Mafla, M

ESTRUCTURACIÓN DE UN MARCO SOCIO-JURIDICO PARA

LA ACTIVACIÓN DE LAS VEEDURIAS

CASO MUNICIPIO DE SANTIAGO DE CALI

A PARTIR DE LA CONSTITUCIÓN POLITICA DE COLOMBIA DE 1991

Tesis para optar el grado de Doctor en Economía Pública y

Desarrollo Local en la Universidad de Castilla la Mancha de España

Director: Dr. Harold Banguero Lozano

Candidato: Maximino Mafla Arango

Cali, Valle del Cauca, Colombia, Sur América

2012
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TABLA DE ABREVIATURAS

ANC: Asamblea Nacional Constituyente

Art.: Artículo.

Arts.: Artículos.

CCC: Corte Constitucional colombiana.

CFUSA: Constitución Federal de los Estados Unidos de América.

CP: Consulta popular.

CI: Constitución de Italia.

CFR: Confrontar

CPC: Constitución Política de Colombia.

CS: Constitución de Suiza.

CU: Constitución de Uruguay.

IDR: Instituciones de la democracia representativa

MPDD: Mecanismos de participación de la democracia directa en Colombia

REHJ: Revista de Estudios Histórico –Jurídicos. Pontificia Universidad Católica de

Valparaíso. Escuela de Derecho, Valparaíso (Chile 2002).

RD: Referendo derogatorio.

RDC: Referendo derogatorio en Colombia.

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TABLA DE CONTENIDO

Agradecimientos................................................................................................ 10

Prologo.............................................................................................................. 13

Introducción...................................................................................................... 19

Hipótesis del trabajo........................................................................................... 26

Objetivos............................................................................................................. 27

1. Objetivo general..................................................................................... 27

2. Objetivos específicos.............................................................................. 27

Metodología....................................................................................................... 29

CAPITULO I

Teoría................................................................................................................. 31

1. Problema objeto de la investigación...................................................... 31

2. Planteamiento a nivel global de la situación problemática ................... 35

2.1. Estado de la cuestión en Colombia.................................................. 37

2.2. Situación problemática en Colombia............................................... 39

2.3. Causas.............................................................................................. 41

2.3.1. El debilitamiento del Parlamento o Congreso como representante

de la ciudadanía................................................................... 43

2.3.2. El crecimiento burocrático en el peor de los sentidos de la expresión

de la administración pública................................................ 43

2.4. Efectos............................................................................................ 44

2.4.1. Administración ineficiente................................................... 44

2.4.2. Desviación de las líneas esenciales del Estado................... 45

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2.4.3. La Veeduría como vehículo de comunicación..................... 45

2.5. Realidad de la democracia participativa en Colombia................... 46

2.5.1. La democracia participativa................................................ 47

2.5.2. ¿Existe realmente la democracia participativa?................... 47

2.5.3. ¿Pasamos en Colombia de la democracia representativa a la democracia

participativa?................................................................................... 48

2.5.4. La democracia participativa política.................................... 49

2.5.5. Condiciones de la Veeduría.................................................. 49

2.5.6. Condiciones objetivas.......................................................... 49

2.5.7. Condiciones subjetivas........................................................ 50

2.6. Delimitación, caracterización, configuración, conceptualización y

contextualización de la situación problemática....................... 52

3. Los mecanismos de participación de la democracia directa en un régimen

representativo: Consideraciones generales desde una perspectiva histórica y
teórica acerca de su compatibilidad....................................................... 54

4. Introducción de los mecanismos de participación de la democracia directa en

un régimen representativo configurados a través de la Veedurías......... 60

5. El sistema de los mecanismos de participación de la democracia directa desde

el enfoque de las Veedurías, en un régimen representativo................... 67

5.1. Actores/Legitimados activos/Función............................................. 67

5.2. Instituciones/Órganos/Funcionamiento........................................... 68

5.3. Procedimientos/Institucionalidad /Funcionalidad........................... 69

5.4. Caracterización/requisitos/principios/reglas.................................... 70

a. Primer tramite: Iniciativa........................................................... 70

b. Segundo tramite: Conformación................................................ 70

c. Tercer tramite: Impulso.............................................................. 72

d. Cuarto tramite: Firmas de apoyo para la inscripción y respaldo para la

convocatoria............................................................................... 73

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e. Quinto tramite: Evaluación........................................................ 75

5.5. Articulación, procesos y Funcionamiento....................................... 76

a. Primera etapa: promoción.............................................. 76

b. Segunda etapa: conformación........................................ 76

c. Tercera etapa: lanzamiento............................................. 76

d. Cuarta etapa: inscripción............................................... 76

e. Quinta etapa: convocatoria............................................ 78

5.6. Compatibilidad/Funcionalidad/Institucionalidad/Integralidad........ 78

a. Primera fase: aprobación............................................... 78

b. Segunda fase: legitimación............................................ 79

c. Tercera fase: revisión..................................................... 79

d. Cuarta fase: promulgación............................................. 80

e. Quinta fase: vigencia, rigorización y vigorización........ 80

5.7. Factores (Económicos).................................................................. 80

CAPITULO II

Fundamentos Socio-Jurídicos............................................................................ 82

2. Trato y comportamiento dentro del marco socio jurídico..................... 82

2.1. Fundamentos constitucionales......................................................... 84

2.1.1. Principios constitucionales.................................................. 84

a. Democratización............................................................ 84

b. Representatividad ......................................................... 84

c. Gratuidad....................................................................... 84

d. Autonomía..................................................................... 85

e. Transparencia................................................................. 85

f. Objetividad.................................................................... 85

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g. Igualdad......................................................................... 86

h. Responsabilidad............................................................. 86

i. Legalidad....................................................................... 86

j. Eficacia.......................................................................... 87

k. Eficiencia....................................................................... 87

l. Coordinación................................................................. 87

m. Neutralidad política....................................................... 87

n. Prevención..................................................................... 87

o. Complementariedad....................................................... 88

p. Flexibilidad.................................................................... 88

q. Comunicación................................................................ 88

r. Respeto.......................................................................... 88

s. Independencia................................................................ 88

t. Valor civil...................................................................... 88

u. Descentralización.......................................................... 88

Preámbulo de la Constitución Nacional de Colombia de 1886............. 89

Preámbulo Constitución Política de Colombia de 1991........................ 89
Preámbulo Constitución Española......................................................... 90
2.2. Fundamentos Legales...................................................................... 90

2.3. Fundamentos reglamentarios (Decretos, resoluciones y circulares)......... 92

2.4. Fundamentos jurisprudenciales........................................................ 92

2.5. Fundamentos de derecho comparado............................................... 93

2.6. Fundamentos doctrinales................................................................. 94

3. Permeabilidad de los fundamentos y principios constituciones en la organización y

funcionamiento de la administración pública. Aspectos legales desde el enfoque de los
diferentes sectores consagrados en el Plan Nacional de Desarrollo.. . 99

3.1. Sector salud..................................................................................... 99

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3.2. Sector educación............................................................................. 100

3.3. Sector servicios públicos domiciliarios........................................... 101

3.4. Sector de desarrollo comunitario..................................................... 103

3. 5. D istribución de c ompe te nc ia s y r e c ur sos de la s e ntida de s

territoriales ................................................................................. 105

3.6. Sector medio ambiente.................................................................... 106

3.7. De la acción de cumplimiento en asuntos ambientales................... 108

3.8. Comunidades negras....................................................................... 109

3.9. Reglamentación de la consulta previa............................................. 111

3.10. El distrito especial de Bogotá y la participación ciudadana...... 112

3.11. Contratación estatal................................................................... 113

3.12. Sector control fiscal interno....................................................... 118

3.13. Participación ciudadana en el plan de desarrollo....................... 121

3.14. La moralidad pública................................................................. 125

3.15. Permeabilidad de las normas constitucionales y legales en los diferentes

decretos que la reglamentan................................................................ 134

3.16. Permeabilidad a las directivas presidenciales números. 10, 11, 12,13

y 14 de agosto del 2002, expedidas por el Ex presidente de la República de
Colombia Doctor Álvaro Uribe Vélez............................................. 135

3.17. Permeabilidad de la jurisprudencia de las Altas Cortes..............137

4. Permeabilidad de los principios constitucionales y la jurisprudencia de las

Altas Cortes en los fallos de los jueces.............................................. 141

5. Permeabilidad de los fundamentos, principios y fallos de las altas cortes y

legislación vigente en los acuerdos del municipio de Santiago de Cali. 141

5.1. Reforma administrativa del municipio Santiago de Cali................. 141

5.2. Proyecto acuerdo............................................................................. 143

CAPITULO III

Práctica ............................................................................................................. 147

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3.1. Conceptualización, contextualización, sostenibilidad, empoderamiento y

potenciamiento que justifique la existencia de la activación de las Veedurías
ciudadanas en Colombia........................................................................ 147

3.1.1. Naturaleza

3.1.1. Noción............................................................................. 149

3.1.2. Definición........................................................................ 149

3.1.3. Elementos........................................................................ 150

3.1.4. Relaciones........................................................................151

3.1.5. Lugar ...............................................................................151

3.1.6. Cuándo?........................................................................... 151

3.1.7. Actitud............................................................................. 152

3.1.8. Circunstancias.................................................................. 152

3.1.9. Acción.............................................................................. 152

3.1.10. Afecciones...................................................................... 152

3.1.11. Medio, canal o lenguaje universal................................. 152

3.1.12. Proceso...........................................................................153

3.1.13. Sistema: estructura, operativo y funcional.................... 153

3.1.14. Modelo........................................................................... 153

3.2. Limitaciones, alcances y compatibilidad en la utilización del

sistema........................................................................................................ 153

3.2.1. Limitaciones.................................................................... 153

3.2.2. Estructura.........................................................................154

3.2.3. Prohibiciones................................................................... 155

3.2.4. Restricciones................................................................... 155

3.2.5. Evaluación....................................................................... 155

3.3. Alcances..........................................................................................155

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3.3.1. Primer efecto................................................................... 156

3.3.2. Segundo efecto................................................................ 156

3.3.3. Tercer efecto.................................................................... 157

3.4. Modelo............................................................................................157

3.4.1. Para la rendición de cuentas............................................ 157

3.4.2. Para la inscripción............................................................158

3.4.3. Para la convocatoria........................................................ 158

3.4.4. Para la evaluación............................................................158

3.4.5. Para la revisión constitucional........................................ 158

3.4.6. Para la promulgación.......................................................158

3.5. Cali, ciudad modelo de control social, a partir de las Veedurías como
mecanismos de la democracia directa en un régimen representativo. Limitaciones y
alcances a su ejercicio. ................................................................................. 159

Conclusión, recomendación y sugerencias para la implementación de nuevas

líneas de investigación a partir de los hallazgos encontrados........................... 167

Bibliografía........................................................................................... 173

Fuentes constituciones...........................................................................173

Fuentes legales...................................................................................... 173

Fuentes Jurisprudenciales......................................................................174

Literatura............................................................................................... 175

Literatura electrónica............................................................................. 179

Anexo. Legislación, cuadros y tablas.................................................... 182

Anexo 4. Video No. 1 “Cali, Ciudad modelo de control social”

Anexo 5. Video No.2 “La Universidad como escenario más propicio para activar y
potenciar las veedurías”

Anexo 6: CD. “Control y participación”

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 Mafla, M

AGRADECIMIENTOS

Al culminar este esfuerzo colectivo, interdisciplinario e interinstitucional de

trabajo de investigación en el doctorado de Economía Pública y Desarrollo Local,
como candidato al titulo de Doctor de la Universidad de Castilla La Mancha (España),
nuestra querida Alma Mater, que en brillante convenio, con la Universidad de Santiago
de Cali, en buena hora por cierto, nos ha permitido llegar a esta instancia, luego de
elaborar lo que los reglamentos de la educación a nivel de Doctorados en España
denominan tesina, es preciso y pertinente resaltar el aporte de todos y cada uno de los
que de una u otra forma colaboraron para ser real este esfuerzo.
Al haber aprobado satisfactoriamente la mencionada fase; como requisito
previo, para optar por la suficiencia investigadora que nos permite en este momento
acceder a tener la oportunidad de inscribir, elaborar, presentar y sustentar la Tesis
Doctoral, como es nuestro objetivo último.
Sentimientos de gratitud me invaden en estos momentos en cantidades
exuberantes por Dios, por mis padres ambos fallecidos (q.e.p.d), familia, esposa,
hijo e hijas, por haber cedido parte de su tiempo en aras de culminar con éxitos este
trabajo de investigación.
Reconozco que el mismo, no es fruto de una sola persona sino que requirió
del apoyo y el concurso de un ramillete o conjunto de compañeros y circunstancias que
han hecho posible su culminación. En primer lugar quisiera hacer pública la gratitud
y los sentimientos de consideración y aprecio que conservaré para siempre hacia el
profesor Panos Terz., D.Sc. (Doctor en Ciencias), Científico, Alemán de origen grie-
go, por todo su aporte, pero especialmente por los conocimientos, la experiencia, la
metodología impartida, así mismo al doctor Eduardo Pastrana Buelvas, Ph.D., en
Derecho, de la Universidad de Leipzig, Alemania, editor de la revista Papel Político
de la facultad de ciencias Políticas y Relaciones Internacionales de la Pontificia
Universidad javeriana de Bogotá D. C.
A los asesores científicos de este proyecto en España, Doctores Antonio Olaya
Iniesta, Ph.D., en Economía, Doctor Luis Ortega Álvarez, Ph.D., en Derecho, y el
Doctor José Almaraz, Ph.D., en Sociología.

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 Mafla, M

Mención muy especial, de agradecimientos para el Doctor Harold Banguero Lozano,

Ph.D., en Economía y actualmente Decano de la Facultad de Economía de la Universidad
Autónoma de Occidente, quien a pesar de las múltiples dificultades que se presentaron
en el desarrollo de este trabajo, asumió con responsabilidad de oficio y profesionalismo,
la tutoría y guía de esta tesis Doctoral.
A los grupos de investigación en transparencia y buen gobierno de la Universidad
Santiago de Cali, Participación Ciudadana y Desarrollo de Mecanismos Contra la
Corrupción adscrito a la Universidad del Valle, y el grupo de investigación en Relaciones
Internacionales, América Latina e integración, adscrito a la Universidad Javeriana de
Bogotá.
También agradecer a los diferentes autores y sus obras de las que he podido
disfrutar y que me han permitido comprender y desvelar la compleja realidad de lo
público, los nuevos conceptos y tendencias, especialmente en lo relacionado con la
Participación de los ciudadanos en lo público, como una nueva forma de hacer
democracia.
A las organizaciones no gubernamentales, comunitarias y ciudadanas en general
cuyas experiencias y valores han sido y serán siempre mi referencia; y a la propia
realidad tanto de las personas naturales y/o físicas como de las jurídicas y colectivas,
excluidas del proceso de Participación Ciudadana en la planeación, formulación,
operación, administración, evaluación, control y gestión de lo público, ya que ellas
guiadas por su madurez constructiva e ideológica me enseñaron a conceptualizar y
revalorar el nuevo concepto de lo Público “lo que es de todas y todos y para todas y
todos”. y a pesar de lo profundo y variado de sus conocimientos la poca oportunidad
que tienen de colocarlos en práctica.
A los entes territoriales la Gobernación del Valle, en cabeza de los Doctores
Germán Villegas Villegas, Angelino Garzón, a los Alcaldes de los diferentes
municipios de Valle del Cauca, resaltando el apoyo y respaldo a esta investigación, de
los mandatarios locales Jhon Maro Rodríguez Flórez, Apolinar Salcedo Caicedo, y el
actual director Jurídico Miguel Ángel Arias Baquero; a las universidades: Santiago de
Cali, Castilla la Mancha de España, Libre de Cali, Valle, Javeriana, Esap, Autónoma
de Occidente, San Martín, San Buenaventura, Cámara de Comercio, Programa
Presidencial de lucha contra la Corrupción.
Por último es importante resaltar el aporte de las siguientes entidades
y personas: Asociación Nacional de Personeros en cabeza del Doctor Adolfo León
López Giraldo, actual personero de Cali, Parquesot, en cabeza de Orlando Rincón, El
servicio Nacional de Aprendizaje Sena, Telecom, Inscredial, El Pnud.,Programa de
Naciones Unidas para el Desarrollo, más concretamente en lo concerniente al hábitat
y los asentamientos humanos; el Colegio de Abogados de Valle, El Centro de
Conciliación, Arbitraje y Amigable Composición del cual soy su director, La Cooperativa
Médica del Valle Coomeva, El gremio de transporte del Sur-Occidente colombiano,
11
 Mafla, M

las cadenas radiales: Caracol, Rcn, Todelar, Súper, Restauración, Melodía entre otras,
al Postgrado de derecho Administrativo de la Universidad Santiago de Cali, dirigido
por el Doctor Alberto Aguirre, La Maestría de Ciencias de la Organización de
la Universidad del Valle, la Colegiatura Obligatoria, Municipio de Santiago de Cali
y sus dependencias de: Planeación, control interno, control disciplinario, jurídico,
Secretaria de Educación, Secretaria General entre otros.

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 Mafla, M

PROLOGO

Al culminar la redacción de este trabajo de investigación pura, que corresponde

al escrito de tesis en el doctorado de Economía Pública y Desarrollo Local, como
candidato a Doctor de la Universidad de Castilla la Mancha de España, nuestra querida
Alma Mater, que mediante convenio con la universidad Santiago de Cali, Usc, en
buenahora, me ha permitido llegar hasta esta fase, de elaborar lo que los reglamentos
de la educación a nivel de estudios de posgrados o tercer nivel denominan tesis doctoral;
como requisito para sustentar y de esta forma, poder obtener el titulo de Doctor en
Economía Pública y Desarrollo Local.
En lo que respecta al autor, el propósito que ha motivado mi interés por el tema
de los mecanismos de participación directa en un régimen representativo, en el caso
concreto de la figura de la Veeduría, como principio, fin, derecho, deber y obligación
de todos y para todos en el control social de la gestión pública, ha sido, y, sigue siendo
una necesidad su reglamentación con el objeto de aportar instrumentos y herramientas,
para que de esta manera se conviertan en un remedio eficaz y contundente contra las
prácticas anormales y recurrentes de clientelismo, corrupción y falta de transparencia
en los diferentes niveles y ámbitos de las administraciones públicas y en el caso de los
particulares cuando prestan u ofrecen servicios públicos.
Las anteriores enfermedades han desmoralizado el país, y han servido de caldo
de cultivo y reproducción de la pobreza, miseria y de paso fomento de la inseguridad,
violencia y desempleo. La idea de aplicar la investigación en el municipio de Santiago
de Cali, y entrar a comparar con lo que sucede en el resto del país, se da por cuestiones
obvias en cuanto a la facilidad para obtener la información, lo oportunidad que se me
dio de convertirme en asesor y consultor en estas temáticas al interior de la administración
municipal, y de igual manera, la posibilidad que tuve de sistematizar la misma.
El trabajo básicamente consta de cinco partes a saber: Introducción, teoría,
realidad socio-jurídica, práctica y conclusión, recomendaciones y sugerencias para im-
plementar nuevas líneas de investigación. Para facilitar la redacción y compresión del
escrito de tesis doctoral, este se presenta en tres capítulos fundamentales que se dividen
de las siguientes formas: el primer capitulo trata de la parte teórica que soporta la

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 Mafla, M

figura de la Veeduría, el segundo se refiere a los aspectos de la realidad socio-jurídica

de la misma y el tercer capitulo aborda los aspectos prácticos en la implementación,
desarrollo y evolución de la figura hasta llegar a obtener su deber ser, y por ende su
consolidación técnico- socio-jurídica.
En nuestro trabajo de investigación apoyado en la madurez académica, cons-
tructiva e ideológica que nos ha legado el trasegar por esta senda durante el trans-
curso de muchos años, integraremos un sistema estructural, organizacional, operativo
y funcional de las Veedurías, tal como se encuentra en el producto de investigación
debidamente publicado denominado “La Veeduría como mecanismo de participación
ciudadana”, de mi coautoría con el grupo de investigación en Participación Ciudadana
y Desarrollo de Mecanismos Contra la Corrupción reconocido por Colciencias en
categoría “A”.
El sistema estructural y operativo que planteamos, parte desde la cuadra del
barrio donde se integre con la comuna en lo local, con el departamento y la región en
el nivel nacional e internacional, a partir de la participación ciudadana y la Veeduría
como herramienta los elementos en todos los ordenes, lo que nos permite crear, diseñar,
ejecutar, sistematizar, transformar e incrementar la base de datos de todas y cada una
de las Veedurías existentes en los mencionados niveles, a partir de su organización,
estructuración, articulación y aplicación en el control ciudadano de la gestión pública
en el municipio de Santiago de Cali, delimitarlo geográficamente desde lo local hasta
lo global, o lo que se conoce académicamente como glocal (global-local).
A partir de la Constitución de 1991, hasta la actualidad; este sistema busca
generar desarrollo en la localidad e impactar lo regional y nacional, lo que básicamente
deberá integrar cuatro elementos: ciudadanía, instituciones, infraestructura y tecnología,
siguiendo de esta forma los planteamientos y enseñanzas de mi tutor Harold Enrique
Banguero Lozano, que se refiere al cuadrante Banguero, integrado por la gente, las
instituciones, la infraestructura y las tecnologías con la finalidad de generar desarrollo
en una región y en una comunidad, en un momento determinado.
Para hacer de la Veeduría un mecanismo útil, viable y pertinente, pero sobre
todo entendible y nuestro objetivo y meta sea superado y conquistado, vamos a utilizar
las herramientas que nos ofrece el trabajo científico como son los métodos deductivos,
inductivos, la tesis, antítesis, análisis, síntesis; la metodología, el método, la metódica,
y en general los principios que rigen el conocimiento científico, para de esta forma
avanzar en el conocimiento y expresarlo de una manera adecuada, apropiada,
ponderada, lógica, pero sobre todo de manera coherente entre el problema planteado,
el desarrollo del mismo y la conclusión a la que nos proponemos llegar, que no es otra
que la de demostrar la hipótesis que esta formulando, como posible solución a la
problemática planteada, haciendo uso de la buena dialéctica en el contenido del mismo.
Como corolario de todo lo anterior, podemos sintetizar que este trabajo de investi-
gación doctoral, busca dar un paso firme, hacia la consolidación de un nuevo modelo
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 Mafla, M

de democracia que permita integrar los mecanismos de participación de la democracia

directa en un régimen representativo, configurados a través de la figura de las Veedurías,
después, de lograr demostrar la compatibilidad de ambos regímenes o sistemas de
gobierno, que permita verdaderamente la incidencia de los ciudadanos en las decisiones
que les afecten con relación a los asuntos públicos, en todas las etapas en el desarrollo
de la misma, y al final de este, permita medir sus logros a través de indicadores de
gestión de la Veeduría, adecuados, pertinentes y sobre todo realizar un seguimiento
permanente de la misma por parte de la comunidad, tal como esta plasmado y
desarrollado en el producto de investigación denominado: “Fundamentos de Veeduría,
Veeduría para todos”, de mi coautoría.
Entre otros de los objetivos de este trabajo de investigación en el nivel
doctoral, está el de desmitificar de una vez por todas lo que hace referencia, al tema
propuesto en el tabú que se ha convertido el mismo, al pretender por una parte algunos
ciudadanos concebir el Estado como un enemigo, y de otra parte, la falta de voluntad
política de los gobernantes en facilitar que el proceso de democratización, descen-
tralización, modernización, control y vigilancia de lo público, sea toda una realidad,
y el hecho mismo del peligro que se corre cuando el Estado pretende seguir trabajando
bajo estructuras caducas, anticuadas, el nuevo concepto de lo público: “Lo es de todos
y todas y para todos y todas”, y el hecho de tratar de imponer, ¿cómo?, ¿cuándo?, ¿dónde?,
¿por qué ?y ¿para qué?, se puede ejercer el control ciudadano a partir de la figura de la
Veeduría, olvidando la redefinición de lo público; el transforma completamente el rol
de elementos que interactúan en el proceso y por último, al poder referirnos al tema de
investigación de una manera clara, diáfana y sencilla, forma esta que nos permite
transitar por el mismo, con absoluta transparencia y que va a permitir a cualquier
individuo de la especie humana de medianos conocimientos, lo pueda abordar con
absoluta seguridad.
En esto quiero hacer énfasis; ya que con un criterio muy personal y futurista
pienso y efectivamente lo estoy practicando en el ejercicio de mi profesión como
docente y consultor, que el adelanto científico y tecnológico que la era moderna nos
ofrece, la internacionalización y globalización de la Economía y el retornar a la
aldea global, hacen que todas las disciplinas estén obligadas a mejorar continuamente,
a crecer cada día más, hacerse más prácticas, eficientes y por ende más productivas.
Lo anterior con el fin, de brindar un buen servicio y poder de esta forma acceder a las
bondades que nos ofrece el mercado, y que nos obliga a ser cada día más competitivos,
en resumidas cuentas ser cada día mejores.
Otras de la múltiples razones para escoger este tema como marco de investigación
de tesis doctoral, radicó fundamentalmente en la problemática relacionada con el grave
conflicto que aqueja nuestro país y nuestras comunidades en los últimos 70 años. Los
que básicamente se determina en cuatro elementos esenciales: Atomía (atomización,
pérdida del tejido social), Anomía (pérdida de principios y valores), Acultura (la no
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 Mafla, M

cultura, proceso contrario a la capacidad que tiene el hombre de socializar la inteligencia),

la carencia de un plan de desarrollo estratégico que integre los elementos necesarios
para generar bienestar en la ciudadanía (aspectos administrativos, educativos y
sancionatorios).

¿Qué me motivó a solucionar la problemática planteada?

Los problemas de anomía y atomía nos lleva a colegir que un individuo sin
ser integrado a una comunidad, a una sociedad, a un grupo o asociación; es decir sin
ser integrado a un tejido social en relación con la problemática planteada, antisocial
en el sentido de no cumplir con normas legalmente aceptadas por la comunidad,
sin la formación dentro de un concepto cultural, específicamente de cultura ciuda-
dana (regulación social y autorregulación individual), formado y definido dentro de
una comunidad donde opera el desorden y sin políticas administrativas, educativas
y sancionatorias; obligatorias, coercitivas y exigibles, está siempre preparado para
realizar conductas al margen de la ley, y por ende cometer actos de violencia, corrupción
y asumir comportamientos en procesos inversos de las culturas tradicionales.
Consecuencialmente con lo anterior, es innegable que nuestro país debe
entrar en un proceso inmediato de reconstrucción de la estructura del modelo político
administrativo y sobre todo de la cultura ciudadana, a partir de allí, entrar a redefinir
conceptos tales como lo público y lo privado.
La problemática planteada en lo que respecta a nuestro país en cuanto al
clientelismo, corrupción y la falta de transparencia en el proceso de gestión
administrativa tranquila y llanamente se podría decir que esto es una labor que le
compete al Estado o en nuestro caso de investigación a la administración local
directamente, pero como es de nuestro conocimiento el clientelismo, la corrupción y
la falta de transparencia en la gestión pública no son las únicas dificultades que enfren-
ta la localidad. Son recurrentes como quedo dicho anteriormente problemas de tipo
educativo, administración de justicia, el desempleo, la inseguridad y la salud en forma
integral.
Muy importante es el hecho de haber teniendo el apoyo de entidades
internacionales tales como la Organización de los Estados Americanos “O.E.A”,
la Organización de las Naciones Unidas“ONU”, a nivel nacional la Presidencia de
la República, en el gobierno de Álvaro Uribe Vélez, al igual que del actual Presidente
Juan Manuel Santos Calderón, el Programa Presidencial de Lucha contra la Corrupción,
la Red Nacional de Veedurías “RED VER”, las cámaras de comercio del País, la
Contraloría General de la República, entre otras. A nivel regional, es importante resaltar
el apoyo de la Gobernación del Valle del Cauca, más concretamente a través de la
Secretaria de Desarrollo Comunitario, los diferentes municipios del Valle del Cauca
donde hemos venido realizando un denodado trabajo sobre los mecanismos de la
democracia directa en un régimen representativo a través de las Veedurías. Cabe
16
 Mafla, M

resaltar el apoyo de la Alcaldía de Santiago de Cali, especialmente de las dependencias

de secretaria general, control interno, control disciplinario interno y la dirección
administrativa donde he podido adelantar todo lo concerniente a la investigación con
relación a su aplicación en la localidad y donde pude implementar tanto el sistema
nacional e internacional de Veedurías como el Sistema Integral Local de Veedurías
Especializadas que corresponde “SILVER”.
De igual manera es importante reconocer el apoyo y respaldo académico del
Servicio Nacional de Aprendizaje “SENA” en el programa de salud ocupacional, el
Programa de Naciones Unidas para el Desarrollo “PNUD” en lo concerniente al
hábitat y los asentamientos humanos, colegiatura de abogados de Santiago de Cali, el
gremio de transporte intermunicipal del sur occidente colombiano, La Cadena Radial
Colombiana “CARACOL”, la Universidad Santiago de Cali, Universidad del Valle
y su grupo de investigación en participación ciudadana y desarrollo de mecanismos
contra la corrupción dirigido por el profesor asociado Omar de Jesús Montilla
Gálvez, Universidad Autónoma de Occidente, Universidad Javeriana, Universidad
Icesi, Universidad San Buenaventura de Cali, Universidad Pontificia Católica
de Valparaíso Chile, Universidad Pontificia Católica de Chile, Universidad Diego
Portales, Universidad Católica Lumen Gentium, Biblioteca del Congreso de Chile, un
reconocimiento muy especial al catedrático doctor Panos Terz, M.S.Jur. LL.D.DSc,
Facultad de derecho por su valiosa colaboración en la parte del desarrollo metodológico
científico, Municipio Santiago de Cali y sus dependencias de control interno, coordinación
de Veedurías en las diferentes comunas de la ciudad, la Veeduría ciudadana de Colombia,
Fundación Internacional de Liderazgo Ambiental “FILAMB”, Fundación Corte
Social, lo anterior con el fin de presentar soluciones concretas a la problemática
planteada y prueba de ello son los ensayos presentados como trabajos de investigación
a la Universidad sobre temas tales como la participación ciudadana, la gestión
comunitaria, las Veedurías y el liderazgo ambiental y actualmente constituyente de
la Veeduría ciudadana de Colombia.
Este trabajo busca contribuir y devolver en parte a nuestra sociedad todos y
cada uno de los beneficios y privilegios con los cuales hemos presentando soluciones
viables, concertadas entre los elementos interrelacionados para darle salida concreta al
conflicto en lo que hace referencia al Municipio de Santiago de Cali. Cabe anotar que
recientemente en nuestro país ha sido promulgada la Ley 489 del 29 de diciembre de
1998 o estatuto básico de organización y funcionamiento de la administración pública,
que en su capitulo octavo trata el tema de la democratización y control social de la
administración pública, básicamente la ley se fundamenta en la democratización de la
gestión pública y en la aplicación de los principios de la democracia participativa.
Por otra parte el artículo 100 de la Ley 134 de 1994 establece que de confor-
midad a los conceptos constitucionales, artículos 103, 270, artículo 1 y legales las organi-
zaciones civiles podrán construir Veedurías ciudadanas o juntas de vigilancia a nivel
17
 Mafla, M

nacional, departamental, municipal, distrital o de juntas administradoras locales y la

prestación de los servicios públicos.
Con este trabajo de investigación y con la aplicación de la metodología de
la investigación y esperando haber obtenido los conocimientos más profundos en la
materia, sin dejar en ningún momento de poner los pies en la tierra, para aferrarnos
firmemente a la realidad, se espera de esta manera presentar nuevos conceptos, nuevas
formulas, nuevas estrategias para solucionar el problema planteado, arrancando sus
secretos y dominarlo presentando soluciones concretas a la situación concreta que se
nos presenta.
Por último, me permito describir brevemente mi perfil académico: Abogado,
Universidad Santiago de Cali, especializado en liderazgo, resolución de conflictos,
participación ciudadana, control social y Veedurías, consultor en la materia, distin-
guido con la medalla al mérito por la Colegiatura de Abogados del Valle del Cauca,
reconocimiento de la Fuerza Aérea colombiana “FAC”, Becario de la Organización
de los Estados Americanos “O.E.A”, facilitador de la Organización de las Naciones

Unidas “ONU” para la legalización de los predios de los asentamientos subnormales

en el suroccidente colombiano, Biblioteca del Congreso de Chile, Candidato a
doctor en economía pública y desarrollo local de la universidad de Castilla la Mancha
de España, Doctorando en derecho de la universidad católica de Valparaíso, Chile,
Cofundador del grupo de investigación en Participación ciudadana y desarrollo de
mecanismos contra la corrupción adscrito a la Universidad del Valle, Par evaluador
internacional ESAP Bogotá D.C., Conferencista nacional e internacional, docente
Maestría en gestión pública de la Universidad Santiago de Cali, docente tiempo
completo de proyectos sociales unicatolica, docente investigador.

18
 Mafla, M

INTRODUCCIÓN

Para abordar el estudio de la Veeduría como mecanismo de participación en el

control social de los asuntos públicos1, surgen dos dimensiones que nos permiten
su análisis, una institucional estatal y otra instrumental ciudadana, las que nos
facilitan claramente, determinar dos perspectivas de estudio, de una parte analizar
los fundamentos de la Veeduría como mecanismo de participación de la democracia
directa2 (Artículo 1,2,3,4, 40, 85, 95,103, 270, 273 y 369 de la Constitución Política
de Colombia), normas constitucionales que fueron desarrolladas a través de la Ley
850 del 18 de noviembre del 2003, que reglamentó la figura, como un mecanismo
democrático de representación. En nuestro caso concreto de estudio en este sentido,
tendremos como referente el proceso desarrollado por el comité interdisciplinario e
interinstitucional de Veedurías de Santiago de Cali, Red municipal y Red de Veedores
y Veedurías Ciudadanas de Colombia “RED VER” en Bogotá D. C., que en últimas,

en la práctica la han convertido, en un mecanismo de participación directa en un

régimen representativo3, este es uno de los aspectos, que más nos interesa en el
desarrollo de esta tesis doctoral y de otra parte, como institución del sistema de la
1 La sigla Mpdd la utilizaremos como indistintamente como voz genérica de los referendos en general,
plebiscitos, iniciativas legislativas ciudadanas y la consulta popular que como tal, existe en Colombia,
a pesar que su terminología no es unívoca, para referirnos a los mecanismos de participación de la
democracia directa. El término Idr para hacer referencia a las instituciones de la democracia
representativa, Rdc para hacer referencia al referendo derogatorio en Colombia, y para indicar que
versa sobre asuntos que están contenidos en un texto normativo, la figura del plebiscito la usamos
para referirnos a los asuntos que no están contenidos en un texto normativo.
2 Ver en ese sentido, es decir donde se identifican en forma clara y sencilla, los fundamentos de la
Veeduría, que permiten a cualquier persona conocer el origen y evolución de la misma. Y a partir de
dicha figura, definir la participación activa de la comunidad, en lo que se ha denominado: “Una nueva
cultura ciudadana”, lo que se facilita precisamente con el producto de investigación del grupo de
Participación Ciudadana y Desarrollo de Mecanismos contra la Corrupción, adscrito a la Universidad
del Valle, reconocido por Colciencias en Categoría “A”, el que está integrado por: Montilla Galvis,
Omar de Jesús; Ávila Mejía Armando; y Mafla Arango, Maximino. Fundamentos de Veeduría, Veeduría
para todos (Cali, 2001), pp.117-148.
3 Cfr.: Montilla Galvis, Omar de Jesús; Ávila Mejía Armando; y Mafla Arango, Maximino. La
Veeduría como mecanismo de participación ciudadana (Cali, 2001), pp.145-183. En este texto se
presenta en el capitulo 8 a la ciudad de Cali, como modelo de control social a partir de las Veedurías y
en el capitulo 9, se describen y analizan los casos exitosos relacionados.

19
 Mafla, M

democracia representativa liberal (caso Veeduría Distrital en Colombia, creada

mediante acuerdo del Concejo de Bogotá Distrito Capital).
Al respecto es preciso y pertinente aclarar que el único enfoque en que se
desarrollará esta investigación es el de la figura de la Veeduría como un mecanismo de
la democracia directa en un régimen representativo después de comprobar tanto en la
historia como en la teoría la compatibilidad de ambos sistemas de gobierno, como más
adelante ampliamente lo analizaremos.
Lo que de una u otra manera, significa el estudio de la Veeduría como un
mecanismo de participación de la democracia directa en un régimen representativo, y
de eso precisamente es lo que trata la misma con relación al enfoque, en lo referente
precisamente a lograr alcanzar el objetivo general, que no es otro diferente a la
descripción y evaluación de la Veeduría, en un marco de estructuración socio- jurídico
para la activación de las mismas.
La tesis pretende la descripción, análisis y evaluación de la figura de la Veeduría,
a través de determinar, la existencia, configuración y extensión de la figura de Veeduría
en el ordenamiento jurídico colombiano, en donde en el caso de la Cpc, encontramos
las diferentes formas en que pueden participar los ciudadanos en los asuntos que le
conciernen e interesan; como por ejemplo, el de la consagración del principio de
participación de los ciudadanos en los asuntos públicos, al igual que como fin, y a su
vez, obligación del Estado el de facilitar, la existencia, conformación, promoción,
ejercicio y el desarrollo del mismo, (artículo 2 de la C pc ), como derecho de
participación política de los ciudadanos (artículo 40 de la Cpc), así mismo como deber
u obligación de participación de los ciudadanos en la vida cívica, política y comunitaria
(artículo 95 de la Cpc), En lo que respecta al ordenamiento jurídico colombiano,
más concretamente en la normatividad constitucional, la que hace énfasis, en que este
apoyo no debe ir en detrimento de la autonomía de las organizaciones que para tal fin,
creen los ciudadanos de nuestro país (artículo 103 Cpc, en su acápite final), la
participación, control y vigilancia en las empresas que presten servicios públicos
(artículo 369 de la Cpc).
Es de suma importancia establecer, en lo concerniente a la existencia, configuración
y extensión de la figura de la Veeduría en el ordenamiento jurídico colombiano, que
ha permeado, que ha filtrado, que ha decantando de los principios y normas
constitucionales, a la leyes que se aprueban en el Congreso de la República, en este
aspecto es importante mencionar: Ley 850 del 18 de noviembre del 2003, que consagró
la figura de la Veeduría, Ley 134 de mayo 31 de 1994, conocida como estatuto de la
participación, la Ley 142 de julio 11 de 1994, mediante la cual se establece el régimen
de los servicios públicos, la Ley 131 de mayo 9 de 1994, por el cual se reglamenta el
voto programático, la ley 80 de octubre 28 de 1993, o estatuto de la contratación de
la administración pública, la Ley 99 del 22 de diciembre de 1993, por medio de la
cual se crea el Ministerio del Medio Ambiente y Desarrollo Sostenible al igual que
20
 Mafla, M

se establecen los modos y procedimientos de la participación ciudadana, la Ley 136

de junio 2 de 1994, por la cual se dictan normas tendientes a modernizar la organiza-
ción y funcionamiento de los municipios, la Ley 190 de 06 de junio de 1998, conocida
como estatuto anticorrupción y la Ley 1474 de 12 de julio de 2011 conocida como
Ley anticorrupción, el estatuto básico de organización y funcionamiento de la
administración pública, conocida como Ley 489 del 29 de diciembre de 1998, y
por supuesto la Ley 850 del 18 de noviembre del 2003, por medio de la cual, se
reglamentan las Veedurías Ciudadanas en Colombia.
A partir de allí, mirar que ha permeado, decantado, filtrado a los decretos re-
glamentarios, resoluciones y circulares en el nivel local, en este aspecto es importante
destacar el decreto 895 de mayo 18 del 2000, que reglamentó la Ley 134 de mayo 31
de 1994, el decreto 2170 de septiembre del 2002 mediante el cual de reglamentó la Ley
80 de octubre 28 de 1993, entre otros, con el fin de establecer si verdaderamente, esos
principios y normas constitucionales llegan a la información, conocimiento y se apli-
can y ponen en marcha, como deberes y derechos por parte del ciudadano de a pie, y
al mismo tiempo, se convierten en obligaciones del Estado el facilitar los medios para
su ejercicio y aplicación.
En lo que respecta al origen constitucional de la figura de la Veeduría, es im-
portante establecer unas dimensiones en sus antecedentes, evolución y trayectoria his-
tórica, al menos, en la recurrente crisis por la que ha atravesado el constitucionalismo
colombiano. Esta se evidencia en el inestable carácter del orden constitucional co-
lombiano. El trasegar por los antecedentes históricos del país, desde esta perspectiva,
nos permite visualizar dos situaciones sintomáticas: En primer lugar por una parte, la
comprendida desde 1811 hasta la actual Carta Magna de 19914, en la que Colombia
4 Los antecedentes históricos de lo que llamaremos el origen del constitucionalismo colombiano, nos
trasladan a un escenario que nos muestra que, desde antes de la independencia del Virreinato de la Nue-
va Granada, se conocieron distintas constituciones denominadas “provinciales”, la primera fue la Cons-
titución del Estado de Cundinamarca que aparece en el año de 1811 y sucesivamente la Constitución de
Tunja de 1811 y la Constitución de Antioquía de 1811. Posteriormente, en el año 1812 se expidieron las
constituciones de la República de Cundinamarca y la del Estado de Cartagena. En el año 1815, fueron
promulgadas las constituciones del Estado de Mariquita, la Constitución provisional de la Provincia de
Antioquia y la Constitución de la Provincia de Neiva.
Con posterioridad a la independencia del Virreinato de la Nueva Granada se expidieron varias consti-
tuciones; la primera fue la Constitución de Cúcuta de 1821. Después de ella, se promulgaron la Consti-
tución de 1830, la Constitución de 1832 o del Estado de Nueva Granada, la Constitución de 1843 o de
la República de la Nueva Granada. Con posterioridad, se expidieron unas constituciones de tendencia
federal; las primeras fueron la Constitución de 1853, la Constitución de la Confederación Granadina de
1858 y la Constitución de los Estados Unidos de Colombia en el año de 1863.
Con la Constitución Nacional del año de 1886, se cerró la disputa entre centralismo y federalismo,
primando totalmente la primera, al punto que dicha concepción político- administrativa sigue plasmada
en la Constitución política de 1991, con la variación en lo que hace relación a la autonomía territorial y
administrativa, en ese sentido se puede decir que la Constitución Política de 1991, en Colombia prego-
na una centralización política y descentralización administrativa, en el mismo sentido ver, Leiva, Éric;
Muñoz González, Ana Lucía, El poder constituyente y la carta de derechos en la Constitución Políti-
ca de Colombia de 1991, Administración & Desarrollo 39(54), pp.119-132. En este aspecto, es muy
importante confrontar y comparar con el reciente producto de investigación de Trujillo García, José

21
 Mafla, M

había estado bajo el régimen de 15 constituciones diferentes, y en segundo lugar, por la

otra parte, la Constitución conservadora de la regeneración de 18865, había sido objeto
de 67 reformas antes de ser cambiada. El gran número de constituciones aprobadas en
el periodo mencionado, la falta de regularidad, tanto en lo corrido hasta la aprobación
de la Constitución de 1991, como las reformas y modificaciones que se han producido
desde esta fecha hasta la actualidad, son pruebas fehacientes de la falta de un periodo
que se pueda considerar como democrático constitucional.
Lo anterior, nos permitirá delimitar su contenido, alcances y limitaciones, así
mismo, poder realizar un seguimiento y acompañamiento a su funcionamiento. A
partir de lo cual, podremos evaluar su accionar a través de la historia y la teoría. El
tema de los mecanismos de participación de la democracia directa (clásica griega,
siglo VI <Quíos> y V <Atenas>, a.C.) y, los mecanismos de la democracia represen-
tativa (democracia liberal siglo XVIII, donde se retoma el paradigma del gobierno
democrático), para nuestro estudio lo delinearemos dentro de un panorama y contexto
socio-jurídico; y en ese marco que delimita su accionar, es precisamente su consagración
en la estructura jurídica a través de su introducción o incorporación, regulación y
funcionamiento a partir de lo cual se podrá evaluar su uso adecuado o inadecuado
hasta lograr su utilización efectiva.
En este aspecto surgen entonces muchos interrogantes en torno a la figura de
la Veeduría; y en la medida que se vayan desarrollando los temas planteados se podrá
ir despejándolos: El primer interrogante que se puede plantear cualquier ciudadano o lector
desprevenido, sería el de definir, de forma clara y diáfana: ¿Qué es una Veeduría?
Para resolverlo, se podría decir de una manera elemental es una institución de origen
constitucional6, conformada por dos o más ciudadanos que opera como mecanismo
Renán, La promesa incumplida (Bogotá D. C., 2002), pp.37-45, donde no sólo plantea un acercamiento
a lo que ha sido una aproximación a los mecanismos de participación de la democracia directa en un
régimen representativo en Colombia, sino también, que sienta su posición “(…) es claro que el
ordenamiento constitucional y legal anterior a 1991 en Colombia no daba cabida formal, en sentido
estricto, a numerosas instituciones de democracia participativa, en razón de su sustrato teórico-político”.
Más adelante con relación a lo anterior, manifiesta: “Lo importante, como dije anteriormente, es
verificar que las instituciones de democracia participativa no desempeñaron un papel protagónico en la
pugna por el poder que marcó nuestro nacimiento republicano, poniendo en evidencia la importancia de
la reforma constitucional de 1991”.
La Constitución Nacional de 1886, la que rigió por espacio de más de cien (100 años), fue sometida
a diferentes procesos de reformas en los años de 1910, 1936, 1945, 1957 (mediante plebiscito, que en
realidad fue un referendo, dado el hecho que se trataba de reformas de normas jurídicas plenamente
establecidas), 1968, 1979 y 1986.
5 La Constitución Nacional de 1886, la que rigió por espacio de más de cien (100 años), fue sometida
a diferentes procesos de reformas en los años de 1910, 1936, 1945, 1957 (mediante plebiscito, que en
realidad fue un referendo, dado el hecho que se trataba de reformas de normas jurídicas plenamente
establecidas), 1968, 1979 y 1986.
6 La Constitución es una “Ley de leyes” o “Norma de normas” o como la llamaron algunos: La Carta
Fundamental; o en su momento, la Carta Magna, como la denominaron en una época los ingleses. Se
considera la Constitución como la norma jurídica más general, a partir de la que se desarrollan todas las
demás normas del ordenamiento jurídico de un Estado de derecho o Estado social de derecho. Por ello
el calificativo de “Fundamental”. En este sentido, las constituciones son la base de todo el ordenamiento

22
 Mafla, M

de representación (artículo 103 Cpc, Ley 850 de noviembre 18 del 2003, artículo 1)
y que en la práctica en el caso del municipio de Santiago de Cali, se ha convertido
en un mecanismo de participación de la democracia directa (artículo 270 de la Cpc,
artículo100 de la Ley 134 de 1994, al igual que el artículo 33 de la Ley 489 del 29 de
diciembre de 1998).
A partir de ello, se podrían plantear en forma coherente con lo anterior, inte-
rrogantes tales como: ¿Cuál es el verdadero significado de la figura de la Veeduría?,
¿Cuáles fueron la razones que inspiraron al constituyente primario para su creación?,
¿Cuáles han sido las consecuencias de su creación?, ¿Qué significado tiene que su ori-
gen sea constitucional? ¿Qué papel desempeña la Constitución en el origen y creación
de las Veedurías? ¿Es la figura de la Veeduría una institución de la democracia represen-
tativa o un mecanismo de participación de la democracia directa, un instrumento de la
democracia participativa o por el contrario representa la compatibilidad de los sistemas
de gobierno mencionados?, ¿Cuáles han sido las causas para que no hayan sido exi-
tosas? Para contestarlos es muy importante utilizar la metodología planteada para
el desarrollo de esta tesis doctoral, y sin lugar a dudas, todos los interrogantes serán
resueltos a partir del método deductivo como instrumento de la investigación científica
al igual que utiliza la metódica como disciplina y característica individual, de cada
investigador a partir de tener en cuenta todos y cada uno de los elementos
anteriormente planteados.
La Asamblea Nacional que redactó la Constitución Política de 1991, al consagrar
los mecanismos de la democracia directa en un régimen representativo, buscaba dar
respuesta a la insatisfacción y el desencanto popular generado por el funcionamiento
de la democracia representativa liberal y el fracaso empírico de los modelos alternativos
dejan poco lugar para la ilusión cívica, esto es una tendencia generalizada en América

jurídico e institucional de las sociedades modernas. Ellas, establecen los principios, el contenido, el
sentido, los alcances y limites de las leyes; los decretos, acuerdos, resoluciones, circulares y demás
disposiciones emanadas de los poderes públicos
En otro sentido, complementando lo anterior, se afirma que la Constitución de un país es un verdadero
tratado de paz, en la medida en que ella contiene las reglas de convivencia de los individuos, para que
los conflictos que se presenten se resuelvan sin pasar a la violencia física ni de cualquier otro orden, la
idea en este aspecto básicamente es, que no se desconozcan los derechos de los demás, protegiendo en
todo momento los derechos humanos en general y la dignidad humana en particular, o de otra forma sin
llegar al punto de que se aniquilen los sectores en discordia.
Es importante señalar que no todas las constituciones expresan intereses democráticos, pues algunas de
ellas pueden ser producto de golpes militares o de la supremacía de las fuerzas totalitarias, que hacen las
normas arbitrariamente para favorecer a una parte de la sociedad. Como decía el tratadista alemán del
siglo XIX, Ferdinand La Salle: “Una Constitución no es otra cosa que la suma de los factores reales de
poder, que integra una sociedad determinada”. Cfr.: Ávila Mejía Armando; Mafla Arango, Maximino y
Montilla Galvis, Omar de Jesús. La Veeduría como mecanismo de participación ciudadana (Cali, 2001),
pp.25-26.
La Corte Constitucional colombiana en este aspecto se ha pronunciado definiéndola de la siguiente
forma: “La Constitución es el orden jurídico fundamental expresado por un conjunto de normas que
suelen tener base textual, mediante disposiciones reunidas en un documento forma, adoptado por el
poder Constituyente originario (Corte Constitucional, 2009).

23
 Mafla, M

Latina, A lo anterior, debemos agregar problemas específicos tales como: inseguridad,

terrorismo, violencia, desempleo, dificultad para el acceso al sistema educativo y sobre
todo la corrupción que conlleva a la ruptura del tejido social y da como resultado la
falta de transparencia en muchos de los asuntos concernientes a la gestión pública, y
mitigar de paso las consecuencias perniciosas al principio de probidad, que en el caso
colombiano se revierte en la prevalencia del interés general.
El desencuentro entre el Estado y la ciudadanía se produjo entre otras razones,
por el debilitamiento de la representación en el Parlamento o Congreso y el crecimiento
burocrático de la administración pública, lo que la hacía ineficiente, generando con
ello, la desviación de las líneas esenciales del Estado, (Ávila et al., 2001, p. 106-112).
El problema objeto de estudio radica en que la Veeduría como mecanismo de la de-
mocracia directa en un régimen representativo no ha sido exitosa en el control de la
acción normativa en los distintos niveles de gobierno, lo anterior, si tenemos que la
Constitución de 1991 lleva 21 años de aprobada, y a la fecha, el uso y utilización de los
mecanismos de la democracia directa ha sido escasa o marginal en algunos de ellos, y
en otros, como en el caso de la revocatoria del mandato ha sido nula, es el evento que
a ningún alcalde, se le ha revocado el mandato, al menos en lo que tiene que ver con
las grandes y medianas capitales.
El diseño y construcción de la investigación parte de identificar como situación
problemática, que la Veeduría como mecanismo de la democracia directa en un régimen
representativo, al menos en el caso colombiano, en el nivel local han sido exitosa,
posteriormente se aborda la relación entre los mecanismos de participación de la
democracia directa y los mecanismos de representación de la democracia representativa
liberal, desde una perspectiva histórica y teórica acerca de su compatibilidad, sus
diferentes relaciones ya sea con los actores, instituciones, mecanismos, regímenes,
estructuras, sistemas y procedimientos tanto para su uso frecuente, como para determinar
la intensidad de su utilización efectiva, y finalmente se presentan las causas por las cuales
no han funcionado en Colombia, a partir de establecer la relación más adecuada y
sistémica de los elementos que intervienen en su dinámica con base en las experiencias
exitosas del derecho comparado. Estados Unidos de Norteamérica, Italia, Suiza y
Uruguay, como modelos en su práctica, para que mediante proposiciones concretas de
dichos ordenamientos jurídicos, poderlas contrastar con el caso colombiano mediante
analogía y diferencias para de esta forma obtener la armonía donde se producen las
relaciones más adecuadas y sistémicas y donde es posible encontrar la compatibilidad
de ambos sistemas.
De lo expuesto a lo largo del desarrollo de la investigación, surge con claridad
el fundamento teórico que subyace la misma. La cual planteo de la siguiente forma: La
norma constitucional colombiana que consagra la figura de la Veeduría como
mecanismo de participación tanto de la democracia representativa (Veeduría distrital,
caso Bogotá D. C.) como de participación de la democracia directa (caso, Comité
24
 Mafla, M

Interdisciplinario e Interinstitucional de Veedurías de Santiago de Cali y la Red

municipal de Veedurías de Santiago de Cali), al igual que la Red Nacional de
Veedurías “RED VER”), y eventualmente como consecuencia de lo anterior, las
leyes que derivan de los mismos, no contienen elementos que promueven y faciliten su
puesta en marcha a través de la dinámica correspondiente y pertinente que le permitan
su activación y fácil accionar; por el contrario, la misma está permeada de limitantes,
obstáculos de todo orden, que de una u otra manera, hacen inviable su puesta en
marcha, su correcto funcionamiento, dinámica, y por ende su potenciamiento; lo único
que responde son las necesidades e intereses de determinados y selectos grupos, que
en su gran mayoría son las clases y dirigencia política, que ha venido regentando por
varios años la dirección administrativa del país. Consecuente con lo anterior, en la
regulación (constitucional, legal y reglamentaria) a través de los criterios, parámetros
y requisitos en general, y en particular en las condiciones para la activación, las
limitaciones y prohibiciones para el impulso, las restricciones para el trámite y las
exigencias (aprobación, validación, homologación y promulgación) para la evaluación,
se produce la ruptura, que genera como resultado, la falta de intersección o articulación
que forman la estática, que frena el normal funcionamiento de los mecanismos de
participación ciudadana en general y de las Veedurías en particular en el caso Colombia;
es ahí, en alguna de dichas partes, o relaciones, interrelaciones e interactuaciones donde
se produce el vacío (laguna), la interrupción que impide que el hilo conductor de su
espectro, no sea permanente y continúo, en pocas palabras más dinámica.
De esta manera, los elementos que conforman la estructura del problema
identificado, como posible causa de la falta de éxitos en la utilización de las
mecanismos de participación ciudadana en general y de las Veedurías en particular
como mecanismo de representación en la teoría y de participación en la práctica a
partir de lo que podremos analizar, en la existencia, configuración y extensión. Al
comprobar la compatibilidad, de ambas estructuras podemos determinar no sólo la
frecuencia de su uso, sino también establecer su intensidad para de esta forma
cuantificar o medir su uso, y evaluar su verdadera utilización efectiva.

25
 Mafla, M

HIPÓTESIS DE TRABAJO.

1. Es posible identificar las causas por las cuales no han funcionado

exitosamente las Veedurías en Colombia, como mecanismos de participación
de la democracia directa en un régimen representativo, en el control de la acción
normativa en los distintos niveles de gobierno; ya que las mismas se encuentran en
la existencia dentro del abanico de normas jurídicas, de unos vacios, entre la realidad
teórica de la norma y la praxis, definida como la interacción de la norma jurídica, el
hecho político desde su existencia, configuración y extensión, y, el hecho administrativo
de su puesta en funcionamiento, dentro de la regulación establecida en la estructura
de la norma, mediante la relación que debe existir entre los requisitos en general y el
funcionamiento en particular.
2. A partir de ello, es posible establecer una relación inversa de causa-efecto entre
la regulación legal que se fija a través de requisitos, y, los procedimientos establecidos
para el funcionamiento con relación a la frecuencia de su uso y la intensidad para lograr
el punto de equilibrio que permita obtener, su utilización efectiva, en el sentido que a
mayores requisitos es menor su uso, y viceversa.
3. Lo anterior, no es óbice, para desconocer que es posible considerar la existencia
de otro factor transversal a todo el proceso de tipo económico (financiamiento), que si bien
es cierto, no es causa ni efecto, incide en forma transversal y notoria en el papel que
cumplen los mecanismos de la democracia directa en un régimen representativo en
lo referente a su funcionamiento.

26
 Mafla, M

OBJETIVOS.

1. Objetivo General.

Describir y evaluar el funcionamiento de la Veeduría como mecanismos de par-

ticipación de la democracia directa en un régimen representativo, establecidos en el
artículo 270, de la Cpc de 1991, con el fin de determinar las razones por las cuales no
han tenido exitoso. Estudiar las experiencias exitosas del derecho comparado; a partir
de las cuales por efecto, hallaremos el punto de equilibrio donde se producen las re-
laciones más adecuadas y armónicas, y por defecto, las causas por los cuales no han
funcionado eficientemente en Colombia.

2. Objetivos Específicos.

2.1. Situar en un contexto histórico dentro de un marco de estructuración socio-ju-

rídico, la figura de la Veeduría como mecanismos de participación de la democracia
directa, en un régimen representativo, tal como está consagrado en el art. 270 de la
Constitución de 1991, tanto en su regulación legal, como reglamentaria; las razones
por las cuales se crean; los principios, valores, y fines que los rigen; las analogías y
diferencias con las instituciones de la democracia representativa.

2.2. Definir los elementos esenciales que configuran la Veeduría como mecanis-
mos de participación de la democracia directa y la Veeduría como institución de la
democracia representativa.

2.3. Individualizar y analizar por el papel que desempeñan y delimitarlos por la

función que cumplen ambos sistemas de gobierno y a partir de dichos elementos, ana-
lizar los ámbitos de ambos sistemas de gobierno en que puedan entrar en conflicto con
el ordenamiento socio-jurídico colombiano.

2.4. Estudiar las tensiones y conflictos que se han producido en el ordenamien-

to jurídico colombiano, con la incorporación de mecanismos de participación de la
democracia directa en un régimen representativo, y, partir de ello, comparar con las
experiencias exitosas de otros ordenamientos, para mediante el contraste, poder esta-
blecer los motivos por los cuales no han operado, lo anterior, con el fin de darle el uso

27
 Mafla, M

adecuado, para de esta forma, determinar las razones que motivaron la consagración
de la Veeduría como mecanismos participación directa y como institución de la demo-
cracia representativa en la Constitución Política con el fin de hallar las posibles causas
de la falta de éxito en su operatividad. Y de esta forma aplicar los remedios que el
derecho comparado ha implementado para dar solución a dichas tensiones y conflictos.

2.5. Proponer los cambios que habría que introducirle para lograr su uso frecuen-
te, y, la intensidad que habría que aplicarle para lograr su funcionamiento efectivo,
sugiriendo en ese caso, las reformas legislativas pertinentes.

28
 Mafla, M

METODOLOGÍA

Puesto que se trata de una tesis doctoral interdisciplinaria socio- jurídica aplicada
a la Economía pública y el Desarrollo Local, la metodología a utilizar es la propia de
las ciencias socio- jurídicas con aplicación en la Economía Pública y el Desarrollo
Local. Es preciso, sin embargo, tener presente las diversas modalidades metodológicas
que hemos anunciado en los objetivos específicos. Así, en la parte histórica la
metodología será la propia de la historia del derecho. En la parte referente al análisis
de la norma en la realidad puesto que se trata de un estudio dogmático, es decir referido
al derecho vigente, la metodología será la propia de las ciencias jurídicas. Si a ello,
se agrega que la investigación propone poner en relación ordenamientos jurídicos
distintos, cada uno con plena vigencia y el estudio de las experiencias exitosas de
otros países; puesto que se trata de un estudio comparado, habrá que utilizar los métodos
y las peculiaridades propias del derecho comparado.
El procedimiento a utilizar comprende la reunión de material bibliográfico -
fuentes y literatura - tanto socio-jurídicas colombianas como extranjeras, su estudio
análisis crítico y sistematización. A partir de ésta viene el desarrollo de las proposiciones
nuevas que se sugieren, con la debida argumentación y fundamento.

