Número 21

Nueva época
Mayo-Octubre, 2019

Gestión y Análisis de Políticas Públicas

Estudios
Convenio colectivo aplicable y supuesto de reversión de servicios públicos
Applicable collective agreement and reversal supposition of public services
Francisco Vila Tierno  / Miguel Ángel Gómez Salado ..........................................................6-19
Las empresas multiservicios en el sector público: novedades incorporadas desde la Ley 9/2017
Multiservice companies in the public sector: news incorporated since Law 9/2017
Susana Rodríguez Escanciano ................................................................................................  20-40
La reversión por la administración de las contratas: perspectiva desde el derecho del trabajo
Reversion by the administration of the contracts: perspective from the labor law
Juan Gorelli Hernández ........................................................................................................... 41-60
Fortalezas, debilidades y oportunidades de la política de gestión diferenciada de residuos para
grandes generadores del área metropolitana de Buenos Aires (2013-2017). ¿Promoción del
reciclaje inclusivo o más de lo mismo?
Strengths, weaknesses and opportunities of the waste management policy oriented to the big
generators of the metropolitan area of Buenos Aires (2013-2017). Promotion of inclusive
recycling or more of the same?
Faustina Sarandón / Pablo Javier Schamber .........................................................................61-79
Transparencia en tiempos de incertidumbre. Avances en la CELAC 2014-2017
Transparency in times of uncertainty. Advances in the CELAC 2014-2017
Irma Jara Íñiguez / Jenny Cedeño Alcívar (Ecuador) ............................................................ 80-93
Valoración de la formación del profesorado: comparativa entre autoformación y formación presencial
Assessment of teacher training: comparison between self-training and face-to-face instruction
Carmen Aneas-Novo / José Sánchez-Rodríguez / Enrique Sánchez-Rivas ........................94-108
¿Qué factores aumentan la aprobación al gobierno en un proyecto de infraestructura urbana? La
construcción de la Línea 3 del Tren Ligero en el Área Metropolitana de Guadalajara, México
Which factors improve public acceptance of government in an urban infrastructure project? Building
the Line 3 of the Light Rail in Guadalajara Metropolitan Area, Mexico
Fernando Calonge Reillo ........................................................................................................  109-124

Experiencias y casos
Evaluación integral de la política pública de vivienda de interés social en Bogotá, 2008-2016
Comprehensive assessment of the public social interest housing policy in Bogota, 2008-2016
Mayra Alejandra Lozano Rodríguez / Hernán Darío Enríquez Sierra ...............................  125-149

ISSN: 1989-8975 – DOI: 10.24965/gapp.v0i21 – http://revistasonline.inap.es/index.php?journal=GAPP

inap.es
http://revistasonline.inap.es
 Número 21
Nueva época
Mayo-Octubre, 2019

Gestión y Análisis de Políticas Públicas

ISSN: 1989-8991
DOI: http://dx.doi.org/10.24965/gapp.v0i21
www.inap.es
http://revistasonline.inap.es/index.php?journal=GAPP

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desde sus comienzos, en 1994, se ha distinguido por impulsar los estudios
interdisciplinares en la materia y el análisis de experiencias y casos de especial
interés para los profesionales de las administraciones públicas. Con ello ha
contribuido a dinamizar el debate sobre los modelos teóricos y empíricos de
gestión pública, así como sobre los procesos de transformación de los escena-
rios de acción gubernamental. A partir del año 2009 ha emprendido una Nueva
Época, buscando un mayor impacto y proyección internacional. No obstante,
fiel a sus señas de identidad, continúa persiguiendo los objetivos de potenciar
la reflexión analítica en el campo de las políticas públicas y de priorizar la apli-
cabilidad y utilidad de los estudios sobre las mismas. GAPP es una publicación
de periodicidad semestral (mayo-noviembre) editada en formato digital que
asume los criterios de exigencia aplicados en aquellas revistas que gozan de
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Sumario
Table of contents

Estudios
Convenio colectivo aplicable y supuesto de reversión de servicios públicos
Applicable collective agreement and reversal supposition of public services
Francisco Vila Tierno  / Miguel Ángel Gómez Salado ..........................................................6
Las empresas multiservicios en el sector público: novedades incorporadas desde la Ley 9/2017
Multiservice companies in the public sector: news incorporated since Law 9/2017
Susana Rodríguez Escanciano ................................................................................................  20
La reversión por la administración de las contratas: perspectiva desde el derecho del trabajo
Reversion by the administration of the contracts: perspective from the labor law
Juan Gorelli Hernández ........................................................................................................... 41
Fortalezas, debilidades y oportunidades de la política de gestión diferenciada de residuos para gran-
des generadores del área metropolitana de Buenos Aires (2013-2017). ¿Promoción del recicla-
je inclusivo o más de lo mismo?
Strengths, weaknesses and opportunities of the waste management policy oriented to the big
generators of the metropolitan area of Buenos Aires (2013-2017). Promotion of inclusive
recycling or more of the same?
Faustina Sarandón / Pablo Javier Schamber .........................................................................61
Transparencia en tiempos de incertidumbre. Avances en la CELAC 2014-2017
Transparency in times of uncertainty. Advances in the CELAC 2014-2017
Irma Jara Íñiguez / Jenny Cedeño Alcívar (Ecuador) ............................................................ 80
Valoración de la formación del profesorado: comparativa entre autoformación y formación presencial
Assessment of teacher training: comparison between self-training and face-to-face instruction
Carmen Aneas-Novo / José Sánchez-Rodríguez / Enrique Sánchez-Rivas ........................94
¿Qué factores aumentan la aprobación al gobierno en un proyecto de infraestructura urbana? La
construcción de la Línea 3 del Tren Ligero en el Área Metropolitana de Guadalajara, México
Which factors improve public acceptance of government in an urban infrastructure project? Building
the Line 3 of the Light Rail in Guadalajara Metropolitan Area, Mexico
Fernando Calonge Reillo ........................................................................................................  109

Experiencias y casos
Evaluación integral de la política pública de vivienda de interés social en Bogotá, 2008-2016
Comprehensive assessment of the public social interest housing policy in Bogota, 2008-2016
Mayra Alejandra Lozano Rodríguez / Hernán Darío Enríquez Sierra ...............................  125

SUMARIO4 
GAPP. Nueva Época  –  N.o 21, Mayo-Octubre 2019  –  ISSN: 1989-8991  –  DOI: 10.24965/gapp  –  [Págs. 4-5]

Sumario


Recensiones
Dussauge Laguna, Mauricio I. y Pardo, María del Carmen (eds.), De los modelos a los instrumentos
de reforma administrativa
Dussauge Laguna, Mauricio I. & Pardo, María del Carmen (pubs.), De los modelos a los instrumentos
de reforma administrativa
Eduardo Torres Alonso ........................................................................................................... 150

Autores ........................................................................................................................................... 153

SUMARIO 5 
Recibido: 01-10-2018
Modificado: 02-12-2018
Aceptado: 02-12-2018
DOI: 10.24965/gapp.v0i21.10585
Sección: ESTUDIOS

Convenio colectivo aplicable y supuesto de reversión de servicios

públicos 1
Applicable collective agreement and reversal supposition of public
services
Francisco Vila Tierno
Universidad de Málaga (España)
ORCID: http://orcid.org/0000-0001-5718-4160
[email protected]
NOTA BIOGRÁFICA
Francisco Vila Tierno es Profesor Titular de Derecho del Trabajo y de la Seguridad Social de la Universidad
de Málaga, con una larga trayectoria como Magistrado (supl.) del TSJA, Administrador de la UNED en
Málaga, Director del Título de Experto en Derecho del Trabajo en la UNIA, Codirector del Foro Social Aran-
zadi en Málaga e Investigador Principal en distintos Proyectos y contratos de investigación, entre ellos, el
financiado por el INAP en el que se enmarca esta publicación. Su trayectoria profesional, académica e in-
vestigadora le han supuesto el reconocimiento de premios por su actividad, tramos de investigación y una
participación continua y constante en Jornadas y Congresos en Universidades de prestigio, destacando
su extensa relación con los centros de investigación italianos. Su labor se ha reflejado, además, en más
de un centenar de publicaciones en editoriales y revistas de prestigio.

Miguel Ángel Gómez Salado

Universidad de Málaga (España)
ORCID: http://orcid.org/0000-0002-6003-7206
[email protected]
NOTA BIOGRÁFICA

Miguel Ángel Gómez Salado es Investigador Contratado Posdoctoral (contrato puente financiado por el
Plan Propio de Investigación y Transferencia) y Doctor en Ciencias Jurídicas y Sociales por la Universi-
dad de Málaga. También es Máster en Asesoría Jurídica de Empresas, Máster en Profesorado (Premio
Extraordinario de Máster) y Graduado en Gestión y Administración Pública (Premio Nacional de Fin de
Carrera y Premio Extraordinario de Grado) por la Universidad de Málaga. Se encuentra vinculado al De-
partamento de Derecho del Trabajo y de la Seguridad Social de la Universidad de Málaga desde 2014
–mediante becas y contratos de investigación–, y está integrado en diversos proyectos y grupos de inves-
tigación –nacionales y autonómicos–.

RESUMEN
La negociación colectiva, como fuente de derecho constitucionalmente reconocida, determina el marco de
las relaciones laborales en un ámbito fijado por los interlocutores, atendiendo a su capacidad y legitimación,
e incluye, en su caso, un conjunto de obligaciones para las partes. El problema se presenta cuando la

1 
Artículo publicado en el marco del Proyecto de Investigación financiado por el INAP Público y Privado en la gestión de los ser-
vicios públicos: reestructuración, externalización y reversión a la Administración.

ESTUDIOS6 
GAPP. Nueva Época  –  N.o 21, Mayo-Octubre 2019  –  ISSN: 1989-8991  –  DOI: 10.24965/gapp.v0i21.10585  –  [Págs. 6-19]

Convenio colectivo aplicable y supuesto de reversión de servicios públicos

Francisco Vila Tierno / Miguel Ángel Gómez Salado

Administración recupera un servicio que con carácter previo ha sido externalizado y se plantean las dudas
respecto al convenio que venía rigiendo para la empresa prestadora de tal servicio y sus trabajadores, en
tanto que la Administración no ha sido parte negociadora del mismo. Problema que va desde la subrogación
del personal a la propia especificación del conjunto de derechos y deberes laborales de tal personal. En el
presente artículo se pretende dar las pautas para concretar el convenio colectivo aplicable en los citados
supuestos de reversión a la luz de la actual normativa vigente y de la jurisprudencia más reciente.

PALABRAS CLAVE
Convenio colectivo aplicable; negociación colectiva; reversión de servicios públicos; subrogación convencional;
contratos administrativos.

ABSTRACT
Collective bargaining, as a constitutionally recognized source of law, determines the framework of labor
relations in an area set by the interlocutors, based on their capacity and legitimacy, and includes, where
appropriate, a set of obligations for the parties. The problem arises when the Administration recovers a
service that previously has been outsourced and doubts arise regarding the agreement that had been
ruling for the company that provides such service and its workers, while the Administration has not been
a negotiating party of the company. A problem that goes from the subrogation of the personnel to the own
specification of the group of rights and labor duties of such personnel. In this article, we intend to give the
guidelines for specifying the collective agreement applicable in the aforementioned reversal cases in light
of the current regulations and the most recent jurisprudence.

KEYWORDS
Applicable collective agreement; Collective bargaining; reversal of public services; contractual subrogation;
administrative contracts.

SUMARIO
1. HIPÓTESIS DE PARTIDA. 2. EL MARCO DE LA NEGOCIACIÓN COLECTIVA EN LA ADMINISTRA-
CIÓN PÚBLICA. SUJETOS NEGOCIADORES Y LEGITIMACIÓN NEGOCIAL COMO PUNTO DE PARTI-
DA PARA LA DETERMINACIÓN DE SU ÁMBITO SUBJETIVO. 3. LA SUBROGACIÓN CONVENCIONAL
Y SUS CONSECUENCIAS. 4. LA SOLUCIÓN LEGAL Y JURISPRUDENCIAL. 4.1. LA NO INCLUSIÓN
DE LA ADMINISTRACIÓN EN EL ÁMBITO DE APLICACIÓN DE CONVENIOS EN LO QUE NO HA FOR-
MADO PARTE EN EL PROCESO NEGOCIADOR. 4.2. LA SOLUCIÓN ALTERNATIVA: LA APLICACIÓN
DEL CONVENIO COLECTIVO A LA ADMINISTRACIÓN PÚBLICA QUE NO PARTICIPÓ EN SU NEGO-
CIACIÓN POR IMPERATIVO DE LA LCSP. 4.3. LOS PROBLEMAS O SOLUCIONES ANTES DE LA STC
122/2018, DE 31 DE OCTUBRE DE 2018. 4.4. LA SOLUCIÓN A PARTIR DE LA STC 122/2018, DE 31 DE
OCTUBRE DE 2018. 4.5. SÍNTESIS FINAL.

1.  HIPÓTESIS DE PARTIDA

La Administración Pública 2, como responsable de satisfacer las necesidades e intereses de los ciudada-
nos, puede asumir la gestión de los servicios de manera directa o de manera indirecta, esto es, externalizan-

2 
Resulta determinante, a los efectos del personal, concretar el concepto de Administración Pública, puesto que su función o no
como empleador puede influenciar de manera directa en el estatus del trabajador y que es objeto de este estudio. En este sentido, «el
EBEP concreta su propio concepto de “Administraciones Públicas”, considerando parte de éstas a la Administración General del Estado,
(organizada conforme regulaba la Ley 6/1997, de 14 de abril, Ley de Organización y Funcionamiento de la Administración General del
Estado, LOFAGE, y que ahora denomina “sector público” la Ley 40/2015, de 2 de octubre, de régimen jurídico del Sector Público, –que
entrará en vigor el 1 de octubre de 2016–), las Administraciones Autonómicas, y de las Ciudades de Ceuta y Melilla, las Corporaciones
Locales (provincial, municipal e Islas) y la Administración Institucional dependientes o vinculadas a cualquiera de las anteriores, (orga-
nismos autónomos, entidades públicas empresariales y Agencias). También entran en el concepto las Universidades públicas, y otros
entes públicos como los Servicios de Salud, la Seguridad Social y sus Entidades Gestoras.
En contraposición quedan fuera del concepto de Administraciones Públicas en el EBEP, lo que se denomina el sector público
empresarial, es decir, las fundaciones, empresas públicas o empresas privadas con participación mínima del sector público, cuyo
personal tiene un vínculo jurídico privado, y están sometidos al Derecho del Trabajo, –sin perjuicio de que en algunas de ellas presten

ESTUDIOS 7 
GAPP. Nueva Época  –  N.o 21, Mayo-Octubre 2019  –  ISSN: 1989-8991  –  DOI: 10.24965/gapp.v0i21.10585  –  [Págs. 6-19]

Convenio colectivo aplicable y supuesto de reversión de servicios públicos

Francisco Vila Tierno / Miguel Ángel Gómez Salado

do los servicios de acuerdo a los procedimientos y vías contemplados en la Ley 9/2017, de 8 de noviembre,
de Contratos del Sector Público, por la que se transponen al ordenamiento jurídico español las Directivas del
Parlamento Europeo y del Consejo 2014/23/UE y 2014/24/UE, de 26 de febrero de 2014 (BOE núm. 272, de
9 de noviembre de 2017) –en adelante LCSP–.
En este sentido, según se preste el servicio de manera interna o externa, el marco normativo conven-
cional aplicable será distinto, atendiendo al ámbito funcional del mismo. Siendo así, una de las cuestiones
que puede ser analizada por la gestión de RR.HH. de la Administración en cuestión, es la conveniencia de
ampliar o mantener plantillas bajo el paraguas de normas convencionales propias o, por el contrario, que
sean los prestadores efectivos del servicio, en el caso de gestión indirecta, los que asuman la aplicación del
convenio que corresponda.
En este orden, la valoración de la eficiencia y la eficacia como filtro para evaluar las ventajas para
apostar por uno u otro modelo de gestión, no debe, en absoluto, basarse exclusivamente en términos eco-
nómicos. Es más, la propia LCSP, en su art. 145.1.1.ª especifica los criterios sobre los que debe basarse
la adjudicación del contrato, señalando la concurrencia de una pluralidad para la determinación de la mejor
relación calidad-precio. Criterios de índole cuantitativo, pero también cualitativo, entre los que se encuentran
los de carácter social –como la mejora de las condiciones laborales y salariales–.
En cualquier caso, la misma norma, con carácter previo, en su art. 122.2, al regular los «pliegos de cláu-
sulas administrativas particulares», indica que en éstos «se incluirán los criterios de solvencia y adjudicación
del contrato; las consideraciones sociales, laborales y ambientales que como criterios de solvencia, de adjudi-
cación o como condiciones especiales de ejecución se establezcan… la obligación del adjudicatario de cum-
plir las condiciones salariales de los trabajadores conforme al Convenio Colectivo sectorial de aplicación».
De este modo, a través de aquel precepto en el marco de la norma que, recordemos, rige la contrata-
ción administrativa, se elude la aplicación de la prioridad aplicativa de los convenios colectivos de empresa
prevista en el art. 84.2 del Estatuto de los Trabajadores –Real Decreto Legislativo 2/2015, de 23 de octubre,
por el que se aprueba el texto refundido de la Ley del Estatuto de los Trabajadores (BOE núm. 255, de
24/10/2015), en adelante ET–, pero una vez que en el año 2017 se entienden superadas las situaciones en
las que las Administraciones, sometidas a una situación de asfixia económica y con las limitaciones propias
de las tasas de reposición, se veían abocadas a acudir a la contratación de empresas cuyo principal valor
consistía en la reducción de los costes. Siendo así, se consigue invertir dicha regla estatutaria, en tanto que
sitúa al convenio sectorial en una posición de preferencia frente al de ámbito empresarial y se evita que en el
seno de la Administración presten servicios trabajadores –externos a la misma– por cuantías reducidas con-
forme a convenios colectivos propios aun desarrollando tareas equivalentes a la de los empleados públicos.
Sea como sea, lo relevante es que, si el servicio se asume de manera directa, pueden ser de aplicación
los acuerdos o pactos colectivos que vinculen al personal funcionario y los convenios colectivos para el
personal laboral y cuyo ámbito funcional sea la propia Administración que participa como interlocutora con
legitimación durante su proceso de negociación. Pero si el servicio, como decíamos, se externaliza, los ante-
riores instrumentos colectivos dejarían de ser aplicables para tener cabida, en principio, el convenio colectivo
del sector de actividad que incluya el servicio acordado –y antes, incluso, el convenio colectivo de empresa
si ésta contaba con uno propio–.
Las condiciones laborales del personal, en tal caso, no son las mismas. Y es que los cambios respecto a
la gestión pública o privada de los servicios públicos conllevan, al tiempo, un distinto estatus jurídico-laboral
para los trabajadores que se destinan a tal fin, de manera que una decisión, en principio, de alcance admi-
nistrativo o político, adquiere gran trascendencia desde el punto de vista de lo Social.

servicios funcionarios en calidad de funcionarios adscritos a una empresa pública, –como sucede en con la Sociedad Estatal de Correos
y Telégrafos–. Por otra parte, existen órganos de la Administración (que no son en el concepto estricto “Administración Pública”), que
tienen su propia regulación y a los que según previsión del propio EBEP en su artículo 4, solo se aplicará dicha norma cuando su propia
legislación específica así lo establezca.
De forma similar se excluye del ámbito de aplicación del EBEP al personal al servicio de la administración independiente, u orga-
nismos reguladores, ahora denominados “autoridades administrativas independientes del ámbito estatal, Entidades de Derecho Público
reguladas en los artículos 109 y 110 de la Ley 40/2015, de 1 de octubre, de Régimen Jurídico del Sector Público”, a los que será de
aplicación en EBEP pero “en la forma prevista en sus leyes de creación” (Disposición Adicional Cuarta, del texto refundido del EBEP).
Con esta fórmula se otorgando libertad a dichos organismos a la hora de elegir la norma de aplicación para sus empleados, que en la
mayoría de los casos han optado por seguir como estaban originariamente, es decir, sometidos a la normativa laboral común.
En definitiva, la Administración Pública se configura como una organización productiva especial y compleja en distintos ámbitos,
–tanto territoriales, como funcionales–, que se vinculan funcionarial y laboralmente con numerosos, y diversos tipos de empleados».
AA.VV (MONEREO PÉREZ [dir.] y VILA TIERNO [coord.]), 2018.

ESTUDIOS8 
GAPP. Nueva Época  –  N.o 21, Mayo-Octubre 2019  –  ISSN: 1989-8991  –  DOI: 10.24965/gapp.v0i21.10585  –  [Págs. 6-19]

Convenio colectivo aplicable y supuesto de reversión de servicios públicos

Francisco Vila Tierno / Miguel Ángel Gómez Salado

El problema, se plantea, en tales circunstancias, en una doble dirección: tanto si el servicio se prestaba
en primer término de manera directa y después se externaliza, como a la inversa, esto es, en el caso de que
exista una reversión del mismo. Y es que, tanto en uno como en otro caso, lo primero será determinar si
existe una subrogación en las relaciones laborales y, en segundo término, concluir cuál será el convenio co-
lectivo de aplicación. Cuestión que no resulta baladí, porque las condiciones labores reguladas en el ámbito
de la empresa privada no tiene por qué coincidir con lo pactado en el seno de lo público.
En determinadas ocasiones, por tanto, lo que se produce es una simple huida del rol de empleador y de
la aplicación directa del Derecho Laboral y, para ello, se acude a un proceso de externalización. Entre ellos
se incluyen los supuestos de contratación y subcontratación que, en la esfera que nos ocupa, está condicio-
nado por el respeto al interés público y a la reserva de actividades que deben ser desarrolladas por aquellos
que tienen la condición de Funcionarios Públicos.
En este sentido, además de la LCSP, la norma de referencia es el art. 42 ET que debemos utilizar como
contrapuesto a las cesiones irregulares del art. 43 ET. Aquel precepto, que regula fundamentalmente el régi-
men de responsabilidades –así como los derechos y deberes de las partes que intervienen en este negocio
jurídico– implica la celebración de un acuerdo por el que una de ellas –comitente– externaliza una actividad
que será desarrollada por una tercera –contratista–. De este modo, la Administración –empresario principal–
opta por ceder parte de los servicios o tareas que le son propios, para que sean ejecutados por una empresa
que actúa como auxiliar. Pero al mismo tiempo, la contrata o subcontrata, en sentido estricto, no agota las
posibilidades de colaboración en la prestación de servicios, puesto que dos entidades del sector público,
una de carácter instrumental, pueden hacer uso de la denominada encomienda de gestión, en la que, el
personal de esta última, presta servicios para la Administración titular de las competencias. Descrito de esta
forma, es fácil situarse en el horizonte de una institución diferente, con una regulación completamente autó-
noma, como es la cesión ilegal de trabajadores del art. 43 ET. Y es que ésta disposición normativa es la que
concreta cuando se incurre en la práctica irregular –salvo para las ETTs– de contratar a trabajadores para
cederlos a terceros. Se interpone, por tanto, una figura entre empleador y empleado, con el único objeto, en
la mayor parte de los casos, de simular que trabajadores que se encuentran completamente integrados en
la estructura, funcionamiento y dinámica de la plantilla de la empresa, no forman parte de la misma, sino a
una tercera que se presenta, formalmente, como el empresario contratante. Con todo ello se consigue –o se
pretende conseguir– exonerarse de las responsabilidades laborales contraídas.
Es éste un fenómeno que no es ajeno a la Administración Pública, más bien al contrario, puesto que
se repite de manera insistente en la misma, más aún por las limitaciones a la contratación laboral directa.
Y en esta fórmula de colaboración entre lo público y lo privado participan, obviamente, unos prestadores
de servicios. Aquí cobra especial importancia la distinción entre la realidad formal y material. Esto es,
cuando se está realmente ante un fenómeno de subcontratación –o descentralización en general– o cuan-
do lo que se produce es un fenómeno interpositorio, en el que no existe colaboración real, porque lo único
que hay es una entidad que contrata, pero que no tiene ningún poder de organización y control sobre los
trabajadores.
Es preciso, por tanto, comprobar los extremos de la contrata o externalización para diferenciarlo de la
cesión ilegal, ya que, el efecto de ésta, va a ser que el trabajador elija en qué ámbito tiene la condición de
indefinido y ello va a chocar con las limitaciones impuestas desde la Ley 3/2017, de 27 de junio, de Presu-
puestos Generales del Estado para el año 2017 (BOE núm. 153, de 28/06/2017) –LPGE 2017– en adelante,
pero eliminadas, en parte, por la reciente sentencia del TC de 31 de octubre de 2018, sobre la que con pos-
terioridad se volverá.
En ese sentido, resulta especialmente complejo, en ocasiones, delimitar si estamos ante un supuesto
real de externalización –por ejemplo, con una encomienda de gestión–, puesto que únicamente si no lo es,
estaremos ante una cesión ilegal, cuyo efecto, como es sabido, no podrá ser la continuidad como fijo en la
Administración.
Por otra parte, no debe obviarse que nos situamos en la órbita de un proceso de contratación en el que
tienen un enorme peso los trámites y requisitos de carácter administrativo. Pero que afectan de lleno a los
aspectos laborales, ya que, la ausencia, por ejemplo, de determinados requisitos administrativos o del pro-
cedimiento adecuado (y su calificación jurídica subsiguiente en el orden contencioso-advo), nos puede llevar
a encontrarnos con una figura como la del indefinido no fijo. Siendo así, para entender la externalización de-
bemos remitirnos, necesariamente a los conceptos básicos en los supuestos de externalización en el sector
público: contratas y subcontratas, concesión administrativa, concepto de propia actividad y encomienda de
gestión que hoy por hoy se regulan en la recientemente aprobada en la LCSP.

ESTUDIOS9 
GAPP. Nueva Época  –  N.o 21, Mayo-Octubre 2019  –  ISSN: 1989-8991  –  DOI: 10.24965/gapp.v0i21.10585  –  [Págs. 6-19]

Convenio colectivo aplicable y supuesto de reversión de servicios públicos

Francisco Vila Tierno / Miguel Ángel Gómez Salado

Teniendo en cuenta tal marco normativo, para contratar con la Administración, una empresa, de acuerdo
a la LCSP –arts. 74 y ss–, debe acreditar su personalidad, su solvencia económica, financiera y técnica o
profesional, además de la habilitación empresarial o profesional necesaria para desarrollar la actividad obje-
to del contrato, además de cumplir con los criterios sociales que la nueva Ley impone. Pero lo determinante
es la efectiva existencia de una entidad empresarial, lo que puede ser determinante a efectos laborales (Vila
Tierno, 2018).
Vayamos por partes.

2. EL MARCO DE LA NEGOCIACIÓN COLECTIVA EN LA ADMINISTRACIÓN PÚBLICA.

SUJETOS NEGOCIADORES Y LEGITIMACIÓN NEGOCIAL COMO PUNTO DE PARTIDA
PARA LA DETERMINACIÓN DE SU ÁMBITO SUBJETIVO

El Título III ET regula la negociación colectiva que será de aplicación a empleadores y trabajadores por
cuenta ajena. Y, entre ellos, a los que lo sean en el ámbito de lo Público. En un supuesto de externalización
de servicios públicos, se propone la realización de éstos por un tercero, se está apostando por la gestión in-
directa de aquellos servicios atendiendo a supuestas razones de eficiencia y eficacia, así como de optimiza-
ción de los recursos y racionalización del gasto público (Vid. en profundidad: Castillo Blanco, 2017: 18 y ss).
De este modo, se plantea una «cesión» de la prestación del servicio público a través de las vías pre-
vistas para ello en la LCSP y ello supone que una entidad de naturaleza privada puede hacerse cargo de
tal servicio, de manera que es su personal, el que está adscrito a las mismas en función de un contrato de
naturaleza laboral, el que se reconoce como auténtico prestador de servicios, pero sin que éste adquiera la
condición de empleado público a pesar del contexto en el que se desempeña su cometido.
Consecuencia de lo anterior encontramos un personal laboral cuyas condiciones de trabajo y empleo
deben venir definidas, en principio, en la fuente de referencia en el Derecho del Trabajo: el convenio colecti-
vo. Pero no olvidemos que aquel personal laboral, cuyo vínculo jurídico es con la entidad privada adjudicata-
ria del servicio, estará, por tanto, en el ámbito de aplicación del convenio colectivo de empresa o de actividad
por el que se rija la empleadora 3.
La duda surge, por tanto, para los supuestos en los que, o bien la gestión de los servicios se asume de
manera directa con personal que contrata la Administración en Régimen Laboral, o bien cuando se produce
la reversión de los reiterados servicios públicos. Y ello, porque el convenio que había sido el marco regula-
torio de las relaciones laborales durante la gestión directa o indirecta, no resulta de aplicación a la empresa
que obtiene la concesión o a la Administración competente que revierte la concesión.
La reflexión anterior tiene una doble lectura. De un lado, es preciso comprobar si opera el mecanismo
de subrogación convencional, pero en el caso de que el convenio colectivo que se aplicaba a la empleadora
antes del cambio de titularidad así lo prevé y, de otro, definir la situación de los trabajadores respecto a la
regulación convencional de sus condiciones laborales.
Dicho de otro modo, debemos recordar que el art. 3 ET especifica que entre las fuentes de la relación labo-
ral se encuentra el convenio colectivo… ¿pero qué convenio colectivo? ¿cuál puede invocarse como fuente, v.
gr., en un supuesto de reversión? Es preciso, por ello, dirigirnos al citado Título III ET para especificar los crite-
rios conforme a los cuales se puede determinar cuál es la norma convencional de referencia (Vila Tierno, 2008).
A este respecto, el art. 82.2 y 3 ET especifica que «Mediante los convenios colectivos, y en su ámbito
correspondiente, los trabajadores y empresarios regulan las condiciones de trabajo y de productividad… 3.
Los convenios colectivos regulados por esta ley obligan a todos los empresarios y trabajadores incluidos
dentro de su ámbito de aplicación y durante todo el tiempo de su vigencia».
A partir de tales enunciados, son dos las consecuencias más inmediatas. En primer lugar, que el precep-
to determina que unos trabajadores –a través de sus representantes– y empleadores específicos, en función
al ámbito que le es propio, regulan las condiciones labores a través de la negociación colectiva. En segundo
término, que el fruto de dicha negociación, vincula en exclusiva a los trabajadores y empresarios que estén
en su ámbito. De esta forma, la primera consecuencia enlaza con los sujetos negociadores y los requisitos
de legitimación negocial (Vid. en sentido amplio: Tomás Jiménez, 2013: 1-440; o Amaadachou Kaddur, 2015:

3 
En este sentido, las dudas se presentan exclusivamente sobre personal laboral, puesto que este el régimen de vinculación co-
mún que puede producirse entre trabajador y empleador, sea este último una entidad privada o pública, relación que no se desnaturaliza
como consecuencia de un supuesto de externalización (SÁNCHEZ MORÓN, 2007: 85-86).

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267-304) en virtud de un principio de correspondencia representativa (García-Perrote Escartín y Mercader

Uguina, 2014). Por su parte, la segunda de las afirmaciones concuerda con el hecho de que las partes ne-
gociadoras, en el marco de su libertad para fijar la unidad de negociación –pero sometida los requisitos de
legitimación–, van a delimitar su ámbito subjetivo, sin que quepa, ni la inclusión de terceros, ni la exclusión
de sujetos que pudieran incluirse en el mismo: «el artículo 83.1 del Estatuto de los Trabajadores, a tenor
del cual “los convenios colectivos tendrán el ámbito de aplicación que las partes acuerden”» y en efecto tal
precepto consagra el principio de libertad de las partes para definir la unidad de negociación. Pero, como
ha señalado la doctrina del Tribunal Constitucional y la de esta Sala, esta regla no significa que las partes
del convenio gocen de una libertad absoluta para determinar su ámbito de aplicación. Esa libertad está, en
primer lugar, limitada por la necesidad de aplicar criterios objetivos en la delimitación del ámbito del convenio
que se correspondan además con la legitimación de los negociadores (sentencias de 20 de septiembre de
1993 [RJ 1993, 6889], 23 de junio de 1994 [RJ 1994, 5470] y 21 de septiembre de 2006 [RJ 2006, 8730]),
y por la propia configuración del convenio colectivo estatutario como norma del ordenamiento jurídico que
tiene en principio una eficacia personal general, pues conforme al artículo 82.3 del Estatuto de los Traba-
jadores los convenios colectivos obligan a todos los trabajadores y empresarios incluidos en su ámbito de
aplicación, lo que exige que la exclusión de lo que constituye el ámbito natural del convenio colectivo tenga
una justificación objetiva y razonable (sentencia de 9 de octubre de 2003 [RJ 2003, 7732…). Esta exigencia
de respetar el ámbito natural de la unidad de negociación se vincula en la doctrina constitucional con el prin-
cipio de igualdad ante la Ley, en la medida en que el convenio colectivo como norma que se integra en el
ordenamiento jurídico está vinculado por el artículo 14 de la Constitución (RCL 1978, 2836) y tiene, por tanto,
que justificar los tratamientos diferentes que pueden producirse tanto en el establecimiento de condiciones
de trabajo entre el personal incluido en su campo de aplicación (STC 27/2004 [RTC 2004, 27] y doctrina allí
citada), como en lo que se refiere a las exclusiones que de su ámbito pueda establecer el propio convenio
(SSTC 52/1987 [RTC 1987, 52] y 136/1987 [RTC 1987, 136]). En este sentido la STC 136/1987 señala que
«la negociación colectiva de eficacia general está sujeta a muy diversos límites y requisitos legales, pues
no en balde produce efectos entre “todos los empresarios y trabajadores incluidos dentro de su campo de
aplicación”, como prescribe el art. 82.3 del Estatuto de los Trabajadores y “esos límites alcanzan también
a la determinación del ámbito de aplicación del convenio colectivo, aspecto éste que debe ser resuelto por
las partes negociadoras respetando en todo caso los imperativos legales”» –STS de 14 marzo 2007 (RJ
2007\3389)–. Resolución judicial que invocamos para adelantar un problema posterior que es preciso ir
acometiendo: la de la imposibilidad de excluir a colectivos de la aplicación de un convenio al margen de una
justificación objetiva y razonable.

3.  LA SUBROGACIÓN CONVENCIONAL Y SUS CONSECUENCIAS

Parece preciso hacer un inciso para destacar un elemento que no por obvio resulta menos relevante:
no estamos ante un convenio colectivo que se regula en origen para determinar las condiciones laborales
de un personal que va a prestar servicios para una Administración. En los supuestos de reversión, se trata
de un personal que ya venía disfrutando de un marco normativo convencional cuando eran trabajadores de
una entidad privada que tenía la condición de concesionaria de un servicio de gestión indirecta. O bien al
revés, esto es, cuando el personal contratado por una entidad pública podría estar disfrutando de un con-
venio colectivo aplicable en tal marco y el servicio pasa a manos de la gestión privada, situación en la que
dicho personal no estará incluido en el ámbito de regulación convencional aplicable para la empresa privada.
En esos supuestos en los que se produce un cambio en la titularidad empresarial pueden –o no– reco-
nocerse supuestos de subrogación empresarial, bien sea porque se cumplen los parámetros del art. 44 ET 4,
bien porque se trate de un caso de subrogación convencional, o bien, por último, porque sea consecuencia
de otra disposición de naturaleza diversa.
Dejando al margen otras opciones, nos interesa, en este análisis, centrarnos en la de carácter conven-
cional, en tanto que si se dan los elementos del citado art. 44 ET se seguirá el procedimiento expresamente
previsto en el mismo, mientras que si entendemos que existe subrogación convencional ¿cuál sería el con-
venio aplicable?

4 
Con todos los extremos y matices que ello implica y con las interpretaciones tanto de la jurisprudencia comunitaria y nacional
con supuestos como los de sucesión de plantillas. Vid. SSTS 7 de mayo de 2016 (RJ 2016/1702) ó 1 de junio de 2016 (RJ 2016/3745)

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En este sentido, es bastante frecuente que la negociación colectiva, como mecanismo garantista en
favor de los trabajadores, establezca fórmulas para el mantenimiento del empleo para los supuestos en los
que no alcancen las previsiones del tan reiterado art. 44 ET, especialmente en aquellos sectores en los que
práctica ha manifestado su necesidad 5. En este contexto, se ha podido establecer la obligación convencional
de continuidad de los trabajadores cuando hay cambios que afectan al titular de la explotación o gestor de
los servicios, así como el mantenimiento, si cabe, de determinadas condiciones laborales.
A tal efecto, de un modo reiterado los órganos judiciales de lo Social han venido indicando que no pue-
den actuar como presupuestos de la subrogación legal ni la contrata ni la concesión administrativa, en tanto
que no pueden reconocerse como unidades productivas autónomas –indicando, no obstante, las salvedades
cuando la infraestructura u organización empresarial precisa se pone a disposición del concesionario o con-
tratista; vid. v. gr. SSTS 23 de mayo de 2005 (RJ 2005/97], 21 de septiembre de 2012 (RJ 2013/2388) y 24
de julio de 2013 (RJ 2013/6797)–. En tal caso, y excepto en los sectores en los que la sucesión de plantilla
de carácter voluntario se produce por tratarse de actividades en las que la actividad gira en torno a la mano
de obra esencialmente, la subrogación operará si el convenio colectivo así lo establece –STS 7 de junio de
2016 (RJ 2016/2933)–. En estas situaciones:
a) las empresas obligadas son aquellas que se encuentran vinculadas por el convenio colectivo del que
forman parte en su ámbito funcional, ya que, como se ha insistido, dicha obligación no alcanza a la
empresa adjudicataria si no está en el marco de tal convenio –STS de 17 de junio de 2011 (RJ 2011,
5423)–.
b) No se pueden establecer cláusulas obligacionales para quienes no han sido interlocutores en el
proceso de negociación, ni condiciones de trabajo, como contenido normativo, a aquellas empresas
fuera del ámbito del convenio –STS de 10 de diciembre de 2008 (RJ 2008/7678)–.
Y, por otra parte, ni el fenómeno subrogatorio se produce de manera automática, ni los efectos están
tasados, sino que dependerán de los términos del acuerdo fruto de la actividad negociadora 6. De tal forma
que, únicamente, en el caso en el que no se estableciera una regulación específica, se aplicaría, pero de
manera supletoria, la ordenación estatutaria, por lo que, a falta de acuerdo expreso el convenio colectivo
aplicable seguiría siendo el que venían disfrutando con anterioridad los trabajadores subrogados, hasta la
fecha de su fecha de vencimiento o hasta la entrada en vigor de un nuevo convenio colectivo nuevo que les
resulte de aplicación –STS 31 de mayo de 2017 (RJ 2017/3163)–.
No obstante, la STS 3545/2018, de 27 de septiembre, viene a formular lo siguiente: «Primera.- Hay
transmisión de empresa encuadrable en el art. 44 ET si la sucesión de contratas va acompañada de la trans-
misión de una entidad económica entre las empresas saliente y entrante.
Segunda.- En actividades donde la mano de obra constituye un factor esencial, la asunción de una parte
relevante del personal adscrito a la contrata (en términos cuantitativos o cualitativos) activa la aplicación del
artículo 44 ET.
Tercero.- Cuando (como en el caso) lo relevante es la mano de obra (no la infraestructura) la subroga-
ción solo procede si se da esa asunción de una parte relevante (cuantitativa o cualitativamente) del personal.
Cuarto.- El hecho de que la asunción de una parte relevante de la plantilla derive de lo preceptuado por
el convenio colectivo no impide la aplicación de la anterior doctrina».
Dicho de otro modo, la resolución judicial, que implica un cambio radical en el criterio del TS, vie-
ne a establecer que cuando opera la sucesión por la asunción de la mayor parte de la plantilla, resulta
irrelevante que se plantee en el marco del convenio colectivo como subrogación convencional, puesto
que tendrá todos los efectos y caracteres de una subrogación legal subsumible en ámbito de la Directiva
comunitaria.
Parece que, a partir de tales conclusiones, cuando la gestión se cede a un tercero y no se reconoce el
fenómeno del art. 44 ET, la obligación convencional de subrogación o el mantenimiento del convenio colec-
tivo que pudiera aplicarse en la Administración no alcanza a la empresa por no ser esta parte del ámbito de
aplicación de aquél. Pero únicamente en el caso de que no sea aplicable el supuesto previsto en la referida
STS de 27 de septiembre de 2018. Ello nos obliga centrarnos en la reversión y sus diferentes problemas e
interpretaciones. Interpretaciones que, a priori, no se apartan mucho de lo ya planteado.

5 
En este sentido, lo habitual es que el convenio colectivo de ámbito sectorial regule este tipo de cláusulas, pero ello no excluye
que un convenio colectivo empresarial pudiera contener compromisos de asumir plantillas en supuestos de esta naturaleza.
6 
Como los relativos a la antigüedad del trabajador, al procedimiento de transmisión o a la responsabilidad asumida.

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4.  LA SOLUCIÓN LEGAL Y JURISPRUDENCIAL

4.1. La no inclusión de la Administración en el ámbito de aplicación de convenios en lo que no

ha formado parte en el proceso negociador

La normativa actual que regula los supuestos de reversión no ayuda, precisamente, a una fácil interpre-
tación de este complejo y enmarañado asunto que es muy simple en cuanto a su lógica de fondo: ¿cuál es
el convenio colectivo aplicable al personal en supuestos de reversión.
No obstante, antes de una regulación específica para los supuestos de reversión y la subrogación em-
presarial, los órganos judiciales del Orden Social se venían pronunciando sobre una cuestión que parece
determinante en este punto y que tiene que ver con la aplicación –o no– de la Administración de un convenio
colectivo del que no ha formado parte, entendiendo, de manera reiterada que no cabía incluir a la misma en
el ámbito de un convenio del que no había sido parte –SSTS de 17 de junio de 2011 (RJ 2011\5423), de 11 de
julio de 2011 (RJ 2011\5667), de 26 de julio de 2012 (RJ 2012\9976), de 21 de abril de 2015 (RJ 2015\2177),
de 19 de mayo de 2015 (RJ\2015\2886) y de 27 de febrero de 2018 RJ 2018\1144)–.
Interpretación que casaba con el texto de la anterior LCSP que, en su art. 301, excluía expresamente la
consolidación de las personas que hayan realizado los trabajos objeto del contrato como personal del ente, orga-
nismo o entidad del sector público contratante –STS 21 de abril de 2015 (RJ 2015, 2177)–. Pero, en este sentido,
recordemos que la doctrina ha reconocido tanto la aplicabilidad del art. 44 ET, como los problemas que se pueden
deducir, respecto al personal laboral los supuestos de reversión de servicios públicos. Y así, como afirma nuestra
mejor doctrina «el imperativo legal y la coherencia con la Directiva 2001/23/CE y el art. 44 del ET (y atendiendo
al art. 7 del EBEP), obliga a aplicar el régimen jurídico laboral de garantías generales previstas en ese grupo nor-
mativo regulador que integra el Derecho social comunitario y el Derecho nacional» (Monereo Pérez, 2016: 307).
Y es que la subrogación empresarial sería predicable en el marco de la Administración Pública sin que
pueda invocarse la normativa interna para evitar tal aplicación, dada la prevalencia del Derecho Comunitario
y así, v. gr. «La afirmación del art. 301 TRLCSP no puede, ni impedir la aplicación del art. 44 del ET, que
deviene imperativa en atención a las normas comunitarias cuya interpretación siempre ha considerado que
la Administración Pública no queda eximida de las obligaciones en materia de sucesión de empresas (STCE
26/09/2000, C-175/99, asunto Mayer; STUE 29/07/2010, C-151/09, asunto UGT/FSP), ni tampoco debe
entenderse como una prohibición absoluta de que la Administración asuma el personal con ciertos condicio-
namientos» (Alfonso Mellado, 2016: 37).
No obstante lo anterior, la doctrina científica, de manera mayoritaria, y al amparo de esta línea jurispru-
dencial antes citada, niega la aplicabilidad de los convenios sectoriales a la Administración (Cruz Villalón, J.
2016, pág. 42; Gómez Álvarez, T. 2004: pág. 282; López Cumbre, L. 2017, pág. 126 y ss.; Sala Franco, T.
2018: pág. 204; Gorelli Hernández, J, 2018). El argumento jurisprudencial del que se hace eco la doctrina
se apoya en que «el convenio colectivo no puede (...) en su contenido normativo, establecer condiciones
de trabajo que hubieran de asumir empresas que no estuvieran incluidas en su ámbito de aplicación. Así lo
deja precisado el invocado art. 82.3 del citado Estatuto de los Trabajadores al disponer que los convenios
colectivos regulados por su Título III obligan a todos los empresarios y trabajadores incluidos en su ámbito
de aplicación en el que solo pueden estar comprendidos quienes, formal o institucionalmente, estuvieron
representados por las partes intervinientes en la negociación del convenio» –la ya citada STS de 17 de junio
de 2011 aludiendo a pronunciamientos anteriores–. Al tiempo que se añade que «el convenio colectivo no
puede contener cláusulas obligacionales que afecten a quienes no son parte en la negociación, ni en su
contenido normativo cabe establecer condiciones de trabajo que hubieran de asumir empresas que no estu-
vieran incluidas en su ámbito de aplicación» –STS de 21 de abril de 2015 (cit)–.
Siguiendo tal interpretación, se ha entendido que una entidad, pública o privada, por el simple hecho de
asumir de manera directa la ejecución de unos servicios no puede considerarse una empresa del sector de
actividad y, en consecuencia, no estaría sujeta a las prescripciones normativas u obligacionales del convenio
colectivo de referencia en el mismo.

4.2. La solución alternativa: la aplicación del convenio colectivo a la Administración Pública que
no participó en su negociación por imperativo de la LCSP

Sin embargo, diferentes son los matices que deben destacarse para conseguir una interpretación com-
pleta. De un lado, que los pronunciamientos judiciales son anteriores a la regulación en los términos actuales

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Convenio colectivo aplicable y supuesto de reversión de servicios públicos

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de la LCSP y, de otro, que si estamos ante la posibilidad de una subrogación convencional debemos estar a
los términos exactos de la misma.
En ese sentido, si el convenio colectivo obliga en los supuestos de sucesión de contratas, una hipótesis
de reversión no puede identificarse propiamente con la existencia de una contrata. De este modo, puede
que lo que se analice no son los efectos o el alcance de la subrogación convencional de manera genérica,
sino un caso concreto de una regulación de la norma convencional en unos términos específicos en los que
no tenga cabida una reversión, sino la sucesión de contratas 7. No puede interpretarse, por tanto, que no es
aceptable en ningún caso la subrogación convencional en una Administración, cuando el convenio aplicable
a la empresa que venía prestando el servicio con carácter previo a la reversión así lo disponía, aunque esto
no deja de ser una opinión que contrasta con la doctrina dominante, tal y como se ha adelantado.
Y es que la mayor parte de la doctrina invoca la primera de las razones señaladas en el subapartado
anterior, a la que le da un peso decisivo, entendiendo que no se puede aplicar el convenio de un sector a la
Administración que no ha sido parte en el proceso de negociación.
Pero ello puede chocar con varios elementos que pueden ser significativos.
En primer lugar, puede dar lugar a un efecto no deseado, como podía ser la extinción de las relaciones
laborales que se han ido manteniendo en los sucesivos cambios de contratas. Efecto no deseado salvo que
la Administración persiga tal consecuencia. Una consecuencia que, en cualquier caso, habría que interpretar
de conformidad con la Disp. Adic. 26.º LPGE 2017, de acuerdo a su modificación operada en 2018 –Ley
6/2018, de 3 de julio, de Presupuestos Generales del Estado para el año 2018 (BOE núm. 161, de 4 de julio
de 2018)–.
En segundo lugar, que plantearía dudas respecto a la aplicabilidad del art. 130.3 LCSP que parece ta-
xativo en lo que respecta al mantenimiento del empleo y de las condiciones laborales.
En tercer lugar, que existirían serias dudas sobre el marco convencional regulatorio de las condiciones
laborales del personal subrogado.
Pero existe, además, otro problema de interpretación, de especial relevancia, que puede, no obstante,
situar este debate en un segundo plano y que ya hemos sugerido anteriormente con la mención a la STS de
27 de septiembre de 2018. Se trata de una cuestión planteada en la STSJ de Galicia de 26 de julio de 2018
(CENDOJ 15030340012018102349) y en la que aparece como supuesto de hecho una subrogación conven-
cional entre contratas que se suceden en la gestión de un servicio para una el Museo de las peregrinaciones
de Santiago de Compostela, dependiente de la Consellería de Cultura de la Xunta de Galicia.
Las circunstancias que se analizan se refieren, en este caso, a una posible responsabilidad solidaria
como consecuencia o no de la existencia de una subrogación legal y no únicamente la de naturaleza conven-
cional, pues en ésta última hipótesis serían predicables los efectos previstos expresamente en la misma. Y
las dudas surgen, primero, por incluirse en el convenio colectivo de aplicación una subrogación convencional
con efectos limitados expresamente.
Pero la Sala, apoyándose en la STS de 7 de abril 2016 (rec. 2269/2014) –interpretando precisamente
la misma norma convencional– recuerda que «en los supuestos de sucesión de contratistas la subroga-
ción no opera en virtud del mandato estatutario –artículo 44 ET– si no se ha producido una transmisión de
activos patrimoniales o una “sucesión de plantillas”, en aquellos sectores en los que la actividad descansa
fundamentalmente en la mano de obra –STS de 27 de octubre de 2004, rec. 899/02, que recoge la doctrina
comunitaria–. La subrogación se produce en virtud del mandato contenido en el convenio colectivo aplicable.
Por tanto, la asunción de los trabajadores de la empresa anterior no responde al supuesto de sucesión en la
plantilla derivado del hecho de que la nueva contratista se haga cargo voluntariamente de la mayoría de los
trabajadores que prestaban servicios en la contrata. Al contrario, en estos casos la sucesión de la plantilla
es el resultado del cumplimiento de las disposiciones establecidas en el convenio aplicable». Debemos, por
tanto, centrarnos en un matiz, y es que se dice, literalmente, «si no se ha producido» un supuesto de suce-
sión de plantillas. De esta forma, este hecho es el determinante, puesto que si hay «una transmisión de una
entidad económica, en tanto conjunto de trabajadores que ejerce de forma duradera una actividad común
desmaterializada, a cuya transmisión de la actividad se une la asunción de la plantilla, lo que nos situaría en
el ámbito del art. 1 de la Directiva 2001/23/CE, conforme a la doctrina comunitaria (STJUE Süzen; Hernán-
dez Vidal y otros, Hidalgo y otros, C-173/96, o Temco, C-51/00 ), y debería serle de aplicación el art. 3.1 de

7 
En la sentencia citada en primer término se aludía expresamente a un precepto convencional que literalmente se refería una
subrogación que «operará en todos los supuestos de sustitución de contratas...» (art. 52 Convenio General del Sector de Limpieza
Pública Viaria).

