REVISTA DE LA CEPAL N° 31- Estado, procesos de decisión y planificación en América Latina.

Carlos A. de Mattos

Contexto: A partir de la primera mitad del período de 1950 se desarrolló en América Latina una
orientación de planificación que fue intensamente utilizada en diversos países de la región.
Los rasgos que presentaban la planificación propuesta de voluntarismo utópico, reduccionismo
economicista y formalismo que la caracterizaron, hicieron que ella no fuese de mayor utilidad real
para el manejo de las políticas públicas y que su incidencia en los procesos decisorios reales fuese
en general de muy poca relevancia. Pero, sin tener en cuenta tales experiencias, en diversos países
de la región se desarrollaron procesos decisorios nacionales en función de los proyectos políticos
sustentados por los grupos sociales dominantes, que pueden ser considerados como verdaderas
experiencias de planificación capitalista.
Introducción:
Se tomará como punto de partida para el análisis el período que se desarrolló bajo el impulso de la
Alianza para el Progreso. Ya que permitirá esbozar algunas reflexiones sobre el tema de la
planificación en los países latinoamericanos; y además porque fue en ese período cuando
quedaron establecidos los principales rasgos que definieron una concepción o modalidad
latinoamericanas de planificación que entonces se impuso y que aún continúa teniendo influencia
en mucho de lo que se sigue diciendo y haciendo en esta materia.
Hasta entonces la palabra planificación solía tener, en el lenguaje de buena parte de los elencos
gubernamentales latinoamericanos, la connotación de algo indeseable; incluso el eufemismo
"programación", al que se solía recurrir con frecuencia, no alcanzaba a eliminar totalmente esta
connotación.
Hacia 1960 esa situación enfrentó un cambio radical; en efecto, la conferencia de países
latinoamericanos realizada en Punta del Este en 1961, así como la consecuente creación de la
Alianza para el Progreso, contribuyeron a una decisiva y singular legitimación formal del término
planificación y ocurrió como consecuencia de que, por una parte, en los documentos finales de la
reunión se reconoció la necesidad de formular y ejecutar planes nacionales y de que, por otra
parte,
la Alianza para el Progreso, entendida como un mecanismo de cooperación financiera con los
países latinoamericanos, estableció como requisito que éstos dispusiesen de planes de desarrollo
económico y social para poder optar a dicho financiamiento. De esta manera se estableció una
verdadera ortodoxia latinoamericana de planificación que, durante un período relativamente
prolongado, se constituyó en el único camino aceptado como válido para encarar los trabajos
respectivos. Cuando esta concepción mostró claramente su inoperancia en la práctica, la respuesta
más frecuente consistió en ubicar las correspondientes evaluaciones en el marco de una discusión
generalmente intrascendente sobre la llamada "crisis de la planificación", en la que se tendió a
eludir el análisis de los factores que habían estado incidiendo más profundamente en aquellos
inútiles resultados.
Los principales rasgos de la ortodoxia latinoamericana de planificación
Tres rasgos principales estrechamente interrelacionados, podrían destacarse al tratar de
caracterizar y analizar la modalidad de planificación que estuvo aceptación en la mayor parte de
los países latinoamericanos desde la época de la Alianza para el Progreso. En primer lugar, cabría
destacar un cierto voluntarismo utópico, que se expresó principalmente en la orientación y el
contenido preconizado para los planes y que, en lo esencial procedía de la ideología de los
planificadores. En segundo lugar, se podría mencionar un excesivo reduccionismo economicista,
derivado del hecho de haber intentado circunscribir la observación, descripción y explicación de
los procesos sociales al marco provisto por la teoría económica, para, con ese fundamento intentar
definir las políticas para el manejo de los mismos. En tercer lugar, el predominio de un marcado
formalismo en los procedimientos recomendados y adoptados, considerados como esenciales para
el correcto cumplimiento de las tareas de planificación. El rasgo de voluntarismo utópico se
adjunta a la planificación tradicional latinoamericana como consecuencia del hecho de que los