Plan de trabajo.
El trabajo se dividió en su última etapa para la redacción de la tesis en tres años
y estos a su vez en semestres, a saber:

Primer año:
Primer semestre: Nos dedicaremos a individualizar, obtener y estudiar la
bibliografía básica de la investigación, la cual en alguna medida ya habíamos abordado
para elaborar este proyecto, pero sin duda, se requirió de una nueva y más amplia
lectura.

Dar inicio a los objetivos específicos 1,2 y 3.

Segundo semestre: Continuar con los objetivos 1,2 y 3.

29
 Mafla, M

Se redactó la primera parte de la tesis, los dos primeros capítulos de los cinco
totales (problema, teoría, realidad, práctica, formulación de la estructura orgánica y
operativa a manera de conclusión).
Se generaron dos publicaciones, referidas a las problemáticas relacionadas con
el tema objeto de la investigación.

Segundo año:
Primer semestre: Se Completa los objetivos específicos 1, 2 y 3 en aquello que
corresponda. Se dio inicio a los objetivos específicos 4 y 5.
Segundo semestre: Se realizó un viaje a Argentina y Uruguay, este último país que se
ha convertido en el modelo de la utilización de mecanismos de la democracia directa
en un régimen representativo en América Latina, con el fin de obtener bibliografía
no encontrada en Chile, país donde curse estudios mediante beca otorgada por la
Organización de los Estados Americanos “O.E.A.”, para lograr conexión con
constitucionalistas especialistas en el área de estudio o cercano a éste; al igual que mi
regreso a Colombia para lo anunciado en la estructura y desarrollo de la tesis.

Tercer año.
Se completaron los objetivos específicos 4 y 5.
En el primer semestre se redactaron los capítulo cuarto y quinto dando término
a la tesis, para ser depositada en la dirección del programa y proceder a la defensa de
la tesis doctoral.
Por último, termina la investigación presentando el aporte y utilidad práctica
de la misma, la que radica fundamentalmente, en que las conclusiones podrán ser
tomadas para sugerir las reformas legislativas pertinentes, lo que redundará en beneficio
de la ciudadanía, que tendrá en esta figura de la democracia directa en un régimen
representativo, una herramienta para ejercer la acciones de impulso, balance, freno
y contrapeso para el ejercicio del control social a las decisiones adoptadas por los
diferentes niveles de gobierno, en busca de la transparencia, probidad en los niveles
administrativos, la eficiencia en el manejo político del Estado y la eficacia, validez y
justicia en la aplicación de la norma jurídica.
Se generaron dos publicaciones, referidas a las problemáticas relacionadas con
el tema específico objeto de la investigación.

30
 Mafla, M

CAPITULO I

Teoría

Consideraciones generales

Problema Objeto de investigación

La democracia a nivel global está en crisis, es la afirmación más recurrente y
axiomática pronunciada en el actual discurso político, en la academia y en la opinión
de la ciudadanía en general. Esto, ha potenciado el avance hacia un proceso de demo-
cratización, política, estatal y del control de los asuntos públicos, a través de establecer
la necesidad de introducir en los ordenamientos jurídicos de nuestros países, mecanismos
democráticos de participación directa como forma de solucionar los conflictos que
aquejan al régimen representativo, y de esta forma mejorar los indicadores en la
utilización de los mecanismos de la democracia directa en un régimen representativo,
legitimando de esta manera las decisiones de las autoridades de gobierno e impactando
positivamente de ipso facto la democracia.
En igual sentido, en nuestras democracias occidentales existe consenso sobre
la existencia de una crisis de legitimidad del sistema democrático representativo, la
que fácilmente se comprueba con los resultados que arrojan las elecciones en las urnas,
la que en su gran mayoría, indican el triunfo de una minoría sobre una gran masa
abstencionista, tendencia que tiene su origen en la gran desilusión y el desencanto
popular debido a problemas como; la corrupción, malversación de los recursos públicos,
débil respuesta del Estado para responder ante las problemáticas sociales y la falta de
empatía entre los representantes y los electores.
En este orden de ideas, en el caso de Colombia, la Constitución Política de
1991, marcó un hito importante en la historia del país al incorporar al modelo en crisis de
democracia representativa o indirecta7, que había venido rigiendo desde la Constitución
7 Hernández galindo, José Gregorio, Prólogo, a Ávila Mejía, Armando; Mafla Arango, Maximino;
Montilla Galvis, Omar de Jesús, Institucionalidad de la Veeduría (Cali, 2001), pp. 15– 19. En 1990,
mediante decreto legislativo 1926 de agosto 24 se autorizó a la Registraduria Nacional del Estado Civil
para contabilizar los votos depositados el 9 de diciembre de ese año, con el fin que el pueblo soberano
tuviera la oportunidad de convocar e integrar la Asamblea Nacional Constituyente. La cual debería de
sesionar entre los meses de Febrero y Julio de 1991. El jurista José Gregorio Hernández Galindo, en

31
 Mafla, M

Nacional de 1886, elementos tales como: las diferentes iniciativas ciudadanas8 propios
de la democracia directa practicada en la antigua Grecia (VI, origen en Quíos; y, florece
en el V, en Atenas a.C.), se buscó con ello, subsanar las limitaciones y deficiencias del
régimen representativo, a través de la implementación de un modelo alternativo de
democracia que integrara en forma armónica ambos sistemas de gobierno.
El constituyente primario buscaba a través de la convocatoria a una Asamblea
Nacional Constituyente que se encargara de la elaboración y redacción de la nueva
Carta Política, para optar claramente por una nueva forma de democracia en el territorio
colombiano. Es indudable que a través del uso de mecanismos de la democracia directa
en un régimen representativo, se quería lograr una real eficacia de la consagración
de la soberanía popular9. Esta, reside exclusivamente en el pueblo, del cual emana el
poder público. Este la ejerce en forma directa o por medio de sus representantes, en los
términos que la Constitución establece10.
La Asamblea Nacional Constituyente presentaba de esta forma respuesta al
descontento ciudadano generado por las problemáticas sociales descriptas, las que
conllevaron a la ruptura del tejido social lo que generó como resultado, la falta de
transparencia en lo relacionado con lo público, entendido este, como lo democrático,
para de esta manera mitigar las consecuencias perniciosas al principio de probidad,
que en este caso, se revierte en la prevalencia del interés general. Todo lo anterior,
rechazando rotundamente la viciada politización, porque optando por la democratización
del Estado y la apertura política a nuevas fuerzas que surgen de la base ciudadana, se
pretendía con esto, canalizar el descontento ciudadano previniendo el resquebrajamiento
del orden institucional.
este documento plantea la importancia de los mecanismos de participación de la democracia directa
en un régimen representativo y de paso establece la importancia del potenciamiento de una forma de
gobierno alternativo que los integre.
8 Utilizaremos la expresión iniciativa ciudadana como voz genérica de los referendos en general,
plebiscitos, iniciativas y la consulta popular como que como tal, existe en Colombia. El término Re-
ferendo derogatorio lo utilizaremos para hacer alusión tanto al total o abrogatorio como el parcial. La
sigla Rdc, para hacer referencia al Referendo derogatorio en Colombia y Rd, para referendo derogatorio
o abrogatorio..
9 Véase en el mismo sentido, la Sentencia SU.1122/01, Corte Constitucional colombiana, magistrado
Ponente, Eduardo Montealegre Lynet, salvamento de voto de los magistrados Marco Gerardo Monroy
Cabra y Rodrigo Escobar Gil, consideración jurídica No 2 y 3. Este fallo se constituye uno de los
pronunciamientos más importantes de la Corte sobre la relación entre los mecanismos de la democracia
directa en un régimen representativo, en tal sentido, el mismo aborda los siguientes aspectos; derecho
a la participación política, democracia, derecho a la igualdad, referendo, etapas e interpretación de
normas. Al igual que las sentencias C-551/03, de revisión de constitucionalidad de la ley 796 de 2003,
por la que se convocaba a un referendo y se somete a consideración del pueblo colombiano un proyecto
de reforma constitucional, teniendo como magistrado ponente a Eduardo Montealegre Lynet y el fallo
contenido en la Sentencia C- 141/10, que declaró inexequible la ley 1354 del 2009, por medio del
cual se convocaba a un referendo constitucional que buscaba la posibilidad de reelección por un tercer
período del Presidente de Colombia, Doctor Álvaro Uribe Vélez, teniendo como magistrado ponente,
Humberto Sierra Porto.
10 Artículo 3 de la Constitución Política de Colombia de 1991.

32
 Mafla, M

Este desencuentro entre Estado y la ciudadanía se produjo entre otras razones

por el debilitamiento del Parlamento o Congreso como representantes de la sociedad
civil, el crecimiento burocrático en el peor de los sentidos de la expresión de la
administración pública, administración ineficiente, desviación de las líneas esenciales
del Estado.
La anterior descripción de la crisis por la que atravesaba Colombia en los años
90 , representa la tendencia de crisis mencionada de la historia del constitucionalismo
11

colombiano12, y consolida esta, en uno de los productos en estas temáticas del grupo
de investigación en participación ciudadana y desarrollo de mecanismos contra la
corrupción, del cual soy cofundador y miembro activo, grupo que ha venido siendo
reconocido por Colciencias en su máxima categoría “A”. Éste, tiene entre sus líneas
de investigación, la participación de los ciudadanos en el control social a la
gestión pública, de paso definiendo en sus estudios y análisis en este sentido,
el verdadero significado de la Constitución Política13, apoyándose tantos en los
11 Esta se evidencia en el inestable carácter del orden constitucional colombiano. El trasegar por los
antecedentes históricos del país, desde esta perspectiva, nos permite visualizar dos situaciones sintomáticas:
En primer lugar por una parte, la comprendida desde 1811 hasta la actual Carta Magna de 1991, en la
que Colombia había estado bajo el régimen de 15 constituciones diferentes, y en segundo lugar, por la
otra parte, la Constitución conservadora de la regeneración de 1886, había sido objeto de 67 reformas
antes de ser cambiada. El gran número de constituciones aprobadas en el periodo mencionado, la falta
de regularidad, tanto en lo corrido hasta la aprobación de la Constitución de 1991, como las reformas y
modificaciones que se han producido desde esta fecha hasta la actualidad, son pruebas fehacientes de la
falta de un periodo que se pueda considerar como democrático constitucional. La Constitución Nacional
de 1886, fue sometida a reformas en los años de 1910, 1936, 1945, 1957 (mediante plebiscito), 1968,
1979 y 1986.
12 Los antecedentes históricos de lo que llamaremos el origen del constitucionalismo colombiano, nos
trasladan al escenario, que nos muestra que desde antes de la independencia del Virreinato de la Nueva
Granada, se conocieron distintas constituciones denominadas “provinciales”, la primera fue la Constitución
del Estado de Cundinamarca que aparece en el año de 1811 y sucesivamente la Constitución de Tunja
de 1811 y la Constitución de Antioquía de 1811. Posteriormente, en el año 1812 se expidieron las
constituciones de la República de Cundinamarca y la del Estado de Cartagena. En el año 1815, fueron
promulgadas las constituciones del Estado de Mariquita, la Constitución provisional de la Provincia de
Antioquia y la Constitución de la Provincia de Neiva.
Con posterioridad a la independencia del Virreinato de la Nueva Granada se expidieron varias
constituciones; la primera fue la Constitución de Cúcuta de 1821. Después de ella, se promulgaron
la Constitución de 1830, la Constitución de 1832 o del Estado de Nueva Granada, la Constitución
de 1843 o de la República de la Nueva Granada. Con posterioridad, se expidieron unas constituciones
de tendencia federal; las primeras fueron la Constitución de 1853, la Constitución de la Confederación
Granadina de 1858 y la Constitución de los Estados Unidos de Colombia en el año de 1863.
Con la Constitución Nacional del año de 1886, se cerró la disputa entre centralismo y federalismo,
primando totalmente la primera, al punto que dicha concepción político- administrativa sigue plasmada
en la Constitución política de 1991, con la variación en lo que hace relación a la autonomía territorial
y administrativa, en ese sentido se puede decir que la Constitución Política de 1991, en Colombia
pregona una centralización política y descentralización administrativa, tal como lo plantea Rodríguez,
Rodríguez, Libardo, Derecho Administrativo, General y colombiano, Temis, Bogotá. D. C., 2008, 60.
13 Guzmán, Brito, Alejandro, El vocabulario histórico para la idea de Constitución Política, en
Revista de Estudios Histórico- Jurídico de la Pontificia Universidad Católica de Valparaíso. 24 (Valparaíso,
Chile, 2002), p. 267. Al respecto plantea: “la palabra Constitución se ha venido utilizando para enumerar
las reglas sobre la designación de poderes políticos de la sociedad y sobre la organización, competencias
y gestión de este poder, en cuanto esas reglas un ofrezcan contenido conformado por los siguientes
elementos: 1. La división del poder al menos en tres (3): legislativo, ejecutivo y judicial. 2. La garantía
de unos derechos y libertades ciudadanas limitadoras del poder público. 3. La fundamentación de la
legitimidad del gobierno en elecciones populares periódicas; y 4. La supremacía de todas esas reglas.

33
 Mafla, M

fallos constitucionales14, como en los tratados doctrinales.

El problema objeto de nuestro estudio, radica en que los mecanismos establecidos
para la activación e impulso de las veedurías no han sido exitosos en el control de la
acción normativa en los distintos niveles de gobierno, lo anterior, si tenemos en cuenta
que la Constitución lleva 21 años de aprobada, y a la fecha, todos los esfuerzos realizados
por la ciudadanía por culminar con éxito la activación y puesta en funcionamiento de
los Mpdd en un regímen representativo, han resultado fallidos, razón por la que se
hace importante realizar un seguimiento y acompañamiento para buscar las fallas que
han existido en su intento de uso15.
De otra parte determinando la permeabilidad de la norma, en las leyes elabora-
das por el Congreso, la Ley 134 de mayo 31 de 1994, conocida como Estatuto de la
Participación, reguló todos los mecanismos tanto de participación de la democracia
directa como los de representación del régimen representativo. Estableciendo que ha
filtrado de dicha ley, nos encontramos que la misma, fue reglamentada por el decreto
895 de mayo 18 del 2000.
La tarea que emprendemos en esta investigación, está encaminada a describir
y evaluar la Veeduría como un mecanismo moderno de participación de la democracia
directa en un régimen representativo, al tenor de lo establecido en el articulo 270 de
la Constitución Política de Colombia de 1991, el cual no se ha convertido a la fecha,
en una herramienta efectiva para el desarrollo de la democracia directa en Colombia,
para que mediante el análisis de la norma constitucional que consagra dicha figura,
al igual que las experiencias obtenidas en la implementación del mecanismo con
referencia al derecho comparado, en los casos de Estados Unidos de Norteamérica,
Italia, Suiza y Uruguay, como modelos en la utilización de los mecanismos de la
democracia directa en un régimen representativo, podamos determinar con precisión
las causas por las cuales no ha tenido éxito en Colombia.
En nuestra descripción, análisis y evaluación no consideraremos las iniciativas
impulsados por las autoridades de gobierno, lo que puede llegar a entenderse como una
herramienta de propaganda y legitimación política. Un triunfo obtenido de esta forma,
es un hecho cierto que la mayoría de las veces está permeado por encuestas o métodos
coactivos. Razón por la que resulta inadecuado entrar a considerar este tipo de consultas en
un estudio alejado de estas apreciaciones, que bajo ningún aspecto se pueden considerar
como un avance en el proceso de consecución del perfeccionamiento de la
institucionalidad democrática.
Además suelen estar fijadas en un texto único, o sea codificadas, y entonces la palabra Constitución
mienta tal texto”.
14 La Corte Constitucional colombiana en este aspecto se ha pronunciado definiéndola de la siguiente
forma: “La Constitución es el orden jurídico fundamental expresado por un conjunto de normas que
suelen tener base textual, mediante disposiciones reunidas en un documento forma, adoptado por el
poder Constituyente originario (Corte Constitucional, 2009).
15 Http://ndipartidos.org/active/0/democraciadirecta.pdf. Consultado el 30 de abril de 2010.

34
 Mafla, M

De igual forma, es importante hacer claridad desde un comienzo que este tra-
bajo de investigación, no considerará ningún tipo de análisis sobre la inconstituciona-
lidad de la ley como alternativa de las iniciativas legislativas de origen ciudadano, ya
que como se pudo comprobar recientemente con la reforma a la justicia por parte del
Congreso de la República de Colombia, existen momento con relación a la derogación de
la norma constitucional y legal, que sólo proceden los Mpdd, ya que intentarlo por otro
camino, iría en contravía del ordenamiento jurídico colombiano, que prohíbe totalmente
a los congresistas votar en contra de sus propias decisiones fuera de las condiciones
constitucionales como expresamente lo consagra el articulo 149 de la Cpc., so pena de
las sanciones que establece la misma Constitución, la ley y el reglamento del Congreso.
Así mismo, dado el hecho que hasta la fecha no se han utilizado los Mpdd en
el caso concreto de la derogatoria de una ley en Colombia, es lógico suponer que la
jurisprudencia y doctrina en ese caso específico al menos en Colombia, es prácticamente
inexistente, salvo el análisis de algunos fallido intentos que de una u otra forma el
producto de investigación registra.
El aporte y utilidad práctica de la misma, desde un enfoque eminentemente
ciudadano, va a permitir que las conclusiones puedan ser tomadas para sugerir las
reformas legislativas pertinentes, en lo que respecta a la eficacia de los mecanismos
de la democracia directa en un régimen representativo, tal como sucede en Colombia,
lo que redundará en beneficio de la ciudadanía que tendrá en este mecanismo, un
instrumento para ejercer la acción de freno o contrapeso en el control social a las
decisiones adoptadas por las instituciones del gobierno.

Planteamiento a nivel global de la situación problemática.

Un elemento fundamental de cualquier sistema jurídico es la dinámica de su
normatividad, que facilite su compresión, para de esta forma permitir su utilización,
e impactar positivamente la participación de la ciudadanía en lo relacionado con los
asuntos públicos. Así las cosas, poder viabilizar el tan esperado encuentro del Estado
con el ciudadano, tal como sucede en la gran mayoría de los países desarrollados los
indicadores de participación ciudadana en todo lo concerniente a lo público marcan un
derrotero que tiende a dar como resultado el desarrollo en las comunidades y el bien-
estar en sus integrantes.
De la lectura que se ha venido presentando de los modelos constitucionales
se infiere, que los sistemas políticos, sociológicos, jurídicos, económicos, culturales
y ambientales no son entes aislados; por el contrario, se evidencia que existe una
armonía, un equilibrio, que están organizados, estructurados, articulados lo cual facilita
su aplicación y se convierte en un elemento dinamizador de las relaciones políticas
dotando de una gran fortaleza institucional todos los canales de comunicación que se
establecen para alcanzar la consolidación de las democracias occidentales.
De lo anterior, se deriva que con una óptima información y cohesión social a través de
35
 Mafla, M

verdaderas redes, macro- redes sociales que permitan y faciliten que se estructure el
entramado social (gobernanza) entre el Estado y los diferentes actores que lo conforman,
se pueden lograr mayores niveles de aceptación de los gobernantes (gobernabilidad).
Lo que se convierte en un presupuesto que forja una dinámica especial que
acciona otros procesos y procedimientos que generan a través de la implementación de
políticas públicas, desarrollo económico, político y educativo, logrando con ello satis-
facer las necesidades básicas de los asociados (buen gobierno); ya que estos (ciudadanos)
con su comportamiento dinámico han detectado (priorizado) de primera mano las
necesidades (problemática) de su entorno, facilitando de esta manera la implementación
de las medidas necesarias para que las anomalías se desvanezcan. (solucionatica).
En este sentido, los ciudadanos han logrado llegar a un nivel óptimo de participación;
éste, les permite que se vinculen a construir una estructura para articularse tanto con
organizaciones similares de la sociedad (tercer sector) como con las instituciones del
Estado y generar de esta forma procesos que verdaderamente produzcan las dinámicas
que se requieren para activar los espacios constitucionales y legales establecidos por el
legislador para su participación en los asuntos públicos; en su gran mayoría relaciona-
dos con la realidad política de ese Estado en un momento determinado.
De esta forma el legislador ha interpretado de una manera; coherente, armónica,
y pertinente, la realidad política que el ciudadano ha vislumbrado por la cual ha mostrado
sus preferencias. Ejemplos de la anterior situación, los encontramos en Suiza, Italia,
Uruguay en América Latina y en los 26 Estados Norteamericanos donde se han
implementado los mecanismos de democracia directa con experiencias exitosas.
Nuestra preocupación se orienta a interpretar cómo en los Estados en vía o en
umbral del desarrollo es cada vez más palpable la ausencia de una gran dinámica tanto
política como ciudadana que permita el accionar de los distintos actores de una manera
eficiente, donde de todas formas los que más resultan afectados con esta situación
estática son las clases marginadas y pobres en este tipo de países; razón por la cual
para las personas como el autor de este proyecto que privilegiamos el interés general,
la utilidad común, el bien común y el bienestar de todos y todas no nos queda otro
camino que el plantear la construcción de una alternativa equivalente.
Se ha establecido por los organismos multilaterales y las potencias en general
como requisito para la firma y para entablar cualquier tipo de relaciones entre naciones,
la exigencia del cumplimiento de unos parámetros, entre ellos facilitar la participación
de los ciudadanos en los asuntos públicos; esto constituye no sólo un requisito para que
los países tercer mundistas puedan acceder al umbral del desarrollo como en el caso
de Brasil, México y Chile, sino también como la explicación teórica más frecuente
para impulsar los procesos de descentralización.
De esta forma facilitar el desarrollo de la comunidad y el bienestar de los
ciudadanos con alto impacto en el nivel local. De allí, que podamos afirmar con
certeza que para consolidar la descentralización al menos en Colombia, se requiere de

36
 Mafla, M

la participación de los ciudadanos en los asuntos públicos; es esta, una de las varias
razones, por las cuales tiene sus bases y fundamento esta investigación.
Es por eso, que desde este análisis, se quiere establecer que los ciudadanos de
estos países (latinoamericanos), encuentren en su sistema político y administrativo la
suficiente capacidad de respuesta, en temas tan vitales como los procesos de participación
en los asuntos públicos que les permitan alcanzar el suficiente grado de madurez
ideológica a partir de que, puedan tomar las decisiones más adecuadas y pertinentes
en lo social, administrativo y electoral.

2.1. Estado de la cuestión en Colombia.

La situación mundial planteada ha repercutido profundamente en los últimos veintiún
(21) años en nuestro país, lo que ha obligado a replantear las relaciones entre los
distintos sectores sociales, por la vía de una Anc. Las tensiones entre la ciudadanía y
el Estado reflejan una falta total de identificación básica de la comunidad colombiana
con las personas y entidades que la habían venido representando o dicho de otra forma
que deberían representar los intereses comunes; y que por el contrario, han permitido
que esos conflictos se generalizaran ahondando la brecha y provocando que el
desencuentro se profundice.
Este pequeño paso para un ciudadano común y corriente, pero un gran paso
para la historia del país, se dio con la convocatoria de la Anc, la cual no sólo expresó
sino que también recogió el sentimiento nacional, ya que el pacto anterior contenido
en la Cpc de 1886, en cuanto hace referencia al ordenamiento jurídico, político
y económico necesitaba un reacomodo de las reglas de juego y se determinó que al
menos si no era obsoleto, era por lo menos incapaz de incorporar las nuevas fuerzas
sociales que por dinámica misma de la modernización vienen pregonando por un
espacio en dicho pacto.
En otras palabras, el pacto anterior carecía de legitimidad. En este sentido, se
entiende que la Cpc de 1991, refleja una recomposición de las fuerzas que conforman
el compromiso social y por lo tanto una restructuración de las necesidades e intereses
presentes en la sociedad colombiana. La nueva Carta plantea un nuevo escenario
político, el cual se traduce en una apertura democrática susceptible de permitir el acceso
de los sectores marginados del pacto anterior al Estado mismo y a las principales
decisiones que se tomen en su interior, al tener como eje fundamental los mecanismos
de participación.
Así las cosas, como se dijo en la Anc: “No hay garantía de que esta apertura
democrática suprima la incertidumbre económica y social a la que se enfrenta
Colombia, ni resolverá todos los violentos conflictos que lo sacuden, pero sí podrá
abrir canales para la tramitación pacifica de alguno de ellos”.
Pero es en este espacio, en este nuevo ámbito, en un renovado escenario
socio-político con nuevos y modernos canales de comunicación (gobierno en línea-
37
 Mafla, M

gobierno electrónico) que se replantean las relaciones entre el Estado y los ciudadanos
bajo un nuevo enfoque del control social y el compromiso social, que pretende recupe-
rar no sólo el nuevo concepto de lo público: “Lo que es de todos y todas y para todos
y todas” sino también la legitimidad del sistema político y por ende del Estado.
Así mismo, al perder tanto la sociedad latinoamericana en general como la
colombiana en particular su capacidad de autogobierno democrático, de desmejorar
su competitividad económica y de enfrentar problemas de exclusión social y pobreza,
conlleva inicialmente a la pérdida de su calidad democrática de gobierno, pérdida de
credibilidad en el consenso de la sociedad, por la visión errada en la formulación de
políticas públicas y por ende la resolución de problemas con miras a avanzar
significativamente en el desarrollo económico y la integración social; en naturaleza
y esencia de lo que se trata es de elevar la calidad del gobierno mediante el incremento
de la capacidad de autogobierno de la propia sociedad lo que en últimas es la
gobernabilidad.
La anterior situación de crisis es generada por varios aspectos bien marcados,
que sirven de referencia general, como marco de la problemática a tratar: la Cpc de
1991, a través del contenido de su normatividad, estableció las instituciones creó los
mecanismos, abrió los espacios, facilitó la construcción de los escenarios, permitió la
identificación de las esferas, ámbitos, niveles y canales; así mismo posibilitó las rela-
ciones, y variables que intervienen en el funcionamiento de los mecanismos.
Corresponde a los actores (ciudadanos) organizados, estructurados y articulados
construir los instrumentos y apropiarse de los dispositivos necesarios para activar y
accionar los mecanismos consagrados en la nueva Carta Política, para de esta forma
prepararse para el establecimiento y empoderamiento del nuevo modelo político de
democracia participativa (semidirecta) como desarrollo del modelo político de democracia
representativa que rigió desde 1886 y que si bien es cierto permanece en muchos as-
pectos es indudable que los cambios que sufrió fueron dramáticos. En este sentido, es
importante resaltar la preponderancia ciudadana, la identificación de sus preferencias, el
fortalecimiento de la misma y, de paso facilitar el encuentro del Estado con el ciudadano,
consolidando el nuevo concepto de lo público como lo acotábamos anteriormente.
La falta de canales, instrumentos, mecanismos, métodos y metodologías
que facilitaran las relaciones institucionales e interinstitucionales que adolecía la
Constitución de 1886, imposibilitaban la coordinación de las tareas programadas con los
actores afectados, al igual que la optimización de los procesos de la administración, los
cuales fueron solucionados tanto con la nueva Constitución como en la reglamentación
que ha surgido como producto de la misma.
Lo anterior, va a permitir que la comunidad pueda no sólo evaluar el cumplimiento
del programa de gobierno del mandatario local, sino también efectuar acompañamiento,
autoevaluarse, reordenar, reorientar procesos y políticas para el cabal cumplimiento
de los objetivos; sobre todo en lo que se refiere como controladores sociales.
38
 Mafla, M

Se pretende establecer mediante el presente análisis que los procesos generados

con respecto a los mecanismos de participación ciudadana consagrados en el art. 103
de la Cpc, reglamentado por la ley 134 de 1994, la cual a su vez fue reglamentada por
el decreto 895 del 2000, han tenido una muy escasa dinámica siendo más precisos un
comportamiento inercial, ya que los indicadores o índices de participación ciudadana
no se encuentran en el nivel esperado o que se intentaba alcanzar con la reforma
constitucional de 1991. Vgr., participan solamente quienes han tenido una militancia
de tipo popular cimentada en los partidos políticos tradicionales, pues son los que tienen
algún conocimiento de primera mano por su filiación política y participación en estos
encuentros y escenarios eminentemente políticos.
De lo anterior se colige que no sólo es diseñar y crear la norma, sino también
establecer los mecanismos, facilitar la creación de los instrumentos (instrumentalizar),
abrir los espacios y permitir la construcción de los escenarios, por lo que es pertinente
y preciso establecer las dinámicas necesarias y suficientes para que la ciudadanía
participe
En el anterior sentido la Cpc no deja de ser un simple elemento ordenador estático,
para el ordenamiento político y por tal razón muy lejos de descifrar y mucho menos de
complementar la dinámica social que se requiere.

2.2 Situación problemática a partir de la Carta Política de 1991 en

Colombia.
La Cpc de 1991, marcó un hito importante en la historia del país, al incorporar
al modelo en crisis recurrente de democracia representativa o indirecta16, nuevos
elementos a la opción entre la democracia original practicada en la antigua Grecia
(siglos VI y V a.C.), y la comúnmente conocida democracia representativa.
Pretendió el constituyente primario optar claramente por esta forma de
democracia en el territorio colombiano. Es indudable que a través de alternar la
democracia directa, con la representativa o indirecta se busca lograr una real eficacia
de la consagración de la soberanía popular17. Esta reside exclusivamente en el pueblo,
16 Hernández Galindo, José Gregorio, Prólogo, a Ávila Mejía, Armando; Mafla Arango, Maximino;
Montilla Galvis, Omar de Jesús, Institucionalidad de la Veeduría (Cali, 2001), pp. 15– 19. En 1990,
mediante decreto legislativo 1926 de agosto 24 se autorizó a la Registraduria Nacional del Estado Civil
para contabilizar los votos depositados el 9 de diciembre de ese año, con el fin que el pueblo soberano
tuviera la oportunidad de convocar e integrar la Asamblea Nacional Constituyente. La cual debería de
sesionar entre los meses de Febrero y Julio de 1991. El jurista José Gregorio Hernández Galindo, es
profesor universitario y Ex magistrado de la Corte Constitucional, como tal fue ponente de algunos de
los fallos más importantes; más polémicos y de mayor impacto social producidos por la Corte Cons-
titucional colombiana, en el primer período de su vigencia, como Corporación encargada de la guarda
e integridad de la Constitución Política. Aprobada por la Asamblea Nacional Constituyente en 1991.
17 Véase en el mismo sentido, la Sentencia SU.1122/01, Corte Constitucional colombiana, magistrado
Ponente, Eduardo Montealegre Lynet, salvamento de voto de los magistrados Marco Gerardo Monroy
Cabra y Rodrigo Escobar Gil, consideración jurídica No 2 y 3. Este fallo se constituye uno de los pro-
nunciamientos más importantes de la Corte sobre la materia, el mismo aborda los siguientes aspectos;
derecho a la participación política, democracia, derecho a la igualdad, referendo, etapas e interpretación
de normas. Al igual que las sentencias C-551/03, de revisión de constitucionalidad de la ley 796 de
2003, por la cual se convocaba a un referendo y se somete a consideración del pueblo colombiano un

39
 Mafla, M

del cual emana el poder público. Este la ejerce en forma directa o por medio de sus
representantes, en los términos que la Constitución establece18.
El desencuentro entre la ciudadanía y el Estado, se produjo entre otras razones
por el debilitamiento del Parlamento o Congreso como representantes de la sociedad
civil, el crecimiento burocrático en el peor de los sentidos de la expresión de la
administración pública, la cual era ineficiente, lo que generaba como consecuencia la
desviación de las líneas esenciales del Estado. La Anc optó por consagrar los mecanismos
de la democracia directa en un régimen representativo debido a las problemáticas del
clientelismo, la corrupción, la falta de transparencia en los procesos de contratación y
en general la viciada politización, porque optando por la democratización del Estado
y la apertura política, se buscaba canalizar el descontento ciudadano previniendo el
resquebrajamiento del orden institucional.
La anterior descripción de la crisis por la que atravesaba Colombia, en los años
90, es un producto de investigación, del grupo en participación ciudadana y desarrollo
de mecanismos contra la corrupción del cual el autor es cofundador y miembro. Éste
tiene entre sus líneas de investigación, el control social a la gestión pública, la cual se
encuentra a su cargo.
El problema objeto de estudio radica en que los mecanismos de participación
de la democracia directa en un régimen representativo, no han sido exitosos en el
control de la acción normativa en los distintos niveles de gobierno, lo anterior si
tenemos en cuenta que la Constitución lleva 21 años de aprobada y a la fecha en la
gran mayoría de ellos, su uso ha sido escasa o marginal y en otros, como en el caso
del referéndum derogatorio y la revocatoria del mandato su utilización ha sido
completamente nula.
En otros como el referendo constitucional en una sola vez, impulsado por el
ejecutivo (Álvaro Uribe Vélez) con 19 preguntas de las cuales cuatro fueron rechazados
por la CCC y de las quince restantes una sola fue aprobada19.
El plebiscito en toda la historia de Colombia, solamente se ha celebrado uno en
el año de 1957, aunque cabe resaltar; que este, en realidad, no fue un plebiscito sino un
referendo.
En cuanto hace referencia a las iniciativas legislativas y la revocatoria del
mandato tampoco se ha realizado la primera de ellas, ni se conoce de algún alcalde de
ciudad importante del país quien se le haya revocado el mandato20.

proyecto de reforma constitucional, teniendo como magistrado ponente a Eduardo Montealegre Lynet
y el fallo contenido en la Sentencia C- 141/10, que declaró inexequible la ley 1354 del 2009, por medio
del cual se convocaba a un referendo constitucional que buscaba la posibilidad de reelección por un
tercer período del Presidente de Colombia, Doctor Álvaro Uribe Vélez, teniendo como magistrado
ponente, Humberto Sierra Porto
18 Artículo 3 de la Constitución Política de Colombia de 1991.
19 Cedeño Del Olmo, Manuel, Efectos de los mecanismos constitucionales de participación di-
recta en los sistemas políticos de América Latina, en Revista Reflexión Política, 6 (Bucaramanga,
2004), 11- 21 p.
20 Http://ndipartidos.org/active/0/democraciadirecta.pdf. Consultado el 30 de abril de 2010.

40
 Mafla, M

La norma consagrada en el art. 103 de la Cpc estipula: “Son mecanismos de

participación del pueblo en ejercicio de su soberanía: el voto, el plebiscito, el referendo,
la consulta popular, el cabildo abierto, la iniciativa legislativa y la revocatoria del
mandato. La ley los reglamentará.
El Estado contribuirá a la organización, promoción y capacitación de las
asociaciones profesionales, cívicas, sindicales, comunitarias, juveniles, benéficas o
de utilidad común no gubernamentales, sin detrimento de su autonomía con el objeto
de que constituyan mecanismos democráticos de representación en las diferentes
instancias de participación, concertación, control y vigilancia de la gestión pública
que se establezcan”.
La tarea que emprendemos en esta investigación, está encaminada a identificar
mediante el análisis de la norma constitucional que consagran los Mpd, las causas por
las cuales no han funcionado.
Acudiendo a estudiar en el derecho comparado; más concretamente en las
experiencias exitosas de Estados Unidos de Norteamérica, Italia, Suiza y Uruguay;
como modelos en su práctica, para que mediante proposiciones concretas de dichos
ordenamientos jurídicos, poderlas contrastar con el caso colombiano mediante
analogías y diferencias.
Lo anterior nos permitirá obtener la armonía o punto de equilibrio en su uso;
a partir del cual por efecto, podemos encontrar la eficiencia en la utilización de los
mecanismos, y por defecto las razones por las cuales no han funcionado en Colombia.
El aporte y utilidad práctica de la misma radica en que las conclusiones podrán
ser tomadas para sugerir las reformas legislativas pertinentes, lo cual redundará en
beneficio de la ciudadanía, la cual tendrá en estos mecanismos, herramientas para
ejercer la acciones de impulso, balance, freno o contrapeso en el control social a las
decisiones adoptadas por las instituciones del gobierno.

2.3. Causas.
La internacionalización y globalización a que ha llegado el mundo contemporáneo
hacen que la actual crisis que vivimos tenga un carácter universal. Es lógico suponer
que la profunda depresión, el violento conflicto que sacude a los continentes, es la agonía
del orden telúrico existente y el ansia de un nuevo continente de relaciones de un nuevo
contexto planetario. Nada tiene consistencia, nada está en proceso ascendente, por
el contrario toda evidencia, caos desorden, resquebrajamiento, disolución, conflictos,
nepotismo, burocracia, clientelismo, corrupción, vacios que hay que llenar.
Para los Estados en vía o en el umbral de desarrollo y para las clases marginadas
y pobres del mundo, no queda otro camino que el de construir una alternativa
equivalente y coercitiva tanto de los monopolios privados capitalistas como del monopolio
estatal. No se trata de una entelequia, de una construcción simplemente ideológica;
la familia y por ende la comunidad están en la naturaleza humana, en la tribu, en la
41
 Mafla, M

empresa, en el barrio, en el convento, en el cuartel, en la asociación, en el partido, las

corporaciones públicas del plantel educativo, y sobre todo en la universidad como factor
de aceleración del cambio de cualquier sociedad; independientemente del país o las
circunstancias que atraviesa, ya que la misión social de la universidad es irrenunciable.
El desarrollo científico, técnico, productivo y social a que se ha llegado,
permite convertir en sistema lo que hasta ahora ha sido negado por el egoísmo. Se
busca a través del sistema de control social construir un modelo que permita involucrar
y comprometer al ciudadano colombiano en el control social de la gestión pública y
desarrollo de la administración pública. Se trata ahora de hacer del sistema de control
social, una herramienta que permita construir un modelo que sirva de base y soporte
de la vida comunitaria en la localidad y se constituya en algo inherente, orgánico y
predominante.
La situación mundial planteada ha repercutido profundamente en los últimos
doce años, lo que ha obligado a replantear las relaciones entre los distintos sectores
sociales por la vía de una asamblea nacional constituyente. El “desencuentro” entre la
sociedad civil y el Estado refleja una falta total de identificación básica de la comunidad
con las entidades que la representan, o debieran representar los intereses comunes;
y que por el contrario, han permitido que ese desencuentro se profundice. En este
sentido, la convocatoria a la Asamblea Nacional Constituyente expresó el sentimiento
nacional, que el pacto respaldaba el anterior ordenamiento jurídico, político y económico
(la Constitución Nacional de 1886) y era, si no obsoleto, por lo menos incapaz de
incorporar las nuevas fuerzas sociales que por dinámica misma de la modernización,
vienen pregonando por un espacio en dicho pacto.
En otras palabras, el pacto anterior carecía de legitimidad; en este sentido, se
entiende que la Constitución Política de 1991 refleja una recomposición de las fuerzas
que conforman el pacto y por lo tanto una reestructuración de los intereses presentes en
la sociedad colombiana. Es decir, la nueva Carta plantea un nuevo escenario político
para el país, el cual se traduce en una apertura democrática susceptible de permitir el
acceso de los sectores marginado del pacto anterior, al Estado mismo y a las principales
decisiones que se tomen en su interior, al tener como eje fundamental los mecanismos
de participación. Como se dijo en la Asamblea Nacional Constituyente, no hay garantía
de que esta apertura democrática “suprima la incertidumbre económica y social a la que
se enfrenta Colombia, ni resolverá todos los violentos conflictos que la suceden, pero
sí podrán abrir canales para la tramitación pacifica de algunos de ellos”. Pero es bajo
este nuevo escenario político que se replantean las relaciones entre la sociedad civil
y el Estado bajo un nuevo enfoque, que pretende recuperar la legitimidad del sistema
político.
Al perder tanto la sociedad latinoamericana como colombiana su capacidad de
autogobierno democrático, de mejorar su competitividad económica y enfrentar
problemas de exclusión social y pobreza, conlleva inicialmente a la pérdida de la
42
 Mafla, M

calidad democrática del gobierno, pérdida de credibilidad en el consenso de la sociedad,

visión errada en la formulación de políticas y por ende la resolución de problemas
con miras a avanzar significativamente en el desarrollo económico y la integración
social; en esencia, de lo que se trata es de elevar la calidad del gobierno mediante el
incremento de la capacidad de autogobierno de la propia sociedad, que en ultimas es la
“gobernabilidad”
La anterior situación de crisis es generada por varios aspectos bien marcados,
que sirven de referencia general como marco de la problemática a tratar:

2.3.1. EL debilitamiento del Parlamento o Congreso como representante

de la ciudadanía.
Ante la anterior problemática, la constituyente de 1991 plasmó de modo macro
las siguientes innovaciones con relación al Parlamento: reorientación, fortalecimiento
en sus competencias, profesionalización, asentamiento del carácter centralista, fortalecimiento
del carácter participativo de la administración pública y desburocratización del aparato
estatal.
Ante el incremento de tal problemática surge la participación ciudadana como
sistema y la Veeduría como mecanismos de participación, que se convierte en la panacea
y la herramienta que dispone la constituyente de 1991 para atacar la ineficiencia e
ineficacia estatal.

2.3.2. El crecimiento burocrático en el peor de los sentidos de la

expresión de la Administración Pública.
La distorsión de los fines esenciales del Estado, en lo que respecta a la satisfacción
de las necesidades básicas y la prestación de los servicios públicos, de una manera
eficiente a todos los habitantes del territorio nacional. Esta distorsión se genera al
dedicarle la mayor cantidad de inversión en recursos humanos, materiales y físicos a
las grandes empresas industriales y comerciales del Estado y descuido de la atención
de los niveles básicos de salud y educación.
Excesiva regulación (tramitología administrativa), que es generada por un
exceso de normas, que a su vez producen un impacto nefasto; conlleva a una manía de
leyes que determinan la existencia de toda una dependencia administrativa dentro de
una empresa particular, para que atienda el adecuado trámite y la previa evolución que
implica tales regulaciones y al mismo tiempo sirve de caldo de cultivo a la burocracia,
el clientelismo, la corrupción y la falta de transparencia en los proceso de contratación
con el Estado. De ahí que sea un país con inestabilidad jurídica, toda vez que a diario
nacen normas y se dan fallos judiciales por parte de la Corte Constitucional, que es
el ente que guarda y custodia la Carta Magna de Navegación, la que tiene efectos
erga omnes.
Desigualdades en el desarrollo regional. La concertación administrativa gene-
43
 Mafla, M

ra la concentración político-económica. Para todos resulta mejor estar cerca de los

centros de poder ubicados en la capital, aún en detrimento de la periferia. Ausencia
de participación en al ámbito de la administración a nivel nacional. Dentro del campo
nacional de la administración, se presenta una ausencia de participación, ya que la
ciudadanía es el sector menos participativo, por el mismo origen centralista de sus
autoridades (los directores de entidades descentralizadas o miembros de su junta).
Macrocefalia administrativa. El crecimiento acelerado y sin planificación coherente
del Estado genera dificultades para el control; al ocasionar en éste un sobredimen-
sionamiento de los entes administrativos, como corolario lógico de una administración
descontrolada y no participativa, lo que facilita: la corrupción, cultura permisiva y
facilista, ausencia de valores, tramitología, tráfico de influencias, abuso de poder, el
clientelismo, la falta de transparencia en los procesos de contratación.

2.4. Efectos.
Las anteriores causas van a incidir en el desarrollo armónico y coherente del
Estado y son factores que determinan los siguientes efectos de orden social:
Partiendo de la premisa el abandono del Estado, de sus fines esenciales como
la satisfacción de las necesidades básicas y la presentación eficiente de los servicios
públicos domiciliarios, se generan problemas de cálculos impredecibles que si no se
le buscan soluciones, llevarán al caos total; prueba de esto es el caso de la educación y
su incidencia en el desempleo y por ende en la economía: este abandono se da porque
existen intereses económicos entre quienes manejan el poder, y prefieren el interés
particular al general.
El descuido en los que hace referencia a la educación, influye de una mane-
ra decisiva por las siguientes razones fundamentales: el hecho que un estudiante, al
terminar su ciclo de estudios secundarios, no tenga la oportunidad de ingresar a la
educación universitaria, por carencia absoluta de recursos y por falta de programas
estatales de educación superior pública, ya estaría generando una necesidad de trabajo
y por ende buscando una oferta de empleo, quitándole la oportunidad a otra persona
de mayor edad y menos recursos intelectuales; en el peor de los casos, compitiendo
con ella. Lo cual conllevará a un impacto negativo en los indicadores económicos,
incrementando los índices de desempleo y de inseguridad en la localidad, en el caso
que nos ocupa.

2.4.1. Administración ineficiente

Así las cosas, una administración ineficiente o improductiva con poca efectividad
en los resultados, conformada por funcionarios ineficaces produce un impacto negativo
en los habitantes de la localidad y en los resultados que ofrece la administración en el
desarrollo de los planes, programas y proyectos trabajados por el Concejo Municipal
y Distrital avalados por la misma comunidad.
44
 Mafla, M

2.4.2. Desviación de las líneas esenciales del Estado.

Al no cumplir o desviar los fines esenciales del Estado, van a surgir o aparecer
grupos o movimientos autónomas, que actúan fuera de control; llevadas por la falta
de credibilidad en los mecanismos establecidos por la Ley, para la solución inmediata
de sus necesidades, ya que no requieren del cambio de toda la sociedad para que sus
peticiones sean escuchadas y se resuelvan favorablemente.
Como los anteriores hechos entraron a cuestionar el modo de articulación
existente entre el Estado y la Sociedad, se requieren nuevas formas de participar en
el juego del poder político. La Asamblea Nacional Constituyente optó por consagrar
la participación ciudadana como un mecanismo de control del clientelismo, la corrupción,
la falta de transparencia en los procesos de contratación y en general a la viciada
politización, porque optando por la democratización del Estado y la apertura política,
busca canalizar el descontento ciudadano previniendo el resquebrajamiento del orden
institucional.
Se considera que a mayor democracia menor corrupción y que a mayor
participación ciudadana menor corrupción. Debe darse en las próximas décadas un
verdadero tejido social que dé el empoderamiento a lo que Simón Bolívar señaló y dio
su importancia: El Ciudadano, crear un verdadero Ejercito de Veedores que en últimas
reemplazarán a las Ias, a los entes controladores, fiscalizadores, auditores, y todos los
Ores que ha creado el hombre y con pobres resultados a través de la historia. El control
social efectivo lo hará el propio ciudadano, quien es soberano; él ejercerá este control
de manera asociada.
Para ello se requiere promocionar e impulsar una nueva cultura ciudadana en
el hogar, la escuela, el colegio, la universidad, el trabajo y en los medios masivos de
comunicación.

2.4.3. La Veeduría como vehículo de comunicación e interrelación

45
 Mafla, M

De lo anterior se colige que una de las grandes causas para que se produzca ese
desencuentro es la falta de individuos confiables, representativos, precisos y expresivos;
es decir, que se sirvan de fundamentos para iniciar una verdadera acción de parte de la
ciudadanía, a través de las Veedurías organizadas en el país.
Los pocos canales de información desmotivan al ciudadano e impulsan y
disparan la corrupción; se está frente a la imperiosa necesidad de generar una nueva
cultura, que lleve a la creación de redes de medios de comunicación que se conviertan
en medio efectivo de apoyo a la labor ciudadana de las Veedurías. Lo que conllevaría
a un verdadero control social ciudadano, que estaría representado en los medios de
comunicación y la sociedad civil. Las Veedurías, en un futuro no muy lejano, se deben
convertir en verdaderos “vehículos” de comunicación, de relación e interrelación entre
los ciudadanos, la sociedad civil, el Gobierno y la Academia; para crear un sistema que
permita la convivencia pacifica ciudadana entre los distintos sectores.
De esta interrelación debe surgir una participación activa de los ciudadanos a
partir de la investigación, generando un desarrollo en la jurisdicción de cada una de
las Veedurías, mediante la participación real y efectiva en el seguimiento de políticas,
planes, programas y proyectos en los distintos niveles de la administración pública
nacional.
2.5. Realidad de la nueva forma de democracia que plantea la Constitución de
1991 en Colombia con relación a los mecanismos de participación ciudadana.
Para resolver el anterior interrogante sería importante adentrarnos en el
concepto de que es participación ciudadana desde su origen con el fin de poder descifrar
su verdadero significado y aplicarlo al caso concreto de Colombia, para esta forma
ilustrar al lector sobre su verdadero alcance.

Participación ciudadana:
Noción: Participar, participativo y participación son expresiones que se repiten
en 72 ocasiones en la constitución política de Colombia. 21
El significado de participar, participativo y participación según el diccionario
de la Real Lengua Española Larousse.
Participar: (Lat. participe). Dar parte, comunicar, tener parte en una cosa.
Participación: Acción y efecto de participar, aviso, noticia parte. Sistema mediante
el cual los empleados de una empresa son asociados a sus beneficios y eventualmente
a su gestión.
El verbo participar viene de la raíz latina pars-partis, que significa dar parte,
comunicar, hacer parte de un todo.
Muchas veces hemos oído de “Democracia participativa”; ¿El término está de
modo, que lo usan los políticos, gobernantes, académicos, pero realmente sabemos los
alcances de este término?
21 Manual de participación ciudadana No.1., Alcaldía de Santiago de Cali y Secretaria de Desarrollo
Comunitario, Santiago de Cali, 1995.

46
 Mafla, M

La Constitución empieza definiendo al Estado colombiano como una República

participativa (artículo 1º. “Colombia es un Estado social de derecho, organizado en
forma de República unitaria, descentralizada, con autonomía de sus entidades
territoriales, democrática, participativa y pluralista, fundada en el respeto de la dignidad
humana, en el trabajo y la solidaridad de las personas que la integran y en la
prevalencia del interés general” 22), y señala como uno de sus fines esenciales “facilitar
la participación de todos en las decisiones que los afecten en la vía económica, política,
administrativa y cultura de la Nación” (art. 2º.).
Todo lo anterior radica en la nueva concepción de la soberanía y de sus formas
legítimas de ejercicio, la carta política declara “la soberanía reside exclusivamente en
el pueblo, del cual emana el poder público. El pueblo ejerce en forma directa por
medio de sus representantes, en los términos que la Constitución establece” (art.3º.).
La práctica de la participación está fundamentada en la soberanía popular. Es
en el pueblo como soberano en donde no solo reside el poder, sino la capacidad de
intervenir cuando sus condiciones de vida e intereses son afectados, lesionados, omitidos
por las autoridades del Estado y los particulares en los aspectos económicos, políticos,
sociales y culturales. Apropiándonos de las herramientas que de la participación
ciudadana podemos desarrollar una nueva sociedad civil que incida en el desarrollo
social, político y ético de Colombia.
La nueva Constitución reafirma que la forma del régimen político del Estado
en la de República. A ésta, y ya no al mismo Estado, como resultaría más lógico, se
atribuyen diez (10) características, que pueden agruparse en tres (3) categorías:

2.5.1. La Democracia participativa

En la democracia participativa el pueblo no solamente elige a sus representantes,
por medio del voto, no se conforma tan solo en conferirle un mandato, sino que se
reserva la posibilidad y se dota de los mecanismos para intervenir directamente en la
toma de ciertas decisiones, para revocar o modificar las que aquellos hayan adoptado,
ya sea por convocatoria o por su propia iniciativa, o para revocar el mandato de
quienes ha elegido.
En síntesis el pueblo elige sus representantes, pero se reserva la posibilidad de
ejercer directamente la soberanía cuando lo desee, además puede participar directamente
en la gestión de los asuntos propios de su comunidad y en la fiscalización y vigilancia
de los actos de sus gobernantes y representantes, al igual que los servidores públicos.

2.5.2. ¿Existe realmente democracia participativa?

Pero la democracia participativa está en construcción, todos sabemos que
muchas prácticas del poder político y económico existentes en Colombia atentan contra
la existencia. Prácticas como la compra de votos, el clientelismo, la corrupción

22 Constitución Política de Colombia de 1991.

47
 Mafla, M

administrativa, la violación de los derechos humanos, la violencia y muchas otras

prácticas cotidianas que desconocen o niegan el principio constitucional de la
democracia participativa.
En buena medida esta situación se presenta porque los ciudadanos somos pasivos
frente a estos métodos que pervierten la democracia.
En la democracia participativa, los ciudadanos tienen la posibilidad de
transformar este Estado de cosas si comienzan a actuar, si se hace uso adecuado del
voto, si se vota bien, si se escoge los mejores candidatos y si se estudian sus propuestas
y además se estudian sus hojas de vida y sus realizaciones.

2.5.3. ¿Pasamos en Colombia de la democracia representativa a la

democracia participativa?
Como hemos recordado en estas páginas, en Colombia hemos vivido un
periodo de redefinición de las instituciones y del Estado, que se comenzó a gestar
en los años setenta y declinar con la realización de la Asamblea Constituyente y la
aprobación de la nueva Constitución Política de Colombia. En todo ese proceso fue
cobrando fuerza la idea de que la superación de la crisis política y de gobernabilidad
que era reconocida desde diferentes ángulos, pasaba por una aplicación de la democracia
o simplemente por lograr un pacto nacional que permitiera instituirla.
La revisión de ese proceso muestra que fue en medio de grandes conflictos y
al borde de la desintegración del régimen y del propio Estado que se constituyó un
aparente consenso para transitar hacia un sistema político que fortaleciera tanto la
democracia representativa que había entrado en crisis a través de mecanismos e
instrumentos de la democracia participativa para de esta forma armonizar las relaciones
entre el Estado y los ciudadanos con la implementación de un nuevo modelo de democracia
que tuviera tanto elementos de una como de la otra, configurándose un nuevo modelo de
Democracia la que denomino Democracia integral.
Como nunca antes había ocurrido, el paso a la democracia participativa se
convirtió en programa de unión nacional.
El mejor símbolo de la presión social y desde abajo para que se abriera camino
la búsqueda de la democracia participativa, fue el movimiento pro-constituyente que
invocó la democracia directa y la soberanía popular y movimiento juvenil que se
puso a la cabeza del primer plebiscito de hecho realizado en Colombia. La papeleta
elaborada por la comisión Pro-Constituyente en diciembre de 1989, tenía como
encabezamiento precisamente la expresión “plebiscito” y la versión que hiciera luego
los estudiantes harían explicita la demanda de democracia participativa.
Como resultado de ese amplio movimiento democratizante se formalizó el
ejercicio de la soberanía popular cuando la mayoría de los votantes que concurrieron
el 27 de mayo de 1990 a la elección presidencial aprobaron el texto que había sido
sometido a su consideración, “para fortalecer la democracia participativa….”
48
 Mafla, M

“La democracia participativa” como fundamento primordial del Estado, se elevo

a la condición de mandato del pueblo indicando la necesidad de un ordenamiento
distinto al que venía rigiendo y a los cánones comúnmente aceptados de la “democracia
representativa”23

2.5.4. La democracia participativa política:

El Congreso reglamento, mediante la Ley 134 de 1994, solo los mecanismos
de participación ciudadana propiamente políticos pero a los requisitos ya de por si
complicados que señalo la Constitución, añadió otros que hacen complejo su ejercicio,
en un país donde no existe la costumbre de participar y se presentan altos índices de
abstención electoral.
La iniciativa popular ante las corporaciones públicas abrió la posibilidad a los
ciudadanos de presentar proyectos de acto legislativo y leyes ante el Congreso, de
ordenanza ante la Asamblea, de acuerdos ante los Concejos y de resoluciones ante las
Juntas Administrativas Locales.
Al establecer el respaldo del cinco por mil de los ciudadanos inscritos en el
respectivo censo electoral, (o de un respaldo del 30% de los concejales o diputados)
para la inscripción en la registradora de la iniciativa legislativa o la solicitud de
referendo, el legislador hizo casi imposible la activación estos mecanismos de
participación de la democracia directa en un régimen representativo.
La ley establece además restricciones a la iniciativa popular en varias materias:
Las leyes que son iniciativa exclusiva del gobierno
Presupuestales, fiscales o tributarias
Relaciones de amnistías o indultos, y
Preservación y restablecimiento del orden público
La exclusión de materias económicas de la iniciativa popular es una limitación
que no tiene sentido, sobre todo a nivel local.

2.5.5. Condiciones de la Veeduría

El ejercicio de la Veeduría implica un conjunto de condiciones objetivas y subjetivas
mínimas de parte de los agentes que intervienen en el proceso y de su entorno, que
garanticen el logro de resultados y el impacto en el mejoramiento de la calidad de vida
y de la gestión pública.

2.5.6. Condiciones objetivas

Se requiere que el Estado, en primer lugar, defina un marco legal e institucional de
canales y mecanismos de fiscalización, de manera que la Veeduría se atenga a reglas
de juego preestablecidas y cuente con los instrumentos necesarios para su eficaz
desarrollo.
23 Posso Gonzalez, Camilo. Constitución y Democracia. Indepaz. Bogotá D.C. 1996

49
 Mafla, M

En segundo lugar, se requiere un clima propicio de apertura institucional a la

participación ciudadana y, por supuesto a la fiscalización y de transparencia a la
gestión, a fin de que los ciudadanos puedan actuar libre y espontáneamente.
En tercer lugar, la existencia de una infraestructura básica para desarrollar la
Veeduría, por ejemplo, contar con recursos financieros, sistemas de capacitación, de
información, divulgación y finalmente, los entes estatales deben contar con modelos
y sistemas que definan una orientación determinada a la acción fiscalizadora, y sobre
todo, que brinden las herramientas e instrumentos necesarios para su desarrollo, así:
2.5.6.1. Contexto político y social, que parte de los derechos
y garantías de la Constitución de 1991 se ampliara en comparación a la de la Carta
derogada
2.5.6.2. Se debe brindar nuevos canales de participación en las
instituciones locales, regionales y nacionales referentes a los partidos políticos
tradicionales.
2.5.6.3. Autonomía regional y local para transformar el
centralismo del Estado (centralización)
2.5.6.4. Finalmente se requiere de un tejido social de organizaciones
que sirva de soporte a los procesos de participación con el fin de multiplicar los focos de
opinión y estimular la confrontación democrática.

