Expedientes Acumulados 282 y 285-87 1

EXPEDIENTES ACUMULADOS Nos. 282-87 y 285-87.

INCONSTITUCIONALIDAD DE LEY

CORTE DE CONSTITUCIONALIDAD, integrada por los Magistrados Adolfo González

Rodas, quien la preside, Alejandro Maldonado Aguirre, Edgar Enrique Larraondo
Salguero, Edmundo Quiñones Solórzano, Fernando Barillas Monzón, Gabriel Larios
Ochaita y Edgar Alfredo Balsells Tojo Guatemala, diecinueve de mayo de mil
novecientos ochenta y ocho

Se tienen a la vista para resolverlos planteamientos de Inconstitucionalidad General

Total impugnando el Decreto 52-87 del Congreso de la República, Ley de los Consejos
de Desarrollo Urbano y Rural, presentadas la primera por Jorge Antonio Serrano Elías
con el auxilio de los abogados Ricardo Alvarado Sandoval, Víctor Vinicio Melgar y
Romeo Escalante Leiva; y la segunda por Carlos Alfonso González Quezada, Ana María
Del Carmen González Saénz y Fermín Gómez, con el patrocinio de los abogados
Roberto Genaro Orozco Monzón, Fernando Godínez Negro y Ramón Ovidio López Gil
Los formulantes pretenden el primer caso, que en sentencia se declare la
Inconstitucionalidad Total del Decreto 52-87, del Congreso de la República dejándolo
sin vigencia; y en el segundo caso, que se declare la Inconstitucionalidad Parcial de la
ley mencionada, específicamente las disposiciones contenidas en los artículos 1, 2, 9,
11, 12, 13, 14, 15, 16, 17, 28 y 29 de la misma.

MOTIVOS EN QUE DESCANSAN LAS IMPUGNACIONES

A) Jorge Antonio Serrano Elías expresa, que el Decreto 52-87 del Congreso de la
República, que contiene la Ley de los Consejos de Desarrollo Urbano y Rural, adolece
de vicio total de inconstitucionalidad porque con su creación se ha modificado la
División Administrativa del territorio nacional, que prevé el artículo 224 de la
Constitución Política de la República, lo que menoscaba gravemente la autonomía
municipal garantizada por la misma Constitución en su artículo 134; y porque al
promulgar el citado Decreto, se ha omitido la consulta popular a que se refiere el
artículo 173 de la Constitución y exigida por la norma 280 del mismo cuerpo legal
superior, como requisito para que d Congreso pueda emitir reformas a la Constitución.
El formulante afirma que el Decreto 52-87 impugnado constituye un golpe a la
autonomía municipal, afectando la descentralización que por mandato constitucional es
propia de dicha autonomía; que denota un absorbente centralismo estatal, debido a la
dependencia económico administrativa a que quedan sujetos los municipios, en
relación a los Consejos de Desarrollo Urbano y Rural, lo que debilita la autoridad de los
mismos Que si se entiende por autonomía municipal la libertad que se concede al
municipio para dirigir los asuntos concernientes a su administración, ésta es lesionada
por el Decreto cuestionado, el que por tratarse de una ley general, debió efectuarse
previo a su promulgación, la consulta popular ordenada constitucionalmente y, que no
habiéndose hecho así, el mismo deviene inconstitucional, atentándose contra la
seguridad jurídica y contra el imperio de la Ley. Argumenta que tal Decreto contraría
los artículos 175 y 253 de la Constitución Política de la República, estimando que el
artículo 175 citado refiere que ninguna ley podrá contrariar las disposiciones
constitucionales y la que así lo haga será nula ipso jure Que la autonomía municipal
resulta, a criterio del interponente, lesionada por el Decreto que impugna de
inconstitucionalidad, toda vez que éste crea una duplicidad de funciones de los
Consejos Municipales en sus artículos 9 y 10, limitando las potestades del municipio en
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lo que respecta a la iniciativa, decisión y ejecución de sus asuntos y de disponibilidad

de los recursos municipales, las que le atribuye a los Consejos de Desarrollo Urbano y
Rural, especialmente al Consejo Nacional en el que se centralizan las funciones
referidas, según el artículo 4 literal b) de la ley mencionada Concluye resumiendo, en
que el Decreto 52-87 del Congreso de la República, Ley de los Consejos de Desarrollo
Urbano y Rural, infringe, viola y tergiversa los artículos 175 y 253 de la Constitución
Política de la República de Guatemala, siendo en consecuencia, nulo ipso jure por estar
afectado de vicio total de inconstitucionalidad.