planificadores tendieron a anteponer su ideología a la del grupo social que tenía el control efectivo
de los procesos de toma de decisiones. Tal orientación y contenido respondió al modelo normativo
adoptado, que se constituyó en el fundamento de la mayor parte de los planes elaborados en el
período analizad. Se trataba de un modelo de corte estructuralista (o desarrollista) que, habiendo
sido “diseñado” originalmente por la CEPAL, fue adoptado e impulsado posteriormente por la
Carta de Punta del Este. Este documento —que habrá de jugar un papel fundamental en el
desarrollo de la concepción tradicional de la planificación latinoamericana—al mismo tiempo que
incluye una enumeración concreta de los elementos centrales del modelo, aconseja su adopción
en el entendido de que su ejecución constituiría el camino más adecuado para la superación de los
principales problemas que enfrentaban los países de la región. La planificación latinoamericana
quedó largamente marcada por esta temprana asociación: una evaluación de la experiencia
cumplida al amparo de los lineamientos de esta concepción la planificación ha venido a ser
considerada como el instrumento fundamental para superar la condición de subdesarrollo. En este
contexto, se ha tendido desde entonces en el ámbito de los países latinoamericanos a identificar
planificación con planificación-del-desarrollo y, al mismo tiempo, se ha asociado el concepto de
desarrollo a la orientación y al contenido del mencionado modelo estructuralista. En el marco de
esta concepción, la figura del planificador tendió a ser idealizada, en tanto se le ubicaba
cumpliendo el papel de agente de cambio social y se le suponía dotado de cierta autonomía para
actuar en tal sentido, esta concepción de planificación tendió a olvidar que las decisiones sobre la
orientación y el contenido de los procesos reales de planificación son independientes de la
ideología de los planificadores, está idealización que ello supone nace de un análisis abstracto,
tendió a dejar de lado la consideración de los condicionamientos histórico-estructurales que
inciden en los procesos decisorios reales y, en especial, del papel que desempeñan los intereses y
la ideología de los grupos sociales que intervienen en ellos. Se tendió a desconocer que la
orientación y el contenido esencial de todo proceso real de planificación nacional está siempre
orientado por la ideología de los grupos sociales dominantes y al servicio de ella, la que, en última
instancia, se expresa en las decisiones adoptadas a través de las diversas instituciones del Estado.
En este contexto, los expertos o técnicos en planificación del proyecto político vigente y, por ende,
de la ideología de quienes poseen el control efectivo del proceso decisional.
El segundo rasgo de la planificación tradicional latinoamericana: su reduccionismo economicista,
el que se puede inferir del hecho de que los sistemas nacionales tendiesen a ser observados,
descritos y explicados casi exclusivamente a través de su dimensión económica y de que se
entendiese que el manejo de los mismos podía y debía ser encarado esencialmente con
instrumentos de política económica, es decir, buena parte de las definiciones de planificación
habituales en la época, fuesen más que definiciones de planificación económica. De esta manera
sólo se pudo tener una comprensión parcial e insatisfactoria del funcionamiento de cada sistema
nacional en toda su complejidad, lo que condenó de antemano todo intento de conducción
efectiva de los procesos sociales por la vía de las decisiones y acciones provenientes de este tipo
de planificación. El enfoque economicista de la planificación se sustentó en la convicción de que
resultaba posible el manejo racional de las variables económicas a través de los instrumentos de
política económica para reproducir así en la realidad los comportamientos previstos y, de esta
manera, lograr el cumplimiento pleno de los objetivos establecidos.
Rol de los actores sociales: La inexistencia, o la superficialidad, de los análisis sobre los procesos
reales de toma de decisiones permitió, suponer la existencia efectiva de los actores sociales
necesarios para la ejecución de los lineamientos normativos propuestos, coincidiendo además que
ellos estarían dotados de los atributos requeridos en tal sentido. Esta manera de percibir a los
actores sociales es particularmente relevante en lo que atañe al Estado.