2.5.7. Condiciones Subjetivas

Se relacionan con el conjunto de actividades y valores iniciales que favorecen
y estimulan los conductos participativos como lo son la actitud de los gobernantes
para recibir críticas, sugerencias, etc., por lo tanto es preciso que las autoridades y los
funcionarios públicos conozcan el marco legal de las Veedurías y asuman una actitud
de apertura a la fiscalización ciudadana. Ello supone la interiorización de una cultura
democrática, cosa que no necesariamente hace parte de los estilos de desempeño de
muchos servidores públicos, acostumbrados a mirar con desdeño la iniciativa ciudadana.
Remontando lo anterior, es preciso señalar que las formas participativas de la
gestión publica, llevan asociado el fenómeno de la descentralización, lo que permite al
ciudadano común y corriente acceder a los organismos de decisión lo que redunda en
que la comunidad asuma responsabilidades en los asuntos locales.
De parte de la ciudadanía, se requiere también un conocimiento del marco
jurídico institucional de la Veeduría, un conocimiento adecuado en su entorno, de los
problemas locales, de los programas y proyectos púbicos, de los contratos y obras que
son susceptibles de control y vigilancia, etc.
Así las cosas, la Constitución de Colombia de 1991, en cuanto al tema de la
participación ciudadana cumplió sus objetivos iniciales sobre la reglamentación y la
legalización de esa participación; ya que como se dice popularmente, a pesar de existir
una amplia oferta de participación a la Carta, últimamente se ha venido detectando que
50
 Mafla, M

la gente no participa y se ha venido analizando y comparando que en épocas anteriores

a la Constitución Política de 1991, a pesar de no estar reglamentado abiertamente este
mecanismo, la gente participaba y deliberaba en mayor cantidad.
La democracia participativa, apenas se está abriendo paso en el País, después
de una larga tradición que hoy prevalece de exclusión y negación para amplios secto-
res de la población. Tenemos pues que la participación de los ciudadanos en la gestión
local, continua siendo muy débil y prácticamente se podría decir que está centrada
casi exclusivamente en los sectores académicos, por ende, es necesario apropiarse
de estos espacios e ir trascendiendo de la sola deliberación hacia la incidencia real,
construyendo una nueva vía, diferente a la que ofrecen los partidos Políticos y el
trabajo Intradisciplinario, constituyéndose en una herramienta eficaz y contundente
en la lucha contra la corrupción.
A pesar que la Constitución de 1991 ha brindado las herramientas a través de
los mecanismos de participación de la democracia directa en un régimen representativo
la ciudadana no participan, y en forma paradójica se observa que se han creado los
espacios necesarios para la participación ciudadana pero con profunda sorpresa se dan
los resultados que arrojan una mínima participación y prácticamente la problemática
persiste. Sobre todo a nivel local, las causas pueden ser varias de una estrategia
concreta y coherente de divulgación el exceso de trámites requeridos y la falta de
voluntad política de algunos mandatarios; para otros más prácticos, ven el problema
en el orden de la comunidad.
Las anteriores razones aunadas nos permiten formularnos y plantearnos el
siguiente problema:
La desviación de la inversión de los dineros públicos en la satisfacción de
las necesidades básicas, la falta de transparencia en el proceso de contratación
estatal, la distorsión de los servicios públicos, la excesiva regulación y tramitología
administrativa, las desigualdades en el desarrollo de las regiones y las localidades, la
falta de ponderamiento en las asignaciones presupuestales, la macrocefalia administrativa,
el clientelismo, la corrupción, la burocratización del Estado y el exceso de centralización
de la gestión administrativa, son los síntomas de una grave problemática de la gestión
pública en la administración, en este caso nos referimos al nivel la local, de grandes
proporciones que enfrenta en la actualidad nuestra sociedad.
En el evento de no presentar alternativas, visibles y propuestas para la solución
de las mismas estos seguirán en incremento generando mayores índices de ineficiencia
e improductividad, ineficacia e inefectividad generando un impacto negativo en la
comunidad local: lo anterior trae como consecuencia el aumento de la vulnerabilidad
a la corrupción y el clientelismo y la falta de transparencia en los procesos de
contratación estatal.
Esto sería una labor que le compete a la voluntad política de la administración,
en forma directa; pero como es de conocimiento la corrupción y el clientelismo no
51
 Mafla, M

son las únicas dificultades que afronta el Estado. Los anteriores factores, aunadas de
una manera sistémica y coherente, permiten forjar la idea de la construcción de todo
un sistema de control social y a partir de esos elementos la creación de un modelo de
control social.

2.6. Delimitación, caracterización, configuración, conceptualización y

contextualización de la situación problemática.
La Veeduría como mecanismo de participación de la democracia directa24
fue introducida en el ordenamiento jurídico colombiano, a raíz de la autorización
que recibiera la Registraduría Nacional del Estado Civil mediante decreto legislativo
número 1926 del 24 de agosto de 1990, para contabilizar los votos depositados el 9
de diciembre de 1990, con el fin de convocar a la ciudadanía a integrar la Asamblea
Nacional Constituyente que aprobó en los meses de febrero y julio de 199125 la actual
Constitución26 que entró en vigencia el 5 de julio de ese año.
La Constitución Política de Colombia de 1991, marco un hito importante en
la historia del país, al incorporar al régimen de democracia representativa que había
regido por más de un siglo en la Constitución de 1886, elementos de la democracia
clásica o directa practicada en la antigua Grecia.
Este estudio se ha venido ocupando de lo referente a la figura de la Veeduría
como mecanismos de la democracia directa en un régimen representativo, lo que se
encuentra consagrada en el artículo 270 de la Carta de 1991 reglamentada a través de
la Ley 850 del 18 de noviembre del 2003, norma legal que hasta la fecha de redacción
de este escrito de tesis doctoral no ha sido reglamentada por el Congreso de la
República de Colombia, lo que de una u otra manera se ha denominado una ley sin
dientes (para ejercer el control social).
La Asamblea Nacional Constituyente, que consagró la Constitución de
24 Utilizaremos la expresión iniciativa ciudadana como voz genérica de los referendos en general,
iniciativas legislativas de origen ciudadano y la consulta popular que como tal, existe en Colombia, a
pesar de que su terminología no es unívoca. El término Referendo derogatorio lo mencionaremos para
hacer alusión tanto al derogatorio total como al abrogatorio parcial. La sigla Rdc para hacer referencia
al Referendo derogatorio en Colombia y Rd para referendo derogatorio o abrogatorio. La sigla Mpdd,
como lo habíamos anunciado desde un comienzo de la investigación, para referirnos a mecanismos de
participación de democracia directa e Idr como Instituciones de democracia representativa. La palabra
plebiscito la usamos con referencia a consultas populares cuando versan sobre asuntos que no están
contenidos en un texto normativo.
25 Hernández, Galindo, José Gregorio, Prólogo, a Ávila, Mejía, Armando; Mafla, Arango, Maximi-
no; Montilla, Galvis, Omar de Jesús, Institucionalidad de la Veeduría (Cali, 2001), pp. 15– 19.
26 Guzmán, Brito, Alejandro, El vocabulario histórico para la idea de Constitución Política, en
Revista de Estudios Histórico- Jurídico de la Pontificia Universidad Católica de Valparaíso, 24 (Val-
paraíso, Chile, 2002), p. 267. Al respecto plantea: “la palabra Constitución se ha venido utilizando para
enumerar las reglas sobre la designación de poderes políticos de la sociedad y sobre la organización,
competencias y gestión de este poder, en cuanto esas reglas ofrezcan un contenido conformado por los
siguientes elementos: 1. La división del poder al menos en tres (3): legislativo, ejecutivo y judicial. 2. La
garantía de unos derechos y libertades ciudadanas limitadoras del poder público. 3. La fundamentación
de la legitimidad del gobierno en elecciones populares periódicas; y 4. La supremacía de todas esas re-
glas. Además suelen estar fijadas en un texto único o sea, codificadas, y entonces la palabra Constitución
mienta tal texto”.

52
 Mafla, M

199127, buscaba dar respuesta al descontento ciudadano generado por los problemas
de inseguridad, violencia, desempleo, dificultad en el acceso a la educación y sobre
todo la corrupción que conlleva la ruptura del tejido social y da como resultado la
falta de transparencia en todo lo concerniente a la gestión pública, y mitigar las
consecuencias perniciosas al principio de probidad, que en el caso colombiano se
revierte en la prevalencia del interés general.
El desencuentro entre el Estado y la ciudadanía se produjo entre otras razo-
nes por el debilitamiento de la representación en el Parlamento o Congreso y el
crecimiento burocrático de la administración pública, lo que la hacía ineficiente,
generando con ello la desviación de las líneas esenciales del Estado.
El problema objeto de estudio radica en que los Mpdd no han sido exitosos
en el control de la acción normativa en los distintos niveles de gobierno, lo anterior
si tenemos en cuenta que la Constitución de 1991, lleva 21 años de aprobada y a la
fecha, su utilización ha sido nula, es el evento que a ningún alcalde, se le ha revocado
el mandato, al menos en lo que tiene que ver con las grandes y medianas capitales.
El diseño y construcción de la investigación parte de identificar como situación
problemática, que los Mpdd al menos en Colombia no han sido exitosos, posteriormente se
aborda la relación entre los Mpdd y los Idr desde una perspectiva histórica y teórica
acerca de su contabilidad, sus diferentes relaciones ya sea con los actores, instituciones
y procedimiento para su uso, que conlleve una utilización efectiva, y finalmente
se presentan las causas por las cuales no han funcionado en Colombia, a partir de
establecer la relación más adecuada y sistémica de las partes que intervienen en su
dinámica con base en las experiencias exitosas del derecho comprado. Estados
Unidos de Norteamérica, Italia, Suiza y Uruguay, como modelos en su práctica, para
que mediante proposiciones concretas de dichos ordenamientos jurídicos, poderlas
contrastar con el caso colombiano mediante analogías y diferencias para de esta forma
obtener la armonía donde se producen las relaciones más adecuadas y sistémicas
donde es posible encontrar la compatibilidad de ambos sistemas.
El aporte y utilidad práctica de la misma, radica en que las conclusiones
podrán ser tomadas para sugerir las reformas legislativas pertinentes, lo que redundará
en beneficio de la ciudadanía, que tendrá en la Veeduría como mecanismos de la
democracia directa en un régimen representativo una herramienta para ejercer las
acciones de control social a la gestión pública en los diferentes niveles y de freno
o contrapeso en el control social a las decisiones adoptadas por el Parlamento o
Congreso.

27 La Constitución Política y la normatividad vigente le han otorgado a los ciudadanos, las herramientas
constitucionales y legales para la vigilancia de los asuntos que les afecten en sus derechos
fundamentales y específicamente en su dignidad humana. Los instrumentos que hoy en día se ponen
a disposición de las organizaciones sociales y de la ciudadanía en general, permiten lograr un mayor
acercamiento con el Estado y de paso facilitar la eficiencia y transparencia en todo lo relacionado con
lo público.

53
 Mafla, M

3. Los mecanismos de participación de la democracia directa en un régimen

representativo: Consideraciones generales desde una perspectiva histórica y teórica
acerca de su compatibilidad
Desde la antigüedad, la experiencia griega consolidó una forma de gobierno en
donde sus integrantes realizaban las actividades de hacer las leyes y administrar sus
territorios en forma autónoma, esta, fue estructurada mediante la convocatoria a una
gran asamblea general, que tenía por objeto decidir por unanimidad lo referente a los
asuntos públicos. De esta manera, se convirtió en un modelo histórico de legitimación,
sin embargo, es importante precisar que el modelo democrático actual es muy diferente
al modelo griego, más allá de la magnitud o el tamaño de los sistemas políticos. Por
ejemplo, la existencia y organización de los partidos políticos institucionalizados, la
figura de la ciudadanía y la separación explicita entre el espacio de lo privado como
escenario de los derechos frente al ejercicio de lo público como espacio de control
social.
Sobre este mismo tema se refiere Rosanvallón (2006), que plantea, el objeto
de esta historia global el comprender el surgimiento y la evolución de las racionalidades
políticas, esto es, los sistemas de representación que gobiernan la manera como una
época, un país o unos grupos sociales conducen su acción e imaginan su futuro a
diferencia de las mentalidades, no concibe estas representaciones como una totalidad
exterior e independiente de la conciencia de los actores. Por el contrario, son el resultado
de un trabajo permanente de reflexión de la sociedad sobre sí misma, con un doble
objetivo.
Al respecto Rosanvallón (2006, p.79) plantea que se trata de hacer la historia
de la manera en que una época, una país o unos grupos sociales buscan construir
respuestas a eso que ellos perciben de forma más o menos confusa como un problema
y, en segundo lugar de hacer la historia del trabajo operado por la interacción, para
definir campos histórico-problemáticos.
Continúa Rosanvallón definiendo el objeto, la estructura y la forma de la
configuración de un nuevo modelo de democracia que integre lo político y lo social.
Al respecto plantea, identificar los “nudos históricos” en torno a los cuales se
organizan nuevas racionalidades políticas y sociales, se modifican las representaciones
de lo social atadas a las transformaciones institucionales, las técnicas de gestión y las
formas del vínculo social. Es historia política, en tanto la esfera de lo político es el
lugar de articulación de lo social y de su representación. Es historia conceptual pues es
alrededor de conceptos –la igualdad, la soberanía, la democracia, etc.- que se anudan y
se ponen a prueba la inteligibilidad de las situaciones y el principio de su activación.
Esta definición permite explicar el énfasis en dos grandes “momentos”
históricos: primero, el de la pérdida de sentido autónomo de lo social entendido como
cuerpos: la historia de lo político en tanto ligada a la disolución de las representaciones
orgánicas de lo social. Y segundo, el periodo propiamente democrático que le sucede.
54
 Mafla, M

Estos dos grandes momentos se diferencian muy claramente. Hay, de un lado,

una historia del nacimiento de las formas políticas modernas, del Estado, ligado al
advenimiento del individuo; y de otro lado, una historia de aquello que podría llamarse
la “experiencia democrática”.
Así las cosas, continuando con el hilo conductor a través de la historia,
podemos decir que la democracia representativa surge como respuesta al absolutismo
precedente, pero también como alternativa más perfecta para la democracia directa. De
ahí, que en los orígenes de la implementación de la democracia representativa moderna
puede encontrarse abundante crítica, directa e indirecta a toda expresión de modelo
de democracia directa. En ese sentido los creadores de la Constitución norteamericana
prácticamente no tuvieron en cuenta las herramientas de la democracia directa, ya sea
porque las desconocían o porque no los consideraron útiles, viables y pertinentes su
aplicación y en el caso de los federalistas la desestimaron (Donovan, 1998, p.1).
Por otra parte, los federalistas rechazaban la introducción de mecanismos
participativos directos, pues temían al populismo y confiaban en la representación, el
equilibrio de los poderes y los limites institucionales (Haskell, 2001, p.23). Los padres
fundadores de la Constitución norteamericana no tuvieron en cuenta la democracia
directa y los federalistas la desestimaron28. Estos consideraron que la forma ideal de
democracia era la representativa (o republicana), en la cual el control de la actividad
legislativa debía estar separado de la mayoría popular por las instituciones representativas29.
Basados en las teorías de Locke sobre la sociedad política y Montesquieu sobre la
división del poder gubernamental en tres ramas: legislativa, ejecutiva y judicial, se
constituyeron en la filosofía y doctrina que hallaron rápida aceptación en el sistema
norteamericano.
La Asamblea constituyente francesa optó de manera explícita por el gobierno
representativo y desechó, al igual que la norteamericana, cualquier forma de gobierno
directo30. La constante que se mantiene en este aspecto es que la deliberación es imposible
en un territorio extenso y muy poblado, no es fácil reunir a todos los ciudadanos, basta
con una minoría cualificada.
Rousseau31 que se mostró en contra de la representación, era consciente que
28 Donovan, Todd; Bowler, Shaun, An Overview of Direct Democracy in the American States en
Bowler, Shaun; Donovan, Todd; Tolbert, Caroline (eds.), Citizens as Legislators: Direct Democracy in
the Unites States (Columbus, 1998), p. 1.
29 En el Federalista 10, se afirma que la república es un gobierno con un plan representativo. También
observaba la democracia pura o directa como un peligro para los intereses individuales y abogaba por la
democracia representativa. En el Federalista 63, afirma que el principio representativo es el tornamesa
o eje central de la república norteamericana. El texto sostiene que el principio regía también en la
democracia clásica ateniense y funda la diferencia con el régimen que se promueve en la democracia
directa: el sistema norteamericano que es distinto pues excluye totalmente al pueblo en su capacidad
colectiva, de cualquier participación en el gobierno y no excluye totalmente a los representantes del
pueblo en el gobierno.
30 Finer, Herman, teoría y Práctica del Gobierno Moderno (Madrid, 1964). pp. 275-276.
31 Rousseau, Juan Jacobo, El contrato social (2ª edición, México 1969), pp. 88. Rousseau pretende
encontrar una forma de asociación que defienda y proteja con la fuerza común a la persona y los bienes

55
 Mafla, M

la democracia directa era imposible en un territorio extenso y con mucha población.

La idea de Rousseau era simple, los pueblos necesitan de leyes para gobernar la
vida pública, si todos participan en la formación de dichas leyes, entonces en el
análisis final cada uno tiene que obedecerse a sí mismo. El producto final del sencillo
argumento es autodeterminación y pluralismo, elementos que de una u otra forma
los encontramos en los inicios de la democracia pura practicada en la antigua Grecia.
A partir de los anteriores cambios y transformaciones se producen diferentes
tendencias, las cuales son analizadas por los doctrinantes que plasman en diversas
teorías la relación más adecuada y sistémica que debe existir entre los Mpdd y las
instituciones de la democracia representativa con el propósito de establecer si existe
compatibilidad en ambos sistemas.

Para Alexis de Tocqueville32, hacer distinciones y diferencias entre democracia

directa y democracia representativa ya no tiene ninguna relevancia33. En la una conserva
la iniciativa y en la otra los representantes actúan bajo vigilancia casi directa.

El argumento de Norberto Bobbio34con relación a la compatibilidad entre los

Mpdd y los Idr, va en el mismo sentido de Tocqueville, donde lo que cuenta es que el
pueblo conserve la facultad de hacer las leyes35, ya sea en forma directa o por intermedio
de representantes. Lo anterior tiene sentido en Tocqueville y Bobbio, en una democracia
con pocos ciudadanos.

Con el fin de caracterizar, configurar y por ende conceptualizar sobre una

teoría armónica y dinámica de la democracia; podemos abordar varios doctrinantes
que se convierten en gestores de ideas que relacionándolas, interrelacionándolas
e interactuándolas nos aportan elementos que al integrarlos nos faciliten generar las
relaciones más adecuadas y sistémicas.

En el anterior sentido, es importante mencionar los productos de investigación de Ro-

bert Dalh36, que al efecto plantea, que la democracia es un conjunto de reglas y proce-
de cada asociado, donde cada uno pone en común su persona y todo su poder bajo la suprema dirección de
lo que llamó la voluntad general y cada miembro considerado como parte indivisible del todo.
32 Tocqueville, Alexis, La democracia en América (2ª edición, 1835, Mexico, 1963), pp. 75-76.
33 Para Tocqueville, no existe ninguna diferencia entre democracia directa y representativa, y al
respecto agrega: “A veces es el mismo pueblo quien hace las leyes, como en Atenas; otras veces son los
representantes o diputados elegidos por sufragio universal, que lo representan y actúan en su nombre,
bajo vigilancia casi directa”.
34 Bobbio, Norberto, Estado, gobierno y sociedad: Por una teoría general de la política (1989,
cuarta reimpresión, México, 1996), pp. 212-213.
35 A propósito expresa: “Lo que cuenta es que el poder esté de hecho directamente o por interpósita
persona en las manos del pueblo, que rija como ‘la ley de las leyes’ el principio de la soberanía popular,
donde la sociedad actúa sobre sí misma y no existe poder fuera de ella y no hay alguien que ose
concebir, y sobre todo expresar, la idea de buscarlo en otra parte”. A lo cual agrega: El capítulo sobre el
principio de la soberanía popular en Estados Unidos concluye con estas palabras: “El pueblo reina en
el mundo político americano, como Dios en el Universo. Él es la causa y el fin de todo: todo deriva de
él y todo vuelve absolverse en su seno”; Bobbio, Estado, cit. (n. 34), p.76.
36 Dalh, Robert, La Democracia. Una guía para los ciudadanos (Madrid, 1999), pp. 33.

56
 Mafla, M

dimientos para tomar las decisiones que involucran a todos en los asuntos colectivos,
donde establece criterios para definir la democracia37 y determina razonablemente las
cinco instituciones que debe tener a gran escala una democracia38,constituyéndose de
esta forma en uno de los más importantes teóricos de la democracia en el siglo XX.
En el mismo sentido de lo planteado por Dahl (1999), y para recuperar la teoría
de la democracia participativa y distinguir la democracia directa de la representativa,
Giovanni Sartori39, dispone de una tercera vía, para plantear una nueva teoría, la que
denomina democracia del referéndum40. Esta, se determina por la forma como los
participantes expresan sus preferencias41, en donde establece una analogía entre
intensidad y participación efectiva y una diferencia entre información (doxa, opinión)
y conocimiento (episteme, conocimiento) resumiendo que para hacer uso de la primera
se requiere los elementos del segundo.
En la misma línea argumentativa, podemos ubicar a Joseph Schumpeter42 que
al igual que Sartori comparten la opinión de una democracia del referéndum. Para
estos tres doctrinantes, que de una u otra forma coinciden en el carácter dinámico de
la democracia, las dos estructuras son completamente diferentes e incompatibles, al
menos en el nivel nacional. Se fundamentan en aspectos históricos y teóricos, de igual
manera, en la extensión del territorio, el tiempo y la relación con la densidad poblacional.
A partir de los trabajos de David B. Magleby43, con base en las experiencias
del derecho comparado, en este evento la norteamericana, nos permiten verificar
la correspondencia entre el sistema de democracia directa 44, y la democracia
representativa o indirecta45 en las cuales se pueden establecer las dimensiones en

37 Con relación a la pregunta qué es democracia, Dahl responde definiéndola a través de estos cinco
elementos: “participación efectiva, igualdad de voto, comprensión ilustrada, control final sobre la agenda
al igual que la inclusión de los adultos”; Dahl, La democracia, cit. (n.36), p.48.
38 Dalhl establece que ellas son: “cargos públicos electos, elecciones libres, imparciales y frecuentes,
libertad de expresión, fuentes alternativas de información, autonomía de las asociaciones y ciudadanía
inclusiva”; Dahl, La democracia, cit. (n.36), p.99.
39 Sartori, Giovanni, Teoría de la democracia (Madrid, 1988), pp. 155- 166.
40 A propósito del mencionado término lo entiende por una macrodemocracia que sustituye a la
democracia representativa. Sartori, constata que “aunque no existe actualmente una democracia de ese
tipo, es ya tecnológicamente factible”; Teoría, cit. (n.39) p. 155.
41 Sartori establece cinco etapas de participacionista las cuales son: intensidad (participación en
sentido pleno), interés, atención, información y conocimiento, con relación a obtener las preferencias
ciudadanas por los asuntos públicos.
42 Schumpeter, Joseph, Capitalismo, Socialismo y Democracia (Barcelona, 1983), pp. 321-322.
43 Magleby, David, Legislación Directa, Grupos de Presión y Efectividad (México, 1992), p.216.
44 En este aspecto considera que ambas estructuras difieren en las medidas institucionales que defienden,
sino que también persiguen metas y valores diferentes. La democracia directa concede valor a la
participación, al acceso abierto, igualdad política, compromiso, la continuidad y el consenso. Magleby,
cit. (n. 43), p.216.
45 Magleby, considera que la democracia indirecta concede valores a la estabilidad, al consenso,
compromiso, institucionalidad, normalidad en los principios fundamentales y estabilidad en la opinión
pública. Magleby, cit. (n. 43), p.216.

57
 Mafla, M

que son conmensurables46 ambas estructuras, las cuales nos permitirán determinar la
compatibilidad de los mecanismos de participación directa en un régimen representativo.
Por otra parte, Caroline, Tolbert; Lowenstein, Daniel y Donovan, Todd47,
mediante mediciones, análisis y estadísticas que realizan, les permite comprobar en
la realidad, la compatibilidad de los mecanismos de participación de la democracia
directa en un régimen representativo en el nivel local.
A partir de dichos resultados, un amplio número de autores se dedican a
encontrar la forma más eficiente para su utilización efectiva, logrando demostrar que
los Estados que exhiben menores restricciones y exigencias para la operación del
mecanismo tienen mayor uso del mismo.
La anterior comprobación permite establecer una relación inversa de
causa-efecto entre los requisitos y la utilización efectiva de los mecanismo, en el sentido
que a mayores requisitos menor es la utilización y viceversa, resultado que es posible
demostrar con las experiencias prácticas en veintiséis Estados norteamericanos donde
se utiliza los Mpdd48. Con excepción de los Estados de Massachusetts y Arizona, esta
relación, por cierto, no impide reconocer la existencia de otro tipo de variables49.
En términos generales los Mpdd se utilizan con mayor frecuencia en los
Estados donde las restricciones con respecto a los requisitos de firma de apoyo para la
inscripción y de respaldo para las convocatorias y para los quórum de aprobación y de
validez son menores.
En Europa, con Roberto Viciano Pastor50, se puede observar claramente la posición
46 Al respecto considera, que independientemente que las formas directa e indirecta de demo-
cracia maximizan metas diferentes, hay varias dimensiones importantes de gobierno democrático con
base en éstos se pueden comparar: la participación, la representación, la responsabilidad, el arreglo, la
autoridad y la deliberación. Magleby, cit. (n. 43), p. 216.
47 Tolbert, Caroline; Lowenstein, Daniel; Donovan, Todd, Election Law and Rules for Using
Initiative en Bowler, Shaun, Donovan, Todd y Tolbert, Caroline (eds.), Citizens as Legislators: Di-
rect Democracy in the Unites States (Columbus, 1998), p. 28.
48 En igual sentido tenemos los diversos autores que se han dedicado a estudiar el comporta-
miento de los mecanismos en los 26 Estados norteamericanos donde se practica. Entre ellos tenemos
a Bowler, Shaun; Donovan, Todd; Tolbert, Caroline (eds.); Lowenstein, Daniel; Banducci, Susan;
Fernández, Ken; Karp, Jeffrey y Hero, Rodney, bajo los parámetros de los ciudadanos como legislado-
res, en el texto cuyo título original es: Citizens as Legislators: Direct Democracy in the Unites States
(Columbus, 1998).
49 Tolbert, Caroline; Lowenstein, Daniel; Donovan, Todd, cit. (n. 47), p. 28. Véase en el mis-
mo sentido Banducci, Susan, Direct Legislation: When Is It Used and When Does It Pass? En Bowl-
er, Shaun; Donovan, Todd; tolbert, Caroline (eds.), Citizens as Legislators: Direct Democracy in the
Unites States (Columbus, 1998), p.116. “The other structural explanation, access to the ballot, is also
significantly related to initiative use. As the difficulty of qualifying an initiative for the ballot increases,
the number of initiatives actually on the ballot is predicted to decrease. For every increase of 2,000
signatures required per day, the number of initiatives on the ballot is predicted to decline by over 3”.

50 Viciano Pastor, Roberto, Un paso adelante en la reforma institucional italiana: la introduc-

ción de la preferencia electoral única tras el referéndum del 9 de junio de 1991, en Revista de Estudios
Políticos Nueva Época 75 (Madrid, 1992). pp.318- 320. En el mismo sentido ver: Saiz Arnaiz, Alejan-
dro, el referéndum derogatorio en el ordenamiento italiano: entre las (incompletas) previsiones norma-
tivas y la (creativa) jurisprudencia constitucional, en Revista Española de Derecho Constitucional, 12

58
 Mafla, M

tanto de la Corte Constitucional como la de un amplio sector de la doctrina italiana,

los cuales reconocen en el referéndum abrogatorio, en los casos que su resultado sea
favorable a la derogación que actúa como “fuente-acto de producción normativa con
competencia limitada o unidireccionalmente vinculada”, en el caso específico del
referéndum abrogatorio51 (parcial) previniendo la inviabilidad del contenido de la parte
no abolida que conserva su vigor52. Esto es, que la norma abrogada es fuente del derecho
aplicable restrictivamente al ámbito de la materia de la especialidad que se haya tratado.
En Suiza, Bruno Kaufmann y Dane Waters53, con la obra, Direct Democracy in
Europe, en el desarrollo de su análisis sobre el referendo como mecanismo de democracia
directa, aclaran el significado del término “capaces de generar los referendos”
(referendumsfähig), el cual en Suiza ha convertido en sinónimo de “ser tomado en
serio políticamente”. La función de filtro a la imposición de la firma no debe ser tomada
como un aspecto negativo. Una democracia directa, sin filtros que genere por parte de
los ciudadanos una carga con un gran número de propuestas, sin duda conllevará a la
molestia pública y la desaparición de los instrumentos de la democracia directa.
En Latinoamérica tenemos el caso de Uruguay, el cual se constituye en uno
de los países del mundo que tiene una larga y próspera tradición en el uso de los institutos
de democracia directa. En efecto, desde la primera mitad del siglo XX ha sabido
combinar y articular adecuadamente las Idr con la Mpdd.
En Uruguay es tradición que en la noche de cada acto comicial, quienes
defendieron la opción que la ciudadanía no aceptó, emiten un mensaje o comunicado
haciendo saber a la población que, tras los Mpdd y habiéndose pronunciado el Cuerpo
Electoral en forma definitiva, reconocen el pronunciamiento de la misma54. Lo anterior
demuestra en el caso uruguayo el respeto que se tiene por todo lo relacionado con el
tema de la democracia y la importancia que reviste el zanjar cualquier tipo de diferencias
por fuera de las urnas por parte de los sectores en contienda refrendaría.
A partir de los anteriores elementos teóricos que al articularlos con lo planteado por
Dalh y Sartori se deben en cuenta tres aspectos fundamentales: la trayectoria his-
tórica de los estados- nación que permitieron esa configuración, la naturaleza de los
regímenes políticos, caracterizados por estructuras espaciales de tipo federal y/o por
sistemas de gobierno de carácter parlamentario, y en especial, la naturaleza y conformación
(Madrid, 1992) 36, P.195 a través de http://www.cepc.es/rap/Publicaciones/Revistas/6/REDC_036_191.
pdf consultado el 2 septiembre de 2009. Esto es que la norma abrogada es fuente del derecho aplicable
restrictivamente al ámbito de la materia de la especialidad que se haya tratado.
51 En el fallo referente a los referendos que en 1993 cambiaron la legislación electoral, la Corte
sostuvo que la petición popular debía aclarar la ratio que la inspira y la propuesta de derogación no
debía exponer al órgano reformado a la paralización de su funcionamiento, de igual forma conceptúo
que “la propuesta debía ser unívoca, homogénea, ser clara, en su finalidad unidireccional al igual que
en su estructura”.
52 Esta jurisprudencia y doctrina italiana es fundamental para explicar la esencia del referendo
derogatorio como instrumento de freno cuando deroga totalmente la ley o parte de la misma o como
dispositivo de contrapeso cuando la suprime en forma parcial.
53 Kaufmann, Bruno; Waters, Dane, Direct Democracy in Europe (Durham, 2004), pp 121.
54 González Rissotto, Rodolfo, Democracia directa en Uruguay en Lissini Alicia; Zovatto Daniel
(cord.), Democracia Directa en Latinoamérica (Buenos Aires, 2008) p.188.

59
 Mafla, M

de las organizaciones de la sociedad civil, teniendo en cuenta la densidad que existe en

el tejido social, incluida la capacidad de movilización.
Así las cosas, a partir de los anteriores elementos sobre la participación desde
lo local, a lo global es posible verificar a través del derecho comparado las situacio-
nes de coexistencia, articulación y correspondencia que nos permiten comprobar
la compatibilidad de los elementos, al demostrarse que es posible el funcionamiento
armónico de los dos sistemas al menos en las localidades, condados (Estados Unidos);
en algunas Villas (de Inglaterra), municipios (general), Estados (Estados Unidos),
Cantones (Suiza), en el nivel nacional en los casos del Estado Federal de Suiza, Italia
y en Uruguay55. De otra forma de manera referencial podemos citar los casos en los
cuales son usados los mecanismos en materias presupuestarias, fiscales y tributarias,
tal como sucede en California y Massachusetts.
Objeciones a esta teoría con relación con los Mpdd, es que no tienen una
propuesta concreta de la forma como se debe regular; en cuanto a los procedimientos
que se establezcan para su introducción, las funciones que se consagren para su uso,
y los requisitos que se determinen para su funcionamiento, a partir del cual se podrá
evaluar su utilización efectiva. El precedente diagnóstico nos permite continuar con
nuestro análisis, centrado en la hipótesis formulada al inicio de este escrito la cual es
objeto de comprobación.
Con base que fundamente el anterior supuesto que formulamos como posible
solución al problema, emprendemos esta tarea encaminada a identificar mediante el
análisis de la norma constitucional que consagra los mecanismos de la democracia
directa en un régimen representativo, a partir de establecer las causas por las cuales no
ha operado exitosamente. Tal como fue formulado oportunamente en la hipótesis que
soporta este trabajo de investigación.

4. Introducción de los mecanismos de participación de la democracia directa

en un régimen representativo configurados a través de la Veeduría.
Las experiencias del derecho comparado nos han permitido observar otros
panoramas para contextualizarlos en el caso colombiano, teniendo en cuenta que la
utilización Mpdd, en los países mencionados es por lo general impulsadas por las
organizaciones o las partes que reflejan, como en toda democracia, las relaciones de
poder existentes en la sociedad, en que esto se aplica un poco menos en el caso de la
consulta ciudadana, que se puede iniciar incluso por grupos relativamente pequeños56.
De ahí la importancia que tiene en nuestro trabajo de investigación todo lo relacionado
con la variable neutra que es trasversal a todo el proceso y que por tanto su análisis al
factor financiero es recurrente a lo largo de la misma.

55 Cabe notar que a nivel federal en Estados Unidos hasta la fecha no se ha celebrado ninguna
consulta a nivel nacional.
56 En tales casos, la iniciativa puede durar varios años desde su creación hasta la convocatoria a
la jornada del referéndum, que a menudo conduce a la formación de nuevas afiliaciones políticas, que
luego son capaces de poner en marcha el referéndum en el futuro.

60
 Mafla, M

Los precedentes argumentos de origen histórico y teórico, aplicados al caso

concreto de Colombia, se convierten en elementos fundamentales para el análisis de
la Carta, aprobada por la Asamblea Nacional Constituyente en julio de 1991, en lo
relacionado con la implementación de los Mpdd en un régimen representativo, los que
fueron regulados por la Ley N° 134 de mayo 31 de 1994, que a su vez fue reglamentada
por el Decreto N° 895 del 18 de mayo del 2000.
En ese sentido, examinaremos los términos que en el apartado declarativo o
programático de la Carta constitucional reconoce las dos formas de gobierno
(representativo y participativo) y en sus elementos nos referimos a las Idr y los
Mpdd con el fin de establecer su existencia, configuración y extensión en la norma
constitucional colombiana.
Así las cosas, la Constitución de 1991 introdujo los Mpdd, la misma estableció
en su apartado programático un marco democrático y participativo con el objeto de
garantizar la participación de los ciudadanos57 en los asuntos públicos en general, como
la participación política58 en especial.
En el artículo 1, se interpreta el sentido amplio que le imprimió el legislador
primario al modelo político de gobierno de forma democrática de estructura participativa y
de objeto pluralista en el sentido que permite la libre expresión de las distintas fuerzas
políticas como principios del Estado social de derecho. Los cuales fueron ratificados
ya no como principios sino como fines en el artículo 2, aclarando el concepto del
artículo 1, que la República en sí misma no puede ser participativa; debe entenderse
entonces como lo dice el precitado artículo que está obligada a “facilitar la participación
de todos en las decisiones que los afecten (…)”.
Lo anterior es ratificado por el artículo 3 de la Constitución de Colombia, que al
establecer que la función legislativa la puede ejercer tanto a través de los representantes en
las Idr o mediante los Mpdd, expresamente reconoce la existencia de los dos sistemas
de democracia (representativa y directa). En el artículo 40 se consagra la coexistencia
de los dos sistemas de democracia al incorporarse como derechos fundamentales tanto
la participación a través de los Mpdd como la participación política59 a través de las
Idr.
57 Se refiere a la participación ciudadana, la cual se cuantifica en el número de espacios constitucional
y legalmente establecidos y el número que se activan; lo que significa sencillamente que si el ciudadano
no participa los derechos en este sentido se extinguen, situación que se aclara y reafirma al configurarse
los mecanismos de participación y de representación en un mismo artículo (103).
58 La forma de distinguir la participación política de la participación ciudadana la determina el
siguiente axioma: toda forma de participación política es participación ciudadana pero no toda forma
de participación ciudadana es participación política.
59 La participación política, se refiere la Constitución al derecho que tiene el ciudadano en el ejercicio
y control del poder político para hacerlo efectivo, a partir del cual puede elegir y ser elegido, lo que se
convierte en el indicador que determina la forma como se mide la participación política en cualquier
lugar donde se practique este sistema de gobierno democrático, el cual se indica por el número de
ciudadanos hábiles para votar, dividido por el número de ciudadanos que efectivamente sufragan el día
de los comicios, dando dicho resultado el coeficiente de participación política.

61
 Mafla, M

El artículo 85, regula los derechos fundamentales que no requieren de leyes

especiales para su aplicación, contenidos en los artículos 11 a 24, 26 a 31, 33, 34, 37
y 40. Cabe destacar que el artículo 40 constitucional eleva a la categoría de derecho
fundamental la participación política y ciudadana de igual manera se mantiene la
coexistencia de las dos formas de participación (política y ciudadana).
En el artículo 95, se consagra la participación como deber de la persona y del
ciudadano en la vida política, cívica y comunitaria del país, en el mismo se establecen
tres formas diferentes de participación la política, la cívica y la comunitaria.
Al establecerse la participación en general como deber a través de estas tres
formas surge la obligación del Estado de consagrarla como un derecho, para lo que
es útil y pertinente tener en cuenta los productos de investigación de nuestro grupo de
participación ciudadana y desarrollo de mecanismos contra la corrupción, mediante
el diseño y construcción del sistema nacional de la participación para lo que esa
estructura operativa se constituye en un aporte relevante para el soporte de la hipótesis
que busca comprobar esta tesis doctoral.
En el artículo 103 se produce la articulación de los Mpdd y el sistema de Idr al
igual que se configuran en un mismo artículo, tanto los mecanismos de participación
de la democracia directa como los de representación60 de la democracia indirecta. A
partir de lo que se pueden establecer la extensión de los mismos y verificar la compatibilidad
de ambos sistemas de gobierno.
En el artículo 104 y 105, se establecen tanto la consulta plebiscitaria en el
primero como la consulta administrativa de carácter general en todos los niveles y
ámbitos del desarrollo en el segundo.
En el artículo 153, se establece la participación de cualquier ciudadano para
defender o impugnar la aprobación, modificación o derogación de las leyes estatutarias.
En el artículo 154, se establecen dos posibilidades con respecto al origen de
las leyes tanto en las instituciones de la forma representativa como por iniciativa
popular, a través de los mecanismos de participación de la democracia directa, en este
sentido es preciso y oportuno aclarar que en Colombia no es posible aprobar leyes vía
Mpdd
En el artículo 155 concordante con el 163 se establece el derecho a presentar
proyectos de ley o de reforma constitucional a un número de ciudadanos igual o
superior al cinco por ciento del censo electoral donde estos tienen la posibilidad de
nombrar un vocero para ser escuchados. De igual manera un proyecto de ley en que se
haya negado en primer debate, la Constitución faculta al vocero de los proponentes en
60 Los mecanismos de participación de la democracia directa y de la democracia representativa se
configuran en el artículo 103 de la siguiente manera: el plebiscito, el referendo y la consulta popular
constituyen los mecanismos de consulta, de deliberación a nivel local donde está el cabildo abierto, de
impulso las iniciativas legislativas, el voto como mecanismo de elección y de control político, la
revocatoria del mandato, el cual ya se había mencionado en el artículo 40 numeral 4, como una de las
formas por las que se puede revocar el mandato de los elegidos, entendido que sólo opera en el caso de
alcaldes y gobernadores. En que Colombia no está permitida la revocatoria al Presidente.

62
 Mafla, M

el artículo 159, para someterlo nuevamente a consideración por la respectiva cámara,

en el artículo 160 se regula los lapsos que deben mediar entre primero y segundo debate.
El artículo 163 consagra la pérdida de la investidura de los congresistas y sus
causales, en el mismo se autoriza a cualquier ciudadano para solicitarla como ya se ha
presentado en varios casos donde se ha decretado en más de cuarenta ocasiones.
En el artículo 247 se estableció la creación de jueces de paz encargados de
resolver en equidad los conflictos individuales y de sus respectivas comunas, el cual
fue reglamentado por la Ley N° 497 de 1999, donde se determina la elección popular
la elección de los mismos61. Existen también los jueces de reconsideración que vienen
siendo la segunda instancia de los fallos de los jueces de paz.
En el artículo 258 se regula el voto como un derecho y un deber ciudadano. En
concordancia con el 103, como lo mencionamos oportunamente se encuentra el artículo
259 que consagró el voto programático para gobernadores y alcaldes de conformidad
con el artículo 40, que permitió el establecimiento de la revocatoria del mandato en
Colombia para estos cargos.
Los artículos 297, 306, 307, 319 y 321 establecen consultas populares para la
creación de nueva entidades territoriales.
Los artículos 1, 2, 3, 40, 95, 103, 270, 273 y 369, consagran la participación de
los ciudadanos en los asuntos públicos los cuales han venido siendo reglamentados por
diferentes leyes entre ellas la Ley N° 142 de 1994, la cual reglamentó la prestación de
los servicios públicos y la Ley N° 850 del 2003, que reglamentó la institución de las
Veedurías Ciudadanas62 en Colombia.
La participación de la ciudadanía en las iniciativas legislativas, siempre y
cuando la misma este respaldada por lo menos con el 5% del censo electoral vigente,
la consagra el artículo 375.
La participación del pueblo por intermedio de la Asamblea Constituyente, la
cual podrá ser convocada por el Congreso o por la misma ciudadanía por lo menos con
una tercera parte de los integrantes del censo electoral lo estipula el artículo 376.
Los artículos 40, 103, 170, 374, 377 y 378 consagran diferentes formas de
referendos desde los más generales en el 40, 103, hasta los más específicos
derogatorio, reforma de la Constitución, derogatorio de ciertos actos legislativos y
referendo constitucional respectivamente.
La correspondencia en la extensión de los Mpdd y las Idr son prueba fehaciente
de la compatibilidad de los elementos que conforman ambas estructuras.
61 Fallos de la justicia ordinaria que no habían podido resolverse satisfactoriamente, fueron solucionados
por jueces de paz. Cabe mencionar uno en especial por las partes en conflicto con respecto a un extravío
de una valija en una aerolínea, en la ciudad de Cali (Valle), el cual no tuvo solución en la justicia
ordinaria pero si en la justicia de equidad que practican los jueces de paz.
62 Entre los mecanismos de control ciudadano a la gestión pública tenemos: las Organizaciones No
Gubernamentales (Ong´s) y las Organizaciones de la Sociedad Civil (Osc), las cuales en conjunto
conforman las O rganizaciones del T ercer S ector (nombre con el cual se conoce a este tipo de
organizaciones en Europa y Estados Unidos de Norteamérica) y el control ciudadano, el cual se ejerce
a través de la Veedurías Ciudadanas, fundamentadas en el artículo 270 aprobado mediante la ley 850 del
2003.

63
 Mafla, M

Lo anterior, no es óbice para manifestar que no basta consagrarlo en una norma

sino que se requieren de otros elementos que básicamente, tal como se comprobará
con el derecho comparado, se encuentran en la forma y presupuestos que se utilicen
para regular el mecanismo a través de los requisitos que se establecen en la estructura
de la norma, los cuales afectan el funcionamiento y en cierta medida el financiamiento
inciden en forma transversal en la marcha normal del mecanismo como se podrá
comprobar a lo largo del estudio.
La superación de estos obstáculos facilita y permite a la vez el uso frecuente
y la utilización efectiva de los mecanismos de participación directa en un régimen
representativo, por parte de los ciudadanos, convirtiéndose de esta manera en un
elemento fundamental para superar el problema diagnosticado, como ya se ha podido
comprobar en las experiencias referidas de los casos exitosos de Estados Unidos,
Italia, Suiza y Uruguay.
El Congreso reglamentó mediante la Ley N°134 del 31 de mayo de 1994 los
Mpdd, pero a los requisitos ya de por sí complicados que señaló la Constitución
Política de 1991, añadió otros que hacen difícil su ejercicio en un país donde no existe
la costumbre de participar y donde existe un alto nivel de abstención electoral o, dicho
en otro sentido, no hay una verdadera cultura participativa; esta ley fue reglamentada
mediante el Decreto Presidencial N° 895 del 18 de mayo del 2000. Lo anterior, nos
muestra claramente la realidad de los mecanismos de participación de la democracia
directa en un régimen representativo en nuestro país, donde los índices de participación
son escasos prácticamente participa el 25% de la población y en el caso concreto de
la participación en el tema de las Veedurías, del anterior porcentaje se disminuye
ostensiblemente en cifras que oscilan entre un 2% y un 5% en algunas localidades, tal
como se comprueba con estudios realizados por la universidad de Pittsburgh63 .
La norma constitucional colombiana no define el referendo, lo consagra como
un derecho político inicialmente, en el artículo 40, lo enumera como un mecanismo de
participación ciudadana en el artículo 103 y posteriormente lo incluye en la norma del
artículo 374 como uno de los instrumentos por medio de los cuales se puede reformar
la Constitución.
El referendo derogatorio de una ley, se consagró en el artículo 170 constitucional,
el que por su forma (materias), objeto (leyes), estructura (norma) y procedimientos
(objetar, frenar, suprimir), es una manera contundente de demostrar la correspondencia
de los elementos que conforman ambos sistemas de gobierno y la compatibilidad en
la extensión de la norma, al quedar consagrado en el capítulo correspondiente a las
leyes, la facultad para que un grupo de ciudadanos que conforme la décima parte del
censo electoral pueda solicitar la derogatoria de las mismas, tal como lo analizaremos
detenidamente más adelante.
63 SELIGSON, Mitchell A. Transparencia y buen gobierno – en cuatro ciudades de Colombia. Una
encuesta de percepción ciudadana. Estudio coordinado por Casals y asociados. Bogotá Colombia. Bajo
el contrato No.IQC-AEP-1-00-00010-00 TASK ORDER 802. De la Agencia para el desarrollo
internacional de los Estados Unidos, Bogotá Colombia. Noviembre 2001.

64
 Mafla, M

La constitución Política de Colombia, estipula en el artículo 170 la figura del

Rdc que establece: “Un número de ciudadanos equivalente a la décima parte del censo
electoral, podrá solicitar ante la organización electoral la convocación de un
referendo para la derogatoria de una ley. La ley quedará derogada si así lo determina
la mitad más uno de los votantes que concurran al acto de consulta, siempre y cuando
participe en éste una cuarta parte de los ciudadanos que componen el censo electoral.
No procede el referendo respecto de las leyes aprobatorias de tratados internacionales,
ni de la ley de presupuesto, ni de las referentes a materias fiscales o tributarias”.
El artículo 4 de la Ley N° 134 de mayo 31 de 1994, conocida como estatuto de
participación ciudadana definió el referendo derogatorio como “el sometimiento de un
acto legislativo, de una ley, de una ordenanza, una resolución local en alguna de sus
partes o en su integridad, a consideración del pueblo para que este decida si la deroga o no”
El referendo derogatorio constitucional de ciertos actos legislativos64 y el
referendo constitucional propiamente tal se encuentran consagrados en los artículos
377 y 378 y los artículos 297, 306, 307, 319 y 321 establecen consultas populares para
creación de nuevas entidades territoriales, los cuales se constituyen en claros ejemplos
de coexistencia, articulación, correspondencia y por lo tanto la compatibilidad de los
Mpdd y las Idr en la Constitución de Colombia.
La naturaleza, objeto del Rdc se define al consagrarse como un Mpdd que tiene
como una de sus características la de convertirse en principio y fin de control social,
para lo cual es utilizado en derogar total o abrogar parcialmente las leyes emitidas por
el Parlamento o el Congreso como de sus actos legislativos.
La esencia del mismo es la de ejercer la acción de freno convertido en mecanismo
de control social, el cual se instrumentaliza para la derogación total o la abrogación
en forma parcial convirtiéndose en un dispositivo de contrapeso de las actividades
legislativas.
El Rdc se aplica en los siguientes niveles: comunal, municipal, provincial,
departamental, regional, nacional.
El Rdc tiene como característica el trabajo en equipo para obtener eficiencia
que requiere el proceso participativo para lograr el compromiso social con el objeto de
recuperar lo público, el cual se ha redefinido en “lo que es de todos y todas y para todos
y todas” y para obtener la legitimación de las actividades legislativas que realizan las
autoridades del gobierno (Parlamento o Congreso).
64 El artículo 377 de la Carta colombiana establece la institución del Rdc constitucional: “Deberán
someterse a referendo las reformas constitucionales aprobadas por el Congreso, cuando se refiera a los
derechos reconocidos en el capítulo I del título II y a sus garantías, a los procedimientos de participación
popular, o al Congreso, si así lo solicita, dentro de los seis meses siguientes a la promulgación del acto
legislativo, un 5% de los ciudadanos que integren el censo electoral. La reforma se entenderá derogada
por el voto negativo de la mayoría de los sufragantes, siempre que en la votación hubiere participado al
menos la cuarta parte del censo electoral”. Esta norma fue reglamentada por el artículo 36 de la ley 134
de 1994, con el nombre de referendos derogatorios de ciertos actos legislativos en similar forma a lo
establecido por la norma superior

65
 Mafla, M

Así las cosas, si tenemos en cuenta las anteriores características desarrolladas

en lo concerniente a los aspectos de la norma involucrada y su objeto, nos permiten
determinar una tipología de referendo en Colombia a saber: aprobatorio, derogatorio,
derogatorio de ciertos actos legislativos y constitucional, los cuales se encuentran
regulados en los artículos 4, 5, 36 y 33 respectivamente de la Ley N° 134 de 31 de
mayo de 1994 y reglamentados por el Decreto Ley 895 de 18 de mayo del 2000.
De igual manera las clases de referendo derogatorio, en cuanto a la estructura
pueden ser: constitucional, legal u disposición inferior. Según la función que este
desempeñe puede ser: derogatorio total de una ley o norma o abrogatorio si es parte
de las mismas.
La realidad de los mecanismos de participación directa en un régimen
representativo en el ordenamiento jurídico colombiano, toma diferentes formas:
como principio, valor y fin; tal como esta consagrado en el Preámbulo, en el artículo 1
y 2 de la Cpc; soberanía al tenor de lo definido por el articulo 3; derecho principalmente
lo establece el artículo 40; como obligación y deber lo consagra el artículo 95 de la
Cpc; como mecanismo lo consagra el artículo 103 del mismo tenor; como sistema de
control y vigilancia de lo público por parte de la ciudadanía lo consagra el artículo 270;
como control en lo referente a los servicios públicos al tenor del artículo 369 del Cpc;
como audiencia pública lo consagra el artículo 273; entre otros. A lo largo de la misma
es normal encontrar los términos participar, participativo y participación, los cuales
son expresiones que se repiten en 86 ocasiones en la Carta Magna colombiana.
En la realidad los mecanismos de participación directa en un régimen
representativo en términos generales en cualquier Estado que haya adoptado el
régimen democrático como sistema de gobierno, cumplen diferentes acciones de
impulso en el caso de las iniciativas legislativas.
Los mecanismos de participación de la democracia directa en un régimen
representativo pueden ser utilizados por los ciudadanos en ejercicio de su soberanía
a través de la participación ya sea en forma directa o través de representantes, pueden
estar consagrados constitucionalmente en forma expresa o tacita65a su vez los de
participación directa se divide en: Consulta (plebiscito, referendo y la consulta popular
como tal), de deliberación (cabildo abierto), de legislación (iniciativas legislativas), de
control político (revocatoria del mandato), los de representación a su vez se dividen
en: elección (voto o sufragio) y de control social (Ong´s, Osc y Veedurías) lo que fue
objeto de reglamentación a través de las leyes 489 del 28 de diciembre de 1998, 134
de 31 de mayo 1994 y 850 de 18 de noviembre del 2003. El Estado deberá contribuir
en la organización, promoción y capacitación de las asociaciones profesionales, cívicas,
sindicales, comunitarias, juveniles, que constituyan mecanismos democráticos de
representación en las diferentes instancias de participación66
65 La Veeduría ciudadana en Colombia.
66 Concordancias, preámbulo, arts. 1, 2, 3, 4, 38, 40, 43, 45, 49, 53, 54, 78, 95, 99, 100 inciso final 104,

66
 Mafla, M

Con base en los anteriores elementos y componentes esenciales, diseñaremos

y construiremos la forma más adecuada y sistémica en que se deben articular ambas
estructuras, con el fin de obtener el funcionamiento más armónico el cual no puede ser
otro que el diseño y construcción de un sistema que permita establecer las diferentes
relaciones entre los mismos, a partir de las funciones que cada uno desempeña para
obtener el mejor resultado de ellos, con el fin de lograr su uso frecuente y la utilización
efectiva.

5. El sistema de los mecanismos de participación de la democracia directa,

desde el enfoque de las Veedurías, en un régimen representativo.
De la lectura sistematizada de la norma constitucional, legal y reglamentaria
detallada anteriormente, procederemos a individualizar por la función que cumplen y
delimitar por el papel que desempeñan los elementos que conforman la estructura de la
misma, al igual que los procedimientos establecidos para su función, funcionamiento
y a partir de los anteriores elementos determinar su funcionalidad. Lo anterior, con
el fin de verificar sus características, articulación y compatibilidad de los elementos
que conforman los Mpdd y las Idr, para lo que nos soportaremos en la forma como se
ha regulado y reglamentado su uso y utilización efectiva, a partir de las experiencias
exitosos del derecho comparado.

5.1. Actores / Legitimados activos / Función

Un número de ciudadanos equivalente a la décima parte del censo electoral,
se encuentra legitimado para solicitar la convocatoria para la derogatoria de una ley;
están también legitimados para acudir a este mecanismo las siguientes personas jurídicas:
organizaciones cívicas, gremiales, sindicales, indígenas, comunales en cualquier nivel
territorial y un partido político o movimiento político; debiendo cumplir con todos
los requisitos, incluido adicionalmente el de la personería jurídica. En el caso de las
organizaciones, además de cumplir con los requisitos señalados anteriormente, la so-
licitud de referendo deberá ser aprobada en asamblea67, congreso68 o convención69 por
105, 106, 133, 170, 241, 258, 259, 265, 270, 313, 316, 319, 374, 376 y 377 de la Constitución Política.
67 Reunión numerosa de personas para discutir determinadas cuestiones y adoptar decisiones sobre
ellas. Http://buscon.rae.es/draeI/SrvltConsulta?TIPO_BUS=3&LEMA=asamblea. Consultado 18 de
Septiembre de 2009. En el caso de la asamblea el indicador determinante es la falta de un espacio físico
para reunir a todos los miembros de una organización, por tal razón se debe acudir a la figura de los
delegados. Su esencia son las personas y la forma cómo se organizan.
68 Conferencia generalmente periódica en que los miembros de una asociación, cuerpo, organismo,
profesión, etc., se reúnen para debatir cuestiones previamente fijadas. Http://buscon.rae.es/draeI/Sr-
vltConsulta?TIPO_BUS=3&LEMA=Congreso. Consultado 18 de septiembre de 2009. En el caso del
congreso tiene como características el tiempo y el interés de las personas que delegan su voto en unos
representantes que de igual manera se denomina Congreso a la institución conformada por las dos
cámaras; la de representantes o diputados y el senado que en este sentido hace referencia a la estructura.
69 Reunión general de un partido político o de una agrupación de otro carácter, para fijar programas,
elegir candidatos o resolver asuntos. Http://buscon.rae.es/draeI/SrvltConsulta?TIPO_BUS=3&LEMA=-
convención. Consultado 18 de septiembre de 2009. En cuanto a las convenciones, son delegaciones que se

67
 Mafla, M

la mayoría de los asistentes con derecho a voto y será la misma asamblea la que los
elija; nos referimos a los promotores y el vocero. Los términos asamblea, congreso o
convención para algunos no tienen mayores diferencias y se pueden usar indistintamente;
para otros las diferencias existen aunque son muy sutiles.
La persona jurídica, por sí sola, debe reunir el porcentaje de ciudadanos
requerido por la Constitución y la regulación legal70 (Art.10, Ley 134,994). Con
respecto a este tipo de convocantes, la ley los faculta para que sus directivas se
constituyan de plano en el comité promotor; pudiendo designar al representante legal
de vocero o en su defecto elegirlo de sus integrantes, los delimitaremos en cuanto a la
función que desempeñan de legitimados activos, por lo que les asignaremos el papel
de actores.

5.2. Instituciones / Órganos / Funcionamiento

a) Censo electoral, este factor reemplaza al Congreso o Parlamento (Idr) en la
implementación de los Mpdd y como tal, se constituye en un elemento esencial que
incide en el resultado del proceso y se encuentra conformado por el total de ciudadanos
colombianos habilitados para votar, con corte el 25 de agosto de 2009, donde el censo
electoral colombiano estaba compuesto por 29.547.190 ciudadanos.
Para que un referendo sea válido, tal como lo establece el artículo 170 de la
Constitución Política de Colombia de 1991 y la Ley N° 134 de 1994 en su artículo 45,
se requiere el veinticinco por ciento equivalente a 7.386.798 personas71. El quórum
aprobatorio sería la mitad más uno de los votantes, en este caso 3.693.400. Cabe notar
que la población colombiana asciende a 45.408.258 habitantes72. El censo electoral en
Colombia se actualiza todos los días73. Este elemento cumple el papel de autoridad.
b) Organización electoral74: Está conformado por el Consejo Nacional

le concede a especialistas o dirigentes de partidos para que con plenos poderes tomen las determinaciones
trascendentales para sus respectivas organizaciones, también se denomina convención al pacto o acuerdo
entre dos Estados, estas tienen relación directa con los documentos que se firman o elaboran.
70 Tal como lo consagra el artículo 10 de la Ley N° 134 de 1994.
71 Http://www.registraduria.gov.co/Informacion/org_elect.htm. Consultado el 6 de septiembre de 2009.
72 Son datos oficiales, tomados del Departamento Nacional de Estadísticas, “Dane”.
73 “Bajas del censo: cancelación de cédulas de ciudadanía por muerte, con base en el registro civil
de defunción, la renuncia a la nacionalidad colombiana, sentencia condenatoria que incluyen la interdicción
de derechos políticos por un tiempo determinado, el ingreso del ciudadano a la fuerza pública en
calidad de personal uniformado. Altas del censo: inclusión automática de las cédulas expedidas por
primera vez, al cumplir 18 años, inclusión automática de las cédulas expedidas a quienes adquieren
la nacionalidad colombiana, Reincorporación de aquellas cédulas que habían perdido temporalmente
su vigencia: porque ya se cumplió el tiempo de pena previsto en la sentencia condenatoria o porque el
ciudadano deja de pertenecer a la fuerza pública en calidad de personal uniformado”.
Http://www.registraduria.gov.co/Informacion/org_elect.htm. Consultado el 6 de septiembre de 2009.
74 El artículo 120 de la Constitución Política de Colombia la define así: “La Organización Electoral
está conformada por el Consejo Nacional Electoral, por la Registraduría Nacional del Estado Civil y
por los demás organismos que establezca la Ley. Tiene a su cargo las elecciones, su dirección y vigilancia,
así como lo relativo a la identidad de las personas”. El artículo 265 de la Constitución Política establece
las atribuciones especiales del Consejo Nacional Electoral.

68
 Mafla, M

electoral y la Registraduría Nacional del Servicio Civil. El Consejo Nacional Electoral

se compone de nueve miembros elegidos por el Congreso de la República en pleno,
para un período institucional de cuatro años, mediante el sistema de cifra repartidora
previa postulación de los partidos y movimientos políticos con personería jurídica o
por coaliciones entre ellos.
La misión del Consejo Nacional Electoral, como suprema autoridad de la
organización electoral, es regular y vigilar el cumplimiento de las disposiciones de la
Constitución y la ley en materia electoral y de participación democrática. Este elemento
cumple función institucional de órgano y desempeña el papel de autoridad.
c) La Corte Constitucional: se constituye en la corporación encargada de la
guarda e integridad de la Constitución, realiza la función de revisión constitucional y
como tal es órgano, en ese sentido cumple el papel de autoridad judicial.
d) La Presidencia de la República, como institución encargada por parte del
ejecutivo de la sanción y publicación de la consulta debidamente homologada por la
Corte Constitucional, y por lo tanto cumple el rol de autoridad ejecutiva.

5.3. Procedimientos / Institucionalidad/ Funcionalidad

En armonía con lo analizado en las consideraciones históricas y teóricas surgen
los diferentes enfoques sobre la forma más adecuada y sistémica en que se deben
regular los diferentes pasos, trámites, etapas y fases para completar el ciclo del proceso
normal de los Mpdd, con el fin de obtener su utilización efectiva.
Una vez se consolidan las diferentes posiciones con respecto al trato que se le
debe dar para lograr el comportamiento más eficaz de los elementos que conforman los
Mpdd, entre ellos, los que consideran que deben responder a la necesidad de garantizar
un grado mínimo de satisfacción de principios democráticos (enfoque que privilegia
la democracia directa); por otra parte, los que piensan en una subrepticia preferencia
por los órganos representativos (y sus intereses) <democracia representativa> y por
último aquellos que asumen la posición de una necesidad funcional de buscar el punto
de equilibrio en las decisiones populares y las de los mandatarios al demostrarse la
compatibilidad de los elementos que conforman la estructura de la norma en particular75
(democracia participativa en el nivel local).
Los anteriores enfoques nos permitirán en primer lugar establecer la forma
más adecuada y sistémica de reglamentar el uso y la utilización efectiva de los Mpdd
en relación con los Idr, en cuanto a identificar sus características, con la introducción
en el ordenamiento jurídico a través de criterios mediante condiciones, prohibiciones,
limitaciones, restricciones y exigencias para su uso, determinar la correspondencia
en la articulación con parámetros de disposición, acceso, impulso, lanzamiento

75 Véase en similar sentido a Bronfman Vargas, Alan, Los plebiscitos: Un mecanismo de democracia
directa en un régimen representativo en XXXVII Jornadas chilenas de derecho público (Valparaíso,
Chile, 2007), p. 53.