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la misma. Y nos resultaba ciertamente dudoso que pudiera eludirse su aplicación solo porque la decisión no
fuera fruto de la autonomía individual de la cesionaria sino consecuencia de una obligación impuesta por la
autonomía colectiva».
Así, y en respuesta a cuestión prejudicial de Derecho comunitario planteada, el TJUE en sentencia de
11-7-2018- C-60/17 dispone «que el artículo 1, apartado 1, de la Directiva 2001/23 debe interpretarse en el
sentido de que esta Directiva se aplica a una situación en la que un arrendatario de servicios ha resuelto el
contrato de prestación de servicios de vigilancia de instalaciones celebrado con una empresa y, a efectos de
la ejecución de esta prestación, ha celebrado un nuevo contrato con otra empresa que se hace cargo, en vir-
tud de un convenio colectivo, de una parte esencial, en términos de número y de competencias, del personal
que la primera empresa destinaba a la ejecución de dicha prestación, siempre y cuando la operación vaya
acompañada de la transmisión de una entidad económica entre las dos empresas afectadas». O dicho de
otro modo «el TJUE entiende que en este caso ha existido una transmisión de una entidad económica y que
el hecho de que la sucesión de plantilla venga impuesta por el convenio colectivo “no afecta, en cualquier
caso, al hecho de que la transmisión se refiere a una entidad económica” (con cita de la sentencia Seguritas-
C.200/16, posterior al planteamiento de nuestra cuestión), por lo que sería incardinable en el ámbito del art.1
de la Directiva» –FJ 4.º–.
Lo que debe entenderse que, en el marco de la norma de transposición, el art. 44 ET, dispone que el
nuevo empleador queda subrogado en los derechos y obligaciones laborales existentes, con la especial
referencia al régimen de los convenios colectivos.
Por tanto, en estos supuestos, lo relevante, no sería que el convenio colectivo establezca un mecanismo
subrogatorio, sino que se produzca o no un supuesto de sucesión de plantillas porque, en tal caso, y como
consecuencia del principio de jerarquía normativa prevalecería la norma de rango superior. Esta doctrina,
que se formula de manera primigenia en esos términos, es objeto de ratificación en todos sus extremos por
la determinante y reiterada STS de 27 de septiembre de 2018.
Ello obligaría a la aplicabilidad automática del convenio preexistente, pero, no obstante, debe recordar-
se que, en las transmisiones señaladas, se requiere el elemento de la voluntariedad respecto a la aceptación
de la plantilla, lo que chocaría con una posible reversión. De un lado, porque en virtud de lo establecido en
la LPGE 2017 no se podía integrar con la condición de empleados públicos aquellos trabajadores que pro-
vienían, entre otras, de una reversión (lo que no quiere decir que no pueda existir subrogación), pero funda-
mentalmente por las dificultades que tendría o podría tener para manifestar su voluntad en este sentido y,
sobre todo, por el mismo argumento anteriormente citado: la Administración no ha sido parte en el proceso
negociador, por lo que no ha manifestado su voluntad en el marco de esa norma colectiva.
En este contexto, ahora sí, debemos centrarnos en la solución legal que opera actualmente, y para ello,
debemos recordar que el art. 130.3 LCSP dispone que «En caso de que una Administración Pública decida
prestar directamente un servicio que hasta la fecha venía siendo prestado por un operador económico, ven-
drá obligada a la subrogación del personal que lo prestaba si así lo establece una norma legal, un convenio
colectivo o un acuerdo de negociación colectiva de eficacia general».
Ello ha sido interpretado por la mayor parte de la doctrina (Vid. v. gr. por todos Gorelli Hernández, 2018)
como que «aparentemente» se admite la subrogación convencional sin ambages, al establecer esa obliga-
ción para la Administración si así se reconoce en un convenio colectivo o acuerdo de eficacia general. Sin
que la norma, novedosa, incluya matiz alguno. Pero, siguiendo la misma doctrina invocada anteriormente,
se vuelve a defender que ello no es aplicable respecto a las Administraciones que no han formado parte de
los procesos negociadores que han incluido tal compromiso.
No podemos, sin embargo, compartir tal afirmación y ello por varios motivos, en primer lugar, por lo que
entendemos que significa la inclusión de tal precepto en cuanto a la finalidad de la norma. Y esta puede
ser interpretada de acuerdo a tres fines: el mantenimiento del empleo, la continuidad del marco regulador y,
puede que especialmente, la idea de incluir cargas y complejidad para frenar los supuestos de reversión de
los servicios públicos.
Repasemos cronológicamente los últimos cambios normativos –antes del último pronunciamiento al
respecto del TC– que pueden tener influencia en una respuesta al problema que planteamos, señalando la
fecha de entrada en vigor de cada una de ellas:
Primera.- DA 26 LPGE 2017 (5/7/2018):
«Uno. Con efectos desde la entrada en vigor de esta Ley y vigencia indefinida, las Adminis-
traciones Públicas del artículo 2 del texto refundido de la Ley del Estatuto Básico del Empleado

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Convenio colectivo aplicable y supuesto de reversión de servicios públicos

Francisco Vila Tierno / Miguel Ángel Gómez Salado

Público, aprobado por el Real Decreto Legislativo 5/2015, de 30 de octubre, no podrán conside-
rar como empleados públicos de su artículo 8, ni podrán incorporar en dicha condición en una
Administración Pública o en una entidad de derecho público:
a) A los trabajadores de los contratistas de concesiones de obras o de servicios públicos
o de cualquier otro contrato adjudicado por las Administraciones Públicas previstas
en el artículo 2.3 de la Ley 40/2015, de 1 de octubre, de Régimen Jurídico del Sector
Público, cuando los contratos se extingan por su cumplimiento, por resolución, incluido
el rescate, o si se adopta el secuestro o intervención del servicio conforme a la legisla-
ción de contratos del sector público que resultase aplicable a los mismos…
… Al personal referido en los apartados anteriores le serán de aplicación las previsiones
sobre sucesión de empresas contenidas en la normativa laboral».
Segunda.- Art. 130.3 LCSP (9/11/2017) –cinco meses más tarde–.
Tercera.- DF 42 LPGE 2018 (29/6/2018):
«Uno. Se suprime el último párrafo de la disposición adicional vigésima sexta. Uno de la
Ley 3/2017, de Presupuestos Generales del Estado para el año 2017».

Es decir, que se suprime el párrafo que hemos remarcado en la primera de las normas citadas.
La explicación puede estar relacionada con una más adecuada coordinación entre las normas en
juego, en tanto que mientras que la DA 26.ª LPGE remitía a un único supuesto o vía de subrogación,
el establecido en la normativa laboral, la LCSP que se publica 5 meses más tarde, dispone diferentes
escenarios subrogatorios, de tal forma que, la sucesión empresarial contemplada en esa última norma
no podría considerarse, propiamente, «normativa laboral». Dicho de otro modo, la LCSP establece una
obligación para la Administración que se separa de la regulación legal de este supuesto para el ámbito
privado, aunque, para su perfeccionamiento, y al tratarse de una institución puramente laboral, siga los
cauces que dicha normativa y su interpretación judicial han seguido al respecto. Por este motivo, la DF
42.ª LPGE elimina lo que puede entenderse como una restricción del modelo subrogatorio en el marco de
lo público para dar cabida a la previsión de la LCSP. Y esta previsión, queremos entenderla como abso-
luta, clara y novedosa, introduciendo esa obligación de manera expresa para las entidades públicas que
deciden revertir el servicio.
Cierto es que la Administración, en esos supuestos, no ha tenido porqué mostrar su conformidad para
asumir la obligación convencional para subrogarse, pero no es menos cierto que si existe una regla fija y
explícita mediante lo establecido en el art. 130.3 LCSP, la Administración si manifestaría su intención de
subrogarse, al asumir, sin que exista obligación para ello, la decisión de revisión. Dicho de otro modo: la
decisión de reversión lleva aparejada la carga de subrogarse cuando la norma convencional previa de apli-
cación en el supuesto de externalización así lo incluye. Porque así lo dispone la norma legal, una norma cuyo
espíritu es la remisión continua al convenio colectivo de sector (por lo que resultaría incongruente ahora huir
del mismo), porque la Administración conoce las repercusiones con carácter previo y porque no se trata del
único supuesto en el que se aplica una norma convencional a quién no ha participado en su elaboración.
Así, por ejemplo, el art. 44 ET así lo dispone –sobre lo que volveremos más adelante– o incluso hay
interpretaciones judiciales que así lo admiten, es decir, que asumen la aplicabilidad de la cláusula subroga-
toria incluida en un convenio colectivo supraempresarial a empresas ajenas a su ámbito funcional, bien en
casos extraordinarios (STS de 21 de abril de 2015), bien atendiendo a un criterio funcional (STS de 10 de
febrero de 2014 [RJ 2014/ 1622] o STSJ del País Vasco de 15 de septiembre de 2015 referida a sucesión
de concesiones administrativas), o finalmente con interpretaciones con matices, como en la STS de 27 de
febrero de 2018 (RJ 2018/1044), que aunque parte de la exclusión de aplicación de un convenio porque la
Administración no ha sido parte, cuestiona esta última afirmación al entender que el servicio se prestaba por
empresas municipales que no podían excluirse de «aquella parte».

4.3.  Los problemas o soluciones antes de la STC 122/2018, de 31 de octubre de 2018

A pesar de todo ello, la entrada en vigor de la LCSP lo hace sin que se altere la regla básica y con carác-
ter indefinido que se instaura en 2017 (LPGE): la prohibición de considerar empleados públicos ni integrarlos
en esa condición a los trabajadores subrogados (Monereo Pérez, 2016; Vila Tierno, 2018). Regla que, por

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Convenio colectivo aplicable y supuesto de reversión de servicios públicos

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cierto, es la madre de todas las dudas: si no son trabajadores públicos ¿qué son y que estatus tienen? Y, en
consecuencia ¿cuáles son sus condiciones laborales?
Con algo más de detalle podemos ampliar la afirmación anterior, esto es, por la que se excluye la po-
sibilidad de incorporar como empleados públicos a los trabajadores que prestaran servicios para un tercero
en el marco de una externalización que finaliza o existe reversión –salvo sentencia judicial o desarrollo de
proceso de acceso de acuerdo a principios constitucionales–, aunque se preconiza que le es de aplicación,
a todos los efectos, las previsiones sobre sucesión de empresas en la normativa laboral (Vila Tierno, 2018).
De este modo, nuevamente aparecen como marco de referencia tanto el art. 44 ET, como las disposiciones
en esta materia de la LCSP, así como lo regulado como sucesión convencional en el seno de la negociación
colectiva.
Lo curioso de todo ello es que se afirma que puede operar un supuesto de subrogación laboral en la
administración pública sin que los afectados por el mismo tengan la condición de empleados públicos. No
obstante, ya reconocimos con anterioridad que operan los efectos de la subrogación en el marco de la Ad-
ministración Pública y según predica el EBEP, la prestación que se daría sería como empleado público (vid.
arts. 8 a 11), ¿qué consecuencias tendrá la limitación de la LPGE? Ciertamente, a pesar del espíritu omni-
comprensivo que parece desprenderse del legislador presupuestario, no le faculta a ignorar el cumplimiento
de la normativa comunitaria e interna aplicable, más aún cuando en la misma norma presupuestaria se alude
a la aplicación del ordenamiento laboral (Molina Navarrete, 2017: págs. 94 y 95).
A partir de ello, la doctrina administrativista ha reconocido una nueva ampliación de las excepciones a
las relaciones ordinarias recogidas en el EBEP, hasta el punto que se vienen a distinguir las siguientes rela-
ciones de prestación de servicios laborales en el contexto de lo público: «el personal directivo sujeto a la rela-
ción laboral especial de alta dirección; el personal laboral, fijo o temporal, sujeto al EBEP; el personal laboral
de sociedades públicas y fundaciones –a las que el EBEP y el resto de normativa de derecho público solo
les será de aplicación en la medida en que, de forma expresa, estas normas se refieran a ellos–; el personal
laboral indefinido no fijo en los supuestos que proceda dicha calificación; y, por último y por ahora, en el caso
de la subrogación en las relaciones laborales, estos trabajadores, carentes de la condición de empleados
públicos y sujetos a su propio régimen jurídico pero que, no se olvide, prestan servicios en el sector público
y perciben sus retribuciones del mismo» (Castillo Blanco, 2017: pág. 124). Se trata, por tanto, del colectivo
de «trabajadores subrogados» que se plantea como un problema de categorización jurídica, pero que no va
a suponer, en ningún caso, la inaplicación de la normativa en materia de subrogación. De este modo, parece
evidente que la propia Administración sí debería, al contrario que en el supuesto de contratación o acceso
irregular, reconocer los efectos de la subrogación y, en consecuencia, el vínculo laboral de trabajador y ente
público, pero no su condición de empleado público, puesto que tal reconocimiento se reduce a los supuestos
excepcionales previsto en la Ley: sentencia judicial o proceso regular en determinados ámbitos.
En definitiva, el legislador, siguiendo la confusa jurisprudencia del Orden Contencioso-administrativo
–STS de 16 de febrero de 2016 (Sala Tercera), rec. 3944/2014– reconoce al personal como laboral de la ad-
ministración, pero sin ser empleado público. Pero, de un modo, si cabe, más complejo: los órganos judiciales
de lo Social, reconocen, en estos casos, a los trabajadores subrogados como trabajadores indefinidos no
fijos, pero si recordamos, el art. 8 EBEP reconoce esta condición únicamente a empleados públicos, catego-
ría que hoy les niega el legislador presupuestario (Molina Navarrete, 2017: pág. 97).
Sea como sea, lo interesante de lo anterior, es el hecho de que acceden a la Administración, para la que
prestan servicios. Cuestión distinta es la naturaleza de su relación con aquella al no reconocérsele como
empleados públicos. Y lo relevante es si por esta «anomalía» quedarían o no sujetos al convenio colectivo
aplicable a los empleados de la Administración. De un lado, debe tenerse presente que éstos no fueron re-
presentados en el proceso de negociación, sencillamente, porque no estaban. Y, de otro lado, que tampoco
cabría una exclusión del convenio sin una justificación objetiva y razonable, puesto que ello sería discrimina-
torio. La naturaleza de su relación con aquella, que no deja de ser laboral, no puede constituir un elemento
de exclusión por sí mismo.
En cualquier caso, la solución que se adopte parte de un presupuesto previo: reconocer la subrogación
en los supuestos de reversión.

4.4.  La solución a partir de la STC 122/2018, de 31 de octubre de 2018

Todo este escenario cambia de un modo definitivo con este fallo del TC. De manera simple y directa
podemos afirmar que en las leyes de presupuestos únicamente se pueden incluir medidas que afecten al

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Convenio colectivo aplicable y supuesto de reversión de servicios públicos

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gasto público o que estén relacionadas, distinguiendo, en tal sentido, entre contenido esencial y eventual. Ni
la DA 26.ª ni la DA 34.ª se corresponde con aquellos contenidos y por tanto cabe plantearse las siguientes
cuestiones:
a) ¿pueden otra vez la Administración Pública, al margen de una resolución judicial, atribuir la condición
de Indefinidos no fijos? (v. gr. SAN 10/2/2016).
b) En los procesos de reversión, con la aplicación del art. 44 ET, los trabajadores revertidos adquieren
la condición de empleados públicos y, por ejemplo, de indefinidos no fijos ¿o al establecerse otra
vez lo mismo en la LPGE (DA 43.ª) estamos en las mismas condiciones que antes de la sentencia?
Sea como sea, y ante la posible nueva consideración por el TC del carácter inconstitucional de la DA
43.ª LPGE, no existe impedimento alguno para reconocer la aplicación del convenio colectivo anterior a la
reversión por efecto directo de lo previsto en el art. 130 LCSP.

4.5.  Síntesis final

Veamos, en este sentido y para finalizar los tres escenarios posibles según se ha reconocido anterior-
mente: sucesión del art. 44 ET si se cumplen los parámetros de tal precepto, subrogación convencional o
por vía del pliego de condiciones (vid. de manera amplia: López Cumbre, L., 2018). Dependiendo del cauce,
la solución respecto al convenio colectivo aplicable podría ser distinta.
a) Subrogación cauce art. 44 ET: opera la regla allí contenida, los trabajadores se subrogan y el con-
venio colectivo es que los trabajadores disfrutaban (y que la Administración no ha negociado), pero
sometido a los condicionantes, plazos, posibles acuerdos sustitutorios, etc. contemplados en el apar-
tado 4 de dicho precepto. Misma solución para la sucesión de plantillas. Y es que dentro del efecto
principal de la transmisión de empresa, que no es otro que la subrogación del cesionario en los
derechos y obligaciones del cedente, se incluye la regulación de las condiciones de trabajo por con-
venio colectivo. Aquel que se viniera aplicando a los trabajadores de la empresa cedente (salvo a
los trabajadores nuevos: STS 15 de abril de 2014 [RJ 2014, 2945] y art. 3.3 de la Directiva 2001/23/
CE): «salvo pacto en contrario, establecido una vez consumada la sucesión mediante acuerdo de
empresa entre el cesionario y los representantes de los trabajadores, las relaciones laborales de
los trabajadores afectados por la sucesión seguirán rigiéndose por el convenio colectivo que en el
momento de la transmisión fuere de aplicación en la empresa, centro de trabajo o unidad productiva
autónoma transferida. Esta aplicación se mantendrá hasta la fecha de expiración del convenio colec-
tivo de origen o hasta la entrada en vigor de otro convenio colectivo nuevo que resulte aplicable a la
entidad económica transmitida» (art. 44.4 ET).
b) Subrogación convencional. Varias posibilidades: la primera que se reconozca sucesión de plantillas,
en cuyo caso se aplica lo visto en el párrafo precedente. La segunda, que se determinen unos efec-
tos concretos en el convenio colectivo, y a ellos habrá que estar, no pudiendo invocarse que no se
ha sido parte en el proceso negociador, puesto que la aplicación de aquel se deriva de un imperativo
legal. La tercera, que no se establezcan las consecuencias o alcance de la subrogación convencio-
nal: caben, a su vez, dos posibles interpretaciones: o que debería aplicarse, de manera supletoria,
el art. 44 ET o, en su caso, que al no tratarse de uno de los supuestos de tal precepto, sí operaría
la subrogación, pero directamente respecto a las condiciones establecidas en el convenio del nuevo
empleador ya que no se ha establecido ni un procedimiento de transición ni un régimen particular.
c) Pliego de condiciones. Habrá que estar a su contenido concreto y las posibles vías interpretativas
que hemos sugerido en el apartado b).
Con ello, no obstante, no se acaban los problemas de interpretación y aplicación. El primero de ellos, re-
cuérdese, el derivado del hecho de que no eran considerado empleados públicos. Sin embargo, entendemos
que no por ello pierden su condición de trabajadores que prestan servicios para una Administración, por lo
que se integrarían en el ámbito de su convenio salvo que se excluyan de manera objetiva y no discriminaría.
Y, en cualquier caso, se ha eliminado dicho problema desde la STC de 31 de octubre de 2018.
Sucedería, en todo caso, cuando se aplique el convenio de la entidad pública, puesto que si se mantiene
el anterior de conformidad con el art. 44.4 ET, lo que se produciría sería un supuesto especial de concurren-
cia con una regla especial de articulación que, no obstante, plantearía problemas de duplicidad de convenios
para la gestión de personal. Excepto que haya pacto en contrario y considerando que «el art. 44 ET no obli-

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Convenio colectivo aplicable y supuesto de reversión de servicios públicos

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ga al nuevo empresario al mantenimiento indefinido de las condiciones de trabajo previstas en el convenio

colectivo que la empresa transmitente aplicaba, lo que impediría la regulación homogénea o unitaria de las
condiciones de trabajo, sino sólo a respetar las existentes en el momento de la transferencia, por lo que en
el futuro habrá de acomodarse a las normas legales o pactadas que regulan la relación laboral con el nuevo
empleador. Tal interpretación no se opone a lo dispuesto en la Directiva 2001/23/CE, puesto que ésta limita
la obligatoriedad del cesionario de mantener las condiciones de trabajo pactadas en convenio colectivo
hasta la entrada en vigor o aplicación de otro convenio colectivo» (STS 20 de enero de 1997 [RJ 1997/618],
STJUE 11-9-2014 [TJCE 2014/220]).
A pesar de todo ello, todavía existen opiniones en el sentido de limitar la subrogación a empresas del
mismo sector, estableciendo en caso contrario la imposibilidad de reconocer la misma. Sin embargo, ni el
art. 44 ET ni el 130.3 LCSP, limitan en este sentido, por lo que, como conclusión, podemos afirmar que la
subrogación convencional tiene plena validez en todo supuesto de reversión como consecuencia de la in-
troducción de una novedosa regla que así lo prevé desde el año 2017, quedando superada, por tanto, las
interpretaciones al amparo de una jurisprudencia dictada conforme a la regulación anterior y para supuestos
concretos de sucesión de contratas.
Ello claro, salvo mejor parecer…

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colectivo-aplicable#.

ESTUDIOS19 
Recibido: 04-10-2018
Modificado: 11-11-2018
Aceptado: 11-11-2018
DOI: 10.24965/gapp.v0i21.10586
Sección: ESTUDIOS

Las empresas multiservicios en el sector público: novedades

incorporadas desde la Ley 9/2017 1
Multiservice companies in the public sector: news incorporated
since Law 9/2017
Susana Rodríguez Escanciano
Universidad de León (España)
ORCID: https://orcid.org/0000-0001-5910-2982
[email protected]

NOTA BIOGRÁFICA
Licenciada y Doctora en Derecho por la Universidad de León. Profesora Titular de Universidad (exceden-
te) y en la actualidad, desde el año 2011, Catedrática de Derecho del Trabajo y de la Seguridad Social de
la Universidad de León. Cuatro sexenios de investigación. Autora de numerosas monografías, artículos
doctrinales y capítulos de libro sobre temas relacionados con la materia de su especialidad. Miembro del
consejo asesor de varias revistas jurídicas. Investigadora en más de cincuenta proyectos de investigación
financiados por instituciones públicas o privadas. Ha impartido más de cien conferencias en distintos foros
nacionales e internacionales. Ha sido galardonada con numerosos premios de investigación nacionales
por sus estudios jurídicos. Entre otros: Primer Premio del Centro de Estudios Financieros, año 1995, año
2006 y año 2008; Primer Premio Nacional «Protección de datos personales», concedido por la Agencia
Nacional de Protección de Datos (1997); Premio «Rafael Martínez Emperador», del Consejo General del
Poder Judicial (1997); Primer premio de Artículos Jurídicos «García Goyena» (2003); Premio de investiga-
ción sobre energías renovables, obra social de Caja España (2004); Premio de estudio e investigación so-
bre las Administraciones Públicas Canarias del Instituto Canario de Administración Pública (2006); Premio
Adolfo Posada, del Instituto Asturiano de Administración Pública (2007); Premio de artículos jurídicos en
versión castellana «Degá Miquel Frontera», otorgado por el Ilustre Colegio de Abogados de Islas Baleares
(2007); Premio de investigación sobre violencia de género, concedido por la Fundación Balear contra la
Violencia de Género y la Cátedra de Estudios de Violencia de Género (2007); Premio Ciencias de la Salud.
Fundación Caja Rural de Granada (Modalidad Investigación) (2008); Premio Blas Infante del Instituto An-
daluz de Administración Pública (2008); Premio de investigación Consejo Económico y Social de Castilla y
León (2010); Premio Revista Jurídica La Ley (2012); Premio Fernando Albi, Diputación de Alicante (2012);
Premio 8 de marzo. Igualdad de las Mujeres, otorgado por la Asociación Española de Derecho del Trabajo
y de la Seguridad Social (2018).

RESUMEN
Cierto es que la utilización de técnicas de descentralización productiva no se limita al sector privado, sino
que también ha penetrado y cuenta ya con general y fuerte implantación en el sector público, en el que llega
a estar presente en casi todas sus actividades, tanto en las precisas para el funcionamiento ordinario de
las entidades que lo componen (vigilancia, limpieza de locales, mantenimiento de instalaciones y equipos,
gestión administrativa, etc.), como en las necesarias para dispensar servicios de interés general a los
ciudadanos. No menos verdad resulta que esta gestión indirecta ha conllevado una acusada devaluación

1 
Artículo publicado en el marco del proyecto de investigación financiado por el INAP: “Público y privado en la gestión de los ser-
vicios públicos: reestructuración, externalización y reversión a la Administración”.

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Las empresas multiservicios en el sector público: novedades incorporadas desde la Ley 9/2017
Susana Rodríguez Escanciano

de las condiciones laborales de los trabajadores al servicio de las empresas contratistas o concesionarias
ante la generalización de procesos de licitación low prize, participados por empresas multiservicios, las
cuales, aprovechando la ausencia de una normativa ad hoc, se caracterizan por la reducción de los costes
salariales y otros estándares laborales. Ante esta realidad, no puede sino valorarse de forma positiva la
apuesta que desde la Ley 9/2017, de Contratos del Sector Público, se ha realizado en aras a garantizar
el cumplimiento de los convenios colectivos sectoriales, siendo necesario, no obstante, que el legislador
laboral proporcione cumplida respuesta a las lagunas todavía existentes, sobre todo en los supuestos de
subcontratación, donde las responsabilidades empresariales quedan ampliamente diluidas.

PALABRAS CLAVE
Gestión indirecta de servicios públicos; Administraciones Públicas; descentralización; responsabilidades
laborales; precariedad en el empleo.

ABSTRACT
It is true that the use of productive decentralization techniques is not limited to the private sector, but has
also penetrated and already has a general and strong presence in the public sector, in which it is present
in almost all its activities, both in those required for the ordinary functioning of the entities that comprise it
(surveillance, cleaning of premises, maintenance of facilities and equipment, administrative management,
etc.), as well as those necessary to provide services of general interest to citizens. No less true is that this
indirect management has led to a hard devaluation of the working conditions of workers at the service
of contractor companies or concessionaires before the generalization of low-price bidding processes,
participated by multi-service companies, which, taking advantage of the absence of an own regulation, are
characterized by the reduction of wage costs and other labor standards. Faced with this reality, we can only
value positively the bet that since the Law 9/2017, of Public Sector Contracts, has been made in order to
guarantee the fulfillment of sectoral collective agreements, being necessary, nevertheless, that the Labor
legislator provides a full response to the gaps still existing, especially in the cases of subcontracting, where
business responsibilities are largely diluted.

KEYWORDS
Indirect management of public services; public administrations; decentralization; labor responsibilities;
precarious employment.

SUMARIO
1. LA APUESTA POR LA GESTIÓN INDIRECTA DE LOS SERVICIOS PÚBLICOS. ASPECTOS POSI-
TIVOS Y SU LADO OSCURO: EL AHORRO DE COSTES DERIVADO DE LICITACIONES LOW PRI-
ZE. 2.  EL EJERCICIO DE PRERROGATIVAS PÚBLICAS COMO VETO A LA DESCENTRALIZACIÓN:
UN CONCEPTO DE AMPLIOS CONTORNOS. 2.1. LOS ESCASOS LÍMITES AL RECLUTAMIENTO
TEMPORAL INDIRECTO. 2.2. LA «PAUPERIZACIÓN» DE LAS CONDICIONES DE TRABAJO DE LOS
ASALARIADOS AL SERVICIO DE CONTRATISTAS Y CONCESIONARIOS. 2.3. LA INESTABILIDAD
LABORAL INHERENTE. 2.4. INCREMENTO DE LA CONFLICTIVIDAD COLECTIVA. 3. LAS MEDIDAS
CORRECTORAS INTRODUCIDAS POR LA LEY 9/2017. LA APUESTA POR EL PROGRESO EN LAS
CONDICIONES DE TRABAJO. 3.1. LA TRANSVERSALIDAD DE LAS CLÁUSULAS SOCIALES COMO
INSTRUMENTOS TUITIVOS DE LOS DERECHOS DE LOS TRABAJADORES. 3.2. LA EXCLUSIÓN DE
OFERTAS ANORMALMENTE BAJAS: EL CUMPLIMIENTO DE LOS CONVENIOS SECTORIALES EN
CUANTO A CONDICIONES SALARIALES SE REFIERE. 3.3. PRESUPUESTO BASE DE LA LICITA-
CIÓN. 3.4. CONDICIONES ESPECIALES DE EJECUCIÓN. 3.5. POSIBLE RESOLUCIÓN DEL CONTRA-
TO ADMINISTRATIVO POR IMPAGOS SALARIALES. 4. EL OLVIDO DE LOS PELIGROS LABORALES
DERIVADOS DEL ENCADENAMIENTO DE CONTRATOS. 4.1. LA ADMISIBILIDAD DE LA SUBCON-
TRATACIÓN COMO POSTULADO DE LA LEGISLACIÓN ADMINISTRATIVA. 4.2. LA IMPUTABILIDAD
GLOBAL FRENTE A LA ADMINISTRACIÓN DEL ADJUDICATARIO INICIAL A LA LUZ DE LA LEY DE
CONTRATOS DEL SECTOR PÚBLICO. 4.3. LAS RESPONSABILIDADES DESDE EL PUNTO DE VISTA
DEL IUS LABORUM. 4.4. EL LIMITADO JUEGO DEL PRINCIPIO DE SOLIDARIDAD EMPRESARIAL.
4.5. EL CONCEPTO «PROPIA ACTIVIDAD» COMO REQUISITO SINE QUA NON PARA GENERAR LA
CORRESPONSABILIDAD. 4.6. LA INOPERANTE REGLA DE LA SUBSIDIARIEDAD. 4.7. SITUACIONES
DE DESPROTECCIÓN. 5. CONCLUSIÓN. 6. REFERENCIAS BIBLIOGRÁFICAS.

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Las empresas multiservicios en el sector público: novedades incorporadas desde la Ley 9/2017
Susana Rodríguez Escanciano

1. LA APUESTA POR LA GESTIÓN INDIRECTA DE LOS SERVICIOS PÚBLICOS. ASPECTOS

POSITIVOS Y SU LADO OSCURO: EL AHORRO DE COSTES DERIVADO DE LICITACIONES
LOW PRIZE

Las presiones para el ahorro de costes de personal, como importante contribución en aras a la reduc-
ción del déficit público, ha tenido como efectos más destacados no sólo el recurso a aquellas modalidades
de contratación laboral más económicas (singularmente temporales) y que menor compromiso de gasto
implican, sino también la opción frecuente por la prestación indirecta de servicios a los ciudadanos por
medio de agentes privados, quienes, tras un procedimiento reglado en competencia, asumen la realización
de parcelas asociadas a las atribuciones de las Administraciones. Este devenir ha alcanzado en las últimas
décadas un acusado desarrollo.
En efecto, la tipicidad de las técnicas de descentralización productiva no se limita al sector privado, sino
que también ha penetrado y cuenta ya con general y fuerte implantación en el sector público, en el que llega
a estar presente en casi todas sus actividades, tanto en las precisas para el funcionamiento ordinario de las
entidades que lo componen (vigilancia, limpieza de locales, mantenimiento de instalaciones y equipos, ges-
tión administrativa, etc.), como en las precisas para dispensar a los ciudadanos las prestaciones o servicios
inherentes al Estado de Bienestar (Garate, 2018: 32).
En el entorno mercantil, la atribución a sujetos ajenos de una porción de la producción es una práctica
harto común, que además se considera como un factor de eficiencia y eficacia desde el punto de vista del
beneficio industrial. Bajo la premisa cierta de que las corporaciones pueden tener dificultades para realizar
de forma competitiva todos y cada uno de los cometidos que componen su quehacer productivo, que pueden
ser muy disímiles teniendo en cuenta la interactuación en mercados globalizados, se tiende hacia la especia-
lización, concentrándose en el núcleo duro y central de su actividad (core business), prefiriendo encomendar
a otros empresarios externos la realización de tareas auxiliares o anexas.
Bajo estas mismas premisas, la hipótesis de que la Administración encomiende a agentes extramuros
de su estructura interna determinadas tareas puede resultar un destacado acicate, en una primera aproxi-
mación, a la hora de proporcionar servicios públicos a los ciudadanos por varias razones fundamentales:
En primer lugar, la concertación con empresas contratistas o concesionarias, adjudicatarios de un con-
trato, que aportan sus elementos materiales y humanos e infraestructuras a la prestación del cometido
público asumido va a permitir una directa aplicación del postulado de la competencia o del incremento de la
rentabilidad también en el seno de los poderes adjudicadores, en la medida en que supone sustituir parcial-
mente parte de su mano de obra y de su organización por su consecución en el mercado, contribuyendo, a
la postre, a la dinamización de la economía (Bassols, 2007: 244).
En segundo término, conlleva un acusado ahorro de costes, tan importante para reducir el endeuda-
miento de las arcas públicas y aligerar la presión presupuestaria, garantizando, al tiempo, la dispensa de
quehaceres públicos de primera necesidad como puede ser la educación, los servicios sociales o la sanidad
(Villar, 2007: 155).
En tercer lugar, este discurrir permite atender situaciones de acumulación de tareas o necesitadas de
solución inmediata, a la carencia de especialización o de capacitación de los empleados públicos en algunos
asuntos novedosos o a la falta de flexibilidad de algunas de las categorías del derecho administrativo funcio-
narial, tal y como en ocasiones ha ocurrido con los calendarios, los permisos, las licencias, las vacaciones,
la jornada y los horarios de trabajo.
En cuarto lugar, estas ventajas verán multiplicados sus efectos beneficiosos si la terciarización no se
queda en un primer nivel (Administración-empresario adjudicatario de la prestación del servicio), sino que se
extiende sucesivamente dando lugar a una larga cadena de empresas involucradas, de suerte que el con-
tratista o concesionario inicial cede parte de su actividad a otra u otras empresas y estas, a su vez, a otras
posteriores. Esta hipótesis provoca un acusado afinamiento del organigrama burocrático acompañado de un
importante beneficio económico.
Ahora bien –y como efecto negativo–, a la consecución de este objetivo ha contribuido, sin duda, la
adjudicación de los contratos administrativos a empresarios que han realizado ofertas low price a la hora de
dispensar servicios públicos basadas en unas condiciones de trabajo progresivamente devaluadas a lo largo
de la cadena de subcontratación.
Es más, la utilización de la descentralización productiva en el sector administrativo y en el sector mer-
cantil no son equiparables, de suerte que el primero se rige por principios tales como, entre otros, la transpa-
rencia, la publicidad, la igualdad de trato entre licitadores y no discriminación entre interesados o la tutela de

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la libre competencia empresarial, contando con una regulación propia o especial, cuyos preceptos, aunque
no son incompatibles con lo dispuesto con la normativa laboral, se deben cohonestar oportunamente, no
siempre de forma fácil, con dicha normativa que encuentra su esencia en la garantía de los derechos de los
asalariados. Además de tales dificultades, que van a perjudicar, a la postre, a la parte más débil, es decir, a
los empleados involucrados en los fenómenos de externalización, se une un dato insoslayable: la ausencia
de una normatividad ad hoc permite a las empresas prestadoras de servicios esquivar la aplicación de los
convenios sectoriales, eligiendo el que corresponde con aquella de las múltiples actividades que reconozca
las menores retribuciones o elaborando convenios propios a escaso coste, ahorro que va a permitir participar
en los procesos de licitación realizando ofertas a la baja (Merino, 2018; 134).

2. EL EJERCICIO DE PRERROGATIVAS PÚBLICAS COMO VETO A LA DESCENTALIZACIÓN:

UN CONCEPTO DE AMPLIOS CONTORNOS

La proyección de este modelo mercantil al ámbito del sector público plantea una duda primera y princi-
pal: ¿debería existir algún tipo del límite a la decisión administrativa de externalizar? O, formulando el inte-
rrogante en otros términos, ¿qué tipo de funciones se pueden descentralizar?
La respuesta se torna sencilla: ningún problema debe de existir para que sujetos privados colaboren
en el desarrollo de un quehacer público de contenido prestacional o en la dispensa de un concreto servicio,
quedando preterido únicamente el ejercicio de prerrogativas que impliquen autoridad y uso de potestades
públicas, esto es, tareas reservadas al «Estado» como parte de su «núcleo irreductible, irrenunciable e
indisponible». Este concepto ha sido perfilado por el Tribunal de Justicia de la Unión Europea, incluyendo
«aquellos poderes que son la encarnación de la soberanía del Estado y, como tales, confieren a quienes los
conciertan la facultad de ejercitar prerrogativas que sobrepasan el ámbito del Derecho común, implicando
privilegios y poderes coercitivos que obligan a los ciudadanos» 2. Es decir, quedaría vetada la descentraliza-
ción de aquel tipo de cometidos «que tengan una directa trascendencia para la situación jurídica de los ciu-
dadanos y que, por ello, precisamente han de ir acompañados de las garantías de objetividad, imparcialidad
e independencia» (Cantero, 2011: 69). Por tanto, el resto de quehaceres públicos podría ser externalizado.
Esta tesis es la que acoge precisamente el Real Decreto Legislativo 5/2015, de 30 de octubre, por el que se
aprueba el texto refundido del Estatuto Básico del Empleado Público (TREBEP), cuyo art. 11.2, por expresa
remisión a lo previsto en el art. 9.2, reserva a los funcionarios públicos «el ejercicio de las funciones que im-
pliquen la participación directa o indirecta en el ejercicio de las potestades gubernativas o en la salvaguarda
de los intereses generales del Estado y de las Administraciones públicas» (Izquierdo y Molina, 1996: 13).
Amplios son, pues, los márgenes de actuación.

2.1.  Los escasos reparos al reclutamiento temporal externo

Como ya consta, el compromiso de estabilidad presupuestaria y sostenibilidad financiera asumido por

el Estado Español como consecuencia de la incorporación al sistema monetario europeo ha incrementado
las estadísticas de temporalidad, pues, tal como ha sido alertado por la doctrina, «en no pocas ocasiones,
la Administración se ve obligada a recurrir a la externalización como vía de ocultación de la deuda pública
que permite el mantenimiento de las exigencias –cada vez mayores– de nuestro Estado de bienestar, lo
cual ha provocado una aceleración de los procesos de privatización o gestión indirecta de los servicios pú-
blicos por parte de las Administraciones, fruto tanto de las presiones para rebajar el gasto e incrementar la
eficacia, como de los movimientos tendentes a reducir la dimensión del sector público» (Rodríguez-Piñero,
2014: 55), sin olvidar el diseño de «cauces más flexibles que los ofrecidos tradicionalmente por el Derecho
Administrativo para la satisfacción de los intereses generales. En aras a la consecución de estos objetivos,
las Administraciones se han aprovechado de modo recurrente del sistema de contratación pública con una
única frontera» (Monero, 2015: 13), marcada por contornos amplios y un tanto borrosos: «en ningún caso
podrán prestarse mediante gestión indirecta los servicios que impliquen ejercicio de autoridad inherente a los
poderes públicos», términos que se han interpretado en el sentido de no dictar actos administrativos ni ejerci-
tar facultades de autotutela (Parejo, 1989: 23), permitiendo muchas veces recurrir a contratos con empresas

2 
STJUE de 3 de junio de 1986, asunto 307/84, Comisión contra Francia.

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que no encajan en la calificación de contrata ex art. 42 Real Decreto Legislativo 2/2015, de 23 de octubre,
por el que se aprueba el texto refundido de la Ley del Estatuto de los Trabajadores (ET), sino más bien en el
concepto de cesión ilegal de personas trabajadoras prohibida por el art. 43 ET, al encontrase perfectamente
integradas en la esfera organicista de la entidad pública 3.
Por ende, permítase la reiteración, «el contrato administrativo con empresas contratistas o concesio-
narias, que aportan sus medios humanos y materiales a la prestación de la encomienda pública asumi-
da, ha pasado a ocupar un lugar muy destacado en el quehacer de las Administraciones como decisión
imprescindible en muchas ocasiones si se quiere lograr la ansiada eficiencia en la dispensa del servicio
a favor de los ciudadanos al menor coste posible rebasando incluso los contornos de lo permitido» (Ro-
dríguez, 2010: 13). La propia limitación temporal de los contratos administrativos comporta que los tra-
bajadores al servicio del empresario adjudicatario sean contratados a través de tipologías contractuales
de duración determinada, de manera que mediante el recurso a este fenómeno se asiste a una suerte de
«sustitución de lo que debería ser empleo de carácter indefinido ligado a la propia Administración por un
empleo temporal a través de la empresa privada que se hace cargo de la prestación del servicio público»
(Sanguinetti, 2007: 23).
Es más, cabe constatar un curioso fenómeno de reconversión empresarial de antiguas empresas con-
tratistas dedicadas básicamente al contrato de obras públicas, que tiene por objeto la construcción, conser-
vación o mantenimiento de una obra, hacia entidades dedicadas a la gestión integral de contratos públicos,
de modo que se han creado organizaciones productivas, o más frecuentemente, grupos de corporaciones
multiservicios que se ofrecen como edificadores y gestores omnibus de actividades públicas de todo tipo
(desde la limpieza viaria o la recogida de basuras, gestión de residuos, mantenimiento de parques, insta-
laciones públicas, alumbrado, control de accesos, telefonía y recepción, logística, asistencia técnica, etc.)
(Esteve, 2016: 79). Esta vía permite, a la postre, sustituir parcialmente parte del personal propio al servicio
de su estructura por su reclutamiento en el mercado, amparada bajo el principio de libertad de empresa, en
lugar de recurrir a una ampliación de la relación de plazas vacantes y a la subsiguiente selección de efectivos
mediante convocatoria pública y a través del sistema de oposición, concurso-oposición o concurso, previstos
legalmente. Pero, en contrapartida, estas empresas actúan como suministradoras de mano de obra propor-
cionando a la Administración ofertas competitivas basadas en bajos costes laborales. La precariedad laboral
alcanza, así, el rango de normalidad.

2.2. La «pauperización» de las condiciones de trabajo de los asalariados al servicio

de contratistas y concesionarios

La rebaja de los precios de los contratos públicos en los momentos actuales de restricciones presupues-
tarias va a afectar de manera directa y negativa sobre las condiciones laborales, que se ven perjudicadas,
no sólo en la vertiente salarial, sino también en otros aspectos como una mayor inestabilidad en el empleo,
un importante incremento de la carga de trabajo o una definición más polivalente de las funciones a realizar,
circunstancias que se agravan ante un modelo de selección de contratistas o concesionarios que imponía
una clara preferencia por los aspectos económicos. La precarización de las condiciones de este colectivo en
aspectos salariales, jornada y carga de trabajo ha venido siendo manifiesta, al igual que el incremento de
la siniestralidad, tanto por la mayor presión en el desarrollo de la actividad como por la menor dotación de
recursos para la prevención de riesgos laborales, pues el interés empresarial se centrará en conseguir sus
objetivos al menor coste posible logrando garantizar un margen de beneficios (Trillo, 2017: 24). De la misma
manera, la privatización perjudica la protección colectiva de estos trabajadores, pues, por una parte, van a
quedar extramuros del ámbito de actuación participativa de los órganos constituidos en la Administración, y,
por otra, por la forma en que prestan sus servicios, las posibilidades de que sean atendidos por los cauces
representativos de la empresa adjudicataria también resultan escasas. Ello sin olvidar, como postulado ge-
neral, que las condiciones laborales aplicables serán las propias de su rama o –casi siempre– de su empre-
sa, por lo común mucho más precarias que las previstas en el convenio colectivo de la Administración matriz
para la que indirectamente se trabaja, quedando sometidos a una continua rotación y viendo impedida la
generación de antigüedad y la marginada la promoción profesional.

3 
Entre las más recientes, SSTS, Social, de 26 de octubre de 2016 (núm. 4941/2016) y 2 de noviembre de 2016 (rec. 2779/2014)
o STSJ, Social, Andalucía/Málaga de 21 de diciembre de 2016 (rec. 1686/2016).

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Como mal menor, el Tribunal de Justicia de la Unión Europea únicamente ha admitido recientemente,
después de muchos pronunciamientos en contra, la posibilidad de obligar a los licitadores a comprometerse
a pagar al personal que llevara a cabo las prestaciones objeto del contrato público el salario fijado en el
convenio colectivo del lugar de ejecución del contrato (Miranda, 2016: 69) 4. Así, en el asunto Regio Post, «el
Ayuntamiento de Landau, en el Palatinado alemán, estableció en el contexto de la adjudicación de un con-
trato público de servicios postales una cláusula por la cual imponía a los licitadores y a sus subcontratistas,
pagar un salario mínimo al personal que ejecutase las prestaciones objeto de esa licitación. RegioPost, una
de las empresas que concurrió al concurso, consideró que dicha cláusula era ilegal y en su propuesta no
respetó su contenido. Obviamente, el Ayuntamiento no la tuvo en cuenta, siendo impugnada ante los Tribu-
nales la decisión municipal. En el curso del litigio, se planteó la cuestión prejudicial, para intentar determinar
si la normativa europea era relevante en el caso estudiado, puesto que tanto la autoridad licitadora como la
empresa (y las restantes empresas competidoras) se encontraban en Alemania, entendiendo el Tribunal que
la exclusión de la licitación que imponía la norma no era gravosa en absoluto» (Toscani y Valenciano, 2016:
89) 5. El salario mínimo venía impuesto por una disposición legal, de conformidad con el art. 3.1 de la Directi-
va 96/71, de ahí que el Tribunal de Justicia afirmara la compatibilidad de esta previsión sobre salario mínimo
con el Derecho Comunitario (Moreno, 2016: 180). Esta doctrina es admitida por el Tribunal Supremo español
siempre y cuando dicha cláusula sea establecida por parte de los órganos que tienen competencia para
ello 6. No falta, sin embargo, algún pronunciamiento de suplicación que ha considerado nula la inclusión de
una cláusula en los pliegos que fija como parámetro de valoración en un proceso de licitación el compromiso
de aplicar el convenio colectivo estatal a efectos salariales, no sólo por no estar directamente relacionado
con el objeto del contrato sino porque supone una intromisión en el ámbito de la regulación salarial, no en
vano el art. 84.2 ET otorga prioridad aplicativa al convenio de empresa entre otras materias en cuanto a «la
cuantía del salario base y de los complementos salariales, incluidos los vinculados a la situación y resultados
de la empresa» 7.
Como anteriormente se apuntó, el carácter amplio del objeto empresarial de las empresas multiservi-
cios que se postulan como posibles adjudicatarias dificulta en muchas ocasiones encuadrar a estas cor-
poraciones en el marco de una concreta regulación convencional sectorial, permitiendo, de algún modo, la
selección empresarial de la norma convencional aplicable atendiendo al escurridizo criterio de la actividad
preponderante 8, con el fin último de evitar la aplicación del instrumento paccionado de la empresa cliente, es
decir, la Administración Pública comitente. En otros casos, a los trabajadores de las empresas multiservicios
se les aplica el convenio colectivo empresarial propio, que, como regla general, va a incorporar condiciones
laborales inferiores al de sector.
En materia de Seguridad Social, el retroceso también es claro: la capacidad recaudatoria del sistema es
menor por los salarios bajos, de forma que «las cotizaciones más reducidas repercuten en las futuras bases
reguladoras y la temporalidad afecta a carreras de cotización que ponen difícil la consecución de los perío-
dos de carencia necesarios para tener derecho a las prestaciones, por no hablar de una protección social
complementaria inexistente dada la debilidad negocial» (Rojas, 2018: 283).

2.3.  La inestabilidad laboral inherente

La precarización no solo alcanza a todas las condiciones laborales, sino que se manifiesta en el mismo
momento de acceso al empleo, pues la modalidad habitual de contratación es el vínculo para obra o ser-
vicio determinado, justificado en la temporalidad de la contrata. Esta circunstancia lleva a admitir, además,
la virtualidad de esta modalidad contractual mientras dure la contrata o concesión 9, por más que se hayan
introducido matices estableciendo que la sucesión de una empresa contratista por otra no extingue sin más
el contrato de obra 10, al igual que tampoco lo hace la rescisión ante tempus de la contrata 11 y ni siquiera la

4 
STJUE de 17 de noviembre de 2015.
5 
STJCE 115/14, de 17 de noviembre de 2015, asunto RegioPost.
6 
STS, Cont-Admtivo, de 31 de mayo de 2016 (rec. 2974/2014).
7 
STSJ, Cont.-Admtivo., Madrid de 7 de junio de 2017 (rec. 318/2016).
8 
STS, Social, de 17 de marzo de 2015 (rec. 68/2013).
9 
STS, Social, de 15 de enero de 1997 (rec. 3827/1995).
10 
STS, Social, de 17 de junio de 2008 (rec. 4426/2006).
11 
STS, Social, de 28 de abril de 2015 (rec. 1016/2014).

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resolución parcial del encargo 12, pues nada impide, a la postre, utilizar las vías de los arts. 51 y 52 c) ET,
asegurando únicamente una indemnización en cuantía de 20 días de salario por año de servicio, muchas
veces de montante irrisorio por lo reducido de la base de cálculo y de la exigüidad del tiempo de vinculación.
Merece una valoración positiva que el Tribunal Supremo haya considerado que contrato de trabajo por obra
o servicio vinculado a una contrata se convierte en indefinido cuando dicha contrata es objeto de sucesivas
novaciones, que no meras prórrogas, pues se desnaturalizan tanto la intrínseca temporalidad del vínculo
contractual como la sustantividad y autonomía propias características de esta modalidad contractual 13.
Esta vía contractual ha llegado a convertirse en el cauce ordinario para la ocupación de sujetos adscri-
tos a las empresas adjudicatarias, «provocando un empleo temporal artificial, para una actividad permanente
de la Administración, cuya duración se limita como consecuencia de una decisión de la propia entidad públi-
ca». Se produce, a la postre, «una clara descausalización de la contratación a término y un ataque directo
a la estabilidad en el empleo cercenando cualquier posibilidad de promoción profesional o de consolidación
de pluses de antigüedad. Al tiempo, esta vinculación al encargo impide, desviadamente como anomalía ju-
rídica, la normal aplicación del principio legal o convencional de sucesión o subrogación empresarial en los
supuestos de cambio de titularidad en contratas o subcontratas» (Monereo, 2007: 309).
Un paso importante a la hora de desligar el contrato por obra o servicio de un proceso de subcontrata-
ción viene asociado a la Sentencia del Tribunal de Justicia de la Unión Europea de 14 de septiembre de 2016
(asunto De Diego Porras), pues su doctrina ha sido aplicada también a un supuesto en el que el contrato
utilizado ha sido el de obra o servicio determinado en el marco de una contrata, entendiendo que la extinción
de este instrumento contractual comporta la obligación de la empresa de abonar al trabajador una indemni-
zación de 20 días de salario por año de servicio, con el máximo de 12 mensualidades, equiparándose así
el fin del vínculo para obra y la terminación por razones objetivas de un vínculo indefinido 14. Ahora bien, no
deja de reconocerse una causa automática indemnizada de extinción objetiva de estos contratos ante la
resolución anticipada de la contrata, ya sea total o parcial (Vicente, 2018: 280).
Es más –y como motivo de preocupación adicional–, no procede olvidar que el Tribunal de Justicia de la
Unión Europea ha vuelto a pronunciarse, ahora en Gran Sala, el 5 de junio de 2018, en los asuntos Montero
Mateos y Grupo Norte Facility, cambiando el criterio, entendiendo justificada la diferencia sobre la existencia
y cuantía de la indemnización según que la modalidad contractual sea de duración determinada o indefinida.
Acoge como postulado para llegar a esta conclusión el factor de «previsibilidad» o «certeza» en cuanto a
la finalización de cualquier contrato temporal, circunstancia que no concurre en los contratos de duración
indefinida, en los que la extinción debe producirse por una causa no prevista al iniciarse la prestación laboral
y que puede ser tanto de índole objetiva como disciplinaria.
Deviene necesaria, pues, la intervención del legislador en aras a reconducir los términos de utilización
del contrato por obra o servicio capaz de desvincularlo de los procesos de contratación administrativa.