B) Por su parte, Carlos Alfonso González Quezada, Ana María del Carmen González
Saénz y Fermín Gómez, en su planteamiento de Inconstitucionalidad Parcial del mismo
Decreto 52-87, impugnan sus artículos 1, 2, 9, 10, 11, 12, 13, 14, 15, 16, 17, 28 y 29,
afirmando que las normas citadas violan, infringen y tergiversan los artículos 225, 226
y 228 de la Constitución Política de la República, las que contiene la regulación para la
organización y coordinación de la Administración Pública, en tanto que el Decreto que
tachan, en su artículo 2 contraría tales normas constitucionales al agregar a los
Consejos Nacionales, Regionales y Departamentales de Desarrollo Urbano y Rural, dos
consejos más, denominándolos "Consejos Municipales" y "Consejos Locales". En cuanto
a la inconstitucionalidad de los artículos del 9 al 17, 28 y 29 de la ley que atacan,
manifiestan que son nulos, porque norman las funciones, la coordinación e integración
de los Consejos Municipales y Locales, no establecidos constitucionalmente. Agregan,
que el artículo 1 desnaturaliza jurídicamente al precepto contenido en el artículo 225
de la Carta Magna y el espíritu constitucional con que fue creado el Consejo Nacional
de Desarrollo Urbano y Rural, otorgándole una función o fin que no le corresponde,
pues el mandato constitucional no ordena al Consejo Nacional de Desarrollo Urbano y
Rural "promover la organización y participación de la población en el desarrollo integral
del país". Estiman que el agregado que la ley impugnada hace las disposiciones
señaladas en la Constitución, constituye un abuso de "poder legislativo", el que tiene
un fin político, ya que persigue por medio del control gubernamental, un sistema de
organización y participación política de la ciudadanía en general, beneficiando al
partido oficial que de esa manera podría asegurarse la perpetuación en el poder
Señalan que al crear el sistema de "consejos" y dentro de éste, un nuevo órgano
denominado "Consejo Municipal", han olvidado que las corporaciones municipales son
instituciones autónomas, las que se rigen por el Código Municipal y, que cuando actúen
en función de "Consejo Municipal de Desarrollo Urbano y Rural" estarán sujetas por
arriba al Presidente de la República quien coordina dicho Consejo, disposición que
destruye la concepción clásica de la Corporación Municipal, socavando la célula de la
democracia representativa, restándole los derechos que la Constitución le reconoce en
el Capítulo Séptimo Señalan también que la ley impugnada ha omitido desarrollar el
precepto del artículo 231 de la Constitución Política, lo que conceptúan como
"Inconstitucionalidad por omisión" Que al contrariar las normas constitucionales
citadas, por medio de la creación del Decreto 52-87, se está violentando el artículo 175
por el que la Constitución manda que ninguna ley puede contrariar sus disposiciones;
que igualmente se vulnera el artículo 119 literal b) de la misma, relativo a la obligación
del Estado de promover la descentralización administrativa, pues el referido Decreto,
por el contrario, la concentra, formando una pirámide cuyo vértice superior resulta ser
el Presidente de la República, como ya se dijo al coordinar todos estos consejos,
retrocediendo de esta manera a un absolutismo. Finalmente, manifiestan que cumplen
con el deber constitucional de velar como ciudadanos porque la Constitución Política de
la República se cumpla, interponiendo la presente acción de inconstitucionalidad, para
que se mantenga en el país, el principio de legalidad.
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Esta Corte admitió para su trámite las acciones de inconstitucionalidad planteadas, se