69
 Mafla, M

y convocatoria, para su utilización efectiva, a partir de lo cual se establecen las

ponderaciones de legalidad, legitimidad, exequibilidad, solemnidad y vigorosidad
que permiten no solo evaluar su utilización efectiva sino también establecer el grado
de compatibilidad.

5.4. Caracterización: Requisitos / Reglas o Principios

a) Primer trámite: iniciativa
Se establecen básicamente las condiciones que deben cumplir los actores/
legitimados activos para cumplir con los procedimientos de los mecanismo.
En el caso colombiano para la activación de los mecanismos el artículo 10 de
la Ley N° 134 de 31 de mayo de 1994, por medio de la cual se reglamentaron todos los
Mpdd (al igual que los de representación) establece que se debe constituir un comité
promotor, el cual deberá estar integrado por nueve ciudadanos y estos a su vez elegirán
un vocero quien lo presidirá y hará las veces de representante.
El mismo artículo permite que las organizaciones y partidos, que cumplan con
todos los requisitos puedan ser promotores, en el caso de estos últimos deben acreditar
la personería jurídica.
El derecho comparado ofrece las siguientes posibilidades: en el caso italiano
exige mínimo diez ciudadanos o cinco Consejos Regionales, en Suiza el comité debe
estar integrado al menos por siete ciudadanos, en Estados Unidos aunque varía en los
diferentes Estados se puede afirmar que a partir de una persona en calidad de promotor
se puede generar iniciativas de origen ciudadano (ya sea individual u organización) y
en Uruguay no hay ninguna condición al respecto, para la inscripción de la iniciativa,
eso sí, se requiere al menos dos representantes, uno en calidad de principal y el otro de
suplente.
b) Segundo trámite: conformación
Se establecen prohibiciones en cuanto a las leyes y materias que no pueden ser objeto
del uso de los M pdd . En el caso colombiano, las leyes aprobatorias de tratados
internacionales, presupuesto y las referentes a materias fiscales o tributarias.
En el caso italiano no pueden someterse a referéndum las materias relativas
a leyes tributarias, presupuesto nacional, a la amnistía, el indulto y la ratificación de
tratados internacionales76.
El artículo 75 de la Constitución italiana77 es el referente más próximo del
artículo 170 de la Constitución Política de Colombia, ya que ambos textos en el fondo
contienen los mismos elementos, inclusive en el caso de las prohibiciones con respecto
76 Tal como lo consagra el artículo 75 de la Constitución italiana. Http://www.ces.es/TRESMED/
docum/ita-cttn-esp.pdf. Texto originario de la Constitución de la República italiana promulgada el 27
de diciembre de 1947 y en vigor el 1 de enero de 1948 actualizado con las modificaciones introducidas
por las leyes de revisión constitucional. Consultado el 26 de abril de 2010.
77 Otro aspecto importante a resaltar en el caso italiano, es el que si la propuesta de referéndum
derogatorio es rechazada, no puede plantearse la misma en los siguientes cinco años. Al igual que en el
caso colombiano se reduce el ámbito del mandato popular de los representantes.

70
 Mafla, M

a las materias, pero con una diferencia, en el texto italiano, está soportado en un número
fijo para la convocatoria y el texto colombiano en un porcentaje del censo electoral.
Este punto es importante resaltarlo porque la experiencia internacional demuestra
fehacientemente que los quórums por encima del cinco por ciento del censo electoral
disuaden a la mayoría de los ciudadanos, asociaciones y organizaciones a utilizar los
Mpdd, mientras que obstáculos muy altos (es decir más del 10% del censo electoral)
hacen que no se puedan utilizar estos instrumentos.
Los anteriores criterios, parámetros y ponderaciones nos van a permitir ir
modelando la forma cómo se debe diseñar y construir una propuesta de solución para
obtener la relación más adecuada y eficiente, a partir de regular los elementos
esenciales que conforman la estructura de la norma mediante los cuales estableceremos
la utilización efectiva de los Mpdd y despejaremos la hipótesis planteada en relación
con las causas por las cuales no han tenido éxito en Colombia, el uso de los
mecanismos de la democracia directa en un régimen representativo.
En Suiza, no son materia susceptible de Mpdd, las disposiciones imperativas
de derecho internacional y si llegasen a ser aprobadas, el parlamento puede declararlos
total o parcialmente nulos. Tal como lo consagra el artículo 139 de la Constitución
federal78. La misma regla se aplicará cuando no se respete el principio de unidad de
forma y de materia contenida en el numeral segundo del citado artículo79. Este aspecto
es importante analizarlo, ya que está en consonancia y en armonía con lo planteado
por un amplio sector de la doctrina y jurisprudencia italiana, el que es ratificado por la
mayoría de las constituciones cantonales.
En el caso norteamericano, de los veintiséis Estados que utilizan los Mpdd, la
mitad de ellos carecen de todo tipo de limitaciones sobre la materia; en tanto que, en
el cincuenta por ciento restantes, no son susceptibles de ser objeto de los Mpdd las
partidas presupuestarias, normas de salud o seguridad pública.
Otra prohibición importante de resaltar en el caso norteamericano es la
contenida en la mayoría de las constituciones estatales, con respecto que cada Mpdd
sólo puede plantear una materia80. La regla del tópico singular pretende evitar la
confusión del votante y eventuales transacciones plasmadas en el contenido de la
propuesta. También ha servido para evitar consultas excesivamente amplias.

78 Cabe señalar que en la historia de Suiza, desde 1848 hasta la fecha se han celebrado a nivel federal
más de 500 referendos, la participación está como media por encima del cincuenta por ciento (con
excepciones de hasta el ochenta por ciento) y además ha estado diez puntos por encima de las elecciones
parlamentarias. Más de 200 referendos son celebrados cada año en Suiza en los diferentes niveles
federal, cantonal y municipal. Kaufmann, Bruno; Waters, Dane, cit. (n. 53), pp. 118-122, 140,176-178.
Véase en el mismo sentido, Verhuls Jos & Nijebur, Arjen, Democracia directa, medios y argumentos
sobre la introducción de la iniciativa y el referendo (Bruselas, 2008), p. 47.
79 Esto es que la norma derogada o abrogada es fuente del derecho aplicable restrictivamente al ámbito de
la materia de la especialidad que se haya tratado. Lo anterior en el mismo sentido de un amplio sector
de la jurisprudencia y doctrina italiana.
80 Ídem.

71
 Mafla, M

En el caso uruguayo, no pueden utilizarse los Mpdd para decidir sobre leyes
que establezcan tributos o leyes aplicables al Poder Ejecutivo (por ej. leyes de
pensiones para funcionarios públicos)81, lo anterior, está consagrado en el artículo 79
de la Constitución82. Se mantiene la constante tanto en el ordenamiento jurídico
colombiano como del derecho comparado.

c ) Te r c e r t r á m i t e : i m p u l s o
Se establecen l i m i t a c i o n e s con respecto a las materias, la forma en que se
deben plasmar en la boleta electoral la pregunta tanto para la recolección de firmas de
apoyo, como para la inscripción de la propuesta.
El título y el planteamiento de la cuestión se constituye en otra de las formas de
regulación básica y relevantes para la dinámica de los Mpdd, lo que denominaremos la
razón de ser de la consulta, tanto en el derecho colombiano como en el derecho comparado,
que exige que la consulta sea formulada de tal manera, que pueda ser respondida de
modo completo, ya sea afirmativa o negativamente.
Así las cosas, no es posible bajo ningún punto de vista que la pregunta genere
confusión e interpretación ambigua. Por ejemplo, es claro que una pregunta extensa o
el abuso de lenguaje técnico puede disminuir la aceptación de la propuesta.
En el caso colombiano, el artículo 16 de la Ley N°134 de 31 de Mayo de 1994,
los promotores deberán anexar además el texto completo del articulado correspondiente
y las razones que lo hacen conveniente para que el ciudadano que desee conocer el
proyecto completo tenga la posibilidad de hacerlo.
En el caso italiano, el artículo 27 de la Ley N° 352 de 1970, determina la
forma en que debe plantearse la consulta, lo que en esencia consiste en identificar
puntualmente la norma, o parte de la norma que pretende derogarse83. Conviene
subrayar que en el caso del referéndum derogatorio hay una dificultad formal especial,
pues el planteamiento de la cuestión tiene que ser negativo. En este esquema, el voto
afirmativo es el que deroga y el negativo el que mantiene la vigencia de la ley.
En el caso de Suiza, se requiere una presentación con el texto de la iniciativa,
nombres y direcciones de al menos siete de sus redactores, una cláusula de escape
incondicional, con la advertencia que cualquier fraude en la recolección de firmas es
un crimen federal y el nombre del cantón y la comunidad a la que pertenecen los
proponentes.
En el caso norteamericano, el título breve de la cuestión y su resumen son
elaborados por funcionarios estatales. La propuesta popular puede ser individual o
81 Http://www.idea.int/news/upload/Mecanismo%20de%20Referendo.pdf. Consultado el 30 de abril
de 2010.
82 En el artículo 79 de la Constitución uruguaya se establece: “(…) Estos institutos no son aplicables
con respecto a las leyes que establezcan tributos. Tampoco caben en los casos en que la
iniciativa sea privativa del Poder Ejecutivo (…)”.
83 En este sentido, corresponde al comité promotor del referéndum, el cual debe ser integrado al menos
por 10 personas, depositar la cuestión ante la Cancillería de la Corte de Casación. Al día siguiente del
depósito la propuesta de referéndum debe ser publicada en la Gaceta Oficial.

72
 Mafla, M

colectiva la que debe ser presentada al Secretary of State, al Fiscal General o al Vice
Gobernador y si cumple con los requisitos, esta autoridad es la encargada de redactar
el título de la cuestión y su resumen. Sólo cuatro Estados (Florida, Maine, Nevada y
South Dakota) permiten que el título de la cuestión y su resumen provengan
directamente de la petición.
En el caso uruguayo, en forma análoga y en el mismo sentido de los anteriores84,
las preguntas tienen que ser muy claras y precisas, no pudiendo haber dudas en la
ciudadanía respecto a lo que se está proponiendo.

d) Cuarto trámite: firmas de apoyo para la inscripción y

respaldo para la convocatoria.
Para este cuarto paso se consagran r e s t r i c c i o n e s con respecto a la gestión
de los Mpdd, en el sentido que se debe obtener un respaldo ciudadano mediante firmas
para la convocatoria.
En esta situación concreta, es donde radica el problema diagnosticado en el
caso colombiano específicamente en las firmas de apoyo para la convocatoria, en el
tema del respaldo para la inscripción del comité no se han presentado tantos impedimentos.
Además, recordemos que el cinco por mil establecido para la inscripción es similar al
modelo uruguayo de uso frecuente.
Una exigencia típica de la regulación, tanto legal como reglamentaria de los
Mpdd, es un número mínimo de ciudadanos para iniciar los trámites de inscripción,
solicitud y posterior convocatoria85, este número establece un umbral político y social,
y un ámbito territorial, elementos todos que condicionan la accesibilidad.
En el caso colombiano, el artículo 10 Ley N° 134 de 31 de mayo de 1994,
establece que para la inscripción del comité de promotores se requiere el cinco por mil
de los ciudadanos inscritos en el censo electoral86, y reunir el cinco por ciento tanto en
el nivel local como departamental, en el caso de la convocatoria para derogar una ley,
se requiere un número de ciudadanos equivalente a la decima parte del censo electoral
que en Colombia equivale aproximadamente a tres millones de firmas. En este aspecto
84 Se aconseja que se planteen pocas preguntas, que se busquen procedimientos para clarificar
contenidos y alcances, por parte de sectores de población con dificultades de comprensión, como los
analfabetos o personas con discapacidades.
85 De igual manera en la cantidad de ciudadanos exigida (o su valor porcentual), existe un conjunto
de requisitos asociados que tienden a hacer más complejo el ejercicio de la consulta, a saber: en algunos
países se exige la autenticación de las firmas y posterior verificación, requisitos referidos al territorio
donde reside el firmante (destinados a evitar la concentración territorial en el origen de la iniciativa),
plazo para reunir las firmas de apoyo desde que el trámite se inicia y procedimientos admitidos de
recolección de firmas. En términos generales, podemos resaltar que los anteriores elementos pueden
influir en el buen o mal uso que se haga del mecanismo objeto de análisis. Por ejemplo: el tipo de
certificación o validación de firmas exigidas puede incrementar de manera importante los costos de los
convocantes, constituyéndose en una barrera infranqueable para los promotores.
86 Inscrita la solicitud de referendo el Registrador Nacional del Estado Civil, dispone de quince días
para la elaboración y entrega de los formularios a los promotores, esto con base y fundamento en el
artículo 18 de la Ley N° 134 de 1994, que dispone de seis meses para recoger el diez por ciento de las
firmas del censo electoral vigente, para obtener de la Registraduría la convocatoria al Rdc.

73
 Mafla, M

hay una gran diferencia en cuanto al caso de los Estados Unidos, como más adelante
lo veremos, donde si bien es cierto, se establece un porcentaje, este se toma en relación
con la última votación general, teniendo como lógicos resultados, cifras más reales.
En el caso italiano87, el artículo 75 de su Constitución, determina la cantidad de
500.000 ciudadanos, como la exigencia de firmas para iniciar el trámite de los Mpdd,
como podemos apreciar, la exigencia de apoyo se encuentra soportada en un número
fijo de ciudadanos, cerca del 1% de la población.
En el caso de Suiza88, al tenor de los artículos 138, 139 y 139ª de su Constitución
federal, para promover la revisión total o parcial de la Constitución o para aprobar,
modificar o derogar normas legales o constitucionales exige la firma de cien mil
ciudadanos89 (menos del 2% de la población). El referéndum facultativo previsto en el
artículo 141 de la Constitución federal exige el apoyo de cincuenta mil ciudadanos.
Una vez reunidas las firmas requeridas y certificada su autenticidad, hay un plazo
de treinta y nueve meses para celebrar el referéndum constitucional o derogatorio, que
consagra el mencionado artículo 139a de la Constitución Suiza90. Al igual que en
Norteamérica, la recolección de apoyos es un proceso bastante costoso91. Generalmente,
los Mpdd, son promovidos por instituciones preexistentes92, con capacidad económica
y organizativa para cumplir con las exigencias referidas.
En el caso norteamericano93, el número de firmas requeridas para iniciar el
proceso de los Mpdd, muestra un rango que va desde el dos hasta el quince por ciento
de los votos emitidos en la última elección general o de gobernador. Esta exigencia se
ha ido en aumento, y de ordinario hay que reunir entre un veinticinco y un cincuenta
por ciento de firmas adicionales pues muchas serán invalidadas por ilegibles, duplicadas
o por provenir de personas que no son votantes registrados.
En el caso uruguayo, la Ley N°17.244 del 2000, establece dos tipos de procedi-
mientos para convocar los Mpdd: la vía larga y la vía corta. La vía corta es sencilla,
87 Italia, contaba para el 2004, con 57.646,000 habitantes. Véase, Kaufmann, Bruno; Waters, Dane,
cit. (n.47), p.74. Para el 2010 cuenta con una proyección de 60 millones de habitantes.
88 Suiza, contaba para el año 2004, con una población de 7 millones ciento treinta y seis mil habitantes.
Para el año 2010 cuenta con una proyección de 7 millones seiscientos veintitrés mil, veinte habitantes.
89 En las consultas federales las firmas pueden reunirse en cualquier parte del territorio. Luego son
revisadas por la oficina municipal del lugar donde se recogieron y ésta entrega un certificado que
permite depositarlas en la Cancillería federal. Cabe notar, que para el análisis del Rdc, la norma análoga
en el derecho suizo es la contenida en el artículo 139a de la Constitución, la cual exige como plazo
dieciocho meses para reunir las 100.000 firmas, siendo las mencionadas exigencias de la revisión
parcial, aplicables a cualquier tipo de consulta popular.
90 Kaufmann, Bruno; Waters, Dane, cit. (n. 47), pp. 120.
91 Se ha estimado que, sin contratar recolectores de firmas, los costos de imprenta, secretaría,
publicidad entre otros, ascienden a dos dólares por persona. Por consiguiente en el mejor de los supuestos
reunir cincuenta mil firmas que exige un referéndum opcional en Suiza, puede costar alrededor de
100.000 dólares y todavía no se ha invertido nada en el referéndum propiamente como tal”. Kaufmann,
Bruno; Waters, Dane, cit. (n. 47), pp. 120-121.
92 Se da el caso que grupos pequeños las promuevan, pero el precio se paga en tiempo, pues cumplir
con los requisitos puede durar varios años. Sin embargo, la función de filtro que cumple las firmas de
apoyo en los mecanismos de democracia directa en Suiza, no ha sido debatida hasta la fecha.
93 Para el año 2010 tiene una proyección de 310 millones de habitantes.
74
 Mafla, M

la iniciativa debe contar con el veinticinco por ciento de apoyo de la ciudadanía. La

vía larga es otro procedimiento, en lugar de presentar el veinticinco por ciento de las
firmas, se presenta sólo el dos por ciento94. Tal como lo consagra expresamente el
artículo 30 de la Ley N° 17.244, sancionada en junio del año 2000.

e). Quinto trámite: evaluación

Para este quinto paso se determinan e x i g e n c i a s en cuanto al trámite que
deben cumplir para su calificación que se regulan a través de criterios de legalidad
(quórum de aprobación), legitimidad (quórum de validación), exequibilidad
(homologación por parte de la Corte Constitucional) y solemnidad (sanción presidencial
y publicación en el diario oficial) a partir de la cual entra en vigencia.
En el caso colombiano, se requiere el quórum de aprobación que equivale a la
mitad más uno de los votantes en la jornada de los comicios y el quórum de validación,
que es requisito indispensable para la validez del proceso. En el evento de no obtenerse
el quórum de validación, que equivale a la cuarta parte del censo electoral, la propuesta
jurídicamente no es válida; sin embargo podría tener efectos políticos, en razón de que
eventualmente podría ser estudiada por el Congreso.
En el caso italiano, se exige la participación de la mitad de quienes tienen
derecho a sufragio, y, el apoyo de la mayoría de los votos válidamente emitidos. Esta
es una constante que se va a mantener en la mayoría de los eventos analizados.
En el caso suizo, la regla general es que el apoyo de la mayoría de los ciudadanos
que participa en la votación determina el triunfo de la propuesta95.
En el caso norteamericano, por lo general, no se considera quórum de validación,
ni tampoco se requiere una mayoría reforzada para reformar la Constitución. El cálculo
de la exigencia de aprobación tiene dos modalidades: la mayoría de los ciudadanos que
se pronuncian sobre la medida o la mayoría de los que participan en la votación.
En el caso de Uruguay, el quórum de aprobación equivale a más de la mitad de
los votos válidos96. Recordemos que en el caso de Uruguay existe el procedimiento largo
que requiere el dos por ciento del padrón electoral para convocar el prerreferendum.
En el caso uruguayo se conservan las características generales que hemos
identificado en los demás modelos analizados.
94 Ello quiere decir que sobre la base de un censo electoral de 2.400.000, en lugar de presentar 600.000
se exhiben sólo 48.000 mil. La Corte electoral tiene que convocar a un prerreferendum. Éste trata de
una elección de carácter nacional, pero en el cual el voto es voluntario. Al pre- referéndum debe acudir
más del veinticinco por ciento del censo electoral y tiene como fin, el consultar a la ciudadanía si está
de acuerdo con la convocatoria del referendo. El capítulo IV de la ley mencionada que modificó la Ley
N° 16.017 de enero 20 de 1989, lo consagra como un procedimiento para facilitar la interposición del
recurso de referéndum contra leyes.
95 En el caso de la revisión constitucional la exigencia es doble: se requiere el voto favorable de la
mayoría de los ciudadanos suizos y el apoyo de la mayoría de los cantones (obtenido simultáneamente
también por votación popular). Si no hay mayoría en estos dos niveles, la revisión es rechazada. Es
importante aclarar que el resultado del voto popular en un Cantón surge por la mayoría ciudadana.
96 Artículo 79 de la Constitución, artículos 30, 37 y 43 de la Ley N°16017; el capítulo IV, artículos
30 al 37 de la Ley N°17.244 de junio de 2000 que modificó la anteriormente relacionada establece una
vía corta y otra larga para la convocatoria a Rd en Uruguay.

75
 Mafla, M

5.5. Articulación, Procesos y Funcionamiento

En el funcionamiento de los Mpdd, con el análisis integral, sistémico y
coherente de la normatividad constitucional, legal y reglamentaria, nos permite
comprobar las cinco etapas y las exigencias que se deben cumplir para la aprobación
de una propuesta, puesto que estableceremos con precisión la etapa en donde radica el
problema en el caso objeto de análisis:

a) P r i m e r a e t a p a : p r o m o c i ó n
Se establecen condiciones al funcionamiento de los Mpdd en relación con los
legitimados activos y el papel que desempeñan como actores, en este caso específico
de promotores, para lo que se requiere reunir nueve ciudadanos como mínimo, a partir
de dicha cantidad podrán acceder a la siguiente etapa.
El derecho comparado es más flexible en esta parte97, en el caso de los Estados
Unidos de Norteamérica a partir de una persona, ya se trate de la física o natural y la
jurídica, en algunos Estados se facilita la gestión a partir de un solo actor; en Suiza son
siete actores, en Italia diez y en Uruguay no existe una exigencia específica al respecto
para reunir el cinco por mil del padrón electoral que se requiere para la inscripción de
la propuesta.

b) S e g u n d a e t a p a : c o n f o r m a c i ó n
Los promotores deben organizar un comité, el que deberá estar integrado por nueve
ciudadanos, y estos a su vez, elegirán un vocero quien hará las veces de representante,
para lo cual se establecen prohibiciones con respecto a determinadas materias, como
ampliamente lo hemos analizado, además, se establece la obligación de radicar ante la
Registraduría Nacional del Servicio Civil el comité debidamente instituido.

c) Te r c e r a e t a p a : l a n z a m i e n t o
Se fijan limitaciones con respecto a la forma en que debe ir redactada la pregunta en
lo referente al título y planteamiento, cuestión que constituye otro de los requisitos
básicos y relevantes, al igual que las materias, lo que denominaremos la razón de ser
de la consulta, tanto el derecho colombiano como el derecho comparado, exige que la
consulta sea formulada de tal manera, que pueda ser respondida de modo completo, ya
sea de forma afirmativa o negativa.

d) C u a r t a e t a p a : i n s c r i p c i ó n

97 Esta primera fase no ofrece mayores dificultades su análisis orientado a la solución del problema
planteado y la forma más adecuada y eficiente de establecer requisitos sería a partir del modelo de
algunos Estados norteamericanos en donde la iniciativa es individual y el de dos personas siguiendo el
modelo establecido en la Ley N° 850 del 18 de noviembre del 2003 en Colombia para la reglamentación
de la institución de la Veeduría Ciudadana que en su artículo 2 determina que: los ciudadanos en forma
plural o por intermedio de asociaciones y organizaciones podrán hacer uso del mecanismo.

76
 Mafla, M

Se deberá radicar ante las autoridades electorales la propuesta, la cual deberá

contar con el apoyo del cinco por mil de los ciudadanos inscritos en el censo electoral.
Cabe notar que la Corte Constitucional colombiana, mediante Sentencia SU. 1122/01,
estableció como jurisprudencia que en esta etapa, el término para la entrega de las
firmas de apoyo es ilimitado. La Corte fundamenta dicha decisión en los artículos 10,
11 y 12 de la Ley N° 134 de 31 de mayo de 199498. En este aspecto hay una gran
diferencia en cuanto al caso de los Estados Unidos, donde si bien es cierto se establece
un porcentaje este se toma en relación con la última votación general, teniendo como
lógicos resultados cifras más reales.
En el caso italiano, se determina en la cantidad de 500.000 ciudadanos la
exigencia de firmas para iniciar el trámite. Como podemos apreciar, la exigencia de
apoyo se soporta en un número fijo de ciudadanos.
En el caso de Suiza, al tenor de los artículos 138, 139 y 139ª de la Constitución
federal, para promover la revisión total o parcial de la Constitución o para aprobar,
modificar o derogar normas legales o constitucionales, exige la firma de 100.000
ciudadanos (menos del 1% de la población). El referéndum facultativo previsto en el
artículo 141 de la Constitución federal exige el apoyo de cincuenta mil ciudadanos.
Una vez reunidas las firmas requeridas y certificada su autenticidad, hay un
plazo de treinta y nueve meses para celebrar el referéndum constitucional o derogatorio,
que consagra el mencionado artículo 139a de la Constitución Suiza99. Cabe notar, que
para el análisis de los Mpdd, la norma análoga en el derecho suizo es la contenida en el
artículo 139a de la Constitución, la cual exige como plazo dieciocho meses para reunir
las 100.000 firmas. Las mencionadas exigencias de la revisión parcial, son aplicables
a cualquier tipo de iniciativa ciudadana.
En el caso norteamericano100, el número de firmas requeridas para iniciar el
proceso de iniciativa ciudadana está en un rango que va desde el dos hasta el quince
por ciento de los votos emitidos en la última elección general o de gobernador. Esta
exigencia ha ido en aumento y de ordinario hay que reunir entre un veinticinco y
cincuenta por ciento de firmas adicionales pues muchas serán invalidadas por ilegibles,
duplicadas o por provenir de personas que no son votantes registrados.
En el caso uruguayo, este, se constituye en una de las democracias más avanzadas
en materia de los Mpdd en Latinoamérica, como ampliamente lo hemos venido
analizando. En ese sentido, el quórum de inscripción se determina en el cinco por mil
del padrón electoral y el quórum de convocatoria en el veinticinco por cierto del padrón,
debiendo recordar que existen las vías larga y corta.
98 La regulación en Colombia exige el cinco por mil de los ciudadanos inscriptos en el censo electoral.
Inscrita la solicitud de referendo, el Registrador Nacional del Estado Civil dispone de quince días para
la elaboración y entrega de los formularios a los promotores, estos con base y fundamento en el artículo
18 de la Ley N°134 de 1994, disponen de seis meses para recoger el diez por ciento de las firmas del
censo electoral vigente, para obtener de la Registraduría la convocatoria al Rdc.
99 Kaufmann, Bruno; Waters, Dane, cit. (n. 47), p. 120.
100 Para el año 2010 tiene una proyección de 310 millones de habitantes.

77
 Mafla, M

e) Q u i n t a e t a p a : c o n v o c a t o r i a
Se establece que un número de ciudadanos que conforme la décima parte del
censo electoral está habilitado para este trámite. La Corte mediante la misma sentencia
SU. 1122/01 se pronunció en el sentido que el plazo para el recaudo de firmas
de respaldo es limitado, contrario a lo que ocurre con el proceso de inscripción
exigiéndose en esta etapa varios elementos que la tornan completamente distinta, en
lo referente a la finalidad que persigue.
Tal pronunciamiento está fundamentado en el capítulo 2 de la Ley N°134 de
31 de mayo de 1994, que trata sobre el trámite de iniciativas legislativas y las solicitudes
de referendo, en los artículos 16 al 24, reglamentado por el Decreto Nacional N° 895
de 2000. Además, aclara la Corte Constitucional colombiana en el mencionado fallo,
que son dos etapas completamente diferentes, la de inscripción y convocatoria, y con
fines completamente distintos.
En esta etapa en concreto de recolección de firmas de respaldo es donde se
presenta el problema de estática de la norma, diagnosticado para el caso de Colombia,
que genera como resultado el nulo funcionamiento de la misma y la razón de ser de
la falta de éxito en ella, lo cual se demuestra de manera muy sencilla, con base en las
pocas oportunidades donde se han hecho intentos para activar mecanismos similares
que han fallado en la misma, lo que ha forzado los pronunciamientos de la Corte
Constitucional.

5.6. Compatibilidad/ funcionalidad/ Institucionalidad/ Integralidad

Identificados los actores, los escenarios, los elementos esenciales que estructuran la
escena, las autoridades encargadas de establecer los roles de los actores, las diferentes
materias objeto u objetivo y los factores que inciden en el proceso, viene ahora la última
parte que se constituye en la operación y utilización de los Mpdd, pues estamos en el
mundo de la disciplina interdisciplinaria socio-jurídica.
Los Mpdd cumplen un proceso que implica básicamente cuatro fases, con las
cuales se completa el ciclo que cumple el sistema y para lo cual se establece en forma
específica los siguientes requisitos a saber:

a. Primera fase: aprobación

Hace referencia a las condiciones que deben cumplir los actores como parte
dinámica en el papel que desempeñaran para realizar las actividades correspondientes
a la promoción ante las autoridades ya mencionadas.
Este ciclo comprende, como ya lo habíamos acotado, los trámites de promoción,
conformación, impulso, inscripción, convocatoria y evaluación, el cual culmina con la
aprobación de esta fase cumpliéndose así este primer ciclo. En cuanto al mismo, en
las etapas de inscripción y convocatoria en especial, es precisamente en la articulación
que se presenta el problema del caso colombiano, el cual se ha venido aclarando con
78
 Mafla, M

los resultados ya anotados del escaso o marginal uso y la nula utilización de algunos
de los Mpdd, como en el caso de la revocatoria del mandato y del referendo derogatorio.
Este primer ciclo, termina con la fase de aprobación en los casos de frecuente uso de
las experiencias exitosas del derecho comparado. El requisito que se exige para
superarla es el referente al quórum de aprobación101 o de legalidad.
Los M pdd deberán realizarse dentro de los seis meses siguientes a la
presentación de la solicitud. En esta jornada, para que el resultado sea vinculante se
requiere la obtención del quórum de aprobación, que corresponde a la mitad más uno
de los votantes.
En esta primera fase, se termina primer ciclo del funcionamiento con la
legalización. Nótese que la fase de legalización termina con la aprobación de la
propuesta (quórum aprobatorio).

b) S e g u n d a f a s e : l e g i t i m a c i ó n
Este hemiciclo se refiere a quórum de validez, el cual se establece con la cuarta
parte del censo electoral. Tanto en esta como en las anteriores, el papel que juega el
elemento financiación (hecho notorio y relevante) no sólo es importante sino definitivo.
Hace referencia al quórum de validación102, que equivale a la cuarta parte del censo
electoral, el que deben cumplir los actores, como parte dinámica en el papel que
desempeñan para realizar las actividades correspondientes a la promoción del Mpdd
ante las autoridades que representan las instituciones de la democracia representativa
(Idr).
Este segundo hemiciclo permite evaluar, a través del quórum de validación, el
mecanismo en los casos de utilización efectiva, en las experiencias exitosas del derecho
comparado.

c) Tercera fase: revisión

Este triciclo hace referencia a la revisión que debe realizar la Corte Constitucional
colombiana como entidad garante de los principios y preceptos constitucionales, a
partir de determinar la exequibilidad del referendo consagrándolo como válido.
La Constitución Política no le asigna a la Corte Constitucional competencia de
control en relación con los actos de convocatoria a Mpdd sobre normas de carácter
departamental, distrital, municipal o local. Además, en cuanto al Mpdd sobre leyes,
instituye un control posterior y no previo, según se desprende del numeral 3 del artículo
241 de la Carta Magna103, siendo ese el sentido que le damos a la interpretación de la
norma.
101 Equivale a la mitad más uno de las personas que concurran a votar el día de los comicios.
102 El quórum de validación es un requisito indispensable para la validez del proceso refrendario, este
equivale a la cuarta parte del censo o padrón electoral.
103 El cual establece en la parte pertinente: “(…) 3. Decidir sobre la constitucionalidad de los
referendos sobre leyes y de las consultas populares y plebiscitos del orden nacional. Estos últimos sólo
por vicios de procedimiento en su convocatoria y realización”.

79
 Mafla, M

Esta fase concluye con el triciclo correspondiente a la homologación de los

Mpdd.

d) C u a r t a f a s e : p r o m u l g a c i ó n
El Presidente de la República sancionará la ley o norma derogada y dispondrá
su publicación en el término de ocho días, tal como lo consagra el artículo 48 de la Ley
N°134 de 31 de mayo de 1994. El poder ejecutivo promulgará la norma derogada o
abrogada, so pena de incurrir en causal de mala conducta; de lo cual se concluye que
no tiene derecho a veto. En cuanto a la Vigencia, la ley o norma quedará sin vigor a
partir del momento de la publicación. A menos que en la misma, se establezca otra
fecha, la publicación deberá hacerse a los ocho días siguientes a la aprobación de los
resultados por la organización electoral, en el Diario Oficial. En el evento del abrogatorio
parcial adquiere el sentido contrario, es decir, entra en vigor el contenido de la parte no
abrogada.
La promulgación corresponde a la cuarta fase, la cual comprende la sanción
presidencial y la publicación en el Diario Oficial de los resultados del Mpdd, a partir
de cumplir con las solemnidades que determinan el carácter de válido.

e) Quinta f a s e : v i g e n c i a / r i g o r i z a c i ó n / v i g o r i z a c i ó n
El proceso se redondea al completarse el cuadriciclo con la vigencia de la derogatoria
o entrada en vigor de la decisión ciudadana, puesto que se cumple el ciclo total de los
Mpdd.

5.7. Factores (económicos)

El financiamiento se constituye en un factor transversal en el funcionamien-
to de los Mpdd, que lo afecta como tal en todas las etapas del procedimiento. En
el desarrollo de la presente investigación ha quedado claro que la promoción, impulso
y lanzamiento para lograr el triunfo de una iniciativa ciudadana demanda recursos
económicos significativos que para los que no cuentan con ellos, su obtención es una
barrera de entrada de peso, en cambio para aquellos que los tienen, una ventaja sobre
otros grupos sociales.
En el caso colombiano, no existe financiamiento público disponible para los
promotores de consultas populares, no obstante, la norma que consagra los Mpdd, más
concretamente el artículo 103 superior, expresamente establece el deber del Estado de
apoyar a las organizaciones que accionan el funcionamiento del sistema político, como
vehículos de participación104.
104 La citada norma en su acápite final establece: “El Estado contribuirá a la organización,
promoción y capacitación de las asociaciones profesionales, cívicas, sindicales, comunitarias, juveniles,
benéficas o de utilidad común no gubernamentales, sin detrimento de su autonomía con el objeto de que
constituyan mecanismos democráticos de representación en las diferentes instancias de participación,
concertación, control y vigilancia de la gestión pública que se establezcan”.

80
 Mafla, M

Soportados en la anterior normatividad, al menos en principio, no parece infun-

dado, la demanda de financiamiento estatal en Colombia para los promotores de inicia-
tivas ciudadanas, máxime si tenemos en cuenta que estos mismos argumentos sirven
de base para justificar el financiamiento público de los partidos políticos105. Además
de lo anterior, habría que determinar quién, en qué condiciones y precisar la cantidad
recursos económicos que deberían recibir los promotores de un cambio constitucional
o legal, proceso que en el caso de nuestro país aún no hemos iniciado.
En el caso de Italia, no existe financiamiento público disponible para los pro-
motores de iniciativas ciudadanas a través de la utilización de los Mpdd. Puede intuirse
que han sido los altos costos de la utilización de las iniciativas legislativas a través de
los Mpdd, los que han reducido el protagonismo a partidos, movimientos políticos u
organizaciones dotadas de recursos y una estructura sólida106.
En el caso de Suiza, no existe financiamiento público disponible para los pro-
motores de iniciativas populares los costos de promoción de una consulta popular tam-
bién son altos, la simple recolección de firmas requiere de un número de voluntarios o
personal rentado que no es fácil de sufragar107. De ahí que en la mayoría de los casos, el
promotor de una iniciativa ciudadana pueda ser indistintamente, ya sea un partido u
organización preexistente.
En el caso norteamericano, a partir de 1974 se estableció un sistema de finan-
ciamiento público para la campaña presidencial (al menos parcial), junto con límites en
los recursos invertidos en todas las elecciones federales. Hay estudios que demuestran
que la inversión de recursos económicos contra una iniciativa tiene incidencia signi-
ficativa en el resultado108. El único aspecto del financiamiento que ha sido objeto de
normas estatales es el de transparencia, en el cual casi todos los Estados lo tienen109. El
financiamiento se convierte en un obstáculo que se mantiene en todos los casos anali-
zados y en el concreto de los Estados Unidos se ha solucionado de raíz con el estableci-
miento de grandes industrias de recaudo de fondos y firmas alrededor de las iniciativas
de origen ciudadano.
En el caso de Uruguay, al igual que en los demás países analizados, no existe
financiamiento estatal para los promotores de una iniciativa ciudadana, que se lleve a
cabo a través de la utilización de los Mpdd, en ese sentido se mantiene dicha constante.

105 En los artículos 94 al 98 de la Ley N°134 de 1994, se regula todo lo relacionado con el
financiamiento de las campañas que tratan sobre Mpdd ciudadana. A su vez el Decreto N° 895 del 2000
que reglamenta la Ley N° 134 de 1994 en su artículo 11 y 12 abordan la materia detallando la forma
cómo se pueden obtener recursos para el financiamiento.
106 Bronfman Vargas, Alan, cit. (n. 75), p. 60-61.
107 Ibíd, p. 60-61.
108 Banducci, Susan, cit. (n. 49), p. 123.
109 Tolbert, Caroline; Lowenstein, Daniel; Donovan, Todd, cit. (n. 49), p. 43-44.

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CAPITULO II
Fundamentos socio - jurídicos
Trato y comportamiento dentro del marco socio-jurídico

Con la promulgación de la Carta Magna de 1991 que existe actualmente en el
territorio nacional, se abrió el camino y los espacios necesarios para el ejercicio de la
participación ciudadana110, a través de los diferentes mecanismos que la constituyente
consagro para nuestro caso el estudio de la Veeduría como mecanismo de participación
de la democracia directa en un régimen representativo, tiene su soporte fundamental
en el artículo primero 1111 , 2112,

110 “Democracia participativa: No solo comprende la intervención ciudadana de las decisiones de los
entes públicos a través de los referendos, consultas y demás procedimientos participativos, sino también
las acciones públicas y populares que permitan a toda persona exigir la concreción de los derechos y la
aplicación de las acciones cuando hay lugar a ellas. Esta disposición sugiere que el legislador podría
permitir al ciudadano, a través del procedimiento o acción que escoja, su participación activa en el
control de la gestión fiscal, establecer acción fiscal que permita a los ciudadanos denunciar e impulsar
la investigación cuando se presuma una irregularidad de este orden. Es el tercer control posible sobre
los resultados de la gestión pública; congreso, contraloría y ciudadanos. Esta norma no tiene ante-
cedentes en el ordenamiento constitucional anterior. La comisión modificadora propuso cambios en la
redacción que precisan y aclaran el artículo aprobado en primer debate, los cuales fueron acogidos en
segundo debate (ARENAS CAMPOS Carlos Adolfo, CHARRY UREÑA Juan Manuel, HERNANDEZ
BECERRA Augusto, LLERAS DE LA FUENTE Carlos. Interpretación y génesis de la Constitución de
Colombia. Cámara de Comercio de Bogotá. Agosto de 1992.
111 Artículo 1: Colombia es un Estado social de derecho, organizado en forma de República unitaria,
descentralizada, con autonomía de sus entidades territoriales, democrática, participativa y pluralista,
fundada en el respeto de la dignidad humana, en el trabajo y la solidaridad de las personas que la
integran y en la prevalencia del interés general.
112 Artículo 2: Son fines esenciales del Estado: servir a la comunidad, promover la prosperidad general
y garantizar la efectividad de los principios, derechos y deberes consagrados en la Constitución; facilitar
la participación de todos en las decisiones que los afectan y en la vida económica, política, administrativa
y cultural de la Nación; defender la independencia nacional, mantener la integridad territorial y asegurar
la convivencia pacífica y la vigencia de un orden justo. Las autoridades de la República están instituidas
para proteger a todas las personas residentes en Colombia, en su vida, honra, bienes, creencias, y
demás derechos y libertades, y para asegurar el cumplimiento de los deberes sociales del Estado y de
los particulares.

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40113, 95114, 103115, 154116, 270117

113 Artículo 40: Todo ciudadano tiene derecho a participar en la conformación, ejercicio y control del
poder político. Para hacer efectivo este derecho puede:
1. Elegir y ser elegido.
2. Tomar parte en elecciones, plebiscitos, referendos, consultas populares y otras formas de
participación democrática.
3. Constituir partidos, movimientos y agrupaciones políticas sin limitación alguna; formar parte de ellos
libremente y difundir sus ideas y programas.
4. Revocar el mandato de los elegidos en los casos y en la forma que establecen la Constitución y la ley.
5. Tener iniciativa en las corporaciones públicas.
6. Interponer acciones públicas en defensa de la Constitución y de la ley.
7. Acceder al desempeño de funciones y cargos públicos, salvo los colombianos, por nacimiento o por
adopción, que tengan doble nacionalidad. La ley reglamentará esta excepción y determinará los casos a
los cuales ha de aplicarse. Las autoridades garantizarán la adecuada y efectiva participación de la mujer
en los niveles decisorios de la Administración Pública.
114 Artículo 95: La calidad de colombiano enaltece a todos los miembros de la comunidad nacional.
Todos están en el deber de engrandecerla y dignificarla. El ejercicio de los derechos y libertades
reconocidos en esta Constitución implica responsabilidades.
Toda persona está obligada a cumplir la Constitución y las leyes.
Son deberes de la persona y del ciudadano:
1. Respetar los derechos ajenos y no abusar de los propios;
2. Obrar conforme al principio de solidaridad social, respondiendo con acciones humanitarias ante
situaciones que pongan en peligro la vida o la salud de las personas;
3. Respetar y apoyar a las autoridades democráticas legítimamente constituidas para mantener la
independencia y la integridad nacionales.
4. Defender y difundir los derechos humanos como fundamento de la convivencia pacífica;
5. Participar en la vida política, cívica y comunitaria del país;
6. Propender al logro y mantenimiento de la paz;
7. Colaborar para el buen funcionamiento de la administración de la justicia;
8. Proteger los recursos culturales y naturales del país y velar por la conservación de un ambiente sano;
9. Contribuir al financiamiento de los gastos e inversiones del Estado dentro de conceptos de justicia y
equidad.
115 Artículo 103: Son mecanismos de participación del pueblo en ejercicio de su soberanía:
el voto, el plebiscito, el referendo, la consulta popular, el cabildo abierto, la iniciativa legislativa y la
revocatoria del mandato La ley los reglamentará. El Estado contribuirá a la organización, promoción y
capacitación de las asociaciones profesionales, cívicas, sindicales, comunitarias, juveniles, benéficas o
de utilidad común no gubernamentales, sin detrimento de su autonomía con el objeto de que constituyan
mecanismos democráticos de representación en las diferentes instancias de participación, concertación,
control y vigilancia de la gestión pública que se establezcan.
116 Articulo 154. Las leyes pueden tener origen en cualquiera de las Cámaras a propuesta de sus res-
pectivos miembros, del Gobierno Nacional, de las entidades señaladas en el artículo 156, o por inicia-
tiva popular en los casos previstos en la Constitución.
No obstante, sólo podrán ser dictadas o reformadas por iniciativa del Gobierno las leyes a que se refieren
los numerales 3, 7, 9, 11 y 22 y los literales a, b y e, del numeral 19 del artículo 150; las que ordenen
participaciones en las rentas nacionales o transferencias de las mismas; las que autoricen aportes o
suscripciones del Estado a empresas industriales o comerciales y las que decreten exenciones de
impuestos, contribuciones o tasas nacionales.  
Las Cámaras podrán introducir modificaciones a los proyectos presentados por el Gobierno.
Los proyectos de ley relativos a los tributos iniciarán su trámite en la Cámara de Representantes y los
que se refieran a relaciones internacionales, en el Senado.
117 Artículo 270. La ley organizará las formas y los sistemas de participación ciudadana que permitan
vigilar la gestión pública que se cumpla en los diversos niveles administrativos y sus resultados.

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273118 y 369119.

2.1. Fundamentos constitucionales

2.1.1. Principios constitucionales: La existencia de las Veedurías esta
soportada en una serie de principios constitucionales que a continuación me permito
detallar120:
a. Democratización: La Veeduría ciudadana tiene un origen democrático y en
su organización, estructuración y funcionamiento deben obrar en forma participativa
definiendo claramente que sus integrantes tienen iguales derechos y obligaciones y que
las decisiones se tomaran preferentemente por consenso o en su defecto por mayoría
absoluta de votos121. Este postulado se refiere a la necesidad de una mayor participación
de los gobernados en la organización y en el ejercicio del poder, así como en las
diferentes relaciones civiles económicas y culturales de la sociedad.
b. Representatividad: Los ciudadanos veedores que se constituyen como miembros
de esta organización en todo el territorio colombiano, los que se encargarán de llevar
la representación de la comunidad en todo lo que tiene que ver con la gestión pública
y la defensa del interés general mediante la más amplia participación tanto a nivel
individual como de las organizaciones civiles122.
c. Gratuidad: Los veedores no reciben remuneración en el sentido estricto de la
palabra (como anteriormente se menciono, entrada la edad media la figura del veedor
era en forma Ad Honorem)123. Lo que sí se les está permitido es recibir incentivos por
118 Artículo 273: A solicitud de cualquiera de los proponentes, el Contralor General de la República y
demás autoridades de control fiscal competentes, ordenarán que el acto de adjudicación de una licitación
tenga lugar en audiencia pública. Los casos en que se aplique el mecanismo de audiencia pública,
la manera como se efectuará la evaluación de las propuestas y las condiciones bajo las cuales se
realizará aquella, serán señalados por la ley.
119 Artículo 369: La ley determinará los deberes y derechos de los usuarios, el régimen de su protección
y sus formas de participación en la gestión y fiscalización de las empresas estatales que presten el
servicio. Igualmente definirá la participación de los municipios o de sus representantes, en las entidades
y empresas que les presten servicios públicos domiciliarios.
120 Constitución Política de Colombia Arts. 1,2,4,9,10,40,114,150,187,188,209,286.
121 Podemos definir el Estado como la “personificación jurídica de la nación; el sujeto y el soporte de
la autoridad política; también se ha definido el estado como “la comunidad jurídico-política
delimitada especialmente”; la persona jurídica por su parte, es un ente ficticio, capaz de adquirir
derechos contraer obligaciones y de ser representado judicial y extrajudicialmente. “ACEVEDO
RESTREPO Delfín. Para comprender la constitución política de Colombia. Ediciones jurídicas
Gustavo Ibáñez Ltda., 1993.”
122 Artículo 3. La soberanía reside exclusivamente en el pueblo, del cual emana el poder público. El
pueblo la ejerce en forma directa o por medio de sus representantes, en los términos que la Constitución
establece, Concordancias Arts. 4,40,103,113,133.( Cambio la concepción política de poder, su fuente ya
no es la voluntad de la nación, sino la de los individuos, la suma de cuyas voluntades es el poder supremo,
el soberano poder, del cual nacen y dependen los demás, los poderes constituidos. Referéndum, Plebiscito,
iniciativa y consulta popular al lado de la democracia representativa, que eran las únicas que practicábamos.
Constitución política de Colombia 1991, Comentada por Luis Carlos Sachica, Biblioteca jurídica Dike.
Medellín.1991.
123 Artículo 2. Son fines esenciales del Estado: servir a la comunidad, promover la prosperidad

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los dineros públicos que se recuperen por gestiones o actuaciones de las Veedurías
ciudadana.
d. Autonomía: Este principio se fundamenta en la libertad de iniciativa,
transitando por canales diferentes a los que ha venido normalmente recorriendo el
ciudadano. En este sentido gozan de plena autonomía, frente a todas las entidades
públicas y frente a los organismos institucionales de control, por consiguiente, los
veedores ciudadanos no dependen de ellas, ni son pagados por ellas. En ningún caso
los veedores pueden ser considerados funcionarios públicos124.
e. Transparencia: Esta Veeduría no puede actuar en forma reservada o
secreta. A fin de garantizar el ejercicio de los derechos, deberes, instrumentos y
procedimientos consagrados en la norma. La gestión del Estado y de las Veedurías
deberán asegurar el libre acceso de todas las personas a la información y documentación
relativa a las actividades de interés colectivo hacia los ciudadanos y comunidades, a
los cuales representa; y servir de ejemplo a la comunidad, con lo dispuesto en las
normas vigentes sobre la materia125.
f. Objetividad: La Veeduría debe guiarse en su trabajo por criterios de
objetividad que den certeza a sus conclusiones, recomendaciones y alejados de toda
posible actitud parcializada o discriminatoria; es necesario que hayan fundamentos de
peso de cualquiera de las reclamaciones que ellas presenten a través de los respectivos
comités126.
general y garantizar la efectividad de los principios, derechos y deberes consagrados en la Constitución;
facilitar la participación de todos en las decisiones que los afectan y en la vida económica, política,
administrativa y cultural de la Nación; defender la independencia nacional, mantener la integridad
territorial y asegurar la convivencia pacífica y la vigencia de un orden justo…” Concordancias Arts. 1 ,4
,40 ,83 ,95 ,103 ,188 ,366. Reproduce el artículo 16 de la constitución de 1886, con una generalización
innecesaria. Destaca el carácter instrumental y servicial del Estado, en orden a cumplir los objetivos
comunitarios y particulares; prosperidad, derechos, participación y la defensa misma del Estado en su
integridad e independencia. Es una enunciación declarativa, retorica, que no indica medios de realización.
Constitución política de Colombia 1991, Comentada por Luis Carlos Sachica, Biblioteca jurídica Dike.
Medellín.1991.
124 Artículo 103. Son mecanismos de participación del pueblo en ejercicio de su soberanía:
“….El Estado contribuirá a la organización, promoción y capacitación de las asociaciones profesionales,
cívicas, sindicales, comunitarias, juveniles, benéficas o de utilidad común no gubernamentales, sin
detrimento de su autonomía con el objeto de que constituyan mecanismos democráticos de repre-
sentación en las diferentes instancias de participación, concertación, control y vigilancia de la gestión
pública que se establezcan” Concordancias Arts.3,38,40,53,96,99,100,104,105,106,133,258,259. Esta
norma es el producto de la creencia de muchos de que la democracia representativa en Colombia se ha-
bía convertido en un esquema insuficiente para satisfacer las necesidades y anhelos de los colombianos.
Varios fueron los proyectos de reforma que incluían este principio, planteando como solución definitiva
la construcción de una democracia más abierta a la idea, de un electorado mejor educado y con mayor
acceso a la información, cuyo interés político no se reduce a elegir periódicamente a sus representantes
que toman decisiones en su nombre, considerando acertadamente que la legitimidad es condición
necesaria para lograr el cumplimiento voluntario de las decisiones gubernamentales y que ella se
fortalece a través de la participación activa de los ciudadanos. Constitución política de Colombia 1991,
Comentada por Luis Carlos Sachica, Biblioteca jurídica Dike. Medellín.1991.
125 Artículo 74. Todas las personas tienen derecho a acceder a los documentos públicos salvo los casos
que establezca la ley. El secreto profesional es inviolable.
126 Artículo 209. La función administrativa está al servicio de los intereses generales y se desarrolla

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g. Igualdad: El acceso de las Veedurías a los espacios de participación en el

control de los ciudadanos en la gestión pública, así como la utilización por ellas, de
los instrumentos y procedimientos previstos en las normas vigentes, debe darse en
condiciones de equilibrio con respecto a la norma y de equidad con respecto a la
diversidad127.
h . Responsabilidad: La participación de las Veedurías en la gestión publica
se fundamenta en la colaboración de los particulares, sus organizaciones y las autoridades
públicas, en el cumplimiento de los fines del Estado. Por ello, el ejercicio de los
derechos y deberes que a cada uno de ellos, le son propios, conlleva la obligación de
responder cada caso frente a sus miembros, la sociedad y el Estado, actuando con el
máximo cuidado para no entorpecer la buena marcha de la administración pública
o privada que maneje fondos del Estado o la ejecución de obras128, o en su defecto
presten servicios o provean bienes públicos.
i. Legalidad: Las acciones de las Veedurías se realizarán de conformidad

con fundamento en los principios de igualdad, moralidad, eficacia, economía, celeridad, imparcialidad
y publicidad, mediante la descentralización, la delegación y la desconcentración de funciones.
Las autoridades administrativas deben coordinar sus actuaciones para el adecuado cumplimiento de
los fines del Estado. La administración pública, en todos sus órdenes, tendrá un control interno que se
ejercerá en los términos que señale la ley. Concordancias 1, 2, 13, 123, 189, 200, 210, 211, 228, 268-
2, 269, 277-5, 288, 298, 305, 315, 363, 365, 367. Debe entenderse por función administrativa aquella
actividad que concreta la voluntad del Estado en el mundo factico, que aplica las normas jurídicas a los
casos concretos. Esa ejecución general de acuerdo con los principios de igualdad, moralidad, eficacia,
economía, celeridad, imparcialidad y publicidad. Constitución política de Colombia 1991, Comentada
por Luis Carlos Sachica, Biblioteca jurídica Dike. Medellín.1991.
127 Artículo 13.Todas las personas nacen libres e iguales ante la ley, recibirán la misma protección
y trato de las autoridades y gozarán de los mismos derechos, libertades y oportunidades sin ninguna
discriminación por razones de sexo, raza, origen nacional o familiar, lengua, religión, opinión política
o filosófica. El Estado promoverá las condiciones para que la igualdad sea real y efectiva y adoptará
medidas en favor de grupos discriminados o marginados. El Estado protegerá especialmente a aquellas
personas que por su condición económica, física o mental, se encuentren en circunstancia de debilidad
manifiesta y sancionará los abusos o maltratos que contra ellas se cometan. Esta norma es la reafirmación
del principio de la igualdad legal. Su inciso primero nada añade a la disposición del artículo 2°, inciso
segundo, a no ser la enumeración de las fuentes de discriminación que se repudian y que en la otra
norma están implícitas. Constitución política de Colombia 1991, Comentada por Luis Carlos Sachica,
Biblioteca jurídica Dike. Medellín.1991.
128 Articulo 88.La ley regulará las acciones populares para la protección de los derechos e intereses
colectivos, relacionados con el patrimonio, el espacio, la seguridad y la salubridad públicos, la moral
administrativa, el ambiente, la libre competencia económica y otros de similar naturaleza que se definen
en ella.
También regulará las acciones originadas en los daños ocasionados a un número plural de personas, sin
perjuicio de las correspondientes acciones particulares. Así mismo, definirá los casos de responsabilidad
civil objetiva por el daño inferido a los derechos e intereses colectivos. Concordancias 78 a 82,90, 95-
8,152 a.
282-5. Esta norma generaliza y eleva a canon constitucional la posibilidad de defender intereses colec-
tivos y de obtener indemnización por daños a grupos o personas dispersas, mediante acciones públicas.
Constitución política de Colombia 1991, Comentada por Luis Carlos Sachica, Biblioteca jurídica Dike.
Medellín.1991.

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 Mafla, M

con los medios, recursos y procedimientos que ofrece la Constitución y las normas
legales, ya sean acciones emprendidas en forma directa o acciones adelantadas con el
concurso del Gobierno y de los otros órganos de control129.
j. Eficacia: Los derechos, deberes, instrumentos y procedimientos establecidos
en la norma constitucional, deberán contribuir a la adecuación de las acciones públicas,
a la satisfacción de las necesidades colectivas y al logro de los fines del Estado social
de derecho130.
k. Eficiencia: El logro de los objetivos al menor costo unitario posible
l. Coordinación: La participación de las Veedurías, así como la acción del
Estado, deberá estar orientada por criterios que permitan la interrelación entre las
mismas organizaciones, entre los diferentes niveles gubernamentales, y entre unas y
otras131.
m. Neutralidad Política: Esta Veeduría es la expresión pluralista de la comunidad
y no debe ser como instrumento de movimientos o partidos, no debe asumir en el juego
político partidista o electoral, actuará solamente para vigilar los procesos electorales
que sean transparentes en sus etapas pre-electoral, electoral y post-electoral132.
n. Prevención: Evitar la comisión de actos irregulares por parte de los funcionarios
de la administración133. Tratando siempre de implementar pautas y mecanismos que
129 “Articulo 95. La calidad de colombiano enaltece a todos los miembros de la comunidad nacional.
Todos están en el deber de engrandecerla y dignificarla. El ejercicio de los derechos y libertades
reconocidos en esta Constitución implica responsabilidades. Toda persona está obligada a cumplir
la Constitución y las leyes.
Son deberes de la persona y del ciudadano:
“… 5. Participar en la vida política, cívica y comunitaria del país….”,
Correlativamente a los derechos fundamentales, la carta establece un conjunto de deberes de la persona,
lo cual implica una limitación o funcionalidad de dichos derechos a favor de la comunidad nacional. .
Constitución política de Colombia 1991, Comentada por Luis Carlos Sachica, Biblioteca jurídica Dike.
Medellín.1991.”
130 Articulo 123.Son servidores públicos los miembros de las corporaciones públicas, los empleados
y trabajadores del Estado y de sus entidades descentralizadas territorialmente y por servicios.
Los servidores públicos están al servicio del Estado y de la comunidad; ejercerán sus funciones en la
forma prevista por la Constitución, la ley y el reglamento. La ley determinará el régimen aplicable a los
particulares que temporalmente desempeñen funciones públicas y regulará su ejercicio. Concordancias
Arts. 6, 23,25, 40-7, 56, 122,124 al 129, 150-19, 208 al 211. Utiliza una nueva nomenclatura para
referirse a quienes trabajan para el Estado. El nuevo concepto indica que dichos trabajadores deben ser
servidores de la comunidad y el reitera principio de legalidad. Constitución política de Colombia 1991,
Comentada por Luis Carlos Sachica, Biblioteca jurídica Dike. Medellín.1991.
131 Artículo 2.Son fines esenciales del Estado: “…. facilitar la participación de todos en las decisio-
nes que los afectan y en la vida económica, política, administrativa y cultural de la Nación….”,
(Concordancias Arts. 1,4, 40,83 al 95, 103,188, 366). Este artículo retoma al Estado y no a la
República, como sujeto de la norma, a propósito del señalamiento de sus fines, que se califican como
esenciales. Es discutible la utilidad práctica de hacer explícitos tales fines, pues han sido ampliamente
consagrados y desarrollados por la doctrina y aceptados como elemento insustituible de la evolución
política. . Constitución política de Colombia 1991, Comentada por Luis Carlos Sachica, Biblioteca
jurídica Dike. Medellín.1991.
132 Artículo 152.Mediante las leyes estatutarias, el Congreso de la República regulará las siguientes
materias: d) Instituciones y mecanismos de participación ciudadana (…)
133 Articulo 6.Los particulares sólo son responsables ante las autoridades por infringir la Constitución
y las leyes. Los servidores públicos lo son por la misma causa y por omisión o extralimitación en el
ejercicio de sus funciones. Concordancias 4,89, al 92, 95, 124, 150,198. Reproduce el artículo 20 de
las Constitución de 1886, según el cual a los particulares les está permitido hacer todo lo que la ley no
les prohíba y desde luego, no se les puede obligar a lo que la ley ordene mientras que los funcionarios
estatales únicamente pueden hacer aquello para lo cual estén expresa y previamente facultades por la

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 Mafla, M

no permitan que se den hechos ilícitos, conductas dolosas o que se ejecuten actos de
corrupción.
o. Complementariedad: Con la administración, para propender por la optimización
de la gestión pública; aunque la Veeduría ciudadana no sustituye ni en todo, ni en parte
las responsabilidades de la administración, ni de los organismos de control del Estado,
si debe trabajar íntegramente por la ejecución de planes, programas y proyectos de la
Administración134.
p. Flexibilidad: Dada la inseguridad y la descomposición social en que se vive,
es recomendable ser firmes pero elásticos en las determinaciones a tomar.
q. Comunicación: Los comités deben informar a la comunidad que representan,
la gestión y logros de su función fiscalizadora135.
r. Respeto: Los actos de los comités de Veeduría deben ser firmes pero
respetuosos, tanto para la Administración como para sus funcionarios136.
s. Independencia: En el desempeño de sus funciones, las Veedurías son
totalmente independientes y no necesitan autorización de la Administración ni tampoco
de ninguno de sus funcionarios para poder actuar137.
t. Valor civil: Las Veedurías deberán actuar con decidida voluntad, sin detenerse
en los reparos y críticas que le hagan de su gestión, demostrando en todo momento su
lealtad con los intereses de la ciudadanía.
u.Descentralización: Se busca con las Veedurías, la participación activa de la
comunidad en el desarrollo físico y social de cada barrio, corregimiento o comuna de
la localidad138.
ley. Constitución política de Colombia 1991, Comentada por Luis Carlos Sachica, Biblioteca jurídica
Dike. Medellín.1991.
134 “Artículo 189 numeral 15: “Suprimir o fusionar entidades u organismos administrativos nacionales
de conformidad con la Ley.” Numeral 16:” Modificar la estructura de los Ministerios, Departamentos
Administrativos y demás entidades u organismos administrativos nacionales, con sujeción a los
principios y reglas generales que defina la ley.”
135 “Artículo 270.- La Ley organizará las formas y los sistemas de participación ciudadana que permitan
vigilar la gestión pública que se cumplan en los diversos niveles administrativos y sus resultados.”
136 Artículo 1: Colombia es un Estado social de derecho, organizado en forma de República unitaria,
descentralizada, con autonomía de sus entidades territoriales, democrática, participativa y pluralista,
fundada en el respeto de la dignidad humana, en el trabajo y la solidaridad de las personas que la
integran y en la prevalencia del interés general.
137 Articulo 38. Se garantiza el derecho de libre asociación para el desarrollo de las distintas actividades
que las personas realizan en sociedad. Concordancias Arts. 39, 51, 58, 64,103. No es exactamente
el artículo más felizmente redactado de la Constitución. La acumulación de las nociones de garantía,
derecho y libertad en breve frases para referirse a la asociación es tautológica y resulta incoherente.
138 Articulo 209.La función administrativa está al servicio de los intereses generales y se desarrolla
con fundamento en los principios de igualdad, moralidad, eficacia, economía, celeridad, imparciali-
dad y publicidad, mediante la descentralización, la delegación y la desconcentración de funciones.
Las autoridades administrativas deben coordinar sus actuaciones para el adecuado cumplimiento de
los fines del Estado. La administración pública, en todos sus órdenes, tendrá un control interno que
se ejercerá en los términos que señale la ley. Concordantes 1,2,3,123,189,200,201,210,211,228,268-
2,269,277-5,288,298,305,363,365,367. Debe entenderse por función administrativa aquella actividad
que concreta la voluntad del Estado en el mundo factico, que aplica las normas jurídicas a los casos
concretos. Esa ejecución del Derecho en todos los órdenes debe igualmente realizar el interés general

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 Mafla, M

Preámbulo de la Constitución Nacional de Colombia de 1886

“En nombre de Dios, fuente suprema de toda autoridad y con el fin de afianzar
la unidad nacional, una de cuyas bases es el reconocimiento hecho por los partidos
políticos de que la religión católica, apostólica y romana es la de la nación, y que
como tal los poderes públicos la protegerán y harán que sea respetada como esencial
elemento del orden social y para asegurar los bienes de la justicia, la libertad y la paz,
el pueblo Colombiano, en plebiscito nacional, decreta:139”.