2.4.  Incremento de la conflictividad colectiva

La temporalidad y la devaluación generalizada en las condiciones laborales de los asalariados al ser-

vicio de las empresas contratistas y concesionarias, acompañada en muchas ocasiones de impagos de sa-
larios y de falta de ingreso de las cotizaciones a la Seguridad Social por los empleadores adjudicatarios, ha
generado el surgimiento de numerosos conflictos colectivos, muy mediáticos por afectar a un número muy
amplio de usuarios de los servicios públicos, pero la mayoría de las veces poco efectivos desde la perspec-
tiva de las conquistas sociales planteadas, al quedar afectadas in peius «por la des-sindicalización ante la
atomización del tejido empresarial y las dificultades de identificación de un interés común» (Monereo, 2018:
271). A ello acompaña una generosa delimitación por la autoridad gubernativa de los servicios mínimos en
garantía de los esenciales «a riesgo de convertir el concepto de servicios esenciales en el de servicios públi-
cos» (Baylos, 1988: 2002) que van a seguir operando a ritmo casi normal, olvidando los principios de motiva-
ción y de proporcionalidad de sacrificios a sabiendas de que el control judicial siempre llega tarde (Monereo,
2015: 330), máxime si a esto se añade el muy relativo respeto por parte de la autoridad gubernativa de las
resoluciones judiciales condenatorias que consideran a posteriori que tales servicios mínimos no debieron

12 
STS, Social, de 12 de junio de 2008 (rec. 1725/2007).
13 
STS, Social, de 19 de julio de 2018 (rec. 823/2017)
14 
STSJ, Social, País Vasco, de 18 octubre de 2016 (rec. 1872/2016).

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ser fijados o eran excesivos, imponiendo en huelgas posteriores servicios mínimos similares o iguales a los
que fueron anulados en su momento (González, 2018: 31).
Otros múltiples factores van a incidir en el escaso éxito de las reivindicaciones, pudiendo mencionar
la presión de los ciudadanos que no se conforman con una atención mínima y de peor calidad; la posible
dispensa de la actividad descentralizada con medios administrativos propios socavando la prohibición del
esquirolaje interno; o el fácil recurso a un arbitraje obligatorio, que se ha utilizado, no sólo ante huelgas es-
pecialmente perjudiciales para la economía, caracterizadas por la posición alejada de las partes y la larga
duración, sino como técnica de tutela de los usuarios o consumidores ante el incumplimiento de los genero-
sos servicios mínimos (Cordero y Vivero, 2018: 666).
Sin olvidar tampoco que lógicamente el empresario directo tampoco va a soportar estoicamente la huel-
ga, sino que acometerá actuaciones de defensa para tratar de contrarrestar los problemas causados por
los huelguistas, máxime cuando pueden derivarse compensaciones económicas o indemnizaciones para
los usuarios de los servicios 15. En este sentido, no es ocioso poner de manifiesto que, en el imaginario
empresarial español, el cierre patronal se ha abandonado casi por completo como mecanismo de defensa
frente a una huelga (ilegal) y, por el contrario, las estrategias patronales actuales se amoldan mejor a una
vertiente utilitarista centrada en el intento claro de mantener la producción (Tascón, 2018: 46). Así, entre los
cuantiosos poderes que le corresponden al adjudicatario cuyo ejercicio puede suponer una forma de impedir
la huelga, cabe mencionar las advertencias intimidatorias antes del inicio del conflicto, acerca de la supuesta
ilegalidad y/o de las consecuencias negativas que pueden derivarse: sanciones, pérdida de contratos con
la Administración o con otras empresas o despidos, particularmente los colectivos o por caudas objetivas,
justificados en la repercusión de la huelga en la marcha de la corporación con la consiguiente necesidad de
supresión de puestos de trabajo 16.
La escasa posibilidad de impacto del derecho de huelga en este contexto aboca a que gane importan-
cia, en aras a conseguir una más justa redistribución de los réditos de la actividad productiva, la mera exhi-
bición pública del conflicto, conformándose los afectados con otros métodos menos agresivos, normalmente
con proporcionar visibilidad y publicidad a la declaración de una huelga futura con un margen de tiempo muy
superior a los diez días exigidos, que posteriormente queda diluida ante la dificultad que reviste paralizar
efectivamente la actividad laboral dadas las escasas posibilidades de éxito en las reivindicaciones (Grau,
2018, 381).
No obstante estos inconvenientes, lógicamente, los asalariados de las empresas contratistas y conce-
sionarias pueden recurrir a la huelga como medida de presión, de modo que la cesación de la actividad va
a repercutir de manera negativa en la Administración comitente. Cierto es que el Tribunal Constitucional, a
partir del caso Samoa, ha dejado claro que la huelga en una empresa contratista no puede justificar la resci-
sión de la encomienda por parte de la principal, pues «de poco servirían las prohibiciones, garantías y tutelas
establecidas en la legislación laboral en relación con las actuaciones empresariales lesivas del derecho de
huelga si se admitiera que éstas alcanzasen únicamente al contratista, empresario directo de la relación
laboral, y no al empresario principal» 17.
Ahora bien, los recientes pronunciamientos del Tribunal Supremo parecen tener en cuenta, tal y como
ha señalado la mejor doctrina, que el hecho de declararse la huelga en la empresa contratista no «constituye
un desenlace jurídico por completo ajeno a la empresa principal, con independencia de que los trabajadores
realicen o no el trabajo en su centro de trabajo», de modo que cabe plantear «el alcance del deber de sopor-
tar la huelga sin adoptar medidas para reducir sus efectos en la esfera patrimonial» (Goerlich, 2018: 189) 18.
Descartada la obligación de la Administración de negociar con la representación de los huelguistas de
una empresa contratista 19, no hay que olvidar que la LCSP, en su art. 211, habilita al órgano contratante para
resolver la adjudicación atendiendo a dos extremos que podrían resultar de aplicación: «la demora en el cum-

15 
Significativo es que la STJUE de 17 de abril de 2018, asuntos acumulados C-195/17, C-203/17, C-228/17, C-274/17, C-275/17,
C-278/17 a C-282/17 y C-290/17 a C-292/17, obligue a la empresa a indemnizar a los afectados en caso de cancelación o de gran
retraso de un vuelo en un supuesto de «huelga salvaje», carente de previo aviso, del personal de navegación ante el anuncio de unas
medidas de reestructuración empresarial.
16 
SSTS, Social, de 12 de febrero de 2013 (rec. 254/2011), 20 de septiembre de 2013 (rec. 11/2003) y 18 de julio de 2014
(rec. 11/2013).
17 
STCo 75/2010, de 19 de octubre.
18 
SSTS, Social, de 16 de noviembre de 2016 (rec. 99/2016), asunto Altrad, 23 de enero de 2017 (rec. 60/2017), asunto contra-
tistas de Telefónica y 13 de julio de 2017 (rec. 25/2017), asunto Indra.
19 
SAN, Social, de 28 de octubre de 2015 (rec. 223/2015) y STS, Social, de 23 de enero de 2017 (rec. 60/2016).

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plimiento de los plazos por parte del contratista» y «el incumplimiento de la obligación principal del contrato».
Ahora bien, aun cuando el incumplimiento de la empresa contratista o concesionaria de sus compromisos
contractuales en caso de huelga vetaría el recurso a estas vías de resolución de la contrata, pues supondría
una clara desnaturalización del derecho fundamental, lo cierto es que resultan admisibles otras técnicas más
sofisticadas, admitidas por los tribunales de lo contencioso-administrativo, como podría ser «una encomienda
de gestión del servicio a una empresa pública ante el incumplimiento de los servicios públicos» 20.

3. LAS MEDIDAS CORRECTORAS INTRODUCIDAS POR LA LEY 9/2017. LA APUESTA

POR EL PROGRESO EN LAS CONDICIONES DE TRABAJO

La Organización Internacional del Trabajo (OIT) ha manifestado desde antiguo una clara preocupación
para conseguir que en las obras o servicios descentralizados por la Administración hacia empresarios pri-
vados se respete la normativa laboral y se ofrezcan condiciones profesionales aceptables a los asalariados
ocupados en ellos, pudiendo hacer referencia como más significativos al importante Convenio sobre las
cláusulas de trabajo (contratos celebrados por las autoridades públicas), de 1949 (núm. 94), acompañado de
la Recomendación núm. 84, de la misma denominación y de la misma anualidad. Parafraseando a la mejor
doctrina «para lograr tal objetivo, este Convenio utiliza una técnica jurídica peculiar: en lugar de imponer la
obligación de los Estados de establecer en su legislación que los contratistas reconozcan a sus trabajadores
salarios y condiciones de trabajo no menos favorables a las del lugar y actividad en cuestión, prevé que la
legislación nacional obligue a las Administraciones públicas a incorporar en los contratos administrativos las
denominadas cláusulas de trabajo, en virtud de las cuales los contratistas deben comprometerse a recono-
cer a sus trabajadores salarios, horarios y condiciones de empleo no menos favorables que las establecidas
en convenio colectivo, laudo o normativa estatal para un trabajo de igual naturaleza en la misma actividad
y en la región donde se ejecute el contrato. Este sistema tiene la ventaja de crear una responsabilidad con-
tractual específica frente a la Administración, garantizada incluso con la posible resolución del contrato, pero
tiene el inconveniente de dejar esa obligación a los avatares de la lógica competitiva, factor de debilidad que
el tiempo ha acentuado en los sistemas continentales de contratación» (Rodríguez-Piñero, 2005: 5).
A la vista de la Estrategia Europa 2020, que adopta como uno de sus postulados esenciales el de lograr
una economía con alto nivel de empleo y cohesión social, la nueva Directiva 2014/24, de 26 de febrero, so-
bre contratación pública, transpuesta al ordenamiento jurídico español por la Ley 9/2017, de 8 de noviembre,
de Contratos del Sector Público (LCSP), adopta, entre sus aspiraciones, el diseño de políticas de progreso
de la Unión Europea en materia laboral o social, no en vano hace referencia a los aspectos de esta naturale-
za en diversos preceptos relativos a la definición del objeto del contrato (art. 62), en los motivos de exclusión
de contratistas (art. 57), en los criterios de adjudicación (art. 67) y en las condiciones de ejecución (art. 70)
(Romero, 2017: 127). Esta Directiva afianza la senda hacia la denominada «utilización estratégica de las
reglas de la contratación administrativa» o, dicho en otros términos, hacia la «modulación teleológica de las
reglas de la contratación pública» (Molina, 2016: 79), postulado de gran importancia atendiendo a las cifras
manejadas por la propia Comisión Europea que ponen de manifiesto cómo esta actividad alcanza casi el 20
por 100 del PIB de la Unión. Esta Directiva supone la expresión más reciente en la Unión de la necesidad
de que todos los Estados miembros adopten una política más proactiva de orientación social de la compra
pública, condicionando el modelo precedente basado casi en exclusiva en la «oferta económicamente más
barata» (Molina, 2017: 105). Como ha sentado la doctrina, «ignorar la versatilidad estratégica de la contra-
tación pública supone renunciar al liderazgo institucional que corresponde a los poderes públicos» (Gimeno,
2014: 53) en el ámbito de la descentralización de actividades.

3.1. La transversalidad de las cláusulas sociales como instrumentos tuitivos de los derechos
de los trabajadores

Con la intención de dar cumplimiento al objetivo de «diseñar un sistema de contratación pública más
eficiente, transparente e íntegro, mediante el cual se consiga el mejor cumplimiento de los objetivos públicos,
tanto a través de la satisfacción de las necesidades de los órganos de contratación, como mediante una me-

20 
STSJ, Cont.-Admtivo., Madrid, de 2 de junio de 2015 (rec. 306/2015).

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jora de las condiciones de acceso y participación en las licitaciones públicas de los operadores económicos
y, por supuesto, a través de la prestación de mejores servicios a los usuarios de los mismos» (Pintos, 2017,
3), el art. 1.3 LCSP prevé que «en toda contratación pública se incorporarán de manera transversal y precep-
tiva criterios sociales (y medioambientales) siempre que guarden relación con el objeto del contrato», «en la
convicción de que su inclusión proporciona una mejor relación calidad-precio en la prestación contractual,
así como una mayor y mejor eficiencia en la utilización de los fondos públicos, facilitando, al tiempo, el acce-
so a la contratación pública de las pequeñas y medianas empresas, así como de las empresas de economía
social» (Larrazabal, 2017: 151), sin olvidar afianzar el cumplimiento de la «garantía de la libre concurrencia,
pues evita que los licitadores busquen el incumplimiento de las condiciones laborales como medio para
reducir costes» (Ferrando y Rodríguez, 2017: 236), objetivo este último a salvaguardar por la «Comisión
Interministerial para la incorporación de criterios sociales en la contratación pública» (Real Decreto 94/2018,
de 2 de marzo) (Larrazabal, 2016: 310).
Buena muestra de tan amplio propósito de aplicación transversal de condiciones sociales en todo el
proceso de contratación puede encontrarse en el art. 122.2 LCSP que exige «la introducción en los pliegos
de cláusulas administrativas particulares», definidores de la dinámica de la relación contractual pergeñando
las prerrogativas y obligaciones de cada una de las partes, de «las consideraciones sociales, laborales y
ambientales que como criterios de solvencia, de adjudicación o como condiciones especiales de ejecución
se establezcan», en referencia, por tanto, a todas las fases que integran el proceso de contratación: prepa-
ración, adjudicación y ejecución.

3.2. La exclusión de ofertas anormalmente bajas: el cumplimiento de los convenios sectoriales

en cuanto a condiciones salariales se refiere

La Ley 9/2017 introduce una regulación más estricta en cuanto al rechazo de las ofertas anormalmente
bajas, pues el art. 149.4 deja claro que, en todo caso, «los órganos de contratación rechazarán aquellas
propuestas que no cumplen la normativa sobre subcontratación o las obligaciones aplicables en materia
social o laboral, nacional o internacional, incluyendo el incumplimiento de los convenios colectivos secto-
riales vigentes, en aplicación de lo establecido en el artículo 201». Sin embargo, no se entiende por qué,
marginando otro tipo de normas internacionales, el art. 201 remite a un listado tasado de convenios de la
OIT, cuales son los siguientes: «núm. 87, sobre la libertad sindical y la protección del derecho de sindica-
ción, núm. 98, sobre el derecho de sindicación y de negociación colectiva, núm. 29, sobre el trabajo forzoso,
núm. 105, sobre la abolición del trabajo forzoso, núm. 138, sobre la edad mínima, núm. 111, sobre la discri-
minación (empleo y ocupación), núm. 100, sobre igualdad de remuneración o núm. 182, sobre las peores
formas de trabajo infantil». La única explicación posible podría encontrarse en la selección de convenios
realizada por la «Declaración de la OIT relativa a los principios y derechos fundamentales en el trabajo y su
seguimiento de 1998», pues entiende que tales instrumentos se aplican a la generalidad de los ciudadanos
en todos los territorios.
Asimismo, sorprende la referencia expresa al incumplimiento del convenio colectivo sectorial, alterando
el sistema de fuentes establecido en el ET, en virtud del cual, en determinadas materias el pacto colectivo
de empresa tiene prioridad aplicativa sobre el sectorial, a saber: «a) La cuantía del salario base y de los
complementos salariales, incluidos los vinculados a la situación y resultados de la empresa. b) El abono o la
compensación de las horas extraordinarias y la retribución específica del trabajo a turnos. c) El horario y la
distribución del tiempo de trabajo, el régimen de trabajo a turnos y la planificación anual de las vacaciones.
d) La adaptación al ámbito de la empresa del sistema de clasificación profesional de los trabajadores. e) La
adaptación de los aspectos de las modalidades de contratación que se atribuyen por esta ley a los conve-
nios de empresa. f) Las medidas para favorecer la conciliación entre la vida laboral, familiar y personal. g)
Aquellas otras que dispongan los acuerdos y convenios colectivos a que se refiere el artículo 83.2» (art. 84.2
ET) (Pérez y Zambonino, 2008: 52).
Merece, no obstante, una valoración muy positiva la mención explícita de tales convenios sectoriales
y, por tanto, su obligatorio respeto con independencia de la existencia de un convenio de empresa, pues en
muchas ocasiones los convenios de empresa se han hecho para, tras un descuelgue, reducir de manera
importante las condiciones laborales esenciales de los asalariados, principalmente las salariales. Con esta
previsión parece que se termina con las dudas que planteaba, en paradigmático ejemplo, la incorporación
de previsiones garantistas de este tipo en algunas disposiciones forales en relación con contratos adminis-
trativos de obra, respecto de las cuales la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Supremo había

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considerado necesaria la intervención del legislador (Larrazabal, 2015: 125) 21. El paso dado por la LCSP ha
sido importante en aras a garantizar la transparencia y a evitar la precarización de las circunstancias labora-
les de los asalariados privados que prestan servicios públicos, pero la lectura puede que no sea tan positiva
si se tiene en cuenta que la exigencia de que el convenio sectorial esté «vigente» puede evitar su aplicación
si ha sido desplazado, en las materias que prevé el art. 84.2 ET, por un convenio de empresa.

3.3.  Presupuesto base de la licitación

Al fin de garantizar los salarios de los trabajadores, contribuye también la exigencia de «desglose en
el presupuesto base de licitación (esto es, el límite máximo de gasto que en virtud del contrato puede
comprometer el órgano de contratación), indicando en el pliego de cláusulas administrativas particulares o
documento regulador de la licitación los costes directos e indirectos y otros eventuales gastos calculados
para su determinación. En los contratos donde el coste de los salarios de las personas empleadas para su
ejecución formen parte del precio total, el presupuesto base de licitación indicará de forma desglosada y con
desagregación de género y categoría profesional los costes salariales estimados a partir del convenio laboral
de referencia» (art. 100 LCSP).
Asimismo, «en el cálculo del valor estimado de los contratos deberán tenerse en cuenta, como mínimo,
además de los costes derivados de la aplicación de las normativas laborales vigentes, otros costes que se
deriven de la ejecución material de los servicios, los gastos generales de estructura y el beneficio industrial…
En los contratos de servicios y de concesión de servicios en los que sea relevante la mano de obra, en la
aplicación de la normativa laboral vigente a que se refiere el párrafo anterior se tendrán especialmente en
cuenta los costes laborales derivados de los convenios colectivos sectoriales de aplicación» (art. 101 LCSP).
Igualmente, la previsión que sienta que «en aquellos servicios en los que el coste económico principal sean
los costes laborales, deberán considerarse los términos económicos de los convenios colectivos sectoriales,
nacionales, autonómicos y provinciales aplicables en el lugar de prestación de los servicios» (art. 102.3)
(Marcos, 2015: 108).

3.4.  Condiciones especiales de ejecución

«La posibilidad de supeditar las adjudicaciones de los contratos públicos a la colaboración del adjudi-
catario en determinadas políticas sociales se muestra ya con claridad en el Libro Verde de la Contratación
Pública de la Unión Europea» 22, el cual en su apartado 5.42 establece «la imposición, como condición de
ejecución de los contratos administrativos adjudicados, del respeto de las obligaciones de carácter social,
encaminadas, por ejemplo, a fomentar el empleo de las mujeres o a favorecer la protección de determinadas
categorías desfavorecidas» (Pérez, 2006: 29). Los poderes adjudicadores «pueden imponer al titular del
contrato la observancia de cláusulas contractuales relativas a la forma de ejecución del mismo que sean
compatibles con el Derecho Comunitario. Estas cláusulas pueden englobar medidas laborales a favor de
determinadas categorías de personas y actuaciones positivas en materia de empleo» (Vázquez, 2016: 28).
Con las posibilidades que marca la Directiva 2014/24, el art. 35.1 n) LCSP incluye entre las previsiones
expresas que debe de incluir el documento en que se formalice el vínculo público correspondiente, una
vez adjudicado, la relativa a «la obligación de la empresa contratista de cumplir durante todo el período
de ejecución del contrato las normas y condiciones fijadas en el convenio de aplicación». En una primera
aproximación, se podría cuestionar la pertinencia u oportunidad de incorporar este apartado que no es sino
un recordatorio de una obligación que ya recae sobre el empresario contratista en virtud del ordenamiento
jurídico laboral vigente y que debiera resultar indisponible para las partes al formalizar el contrato adminis-
trativo, si bien no debe soslayarse la importante seguridad jurídica que incorpora para los trabajadores de
las empresas adjudicatarias, máxime cuando el art. 122.2 LCSP recoge expresamente la inclusión en «los
pliegos de cláusulas de condiciones administrativas» de «la obligación del adjudicatario de cumplir las con-
diciones salariales de los trabajadores conforme al convenio colectivo sectorial de aplicación» 23, de manera
que mientras dure el contrato público se ha de entender que el empresario tendrá vedado el poder recurrir a

21 
SSTS, Cont.-Admtivo., de 23 mayo, 31 mayo y 2 de junio de 2016 (rec. 1383/2015, 1242/2016 y 852/2015).
22 
DOCE C-374E, de 28 de diciembre de 2000.
23 
En línea con la STJCE 115/14, de 17 de noviembre de 2015, asunto RegioPost.

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los mecanismos que la legislación laboral actual reconoce para poder inaplicar lo dispuesto en materia retri-
butiva en una norma paccionada de ámbito superior a la empresa, esto es, al descuelgue de las condiciones
salariales previstas o a la aplicación prioritaria de lo dispuesto en el convenio de empresa respecto a otro
de ámbito superior. Se está corrigiendo, al menos en el ámbito de la contratación administrativa, una de las
aportaciones sustanciales de la reforma laboral de 2012, a saber, la prioridad aplicativa de los pactos colec-
tivos de empresa sobre los convenios de sector, en los términos previstos en el art. 84 ET, al venir obligadas
las empresas licitadoras a satisfacer, en todo caso, los salarios (previsiblemente superiores) del convenio
sectorial correspondiente a la actividad externalizada como medida para dignificar las circunstancias de tra-
bajo de los trabajadores adscritos a la contrata y evitar estrategias de licitación a la baja a base de reducir
costes laborales con grave distorsión de la competencia (Cavas, 2017: 271). En efecto, se evita así que las
corporaciones participantes en los procedimientos de contratación pública puedan incurrir en competencia
desleal respecto a otras ofreciendo propuestas económicamente más favorables para la Administración me-
diante la reducción de los costes salariales posibilitada por la inaplicabilidad de lo dispuesto en el convenio
sectorial, práctica habitual hasta ahora de la mano de las empresas multiservicio (Martín, 2018: 110). Con
esta regulación se pone fin a la polémica anterior, pues tal exigencia había venido siendo admitida por el
TACP de Madrid 24, pero fue anulada por la sala de lo contencioso-administrativo del Tribunal Superior de
Justicia de Madrid en sentencia de 7 de junio de 2017 25.
Además, el art. 202 LCSP establece, al igual que su precedente, la posibilidad de que «los órganos
de contratación establezcan condiciones especiales en relación con la ejecución del contrato, siempre que
estén vinculadas al objeto del contrato, no sean directa o indirectamente discriminatorias, sean compatibles
con el Derecho Comunitario y se indiquen en el anuncio de licitación y en los pliegos» 26.
Esta exigencia de vinculación al objeto de contrato añade un condicionante que limitará el juego de es-
tas condiciones (Gala, 2010: 27), pero que viene exigido por el considerando 98 de la Directiva 24/2014, de-
biendo ser entendido en los generosos términos que marca la propia LCSP en su art. 145: «cuando se refiera
o integre las prestaciones que deban realizarse en virtud de dicho contrato, en cualquiera de sus aspectos y
en cualquier etapa de su ciclo de vida, incluidos los factores que intervienen en los siguientes procesos: a) en
el proceso específico de producción, prestación o comercialización de, en su caso, las obras, los suministros
o los servicios, con especial referencia a formas de producción, prestación o comercialización medioambien-
tal y socialmente sostenibles y justas; b) o en el proceso específico de otra etapa de su ciclo de vida, incluso
cuando dichos factores no formen parte de su sustancia material» (Vallecillo, 2017: 193).
A cambio, el actual art. 202 LCSP establece la obligación de incluir en el pliego de cláusulas adminis-
trativas particulares, al menos, una de las condiciones especiales de ejecución siguientes enunciadas en un
listado abierto que se transcribe literalmente: «hacer efectivos los derechos reconocidos en la Convención
de las Naciones Unidas sobre los derechos de las personas con discapacidad; contratar un número de per-
sonas con discapacidad superior al que exige la legislación nacional; promover el empleo de personas con
especiales dificultades de inserción en el mercado laboral, en particular de las personas con discapacidad o
en situación o riesgo de exclusión social a través de empresas de inserción; eliminar las desigualdades entre
el hombre y la mujer en dicho mercado, favoreciendo la aplicación de medidas que fomenten la igualdad
entre mujeres y hombres en el trabajo; favorecer la mayor participación de la mujer en el mercado laboral y la
conciliación del trabajo y la vida familiar; combatir el paro, en particular el juvenil, el que afecta a las mujeres
y el de larga duración; favorecer la formación en el lugar de trabajo; garantizar la seguridad y la protección de
la salud en el lugar de trabajo y el cumplimiento de los convenios colectivos sectoriales y territoriales aplica-
bles; medidas para prevenir la siniestralidad laboral; otras finalidades que se establezcan con referencia a la

24 
Resoluciones de 3 de febrero de 2016, 6 de octubre de 2016, 18 de enero de 2017, 1 de febrero de 2017 y 18 de julio de 2017.
25 
Rec. 318/2016.
26 
Antes de la actual LCSP, el Informe 16/2014 de la Junta Consultiva de Contratación Administrativa de Aragón ha llegado a la
conclusión de que «la inclusión en los pliegos de cláusulas administrativas particulares de una condición especial de ejecución en virtud
de la cual se obligue a las empresas adjudicatarias a no minorar las condiciones de trabajo (jornada, salario y mejoras sobre la legisla-
ción laboral básica) de los trabajadores adscritos al contrato en el que se incorpora la misma, en función del convenio colectivo que re-
sulte de aplicación al presentarse la oferta, no vulnera el ordenamiento jurídico español ni el Derecho de la Unión Europea siempre que
no sea discriminatoria y se respete el principio de publicidad». Sin embargo, la Resolución núm. 160/2016 del Tribunal Administrativo
Central de Recursos Contractuales consideró inadmisibles las siguientes condiciones especiales de ejecución por condicionar el poder
de dirección del empresario: «cualquier modificación sustancial de las condiciones de trabajo requerirá conformidad previa por parte del
Alcalde; en el caso de declaración judicial de despido improcedente, procede de forma forzosa la readmisión, salvo que el afectado op-
tara por la indemnización, previa aprobación por el Pleno; para un mejor control de los trabajadores, la empresa adjudicataria intentará
dentro de los posible la adscripción de los trabajadores en los ámbitos de las dependencias municipales y colegios».

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estrategia coordinada para el empleo, definida en el artículo 145 del Tratado de Funcionamiento de la Unión
Europea (potenciar una mano de obra cualificada, formada y adaptable y mercados laborales con capacidad
de respuesta al cambio económico); o garantizar el respeto a los derechos laborales básicos a lo largo de
la cadena de producción mediante la exigencia del cumplimiento de las Convenciones fundamentales de
la Organización Internacional del Trabajo, incluidas aquellas consideraciones que busquen favorecer a los
pequeños productores de países en desarrollo, con los que se mantienen relaciones comerciales que les son
favorables tales como el pago de un precio mínimo y una prima a los productores o una mayor transparencia
y trazabilidad de toda la cadena comercial».
El art. 202.4 LCSP añade, como novedad, que «todas las condiciones especiales de ejecución que formen
parte del contrato serán exigidas igualmente a todos los subcontratistas que participen de la ejecución del mis-
mo, exigencia que evitará la precarización de las condiciones de trabajo en las cadenas de subcontratación».
Conviene tener presente también que el art. 202 LCSP es aplicable, a tenor del art. 319.1 LCSP, «a los
efectos y extinción de los contratos celebrados también por los poderes adjudicadores no pertenecientes a
la categoría de Administraciones públicas, como excepción a la aplicación de las reglas de derecho privado
(fundaciones públicas, mutuas, entidades públicas empresariales, sociedades mercantiles públicas, fondos
sin personalidad jurídica o entidades con personalidad jurídica propia, que hayan sido creadas específica-
mente para satisfacer necesidades de interés general que no tengan carácter industrial o mercantil, siempre
que uno o varios sujetos pertenecientes al sector público financien mayoritariamente su actividad, controlen
su gestión, o nombren a más de la mitad de los miembros de su órgano de administración, dirección o vi-
gilancia, partidos políticos, organizaciones sindicales y empresariales, así como las fundaciones y asocia-
ciones vinculadas a cualquiera de ellos siempre que se cumplan determinadas circunstancias como que su
financiación sea mayoritariamente pública, u otro tipo de asociaciones de carácter público)».

3.5.  Posible resolución del contrato administrativo por impagos salariales

El nuevo art. 211 LCSP incluye como garantía de los derechos laborales una nueva causa de resolu-
ción del contrato en su apartado i) cual es «el impago, durante la ejecución del contrato, de los salarios por
parte del contratista a los trabajadores que estuvieran participando en la misma», o «el incumplimiento de
las condiciones establecidas en los convenios colectivos en vigor para estos trabajadores también durante
la ejecución del contrato».
El art. 212 LCSP aclara que «la resolución del contrato se acordará por el órgano de contratación, de
oficio o a instancia del contratista, en su caso, siguiendo el procedimiento que en las normas de desarrollo
de esta Ley se establezca. No obstante lo anterior, la resolución del contrato por la causa a que se refiere
la letra i) del artículo 211.1 solo se acordará, con carácter general, a instancia de los representantes de los
trabajadores en la empresa contratista; excepto cuando los trabajadores afectados por el impago de salarios
sean trabajadores en los que procediera la subrogación de conformidad con el artículo 130 y el importe de
los salarios adeudados por la empresa contratista supere el 5 por ciento del precio de adjudicación del con-
trato, en cuyo caso la resolución podrá ser acordada directamente por el órgano de contratación de oficio».

4. EL OLVIDO DE LOS PELIGROS LABORALES DERIVADOS DEL ENCADENAMIENTO

DE CONTRATAS

Pese a todos estos avances en cuanto a la calidad en el empleo hace, es menester parar la atención
en un supuesto todavía desprotegido, derivado de la subcontratación sucesiva de una adjudicación inicial.
Cierto es que, como ha señalado la doctrina, «cuando la Administración comitente y el empresario adjudi-
catario celebran un contrato administrativo, su ejecución supone disponer la organización de medios mate-
riales y humanos del segundo al servicio de la primera por razón de ese encargo, de modo que el objeto del
contrato celebrado entre ambos sujetos conlleva la puesta en funcionamiento de la organización productiva
del mencionado empresario, elegido por la Administración tras un proceso reglado, como parte accidental
del ciclo de actuación de la Administración» (Manteca, 2005: 33). Tal postulado no impide, empero, que la
sustitución en parte del licitador que ha conseguido el contrato administrativo, llevada a cabo a través del
instrumento de la subcontratación, sea una realidad en ascenso. Es harto frecuente que los titulares de los
nexos públicos acudan a colaboradores, asumiendo estos últimos la cualidad de «empleadores principales»
de otros a efectos laborales.

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4.1.  La admisibilidad de la subcontratación como postulado de la legislación administrativa

Teniendo en cuenta que el adjudicatario no es sustituido en su emplazamiento y vinculación respecto

de la Administración, la legislación contractual pública adopta un criterio flexible, admitiendo sin ambages el
recurso a la subcontratación, no en vano no concurriendo suplantación total del adjudicatario, no se altera
la naturaleza jurídica del encargo.
El art. 215 LCSP pergeña unos tímidos requisitos: «no se precisa y, por ende, no es obligatoria, la previa
autorización expresa del órgano de contratación (salvo para aquellos contratos de carácter secreto o reser-
vado, en aquellos cuya ejecución deba de ir acompañada de medidas de seguridad especiales o cuando lo
exija la protección de los intereses esenciales de la seguridad del Estado); antes al contrario, únicamente es
necesario para ello comunicar anticipadamente y por escrito a la Administración la intención de celebrar los
subcontratos, señalando la parte de la prestación que se pretende subcontratar y –cómo no– la identidad del
subcontratista, justificando, al tiempo, suficientemente la aptitud de éste para ejecutarla por referencia a los
elementos técnicos y humanos de que dispone y a su experiencia. En ningún caso podrá concertarse con el
contratista la ejecución parcial del contrato con personas inhabilitadas para contratar o afectadas por alguna
causa de prohibición» (Rodríguez, 2010: 43).

4.2. Imputabilidad global frente a la Administración del adjudicatario inicial a la luz

de la Ley de Contratos del Sector Público

En aras a garantizar la probidad del vínculo contractual público, la nueva Ley no se opone al recurso de
la subcontratación; solamente exige, además de la observancia de las aludidas formalidades, algunos vetos
que pretenden garantizar la imputabilidad global del empleador beneficiario ab initio. En los claros términos
del art. 215, «el contratista principal –es decir, el adjudicatario– continúa obligado a todos los efectos ante el
poder adjudicador y el subcontratista queda obligado sólo ante el contratista principal. De esta diferenciación
obligacional, cabe inferir la existencia de dos contratos perfectamente distintos: uno, de naturaleza pública,
es decir, el del poder adjudicador con el agente adjudicatario, y, otro, de naturaleza privada, esto es, entre
este último y un nuevo empresario, de lo que se deduce que la subcontratación no implica la existencia de
una tercera parte en el contrato público, sino únicamente una relación jurídica y económica entre el adjudi-
catario y el subcontratista ajena a la relación principal entre el poder adjudicador y el primero» (Rodríguez,
2010: 44).
Ahora bien, tal disimilitud, operativa desde el tenor legal, no siempre está tan aquilatada en la realidad,
máxime cuando entra en juego una posible responsabilidad en materia laboral, pese a que según el art.
215.4 LCSP «los subcontratistas quedarán obligados solo ante el contratista principal que asumirá, por
tanto, la total responsabilidad de la ejecución del contrato frente a la Administración, con arreglo estricto a
los pliegos de cláusulas administrativas particulares o documento descriptivo, y a los términos del contrato,
incluido el cumplimiento de las obligaciones en materia… social o laboral».
Como no podía ser de otra manera, estas reglas de contratación pública se deben de combinar con
otras laborales, singularmente con lo previsto en el art. 42 ET, «que no parte de una consideración ilegal
o patológica de la descentralización, sino de su licitud, pero sin perder de vista cómo tal fenómeno puede
provocar un desplazamiento de responsabilidades empresariales capaz de perjudicar la efectividad de los
derechos de los trabajadores» (Mercader, 2018: 208), se detiene en establecer una serie de cautelas que
compaginan mal con la ordenación administrativa anteriormente transcrita.

4.3.  Las responsabilidades desde el punto de vista del Ius Laborum

La doctrina científica ha admitido y continúa admitiendo la aplicación del régimen jurídico previsto en
el art. 42 ET al ámbito de los contratos del sector público (Nores, 2004: 37), en especial, «tras una serie de
sentencias en las que de forma expresa se reconoce la aplicabilidad de este principio en el ámbito de las
Administraciones públicas, no en vano el término contratas y subcontratas utilizado por el art. 42 ET tiene
un marcado carácter atécnico» (Cruz, 1992: 114). Utilizando palabras del propio Tribunal Supremo, «el área
prestacional y no económica en que son encuadrables las obras o servicios públicos encomendados por las
Administraciones a quienes son empleadores directos de los trabajadores, efectuados mediante contrata-
ción administrativa, no excluye por la condición pública del titular de las obras o servicios, la aplicación del
art. 42 ET, dado que dicha cualidad no es obstáculo para que tales entidades, de haber asumido directamen-

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te y por sí mismas la gestión de las referidas obras o servicios, con los que atienden a la consecución de los
fines enmarcados en el área de su competencia, hubieran actuado como empleadores directos» 27.
Sea como fuere, lo cierto es que la Ley laboral establece una serie de garantías en beneficio de los asa-
lariados, fundadas en el esbozo de un entramado de responsabilidades que alcanzan incluso a la empresa
principal para el supuesto de incumplimiento por parte de las empresas colaboradoras de sus obligaciones
laborales.
Chocan, pues, dos ordenamientos inspirados en principios distintos: de un lado, el Ius Laborum, muy
restrictivo, cuyo objetivo principal no es otro que el de proteger a los asalariados y al sistema público de
Seguridad Social de la insolvencia de los empresarios contratistas y subcontratistas involucrados en una
cadena de subcontratación de concesiones administrativas; de otro, el administrativo, mucho más permisivo,
pues admite con normalidad la subcontratación, «preocupándose únicamente de garantizar la continuidad
en la prestación del servicio público y de establecer cautelas únicamente tendentes a evitar los supuestos
más extremos consistentes en la existencia de concesionarios exclusivamente dedicados a la captación de
contratos y a su posterior intermediación con los contratistas reales, haciendo peligrar la eficiencia en la
prestación del servicio en perjuicio de los usuarios» (Rodríguez, 2006: 26).

4.4.  El limitado juego del principio de solidaridad empresarial

En un primer acercamiento, el sistema jurídico laboral no introduce restricción alguna que impida al adju-
dicatario, en uso de su libertad de empresa constitucionalmente proclamada por el art. 38 CE y de su poder
de organización (art. 20 ET), recurrir a la colaboración externa para completar su actividad productiva. Ahora
bien, con el fin último de erradicar el riesgo de fraudes y de transgresiones laborales que cualquier técnica
de outsourcing puede llevar aparejados, toda vez que la simultaneidad de varios empleadores hace más fácil
la elusión de deberes y responsabilidades, no puede extrañar que la ley laboral se esfuerce en establecer
una serie de precauciones o salvaguardas en beneficio de los trabajadores, agrandadas en muchos casos
por una generosa interpretación de los órganos judiciales, que no han impedido, empero, el incremento de
los ratios de empleo a término ni el surgimiento de subterfugios para eludir pagos salariales y cotizaciones
a la Seguridad Social.
Como no podía ser de otra manera, el entramado de responsabilidad administrativa diseñado desde
la LCSP no implica, sin embargo, que los derechos de los asalariados inmersos en el proceso de externa-
lización queden ayunos de protección, pues la aplicación del art. 42.2 ET deja clara la existencia de una
«responsabilidad solidaria durante el año siguiente a la terminación del encargo entre la Administración, el
contratista y los subcontratistas por las deudas salariales contraídas por estos últimos con sus empleados».
Además, y «durante los tres años siguientes a la terminación de su encargo, el empresario principal (la Admi-
nistración, in casu) responderá solidariamente de las obligaciones referidas a la Seguridad Social contraídas
por los contratistas y subcontratistas». En ambos casos, se trata de débitos generados durante la vigencia
de la contrata.
De la presente regulación social se infiere que la corporación comitente o principal «responde solida-
riamente de las obligaciones salariales y de la Seguridad Social contraídas por los contratistas y subcontra-
tistas con sus trabajadores no porque ostente la posición de empleadora respecto de éstos, sino porque el
legislador le ha atribuido el papel de avalista o garante legal del cumplimiento de dichas obligaciones. Por
tanto, la responsabilidad alcanzará a la Administración o, en términos más generales, a todos los empresa-
rios implicados en la cadena de contratas y subcontratas respecto de las obligaciones de los empresarios
sucesivos» 28.
Como ha señalado el Tribunal Supremo, «sin duda el art. 42 ET no fue redactado pensando en el ámbi-
to contractual público, pero pretender en todo caso la exoneración de responsabilidad de la Administración
comitente alegando que su actividad de fomento no entraña ejercicio de actividad empresarial, supone un
trato diferenciado carente de justificación frente al sector privado y una discriminación con efectos previsi-
blemente negativos para los trabajadores de los empresarios con quienes contrate. Así, a la Administración
le debe alcanzar la responsabilidad en materia laboral y de Seguridad Social por los hechos o actos del
concesionario-gestor, incluso cuando éste entre en relaciones de derecho privado..., (de modo que) ésta

27 
STS, Social, de 15 de julio de 1996 (rec. 1089/1996). También, SSTS, Social, de 18 de marzo de 1997 (rec. 3090/1996) y 29
de octubre de 1998 (rec 1213/1998).
28 
STS, Social, de 9 de julio de 2002 (rec. 2175/2001).

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no puede desentenderse de ninguna manera de los daños que cause la actuación del adjudicatario o las
empresas auxiliares con las que éste subcontrate parcelas de la prestación del servicio público asumido» 29.
Doble proyección presenta esta responsabilidad: por un lado, sobre las «obligaciones de naturaleza sa-
larial contraídas por los contratistas y subcontratistas con sus trabajadores», incluyendo las deudas salaria-
les sin limitación en su importe pero no cualquier otra (percepciones extrasalariales, salarios de tramitación
o indemnizaciones por terminación del contrato) 30; por otro, sobre las «obligaciones referidas a la Seguridad
Social contraídas por los contratistas y subcontratistas durante el período de vigencia de la contrata», afec-
tando a los «descubiertos por cuotas impagadas y a las prestaciones de las que hubiera sido declarado
responsable el contratista o subcontratista por falta de afiliación alta o cotización, pero no a las mejoras vo-
luntarias» (arts. 165 y 167 Real Decreto Legislativo 8/2015, de 30 de octubre, por el que se aprueba el testo
refundido de la Ley General de Seguridad Social (TRLGSS)] 31.

4.5. El concepto «propia actividad» como requisito sine qua non para generar
la corresponsabilidad

La apuesta por la garantía solidaria acogida por el art. 42 ET, de aplicación también a los supuestos de
externalización de contratos administrativos, queda supeditada a la concurrencia de una exigencia sine qua
non: «que el objeto de la contrata o concesión administrativa pertenezca a la propia actividad» de la Admi-
nistración comitente, «concepto jurídico harto problemático, pues la frontera entre lo principal y lo accesorio
no siempre resulta nítida ni mucho menos generalizable, máxime cuando las Administraciones públicas no
realizan una sola o preferente actividad sino una pluralidad de ellas, consecuencia a su vez de la multiplici-
dad de funciones y ámbitos de actuación asignados a su competencia» (Rodríguez, 2010: 50).
La mayor parte de las resoluciones judiciales vienen atendiendo al «criterio del ciclo productivo», esto
es, aquellas operaciones, tareas o labores que son inherentes a la producción de los bienes o servicios
específicos que se dispensan al público o se colocan en el mercado, de suerte que prácticamente dicho
parámetro equivale a la misma actividad, quedando extramuros de los efectos del art. 42 ET todas aquellas
contratas de obras o servicios en los que la empresa principal y los contratistas se dedican a cometidos di-
ferentes, de tal forma que, de no haberse suscrito la contrata, los cometidos deberían llevarse a cabo por el
propio empleador comitente so pena de soslayar sensiblemente su actividad empresarial y los réditos inhe-
rentes 32. Aplicando esta doctrina general a una encomienda pública, habrá que «considerar cómo aquellas
actividades que respondiesen a las previsiones fijadas en la normativa específica que reparte y atribuye las
funciones y competencias de las diferentes entidades administrativas formarían parte del concepto propia
actividad y, en consecuencia, caso de proceder a su contrata, sería de aplicación el mecanismo de la res-
ponsabilidad solidaria entre Administración comitente, contratista y subcontratista, siempre y cuando el des-
tinatario último fuera el ciudadano, es decir, su finalidad fuera la satisfacción del interés general» 33.
No obstante, el casuismo existente en vía judicial es muy marcado. Buena muestra de tal inseguridad
jurídica en la interpretación del concepto «propia actividad» en el marco contractual público, es menester
destacar cómo con tal propósito se ha incluido dentro de este postulado: «el servicio de retirada de vehículos
mal aparcados» 34, «la limpieza y mantenimiento de los jardines públicos» 35, «ciertas tareas de vigilancia» 36,
«el mantenimiento de una estación depuradora de aguas» 37, «la urbanización de determinadas parcelas
de un polígono industrial» 38, «el ensanche y saneamiento de un camino vecinal» 39, «la reurbanización de
una calle» 40, «la explotación de un teatro perteneciente a un ente autonómico» 41, «la gestión del servicio

29 
STS, Social, de 18 de marzo de 1997 (rec. 3090/1996).
30 
SSTSJ, Social, Castilla-La Mancha, de 25 de octubre de 2013 (rec. 13/2012) y Castilla y León, de 27 de julio de 2016 (rec.
388/2016).
31 
STSJ, Social, Extremadura, de 22 de septiembre de 2015 (rec. 342/2015).
32 
STS, Social, de 18 de enero de 1995 (rec. 150/1994) y 22 de noviembre de 2002 (rec. 3904/2001).
33 
SSTS, Social, de 18 de enero de 1995 (RJ 1995, 514) y 15 de julio de 1996 (RJ 1996, 5990).
34 
STSJ, Social, Andalucía/Málaga, de 24 de diciembre de 1999 (AS 1999, 4356).
35 
SSTSJ, Social, Andalucía/Málaga, de 9 de febrero y 9 de marzo de 1998 (AS 1998, 1242 y 1805).
36 
STS, Social, de 18 de enero de 1995 (RJ 1995, 514).
37 
STSJ, Social, País Vasco, de 17 de febrero de 1998 (AS 1998, 759).
38 
STSJ, Social, Andalucía, de 3 de noviembre de 1998 (rec. 668/1998).
39 
SSTSJ, Social, Galicia, de 4 de diciembre de 2008 (rec. 112/2006) y 20 de enero de 2014 (rec. 4749/2011).
40 
STSJ, Social, Valencia, de 3 de julio de 2012 (rec. 63/2012).
41 
STSJ, Social, Madrid, de 27 de enero de 1999 (AS 1999, 96).

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de cuidado de minusválidos psíquicos profundos» 42, «la atención a personas mayores en centros de día» 43
o «en residencias» 44, «la adjudicación administrativa de comedores escolares» 45, «el servicio de vigilancia
o socorrismo en las playas» 46, «la toma de datos para la informatización de un servicio» 47, «el transporte
sanitario ordinario por parte de un ente autonómico de salud» 48, «la limpieza del fondo del depósito de una
depuradora» 49, «la gestión de un centro de atención a ancianos» 50 o «la gestión integral del ciclo hídrico por
parte de un Ayuntamiento» 51.
Sin embargo, se ha excluido del marco objetivo del tenor aquí manejado: «la apertura y cierre de los
edificios e instalaciones» 52, «la explotación de un servicio de cafetería en un hospital» 53, «la contrata suscrita
por una Consejería para efectuar una mudanza» 54, «la grabación de datos nominales de trabajadores (TC1
y TC2) correspondientes a un determinado período» 55, «las obras de construcción y remodelación de un edi-
ficio contratadas por una Comunidad Autónoma» 56, «la prestación de servicios de seguridad o vigilancia en
edificios públicos» 57, «la limpieza de los entes docentes públicos de una ciudad» 58, «el encargo procedente
del servicio público de empleo para impartir un curso de formación» 59 o, con carácter más general, «unas
obras de construcción», en las cuales la Administración asume la posición de mero promotor, comenzando
la cadena de contratistas y, por tanto, responsables, en la primera empresa constructora 60.

4.6.  La inoperante regla de la subsidiariedad

Si la contrata o subcontrata no viniera referida a la «propia actividad» del poder adjudicador, éste no
resulta responsable ni solidaria ni subsidiariamente en materia retributiva. Es más, aunque la norma paccio-
nada sectorial aplicable a la empresa contratista imponga responsabilidad subsidiaria de la corporación prin-
cipal en cuanto a los impagos de salarios sin la concurrencia del requisito de «propia actividad», tal previsión
no puede extender su eficacia a las entidades y organismos públicos que no sean del sector y por tanto no
hayan intervenido en la negociación y firma del convenio (Roqueta, 2018: 108).
Llegados a este punto, procede abrir un paréntesis para señalar que el art. 42.1 ET obliga «al empresario
principal respecto del contratista (y al contratista respecto del subcontratista) a comprobar que éstos están al
corriente en el pago de las cuotas a la Seguridad Social. A estos efectos, se debe recabar por escrito certifi-
cación de descubiertos a la Tesorería General de la Seguridad Social, que deberá librarla en el plazo de 30
días improrrogables». Transcurrido este lapso, quedará eximido de responsabilidad el empresario solicitante.
Esa responsabilidad exonerable va referida a la solidaria que, en materia de Seguridad Social, contraiga la
empresa contratista o subcontratista durante la ejecución de la contrata o subcontrata en virtud del propio art.
42 ET. Si no se solicita la certificación o se expide en sentido positivo, no hay tal exoneración. Ahora bien, la
LCSP exige que el candidato a contratar con un Ente administrativo acredite documentalmente unos requisi-
tos de capacidad y solvencia mucho más estrictos que los exigidos al particular que quiere convenir un vínculo
contractual con otro sujeto privado. Entre ellos, el art. 71.1 d) LCSP «prohíbe contratar con la Administración
a quien no se encuentre al corriente en el cumplimiento de las obligaciones en materia de Seguridad Social»

42 
STSJ, Social, Canarias, de 12 de enero de 1998 (RJ 1998, 6216).
43 
SSTSJ, Social, Murcia, de 20 de marzo de 2013 (rec. 1135/2012) y Madrid, de 17 de febrero de 2014 (rec. 1385/2013).
44 
STSJ, Social, País Vasco, de 3 de mayo de 2005 (rec. 3137/2004).
45 
STS, Social, de 27 de julio de 1998 (RJ 1998, 6216).
46 
STSJ, Social, Canarias, de 30 de septiembre de 2015 (rec. 145/2015).
47 
STSJ, Social, Cataluña, de 25 de enero de 2002 (AS 2002, 1079).
48 
SSTS, Social, de 23 de enero, 24 de junio y 3 de octubre de 2008 (RJ 2008, 2775, 4233 y 359050).
49 
STSJ, Social, Cantabria, de 8 de septiembre de 2004 (rec. 365/2004).
50 
SSTS, Social, de 5 de diciembre de 2011 (rec. 4197/2010) y 30 de marzo de 2012 (rec. 4197/2010).
51 
STS, Social, de 21 de febrero de 2018 (rec. 251/2016).
52 
STSJ, Social, Asturias, de 31 de enero de 2017 (rec. 2855/2016).
53 
STSJ, Social, Valencia, de 11 de diciembre de 2014 (rec. 1693/2014).
54 
STSJ, Social, Madrid, de 12 de julio de 1997 (AS 1997, 2632).
55 
STSJ, Social, Madrid, de 13 de junio de 2001 (rec. 824/2001).
56 
STSJ, Social, Cataluña, de 23 de septiembre de 1998 (AS 1998, 6948).
57 
SSTS, Social, de 18 de enero de 1995 (RJ 1995, 514) y 15 de julio de 1996 (RJ 1996, 5990).
58 
STSJ, Social, Cataluña, de 1 de febrero y 1 de abril de 1997 (AS 1997, 712 y 1994).
59 
STS, Social, de 29 de octubre de 1998 (AS 1998, 9049).
60 
STS, Social, de 3 de julio de 2012 (rec. 2948/2011), citando, a su vez, las SSTS, Social, de 20 de julio de 2005 (rec. 2160/2004)
y de 2 de octubre de 2006 (rec. 1212/2005). También SSTSJ, Social, Castilla y León, de 30 de marzo de 2011 (rec. 194/2011) y Valencia,
de 30 de diciembre de 2011 (rec. 1723/2011).

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(Bermejo, 2008: 109), extremo que deberá justificar aportando la documentación pertinente, de manera que
la exoneración de responsabilidad a la que alude el art. 42.1 ET concurrirá en todo caso.