integró como señalan el artículo 269 de la Constitución Política de la República y 137
de la Ley de Amparo, Exhibición Personal y de Constitucionalidad, y no decretó
suspensión provisional de las normas impugnadas. Las dos peticiones de
inconstitucionalidad fueron acumuladas por su similitud, concediéndose audiencia por
quince días, comunes al Congreso de la República y al Ministerio Público; tales
audiencias se resolvieron por separado con anterioridad a la acumulación decretada.

ALEGACIONES EN LAS AUDIENCIAS

El Congreso de la República no evacuó las audiencias que le fueron conferidas,

únicamente se pronunció el Ministerio Público, manifestándo que no existe en el
Decreto 52-87 del Congreso de la República, inconstitucionalidad alguna Que dicho
cuerpo legislativo no ha hecho otra cosa que complementar y desarrollar los preceptos
y mandatos constitucionales contenidos en los artículos 225, 226 y 228 de la
Constitución Política de la República, sin que con ello se haya conculcado la autonomía
municipal; que lo que se pretende es impulsar el desarrollo de las áreas urbanas y
rurales del país que desde hace mucho tiempo han venido siendo marginadas por el
poder gubernamental, pero con nuevas concepciones en el presente, el gobierno ha
manifestado preocupación por mejorar tal aspecto. Asimismo, expone que no se está
sustituyendo a los órganos administrativos, ni conformándose un nuevo sistema
administrativo. Opina que las argumentaciones de los accionantes de las
inconstitucionalidades, sólo dejan entrever el escaso conocimiento del texto
constitucional, pues es precisamente el desarrollo de esas normas, el que se ha
plasmado en la ley impugnada; que tales argumentaciones reflejan además un interés
político, arribando a la conclusión de que los planteamientos de inconstitucionalidad en
contra del Decreto 52-87 del Congreso de la República, deben declararse sin lugar.

CONSIDERANDO

I- Que corresponde al Congreso la potestad legislativa, que le atribuye la Constitución

Política de la república, no sólo al estatuir que la soberanía la delega el pueblo en los
Organismos del Estado, confiriendo expresamente al legislativo la atribución de
decretar, reformar y derogar las leyes, teniendo como limitación la de todo el poder
público, que es la de que el ejercicio de las funciones y atribuciones que le
corresponden, está sujeta a la Constitución, y específicamente, en lo que se refiere a
las Leyes, debe estarse al principio de la jerarquía jurídica del Estado de Derecho, ya
que ninguna de ellas, puede contrariar las disposiciones Constitucionales. (Artículo
171, 175 inciso a); 152 y 141 de la Constitución Política de la República).

II- Que para determinar si una Ley es sujeta a la Jerarquía y limitaciones

constitucionales, se ha establecido la vía privativa especial de acudir a la Corte de
Constitucionalidad, cuya función esencial es la defensa del orden constitucional y a la
que corresponde, como máximo intérprete de nuestro más alto conjunto normativo,
determinar si las Leyes emitidas rebasan o no las limitaciones constitucionales y si se
sujetan a su máxima jerarquía, confrontando unas con otras dentro del espíritu del
régimen jurídico establecido, que es democrático y representativo. (Artículo 269
Constitucional y los citados de la Ley de Amparo, Exhibición Personal y de
Constitucionalidad).
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III- En su planteamiento de inconstitucionalidad general de Decreto 52-87 del