El Estado ha tenido siempre en los escritos de la CEPAL un tratamiento un poco paradójico: se lo
considera agente decisivo en la formulación y aplicación de la estrategia de desarrollo, pero no se
analiza a fondo su cambiante naturaleza real. Esta concepción del Estado fue la que adoptó la
planificación tradicional latinoamericana y la que le permitió, durante un buen tiempo, formular
planes sin considerar la gravitación de la ideología de los grupos en el poder; vale decir, amparada
por el reduccionismo economicista en que se apoyaba, la planificación fundó buena parte de sus
análisis en una imagen ficticia del Estado, pero que resultaba funcional a la orientación y al
contenido de los planes elaborados. Por otra parte, sin el respaldo de estos supuestos difícilmente
se hubiese podido sustentar la imagen del planificador y de la planificación al servicio del cambio
social. La imagen del Estado es concebida como "un campo de lucha entre núcleos de poder
estatales y privados, con sus orientaciones y racionalidades particulares, que pugnan por imponer
sus propios intereses" (Gurrieri, 1984, p. ii) es así que nunca logró ser percibida con claridad en los
análisis de planificación de este período. Así como también se diluyó la posibilidad de lograr una
mejor comprensión de los principales condicionamientos que afectaban a los procesos de toma de
decisiones regidos por el Estado y, por consiguiente, se obstaculizó el camino a una aproximación a
una delimitación más realista del campo de lo realmente viable para las acciones de planificación.
En última instancia, los rasgos de voluntarismo utópico y de reduccionismo economicista, que
caracterizaron a la ortodoxia latinoamericana de planificación, impidieron el análisis en
profundidad del problema de la viabilidad política de los lineamientos normativos sustentados por
los planes; ello, por cuanto la falta de conocimientos sobre la naturaleza de los procesos de
decisiones reales no permitía identificar los límites de lo posible que, en cada caso concreto,
constreñían a estos procesos y a las políticas que de ellos podían emerger. De esta manera, la
planificación irrumpió en los países latinoamericanos en forma mitificada, rodeada de una aureola
de mesianismo que, a la larga, redundó en que comenzase a ser observada como algo utópico. Y
con ello se inició un proceso de desvalorización de la propia idea de planificar, especialmente en el
ámbito político.
El tercer rasgo se refiere al formalismo que imperó en la época y que todavía subsiste en la
práctica de planificación de algunos de los países de la región, este rasgo está referido tanto a los
procedimientos adoptados, como a la organización institucional que se recomendó instituir o
fortalecer para la conducción de los procesos respectivos. El procedimiento adoptado se apoyaba
en una secuencia de tareas (Planificación por etapas). El procedimiento adoptado se apoyaba en
una secuencia de tareas que contemplaba la preparación de un diagnóstico, la fijación de objetivos
y metas, la previsión del comportamiento de las variables económicas, el diseño de políticas y la
identificación y elaboración de programas y proyectos.
Este proceso culminaba en la elaboración de un plan económico global, el cual era considerado
como el imprescindible elemento articulador y conductor del proceso que se deseaba iniciar. El
plan económico global resultante, con características de plan-libro, era elaborado ex-ante en su
totalidad, y estaba referido al sistema económico en su conjunto. Generalmente se caracterizaba
por un detallado contenido cuantitativo, resultante de la identificación pormenorizada del
comportamiento en un horizonte de planificación a mediano plazo de un conjunto de variables
macroeconómicas, realizada en función del cumplimiento de los objetivos establecidos,
frecuentemente centrados en determinadas metas sobre el crecimiento del producto. Esta
modalidad de trabajo se basaba en la creencia de que era posible imprimir al sistema económico el
comportamiento asignado por el plan, lo que, a su vez, suponía la permanencia y validez de tal
comportamiento durante el horizonte de planificación establecido.
En la práctica estos procedimientos mostraron rápidamente su poca congruencia a la dinámica de
los procesos sociales de estos sistemas el plan-libro demostró, por su excesiva rigidez, no ser un
instrumento adecuado para el manejo de las situaciones de incertidumbre y turbulencia social
características en nuestros países.
Otro aspecto vinculado al rasgo de formalismo de la planificación tradicional latinoamericana se
refiere a su propuesta básica en lo que respecta a mecanismos institucionales para producir los
planes: la recomendación de establecer organismos centrales de planificación(OCP) después de la
segunda guerra mundial, varios países de Europa occidental adoptaron procedimientos
institucionales similares, creando, con distintas denominaciones, sus propios OCP. En las
particulares condiciones de relativa estabilidad y consenso que allí existieron por un lapso
reducido, esos OCP resultaron funcionales a las finalidades para las que habían sido establecidos.