4.7.  Situaciones de desprotección

La limitación de responsabilidades del empresario principal, es decir, de la Administración, a las contra-

tas y subcontratas de propia actividad a la luz del art. 42 ET, expulsa del ámbito de protección a los traba-
jadores de adjudicaciones relacionadas con actividades auxiliares, precisamente los más vulnerables dada
la gran flexibilidad tanto de entrada, pues están sometidos a una utilización exorbitada de un contrato por
obra o servicio supeditado a la duración del encargo, como de salida ante la facilidad de instrumentar los
despidos por causas objetivas, unidas a una falta de cobertura convencional clara (Esteve, 2018: 113). Nada
soluciona la regla de cierre establecida en los arts. 142.1 y 168.1 TRLGSS, que regulan, para los supuestos
en los que no existiera responsabilidad solidaria por no tratarse de propia actividad o por haberse aplicado el
mecanismo de exoneración del art. 42.1 ET, una responsabilidad subsidiaria del empresario principal, tanto
en relación con cotizaciones como con prestaciones por falta de afiliación o alta, pues, en la práctica, no va a
ser asumida por la Administración como empresario principal atendiendo a las reglas sobre las prohibiciones
de contratar establecidas en la LCSP anteriormente mencionadas 61.
La dimensión garantista desde la perspectiva laboral es, por ende, muy débil y la tutela de la normativa
administrativa es inexistente. Conviene recordar que el art. 130.6 LCSP trata de evitar la traslación de la
deuda al nuevo contratista pero su marco de aplicación se reduce a los supuestos de subrogación por suce-
sión de la actividad de aquél, no a los de subcontratación, tal y como se deduce de un tenor literal que sienta
cómo: «sin perjuicio de la aplicación, en su caso, de lo establecido en el art. 44 ET, el pliego de cláusulas
administrativas particulares siempre contemplará la obligación del contratista saliente de responder de los
salarios impagados a los trabajadores afectados por subrogación, así como de las cotizaciones a la Seguri-
dad Social devengadas, aún en el supuesto de que se resuelva el contrato y aquellos sean subrogados por
el nuevo contratista, sin que en ningún caso dicha obligación corresponda a este último. En este caso, la
Administración, una vez acreditada la falta de pago de los citados salarios, procederá a la retención de las
cantidades debidas al contratista para garantizar el pago de los citados salarios, y a la no devolución de la
garantía definitiva en tanto no se acredite el abono de éstos» (Fernández, 2018: 113). Tal regulación tuitiva,
sin duda, queda extramuros del supuesto aquí analizado.
Cabe dar noticia, como reflexión abierta a la crítica, que, en frecuentes ocasiones, dentro de los pliegos
de condiciones («ley primordial del contrato» o «lex inter partes»), se incorporan, «a favor de la Administra-
ción comitente, cláusulas exoneratorias de la responsabilidad que pudiera derivarse del incumplimiento por
el adjudicatario o los sucesivos subcontratistas de la normativa laboral y de protección social. La autoexone-
ración de responsabilidad prevista en los mismos hace depender, no obstante, la aplicabilidad de una norma
imperativa, como es el art. 42 ET, de la voluntad unilateral de la parte obligada a cumplirla, lo cual no puede
ser admitido en ningún caso, pues dicho precepto estatutario establece un régimen de responsabilidad em-
presarial solidaria a favor de los trabajadores indisponible para las partes e inderogable para la Administra-
ción» (Rodríguez, 2010: 53). Una restricción explícita a la inclusión de este tipo de previsiones exoneratorias
en los pliegos impediría, empero, el surgimiento de muchas dificultades planteadas en la práctica, que han
llevado a la judicialización de los problemas con el inherente rechazo para la satisfacción de los intereses
de los trabajadores.
Por tanto y ante tales puntos endebles, es necesario el diseño de un sistema de responsabilidad con-
junta de la Administración y de los sucesivos contratistas verdaderamente disuasorio de prácticas ilícitas,
incrementadas exponencialmente por las empresas multiservicios.

5. CONCLUSIÓN

La reducción de costes a la hora de colaborar en la dispensa de servicios públicos que las empresas
multiservicios ofrecen a las Administraciones Públicas, ha conllevado una preocupante minoración de sala-
rios y de otros estándares laborales. Aun cuando el paso dado desde la legislación de contratos del sector
público en aras a la mejora de las condiciones laborales de los asalariados al servicio de las empresas con-

61 
SSTS, Social, de 23 de septiembre de 2008 (rec. 1048/2007) y 9 de diciembre de 2010 (rec. 1266/2010).

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tratistas y concesionarias ha sido de gigante, es necesario seguir avanzando en esta senda desde la legis-
lación laboral diseñando varias actuaciones sucesivas al objeto de cubrir las lagunas aun existentes, sobre
todo en los supuestos de subcontratación, donde las responsabilidades empresariales quedan ampliamente
diluidas. En primer lugar, garantizando la imputabilidad solidaria por deudas salariales y con la Seguridad
Social más allá del concepto de propia actividad. En segundo término, reformulando las causas del contrato
a término por obra o servicio determinado para vetar su utilización asociada a las contratas, de manera que
quede ceñido su ámbito objetivo a los supuestos de contratación directa. En tercer lugar, replanteando el
régimen de solidaridad y subsidiariedad en la responsabilidad empresarial, que no debería restringirse a las
deudas salariales y de Seguridad Social, sino a las laborales en general y a otras deudas como el recargo
de prestaciones. En cuarto término, equiparando las condiciones sociales y económicas de los asalariados
de las contratas con los de la empresa principal (Administración, in casu), aplicando analógicamente las
previsiones de las empresas de trabajo temporal, que, en el momento presente, únicamente están vetadas
en el sector público para asumir «servicios que impliquen ejercicio de la autoridad inherente a los poderes
públicos» (art. 17 LCSP). Y, en quinto lugar, estableciendo una regulación laboral ad hoc para tales las em-
presas adjudicatarias iniciales o sucesivas de servicios públicos.

6.  REFERENCIAS BIBLIOGRÁFICAS

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Recibido: 20-07-2018
Aceptado: 25-10-2018
DOI: 10.24965/gapp.v0i21.10553
Sección: ESTUDIOS

La reversión por la administración de las contratas:

perspectiva desde el derecho del trabajo
Reversion by the administration of the contracts:
perspective from the labor law
Juan Gorelli Hernández
Universidad de Huelva (España)
ORCID: http://orcid.org/0000-0003-4452-3068
[email protected]

NOTA BIOGRÁFICA
Doctor en Derecho por la Universidad de Sevilla. Catedrático de Derecho del Trabajo y de la Seguridad
Social. Consejero Electivo del Consejo Consultivo de Andalucía. Entre sus principales líneas de inves-
tigación destacan las dedicadas a la extinción del contrato de trabajo, negociación colectiva, tiempo de
trabajo, conciliación de la vida familiar y laboral de las personas trabajadoras y Seguridad Social.

RESUMEN
El presente trabajo analiza la actual dinámica de los procesos de reversión o remunicipalización de
servicios públicos, si bien desde la perspectiva laboral de la cuestión y respecto de la principal de las
posibles consecuencias que pueden producirse en este ámbito: la subrogación empresarial, por la que se
incorporan a las Administraciones Públicas personal procedente de empresas privadas. Se estudian los
principales supuestos que dan lugar a la subrogación como consecuencia de que la reversión pueda ser
calificada como sucesión de empresas; y se señalan cuáles son los principales problemas jurídicos que se
plantean, especialmente desde el punto de vista del respeto a los principios constitucionales de igualdad,
mérito y capacidad; así como la evolución normativa más reciente por la que se pretende limitar los efectos
de la incorporación de este personal a las Administraciones Públicas.

PALABRAS CLAVE
Administración; estabilidad en el empleo; reversión; subrogación.

ABSTRACT
The present work analyzes the current dynamics of the processes of reversion or remunicipalization of
public services, although from the labor perspective of the question and with respect to the main one
of the possible consequences that can take place in this field: the business subrogation, by which is
incorporated into the Public Administration personnel from private companies. The main assumptions that
lead to subrogation are studied as a consequence of the fact that the reversal can be classified as a
succession of companies; and they indicate which are the main legal problems that arise, especially from
the point of view of the respect to the constitutional principles of equality, merit and capacity; as well as
the most recent normative evolution by which it is intended to limit the effects of the incorporation of these
personnel to Public Administrations.

KEYWORDS
Administration; stability in employment; reversion; subrogation.

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La reversión por la administración de las contratas: perspectiva desde el derecho del trabajo
Juan Gorelli Hernández

SUMARIO
1. INTRODUCCIÓN. 2. LA APLICACIÓN DE LAS REGLAS SOBRE SUCESIÓN DE EMPRESAS A LAS
ADMINISTRACIONES PÚBLICAS. 3. REVERSIÓN Y SUBROGACIÓN LEGAL EX ART. 44 ET. 4. TITU-
LARIDAD PÚBLICA DE LOS MEDIOS MATERIALES DE PRODUCCIÓN Y SUBROGACIÓN LEGAL. 5.
REVERSIÓN Y SUCESIÓN DE PLANTILLAS. 6. REVERSIÓN Y SUBROGACIÓN CONVENCIONAL O
CONTRACTUAL. 7. SUBROGACIÓN Y PRINCIPIOS DE IGUALDAD, MÉRITO Y CAPACIDAD. 8. LIMITA-
CIONES A LA REVERSIÓN: LA DISPOSICIÓN ADICIONAL 26.ª DE LA LPGE PARA 2017.

1. INTRODUCCIÓN

La reversión supone la decisión de la Administración de recuperar la gestión de aquellos servicios que,

siendo de su titularidad, estaban siendo gestionados por una empresa privada (Cruz, 2016, 41).
La reversión es una posibilidad cuyo fundamento reside en la potestad de autoorganización que tienen
las Administraciones. Al igual que la Administración puede, en base a dicha potestad, proceder a la exter-
nalización de ciertas áreas de su gestión; también pueden tomar la decisión inversa, recuperando para sí la
gestión de las mismas. Se trata de llevar a la práctica un mero juicio de oportunidad por parte de la Adminis-
tración, que quiera revertir la forma de gestión de sus servicios.
Como es lógico, lo más oportuno es la recuperación de la gestión una vez que haya finalizado el negocio
jurídico entre la Administración y el sujeto privado que desarrollaba la actividad. En este caso la reversión es
la consecuencia lógica de la finalización de dicho negocio; si bien puede perfectamente evitarse la reversión
por el procedimiento de volver a la licitación pública del mismo, de manera que se produzca una sucesión de
concesiones o conciertos. Puede incluso establecerse de manera expresa la reversión en el propio contrato
que se celebren entre las partes, de manera que se acuda a un mecanismo concesional, tras el cual la Admi-
nistración recupera dicha actividad; si bien este tipo de pactos no es necesario, pues hemos de insistir que
la externalización no supone la pérdida por parte de la Administración de la titularidad del servicio público.
También es factible la recuperación de la actividad ante tempus, siendo la situación más evidente aque-
lla en la que se producen incumplimientos esenciales de los pliegos de condiciones por una de las dos par-
tes, de manera que la actividad vuelve a revertir sobre la Administración como consecuencia de la resolución
del contrato. En estos casos la parte incumplidora deberá indemnizar a la contraparte.
Cabe advertir que dicha reversión puede realizarse a cualquiera de las modalidades de gestión directa
que hemos señalado anteriormente; es decir, que la Administración puede recuperar la gestión para ejercerla
directamente sin entidad personalizada, o mediante una entidad con personalidad jurídica propia.
Lo cierto es que la reversión es un escenario perfectamente posible dentro del marco de la gestión
pública. De hecho, se está asistiendo, sobre todo especialmente en el ámbito de las Administraciones loca-
les, se habla así de «remunicipalización», respecto del proceso de reversión de servicios que habían sido
externalizados (López, 2017, 105. No es, por tanto, extraño que en la actualidad se haya detectado un freno
a las prácticas externalizadoras e incluso una marcha atrás en este proceso (Navarro, 2016, 312). Lo real-
mente paradójico de este cambio de dirección es que se haya justificado con los mismos argumentos que
sirvieron para desencadenar el proceso de externalización: la reducción del gasto público, buscando una
mayor eficiencia y la mejora de la calidad de los servicios (Navarro, 2016, 312). Ello supone, de un lado, que
finalmente el proceso de descentralización no ha supuesto una mayor eficiencia en la gestión pública, sino
que se ha producido un incremento del gasto en la gestión de los servicios públicos como consecuencia de
la participación de sujetos privados. De otro lado, se ha constatado que los mecanismos de externalización
han supuesto un deterioro en la calidad del servicio público, existiendo una directa relación entre la calidad
en el servicio y la calidad en el empleo y poniendo de manifiesto que un servicio de alta calidad requiere un
empleo de alta calidad (Olarte, 2016, 159 y 161; Rodríguez, 2017, 22; De la Puebla, 2016, 112). Todo este
planteamiento ha hecho que se estén produciendo fenómenos de reversión, de manera que la gestión vuel-
ve a manos públicas, lo cual hace que deban plantearse todo un conjunto de consecuencias laborales a las
que vamos a prestar atención a continuación.
Siendo posible la reversión en el ámbito de la sanidad pública, hemos de plantearnos la problemática
laboral que una decisión de estas características puede suponer; y desde mi punto de vista, tres son las
cuestiones fundamentales a tener en cuenta en este caso: en primer lugar, si de producirse una reversión,
resulta de aplicación la subrogación contractual, de manera que la Administración deba subrogarse respecto
de los trabajadores que desarrollaban la prestación de trabajo propia de la gestión del servicio público. En

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La reversión por la administración de las contratas: perspectiva desde el derecho del trabajo
Juan Gorelli Hernández

segundo lugar, la problemática que se suscita, si se produce la incorporación de estos trabajadores proce-
dentes de una empresa privada al sector público, por la afectación de los principios de publicidad, igualdad,
mérito y capacidad en el acceso a la función pública. Por último, la reciente reacción del legislador contraria
a los efectos de una ola de reversiones en el ámbito público, fundamentalmente por las consecuencias la-
borales que ello puede suponer.

2. LA APLICACIÓN DE LAS REGLAS SOBRE SUCESIÓN DE EMPRESAS

A LAS ADMINISTRACIONES PÚBLICAS

Uno de los principales problemas que va a plantearse cuando la Administración decide rescatar un
servicio que venía siendo prestado por una empresa privada (un supuesto de gestión indirecta de servicio
público), en este caso y por lo que a nosotros interesa, es el destino de los trabajadores afectados; es de-
cir, aquellos que venían desarrollando su prestación de servicios para las empresas privadas que habían
sido contratadas por la Administración para el desarrollo del servicio. Estos trabajadores no son personal
de la Administración, sino trabajadores, con contratos laborales absolutamente ordinarios, de las empresas
contratistas. Por lo tanto, la respuesta lógica sería estimar que la Administración nada tiene que ver con
los mismos, por lo que éstos seguirán, en el mejor de los casos desarrollando su prestación de servicios
para la contratista, salvo que la pérdida de la concesión o concierto suponga una reducción de la actividad
que justifique un despido, normalmente objetivo; o bien que los trabajadores con contrato temporal de obra
y servicio vean extinguido el contrato al condicionarse este a la vigencia de la relación entre contratista y
Administración (vid. las SSTS de 9 de febrero de 2016, RJ\2016\1197; y 16 de junio de 2016, RJ\2016\331).
Sin embargo, laboralmente encontramos una importante regla destinada a favorecer la estabilidad en
el empleo de los trabajadores, me refiero a la subrogación empresarial. Nuestro ordenamiento y nuestra
jurisprudencia admite la aplicación de la subrogación empresarial cuando se produce una sucesión de con-
tratistas para la Administración Pública, considerando que en estos casos puede ocurrir que estemos ante
una sucesión de empresas de las reguladas por el art. 44 ET. En realidad, hay diferentes supuestos o situa-
ciones en las que puede producirse una sucesión de empresas entre un contratista saliente y el entrante,
dando lugar a la subrogación empresarial: una subrogación legal si se cumplen los requisitos del art. 44 ET,
de manera que se produce una transmisión de equipamiento o bienes que permiten el desarrollo de la acti-
vidad productiva, o una sucesión de plantillas en aquellos casos en los que la actividad productiva depende
directamente de la actividad de los trabajadores, sin que sea relevante la utilización de un conjunto de bienes
productivos. Junto con la subrogación legal, también es posible la subrogación convencional o pactada en
convenio colectivo; e incluso la subrogación contractual o establecida en el pliego de condiciones.
Debe tenerse en cuenta que, si bien la sucesión de contratas no es un fenómeno que deba calificarse
necesariamente o por su propia naturaleza como transmisión de empresa (que genera la subrogación), no
obstante, es posible que, a tenor de las circunstancias, la sucesión de contratistas genere un supuesto de
sucesión de empresas y de subrogación. Debemos preguntarnos si este fenómeno es o no trasladable al
supuesto en que la Administración, en vez de proceder a una sucesión de contratistas, decide asumir por
sí misma el servicio público nuevamente. El momento en el que nos planteamos esta cuestión es tremen-
damente interesante, pues asistimos a todo un conjunto de manifestaciones jurisprudenciales sobre esta
cuestión, que hacen que éste sea un tema de plena actualidad.
El punto de partida es recordar una cuestión esencial: la Directiva 2001/23 resulta de aplicación a la
Administración pública: el art. 1.1 c) de la Directiva señala que «La presente Directiva será aplicable a em-
presas tanto públicas como privadas que ejerzan una actividad económica, con o sin ánimo de lucro. La
reorganización administrativa de las autoridades públicas administrativas y el traspaso de funciones admi-
nistrativas entre autoridades públicas administrativas no constituirán un traspaso a efectos de la presente
Directiva». Por lo tanto, sólo queda fuera de la Directiva y de las reglas de tuteladoras de trabajadores en
caso de transmisión de empresas, la reorganización administrativa. Esta aplicación a las Administraciones
públicas se ha reiterado por parte de la jurisprudencia; así, la jurisprudencia comunitaria ha afirmado «que el
mero hecho de que el cesionario de la actividad sea un organismo de derecho público, en el caso de autos
un ayuntamiento, no permite excluir la existencia de una transmisión comprendida en el ámbito de aplicación
de la Directiva 2001/23» (STJUE de 20 de enero de 2011, asunto C-463/09 caso CLECE, TJCE\2011\4, con
cita de diversa jurisprudencia; de igual manera la STJUE de 26 de noviembre de 2015, asunto C-509/14,
caso ADIF, TJCE\2015\283); siendo, como es lógico, aceptado este planteamiento por la jurisprudencia

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La reversión por la administración de las contratas: perspectiva desde el derecho del trabajo
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nacional: así la STS de 21 de abril de 2015, RJ\2015\2177: «(…) el mero hecho de que el cesionario de la
actividad sea un organismo de Derecho público, no permite excluir la existencia de una transmisión com-
prendida en el ámbito de aplicación de dicha Directiva (…), puesto que la circunstancia de que la transmisión
se derive de decisiones unilaterales de los poderes públicos y no de un acuerdo de voluntades no excluye la
aplicación de la Directiva». En idéntico sentido la STS de 30 de mayo de 2011, RJ\2011\5818. Por lo tanto, no
cabe duda alguna sobre esta cuestión (Navarro, 2016, 313-314; De la Puebla, 2016, 112; Sala, 2018, 203).
Tal como acabamos de ver, la Administración Pública no es un ámbito excluido de la aplicación de las
reglas sobre sucesión de empresas y subrogación empresarial. Consecuentemente, hemos de plantearnos
si el fenómeno de la reversión supone o genera una situación que puede ser calificada de sucesión empre-
sarial y en el que, la Administración ha de subrogarse en los trabajadores de la empresa contratista saliente,
que gestiona el servicio. En todo caso, ha de advertirse que al existir diferentes vías en las que se admite
la subrogación por parte del ordenamiento y de la jurisprudencia, tendremos que analizarlas de manera
separada.

3.  REVERSIÓN Y SUBROGACIÓN LEGAL EX ART. 44 ET

La denominada subrogación legal es aquella que se produce de conformidad a lo dispuesto por el art.
44 ET; es decir, cuando hay una verdadera transmisión de empresa (a tenor de los requisitos establecidos
por el citado art. 44 ET), generando los efectos tuteladores para los trabajadores tal como los establece el
propio art. 44 ET.
Recordemos que a tenor del art. 44 ET se produce una sucesión de empresa «cuando la transmisión
afecte a una unidad económica que mantenga su identidad, entendida como un conjunto de medios orga-
nizados a fin de llevar a cabo una actividad económica, esencial o accesoria». Podemos decir, por lo tanto,
que con carácter general, la reversión de un servicio no implica necesariamente la transmisión y la subro-
gación (en este sentido la STS de 17 de noviembre de 2014, RJ\2014\6467). Para que haya una sucesión
de empresas, la empresa saliente ha de transmitir a la entrante (en este caso la Administración reversora)
un conjunto de bienes materiales orientados y organizados para la consecución de un fin productivo. Habrá,
por lo tanto, sucesión de empresas ex art. 44 ET y subrogación de los trabajadores, que se incorporarán a
la Administración, si se produce una reversión en la que la Administración recibe un conjunto de bienes que
permiten el desarrollo de la actividad productiva; por el contrario, no existirá sucesión si en la reversión no
se produce una transmisión en tales términos (Gómez, 2004, 221). Así lo ha venido admitiendo la jurispru-
dencia, sin que el hecho de que se trate de una reversión deba recibir un trato diferenciado a los efectos de
determinar si hay sucesión o no de empresas.
Partiendo de la jurisprudencia comunitaria, y para supuestos de reversión por parte de Administracio-
nes españolas, se ha afirmado por parte de la STJUE de 29 de julio de 2010, C-151/09 caso UGT-FSP,
TJCE\2010\241, supuesto en que el Ayuntamiento de La Línea revierte la actividad desarrollada por cuatro
contratistas, que «la transmisión debe referirse a una entidad económica organizada de forma estable cuya
actividad no se limite a la ejecución de una obra determinada. El concepto de entidad remite así a un con-
junto organizado de personas y elementos que permite el ejercicio de una actividad económica que persigue
un objetivo propio», añadiendo que para determinar si se cumple los requisitos para la transmisión de una
entidad de estas características debe estarse a todo un conjunto de circunstancias de hecho que caracte-
rizan este tipo de operación, debiendo analizarse los mismos en su conjunto y no de manera aislada, para
determinar si estamos o no en una sucesión que determina la subrogación empresarial:

«(…) han de tomarse consideración todas las circunstancias de hecho que caracterizan a la
operación de que se trata, entre las cuales figuran, en particular, el tipo de empresa o de centro
de actividad de que se trate, el hecho de que se hayan transmitido o no elementos materiales
como los edificios y bienes muebles, el valor de los elementos inmateriales en el momento
de la transmisión, el hecho de que el nuevo empresario se haga cargo o no de la mayoría de
los trabajadores, el que se haya transmitido o no la clientela, así como el grado de analogía
de las actividades ejercidas antes y después de la transmisión y la duración de una eventual
suspensión de dichas actividades. Sin embargo, estos elementos son únicamente aspectos
parciales de la evaluación de conjunto que debe hacerse y no pueden, por tanto, apreciarse
aisladamente».

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La reversión por la administración de las contratas: perspectiva desde el derecho del trabajo
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En la STJUE de 20 de enero de 2011, C-463/09 caso CLECE, TJCE 2011\4, en el que el Ayuntamien-
to de Cobisa procedió a la extinción del contrato del servicio de limpieza de las dependencias del propio
Ayuntamiento y procedió a realizar dicha actividad contratando para ello a nuevo personal, al analizarse la
cuestión, se afirmaba por el TJUE que:
«(…) no puede excluirse de entrada que la Directiva 2001/23 se aplique en circunstancias como
las del asunto principal, en las que un ayuntamiento decide unilateralmente poner fin al contrato
que lo vinculaba a una empresa privada y hacerse cargo directamente de las actividades de
limpieza que había encargado a ésta (…). Sin embargo, conforme al artículo 1, apartado 1, letra
b), de la Directiva 2001/23, para que ésta resulte aplicable, la transmisión debe tener por objeto
una entidad económica que mantenga su identidad tras el cambio de titular».

Además, esta Sentencia reitera lo afirmado por la STJUE UGT-FSP en relación a los criterios y circuns-
tancias a tener en cuenta que deben analizarse de manera conjunta a la que hemos aludido en el párrafo
anterior.
Al igual que en las dos sentencias anteriores, la STJUE de 26 de noviembre de 2015, C-509/14 caso
ADIF, TJCE\2015\283, en el que ADIF externalizó la actividad de manipulación de unidades de transporte
intermodal, desarrollándolo una empresa privada, que recibió la infraestructura y el equipamiento necesarios
propiedad de ADIF, si bien posteriormente se procedió al rescate de la actividad sin hacerse cargo de las
trabajadoras, pues se iba a desarrollar por su propio personal. En este caso se realizan similares afirmacio-
nes a las anteriores, tanto en la exigencia de que se transmita una entidad económica, entendida como un
conjunto de medios organizados a fin de llevar a cabo una actividad económica; como reiterando el conjunto
de criterios a tener en cuenta en una valoración conjunta.
Esta doctrina se ha trasladado a la jurisprudencia laboral española, así, recientemente la STS de 19 de
septiembre de 2017; RJ\2017\4447, al dilucidar un supuesto en el que el Ministerio de Defensa reasumía el
servicio de cocina y restauración desarrollado por una empresa contratista privada, afirmaba que:
«El hecho de que una Administración Pública decida hacerse cargo de un servicio, previa-
mente descentralizado, para prestarlo de forma directa con su propia plantilla y con sus propios
materiales no implica, necesariamente, que estemos en presencia de una sucesión de empresa
comprendida dentro del ámbito de aplicación de la Directiva 2001/23/CEE y, por ende, del artí-
culo 44 ET. Así lo ha venido señalando, reiteradamente nuestra jurisprudencia, entre otras en la
lejana STS de 6 de febrero de 1997 en la que dijimos que “la doctrina de esta Sala es constante
al afirmar con carácter general que la extinción de la contrata y la asunción con trabajadores
propios de la actividad antes descentralizada no constituye, por sí misma, un supuesto de su-
brogación empresarial”, y en la más reciente STS de 26 de julio de 2012 conforme a la cual no
se produce sucesión empresarial cuando “no consta transmisión alguna de elementos patrimo-
niales o estructura organizativa ni tampoco la asunción por el Ayuntamiento codemandado de
una parte sustancial de la plantilla”. Doctrina reiterada en STS de 16 de junio de 2016».

Por lo tanto, la reversión, al igual que las sucesiones de contratistas, por sí mismas no constituye una
sucesión de empresas, salvo que se produzca la transmisión de los elementos patrimoniales o estructuras
organizativas que permiten el desarrollo de la actividad productiva. De hecho esta Sentencia (y en idéntico
sentido a la STS de 19 de septiembre de 2017, RJ\2017\4527) se remite a la doctrina del TJUE y concreta-
mente a la Sentencia de 20 de enero de 2011, asunto CLECE ya señalada, para entender que la subrogación
se produce cuando la transmisión tiene por objeto una entidad económica que mantiene su identidad tras el
cambio, concluyendo que:
«Hemos afirmado, también, que el hecho de una administración recupere la prestación del
servicio, anteriormente externalizado, bien con los mismos trabajadores que tenía la empresa
que prestaba el servicio, bien con las mismas instalaciones, maquinaria, infraestructura que las
que utilizaba la empresa contratista, o bien con ambos elementos determina que, normalmente,
estemos ante un supuesto de transmisión de empresa que está situado en el ámbito de apli-
cación del artículo 44 ET. Así en la STS de 30 de mayo de 2011 dijimos que la reversión de un
servicio público desde una empresa concesionaria a un Ayuntamiento, que acuerda su gestión
a través de empresa municipal, no excluye la aplicación del artículo 44 ET, si va acompañada
de transmisión de medios materiales».

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La reversión por la administración de las contratas: perspectiva desde el derecho del trabajo
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De esta manera podemos encontrar todo un conjunto de sentencias del TS en las que se estima
la inexistencia de sucesión empresarial, justamente por el hecho de que en la reversión de la actividad
desarrollada por las empresas contratistas, no se produce una transmisión de elementos patrimoniales
que permitan el desarrollo de la actividad productiva, pasando la Administración a prestar el servicio con
su propio personal y con sus propios medios instrumentales. Así, la STS de 26 de septiembre de 2017,
RJ\2017\4273, que tras recordar la doctrina afirmada por las dos SSTS de 19 de septiembre de 2017 que
acabamos de mencionar supra, así como la doctrina de la STJUE de 20 de enero de 2011, asunto CLECE,
señala que:
«(…) aquí nos encontramos ante la reversión de un servicio de información, atención al cliente y
servicios auxiliares en la estación de Atocha de Madrid, que descansa fundamentalmente en la
mano de obra, y que pasa a prestarse por la entidad pública empresarial con su propio personal,
habiendo señalado la sentencia recurrida que no existen elementos materiales o patrimoniales
al objeto de configurar una infraestructura u organización empresarial por lo que claramente
estamos en presencia de una actividad que descansa fundamentalmente en la mano de obra.
La reversión de la contrata se ha llevado a cabo sin transmisión de elementos patrimoniales y
sin que la principal se hiciera cargo de ningún trabajador de la contratista dado que ha asumido
la contrata con sus propios trabajadores (…) En consecuencia, no constan en el supuesto de
autos datos que posibiliten la aplicación de la Directiva ni del art. 44 ET.».
De la misma manera, las SSTS de 9 de febrero de 2016, RJ\2016\1197 y 16 de junio de 2016,
RJ\2016\3331, dictadas en un supuesto de reversión del servicio de mantenimiento de centros de enseñan-
za pública de la Comunidad Autónoma de Canarias, Administración que pasó a desarrollar tales actividades
con su propio personal, volviendo posteriormente a licitar la actividad siete meses después aportando la
dicha nueva contratista personal contratado por ella, así como los medios materiales y herramientas para el
desarrollo de la actividad, estimo la inexistencia de subrogación, tanto respecto de la Administración como
para la nueva contratista que se ocupó de la actividad meses después (en este caso, debe tenerse en cuenta
que los trabajadores vieron extinguidos sus contratos). La Sentencia partía de entender que la sucesión de
contratistas no es un supuesto de subrogación legal, salvo que se produzca la transmisión de los elementos
patrimoniales que configuran la infraestructura necesaria u organización empresarial básica para la explo-
tación de la actividad; pudiendo, no obstante, producirse por imposición de normas convencionales o pliego
de condiciones (lo cual en dicho caso no sucedía en ninguna de tales posibilidades). La misma doctrina se
aplica a las Administraciones cuando estas rescatan un servicio, por lo que se rechazaba que hubiese un
supuesto de sucesión empresarial y subrogación de los trabajadores.
También podemos señalar a la STS de 21 de abril de 2015, RJ\2015\2177, que se dictó ante un supues-
to en el que la Intervención General del Estado recuperaba el servicio de cafetería, sin que se produjese la
transmisión de los elementos patrimoniales, e incluso en el que no se reanudaron los servicios objeto de
la contrata. En esta sentencia, partiendo de la doctrina jurisprudencial propia de sucesiones entre contra-
tistas privados, a tenor de la que la contrata no es un supuesto de unidad productiva autónoma, salvo que
se transmita al contratista entrante por el saliente la infraestructura necesaria u organización empresarial
básica o salvo que se trate de un supuesto de sucesión de plantillas, se negó que la reversión en este caso
fuese sucesión y se generase la subrogación empresarial. El supuesto de hecho es muy similar al de la STS
de 19 de mayo de 2015, RJ\2015\2886, relativa a una recuperación del servicio de restauración del Palacio
de Congresos de Madrid. De igual manera la STS de 9 de diciembre de 2017, RJ\2017\206, relativa a la
reversión a la Administración del servicio de apoyo de monitores de comedor de un centro de enseñanza.
En la dirección contraria, es decir, aceptando la existencia de sucesión de empresa y subrogación
de los trabajadores, que pasarían a trabajar para la Administración, podemos encontrar supuestos en los
que sí se produjo la transmisión de medios materiales para el desarrollo de la actividad productiva en una
situación de reversión. Así, se ha estimado la existencia de sucesión en el caso de la STS de 30 de mayo
de 2011,RJ\2011\5818, en el que el Ayuntamiento de Sevilla concertó la prestación de servicios de grúa
municipal con una determinada empresa, resolviéndose el contrato por incumplimiento e incautándose de
los medios materiales para el desarrollo de la actividad, contratando a una nueva concesionaria, que se
subrogó en la actividad y a la que el Ayuntamiento hace entrega de los mencionados medios materiales, de-
cidiéndose años después la reversión para prestar los servicios directamente el Ayuntamiento. En este caso
la sentencia estimó la existencia de la sucesión, aceptando la responsabilidad solidaria de la Administración
por salarios impagados a los trabajadores al entender que:

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«se trata de la transmisión de “un conjunto de medios organizados, a fin de llevar a cabo una
actividad económica” [art. 1 b) de la Directiva 2001/23 ], la “unidad patrimonial susceptible de
ser inmediatamente explotada” de que habla –desde siempre– nuestra doctrina jurisprudencial
(valgan de ejemplo las SSTS 23/09/97; Sala General 15/04/99; 17/05/00; y 25/02/02). Sin que
pueda argumentarse –en contra de esta conclusión– que los elementos patrimoniales ya eran
propiedad municipal y que ello nos sitúa frente a una simple reversión de medios [no determi-
nante de sucesión empresarial], que no transmisión de los mismos, puesto que el argumento
únicamente sería válido si se tratase de una propiedad municipal originaria, y no es viable cuan-
do –como en autos– los citados componentes materiales habían sido previamente “incautados”
a “Servicleops, S. L.” y su utilización pasó sin solución de continuidad a las nuevas concesio-
narias [primero “Setex Aparki S. A.”, posteriormente –aunque sin ejercicio efectivo de la gestión
transmitida a la entidad municipal– a “Tussam” y en último término a “Aussa”]».
Idéntica solución se da por la STS de 26 de enero de 2012, RJ\2012\2462 (de igual manera y sobre
supuesto idéntico respecto del mismo Ayuntamiento y servicio revertido, la STS de 11 de junio de 2012,
RJ\2012\8334), ante otro problema de reclamación de salarios, de trabajadores que desarrollaban las fun-
ciones de cuidadores en un Centro Residencial titularidad del Ayuntamiento de Membrio, siendo contrata-
dos por una empresa a la que se adjudicó la gestión del mencionado Centro, que revirtió al Ayuntamiento,
asumiendo éste la gestión y explotación temporalmente (para lo que contrató también temporalmente a los
trabajadores) hasta una nueva adjudicación; habiendo dejado de abonar cuantías salariales la primera con-
tratista. Esta última Sentencia aplicó la doctrina ya afirmada por la STS de 30 de mayo de 2011, por lo que
se declaró la responsabilidad solidaria del Ayuntamiento.
La conclusión a la que puede llegarse es que, si bien la reversión no es en sí misma un supuesto o
situación de sucesión de empresas, sin embargo, en aquellos casos en los que se transmite la organización
productiva, estaremos dentro del ámbito del art. 44 ET y, consecuentemente, será de aplicación la subroga-
ción empresarial prevista como mecanismo de tutela para los trabajadores prevista por el citado precepto;
siendo ésta también la posición que puede encontrarse entre la doctrina laboral López, 2017, 122 y 123;
Madrigal y Martínez, 2015, 38; Monereo, 2016, 290; Navarro, 2016, 313; Rodríguez, 2017, 23 y 24; De la
Puebla, 2017, 113 y 114; Sala, 2018, 203).

4. TITULARIDAD PÚBLICA DE LOS MEDIOS MATERIALES DE PRODUCCIÓN

Y SUBROGACIÓN LEGAL

Acabamos de hacer referencia a un supuesto (la STS de 30 de mayo de 2011) en el que se estima la
sucesión y la subrogación de trabajadores cuando los bienes que se utilizan para el desarrollo de la actividad
son propiedad de la Administración, pero como consecuencia de una apropiación por incumplimiento de la
contratista, siendo utilizados tales medios instrumentales por la posterior contratista y posteriormente rever-
tidos sobre la Administración. En este caso el TS estima que hay transmisión de empresa y no una mera
reversión de medios. La misma Sentencia parece entender que la respuesta no sería la misma en el caso en
que los bienes fueran originariamente propiedad de la Administración; sin embargo, este es un mero obiter
dicta, una opinión meramente tangencial, por lo que no ha de tenerse como doctrina asentada. Se está así
planteando que no habría transmisión de elementos patrimoniales productivos cuando éstos ya eran, origi-
nariamente, de la propia Administración, de manera que éstos, simplemente volverían a sus manos sin que
hubiese transmisión alguna, pues nunca fue transmitida su propiedad.
Sin embargo Sentencias posteriores han ido por una dirección totalmente diferente. Me refiero al recien-
te conjunto jurisprudencial originado con la reversión del servicio de cocina y restauración del Ministerio de
Defensa, que en este punto se inspira en la ya mencionada STJUE de 26 de noviembre de 2015, caso ADIF,
TJCE\2015\283. Recordemos que esta última sentencia resolvía una situación en la que ADIF externalizó
la actividad de manipulación de unidades de transporte intermodal, poniendo a disposición de la contratista
las infraestructuras y equipamientos necesarios, propiedad de ADIF, para el desarrollo de tal actividad. Al
analizar el caso, el TJUE estimó que:
«(…) de una jurisprudencia reiterada del Tribunal de Justicia se desprende que el ámbito de
aplicación de esa Directiva abarca todos los supuestos de cambio, en el marco de relaciones
contractuales, de la persona física o jurídica responsable de la explotación de la empresa,

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que por este motivo asume las obligaciones del empresario frente a los empleados de la em-
presa, sin que importe si se ha transmitido la propiedad de los elementos materiales (véan-
se las sentencias Abler y otros, C-340/01, EU:C:2003:629, apartado 41, y CLECE, C-463/09,
EU:C:2011:24, apartado 30) (…) en lo que respecta a la circunstancia de que los elementos
materiales indispensables para el desarrollo de la actividad de que se trata en el litigio principal
hayan pertenecido siempre a ADIF, procede recordar que, con arreglo a la jurisprudencia citada
en el apartado 28 de la presente sentencia, la cuestión de si se ha transmitido la propiedad de
los elementos materiales carece de pertinencia a efectos de aplicar la Directiva 2001/23 (…) A
este respecto, el Tribunal de Justicia ha declarado que la circunstancia de que los elementos
materiales asumidos por el nuevo empresario no pertenecieran a su antecesor, sino que simple-
mente fueran puestos a su disposición por la entidad contratante, no puede excluir la existencia
de una transmisión de empresa en el sentido de esa Directiva (véase, en este sentido, la sen-
tencia Abler y otros, C-340/01, EU:C:2003:629, apartado 42)».
Teniendo en cuenta esta doctrina jurisprudencial, así como algún antecedente procedente de la suce-
sión de empresas en el sector privado (tal como ocurre con la STS de 28 de abril de 2009, RJ\2009\2997 o
la STS de 7 de febrero de 2012, RJ\2012\4970), al resolver el problema de la reversión del Ministerio de De-
fensa, el TS en sus sentencias de 19 de septiembre de 2017, RJ\2017\4447; RJ\2017\4527; RJ\2017\4481
y RJ\2017\4477 (si bien ha de señalarse que todas estas SSTS cuentan con un voto particular contrario a la
solución dada al problema en cuestión), no duda en estimar la existencia de sucesión de empresas y aplicar
la subrogación empresarial, aceptando que
«ha existido en la operación de reversión del servicio contratado la entrega de los elementos
patrimoniales que resultan inevitables para la continuidad de la actividad, lo que revela la trans-
misión de un conjunto de medios que conforman una determinada actividad económica que
mantiene su identidad tras la reasunción del servicio por parte del Ministerio de Defensa. No
hay duda, por tanto, de la existencia de un conjunto de medios organizados, a fin de llevar a
cabo una actividad económica, ya fuere esencial o accesoria. Conjunción de elementos que de-
termina que estemos en el ámbito de aplicación de la Directiva 2001/23 y del artículo 44 ET. Sin
que, por otra parte, resulte de aplicación el artículo 301.4 TRLCSP que se refiere a supuestos
distintos –que se caracterizan, precisamente, por la ausencia de una transmisión empresarial–
de los aquí contemplados en los que, como se avanzó, existe una sucesión de empresa en los
términos que establece tanto la Directiva como el artículo 44 ET».
Por lo tanto, cabe afirmar que realmente no existen diferencias sustanciales entre un supuesto de su-
cesión de contratistas cuando la principal es una empresa privada, o cuando se trata de una Administración
que revierte un servicio gestionado anteriormente por una contratista: en ambos casos se podrá estar ante
una subrogación legal si es que se cumplen las exigencias del art. 44 ET.

5.  REVERSIÓN Y SUCESIÓN DE PLANTILLAS

¿Qué ocurre cuando el proceso productivo de la empresa contratada no requiere de especiales medios
de producción? Si se produce una sucesión de contratas, al no existir un conjunto de bienes materiales
organizados para el desarrollo de una actividad productiva, no habría sucesión de empresa, ni subrogación
empresarial: de aplicar la doctrina jurisprudencial tradicional, al no haber una transmisión de elementos ma-
teriales, no habría sucesión y no podría aplicarse la subrogación de los trabajadores.
Lo anterior es tremendamente importante, pues hay un amplio conjunto de actividades de prestación
de servicios, en los que apenas existe ese conjunto de medios organizados con un objetivo productivo, tal
como ocurre con la actividad de limpieza o de seguridad. Sin embargo, en estos procesos productivos, se
ha considerado que al ser esencial la mano de obra, habría sucesión si la empresa entrante se hace cargo
de todos o la mayoría de los trabajadores, dado que la actividad descansa fundamentalmente en la mano de
obra(Rodríguez, 2017, 24; De la Puebla, 2016, 116; Treviño, 2017, 147).
De esta manera, se admitido que en aquellos casos en los que no se requiere un conjunto de medios
materiales para el desarrollo de la actividad productiva, sino que la misma se desarrolla gracias simplemente
a la actividad de los propios trabajadores (pensemos, por ejemplo, en la actividad de vigilancia o seguridad
de los bienes) y sin tales medios de producción, es posible que estemos ante una transmisión de empresa

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de las reguladas por el art. 44 ET (Trillo, 2017, 43). Es decir, habría subrogación empresarial, pese a no pro-
ducirse una transmisión de un conjunto de medios de producción, cuando el factor esencial para el proceso
productivo es la mano de obra (López, 2017, 110; Rodríguez-Piñero, 2016, 142). En este sentido la STS de
10 de julio de 2014, RJ\2014\4774:
«(…) la subrogación empresarial que el citado precepto estatutario impone si se produce cuan-
do se transmite una organización empresarial en aquellos supuestos denominados “sucesión
de plantillas”, en los que la actividad descansa, esencialmente, en el factor humano, en la orga-
nización y dirección de la actividad del personal cualificado que se emplea en la ejecución del
servicio contratado, en la ejecución de la contrata».
En similar sentido la STS de 9 de julio de 2014, RJ\2014\4637.
El primer paso lo dio la jurisprudencia comunitaria, que partiendo de la existencia de diferentes circuns-
tancias a tener en cuenta, tanto la transmisión de elementos materiales, como inmateriales (clientela, know
how, la analogía de las actividades realizadas antes y después de la transmisión, la asunción de la mayo-
ría de los trabajadores, etc.), señala que en los casos en que la actividad se basa en la mano de obra, la
asunción de la misma determinaría una sucesión de empresas. Así, la STJUE de 10 de diciembre de 1998,
C-173/96 y C-247/96, asunto Sánchez Hidalgo y otros, TJCE\1998\309, que al resolver el supuesto de un
Ayuntamiento que adjudica la concesión del servicio de ayuda a domicilio a una determinada empresa y que
tras finalizar la concesión se lo adjudicó a una tercera que contrató a todos los trabajadores de la anterior,
señaló que
«Dicha entidad, si bien debe ser suficientemente estructurada y autónoma, no entraña
necesariamente elementos significativos de activo material o inmaterial. En efecto, en determi-
nados sectores económicos, como los de limpieza y vigilancia, estos elementos se reducen a
menudo a su mínima expresión y la actividad descansa fundamentalmente en la mano de obra.
Así pues, un conjunto organizado de trabajadores que se hallan específicamente destinados
de forma duradera a una actividad común puede constituir una entidad económica cuando no
existen otros factores de producción».
Si nos centramos en aquellas manifestaciones jurisprudenciales generadas por situaciones de reversio-
nes o recuperaciones de servicios por las Administraciones, debemos acudir a la ya mencionada STJUE de
29 de julio de 2010, C-151/09, asunto UGT-FSP, TJCE\2010\241, que al analizar las diferentes situaciones
de sucesión de empresas, estimó que
«Además, el Tribunal de Justicia ha señalado que una entidad económica puede funcionar,
en determinados sectores, sin elementos significativos de activo material o inmaterial, de modo
que el mantenimiento de la identidad de dicha entidad independientemente de la operación de
que es objeto no puede, por definición, depender de la cesión de tales elementos (véanse las
sentencias Süzen, antes citada, apartado 18; de 10 de diciembre de 1998, Hernández Vidal y
otros, C-127/96, C-229/96 y C-74/97, Rec. p. I-8179, apartado 31, e Hidalgo y otros, C-173/96
y C-247/96, Rec. p. I-8237, apartado 31) (…) Así, el Tribunal de Justicia ha declarado que en la
medida en que, en determinados sectores en los que la actividad descansa fundamentalmente
en la mano de obra, un conjunto de trabajadores que ejerce de forma duradera una actividad
común puede constituir una entidad económica, ha de admitirse que dicha entidad puede man-
tener su identidad aun después de su transmisión cuando el nuevo empresario no se limita a
continuar con la actividad de que se trata, sino que además se hace cargo de una parte esen-
cial, en términos de número y de competencias, del personal que su antecesor destinaba espe-
cialmente a dicha tarea. En este supuesto, el nuevo empresario adquiere en efecto el conjunto
organizado de elementos que le permitirá continuar las actividades o algunas actividades de la
empresa cedente de forma estable (…). Más concretamente, el Tribunal de Justicia ha consi-
derado, en relación con una empresa de limpieza, que un conjunto organizado de trabajadores
que se hallan específicamente destinados de forma duradera a una actividad común puede
constituir una entidad económica cuando no existen otros factores de producción (sentencia
Hernández Vidal y otros, antes citada, apartado 27)».
Esta doctrina fue fielmente seguida por la STJUE de 20 de enero de 2011, C-463/09 asunto CLECE,
TJCE\2011\4.

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En definitiva, que siendo esencial la mano de obra y no existiendo un conjunto material de instrumentos
objeto de transmisión, habrá sucesión de empresas si la entrante se hace cargo de una parte esencial de
la plantilla de la empresa saliente; siendo esencial, esto debe dejarse claro, que la nueva empresa decida
asumir al personal, o a la mayor parte del mismo, de la empresa saliente; pues de lo contrario, no habrá
sucesión de empresas (López, 2017, 125; Treviño, 2017, 147).
En todo caso, la doctrina del TJUE se ha trasladado a la jurisprudencia nacional en materia de reversión,
como no podía ser de otro modo. Así la STS de 7 de diciembre de 2011, RJ\2012\106, que resuelve sobre
la contrata de servicios auxiliares en un aeropuerto, habiendo asumido la nueva concesionaria una parte
sustancial de la plantilla de la anterior, estimó, a la luz de la jurisprudencia comunitaria, que
«De la doctrina contenida en las sentencias anteriormente consignadas se desprende que
en aquellos sectores en los que la actividad descansa fundamentalmente en la mano de obra,
un conjunto de trabajadores que ejerce de forma duradera una actividad común puede constituir
una entidad económica, que puede mantener su identidad, cuando se produce una transmisión,
y el nuevo empresario no sólo continua con la actividad de que se trata, sino que también se
hace cargo de una parte esencial del personal del anterior empresario. Por contra, si la activi-
dad de que se trata no descansa fundamentalmente en la mano de obra, sino que exige mate-
rial e instalaciones importantes, aunque se produzca la continuidad de la actividad por un nuevo
empresario y éste asuma un número importante de trabajadores del anterior, no se considera
que hay sucesión de empresa si no se transmiten los elementos materiales necesarios para el
ejercicio de la actividad (…) nos encontramos ante un supuesto de los llamados de “sucesión de
plantillas”, sin que el hecho de que la recurrente haya aportado maquinaria propia y elementos
materiales desvirtúe lo dicho, porque no se ha probado la importancia de estas aportaciones
materiales, mientras que si consta el valor del factor humano, al haberse dado ocupación al
80 por 100 de la anterior plantilla, a la par que los trabajos de jardinería, mudanzas, peonaje,
control de acceso y de circulación, así como los de facturación no requieren por lo general una
gran inversión en muebles y máquinas, sino, principalmente, en capital humano».
A mi juicio, el principal problema que aporta este planteamiento es que se requiere para estimar la exis-
tencia de sucesión de empresas que la empresa entrante asuma, por su propia decisión (voluntariamente)
a la mayoría del personal; es decir, que la «sucesión de plantillas» sólo actúa cuando la empresa entrante
decide asumir a la plantilla o una parte sustancial de la misma. Por lo tanto, en estos supuestos, si se asume
el personal estamos ante una transmisión de empresa, pero si no se asume al personal (por el simple hecho
de que la empresa lo rechace), no estaremos ante una sucesión de empresas. Así la STJU de 20 de enero de
2011, C-463/09, asunto CLECE, TJCE\2011\4: «En particular, la identidad de una entidad económica como la
controvertida en el asunto principal, que descansa esencialmente en la mano de obra, no puede mantenerse
si el supuesto cesionario no se hace cargo de la mayor parte de su plantilla». De igual manera la STJUE de
26 de noviembre de 2015, C-509/14, asunto ADIF, TJCE\2015\283: «Es cierto que el Tribunal de Justicia ha
declarado a este respecto que, en un sector en el que la actividad se basa esencialmente en la mano de obra,
la identidad de una entidad económica no puede mantenerse si el supuesto cesionario no se hace cargo de la
mayor parte de su plantilla» (vid. un amplio análisis de esta Sentencia en Monereo, 2016, 294 y ss.).
No resulta, por tanto, obligatoria la subrogación, dependiendo ésta de una decisión de la empresa
entrante o de la Administración, que unilateralmente y sólo en base a sus intereses determinará si existe o
no sucesión (Monereo, 2016, 291; Rodríguez, 2017, 26; Treviño, 2017, 148 y ss.) La cuestión es si debería
darse un paso más para estimar que en los casos de actividades donde la mano de obra es esencial y no
requieren de un conjunto material relevante, la sucesión de contratas es sucesión de empresas pues hay
transmisión de una unidad productiva, dado que lo esencial es la continuidad de la actividad productiva, ante
un cambio de sujeto que organiza la actividad productiva ejerciendo las facultades directivas empresariales;
todo ello con independencia de la voluntad de la empresa entrante de asumir o no al personal de la empresa
saliente. Lo contrario supone dejar a la voluntad de la empresa entrante que la sucesión de contratas, o en
el caso que a nosotros interesa, la Administración en caso de reversión, decida si hay o no subrogación;
si le interesa o no aplicar el régimen legal de la sucesión de empresas contenido en el art. 44 ET. Dicho
régimen legal debe ser obligatorio para la empresa o la Administración, cuando se cumplan los requisitos
de dicho precepto, interpretados de la manera flexible que hemos señalado en caso de actividades en que
el proceso productivo descansa fundamentalmente en la mano de obra. En todo caso, ha de admitirse que
esta interpretación nos conduce, justamente, a dar la vuelta totalmente a la doctrina predominante en los

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últimos decenios que distinguía entre transmisión de empresa y transmisión de actividad (sobre la cuestión,
vid. Gorelli, 2007, 288 y ss.).
Tal como acabamos de señalar, se estima la existencia de sucesión empresarial solo si hay asunción
de los trabajadores, por lo que en idénticos casos al anterior, pero con la diferencia de que la Administra-
ción decide la reversión y desarrollar la actividad con su propia plantilla, va a estimarse que no existe dicha
sucesión, por lo que no podrá aplicarse la subrogación a los trabajadores, que quedarán abocados a la
extinción de sus contratos por la empresa saliente 1. Podemos ver, así la STS de 26 de septiembre de 2017,
RJ\2017\4273, supuesto en el que ADIF reasumió el servicio de información, atención al cliente y servicios
auxiliares en la estación de Atocha, actividad que se realiza fundamentalmente gracias a la mano de obra
y sin necesidad de un conjunto de elementos patrimoniales. La empresa decidió desarrollar dicha actividad
con su propio personal, sin asumir mano de obra alguna procedente de la contratista saliente. En este caso,
se consideró que no había sucesión de empresas, pues tras analizar la doctrina que ha establecido la juris-
prudencia comunitaria sobre la sucesión de plantillas, considera que:
«La proyección de tal doctrina en el actual supuesto requiere recordar que aquí nos encon-
tramos ante la reversión de un servicio de información, atención al cliente y servicios auxiliares
en la estación de Atocha de Madrid, que descansa fundamentalmente en la mano de obra,
y que pasa a prestarse por la entidad pública empresarial con su propio personal, habiendo
señalado la sentencia recurrida que no existen elementos materiales o patrimoniales al objeto
de configurar una infraestructura u organización empresarial por lo que claramente estamos en
presencia de una actividad que descansa fundamentalmente en la mano de obra. La reversión
de la contrata se ha llevado a cabo su transmisión de elementos patrimoniales y sin que la prin-
cipal se hiciera cargo de ningún trabajador de la contratista dado que ha asumido la contrata
con sus propios trabajadores».
En idéntica dirección la STS de 9 de diciembre de 2016, RJ\2017\206, que resuelve un caso práctica-
mente idéntico en el que la Comunidad de Castilla-La Mancha gestiona un IES en el que presta servicio de
monitores en un comedor escolar una contratista, finalizando la contrata y asumiendo la Administración el
desarrollo de tales funciones directamente, sin asumir personal alguno de la contratista saliente. La Senten-
cia desestimo la existencia de sucesión empresarial, afirmando
«que en absoluto estamos en presencia de una empresa que base su actividad en un equipa-
miento que haya de transmitirse o que se haya transmitido para continuar con la misma, como
es el servicio de apoyo como monitoras de comedor de un centro de enseñanza, pues se trata
de una actividad típica en la que es la mano de obra el elemento más significativo. En este
sentido la sentencia recurrida parte del hecho probado de que no fue objeto de transmisión nin-
guno de esos elementos de producción a que se refiere el artículo 1 de la Directiva, o el número
2 del artículo 44 ET, pues en modo alguno la transmisión afectaba a “una entidad económica
que mantenga su identidad, entendida como un conjunto de medios organizados a fin de llevar
a cabo una actividad económica, esencial o accesoria”, como tampoco se produjo la referida
figura de la sucesión de plantilla, puesto que el Liceo procedió a asumir la actividad en el control
del comedor únicamente con su propio personal y algunas personas voluntarias».
También el conjunto de Sentencias que resolvieron la reversión del Ministerio de Defensa del servicio
de cocina y restauración de diversas instalaciones militares, señalaron, reiterando la doctrina jurisprudencial
del TJUE, que «la identidad de una entidad económica como la controvertida en el asunto principal, que
descansa esencialmente en la mano de obra, no puede mantenerse si el supuesto cesionario no se hace
cargo de la mayor parte de su plantilla» (STS de 19 de septiembre de 2017, RJ\2017\4447; RJ\2017\4527;
RJ\2017\4481; RJ\2017\4477). En todo caso, debe advertirse que en este caso no se resolvía un supuesto
de sucesión de plantillas, sino una subrogación legal ordinaria, tal como hemos señalado supra.