Congreso de la República, el interponente Jorge Antonio Serrano Elías, expuso, entre la
llamada "relación de los hechos que motivan la presente acción...", lo siguiente: "En
atención a este precepto constitucional (se refiere al contenido en el artículo 225) el
Congreso de la República el día tres de septiembre de mil novecientos ochenta y siete
emitió la Ley de los Consejos de Desarrollo Urbano y Rural, contenida en el Decreto
número cincuenta y dos guión ochenta y siete (52-87), desarrollando en consecuencia
el régimen administrativo del territorio de la República, "MODIFICANDO LA DIVISION
ADMINISTRATIVA DEL PAIS", pero menoscabando LA AUTONOMIA MUNICIPAL
(Artículo 224 de la Constitución Política) y OMITIENDO LA CONSULTA POPULAR
(Artículo 280 de la Constitución Política), no obstante la existencia para la primera
prohibición y para la segunda de Mandato Constitucional". El párrafo transcrito, en el
que se ha respetado el énfasis dado por el accionante con el subrayado de varias
palabras, implica una contradicción de conceptos que reducen la consistencia de este
aspecto de la denuncia de inconstitucionalidad general de la ley impugnada. Como
puede observarse, el artículo 280 de la Constitución Política contiene un procedimiento
de reforma constitucional basado en la votación por mayoría calificada de
determinadas partes de la Constitución, que no sean aquellas que el mismo texto
declara inderogables (Artículo 281) o las que solamente puede decretar y sancionar
una Asamblea Constituyente (Artículo 278). El procedimiento establecido en el artículo
280 incluye una forma de democracia directa, la consulta popular, que, según la tesis
del accionante fue omitida respecto de un Decreto legislativo que, según el mismo
interponente, contiene una violación de la Constitución. Esto resulta contradictorio, ya
que la forma de consulta popular está prevista en la disposición por él citada para
reformas constitucionales, no para supuestas violaciones a la misma, con lo cual el
argumento no puede ser estimado como válido para sostener su tesis de
inconstitucionalidad de la totalidad de la ley impugnada.

No es procedente la tacha de inconstitucionalidad total del Decreto número 52-87 del

Congreso de la República, el que en su contenido general está conforme a previsión
expresa de la Constitución Política de la República, máxime si se toma como
fundamento precisamente el artículo 224 de la misma, el cual contiene la innovación
de facultar al Congreso de la República para emitir cualquier sistema de modificación
administrativa, con la sola limitación de no menoscabar la autonomía municipal.

Tampoco puede servir de fundamento para pedir la inconstitucionalidad total de dicho

Decreto, el hecho que algunas de sus disposiciones vulneren la autonomía municipal,
desde el momento que, en tal caso, el vicio de inconstitucionalidad recaería en esas
disposiciones y no en la Ley en su totalidad, por lo que la petición en cuanto a este
motivo de concretarse a las normas que, a juicio de quien la interponga, padecen de
ese vicio.

IV. Que para examinar los casos específicos que denuncian como
inconstitucionalidades Carlos Alfonso González Quezada y compañeros, debe partirse
de las exposiciones del Capítulo II del Título V, de la Constitución Política de la
República, que establece el Régimen Administrativo del Estado, en conjugación con el
capítulo VII del mismo título, que se refiere al régimen Municipal, ya que ambos entran
dentro del título constitucional correspondiente a la estructura y Organización del
Estado, tema central y común de las inconstitucionalidades reclamadas; así vemos que
el artículo 226 de la Constitución autoriza expresamente al Congreso de la República
para "modificar la división administrativa del país, estableciendo un régimen de
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regiones, departamento y municipios, o cualquier otro sistema, sin menoscabo de la

autonomía municipal". Las últimas palabras del párrafo condicionan la autorización.
Puede hacerse todo lo que el párrafo refiere, pero sin menoscabo de la autonomía
Municipal. Acorde a esta orientación, los artículos 225 y 228 crean el Consejo Nacional
de Desarrollo Rural y los Consejos Regionales y Departamentales, sin hacer referencia
a los Consejos Municipales. Llega aquí el momento de evaluar el argumento de los
peticionarios, respecto a que estas disposiciones constitucionales son limitativas y no
simplemente enunciativas, y, en consecuencia, que impiden al Congreso crear
Consejos Municipales. Esta Corte considera que la redacción de esta disposiciones no
permite considerarlas limitativas. Por el contrario, si tomamos su antecedente lógico el
artículo 225, encontramos que habla expresamente de Municipios y que su sola
limitación está en que no afecten la autonomía Municipal. Ello obliga a precisar en qué
consiste la autonomía municipal y luego a examinar las disposiciones legales
objetadas, para establecer si todas, algunas o alguna de ellas menoscaban la
autonomía Municipal.