Posteriormente, con la modificación de tales condiciones iniciales, estos organismos fueron
perdiendo funcionalidad y, con ello, también fueron perdiendo gravitación en los procesos
decisorios nacionales. En los países latinoamericanos, cuando se inició el proceso de adopción de
la planificación, se tendió rápidamente a imitar este tipo de arreglo institucional. Esto se hizo más
notorio en el período de la Alianza para el Progreso, cuando lo realmente importante no era tanto
planificar como disponer de un plan para poder aspirar al financiamiento prometido. Para ello se
requería de un organismo especialmente dedicado a esta tarea. Se impuso así la idea de establecer
un organismo central, de carácter nacional, con responsabilidad en el manejo de las tareas de
planificación; sin embargo, en la práctica, una vez establecido, este nuevo tipo de organismo no
pudo generalmente lograr una articulación satisfactoria con el resto de los componentes de la
burocracia estatal. En conclusión, la práctica que se desarrolló en diferentes países
latinoamericanos siguiendo los lineamientos de esta concepción tradicional de planificación, aun
cuando dio origen a un intenso trabajo de elaboración de planes globales y de creación de OCP, no
parece haber tenido mayor trascendencia política. Esta experiencia también aportó un conjunto de
contribuciones positivas para los respectivos países latinoamericanos (propició un mejor
conocimiento de las diversas realidades nacionales, contribuyó a la modernización del aparato
burocrático del Estado, influyó decisivamente en el perfeccionamiento de los sistemas nacionales
de información, etc-).
II- Posibilidad y necesidad de la planificación en América Latina
El producto resultante fue justamente un proceso de políticas públicas caracterizado por un
razonable grado de coherencia interna, cada uno de cuyos componentes fue diseñado y ejecutado
en función de los objetivos básicos del proyecto político vigente.
Los procesos que se configuraron de esta manera presentan los atributos básicos de lo que
podemos
entender por planificación. En definitiva, se trata de procesos que, dejando de lado la ya referida
visión mesiánica de la planificación, se desarrollaron al amparo de una concepción mucho más
pragmática y flexible en los procesos de decisión que acompañaron la ejecución de proyectos
políticos tales como los del PRI en México, del "Estado Novo" en el Brasil y del batllismo en el
Uruguay. Desde una perspectiva de largo plazo, estos casos ejemplifican un caso concreto de
realización, en mayor o menor grado, de los lineamientos centrales del proyecto político nacional
impulsado por los grupos sociales hegemónicos en el tiempo histórico en que esa hegemonía
perduró. Como tales, pueden catalogarse como verdaderas experiencias de planificación
capitalista. Si bien en estos casos los procedimientos y métodos de trabajo adoptados no
respondieron en forma alguna a los cánones de la ortodoxia latinoamericana de planificación —y
que, incluso, en muchos de ellos, la palabra planificación ni siquiera fue mencionada—, el
producto resultante fue justamente un proceso de políticas públicas caracterizado por un
razonable grado de coherencia interna, cada uno de cuyos componentes fue diseñado y ejecutado
en función de los objetivos básicos del proyecto político vigente. En cada uno de los casos
mencionados se puede observar que los métodos escogidos resultaron razonablemente
apropiados a las características de los respectivos procesos de decisiones, habida cuenta de los
condicionamientos sociopolíticos predominantes. Un conjunto de situaciones y hechos que están
afectando actualmente con creciente intensidad a estos países dan fundamento a la hipótesis de
que, seguramente, cada vez con mayor intensidad, se hará necesario recurrir a los procedimientos
y a las técnicas de la planificación con el propósito de dar dirección al proceso de desarrollo de los
respectivos sistemas nacionales.
Un conjunto de situaciones y hechos que están afectando actualmente con creciente intensidad a
estos países dan fundamento a la hipótesis de que, seguramente, cada vez con mayor intensidad,
se hará necesario recurrir a los procedimientos y a las técnicas de la planificación con el propósito
de dar dirección al proceso de desarrollo de los respectivos sistemas nacionales. "El Estado
latinoamericano en expansión se ha caracterizado por una verdadera 'explosión' en sus niveles de
complejidad” Bernardo Kliksberg - El Estado ha diversificado sobremanera sus medios de
actuación. Ellos abarcan en la mayoría de los países de la región una amplia gama que engloba
instrumentos de regulación directa, como las ordenaciones legales e instrumentos de regulación
indirecta, como el manejo de políticas con efectos fundamentales en la estructura económica,
como las monetarias, crediticias, fiscales, funciones financieras, producción industrial, funciones
comercializadoras, etc. El avance del proceso de modernización y de industrialización de los
sistemas nacionales, también se ha ido conformando un cuadro social altamente diversificado, de
creciente complejidad, en el que se verifica una acentuada dispersión de poder, todo lo cual
conduce a que las situaciones que se van configurando en ellos sean más proclives al conflicto
social.