1 
En este sentido la ya mencionada STS de 21 de abril de 2015, RJ\2015\2177: «Asimismo sostenemos con reiteración que
cuando la empresa que venía llevando a cabo la actividad del servicio de mantenimiento mediante sucesivas contratas con diferentes
empresas, decide asumir aquélla y realizarla por sí misma, sin hacerse cargo del personal de la empresa contratista, no puede decirse
que se haya producido una sucesión de empresa encuadrable jurídicamente en el art. 44ET y en la Directiva 2001/23, de tal forma que
los trabajadores que dejen de prestar su actividad por tal hecho han de considerarse despedidos por la empresa contratista y no cabe
atribuir responsabilidad alguna a la principal (SSTS 6/02/97;... 27/06/08; 30/05/11; 11/07/11; SG 23/09/14, FJ 8.C; SG 17/11/14 (…)».

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6.   REVERSIÓN Y SUBROGACIÓN CONVENCIONAL O CONTRACTUAL

El principal mecanismo a través del cual se consigue la subrogación de los trabajadores es la subro-
gación convencional; es decir, aquella que se produce, no por mandato de la ley, sino como consecuencia
de que así se haya pactado en el convenio colectivo de sector aplicable a ambas contratistas. Estaríamos
ante supuestos en los que la sucesión de contratas no se considera sucesión de empresas (si estuviésemos
ante supuestos de sucesión empresarial operaría directamente el art. 44 ET y se trataría de una subrogación
legal), de manera que el convenio amplía la protección subrogatoria a estos supuestos de sucesión de con-
tratas. La cuestión que nos planteamos ahora es la aplicación de la subrogación convencional o a través del
convenio a los supuestos de reversión de un servicio; es decir, si es aplicable la subrogación regulada en un
convenio colectivo, cuando en vez de producirse una sucesión de contratas, se produce una reversión del
servicio a la Administración titular del mismo.
A este interrogante ha dado solución la doctrina jurisprudencial, rechazando la posibilidad de imposición
de la subrogación a la Administración a través del convenio colectivo. Así la STS de 17 de junio de 2011,
RJ\2011\5423, que resolvía el caso del Ayuntamiento de Yunquera de Henares, que asumió el servicio de
limpieza viaria que antes prestaba una contratista privada (sobre la misma actividad y con idéntica respues-
ta, vid. las SSTS de 11 de julio de 2011, RJ\2011\5667; y 26 de julio de 2012, RJ \2012\9976), señalando la
inexistencia de subrogación por imposición del convenio colectivo, dando para ello varios argumentos:
«a) La sentencia de esta Sala de 10/12/08 (rcud. 2731/07), con cita de la de 28/10/96 (rcud.
566/96), señaló que “el convenio colectivo no puede (...) en su contenido normativo, establecer
condiciones de trabajo que hubieran de asumir empresas que no estuvieran incluidas en su
ámbito de aplicación. Así lo deja precisado el invocado art. 82.3 del citado Estatuto de los Tra-
bajadores al disponer que los convenios colectivos regulados por su Título III obligan a todos
los empresarios y trabajadores incluidos en su ámbito de aplicación en el que solo pueden estar
comprendidos quienes, formal o institucionalmente, estuvieron representados por las partes
intervinientes en la negociación del convenio” pues “la empresa que asume la limpieza de sus
propios centros de trabajo (....) no desnaturaliza ni amplía el ámbito funcional de la empresa
que asume tal actividad (...) y de ahí que el mero hecho de que una empresa decida realizar la
limpieza de sus propios locales o centros de trabajo directamente y con su propio personal, aun-
que éste sea de nueva contratación, no la convierte en modo alguno en una empresa dedicada
a la actividad de limpieza de edificios y locales ajenos”.
b)  De acuerdo con el criterio que se acaba de expresar, aunque la limpieza viaria sea una
competencia municipal conforme a los arts. 25 y 26 de la Ley 7/85, de 2 de abril, de Bases de
Régimen Local, tampoco el hecho de que el Ayuntamiento asuma esta limpieza viaria con sus
propios medios convierte a la entidad local en una empresa dedicada a la actividad de limpie-
za pública, viaria etc., como ocurre con la empresa contratista Urbaser, S. A. que cesó en la
contrata de ejecución del servicio que le había adjudicado el Ayuntamiento, entre otras razones
porque tal asunción del servicio podría realizarse con personal no laboral (art. 6 del repetido
Convenio General del Sector).
c)  En todo caso, lo que no puede estimarse aplicable en el caso que nos ocupa es la
subrogación del personal que regula el art. 49 del Convenio General del Sector de Limpieza
Pública Viaria etc., a efectos de contribuir y garantizar el principio de estabilidad en el empleo,
porque, acorde con el criterio que expusimos anteriormente, la absorción del personal se prevé
solamente “entre quienes se sucedan, mediante cualquiera de las modalidades de contratación
de gestión de servicios públicos, contratos de arrendamiento de servicios o, de otro tipo, en una
concreta actividad de las reguladas en el ámbito funcional del presente convenio”, precisando
en el art. 52 que la subrogación de personal “operará en todos los supuestos de sustitución de
contratas...”, siendo evidente que el Ayuntamiento que tenía adjudicado el servicio de limpieza
viaria a una empresa del sector, cuando rescinde dicha adjudicación y asume directamente la
ejecución del servicio público, no actúa como otro contratista del sector que obtenga una nueva
adjudicación ni que suceda en la contrata a otro contratista anterior».
En el mismo sentido la STS de 21 de abril de 2015, RJ\2015\2177, ya comentada y que resolvía el
supuesto de la reversión de la cafetería de la Intervención General del Estado (y con idéntica literalidad la
STS de 19 de mayo de 2015, RJ\2015\2886, también comentada y relativa a la recuperación del servicio de

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restauración del Palacio de Congresos de Madrid), y que ante el planteamiento de una posible subrogación
convencional, señalaba que
«Aunque está claro que la regulación convencional mejora –y mucho– las prescripciones
estatutarias, de todas formas no cabe olvidar, como regla general y sin perjuicio de excepciona-
les irrupciones en el ámbito sectorial por parte de empresas en principio ajenas a él [supuestos
–por ejemplo– como el de las SSTS 21/10/10 –rcud. 806/10– (...) 23/09/14 –rco. 50/13–], que
el convenio colectivo no puede contener cláusulas obligacionales que afecten a quienes no son
parte en la negociación, ni en su contenido normativo cabe establecer condiciones de trabajo
que hubieran de asumir empresas que no estuvieran incluidas en su ámbito de aplicación. Así
se infiere del art. 82.3ET, al disponer que los convenios colectivos regulados por su Título III
obligan a todos los empresarios y trabajadores incluidos en su ámbito de aplicación, en el que
sólo pueden estar comprendidos quienes, formal o institucionalmente, estuvieron representados
por las partes intervinientes en la negociación del convenio (entre las recientes, SSTS 21/12/10
–rco 208/09–; 11/07/11 –rcud 2861/10–; 17/09/12 –rcud 2693/11–; 18/09/12 –rcud 3299/11–;
y 19/09/12 –rcud 3056/11–). Y en caso de autos, entre los pactantes de la normativa de cuya
aplicación se trata fueron diversas asociaciones empresariales de hostelería y varias organi-
zaciones sindicales, estando ausente representación alguna de las Administraciones Públicas,
que obviamente no pueden quedar vinculadas por los pactos y acuerdos a que aquellas partes
hubiesen llegado (…)».
En definitiva, dos son los argumentos utilizados por la jurisprudencial para negar que sea posible la su-
brogación: el convenio no puede afectar a quien no está incluido en el ámbito funcional del mismo (en este
caso la Administración); y los convenios regulan situaciones de sucesión de contratas, fenómeno en el que
no encaja la reversión que es un supuesto diferente.
La doctrina laboral, por su parte, ha seguido, en líneas generales la misma dirección fijada por la ju-
risprudencia, estimando mayoritariamente que no es posible aplicar la subrogación convencional a las Ad-
ministraciones, al entender que los convenios no pueden afectar a empresas, como la Administración, que
están fuera del ámbito funcional del convenio, pudiendo este afectar tan sólo a aquellas empresas incluidas
dentro del ámbito de aplicación del mismo. Ciertamente la reversión pondrá final a una serie de contratas
sucesivas, en las que puede haberse producido la subrogación por parte de las empresas entrantes; pero
esta subrogación no es posible si la Administración recupera el servicio, al no estar incluida en el ámbito
de aplicación del convenio; estaríamos ante un sujeto ajeno al convenio que regula la subrogación (Cruz,
2016, 42; Gómez, 2004, 282; Navarro, 2016, 316 y ss.; López, 2017, 126 y ss.; Sala, 2018, 204). Si embar-
go, también hay planteamientos críticos y favorables a la aplicación del convenio (así, Rodríguez, 2017, 27,
Madrigal y Martínez, 2015, 40). De otro lado, también ha de considerarse que los convenios colectivos que
establecen la subrogación convencional están regulando supuestos de sucesión de contratistas; es decir,
que una empresa contratista que ve finalizar su contrato con la Administración es sustituida por una empresa
saliente que contrata el mismo servicio con la Administración. Esta situación no es, ni mucho menos idéntica
al supuesto de la reversión del servicio en la propia Administración, por lo que difícilmente podría aplicarse
la subrogación a la Administración (en sentido crítico, Navarro, 2016, 328).
No obstante lo anterior, una reciente sentencia ha planteado una solución diferente, si bien la situación
es distinta a la planteada habitualmente. Me refiero a la STS de 27 de febrero de 2018, RJ\2018\1144: en
este caso nos encontramos con una empresa mercantil, Giahsa, creada por la Mancomunidad de Servicios
de Huelva, integrada a su vez por diferentes Municipios de la provincia onubense; es decir, tenemos una
empresa mercantil creada indirectamente por los Ayuntamientos a través de la Mancomunidad y que ges-
tiona los servicios de agua y recogida de residuos sólidos. Dicha empresa cuenta con su propio convenio
colectivo, que para el caso de no mantenerse la entidad en la configuración inicial, prevé que se adoptarán
los acuerdos necesarios para transferir el personal necesario al Ayuntamiento que abandone la entidad. Ade-
más, el convenio estatal del sector de limpieza pública y viaria, riesgos, recogida, tratamiento y eliminación
de residuos, limpieza y conservación de alcantarillado, establece que en caso de sucesión de contratas, in-
cluyendo la reversión o rescate de la contrata, los trabajadores de la empresa saliente pasarán a adscribirse
a la nueva empresa o a la entidad pública que realice el servicio.
En el caso en cuestión, el Ayuntamiento de San Juan del Puerto acordó separarse de la Mancomunidad
y recuperar la gestión de los servicios de recogida de servicios sólidos, adjudicando los mismos a una em-
presa contratista. Giahsa entregó al Ayuntamiento la documentación exigida en caso de sucesión de contra-

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tos y comunicó a la nueva contratista del Ayuntamiento de San Juan del Puerto la subrogación, contratista
que se negó a la misma.
La sentencia parte de la inaplicación al Ayuntamiento del convenio nacional del sector, por idénticos ar-
gumentos a los señalados supra: no hay subrogación legal, pues no hay entrega de un soporte material para
el desarrollo de la actividad, y tampoco puede aceptarse la subrogación convencional pues el convenio co-
lectivo nacional no puede establecer reglas obligacionales que afecten a quien no es parte de la negociación,
ni puede resultar de aplicación el convenio a quien no está incluido en el ámbito de aplicación del mismo. No
obstante, estima la sentencia que no resulta de aplicación dicha doctrina al presente caso:
«Ahora bien, esa general inaplicabilidad del Convenio Colectivo a terceros no sería predi-
cable de una cláusula –la de asunción de los trabajadores por los respectivos Ayuntamientos
en supuesto de inviabilidad de la empresa pública y de asunción de la gestión– respecto de
la que tales Administraciones Locales no pueden en puridad calificarse de “terceros”, en tanto
que “Giahsa” es una empresa pública instrumental creada para el cumplimiento de servicios
públicos locales y precisamente por la Mancomunidad de la que el Ayuntamiento demandado
forma parte; y menos aún respecto de la asunción directa del servicio, porque ello ya no sería
consecuencia de la previsión convencional, sino más rectamente de la norma laboral y de la ju-
risprudencia (…) de lo que aquí se trata no es de extenderle la titularidad empresarial por el sólo
hecho de titular del servicio público o creador de la entidad empresarial, sino tan sólo de imputar
a los Ayuntamientos, creadores indirectos –a través de la Mancomunidad– de la sociedad pú-
blica instrumental, de una previsión convencional que directamente les afecta y que en manera
alguna puede considerarse “ajena” e inaplicable a ellos, habida cuenta del régimen jurídico
tutelar que respecto de tales sociedades les corresponde [vid. art. 47 Ley 5/2010, de 11/Junio]».
No obstante, finalmente no llegó a estimarse la subrogación en el Ayuntamiento, sino en la empresa
contratista que asumió la gestión del servicio. Ahora bien, es evidente que de no haberse externalizado
nuevamente el servicio a través de dicha tercera empresa, sería el Ayuntamiento quien, en base al propio
convenio colectivo de Giahsa, debería haber asumido al trabajador demandante. Como vemos, si es posible
la subrogación convencional, cuando es el convenio que afecta a la Administración el que prevé la subroga-
ción de personal procedente de contratistas.
En este sentido, debemos recordar lo señalado en el art. 130.3 de la Ley 9/2017: «En caso de que una
Administración Pública decida prestar directamente un servicio que hasta la fecha venía siendo prestado por
un operador económico, vendrá obligada a la subrogación del personal que lo prestaba si así lo establece
una norma legal, un convenio colectivo o un acuerdo de negociación colectiva de eficacia general».
Aparentemente este precepto admite la subrogación convencional, pues establece que la Administra-
ción está obligada a la subrogación si lo establece una norma legal (subrogación legal) o un convenio co-
lectivo o acuerdo de eficacia general. No obstante, dicha literalidad, a mi juicio, no da carta de naturaleza
a la subrogación convencional, cuando esta se regula en un convenio colectivo cuyo ámbito funcional de
aplicación no incluye a la Administración, al no ser esta sujeto negociador del mismo. Se estaría refirien-
do realmente al supuesto de convenios en los que la propia Administración esté representada en la mesa
negociadora; de lo contrario se estaría admitiendo que sujetos ajenos a la Administración pueden negociar
obligaciones que se impongan a la misma.
Para terminar con las posibilidades de subrogación, debemos recordar al supuesto de la subrogación
establecida por los pliegos de condiciones. En este caso se trata de una subrogación impuesta por la Admi-
nistración a los licitadores a contratos de gestión de servicios públicos o en la regulación actualmente vigente
a contratos de concesión de servicios; por lo tanto, no tiene lógica que esta posibilidad de subrogación pueda
afectar a las Administraciones, pues son ellas las que concretan las condiciones de los pliegos que afectan
a los sujetos privados. Estaríamos ante un supuesto de autoimposición de la subrogación por parte de la
propia Administración, lo cual tiene una escasa lógica (Cruz, 2016, 42 y 43; Monereo, 2016, 292; Navarro,
2016, 316; Sala, 2018, 204).
El pliego de condiciones juega en realidad un mero papel informador para los licitadores que desean
acceder a la contratación con la Administración; así con anterioridad señalamos que el art. 130 de la Ley
9/2017, establece en su apartado primero que en aquellos casos de sucesión de contratistas con la Admi-
nistración, si existe la posibilidad de una subrogación legal o convencional, el pliego de condiciones juega
dicho papel informador, pues los órganos de contratación «(…) deberán facilitar a los licitadores, en el propio
pliego, la información sobre las condiciones de los contratos de los trabajadores a los que afecte la subro-

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gación que resulte necesaria para permitir una exacta evaluación de los costes laborales que implicará tal
medida, debiendo hacer constar igualmente que tal información se facilita en cumplimiento de lo previsto en
el presente artículo». Dicha información debe ser facilitada por la propia empresa saliente al órgano de con-
tratación, de manera que «El pliego de cláusulas administrativas particulares contemplará necesariamente la
imposición de penalidades al contratista dentro de los límites establecidos en el artículo 192 para el supuesto
de incumplimiento por el mismo de la obligación prevista en este artículo» (art. 130.4 Ley 9/2017).
Además, el apartado 6.º de este art. 130 establece un refuerzo para las garantías de los trabajadores,
pues prevé que «Asimismo, y sin perjuicio de la aplicación, en su caso, de lo establecido en el artículo 44 del
texto refundido de la Ley del Estatuto de los Trabajadores, aprobado por Real Decreto Legislativo 2/2015,
de 23 de octubre, el pliego de cláusulas administrativas particulares siempre contemplará la obligación del
contratista de responder de los salarios impagados a los trabajadores afectados por subrogación, así como
de las cotizaciones a la Seguridad social devengadas, aún en el supuesto de que se resuelva el contrato y
aquellos sean subrogados por el nuevo contratista, sin que en ningún caso dicha obligación corresponda a
este último. En este caso, la Administración, una vez acreditada la falta de pago de los citados salarios, pro-
cederá a la retención de las cantidades debidas al contratista para garantizar el pago de los citados salarios,
y a la no devolución de la garantía definitiva en tanto no se acredite el abono de éstos». Con ello se ofrece
a los trabajadores un mecanismo que incrementa su protección, especialmente en el supuesto de subroga-
ciones convencionales, donde ya hemos visto la posibilidad de que se limiten los efectos de la subrogación,
respecto del régimen legal, por la vía de establecer la falta de responsabilidad del nuevo empresario en
materia de salario de los trabajadores subrogados (no así en el caso de subrogación legal, pues la garantía
salarial se establece como efecto de la subrogación ex art. 44 ET; salvo que interpretemos que este precepto
garantiza los salarios más allá del plazo de prescripción de las acciones derivadas del contrato de trabajo).

7.  SUBROGACIÓN Y PRINCIPIOS DE IGUALDAD, MÉRITO Y CAPACIDAD

Tal como viene destacando la doctrina laboral desde hace tiempo (Gómez, 2004, 282), la principal
dificultad jurídica que plantea la existencia de una sucesión de empresas en el marco de una reversión de
servicios administrativos es la articulación de las normas y principios laborales con las normas y principios
administrativos: la subrogación y la estabilidad en el empleo del art. 44 ET con la regulación sobre proce-
dimientos de selección del personal que obedecen a los principios constitucionales de igualdad, mérito y
capacidad (vid. los arts. 23.2 y 103.3 de la Constitución, así como el art. 55 EBEP).
Es evidente que la asunción por parte de la Administración de trabajadores procedentes de una em-
presa privada, de manera directa, supone eludir los señalados principios constitucionales que implican la
necesidad de superar unas de pruebas de selección, a las que podrían acceder todos los ciudadanos que
cumpliesen los requisitos que se establezcan para cada proceso de selección.
La doctrina apuntó como solución la consolidación de este personal como indefinido no fijo (Gómez,
2004, 287 y 288; Sala, 2018, 205 y 206), estableciendo así un paralelismo con aquellos supuestos en los que
la contratación temporal fraudulenta por parte de la Administración generaba la incorporación de personal,
inicialmente contratado a través de un contrato meramente temporal, como indefinido en aplicación del art.
15.3 ET. Estaríamos ante una nueva vía de generación de trabajadores indefinidos no fijos.
Tal como acabamos de señalar, esta categoría o calificación propia del personal laboral al servicio de
Administraciones Públicas, surge como consecuencia del incumplimiento por parte de la Administración del
régimen jurídico de los contratos temporales. Por el contrario, cuando nos planteamos un supuesto de su-
brogación por reversión de un servicio, estos trabajadores acceden a la Administración sin que ésta cometa
violación alguna del ordenamiento, al contrario, se incorporan justamente en cumplimiento de las normas
sobre subrogación. El punto de unión entre ambas tipologías generadoras de trabajadores indefinidos no
fijos reside en el acceso a la función pública sin procedimiento de selección, y que mantendrían u vinculación
definitiva con la Administración en función de que logren acceder de manera ordinaria a la misma tras un
procedimiento de selección, pudiendo suprimirse el puesto de trabajo que ocupan, quedando abocados a la
extinción del contrato.
Esta solución tiene difícil encaje con lo previsto por la Directiva 2001/33 y con el art. 44 ET (Monereo,
2016, 304 y ss.), pues esta regulación se basa en garantizar la estabilidad en el empleo de los trabaja-
dores afectados por lo dispuesto por el art. 44 ET; y el indefinido no fijo supone hacer pender el manteni-
miento del empleo a la consecución de un puesto de trabajo previo proceso de selección. De otro lado, es

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evidente que la regulación laboral que acabamos de mencionar no prevé la mutación que supone el inde-
finido no fijo para la relación laboral. Parece una solución de compromiso entre los dos planteamientos:
la necesidad de dar cumplimiento a lo dispuesto por el art. 44 ET y la necesidad de respetar los principios
constitucionales de igualdad, mérito y capacidad. Es evidente que una respuesta que anulase uno de los
dos extremos generaría una situación del todo rechazable, pues ni es factible eliminar los efectos subro-
gatorios contemplados por el art. 44 ET y por la Directiva comunitaria, ni es posible defraudar principios
constitucionales básicos.
Consecuentemente, la Administración, al incorporar este personal debería proceder tarde o temprano
a la creación de las plazas para este personal, implementando el proceso de selección (al que podrá optar
libremente el trabajador, junto con el resto de posibles candidatos, caso de ser él quien obtuviese la plaza,
pasaría a tener condición de fijo; caso de ser otro sujeto diferente, se extinguiría el contrato de trabajo –sin
indemnización– por haberse ocupado la plaza a través del oportuno proceso de selección); o bien, si no
existen verdaderas y reales necesidades de servicio, proceder a la amortización de los contratos a través
del despido objetivo o en su caso colectivo (Rodríguez, 2017, 31), siendo de aplicación en estos casos las
especialidades propias del despido reguladas en el EBEP, en la DA 16.ª del ET y en el RD 1483/2012 por
tratarse de personal perteneciente a una Administración Pública (Rodríguez, 2017, 34).
La solución, a mi juicio, no es satisfactoria, pues a diferencia del indefinido no fijo, que es un trabaja-
dor que, al menos según la interpretación canónica, está abocado a ver extinguido su contrato salvo que
supere un proceso de selección para adquirir la condición de fijo, una vez que la plaza que ocupa salga a
concurso; el trabajador subrogado no debería tener este horizonte, pues se incorpora a la Administración
como consecuencia de la aplicación de un mandato legal y sin que exista una situación de fraude en la
contratación.
No obstante, si la reversión se realizase a una sociedad mercantil o una persona jurídico privada en
mano pública, al no tener la consideración de ente público (forman parte del sector público, pero carecen
de personalidad jurídico-pública), serían aplicables las reglas propias del ET, sin especialidad alguna. No
se accedería en condición de indefinido no fijo, figura que es aplicable sólo a los empleados públicos, sino
en la condición de trabajador indefinido ordinario, y se le aplicaría exclusivamente la regulación laboral
ordinaria.
De otro lado, ha de advertirse que en la actualidad ya no es posible atribuir al personal de la Adminis-
tración pública la condición de indefinido no fijo de manera directa, sino que es imprescindible que dicha
consideración derive de una sentencia judicial. Así lo afirma el apartado Dos de la DA 34.ª de la Ley 3/2017,
de 27 de junio, de PGE para el año 2017: «(…) los órganos de personal citados no podrán atribuir la condi-
ción de indefinido no fijo a personal con un contrato de trabajo temporal, ni a personal de empresas que a su
vez tengan un contrato administrativo con la Administración respectiva, salvo cuando ello se derive de una
resolución judicial»; regla que se reitera por la DA 43.ª de la Ley 6/2018, de 3 de julio, de PGE para el año
2018. Por lo tanto, no cabe la posibilidad de reconocer la condición de indefinidos no fijos, si no es a través
de una sentencia que así lo haga expresamente. Esta regulación veda o impide, a mi juicio, la posibilidad de
utilizar la figura del indefinido no fijo en caso de subrogación por reversión del servicio.
Por otra parte, respecto de los trabajadores sometidos a contratación temporal de obra y servicio por
parte de la empresa contratista (fenómeno bastante habitual), debe tenerse en cuenta que si el contrato
condiciona el fin del contrato a la finalización de la obra o servicio, y este se identifica con la extinción de la
contrata, los contratos se extinguirían sin que este personal pasara a incorporarse a la Administración.
En definitiva, la solución propuesta no es aceptable. Es por ello que hay autores que reclaman la in-
tervención del legislador para resolver esta cuestión (Sala, 2018, 206). Justamente es lo que ha intentado
hacer el legislador a través de la LPGE de 2017, introduciendo una DA 26.ª que se enfrenta a este problema
jurídico, cuestión diferente es que la literalidad de la norma genere dudas tremendamente relevantes.

8. LIMITACIONES A LA REVERSIÓN: LA DISPOSICIÓN ADICIONAL 26.ª DE LA LPGE PARA 2017

Tal como hemos señalado, en la situación actual se está procediendo a un proceso contrario a la exter-
nalización, siendo una importante novedad, especialmente en el ámbito de las Administraciones locales. Las
consecuencias que este proceso puede conllevar ha hecho que el legislador tome nota de cómo el péndulo
parece volver a su punto de partida y, ante el temor a las consecuencias que puede traer la subrogación de
los trabajadores, se ha optado por establecer ciertas limitaciones a los efectos de las reversiones. Me refiero,

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La reversión por la administración de las contratas: perspectiva desde el derecho del trabajo
Juan Gorelli Hernández

como no, a lo previsto por la Disp. Adic. 26.ª de la Ley 3/2017, de 27 de junio, de Presupuestos Generales
del Estado para 2017 2.
La primera cuestión que debemos resaltar de este precepto es que no estamos ante una norma de
duración limitada a los efectos de la LPGE de 2017, sino que su vigencia tiene carácter indefinido, tal como
el propio precepto se encarga de aclarar. Por lo tanto, las normas que pretenden limitar los efectos de la
reversión, no agotan su vigencia con los presupuestos del 2017, teniendo pretensión de ser aplicadas hasta
que el legislador acuerde su derogación. Más aún, ha de tenerse en cuenta que el apartado tercero de este
precepto señala que lo regulado en esta disposición adicional tiene carácter básico, por lo que resulta de
aplicación a todas las Administraciones públicas.
A tenor de la literalidad del precepto mencionado, las Administraciones públicas que están incluidas en
el art. 2 del EBEP (la AGE, las CCAA, las Entidades locales, los organismos públicos, agencias y otras enti-
dades de derecho público con personalidad jurídica propia, que están vinculadas o dependen de las AAPP y
las Universidades), no podrán otorgar la consideración de empleados públicos regulada en el art. 8 del EBEP
ni podrán incorporar con dicha condición a los trabajadores que desarrollaban prestación de trabajo para
los contratistas de obra o servicios o que mantenían cualquier contrato adjudicado por una Administración
de las mencionadas en el art. 2 de la Ley 40/2015 (las mismas del art. 2 del EBEP), cuando los contratos se
extingan ya sea por cumplimiento, resolución del contrato, incluido el rescate. Es decir, que los trabajadores
de esas empresas contratistas, cuando se produzca la reversión, no podrán incorporarse a las Administra-
ciones como empleados públicos. Téngase en cuenta que tampoco podrán incorporarse con esta condición
el personal laboral que presta servicios en sociedades mercantiles públicas, fundaciones o consorcios que
se integran en una Administración Pública, pese a que tales entidades forman parte del sector público (art. 3
de la Ley 9/2017), y pese a que este personal haya debido pasar procesos de selección para su contratación.
Esta norma supone un límite a la incorporación de personal laboral, no en vano el propio precepto se
titula como «Limitaciones a la incorporación de personal laboral al sector público» (Treviño, 2017, 163; Trillo,
2017, 9). Además, su ámbito de aplicación es muy amplio, pues el apartado primero del precepto se remite al
art. 2 del EBEP que contempla tanto a Administraciones territoriales como a organismos públicos, agencias
o demás entidades de derecho público con autonomía jurídica propia, dependientes de las Administraciones
Públicas. Por lo tanto las reversiones y los trabajadores afectados son tanto aquellas en las que se opta
por una gestión directa integrada en la propia Administración, como aquellas en las que la gestión vaya a
realizarla una entidad personificada; de hecho el propio precepto señala que ni se pueden considerar em-
pleados públicos, ni se podrán incorporar con esta condición en una Administración Pública o en una entidad
de derecho público, englobando, de esta manera, un amplio conjunto de destinos de este personal laboral.
Al respecto, parece conveniente una aclaración relativa a las empresas públicas o sociedades mercan-
tiles, que forman parte del sector público, pero no tienen personalidad jurídico-pública, por lo que no tienen
la consideración de entidades públicas. Dicho de otro modo, escapan al ámbito de aplicación de la DA 26.ª;
es decir, expresándolo en sentido positivo, sí podrían incorporar a estos trabajadores a sus plantillas sin los
límites de dicha disposición (López, 2017, 131).
Es evidente que la pretensión del legislador con esta norma es limitar los efectos de la subrogación en
caso de reversión, de manera que, en estos casos, si la Administración está afectada por el art. 44 ET, no

2 
La actual redacción del precepto (modificado por la Ley 6/2018, de 3 de julio, de Presupuestos Generales del Estado para 2018)
es la siguiente: «Disposición adicional vigésima sexta. Limitaciones a la incorporación de personal laboral al sector público.
Uno. Con efectos desde la entrada en vigor de esta Ley y vigencia indefinida, las Administraciones Públicas del artículo 2 del texto
refundido de la Ley del Estatuto Básico del Empleado Público, aprobado por el Real Decreto Legislativo 5/2015, de 30 de octubre, no
podrán considerar como empleados públicos de su artículo 8, ni podrán incorporar en dicha condición en una Administración Pública o
en una entidad de derecho público:
a) A los trabajadores de los contratistas de concesiones de obras o de servicios públicos o de cualquier otro contrato adjudicado
por las Administraciones Públicas previstas en el artículo 2.3 de la Ley 40/2015, de 1 de octubre, de Régimen Jurídico del Sector Públi-
co, cuando los contratos se extingan por su cumplimiento, por resolución, incluido el rescate, o si se adopta el secuestro o intervención
del servicio conforme a la legislación de contratos del sector público que resultase aplicable a los mismos.
b) Al personal laboral que preste servicios en sociedades mercantiles públicas, fundaciones del sector público, consorcios, en
personas jurídicas societarias o fundacionales que vayan a integrarse en una Administración Pública.
Dos. En aquellos supuestos en los que, excepcionalmente, en cumplimiento de una sentencia judicial, o previa tramitación de un
procedimiento que garantice los principios constitucionales de igualdad, mérito y capacidad, el personal referido en el apartado 1.a)
anterior sea incorporado a sociedades mercantiles públicas, las incorporaciones que se produzcan de acuerdo con lo previsto en este
apartado, no se contabilizarán como personal de nuevo ingreso del cómputo de la tasa de reposición de efectivos.
Tres. Lo establecido en esta disposición adicional tiene carácter básico y se dicta al amparo de lo dispuesto en los artículos 149.1.
13.ª y 18.ª, así como del artículo 156.1 de la Constitución».

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La reversión por la administración de las contratas: perspectiva desde el derecho del trabajo
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podrán incorporar al personal procedente de una reversión como empleados públicos, dificultando el futuro
de los trabajadores de empresas privadas afectadas por procesos de reversión de servicios públicos (López,
2017, 105). A ello anima también la modificación de la DA 26.ª realizada por la LPGE de 2018, pues se ha eli-
minado el último párrafo del apartado uno, que establecía que «Al personal referido en los apartados anterio-
res le serán de aplicación las previsiones sobre sucesión de empresas contenidas en la normativa laboral».
Teniendo en cuenta ambos elementos, llegamos a una situación cuanto menos confusa, por no decir
directamente que contradictoria: en los casos de reversión, si se cumplen los requisitos, será de aplicación la
normativa laboral sobre subrogación; pero ese personal no podrá incorporarse a las Administraciones como
empleados públicos. Es evidente que la conjunción entre normas laborales y administrativas se apetece
especialmente confusa y compleja,
¿Cómo es posible resolver esta situación aparentemente tan contradictoria? A mi juicio la norma, si bien
pretende limitar los efectos de los procesos de reversión, sobre todo remunicipalización, que se están produ-
ciendo en la actualidad (Treviño, 2017, 162), no lo hace impidiendo la subrogación de las Administraciones
públicas, sino reduciendo los efectos del proceso por la vía de negar la consideración de empleados públicos
a los trabajadores afectados.
La DA 26.ª no puede impedir la aplicación de la subrogación en los casos de reversión, pues estaría
actuando en contra de la Directiva 2001/23, que tal como hemos visto resulta aplicable a las Administracio-
nes. Entra dentro de la competencia del legislador nacional reforma las leyes como el ET, de manera que
no se aplique o lo haga de manera limitada. Ello es posible, ahora bien, no cabe la menor duda de que el
legislador no puede actuar contra la letra de la Directiva, ni contra la interpretación que de la misma realiza
el TJUE. Por lo tanto, como punto de partida, y esto es esencial, esta regulación no puede, en modo alguno,
suponer una reducción de los efectos del art. 44 ET, de manera que si se cumplen las exigencias legales,
habrá subrogación empresarial por parte de la Administración.
Más aún, la subrogación se establece como obligatoria en la propia regulación de contratos públicos,
pues el art. 130.3 Ley 9/2017 (norma posterior a la LPGE de 2017), con absoluta claridad establece que «En
caso de que una Administración Pública decida prestar directamente un servicio que hasta la fecha venía
siendo prestado por un operador económico, vendrá obligada a la subrogación del personal que lo prestaba
si así lo establece una norma legal, un convenio colectivo o un acuerdo de negociación colectiva de eficacia
general». Obsérvese que este precepto admite incluso la subrogación convencional. Ahora bien, debemos
entender que ello es así, siempre y cuando el convenio sea negociado también por la Administración, de
manera que esta entre dentro del ámbito de aplicación del mismo.
Por otra parte, la supresión del último párrafo del apartado Uno de la DA 26.ª, tampoco supone negar
la aplicación del art. 44 ET. La supresión puede explicarse por el hecho de que el apartado Uno de la DA
26.ª, que predicaba expresamente la aplicación de normas sobre sucesión de empresas contenidas en la
regulación laboral, se refiere a dos colectivos diferentes: de un lado, el personal procedente de sucesión de
contratas, y de otro el personal que presta servicios en personas jurídico-privadas, pero que forman parte del
sector público, que se integran en la Administración pública como supuesto de transformación de entes del
sector público. Pues bien, respecto del segundo de los colectivos, la subrogación se plantea normalmente
a través de normas legales específicas dedicadas a regular la reestructuración del sector público (normas,
por tanto, de Derecho Administrativo); de ahí que se obvie la referencia a la sucesión de empresas regulada
«en la normativa laboral».
Por lo tanto, la DA 26.ª admite la subrogación del personal, su incorporación; ahora bien no con la con-
dición de empleados públicos. Es aquí donde está realmente la clave de esta regulación. Recordemos que
a tenor del art. 8 EBEP son empleados públicos, los que desempeñan funciones retribuidas en las Adminis-
traciones y, clasificándose en funcionarios de carrera, interinos, personal eventual y (por lo que a nosotros
interesa ahora) personal laboral, que podrá ser fijo, indefinido o temporal. Por lo tanto, el personal laboral de
las letras a) y b) de la DA 26.ª, se incorporará a la Administración, pero no como empleado público; es decir,
sin integrarse en ninguna de las categorías del art. 8 EBEP. Esto supone, por ejemplo, que si es personal
que tenía un contrato indefinido con la empresa privada no puede incorporarse a la Administración como
fijo, pues la consideración de fijo es propia del empleado público, siendo una de sus clasificaciones ex art. 8
EBEP. Ello supondrá, por ejemplo, no beneficiarse de las garantías en caso de despido improcedente o de
despidos colectivos.
De otro lado, tampoco podrán incorporarse como indefinidos no fijos, pues a tenor de la literalidad de la
DA 26.ª estos trabajadores no pueden incorporarse con la condición de empleados públicos y el indefinido
no fijo es empleado público a tenor del art. 8 EBEP; por lo tanto, tampoco podría ser esta la respuesta (Ló-

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La reversión por la administración de las contratas: perspectiva desde el derecho del trabajo
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pez, 2017,145). Todo ello, además, de las limitaciones que tiene la figura del indefinido no fijo, pues tal como
hemos señalado anteriormente sólo es factible acceder a esta condición a través de sentencia judicial según
la normativa de las leyes de presupuestos generales del Estado para los años 2017 y 2018.
Entonces, ¿en qué condición acceden a la Administración estos trabajadores? Lo cierto es que la DA
26.ª crea un limbo jurídico: es personal laboral, es personal laboral incorporado a una Administración, pero
no en la condición de empleado público. Aparentemente la consecuencia de la DA 26.ª es la creación de un
nuevo tipo de trabajadores de la Administración, que no tienen la consideración de empleados públicos, los
trabajadores subrogados (López, 2017, 147).
Desde mi punto de vista, lo que pretende la DA 26.ª es aplicar la subrogación, de manera que los
trabajadores se incorporan a la Administración, pero sin que resulte de aplicación el EBEP, pues no son
empleados públicos. Si bien el legislador no ofrece un verdadero concepto de empleado público (el que
aparece en el art. 8 es tan genérico que realmente casi todos los que prestan servicios para una Administra-
ción entrarían en la descripción que realiza), al menos sí establece la lista exhaustiva de sujetos que gozan
de esta condición, siendo rasgo común a todos ellos que se les aplica el EBEP. De esta manera el EBEP
(me refiero, como es lógico a las normas que específicamente señala el propio EBEP como aplicables al
personal laboral) queda reservado para los que son empleados públicos; siéndoles, además, también de
aplicación, como es lógico, el ET, así como el resto de normas de derecho público aplicables al personal
laboral; por ejemplo, la regulación sobre incremento retributivo regulado por la LPGE de cada año (y ello
con independencia de lo previsto por el art. 44.4 ET, pues no podría hacerse valer esta norma en la defensa
de una aplicación de la retribución pactada en el convenio colectivo de origen, pues aun cuando no este-
mos ante trabajadores públicos en el sentido del art. 8 EBEP, es evidente que prestarán servicios para una
Administración, por lo que están afectados por estos límites retributivos), o la tasa de reposición existente
en cada momento.
Por el contrario, al personal laboral de las letras a) y b) del apartado Uno de la DA 26.ª LPGE de 2017 le
será de aplicación exclusivamente el ET, así como esas otras normas de derecho público dictadas para ser
aplicadas a los trabajadores, como los límites al incremento retributivo o las tasas de reposición a las que
hemos hecho referencia. Esto supone no aplicar las reglas de protección en caso de despidos disciplinario
y, específicamente, al que tenga contrato indefinido no se le aplicará la readmisión obligatoria en caso de
improcedencia; y para todo este personal laboral se le aplicarán las reglas sobre despido objetivo y colectivo
del ET sin interferencias del EBEP. Ahora bien, en materia de despidos colectivos y objetivos, recordemos
que es el propio ET quien establece ciertas especialidades que dificultan la extinción por causas económi-
cas, técnicas, organizativas o productivas, afectando al personal integrado en los entes, organismos y enti-
dades que forman parte del sector público (DA16.ª ET).
La doctrina laboral ha señalado la posibilidad de que la Administración pueda crear sociedades mer-
cantiles públicas que tengan como fin gestionar el servicio revertido y acoger a los trabajadores de la letra
a) del apartado primero de la DA 26.ª (Monero,2016, 306; López, 2017, 142 y 143; Treviño, 2017, 163 y
164), lógicamente bajo el régimen laboral común. Observemos que es una solución, ante todo, factible
de conformidad a la propia DA 26.ª, que en su apartado segundo señala que en los casos excepcionales,
derivados del cumplimiento de una sentencia, o bien previa tramitación de un procedimiento que garantice
los principios de igualdad, mérito y capacidad, el personal señalado por la letra a) del primer apartado de la
DA 26.ª (trabajadores procedentes de contratistas de concesiones de servicios públicos), sea incorporado a
sociedades mercantiles públicas, tales incorporaciones no se contabilizan como personal de nuevo ingreso
a los efectos de la tasa de reposición. Dejando de lado la problemática de la tasa de reposición, es evidente
que se está admitiendo la posibilidad de asunción del personal procedente de concesiones afectadas por
reversión por parte de las sociedades mercantiles (más aún, la DA 15.ª de la Ley 3/2017, de 27 de junio, de
Presupuestos Generales del Estado para 2017, establece que las limitaciones para la contratación de nuevo
personal de las sociedades mercantiles públicas no serán de aplicación si el personal tuviese una relación
preexistente, fija o indefinida con el sector público).
Estas sociedades mercantiles públicas se rigen en sus relaciones laborales por el Derecho del Trabajo,
por lo que no surgirían los conflictos derivados de una incorporación como empleados públicos, pues su per-
sonal no tiene esta consideración, sino que se trata de personal laboral ordinario. No les resulta de aplicación
el art. 8 EBEP ni las diferentes categorías de empleados públicos (López, 2017, 143). Sin embargo, recorde-
mos que a estas sociedades si resulta de aplicación principios esenciales del derecho público, que afectan
fundamentalmente al ámbito de la contratación: así, les afectan los límites cuantitativos en la contratación (la
tasa de reposición), y deberán respetar los principios de igualdad, mérito y capacidad (DA 1.ª EBEP).

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La reversión por la administración de las contratas: perspectiva desde el derecho del trabajo
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En la práctica esta solución da satisfacción al objetivo perseguido por el legislador: evitar que la marea
de reversiones suponga que el conjunto de empleados públicos crezca desmesuradamente, pues se esta-
blece un cortafuegos que es la sociedad mercantil pública, de manera que no alcance a las Administraciones
o entidades públicas (incluso podría plantearse la creación de la sociedad con un fin meramente instrumental
para volver a concertar la gestión con un tercer sujeto privado). De otro lado, se mantienen el derecho a la
estabilidad de los trabajadores afectados que garantiza el art. 44 ET.
Como vemos, el cruce de normas laborales y administrativas crea importantes problemas interpretati-
vos, lo que va a generar, a buen seguro, un importante nivel de polémica judicial a corto plazo, pues serán
los jueces, en última instancia, quienes deban realizar una interpretación a este precepto.

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ESTUDIOS 60 
Recibido: 11-08-2018
Modificado: 14-01-2019
Aceptado: 14-12-2018
DOI: 10.24965/gapp.v0i21.10559
Sección: ESTUDIOS

Fortalezas, debilidades y oportunidades de la política de gestión

diferenciada de residuos para grandes generadores del área
metropolitana de Buenos Aires (2013-2017). ¿Promoción
del reciclaje inclusivo o más de lo mismo?

Strengths, weaknesses and opportunities of the waste

management policy oriented to the big generators of the
metropolitan area of Buenos Aires (2013-2017). Promotion
of inclusive recycling or more of the same?
Faustina Sarandón
IdIHCS-CONICET-UNLP, UNSAdA (Argentina)
[email protected]

NOTA BIOGRÁFICA
Licenciada en Sociología y Doctoranda en Ciencias Sociales de la Universidad Nacional de La Plata,
Becaria del Consejo Nacional de Investigaciones Científicas y Técnicas (CONICET). Investiga la incorpo-
ración de Recuperadores Urbanos a la gestión de residuos sólidos municipal.

Pablo Javier Schamber

UNQ-CONICET, UNLa, UNAJ (Argentina)
ORCID: http://orcid.org/0000-0002-3458-3182
[email protected]

NOTA BIOGRÁFICA
Doctor en Antropología (UBA), Magister en Ciencia Política (Fund. Bco. Patricios) y Especialista en Geren-
cia Pública para el Desarrollo Social (INAP). Director del proyecto “Ambiente, sustentabilidad y residuos.
La universidad fortaleciendo el reciclaje con inclusión social”, aprobado según requisitos Programa de
Incentivos Ministerio de Educación de la Nación de Argentina (80020170500003LA).

RESUMEN
La política de gestión diferenciada de residuos para grandes generadores impulsada por la autoridad
ambiental de la Provincia de Buenos Aires en el año 2013, auguraba un cambio sustancial en el tratamiento
de los residuos sólidos urbanos. Con su entrada en vigencia, los grandes generadores debían gestionar
sus propios residuos separándolos en al menos dos fracciones (reciclables y no reciclables) y asumir el
costo de su transporte y tratamiento. Dichas normativas buscaban además promover la inclusión social de
los recuperadores urbanos habilitando su participación mediante la organización de cooperativas. Desde
un enfoque de las políticas públicas como proceso, este trabajo expone análisis iniciales sobre los efectos
que dicha política ha venido teniendo sobre actores que la protagonizan.

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Fortalezas, debilidades y oportunidades de la política de gestión diferenciada de residuos para grandes generadores del área...
Faustina Sarandón / Pablo Javier Schamber

PALABRAS CLAVE
Políticas públicas; residuos sólidos urbanos; Cooperativas de Recuperadores Urbanos; desarrollo
sustentable; implementación.

ABSTRACT
The policy of differentiated management of waste for large generators promoted by the environmental
authority of Buenos Aires Province in 2013, predicted a substantial change in the treatment of urban solid
waste. Through them, big generators had to manage their own waste by separating them into at least two
fractions (recyclable and non-recyclable) and to assume the cost of transporting and treating them. These
regulations also sought to promote the social inclusion of waste pickers enabling their participation through
the organization of cooperatives. From an approach of the public policies as process, this work exposes
initial analyzes on the effects that this policy has been having on actors that carry it out.

KEYWORDS
Public policies; Urban Solid Waste; Waste pickers cooperatives; sustainable development; implementation.

SUMARIO
INTRODUCCIÓN. OBJETO DE ESTUDIO. ENFOQUE/MARCO TEÓRICO. METODOLOGÍA. PLAN DE
EXPOSICIÓN. 1. LOS GRANDES GENERADORES. 1.1. PLANES DE GESTIÓN. 1.2. TIPOS DE GRAN-
DES GENERADORES QUE PRESENTARON PLANES DE GESTIÓN. 1.3. REFERENTES AMBIENTA-
LES. 2. LOS DESTINOS SUSTENTABLES. 2.1. DILEMAS DE COBRAR POR EL SERVICIO DE RE-
CIBIR. 2.2. INSCRIPCIÓN AL REGISTRO DE TECNOLOGÍAS. 2.3. TRANSPORTE. 2.4. MUNICIPIOS.
2.5.  CERTIFICADOS. 3. SOBRE LA RELACIÓN ENTRE GRANDES GENERADORES Y DESTINOS
SUSTENTABLES SEGÚN LOS PLANES DE GESTIÓN. 3.1. ALGUNOS CASOS. 3.1.1. Asociación Ve-
cinal Nordelta y Coop. Creando Conciencia (Res. 137). 3.1.2. Clorox SA., Reciclando Sueños, Consejo
Nacional de Investigaciones Científico Tecnológicas (CONICET) (Res. 139/13). 3.1.3. Grupo Newsan y
Cooperativa Bella Flor. 3.1.4. Carrefour, Mc Donald´s (Res. núm. 138/13) y varios destinos sustentables.
3.1.5. Universidades Nacionales del Conurbano y cooperativas. 4. REFLEXIONES FINALES. REFEREN-
CIAS BIBLIOGRÁFICAS. NORMATIVA DE REFERENCIA.