Para precisar en qué consiste la autonomía Municipal, debemos acudir al artículo 253
que dice: "Autonomía Municipal. Los municipios de la República de Guatemala, son
instituciones autónomas. Entre otras funciones les corresponde: a) elegir a sus propias
autoridades; b) Obtener y disponer de sus recursos y c) Atender los servicios públicos
locales, el ordenamiento territorial de su jurisdicción y el cumplimiento de sus fines
propios. Para los efectos correspondientes emitirán las ordenanzas y reglamentos
respectivos.

Esta explanación constitucional sólo deja por dilucidar cuales son los fines propios de
las Municipalidades y aquí nos encontramos con que estos fines han variado tanto a
través de los tiempos, a partir del Derecho Romano, y a través de países en que
gozaron de verdaderos fueros, hasta otros en que no fueron más que divisiones
administrativas, ejecutantes de las órdenes del poder central. En la doctrina pasa lo
mismo; desde las conmovedoras palabras de Alexis de Tocqueville: "Las comunas
parecen salir directamente de las manos de Dios" ("De la Democratie en Amérique"),
hasta quienes les niegan todo halo espiritual y las consideran útiles, tanto en cuanto
prestan mejor los servicios públicos.

En Guatemala, con algunas intermitencias, se ha respetado, en cuanto a las

Municipalidades, dos principios: el de su representatividad y el de su autonomía. Ya la
Constitución de Cádiz dispuso que: "Artículo 309. Para el gobierno interior de los
pueblos habrá Ayuntamientos, compuestos del Alcalde o Alcaldes, los Regidores y el
Procurador, Síndico y presidido por el Jefe Político donde hubiere, y en su defecto por
el Alcalde o el primer nombrado entre éstos, si hubiere dos."; y que no podría serlo
ningún empleado público de nombramiento del Rey, poniendo a su cargo variadas
funciones y separando así los Municipios de las provincias y del reino español. La
Constitución del Estado de Guatemala de 1825, garantizó su designación por elección
popular y les otorgo "el gobierno económico político de los pueblos". La de 1879 dejó
su organización a la Ley, pero advirtió que ésta no podría alterar el principio de
elección directa. En las reformas de 1921 se facultó a la Asamblea Legislativa para que
pudiera ampliar las facultades de las Municipalidades y les dio el derecho de decretar
sus propios arbitrios, con sólo la aprobación del Congreso. Fue en 1935, cuando se
suprimió la autonomía Municipal, sin embargo, no se quitó a las Municipalidades el
gobierno de los Municipios. La de 1945, dando juridicidad a uno de los postulados de la
revolución del año anterior, devolvió a las Municipalidades su autonomía, disponiendo
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que tanto los Alcaldes como las corporaciones serían electas popularmente. Más
explícita fue la de 1956 al preceptuar que: "para el gobierno de los municipios, se
estatuye un régimen autónomo que comprende: la facultad de disponer de sus
recursos, el cumplimiento de sus fines propios y la atención administrativa de los
servicios públicos locales". Previendo que "en sus respectivas jurisdicciones, los
Alcaldes ejercerán funciones gubernativas, como representantes y delegados del
Gobernador, como representantes del pueblo y como jefes de la administración de
bienes, rentas y servicios municipales". Igual principio repite la de 1965, aunque
estableciendo que la autonomía es de carácter técnico dejando al Ejecutivo la ejecución
de "obras de grandes proporciones que no puedan efectuar las Municipalidades".
Queda así establecido que en nuestra historia constitucional el Gobierno del Municipio
ha sido la función propia global de las Municipalidades y éste era el panorama que se
presentaba cuando se faccionó y promulgó la Constitución que hoy nos rige y que
como ya se ha dicho habla de los "fines propios" de las Municipalidades. La sumaria
descripción de los alcances del régimen municipal concluye con resaltar el notable
avance que la Constitución actual introdujo en el sistema municipalista consolidando su
autonomía con la asignación de un porcentaje privativo de los ingresos ordinarios del
Estado para las municipalidades, lo cual debe interpretarse como el énfasis del
legislador constituyente en asegurar ese carácter autónomo. Llega así el momento de
confrontar las disposiciones atacadas, con los mandatos constitucionales.