En ese contexto, los métodos de previsión de la planificación se presentan como auxiliares útiles
de las funciones de gobierno, en la medida que pueden permitir anticipar posibles etapas de
turbulencia social, suministrando de esta manera antecedentes para intentar su control. Este tipo,
la planificación se ubica como un eficaz instrumento para la preservación y la estabilidad de las
instituciones nacionales, lo cual constituye una de las funciones básicas del Estado nacional en
formaciones sociales capitalistas. La segunda situación que, en nuestra opinión, fundamenta la
necesidad de planificar se deriva de las consecuencias de la evolución del proceso de inserción de
las entidades nacionales en un sistema crecientemente internacionalizado. Esta situación que se
refleja en el incesante fortalecimiento de articulaciones de carácter financiero, productivo,
tecnológico, de patrones de consumo, etc., entre los sistemas periféricos y los sistemas centrales,
ha dado lugar naturalmente a un aumento de la vulnerabilidad de los sistemas nacionales frente a
hechos y decisiones externas y, por lo tanto, a una reducción paulatina e irremediable de sus
espacios decisorios propios. se impondrá la necesidad de aumentar la coordinación y la eficacia de
las decisiones adoptadas, procurando producir conjuntos coherentes de políticas públicas que
permitan mantener y, en la medida de lo posible, ampliar el espacio decisorio de los sistemas
respectivos. En ello radica el papel y la utilidad de la planificación como herramienta para ayudar a
enfrentar las consecuencias del proceso de internacionalización en cada ámbito nacional. En tercer
lugar, para los países periféricos la planificación aparece como un instrumento necesario para
intentar controlar y manejar el impacto que en ellos habrá de tener la llamada segunda revolución
industrial. Este fenómeno que está produciendo transformaciones revolucionarias en el campo de
la ciencia y la tecnología —especialmente, en términos de microelectrónica, microbiología y
energía nuclear— puede llegar a tener repercusiones terriblemente adversas para estos países.
Para controlar el impacto de estas transformaciones revolucionarias sobre los sistemas nacionales
periféricos será necesario anticiparse al futuro, tratando de determinar desde ahora cuál podría
ser, a mediano y largo plazo, la ubicación y la modalidad de inserción de cada una de estas
realidades nacionales en el contexto mundial emergente; y ésta es una tarea que sobrepasa
largamente el ámbito y las posibilidades de las tareas de gestión rutinaria y fragmentaria que
cumplen diversas instituciones de cada administración pública nacional. La elaboración de
antecedentes de este tipo
sólo podrá ser abordada con los métodos y las técnicas de que hoy dispone la planificación y la
ejecución de las directrices que de allí emanen parece que sólo podría ser encarada a través de sus
procedimientos.