Preámbulo Constitución Política de Colombia de 1991

En ejercicio de su poder soberano, representado por sus delegatarios a la Asam-
blea Nacional Constituyente, invocando la protección de Dios, y con el fin de fortalecer
la unidad de la Nación y asegurar a sus integrantes la vida, la convivencia, el trabajo, la
justicia, la igualdad, el conocimiento, la libertad y la paz, dentro de un marco jurídico,
democrático y participativo que garantice un orden político, económico y social justo,
y comprometido a impulsar la integración de la comunidad latinoamericana, decreta,
sanciona y promulga la siguiente140.

de acuerdo con los principios de igualdad, moralidad, eficacia, economía, celeridad, imparcialidad y
publicidad. Constitución política de Colombia 1991, Comentada por Luis Carlos Sachica, Biblioteca
jurídica Dike. Medellín.1991.
139 Fue esta Constitución el fruto bien maduro de la “Regeneración” o sea, la transformación política
realizada por el doctor RAFAEL NUÑEZ, al declarar caduca el estatuto de Rionegro, mediante esa
transformación, la nación entró en una época totalmente distinta de la anterior, donde se puede apreciar
cuatro rasgos fundamentales: 1) Restablecimiento de la Unidad Nacional, 2) Libertad de la iglesia
católica, 3) Libertades individuales, 4) Robustecimiento del principio de autoridad. El consejo Nacional
constituyente de 1886, reanudando la tradición Nacional, que fue interrumpida en 1863, invoco en su
preámbulo a la divina providencia como fuente suprema de toda autoridad, dio a la Nación el nombre
de República de Colombia, organizándola en forma democrática, buscó el entendimiento y la mutua
colaboración entre la iglesia y el Estado y declaró la religión católica como la oficial.
140 Debemos abordar el tema de los efector jurídicos del preámbulo, poniendo de presente dos posturas:
una (1) que sostiene efectos vinculantes y plenos al igual que cualquiera otra norma constitucional; la otra
que asigna el preámbulo una naturaleza peculiar que no permite alegar ordenamiento constitucional y
sus causas, constituyéndose en una norma de singular importancia para la interpretación de las demás
normas constitucionales parece más acertada la segunda postura, pues a nadie escapa que valores
como la libertad y la paz son fines que el Estado debe pretender alcanzar para tola la comunidad.
De otra parte, el preámbulo limita la forma para alcanzar los fines constitucionales a un marco jurídico,
democrático y participativo, significa que la unidad nacional y demás valores no podrán realizarse
legítimamente a través de un régimen autoritario o de facto. En cuanto a la garantía de un orden
político, económico y socialjusto, nos parece reiterativa pues está comprendida en los fines an-
teriormente señalados y su mención parece obedecer a la forma de redacción de algunas normas en
el trámite de su creación, cuando ante el descenso se consignaban conjuntamente las distintas
propuestas….”Interpretación y génesis de la Constitución de Colombia, editorial cámara de
comercio de Bogotá, Carlos lleras de la fuente, Carlos Adolfo Arenas Campos, Juna Manuel Charry
Urueña, Augusto Hernández Becerra. Agosto de 1992”.

89
 Mafla, M

Preámbulo Constitución Española

“La nación española, deseando establecer la justicia, la libertad, la seguridad y
promover el bien de cuantos la integran, en uso de su soberanía, proclama su voluntad de:
Garantizar la convivencia democrática dentro de la Constitución y de las leyes
conforme a un orden económico y social justo.
Consolidar un Estado de derecho que asegure el imperio de la ley como expre-
sión de la voluntad popular.
Proteger a todos los españoles y pueblos de España en el ejercicio de los dere-
chos humanos, sus culturas y tradiciones, lenguas e instituciones.
Promover el progreso de la cultura y de la economía para asegurar a todos una
digna calidad de vida.
Establecer una sociedad democrática avanzada y colaborar en el fortalecimien-
to de unas relaciones pacificas y de eficaz cooperación entre todos los pueblos de la
tierra.
En consecuencia, los cortes apruebas y el pueblo español ratifica la siguiente.”
Traigo en mención el preámbulo de los dos últimas constituciones colombiana
y el de la Constitución de 1978 de España, por considerar de suma importancia iden-
tificar, en el caso de Colombia los elementos que constituyéndose en principios de la
Carta Magna de 1886 sobreviven en la Constitución de 1991, y aquellos elementos y
principios que desaparecen como también aquellos elementos principios que se trans-
forman configurándose en nuevas figuras jurídicas a partir de las cuales podemos en-
trar a comparar, confrontar a través del derecho comprado más concretamente en este
caso especifico con la Constitución española, a raíz de estar cursando un doctorado en
una universidad de dicho país.

2.2. Fundamentos Legales

Ámbito-territorial Normas Espacio para el Actores
sectorial o progra- control social
mático)
Ley 10 de 1990 Servicio de atención a Usuarios, organizacio-
Ley 100 de 1993 la comunidad, comités nes comunitarias, aso-
Salud Art. 153, 155, 15 y 160 de participación comu- ciaciones de usuarios
Decreto 1416 de 1990, nitaria, asociaciones de en lo institucional, or-
Decreto 17 57 de 1994 usuarios, comités de ganizaciones de usua-
ética hospitalaria rios en lo social.

Ley 10 de 1990 Servicio de atención Usuarios, organiza-

Ley 100 de 1993 a la comunidad, co- ciones comunitarias,
Salud Art. 153, 155, 15 y 160 mités de participación asociaciones de usua-
Decreto 1416 de 1990, comunitaria, asocia- rios en lo institucio-
Decreto 17 57 de 1994 ciones de usuarios, nal, organizaciones de
comités de ética hos- usuarios en lo social.
pitalaria

90
 Mafla, M

Ámbito-territorial Normas Espacio para el Actores

sectorial o progra- control social
mático)
Ley 142 de 1994, y Comités de desarro- Usuarios suscriptores
Ley 136 de 1994 llo y control de los o usuarios potencia-
Servicios públicos servicios públicos do- les.
domiciliarios miciliarios, juntas de
vigilancia, comité de
reclamos
Educación Ley 115 de 1994 Consejos directivos, Organizaciones estu-
gobierno escolar, per- diantiles y padres de
sonería estudiantil familia, personero es-
tudiantil.
Agropecuario Ley 101 de 1994 Comité departamental Representante de or-
y consejos municipa- ganizaciones campe-
les de desarrollo rural. sinas.
Medio ambiente Ley 99 de 1993 Consejo nacional am- Las comunidades del
biental y consejos di- lugar.
rectivos de las car, y
a través de las audien-
cias públicas admi-
nistrativas sobre deci-
siones ambientales en
trámite, también las
acciones de cumpli-
miento.
Organizaciones co- Decreto 646 de 1992 Consejo nacional y Organizaciones socia-
munitarias comité de integración les y comunitarias
y desarrollo de la co-
munidad.
Negritudes Ley 70 de 1983 Comisión nacional Comunidades negras.
para las comunidades
negras.
PNR Decreto 2707 de 1993 Consejos territoriales Habitantes de zonas
de rehabilitación y Ve- marginadas, reinserta-
edurías populares. dos, minorías étnicas.
Contratación Ley 80 de 1993 Audiencias para adju- Ciudadanos, habitan-
dicar contratos, denun- tes del lugar y orga-
cias, acciones de nuli- nizaciones sociales y
dad y de repetición. comunitarias.
Red de solidaridad Decreto 2132, 2133 de Veedurías ciudadanas Ciudadanos, vecinos,
social y fondos de 1992 y 2099 de 1994 organizaciones y co-
confinanciación. munitarias civiles.

Planeación Ley 152 de 1994 Control a la ejecución Miembros del consejo

de los planes de desa- de planeación, repre-
rrollo a través de los sentantes de las comu-
consejos: nacional, nidades
territoriales de planea-
ción y consultivos en
territorios indígenas.

91
 Mafla, M

Ámbito-territorial Normas Espacio para el Actores

sectorial o progra- control social
mático)

Políticos Ley 134 de 1994 Veedurías ciudadanas, Ciudadanos, organi-

revocatoria del man- zaciones, gremios y la
dato, cabildo abierto y sociedad civil.
plebiscito.
Policía Ley 62 de 1993 Comisiones territoria- Representantes de or-
les de policía y partici- ganizaciones.
pación ciudadana.
Moralidad pública Ley 190 de 1995 Comisión ciudadana Ciudadanos designa-
para la moralidad dos por el presidente.
Territorial municipios Ley 136 de 1994 Cabildos abiertos, au- Vecinos, usuarios, or-
Ley 11 de 1986 diencias públicas, se- ganizaciones de los
Ley 134 de 1994 siones del concejo o mismos y comunita-
jal, Veedurías, juntas rias.
de vigilancia, etc.
Territorial distrito de Decreto 1421 de 1993 Veedurías ciudadanas Habitantes del distrito
Bogotá capital, organizacio-
nes, gremios.

2.3 Fundamentos Reglamentarios: (Decretos, resoluciones y circulares

informativas)
Tal como quedo estipulado a lo largo del documento, estas normas han venido
siendo analizados de acuerdo con los ámbitos, niveles, sectores y espacios donde se
desenvuelve el accionar de los actores que representan o desarrollan el ejercicio de la
Veeduría.

2.4 Fundamentos Jurisprudenciales:

Sentencia C-1338/2000
Por medio de la cual la Corte Constitucional declaró inexequible la ley 563/2000, o
ley de Veedurías, por vicios de tramite, al dársele un tramite de ley ordinaria, cuando
la Constitución de 1991, establece taxativamente que debe ser a través de un tramite
de ley estatutaria, es decir, se le dio un tramite de ley ordinaria cuando la Constitución
expresamente ordena que debe ser a través de un tramite especial. La Ley 563 de 02 de
febrero del 2000, fue declarada inexequible141. Posteriormente el 18 de noviembre del
2003 se aprobó la Ley 850 que reglamento las Veedurías ciudadanas en Colombia, la
cual se encuentra vigente, quedando pendiente la reglamentación para darle herramientas
que le permitan tener incidencia en su objeto y de la cual esta tesis se hace cargo. En
este sentido, es importante manifestar que la corte Constitucional efectúo en Sala Plena
celebrada los días 8, 22 y 24 de abril del 2003, el Control Previo al proyecto de ley

141 Inexequible: Norma que por considerarse inconstitucional la Corte Constitucional la declarara
inaplicable

92
 Mafla, M

de Veedurías, información consignada en el expediente PE-016, guiada por el Magistrado

ponente Doctor Eduardo Montealegre Lynett, correspondiente a la revisión de la
constitucionalidad del proyecto de ley No 022 del 2001, Senado y 149 del 2001,
Cámara, por medio del que se reglamentaron las Veedurías ciudadanas en Colombia.
El contenido de la norma objeto de revisión de la Corte Constitucional como
guardiana y defensora de la misma, se fundamento en elementos tales como: Veedurías
ciudadanas, definición, constitución, ámbito de vigilancia de ese mecanismo de la
democracia directa en un régimen representativo, principios rectores de la figura
veedora, funciones, derechos y deberes, prohibiciones, redes de Veeduría ciudadana
y redes de apoyo institucional, elementos que conforman el soporte que nos permiten
configurar y consolidar esta figura en nuestro país.
La jurisprudencia de la Corte Constitucional ha definido como:
“(…) En la democracia participativa el pueblo no solo elige a sus representantes
por medio del voto, sino que tiene la posibilidad de intervenir directamente en la toma
de ciertas decisiones, así como la de dejar sin efecto o modificar las de sus representantes
en las corporaciones públicas, ya sea por convocatoria o por su propia iniciativa, y la
de revocar el mandato a quienes han elegido.” Sentencia C-180-94. MP, Hernando
Herrera Vergara. Es preciso aclarar que en desarrollo de toda la investigación se ha
venido soportando la misma con los diferentes fallos emitidos por la Corte Constitucional,
las altas Cortes y los jueces constitucionales en desarrollo de los diferentes fallos de
tutela con ocasión de los mecanismos de participación de la democracia directa en un
régimen representativo.

2.5 Fundamentos del derecho comparado

A lo largo de todo el documento, se ha venido analizando las diferentes formas
en que en otras latitudes, a través del derecho comparado se viene aplicando en forma
exitosa por parte de la ciudadanía, los mecanismos de la democracia directa en un
régimen representativo, para que a través de la disciplina de la analogía, poder realizar
las comparaciones pertinentes y establecer las diferencias con el fin de ponderar el
uso adecuado de dichos mecanismos en el ordenamiento jurídico colombiano. En este
aspecto en el acápite correspondiente a causas de la inoperancia de los mecanismos de
participación directa en un régimen representativo las determinaremos específicamente
y plantearemos las posibles soluciones a la problemática planteada más adelante.

2.6 Fundamentos Doctrinales:

Traigo en mención la doctrina de importantes tratadistas y maestros; que han
investigado y escrito sobre el tema de los mecanismos de participación de la
democracia directa en un régimen representativo, y a su vez, de una u otra forma han
dejado entrever que entre la democracia directa, practicada en la antigua Grecia y la
democracia representativa liberal ha surgido una forma alternativa de gobierno, que
93
 Mafla, M

de una u otra forma se ha venido denominado democracia participativa. A partir de

dichos elementos, nuestra investigación da un paso al más allá, de la teoría existente
y plantea la democracia integral como una nueva forma de gobierno a partir de la
integración de la democracia directa o clásica griega, la indirecta o representativa, la
semidirecta o participativa, para configurar a partir de estos elementos la democracia
integral, la cual tiene elementos de una y otra forma de las planteados. Así, las cosas es
importante mencionar los conceptos esbozados por todos y cada uno de ellos a saber:

Jordi Borja142.
“(…) La participación ciudadana plantea en muchas ocasiones problemas de
difícil solución, si se trata de garantizar o de evaluar la representatividad de los
colectivos o de las asociaciones que se relacionan con el gobierno y la administración
municipal. En algunos casos, es precisa una regulación rigurosa, por ejemplo, número
de asociados o de firmas para promover una consulta popular. En otros casos, se debe
actuar con el mayor pragmatismo y adecuación a la situación concreta, por ejemplo,
comisión del seguimiento de un plan especial o de un programa social. Los interlocutores
es estos casos se determinan por ser los interesados directos o por su capacidad de
intervención”.
“La participación tanto en los distritos como en el ámbito municipal requiere
la Constitución de organismos de carácter sectorial, por ejemplo, económico-social, de
bienestar social, de seguridad ciudadana, de transporte y circulación, etc”.
“La representatividad en estos organismos se determina tanto o más por la
iniciativa que se manifiesta en ellos que por el número de asociados”.
“La Constitución establece unos principios y objetivos en materia de participación,
que aún no han sido totalmente desarrollados por leyes, las ciudades españolas se han
datado de reglamentos de participación o han desarrollado numerosas iniciativas
prácticas, antes incluso de aprobarse la legislación local que supera la confusa y
anacrónica Ley de 1955…”.
“(…) El texto de la carta de Barcelona integran la participación ciudadana,
tanto desde el punto de vista procedimental como organizativo, en los procesos de
elaboración de los programas y proyectos, así como en la gestión y ejecución de los
mismos, en las materias que afectan más al ciudadano y, por tanto, a su calidad de vida.
Para ello, la Carta se fundamenta en una cultura organizativa orientada en función de
la demanda ciudadana…”.
“(…) Las consideraciones del autor sobre los instrumentos de participación
ciudadana establecidos por la Carta municipal en Barcelona y puestos en ejecución
desde 1995, muestran un camino. Su conocimiento de experiencias de participación

142 Jordi Borja: Sociólogo y geógrafo urbano, presidente de la segunda conferencia de Eurociudades,
ponente de la carta municipal de Barcelona-España, revista foro “Territorio, ciudad y democracia”.
1988. P.28-41.

94
 Mafla, M

en Europa, América Latina y Estados Unidos se vierte en su asesoría en el plan

estratégico Bogotá 2000”.

Jordi Borja y Manuel Castells143.

“(…) Tal es el objeto, y el objetivo, de nuestro análisis: Cómo responder a
la globalización del sistema mediante la localización de las instituciones de gestión
y representación, que aúnen democracia participativa y desarrollo informativo,
descentralización administrativa e integración cultural. No es fácil el reto: la
dificultad de los problemas planteados marca el laborioso andar de este libro,
resultado de la investigación, reflexión y experiencia profesional de sus autores en
relación con las ciudades y su administración. Pero aún más difícil es tratar de resolver
los problemas de la nueva economía y la nueva sociedad con las fórmulas obsoletas de
un pasado caduco que aún pesa, de forma paralizante, sobre las instituciones de unas
ciudades sometidas a los embates de la nueva historia. Cómo hacer de las ciudades, de
los ciudadanos y de sus gobiernos los actores de esa nueva historia es el tema de este
libro…”.
“(…) Las ciudades y sociedades de todo el mundo vienen experimentando en
este fin de siglo XX, una profunda transformación histórica estructural. En el centro
de dicha transformación se halla una revolución tecnológica, organizada en torno a
las tecnologías de información. Basándose en la nueva infraestructura tecnológica,
el proceso de globalización de la economía y la comunicación ha cambiado nuestras
formas de producir, consumir, gestionar, informar y pensar. No toda la actividad
económica o cultural en el mundo es global, en realidad, la inmensa mayoría de dicha
actividad, en proporción de personas participación, es de ámbito local o regional…”.

Carlos Ariel Sánchez Torres144.

“(…) La participación ciudadana, objeto de discusión jurídica desde la década
de los ochenta, constituyente, después de la promulgación de la Constitución de 1991,
no sólo una de las innovaciones más importantes en el aspecto democrático, sino
también una perspectiva de organización de la sociedad, que amplía el espacio de
expresión ciudadana…”.
“(…) La necesidad de consignar en la Carta fundamental el verdadero sentido
de la democracia, estableciendo idóneos canales de participación social y política,
encuentra su origen primigenio en una legitimidad del poder cada vez más precaria
sumada a la crisis del Estado y a la crisis de los partidos, a causas de la pérdida de

143 BORJA, Jordi y CASTELLS Manuel. “Local y global”. La gestión de las ciudades en la era de la
información. Editorial Taurus. Madrid. 2002.
144 SÁNCHEZ TORRES, Carlos Ariel. Controlador de Santafé de Bogotá, catedrático de las universi-
dades Colegio Mayor de Nuestra Señora del Rosario, la Sabana, Central, Libre y la ESAP, especialista en
Derecho público comparado del Instituto de estudios Europeos y Dr. En derecho de la Universidad de Na-
varra; “Participación ciudadana en Colombia” Ley 134 de 1994, biblioteca jurídica Dike, Medellín.1994.

95
 Mafla, M

capacidad de canalización de los distintos intereses de la sociedad. Como efectivamente

se aprecia a través de los diversos movimientos sociales, las organizaciones y las
gestas cívicas y populares.”
“(…) Hace algunos años Gary Hoskin, conocido profesor americano, precisó
que la democracia tradicional en Colombia estaba virtualmente acorralada, ya que
involucraba grupos que cubrían la estructura social de arriba hacia abajo, hasta el
punto que la legitimidad del sistema político se encontraba seriamente minada,
concluyendo su apreciación con una observación de Przworski: “Lo que nos interesa
para la estabilidad de cualquier régimen no es la legitimidad de ese sistema particular,
sino la presencia o ausencia de alternativas” …”.

Adela Cortina145.
“(…) ¿Cuales con las condiciones para que las normas que se adopten sean
justas? Partamos de la Constitución Política colombiana, que es mejor que la española,
que la alemana y, seguramente, que la de muchos otros países. La pregunta que hago
es ¿cómo van hacer los colombianos para estar a la altura de lo que han dicho en su
Constitución? Y la respuesta es que sólo es posible alcanzar lo dicho en ella si se la
toma en serio. Y si nos la tomamos en serio, entonces no vamos a tener más remedio
que pensar la necesidad de ir estableciendo diálogos en la sociedad colombiana, de tal
manera que tomemos en cuenta a todos los afectados y no desde los intereses de las
clases dominantes sino desde los intereses de los afectados, aunque sea empezando por
la discriminación positiva, es decir, empezando por los menos aventajados…”.

Clemente Forero., Carolina Hidalgo L., Guísela Jiménez P., Mercedes Ortiz C.,
Sandra Pulido D146.
“(…) Durante las dos últimas décadas se ha incrementado la oferta
institucional de mecanismos de participación ciudadana en el ámbito político,
económico y administrativo.
El proceso de descentralización política abrió canales de participación en la
esfera de lo público. Al respecto Darío Restrepo 147 afirma que la estrategia de democratización
busca que “los ciudadanos y comunidades acceden a las decisiones, a la administración
y al control del poder público”. La elección popular de alcaldes148, la reglamentación
de las juntas administradoras locales y la participación de los usuarios en las juntas
directivas de las empresas públicas fueron los principales instrumentos de participación
145 Adela Cortina y Jesús Conill, “Democracia participativa-sociedad civil. Una ética empresarial”
Bogotá D.C. 1998. pág.146 – 147.
146 Clemente Forero P., Carolina Hidalgo L., Guísela Jiménez P., Mercedes Ortiz C., Sandra Pulido D.,
“Descentralización y participación ciudadana”, centro de investigaciones para el desarrollo, facultad de
ciencias económicas, universidad Nacional de Colombia. Bogotá D.C.1997.
147 Darío Restrepo y Doris Ochoa, Balance de la descentralización política, fiscal. Escuela de
Administración Pública “ESAP”. Bogotá D.C. 1997.
148 Acto legislativo No.1 de 1986.

96
 Mafla, M

desarrollados en los años ochenta149…”. Reformando la Constitución de 1886 de una

parte, e implementando de manera innovadora mecanismos de la democracia directa
en un régimen representativo.

Nuria Cunill150.
“(…) Fue necesario más de un siglo de lucha para que los sujetos conquistasen una
participación básica, mediante la obtención del derecho al voto. Se trató, en definitiva,
de una disputa en torno al poder de la sociedad para decidir sobre su destino. Sin
embargo, no se agotó con la reivindicación de un derecho universal, sin discriminaciones.
La disputa incesantemente ha ido cambiando de formas, más no de contenido, en tanto
persisten como problemas la desigualdad de la participación social y, en definitiva, la
baja calidad de la democracia…”. En el sentido planteado por Nuria Cunill, con
relación al voto es importante aclarar tanto a la autora como al lector que el voto en
sí antes que un mecanismo de participación es un mecanismo de elección y en este
aspecto que convierte en una herramienta fundamental para ejercer el control político
por parte de la ciudadanía, si tenemos en cuenta que el ciudadano en este caso es lógico
suponer que al gobernante incumplido lo castiga negándole su voto en las próximas
elecciones.

Germán Toro Zuluaga151.

“(…) De la democracia como forma de gobierno del pueblo, por intermedio de
representantes, hemos pasado a la democracia como combinación de representación y
ejercicio directo del poder por parte de los ciudadanos…”

Revista Teoría del derecho y análisis jurídico152.

“(…) Si bien es cierto que el deber ser del derecho, consiste en garantizar la
paz y la convivencia pacífica, no se puede desconocer que el derecho nunca dejará
de ser un orden coactivo, cuya legitimidad dependerá del éxito de los mecanismos de
participación democrática que ponga en práctica el sistema político.
El problema central del presente y del inmediato futuro que enfrente el derecho,
gira en torno a cómo debe comprenderse y desarrollarse lo jurídico bajo las
condiciones del mundo técnico moderno, en tal forma que garantice el cumplimiento
de su función en la vida de la comunidad, posibilite y preserve la justicia y, en
inmediata conexión con ellos, la democracia social y política.
149 Ley 11 de 1986.
150 Nuria Cunill, Participación ciudadana, dilemas y perspectivas para la democratización de los
Estados Latinoamericanos. Centro Latinoamericano de Administración para el Desarrollo. Caracas.
1991.
151 Germán Toro Zuluaga. Manual para la participación ciudadana. Segunda Edición. ESAP.
Pereira.1999. p.15.
152 Revista de teoría del derecho y análisis jurídico “Pensamiento jurídico” Universidad Nacional de
Colombia, facultad de derecho, ciencias políticas y sociales. Bogotá D.C. 2001.

97
 Mafla, M

El desafío para el derecho en el inmediato futuro es enorme. Las respuestas a

las grandes inquietudes no podrán encontrarse, ni mucho menos implementarse, si no
se da espacio a la autocritica radical -que destaque los logros del ordenamiento jurídico,
pero no olvide sus errores y deficiencias-, y a la formación democrática de la crítica
social y de la opinión, que tenga por centro la generalización de intereses.
La juridicidad y la democracia participativa requieren no sólo de un Estado
Social de Derecho, sino de un Estado comprometido que se plantee un cambio en la
lógica de la reproducción del sistema, que contrarreste los efectos devastadores del
subsistema económico, en detrimento de la cuestión social, el progreso cultural y el
progreso humano, y permita superar la inequidad interna que lo caracterizaba…”.

Javier Duque Daza153.

“(…) El plan de desarrollo tiene la virtud de recoger una serie de argumentos
que los diversos investigadores y académicos han planteado respecto al proceso de
descentralización; el vacío normativo por la no formulación de la ley de ordenamiento
territorial, la homogenización de la ley, la rigidez del sistema de transferencias, los
problemas de autonomía de las entidades territoriales, la falta de gradualidad del
proceso, los problemas en las competencias por niveles de gobierno, la inequidad en la
distribución de los recursos, las trabas para la participación política y ciudadana, entre
otros. No obstante, no contempla aspectos importantes como la existencia de las lógicas
políticas de clientela en la vida local, las limitaciones que implican la estructura
económica de muchos municipios en su capacidad fiscal, la corrupción gubernamental,
los procedimientos de control social existentes en los localidades y la incidencia de las
coyunturas económicas en la situación fiscal de los municipios…”.
Las Veedurías han jugado un papel importante durante estos días en nuestro
país y por ende en nuestra ciudad. Es así como el ex presidente colombiano Andrés
Pastrana Arango y el zar antidrogas de los Estados Unidos Barry Mccaffrey, en su
época, se reunieron para analizar los planes de cooperación en materia de lucha contra
el narcotráfico, el funcionario norteamericano considero que “Urge Veeduría a
despeje”, acusó a las Farc de usar la zona de despeje para lanzar ataques contra la
policía y contra civiles. Por eso, considero vital que se cree una comisión internacional
y que verifique lo que sucede en esa región154. Lo anterior constituye un claro y rotundo
planteamiento de la configuración de la Veeduría internacional.
Por otra parte, se crean Veedurías para determinar y verificar el costo de la
ampliación y pavimentación de la avenida cañasgordas de la ciudad de Cali, inaugurada
a principios del año 1999 por el ex alcalde de la ciudad Ricardo Cobo Lloreda, la que

153 Javier Duque Daza, catedrático universidad del Valle, Territorios y gestión, boletín informativo.
ESAP No.3, marzo-abril. 1999.
154 Periódico el País, Julio 27 de 1999, pág. A3.

98
 Mafla, M

tuvo una diferencia de $4.457 millones a favor de los contribuyentes155.

Así también encontramos que se crean Veedurías para el metro de Cali y para
otros tantos proyectos que en la actualidad la administración se encuentra adjudicando,
por lo anterior, se puede ver el incremento y la acogida que ha tenido dentro de la
comunidad la implementación de los mecanismos de la democracia directa en un
régimen representativo como es el caso palpable de la figura de la Veeduría.

3. Permeabilidad de los Fundamentos y principios constitucionales en la

organización y funcionamiento de la administración pública. Aspectos legales desde
el enfoque de los diferentes sectores consagrados en el Plan Nacional de Desarrollo.

3.1. Sector Salud

* Ley 100 de Diciembre 23 de 1993. Artículo 153 numeral 7: Participación
social. El sistema general de seguridad social en salud estimulará la participación
de los usuarios en la organización y control de las instituciones de este sistema.
El gobierno nacional establecerá los mecanismos de vigilancia de las comunidades
sobre las entidades que conforman el sistema. Será obligatoria la participación de los
representantes de las comunidades de usuarios en las juntas directivas de las entidades
de carácter público.
Comentario: Con relación a este artículo, analizo que él mismo le entrega
facultades al ciudadano para que pueda participar activamente no solo en el proceso de
organización sino también en el control de las instituciones relacionadas con el sector
de la salud. Tal es el caso, de un veedor ciudadano de la ciudad de Cali, al interponer
una acción de tutela, logró que le fuera reconocido el derecho de tener un asiento o
curul en el comité nacional del Sistema General de Riesgos Profesionales SGRP.
Así mismo, es de obligatoriedad que los alcaldes, gobernadores e incluso el
mismo presidente, les permitan a los ciudadanos hacer parte activa en las juntas directivas
de las distintas entidades estatales donde se toman decisiones que beneficien o puedan
afectar a la comunidad. Es por ello, por ejemplo, que en la junta directiva de Emsirva
E.S.P., tienen asiento tres vocales de control, quienes deliberan, critican, constructi-
vamente, y aportan elementos de juicio en la toma de decisiones para el bienestar de la
comunidad.

Artículo 155. Integrantes del sistema general de seguridad social en salud. El

Sistema General de Seguridad Social en Salud estará integrado por:
1. Organismos de Dirección, Vigilancia y Control:
a) Los Ministerios de Salud y Trabajo;
b) El Consejo Nacional de Seguridad Social en Salud;
c) La Superintendencia Nacional de Salud;
155 Periódico el País, mayo 9 de 1999, pág. B3

99
 Mafla, M

2. Los Organismos de administración y financiación:

a) Las Entidades Promotoras de Salud;
b) Las Direcciones Seccionales, Distritales y Locales de salud;
c) El Fondo de Solidaridad y Garantía.
3. Las Instituciones Prestadoras de Servicios de Salud, públicas, mixtas o
privadas.
4. Las demás entidades de salud que, al entrar en vigencia la presente Ley,
estén adscritas a los Ministerios de Salud y Trabajo.
5. Los empleadores, los trabajadores y sus organizaciones y los trabajadores
independientes que cotizan al sistema contributivo y los pensionados.
6. Los beneficiarios del Sistema General de Seguridad Social en Salud, en todas
sus modalidades.
7. Los Comités de Participación Comunitaria “COPACOS” creados por la Ley
10 de 1990 y las organizaciones comunales que participen en los subsidios de salud.
Comentario: En la integración de este sistema de seguridad social en salud se
le reconoce, por primera vez en la historia de Colombia, la trascendencia para que
participen en él, los miembros o beneficiarios de dicho sistema, en todas sus modalidades
y, algo muy importante, la participación comunitaria por medio de los Copacos y las
organizaciones comunales, mediante los cuales se tiene la potestad de vigilar, controlar
e inspeccionar todas las acciones de este sistema. En este sentido, podemos afirmar
que los Copacos fueron de las primeras Veedurías que se comenzaron a gestar en el
país, orientadas a vigilar el sistema de salud.

Artículo 231. Veedurías comunitarias. Sin perjuicio de los demás mecanismos

de control, y con el fin de garantizar cobertura eficiencia y calidad de servicios, la
prestación de los servicios mediante el régimen de subsidios en salud será objeto de
control por parte de Veedurías comunitarias elegidas popularmente, de acuerdo con
la reglamentación que se expida para el efecto.
Comentario: Este artículo plantea de manera clara y concreta, la figura de la
Veeduría como tal, cimentada en tres principios básicos, tales como la cobertura: el
propósito es brindar el servicio a los más necesitados, inclusive en las zonas más
apartadas; la eficiencia: para maximizar los recursos y cumplir en el ítem anterior,
aportando más rentabilidad social y, por último, la calidad: que el servicio que se presta
no tenga deficiencias, defectos o falencias. El mismo plantea que estas Veedurías sean
elegidas con criterios objetivos, es decir, que sea la propia comunidad que los establezca
y que elija a los interesados en hacer parte a dichas instituciones.

3.2. Sector Educación

* Ley 115 de Febrero 8 de 1994. Ley General de Educación. Capitulo 2.
Gobierno Escolar. Artículo 142: Conformación del gobierno escolar. Cada establecimiento
100
 Mafla, M

educativo del Estado tendrá un gobierno escolar conformado por el rector, el consejo
directivo y el consejo académico. Las instituciones educativas privadas establecerán
en su reglamento, un gobierno escolar para la participación de la comunidad educativa
a que hace referencia el artículo 68 de la Constitución Política. En el gobierno esco-
lar serán consideradas las iniciativas de los estudiantes, de los educadores, de
los administradores y de los padres de familia en aspectos tales como la adopción y
verificación del reglamento escolar, la organización de las actividades sociales, deportivas,
culturales, artísticas y comunitarias, la conformación de organizaciones juveniles,
y demás acciones que redunden en la práctica de la participación democrática en
la vida escolar. Los voceros de los estamentos constitutivos de la comunidad educativa,
podrán presentar sugerencias para la toma de decisiones de carácter financiero,
administrativo y técnico-pedagógico. Tanto en las instituciones educativas públicas
como privadas, la comunidad educativa debe ser informada para permitir una
participación seria y responsable en la dirección de las mismas.
Comentario: Es precisamente la Constitución Política de 1991, y este artículo
los que permiten que entre otros sean los estudiantes y padres de familia, quienes
participen con iniciativas para el mejor bienestar de cada institución educativa,
adoptando y verificando el reglamento escolar, la organización de eventos sociales,
deportivos, culturales, artísticos y comunitarios. Así mismo en la conformación de
organizaciones juveniles, como en aquellas acciones que impliquen la participación
democrática de la vida escolar en cada institución.
En este aspecto la comunidad educativa debe manejar siempre una información
simétrica con el fin de que puedan sugerir recomendaciones en aspectos de vital
importancia para el desarrollo de dichas instituciones, tales como el administrativo,
financiero y técnico-pedagógico. El propósito siempre es el de obtener una participación
seria y responsable por parte de la comunidad educativa en la dirección de dichas entidades.
Es aquí donde las asociaciones de padres de familia, juegan un papel importante en
este aspecto actuando como órgano consultor y asesor de esta instituciones.

3.3. Sector Servicios Públicos Domiciliarios

* Ley 142 de Julio 11 de 1994. Mediante la cual se establece el régimen de los
servicios públicos domiciliarios y se dictan otras disposiciones.
Título V. Regulación, control y vigilancia del Estado en los servicios público.
Capítulo 1. Control social de los servicios públicos domiciliarios.
Artículo 62: Organización. En desarrollo del artículo 369 de la Constitución Política
de Colombia, en todos los municipios deberán existir comités de desarrollo y control
social de los servicios públicos domiciliarios, compuestos por usuarios, suscriptores,
suscriptores potenciales de uno o más de los servicios públicos a los que se refiere esta
ley, sin que por el ejercicio de sus funciones se causen honorarios.
La iniciativa para la conformación de los comités corresponde a los usuarios,
101
 Mafla, M

suscriptores o suscriptores potenciales. El número de miembros de los comités será

el que resulte de dividir la población del respectivo municipio o distrito por diez mil
(10.000), pero no podrá ser inferior a cincuenta (50). Para el distrito capital el número
de miembro será de doscientos (200).
Para ser miembro de un comité de desarrollo y control social, se requiere ser
usuario, suscriptor o suscriptor potencial del respectivo servicio público domiciliario,
lo que se acreditará ante la asamblea y el respectivo comité, con el último recibo de
cobro, en el caso de los suscriptores potenciales, con la solicitud debidamente en la
respectiva empresa.
La participación de un usuario, suscriptor o de un suscriptor potencial en
todas las asambleas y deliberaciones de un comité de desarrollo y control social será
personal e indelegable. Los comités crearán su propio reglamento y se reunirán en el
día, lugar y hora que acuerden sus miembros según registro, que debe quedar en el
acta de la reunión; firmado por todos los asistentes. 
Una vez constituido un comité, es deber de las autoridades municipales y de las
empresas de servicios públicos ante quienes soliciten inscripción reconocerlos como
tales. Para lo cual se verificará, entre otras cosas que un mismo usuario, suscriptor o
suscriptor potencial no pertenezca a más de un comité de un mismo servicio público
domiciliario.
Cada uno de los comités elegirá, entre sus miembros y por decisión mayoritaria,
a un “vocal de control”, quien actuará como su representante ante las personas
prestadoras de los servicios públicos de que trata la presente ley, ante las entidades
territoriales y ante las autoridades nacionales en lo que tiene que ver con dichos
servicios públicos. Este vocal podrá ser removido en cualquier momento por el comité,
por decisión mayoritaria de sus miembros.
Las elecciones del vocal de control se podrán impugnar ante el personero del
municipio donde se realice la asamblea de elección y las decisiones de éste serán
apelables ante la Superintendencia de Servicios Públicos. 
En las elecciones a que se refiere el presente artículo, será causal de mala conducta
para cualquier servidor público y, en general, para cualquier funcionario de una
entidad prestadora de uno o varios de los servicios públicos a que se refiere la presente
ley, entorpecer o dilatar la elección, coartar la libertad de los electores o intervenir de
cualquier manera a favor o en contra de los candidatos.
Comentario: Es concretamente la Ley 142 de julio 11 de 1994, la que de-
sarrolla el artículo 369 de la Constitución Política, en especial lo concerniente a la
vigilancia, control, inspección y evaluación a todo lo relacionado con las empresas de
servicios públicos domiciliarios. Señala los deberes y derechos de los usuarios de los
servicios públicos domiciliarios. Es en este ítem donde se subraya el régimen de su
protección, y las formas en que pueden participar en la gestión y fiscalización de estas
empresas. Es aquí donde se le da cabida no sólo a los usuarios sino también a los sus-
102
 Mafla, M

criptores y futuros suscriptores, para que participen, se hagan elegir y se posesionen

en los denominados comités de desarrollo y control social de los servicios públicos
domiciliarios.
Del mismo modo delega todo este periplo de elegir y ser elegido a estas
personas, quienes mediante un proceso y procedimiento sencillo, eligen a quienes los
deben representar en las juntas directivas de estas empresas para que defiendan con
ahínco los intereses de la comunidad que los eligió. Incluso si éstos fueran inferiores
al compromiso adquirido pueden ser removidos radicalmente. Cabe traer como ejemplo,
que en la junta directiva de Emsirva E.S.P., tienen asiento tres vocales de control, quienes
conocen de cerca el manejo que el gobierno local le da a esta empresa de aseo, en especial,
en el cobro de tarifas, parque automotor, parte administrativa, financiera y laboral.
Una vez constituido un comité, es deber de las autoridades municipales y de
las empresas de servicios públicos ante quien soliciten inscripción reconocerlos como
tales. En este aspecto no genera duda si los reconocen o no. La ley es precisa al
enfatizar que es un deber reconocerlos y posicionarlos en dichos cargos.
Por último, es causal de mala conducta que cualquier servidor público y, en
especial, cualquier funcionario de una entidad prestadora de uno o varios de los
servicios públicos a que se refiere la presente ley, entorpezca o dilate la elección,
coarte la libertad de los electores o intervenga de cualquier manera a favor o en contra
de los candidatos.

3.4. Sector de Desarrollo Comunitario

* Ley 134 de Mayo 31 de 1994. Mediante la cual se dictan normas sobre
mecanismos de participación ciudadana.
Titulo XI: De la participación democrática de las organizaciones civiles.
Capitulo 1. De la democratización, del control y de la fiscalización de la
administración pública.
Artículo 99: De la participación administrativa como derecho de personas.
La participación en la gestión administrativa se ejercerá por los particulares y por
las organizaciones civiles en los términos de la Constitución, y de aquellos que se señalen
mediante la ley que desarrolló el inciso final del artículo 103 de la Constitución
Política y establezcan los procedimientos reglamentarios requeridos para tal efecto,
los requisitos que deban cumplirse, la definición de las decisiones y materias objeto de la
participación, así como de sus excepciones y las entidades en las que operarán estos
procedimientos.
Comentario: Dos años después de ser promulgada la Constitución Política de
1991, se desarrolla o expide esta ley, la cual permite la participación en la gestión
administrativa por parte de los particulares, los ciudadanos, y también vincula
a las organizaciones civiles en esta labor. Además lo cataloga como un derecho de
personas, en concordancia con el inciso final del artículo 103 de la Carta Magna, que
permite la vigilancia y control a la gestión pública.

103
 Mafla, M

Es aquí donde encontramos otra norma jurídica que sirve de soporte para el
ciudadano y la comunidad en pleno, puedan participar en la vigilancia, control e
inspección a la gerencia pública, buscando siempre eficiencia, eficacia y calidad por
parte del Estado en las labores que traza, planea, ejecuta, desarrolla, verifica, hace y
evalúa.
Artículo 100: De las Veedurías ciudadanas. Las organizaciones civiles podrán
constituir Veedurías ciudadanas o juntas de vigilancia en el ámbito nacional, y en
todos los niveles territoriales, con el fin de vigilar la gestión pública, los resultados de
la misma y la prestación de los servicios públicos.
La vigilancia podrá ejercerse en aquellos ámbitos, aspectos y niveles en los
que en forma total o mayoritaria se empleen los recursos públicos, de acuerdo con la
Constitución y la ley que reglamente el artículo 270 de la Constitución Política.
Comentario: Este articulo también da soporte jurídico a la constitución o creación
de las Veedurías ciudadanas, las que han tenido mayor proyección o imagen en el país,
por encima incluso de las mismas Juntas de Vigilancia, porque el verdadero empoderamiento
ciudadano se ha adelantado en esta institución, que tiene como fundamento principal
realizar vigilancia y control a todas las iniciativas, decisiones y acciones de la gerencia
pública. Es el acercamiento del Estado hacia el ciudadano, para que éste deje de ser
un sujeto pasivo y se convierta en un sujeto activo, agente de cambio, generador de
alternativas y reconstructor del tejido social, el que se encuentra deteriorado o roto, por
diversas causas entre ellas la violencia, el terrorismo, la inseguridad, el desempleo, el
narcotráfico y, la corrupción, entre otros factores.
Este artículo le da soporte legal y legitimo, para que la sociedad civil o la
comunidad de cualquier región pueda crear o constituir las denominadas Veedurías
ciudadanas con el fin de ejercer vigilancia y control a todas las actividades y acciones
estatales. Incluso este mismo articulo fue retomado por parte del magistrado de aquel
momento de la Corte Constitucional, José Gregorio Hernández Galindo, para apartarse
de la votación que declaro inexequible o inconstitucional la ley 563 del 2000, relacionada
con las Veedurías ciudadanas, por no compartir el criterio de sus colegas.
ARTÍCULO 104: Facultades Extraordinarias. Revístese de facultades extraordinarias
al Presidente de la República por el término de seis meses, de acuerdo con lo
establecido en el numeral 10 del artículo 150 de la Constitución Política, para crear
el “Fondo para la Participación Ciudadana”, con personería jurídica, patrimonio
independiente, adscrito al Ministerio del Interior, Justicia y Derecho; el que tendrá
por objeto financiar programas que hagan efectiva la participación ciudadana,
mediante la difusión de sus procedimientos, la capacitación de la comunidad para el
ejercicio de las instituciones y mecanismos reconocidos en esta ley, así como el análisis
y evaluación del comportamiento participativo y comunitario.
Comentario: Este fondo ya fue creado por el Gobierno nacional y propende por
hacer efectiva la participación ciudadana, financiar programas que la hagan efectiva,
104
 Mafla, M

fomentar la capacitación y formación de la ciudadanía, además de realizar el análisis

y evaluación de ese comportamiento participativo y comunitario de los ciudadanos en
las distintas regiones del país.
En mi sentir, la gestión de este fondo pueda que sea eficaz, pero no ha llenado
las expectativas esperadas, pues no ha sido eficiente ni mucho menos efectivo. En
este sentido, podríamos decir que hay mucha gente para llenar muchos espacios
de participación, pero la capacitación, formación e información ha sido inferior a
su compromiso por parte de este fondo adscrito al ministerio del Interior, Justicia y
Derecho.

* Ley 131 de Mayo 09 de 1994. Mediante la cual se reglamenta el voto

programático y se dictan otras disposiciones.
Artículo 2: En desarrollo de los artículos 40 y 103 de la Constitución Política,
la revocatoria del mandato por el incumplimiento del programa de gobierno, es un
mecanismo de participación popular, en los términos de esta ley.
Comentario: Este articulo precisa que si un alcalde o un gobernador es inferior
a su compromiso adquirido con la comunidad que lo eligió, incumple ostensiblemente
su programa de gobierno a la comunidad le asiste el derecho de revocarle el mandato,
lo que sucede es que en la teoría se ve fácil, pero en la práctica la situación es bastante
compleja. Si hiciéramos un muestreo o estadística, son pocos por no decir que a nadie,
los mandatarios locales o seccionales a quienes se les haya revocado su mandato o
poder, porque cumplir con los requisitos exigidos por la ley para tal efecto es bastante
complicado y de tránsito complejo.
Podríamos afirmar, incluso, que es más fácil elegir un nuevo mandatario que
revocarle el mandato al presente. No obstante, el constante ejercicio que se realice
dará las bases o instrumentos para hacer más flexible este mecanismo de participación
ciudadana, sobre todo para hacerlo más efectivo.

3.5. Distribución de Competencias y Recursos de las Entidades Territoriales

* Ley 60 de Agosto 12 de 1993. Mediante la cual se dictan normas orgánicas
sobre la distribución de competencia de conformidad con los artículos 151 y 288 de
la Constitución Política y se distribuyen recursos según los artículos 356 y 357 de la
Constitución Política, y se dictan otras disposiciones.
Artículo 23: Control de la participación para los sectores sociales. Para los
efectos de garantizar la debida destinación de la participación para los sectores
sociales, sin perjuicio de las actividades de control fiscal y demás controles establecidos
en las disposiciones legales, se observarán las siguientes reglas:
Numeral 2. El municipio garantizará la difusión de los planes entre los
ciudadanos y las organizaciones de su jurisdicción. La comunidad, por medio de los
distintos mecanismos de participación que define la ley, podrá informar al departamento
105
 Mafla, M

al que pertenezca el municipio respectivo, o a las autoridades competentes en materia

de control y evaluación, las irregularidades que se presenten en la asignación y ejecución
de los recursos.
Comentario: Hasta la fecha, no se han venido realizado en debida forma las
garantías suficientes y necesarias para que los gobiernos locales difundan los diversos
planes entre los ciudadanos y las organizaciones de su área. En este aspecto aún falta
mucho por desarrollar.
Es aquí hacia donde se deben focalizar las labores de las Veedurías ciudadanas
en torno a la vigilancia, control, inspección y evaluación que deben implantar o ejecutar,
sobre todo cuando han detectado conductas irregulares o anomalías en la asignación y
ejecución de los recursos económicos.

3.6. Sector de Medio Ambiente

* Ley 99 del 22 de Diciembre de 1993. Mediante la cual se crea el ministerio
del Medio Ambiente, se reordena el sector público encargado de la gestión y conservación
del medio ambiente y los recursos naturales renovables, se organiza el Sistema
Nacional Ambiental SINA, y se dictan otras disposiciones.

Titulo X. De los modos y procedimientos de la participación ciudadana.

Artículo 69: Del derecho a intervenir en los procedimientos administrativos
ambientales. Cualquier persona natural o jurídica, pública o privada, sin necesidad
de demostrar interés jurídico alguno, podrá intervenir en las actuaciones administrativas
iniciadas para la expedición, modificación o cancelación de permisos o licencias de
actividades que afecten o puedan afectar el medio ambiente o para la imposición o
revocación de sanciones por el incumplimiento de las normas y regulaciones
ambientales.
Comentario: Este artículo es bastante trascendental porque le da facultad o
potestad a toda persona sea esta natural o jurídica, publica o privada para que pueda
participar o intervenir en aquellas decisiones que afecten o puedan afectar el medio
ambiente, como es el caso de la aprobación de licencias o permisos ambientales en
aquellas áreas donde se vayan a desarrollar o ejecutar planes, proyectos o programas,
como también lo concerniente en la imposición o revocación de sanciones por no
cumplir con la normatividad que regula el sector ambiental.
Como ejemplo cabe mencionar el trámite mediante audiencias públicas que
han sufrido los diversos proyectos tendientes a obtener las denominadas licencias
ambientales para la construcción, manejo, operación y disposición de los desechos
sólidos, en los cuales las comunidades y en especial los ciudadanos, se han manifestado
y expresado su actitud de rechazo a cualquier proyecto que se pretenda desarrollar en
aquellas zonas o sectores donde se pueda afectar a gran cantidad de los moradores de
su periferia. Caso especifico el proyecto del relleno sanitario para la ciudad de Cali

106
 Mafla, M

y su jurisdicción, que han tenido muchas talanqueras para convertirlo en un proyecto

de la región, sobre todo por los altos costos de transacción y por el fuerte impacto que
desde el punto de vista ambiental puede generar.
Articulo 72. De las audiencias públicas administrativas sobre decisiones
ambientales en trámite. El procurador general de la nación o el delegado para
asuntos ambientales, el defensor del pueblo, el ministro del Desarrollo, Vivienda
y Medio Ambiente, las demás autoridades ambientales, los gobernadores, los alcaldes o
por lo menos cien (100) personas o tres (3) entidades sin ánimo de lucro, cuando
se desarrolle o pretenda desarrollarse una obra o actividad que pueda causar
impacto al medio ambiente o a los recursos naturales renovables, y para la que se
exija permiso o licencia ambiental conforme a la ley o a los reglamentos, podrán
solicitar la realización de una audiencia pública que se celebrará ante la autoridad
competente para el otorgamiento del permiso o la licencia ambiental respectiva.
La audiencia de que trata el presente artículo se celebrará con anticipación al
acto que le ponga término a la actuación administrativa, bien sea para la expedición,
la modificación o cancelación de un permiso o licencia ambiental.
La audiencia pública será convocada por la autoridad administrativa ante la
cual se solicita, mediante edicto, con una anticipación de por lo menos treinta (30)
días a la toma de la decisión por debatir. El edicto comunicará la fecha, lugar y hora
de celebración y el objeto de la audiencia. Será presidida por el jefe de la entidad
competente o su delegado. El edicto permanecerá fijado en secretaría por diez (10)
días, dentro de los cuales deberá ser publicado en un diario de circulación nacional y
en el boletín de la respectiva entidad.
En la audiencia pública podrán intervenir un representante de los peticionarios,
los interesados, las autoridades competentes, expertos y organizaciones sin ánimo
de lucro que hayan registrado con anterioridad escritos pertinentes al debate, y de
la misma se levantará un acta. En la audiencia podrán recibirse las informaciones y
pruebas que se consideren conducentes. La decisión administrativa deberá ser motivada,
teniendo en cuenta las intervenciones y pruebas recogidas durante la audiencia.
La celebración de la audiencia suspende los términos del procedimiento
administrativo para el otorgamiento de licencias o permisos y se hace sin perjuicio de
las facultades atribuidas a la autoridad competente para expedir el acto administrativo
correspondiente.
También podrá celebrarse una audiencia pública durante la ejecución de una
obra que haya requerido permiso o licencia ambiental, cuando fuere manifiesta la
violación de los requisitos exigidos para su otorgamiento o de las normas ambientales.
Comentario: Este artículo explica el proceso y procedimiento por medio de
los cuales se debe realizar y desarrollar una audiencia pública relacionada con el tema
ambiental.
Estas audiencias, por ejemplo, pueden ser citadas o convocadas por el
107
 Mafla, M

ministerio público, el defensor del pueblo, los alcaldes, gobernadores, el ministerio de

Desarrollo, Vivienda y Medio Ambiente, las demás autoridades ambientales, o por lo
menos 100 personas o tres entidades sin ánimo de lucro cuando, cuando se desarrolle
o pretenda desarrollar una obra o actividad que pueda causar impacto al medio ambiente
o a los recursos naturales renovables, y para la cual se exija permiso o licencia ambiental
conforme a la ley o a los reglamentos, cuando se pretende otorgar el permiso o la
licencia ambiental respectiva.
Se celebrarán con anticipación al acto que le ponga término a la actuación
administrativa, bien sea para la expedición, la modificación o cancelación de un
permiso o licencia ambiental. La experiencia señala que en la gran mayoría de estas
audiencias públicas, donde se ha pretendido obtener sobre todo licencias o permisos
ambientales, la participación ciudadana ha sido contundente en sus intervenciones,
sobre todo oponiéndose al otorgamiento de dichas autorizaciones por el temor o
incertidumbre a los impactos ambientales que estos proyectos pueden generar en la
jurisdicción donde se piensen poner en marcha.

3.7. De la Acción de cumplimiento en asuntos Ambientales

Artículo 77: Del procedimiento de la acción de cumplimiento. El efectivo
cumplimiento de las leyes o actos administrativos que tengan relación directa con la
protección y defensa del medio ambiente podrá ser demandado por cualquier persona
natural o jurídica, mediante el procedimiento de ejecución singular regulada en el
Código de Procedimiento Civil.
Comentario: Entra a jugar de nuevo la importancia dada al ciudadano, y a la
persona jurídica, en el sentido de tener la facultad para poder demandar el efectivo
cumplimiento de las normas o actos administrativos que estén relacionados con la
protección y defensa del entorno o hábitat. Para este caso especifico ha señalado el
procedimiento de ejecución singular regulado por el Código de Procedimiento Civil.
Artículo 81.- Desistibilidad. En ningún caso podrá el actor desistir de sus
pretensiones.
Comentario: Significa que cuando se ha iniciado una acción de esta naturaleza
o un procedimiento de ejecución singular según lo estipula el Código de Procedimiento
Civil, el actor en este caso es el ciudadano o la persona jurídica no puede, como se dice
en el argot popular, echarse para atrás, en relación con sus peticiones o solicitudes que
pretende hacer valer. En otras palabras después de haber iniciado este procedimiento
no hay reversa o situación para dar un paso hacia atrás.
Artículo 82.- imprescriptibilidad. La ejecución del cumplimiento es
imprescriptible.
Comentario: Significa que una vez adelantada esta acción, y se haya fallado o
sentenciado, la misma no prescribe, no vence o caduca, sino que por el contrario debe
cumplirse conforme a lo definido en su parte resolutiva.
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En el supuesto caso de que no se cumpla, esta sentencia perdurará y su aplicación

no prescribe con el tiempo, y por lo tanto se debe cumplir o ejecutar en cualquier
momento.

Titulo XVI. Disposiciones finales

Artículo 102. Del servicio ambiental. Un 20% de los bachilleres seleccionados
para prestar el servicio militar obligatorio, prestarán servicio ambiental, preferiblemente
entre quienes acrediten capacitación en las áreas de que trata esta ley.
El servicio ambiental tiene por objeto prestar apoyo a las autoridades ambientales,
a las entidades territoriales y a la comunidad, en la defensa y protección del medio
ambiente y los recursos naturales renovables. Tendrá las siguientes funciones:
a. Educación ambiental;
b. Organización comunitaria para la gestión ambiental;
c. Prevención control y vigilancia sobre el uso del medio ambiente y los
recursos naturales renovables.
El servicio ambiental estará dirigido por el ministerio de defensa en
coordinación con el ministerio del medio ambiente, será administrado por las
entidades territoriales y se validará como prestación del servicio militar obligatorio.
Comentario: Esta es otra de las formas donde el Gobierno nacional involucra a
los jóvenes colombianos, bachilleres o no, para que mediante la prestación del servicio
militar obligatorio coadyuven en la protección y defensa del medio ambiente.
Estos soldados son seleccionados entre quienes ya tienen una formación y
capacitación estas áreas, pues ellos deberán capacitar, organizar la comunidad, para
que de manera conjunta puedan adelantar acciones de prevención, control y vigilancia
sobre el uso debido y adecuado del medio ambiente y los recursos naturales.

3.8. Comunidades Negras

* Ley 70 de Agosto 27 de 1993
Artículo 1.La presente ley tiene por objeto reconocer a las comunidades negras
que han venido ocupando tierras baldías en las zonas ribereñas de los ríos de la cuenca
del Pacífico, de acuerdo con sus prácticas tradicionales de producción, el derecho a
la propiedad colectiva, de conformidad con lo dispuesto en los artículos siguientes.
Así mismo tiene como propósito establecer mecanismos para la protección de la identidad
cultural y de los derechos de las comunidades negras de Colombia como grupo étnico,
y el fomento de su desarrollo económico y social, con el fin de garantizar que estas
comunidades obtengan condiciones reales de igualdad de oportunidades frente al
resto de la sociedad colombiana.
Comentario: Al ser expedida esta ley, es un verdadero reconocimiento a la
diversidad étnica y cultural de los habitantes de las comunidades de la zona pacifica,
en especial las que habitan las zonas ribereñas, defendiendo sus niveles de producción
y su propiedad colectiva.

109
 Mafla, M

Describe esta norma, así mismo, los instrumentos para la protección de su

identidad cultural y de sus derechos como comunidades de diversas etnias, además de
fomentar su desarrollo económico y social.
El objetivo fundamental es el de garantizarles a estas comunidades condiciones
reales y concretas de igualdad de oportunidades frente a los demás habitantes de la
sociedad colombiana.