Examinado en detalle los artículos del Decreto 52-87 del Congreso de la República, que
tachan de inconstitucionales Carlos Alfonso González Quezada y compañeros,
encontramos las objeciones formuladas así: "Artículo 1. Naturaleza. Los Consejos de
Desarrollo Urbano y Rural se instituyen para organizar y coordinarla administración
pública mediante la formulación de las políticas de desarrollo urbano y rural, así como
la de ordenamiento territorial y, promover la organización y participación de la
población en el desarrollo integral del país, conformando un sistema Nacional de
Consejos de Desarrollo Urbano y Rural". El Párrafo objetado, lejos de violar el artículo
constitucional 225, lo desarrolla, cumpliendo el mandato constitucional que este
artículo encierra. En nada contradice a la creación de dichos Consejos, la conformación
de un sistema nacional de Consejos de Desarrollo Urbano y Rural, ni menos puede
contrariarla la organización y participación de la población en el desarrollo integral del
país.

El artículo 2 de la Ley de los Consejos de Desarrollo Urbano y Rural, dice lo siguiente:

"Integración del Sistema. El Sistema Nacional de Consejos de Desarrollo Urbano y
Rural se integra así: a) Consejo Nacional. b) Consejos Regionales. c) Consejos
Departamentales; d) Consejos Municipales; e) Consejos Locales. Debido a que en el
curso de esta sentencia se hará el comentario de otras normas de la ley, que tienen
íntima relación con los incisos d) y e) de este artículo, se reserva para más adelante la
estimación del mismo, con la correspondiente conclusión.

V- Prosiguen diciendo que los "artículos 9, 10, 11, 12, 13, 14, 15, 16, 17, 28 y 29 son
nulos ipso jure, pues norman funciones, la coordinación e integración de los Consejos
Municipales y Locales, no establecidos Constitucionalmente".

VI- Esta corte estima que los artículos 9 y 10 que se refieren a los Consejos
Municipales y sus funciones, respectivamente, tampoco contrarían la Constitución,
pues si bien es cierto que la ley relacionada crea tales Consejos Municipales integrados
por el Alcalde, que los preside, y los demás miembros de la Corporación Municipal, y
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que las funciones asignadas no son exactamente las que establece el Código Municipal,
debe tenerse presentes también las que estipula el artículo 224, párrafo tercero, de la
Constitución Política de la República el cual ha previsto, en materia de división
administrativa lo relativo a los términos municipales, los que no podrían quedar al
margen de las legiones de desarrollo, temiendo la ley ordinaria la limitación de no
menoscabar la autonomía municipal. La constitucionalidad de los artículos 9 y 10
citados queda salvada porque la ley al crear los consejos Municipales tuvo la previsión
de integrarlos con los miembros de las propias corporaciones municipales, con lo que
se preserva el carácter representativo y democrático que debe privar en los órganos
políticos del Estado, debiendo hacerse la observación interpretativa que el hecho de
que los alcaldes y miembros de las corporaciones municipales formen estos Consejos
implica la autonomía de los mismos y que en caso de controversia entre la forma de
ejercicio de las funciones municipales y las de los Consejos Municipales de desarrollo
urbano y rural, deberán reconocerse las de los primeros en atención a su origen
constitucional y sus características de autónomos y representativos.