III- La planificación posible en las sociedades periféricas
El contenido de un proceso planificado siempre se encuentra circunscrito por la fuerza de un
conjunto de factores que, en cada circunstancia histórica, inciden en la demarcación de
determinados límites de lo posible. Estos límites no pueden, sin embargo, considerarse como
rígidos e inamovibles, puesto que la confrontación permanente de los intereses y demandas de
diversos actores sociales que naturalmente se produce durante el proceso de ejecución de un
determinado proyecto político, en cada uno de los momentos en que se adoptan decisiones y se
ejecutan acciones, dicho marco tiene ciertos límites en cuanto a lo que se puede y lo que no se
puede, límites que es necesaria considerar si realmente se quiere que las propuestas respectivas
lleguen a una fase de ejecución efectiva. A este respecto, estimamos que deberían considerarse
por lo menos tres tipos de condicionamientos. En primer lugar, tratándose de procesos que se
desenvuelven en el ámbito de países capitalistas, hay que tener en cuenta que la viabilidad
efectiva de las respectivas decisiones y acciones estará condicionada por secuencias de decisiones
y acciones moldeadas y enmarcadas por las reglas del juego que corresponden a dicha
racionalidad dominante. La existencia de propiedad privada de una parte significativa de los
medios de producción, el hecho de que el mercado desempeñe un papel destacado en el proceso
de asignación de los recursos y de determinación de los precios, la fuerza de la maximización de la
tasa de ganancia como factor central en el cálculo económico y, por ende, en el comportamiento
de los agentes del sector privado, son aspectos que, entre otros, desempeñan un papel
fundamental en la definición de la orientación y el contenido de los procesos de acción social que
es posible desarrollar en este tipo de países. En definitiva, este tipo de condicionamiento —que
está referido a los riesgos definitorios de la formación social en cuestión— constituye el factor más
rígido en la determinación del rango de lo posible en cualquier tipo de proceso de decisión que
afecte al sistema en su conjunto; o sea, que es el más difícil de modificar y, también, el más
improbable de sobrepasar. El segundo tipo de condicionamiento está relacionado con la
orientación y el contenido del proyecto político vigente que, como expresión concreta de la
ideología del grupo social hegemónico, hace referencia, explícita o implícitamente, al tipo de
sociedad futura a que este grupo aspira. Esta clase es la que define, en nombre del progreso
general y de sus propios intereses, las opciones fundamentales. El Estado mismo, como arena de
confrontación de los intereses y las demandas de variadas fuerzas sociales, nunca está totalmente
atado a un proyecto político inmutable; como apunta Oszlak, "el Estado ya no puede concebirse
como una entidad monolítica al servicio de un proyecto político invariable, sino que debe ser
visualizado como un sistema en permanente flujo, internamente diferenciado, sobre el que
repercuten también diferencialmente demandas y contradicciones de la sociedad civil" .La
ideología de la coalición de fuerzas en el poder será lo que determinará, en cada circunstancia
histórica, cuáles serán las decisiones que se podrán tomar y cuáles no. En definitiva, todo proceso
decisorio que contemple los dos tipos de condicionamiento hasta aquí considerados (racionalidad
dominante en el sistema, ideología de los grupos sociales la planificación siempre tiende a cumplir
este papel reproductor- conservador, sea en el ámbito de formaciones sociales capitalistas o
socialistas, tales como las hasta ahora conocidas hegemónicos) tenderá a afirmar su carácter
reproductor. Un tercer tipo de condicionamiento, que de hecho está implícito en los dos
anteriores, tiene relación con el hecho de que el marco externo al cual los sistemas nacionales
están articulados también impone restricciones concretas e ineludibles a los procesos decisorios
que se desarrollan en ellos. En efecto como ya se ha considerado, no es posible ignorar que, cada
día más nítidamente, dichos sistemas constituyen partes de un sistema supranacional, y que
articulaciones cada vez más intensas en lo productivo, financiero, tecnológico, etc., establecen los
nexos sistémicos que reducen el espacio decisorio en cada ámbito nacional. Como en cualquier
tipo de sistema, las partes están fuertemente constreñidas por la dinámica del todo, lo cual afecta
con mayor intensidad a las partes más débiles y/o más dependientes. Esto significa que las
posibilidades de acción en cada sistema 'nacional están afectadas también por la racionalidad
dominante en el sistema mundial al que están articulados. En resumen, los tres aspectos
considerados inciden en la determinación y afirmación de límites concretos para la definición del
contenido y los alcances posibles de los procesos de planificación en el ámbito de las economías
capitalistas. La propia dinámica de los sistemas sociales nos indica que la posibilidad de producir
cambios es generalmente más amplia de lo que podemos prever. Como ya se ha señalado, en cada
caso concreto y en cada circunstancia histórica, las contradicciones que va generando la realización
de los proyectos políticos vigentes, tienden a ampliarlas brechas para la aparición de proyectos
políticos con diferente orientación y contenido y a incrementar la lucha social en torno a ellos.