INTRODUCCIÓN

Objeto de estudio

En Argentina, de acuerdo a la Constitución Nacional, las provincias delegan en la Nación la potestad

de dictar normas de presupuestos mínimos de protección ambiental. Para el caso de los residuos sólidos
urbanos (RSU) 1 es la Ley 25916/04 la que define dichos estándares que todas las jurisdicciones deben cum-
plir como mínimo, pudiendo también dictar medidas más exigentes. En este sentido, desde hace algunos
años varias provincias sancionaron normativas complementarias y ampliatorias de aquellos presupuestos
mínimos. Así, han establecido distinciones entre dos tipos de generadores: los generadores individuales y
los grandes generadores; los primeros permanecen dentro del servicio público de recolección local, mientras
que los grandes generadores deben afrontar ahora el transporte y tratamiento.
En la provincia de Buenos Aires, la Ley núm. 14273 del año 2011 estableció que los grandes generado-
res debían hacerse cargo de los costos del transporte y la disposición final de los mismos en los rellenos sa-
nitarios de la Coordinación Ecológica Área Metropolitana Sociedad del Estado (CEAMSE) 2. Sin embargo, es

1 
Los residuos sólidos urbanos (RSU) en general comprenden plásticos, papeles, diarios y revistas, vidrios, latas, muebles y
electrodomésticos viejos, embalajes y desperdicios de la actividad comercial, restos de comida, cáscara de frutas y verduras, restos del
cuidado de los jardines, la limpieza de las calles, entre otros. Quedan excluidos de esta categorización los residuos patogénicos regidos
por la Ley núm. 154, los residuos peligrosos regidos por la Ley Nacional núm. 24051 y por la Ley núm. 2214, y los residuos industriales
regidos por la Ley Nacional núm. 25612, que a su vez tienen debido a sus características otros sistemas de manejo.
2 
CEAMSE es una empresa pública interjurisdiccional (Provincia de Buenos Aires y Ciudad Autónoma de Buenos Aires) encarga-
da de administrar en rellenos sanitarios la disposición de los residuos sólidos urbanos de 34 distritos que componen el área metropoli-
tana de Buenos Aires, donde habitan más de 15 millones de personas.

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difícil encontrar en esa medida otra justificación que no sea dotar de nuevos recursos financieros a CEAMSE
e incrementar la cartera de clientes de las empresas autorizadas para transportar residuos. En cambio, las
Resoluciones núm. 137, 138 y 139 del año 2013 impulsadas por la autoridad ambiental de la misma provin-
cia (el Organismo Provincial para el Desarrollo Sostenible/OPDS) 3, si bien tienen un parecido de familia con
la mencionada Ley, presentan respecto de aquella una diferencia radical al establecer la obligatoriedad de
separar los residuos en al menos dos categorías (reciclables y no reciclables), y al crear la figura del destino
sustentable para el tratamiento de la fracción reciclable. Pero además de promover maximizar la recupera-
ción de los materiales reciclables producidos por grandes generadores y, consecuentemente, disminuir el
volumen destinado a disposición final, dichas normativas estimulan la inclusión social al reconocer explícita-
mente que los recuperadores urbanos organizados en cooperativas pueden participar como destinos susten-
tables. Las Resoluciones no establecen distinciones en relación a los tipos de figuras jurídicas susceptibles
de inscribirse tales, pero tanto en sus considerandos como en sus articulados se encuentran claras referen-
cias al propósito de beneficiar a las cooperativas de recuperadores urbanos. Transcurridos cuatro años de
la existencia de las Resoluciones, este trabajo busca analizar aspectos relevantes de su puesta en marcha.

Enfoque/marco teórico

Recuperadores urbanos o recicladores es la denominación empleada en documentos públicos de Ar-

gentina para referir a los recolectores de residuos reciclables, también conocidos habitualmente como carto-
neros y tiempo atrás como cirujas. La producción bibliográfica sobre diferentes aspectos de la práctica que
ellos realizan ha sido profusa en los últimos años, sobre todo debido a interés que despertó el importante
incremento de su número a partir del cambio de siglo. No es este el lugar para realizar un compendio de
todas esas producciones, pero para tener al menos una aproximación a su nutrido volumen y sin pretensión
de exhaustividad caben destacar entre las tesis de postgrado locales recientes a las siguientes (por orden
alfabético): Álvarez 2011, Busso 2004, Dimarco 2010, Gorban 2005 y 2014, Maldovan Bonelli 2014, Molina
2017, Paiva 2008, Perelman 2011, Schamber 2008, Shammah 2009, Sorroche 2016, Suárez 2001 y 2016, Vi-
llanova 2014, entre otras realizadas en el marco de lo que Álvarez (2011) identificó como antropológicas para
distinguir a las que se inscriben dentro del campo de las ciencias sociales de las más vinculadas con el ámbito
de la ingeniería sanitaria 4. También debe tenerse en cuenta que en la construcción de la agenda sobre esta
problemática (Oszlak & O´Donnell, 1981; Subirats, 1994) las organizaciones reconocidas como cooperativas
de recuperadores urbanos se fueron identificando en Argentina como beneficiarios de los modelos de gestión
de residuos con inclusión social. Con fuerte intervención de ONGs de carácter internacional (como AVINA,
COSPE, GREENPEACE, entre otras), se posibilitó que las cooperativas se volvieran tanto receptoras de las
políticas de gestión de los residuos como parte activa en la elaboración de las mismas (Sorroche, 2016).
Los enfoques que analizan las políticas públicas como un proceso constituido por distintas etapas, con
actores, restricciones, decisiones, desarrollos y resultados que se influyen, interrelacionan y retroalimentan
(Aguilar Villanueva, 1993 y 1996; Regonini, 1991, Tamayo Sáez, 1997) resultan útiles para contemplar el de-
venir de las Resoluciones del OPDS. Sin considerar que en la realidad las cosas hayan sucedido tal como se
las analiza o representa, constituyen un dispositivo metodológico que permite la descripción y comprensión
de una política separándola en etapas sucesivas (Aguilar Villanueva, 1996; Oszlak & O’Donnell, 1981; Ta-
mayo Sáez, 1997). Muy pocos trabajos han analizado las etapas de definición y construcción de la agenda,
de toma de decisión e implementación de las primeras acciones en relación a estas mismas Resoluciones
de las que aquí nos ocupamos (Sarandón, 2016, 2016 b). Considerando el tiempo transcurrido desde su
existencia, ahora nos centraremos en analizar algunos efectos derivados de esas medidas sobre los actores
identificados como los protagonistas de su implementación: grandes generadores, destinos sustentables
y OPDS. No procuramos lograr una evaluación de las Resoluciones ni de los cambios que se observan
en relación a una determinada situación inicial, ya que para ello se debería contar con una línea de base,

3 
El OPDS es la autoridad ambiental de la Provincia de Buenos Aires y tiene como funciones planificar, formular, proyectar, fisca-
lizar, ejecutar la política ambiental y preservar los recursos naturales; ejercer el poder de policía, establecer y fiscalizar el cumplimiento
de la política sobre contaminación industrial, sus efluentes y del ambiente en general; intervenir en la conservación, protección y recupe-
ración de reservas, áreas protegidas y bosques, en el uso racional y la recuperación de suelos; la promoción de actividades vinculadas
con la educación ambiental y con los estudios de impacto ambiental, entre otras (Decreto del Poder Ejecutivo Provincial 23 de 2007).
4 
Un panorama adicional sobre la situación en Argentina y otros países de América Latina puede encontrarse en las compilacio-
nes de artículos reunidos en los diferentes cinco volúmenes de los libros “Recicloscopios” (ver bibliografía).

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además de haber sido planificada esa acción desde los inicios de la política y como parte de la misma. Más
bien pretendemos analizar cómo se ha venido dando la implementación de las Resoluciones teniendo en
cuenta las aspiraciones y el espíritu contenido en papel, las acciones encaradas por sus protagonistas y
algunos resultados alcanzados hasta fines del año 2017. En este sentido, interesa precisar ¿predominan las
cooperativas de recuperadores urbanos entre los destinos sustentables con los que se vinculan los grandes
generadores?, ¿cómo se ha dado la interacción entre los destinos sustentables, los grandes generadores y
el OPDS?, ¿qué dificultades se presentaron y cómo se resolvieron?, ¿qué modificaciones se pueden iden-
tificar a partir del cambio de gestión provincial en diciembre de 2015 5?, entre otras aristas de indagación.

Metodología

Para realizar este análisis utilizamos una metodología basada en entrevistas en profundidad a funcionarios
y técnicos del OPDS, y a referentes y miembros de cooperativas de recuperadores urbanos. También utiliza-
mos información provista por el OPDS en una base de datos Excel actualizada hasta diciembre de 2017, donde
se volcaron datos extraídos de los planes de gestión que tuvieron que presentar los grandes generadores.
Asimismo, un valioso material han sido los registros de campo e informes producidos en el marco de jornadas
de trabajo realizadas entre varias cooperativas, y entre cooperativas y grandes generadores llevadas a cabo en
el marco de proyectos de investigación y transferencia en los que participamos (Proyecto UNAJ SPU 4663/14
núm. 001-107; Proyecto PDTS CIN CONICET núm. 594, UNLa núm. 33A246, UNLa 80020170500003LA) 6.

Plan de exposición

Este trabajo se encuentra dividido en tres secciones. Las dos primeras están dedicadas a describir va-
rios aspectos que hacen al estado de situación en que se encuentran los dos principales actores involucra-
dos en las Resoluciones (grandes generadores y destinos sustentables). Luego se analizan la relación que
entre ellos se ha venido estableciendo a partir de los datos que surgen de los planes de gestión presentados
al OPDS. Esta misma parte contiene referencia a algunos casos en los que grandes generadores entregan
sus residuos reciclables a cooperativas de recuperadores urbanos para su tratamiento. Por último aparecen
reflexiones sobre cómo se han venido instrumentando las Resoluciones y se explicitan propuestas que es-
timamos apuntan a su mejora.

1.  LOS GRANDES GENERADORES

En esta sección analizaremos a los grandes generadores como uno de los actores principales de las Re-
soluciones. Los grandes generadores implicados en la normativa son los Clubes de Campo y Barrios Cerra-
dos (Res. 137/13), los hoteles de cuatro y cinco estrellas, los shoppings y galerías comerciales, los hipermer-
cados y las cadenas de locales de comidas rápidas (Res. 138/13), y los establecimientos industriales (Res.
139/13). La política exige a los grandes generadores adoptar sistemas de separación interna de residuos
en al menos dos fracciones (reciclables y no reciclables) y responsabilizarse por los costos del transporte y
tratamiento de ambas. Aunque muchos grandes generadores venían implementando donaciones de material
reciclable a cooperativas de recuperadores urbanos o asociaciones civiles con anterioridad a la existencia de
las Resoluciones, es cuando éstas comienzan a instrumentarse que aparece la obligación de hacerlo a un
destino sustentable y asumiendo el costo del transporte y del tratamiento de los materiales reciclables, y de
presentar todo ello en el marco de un Plan de Gestión. Consultado sobre cómo repercutieron en algunos de
ellos esta medida, el entonces Director de Residuos Sólidos Urbanos del OPDS respondió:

5 
Entre octubre y noviembre de 2015 se realizaron elecciones generales en el país y en varias provincias y Municipios. En la
provincia de Buenos Aires resultó electa gobernador la candidata de un partido opositor al que ejercía el poder entonces. En diciembre
de ese año asumieron las nuevas autoridades.
6 
Se realizaron cuatro jornadas de trabajo: “1.º Encuentro Cooperativas de Recuperadores Urbanos y Universidades: Taller de
evaluación de la implementación de las Resoluciones de GG del OPDS” (3-08-2015), “2.º Encuentro Cooperativas de Recuperadores
Urbanos y Universidades: Taller sobre manifiesto electrónico y certificados de tratamiento de RSU reciclables” (27-10-2015), “I Jornada
para el Debate Programático Cooperativas de Cartoneros/Recuperadores y Universidades Nacionales” (4-07-2016) y “II Jornada para
el Debate Programático Cooperativas de Cartoneros/Recuperadores y Universidades” (16-11-2016).

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…al principio lo tomaron mal, pero después se fueron aflojando, y en general está bien recibido.
Lo que se logró es tomar conciencia de que había que separar los residuos, de que había que
valorizarlos. El tema, digamos, ambiental también está en auge y hay muchos que están en
eso… (entrevista al Director de RSU, 10-08-15).

1.1.  Planes de Gestión

Los grandes generadores deben presentar ante el OPDS un Plan de Gestión en el que se identifique un
Referente Ambiental (responsable del diseño y la ejecución del Plan y nexo con el OPDS), un transportista y
un destino sustentable escogido para el tratamiento (Anexo único, Res. núm. 137/13). Además, se tiene que
estimar qué cantidad de RSU se produce por mes (indicador de generación) y cuánto de ello es potencialmen-
te recuperable (indicador de materiales recuperados). Estos datos permiten calcular la tasa de reciclado, que
expresa la relación entre RSU generados y RSU reciclables. Por último, el gran generador debe contar con un
Libro de operaciones para el registro de las cantidades de RSU reciclables llevadas al destino sustentable y
las cantidades de RSU no reciclables transportadas al sitio de disposición final de CEAMSE. Esto debe estar
acompañado por los certificados que tanto el destino sustentable como la CEAMSE proveen para cada caso.
Este Libro de operaciones sirve al OPDS para tareas de fiscalización del cumplimiento de las Resoluciones.
El Plan de Gestión es evaluado por el OPDS y debe ser actualizado por el referente ambiental anual-
mente. Hasta diciembre de 2017 se habían presentado ante OPDS 432 Planes de Gestión. En el siguiente
Gráfico 1 pueden distinguirse según el tipo de Resolución en el que se enmarcan (ver más adelante) y el
año en que se presentaron 7.

Gráfico 1 Planes de Gestión según el tipo de Resolución y el año de presentación

Fuente: elaboración propia sobre base de datos de OPDS.

1.2.  Tipos de grandes generadores que presentaron Planes de Gestión

La distribución porcentual del tipo de gran generador de acuerdo a su respectiva resolución es la siguiente:
el 68% pertenece a la Resolución 137 (Countries y Barrios Cerrados), casi un 11% a la Resolución 138 (Galerías
comerciales, Hipermercados, cadenas de comida rápida y Hoteles de 4 y 5 estrellas), y un 21 % a la Resolución
139 (Industrias). Se observa que el 57% de los Planes de Gestión se presentó durante el primer año en que se
instrumentaron las Resoluciones, pero además se puede identificar que de ese valor, el 92% fueron Planes de
Gestión presentados por Countries y Barrios cerrados. Junto al recambio de autoridades en la Provincia y en

7 
Se aclara que esta variable indica el año de presentación de los Planes de Gestión, y no se relaciona con las actualizaciones
que deben realizarse anualmente por parte de los grandes generadores ni con la fecha de su eventual aprobación.

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varios de los municipios involucrados, en el año 2016 descienden notablemente las presentaciones de Planes de
Gestión. No obstante, en el año 2017 se nota un incremento de la presentación de Planes de Gestión respecto de
la caída del año anterior, pero ahora resultan preponderantes los pertenecientes a la Resolución 139 (Industrias).

1.3.  Referentes ambientales

Para los 432 Planes de Gestión presentados existen 152 personas identificadas como referentes am-
bientales. Hay consultoras privadas que ofrecen a los grandes generadores una respuesta integral frente a
las obligaciones impuestas por las Resoluciones: referente ambiental, planificación, diseño e implementa-
ción del Plan de Gestión a la medida de las necesidades del generador, contacto con el OPDS, contratación
del transporte y del destino sustentable. También se observan empresas que antes de las Resoluciones sólo
realizaban el transporte de residuos, y que ahora sumaron a sus actividades la oferta del referente ambiental
y los mismos servicios que ofrecen las consultoras privadas. Si bien la mayoría de los referentes ambientales
representan a un único gran generador, existen algunos pocos casos que concentran la representación de
un número importante de ellos. El referente ambiental que lidera este conjunto tiene 73 grandes generadores
(69 en la Resolución 137 y cuatro en la 138), es decir que se trata del referente ambiental de casi el 17 %
de los Planes de Gestión presentados. Le sigue quien es referente ambiental de 29 grandes generadores,
todos ellos vinculados a la Resolución 137. Luego hay otro con 22, otro con 19 y más atrás uno con 13. Si
se consideran a los cinco referentes ambientales que cumplen ese rol en la mayor cantidad de grandes ge-
neradores, ellos concentran poco más del 35 % de los Planes de Gestión presentados.

2.  LOS DESTINOS SUSTENTABLES

Los recuperadores urbanos agrupados en cooperativas se fueron identificando en Argentina como los
encargados de gestionar los residuos reciclables, insertándose como un actor que abarca la generación de em-
pleo, la organización barrial y las problemáticas ambientales (Angélico y Maldovan, 2008) 8. Las Resoluciones
de OPDS constituyen un ejemplo de ello al reconocer explícitamente que los recuperadores urbanos organiza-
dos en cooperativas pueden participar como Destinos Sustentables que brindan servicios a los grandes gene-
radores. Para poder tener dicho reconocimiento los interesados deben inscribirse en el Registro de Tecnologías
del OPDS (regido por la Resolución núm. 367/10). Con el fin de facilitar la inscripción de las cooperativas de
cartoneros a dicho Registro, el OPDS introdujo la Resolución núm. 20/14 que elimina y simplifica los trámites
para obtener la habilitación. En efecto, en los considerandos de esta última Resolución se menciona
Que corresponde efectuar un distingo para las actividades de escasa complejidad como
el acopio o almacenamiento transitorio, segregación, acondicionamiento, enfardado, prensado
y compactado de los residuos sólidos urbanos, adecuando en esta instancia los requisitos que
deben cumplimentarse al inscribir este tipo de tecnologías»… y «Que para dar cumplimiento a
lo resuelto y lograr una gestión exitosa las cooperativas de clasificación y recuperación de resi-
duos sólidos urbanos resultan un actor fundamental» (Res. 20/14, nuestro subrayado).
Si bien las modificaciones incluidas con la Resolución 20/14 no establecen distinciones en relación a los
tipos de figuras jurídicas que pueden inscribirse, sino en torno a actividades de escasa complejidad, tanto
esta modificación como las propias Resoluciones que afectan a los grandes generadores fueron hechas con
el claro propósito de beneficiar a las cooperativas de cartoneros. Ello puede advertirse por ejemplo en la letra
de las Resoluciones cuando dicen tener el objetivo de:
«implementar las acciones para maximizar el recupero de los materiales reciclables y/o valoriza-
bles, y disminuir el volumen destinado a disposición final, de acuerdo a las definiciones que aquí
se establecen, promoviendo la inclusión social y el desarrollo económico de las cooperativas,
pues mejoran la productividad marginal e incrementan la masa de trabajadores» (Res. 137/13).
Sin embargo, dicho propósito no logra plasmarse en los hechos, como se irá viendo a lo largo de este traba-
jo. En lo que sigue se repasan y analizan algunos dificultades que han tenido las cooperativas ya sea para lograr
su habilitación como destino sustentable, o bien para gozar de los beneficios que estipulaban las Resoluciones.

8 
Para un seguimiento cronológico de este proceso puede consultarse (en este orden): SCHAMBER y BORDAGARAY (2017),
PAIVA (2008) y SORROCHE (2017).

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2.1.  Dilemas de cobrar por el servicio de recibir

Las Resoluciones fueron muy bienvenidas por los referentes de las cooperativas de recuperadores
urbanos ya que las consideraron como un reconocimiento de su rol por parte del OPDS, y como una oportu-
nidad para aumentar sus ingresos. Ya no se trataba sólo de recibir la filantrópica ofrenda de los residuos reci-
clables de un gran generador, que de ese modo disminuye lo que debería abonar a CEAMSE al disponerlos
de acuerdo a la citada Ley 14273 del año 2011, sino que ahora con las Resoluciones tenían la posibilidad de
habilitar sus galpones como destinos sustentables y cobrar por todo o parte del servicio brindado (recepción
y tratamiento sin dudas, y en ciertos casos también retiro y transporte). En palabras del presidente de una
cooperativa de la zona sur del gran Buenos Aires:
Si vos hacés un acuerdo con un gran generador de las dimensiones de Mc Donalds o Carre-
four... va a haber trabajo y se va a generar ingreso de dinero. ¿Cómo no vas a pagar un proceso de
reciclado? Si vos como sociedad pagás un proceso de entierro de basura, ¿cómo no vas a pagar
un proceso de reciclado? Las empresas y hasta los mismos municipios te quieren pagar dándote
basura, no quiere pagar por el servicio de reciclado (Entrevista a Eduardo, 15 de enero de 2016).
Muchas cooperativas que habilitaron su galpón como destino sustentable acordaron establecer un precio
mínimo común por cada servicio brindado (recolección, transporte, recepción y tratamiento). El 27 de febrero
de 2014 se realizó un encuentro entre cooperativas, con acompañamiento del Instituto Nacional de Tecnolo-
gía Industrial (INTI), la Universidad Nacional de La Plata y el OPDS donde se acordaron criterios de cálculo
para el establecimiento de dicha tarifa. El valor de la tonelada de RSU enterrada en CEAMSE fue utilizado
como referencia (Sarandón, 2016:101). No obstante, los acuerdos no fueron cumplidos y muchas coopera-
tivas continuaron recibiendo material sin cobrar. Las argumentaciones surgidas durante las entrevistas con
referentes de las mismas dan cuenta de la heterogeneidad de intereses y estrategias existentes entre ellas,
y las diferencias existentes en relación a la calidad y cantidad de residuos reciclables provistos por grandes
generadores con quienes cada una ha ido construyendo relaciones. Plantear que la recepción gratuita de
material comercializable pasara de pronto a constituirse en un servicio que se cobra, implicó para algunas
cooperativas el claro riesgo de perder proveedores. Estas disyuntivas se evidenciaron en los reportes de las
mesas de trabajo organizadas en el marco de los talleres realizados por las Universidades con las cooperati-
vas del Área Metropolitana de la provincia de Buenos Aires, tal como puede apreciarse en la Tabla 1:

Tabla 1. Reporte de mesas de trabajo en el 1.º Encuentro entre Cooperativas

de Recuperadores Urbanos y Universidades

Taller de evaluación de la implementación de las Resoluciones de OPDS.

UNAJ 3-08-2015 – INFORME TÉCNICO núm. 1
Mesa 1: información y acceso Mesa 2: Contacto y diálogo
como destino sustentable con grandes generadores
«A pesar de que en el marco de una capacitación promovida desde «No todas las Cooperativas cobran por el Ser-
el OPDS e implementada por INTI se habían establecido criterios vicio y esto genera un problema interno entre
para el cobro a los grandes generadores por la prestación del ser- las Cooperativas. Algunas voces decían que se
vicio de retiro, no todas las cooperativas respetan dichos criterios, les hacía muy difícil lograr que el gran genera-
e incluso varias lo realizan de modo gratuito. Esto representa un dor pague por el servicio, entonces aceptaban
inconveniente para quienes sí cobran. En este sentido, algunos de igual el trabajo porque les sirve el material. Si-
los participantes se mostraron a favor de que la OPDS establezca gue muy presente la idea de que lo pactado en
en las Resoluciones las tarifas mínimas que deben cobrarse»… el Taller de costos es lo que se debe respetar».
«En varios casos (cooperativa de Villa Itatí) tener la habilitación
como Destino Sustentable no representó ningún cambio respecto
de situaciones preexistentes. No se sienten ahora en condiciones
de exigir el cobro a empresas a las que hasta ahora les retiran en
forma gratuita. Tampoco implicó aumentar el número de grandes
generadores. En algunos casos, tener la habilitación como Desti-
no Sustentable resultó contraproducente, ya que algunos grandes
generadores dejaron de entregarles el material por ese motivo».

Fuente: elaboración propia en base a los diálogos del taller.

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Fortalezas, debilidades y oportunidades de la política de gestión diferenciada de residuos para grandes generadores del área...
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Se observó durante ese taller la demanda de las cooperativas más consolidadas para que OPDS intervenga
regulando el cobro de los servicios. Los funcionarios y técnicos del OPDS sostuvieron la posición de no mediar
sobre los acuerdos que se establecen entre grandes generadores y destinos sustentables. Al ser entrevistado
para este trabajo, el encargado del Área de Cooperativas del OPDS manifestó que dicho organismo no puede
involucrarse en dichas cuestiones. Si bien reconoció que desde el organismo recomiendan a los grandes gene-
radores elegir a cooperativas como destinos sustentables, sospecha que si además les impusieran la obligato-
riedad del pago por los servicios prestados, los grandes generadores preferirían contratar empresas privadas.

2.2.  Inscripción al Registro de Tecnologías

Más allá de las facilidades que para la inscripción de las cooperativas en el Registro de Tecnologías signi-
ficó la Resolución núm. 20/14 de OPDS, la realización del trámite de todos modos requiere la presentación de
cierta documentación (estatuto, clave única de identificación tributaria –cuit–, domicilio, etc.) acompañada de
un informe técnico realizado por un profesional inscripto en el Registro de Profesionales del OPDS (Resolución
núm. 195/96). Dicho informe debe dar cuenta de cómo trabaja la cooperativa, cómo son sus instalaciones, qué
tipo y qué cantidades de materiales procesan, entre otra información que se le solicita. Este informe es eva-
luado por el personal del Registro de Tecnologías y una vez aprobado la cooperativa recibe una Disposición
firmada por el Director provincial del Residuos del OPDS con la habilitación. Desde el año 2016, con la nueva
gestión al frente del OPDS, además de este procedimiento, los técnicos del organismo realizan una visita a la
cooperativa para conocer las instalaciones y complementar la evaluación con observaciones in situ (Schamber
y Sarandón, 2018). Como indicador de la falta de agilidad de OPDS para poder completar la evaluación de las
solicitudes, sirva mencionar que el 9 de mayo del 2017, cooperativas nucleadas en la Federación Argentina de
Cartoneros y Recicladores (FACyR) realizaron una marcha hacia la sede del OPDS en la ciudad de La Plata
en reclamo de la falta de aprobación de varios expedientes presentados meses atrás (https://www.lanoticia1.
com/noticia/marcha-cartonera-por-la-inclusion-en-la-provincia-de-buenos-aires-92121.html, vista 11-06-2018).
En entrevistas con técnicos del organismo se corroboró que hacia fines de ese mismo año todavía existían
20 expedientes en trámite (presentaciones que fueron evaluadas pero que no fueron aprobadas por falta de
información, de alguna firma o por no haber sido aún visitados por los técnicos del OPDS).

2.3. Transporte

En el caso específico de la Resolución núm. 139/13 que involucra a los grandes generadores que son
industrias 9, se establece que el vehículo que transporte los residuos debe estar registrado y habilitado de
acuerdo a las normas que regulan el transporte de residuos especiales y/o patológicos 10. Es decir, aunque
las industrias generen residuos que no sean especiales y/o patológicos (a los que se suele denominar como
«no especiales» o «asimilables a residuos sólidos urbanos»), su transporte debe cumplir los requisitos exi-
gidos como si los fueran. Es decir, aún para el traslado de la fracción reciclable el transporte en estos casos
debe cumplir con mayores requisitos que en el caso de los vehículos que trasladan residuos reciclables de
los grandes generadores involucrados en las Resoluciones 137 y 138. Es oportuno aclarar que el registro y
la habilitación del transporte de los residuos especiales también se realiza en el OPDS, pero es responsa-
bilidad de una dirección distinta a la que tiene injerencia con los RSU (y por lo tanto con las Resoluciones).
De este modo, a las empresas transportistas de residuos especiales la Resolución 139 les abrió de manera
exclusiva un nuevo mercado, ante cuya oportunidad, adoptaron distintas estrategias. Algunas se inscribieron
además como destino sustentable para poder realizar ya no sólo la recolección de reciclables sino también
su tratamiento. Incluso varios grandes transportistas generaron instancias de difusión de las Resoluciones
junto a autoridades de OPDS en instalaciones de grandes generadores que pasaron a ser sus clientes 11.

9 
Si bien se desconoce el motivo, actualmente esta Resolución se encuentra en estado de revisión (de hecho no figura en el sitio
web de OPDS http://www.opds.gba.gov.ar/contenido/grandes_generadores donde sí aparecen las otras dos).
10 
Los Residuos Especiales se encuentran definidos en la Ley núm. 11720/95 de la provincia de Buenos Aires. Los residuos es-
peciales y patogénicos requieren un mayor seguimiento de su traslado por los riesgos ambientales que éstos implican, por lo tanto no
pueden ser transportados por cualquier vehículo, sino que debe cumplir ciertas normas y cuidados. Resolución núm. 63/96 Transporte
de Residuos Especiales y/o Industriales. Ley Nacional núm. 25612/02.
11 
Como ejemplo, en la página de internet de la empresa Ecoterra (http://www.ecoterrarecicla.com.ar/eventos), se exponen fotos
algunos de ellos.

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Las cooperativas de recuperadores urbanos interesadas en transportar y tratar los residuos reciclables
de las industrias también explicitaron esta problemática en oportunidad del taller antes citado:

Tabla 2. Reporte de mesas de trabajo en el 1.º Encuentro entre Cooperativas

de Recuperadores Urbanos y Universidades

Taller de evaluación de la implementación de las Resoluciones del OPDS.

UNAJ 3-08-2015 – INFORME TÉCNICO núm. 1
Mesa 3: Transporte e Infraestructura

«La imposibilidad de adquirir nuevos transportes o mejorar las condiciones de los ya existentes fue un punto en
común en la mayoría de las cooperativas. La dificultad para realizar un mantenimiento adecuado, el combustible
y los problemas de papeles son los impedimentos más frecuentes. Por este motivo muchas de las cooperativas
deben alquilar el transporte a terceros porque no pueden tener sus vehículos propios. Esta situación implica el
aumento de sus costos ya que deben abonar a transportistas por el retiro de los materiales. En algunas ocasiones
logran conseguir camiones pero son compactadores y no les sirven para llevar a cabo su trabajo porque terminan
comprimiendo y contaminando los materiales reciclables. Por lo tanto, el vehículo más apropiado es el camión
con caja seca».

Fuente: elaboración propia en base a los diálogos del taller.

En la base de datos del OPDS construida con información suministrada por los planes de gestión pre-
sentados por los grandes generadores, se pueden identificar 66 transportistas de residuos reciclables, de
los cuales más del 75% son empresas privadas mientras que el resto son asociaciones y cooperativas. Si se
analiza por tipo de Resolución se observa que las cooperativas y asociaciones tienen mayor presencia como
transportistas de los residuos reciclables en los countries y barrios cerrados, lo que corrobora la dificultad
mencionada para poder brindar el servicio de transporte a las industrias.

Tabla 3 Tipos de transporte de reciclables según tipo de generador

Tipo de Núm.  de Resoluciones

Total %
transportista 137 138 139
Empresa 225 24 46 295 85,5%
Varias empresas 0 2 8 10 2,9%
Coop. y Asociaciones 14 6 1012 30 8,7%
Municipal 8 1 1 10 2,9%
Total 247 33 65 345 100,0%
% 71,6% 9,5% 18,9% 100%

Fuente: elaboración propia sobre base de datos de OPDS.

2.4. Municipios

Si bien las Resoluciones fueron dictadas por un organismo provincial, son los municipios los que
tienen fundamental injerencia en la gestión de los residuos de sus respectivos distritos. Algunos estudios
muestran que las formas de articulación de los municipios con las jurisdicciones superiores (provincia,

12 
Los diez casos registrados abarcan a cinco cooperativas y dos fundaciones, de los cuales solamente una cooperativa cuenta
con vehículos propios. Esto hace suponer que el transportista de residuos reciclables consignado en los planes de gestión de los gran-
des generadores es en realidad el destino sustentable, mientras que el transportista real es una empresa privada, probablemente no
habilitada como transportista para grandes generadores industriales.

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nación) varían según el área de política y la jurisdicción, y que si bien existe una creciente articulación
entre gobierno municipal y gobierno nacional en el área ambiental (donde se suele incluir la gestión de los
residuos), cuando esa articulación no existe o es escasa, disminuye la capacidad de implementación de
una política pública por parte del gobierno municipal (Alonso, et. al., 2015). En este sentido, pocos muni-
cipios acompañaron a las Resoluciones sancionando instrumentos normativos (ordenanzas) que también
obligan a los grandes generadores a separar sus residuos y reconocen a las cooperativas como trata-
dores de los mismos. Se destacan en este sentido los casos de los Municipios de Quilmes (Ordenanza
núm. 12554/16), Lomas de Zamora (Ordenanza núm. 16161/17) y Almirante Brown (Ordenanza núm.
10742/16). No obstante, la mayoría de los municipios han sido indiferentes a las mismas y prácticamente
no existe coordinación entre los municipios y el OPDS en este tema. Esta situación también fue registrada
en el taller:

Tabla 4. Reporte de mesas de trabajo en el 1.º Encuentro entre Cooperativas

de Recuperadores Urbanos y Universidades

Taller de evaluación de la implementación de las Resoluciones del OPDS.

UNAJ 3-08-2015. INFORME TÉCNICO núm. 1
Mesa 1: información y acceso como destino sustentable
«Se destacó la falta de articulación entre OPDS y Municipios para exigir a los grandes generadores radicados en
sus jurisdicciones la adecuación y el cumplimiento de las Resoluciones. Esa articulación se consideró necesaria.
Además, se instó a que los municipios deben informar a los grandes generadores de todos los destinos sustentables
habilitados, y no sugerir a los grandes generadores sólo algunos con los que eventualmente algún agente municipal
pueda tener vinculaciones».

Fuente: elaboración propia en base a los diálogos del taller.

2.5. Certificados

Como no todas las cooperativas lograron inscribirse en el Registro de Tecnologías para actuar como
destinos sustentables, se puso en práctica entre ellas un sistema informal de préstamos de los certificados
de tratamiento. Esto es, una cooperativa habilitada realiza el certificado electrónico para que otra cooperati-
va (no habilitada) lo entregue a su cliente. En otro de los encuentros organizados en el marco de los proyec-
tos antes mencionados 13, varios referentes de cooperativas solicitaron a sus colegas que se sumaran a esta
práctica y compartieran la habilitación y los certificados. Si bien la iniciativa fue originalmente avalada por
el OPDS para que todas las cooperativas pudieran usufructuar los beneficios de la normativa, de acuerdo
a las entrevistas mantenidas con técnicos de OPDS, ello dejó de ser aceptado con el cambio de gestión de
diciembre de 2015.

3. SOBRE LA RELACIÓN ENTRE GRANDES GENERADORES Y DESTINOS SUSTENTABLES

SEGÚN LOS PLANES DE GESTIÓN

A continuación se analizan la relación que han venido estableciendo los grandes generadores y los des-
tinos sustentables, a partir de los datos que surgen de los planes de gestión presentados al OPDS. Además
se hará referencia a algunos casos en los que grandes generadores entregan sus residuos reciclables a
cooperativas de recuperadores urbanos para su tratamiento, ya sea en el marco de las Resoluciones anali-
zadas como en función de acuerdos establecidos por fuera de las mismas (dado que se refieren a grandes
generadores que aún no se encuentran alcanzados por las Resoluciones).
De acuerdo a la información que suministra OPDS en su sitio web, hasta diciembre de 2017 se habían
otorgado 38 habilitaciones a destinos sustentables, de los cuales 29 eran cooperativas, siete asociaciones
civiles, una fundación y una empresa privada. Ahora bien, al analizar la base de datos Excel suministrada

13 
“Jornadas para el Debate Programático 2016. (Re)Pensar la gestión de residuos reciclables en la Provincia de Buenos Aires.
Reciclaje Inclusivo + Economía Circular”, 4 de julio de 2016, Universidad Nacional de Quilmes, Roque Sáenz Peña 352, Bernal.

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por el propio OPDS, sólo 13 de esas 29 cooperativas aparecen como destino sustentable en los planes de
gestión de los grandes generadores, mientras surgen de allí 17 empresas privadas como destino sustentable
(aunque sólo una de ellas estaría habitada como tal). El contraste entre las dos fuentes del OPDS (sitio web
y registro en base de datos Excel de los planes de gestión) respecto de los tipos de destinos sustentables
se aprecia en la Tabla 5.

Tabla 5 Tipos de Destinos sustentable según fuente consultada

Tipo de Destinos sustentables

según sitio web de OPDS según base de datos Excel de OPDS
Asoc. Empresas Asoc. Empresas
Coop. civiles Fund. privadas Coop. civiles Fund. privadas

29 7 1 1 13 2 2 17

Fuente: elaboración propia sobre base de datos y sitio web OPDS.

Los Planes de Gestión presentados a OPDS por los grandes generadores identifican el destino susten-
table que trataría su fracción de residuos reciclable. La Tabla 6 permite apreciar los tipos de figura jurídica de
los destinos sustentables identificados en los Planes de Gestión de acuerdo al tipo de Resolución en la que
el gran generador se encuentra involucrado.

Tabla 6: Tipos de figura jurídica de los destinos sustentables identificados en los Planes de Gestión
de los grandes generadores presentados a OPDS, según Resolución a la que pertenecen

Resoluciones
Tipo de figura jurídica del destino sustentable Total
137 138 139

Cooperativa 52 10 8 70
Varias Cooperativas 1 1 1 3
Coop. + Asoc. Civil 4 0 0 4
Coop. + Privado 1 1 0 2
Asoc. Civil 34 1 5 40
Fundación 0 0 1 1
Ceamse 89 8 13 110
Ceamse + Asoc. Civil 22 0 0 22
Ceamse + Asoc. Civil + Coop. 23 0 0 23
Municipal 4 1 1 6
Privado 17 13 27 57
Privado + Coop. 0 0 1 1
Privado + Fundación 0 0 4 4
Casos que no son destinos sustentables 7 0 5 12
No identifica a nadie 39 11 27 77
 Total 293 46 93 432

Fuente: elaboración propia sobre base de datos de OPDS.

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Si bien allí puede advertirse que CEAMSE lidera las preferencias, en realidad la recepción y el trata-
miento se haría en algunas de las nueve Plantas Sociales situadas en el Reciparque de CEAMSE, que
son gestionadas por distintas cooperativas y asociaciones civiles, aunque sólo una de ellas se encuentra
habilitada por OPDS (Álvarez, 2011) 14. En orden descendente sí se ubican cooperativas, luego privados y
finalmente asociaciones civiles. Hay casos que presentan más de un destino sustentable, incluyendo com-
binaciones entre distintas figuras jurídicas. También puede notarse que las cooperativas y asociaciones
civiles predominan entre los grandes generadores involucrados en las Resoluciones 137 y 138, mientras
que los privados se afianzan en relación a la Resolución 139. En los planes de gestión que identificaron a
cooperativas como destino sustentable se aprecia una importante concentración; de hecho, un solo caso
representa el 40%, mientras que el siguiente representa casi el 26%. Es decir que dos cooperativas apa-
recen como destinos sustentables exclusivos de casi el 66% de los grandes generadores que optaron por
dicha figura jurídica.

Tabla 7: Distribución de destinos sustentables que son cooperativas en los Planes de Gestión
de los grandes generadores según la Resolución a la que pertenecen

Resoluciones
Cooperativas Total
137 138 139
Creando Conciencia 26 1 1 28
Reciclado del Norte 14 2 2 18
Villa Itatí 1 1 0 2
Dignidad Laboral 0 1 2 3
Nuevamente 2 0 0 2
Integrar 5 0 0 5
Cartoneros Platenses 3 2 1 6
Jóvenes en progreso 0 0 1 1
Andresito 1 0 0 1
Álamo 0 1 0 1
Nuevo Rumbo 0 1 0 1
Del Sur 0 1 0 1
Reciklándonos 2 0 0 1 1
 Total 52 10 8 70

Fuente: elaboración propia sobre base de datos de OPDS.

3.1.  Algunos casos

Varios de los casos de grandes generadores que entregan sus residuos reciclables a cooperativas se
enmarcan en las Resoluciones analizadas, mientras que otros son acuerdos establecidos por fuera de las
mismas, como sucede con las Universidades Nacionales. Su consideración pretende ilustrar las modalida-
des que pueden tener estas relaciones, y en base a su análisis, sugerir orientaciones de modificaciones
deseables.

14 
En realidad, CEAMSE no es un destino sustentable y de hecho no figura como tal en el listado del sitio web de OPDS, pero
hasta el cambio de gestión de diciembre de 2015, pudo emitir certificaciones por la recepción y tratamiento que hacían las «Plantas
Sociales» ubicadas en el RECIPARQUE del Complejo Ambiental Norte III. Desde entonces, son las respectivas organizaciones que
gestionan las Plantas Sociales las que deben hacerlo.

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3.1.1.  Asociación Vecinal Nordelta 15 y Coop. Creando Conciencia (Res. 137)

La Asociación Vecinal Nordelta y la cooperativa Creando Conciencia trabajan en forma conjunta des-
de 2010, es decir, con anterioridad al establecimiento de las Resoluciones. Esta cooperativa surgió en el
año 2005 promovida por un grupo de vecinos, «con gran preocupación por la disposición final de los resi-
duos sólidos urbanos, por la problemática de los recuperadores urbanos (cartoneros) y por la posibilidad
de generar alternativas que enfrenten estas problemática con responsabilidad social y sustentabilidad»
según detallan en su página web (http://www.creandoconciencia.com.ar/). Esta organización brinda em-
pleo a 44 socios (para poder trabajar en la cooperativa primero hay que asociarse a ella), 25 de los cuales
están en la planta de separación que tienen en la localidad de Benavidez, mientras que los restantes 19
se dedican a la recolección de los residuos (choferes, corredores, supervisores). En octubre de 2017 las
escalas de ingresos iban desde los 8.000 $ para los que recién ingresaban, hasta cinco veces esa cifra
en el caso de los puestos directivos y jerárquicos 16. Algunos socios perciben ingresos adicionales del sis-
tema de seguridad social gestionados por la Cooperativa, mientras que otros participan de un plus por las
ventas de reciclables; y es la cooperativa la encargada del pago del monotributo social y de otras cargas
sociales. La cooperativa cuenta con cinco camiones del tipo caja seca (dos grandes y tres medianos), más
un camión cola de pato y otro de carga lateral. Además en el galpón tienen cinta transportadora, enfarda-
dora y montacargas.
Creando Conciencia brinda a Nordelta distintos tipos de servicios: retiro de residuos en general con
frecuencia de seis veces a la semana, retiro de materiales reciclables tres veces a la semana, retiro de eco-
puntos una vez a la semana. A su vez tiene diferentes clientes (distintos a la Asociación) dentro del complejo
Nordelta, como la estación de combustibles Petrobras y algunos comercios. En función de lo expresado por
su presidente en oportunidad de una entrevista para este trabajo, los ingresos de la cooperativa se confor-
man en un 80 % por el cobro de los servicios a todos los clientes y en un 20 % por la venta del material reci-
clable que separan de estos retiros (en promedio 90 toneladas mensuales de distintos materiales). Además
de Nordelta, Creando Conciencia tiene otros 15 clientes (otros barrios cerrados y/o countries) y acaba de
ganar una licitación como proveedor de servicios para Natura Cosméticos.

3.1.2. Clorox SA., Reciclando Sueños, Consejo Nacional de Investigaciones Científico

Tecnológicas (CONICET) (Res. 139/13)

La Cooperativa Reciclando Sueños se inició en el año 2003 como grupo de trabajo y en el 2008
se formalizó como Cooperativa de provisión de servicios. Realiza la recolección y tratamiento de los
residuos reciclables de algunas zonas del municipio de La Matanza y ofrece servicios a grandes gene-
radores. Poseen un galpón de aproximadamente 250 m² de superficie, donde tratan distintos materia-
les. La Cooperativa trabaja en conjunto con un equipo de investigadores del CONICET desde hace ya
muchos años (una síntesis de la relación se puede apreciar en http://www.conicet.gov.ar/reciclando-
suenos-valorizacion-de-residuos-e-innovacion-tecnologica-desde-la-base/). Investigadores y becarios
asesoran y acompañan a la Cooperativa para su inscripción como proveedor de Clorox Argentina S. A.,
una empresa internacional de productos de limpieza para el hogar. A su vez equipos integrados por in-
vestigadores y miembros de la cooperativa capacitan a los trabajadores de la empresa sobre la gestión
de residuos basada en reciclaje inclusivo. El servicio de retiro del material reciclable y la capacitación
es pagado por la empresa como lo hace con cualquier otro proveedor contratado. En el sitio web de la
empresa puede leerse:
Desde hace tres años hacemos foco en una Plataforma de Reciclaje Inclusivo, promovien-
do una sinergia entre distintos actores sociales: el CONICET, desarrolla contenidos y brinda ca-
pacitaciones; la Cooperativa Reciclando Sueños, gestiona los residuos de la planta, capacita
a empleados y a la comunidad; el OPDS (Autoridad ambiental provincial) y el CARE (Autoridad
ambiental municipal)acompañan e impulsan el proyecto y los empleados de Clorox que forman

15 
Nordelta en el Municipio de Tigre es un gran emprendimiento inmobiliario de 16 km2 con 23 Barrios privados en los que habitan
más de 30.000 personas (https://www.nordelta.com/).
16 
Sirva como referencia que de acuerdo a datos del Instituto Nacional de Estadísticas y Censos de Argentina, en septiembre de
2017 una familia tipo (dos adultos y dos niños de entre 6 y 8 años) necesitó ingresos por 15.451,58 pesos para poder adquirir la cantidad
de bienes y servicios que componen la Canasta Básica Total y no caer por debajo de la línea de pobreza.

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parte del voluntariado a los colegios de la comunidad (http://www.clorox.com.ar/sustentabilidad-

futuro-limpio.php).

3.1.3.  Grupo Newsan y Cooperativa Bella Flor

La Cooperativa Bella Flor es una de las pocas habilitadas como destino sustentable dentro del
conjunto de organizaciones que gestionan las Plantas Sociales que se encuentra en el Reciparque del
Complejo Ambiental de CEAMSE Norte III. El Grupo Newsan reúne varias marcas que fabrican electrodo-
mésticos (televisores, aires acondicionados, microondas, audios). Desde mediados del año 2016 imple-
menta en su principal sede administrativa de la Ciudad Autónoma de Buenos Aires (CABA) un programa
de separación de residuos denominado “Oficina Verde” que consiste en la separación de residuos en
cinco fracciones distintas: papel, plástico, aluminio, orgánicos y basura no recuperable. Bella Flor realiza
el retiro de los materiales, los transporta y los trata en su Planta Social del Reciparque, pero no cobra por
el servicio de tratamiento, como de hecho tampoco lo hacen otras organizaciones situadas en CEAMSE
con sus respectivos proveedores, aunque en este caso sí cobran por el servicio de recolección. Para po-
der acceder a esta relación, la Cooperativa tuvo que cumplir con ciertos requisitos para inscribirse como
proveedores de esta empresa. En este sentido, el encargado del área de Sustentabilidad de la misma
expresó:
Trabajamos en un proceso de desarrollo super interesante que duró 3 o 4 meses y en don-
de tuvimos que ajustar algunas cuestiones que nosotros necesitábamos en nuestros procesos
internos, que van por ejemplo desde cómo paga una compañía, que por ahí dista mucho de lo
que una cooperativa necesita. Hay procesos más largos o complejos que en el caso de trabajar
con una cooperativa necesitamos flexibilizar. Esto fue un aprendizaje interno muy interesante y
enriquecedor. Y por el otro lado, ayudar a la cooperativa que pueda desarrollar algunas cuestio-
nes que le permitieran habilitarse como proveedora de Newsan. Por ejemplo, saber que todos
los meses tienen que ingresar a una página web y cargar el alta de ART (seguro de riesgo de
trabajo) de sus empleados, que constantemente van a estar siendo sometidos a auditorías para
comprobar si efectivamente sus empleados están en blanco, que si su horario de retiro es entre
las 6:01 y las 6:30 PM y llegan 6:35 PM, el guardia de seguridad no va a apretar el botón para
abrirles porque hay un protocolo de seguridad atado a eso. Ayudarlos en la definición de la lo-
gística para que el retiro de materiales pueda sumar a otras empresas de la zona y se puedan
reducir las emisiones de CO2 asociadas. En fin, un trabajo bien interesante que desarrollamos
en conjunto con áreas de gobierno (que se encarga de la articulación público-privada), com-
pras, complaince (conformidad) de la compañía. Todo un trabajito que fuimos desarrollando con
ellos para poder tenerlos como proveedores (Germán, responsable de Sustentabilidad Grupo
Newsan).

3.1.4.  Carrefour, Mc Donald’s (Res. núm. 138/13) y varios destinos sustentables

Los 14 hipermercados que Carrefour tiene en el AMBA obtuvieron la aprobación del OPDS de su único
Planes de Gestión en el año 2015. La empresa no presentó esta situación como el cumplimiento de una nor-
mativa, sino como un «convenio» y como un «acuerdo» entre partes, tal como en su sitio web puede leerse:
«Estamos muy orgullosos de ser el primer retail en suscribir a este acuerdo que preci-
sa cuales son nuestros procedimientos a la hora de gestionar los residuos que generamos.
Este plan lo venimos implementando desde hace más de un año y esta presentación oficial
de la mano de OPDS nos da el empuje necesario para seguir implementando acciones que
nos posicione como una empresa ambientalmente responsable, aseguró Javier Potasman,
Director del Centro de Compras Indirectas de Carrefour Argentina» (https://www.carrefour.
com.ar/content/OPDS-aprobo-el-plan-de-gestion-de-residuos-propuesto-por-carrefour/, visto
el 29-05-2018)
Las distintas sedes de este hipermercado tienen diferentes destinos sustentables que recolectan y
tratan los residuos. Varios informantes consultados relataron que en los acuerdos entre la empresa y las
cooperativas tuvo que mediar el OPDS, dado que inicialmente la empresa se negaba a entregar ciertos

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materiales reciclables porque los vendía, a pesar de no estar habilitados para realizar un comercio de
este tipo. Como ninguna cooperativa garantizaba capacidad operativa para procesar los residuos de
todas las sedes, decidieron compartirlas entre varias. Esta complementariedad entre las cooperativas
genera la posibilidad de cubrir territorios extensos y, por sobre todo, que puedan trabajar cooperativas
aunque no se encuentren registradas como destinos sustentables, ya que el certificado es emitido sólo
por una. La misma complementariedad sucede en el caso de las sucursales de Mc Donald´s, donde
una cooperativa es la que formalmente figura como destinos sustentables, aunque son varias las que
realizan la recolección y el tratamiento de sus residuos. Tal como se indicó más arriba, este tipo de
complementariedad entre varias cooperativas no es avalada por el OPDS, aunque tampoco interviene
restringiéndola.

3.1.5.  Universidades Nacionales del Conurbano y cooperativas

Las Universidades Nacionales quedaron excluidas de las Resoluciones, no obstante lo cual en los
últimos años varias han comenzado a llevar a cabo sistemas de separación interna de residuos, y han esta-
blecido contacto con cooperativas de recuperadores para el retiro (un primer registro de estas experiencias
puede encontrarse en AA.VV, 2016: Jornada Universidades y Desarrollo Sustentable). Un indicador de la
potencialidad que tiene este tipo de experiencias, es la recientemente creación de la Red de Universidades
Argentinas para la Gestión Ambiental y la Inclusión Social (UANGAIS) y en la que se han definido represen-
tantes por región (CIN, 2018). A continuación se describen brevemente tres casos y luego se presentan sus
características principales en un cuadro.