VII- En la Constitución figura la división político administrativa del país, que reconoce
el ámbito nacional, el departamental y el municipal. Estos dos últimos podrán incluirse
dentro de regiones de desarrollo "con criterios económicos, sociales y culturales".
(artículo 224, segundo párrafo). Los municipios corresponden a lo que en la doctrina se
identifica como regímenes locales, como una manifestación primaria de una
inmediación de la personalidad acerca de un territorio. La pertenencia al municipio
tiene un sentido íntimo, acercando al individuo al centro de toma de decisiones
respecto de los asuntos más relacionados con sus intereses cotidianos: vivienda,
satisfactores primarios de la familia, trabajo, relaciones sociales y recreación. El
régimen local puede ser apreciado desde una doble perspectiva, por un lado, la
política, y por el otro la administrativa.

Por la primera, el rasgo fundamental es el de la coherencia y la identidad, siendo el

vínculo de la vecindad el soporte de una estructura social característica La idea
elemental que surge es la de que sus autoridades, encargadas de promover y cuidar el
bien común, juntamente con los administradores, deben tener carácter representativo
(de las primeras claro está), por lo que su sistema de autogobierno es proyección de
una auténtica libertad política, y se le reconoce como derecho a la autodeterminación
Esto es, que las decisiones corresponde asumirlas, por vía representativa, a los
vecinos, que es el concepto unitivo de la comunidad, en tanto que pertenecientes al
Municipio que es la unidad que reconoce la Constitución.

En cuanto al aspecto administrativo, ha sido el Municipio el que tradicionalmente ha

representado la esfera de poder local, por cuyo medio la Administración Pública realiza
gran parte de sus funciones propias Estas formas operativas han tenido su justificación
en la necesidad de aproximar a las autoridades representativas a las gestiones e
intereses de los ciudadanos.

Tales manifestaciones del régimen local (la naturaleza de órganos políticos de las
municipalidades y su inmediatividad en la función administrativa) se realizan según el
telos constitucional fortaleciendo el Municipio y no vaciándolo de sustancia; y siendo,
como lo reconoce la Constitución, una estructura democrática, ésto es de participación
social, debe protegérsele para que pueda representar con vigor las voluntades de la
comunidad que le pertenece
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En este orden de ideas, es evidente que la Constitución reconoce en el Municipio un

ente con autonomía y con autoridades representativas, designadas por el sistema
electoral, cuyos principios y garantías figuran en la legislación respectiva. Atañe
entonces al municipio como entidad y a través de los procesos democráticos tomar las
decisiones, por lo que, la creación de otros entes públicos no integrados por medio de
representación popular -cuyo control ni siquiera aparece conferido al órgano privativo
que reconoce la Constitución-, significa en la práctica una privación de importantes
funciones, con lo que se atenta contra la autonomía municipal al crear Consejos
Locales de Desarrollo Urbano y Rural con las características que contempla la ley en los
artículos 20 inciso e); 12, 13, 14, 15, 16 y 17, porque dispersan el poder municipal, y
la forma de funcionamiento

La Constitución Política de la República, al regular la estructura y organización del

Estado, en el Título V, trató en Capítulos diferentes el régimen administrativo y el
régimen municipal, condicionando el primero al respeto de la autonomía municipal.

En efecto ¿cómo podrán las municipalidades, sin perder su autonomía, permitir que
otros Organismos ejercieren las funciones que establece el artículo 137?, ¿como
podrían las municipalidades conservar el gobierno de los municipios, si se permite su
fraccionamiento en múltiples organizaciones? Esto es aún más grave, si vemos que
conforme el artículo 12 sólo exige que estas organizaciones tengan un territorio
determinando, sin requerir que tal territorio esté localmente dentro del de un sólo
municipio. Por otra parte, las municipalidades no nombran, ni siquiera participan, en la
designación de los Comités Ejecutivos. Solamente convocan a los presidentes de tales
comités a reuniones periódicas, para darles participación en los problemas del
Municipio, sin siquiera colocarlos en un plan de igualdad, como sería el de que la
Municipalidad deliberara acerca de los problemas de los Consejos Locales. Con la forma
de designación de los consejos Ejecutivos, se produce la dispersión del poder
municipal; con la forma de su funcionamiento, la duplicidad de gobierno de las
localidades, y con la dependencia de estos Consejos al nacional, se pierde la
autonomía municipal Por estas razones es evidente la inconstitucionalidad de los
artículos 2o., inc. e), 11, 12, 13, 14, 15, 16 y 17 del Decreto 52-87 del Congreso de la
República.