Capitulo II. Principios. Artículo 3. La siguiente ley se fundamenta en los

siguientes principios:
1. El reconocimiento y la protección de la diversidad étnica y cultural y el
derecho a la igualdad de todas las culturas que conforman la nacionalidad colombiana.
2. El respeto a la integralidad y la dignidad de la vida cultural de las
comunidades negras.
3. La participación de las comunidades negras y sus organizaciones sin
detrimento de su autonomía, en las decisiones que las afectan y en las de toda la
nación en pie de igualdad, de conformidad con la ley.
4. La protección del medio ambiente atendiendo a las relaciones establecidas
por las comunidades negras con la naturaleza.
Comentario: Se basa esta ley en principios tales como el reconocimiento, la
protección, es respeto, la participación y la igualdad de las comunidades de diversas
etnias.
Reconocer y proteger la diversidad étnica y cultural, y el derecho a la igualdad
de todas las culturas colombianas. Dar un respeto integro y digno de la vida culural de
las comunidades de diversas etnias.
Se define de manera clara y concreta la participación de las comunidades
negras en todas las decisiones que los afecten o pueda afectar, y en condiciones de
igualdad en relación con los demás miembros de la sociedad colombiana.
Es por ello que ya cuentan con un espacio o curules especiales en el Congreso
colombiano para integrar el parlamento, cada vez que se convoque para tal efecto.
Los deportistas Willington Ortiz y María Isabel Cruz lograron llegar a la
Cámara de Representantes por circunscripción especial, que desarrolló la ley para
que las comunidades de diversas etnias pudieran participar y obtener a sus delegados
o representantes que defendieran sus planes, programas y proyectos en el Congreso
colombiano. Este artículo propende por la defensa y protección del hábitat o ecosistema
donde se desarrollan las comunidades negras de Colombia.
Artículo 44. Como un mecanismo de protección de la identidad cultural, las
comunidades negras participarán en el diseño, elaboración y evaluación de los
estudios de impacto ambiental, socioeconómico y cultural, que se realicen sobre los
proyectos que se pretendan adelantar en las áreas a que se refiere esta ley.
Comentario: Da este articulo plena facultad o potestad, incluso constitucional,
110
 Mafla, M

para que las comunidades de diversas etnias participen en acciones de diseño, elaboración
y evaluación de los estudios de impacto ambiental sociales, económicos y culturales,
de manera especial sobre proyectos de desarrollo y progreso que se determinen adecuar
o ejecutar en las zonas donde habitan estas poblaciones.
El factor determinante en este ítem busca de manera esencial brindar estos ins-
trumentos de protección de identidad cultural de estas comunidades, que por muchos
años se les violaron estos derechos.

3.9. Reglamentación de la Consulta previa

* Decreto 1320 de 1998
Mediante el que se reglamenta la consulta previa con las comunidades indígenas
y negras para la explotación de los recursos naturales dentro de su territorio.
Artículo 5o. Participación de las Comunidades Indígenas y negras en la elaboración
de los estudios ambientales. El responsable del proyecto, obra o actividad que deba
realizar consulta previa, elaborará los estudios ambientales con la participación de
los representantes de las comunidades indígenas o negras.
Para el caso de las comunidades indígenas con la participación de los
representantes legales o las autoridades tradicionales y frente a las comunidades
negras con la participación de los miembros de la Junta del Consejo Comunitario o,
en su defecto, con los líderes reconocidos por la comunidad de base.
El responsable del proyecto, obra o actividad acreditará con la presentación
de los estudios ambientales, la forma y procedimiento en que vinculó a los representantes
de las comunidades indígenas y negras en la elaboración de los mismos, para lo cual
deberá enviarles invitación escrita.
Transcurridos veinte (20) días de enviada la invitación sin obtener respuesta
de parte de los pueblos indígenas o comunidades negras, el responsable del proyecto,
obra o actividad informará al Ministerio del Interior para que verifique dentro de los
diez (10) días siguientes al recibo de la comunicación, si existe voluntad de participa-
ción de los representantes de dichas comunidades y lo informará al interesado.
En caso que los representantes de las comunidades indígenas y/o negras se
nieguen a participar, u omitan dar respuesta dentro de los términos antes previstos, el
interesado elaborará el estudio ambiental prescindiendo de tal participación.
Comentario: Este artículo de plano les da facultades a las comunidades más
vulneradas en nuestro país, desde el punto de vista histórico, para que participen en la
elaboración de estudios de impacto ambiental. Quien o quienes vayan a adecuar o-a
ejecutar cualquier proyecto de desarrollo en sus jurisdicciones, deberán efectuar los
estudios ambientales con las mencionadas comunidades.
Las comunidades indígenas participaran con sus representantes legales o las
autoridades tradicionales y las comunidades negras participaran con los miembros de
la junta del consejo comunitario o, en su defecto, con los líderes reconocidos por la
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 Mafla, M

comunidad base. El responsable del proyecto acreditará con la presentación de los

estudios ambientales, la forma y procedimiento en que vinculo a los representantes de
estas comunidades en la elaboración de los mismos. La invitación debe ser en forma
escrita.
Pasados veinte (20) días de enviada la invitación sin obtener respuesta de los
interesados, el responsable del proyecto informara al ministerio del Interior para que
verifique dentro de los diez (10) días siguientes al recibo de la comunicación, si existe
voluntad de participación de los representantes de estas comunidades y lo informara
el interesado. En caso que los representantes de estas comunidades se nieguen o no
deseen participar, u omitan dar respuesta dentro de los términos antes previstos, el
interesado elaborará el estudio ambiental prescindiendo de tal participación, y no
violará así ningún derecho toda vez que se respetó el debido proceso que señala la
ley.

3.10. El distrito especial de Bogotá y la participación ciudadana

* Decreto 1421 de 1993
Capitulo III Veeduría distrital
Artículos 118: En el Distrito habrá una Veeduría distrital, encargada de
apoyar a los funcionarios responsables de lograr la vigencia de la moral pública en la
gestión administrativa, así como a los funcionarios de control interno. Sin perjuicio de
las funciones que la Constitución y las leyes asignan a otros organismos o entidades, la
Veeduría verificará que se obedezcan y ejecuten las disposiciones vigentes, controlará que
los funcionarios y trabajadores distritales cumplan debidamente sus deberes y pedirá
a las autoridades competentes la adopción de las medidas necesarias para subsanar
las irregularidades y deficiencias que encuentre.
Articulo 119 numerales: Para el cumplimiento de sus objetivos corresponde a
la Veeduría:
1. Examinar e investigar las quejas y reclamos que le presente cualquier
ciudadano, o las situaciones que por cualquier otro medio lleguen a su conocimiento,
con el fin de establecer si la conducta de los funcionarios y trabajadores oficiales es
contraria a la probidad, discriminatoria o abiertamente violatoria del ordenamiento
jurídico vigente.
2. Intervenir en asuntos que tengan que ver con la moral pública ante tribunales
y juzgados en defensa de los intereses distritales; denunciar los hechos que considere
delictuosos y que encuentre en las investigaciones adelantadas o en los documentos
llegados a su poder; verificar que las entidades se constituyan en parte civil e inicien
las demás acciones pertinentes, cuando a ello hubiere lugar, y colaborar para que los
procesos penales por delitos contra la administración, imputados a funcionarios o
ex- funcionarios, se adelanten regularmente, y
3. Solicitar a la autoridad competente la adopción de las medidas que
112
 Mafla, M

considere necesarias con el fin de impedir la utilización indebida de los bienes y

recursos distritales.
Comentario: El estatuto orgánico creó la Veeduría distrital, entidad que nació
como producto de la Constitución Política de 1991, y comparte con ella, desde su creación
en 1993, el compromiso de los postulados de un estado moderno, descentralizado,
democrático, participativo y pluralista, orientado al servicio de la comunidad.
La Veeduría surgió como respuesta a la necesidad de la administración de
contar con un instrumento de control preventivo encaminado a mejorar la capacidad
de gestión de las diversas entidades distritales, así como a coadyuvar a la erradicación
de las practicas deshonestas dentro de la administración; y con ello, a mejorar las
condiciones de gobernabilidad de la ciudad.
Respecto de su naturaleza jurídica, el estatuto orgánico de Bogotá, decreto
1421 de 1993 y el acuerdo 24 de 1994, la definen como un organismo de control -junto
con la Personería y la Contraloría Distrital-, independiente de la estructura determinada
para el Gobierno y la administración del distrito capital.
Las definiciones contenidas en la norma de creación le confieren una especial
naturaleza como órgano de control e instancia asesora, que la diferencian de manera
sustancial de los órganos de control externo, en la medida en que su perspectiva de
acciones, ante todo preventiva. El sentido de su función de vigilancia, no conduce a
una solución inmediata o de corto plazo, sino a detectar los problemas estructurales
de las organizaciones, los que dan viabilidad a comportamientos alejados de la ética
publica (ofrecen el escenario propicio para que la situación se siga repitiendo).
En síntesis, el control ejercido por la Veeduría distrital no es un fin en sí mismo,
sino un medio para contribuir, de manera efectiva y en tiempo real, una mejor gestión
de las entidades distritales.
La Veeduría distrital genera condiciones y fortalece capacidades que faciliten
y mejoren la relación del distrito capital con los habitantes de Bogotá y sus organizaciones.
Lo anterior, para la construcción y la dignificación de lo público dentro de una cultura
de la probidad.

3.11. Contratación estatal

* Ley 80 de 28 octubre de 1993
Mediante la cual se expide el estatuto general de contratación de la administración
pública.
Artículo 25: Del principio de economía. Numeral 11. Las corporaciones de
elección popular y los organismos de control y vigilancia no intervendrán en los
procesos de contratación, salvo en lo relacionado con la solicitud de audiencia pública
para la adjudicación en caso de licitación.
De conformidad con lo previsto en los artículos 300 numeral 9, y 313 numeral
3 de la Constitución Política, las asambleas departamentales y los concejos municipales
113
 Mafla, M

autorizarán a los gobernadores y alcaldes, respectivamente, para la celebración de

contratos.
Comentario: Se fortalece este artículo de la Ley 80 de 28 de octubre de 1993,
con la expedición del decreto 2170 de 30 de septiembre de 2002, y las directivas
presidenciales Nos. 10 al 14, donde se le da plena importancia a las audiencias públicas,
en las que puede participar incluso el ciudadano del común, al igual que la Veedurías.
Cuando se va otorgar o adjudicar un contrato por parte de la administración pública, y
se haya solicitado la realización de una audiencia pública, las corporaciones de elección popular
(concejos, asambleas y Congreso) y los organismos de control y vigilancia (controlarías
y personerías), podrán intervenir en estos procesos de contratación, de lo contrario
éstos no podrán participar. En su orden, para contratar, los gobernadores son autorizados
para tal efecto por parte de las asambleas y los alcaldes por parte de los concejos. Artículo
30: De la estructura de los procedimientos de selección. La licitación o concurso se
efectuará conforme a las siguientes reglas:  
Numeral 4: Dentro de los tres (3) días hábiles siguientes al inicio del plazo para
la presentación de propuestas y a solicitud de cualquiera de las personas que retiraron
pliegos de condiciones o términos de referencia, se celebrará una audiencia con el objeto
de precisar el contenido y alcance de los mencionados documentos y de oír a los
interesados, de lo cual se levantará un acta suscrita por los intervinientes.
Como resultado de lo debatido en la audiencia y cuando resulte conveniente,
el jefe o representante de la entidad expedirá las modificaciones pertinentes a dichos
documentos y prorrogará, si fuere necesario, el plazo de la licitación o concurso hasta
por seis (6) días hábiles.
Lo anterior no impide que dentro del plazo de la licitación o concurso,
cualquier interesado pueda solicitar aclaraciones adicionales que la entidad contratante
responderá mediante comunicación escrita, copia de la cual enviará a todos y
cada una de las personas que retiraron pliegos o términos de referencia.
Numeral 10: En el evento previsto en el artículo 273 de la Constitución Política,
la adjudicación se hará en audiencia pública. En dicha audiencia participarán el jefe
de la entidad o la persona en quien, conforme a la ley, se haya delegado la facultad
de adjudicar y, además, podrán intervenir en ella los servidores públicos que hayan
elaborado los estudios y evaluaciones, los proponentes y las demás personas que
deseen asistir. De la audiencia se levantará un acta en la que se dejará constancia de
las deliberaciones y decisiones que en el desarrollo de la misma se hubieren producido.
La mencionada ley en su parágrafo final define lo que se entiende por
licitación pública así: Es el procedimiento mediante el cual, la entidad estatal formula
públicamente una convocatoria para que, en igualdad de oportunidades, los interesados
presenten sus ofertas y seleccione entre ellas la más favorable. Cuando el objeto del
contrato consista en estudios o trabajos técnicos, intelectuales o especializados, el proceso
de selección se llamará concurso y se efectuará también mediante invitación pública.
Comentario: Para toda licitación o concurso se deberá realizar una audiencia

114
 Mafla, M

pública bajo los principios de probidad y transparencia. El procedimiento es el siguiente:

Dentro de los tres (3) días hábiles siguientes al inicio del plazo para la presentación de
propuestas y la solicitud a cualquiera de las personas que retiraron pliegos de peticiones
o términos de referencia, se celebrará una audiencia con el objeto de precisar el
contenido y alcance de los mencionados documentos y de oír a los interesados, de lo
que se levantará un acta suscrita por los intervinientes.
Como resultado de lo debatido en la audiencia, y cuando resulte conveniente,
el jefe o representante de la entidad expedirá las modificaciones pertinentes a dichos
documentos y prorrogará, si fuere necesario, el plazo de la licitación o concurso hasta
por seis (6) días hábiles. En este sentido entra aquí a jugar de nuevo, un rol importante
el decreto ley 2170 de 30 septiembre de 2002, en el que se define concretamente el
procedimiento para el otorgamiento de contratos por licitaciones o concursos, con la
participación vinculante de las Veedurías.
Artículo 66: Consagra la participación comunitaria en la contratación estatal.
Al efecto establece que todo contrato que celebren las entidades estatales, estará
sujeto a la vigilancia y control ciudadano. En tal sentido regula la participación de
las siguientes entidades en dichos trámites: Las asociaciones cívicas, comunitarias,
de profesionales, benéficas o de utilidad común, podrán denunciar ante las autoridades
competentes las actuaciones, hechos u omisiones de los servidores públicos o de los
particulares, que constituyan delitos, contravenciones o faltas en materia de
contratación estatal.
Las autoridades brindarán especial apoyo y colaboración a las personas y
asociaciones que emprendan campañas de control y vigilancia de la gestión pública
contractual y oportunamente suministrarán la documentación e información que
requieran para el cumplimiento de tales tareas. El Gobierno Nacional y los de las
entidades territoriales establecerán sistemas y mecanismos de estímulo de la vigilancia
y control comunitario en la actividad contractual orientados a recompensar dichas
labores.
Las entidades estatales podrán contratar con las asociaciones de profesionales y
gremiales y con las universidades y centros especializados de investigación, el estudio
y análisis de las gestiones contractuales realizadas.
Comentario: Esta facultad la tiene todo ciudadano del común y las organizaciones
denominadas Veedurías, las que gozan de la potestad plena y concreta para realizar
vigilancia, inspección y control a todos los contratos que celebre la administración
pública en cualquiera de sus diferentes niveles, ámbitos y sectores.
Aunque muchos jueces de la República con algunos fallos han puesto en
entredicho esta facultad, cabe recordarles que es un derecho y deber constitucional,
adelantar control ciudadano a la contratación estatal. Además de esta ley, esta potestad
la otorgan igualmente la Constitución Política de 1991, en sus artículos 40, 103 y 270,
normas como la Ley 489 del 29 de diciembre de 1998, la Ley 134 de mayo 31 de 1994,
115
 Mafla, M

jurisprudencia que relacionamos en el acápite correspondiente de las altas cortes y

doctrinas entre otras.
Cualquier irregularidad, anormalidad o presuntas conductas ilícitas que llegaren
a presentarse, podrán ser denunciadas por los ciudadanos, Veedurías u otro tipo de
asociaciones comunitarias ante las autoridades competentes.
En cuanto al apoyo o respaldo que reciben los ciudadanos o asociaciones que
emprenden esta patriótica y loable tarea, realmente es pobre por no decir paupérrima.
El manejo de la información me atrevo a decir que es asimétrica, pues la que se suministra
muchas veces no es veraz y mucho menos oportuna, toca para poder obtenerla, que
solicitar en forma escrita, ya sea a través de derechos de petición e información.
En cuanto al gobierno nacional y las entidades territoriales establecerán sistemas
y mecanismos de estímulo de la vigilancia y control comunitario en la actividad
contractual orientados a compensar dichas labores, éstos aún no se han concretado y
todo permite señalar que la impresión o sensación que dejan los mandatarios de turno
y de sus acompañantes es que no quieren o desean que los vigilen o controlen, esto
para ellos se ha convertido en un verdadero estorbo, o traba según lo han expresado en
círculos cerrados. Todo da a entender que falta por construir la política de la cultura de
lo público, la ética y la moral, y la permisividad de la vigilancia y el control ciudadano.
Las entidades estatales podrán contratar con las asociaciones de profesionales, gremiales,
universidades y centros especializados de investigación, el estudio y análisis de las
gestiones contractuales realizadas. Este ítem como caso especial si se cumple.

* Decreto 2170 de 30 de septiembre del 2002

Mediante el que se reglamenta la Ley 80 de 28 de octubre de 1993, se modifica
el decreto 855 de 1004, y se dictan otras disposiciones en aplicación de la Ley 527 de
1999.
Comentario: El propósito fundamental que tuvo la expedición de este decreto,
es el de hacer de la contratación estatal un proceso transparente, probo y limpio, donde
el ciudadano y las partes (Estado- contratista) muestren sin tapujos u ocultamientos,
qué se contrata, para qué y por qué, sus beneficios y la rentabilidad social de lo contratado.
Así mismo, este decreto se encarga de reglamentar el procedimiento que para
la contratación directa regulaban los literales a), g) y h) del artículo 24 de la Ley 80de
28 de octubre de 1993.
Se configura este decreto en cinco elementos: a) La transparencia en la
actividad contractual, b) en la participación de los ciudadanos en los asuntos públicos a
través de la contratación estatal mediante la observación de las Veedurías, c) el proceso
de selección objetiva en la contratación directa; y d) en la contratación por medios
electrónicos.
En cuanto al primer elemento, plantea la forma como se debe proyectar el
proceso, en cuanto, que este, deberá contener componentes de claridad y limpieza, a
116
 Mafla, M

través de la implementación del principio de publicidad en relación con el pliego de

condiciones y términos de referencia, para que el ciudadano y las personas interesadas
en el proceso conozcan la información que les permita hacer o formular las observaciones
a los mismos.
Este aspecto hace énfasis en la realización de las audiencias de adjudicación
para las licitaciones o concursos, como también describe el proceso y procedimiento
para el cumplimiento de las mismas. Así mismo define los criterios por medio de los
cuales se deben llevar a cabo la selección objetiva en relación con los factores de
escogencia y calificación que determinen las entidades en los pliegos de condiciones
o términos de referencia.
Señala el sistema de conformación dinámica de la oferta, mediante la figura de
la audiencia pública para las licitaciones o concurso público. La consulta de precios
o condiciones de mercado, por el R egistro Ú nico de P recios de R eferencia
RUPR-SICE, Ley 598 para bienes y servicios registrados.
Indica los lineamientos en torno al manejo que debe dársele al anticipo en la
contratación, recursos que deben manejarse en cuenta separada a nombre del contratista
y la entidad estatal, cuando el monto sea superior al 50% de la menor cuantía.
Determina los estudios previos por los cuales se debe indicar la necesidad,
conveniencia y oportunidad, la técnica las condiciones, soporte técnico y económico y
el análisis de los riesgos para realizar la contratación.
En el segundo elemento, plantea los procedimientos estructurales en cuanto
al como se realiza el empoderamiento de la participación de los ciudadanos en la
contratación estatal, y le da mayor importancia a la institución de la Veeduría, las que
podrán accionar sin limitaciones en las diferentes etapas es decir: precontractuales
en el antes, durante y las poscontractuales de los procesos de contratación, haciendo
recomendaciones escritas y oportunas ante las entidades que administren y ejecutan
el contrato y ante los organismos de control del Estado, con el fin de buscar eficiencia
institucional y probidad en la actuación de los funcionarios del Estado. Las Veedurías
podrán actuar en todas las audiencias que se realicen durante el proceso.
Las entidades estatales están en la obligación constitucional, legal y reglamentaria
de convocar a la Veedurías al tenor de todo lo analizado en esta tesis doctoral, para que
ellas realicen el control social a cualquier proceso de contratación, para ello deberán
suministrar toda la información y documentación pertinente.
El tercer elemento, define como fin de todo el proceso la selección objetiva en
la contratación estatal, donde se deberá incluir un contenido mínimo de los pliegos de
condiciones o términos de referencia.
Este mínimo contenido debe tener: objetivos claros del contrato, características
técnicas de los bienes o servicios, presupuesto, factores de escogencia de la oferta y su
ponderación, criterios de desempate, requisitos necesarios para comparación de ofertas,
fecha y hora límite de presentación de ofertas, términos para su evaluación, plazo y
117
 Mafla, M

forma de pago. Define con claridad los criterios para la celebración de contratos de
menor cuantía, enfatizando que su convocatoria será pública y la reglas del sistema
de conformación dinámica de la oferta y de su adjudicación. Señala este elemento los
criterios, parámetros y ponderaciones tanto para la ejecución, como para el seguimiento,
acompañamiento y evaluación final, ya se trate de trabajos artísticos exclusivos o
desarrollo de actividades científicas o tecnológicas.
Señala las reglas de derecho a seguir para la celebración de contratos
interadministrativos con cooperativas y asociaciones conformadas por entidades
territoriales y con organismos multilaterales. De igual manera las reglas de juego en la
contratación directa en los casos de declaratoria de desierta de la licitación o concurso
cuando no se presente oferta alguna o ninguna oferta se ajuste al pliego de condiciones
o términos de referencia, como también de la contratación directa cuando no exista
pluralidad de oferentes. Define los parámetros de los contratos de seguro de menor
cuantía, de la contratación directa de intermediarios de seguros y de los contratos de
prestación de servicios de salud.
Y el cuarto elemento, define la utilización de las tecnologías que la era
moderna nos depara, a través de la contratación por medios electrónicos. En este
aspecto las entidades estatales que posean su página electrónica deberán publicar en
ella los proyectos de pliegos de condiciones o términos de referencia en los procesos
de licitación, concurso público o contratación directa, las observaciones y sugerencias
a los mismos, acto de apertura al proceso de selección, acta de audiencia de aclaración
de los pliegos de condiciones o términos de referencia, el informe de evaluación, acta
de audiencia de adjudicación, las actas de las audiencias públicas conforme a lo
señalado en el presente decreto, y la información sobre los contratos firmados.
Las entidades estatales deben suministrar toda la información simétrica para
que tanto los oferentes, como el ciudadano puedan consultar, hacer observaciones y
ante todo mantener una comunicación interactiva, sin restricciones para el acceso a la
información de los procesos de contratación, enmarcados bajo los principios de probidad
y transparencia.
Los adelantos científicos y tecnológicos en este sentido, permiten que las tecnologías
adquieran suma importancia en nuestros tiempos hasta el punto que el incumplimiento
de las publicaciones en la página electrónica de las entidades compromete en forma
exclusiva la responsabilidad disciplinaria del servido público.

3.12. Sector Control Fiscal Interno

* Ley 87 de noviembre 29 de 1993.
Mediante esta Ley, se establecen normas para el ejercicio del control interno en
las entidades y organismos del Estado y se dictan otras disposiciones.
Artículo 4: Elementos para el sistema de control interno. Toda la entidad bajo
la responsabilidad de sus directivos debe por lo menos implementar los siguientes
aspectos que deben orientar la aplicación del control interno.

118
 Mafla, M

a) Establecimiento de objetivos y metas tanto generales como específicas, así

como la formulación de los planes operativos que sean necesarios;
b) Definición de políticas como guías de acción y procedimientos para la ejecución
de los procesos;
c) Adopción de un sistema de organización adecuado para ejecutar los planes;
d) Delimitación precisa de la autoridad y los niveles de responsabilidad;
e) Adopción de normas para la protección y utilización racional de los recursos;
f) Dirección y administración del personal conforme a un sistema de méritos y
sanciones;
g) Aplicación de las recomendaciones resultantes de las evaluaciones del
control interno;
h) Establecimiento de mecanismos que faciliten el control ciudadano a la
gestión de las entidades;
i) Establecimiento de sistemas modernos de información que faciliten la
gestión y el control;
j) Organización de métodos confiables para la evaluación de la gestión;
k) Establecimiento de programas de inducción, capacitación y actualización
de directivos y demás personal de la entidad;
l) Simplificación y actualización de normas y procedimientos.
Comentario: La administración pública en todos sus niveles, ámbitos y sectores
deben adecuar el denominado control interno para hacerla más eficiente, eficaz y efectiva.
Para ello debe establecer los objetivos y metas generales y específicas y formular
los planes operativos necesarios.
Definir las políticas de acción y procedimiento para la ejecución de los procesos.
Adoptar un sistema de organización para ejecutar los planes y normas para la
protección y utilización racional de los recursos.
Delimitar la autoridad y los niveles de responsabilidad.
Implementar un sistema de méritos y sanciones para la dirección y administración
del personal.
Aplicar los resultados de las evaluaciones del control interno.
Establecer los instrumentos que faciliten el control ciudadano a la gestión
pública.
Adecuar los sistemas modernos de información que permitan la gestión y el
control.
Organizar métodos confiables para la evaluación de la gestión.
Establecer programas de inducción, capacitación y actualización de todo el
personal de la entidad.
Reducir y actualizar las normas y procedimientos en las instituciones.

119
 Mafla, M

Artículo 12: Funciones de los auditores internos. Serán funciones del asesor,
coordinador, auditor interno, o similar, las siguientes:
a) Planear, dirigir y organizar la verificación y evaluación del sistema de
control Interno;
b) Verificar que el Sistema de Control Interno esté formalmente establecido
dentro de la organización y que su ejercicio sea intrínseco al desarrollo de las funciones
de todos los cargos y, en particular, de aquellos que tengan responsabilidad de mando;
c) Verificar que los controles definidos para los procesos y actividades de la
organización, se cumplan por los responsables de su ejecución y en especial, que las
áreas o empleados encargados de la aplicación del régimen disciplinario ejerzan
adecuadamente esta función;
d) Verificar que los controles asociados con todas y cada una de las actividades
de la organización estén adecuadamente definidos, sean apropiados y se mejoren
permanentemente, de acuerdo con la evolución de la entidad;
e) Velar por el cumplimiento de las leyes, normas, políticas, procedimientos,
planes, programas, proyectos y metas de la organización y recomendar los ajustes
necesarios;
f) Servir de apoyo a los directivos en el proceso de toma de decisiones, a fin
que se obtengan los resultados esperados;
g) Verificar los procesos relacionados con el manejo de los recursos, bienes
y los sistemas de información de la entidad y recomendar los correctivos que sean
necesarios;
h) Fomentar en toda la organización la formación de una cultura de control
que contribuya al mejoramiento continuo en el cumplimiento de la misión institucional;
i) Evaluar y verificar la aplicación de los mecanismos de participación
ciudadana, que en desarrollo del mandato constitucional y legal, diseñe la entidad
correspondiente;
j) Mantener permanentemente informados a los directivos acerca del estado
del control interno dentro de la entidad, dando cuenta de las debilidades detectadas y
de las fallas en su cumplimiento;
k) Verificar que se implanten las medidas respectivas recomendadas;
l) Las demás que le asigne el jefe del organismo o entidad, de acuerdo con el
carácter de sus funciones.
Comentario: El asesor, coordinador, auditor interno, o como se denomine,
tendrá las siguientes funciones:
Planear, dirigir y organizar la verificación y evaluación del sistema de control
interno.
Verificar que el sistema de control interno este formalmente establecido en la
organización y que su ejercicio sea conforme al desarrollo de las funciones de todos
los cargos y, en especial, de aquellos que tengan responsabilidad de mando.
120
 Mafla, M

Verificar que los contratos definidos para los procesos y actividades de la

organización, se cumplan por los responsables de su ejecución;
Verificar que los controles asociados con todas y cada una de las actividades de
la organización, estén adecuadamente definidos, apropiados y mejorarlos de manera
permanente, según la evolución de la entidad.
Velar por el cumplimiento de las leyes, políticas, procedimientos, planes,
programas, proyectos y metas de la organización, y recomendar los ajustes necesarios;
Servir de apoyo a los directivos en el proceso de toma de decisiones, para obtener
mejores resultados;
Verificar procesos relacionados sobre manejo de bienes, recursos y sistemas de
información de la entidad, y recomendar los correctivos necesarios;
Fomentar en toda la organización la formación de una cultura de control que
contribuya al mejoramiento continuo de la misión institucional;
Evaluar y verificar la aplicación de los mecanismos de participación de la de-
mocracia directa en un régimen representativo para medir y cuantificar la disponibilidad
de la entidad para el acceso por parte de la ciudadanía en el caso de su implementación;
Mantener informados, de forma permanente, a los directivos acerca del estado
del control interno dentro de la entidad, dando cuenta de sus debilidades y fallas
detectadas;
Verificar que se implementen las medidas recomendadas;
Las demás que le asigne el jefe del organismo o entidad, según sus funciones.

3.13. Participación Ciudadana en el plan de Desarrollo.

* Ley 136 de junio 2 de 1994.
Mediante la que se dictan normas tendientes a modernizar la organización y el
funcionamiento de los municipios.
Artículo 77. De la participación ciudadana en el estudio de proyectos de
acuerdo: Para expresar sus opiniones, toda persona natural o jurídica, podrá presentar
observaciones sobre cualquier proyecto de acuerdo cuyo estudio y examen se esté
adelantando en alguna de las comisiones permanentes. La mesa directiva del concejo
dispondrá los días, horarios y duración de las intervenciones, así como el procedimiento
que asegure el debido y oportuno ejercicio de este derecho. Para su intervención el
interesado deberá inscribirse previamente en el respectivo libro de registro que se
abrirá para tal efecto.
Con excepción de las personas con limitaciones físicas o sensoriales, las
observaciones u opiniones presentadas deberán formularse siempre por escrito y
serán publicadas oportunamente en la Gaceta del Concejo.
Comentario: Este artículo es de poca aplicabilidad, no porque no se cumpla
sino por la pobre participación de los ciudadanos en sus respectivas localidades, muchas
veces por desconocimiento otras por desinterés o ignorancia, o falta de capacitación y
formación integral en estos ítems.

121
 Mafla, M

Y aunque se trata que los ciudadanos o las personas jurídicas expresen sus
opiniones en torno a los proyectos de acuerdo que se debatan en los concejos
municipales, y en especial, en las comisiones permanentes.
El procedimiento para participar es el siguiente:
La mesa directiva del Concejo dispondrá los días, horarios y duración de las
intervenciones, así como el procedimiento que asegure el debido y oportuno ejercicio
de este derecho tanto para el ciudadano común como para la persona jurídica que intervendrá
por medio de su representante legal. Para su intervención el interesado deberá inscribirse
previamente en el respectivo libro de registro que se abrirá para tal efecto. Con excepción
de las personas con limitaciones físicas o sensoriales, las observaciones u opiniones
presentadas deberán formularse siempre por escrito y serán publicadas de manera
oportuna en la gaceta del Concejo.
Aún falta mayor participación tanto del ciudadano como de las personas
jurídicas, muchas veces por falta de publicidad sobre el tema que se tratará, otras por
desconocimiento, o por falta de capacitación al ciudadano en torno a estos temas o
ejercicios de la democracia de alta intensidad como la calificara el profesor portugués
de las universidades de Coímbra (Portugal) y Wisconsin (USA), Boaventura de Souza
Santos, durante su intervención de apertura en el Foro Social Mundial Temático
cumplido en junio del 2003, en Cartagena de Indias.

Capitulo VII. Comunas y corregimientos

Artículo 117. VII. Comunas y Corregimientos: Con el fin de mejorar la prestación
de los servicios y asegurar la participación de la ciudadanía en el manejo de los asuntos
públicos de carácter local, los concejos podrán dividir sus municipios en comunas
cuando se trate de áreas urbanas y en corregimientos en el caso de las zonas rurales.
En el acuerdo mediante el cual se divida el territorio del municipio en comunas
y corregimientos se fijará su denominación, límites y atribuciones, y se dictarán las
demás normas que fueren necesarias para su organización y funcionamiento.
PARAGRAFO: En los municipios y distritos clasificados en categoría especial,
primera y segunda, los concejos municipales podrán organizar comunas con no
menos de diez mil (10.000) habitantes y en los clasificados en las categorías tercera y
cuarta con no menos de cinco mil (5.000) habitantes.
En los demás municipios, los alcaldes diseñarán mecanismos de participación
ciudadana a través de los cuales la ciudadanía participe en la solución de sus
problemas y necesidades.
Comentario: Bajo dos premisas: mejorar la prestación de los servicios públicos
y asegurar la participación ciudadana en asuntos locales, los concejos tienen la
facultad para dividir, fraccionar o segmentar sus respectivos territorios en comunas
(parte urbana)y corregimientos (parte rural).
Aunque la ley lo señala u ordena, son pocas las localidades, municipios o ciu-
122
 Mafla, M

dades que han adecuado esta figura. Por ejemplo la ciudad Cali, capital del departamento
del Valle del Cauca, está dividida en 22 comunas (recientemente se creo la número
22, en el sur de la ciudad). Esta división territorial permite determinar los indicadores
de necesidades básicas insatisfechas, los sectores con niveles altos de violencia,
homicidios, pandillas, inseguridad, contaminación ambiental, estratificación, número
de escuelas y hospitales, y trazar los planes, programas y proyectos por adecuar o
ejecutar dentro de las iniciativas, decisiones y acciones que cada gobernante de turno
desee aplicar; (políticas públicas).
Articulo 142.Formación ciudadana: Los alcaldes, los concejales, los ediles,
los personeros, los contralores, las instituciones de educación, los medios de comunicación,
los partidos políticos y las organizaciones sociales deberán establecer programas
permanentes para el conocimiento, promoción y protección de los valores democráticos,
constitucionales, institucionales, cívicos y especialmente el de la solidaridad social de
acuerdo con los derechos fundamentales; los económicos, los sociales y culturales; y
los colectivos y del medio ambiente. El desconocimiento por parte de las autoridades
locales, de la participación ciudadana y de la obligación establecida en este artículo
será causal de mala conducta.
Comentario: Si se aplicara este artículo de la Ley 136 de 1994, muchos alcaldes
y gobernadores del país, serian investigados y acusados de mala conducta, porque
su aplicación es débil. También esta causal cobijaría a los concejos, las personerías,
contralorías, instituciones de educación, medios de comunicación, partidos políticos y
algunas organizaciones sociales.
De todas estas instituciones son pocas las que establecen o implementan
programas de promoción, capacitación, formación integral y protección de valores
democráticos, constitucionales, cívicos y de solidaridad social. Así mismo sobre los
derechos fundamentales, económicos, sociales, culturales y de defensa y protección
sobre el medio ambiente.
Realmente en Colombia son muchas las autoridades locales y seccionales que
desconocen los mecanismos de la democracia directa en un régimen representativo, a
pesar de que es un derecho y un deber constitucional (Constitución Política de 1991,
Artículos 40, 103 y 270). A manera de síntesis, podríamos decir, que la mayoría de los
gobernantes locales y seccionales estarían inmersos en la causal de la mala conducta,
por no cumplir con este mandato constitucional y legal. Muchos lo desconocen porque
quieren gobernar solos, y no desean que nadie les interrumpa sus agendas y que nadie
los vigile y mucho menos los controle.
Articulo 167: Participación Comunitaria en los Organismos de Control: Los
organismos de control fiscal vincularán a la comunidad en la realización de su gestión
fiscal sobre el desarrollo de los planes, programas y actividades que realice la entidad
fiscalizada, para que ella a través de los ciudadanos y de los organismos de participación
comunitaria, pueda garantizar que la función del Estado esté orientada a buscar
123
 Mafla, M

beneficios de interés común, que ayuden a valorar que sus contribuciones estén siendo
dirigidas en búsqueda de beneficio social.
Comentario: El control fiscal ha sido tan pobre, por no decir, mediocre, según
las estadísticas y muestreos entregados por el propio gobierno nacional, además de
lo anterior el Estado se creció demasiado, donde incluso las recomendaciones de
los organismos multilaterales son que este se debe achicar, debe tratar de reducirse
a su mínima expresión, y para ello debe sacrificar muchos empleados y trabajadores,
tal como se aplica hoy en nuestro país (Colombia). Esta situación ha hecho que los
organismos de control fiscal vinculen a la comunidad en la realización de su gestión
fiscal sobre el desarrollo de los planes, programas y actividades que realice la entidad
fiscalizada, para que ella por medio de los ciudadanos y de los organismos de participación
comunitaria, pueda garantizar que la función del Estado esté orientada a buscar
beneficios de interés común, que ayuden a valorar que sus contribuciones estén siendo
dirigidas en la búsqueda de beneficio social.
Sobre todo porque en vez de disminuir la corrupción, esta crece de manera
geométrica y los mecanismos para combatirla crecen de forma aritmética, en un país
caracterizado por los altos niveles de pobreza, indigencia y ahora de miseria.
Con la vinculación de la comunidad a estos procesos y procedimientos se busca
que exista una mayor rentabilidad social, en especial, en principios de equidad,
solidaridad, en la recuperación del tejido social, el que se encuentra roto por el
deterioro al que ha sido sometido por diversos actores.

* Ley 152 de julio 15 de 1994

Mediante la cual se establece la Ley orgánica del Plan Nacional de Desarrollo.
Artículo 2: Ámbito de aplicación, literal g) Participación durante el proceso
de discusión de los planes de desarrollo, las autoridades de planeación velarán
porque se hagan efectivos los procedimientos de participación ciudadana previstos
en la presente ley.
Comentario: En los diversos niveles local (Secretaría de Planeación);
departamental, (Secretaría de Planeación); y nacional (Dirección Nacional de
Planeación); cuando se discuta lo relacionado con los planes de desarrollo, las
autoridades en este caso de planeación velarán u observarán para que se haga
efectivos los procedimientos de la participación ciudadana.
Tanto el ciudadano del común como las asociaciones de ciudadanos en sus
distintos niveles de organización, podrán participar en los lineamientos que se debatan
para el futuro del desarrollo, progreso y visualización de sus correspondientes áreas o
zonas.

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 Mafla, M

3.14. La Moralidad Pública

* Ley 190 de 6 Junio de 1995
Mediante la cual se dictan normas tendientes a preservar la moralidad en la
administración pública y se fijan disposiciones con el fin de erradicar la corrupción
administrativa.
Articulo 71. Créase la Comisión Nacional Ciudadana para la Lucha contra la
Corrupción, la que estará integrada por siete comisiones, cuyos miembros tendrán el
carácter de servidores públicos y serán designados por el Presidente de la República,
por un período fijo de cuatro años. Todo ciudadano que cumpla con los requisitos le-
gales, tiene derecho a presentar su nombre como candidato a la comisión.
Comentario: Al llegar a ocupar Colombia puestos de deshonra en niveles de
calificación sobre corrupción en el mundo, el número 3 y luego 5, en la década de los
años 90, fueron razones y argumentos suficientes para motivar al gobierno nacional,
para constituir o crear la denominada Comisión Nacional Ciudadana para la Lucha
contra la Corrupción, determinada por esta ley o más conocida como el Estatuto
Anticorrupción. Es importante recalcar que todos los miembros son designados por
el Jefe del Estado y tendrán carácter de servidores públicos y ocuparan sus cargos por
espacio de cuatro años.
Cualquier ciudadano del común que cumpla con los requisitos legales exigidos,
tiene derecho a presentar su nombre como candidato a la comisión que esté integrada
por siete comisiones. En el año 2003, Colombia ocupaba el puesto número 57, de 85
países calificados como corruptos en el mundo, aunque el puesto no nos deja contentos
aún hay mucho por hacer para poner a esta nación como una de las más probas y
transparentes del planeta.

* Ley 489 de 29 de diciembre de 1998

Mediante la cual se dictan normas sobre la organización y funcionamiento de
las entidades del orden nacional, se expiden las disposiciones, principios y reglas generales
para el ejercicio de las atribuciones previstas en los numerales 15 y 16 del artículo 189
de la Constitución Política y se dictan otras disposiciones.
Capitulo VIII. Democratización y control social de la administración pública
Artículo 32: democratización de la administración pública. Todas las entidades
y organismos de la Administración Pública tienen la obligación de desarrollar su gestión
acorde con los principios de democracia participativa y democratización de la gestión
pública. Para ello podrán realizar todas las acciones necesarias con el objeto de
involucrar a los ciudadanos y organizaciones de la sociedad civil en la formulación,
ejecución, control y evaluación de la gestión pública.
Entre otras podrán realizar las siguientes acciones:
1. Convocar a audiencias públicas.
2. Incorporar a sus planes de desarrollo y de gestión las políticas y programas
encaminados a fortalecer la participación ciudadana.

125
 Mafla, M

3. Difundir y promover los mecanismos de participación y los derechos de los

ciudadanos.
4. Incentivar la formación de asociaciones y mecanismos de asociación de
intereses para representar a los usuarios y ciudadanos.
5. Apoyar los mecanismos de control social que se constituyan.
6. Aplicar mecanismos que brinden transparencia al ejercicio de la función
administrativa.
Comentario: Bajo los principios de la democracia participativa y democra-
tización de la gestión, la administración pública tiene la obligación de desarrollar su
gestión.
En cumplimiento del anterior mandato legal y en tal sentido, podrá efectuar
todas las acciones necesarias con el fin de involucrar a los ciudadanos del común y
organizaciones de la ciudadanía en la formulación, ejecución, vigilancia, inspección,
control y evaluación de la gestión pública.
Acciones que se pueden ejecutar:
* Convocar a audiencia públicas. (Con participación de los ciudadanos
y asociaciones de la ciudadanía).
* Incorporar a sus planes de desarrollo y gestión, políticas y programas
encaminados a fortalecer la participación ciudadana.
* Difundir y promover los mecanismos de participación de la democracia
directa en un régimen representativo, para efectos de consolidar una nueva forma de
democracia en Colombia, la democracia integral.
* Incentivar la formación de asociaciones y mecanismos asociativos
que representen democráticamente los intereses de los usuarios y consumidores
colombianos.
* Apoyar la implementación de los mecanismos de control social que
se llegaren a constituir con el objeto de vigilar la gestión pública. Por ejemplo las
Veedurías o consejos de vigilancia.
* Aplicar mecanismos que brinden transparencia al ejercicio de la
función administrativa.
Articulo 33. Audiencias públicas. Cuando la administración lo considere
conveniente y oportuno, se podrán convocar a audiencias públicas en las cuales se
discutirán aspectos relacionados con la formulación, ejecución o evaluación de
políticas y programas a cargo de la entidad, y en especial cuando esté de por medio
la afectación de derechos o intereses colectivos.
Las comunidades y las organizaciones podrán solicitar la realización de
audiencias públicas, sin que la solicitud o las conclusiones de las audiencias tengan
carácter vinculante para la administración. En todo caso, se explicarán a dichas
organizaciones las razones de la decisión adoptada. En el acto de convocatoria a la
audiencia, la institución respectiva definirá la metodología que será utilizada.

126
 Mafla, M

Comentario: Este artículo aunque positivo para el proceso de participación

de los ciudadanos en los asuntos públicos a través de utilizar los mecanismos de
la democracia directa en un régimen representativo, deja entrever un sofisma de
distracción, vulgarmente conocido como “mico”. Pues si bien faculta al ciudadano,
y a las comunidades y organizaciones de la ciudadanía para solicitar las denominadas
audiencias públicas, las solicitudes o conclusiones de las mismas no tienen el carácter
vinculante para la administración pública. Como quien dice se realiza como pleno
ejercicio democrático, pues lo que plantee o proponga o defina la comunidad o los
ciudadanos individualmente considerados en pleno, no compromete bajo ningún punto
de vista a la administración en tal sentido.
Con el ítem, que le da potestad incluso a la administración pública para cuando
ella, lo considere “conveniente y oportuno” (las comillas son nuestras) para discutir lo
relacionado con la formulación, implementación o evaluación de políticas y programas
a cargo de la administración, y en especial cuando afecte los derechos e intereses
colectivos.
Es bien explícito este artículo al señalar que a los ciudadanos y a las asociaciones
se le aclararan las razones de las decisiones adoptadas o determinadas.
El manejo de la audiencia pública según lo expresado en la norma legal, lo
tendrá la administración pública, tanto es así, que la convocatoria y su metodología
serán definidas por ésta para desarrollarla.
Articulo 34. Ejercicio del control social de la administración. Cuando los
ciudadanos decidan constituir mecanismos de control social de la administración, en
particular mediante la creación de Veedurías ciudadanas, la administración estará
obligada a brindar todo el apoyo requerido para el ejercicio de dicho control.
Comentario: A pesar que este ejercicio democrático de la participación
ciudadana ha tomado fuerza en los últimos años en Colombia, realmente el apoyo
de las administraciones ha sido muy escaso, pues a pesar que es un mandato, orden u
obligación de brindar respaldo, éste no resulta por lo que hemos analizado en artículos
anteriores, donde se ha subrayado que los gobiernos de turno no quieren, no desean ni
mucho anhelan que los ciudadanos y mucho más organizados los vigilen, inspeccionen
y controlen sus gestiones y actos.
Hoy, las iniciativas de los ciudadanos de organizarse y de participar para vigilar
y controlar la gestión pública, esta tomando día a día, más y más confianza y deseo
de poner en dinámica los mecanismos de participación con que cuenta la democracia
en un régimen representativo en Colombia, aunque reconocemos que hacen falta
campañas, seminarios y talleres de capacitación y formación integral para que se creen
verdaderos ejércitos de ciudadanos controlando y vigilando lo público, que es, lo de
todos y para todos.
Hoy vemos como se han constituido muchas Veedurías en Cali, Bogotá, Medellín,
Cartagena, barranquilla, Bucaramanga, Pasto, Popayán, Pereira, Manizales, Ibagué,
127
 Mafla, M

Armenia, Amazonas entre otras, con el ánimo de vigilar, inspeccionar y controlar la

gestión pública, para que exista rentabilidad social, reconstruyamos el roto tejido
social y puedan existir de esta forma, mejores niveles de equidad y solidaridad social
en la ciudadanía colombiana.
Articulo 35. Ejercicio de la Veeduría ciudadana. Para garantizar el ejercicio
de las Veedurías ciudadanas, las entidades y organismos de la administración pública
deberán tener en cuenta los siguientes aspectos:
a) Eficacia de la acción de las Veedurías. Cada entidad u organismo objeto
de vigilancia por parte de las Veedurías deberá llevar un registro sistemático de
sus observaciones y evaluar en forma oportuna y diligente los correctivos que surjan
de sus recomendaciones, con el fin de hacer eficaz la acción de las mismas.
Lo anterior sin perjuicio de las consecuencias de orden disciplinario, penal y de
cualquier naturaleza que se deriven del ejercicio de la vigilancia. Las distintas
autoridades de control y de carácter judicial prestarán todo su apoyo al conocimiento
y resolución en su respectivo ramo de los hechos que les sean presentados por dichas
Veedurías;
b) Acceso a la información. Las entidades u organismos y los responsables de
los programas o proyectos que sean objeto de Veeduría deberán facilitar y permitir a
los veedores el acceso a la información para la vigilancia de todos los asuntos que se
les encomienda en la presente ley y que no constituyan materia de reserva judicial o
legal. El funcionario que obstaculice el acceso a la información por parte del veedor
incurrirá en causal de mala conducta;
c) Formación de veedores para el control y fiscalización de la gestión pública.
El Departamento Administrativo de la Función Pública, con el apoyo de la Escuela
Superior de Administración Pública, diseñará y promoverá un Plan Nacional de
Formación de Veedores en las áreas, objeto de intervención. En la ejecución de dicho
plan contribuirán, hasta el monto de sus disponibilidades presupuestales, los organismos
objeto de vigilancia por parte de las Veedurías, sin perjuicio de los recursos que al
efecto destine el Ministerio del Interior a través del Fondo para el Desarrollo Comunal.
Comentario: Este artículo define con claridad el verdadero ejercicio de la
Veeduría. La que tiene tres premisas o principios, los cuales están determinados por la
eficacia de las acciones, la eficiencia en el acceso a la información y la efectividad en
la formación de los veedores para que puedan ejercer en condiciones dignas el control
y fiscalización a la gestión pública.
Para garantizar el ejercicio de la Veeduría, las entidades y organismos de la
Administración Pública deberán tener en cuenta los tres ítems anteriores. Este último
ítems está en entredicho porque hasta la fecha no ha existido un programa o plan agre-
sivo por parte de estas dos entidades del Estado tendientes a fortalecer las Veedurías y
a brindar formación y capacitación integral a los veedores del país.

128
 Mafla, M

* Ley 599 de 24 de julio del 2000

Titulo XIV
Delitos contra mecanismos de participación democrática
Capitulo único. De la violación al ejercicio de mecanismos de participación
democrática.
Los siguientes artículos están tipificados como delitos y por consiguiente
castigados o sancionados con prisión de varios años, según su tipificidad.
Articulo 386. Perturbación de certamen democrático. El que por medio de ma-
niobra engañosa perturbe o impida votación pública relacionada con los mecanismos de
participación democrática, o el escrutinio de la misma, o la realización de un cabildo
abierto, incurrirá en prisión de dos (2) a seis (6) años.
La pena será de prisión de cuatro (4) a ocho (8) años cuando la conducta se
realice por medio de violencia. La pena se aumentará de una tercera parte a la mitad
cuando la conducta sea realizada por un servidor público.
Comentario: Este artículo sanciona a quienes mediante maniobra engañosa
perturben o impidan la votación pública o el escrutinio de la misma o la realización de
un cabildo abierto, con la pena de prisión de dos (2) a seis (6) años. Cuando la conducta
se realice con violencia la pena será de cuatro (4) años a ocho (8) años. Cuando la
conducta la realice un servidor público, esto será motivo de agravante y por lo tanto,
ésta se aumentará de una tercera parte a la mitad.
Articulo 387. Constreñimiento al sufragante. El que utilice las armas o
amenace por cualquier medio a un ciudadano o a un extranjero habilitado por la
ley, con el fin de obtener apoyo o votación por determinado candidato o lista de
candidatos, o voto en blanco, o por los mismos medios le impida el libre ejercicio del
derecho al sufragio, incurrirá en prisión de tres (3) a seis (6) años.
En igual pena incurrirá quien por los mismos medios pretenda obtener en
plebiscito, referendo, consulta popular o revocatoria del mandato, apoyo o votación
en determinado sentido, o impida el libre ejercicio del derecho al sufragio. La pena se
aumentará de una tercera parte a la mitad cuando la conducta sea realizada por un
servidor público.
Comentario: Incurre en este delito, la persona que utilice las armas o amenazas
por cualquier medio a un ciudadano o un extranjero habilitado por la ley, con el
propósito de obtener apoyo o votación por determinado candidato o lista de candidatos,
o voto en blanco o le impida ejercer su libre ejercicio del derecho al sufragio, tendrá
como pena de prisión de tres (3) a seis (6) años. También opera para quien pretenda
lo mismo en los procesos de plebiscito, referendo, consulta popular o revocatoria del
mandato. En el evento que la conducta la realice un servidor público ésta se aumentará
de una tercera parte a la mitad.
Articulo 388. Fraude al sufragante. El que mediante maniobra engañosa,
obtenga que un ciudadano o a un extranjero habilitado por la ley, vote por determinado
candidato, partido o corriente política, o lo haga en blanco, incurrirá en prisión de

129
 Mafla, M

uno (1) a cuatro (4) años. En igual pena incurrirá quien por el mismo medio obtenga
en plebiscito, referendo, consulta popular o revocatoria del mandato votación en
determinado sentido.
Comentario: Se tipifica este delito cuando cualquier persona mediante engaños
obtenga que un ciudadano o un extranjero habilitado por la ley, vote por determinado
candidato, partido o movimiento o para que vote en blanco, su prisión será de uno a
cuatro años. Este delito es análogo para procesos como el referendo, plebiscito, consulta
popular o revocatoria del mandato.
Articulo 389. Fraude en inscripción de cedulas. El que por cualquier medio
indebido logre que personas habilitadas para votar inscriban documento o cédula
de ciudadanía en una localidad, municipio o distrito diferente a aquel donde hayan
nacido o residan, con el propósito de obtener ventaja en elección popular, plebiscito,
referendo, consulta popular o revocatoria del mandato, incurrirá en prisión de tres (3)
a seis (6) años.
La pena se aumentará de una tercera parte a la mitad cuando la conducta sea
realizada por un servidor público.
Comentario: Este delito se presenta cuando una persona de manera indebida
logra que personas habilitadas para sufragar inscriban su documento o cédula de
ciudadanía en otro municipio o localidad a aquel en donde haya nacido o residan, con
el objeto de obtener ventaja en elección popular. La prisión por este delito es de tres
a seis años, opera igualmente para procesos como el referendo, plebiscito, consulta
popular o revocatoria del mandato.
Articulo 390. Corrupción de sufragante. El que prometa, pague o entregue
dinero o dádiva a un ciudadano o a un extranjero habilitado por la ley para que
consigne su voto en favor de determinado candidato, partido o corriente política,
vote en blanco, o se abstenga de hacerlo, incurrirá en prisión de tres (3) a cinco (5)
años y multa de cien (100) a quinientos (500) salarios mínimos legales mensuales
vigentes.
En igual pena incurrirá quien por los mismos medios obtenga en plebiscito,
referendo, consulta popular o revocatoria del mandato votación en determinado
sentido.
El sufragante que acepte la promesa, el dinero o la dádiva con los fines
señalados en el inciso primero, incurrirá en prisión de uno (1) a dos (2) años. La
pena se aumentará de una tercera parte a la mitad cuando la conducta sea realizada
por un servidor público.
Comentario: Este delito es muy común en nuestro país, donde una persona
promete, paga o entrega dinero o dádiva a un ciudadano o extranjero habilitado para
que vote a favor de determinado candidato, partido o movimiento, o para que vote en
blanco o se abstenga de hacerlo. Su prisión será de 3 a 5 años y aparece aquí como
sanción adicional una multa que oscila de 100 a 500 salarios mínimos legales.
130
 Mafla, M

Opera de igual manera, para procesos como el referendo, plebiscito, consulta

popular o revocatoria del mandato. Pero además quien acepte la promesa, el dinero la
dádiva, tendrá prisión de 1 a 2 años. Cuando la conducta la realice un servidor público
esta se aumentará de una tercera parte a la mitad.
Articulo 391. Voto fraudulento. El que suplante a un ciudadano o a un extranjero
habilitado por la ley, o vote más de una vez, o sin derecho consigne voto en una
elección, plebiscito, referendo, consulta popular, o revocatoria del mandato, incurrirá
en prisión de uno (1) a cuatro (4) años.
Comentario: Este delito también es muy corriente en Colombia, donde una
persona suplanta a un ciudadano o a un extranjero habilitado o vota más de una vez, o
sin derecho consigna el voto en una elección tendrá prisión de 1 a 4 años.
Articulo 392. Favorecimiento de voto fraudulento. El servidor público que permita
suplantar a un ciudadano o a un extranjero habilitado por la ley, o votar más de una
vez o hacerlo sin derecho, incurrirá en prisión de uno (1) a cuatro (4) años.
Comentario: Este artículo cobija exclusivamente a los servidores públicos que
permitan suplantar a un ciudadano o a un extranjero habilitado o votar más de una vez
o hacerlo sin derecho. La prisión será de uno a cuatro años.
Articulo 393. Mora en la entrega de documentos relacionados con una votación.
El servidor público que no haga entrega oportuna a la autoridad competente de registro
electoral, sellos de urna o de arca triclave, incurrirá en prisión de uno (1) a tres
(3) años.
Comentario: Este artículo vuelve e involucra al servidor público, donde señala
que si éste no hace entrega oportuna a la autoridad competente del registro electoral,
sellos de urna o arca triclave, su prisión será de uno a tres años.
Articulo 394. Alteración de resultados electorales. El que por medio distinto
de los señalados en los Artículos precedentes altere el resultado de una votación o
introduzca documentos o tarjetones indebidamente, incurrirá en prisión de dos (2) a
cinco (5) años, salvo que la conducta constituya delito sancionado con pena mayor. La
pena se aumentará de una tercera parte a la mitad cuando la conducta sea realizada
por un servidor público.
Comentario: Esta conducta se tipifica de forma común en Colombia, donde si
una persona altera el resultado de una votación o introduce documentos o tarjetones
indebidamente, su prisión será de dos a cinco años, salvo que la conducta constituya
delito sancionado con pena mayor.
Cuando la conducta la realice un servidor público esta se aumentará de una
tercera parte a la mitad.
Articulo 395. Ocultamiento, retención y posesión ilícita de cedula. El que haga
desaparecer, posea o retenga cédula de ciudadanía ajena o cualquier otro documento
necesario para el ejercicio del derecho de sufragio, incurrirá en prisión de uno (1) a
tres (3) años, salvo que la conducta constituya delito sancionado con pena mayor.
131
 Mafla, M

Comentario: Este delito también se tipifica mucho en Colombia, donde una

persona hace desaparecer, posee o retiene la cédula de ciudadanía ajena o cualquier
otro documento necesario para el libre ejercicio del derecho al voto. Quien cometa
este delito incurrirá en prisión de 1 a 3 años, salvo que la conducta constituya delito
sancionado con pena mayor.
Articulo 396. Denegación de inscripción. El servidor público a quien legalmente
corresponda la inscripción de candidato o lista de candidatos para elecciones populares
que no cumpla con esta función o la dilate o entorpezca, incurrirá en prisión de uno
(1) a tres (3) años.
En igual pena incurrirá quien realice las conductas anteriores cuando se trate
de plebiscito, referendo, consulta popular y revocatoria del mandato. La misma pena
se impondrá al que por cualquier medio impida u obstaculice la inscripción a que se
refieren los incisos anteriores.
Comentario: Vuelve e involucra este artículo al servidor público, y su conducta
se tipifica cuando éste, a quien legalmente le corresponde la inscripción del candidato
o lista de candidatos para los comicios, no cumple con esta función o la dilate o
entorpezca.
Opera así mismo este delito para cualquier persona que realice las conductas
anteriores en procesos como el referendo, plebiscito, consulta popular o revocatoria
del mandato. La misma pena se impondrá a quien por cualquier medio impida u
obstaculice la inscripción a que se refieren los ítems anteriores.