3.1.5.1.  Universidad Nacional de San Martín (UNSAM) y Coop. Reciklandonos II 17

En la Secretaría de Extensión de esta Universidad se desarrolla el proyecto ECOUNSAM a través del

cual se comenzó a clasificar materiales reciclables en el campus universitario, y luego con el apoyo del
Rectorado se creó el más amplio programa UNSAM Sustentable (http://www.unsam.edu.ar/sustentable).
Desde ese marco institucional se establecieron relaciones con el municipio de San Martín para coordinar el
retiro de dicho material y su posterior traslado a una planta de tratamiento correspondiente a la cooperativa
Reciklandonos II, que se encuentra habilitada como destino sustentable por el OPDS.

3.1.5.2.  Universidad Nacional de Quilmes (UNQ) y Coop. Comandante Andresito

En la UNQ el Programa Institucional Interdisciplinario de Intervención Socio Ambiental (PIIdISA) esta-

bleció un convenio con la cooperativa Comandante Andresito (reconocida como destino sustentable por el
OPDS) que comenzó a implementarse en el año 2017, mediante el cual se acordó el retiro de la fracción
reciclable generada en uno de los edificios del predio de la Universidad en la localidad de Bernal. La iniciativa
se sostiene en el marco de un proyecto de extensión universitaria con financiamiento de la Secretaria de
Políticas Universitaria del Ministerio de Educación de la Nación.

3.1.5.3.  Universidad Nacional de Lanús (UNLa) y Coop. Cartón y Justicia (CCyJ)

La Cooperativa Cartón y Justicia (CCyJ) de Lanús comenzó en octubre de 2017 a retirar restos de em-
balajes y envases del comedor de la Universidad Nacional de Lanús (UNLa). La cooperativa brinda un ser-
vicio diario de recolección selectiva en el centro del municipio de Lanús en función de un acuerdo alcanzado
con el propio Municipio, y aprovechando el transporte con el que hacen dicha recolección, también retiran
los residuos reciclables de la Universidad. Esta iniciativa forma parte de un proyecto de investigación y trans-
ferencia que busca incorporar pautas relativas a la clasificación de los residuos en dicha unidad académica.
A modo de síntesis de ciertos aspectos clave de las experiencias mencionadas, se presenta a continua-
ción la Tabla 8:

17 
Agradecemos la información suministrada por la Lic. España Verrastro de la UNSAM.

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Tabla 8. Síntesis de las experiencias entre Universidades y Cooperativas de RU

Las experiencias tienen aún muy poco tiempo de desarrollo y antigüedad.

La generación de residuos reciclables es irregular, en el sentido en que las cantidades producidas pueden variar
mucho con diferencia de pocos días.
Las unidades académicas deben resolver internamente como acercar los materiales depositados en los espacios
de separación inicial a los sitios escogidos para la contenerización y el acopio desde donde serán retirados de la
institución.
Raramente el servicio es abonado por las universidades, y suele verse subsidiado el transporte por los Municipios.
No suele haber registros de la evolución del peso y la calidad de lo que se retira, en parte debido a que para el
aprovechamiento de la logística el material se mezcla con lo proveniente de otras fuentes.

Fuente: elaboración propia.

4.  REFLEXIONES FINALES

En la introducción se planteó que la Ley 14273 de grandes generadores que antecedió a las Resolu-
ciones implicaba un beneficio directo hacia CEAMSE y hacia las empresas transportistas, y no guardaba
relación con los principios que orientan la valorización de los residuos. Se excluía a los grandes generadores
del servicio de recolección municipal para poder cobrarles y responsabilizarlos por los costos del transporte
y la disposición de sus residuos, beneficiando a transportistas privados y al CEAMSE. Las Resoluciones,
por el contrario, propician en los grandes generadores la separación en origen de los RSU y fomentan el
reciclaje, y además abren un escenario de oportunidades para que las cooperativas de recuperadores ur-
banos participen como oferentes de los servicios. Sin embargo, analizando algunos resultados vinculados
a su implementación, se notan nuevamente beneficios a las empresas transportistas (especialmente en lo
relacionado a la Resolución 139), y a la CEAMSE (como principal receptor en sus Plantas Sociales de los
residuos reciclables).
Las cooperativas de recuperadores urbanos de la provincia de Buenos Aires se encuentran en distintas
condiciones en su proceso de formalización y organización, así como presentan situaciones heterogéneas
en cuanto a equipamiento e infraestructura. Ello establece diferencias importantes respecto a la posibilidad
real de participar de forma más o menos inmediata de las oportunidades que ofrecen las Resoluciones que
fueron objeto de análisis. En el caso de los grandes generadores, se desconoce el universo de quienes se
encontrarían involucrados. Para aquellos que obtuvieron la aprobación de su respectivo plan de gestión (una
mínima porción de los que lo presentaron) la contratación como destino sustentable de cooperativas en lugar
de empresas privadas, algo que OPDS recomienda cuando recibe consultas, requiere esfuerzos adicionales
para el cumplimiento de los requisitos establecidos a cualquier proveedor de servicios, y no todos los gran-
des generadores consideran que esa relación repercute positivamente en la valoración social de la empresa.
Las cooperativas suelen presentar variados inconvenientes a la hora de cumplir los estándares que recla-
man los grandes generadores, ya sea en cuestiones formales de su personal (uniforme, conducta, seguros)
como en aspectos que hacen al servicio (cumplimiento de horarios, regularidad, trazabilidad, confección y
entrega de certificación). La antigüedad y condiciones en que se encuentran los vehículos (propios o cedidos
por Municipios) también puede ser un elemento que incumpla requisitos del gran generador. Como pudo no-
tarse, ni la presentación de planes de gestión por parte de los grandes generadores implica el cumplimiento
de las Resoluciones, ni la habilitación como destino sustentable asegura conseguir clientes. Se advierte en
muchos grandes generadores resistencia al pago por el servicio que ofrecen los destinos sustentables que
son cooperativas, pero también consentimiento de algunas en que dicha situación continúe dándose. Las
entregas gratuitas de residuos reciclables previas a las Resoluciones son argumentaciones que de uno y
otro lado justifican esos casos. El OPDS rehúye la demanda de un sector de las cooperativas que plantean
exigir el pago por servicios de tratamiento.
Los casos analizados permiten observar la importancia de que exista buena voluntad por parte del
gran generador (Clorox y Newsan) o acompañamiento por parte de instancias estatales (CONICET, Uni-
versidades, Municipios y el propio OPDS) para que las cooperativas puedan competir como prestadoras
de servicios. Sin este acompañamiento para su formalización y la vocación por la profesionalización según

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estándares requeridos por los grandes generadores para cualquier proveedor de servicios, las cooperativas
enfrentan muchísimas dificultades para conseguir clientes entre los grandes generadores y para poder co-
brar por el servicio de retiro y tratamiento de los residuos.
La posibilidad de brindar servicios a quienes tienen la obligación de contratarlos fue interpretada como
una beneficiosa coyuntura que traían las Resoluciones para las cooperativas, aunque ello no evitó manifes-
taciones de temor frente a la eventualidad de la competencia con empresas privadas dotadas inicialmente
de mayores ventajas. Temor fundado no sólo en el hecho de que varias consultoras ambientales y empresas
transportistas incluyeran también en su oferta a los grandes generadores el tratamiento de los residuos al
inscribirse como destinos sustentables, sino porque al ser más simple la inscripción en el Registro de Tec-
nologías para cooperativas y asociaciones civiles, muchos prestadores privados eligieran esa figura jurídica
para identificarse. Además el OPDS fue incorporando requisitos adicionales para las cooperativas antes de
proceder al dictamen respecto de su habilitación (las visitas de inspección técnica in situ), mientras que la
obligatoriedad relacionada con la presentación anual de planes de gestión a la que están compelidos los
grandes generadores ha quedado soslayada. En efecto, el OPDS centró sus esfuerzos en realizar visitas
técnicas a las cooperativas e inspeccionar su propuesta de trabajo como destinos sustentables, mientras
que existe un gran número de grandes generadores que jamás presentó planes de gestión, y entre quienes
los presentaron, sólo logró aprobación el 5 %.
Es cierto que varios referentes de cooperativas han reconocido que el OPDS recomienda a los grandes
generadores que se vinculen con ellas en tanto destinos sustentables, pero el análisis realizado sobre la
base de datos construida con los planes de gestión presentados demuestra que dichas recomendaciones
no fueron tenidas muy en cuenta. Asimismo también se han evidenciado eventos en los que OPDS ha parti-
cipado divulgando las Resoluciones en instalaciones de grandes generadores acompañando a prestadores
de servicio de retiro, transporte y tratamiento provenientes del sector privado.
A cuatro años de la existencia de las Resoluciones, la adhesión por parte de los grandes generadores
involucrados fue escasa y en muchos casos no reconocida como el cumplimiento de una normativa estatal
sino presentada como una estrategia de sustentabilidad de la propia empresa. Más allá de algunas cartas
documento enviadas por OPDS al inicio del período analizado, no hubo casos de sanción a grandes gene-
radores incumplidores. Simultáneamente, pareciera notarse sin embargo un mayor esfuerzo fiscalizador
hacia las cooperativas antes y después de otorgarles la habilitación como destinos sustentables. Ello pone
en duda el desempeño del OPDS como promotor del reciclado con inclusión social, ya que la complejidad de
los actores involucrados, cuyas lógicas difieren mucho entre sí, hace que no sea suficiente la sola sanción de
una normativa con espíritu inclusivo, sino que es necesario un acompañamiento más profundo y ejercicio de
control de que sean los grandes generadores privados quienes principalmente cumplan con su obligación.
Si bien quienes tienen mayores clientes entre los grandes generadores son cooperativas en comparación
con empresas privadas, esto no quiere decir que las Resoluciones hayan sido exitosas para la inclusión so-
cial de los recuperadores urbanos asociados a ellas. De hecho, de las 29 cooperativas y siete asociaciones
civiles habilitados como destinos sustentables registrados en el OPDS, sólo 13 consiguieron como clientes
a grandes generadores.
Con la sanción de las Resoluciones se creó un espacio de diálogo entre las partes involucradas (OPDS,
grandes generadores, destinos sustentables) que consistía en reuniones periódicas, pero las mismas se han
venido diluyendo y han perdido regularidad. Ese espacio fue mencionado por varios entrevistados como un
ámbito indispensable para procurar mejoras en la implementación de las Resoluciones. Los talleres organi-
zados desde proyectos universitarios de investigación y transferencia cuyos informes y registros se emplea-
ron como fuente, tuvieron el mismo reconocimiento. Esperamos que este trabajo sea también un renovado
aporte en tal sentido.

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Recibido: 05-09-2018
Modificado: 04-12-2018
Aceptado: 05-12-2018
DOI: 10.24965/gapp.v0i21.10564
Sección: ESTUDIOS

Transparencia en tiempos de incertidumbre.

Avances en la CELAC 2014-2017
Transparency in times of uncertainty.
Advances in the CELAC 2014-2017
Irma Jara Íñiguez
Instituto de Altos Estudios Nacionales (Ecuador)
ORCID: https://orcid.org/0000-0002-6342-4068
[email protected]
NOTA BIOGRÁFICA
PhD en Administración por la Universidad Andina Simón Bolívar de Ecuador. Es Docente-Investigadora en
el Centro de Gobierno y Administración Pública del Instituto de Altos Estudios Nacionales. Principales lí-
neas de investigación: Administración y Gestión Pública; y, Estado, Gobierno y Política Pública. Proyectos:
Gestión Pública y Transparencia en la Región; Rotación en el servicio público en la región.

Jenny Cedeño Alcívar

Facultad Latinoamericana de Ciencias Sociales (FLACSO) (Ecuador)
ORCID: https://orcid.org/0000-0002-1990-5438
[email protected]
NOTA BIOGRÁFICA
Magister en Relaciones Internacionales por la Universidad Central del Ecuador. Becaria del Programa de
Doctorado en Estudios Internacionales en la Facultad Latinoamericana de Ciencias Sociales, FLACSO.
Principales líneas de investigación: Relaciones Internacionales, Cooperación Internacional, Gobernanza
y Comunicación.

RESUMEN
La transparencia, como acuerdo, es esencial en la implementación de políticas públicas para superar las
crisis y reducir la incertidumbre. Los gobiernos deben recopilar y divulgar información que sea comprensible,
comparable, oportuna y confiable para el beneficio de los ciudadanos y la sociedad. La Comunidad de
Estados Latinoamericanos y Caribeños, CELAC, en su II Reunión de Ministros y Altas Autoridades de
Prevención y Lucha contra la Corrupción, definió la necesidad de proponer una metodología de medición
regional técnica que dé cuenta del estado y los avances sobre transparencia, prevención y lucha contra
la corrupción. En este contexto, se estudió la evolución y avance de la propuesta de medición regional
planteada por la CELAC teniendo en cuenta a la transparencia como fundamento, para el periodo 2014-
2017. La investigación tiene un enfoque cualitativo y longitudinal y se aplicó técnicas de análisis documental
y entrevistas semiestructuradas. Se generó discusión como resultado de concertación política obtenida
desde el diálogo y como instrumento que permita encontrar respuestas regionales en un contexto de crisis
en las finanzas públicas e incertidumbre política, teniendo como punto de encuentro a la transparencia
para lograr certezas. Se evidenció dificultades en la construcción de un índice regional.

PALABRAS CLAVE
Acceso a la Información; Concertación; Corrupción; Índice Regional; Latinoamérica.

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Transparencia en tiempos de incertidumbre. Avances en la CELAC 2014-2017

Irma Jara Íñiguez / Jenny Cedeño Alcívar

ABSTRACT
Transparency, as an agreement, is essential in the implementation of public policies to overcome crises
and reduce uncertainty. Governments must collect and disseminate information that is understandable,
comparable, timely and reliable for the benefit of citizens and society. The Community of Latin American and
Caribbean States, CELAC, in its II Meeting of Ministers and High Authorities of Prevention and Fight against
Corruption, defined the need to propose a regional technical measurement methodology that accounts
for the status and progress on transparency, prevention and fight against corruption. In this context, the
evolution and progress of the regional measurement proposal by CELAC was studied, taking into account
transparency as a basis, for the period 2014-2017. The research has a qualitative and longitudinal approach
and applied documentary analysis techniques and semi-structured interviews. Discussion was generated
as a result of political agreement obtained from the dialogue and as an instrument that allows finding
regional responses in a context of crisis in public finances and political uncertainty, having as a meeting
point transparency to achieve certainty. There were difficulties in the construction of a regional index.

KEYWORDS
Access to Information; Agreement; Corruption; Latin America; Regional Index.

SUMARIO
RESUMEN. INTRODUCCIÓN. 1. DESARROLLO. 1.1. DEL CONTEXTO Y NACIMIENTO DE LA PRO-
PUESTA DE ÍNDICE REGIONAL. 1.2. DE LOS RESULTADOS DE LA TRANSPARENCIA, PREVENCIÓN
Y LUCHA CONTRA LA CORRUPCIÓN. Panamá Papers. Odebrecht. 1.3. DE OTROS AVANCES EN ME-
DICIÓN REGIONAL. 1.4. DIFICULTADES PARA LA CONSTRUCCIÓN DE UN ÍNDICE REGIONAL. 1.5.
¿POR QUÉ SE DEBE INSISTIR EN UNA MEDICIÓN REGIONAL? CONCLUSIONES. REFERENCIAS
BIBLIOGRÁFICAS.

INTRODUCCIÓN

Acorde con el informe sobre perspectivas económicas de América Latina elaborado por la Organización
para la Cooperación y el Desarrollo Económico, OCDE, la Corporación Andina de Fomento, CAF, y la Comi-
sión Económica para América Latina y El Caribe, CEPAL (2018:15) los ciudadanos de América Latina y El
Caribe (ALC) se muestran cada vez más insatisfechos con sus gobiernos, instituciones y servicios públicos.
La confianza en las instituciones se ha deteriorado, tal es así que, la población que tiene poca o ninguna
confianza en el gobierno alcanzó el 75% en 2017, según cifras de la Corporación Latinobarómetro (2018).
En la actualidad, las instituciones de ALC siguen enfrentando retos como las desigualdades socioeco-
nómicas que podrían agravarse, aún, cuando se evidencia que se ha iniciado una recuperación macroeco-
nómica con un crecimiento del 1.3% del PIB en 2017 y un crecimiento esperado de hasta 2.5% para 2018.
Otros aspectos globales del contexto para la región son: una expansión comercial estancada, condiciones
financieras restrictivas, la intensificación del cambio tecnológico, la corrupción que en 2016 alcanzó una cifra
en la que el 80% de los latinoamericanos afirmaron que su gobierno era corrupto (OCDE et al., 2018: 19-21)
y, la inestabilidad política.
Entre la problemática de corrupción que afecta a los países de ALC se cuentan los escándalos que invo-
lucraron a altas autoridades públicas, como el caso de los «Panamá Papers» y los sobornos de la construc-
tora «Odebrecht». Ello consistentemente ligado a los resultados de alta percepción de corrupción presentes
en diferentes indicadores internacionales, como los medidos por la organización Transparencia Internacional
–TI–. Estas herramientas han sido criticadas por varios países de la región, principalmente, Ecuador, Bolivia,
y Venezuela (América Economía, 2012), (El Universo, 2013), (Hough, 2016), (Panamá América, 2013).
Estas características económicas, financieras, políticas y los escándalos de corrupción conforman una
situación que genera incertidumbre en la ciudadanía, respecto a la capacidad de las instituciones para dar
respuesta a los desafíos y garantizar el avance socioeconómico y de desarrollo. En este contexto, el contrato
social (Estado-Ciudadanía) se deteriora generando el incumplimiento de la ciudadanía en cuanto a sus obli-
gaciones, como las impositivas-tributarias. A su vez afecta la capacidad del Estado para proporcionar bienes
y servicios públicos de calidad, generándose así un círculo vicioso. Por lo que, con el propósito de disminuir
la incertidumbre y considerando que frecuentemente los Estados carecen de canales eficaces de interacción

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Transparencia en tiempos de incertidumbre. Avances en la CELAC 2014-2017

Irma Jara Íñiguez / Jenny Cedeño Alcívar

con la sociedad y la dificultad para entender las exigencias de los ciudadanos y responder a ellas, estos
deben enfocar su gestión para ser más creíbles, capaces, abiertos, e innovadores (OCDE et al., 2018: 21).
Con esta trama, una respuesta de política eficaz para los países de ALC es la integración regional
(OCDE et al., 2018: 35). En este marco, la Comunidad de Estados Latinoamericanos y Caribeños, CELAC 1
como mecanismo, se ha ratificado como un espacio para la promoción de sus intereses comunes. Reitera
que el diálogo y la concertación política sobre la base de la confianza recíproca y el respeto a las diferencias
son indispensables para avanzar hacia la integración política, económica, social y cultural de la Comunidad
(CELAC, 2017).
En la práctica, concertar y construir los consensos en esta comunidad, conformada por países con
gobiernos de orientaciones heterogéneas, resultaría un gran logro. Permitiría continuar en la senda trazada
desde el 2010 cuando la CELAC fue constituida como un foro de unidad. Sin embargo, se requiere la persis-
tencia de las figuras políticas y altos representantes de la región para alcanzar la concertación. Además de
consolidar un espacio de discusión, sobre todo en temas sensibles, en el que se tengan en cuenta las voces
de los países históricamente aislados de las decisiones continentales (CELAG, 2017).
Una forma acertada para responder regionalmente y consolidar los espacios de discusión, en un tema
sensible como la prevención y lucha contra la corrupción, se modela con la concertación dentro de la CE-
LAC. Su propósito es orientarse como Estados más transparentes bajo las consideraciones y limitaciones
comunes a la región. Permitiría mejorar los canales de interacción con la sociedad y facilitar el diálogo en
los demás espacios, aumentando las certezas entre los Estados a partir de la información y la disminución
de la incertidumbre.
Con esta orientación, la construcción de un índice regional se constituye en una respuesta a la sociedad
y el mercado. A través del proceso se favorece la caracterización de los Estados y el desarrollo e implemen-
tación de estrategias nacionales e integradoras para la mejora de la gobernanza en lo nacional y regional.
Al mismo tiempo es una necesidad, ya que como indica Heald (2006: 37) existen interacciones importantes
entre el contexto –hábitat– y la efectividad de los instrumentos de políticas particulares. En esta fase se po-
drán tener en cuenta para cumplir con las expectativas o beneficios esperados de su aplicación.
Con estas y otras consideraciones, la CELAC incluyó entre los compromisos de la declaración de Quito
(2014a) la identificación y análisis de los índices de medición elaborados por cada uno de los países miem-
bros de la CELAC. La declaración fue el resultado de la II Reunión Especializada de Ministros, Ministras y
Altas Autoridades de Prevención y Lucha contra la Corrupción 2. Su finalidad fue proponer una metodología
de medición regional técnica que dé cuenta del estado y los avances en estos países sobre transparencia,
prevención y lucha contra la corrupción.
Con el propósito de discutir a la transparencia como doctrina en el marco de la nueva gestión pública y,
como respuesta concertada del diálogo regional a partir de los avances del compromiso para la construcción
de una métrica para los Estados de América Latina y El Caribe, se realizó una investigación con enfoque
cualitativo y longitudinal del periodo 2014-2017. La finalidad fue explorar la evolución de la propuesta y las
acciones ejecutadas por la CELAC con relación a dicho compromiso.
Para el efecto, se aplicó un análisis documental a partir de los archivos oficiales e institucionales que
se encuentran publicados en el portal web de la Comunidad. También se realizó el proceso de clasificación,
diferenciación y selección del contenido a partir de la relación con los parámetros/ claves: corrupción, indi-
cador, medición, prevención y transparencia. Posteriormente, se efectuó su registro en una matriz elaborada
como instrumento de apoyo. Entre las fuentes relevantes de información se encuentran las declaraciones y
planes de acción que son productos de las Cumbres de Jefes de Estado y de las reuniones especializadas
de Ministras, Ministros y Altas Autoridades de Prevención y Lucha contra la Corrupción de los años 2014,
2015, 2016 y 2017; así como, memorias e informes relacionados y publicados en dicho periodo.
Para complementar la información sobre los avances y acciones realizadas, y para profundizar la
discusión respecto a las particularidades, dificultades y resultados del proceso de concertación y diálogo
se utilizó la técnica de la entrevista. Se aplicó una entrevista de tipo semi-estructurada a tres expertos
y funcionarios de nivel directivo, político y técnico especializado, del Ministerio de Relaciones Exteriores
y Movilidad Humana, Defensoría del Pueblo, y Consejo de Participación Ciudadana y Control Social de

1 
CELAC: Es un mecanismo de concertación e integración regional creado el 3 de diciembre de 2011. Uno de los temas centrales
de la agenda de CELAC es la lucha contra la corrupción.
2 
II Reunión especializada de Ministros, Ministras y Altas Autoridades de Prevención y Lucha contra la Corrupción, realizada el
2014 en la ciudad de Quito en Ecuador.

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Transparencia en tiempos de incertidumbre. Avances en la CELAC 2014-2017

Irma Jara Íñiguez / Jenny Cedeño Alcívar

Ecuador. Se seleccionó, en esta parte, a Ecuador por ser el país que lideró la inclusión de la medición
regional en CELAC.
Del estudio se evidencia que pese a las acciones y buenas prácticas de transparencia, gobierno electró-
nico y gobierno abierto que han sido implementadas por la administración pública en los países miembros,
estas doctrinas, aún no han sido conciliadas. Se carece de una metodología regional que dé cuenta de
avances cuantificables y comparables en la óptica de América Latina y El Caribe. Se requiere responder a la
demanda de transparencia y acceso a la información de una forma más eficiente y fortaleciendo la capacidad
de los Estados en la entrega de servicios.

1. DESARROLLO

La incertidumbre respecto a las capacidades de los Estados para dar respuesta a los desafíos socioe-
conómicos de la región se agrava con la incertidumbre política, referida a los cambios imprevisibles respecto
a la dirección de los gobiernos. Los órganos ejecutivos de la actividad administrativa tienen capacidad para
intervenir de diferentes formas, generando así expectativas acerca de cómo será esa intervención. Cuando
las expectativas, señales o acciones no son claras, la incertidumbre política se asocia a la pérdida de infor-
mación –o racionalidad limitada– y ocasiona que las decisiones y relaciones de los diferentes sectores sean
más complicadas de adoptar.
Las expectativas se exacerban, aún más, con el desarrollo actual de una sociedad civil que incrementa
constantemente sus demandas ante el Estado, y de una ciudadanía que exige transparencia, información y
rendición de cuentas, pero que tropieza con la cultura política de los países de la región de centralizar las de-
cisiones en el ámbito ejecutivo (Serbín, 2012). En este sentido, en el ámbito de la CELAC, no basta que los
procesos de carácter integracionistas sean liderados por políticas de Estado. Para reducir la incertidumbre,
además, se requiere un adecuado flujo de información y transparencia en la comunicación hacia y desde la
sociedad civil (Álvarez, 2012: 202) y entre los Estados.
Respecto a la información disponible para ALC, aún cuando en tiempos de estabilidad internacional pue-
de ser fácil caracterizar a los países o regiones a través de sus aspectos y características socio económicas
y políticas y, compararlos con índices e indicadores generalmente aceptados. En cambio, en épocas de crisis
e incertidumbre los límites se vuelven borrosos y las similitudes y diferencias se trastocan. Las orientaciones
futuras se presentan como un desafío en la gestión de los gobiernos. Por lo que, la rutina metodológica de
medir las realidades a partir de conceptos predefinidos en otros espacios, tiempos y lugares puede no cons-
tituir una buena alternativa (Vivares, Torres y CVtich, 2013) para implementar estrategias para el desarrollo
en el marco de la integración. Al contrario, podrían contribuir a generar déficit de información y crisis.
Al 2018 en América Latina y El Caribe, siete años después de la constitución de la CELAC, se presen-
ta una profunda división social y deslegitimación de los partidos políticos. Así mismo, la región continúa
registrando violencia, corrupción, desigualdad y pobreza (Puyana, 2018); por lo cual, la ciudadanía no se
siente dignamente representada. Algunas voces manifiestan que la CELAC se ha constituido en un foro de
diálogo sin institucionalidad, a través de la cual se trata de tender puentes; sin embargo, solo se concretan
declaraciones generalistas cargadas de retórica y poco operativas que abarcan, más bien, un compendio
de aspiraciones políticas en materia de integración (AECID, 2015: 21). En este contexto social, que incluye
críticas e incertidumbre, interesa conocer cómo se ha avanzado en la región en términos de transparencia y
en la construcción del índice o métrica regional.

1.1.  Del contexto y nacimiento de la propuesta de índice regional

En la II Cumbre de Jefes de Estado realizada en la Habana-Cuba, en enero de 2014, conforme consta

en el Plan de Acción, se propuso adoptar acciones y esfuerzos para mejorar, fortalecer e impulsar las políti-
cas de prevención y lucha contra la corrupción por los Estados Miembros. Además para fortalecer la aplica-
ción efectiva de los instrumentos internacionales y regionales relevantes (CELAC, 2014b). Esta herramienta
sirvió de base para iniciar la discusión sobre la necesidad de establecer parámetros para la definición de una
metodología regional de medición de los resultados de estas políticas.
Para tal fin, se acordó promover acciones basadas en la transparencia y establecer un Grupo de Trabajo
especializado Intergubernamental. Como instancia complementaria deben articular permanentemente con
el Grupo de Revisión de la Implementación de la Convención de las Naciones Unidas contra la Corrupción

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y, con sus Grupos de Trabajo relativos a Prevención de la Corrupción y Recuperación de Activos. En es-
pecífico, se plantea promover mecanismos de transparencia gubernamental basados en el libre acceso de
los ciudadanos a la información pública e iniciativas de gobierno abierto. Se trata de garantizar una gestión
pública participativa y democrática, espacios y mecanismos de participación ciudadana en las decisiones
gubernamentales, en los que interactúen la sociedad civil y las instituciones públicas, promoviendo principios
comunes de integridad (CELAC, 2014b).
En diciembre de 2014 se realizó la reunión especializada de Ministros en la que se emitió la Declaración
de Quito. Se ratificaron los compromisos previos y el cumplimiento de las convenciones internacionales e
instrumentos en el ámbito. Así mismo, se propuso: asignar al grupo responsable mandatos relacionados con
elaboración de propuesta del plan de trabajo, intercambiar información y experiencias, programas de capa-
citación y formación, declaración regional de ética y gobierno abierto. Particularmente: identificar y analizar
los índices de medición elaborados por cada uno de los países miembros de la CELAC, a fin de proponer
una metodología de medición regional técnica que dé cuenta del estado y los avances en los países sobre
transparencia, prevención y lucha contra la corrupción (CELAC, 2014a).
Esta declaración se adoptó en el marco de una discusión entre los países, liderada por Ecuador. Nace
con la detección de la necesidad de contar con un instrumento que sea aplicable a la región y que propor-
cione información real y precisa, acotada al contexto social de América Latina y El Caribe. Se reflexiona que
la medición de la transparencia debería contener elementos comunes para todos los países miembros, y
que ésta no sea solo una medida de percepción, sino también, de los avances efectivos en el marco de los
elementos que sean definidos conjuntamente (CELAC, 2014a).
El Plan de Acción adoptado en el año 2014 estableció la promoción de varias acciones que están ancla-
das en los pilares del gobierno abierto y de forma transversal por el manejo de datos abiertos (Hofmann et
al., 2012). Con este enfoque la co-creación de un índice regional es consistente y se articula con las demás
acciones propuestas. Se destaca como relevantes las decisiones de concertación en torno a medir la trans-
parencia, co-crear y co-construir un instrumento para la comunidad y con ésta. Esto implica la necesidad de
articulación, participación y colaboración para realizar y culminar este proceso.
En esta línea, en la III Cumbre de Jefes de Estado realizada en enero de 2015, en Costa Rica, se adoptó
un plan de acción que dispone a los miembros dar seguimiento a las decisiones y recomendaciones de la II
Reunión Especializada de Ministros. Se encomendó al grupo de trabajo ejecutar los mandatos consignados
en la Declaración de Quito y presentar avances de cumplimiento en el 2015. De estos avances no se eviden-
ció registro alguno (CELAC, 2015a).
Adicionalmente, en la Declaración Especial de la III Cumbre, se enfatizó lo incluido en el plan y en las
declaraciones previas. Algunas acciones que se destacan son: el fortalecimiento de los procedimientos y
mecanismos de participación; creación de espacios de intercambio de buenas prácticas y acompañamiento
técnico entre los países miembros de CELAC. La finalidad fue fortalecer las plataformas tecnológicas que
propicien la participación, el acceso a la información y la transparencia. También el reconocer la importancia
de los estándares, datos abiertos y la interoperabilidad de los sistemas de información del gobierno; así
como, crear y mejorar espacios accesibles y seguros en línea, como plataformas para la prestación de ser-
vicios, la participación y el intercambio de información e ideas (CELAC, 2015b).
En octubre del 2015, en la III reunión especializada de Ministros realizada en Panamá se evidenció, en
el discurso del representante ecuatoriano, la necesidad de reiterar entre los objetivos el avance en la cons-
trucción de consensos a nivel regional relativos a un horizonte común, a partir de un sistema de evaluación
y medición de los países miembros de la CELAC en la materia. Se propuso que se acuerde un mandato
específico que permita la construcción conjunta de un nuevo índice de transparencia regional, como un me-
canismo que se origine desde los propios Estados, y que no sea dependiente de organizaciones internacio-
nales (Embajada del Ecuador en Panamá, 2015) (S. CH. Autoridad del Ministerio de Relaciones Exteriores
y Movilidad Humana, entrevista con la autora, 2018).
No obstante, a pesar de la disposición establecida desde el 2014, la declaración de la III reunión especia-
lizada no da cuenta de los avances o resultados del grupo de trabajo respecto al plan o la metodología para
medición regional. El documento también incluía el apoyo a la declaración especial de 2015 e incluir aspectos
retóricos, previamente enunciados, tanto en otras declaraciones como en los planes de acción. Únicamente
se destaca, el acuerdo de la remisión potestativa a la Presidencia Pro Tempore de la CELAC de las buenas
prácticas que estimen relevantes en materia de prevención y lucha contra la corrupción (CELAC, 2015c).
Como resultado de la IV Cumbre realizada en Quito en enero de 2016 se acordó el Plan de Acción.
El documento precisa: Dar seguimiento a las recomendaciones y compromisos emanados de la I, II y III

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Reunión Especializada de Ministros, Ministras y Altas Autoridades de Prevención y Lucha contra la Corrup-
ción, y centrar el trabajo en el cumplimiento de la Declaración de Panamá adoptada en octubre de 2015.
Cabe indicar, que se repiten como mandatos del grupo de trabajo las acciones contenidas y descritas en
declaraciones y planes anteriores. Se propone, también, establecer y desarrollar códigos o programas de
ética dentro de los actores no estatales, incluido el sector privado (CELAC, 2016a). Por otro lado, si bien se
establece que se realizará la IV Reunión Especializada en Guatemala en el primer semestre del 2016, ésta
no se efectuó.
Así mismo, en la declaración especial 11 sobre Transparencia y Lucha contra la Corrupción, adoptada
en la IV Cumbre, se indican compromisos enunciados previamente en otros instrumentos. En especial se
destaca la atención que debería otorgarse a la participación de la juventud, como un pilar primordial de la
sociedad y su rol como futuros líderes (CELAC, 2016b).
En el Plan de Acción de la CELAC de 2017, adoptado en la V Cumbre realizada en Punta Cana de
República Dominicana, se establece nuevamente como acción el seguimiento a las recomendaciones y
compromisos emanados de las tres reuniones especializadas. Además del cumplimiento de la Declaración
de Panamá de 2015 se planifica realizar la IV Reunión Especializada de Ministros en Guatemala durante el
primer semestre de 2017 (CELAC, 2017a). Cabe indicar, que la reunión no se realizó en dicho periodo. En
esta Cumbre, se emitió una Declaración Política que respecto a la temática reitera los compromisos previos
en la materia de prevención, transparencia y lucha contra la corrupción (CELAC, 2017b).
A propósito del compromiso de la transparencia, se identifica que a la fecha no se registran en los
documentos públicos, regionales o nacionales los informes relacionados con las acciones realizadas por
el grupo especializado de prevención y lucha contra la corrupción. Tampoco se han detallado avances
en los diferentes instrumentos declaratorios. Del análisis documental y de las entrevistas a expertos se
desprende que no ha existido un avance relevante en cuanto a la construcción de un índice regional
desde la CELAC. No obstante, en las reuniones especializadas se exponen y discuten experiencias
y prácticas desarrolladas en cada país, sin que se presenten evidencias respecto a la mayoría de los
compromisos.

1.2.  De los resultados de la transparencia, prevención y lucha contra la corrupción

Con los antecedentes descritos, aún con la existencia y vigencia de varios instrumentos declaratorios
como resultado del diálogo regional, en los últimos años en América Latina y El Caribe la corrupción sigue
siendo una práctica recurrente (TI, 2018a) (Montero, 2017). Desvía miles de millones de dólares al año en
perjuicio de sectores críticos como los de salud, educación o infraestructura (OCDE/CAF/CEPAL, 2018: 103-
4). Los actos de corrupción llevados a cabo inciden en la pérdida constante de institucionalidad en los países
de la región, pero así mismo, inciden en la percepción de falta de legitimidad de los gobiernos y, de manera
general del sector público. De esta manera, los niveles de confianza y satisfacción de las prestaciones reci-
bidas disminuyen por parte de los ciudadanos (OCDE/CEPAL, 2018).
A fin de evidenciar el problema de la corrupción, se detallan, entre estos, los últimos casos de corrupción
que involucraron a la región.

Panamá Papers

Referido al escándalo producido a raíz de la filtración de información más grande de la historia. Reveló
la vinculación de personajes del mundo de la política y las finanzas con empresas offshore en Panamá, a
través de más de 11,5 millones de documentos que fue, según expertos, sustancialmente mayor a otros
escándalos tales como Wikileaks y Secretos offshores. Se evidenció la existencia de inmensas cantidades
de bienes no declarados de personajes importantes a escala regional y global. Entre los personajes involu-
crados se incluyen presidentes o expresidentes y/o sus parientes (BBC, 2016).

Odebrecht

En el 2016, el caso Odebrecht, empresa líder en el sector de la construcción en proyectos de infraes-

tructura en decenas de países que incluyen los de América Latina, detonó tras una investigación del depar-
tamento de justicia de los Estados Unidos como uno de los casos internacionales de soborno y corrupción

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más grandes del mundo. Se evidenció que esta compañía sobornó a políticos y altos funcionarios durante
años para lograr contratos. Además, estableció un sistema estructurado para otorgar las coimas con un
carácter orgánico y corporativo. La investigación develó que desde el año 2001 se habían destinado más
de 788 millones de dólares al pago de sobornos a funcionarios públicos, a cambio de que éstos favorezcan
a la empresa en concursos públicos de adjudicación de obras. Actualmente, los funcionarios denunciados
por el delator han sido o están en procesos judicialmente, entre ellos de los países de Brasil, Perú, Ecuador,
Colombia, Guatemala, etc. (Gestión, 2017).
Pero más allá de los escándalos y sus procesos o sentencias en lo judicial o en lo político, de la revisión
de varios indicadores internacionalmente definidos y aplicados se evidencia que la región se encuentra en
problemas. En cuanto al fenómeno de la corrupción, las acciones de transparencia y prevención, aún se
encuentra en proceso. El interés de la temática en la región se debe mantener vigente y definirse como un
pendiente para dar respuesta y minimizar la incertidumbre generada por la desconfianza y el débil acceso a
la información. Esto último como una puerta que viabiliza o facilita la corrupción.
Respecto a las acciones de transparencia no se debe perder la perspectiva de que acorde con lo indica-
do por Mabillard y Pasquier (2016: 87) ésta no está necesariamente asociada positivamente con la confianza
en el gobierno. Por otro lado, la falta de confianza lleva a que se exija más transparencia, lo cual se explica
como la reacción ante los escándalos políticos. Estas características sumadas a la creciente demanda de la
ciudadanía respecto a la apertura de datos y la exigencia de su derecho de acceso a la información, justifica
y mantiene como creciente la preocupación de los gobiernos por aumentar la transparencia.
A su vez, si la transparencia acorde con Michener y Bersch (2013: 233) disipa la opacidad que actúa
como refugio de la corrupción y aborda las asimetrías que impiden que la información confiable sirva para
la construcción de democracias resilientes, se constituye en una herramienta válida para atenuar la incerti-
dumbre política. No obstante, no existe un consenso para su comprensión y delimitación como concepto. Por
tanto identificarla, evaluarla y medirla resulta complejo y más aún acordar una métrica regional.
Respecto a las métricas utilizadas para medir la transparencia éstas dependen de las dimensiones que
se consideren en su construcción. Conforme indican Mabillard y Pasquier (2016: 88) los indicadores consi-
deran normalmente las dimensiones activas y/o pasivas de la transparencia, pero no, las acciones forzadas
debido a denuncias. En el caso de la región, no se consideran de forma desagregada aquellas acciones que
son el resultado o respuesta de los escándalos de corrupción. Si bien calman temporalmente a la ciudada-
nía, no se puede afirmar que reestablecen la confianza.
Aunque son varios los indicadores e índices que han sido complejamente elaborados para medir la
transparencia, opacidad o corrupción, para el análisis únicamente se destacan cuatro índices determinados
como los más utilizados o relevantes, a criterio de los expertos que han sido entrevistados. Estos son: el
índice de percepción de corrupción –IPC–; el índice de presupuesto abierto; el barómetro Global de la Co-
rrupción; y, la calificación RTI, por sus siglas en inglés –Right to Información Rating–.
El IPC se creó en 1995 para medir las percepciones sobre corrupción en el sector público en distintos
países del mundo. Otorga una puntuación y clasifica a los países/territorios según las percepciones que tie-
nen expertos y ejecutivos de empresas sobre el grado de corrupción que existe en el sector público. Utiliza
una combinación de 13 encuestas y evaluaciones sobre corrupción efectuadas por diversas instituciones.
La metodología comprende cuatro pasos básicos: seleccionar las fuentes de datos (13), ajustar la escala de
las fuentes de datos, combinar y determinar una medida de incertidumbre. El proceso de cálculo incluye un
mecanismo de control de calidad, que consiste en recopilar datos independientes paralelos y cálculos lleva-
dos a cabo por dos investigadores internos y dos asesores académicos que no pertenecen a Transparencia
Internacional (TI, 2018b).
El índice de presupuesto abierto es una medida comparativa de la transparencia presupuestaria del
gobierno central. Asigna a los países cubiertos por la encuesta de presupuesto abierto un puntaje de
transparencia en una escala de 100 puntos. Utiliza un subconjunto de preguntas que evalúan la cantidad
y oportunidad de información presupuestaria que los gobiernos ponen a disposición del público en ocho
documentos presupuestarios clave, de acuerdo con las normas internacionales de buenas prácticas
(OBI, 2018b).
El barómetro Global de la Corrupción, también producto de la organización Transparencia Internacional,
integra los cinco Barómetros regionales sobre la corrupción que esta organización ha realizado en estos dos
últimos años. Reúne un amplio conjunto de datos de 119 países de los cinco continentes. Es una encuesta
realizada en diversos países del mundo con una amplia cobertura sobre las experiencias y apreciaciones
de corrupción del público, no refleja sólo las perspectivas de expertos y empresarios, sino que recoge en

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general la opinión pública respecto al fenómeno de la corrupción. Incluye las siguientes interrogantes: Q1,
cambios en el nivel de corrupción; Q2, percepción de corrupción, por institución; Q3, tasa total de sobornos;
Q4, como maneja el gobierno la lucha contra la corrupción; Q5, puede la gente común hacer una diferen-
cia en la lucha contra la corrupción; Q6, es socialmente aceptable denunciar la corrupción; Q7, se sentiría
personalmente obligado a denunciar corrupción; Q8; gastaría un día completo en corte para proporcionar
evidencia (BGC, 2018a).
La calificación RTI es una herramienta para evaluar comparativamente la fortaleza general de un
marco legal para el ejercicio del derecho a la información. La Calificación también indica las fortalezas y
debilidades del marco legal y proporciona un medio útil para identificar las áreas que necesitan mejoras.
Utiliza 61 Indicadores, para medir el marco legal y cada uno los países obtienen puntos dentro de un
rango establecido de puntajes, dependiendo de qué tan bien el marco legal cumple el indicador, para
un máximo total de 150 puntos. Los indicadores se dividen en siete categorías diferentes: derecho de
acceso, alcance, procedimientos de solicitud, excepciones y denegaciones, apelaciones, sanciones y
protecciones, y medidas promocionales. No se mide la calidad de la implementación; pero se parte de
que un marco legal sólido es un prerrequisito importante para la plena implementación del derecho a la
información (CLD, 2018).
En las Tablas 1, 2, 3 y 4 se muestran la evolución de los resultados de los índices conceptualizados en
párrafos anteriores. Responden a la pregunta respecto a los resultados de los avances en transparencia y
lucha contra la corrupción.

Tabla 1. Evolución del índice de percepción de la corrupción en CELAC

Países CELAC IPC País IPC País IPC

Año incluidos promedio (+) corrupto (+) corrupto (–) corrupto (–) corrupto

2014 29 42,69 VENEZUELA 18 URUGUAY 70

2015 24 37,04 VENEZUELA 17 URUGUAY 71
2016 30 41,83 HAITÍ; VENEZUELA 17 URUGUAY 74
2017 30 41,90 HAITÍ; VENEZUELA 19 BARBADOS 74

Fuente: (TI, 2015; 2016; 2017; 2018c). Elaboración: Autoras.

Tabla 2. Evolución del índice de presupuesto abierto en CELAC

Países CELAC OBI 3 País OBI País OBI

Año incluidos promedio (–) p. abierto (–) p. abierto (+) p. abierto (+) p. abierto

2015 16 49,63 VENEZUELA 7 BRASIL 77

2017 16 52,88 BOLIVIA 10 MÉXICO 79

Fuente: (IBP, 2018). Elaboración: Autoras.

Tabla 3. Evolución del índice de Barómetro Global de la Corrupción en CELAC

Pregunta: Q4. ¿Cómo el gobierno está manejando la lucha contra la corrupción?

Países Adecuado Inadecuado País BGC (Q4) País BGC (Q4)

CELAC % % (+) (+) (+) (+)
Año incluidos promedio promedio adecuado adecuado inadecuado inadecuado

2017 19 53,00 34,85 HONDURAS 55 VENEZUELA 77

Fuente: (TI, 2018d). Elaboración: Autoras.

3 
Índice de presupuesto abierto, por sus siglas en inglés «open budget index».

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Tabla 4. Evolución del Derecho de Acceso a la Información (RTI) en CELAC

Países CELAC
Año incluidos Promedio/150 País máx./150 Máx./150 País mín./150 Mín./150

2014 21 89,81 EL SALVADOR 122 REPÚBLICA DOMINICANA 59

2017 21 91,86 MÉXICO 136 REPÚBLICA DOMINICANA 59

Fuente: (CLD, 2018). Elaboración: Autoras.

Los diferentes indicadores mostrados nos revelan de forma clara que la región no está presente de for-
ma integral en varias métricas. Ocurre, según los hallazgos del análisis de contenido, debido al discurso de
rechazo político a su construcción, limitando el análisis comparado y, por ende, la oportunidad de establecer
estrategias regionales para aumentar la transparencia y combatir la corrupción.
Sin embargo, con estos datos, es posible deducir de forma cuantitativa los limitados avances regionales
respecto a la transparencia y prevención de la corrupción: a) una percepción de corrupción en aumento con
un IPC promedio de 41/100 en el 2017, siendo el puntaje más alto para la región de 74/100 para Barbados y
Uruguay; b) en cuanto a presupuesto abierto un avance promedio de 49,63/100 en el 2015 a 59,88/100 en el
2017, teniendo el puntaje más alto de la región México con la calificación de 79/100; c) una calificación pro-
medio del 53% respecto al manejo adecuado de la lucha contra la corrupción por parte del gobierno, siendo
el porcentaje más alto el de Honduras con el 55%; y, d) una evolución del ranking del derecho de acceso a
la información que va en promedio del 89,81/150 en el 2014 al 91,86/150 en el 2017, siendo el puntaje más
alto el de 136/150 para México en el 2017.
En resumen, los promedios alcanzados para la región nos muestran altos índices de corrupción y bajos
niveles de apertura. Se detectan particularidades como el caso de México que con calificaciones acepta-
bles de apertura arroja altos índices de corrupción, y Uruguay que con bajos índices de apertura muestra
un índice bajo de corrupción. Estos resultados se pueden discutir desde la premisa de que más allá de la
disponibilidad y del acceso a la información como indican Dawes y Helbig (2010: 57) se necesitan políticas,
mecanismos de gobernanza, protocolos de gestión y estándares de datos, tecnología, y una variedad de
capacidades dentro y fuera del gobierno para la creación de valor público.
Con el contexto regional, estas necesidades no deben verse solo como una complejidad, sino también,
como una oportunidad para aprovechar la concertación y diálogo entre los miembros de la comunidad, para
que enfocados en las similitudes y la cooperación sea viable conseguir efectos en la prevención de la co-
rrupción y la efectividad de las políticas públicas. Como indica Zuiderwijk y Janssen (2013: 26) las organiza-
ciones pueden aprender unas de otras sobre la efectividad de las políticas en ciertos entornos y contextos.
Podría ayudarlos a optimizar sus recursos y proyectarse dentro y fuera de los gobiernos.
Por otro lado, los resultados y la dificultad de interpretar las mediciones desde indicadores que no con-
templan el contexto y hábitat respaldan la necesidad de elaborar un instrumento regional. Es necesario evi-
denciar las problemáticas específicas para la región y determinar sus causas para establecer acciones per-
tinentes. Adicionalmente, acorde con los principios de gobierno abierto, se podría desarrollar el instrumento
sobre una base de datos centralizada bajo la lógica del blockchain, como fundamento que permita que los
países miembros de CELAC confíen en la información que se encuentra registrada (Preukschat, 2017)

1.3.  De otros avances en medición regional

La red de transparencia y acceso a la información –RTA– se crea para generar un espacio permanente de
diálogo, cooperación e intercambio de conocimientos y experiencias entre autoridades de América Latina, en
materia de transparencia y derecho de acceso a la información pública. Participan 15 países de América Latina
a través de los organismos y/o entidades públicas que desarrollan la supervisión de dichos ámbitos (RTA, 2018).
Mientras en el marco de la CELAC se disponía que el grupo de trabajo especializado analice las medi-
ciones nacionales, en busca de una metodología regional para dar cuenta de los avances de transparencia,
la RTA desarrollaba el modelo de medición internacional de Transparencia y Acceso a la Información a partir
del contexto de cada país. Los resultados obtenidos fueron producto de la aplicación del instrumento, a partir
del modelo elaborado en el proceso de esta asistencia técnica. Fue completado por la contraparte de cada
país durante los años 2014 y 2015 (RTA, 2018).

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El modelo tiene cuatro dimensiones (recursos, procesos, resultados e impacto) consideradas incremen-
tales tanto en su aplicación como en el desarrollo de la política. Sin embargo, se acordó que en la primera
fase se medirían las tres primeras dimensiones, las que se abren a su vez en un total de ocho sub dimensio-
nes. Son: reconocimiento del derecho, garantía del derecho; órgano garante, sujeto obligado; desempeño
institucional, satisfacción del usuario, ciudadanía y funcionarios. Se recopiló tanto información cuantitativa
como cualitativa para la medición que es más instrumental que sustantiva, ya que no desarrolla la validación
desde los recursos/ procesos/ resultados del ejercicio del derecho. Los resultados obtenidos en la única
medición publicada (sobre un total de 10) fueron por dimensión. Como media regional se obtuvo: Recursos
8,32; Procesos 6,05; Resultados 2,65 (RTA, 2018).
El proceso de RTA en el que se establece de forma consensuada un modelo de medición empezó en
el año 2014; es decir, en la fecha en que se realiza la II reunión especializada de Ministros en el marco de
la CELAC aún no se presentaban avances de resultados de esta medición. No existen, sin embargo, medi-
ciones publicadas de forma posterior al 2015. Eso lleva a ratificar la necesidad de un modelo regional en el
marco de la CELAC a partir de 2015.

1.4.  Dificultades para la construcción de un índice regional

Para identificar las dificultades para la construcción del índice regional se realizó un análisis de los do-
cumentos relacionados con las reuniones y cumbres de la CELAC (CELAC, 2014a; 2014b; 2015a; 2015b;
2015c; 2016a; 2016b; 2017a; 2017b) (SNAP, 2015). También la categorización de aspectos organizativos,
políticos y, coyunturales para la clasificación y análisis del contenido de las entrevistas semi-estructuradas
que fueron aplicadas a directivos y expertos participantes en el proceso desde el impulso del índice (S. CH.
Autoridad del Ministerio de Relaciones Exteriores y Movilidad Humana, entrevista con autora, 2018) (J. N.
Experto del Consejo de Participación Ciudadana y Control Social, entrevista con autora, 2018) (G. V. Exper-
to de la Defensoría del Pueblo-Ex Secretaría Nacional de la Administración Pública, entrevista con autora,
2018).
Derivado del análisis cualitativo se desprenden de forma consolidada las siguientes dificultades encon-
tradas para el desarrollo del mandato encomendado por los Ministros especializados:
• El nivel de rotación de funcionarios públicos ocasionó un escaso seguimiento de los compromisos e
incumplimiento en la conformación del grupo especializado de prevención y lucha contra la corrupción.
• Procesos electorales en el periodo requieren capacidades concentradas en otros intereses.
• Escándalos de corrupción generan tensión y requieren soluciones inminentes y judiciales.
• Conflictos en la consolidación de la comunidad y desarrollo de institucionalidad, a su vez, inciden en
el avance de la concertación en este tema.
• Cambios en Institucionalidad en Ecuador –como impulsor del índice en el 2014– y Presidente Pro
Tempore 2015 (modificaciones de organizaciones en el ámbito de la transparencia) 4.