IV-Las condiciones para el éxito de un proceso de planificación
La planificación constituye en lo fundamental un procedimiento para dar coherencia a los procesos
de decisión, procurando asegurar el nivel requerido de coordinación a las acciones encaminadas a
lograr la mejor aproximación posible al cumplimiento de los principales objetivos del proyecto
político vigente. Sin embargo, aunque el hecho de planificar puede permitir aumentar las
posibilidades de éxito, ello como es obvio no lo asegura de por sí. Los factores que a nuestro juicio
condicionan más fuertemente las perspectivas de éxito de un proceso de este tipo son los que se
examinan a continuación. En primer lugar, las consideraciones precedentes indican que, para que
un proceso planificado pueda tener perspectivas de éxito, es necesario que el proyecto político
que constituye su base de sustentación, esté concebido dentro del marco de los límites de lo
posible vigentes para el sistema respectivo. En segundo lugar, para que puedan aumentar las
perspectivas de éxito de un proceso de planificación, esto es, para que el conjunto de políticas
públicas que conforman dicho proceso permitan una mayor aproximación a la realización de los
objetivos básicos del proyecto político vigente, es necesario que los grupos sociales en el poder
sean realmente hegemónicos; o sea, grupos tengan la capacidad efectiva para adoptar las
decisiones requeridas y para ejecutar las acciones necesarias para producir la aproximación
buscada. En otras palabras, ello quiere decir que sería necesario que quien ejerce la función de
gobierno tenga una efectiva capacidad de gobernar. Si ello no es así, resultará difícil pensar en la
posibilidad de desencadenar un proceso real de planificación y, menos aún, de tener perspectivas
de un éxito razonable en el mismo. Las experiencias cumplidas por el PRI en México o por el
batllismo en el Uruguay, constituyen buenos ejemplos al respecto. En tercer lugar, aparece una
condición complementaria a la anterior, que se refiere a la necesidad de que exista un adecuado
nivel de compenetración y aceptación de los lineamientos básicos del proyecto político que se
desea impulsar por parte de la burocracia estatal, habitualmente inciden sobre las acciones de la
burocracia del Estado y de los roles que ésta cumple (Oszlak, 1979), puede inferirse que, si a ese
nivel no existe el grado requerido de aceptación del proyecto político vigente, éste difícilmente
podrá alcanzar niveles aceptables de ejecución. Y un cuarto aspecto, que constituye una condición
importante para el mayor o menor éxito de una experiencia de planificación apunta a que las
conexiones causales adoptadas como fundamento para identificar y recomendar determinadas
acciones, sean compatibles con las leyes de cambio de la realidad. En definitiva, por grande que
sea la coherencia de las decisiones adoptadas, por mejor coordinadas que estén las acciones
desencadenadas, por más amplia que sea la capacidad de gobernar y por mucha que sea la
compenetración y aceptación de lo que se quiere hacer por parte de la burocracia del Estado, si las
conexiones causales escogidas no son compatibles (de hecho nunca lo serán plenamente) con la
dinámica real de transformación de los sistemas sociales, los resultados que se obtendrán jamás
podrán aproximarse a los buscados. En estas condiciones deberemos concluir que la incertidumbre
sigue siendo un rasgo congénito de todo proceso de decisiones y acciones en el ámbito de
sistemas sociales complejos y que, en última instancia, buena parte de ellos sólo pueden
desenvolverse en términos de cuidadosos ejercicios de prueba y error.
V- Las nuevas viejas modalidades de la planificación
Las consideraciones hechas hasta aquí tienden a sustentar la conclusión de que sería
recomendable
adoptar una actitud más pragmática y mesurada con relación a la modalidad, el papel y las
perspectivas de la planificación, cuando se piensa en su posible aplicación a situaciones como las
que corresponden a las de los países latinoamericanos. En este nivel deberían ubicarse las acciones
que puedan surgir del análisis de los escenarios futuros disponibles y cuyo propósito sería buscar
una mejor ubicación de estos países en función de los problemas que plantean tanto su creciente
articulación en un sistema mundial cada día más interdependiente, como el impacto de la
revolución en la ciencia y en la tecnología. Será principalmente en el plano de las acciones
estratégicas donde se podrá manejar una reubicación de estos países en un contexto
crecientemente desfavorable. En las condiciones vigentes en nuestros países creemos que ésta
constituye una forma apropiada —y, hasta cierto punto, probada— de encarar los problemas de
orientar, disciplinar y otorgar coherencia a la secuencia de acciones que los actores que controlan
políticamente el proceso de decisión deciden, con la intención de poder dar cumplimiento a los
lineamientos normativos básicos de su proyecto político.