* Ley 617 de 6 de octubre del 2000

Mediante la cual se reforma parcialmente la Ley 136 de 2 junio de 1994, el
decreto extraordinario 1222 de 1986, se adiciona la Ley Orgánica del presupuesto, el
decreto 1421 de 1993, se dictan otras normas tendientes a fortalecer la descentralización
y se dictan normas para la racionalización del gasto público.
Articulo 24. Atribuciones del personero como veedor del tesoro.En los municipios
donde no exista Contraloría municipal, el personero ejercerá las funciones de veedor
del tesoro público. Para tal efecto tendrá las siguientes atribuciones:
Numeral 6: Coordinar la conformación democrática a solicitud de personas
interesadas o designar de oficio, comisiones de Veeduría ciudadana que velen por el
uso adecuado de los recursos públicos que se gasten o inviertan en la respectiva
jurisdicción.
Numeral 8: Tomar las medidas necesarias, de oficio o a petición de un número
plural de personas o de Veedurías ciudadanas, para evitar la utilización indebida de
recursos públicos con fines proselitistas.
Comentario: El personero municipal juega un papel trascendental en las
diversas localidades, de manera especial en aquellas en donde no existen contralorías
municipales, es quien asume ese rol de ser el veedor del tesoro municipal.
132
 Mafla, M

En consecuencia sus atribuciones serán:

Coordinar la conformación democrática a solicitud de personas interesadas o
designar de oficio, comisiones de Veeduría ciudadana que velen por el uso adecuado
de los recursos públicos que se gasten o inviertan en la respectiva jurisdicción.
Y, por último, tomará las medidas necesarias, de oficio o a petición de un número
plural de personas o de Veedurías, para evitar la utilización indebida de recursos públicos
con fines proselitistas.
Antes en Colombia existía la figura del veedor del tesoro nacional, figura que
fue bastante significativa en todo el país, y que con la reforma a la constitución y a
la ley desapareció del entorno jurídico de nuestra nación. Creemos y estamos
convencidos de que este cargo debe existir de nuevo para que desde el mismo se pueda
ejercer de manera autónoma, independiente, libre, proba y transparente una verdadera
inspección, vigilancia y control a la gestión pública, para que todo ciudadano se
informe cómo se gastan los recursos del erario nacional, cada una de las dependencias
e instituciones que tiene nuestro país.
Artículo 79. Control social a la gestión pública territorial. El departamento
Nacional de Planeación DNP publicará en medios de amplia circulación nacional,
con la periodicidad que señale el reglamento y por lo menos una vez al año, los resultados
de la evaluación de la gestión de todas las entidades territoriales, incluidos sus
organismos de control, según la metodología que se establezca para tal efecto.
Comentario: aunque este artículo se cumple, podemos señalar que son pocos
los ciudadanos que en realidad se enteran de los resultados de la evaluación de la
gestión de las entidades territoriales, sean estos departamentos, municipios, entidades,
instituciones, e incluso los organismos de control como son las contralorías y
personerías.
Consideramos que estos resultados deberían tener mejor publicación y difusión
en los medios de comunicación (radio, prensa y televisión) de manera constante y
permanente y en horarios triple A, en donde la comunidad en general pueda ente-
rarse y conocer de primera mano como funcionan estas dependencias o instituciones,
para que cada uno se haga la idea si éstas deben seguir funcionando o no. Cuales son eficaces
y eficientes y cuales prestan servicios con buena calidad; cuáles son productivas y
cuáles competitivas. En este aspecto los medios de comunicación se han quedado
cortos en sus informaciones, análisis e interpretaciones para que cualquier ciudadano
pueda hacer su propio debate.

133
 Mafla, M

3.15. Permeabilidad de las normas constitucionales y legales en los diferentes

decretos que la reglamentan
* Decreto 1280 de Junio del 2002
Mediante el cual se organiza el sistema de vigilancia, inspección y control del
sector salud.
Un Conjunto de fuerzas articuladas entre sí para permitir el ejercicio eficiente y
eficaz de las funciones de inspección, vigilancia y control. El sistema está constituido
por organismos como el ministerio de Salud, la Superintendencia Nacional de Salud,
el Instituto Nacional de Vigilancia de Medicamentos y Alimentos Invima, el Instituto
Nacional de Salud INS, las entidades territoriales y los tribunales de ética medica y
odontológica; agentes y personas naturales o jurídicas que contribuyen al ejercicio de
vigilancia, inspección y control, como revisorías fiscales, auditorias externas, y médicas,
interventorías, oficinas de control interno, Veedurías y asociaciones de usuarios sobre
los organismos de este sector, así como todas las personas naturales y jurídicas públicas,
privadas o mixtas que estén obligadas a cotizar al sistema general de seguridad social
en salud y las que cumplen funciones en los servicios de salud individual y colectiva.

* Decreto 1281 de junio del 2002

Mediante el cual se regulan los flujos de caja y la utilización social y económica
oportuna y eficiente de los recursos del sector salud.
En el capitulo V, artículo 16, se destaca lo relacionado con las entidades
territoriales que deben garantizar el flujo mensual de caja de los recursos destinados
a la prestación de los servicios de salud, a la población pobre en lo no cubierto con
subsidios de la demanda.
Por su parte, el artículo 17, señala los hechos sancionables por el incorrecto
manejo de los recursos del sector, de los representantes legales de los departamentos,
distritos, municipios, directores de salud, jefes de presupuesto, tesoreros y demás
funcionarios responsables de la administración y manejo de los recursos del sistema
general de participación y del sector salud en las entidades territoriales, no reciben
perjuicio de la responsabilidad penal, disciplinaria y fiscal, siendo acreedores por parte
de la Superintendencia Nacional de Salud, de la sanción prevista en el artículo 68 de la
Ley 715 del 2001, según el caso.

* Decreto 1283 de Junio del 2001

Mediante el cual se organiza un sistema de inspección y vigilancia para la educación,
en todas las instituciones educativas que presten el servicio público de educación en
preescolar, educación básica y media en las diferentes regiones; las entidades territoriales,
los docentes, directivos docentes y los administrativos de las instituciones educativas
estatales serán vigilados por este sistema, con el fin de garantizar la organización y
prestación de este servicio con calidad, eficiencia y amplia cobertura, como lo prevé la
Constitución Política.
Cada tres años debe hacerse una evaluación de los logros educativos en todas
las instituciones educativas oficiales y privados de cada departamento, distrito y

134
 Mafla, M

municipios, según la metodología que determine el ministerio de Educación Nacional.

Igualmente, debe llevarse a cabo una evaluación anual del desempeño de los docentes
y directivos docentes al servicio del Estado.
Permeabilidad a las directivas presidenciales Nnúmeros, 10, 11, 12, 13 y 14, de
agosto 11 del 2002, expedidas por el Ex presidente de la República de Colombia
Doctor Álvaro Uribe Vélez.

* Directiva Presidencial No.10.

Programa de renovación de la administración pública hacía un Estado
comunitario.
Comentario: Esta directiva busca generar un ajuste, reforma y achicamiento
del Estado. Y precisamente, en un espacio de seis meses el Gobierno del ex presidente,
Álvaro Uribe Vélez, puso en práctica la liquidación de empresas como Telecom, la
escisión de Ecopetrol, la reestructuración del ISS, es decir, en marcha dos de las tres
reformas aprobadas por el Congreso (la tributaria y la laboral).
Podemos indicar que de forma complementaria al plan de renovación de la
administración pública, se plantean cambios a la reglamentación de la carrera
administrativa y la creación de un bloque jurídico, para defender al Estado de las
miles de demandas en su contra y las reformas a la Ley 80 de 1993 y al estatuto del
presupuesto, temas que se tramitaran en un futuro.
La acción de renovación del Estado se dará, igualmente, en las Superintendencias
y el Sena, entre otras entidades.

* Directiva presidencial No.11

Comisiones al exterior.
Comentarios: En este aspecto el Gobierno nacional inicio su proceso tendiente
a disminuir y suprimir cargos en las embajadas y consulados, al igual que las
comisiones que le representaban gastos onerosos, y poca rentabilidad social al país.
En ese sentido se abolieron representaciones en todos los continentes, quitando prebendas,
salarios, pensiones y seguros que no le generaban ningún valor agregado a la nación.
Servían estos espacios para pagar favores políticos a quienes de una u otra forma
habían colaborado o ayudado al gobierno de turno. Desde el enfoque que el gobierno
del ex presidente Uribe, planteó esta reforma a las comisiones en el exterior es propositiva
y enmarcado hacia un país que se proyecte con una mejor visualización y prospectiva
hacia las demás naciones del mundo.

* Directiva Presidencial No.12

Lucha contra la corrupción en la contratación estatal.
Comentario: El gobierno del ex presidente Uribe, se oriento en la lucha frontal
contra la corrupción, en especial la que se genera en la contratación estatal, donde,

135
 Mafla, M

según los indicadores y las estadísticas es éste el tobogán o conducto por medio del
cual se desangra el país, mediante coimas, serruchos, miti-mitis, y otras denominaciones
con que han sido bautizadas estas conductas irregulares de muchos servidores públicos
y de representantes del sector privado.
En los últimos diez años, los corruptos le han desfalcado a la nación y al
pueblo colombiano, más de 25 billones de pesos, de los cuales los organismos de
control tan sólo han recuperado cerca de un billón, el 4%. La pregunta es dónde están
los responsables, qué casos investigan las autoridades competentes y si se aplican o no
las acciones de repetición contra quienes le han hecho daño al país, a la sociedad y al
tejido social.

* Directiva presidencial No.13

Nacionalización de las plantas de personal como acción inmediata del programa
de renovación de la administración pública: hacia un Estado comunitario.
Comentario: Se ha adelantado un recorte a la administración pública y en ese
sentido han sido eliminados 13.413 cargos, de los cuales 8.296 corresponden a
funcionarios despedidos, para un ahorro superior a los $426.000 millones.
La tijera del recorte pasó por Carbocol, Inurbe, Instituto de Seguro Social ISS,
Telecom, los ministerios de Comercio; Industria y Turismo; de Comunicaciones; de
Cultura; de Educación; del Interior y Justicia; y de Protección Social.
El sector agropecuario tuvo un severo ajuste, pues al crearse el Instituto
Colombiano de Desarrollo Rural INCODER, recogió las funciones del Fondo para
el Desarrollo Rural DRI, del Instituto Colombiano de Reforma Agraria INCORA,

del Instituto Nacional para la Adecuación de Tierras INAT, y del Instituto Nacional
para la Pesca y la Acuicultura ILPA.

Estas acciones de renovación de la administración pública, y en especial de los

recortes de personal en las entidades del Estado, dejará en la historia al ex presidente
Uribe Vélez, como uno de los mandatarios que realizó el ajuste al que sus antecesores
le hicieron el quite. La reforma para reducir el tamaño del Estado o achicarlo, implica
la reducción de 40.000 puestos de trabajo, el recorte de los subsidios o giros a esas
entidades, la venta de activos improductivos por $285.000 millones y mayor eficiencia
a la gestión.

* Directiva presidencial No.14

Fortalecimiento del control interno en la lucha contra la corrupción y selección
de los jefes de unidad y oficina de coordinación del control interno de las entidades y
organismos de la rama ejecutiva del orden nacional a las que se les aplica la ley 87 de
1993.
Comentario: Pretende el Gobierno nacional con esta directiva darle mayor
fortaleza y compromiso al control interno en las diversas entidades estatales,
136
 Mafla, M

fundamentalmente para que ejerzan un control más depurado en la lucha contra la

corrupción.
Así mismo, busca seleccionar las personas más idóneas, responsables, probas
y de alto perfil para que dirijan estas instituciones y hacer más operativa y eficiente la
gestión de las oficinas de coordinación del control interno.
El gobierno nacional esta convencido de que realmente hay que fortalecer y
empoderar el Control Interno para que el Estado sea más eficiente, eficaz y efectivo y,
sobre todo, que lo que realice o ejecute sea de calidad.
Permeabilidad de la jurisprudencia de las altas cortes.
A continuación presentamos en síntesis varias providencias con el fin de conocer y
analizar la importancia de la acción de tutelas consagradas en la Constitución de 1991.

* Sentencia T-445
Ponente: Dr. Alejandro Caballero Martínez
Fecha: 12/10/93
Síntesis: A partir de la nueva carta política el Estado colombiano se constituyó
en una democracia participativa, y por lo tanto, ante la petición de un ciudadano, la
administración tiene el deber constitucional de responder en forma oportuna. Si no
procede así, el peticionario dispone de la acción de tutela para hacer efectivo el derecho.
La facultad de presentar peticiones respetuosas a las autoridades es un derecho de las
personas, mientras que el silencio administrativo es una sanción para la administración,
que permite el inicio de las acciones contenciosas, pero que en modo alguno satisface
el derecho de petición. Lo anterior no implica que en el nuevo ordenamiento jurídico
el silencio administrativo desaparezca o sea incompatible con el derecho de petición:
Las dos instituciones cumplen funciones diferentes.
Temas a los que se refiere la providencia
Caja Nacional de Previsión
Democracia participativa
Derecho de petición
Instituto de Seguros Sociales
Silencio administrativo

* Sentencia T-509
Ponente: Dr. Bladimiro Mesa Naranjo
Fecha: 08/11/93
Síntesis: 1. Cuando un funcionario judicial decide una acción de tutela por
fuera de los términos constitucionales y legales, ocasiona una demora en la prestación
del servicio público de administración de justicia y vulnera el derecho del peticionario
a obtener una pronta resolución a sus inquietudes. El juez de tutela tiene un plazo
restringido de seis días para recibir la información necesaria. En caso de no contar con
137
 Mafla, M

esos informes, está facultado para decidir de plano. El desacato a este periodo implica
el desconocimiento de los principios de prevalencia del derecho sustancial, economía,
celeridad y eficacia, que inspiran la acción de tutela.
El derecho fundamental de acceder al desempeño de funciones y cargos públicos
constituye una de las más vivas expresiones de la participación democrática por parte
de los ciudadanos. Para que este derecho pueda ser ejercido de manera efectiva es
indispensable que concurran dos elementos: la elección o nombramiento y la posesión.
En consecuencia, si se impide la posesión como servidor público de un
ciudadano ya nombrado, que cumple con todas las exigencias legales, se conculca el
derecho fundamental y procede la acción de tutela como mecanismo de defensa. Por
el contrario, si la persona nombrada no llena los requisitos legales, es improcedente la
tutela, porque en este evento el derecho no puede ser vulnerado.
Temas a los que se refiere la providencia:
Acción de tutela-Termino
Derecho de acceder a cargos públicos
Derogación de la ley: Juez de tutela-obligaciones
Principio de celeridad
Principio de economía
Principio de eficacia
Principio de prevalencia del derecho sustancial.

* Sentencia: T – 449
Ponente: Dr. Martínez Caballero Alejandro
Fecha: 11/10/93
Síntesis:
1. La defensa del interés público de una comunidad debe adelantarse a través
de las acciones populares, las cuales son remedios procesales colectivos frente a los
agravios y perjuicios públicos. En el evento en que la amenaza colectiva afecte al mismo
tiempo un derecho constitucional fundamental, mediando entre ambas situaciones un
nexo de causalidad, es procedente entablar la acción de tutela para el amparo de todos
los derechos involucrados.
2. La empresa antioqueña de energía no pone en peligro a la vida de los
habitantes de un sector, cuando la instalación de las redes de energía se realiza de
conformidad con las normas técnicas vigentes. A partir del momento en que se colocan
los cables se genera una servidumbre sobre los predios, razón por la cual sus poseedores
y tenedores deben abstenerse de perturbar, alterar o hacer incomodo o peligroso el
ejercicio del derecho.
Temas a los que se refiere la providencia:
Acciones Populares
Derecho a la vida
138
 Mafla, M

Derechos fundamentales conexos

Empresa Antioqueña de energía eléctrica
Redes de Energía
Servidumbre

* Sentencia: T- 108
Ponente: Dr. Fabio Díaz Moron
Fecha: 17/03/93
Síntesis
1. La carta política le otorga un doble carácter a la educación: de una parte
como derecho fundamental inherente a la persona humana, y de la otra, como servicio
público que tiene una función social. Cuando se plantea la existencia de un ejercicio
de funciones laborales en el marco de un contrato y sus consecuencias frente al
derecho a la educación del trabajador, debe procurarse una situación jurídica racional
que considere tanto el derecho que surge del contrato laboral , como el que surge para
el peticionario en cuanto al derecho a educarse porque dentro del marco general del
estado social de derecho una de las obligaciones inherentes a la relación laboral es el
mejoramiento en la formación intelectual de los trabajadores. Por lo tanto, cuando un
establecimiento universitario varia unilateralmente el permiso otorgado al trabajador
para desarrollar su trabajo en horarios que no interfieren con las clases, le causa un
perjuicio irremediable que hace procedente la tutela como mecanismos transitorio.
Temas a los que se refiere la providencia
Derecho a la educación
Derecho al trabajo
(Perjuicio irremediable-Universidad Incca de Colombia)

* Sentencia: T-162
Ponente: Dr. Carlos Gaviria Díaz
Fecha: 26/04/93
Síntesis:
1. La naturaleza del derecho fundamental a la libertad se circunscribe a la
correlativa obligación, por parte del estado y los particulares, de respetar y
salvaguardar el querer propio, tanto como externo, de cada ciudadano. Pero en aras
de la protección del estado de derecho y del equilibrio socio-jurídico del mismo
y previo el cumplimiento de los preceptos constitucionales y legales. Este derecho
puede restringirse. La pena privativa de la libertad se presenta como una negociación
del bien jurídico de que goza toda persona, pero no de manera arbitraria, sino como
producto del acaecimiento de una conducta sancionada previamente por la ley. La
persona procesada y condenada por un juez competente puede recuperar su libertad en
cumplimiento del subrogado penal de la libertad condicional, conforme a los requisitos
139
 Mafla, M

exigidos para hacerse acreedor a este beneficio, asunto que debe debatirse ante la
jurisdicción ordinaria razón por la cual no procede la tutela interpuesta con tal fin.
2. El derecho fundamental al debido proceso tiene como fin primordial mantener
una rectar y pronta administración de justicia, porque toda persona tiene derecho a
un proceso publico sin dilaciones injustificadas. En consecuencia, es improcedente
la acción de tutela interpuesta contra un magistrado que incurre en mora al desatar
un recurso interpuesto contra una sentencia condenatoria, cuando se demuestre
fehacientemente que a pesar de la diligencia del funcionario, este se vio obligado
a sobrepasar los términos legales por una justa causa de carácter definido.
Temas a los que se refiere la providencia
Debido Proceso
Libertad Personal
(Juez-Morosidad- Libertad Condicional)
Pena Privativa de la libertad.

* Sentencia: T-163
Ponente: Dr. Fabio Diaz Moron
Fecha: 27/04/93
Síntesis
1. Corresponde al Estado asegurar el bienestar y el mejoramiento de la cali-
dad de vida de la población, por lo que la solución de las necesidades insatisfechas
de saneamiento ambiental debe ser objetivo fundamental de su actividad. Así mismo,
la sociedad en sus determinaciones colectivas y las personas en sus actuaciones
individuales, están obligadas a proteger el medio ambiente, sin perjuicio de las
competencias a cargo de otros organismos de control como la Contraloría General
de la Republica y la Procuraduría General de la Nación, que tiene expresamente
asignada esta función en la Carta Política.
2. El derecho a un ambiente sano es de carácter colectivo, razón por la cual la
constitución política consagra la existencia de acciones populares para su protección
por lo tanto, no procede la acción de tutela dirigida al amparo de este derecho porque
existe otro medio de defensa judicial, excepto que:
a. Su vulneración se encuentra vinculada a la violación de otros
derechos de carácter fundamental.
b. Se acredite la existencia de un perjuicio irremediable.
Temas a los que se refiere la providencia:
Acciones populares
Contraloría General de la República
Derecho a un ambiente sano
Derechos colectivos
Municipio de Cali-Perjuicio irremediable
Procuraduría general de la nación

140
 Mafla, M

4. Permeabilidad de los principios constitucionales y la jurisprudencia de las

altas cortes en los fallos de los jueces.
Al analizar este aspecto del trabajo de investigación, el cual consideramos
fundamental, al querer presentar un estudio serio, ponderado y coherente de lo que es
el tema de la participación ciudadana, a través de las Veedurías.
La importancia del mismo radica en determinar que ha permeado de los
fundamentos, principios y jurisprudencia de las altas cortes a los fallos de los jueces.
Para no quedarnos en el mero estudio estadístico de la cuestión, creemos
firmemente que el transfondo de esta investigación está en determinar si estas
herramientas verdaderamente han llegado a los ciudadanos y si estos las están
utilizando correctamente.
Personalmente pienso, que el problema de nuestro municipio es lo referente a
la participación ciudadana no radica en si el modelo es neoliberal o neoestructural, etc.
El problema radica fundamentalmente en determinar si se le están vulnerando
los derechos a los ciudadanos de participar activamente en las decisiones del municipio y
sobre todo especialmente si con las privatizaciones se va a cercenar sagrados derechos
que nos otorga la Constitución Política de 1991, como son el derecho de petición, de
información, tutela, acciones colectivas, acciones de grupo, y acción de cumplimiento,
como verdaderas herramientas de la participación ciudadana en el control social de los
servicios públicos y sobre todo de lo que tiene que ver en forma general con el concepto
de lo público; el cual como lo analizaremos detalladamente en este trabajo, el cual ha
dado un giro de ciento ochenta grados (180°).

5. Permeabilidad de los fundamentos, principios y fallos de las altas cortes y

legislación vigentes en los acuerdos del municipio de Santiago de Cali.
5.1. Reforma administrativa del municipio Santiago de Cali, acuerdo
01 de 1996:
La reforma administrativa acuerdo 01 de 1996, sobre los principios rectores
de estructura general de la administración municipal de Santiago de Cali, niveles de
gestión y despacho del alcalde.
Artículo 2: principios: La Administración Municipal de Santiago de Cali está
al servicio de los intereses generales de los habitantes del Municipio, y se desarrolla
con fundamento en los principios de igualdad, imparcialidad, buena fe, eficacia, eficiencia,
economía, celeridad, responsabilidad, transparencia, publicidad, contradicción,
polivalencia e interdisciplinariedad; lo anterior, sin perjuicio de la aplicación de los
demás principios generales y especiales que rigen la actividad de la Administración
Pública y de los servidores públicos.
Artículo 17: participación ciudadana: El Municipio deberá facilitar la participación
ciudadana en procesos concertados de desarrollo, conforme a la Ley.
Para tal efecto, la comunidad organizada, las organizaciones no gubernamentales, las
Juntas Administradoras Locales, las Juntas Comunales, el sector privado, tendrán

141
 Mafla, M

derecho a elevar propuestas sobre el buen gobierno, las cuales deberán ser estudiadas
y respondidas por los jefes de programas respectivos en un término no mayor de diez
(10) días hábiles. La Administración a través de los Jefes de Programa, celebrará
audiencias públicas cuando los temas planteados por los grupos ciudadanos así lo ameriten.
Estas audiencias públicas se realizarán en las comunas, en los Cali, en el Centro
Administrativo Municipal CAM, o donde lo indique el funcionario competente,
según la conveniencia
Artículo 19: Veedurías y guardas ciudadanas: Las dependencias y servidores
públicos de la Administración Municipal están obligados a adoptar las medidas
necesarias para garantizar la efectividad de las Veedurías ciudadanas, conforme a la Ley.
La Administración Municipal podrá contratar con equipos de guardas cívicos,
integrados en organizaciones no gubernamentales el ejercicio de algunas funciones
públicas de vigilancia; para estos efectos, el precio del contrato podrá pactarse
considerando el volumen de recursos que por vía de gravámenes o multas logre
recaudar el Municipio, con base en la eficiencia y resultados de dichos guardas,
reconociendo un porcentaje de los mismos, a título de honorarios.
En su capítulo 5. Dirección de Control Interno, el cual es una dependencia
adscrita al despacho del alcalde, en su Artículo 79 Responsabilidades. Corresponde
a la dirección de control interno el cumplimiento de ellas, como planear, diseñar los
principios, promover, inspeccionar, asegurar sistemas métodos y procedimientos, definir
metodología e indicadores, establecer controles administrativos de gestión, diseñar,
implementar y controlar todos los procedimientos administrativos de la administración
central.
En su punto 8. Desarrollar y fomentar programas que permitan la implantación
de la Veeduría comunitaria sobre la gestión municipal en los niveles global, sectorial y
territorial.
Artículo 83. Unidad de control de gestión. Son responsabilidades de la unidad
de control de gestión:
Evaluar la eficiencia, eficacia y economía del control interno que se ejerce en
la administración central.
Verificar y propender a las dependencias que los controles asociados con todas
y cada una de las actividades de la organización, estén adecuadamente definidos, sean
apropiados y se mejoren permanentemente de acuerdo con la evolución de la entidad.
Verificar y propender a las dependencias los procesos relacionados con el
manejo de los recursos, bienes y los sistemas de información de la entidad y
recomendar los correctivos que sean necesarios.
Propender a las dependencias de la administración, las metodologías y
elementos de planeación y control administrativos que contribuyan al desarrollo de
sus objetivos y funciones.
Garantizar la claridad de la operación y de la normalización de cada proceso
para que las funciones asignadas a cada dependencia tenga su adecuado cumplimiento.

142
 Mafla, M

Propender mecanismos que aseguren el cumplimiento de las funciones y

proceso operativos normalizados.
5.2. Proyecto acuerdo “Estatuto de servicios públicos domiciliarios del
municipio de Santiago de Cali” En virtud de los cambios estructurales definidos por
la Constitución de 1991, las leyes que se han emitido sobre los servicios públicos,
especialmente la Ley 142 de 1994, los servicios de:
Acueducto
Alcantarillado
Energía eléctrica
Distribución de gas combustible
Telefonía
Aseo
Están entrando en un momento histórico cuando dejaran de ser monopolio
estatal para pasar a competir con la empresa privada, competencia que es regulada
(para lo cual se han creado a nivel nacional las comisiones reguladores),controlada
(donde la Constitución Nacional creó la superintendencia de servicios públicos) y
reglamentada, debe redundar en un mejor servicio a los habitantes del municipio.
Con este estatuto busca hacer la reglamentación general de la prestación de
los servicios públicos domiciliarios en el ámbito municipal de Santiago de Cali,
convirtiéndose de esta manera coherente y completa.
Se busca con el estatuto asegurar la presentación eficiente de los servicios a
todos los habitantes del municipio y asegurar la participación de los usuarios en la
gestión y fiscalización de las empresas prestadoras.
Se busca disponer el manejo de los subsidios que los sectores pudientes de la
comunidad y el presupuesto municipal deban hacer para que los servicios se puedan
prestar en adecuadas condiciones a las comunas de menores ingresos.
a. Marco constitucional: El gobierno municipal tiene un mandato y un
marco constitucional, ya que la Constitución Política dice en su artículo 365 que los
servicios públicos son inherentes a la finalidad social del Estado y que es deber del
Estado asegurar su prestación eficiente a todos los habitantes del territorio nacional.
Los servicios públicos estarán sometidos al régimen jurídico que fije la ley,
que podrán ser prestados por el Estado, directa o indirectamente, por comunidades
organizadas o por particulares y que en todo caso, el Estado mantendrá la regulación,
el control y vigilancia de dichos servicios.
b. Mandato legal: El gobierno municipal tiene un mandato legal, puesto
que la Ley 142 de 1994 dice en su artículo 5, que es competencia de los municipios en
relación con los servicios públicos asegurar que se presten a sus habitantes, de manera
eficiente, los servicios domiciliarios de acueducto, alcantarillado, aseo, energía eléctrica
y telefonía pública básica conmutada, que el municipio debe asegurar la participación
de los usuarios en la gestión y fiscalización de las entidades que prestan los servicios
143
 Mafla, M

públicos en el municipio y debe disponer el otorgamiento de subsidios a los usuarios

de menores ingresos, con cargo al presupuesto del municipio.
El mismo, artículo 5 de la Ley 142 de 1994, establece que el Concejo debe
reglamentar la prestación de los servicios públicos en el municipio.
c. Mandato municipal: El gobierno municipal tiene un mandato municipal,
puesto que el plan de desarrollo municipal de Cali, adoptado por el acuerdo 05 del
29 de mayo de 1998, en su artículo 6, programa de servicios públicos, meta No.11,
determina que la administración municipal debe preparar y presentar al concejo un
proyecto de acuerdo denominado estatuto de los servicios públicos, mediante el cual
se orientará y reglamentará la prestación de los servicios públicos domiciliarios de
acueducto, alcantarillado, energía eléctrica , distribución de gas, telefonía y aseo por
parte de empresas de carácter público, privado o mixto en el municipio de Santiago de
Cali, de conformidad con la Ley 142 de 1994.
d. Mandato constitucional: El gobierno municipal tiene un mandato y
un marco constitucional, ya que la Constitución Política dice en su artículo 365 que
los servicios públicos son inherentes a la finalidad social del Estado y que es deber del
Estado asegurar su prestación eficiente a todos los habitantes del territorio nacional.
Expresa la constitución que los servicios públicos estarán sometidos al régimen
jurídico que fija la ley, que podrán ser prestados por el Estado, directa e indirectamente,
por comunidades organizadas o por particulares y que en todo caso el Estado mantendrá
la regulación, el control y la vigilancia de dichos servicios.
El artículo 313 de la Carta atribuye a los concejos municipales reglamentar las
funciones y la eficiente prestación de los servicios a cargo del municipio y dictar las
normas necesarias para el control, la preservación y la defensa del patrimonio ecológico
y cultural del municipio.
Además el artículo 209, impone a la función administrativa el estar al servicio
de los intereses generales y su desarrollo con fundamento en los principios de igualdad,
moralidad, eficacia, descentralización de funciones, igualmente a las autoridades
administrativas el deber de coordinar sus actuaciones para el adecuado cumplimiento
de los fines del Estado; establece que la administración pública, en todas las ordenes,
tendrá un control interno que se ejercerá en los términos que señale la ley.
El artículo 365 de la Constitución Política autoriza la prestación de los servicios
públicos domiciliarios por el estado, directa o indirectamente, por comunidades
organizadas, o por particulares, sometidos en todo caso a la regulación, el control y
vigilancia de dichos servicios.
El artículo 366, establece que el bienestar general y el mejoramiento de la
calidad de vida de la población son finalidades sociales del Estado, y que por tanto será
objetivo fundamental.
El tema de la participación ciudadana en las empresas prestadoras de los servicios
constituye el titulo VII del proyecto de estatuto.
144
 Mafla, M

Participación ciudadana en los servicios públicos domiciliarios consagrados en

el plan de desarrollo.
Artículo 201. Como prestadoras de los servicios. Los servicios públicos
domiciliarios podrán ser prestados por comunidades organizadas o por particulares
cumpliendo con lo estipulado en la Ley 142 de 1994.
Artículo 201. Funciones de las juntas, organizaciones y comités de participación
ciudadana. Las principales funciones de las juntas, organizaciones y comités en relación
con la participación ciudadana en los servicios públicos domiciliarios, de acuerdo con
la Ley 142 de 1994, son:
Promover la participación ciudadana en asuntos locales
Colaborar con los habitantes de su localidad en la defensa de sus derechos
fundamentales (petición y tutela).
Vincularse al desarrollo y mejoramiento en la prestación de los servicios públicos.
Verificar que la gestión y prestación de los servicios públicos domiciliarios sea
acorde con las necesidades de la comunidad y con los planes y programas adoptados
por las empresas de servicios públicos domiciliarios.
Dar a conocer oportunamente al personero municipal, contralor municipal y
autoridades competentes, las anomalías encontradas en la gestión y prestación de los
servicios públicos domiciliarios.
Propender a las empresas de servicios públicos domiciliarios, planes y programas
necesarios para resolver las deficiencias en la prestación de servicios.
Procurar que la comunidad aporte los recursos necesarios para la expansión y
mejoramiento de los servicios públicos domiciliarios, en concertación con las empresas
de servicios públicos domiciliarios y la administración municipal.
Solicitar la modificación o reforma de las decisiones que se adopten en materia
de estratificación, cuando justificadamente se encuentre errores.
Estudiar y analizar el monto de los subsidios que debe conceder el municipio
con sus recursos presupuestales a los usuarios de escasos recursos, examinar los
criterios y mecanismos de reparto de éstos subsidios y proponer las medidas que sean
pertinentes para tal efecto.
Artículo 203. De las juntas administradoras locales. JAL. Las JAL están facultadas
para vigilar y controlar la adecuada prestación de los servicios municipales dentro de
su jurisdicción, en los términos del artículo 318 de la Constitución Política y el artículo
17 de la Ley 11 de 1986.
Artículo 204. De las juntas de acción comunal. JAC. La ley 11 de 1986 determina
en su artículo 22 que las JAC, sociedades de mejoras y ornato, juntas y asociaciones de
recreación, defensa civil y juntas de usuarios, legalmente constituidas y sin ánimo de
lucro, podrán celebrar convenios, acuerdos o contratos con el municipio y sus entidades, en
cumplimiento de sus funciones de mejoramiento en la prestación de servicios públicos
domiciliarios.

145
 Mafla, M

Artículo 205. Comités de desarrollo y control social. Estos comités, definidos

en el artículo 62 de la Ley 142 de 1994, participarán en la gestión y fiscalización de las
empresas de servicios públicos domiciliarios. Concordancia con el artículo 63 de la
Ley 142 de 1994.
El título X, trata sobre mecanismos de control, especificando las penalizaciones
y los entes encargados de aplicarlas.
Mecanismos de control. Artículo 242. Alcaldía Municipal. El alcalde ejercerá
el control político en unos casos y social en todos, en cuanto le compete para asegurar
la prestación eficiente de los servicios públicos domiciliarios en todo el municipio.
Artículo 243. Contraloría municipal. Por intermedio del contralor municipal,
se ejercerán funciones de control fiscal que comprende la gestión de la administración
pública y de las empresas de servicios públicos domiciliarios donde haya participación
de fondos o bienes públicos.
Artículo 244. Comités de reclamos. Creados dentro de las empresas de servicios
públicos domiciliarios, ejercerán además funciones de vigilancia cuando velen porque
los reclamos sean atendidos en forma eficaz y oportuna.
Artículo 245. Comités de desarrollo y control social. A través de los vocales de control,
como representantes de los comités de desarrollo y control social, los usuarios pueden
exigir que se cumpla con una gestión eficiente en cada entidad que preste los servicios
públicos domiciliarios.

146
 Mafla, M

CAPITULO III

Práctica

3.1. Conceptualización, contextualización, sostenibilidad, empoderamiento y

potenciamiento que justifique la existencia de la activación de las Veedurías ciudadanas
en Colombia.
Al abordar la situación problemática de la falta de consolidación, la escasa
profundización y la poca dinamización de los mecanismos de participación de la
democracia directa en un régimen representativo en los asuntos públicos, introducidos
en la Constitución de 1991, desde una visión integral y desde diversos enfoque con
prioridad en lo técnico, podemos identificar como denominador común para facilitar
el análisis de las múltiples razones que lo aclaran y explican en un todo, presentado
como la estática de la norma constitucional en lo concerniente a la escasa participación
democrática y de los partidos políticos en lo general y en forma particular en la parte
referente a las formas democráticas de participación.
Hemos tomado del conjunto de los mencionados mecanismo a un elemento,
para su conceptualización, contextualización, análisis, procedimientos y posterior
evaluación nos referimos a las Veedurías, como instrumento del control social, y
como forma de la participación con el objeto de desarrollar su caracterización,
configuración, correspondencia para verificar si en la praxis, las Veedurías se convierten
en el dispositivo o elemento común cibernético y polidimensional que estamos
buscando para generar la dinámica que requiere la norma constitucional que la
consagra en esa parte referente a la relación entre el ciudadano y el Estado.
La idea básicamente del desarrollo de esta tesis es romper con el paradigma
que ha rodeado a la investigación de ahondar en lo teórico sin presentar en la práctica
las soluciones concretas a las problemáticas concretas planteadas, en ese sentido esta
investigación tiene un doble propósito soportar teóricamente las causas de la estática
de la norma constitucional y en la práctica al menos en el caso de los mecanismos de
participación de la democracia directa, como de las instituciones de la democracia
representativa demostrar que en la figura de la Veeduría ciudadana se produce la
compatibilidad en ambos sistemas de gobierno y que en la praxis en la realidad la
ciudad de Cali, se convierte en el modelo de control social y el suscrito en uno de los
facilitadores en todas las instancias.
147
 Mafla, M

Al realizar, la operación matemática de intersección entre los elementos de

la democracia representativa y los elementos de la nueva forma de democracia
participativa para establecer la compatibilidad de dicha figura con ambos modelos de
gobierno, tal como quedó determinada en la decisión tomada por la Asamblea Nacional
Constituyente, que aprobó la Carta Magna de 1991, a partir de lo cual, determinaremos
su nuevo perfil y de esta forma al establecer las diferentes categorías sociales de las
Veedurías, nos va a permitir determinar su verdadero significado.
De esta manera, una vez configurado dicho término, nos permitirá evaluar los
aspectos de legalidad, legitimidad, homogeneidad, promulgabilidad y publicidad de la
regla de derecho con el fin de determinar el marco teórico desde la participación y, las
teorías participacionistas para aplicarlas al caso concreto del municipio de Santiago de
Cali, como modelo práctico para corroborar o desvirtuar, si en la realidad la Veeduría
es un nuevo paradigma del control social como una de las formas de la participación
ciudadana.
De conseguir demostrar lo anterior, nos permitirá generar un proceso que se
modeliza a partir de lograr formalizar mediante esta investigación, el papel que cumplen
las Veedurías, en este sentido, se convierten en una estrategia contra la corrupción, a
partir de la cual se genera transparencia en los actos de manejo del presupuesto público
y probidad en las acciones de la ejecución de los mismos, al relacionar la coherencia
entre el manejo del presupuesto y la rendición de cuentas en las audiencias públicas.
En tal sentido, la hipótesis a defender, es que existe, dentro del abanico de reglas
jurídicas en Colombia, unos vacíos entre la realidad teórica de la norma y el
funcionamiento, definida como la interacción de la regla de derecho y la norma, a
través de la dogmática(crítico, histórica y jurídica), el hecho político y el hecho
administrativo.
Para demostrar o rechazar esta hipótesis, voy a desarrollar una matriz explicativa
o disciplinaria, donde por un lado me permitirá averiguar los sucesos en torno a la
regla de derecho, eso significa describir el espacio temporal donde la ley se activa a
través de sentencias, jurisprudencia o de doctrina a partir de los cuales, realizaremos
análisis comparativos entre las normas que han sido eficaces y las que no han sido
efectivas.
Para el desarrollo de la investigación la pregunta de control que nos formularemos
como eje central o programático sobre la cual va a girar, como una especie de tornamesa
la misma, que estará enfocada a verificar: ¿Existe un adecuado y pertinente marco
sociojuridico, que facilite la activación de las Veedurías en el nivel local? Una vez
despejado el anterior interrogante nos formularemos con respecto a la función la
siguiente pregunta ¿la existencia real y la activación de las Veedurías será una
condición sine qua non para garantizar el éxito del proceso de transparencia en el
manejo del presupuesto y probidad en la ejecución de los recursos del municipio
Santiago de Cali.
148
 Mafla, M

Con el fin de absolver el anterior interrogante empezaremos por desarrollar las

categorías sociales sobre la cuales entremos a conceptualizar la noción de Veeduría
con el fin de poderla contextualizar al caso concreto en la praxis del municipio de
Santiago de Cali, a partir del cual podemos procedimentar, el proceso de control que
realizan desde el principio al fin con el propósito de evaluar si la Veeduría Ciudadana
o Comunitaria se constituye en un nuevo valor social, si logramos probar que se erige
como una categoría social cuando la gente la activa.
Para lograr lo anterior, empezaremos por precisar su significado a través de
identificar su naturaleza con relación a las causas de su origen y describir su conducta
con relación a sus comportamientos para determinar su esencia, es decir el sentido
común en que se ha venido utilizando en el caso concreto y especifico a estudiar en la
praxis, el municipio de Santiago de Cali.
3.1.1. Noción
Se entiende por Veeduría ciudadana el mecanismo democrático de representación,
que le permite a los ciudadanos o las diferentes organizaciones comunitarias, ejercer vigilancia
sobre la gestión pública, respecto a las autoridades: Administrativas, políticas, judiciales,
electorales y legislativas y órganos de control, así como de las entidades públicas o
privadas, organizaciones no gubernamentales de carácter nacional o internacional que
operen en el país encargadas de la ejecución de un programa, proyecto, contrato o de
la prestación de un servicio público.
Dicha vigilancia, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 270 de la
Constitución Política y el artículo 100 de la ley 134 de 1994, se ejercerá en aquellos
ámbitos, aspectos y niveles en los que en forma total o parcial, se empleen los recursos
públicos, con sujeción a lo dispuesto en la presente ley.
Los representantes legales de las entidades públicas o privadas encargadas de
la ejecución de un programa, proyecto, contrato o de la prestación de un servicio público
deberán por iniciativa propia, u obligatoriamente a solicitud de un ciudadano desde
una organización civil, informar a los ciudadanos y a las organizaciones civiles a través
de un medio de amplia difusión en el respectivo nivel territorial, para que ejerzan la
vigilancia correspondiente.
Parágrafo: Cuando se trate de Empresas de Servicios Públicos Domiciliarios,
este control se ejercerá de conformidad con lo preceptuado en la ley 142 de 1994.
3.1.2. Definición.
a. En un sentido amplio, podemos decir que una Veeduría es una institución de
origen constitucional, conformada por los ciudadanos, que opera como un mecanismo
de la democracia directa o como una institución de la democracia representativa, en
aras de velar por una eficiencia en la gestión pública y privada en cuanto preste un
servicio público o maneje recursos del Estado, mediante la vigilancia, la inspección, la
investigación, el control y denuncia de todo acto, hecho o conducta que tenga vicios de
corrupción, sin convertirse en obstáculo para una administración eficiente, procurando
149
 Mafla, M

la confianza en el otro, mediante el rescate de los principios y valores, buscando con

ello la reconstrucción del tejido social, creando una nueva cultura de paz y convivencia
y de paso instaurado el control social, permeando con ello el empoderamiento del
ciudadano en los asuntos públicos.
b. En un sentido restringido se le define como un instrumento del control
social, este, a su vez, se constituye en una de las formas de la participación ciudadana
en los asuntos públicos, de esta manera las Veedurías se convierten en un mecanismo
de la democracia representativa, al menos como lo define la Constitución vigente, sin
embargo, en la practica se ha demostrado lo contrario como lo detallaremos a lo largo
de esta investigación.
c. En un sentido estratégico, la Veeduría permite verificar si el gobierno cumple
con sus planes y programas al igual que facilita el buen manejo de los recursos públicos,
convirtiéndose de esta forma en un antídoto efectivo para prevenir la corrupción dada
su naturaleza.
d. En un sentido preventivo, como el control social institucional, al establecerse
como la potestad y el deber que tiene todo ciudadano, en forma individual o colectiva
(comunitaria) considerado, para vigilar, revisar y controlar la gestión pública, los
resultados de la misma y la prestación de servicios públicos suministrados por el
Estado o por los particulares.
La esencia de la Veeduría se determina por aquellos grupos organizados de
ciudadanos que se constituyen en núcleos de vigilancia y de control social frente a
núcleos de gestión administrativa pública cuyo objeto es el cumplimiento de manera
eficaz, eficiente y transparente de los compromisos de orden administrativo y técnico
- político asumidos desde las administraciones locales con probidad, para el mejora-
miento de las condiciones de vida del conjunto de habitantes del municipio; dichas
Veedurías tienen su fundamento legal en la Carta Magna promulgada en 1991, en
donde se establece expresamente que la Veeduría es un mecanismo de la democracia
representativa, pero a su vez se deja abierta la posibilidad que los ciudadanos en
nuestra praxis la convirtamos en una forma del control social y en un elementos
o instrumento del sistema de participación que consagra la regla de derecho que
la introduce en el marco jurídico superior, y que en la practica la ciudad de Cali,
la convirtiera en un mecanismo de participación de la democracia participativa
igualándola a cualquier iniciativa o referendo de la misma tipología.
3.1.3. Elementos:
a. Elementos cuantitativos. Si la Veeduría según el número de persona la ejerce
el individuo ya sea como particular, o en el evento que lo hagan millones de ciudadanos
se entenderá como una Veeduría Ciudadana.
Si la Veeduría la ejercen: Asociaciones, organizaciones sociales, Ong´s,
corporaciones, fundaciones, entidades asociativas de trabajo, cooperativas a través

150
 Mafla, M

de delegados quienes se manifiestan no sólo con su propia opinión, sino que respetan
lo acordado colectivamente en sus respectivas asambleas esa Veeduría se denomina
Comunitaria.
b. Elementos cualitativos. Está conformada por la ciudadanía en general
entendiendo por ello a todos y todas para estar en armonía con la equidad de género,
pero sobre todo para resaltar que los menores con autorización de sus representantes
pueden actuar y pertenecer a la Veeduría de su cuadra, barrio o comuna. Cabe resaltar
que en ese sentido las Veedurías deben dar prelación en su agrupación a los grupos
vulnerables y ponderar el conocimiento, de igual forma, la integraran los jóvenes, las
personas pertenecientes a la tercera edad, los pensionados, las minorías étnicas, los
campesinos, desplazados, estudiantes en general, técnicos, profesionales, reinsertados,
comerciantes e industriales.
3.1.4. Relaciones. Básicamente se establecen a partir de la activación
de las Veedurías las encontramos en los nacionales (entendiendo en este sentido, que
nacionales somos todos los habitantes de un país, sin ninguna excepción), la
ciudadanía en cambio (la conforman los mayores edad de acuerdo con la ley), al
igual que los medios de comunicación, la academia, los gremios y la administración
en sus diferentes niveles. De otra parte el concepto de Veeduría está íntimamente
relacionado con control social como instrumento de este, y a su vez con la participación
ciudadana como una de sus formas en los cuales actúa, interactúa, se relaciona e
interrelaciona. A partir del cual se vuelve un elemento, que está relacionado entre sí
con otros, conformando redes y a partir de ellas se convierte en el sistema de control
social, ya sea utilizando el estructural operativo de las Veedurías o el propio del control
social donde la Veedurías actúan como un elemento dinamizador del mismo.
Cabe notar que está relación es sistémica y armónica y como tal si, uno de los
elementos que la conforman no funciona el mecanismo no arranca con referencia a su
dinámica, es descoordinado en sus funciones con relación a la sinergia social, a partir
de lo cual se genera la anomía con relación a la falta de identidad en los principios
de los cuales derivan los deberes, que rigen en una comunidad, se desconocen la
información <doxa> con lo vinculado con los procedimientos de los cuales derivan
los derechos y se produce la atomía que es la metástasis o destrucción total del tejido
social, ya que surge el error como una doble ignorancia al desconocer la información y
creer erróneamente que se conoce la verdad, en ese sentido emerge la irresponsabilidad
con respecto a las obligaciones, como producto muchas veces (la gran mayoría) de la
descomposición del tejido social.
3.1.5. Lugar (¿dónde?). En este aspecto hace referencia a los campos,
espacios, escenarios, sectores, ámbitos, niveles, canales, ya sea que se trate de la
cuadra, el barrio, la comuna, el municipio, provincia, departamento, región, nacional,
internacional, mundial y global en donde se desarrollará el ejercicio de la Veeduría.
3.1.6. ¿Cuándo? El tiempo que permite la operación, operatividad y
151
 Mafla, M

operativización de la Veeduría, se genera en el momento en que preste o se ofrezca un

servicio público; se manejen recursos del Estado o en el caso de los particulares que
presten u ofrezcan servicios públicos durante la duración del mismo. En el caso de
las obras o contratos relacionados con las mismas, se hará referencia a los diferentes
momentos de la ejecución es decir habrá un antes, durante y un después de terminada
la misma.
3.1.7. Actitud. En lo relacionado con este aspecto para establecer a
ciencia cierta el verdadero sentido de las Veedurías tenemos que se trata de ver lo
hacen los gobernantes, administradores y servidores del Estado en general, verificar
como actúan y de vigilar de manera directa las ejecuciones de los proyectos institucionales
con el fin de generar transparencia en los actos de los gobernantes, servidores
públicos y administradores en general y de la probidad en las acciones de todos y
todas en la ejecución a través de los proyectos, tanto en las actividades con relación a
los planes como en las tareas con el fin de enfocarlas a generar una nueva cultura de
autorregulación y regulación social encaminada a poner freno a la corrupción, lo que
permitirá establecer un nexo causal entre el presupuesto y la rendición de cuentas, lo
que se constituirá en una nueva dimensión programática del ejercicio del control social
para determinar, la eficacia, eficiencia y efectividad de una administración lo cual
redundará en un buen gobierno, impactará la gobernabilidad y facilitará la gobernanza
mediante el fortalecimiento y robustecimiento del tejido social.
3.1.8. Circunstancias. Las condiciones más favorables para el ejercicio
de la Veeduría se construyen y consolidan a partir de procurar la confianza en el otro, el
alter, es decir el semejante, Respetando las diferencias, avanzado sin herir ni perturbar
al otro. Trabajando en Equipo en forma interdisciplinaria, transdisciplinaria y polidi-
mensional. Lo que se busca es la recuperación de lo público por parte de la ciudadanía
y la importancia de su influencia decisoria en los asuntos de interés colectivo.
3.1.9. Acción. A partir de este momento se empieza a gestar el nuevo
concepto de lo público en el sentido que lo público es de todos y todas y para todos y
todas, el cual se profundiza mediante el rescate de principios y valores. Buscando con
ello, la reconstrucción, fortalecimiento y robustecimiento del tejido social.
3.1.10. Afecciones. Las enfermedades a las cuales últimamente se ha
abocado todo lo social y público han sido: La ruptura del tejido social, la violencia,
la corrupción, el clientelismo, el desempleo, la hambruna, el gamonalismo, anomía,
atomía, en ese sentido el pacto anterior, carecía de legitimidad.
3.1.11. Medio, canal o lenguaje universal. La Veeduría como tal se
convierte en un canal, que permite encauzar la corriente participacionista por un duc-
to en donde a través de diferentes compartimientos se produce la potabilización
que permite que al final del túnel aparezca en forma diáfana, clara, eficaz, eficiente,
y efectiva el dialogo y la comunicación, que permite la relación, interrelación e
interactuación entre los ciudadanos, la comunidad, los medios de comunicación,
152
 Mafla, M

la academia, los gremios para preparar el terreno que facilite recorrer los diferentes
campos de la transversalidad al ajustar los filtros y tamices que se encuentran entre
los espacios para facilitar el encuentro del ciudadano con el Estado, de una manera
concertada en la forma en que se respeten tanto las mayorías pero que no se vulneren
los derechos de las minorías para de estar forma construir el verdadero camino hacia
la paz duradera ya que el dialogo fluido, potable, respetando las diferencias en los
consensos y en los disensos nos permitirá la elaboración, diseño y construcción de una
verdadera ciudad modelo no sólo de control social sino también donde reina al menos
en principios y valores la paz y la armonía, mediante la aplicación de la transabilidad.
que no es otra cosa que el peldaño anterior a la cibernética o lo que es lo mismo la
polidimensionalidad.
3.1.12. Proceso: La Veeduría como mecanismo de participación directa
de los ciudadanos forma parte de las diferentes etapas que se han establecido en el
proceso de control social ciudadano.
3.1.13. Sistema: Estructural operativo y funcional. A partir del cual se
establecen redes que permiten diseñar y construir un sistema de control social como
forma de participación ciudadana, el cual tiene como instrumento del control social a
las Veedurías ciudadanas y comunitarias.
3.1.14. Modelo. Una vez, que se conforme, diseñe y construya el
sistema de control social fundamentado en la democracia participativa a partir de la
Activación de las Veedurías Ciudadanas se consolidará, profundizará y dinamizará
el modelo a partir de la matriz construida para ello.
3.2. Limitaciones, Alcances y Compatibilidad en la utilización del Sistema
3.2.1. Limitaciones. En cuanto hace referencia al caso colombiano, los
mecanismos de participación de la democracia directa en un régimen representativo,
no han tenido éxito y por lo tanto ha sido poco operativo en relación con las razones
por la que fueron creados. Como veíamos anteriormente, para la función y los efectos
que regularmente se obtienen en los países que no solamente los han implementado,
sino también aquellos que los utilizan regularmente tales como: Estados Unidos de
Norteamérica, Italia, Suiza y Uruguay.
El desarrollo y profundización de nuestro análisis permite hilar lo más fino
posible con el fin de llegar a los componentes que conforman el núcleo de la estructura
de la norma, los cuales se convierten en los requisitos que no solamente son objeto
de clarificación sino también requieren la reorientación y reformulación en cuanto a
la regulación, por el carácter dinámico de la democracia si tenemos en cuenta que los
países no permanecen estáticos, tal como en reiteradas oportunidades lo ha citado Dalh
( 1991, p.287) 156, citando inclusive como ejemplo a Chile con ocasión de la situación
que vivió en el período de 1970 a 1973.

156 A propósito de las condiciones que en un comienzo favorecen la instauración de una poliarquía
(competencia libre y limpia por el poder y grado de participación a través de los Mpdd) pueden provocar
un derrumbe como ha ocurrido en Chile en la década de los setenta y Uruguay en la década del ochenta.

153
 Mafla, M

El producto de nuestro análisis nos permite evaluar los resultados, para

determinar a partir de los mismos la forma más adecuada y sistémica de reglamentar
su uso frecuente y utilización efectiva. Lo anterior, con el fin de obtener la práctica
más efectiva del referendo derogatorio como mecanismos de participación de la
democracia directa en un régimen representativo, tal como lo habíamos presupuestado
como objetivo de este estudio, por defecto deduciríamos las causas por las que no ha
sido exitoso, pudiendo de esta forma despejar la hipótesis formulada como posible
solución al problema.
De esta manera, el análisis nos ha llevado al hallazgo de las causas puntuales
que están generando la estática de la norma que consagra los mecanismos de participación
de la democracia directa en un régimen representativo, que se localizan en la forma
(reglas, normas y reglamentos) como se establezcan: constitucionales, legales,
reglamentarias, aspectos jurisprudenciales y tendencias doctrinales, el objeto en
relación con las materias que se pretende regular. Para tal efecto se fijan condiciones,
prohibiciones, limitaciones, restricciones y exigencias; la estructura que se diseñe y
construya para sus procedimientos en cuanto a la disposición, acceso, impulso,
lanzamiento y el uso o la utilización efectiva para la funcionalidad; presupuestos
en cuanto al comportamiento para el diálogo fluido y potable con relación al papel que
cumplen en el control social de la gestión pública en cuanto a la normatividad vigente,
para efectos de modificación, reformar <detener o frenar>, balance o de potenciamien-
to de una iniciativa de origen ciudadano en el caso del referendo abrogatorio parcial;
a partir de los anteriores elementos se evalúa la frecuencia en el uso y la intensidad
en la utilización de las Veedurías como mecanismos de participación de la democracia
directa en un régimen representativo, despejar de esta forma la primera premisa de la
hipótesis.
3.2.2. En cuanto a la estructura donde se consolida la compatibilidad
en relación con los requisitos (legalización, legitimación, revisión, promulgación y
vigencia) y la relación inversa que existe con la utilización efectiva157 es otro de los
posibles ámbitos de tensión donde se puede producir la ruptura; la falta de intersección
o articulación que genera la estática que frena el normal funcionamiento de los
mecanismos de participación de la democracia directa en un régimen representativo,
despejando de esta forma la segunda premisa de la hipótesis con referencia a la relación
inversa que efectivamente existe entre los requisitos y el funcionamiento (activación,
uso y utilización efectiva) las Veedurías como mecanismos de participación de la
democracia directa en un régimen representativo.
En el caso colombiano, el problema de la estática se produce en el trámite de las firmas,
en menor escala en las de apoyo, para la inscripción y en mayor dimensión en las firmas
157 De esta forma queda despejada la segunda premisa de la hipótesis en cuanto no aplica al caso co-
lombiano pero si es una fase importante para establecer posibles interferencias en la utilización efectiva
para efectos del modelo de eficiencia como posibles causas que están incidiendo en los resultados del
funcionamiento del mecanismo.

154
 Mafla, M

de respaldo para la convocatoria. En este caso no logra superar los trámites de uso,
razón por la cual no aplica en esta parte del análisis que sí es fundamental para el
diseño y construcción del modelo de eficiencia en la construcción del mismo, ya que
es ahí, con base en la experiencia del derecho comparado, donde podemos encontrar
las causas donde se produce el vacío, la interrupción que impide que el hilo conductor
de su espectro no sea permanente y continuo, en pocas palabras sea más dinámico en
los sistemas democráticos que se utiliza con frecuencia.
Es importante tener en cuenta que no basta con hacer las reformas y
modificaciones a la norma. Como lo hemos venido acotando en el desarrollo del
análisis, es importante manifestar que cada una de esas reformas y modificaciones
que se realicen a las diferentes etapas en cuanto a los requisitos deben ir acompañadas
de planes, programas y estrategias (comunicación, formación, capacitación) para
resolver el problema de fondo.
En cuanto a los siguientes aspectos: para las condiciones de los actores se debe
recabar en educación para la democracia integral para la introducción al ordenamiento
jurídico de las Veedurías como mecanismos de participación de la democracia directa
en un régimen representativo
3.2.3. En cuanto a las prohibiciones para el acceso, en este aspecto es
importante diseñar estrategias de información (radio, televisión, prensa, internet, folletos,
boletines, foros, seminarios y videoconferencias) a la ciudadanía sobre cuáles son las
materias permitidas objeto de y cuáles son las prohibidas.
Al hablar de las limitaciones en cuanto al impulso del mecanismo conviene
pensar en mejorar el interés de la ciudadanía, para lo que se deberán ampliar las
materias objeto del mismo en lo referente a las presupuestarias, fiscales y tributarias
para la articulación, al menos en el nivel local.
3.2.4. En cuanto a las restricciones con respecto a las firmas para la
correspondencia con el fin de lograr su plena atención se deberán cambiar los criterios
y parámetros hasta ahora establecidos de porcentaje por números fijos tal como lo
aclararemos en el acápite siguiente.
3.2.5. En cuanto a la evaluación para determinar la compatibilidad de
los elementos que conforman ambos sistemas, es importante que se genere en la
ciudadanía, la disciplina y cultura participativa (autorregulación y regulación social)
que le permita aplicar con vigor la utilización efectiva de las Veedurías como mecanismos
de participación de la democracia directa en un régimen representativo.
3.3. Alcances. El examen del funcionamiento efectivo de la institución
dentro del sistema democrático representativo permite reconocer al menos una
función y tres efectos del Rdc. La función es la de freno. Los mecanismos de consulta
(plebiscitos, referendo y consulta popular) frenan la autoridad política, cuando los
ciudadanos logran la derogación o reforma de una norma constitucional o legal que
permitía al Estado hacer o no hacer algo. Sus principales efectos son tres:
155
 Mafla, M

3.3.1. El primero efecto, es el del control de las decisiones adoptadas

por las instituciones de gobierno. Como lo veíamos en los casos de Italia, Suiza,
Estados Unidos y Uruguay, se constituye en una especie de control popular sobre las
disfunciones legislativas del Congreso o Parlamento. El control social ciudadano en
todo lo concerniente a la gestión del Estado, además de constituirse en una herramienta
valiosa, esencial y fundamental para garantizar el buen uso y manejo de los recursos
públicos, permite, facilita y promueve el empoderamiento del ciudadano en lo público.
Este se ha redefinido por nuestro grupo de investigación en participación ciudadana
y desarrollo de mecanismos contra la corrupción en: “lo que es todos y todas y
para todos y todas”. Los anteriores elementos aunados se encuentran plasmados en
el sistema de control social, diseñado y construido como producto de nuestras
investigaciones158.
La Constitución Política y la normatividad vigente le han otorgado a los ciudadanos, las
herramientas constitucionales y legales para la vigilancia de los asuntos que les afecten
en sus derechos fundamentales y específicamente en su dignidad humana. Con estos
instrumentos, que hoy en día se ponen a disposición de las organizaciones sociales y
de la ciudadanía en general, se quiere lograr un mayor acercamiento con el Estado y
de paso facilitar la eficiencia y transparencia en todo lo relacionado con lo público. Sin
embargo los resultados, al menos en el uso de este mecanismo no han sido efectivos,
por todas y cada una de las razones que se han venido resaltando, de forma recurrente
a través del derecho comparado en los países modelos en su utilización efectiva.
En ese sentido, el ciudadano actúa como controlador social, sucesivo, eventual
y extintivo y supone un juicio político parcialmente sustitutivo. El censo electoral
sustituye al Congreso o Parlamento, ejerciendo la facultad de derogar en forma total o
abrogar de manera parcial, la eficacia de leyes anteriores. Derogada o abrogada una ley
o norma mediante referendo, queda excluida la posibilidad de reintroducir la misma
ley por parte del Congreso. Con salvedad de la implicaciones políticas debidamente
anotadas.
3.3.2. En segundo efecto, el de incrementar la sensibilidad del aparato
público ante determinadas demandas sociales. Las instituciones de poder político de
origen representativo regularmente gestionan con libertad los intereses de la comunidad.
Es la cercanía con la fecha de elecciones lo que condiciona a los representantes a
armonizar sus actividades con las prioridades y demandas sociales.
Los mecanismos de iniciativa ciudadana, en ese sentido introducen un factor
dinámico externo en el conjunto de actividades estatales. Lo anterior, genera como resul-
tado que la puesta en funcionamiento a través de la dinámica o estática del Estado, ya
no depende de manera excluyente de las decisiones de las instituciones políticas. Así
mismo, si el grado de convocatoria de iniciativa ciudadana es alto, el aparato público
158 Ávila, Mejía, Armando; Mafla, Arango, Maximino; Montilla, Galvis, Omar de Jesús, La Vee-
duría como mecanismo de participación ciudadana (Cali, 2001), pp. 85– 108.