VIII- El artículo 28 de este Decreto, a juicio de esta Corte no padece de vicio de

inconstitucionalidad, pues en vez de atentar contra la autonomía municipal, contiene
una previsión acerca de los saldos del ocho por ciento que presupuestalmente les
corresponde, dejándolos como sus fondos privativos, es decir, impidiendo cualquier
interpretación que pudiera surgir, respecto a que lo no gastado de tal porcentaje,
tuviera que retomar al fondo común.

IX- El artículo 29 deviene consecuencialmente inconstitucional, ya que no es sino el

procedimiento para aplicar los otros artículos que esta Corte considera
inconstitucionales.

X- Habiéndose hecho denuncia de inconstitucionalidad de toda la ley, esta Corte

considera que en el resto de las disposiciones no se da el vicio denunciado. Antes bien,
la ley en su contexto general desarrolla contenidos constitucionales, tales los previstos
en los artículos 224, párrafo segundo; 225, 226, 228 y 229 de la ley suprema, que es
congruente con la corriente de promoción general del bienestar común, el enfoque
regionalizando de los problemas y el intento de hallarles solución multisectorial y
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multidisciplinaria y la adopción de políticas supra e intermunicipales, por lo que, salvo

las inconstitucionalidades referidas, el resto del ordenamiento que se examina no
adolece de tales y, en consecuencia, debe desestimarse

CITA DE LEYES

LEYES APLICABLES Artículos 28, 29, 157, 171, 172, 173, 175, 224, 225, 226, 228,
253, 254 255,256, 257, 267, 268 inciso a), 276 de la Constitución Política de la
República; 1, 3, 6, 7, 42 inciso d) ; 133, 134, 137, 139, 140, 143, 144, 145, 146, 148,
149, 150 y 163 inciso a) de la Ley de Amparo, Exhibición Personal y de
Constitucionalidad; 1, 3, 4, 5, 7, 8, del Código Municipal; 157, 159 y 163 de la Ley del
Organismo Judicial

POR TANTO

La Corte de Constitucionalidad, al resolver en sentencia DECLARA:

I) Sin lugar la Inconstitucionalidad General Total planteada por Jorge Antonio Serrano
Elías, sin perjuicio de lo que se resuelve en el apartado siguiente;

II) La Inconstitucionalidad de los artículos 2 inciso e) 11, 12, 13, 14, 15, 16, 17 y 29
del Decreto 52-87 del Congreso de la República;

III) Sin lugar la inconstitucionalidad general parcial solicitada en cuanto al resto de las
disposiciones denunciadas, las que no contravienen la Constitución Política de la
República;

IV) Por la forma como se resuelven las inconstitucionalidades planteadas, no se

condena en costas a los interponentes, ni se impone multa a sus abogados;

V) Esta sentencia deberá publicarse en el Diario Oficial, dentro de los tres días
siguientes de que se esté firme;

VI) Notifíquese

ADOLFO GONZALEZ RODAS, PRESIDENTE; ALEJANDRO MALDONADO AGUIRRE,

MAGISTRADO; EDGAR ENRIQUE LARRAONDO SALGUERO, MAGISTRADO; EDMUNDO
QUIÑONES SOLORZANO, MAGISTRADO; FERNANDO BARILLAS MONZON,
MAGISTRADO; GABRIEL LARIOS OCHAITA, MAGISTRADO; EDGAR ALFREDO BALSELLS
TOJO, MAGISTRADO; RODRIGO HERRERA MOYA, SECRETARIO GENERAL