156
 Mafla, M

es obligado a incrementar su grado de atención y formular respuestas a las demandas

de los distintos sectores de la sociedad.
3.3.3. El tercer efecto, es mejorar el conocimiento político de los
ciudadanos. La participación a través de la utilización de los mecanismos participación
de la democracia directa en un régimen representativo, se convierte en un sistema de
valores que le brinda al ciudadano la facultad de accionar e intervenir en la formulación
y diseño de políticas, planes, programas y proyectos. Esa facultad de participar en
las decisiones de los asuntos públicos, puede en determinado momento, incentivar el
mayor conocimiento de los problemas públicos. Es el debate, la deliberación y la
obtención por esa vía de consensos ciudadanos, sobre asuntos concretos relacionados
con la comunidad, sometidos a consulta ciudadana, los que de una u otra forma propician
la mayor ilustración de los votantes.
Es importante manifestar que desde la teoría, los mecanismos de participación
de la democracia directa en un régimen representativo, desde una perspectiva amplia y
desde un enfoque de democracia alternativa, es decir que integre la directa, practicada
en la antigua Grecia y la indirecta o representativa liberal, dan origen a una nueva forma
de surgimiento de políticas públicas desde la óptica ciudadana. En ese sentido es
importante aclarar que en el desarrollo de esta investigación no se abordó la derogatoria
constitucional de la ley, ni tampoco se profundizó sobre las iniciativas legislativas a
nivel Congreso que establece el artículo 154 de la Constitución Política de Colombia
vigente, como oportunamente y desde el inicio de la investigación y análisis se dejó en
claro.
En cuanto hace referencia al caso colombiano, los Mpdd, en materia legislativa
que es el objeto de nuestro análisis, no ha sido la adecuada, lo anterior si tenemos
en cuenta, que la actual Constitución lleva 21 años de vigencia y hasta la fecha, su
efectividad ha sido nula159, tal como lo plantean diferentes tratadistas estudiosos de la
doctrina constitucional colombiana.
Lo anterior, nos conduce a manifestar que los Mpdd, en lo referente a su
funcionamiento en Colombia, no ha sido ni operativo ni mucho menos exitoso, para el
fin por el cual fue creado, y, tal como veíamos anteriormente para la función y los efectos
que regularmente se obtienen en los países que lo utilizan, en casos ya analizados del
derecho comparado como son: Italia, Suiza, Estados Unidos de Norteamérica (en
los veintiséis estados que los ponen en práctica regularmente) y Uruguay, los
que se constituyen en verdaderos modelos en la utilización de los mecanismos de la
democracia directa en un régimen representativo.
3.4. Modelo a implementar a partir de establecer la compatibilidad de
ambos sistemas de gobierno.
3.4.1. Para la Acountability (convocar a una rendición de cuentas):
159 En el mismo sentido ver: http://www.google.cl/search?hl=es&q=felipe+hevia+de+la+jara&btn-
G=Buscar&meta= 18 de septiembre del 2009.

157
 Mafla, M

conformar un comité promotor a partir de dos personas con base en las experiencias
exitosas de la institución de la Veeduría en el municipio de Santiago de Cali160.
3.4.2. Para la inscripción: establecer como condiciones para la activación
un porcentaje que por ningún motivo de vista supere el cinco por mil del censo electoral,
prohibiciones en cuanto a leyes que versen sobre tratados internacionales y dejando
abierta la posibilidad que al menos en lo local sea posible la utilización de los Mpdd
en materias tan fundamentales para el ciudadano como las presupuestarias, fiscales y
tributarias tal como sucede en California, Massachusetts, municipios, cantones y nivel
federal en Suiza, al igual que limitaciones en general con respecto al título y planteamiento
de la cuestión.
3.4.3. Para la convocatoria: restricciones con respecto a las firmas, establecer
un número fijo para la misma, en forma similar con los ordenamientos italiano y suizo
puede ser del uno por ciento de la población, lo que equivaldría en Colombia a fijar en
alrededor de 450.000 firmas, como sucede en Italia. En el evento que se establezca
porcentaje en ningún momento este podrá superar el cinco por ciento del padrón electoral, lo
que equivaldría a 1.500.000 ciudadanos, partiendo de la base que el censo electoral en
Colombia es de 30.000.000 millones de ciudadanos. Mantener el actual diez por ciento
es prácticamente condenar a la desaparición de los Mpdd.
3.4.4. Para la evaluación: exigencias. (Lo normal es fijar los quórum de
aprobación y legitimación). Estas son de legalidad con respecto al quórum de aprobación,
de legitimidad con respecto al quórum de validación.
3.4.5. Para la revisión constitucional: en lo posible fijar criterios de
exequibilidad (conformidad en derecho) taxativamente preestablecidos, con el fin de
evitar sorpresas en su homologación.
3.4.6. Para la promulgación: cumplir con las solemnidades de sanción,
publicación para la entrada en vigencia de lo validado a través de los Mpdd.
En el caso colombiano las causas por las cuales no han tenido éxito las
Veedurías como mecanismos de participación de la democracia directa en un régimen
representativo se encuentran en las barreras que se presentan en la segunda y tercera
etapa en lo relacionado con las restricciones con respecto a las firmas de apoyo
equivalentes al cinco por mil y el diez por ciento del censo electoral.
La solución más eficiente sería dejar el cinco por mil como requisito para la
inscripción del comité promotor y establecer, como en el caso de Suiza e Italia, un
número fijo para la convocatoria, que en este evento concreto sería 500.000 firmas.
Otra alternativa sería fusionar la etapa de inscripción y convocatoria (en diferente
posición a la asumida por la Corte Constitucional colombiana que ha estimado que
son dos etapas completamente diferentes). En ese sentido dejar sólo este requisito
160 Una Veeduría es una institución de origen constitucional que opera como mecanismo de la
democracia directa en un régimen representativo que permite la participación de los ciudadanos en
los asuntos públicos, está fundamentada en el artículo 270 constitucional y en la Ley 850 del 18 de
noviembre del 2003.

158
 Mafla, M

(500.000 firmas) o dejar el cinco por mil como se encuentra actualmente para la
inscripción, al igual que el modelo uruguayo, y fijar en 500.000 firmas para la convocatoria,
como en Italia o en el caso del mismo Uruguay, en cuanto al veinticinco por ciento
que establece sobre un padrón de dos millones de ciudadanos, equivale exactamente
a 500.000 electores. Lo que en resumen significa que no es casualidad que la mayoría
de las naciones hayan adoptado el número fijo de 500.000 ciudadanos para la
convocatoria.
Lo anterior nos da argumentos y razones de peso para insistir en que el modelo
aplicar en el caso colombiano sería similar al italiano, con una modificación en el
sentido de mantener, como en el modelo uruguayo, el cinco por mil, tal como está
regulado para la etapa de trámite en cuanto a la fase de inscripción del comité
promotor.
La otra posibilidad sería, en su defecto, seguir el modelo uruguayo y dejar el
cinco por mil para la inscripción, establecer el procedimiento largo de obtener el dos
por ciento del censo electoral para convocar un prerreferéndum con el fin de lograr el
ocho por ciento restante.
Cabe notar que el censo electoral en Colombia gira alrededor de los 30.000.000
millones de votantes. Sobre la base del modelo uruguayo se podría diseñar y construir
una fórmula intermedia que sería dejar el cinco por mil para la inscripción y para la
convocatoria establecer un cinco por ciento del censo electoral que en el caso colombiano
equivaldría a 1.500.000 firmas dejando todas las posibilidades que ofrece el modelo
uruguayo de prerreferéndum a través de la vía larga o la vía corta, como ampliamente
se ha analizado.

3.5. Cali, ciudad modelo de control social, a partir de las Veedurías como
mecanismos de la democracia directa en un régimen representativo.
Limitaciones y alcances a su ejercicio.
El examen del funcionamiento de los mecanismos de participación en general
nos permite reconocer que la misión principal, la misión estrella que cumplen es la de
servir de instrumento para ejercer el control social que efectúan los ciudadanos.
En desarrollo de dicha misión puede controlar las actividades que realizan
las autoridades de gobierno, ya sea en el impulso de las mismas, para lo cual podrán
asumir el rol de acompañarlas mediante la cogestión o colaboración o realizar
seguimiento a las mismas a través de la autogestión o simplemente apartarse de
ellas. Debe quedar claro que a los veedores les está prohibido suspender la ejecución
de una obra.
En tal sentido, podrán participar en el trámite corroborando o desvirtuando
lo que se está haciendo y por último evaluando lo hecho para lo cual podrán
emprender las siguientes acciones: validar lo desarrollado ante cualquier brote de
corrupción tomar medidas preventivas o correctivas para evitar una epidemia, que
159
 Mafla, M

se puede convertir fácilmente en una endemia o pandemia, casos en los cuales deberá
utilizar la acción de freno o contrapeso la cual se convierte en la principal misión de
los Mpdd cuando se trate de derogar totalk o parcialmente una norma.
En resumen se trata de observar que se va hacer o que se está haciendo; verificar
lo que se va hacer, lo que se está haciendo o lo que ya se ha hecho, y evaluar los
resultados para sí es del caso tomar las acciones pertinentes para evitar la corrupción.
De allí la importancia de implementar grupos de investigación en participación
ciudadana y desarrollo de mecanismos contra la corrupción.
El control social ciudadano en todo lo concerniente a la gestión del Estado,
además de constituirse en una herramienta valiosa, esencial y fundamental para
garantizar el buen uso y manejo de los recursos públicos, permite, facilita y
promueve el empoderamiento del ciudadano en lo público. Este se ha redefinido por
nuestro grupo de investigación en p a r t i c i p a c i ó n c i u d a d a n a y d e s a r r o l l o d e
m e c a n i s m o s c o n t r a l a c o r r u p c i ó n en: “lo que es todos y todas y para todos
y todas”. Los anteriores elementos aunados se encuentran plasmados en el Sistema
Nacional e Internacional de Veedurías, y el Sistema Interno de Veedurías especializadas
al interior de la Administración Municipal, diseñado y construido como producto de
nuestras investigaciones161.
La Constitución Política162 y la normatividad vigente le han otorgado a los
ciudadanos, las herramientas constitucionales y legales para la vigilancia de los asuntos
que les afecten en sus derechos fundamentales y específicamente en su dignidad humana.
Con estos instrumentos, que hoy en día se ponen a disposición de las organizaciones
sociales y de la ciudadanía en general, se quiere lograr un mayor acercamiento con el
Estado y de paso facilitar la eficiencia y transparencia en todo lo relacionado con lo
público.
El control social se convierte en un nuevo paradigma, como principio, valor y
fin de las autoridades el facilitarlo, como obligación de reglamentarlo, pero también
como deber de ejercer la regulación de las nuevas relaciones que surgen en las
diferentes situaciones a las que se ven abocados los elementos en la comprobada
compatibilidad, lo cual va impactar como derecho diferentes esferas a saber:
En la esfera ciudadana este actúa como controlador social, sucesivo,
161 Ávila, Mejía, Armando; Mafla, Arango, Maximino; Montilla, Galvis, Omar de Jesús, La Vee-
duría como mecanismo de participación ciudadana (Cali, 2001), pp. 85– 108.
162 Guzmán, Brito, Alejandro, El vocabulario histórico para la idea de Constitución Política, en Re-
vista de Estudios Histórico- Jurídico de la Pontificia Universidad Católica de Valparaíso. 24 (Valpa-
raíso, Chile, 2002), p. 267. Al respecto plantea: “la palabra Constitución se ha venido utilizando para
enumerar las reglas sobre la designación de poderes políticos de la sociedad y sobre la organización,
competencias y gestión de este poder, en cuanto esas reglas un ofrezcan contenido conformado por los
siguientes elementos: 1. La división del poder al menos en tres (3): legislativo, ejecutivo y judicial. 2. La
garantía de unos derechos y libertades ciudadanas limitadoras del poder público. 3. La fundamentación
de la legitimidad del gobierno en elecciones populares periódicas; y 4. La supremacía de todas esas re-
glas. Además suelen estar fijadas en un texto único, o sea codificadas, y entonces la palabra Constitución
mienta tal texto”.

160
 Mafla, M

eventual y extintivo y supone un juicio político parcialmente sustitutivo. El compromiso

social se convierte en un deber y un derecho ciudadano, del cual debe empoderarse y
establecerlo como principio y valor en las diferentes actividades que desarrolla razón
por la cual su participación debe imbuirse del nuevo principio y valor incorporado el
compromiso social permanente con lo público en la defensa, cuidado y preservación
del medio ambiente.
En la esfera privada las empresas lo deben tomar como un elemento fundamental de
su misión y visión el compromiso social empresarial como un derecho. Pero también
como un deber de explotar, preservar los recursos naturales realizando sus actividades
con compromiso social. De igual manera los particulares son objeto de control social
cuando administran o emplean recursos públicos. Los medios de comunicación deben
implementar el periodismo investigativo con compromiso social, el periodismo cívico
y al igual que el social; algunos hablan de periodismo urbano o crónicas urbanas. Las
Universidades privadas deben establecer el compromiso social universitario como un
eje transversal de sus tareas.
En la esfera social ante los problema de atomía, literalmente la pérdida o
resquebrajamiento del tejido social; se deberá identificar en dónde y por qué se rom-
pe el tejido social con el fin de implementar el nuevo principio, valor, obligación y
derecho como una forma pertinente de recuperar y fortalecer el tejido social. El nuevo
conocimiento abre nuevos espacios dentro de un nuevo modelo de relaciones de poder
de los actores, en el cual es pertinente la preponderancia ciudadana y la identificación
de sus preferencias, fortaleciendo la participación social.
En la esfera Política, la participación con compromiso social a través de la
utilización de los mecanismos de consulta, se convierte en un sistema que involucra
nuevos valores que le brindan al ciudadano la facultad de accionar e intervenir en la
formulación y diseño de políticas, planes, programas y proyectos. Esa facultad de
participar en las decisiones de los asuntos públicos, puede en determinado momento,
incentivar el mayor conocimiento de los problemas públicos. Es el debate, la
deliberación y la obtención por esa vía de consensos ciudadanos, sobre asuntos concretos
relacionados con la comunidad, sometidos a consulta popular los que de una u otra forma
propician la mayor ilustración de los votantes. En ese sentido mejora el conocimiento
político de los ciudadanos. Se requiere que los partidos y organizaciones políticas se
adapten al nuevo modelo, creando mecanismos de apertura para facilitar la participación
de los ciudadanos en el empoderamiento de los mismos.
En la esfera jurídica, luego de identificar el origen de la norma, se estudiará
cómo quedo estructurado el Corpus Iuris de la Carta Política la cual fue definida, para
promover o fomentar los procesos de utilización de los mecanismos de participación
y comparar desde dichas ópticas sus alcances. Surgen los centros de conciliación
administrados por particulares, los jueces de paz y de reconsideración. Aparecen los
nuevos conceptos juez colaborativo o juez con compromiso social y ciudadanía procesal
comprometida con lo social.

161
 Mafla, M

De igual manera se deberá determinar la existencia, configuración y extensión

de la nueva forma de control:
En la esfera estatal, este debe incorporar como principio, valor, y como fin del
mismo el facilitar ejercicio del control social y de igual manera regular el derecho que
les asiste a todos los actores a ejercer la participación con compromiso social en las
diferentes esferas impactadas. El censo electoral sustituye al Congreso o Parlamento,
ejerciendo la facultad de derogar o abrogar la eficacia de leyes anteriores. Derogada
o abrogada una ley o norma mediante referendo, queda excluida la posibilidad
de reintroducir la misma ley por parte del Congreso. El uso de los mecanismos
de participación ciudadana incrementa la sensibilidad del aparato público ante
determinadas demandas sociales.
En la esfera pública surge un nuevo concepto de lo público anteriormente lo
público era lo que no tenía dueño ahora lo público se convierte en lo que es de todas
y todas y para todos y todas. Desde esta óptica se convierte en el espacio natural para
ejercer la participación ciudadana con responsabilidad social a través del control social
a lo público. Al igual que en la Universidad privada el compromiso social universitario
debe convertirse en un eje transversal de las tareas de la Universidad pública en todos
sus estamentos.
En la esfera económica se busca identificar aquellas variables sobre las cua-
les puede existir control económico, que involucre la participación ciudadana con
compromiso social, asimilando esto como la eficiente asignación de recursos
destinados a garantizar la provisión de bienes y servicios públicos y la satisfacción
de las necesidades del colectivo. Además los teóricos de la economía pública y el desarrollo
local consideran la participación de los ciudadanos en los asuntos públicos como la
explicación más frecuentes de los procesos de descentralización administrativa lo cual
determina las preferencias de los ciudadanos con relación a los bienes públicos
(entendidos estos como el uso de una unidad de los mismos no afecta el consumo de
los demás individuos como sucede con los bienes privados; ejemplos de un bien público
el alumbrado, de bien privado un vestido).
En la esfera etnológica, nos permitirá determinar aquellos elementos jurídicos
desde el análisis de la norma que implica la participación de las minorías y de cómo
estas pueden acceder a los mecanismos creados para su participación cuando su
representación política no existe, situación que muchas veces los excluye de la
concepción de la diversidad étnica y cultural.
En la esfera ambiental, los recursos naturales finitos y escasos deben convertirse
en una consigna de los actores, la defensa, cuidado y preservación de los mismos para
garantizar la sostenibilidad y sustentabilidad, mediante su uso con compromiso social,
pensando en las generaciones futuras de los cuales los tenemos prestados. Además es
preciso recordar en este sentido el viejo aforismo popular: “la tierra puede vivir sin
nosotros pero nosotros jamás podremos vivir sin ella”.
162
 Mafla, M

En la esfera cultural finalmente la cultura ciudadana se construye a partir de

la autorregulación y la regulación social que exige de parte de los ciudadanos una
cierta armonía entre la ley (lo válido), la moral (lo permitido o prohibido), la ética (en
relación con lo público, es decir lo que es de todos y todas y para todos y todas), la
costumbre (los usos y hábitos) y finalmente la cultura (las tradiciones). Razón por la
cual el nuevo paradigma encuentra un espacio natural en esta esfera a partir de la cual
la regulación legal tendría un descanso o un paréntesis; ante la autorregulación y la
regulación social recordemos que han nacido los jueces de paz y de reconsideración
que solucionan en equidad los conflictos al igual que los centros de conciliación donde
en algunos ámbitos jurídicos como en el caso del laboral por ejemplo es obligatorio
acudir a sus instancias como requisito previo de admisión de la demanda en la justicia
ordinaria ante la no conciliación de las diferencias.
En la esfera educativa, la enseñanza debe estar centrada en el ser y no en el
hacer o tener; basada en los nuevos principios y valores del control social y el
compromiso social, los cuales se convierten en un eje transversal de los mismos.
De las esferas o espacios surgen ámbitos dados el carácter de nuestro análisis
nos centraremos en lo socio - jurídico:
En el ámbito de la salud: la ley 100 de diciembre 23 de 1993 en su artículo 153
numeral 7 y con base en la esfera de la participación social impactada establece que
el sistema de seguridad social en salud estimulará la participación de los usuarios en
la organización y control de las instituciones de este sistema. Desde la ciudad de Cali
se crea la Veeduría de nivel nacional de Protección a la Seguridad Social “Proseso” al
igual que la Veeduría Ciudadana de Colombia para ejercer en todos los ámbitos y todos
los niveles inclusive el internacional, razón por la cual Cali es designada sede de varios
eventos de carácter internacional entre ellas la Primera Cumbre Nacional e Internacional
de Veedurías contra la Corrupción. El artículo 231 del mismo tenor establece las
Veedurías comunitarias en salud.
En ámbito de la educación: la ley 115 de febrero 8 de 1994 conocida como Ley
General de la Educación, en su capitulo segundo establece el gobierno escolar.
En el ámbito de los servicios públicos: se establece la ley 142 de julio de 1994
donde en el capítulo 1, se consagra el control social de los servicios públicos, el cual
en su articulo 62 establece la creación de comité de desarrollo y control social.
En el ámbito de la participación ciudadana: se reglamenta mediante la ley 134
de 1994, la utilización de los mecanismos de participación y de representación, la cual
hemos analizado ampliamente a lo largo de este trabajo.
En el ámbito electoral: la ley 131 de mayo 9 de 1994, se reglamenta el voto
programático. Este artículo precisa que si un alcalde o un gobernador es inferior a su
compromiso adquirido con la comunidad que lo eligió, incumple ostensiblemente su
programa de gobierno, a la comunidad le asiste el derecho de revocarle el mandato. Lo
cual en teoría se ve sencillo pero en la práctica a pesar de varios intentos sólo ha sido
posible en algunas ciudades con muy pocos habitantes.

163
 Mafla, M

En resumen son muchos los ámbitos que van ser impactados con la presencia
de los mecanismos de participación y representación y por ende del nuevo paradigma
del control social. De igual forma se impacta los veinticinco sectores en que conforman
el Plan Nacional de Desarrollo, con la llegada del nuevo paradigma y al abrirse
estos nuevos espacios, surgen nuevos escenarios productos de los nuevos canales
de comunicación entre los espacios los cuales son formales e informales donde se
ejecutan acciones como por ejemplo las que establecen los muy conocidos “copacos”
comités de participación en salud en la ciudad en Medellín (Antioquia) y las
Veedurías en salud, comités de Veeduría en las comunas, los vocales de control de
los servicios públicos y los vigías en la cámaras de comercio que gran papel cumplen
en el municipio de Santiago de Cali.
En el anterior sentido ante la creación de nuevos escenarios se crea a nivel del
Distrito de Bogotá como capital de la República la Veeduría distrital mediante decreto
1421 de 1993, la cual se constituye en un modelo no sólo en Colombia sino también
en el mundo entero. Cabe notar que esta Veeduría es de carácter estatal y está
fundamentada en el artículo 103 de la constitución política que estableció la
institución de la Veeduría como mecanismo de representación para el control
social de las actividades del gobierno.
Con el fin de contextualizar este análisis en el nivel local donde se ha demostrado
la compatibilidad del mecanismo y ante la falta absoluta de evidencias del referendo
derogatorio en el nivel nacional; nos centraremos en el estudio desde un enfoque
estratégico de la forma como se ha venido comportando las diferentes instituciones del
Estado a nivel local ante la llegada de la nueva forma de participación de los ciudadanos
a través de la utilización de los Mpdd como instrumentos del control social.
Para este fin tomaremos a la ciudad de Cali, y presentaremos apartes de las
diferentes ponencias realizadas en los diferentes escenarios en lo departamental los
42 municipios del departamento, nacionales (Pereira, Armenia, Medellín, Bogotá,
Cartagena, Barranquilla, Manizales, Popayán y Bucaramanga) e internacionales
(Ecuador, Paraguay, Perú, Venezuela, Uruguay, México, Panamá, Venezuela, Estados
Unidos, Chile y España), donde hemos presentado a esta ciudad como modelo de
control social al igual que sus experiencias para lo cual realizaremos un análisis bajo
un enfoque estratégico.
Santiago de Cali, capital del departamento del Valle del Cauca, tiene una población
aproximada de 2.500.000 habitantes, tiene unos ciudadanos de empuje, con ímpetu con
fe y alegría; y, sobre todo, con un espíritu participativo con compromiso social, tanto
en los procesos electorales, como de autogestión y desarrollo. Esta situación ha llevado
a que Cali tenga una variedad cultural, multiétnica, de ricas costumbres y de una gran
idiosincrasia. Así las cosas, se ha despertado un gran interés general por retroalimentar
los procesos de participación ciudadana y comunitaria a través de las Veedurías.
En diversas cumbres, congresos, seminarios y foros-talleres, se destaca este
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 Mafla, M

liderazgo de Cali; en realidad, con su aporte y dinamismo a los procesos de participación

con compromiso social. En la Cumbre Andina en la lucha contra la Corrupción,
efectuada en Cartagena, en los días 20,21 y 22 de noviembre de 2000, a la cual asistieron
miembros de la sociedad civil y representantes de la Veeduría de Control al Estado Corte
Social; la cual forma parte del sistema municipal de Veedurías. La Cumbre Nacional e
Internacional de Veedurías contra la Corrupción realizada en Junio de 2001. El Congreso
Nacional de Veedurías Ambientales celebrado el mismo año. La cumbre Internacional
de Derechos de los Consumidores celebrada en Abril del 2004 entre otros eventos. La
cumbre hemisférica de alcaldes en julio de 2006.
Cali se convierte en una ciudad modelo de control social a la gestión pública,
no sólo en Colombia sino también en América Latina y en el mundo. En el año 2001
llegaron a existir 47 Veedurías integradas por 1.300 veedores, de carácter comunitario,
ciudadano, profesional y artesanal, organizadas en una red municipal. En el año 2005
tuve la oportunidad de participar en el proyecto de Organización, estructuración y
articulación de las Veedurías de Santiago de Cali, estaba dirigida a 40 Veedurías, y
diseñado para nueve fases de las cuales fui el consultor de la tres primeras.
De igual forma, la Personería Municipal de Santiago de Cali cuenta con
una oficina especializada en Veedurías y control social; dependencia en la cual
se encuentran inscritas todas organizaciones o asociaciones de Veedurías de Cali,
debidamente registradas y sus integrantes carnetizados. Avalados por la Personería
como establece la ley 850 del 2003. De igual forma se instituyó el Comité
Interdisciplinario e Interdisciplinario de Veedurías Ciudadanas; del cual tuve
la oportunidad de integrar, este tiene entre sus funciones la de establecer las
políticas en materia de Veedurías en el Municipio.
Existen comités de transparencia coordinado por la Presidencia de la República
y las Cámaras de Comercio del país; existe el comité de ejecutivo de participación
ciudadana de la Contraloría General de la República y la Cámara de Comercio; en
donde asisten representantes de todos los organismos de control de Estado Universidades
y periodistas.
Existe una Veeduría denominada Veeduría de Control al Estado denominada
Corte Social, que tiene como modelos dos programas: uno en radio denominado
“Escuela de Veeduría”, y el otro en televisión, denominado Corte Social. Existe
también una fundación, Corte Social, la cual nace como producto de la unión entre los
particulares y la academia, con el ánimo de acercar ésta a la realidad del Estado, donde
se promueve la investigación y capacitación sobre distintos mecanismos y formas de
participación.
Existe el Observatorio de la Conducta Oficial en el cual tuve la oportunidad de
laborar coordinando la mesa académica (con la participación de todas las universidades
de la región) y de participación social (con la participación de todos los comités de
Veeduría del municipio 22 comunas y 15 corregimientos). En Cali también exis-
165
 Mafla, M

ten publicaciones en libros, revistas, grupos de investigación integrados algunos

conjuntamente con Universidades extranjeras como Castilla la Mancha de España y
la Universidad de Leipzig en Alemania y Nacionales como la Pontificia Universidad
Javeriana de Bogotá; además de publicaciones en revistas científicas sobre la materia.
Existe, un tabloide y una revista, que además de promover la participación
ciudadana, denuncian hechos de corrupción de la región. En la universidad del Valle
existe la cátedra de participación ciudadana y control social, en la cual se ha implementado
en su desarrollo el laboratorio social donde analizan conjuntamente con la Administración
desde la óptica de la academia los problemas que agobian al municipio, la cual tengo
la oportunidad de tener a mi cargo.
Analizado el control social de la ciudad desde un enfoque estratégico tenemos
los siguientes aspectos: debilidades: la falta de financiación el cual se convierte en una
constante mundial de acuerdo al análisis; la falta de educación, capacitación y formación
de los veedores en los temas referentes a la participación social, poco interés de los
veedores en capacitarse, falta de idoneidad de los mismos, la politización, la falta de
continuidad del proceso del veedor, la falta de garantías para ejercer la Veeduría (segu-
ridad), la falta de logística en recursos humanos económicos y financieros para desa-
rrollar las Veedurías, la falta de un organismo controlador o regulador de las mismas, la
falta de voluntad política, la falta de poder sancionatorio, la sanción es moral o social, no
hay apoyo legitimo del Estado, las deficiencias administrativas, financieras y contable
de las Veedurías.
Oportunidades: permite que las Veedurías transiten por senderos diferentes a la
de los partidos políticos tradicionales, la creación de una nueva cultura de lo público,
convertirse en el futuro el sustituto de los organismos de control, la reivindicación de
la gestión pública como un nuevo ente colectivo, crear un escalafón de Veedurías en
Colombia, reglamentar la ley que reguló el ejercicio de la Veeduría en Colombia.
Fortalezas: el empoderamiento de la sociedad civil, el control social lo realiza
el ciudadano en forma directa, facilita el encuentro del ciudadano con el Estado; permite
capacitar al ciudadano en el tema público, se socializa el conocimiento; el control es
integral y se ejerce antes, durante y después; de igual manera es alternativo al que ejerce
por ejemplo la Contraloría que es posterior y selectivo, además del control preferente
y prevalente que realiza la Contraloría General de la República; recuperación de las
cualidades de los mecanismos de participación ciudadana y en términos generales se
constituye en una respuesta organizada contra el flagelo de la corrupción.
Amenazas: El primero más importante peligro es que las Veedurías conciban al
Estado como un enemigo en sí mismo, pues ello transforma el rol de los veedores en
un diálogo de sordos, donde no existe posibilidad ninguna de concertación. Es el riesgo
que se corre con las organizaciones sociales y no gubernamentales que dicen que el
Estado no ha dado nada, que no hay que hacer nada; nada que deliberar sólo acatar.
Una segunda limitación si el Estado persiste en creer que él es el llamado a de-
166
 Mafla, M

finir cómo, cuándo y dónde hay que crear Veedurías. Se estaría frente al peligro de Ve-
edurías de fachada y simbólicas, que sirven para que algunos políticos hagan discursos
y escondan realidades. La falta de una cultura democrática de la ciudadanía. Pérdida
de principios y de valores (anomía), el resquebrajamiento del tejido social (atomía)
Los Mpdd, en ese sentido introducen un factor dinámico externo en el conjunto
de actividades estatales. Lo anterior genera como resultado que la puesta en
funcionamiento a través de la dinámica o estática del Estado, ya no depende de manera
excluyente de las decisiones de las instituciones políticas. Así mismo, si el grado de
convocatoria de consulta popular es alto, el aparato público es obligado a incrementar
su grado de atención y formular respuestas a las demandas de los distintos sectores de
la sociedad.
Finalmente podemos manifestar que la relación más adecuada y sistémica entre
el Estado y el ciudadano para que se desvanezca el desencuentro diagnosticado y de
paso dinamice todos los proceso estáticos detectados en este análisis está soportada en
los procesos de planificación, organización, estructuración, articulación, correspondencia,
compatibilidad, aplicación, evaluación y control a través de la participación ciudadana
con compromiso social para de esta forma facilitar el diseño y la construcción de los
instrumentos por parte de la ciudadanía para la solución de los problemas de manera
concertada con el Estado, lo cual nos permitirá consolidar y fortalecer la institucionalidad.
Conclusión, recomendación y sugerencias para la implementación de nuevas
líneas de investigación, a partir de los hallazgos encontrados
La norma constitucional colombiana que consagró la Veeduría como mecanismo de
la democracia directa en un régimen representativo, y, eventualmente como consecuencia
de lo anterior, las leyes que derivan de los mismos, no contienen elementos que promueven
y faciliten su puesta en marcha, su correcto funcionamiento, a través de la dinámica
correspondiente y pertinente que le permita su fácil accionar; por el contrario, la
misma está permeada de limitantes, que hacen inviable su normal funcionamiento,
su fácil accionar, dinamizar y por ende su potenciamiento; lo único que responde es a
necesidades e intereses de determinados y selectos grupos, que en su gran mayoría son
la clase y dirigencia política, que ha venido regentando por varios años la dirección
administrativa del país. Es indudable que al menos en lo referente a los mecanismos
de participación de la democracia directa en Colombia, la norma constitucional, tiene
como característica principal su estática y nulo funcionamiento, y en otros menos
casos su uso ha sido escaso y marginal, en lo que respecta al nivel local. En forma
consecuente con lo anterior, es que en la regulación (constitucional, legal y reglamentaria),
a través de los criterios y parámetros en que se determinen los requisitos en general y en
particular en las condiciones para la activación, las limitaciones y prohibiciones para
el impulso, las restricciones para el trámite y las exigencias (aprobación, validación,
homologación y promulgación) para la evaluación, es que se produce la ruptura, que
genera el vacio, la falta de intersección o articulación que produce la estática que frena
167
 Mafla, M

el accionar de los mecanismos de la democracia directa en un régimen representativo

de la democracia liberal donde la Veeduría como mecanismo de participación directa
no es una excepción, por lo que nos permite confirmar la regla; ahí, en alguna de dichas
partes, o relaciones, interrelaciones o interactuaciones, donde se produce el vacio o
laguna, la interrupción que impide que el hilo conductor de su espectro, no sea permanente
y continuo, en pocas palabras, no sea más dinámico. El análisis de la misma con base en
las experiencias exitosas del derecho comparado; nos permiten comprobar la hipótesis
planteada, en todas y cada una de sus premisas, al afirmar que en los requisitos, las
diversas formas en que se aplican, los criterios y parámetros que se fijan para regular
las diferentes situaciones que se presentan; se encuentran las causas que está ocasionando
la ruptura que genera el vacío, que se produce en la falta de intersección y que impide
que el hilo conductor del espectro no sea permanente y continuo en pocas palabras más
dinámica.
Coherente con lo anterior, en el caso de la Veeduría como mecanismo de
participación de la democracia directa en un régimen representativo, las causas de
su nulo funcionamiento a nivel nacional, y su escaso o marginal funcionamiento a
nivel local, se encuentran en la forma como se regule; en cuanto a los presupuestos
generales (normas constitucionales, legales y reglamentarias, aspectos jurisprudenciales
y tendencias doctrinales) para la introducción al ordenamiento jurídico; presupuestos
básicos de principios de principios para la articulación de los dos regímenes de
gobierno (condiciones, prohibiciones, limitaciones, restricciones y exigencias);
presupuestos en cuanto a la forma (disposición, acceso, lanzamiento, uso y utilización
efectiva); valoración en lo referente al objeto (controlar, modificar, reformar <frenar>,
balancear o potenciar una iniciativa de interés ciudadano sobre todo cuando se trata de
referendos, aprobatorios, derogatorios, total y parcial, y en el caso de los constitucionales
y de ciertos actos legislativos, despejando de esta forma la primera parte de la hipótesis.
En cuanto a la estructura donde se consolida la compatibilidad en la relación
de los requisitos (legalización, legitimación, revisión, promulgación y vigencia) con
el funcionamiento, en donde se logra el punto de equilibrio que permite consolidar, la
eficacia, validez y justicia de la norma jurídica y la consolidación de la eficiencia en
la utilización efectiva del mecanismo, es otro de los puntos neurálgicos donde se produce
tensión, falta de intersección o nula articulación que genera la estática que frena el
normal funcionamiento de los Mpdd, despejando de esta forma la segunda premisa
de la hipótesis.
En el caso colombiano el vacio se produce en el trámite de las firmas, en menor
escala en las de apoyo para la inscripción y en mayor dimensión en las firmas de
respaldo para la convocatoria, es ahí donde se ocasiona la interrupción que impide
que el hilo conductor de su espectro no sea permanente y continuo, en palabras
más dinámico. La experiencia del derecho comparado nos demuestra que la función
de filtro que cumplen los requisitos de la firma no debe ser tomada como un aspecto
168
 Mafla, M

negativo. Por el contrario, debe haber un equilibrio, una armonía entre las exigencias
y la posibilidad de utilización del mecanismo.
Una democracia directa, sin filtros que genere por parte de los ciudadanos una
carga con un gran número de propuestas, sin duda conllevará la molestia pública y la
desaparición de los instrumentos de participación de los ciudadanos en las decisiones
públicas que les afecten, en todo lo concerniente a la democracia directa.
Así mismo tanto en Italia como en Suiza la exigencia de apoyo se encuentra
establecida en la Constitución por un número fijo de ciudadanos, en el caso de los
Estados Unidos en porcentaje que va del dos al quince por ciento pero con la diferencia
del caso colombiano que allá es sobre la última elección general o de gobernador, en
lo relacionado con Uruguay, si bien es cierto está estipulado en porcentaje, observamos
como se reglamentó el procedimiento largo que permite con el dos por ciento del
padrón electoral convocar a un prerreferendo, para obtener el veinticinco por ciento de
respaldo exigido.
Durante el desarrollo de la presente investigación ha quedado evidenciado, que
la promoción y triunfo de Mpdd demanda recursos económicos significativos. Para los
que no cuentan con ellos su obtención es una barrera de entrada de peso; para aquellos
que los tienen, una ventaja sobre otros grupos sociales. Quedando demostrado de esta
forma la tercera premisa de la hipótesis.
La anterior conclusión esperamos se constituya en un aporte al parlamentarismo
colombiano, como ya lo habíamos hecho con conocimiento de causa y de oficio con
el sistema estructural operativo de las Veedurías ciudadanas, con ocasión de la
reformulación de la ley 850 del 18 de noviembre del 2003, la creación del observa-
torio de la conducta oficial del servidor público en las mesas de Universidades y Parti-
cipación y el fortalecimiento institucional del programa presidencial de lucha contra
la corrupción en Colombia (en calidad de vocero para el municipio y departamento
del Valle del Cauca), en convenio interinstitucional con la Contraloría General de la
República, las universidades del sur occidente colombiano y las Cámaras de Comercio
del país, el cual tuve el honor de presidir en desarrollo de mi propuesta para Colombia
y el mundo entero del nuevo concepto de lo público (que fue presentada en la Biblioteca
del Congreso de Chile y en varios eventos nacionales, internacionales y mundiales en
el mismo país).

Observaciones, recomendaciones y sugerencias para la implementación de

nuevas de investigación.
Dos soluciones tendría el problema: revisar los requisitos en cuanto a la
estructura de la norma y la otra revisar tanto los requisitos de la estructura como las
exigencias del procedimiento, a partir de dichos resultados, realizar los ajustes indicados.
Nosotros aconsejamos la segunda por ser la más adecuada y pertinente para
una solución sistémica del problema.
169
 Mafla, M

Las Veedurías como mecanismo de control integral (antes, durante y después)

y alternativo de control estatal, político y social, se constituye en el modelo más eficaz
por su forma, eficiente por sus procedimientos y su sistema con los ajustes de las
experiencias exitosas del derecho comparado ya mencionadas en las conclusiones y
con algunas modificaciones al mismo, entre otras, este; pasaría a ser unidad y como tal
vehículo de comunicación, relación e interrelación de los elementos del nuevo sistema
de control social que estamos planteando a partir del fallido funcionamiento de los
mecanismo de la democracia directa en un régimen representativo, objeto de nuestro
análisis para su uso constante y la efectividad en su utilización como mecanismos de
participación en general como instrumentos del control social en Colombia.
El funcionamiento del mecanismo está en relación directa entre la forma como
se configure, los procedimientos que se adopten y el sistema que se diseñe y construya
para garantizar su operatividad. Para lo cual se deberá establecer principios y valores
para su existencia, reglas para su configuración y normas para su extensión, a partir
de las cuales se determinará su regulación, la que estará contenida en los requisitos,
estos se traducen en parámetros en donde se imponen condiciones, restricciones y
limitaciones con respecto a la forma y exigencias para el funcionamiento (impulso,
trámite y resultados). Para verificar el cumplimiento de los parámetros se fijan criterios
de cualidad y calidad para la forma y de cantidad para los procedimientos. Estos se
aplican para evaluar el sistema en cuanto a la eficacia de la forma, la eficiencia de los
procedimientos y la efectividad del sistema.
Por lo tanto podemos concluir que la armonía y la relación más adecuada entre
la forma y el funcionamiento la determina los requisitos, estos se constituyen en esta
medida en el punto de equilibrio y eje de ambas estructuras a partir del cual se logra
la correspondencia de los elementos de ambos sistemas y la compatibilidad entre la
estructura y el funcionamiento de la norma, facilitando establecer su mayor o menor uso.
La experiencia norteamericana permite ratificar lo anterior y establecer la
relación inversa que existe entre requisitos y utilización del mecanismo en razón de la
proporción que a mayores requisitos, se produce una menor utilización del mecanismo
y a menores requisitos, es mayor utilización del mecanismo.
La funcionalidad del mecanismo se mide por su uso en las etapas de impulso:
activación e inscripción; trámite u operación: convocatoria y resultados en el caso que
se obtenga el quórum aprobatorio y validatorio positivo en cualquiera de los demás
casos es negativo.
Una regulación donde no se tengan en cuenta los anteriores argumentos, se
fijen los criterios generales detallados y se establezcan los parámetros específicos
mencionados, genera como resultado la falta de compatibilidad entre la estructura de
la norma y el funcionamiento del mecanismo, el cual, en el caso colombiano a la fecha
tiene 21 años de vigencia sin que se haya consolidado en el nivel nacional el sistema
planteado, no así, en el nivel local donde al menos en el caso de unas localidades se
170
 Mafla, M

ha logrado posicionar. La experiencia del derecho comparado nos demuestra que la

función del filtro que cumple las restricciones de la firma, no debe ser tomada como
un aspecto negativo. Por el contrario debe existir un equilibrio, una armonía entre
las exigencias y la posibilidad de utilización de los Mpdd. Una democracia directa
sin filtros que genere por parte de los ciudadanos una carga con un gran número
de propuestas, sin duda conllevará a la molestia pública y la desaparición de los
mecanismos de la democracia directa.
El balance general que arroja nuestro estudio, demuestra que las demasiadas
restricciones y las altas exigencias, consolidadas como requisitos para la utilización de
los Mpdd, se constituyen en las causas principales por las cuales no ha funcionado en
forma eficiente. Estas las podemos catalogar de tipo estructural. La identificación de
este hallazgo, no es óbice para desconocer las existencias de otras causas y factores
que inciden en la operatividad del mecanismo, tales como las económicas (financiamiento),
las cuales de una u otra forma fueron tratadas a lo largo de este escrito.
La posición adoptada las estrategias definidas y las acciones a ejecutar se deben
apoyar en hechos importantes y en razones valederas. Las acciones impulsivas se deben
evitar. Por el contrario, hay que calcular las consecuencias que ellas pueden acarrear para
la localidad, la región y el país.
No aconsejamos prudencia, sino el ejercicio de los mecanismos de participación
de la democracia directa en un régimen representativo y como tal instrumentos del
control social ciudadano, como nuevo valor a consagrar en la defensa de lo público y
que bajo la prudencia muchas veces las personas se pueden escudar; de esta forma, el
control social se convierte en principio, valor, fin, derecho, deber u obligación de todos
y todas (como nuevo concepto de lo público). Además, como línea de investigación
a partir de la que se pueden desarrollar nuevos paradigmas y matrices para el diseño
y construcción de la políticas públicas que van a orientar el desarrollo sostenible del
país, propender por la paz (artículo 22 de la Cpc), y la armonía que reclama a gritos el
pueblo colombiano para el tan anhelado encuentro del Estado con el ciudadano.
Las anteriores alternativas de solución, amplias por cierto, nos sirven para fundamentar
la necesidad urgente de la revisión y modificación a la regulación actual del mecanismo
de participación de la democracia directa en un régimen representativo y la amplitud
de opciones para resolver no solo el problema planteado sino también despejar la
hipótesis formulada.
La norma constitucional colombiana que consagró la figura de la Veeduría
como mecanismo de la democracia directa en un régimen representativo, tiene como
características esencial su nulo funcionamiento, su estática en su accionar. El análisis
de la misma, a través de la formulación y operatividad, tanto en el ordenamiento
jurídico colombiano como en los casos estudiados del derecho comparado, nos permite
comprobar y de paso despejar la hipótesis formulada al inicio de este trabajo, que en
los requisitos establecidos a través de los elementos que conforman la estructura de la
norma que la consagro en Colombia, las altas exigencias y restricciones en materias

171
 Mafla, M

fundamentales para la ciudadanía (tales como, fiscales, tributarias y presupuestarias)

y, la falta de financiamiento tanto público como privado; se encuentran las causas
que vienen produciendo la ruptura que ocasiona la falta de intersección y articulación
que impiden la coherencia para que el hilo conductor del espectro de la norma no sea
permanente y continúo, en pocas palabras, más dinámica. Lo anterior genera como
resultado la falta de compatibilidad entre la estructura de la norma y el funcionamiento del
mecanismo, el cual no ha tenido el éxito esperado en los 21 años de vigencia. Es decir
que en cuanto a la utilización, en ese sentido la eficacia de los Mpdd ha sido poca o
escasa. La experiencia del derecho comparado nos demuestra que la función del filtro
que cumple los requisitos de la firma, no debe ser tomada como un aspecto negativo.
Por el contrario debe existir un equilibrio, una armonía entre las exigencias y la
posibilidad de utilización de los Mpdd.
Durante el desarrollo de la presente investigación ha quedado evidenciado,
que la promoción y triunfo de una consulta de origen ciudadano demanda recursos
económicos significativos en materia de financiamiento. Para los que no cuentan con
ellos, su obtención es una barrera de entrada de peso, para aquellos que los tienen
una ventaja sobre otros grupos sociales. La relación más adecuada y sistémica entre
la estructura de la norma y el funcionamiento del mecanismo son los requisitos
(restricciones y exigencias) que se constituyen en el punto de equilibrio como factor
que determina la compatibilidad entre ambas estructuras. Por tal razón para que el
mecanismo sea operativo, se requiere la revisión de los mismos y las reformas pertinentes
en forma análoga a lo analizado a través del derecho comparado.
El balance general que arroja nuestro análisis, demuestra que las altas exigencias
en materia de requisitos para la utilización del mecanismo, se constituyen en las causas
principales por las cuales el mecanismo no funciona o al menos no es operativo. La
identificación de este hallazgo, no es óbice para desconocer las existencias de otras
causas y factores que inciden en la operatividad del mecanismo, como es el caso de la
incidencia transversal en el proceso que tiene financiamiento del mecanismo, lo que de
una u otra forma fueron tratadas a lo largo de este escrito.

172
 Mafla, M

BIBLIOGRAFÍA.
Fuentes Constitucionales:
1. Constitución Política de Colombia 1886.
2. Constitución Política de Colombia 1991.
3. Constitución de los Estados Unidos, 1987
4. Constitución de Italia, 1948.
5. Constitución de Suiza, 1999.
6. Constitución de Uruguay, 1996.
Fuentes Legales:
1.Ley 134 de Mayo 31 de 1994 de Colombia, conocida como estatuto de par-
ticipación ciudadana. Mediante la cual se dictan normas sobre mecanismos de parti-
cipación ciudadana. De la participación democrática de las organizaciones civiles. De
la democratización del control y de la fiscalización de la administración pública. De
la participación ciudadana en la gestión administrativa. De las Veedurías ciudadanas.
Diario Oficial 41373.
2. Decreto 1926 de agosto 24 de 1990 de Colombia, por medio del cual se au-
torizó a la Registraduría Nacional del Estado Civil para contabilizar los votos que se
depositen el 9 de diciembre del mismo año, a fin de que el pueblo soberano, tuviera la
oportunidad de convocar e integrar la Asamblea Constituyente.
3. Decreto 895 de 18 de mayo del 2000 de Colombia, por el cual se reglamenta
la parte operativa de la ley 134 de 1994.
4. Ley constitucional de todos y cada uno de los veintiséis Estados de los Esta-
dos Unidos de América donde se utilizan los mecanismos de participación ciudadana,
las cuales contienen principios básicos.
5. Ley estatutaria de todos y cada uno de los veintiséis Estados Norteameri-
canos donde se utilizan los mecanismos de participación ciudadana, la cual implica
detalles propensos a frecuente revisión.
6. Ley 352 del 25 de mayo de 1970 de Italia, por la cual se facilitó la implemen-
tación de los mecanismos de consulta popular.
7. Ley constitucional de todos y cada uno de los veintiséis Cantones de Suiza,
donde se utilizan los mecanismos de participación ciudadana.

173
 Mafla, M

8. Ley estatutaria de los municipios de Suiza donde se utilizan los mecanis-

mos de participación ciudadana.
9.Ley 16.017 del 20 de enero de 1989 de Uruguay, por la cual se reglamentan
los mecanismos de participación ciudadana.
10. Ley 17.244 del 29 de junio del 2000 de Uruguay, por medio de la cual se
establecen dos tipos de procedimientos para convocar un referéndum y en general se
modifica la ley 16.017 de 1989 que reglamentó los mecanismos de participación.
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1.La sentencia S. C-180/94 de la Corte Constitucional colombiana, sobre refe-
rendo derogatorio.
2. La sentencia S. C-180/94 de la Corte Constitucional colombiana, sobre refe-
rendo sobre leyes, control posterior.
3. Corte Constitucional, Sentencia SU.1122/01, del 25 de octubre del 2001,
expediente 388389.78, Magistrado Ponente, Eduardo Montealegre Lynet, salvamento
de voto de los magistrados Marco Gerardo Monroy Cabra y Rodrigo Escobar Gil, con-
sideración jurídica No 2 y 3.
4. Corte Constitucional, Sentencia SU. 1122/01, del 25 de octubre del 2001,
expediente 388389.78, Magistrado Ponente, Eduardo Montealegre Lynet, sobre tiem-
po ilimitado en la primera etapa para la convocatoria a referendo.
5. Corte Constitucional, Sentencia SU. 1122/01, del 25 de octubre del 2001,
expediente 388389.78, Magistrado Ponente, Eduardo Montealegre Lynet, sobre tiem-
po limitado en la segunda etapa para la convocatoria a referendo.
6. Corte Constitucional, Sentencia SU. 1122/01, del 25 de octubre del 2001,
expediente 388389.78, Magistrado Ponente, Eduardo Montealegre Lynet, sobre de-
recho de participación ciudadana. Adición de apoyos en las etapas de inscripción y
trámite de solicitud de referendo.
7. Corte Constitucional, Sentencia SU. 1122/01, del 25 de octubre del 2001,
expediente 388389.78, Magistrado Ponente, Eduardo Montealegre Lynet, sobre deter-
minación del plazo para la convocatoria a referendo.
8. Las sentencias C-551/03, de revisión de constitucionalidad de la ley 796
de 2003, por la cual se convocaba a un referendo y se sometida a consideración del
pueblo colombiano un proyecto de reforma constitucional, teniendo como Magistrado
ponente, Eduardo Montealegre Lynet.
9. La sentencia S. C- 551/03 de la Corte Constitucional colombiana, sobre con-
trol reforzado para la convocatoria a referendo.
10. La sentencia S. C-551/03 de la Corte Constitucional colombiana, sobre
referendo de iniciativa popular y referendo de iniciativa gubernamental; no se debe
aplicar analogía por ser normas de interpretación estricta.
11. La sentencia S. C-551/03 de la Corte Constitucional colombiana, sobre re-
ferendo de origen popular que deroga una ley, prohibición respecto de normas fiscales.
174
 Mafla, M

12. La sentencia S.P.V. C- 551/03 de la Corte Constitucional colombiana, so-

bre referendo y plebiscito, alcances.
13. La sentencia S. C- 551/03 de la Corte Constitucional colombiana, sobre
antecedentes históricos en la Asamblea Nacional Constituyente.
14. La sentencia S. C-1121/04 de la Corte Constitucional colombiana, sobre
convocatoria a referendo, apoyo a promotores en la primera etapa.
15. La sentencia S. C-973/04 de la Corte Constitucional colombiana, sobre
condiciones para la convocatoria a referendo.
16. La sentencia S. C-973/04 de la Corte Constitucional colombiana, sobre
expedición del fallo de la Corte para la convocatoria a referendo.
17. La sentencia C- 141/10, que declaró inexequible la ley 1354 del 2009, por
medio del cual se convocaba a un referendo constitucional para aprobar la reforma
constitucional que permitiría, en un momento dado, la reelección presidencial por un
tercer período del presidente Doctor Álvaro Uribe Vélez, Magistrado ponente, Hum-
berto Sierra Porto.
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buscar&meta.consultado 18 de septiembre del 2009.
ANEXOS
LEGISLACION, CUADROS Y TABLAS
ANEXO 1. CUADRO
ANEXO 2. ENTREVISTAS
ANEXO 3. ENCUESTAS
ANEXO 4. VIDEO No. 1 “CALI, CIUDAD MODELO DE CONTROL SOCIAL”
ANEXO 5. VIDEO No.2 “EL NUEVO CONCEPTO DE LO PÚBLICO”
ANEXO 6: CD. “CONTROL Y PARTICIPACIÓN”

181
 Mafla, M

Medio Canal de Tiempo Derecho Se interpone Sirve Si no

legalidad accionado responden
Consulta previa Variable Información, Ante el Para conocer y Se interpone
Art. 20 C. P. libertad funcionario que opinar sobre el la acción de
expresión, posee la contenido básico tutela
Dec. 2130/1992 opinión y información. propósito y los
Pensamiento. alcances de las
decisiones de la
Administración.

Audiencia Variable Transparencia Ante la entidad Para garantizar Estos actos

pública de la que Convoca los principios son utilizados
contratación la licitación o de objetividad y muy
Art. 273 C. P. pública. contrato. transparencia, regularmente
fundamentales en Colombia
Art. 25 de la ley en la adjudica- Dentro del
80/1993 ción Contratos. principio de
transparencia.
Art. 30 de la ley
80/1993

Derecho de 15 días Derecho de Ante cualquier Para obtener in- Se interpone la

petición peticionar por entidad o formación sobre acción de tutela
motivo Persona de la actuaciones y
Art. 23 C. P. de interés Admon. Pública. procedimientos
General o en la toma de
Dec. 01/1984. particular. decisiones de la
Art. 45. Código Administración
Contencioso Pública y exigir
Administrativo su ejecución.

Acción popular 5 años Derechos Ante juez civil o Para evitar el Esta es una
colectivos administrativo daño contin- acción que se
del circuito gente, hacer viene utilizando
y tribunal cesar el peligro, de manera más
(Colectivas, contencioso la amenaza, la regular por la
numero plural de Administrativo. vulneración o comunidad.
personas) agravio sobre los
Art. 88 C.N. derechos e
intereses
Ley 472/1998. colectivos.

Acción de grupo Variable Derechos Ante juez civil o Obtener Es una acción
Colectivas colectivos administrativo reconocimiento que se viene
Indemnizaciones del circuito y pago de utilizando de
y tribunal indemnización manera más
Art. 88 C.N. contencioso de los perjuicios. regular por la
Administrativo. comunidad.
Ley 472/1998.

Acción de tutela 10 días Todos los dere- Ante cualquier Para proteger Es la reina de
(Personal indivi- chos juez de la los derechos las acciones,
dual y subjetiva) fundamentales República fundamentales y es la más
Art.86. C. P. Constitucionales de forma directa utilizada por el
y por conexidad. e inmediata, a pueblo
Decretos.2591 plenitud o como colombiano.
1991 mecanismo Dará defender
transitorio. sus derechos.
Decreto
306/1992
Acción de cum- Variable Derechos Ante juez Para hacer Se interpone la
plimiento Individuales o administrativo cumplir una acción de tutela
colectivos que y el Tribunal norma o acto
Art. 87. C. P. consten en acto Contencioso administrativo a
Admon. Administrativo la entidad
Ley 393/1997 De la publica
jurisdicción al responsable de
cual pertenece cumplir la ley.
el demandante. El acto
administrativo.

182
 Mafla, M

Medio Canal de Tiempo Derecho Se interpone Sirve Si no

legalidad accionado responden
Denuncia Variable Accionar para Ante Fiscalía Para que las Esta es una
que General de la conductas de las
se investiguen Nación o sus irregulares de herramientas
los delegados los particulares o jurídicas que
delitos y locales o funcionarios de más utiliza la
(Ámbito penal) Establezcan Seccionales. la Administración comunidad
Arts 25 a 28. responsabilidades Publica, constitu- cuando se
43, 133 y 327 tiva de conduc- registra un
Código de tas punibles delito o
Procedimiento sean investiga- conducta
Penal das y sanciona- proclive.
das por las
instancias
Judiciales
correspondientes
Queja Variable Accionar frente a Siguiendo el Para corregir Se presentan
(Ámbito conductas proceso y sancionar la de manera
disciplinario) irregulares de los regular, ante conducta del permanente
funcionarios el superior del servidor publico por parte de
Ley 200/1995. Públicos. funcionario, que ha los servidores
oficinas de incumplido públicos
Ley 190/1995 control interno y deberes y se ha Y la comunidad
Estatuto entes extralimitado en en general.
Anticorrupción. De control. el ejercicio de
sus derechos.

El voto o Variable Participación Sistema Como forma En Colombia

sufragio según Democrática Nacional de expresión aún no es
convocatoria Electoral democrática Obligatorio.
Art. 40, 103 para efectizar la
C. P. participación en
las decisiones
Ley 131/94 políticas,

Ley 134/1994.

Iniciativa popular Variable Participación Ante la Para que los Son pocas las
Legislativa Democrática Registraduría ciudadanos que se han
Nacional del presenten presentado
Arts. 40, 106, Estado Civil, iniciativas en Colombia.
103 C. P. Para su Legislativas y
formalización y normativas.
Ley 134/1994. pasa al
Legislativo.

Referendo Variable Participación Ante el Para que los ciu- El primero se

o referéndum Democrática Congreso, Corte dadanos acepten realizó el 25
Constitucional, o rechacen un de octubre del
Arts. 40 , 103, Sistema proyecto de Ley 2003, pero no
170 y Electoral y o deroguen una fue aprobado
finalmente el norma vigente, por el pueblo
378 C. P. Constituyente excepto las colombiano.
primario. relacionadas
Ley 134/1994 con tratados
internacionales,
presupuesto
y materiales
fiscales
Y tributarias.

Revocatoria del Después del Participación Sistema Para que los Se han
mandato primer Democrática. electoral y ciudadanos que intentado
año de Control a la en segunda participaron en varias
Arts. 40. 103, gobierno gestión instancia ante el la elección de un revocatorias
CP. Mpal. o Dptal. Pública. Legislativo. gobernante den en grandes
por terminado ciudades
Ley 134/1994 el mandato por y pequeñas
incumplimiento localidades,
Ley 131/94 del programa de pero sin éxito
gobierno.

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Medio Canal de Tiempo Derecho Se interpone Sirve Si no

legalidad accionado responden
Plebiscito Variable Participación Ante el pueblo Para que el Son pocos los
Democrática pueblo, según que se han
Arts. 40 , 103, y convocatoria realizado en
del presidente, Colombia
241 C. P, apruebe
o rechace una
Ley 134/1994 decisión de
ejecutivo sin que
esta requiera la
aprobación del
Congreso.

Consulta popular Variable Participación Ante los Para la Son pocas las
Democrática ciudadanos participación de que se han
Arts. 40, 103, los ciudadanos a realizado en
104 y 105 C. P. través de Colombia.
su pronunciación
Ley 134/1994 formal frente a
una pregunta
formulada por
el Presidente,
Gobernadores y
Alcaldes.

Cabildo abierto Variable Participación Ante la entidad Para la Son pocas las
Democrática legislativa que discusión y que se han
Arts. 40. 103, esté debate de realizado en
C. P. promoviendo el asuntos de Colombia.
Tema de interés. interés en
Ley 134/1994 la comunidad
afectada.

Estudio de pro- Variable Participación Ante el Concejo Para expresar Con poca
yectos de Democrática local. sus opiniones y participación
acuerdo presentar Ciudadana.
observaciones
Ley 136/94. sobre
art.77 Cualquier
proyecto de
acuerdo.

Veedurías Ciu- Temporales Participación Ante cualquier Permite que las En Colombia
dadanas ó Democrática entidad o personas operan en
permanentes persona de la puedan me- redes
Arts. 40 y 270 Administración diante acciones o sistemas de
C. P. Pública. vigilar, Veedurías y
inspeccionar y algunas han
Ley 489 de 1998 controlar mostrado
la gestión efectividad
pública.

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