1.5.  ¿Por qué se debe insistir en una medición regional?

Al construir un índice de transparencia regional, no solo se estaría acotando el concepto, sino también
haciéndolo más reconocible, comparable y significativo para todos los países de la CELAC. Pero, además
de servir para construir, reconocer y asentar los conceptos, es también instrumento de medida y por tanto
de evaluación.
Considerando que la transparencia es un valor contextual (Cunill, 2013: 23), es trascendental que la
región conformada por los 33 países miembros de la CELAC 5 defina los aspectos de medición e implemen-
tación. De esta manera se responderá a sus particularidades de contexto, para obtener resultados significa-
tivos sobre los cuáles puedan aplicarse estrategias.

4 
En el caso de Ecuador, por ejemplo, desde el 2014 en el que se generó el mandato, la entidad que estuvo liderando este proce-
so era la Secretaría Nacional de la Administración Pública desde la Secretaría Técnica de Transparencia; sin embargo, esta unidad fue
eliminada en el 2016 y, luego las acciones pasarían al Consejo de Participación Ciudadana y Control Social.
5 
Los países miembros de CELAC son: Antigua y Barbuda, Argentina, Bahamas, Barbados, Belice, Bolivia, Brasil, Colombia,
Costa Rica, Cuba, Chile, Dominica, Ecuador, El Salvador, Granada, Guatemala, Guyana, Haití, Honduras, Jamaica, México, Nicaragua,
Panamá, Paraguay, Perú, República Dominicana, San Cristóbal y Nieves, San Vicente y las Granadinas, Santa Lucía, Surinam, Trinidad
y Tobago, Uruguay y Venezuela.

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Una medición regional eliminaría el discurso político del rechazo por índices no adecuados al contexto.
Por lo tanto, se argumenta que los países miembros al ser evaluados en cuanto a los niveles de transparen-
cia, a través de un índice comparable entre los miembros de la CELAC, obtendrían una mayor responsabi-
lidad de las autoridades públicas. Ello debido a su conexión virtuosa con la transparencia en concordancia
con lo que afirma Cunill (2013) y, se avanzaría hacia una institucionalización regional que permita a su vez
mejorar la democracia.
La construcción de un índice regional, adicionalmente, obliga a la comunidad a discutir sobre las condi-
ciones y los atributos que medir en relación con la información que se publica. Como indica Cunill (2013: 28)
no basta que exista información para que haya transparencia. Michener y Bersch (2013: 240) afirman que
las condiciones necesarias y conjuntamente suficientes para que exista la transparencia son la visibilidad
de la información y su inferabilidad. Ésta última promovida por atributos de desagregación, verificabilidad y
simplificación (238). Los aspectos, una vez desarrollados, favorecerán la exigencia de rendición de cuentas,
la responsabilización de autoridades, la demanda de más transparencia y el ejercicio de participación ciuda-
dana como puntal para la mejora democrática.
Por otro lado, en el proceso se discutirá y se podrá concertar sobre los objetivos y las multidimensio-
nes que pueden ser consideradas para medir la transparencia. Al respecto por ejemplo, Grimmelikhuijsen
(2012:  65-66) propone para el análisis tres objetivos (toma de decisiones, información de las políticas y
resultados de las políticas) y tres dimensiones (integridad, color/diversidad y usabilidad). Solo con esas
consideraciones se tendrían nueve combinaciones posibles para evaluar el grado de transparencia. Estas
posibilidades evidencian que la transparencia es también clave para mejorar la gobernanza, en este caso a
través del diálogo en el marco de la CELAC.
La medición regional nacida de una concertación política permitirá incluso ir más allá de las mediciones
estáticas actuales de los mecanismos de un gobierno abierto (Cobo, 2012: 111). Mismas que han sido mos-
tradas en este documento, al focalizarse no sólo en la aplicación, uso y ejecución de acciones de transpa-
rencia, sino en sus efectividad y generación de valor.
La transparencia ayuda a la implementación de otras políticas públicas porque al disminuir la incerti-
dumbre, a través de la información comparable y confiable, facilita la superación de la crisis y la solución de
problemas sociales. Se debe avanzar hacia una medición regional de transparencia, considerando que es un
bien deseable (Mabillard y Pasquier, 2016: 72) y porque conforme lo indican Moreira y Claussen (2011: 132)
Está asociada a la profundización democrática, a la buena gobernanza y a la prevención y com-
bate a la corrupción. Por lo tanto, tales políticas serán consideradas eficientes si contribuyen a
profundizar los niveles de democracia de los países y/o prevenir y combatir la corrupción.
La medición de transparencia con este antecedente debe realizársela en el marco de su eficiencia
y efectividad como política pública, desde el grado en que contribuye a mejorar la democracia y prevenir
y combatir la corrupción. Dicho de otro modo, en cómo ésta contribuye a la generación de valor público,
midiéndola a través de los aspectos o criterios que debe reunir para producir un cambio social. Aguilar
(2012: 50) lo define como: a) beneficios registrables y mensurables; b) cómo y en qué grado se preservan y
potencian los valores democráticos; c) su demanda y respaldo por la voz y preferencia de los ciudadanos y
su correspondencia con las intenciones que la decisión gubernamental quiso realizar.
Por lo que, con los aspectos y criterios indicados, para medir la generación de valor público derivado de
la transparencia se debe: a) caracterizar los aspectos de la transparencia para que sus beneficios sean a su
vez comparables, registrables y medibles en un contexto regional; b) aunque resulta complicado el análisis
de valores democráticos –desde un solo enfoque regional–, se destacaría en concordancia con los principios
de la CELAC, los de participación ciudadana; y, c) incluir la medición de percepción desde la ciudadanía
en contraste con las acciones de prevención y lucha contra la corrupción, ya que en el marco de la CELAC
serían las intenciones de las políticas de Transparencia.

CONCLUSIONES

Pocos son los avances registrados en la construcción de un índice regional en el marco de la CELAC
del 2014 al 2017, debido a las dificultades organizativas, institucionales, político electorales y coyunturales
identificadas en el estudio. En el mismo periodo, los resultados de las mediciones analizadas muestran altos
índices de corrupción y bajos niveles de apertura (TI, 2018c; 2018d) (IBP, 2018) (CLD, 2018). Esto evidencia

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Transparencia en tiempos de incertidumbre. Avances en la CELAC 2014-2017

Irma Jara Íñiguez / Jenny Cedeño Alcívar

que adicionalmente a los esfuerzos para mejorar la disponibilidad y acceso a la información es necesario
el establecimiento de políticas, mecanismos de gobernanza, protocolos de gestión y estándares de datos,
tecnología, y una variedad de capacidades dentro y fuera de los gobiernos para la creación de valor público
(Dawes y Helbig, 2010: 57).
Con ello, la urgencia de iniciar de un proceso enfocado en la medición de transparencia desde su efecti-
vidad en cuanto a profundizar los niveles de democracia de los países y/o prevenir y combatir la corrupción.
Establecer una métrica que considere la generación de valor público, como cambio social. Que a partir de
lo definido por Aguilar (2012), adaptado para el caso, identifique: a) los beneficios mensurables, con una ca-
racterización previa de los aspectos de la transparencia en el contexto regional; b) el grado de participación
ciudadana en el proceso; y, c) el grado del cumplimiento de las expectativas de la ciudadanía en contraste
con las acciones de prevención y lucha contra la corrupción.
El desarrollo de la metodología contribuye a identificar fortalezas y debilidades dentro de los sistemas
nacionales. Permite desagregar aspectos y dimensiones de lo institucional, del ejercicio de acceso a la
información, disponibilidad, usabilidad, integridad, diversidad (Grimmelikhuijsen, 2012: 65-66), visibilidad e
inferabilidad (Michener y Bersch, 2013: 240) y, la participación ciudadana; superando las mediciones está-
ticas actuales (Cobo, 2012: 111).
El proceso de construcción obligará a poner atención respecto a las capacidades nacionales e institucio-
nales para la gestión de la transparencia y para alcanzar la efectividad. Al mismo tiempo, esta determinación
de niveles permitirá delimitar los aspectos de la medición que serán abordados a través del índice y la eva-
luación de los avances de forma progresiva y permanente.
En concordancia con las declaraciones y mandatos de las Cumbres y reuniones especializadas de la
CELAC, la métrica que sea construida en el marco de diálogo y concertación facilitará la optimización de
recursos, ya que acorde a lo indicado por Zuiderwijk y Janssen (2013: 26) las organizaciones de los países
miembros podrán aprender unas de otras.
Como la transparencia disipa la opacidad y aborda las asimetrías, se constituye en una herramienta
válida para atenuar la incertidumbre política (Michener y Bersch, 2013: 233); ya que, con la definición de
características más dinámicas y realistas, complementarias a la basada en información, ofrece certezas en
tiempo de crisis.
Algunas dificultades continuarán y es necesario tener en cuenta que, en ausencia de un índice obtenido,
elaborado y probado en este ámbito territorial, el proceso para un análisis comparado y, de avance en el
ámbito de la transparencia requerirá un par de periodos.
Finalmente, el proceso de medición será útil para realizar estudios e investigaciones que permitan pro-
gresivamente responder algunas preguntas respecto a la efectividad y el valor público que puede ser gene-
rado por la transparencia en un marco de concertación. Por ejemplo, el grado específico en que se genera
confianza dentro del diálogo regional y, su incidencia en la promoción de soluciones para la comunidad.

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Recibido: 13-09-2018
Modificado: 03-11-2018
Aceptado: 03-11-2018
DOI: 10.24965/gapp.v0i21.10569
Sección: ESTUDIOS

Valoración de la formación del profesorado: comparativa entre

autoformación y formación presencial
Assessment of teacher training: comparison between self-training
and face-to-face instruction
Carmen Aneas-Novo
Centro del Profesorado de Málaga (España)
ORCID: https://orcid.org/0000-0003-1204-1136
[email protected]
NOTA BIOGRÁFICA
Doctora en Educación y Comunicación Social por la Universidad de Málaga y Licenciada en Ciencias Ambien-
tales por la Universidad de Granada. Profesora de Enseñanza Secundaria y titular de las especialidades de
Biología y Geología y Educación Física. Máster Universitario en Políticas y Prácticas de Innovación Educativa
por la Universidad de Málaga; y otros tres Másteres en Prevención de Riesgos Laborales en las especiali-
dades de Seguridad en el Trabajo, Higiene Industrial, y Ergonomía y Psicosociología Aplicada. Mi actividad
investigadora queda plasmada en la publicación de varios libros y artículos científicos publicados en revistas
de impacto. Actualmente desempeño las funciones de la asesoría de formación del ámbito científico-técnico
en el Centro del Profesorado de Málaga y soy Presidenta del Comité de Investigación de Situaciones de Aco-
so en la Delegación Territorial de Educación, Deporte, Igualdad, Políticas Sociales y Conciliación en Málaga.

José Sánchez-Rodríguez
Universidad de Málaga (España)
ORCID: https://orcid.org/0000-0003-4525-8761
[email protected]
NOTA BIOGRÁFICA
Maestro de Educación Infantil y Primaria desde el año 1981. Licenciado en Pedagogía en 1988 por la
Universidad de Málaga (UMA), efectuó la lectura de su tesis doctoral en 1999, con una calificación de
«sobresaliente cum laude». Destinado durante 4 años en la Dirección de Enseñanza Virtual y Laboratorios
Tecnológicos de la UMA realizando labores de formación y asesoramiento al profesorado de dicha Univer-
sidad. Fue profesor de la UMA en el Área de Educación Infantil y Nuevas Tecnologías desde noviembre
de 1996 hasta diciembre de 2000. Desde enero de 2002 hasta agosto de 2004 fue profesor del Departa-
mento de Teoría e Historia de la Educación. Desde noviembre de 2007 hasta junio de 2009 profesor en el
Departamento de Métodos de Investigación e Innovación Educativa y, desde junio de 2009 hasta la fecha
de hoy, profesor del Departamento de Didáctica y Organización Escolar de la Facultad de Ciencias de la
Educación de la UMA.

Enrique Sánchez-Rivas
Universidad de Málaga (España)
ORCID: https://orcid.org/0000-0003-2518-2026
[email protected]
NOTA BIOGRÁFICA
Doctor en Pedagogía. Profesor en el Departamento de Teoría e Historia de la Educación de la Universidad
de Málaga. Su labor investigadora ha sido prolífera. Pertenece al Grupo de investigación Innoeduca. Ha

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Valoración de la formación del profesorado: comparativa entre autoformación y formación presencial

Carmen Aneas-Novo / José Sánchez-Rodríguez / Enrique Sánchez-Rivas

dirigido dos investigaciones con subvención pública, y ha participado en otras muchas. Todas enmarcadas
en las líneas de igualdad y tecnología educativa, sobre las que ha profundizado en estancias de investiga-
ción internacionales. Fruto del trabajo de investigación y de divulgación del conocimiento, es autor de una
veintena de artículos publicados en revistas de impacto en los últimos diez años, a los que hay que sumar
ocho libros. Ha participado como ponente en congresos de ámbito nacional e internacional. Su trabajo en
el aula ha sido reconocido con el prestigioso Premio Santillana de experiencias educativas.

RESUMEN
En Andalucía, actualmente, las políticas educativas en materia de formación del profesorado apuestan
por la autoformación como eje principal de su planificación en detrimento de la formación presencial.
Este artículo ofrece una comparativa entre ambas modalidades con la intención de determinar cuál es
la opción mejor valorada por los docentes. En el estudio han colaborado 1.596 profesores que durante
el curso 2017/2018 participaron en 105 actividades diferentes en el centro del profesorado (CEP) de
Málaga, donde completaron un cuestionario de valoración general de la actividad elaborado y validado
ad hoc. Los resultados respaldan la dirección de las estrategias adoptadas en formación del profesorado
en dicha comunidad, dado que la autoformación constituye la modalidad con mejor valoración; y entre las
razones principales están: que los participantes perciben su mayor aplicabilidad, el apoyo de las ponencias
externas, la metodología, los contenidos y el fomento del trabajo colaborativo en este tipo de actividades.

PALABRAS CLAVE
Aprendizaje; Centro de Profesores; Formación Continua; Formación de Profesores.

ABSTRACT
In Andalusia, at present, the educational policies in the field of teacher training opt for self-training as
the main axis of their planning to the detriment of face-to-face training. This article offers a comparison
between both modalities with the intention of determining which option is best valued by the teachers. The
study involved the collaboration of 1596 teachers who, during the 2017/2018 academic year, participated
in 105 different activities in the «centro del profesorado» (CEP) of Malaga, where they completed a general
assessment questionnaire for the activity prepared and validated ad hoc. The results support the optimal
direction of the strategies adopted in teacher training in said community, given that self-training is the
modality with the best evaluation; and among the main reasons that are perceived by the participants: its
greater applicability, the support of the external reports, the methodology, the contents and the promotion
of the collaborative work in this type of activities.

KEYWORDS
Learning; Lifelong learning; Teacher Centre; Teacher Education.

SUMARIO
1. INTRODUCCIÓN. 2. METODOLOGÍA. 2.1. MUESTRA. 2.2. INSTRUMENTOS DE RECOGIDA Y ANÁ-
LISIS DE DATOS. 3. ANÁLISIS Y DISCUSIÓN DE RESULTADOS. 3.1. PREGUNTAS EN ESCALA LIKERT
DEL CUESTIONARIO. 3.2. PREGUNTAS ABIERTAS DEL CUESTIONARIO. 4. CONCLUSIONES. 5. RE-
FERENCIAS BIBLIOGRÁFICAS.

1. INTRODUCCIÓN

Hoy día la formación permanente ocupa uno de los ejes principales de trabajo en toda la Unión Euro-
pea; ello se debe al reconocimiento del aprendizaje como un proceso acumulativo por el que las personas
adquieren nuevos conocimientos con los que abordan sus situaciones profesionales, personales y socia-
les (Díaz, 2016; Valle, 2017). Como señala A. Pérez (2017), en el escenario mundial frente a la incerti-
dumbre de los nuevos tiempos, los docentes deben estar en continua formación para poder provocar en
sus discentes el desarrollo de las capacidades necesarias para afrontar las demandas del futuro que está
por venir.

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Valoración de la formación del profesorado: comparativa entre autoformación y formación presencial

Carmen Aneas-Novo / José Sánchez-Rodríguez / Enrique Sánchez-Rivas

La preocupación por la formación y el perfeccionamiento del profesorado no es una inquietud solo

de este tiempo, tiene un largo recorrido histórico en España y en particular en Andalucía, remontándose
a los movimientos de renovación pedagógica, pasando por la creación de los CEP en los años 80 (Costa,
2015), hasta nuestros días con la aprobación del Decreto 93/2013 donde se regula la formación inicial y
permanente del profesorado en esta Comunidad Autónoma. Dicho Decreto determina que las acciones
formativas deberán estar basadas en el análisis, la reflexión y la mejora de la práctica docente, convir-
tiendo al aula y al centro en escenarios de formación mediante estrategias que estimulen el trabajo coo-
perativo y el intercambio profesional, la difusión del conocimiento para la creación de redes profesionales
y el aprendizaje a través de las buenas prácticas; el legislador señala la autoformación como el modelo
formativo más eficaz para alcanzar dichos objetivos. De la misma manera, el III Plan Andaluz de Forma-
ción Permanente del Profesorado (2014), propone priorizar actuaciones formativas que se materialicen
a través de la autoformación en sus dos modalidades: formación en centros (FC) y grupos de trabajo
(GT); e igualmente en la Resolución de 12 de septiembre de 2017 también se apuesta por la autofor-
mación. Esta opción formativa es concebida en Andalucía como un proceso en el que el profesorado se
forma en una temática concreta y aprende enseñando a través de su propia práctica, generando nuevos
conocimientos mediante el trabajo colaborativo, la investigación y la reflexión individual y compartida;
dicho proceso está apoyado por las asesorías de los CEP y por expertos ponentes que de manera para-
lela apoyan y guían el trabajo de los docentes tanto en la FC como en los GT. Anualmente la Dirección
General del Profesorado y Gestión de Recursos Humanos de la Consejería de Educación, publica las
instrucciones con las directrices de participación y funcionamiento de FC y GT. En dichas instrucciones
la FC es contemplada como una iniciativa de formación vinculada al proyecto educativo de un centro y
dirigida a dar respuesta a las necesidades formativas del claustro, en otras palabras, está orientada a la
búsqueda de soluciones específicas para mejorar la práctica docente y los resultados del alumnado. La
participación en esta modalidad supone un compromiso colectivo, de al menos la mitad del claustro, con
los objetivos propuestos en el proyecto de actuación, la realización de tareas con incidencia directa en
el aula y en el centro y la utilización de estrategias de trabajo colaborativo las cuales se deberán detallar
en cada proyecto de FC (Instrucción 17/2017). Los GT determinan una opción formativa igualmente en-
focada a la práctica, asociada a contextos específicos que posibilitan dar respuesta a diferentes niveles
de experiencia profesional. Se trata pues de un proyecto de trabajo colaborativo, en el que participan de
3 a 10 participantes, generando un espacio para la reflexión, el intercambio, la construcción conjunta de
aprendizajes y la innovación (Instrucción 18/2017).
En consonancia con lo anterior, señala Marcelo (1999) que las Administraciones educativas plantean
la autoformación como un instrumento para el desarrollo de su política y sus necesidades; asumir que la
formación del profesorado ha de surgir de los centros supone claramente una apuesta por la profesionaliza-
ción docente y por la autonomía de las escuelas. En la sistematización de investigaciones sobre el asunto
aparece un estudio realizado por Barquín (2014) del que se desprende que en Andalucía las modalidades de
GT y FC se presentan como las más elegidas por los docentes andaluces. Los autores consultados (García
et al, 2001; Imbernón, 1996; Martín, 2005; Murillo y Krichesky 2018; R. Pérez, López, Peralta & Municio,
2000; Santos, 2010) confirman que el éxito de este tipo de acciones formativas radica en trasladar la forma-
ción desde los CEP a los centros educativos para contextualizarla y crear relaciones de cohesión y trabajo
colaborativo que favorecerán el proceso de aprendizaje docente. A este respecto, apunta Imbernón (2017)
que la profesión docente se construye durante toda la vida profesional y en esta construcción es primordial
la relación con los otros, la cultura de centro y el intercambio de prácticas. Desde esta perspectiva, el centro
educativo debe convertirse en el espacio por excelencia para la formación del profesorado a través del tra-
bajo cooperativo y la cohesión del claustro (Santos, 2010). Bandeira (2001) caracteriza a las escuelas efica-
ces señalando que el desarrollo profesional docente se debe fomentar en programas de formación dirigidos
desde y hacia la propia escuela. De igual modo, señala Imbernón (1996, 2006) que la FC es la formación
centrada en la institución educativa, lo que implica trasladar la formación a los centros escolares e iniciar
en ellos proyectos de cambio en los que el profesorado pasa a ser protagonista de su propia formación. La
autoformación implica superar la dependencia del profesorado que asiste a las formaciones presenciales
esperando recibir recetas universales que les muestren qué camino seguir y donde los ponentes interaccio-
nan unidireccionalmente con los formados en el mismo espacio y tiempo. En este contexto la mejora de la
formación y del desarrollo profesional implica reconocer al profesorado como verdaderos agentes de cambio
social, planificadores y gestores de la enseñanza-aprendizaje, lo que conlleva intervenir en los sistemas que
conforman sus funciones laborales (Imbernón, 2012). Se debe concebir al docente como un investigador de

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su práctica diaria, de su propia enseñanza entendida como un proceso de investigación reflexivo y crítico,
basado en la detección de problemas relevantes para la práctica y la formación, orientado a la construcción
de alternativas para abordar estas situaciones (Elliot, 2010). También, Imbernón (2002) sostiene que la
investigación-acción constituye un proceso de formación permanente que parte del análisis de problemáti-
cas reales, promueve la participación, estimula el trabajo en grupo, facilita la toma de decisiones, potencia
la capacidad autoformativa y estimula la flexibilidad organizativa. En el estudio realizado por Martín (2005)
sobre autoformación, se subraya que el profesorado elige esta opción por sus ventajas con respecto a otro
tipo de actividades formativas; el profesorado muestra alta satisfacción al confirmar que mejora y potencia
sus relaciones personales y profesionales y les proporciona herramientas para enseñar y mejorar su acción
educativa. En otra investigación más reciente realizada por Jarauta, Colén, Barredo y Bozu (2014) sobre la
formación permanente del profesorado en Cataluña, se resalta la necesidad de potenciar la formación del
profesorado mediante modalidades más participativas, como la FC y los GT.
En el contexto andaluz, los resultados de las investigaciones citadas en los párrafos anteriores han
contribuido a un cambio en la percepción de la autoformación, dejando esta de ser una cuestión meramente
pedagógica o técnica para convertirse en un asunto central de las políticas relativas a formación permanente
del profesorado. No obstante, dichos estudios, si bien respaldan la autoformación, no recogen a plenitud
análisis cuantitativos que justifiquen que los docentes también se inclinan en el mismo sentido que la Admi-
nistración. En consecuencia, este trabajo tiene por objeto analizar de forma comparativa, la valoración ge-
neral que realizan los participantes en actividades de autoformación y formación presencial. Como hipótesis
de trabajo partimos de la premisa de que la primera tiene una valoración mejor por parte de los formados.

2. METODOLOGÍA

El presente artículo de investigación se realiza desde la perspectiva de una metodología cuantitativa de

tipo exploratorio y de índole longitudinal (Hernández, Fernández y Baptista, 2014). Se centra en analizar las
respuestas de los participantes a un cuestionario de valoración general de la actividad en las modalidades
de autoformación y formación presencial.

2.1. Muestra

El procedimiento de selección de la muestra de estudio fue no probabilístico (Hernández et al., 2014).

Los criterios empleados fueron: 1) la temporalización, formaciones que tuvieron lugar entre septiembre de
2017 y mayo de 2018; 2) la modalidad de formación, FC, GT y CP; y, 3) la selección de 35 actividades de
cada una de las modalidades previstas.
Para llevar a cabo el cálculo del margen de error de la muestra se consideró como población al profeso-
rado que participó en una formación en el CEP de Málaga en el curso 2016/2017, un total de 7.573 personas.
Para este volumen de población, y conforme a las diferentes estratificaciones previstas, se seleccionó una
muestra de 1.676 personas que participaban en 105 actividades formativas, con un nivel de confianza del
95% (Z2a=1,96) y un margen de error del 2,1%. Tras recoger los datos se obtuvieron 1.596 encuestas válidas
lo que dejaba el margen de error en el 2,2%. La tabla 1 muestra su distribución de acuerdo con los criterios
de estratificación señalados.

Tabla 1. Distribución final de la muestra según criterios de estratificación

GRUPO DE TRABAJO 276

FORMACIÓN EN CENTRO 501
MODALIDAD
CURSO PRESENCIAL 819
 Total 1.596

Fuente: Elaboración propia.

A continuación, la tabla 2 muestra el perfil del profesorado que realizó el cuestionario:

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Tabla 2. Composición de la muestra

MODALIDAD GT FC CP Total

Hombre 51 108 249 408

SEXO
Mujer 225 393 570 1.188
Media 42,28 44,44 44,85 44,27
EDAD
Desv. típ. 7,679 9,119 8,224 8,473

Fuente: Elaboración propia.

Debemos detenernos un momento para analizar la composición de la muestra por sexos dado que en
este parámetro encontramos la primera gran diferencia entre autoformación y CP. Las diferencias en los
recursos humanos andaluces son de un 33,2% de hombres frente a un 66,8% de mujeres; en la provincia
de Málaga es un 32,9% frente a un 67,1%, respectivamente (Estadísticas - Recursos Humanos del Sistema
Educativo en Andalucía - Consejería de Educación, 2018). Podemos observar que en CP los porcentajes
de participación de hombres y mujeres son similares a las distribuciones poblacionales señaladas anterior-
mente, concretamente 30,4% de hombres frente al 69,6% de mujeres; sin embargo, en autoformación dicha
participación se inclina del lado de las mujeres con un 80% frente al 20% de hombres.

2.2.  Instrumentos de recogida y análisis de datos

Para la recogida de información se empleó el cuestionario Valoración general de la actividad formativa,

elaborado y validado ad hoc (Aneas, Sánchez y Sánchez, 2018). Este instrumento incluye un apartado inicial
para recoger datos dirigidos a determinar el perfil profesional del participante; una batería de 18 ítems, en
escala Likert de cero a diez, agrupados en 6 dimensiones; y, finalmente, dos preguntas abiertas orientadas
a conocer cuáles son los aspectos mejor valorados y los que podrían mejorar en cada caso, con las que
matizar y comprender los resultados medidos en las escalas.
Este cuestionario tiene como finalidad medir la satisfacción global de cada participante con la actividad
formativa en el momento en el que la finaliza, atendiendo a la adecuación de la organización, los contenidos,
el desarrollo de esta, la actuación del ponente y de la asesoría, encargada de organizar la formación, y la
satisfacción general y los aprendizajes logrados con la formación. Tras un primer análisis factorial explora-
torio se obtuvieron seis dimensiones que explicaban el 78% de la varianza del modelo con una fiabilidad del
0.882 (Alfa de Cronbach). La dimensión «A. Organización de la actividad formativa» se compone de tres
ítems, encaminados a determinar la idoneidad del calendario, el horario, el lugar y los recursos formativos.
La dimensión «B. Contenidos de la formación» está integrada por dos ítems, dirigidos a conocer el grado
de interés y dificultad de los contenidos. La dimensión «C. Desarrollo de la formación» se conforma por tres
ítems, enfocados a establecer el grado en que se ha fomentado el trabajo colaborativo, el nivel de interac-
ción entre sus miembros y la idoneidad de la metodología empleada. En la dimensión «D. Actuación del o
la ponente» a través de tres ítems se confiere magnitud a la capacidad para dominar, comunicar y transmitir
contenidos del ponente y a su capacidad para fomentar el aprendizaje activo. La dimensión «E. Papel de la
asesoría» se compone de dos ítems, para medir cómo perciben los participantes el adecuado diseño de la
actividad realizado por la asesoría, y la agilidad de esta para resolver incidencias durante la formación. La
última dimensión «F. Satisfacción general y aprendizajes logrados» incluye un total de cinco ítems, donde se
considera la adecuación de la actividad a sus expectativas, el grado de utilidad para la práctica profesional,
el nivel de aprendizaje adquirido, la satisfacción con la formación y una pregunta dirigida a determinar en qué
medida recomendarían a otros participar en una actividad similar.
En  CP,  el cuestionario fue facilitado a los asistentes el último día de la formación a través un código
QR para acceder al mismo. En autoformación, dado que esta formación se prolonga durante todo el curso
académico y finaliza el 31 de mayo, los participantes contaron con una semana previa a esta fecha para
cumplimentar los cuestionarios.
Los datos obtenidos para los ítems medidos en escala Likert se exportaron al programa estadístico
SPSS 22.0 para su análisis. De forma preliminar se realizó un estudio exploratorio de los datos recopilados
con la intención de excluir todos los valores perdidos o fuera de rango. El estudio estadístico llevado a cabo

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fue de tipo descriptivo e inferencial. Los análisis se realizaron de forma general confrontando la formación
presencial con la autoformación.

3.  ANÁLISIS Y DISCUSIÓN DE RESULTADOS

3.1.  Preguntas en escala Likert del cuestionario

Los resultados obtenidos con la aplicación del cuestionario han ofrecido la percepción global acerca de
la satisfacción del profesorado que finaliza una actividad de alguna de las modalidades formativas seleccio-
nadas para el comparativo objeto de este estudio.
En la tabla 3 se muestran las puntuaciones medias de los ítems que se integran en cada dimensión,
diferenciando en la modalidad de autoformación los resultados para GT y FC.

Tabla 3. Media (X̄) y desviación típica (σ) alcanzadas en los ítems

AUTOFORMACIÓN
MODALIDAD FORMATIVA CP TOTAL
GT FC
ÍTEM X̄ σ X̄ σ X̄ σ X̄ σ
  1. El calendario y el horario de reuniones
y ponencias: 8,12 1,98 7,92 2,03 8,05 1,81 8,02 1,91
  2. El lugar de celebración de reuniones
y ponencias: 8,63 1,55 8,56 1,54 7,95 1,98 8,26 1,81
  3. Los recursos formativos disponibles
(bibliografía, TIC, etc.): 8,16 1,68 7,98 2,05 7,63 2,20 7,83 2,08
  4. Indica el grado de interés de los contenidos
para la docencia: 8,92 1,72 8,50 1,64 8,23 1,86 8,44 1,79
  5. Señala el grado de dificultad
de los contenidos: 6,36 2,64 5,72 3,00 5,91 2,84 5,93 2,86
  6. En qué medida la formación fomenta
el trabajo colaborativo: 8,37 2,01 8,01 2,04 7,52 2,14 7,82 2,11
  7. Nivel de interacción alcanzado entre
los participantes: 8,64 1,44 8,17 1,87 7,40 2,23 7,86 2,06
  8. Señala el grado de idoneidad
de la metodología utilizada: 8,59 1,74 8,27 1,67 7,77 2,09 8,07 1,94
  9. Grado en que el o la ponente domina
los contenidos: 8,89 1,95 8,97 1,43 8,81 1,74 8,87 1,69
10. Capacidad para comunicar y transmitir
del o de la ponente: 8,87 1,92 8,78 1,72 8,59 1,85 8,70 1,83
11. Fomento del aprendizaje activo: 8,68 1,98 8,60 1,72 8,22 2,08 8,42 1,97
12. ¿En qué medida se ha realizado un diseño
adecuado de la actividad? 8,13 2,23 8,15 1,81 7,82 2,01 7,98 2,00
13. Indica el grado de agilidad en la resolución
de incidencias durante la formación: 8,28 2,26 8,22 1,95 7,97 2,12 8,10 2,09
14. ¿En qué medida la formación ha respondido
positivamente a tus expectativas iniciales? 8,43 1,94 7,93 2,17 7,87 2,08 7,99 2,09
15. Grado de utilidad de la formación
para tu práctica profesional: 8,62 1,91 7,98 2,14 8,00 2,14 8,10 2,12
16. Autoevalúa el nivel de aprendizaje
que has logrado con esta formación: 8,25 1,76 7,69 1,95 7,77 2,02 7,83 1,96

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AUTOFORMACIÓN
MODALIDAD FORMATIVA CP TOTAL
GT FC
ÍTEM X̄ σ X̄ σ X̄ σ X̄ σ
17. Grado de satisfacción con la acción
formativa realizada 8,53 1,84 8,04 2,09 7,97 2,09 8,09 2,06
18. ¿En qué medida recomendarías
a tus compañeros/as participar
en una actividad como ésta? 8,66 2,02 8,20 2,19 8,04 2,27 8,20 2,21

Fuente: Elaboración propia.

Se aprecian puntuaciones ligeramente mayores en autoformación que en CP, y más concretamente en

los GT. En la tabla 4 se ofrecen los resultados de los valores medios de las dimensiones del cuestionario.

Tabla 4. Media (X̄) y mediana (Mdn) de las dimensiones de cada modalidad formativa

CURSO
MODALIDAD AUTOFORMACIÓN Global
PRESENCIAL
DIMENSIÓN X̄ Mdn X̄ Mdn X̄ Mdn
A) Organización de la actividad formativa 8,21 8,30 7,88 8,00 8,04 8,30
B) Contenidos de la formación 7,35 8,00 7,08 7,00 7,21 8,00
C) Desarrollo de la formación 8,29 8,70 7,56 8,00 7,92 8,30
D) Actuación del ponente o la ponente 8,79 9,00 8,54 9,00 8,66 9,00
E) Papel de la asesoría 8,19 8,00 7,89 8,00 8,04 8,00
F) Satisfacción general y aprendizajes
logrados 8,17 9,00 7,95 9,00 8,05 9,00

Fuente: Elaboración propia.

Las puntuaciones medias para cada dimensión arrojan resultados notablemente altos –entre 7.08 y 8.79
en una escala Likert de 0 a 10 puntos– lo que lleva a interpretar que la satisfacción del profesorado con la
formación en ambas modalidades es notoria. Se verifica que la tendencia apuntada por las medias globales
se repite; sin embargo, se aprecian valores ligeramente mayores en la modalidad de autoformación como
ya apuntó el análisis pormenorizado de los ítems. Para determinar si estas diferencias son estadísticamente
significativas, se ha realizado un análisis inferencial, partiendo de la comparación de las diferencias obser-
vables.
En primer lugar, se realizó la prueba de normalidad, analizando el estadístico Kolmogorov-Smirnov-
Lilliefors se comprobó que el estadístico de contraste era menor que 0,05, en concreto era p=0 en todas las
dimensiones, por lo que al no detectarse normalidad en la prueba se acordó aplicar el estadístico no para-
métrico de Mann-Whitney:

Tabla 5. Resultados del test no paramétrico de Mann-Whitney

A. B. C. D. E. F.
U de Mann-Whitney 282.627,000 288.477,000 241.942,500 290.551,500 284.832,000 295.416,000
Z –3.880 –3.304 –8.320 –3.082 –3.726 –2.534
Sig. asintót. (bilateral) .000 .001 .000 .002 .000 .011
Fuente: Elaboración propia.

Dado que el p-valor asociado al estadístico del contraste de medianas es inferior a 0.05 –para un nivel
de confianza del 95%– en todos los casos, se puede establecer que todas las comparaciones muestran di-

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ferencias estadísticamente significativas, o lo que es lo mismo que se rechaza la hipótesis nula de igualdad
de medianas, en todos y cada uno de los Test de la U de Mann-Whitney.
Por otro lado, partiendo de que descriptivamente se comprueba que existe una diferencia entre las
medias de las diferentes modalidades y teniendo en cuenta que la muestra se considera lo suficientemente
elevada (N= 1596), a pesar de que no se cumple el supuesto de Normalidad, se ha decidido aplicar la prueba
paramétrica de la t de Student que posibilita comparar las medias.

Tabla 6. Resultados de la prueba paramétrica t de Student

A. B. C. D. E. F.

Prueba de Levene para F 8,606 1,022 27,427 8,409 0,015 1,544

la igualdad de varianzas Sig. 0,003 0,312 0 0,004 0,902 0,214
T 3,884 2,86 8,056 2,936 3,049 2,205
Prueba t para
la igualdad de medias Sig.
(bilateral) 0 0,004 0 0,003 0,002 0,028

Fuente: Elaboración propia.

Tanto la prueba de Mann-Whitney como la t de Student (véanse tablas 5 y 6) apuntan a que las 6 di-
mensiones del cuestionario sí muestran diferencias estadísticamente significativas entre las modalidades de
formación estudiadas, ya que todas ofrecen un p-valor menor que 0.05, es decir, que las respuestas a los
diferentes ítems sí dependen de la modalidad formativa de que se trate.
A continuación, se ha procedido a analizar las dimensiones del cuestionario argumentando las diferen-
cias de las medias observables que, en todo caso se aprecian más altas en autoformación que en presen-
cial, como se viene reiterando.
En primer lugar, con respecto a la evaluación de la organización, estos resultados pueden explicarse
considerando que en FC y GT la formación tiene lugar en el centro educativo lo que evita desplazamientos
a lugares ajenos al participante y propicia un acceso fácil a los recursos que ofrece el entorno de trabajo.
Asimismo, el calendario de reuniones y ponencias es consensuado por el grupo y cada individuo decide los
momentos de su proceso de investigación-acción, concediendo una mayor adaptabilidad y conciliación fami-
liar. En contraposición, la presencialidad tiene una organización más rígida porque tanto la agenda como el
lugar es impuesto de antemano desde los CEP.
En la dimensión contenidos de la formación, el motivo de que perciban con mayor interés para la docen-
cia los contenidos trabajados radica en que en autoformación se diseña un proyecto en común, partiendo de
una misma realidad, con una finalidad y unos contenidos contextualizados que dan respuesta a necesidades
formativas concretas. En cuanto a la dificultad de los contenidos, en general, la mayor parte los interpretan
como de dificultad media, lo que supone su adecuación a la heterogeneidad de los niveles de competencia
profesional encontrados.
En lo concerniente al desarrollo de la formación, dimensión en la que se miden aspectos como el fomen-
to del trabajo colaborativo, el nivel de interacción entre individuos y la idoneidad de la metodología utilizada,
la justificación se encuentra en que el desarrollo de la formación tiene lugar en el centro a través del trabajo
conjunto de sus integrantes, generando un sistema compartido compuesto por individuos en continua inte-
racción que acomodan en grupo su desarrollo profesional, lo que en efecto provoca que la percepción sobre
la idoneidad de la metodología utilizada sea mayor.
Las ponencias también registran valores ligeramente más altos en autoformación, a pesar de que en
este caso representan solo el 15% de las horas de formación certificables. La explicación está en que esta
modalidad tiene como punto de partida las necesidades formativas de un grupo con una misma finalidad,
esto hace que los ponentes sean más operativos adecuando sus exposiciones y sus propuestas a dichas
necesidades.
En lo referente a las asesorías, es reseñable que el profesorado reconozca su labor en el diseño de
actividades y en la resolución de incidencias; de nuevo confirmamos una tendencia mayor en autofor-
mación. La explicación la hallamos en que la asesoría programa el proyecto de autoformación junto al

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claustro adecuándolo al centro y hace un seguimiento de este durante todo el curso académico lo que
provoca que sean percibidos de manera ostensible. Mientras que en CP el diseño parte de un análisis
de necesidades general sin tener en cuenta a los asistentes y el seguimiento tiene menor percepción por
parte de estos.
Por último, en relación con la satisfacción general y los aprendizajes logrados, la autoformación vuelve
a registrar valores algo superiores; la adecuación de la formación a las expectativas iniciales es debida que
son los propios formados quienes la programan. Esta conlleva un proceso investigación-acción que sitúa al
docente como un profesional reflexivo que convierte su puesto de trabajo en un laboratorio en el que inves-
tiga y reflexiona sobre la práctica con el propósito de aprender. El nivel de aprendizaje alcanzado está rela-
cionado con la justificación anterior: en la autoformación los aprendizajes son más significativos en la medida
en que estos tienen lugar en un contexto propio partiendo de los conocimientos y la experiencia de un grupo
con una finalidad común. Indudablemente, todo lo anterior repercute en un notable nivel de satisfacción lo
que se traduce en recomendar a otros participar en actividades similares.

3.2.  Preguntas abiertas del cuestionario

Las preguntas abiertas proporcionan un gran volumen de información valiosa y relevante para entender
y matizar los datos cuantitativos. No obstante, su tratamiento supone una tarea ardua por las dificultades
de su análisis. Para poder interpretar y comparar las respuestas se procedió a su lectura con la finalidad de
poder establecer categorías acordes con los criterios temáticos del presente estudio y con las propias con-
testaciones recopiladas. Definidas dichas categorías, se contabilizó la frecuencia con la que los participantes
las reseñaron y se determinó el porcentaje (%) de individuos de cada muestra que las señaló. Finalmente,
se analizaron los resultados como se recoge en los párrafos siguientes.
A la pregunta «¿Cuáles son los aspectos de la formación que mejor has valorado?» se obtenían las
respuestas recogidas en la figura 1:

Figura 1. Aspectos mejor valorados de la formación

Fuente: Elaboración propia.

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Carmen Aneas-Novo / José Sánchez-Rodríguez / Enrique Sánchez-Rivas

Con respecto a la aplicación práctica, en ambas modalidades los participantes consideran que entre
los aspectos mejor considerados está la utilidad de la formación, es decir, que el aprendizaje logrado pueda
ser aplicable al puesto de trabajo. En autoformación se verifica que la mayoría (87,0%) lo señala como el
aspecto más palpable y mejor valorado; es una modalidad que tiene lugar en el centro educativo a lo largo
de todo el curso académico y donde los docentes se erigen como investigadores de su propia acción, estos
experimentan y aprenden aplicando en el aula los nuevos conocimientos que van adquiriendo, lo que hace
que estén más satisfechos con este aspecto de la formación. En CP la aplicación práctica es percibida con
menor importancia, no obstante, casi la mitad (47,0%) valoró positivamente haber aplicado lo aprendido; la
interpretación de esta diferencia está en que, por un lado, en CP la aplicación en el puesto de trabajo no
forma parte del aprendizaje y, por otro, en que los formados desechan la oportunidad de llevar al aula la for-
mación cuando evidencian que las prácticas ofrecidas por los ponentes no son replicables en sus contextos
laborales.
Destacan también las ponencias, en CP constituye la categoría mejor valorada (83,2%) debido a que el
ponente es el eje rector de esta formación, muestra sus experiencias didácticas, establece pautas y plantea
tareas, y posibilita la resolución inmediata de dudas. En autoformación es el segundo factor mejor valorado
(75,5%) tras la aplicación práctica, esta modalidad cuenta con un apoyo formativo externo que puede llegar a
constituir el 15% de las horas certificables de la formación y cuyo objetivo es facilitar la adquisición de aque-
llos conocimiento que los participantes de FC o GT no pueden adquirir a través de los procesos de investiga-
ción, reflexión y puesta en práctica que desarrollan; de acuerdo con las respuestas recogidas, las ponencias
externas generan inercias muy positivas para impulsar la formación y asegurar su funcionamiento.
Las respuestas relativas a la metodología aparecen siempre vinculadas a los contenidos y a los po-
nentes. En autoformación algo más de la mitad (55,6%) de los participantes valoran positivamente este as-
pecto de la formación y destacan, como características positivas, que sea activa, participativa, colaborativa,
dinámica y centrada en la práctica. En CP la metodología es apreciada por la mitad (50,1%), los ponentes
adecuan la metodología en función de los contenidos con la finalidad de facilitar la interacción con los parti-
cipantes, facilitar la teoría, resolver y debatir problemas prácticos y compartir experiencias.
Los contenidos deben responder a las necesidades formativas de los participantes, establecen la base
para generar las competencias profesionales del docente y aparecen en la combinación de teoría y práctica
facilitando el proceso de aprendizaje. En CP un amplio porcentaje (71,1%) apreció positivamente este fac-
tor. En autoformación, aunque son apreciados por la mitad (51,4%) de los participantes, el que lo hagan en
menor medida que en CP respondería a que otorgan mayor importancia a la aplicación práctica de dichos
contenidos que a estos per se.
Conforme a las respuestas analizadas, en autoformación la interacción entre participantes es valorada
positivamente por la mitad (50,3%) de los sujetos y tiene lugar a través del trabajo colaborativo; la construc-
ción de nuevos conocimientos surge del trabajo en equipo por lo que cualquier tarea que realicen se verá
enriquecida y sustentada por la capacidad, la experiencia y la práctica de sus integrantes. No obstante, al-
gunos de ellos admiten que el trabajo colaborativo a pesar de ser netamente enriquecedor también conlleva
ciertas trabas como la sensación de pérdida de tiempo y de menor rendimiento al tener que definir estrate-
gias y alcanzar acuerdos en equipo, la imposición de criterios por parte de algunos sujetos y la aparición de
subgrupos. En CP esta interacción (19,0%) se percibe de modo diferente, más como una forma de socializar
y compartir experiencias entre participantes y en torno a la temática del curso, ya que en un mismo espacio
y tiempo pone en contacto a docentes con inquietudes similares, pero con un origen diferente.
En cuanto a los recursos, tienen desigual consideración entre una y otra modalidad, aunque el porcen-
taje de formados que los destacan sea muy similar. En CP (32,0%) los recursos son ofrecidos principalmente
por los ponentes o la administración para el desarrollo del curso; en cambio, en autoformación (27,3%) si
bien también se aprecian los recursos facilitados por los ponentes, los más valorados son los que se van
generando como parte de las tareas del propio proceso de formación.
Las respuestas dadas con relación al lugar de realización también difieren en ambas modalidades. En
autoformación (19,9%) se aprecia que la formación se produzca en el centro educativo, contextualizándose y
evitando desplazamientos a lugares ajenos al sujeto. En CP (13,1%), se valora que la formación tenga lugar
en espacios no formales de aprendizaje como extensión y alternativa a las instalaciones del CEP: museos,
universidades, espacios naturales y al aire libre.
La labor de la asesoría es observada y apreciada por su presencia en todo el proceso en autoformación
(12,6%). En la misma medida en CP (12,0%) aunque los asistentes no perciben su presencia, pero sí reco-
nocen su papel en el diseño y organización de la actividad.

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Por último, los horarios, es el factor apreciado en menor grado y las razones de su consideración
divergen de una a otra modalidad. En CP (10,0%) se valora que el calendario se fije de forma previa a la
realización de la actividad, de manera que los sujetos pueden planificarse de antemano. En autoformación
(8,4%) se valora la adaptabilidad a los horarios docentes, para el trabajo individual cada uno selecciona los
momentos que dedicará a la formación y en el caso del trabajo en equipo se hace coincidir con los horarios
de permanencia en el centro.
A la pregunta «¿Cuáles son los aspectos que podrían mejorar?» se obtienen los resultados incluidos en
la figura 2:

Figura 2. Aspectos de la formación que podrían mejorar

Fuente: Elaboración propia.

El aspecto a mejorar que con más frecuencia señalaron los participantes, es la falta de tiempo, pero los
argumentos difieren de una modalidad a otra. En autoformación los encuestados declaran que necesitan
más tiempo (67,6%) ya que el proceso de aprendizaje supone un esfuerzo añadido a las muchas obliga-
ciones en las que se ven envueltos a lo largo del curso, lo que les genera una sensación de desasosiego;
posiblemente se deba a que se plantean muchos objetivos para el periodo de formación previsto y disponen
de lapsos de tiempo muy limitados para alcanzarlos, es decir, para dedicar a la formación, al trabajo conjun-
to, a la reflexión compartida y a la aplicación; además, demandan la ampliación de las horas destinadas al
apoyo formativo externo. Las respuestas dadas en CP (56,0%) hacen referencia a la necesidad de ampliar
las sesiones de formación debido a que les falta tiempo para asimilar los contenidos; el origen del problema
se encuentra en que este tipo de actividades trata de ofrecer a los asistentes la máxima información sobre
una temática dada en un determinado número de sesiones, pero no todos la asimilan al mismo ritmo ya que
los grupos están integrados por individuos con distinto origen y nivel de competencia, y en ocasiones, o bien
no da tiempo a ofrecer todos los contenidos o a algunos integrantes no les da tiempo a asimilarlos.
Por lo que atañe a los recursos tanto en autoformación (44,3 %) como en CP (34,1 %) las respuestas
de los participantes revelan las consecuencias de la falta de inversión en educación de los últimos años.
La disponibilidad de recursos para formación en los CEP (materiales, tecnológicos, técnicos y humanos)
es mayor que en los centros educativos ordinarios, es por ello por lo que la necesidad de recursos es más
patente en autoformación.

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La aplicación práctica registra valores muy similares tanto en CP (23,1%) como en autoformación (27,4%),
en esta última modalidad es donde mejor se valora la aplicación práctica de la formación, como se observa en la
figura 1, por lo que probablemente esto explica que su valor sea ligeramente más alto que en CP, debido a que
los participantes son más conscientes de la necesidad de poner en práctica los conocimiento adquiridos; esta
preocupación respaldaría que un número mayor de participantes lo consideren como un a aspecto a mejorar.
Un razonamiento similar al anterior justifica que el valor registrado en la necesidad de mejorar la interac-
ción entre participantes sea mayor en autoformación (19,0%), dado que los docentes son más conscientes
de dicha necesidad en esta modalidad que en la de CP (8,1%), sobre todo porque la colaboración entre
compañeros es un aspecto fundamental para garantizar el éxito de las FC y los GT, véase figura 1.
En cuanto a las respuestas recopiladas en torno a los contenidos son muy similares tanto en CP (16,0%)
como en autoformación (16,9%) haciendo referencia a que los contenidos sean más concretos y se ajusten
a las necesidades educativas del profesorado.
Llama la atención que se ha reducido el porcentaje de participantes (14,8%) contrarios a Colabora (entor-
no virtual de trabajo bajo el modelo de las webs 2.0 que ofrece un espacio de aprendizaje colaborativo y cuyo
uso es obligado únicamente en las modalidades de autoformación). El uso de esta plataforma suscitó mucho
rechazo en sus comienzos, y con las respuestas recogidas se confirma que aún hoy en día todavía un peque-
ño porcentaje de participantes proponen la eliminación del uso de esta plataforma como elemento de mejora.
A propósito de los horarios, en las dos opciones formativas son considerados en similar proporción, pero
los argumentos de mejora dados son diferentes. En autoformación (13,8%) se reclama fijar de antemano un
horario evitando sus modificaciones; los cambios de fecha en este tipo de modalidad suelen ser bastante
frecuentes debido a que la proximidad entre los participantes permite atender a las diferentes casuísticas
que acontecen en el centro, posponiendo o adelantando reuniones que, si bien se realizan en base al interés
general, ello no evita que algunos individuos resulten agraviados. En otro orden de ideas, en CP (13,1%) se
reclama que los horarios de formación se integren dentro de las horas lectivas, adaptando la jornada laboral
para permitir la asistencia a cursos de formación; también, se reclama la compatibilidad entre la asistencia
a los citados cursos y el trabajo, dado que la mayoría de las formaciones tienen lugar en horario de tarde
excluyendo de la oferta al profesorado que trabaja en esa franja (conservatorios, escuelas de idiomas, etc.).
Respecto a la metodología, al analizar las respuestas observamos que los participantes de CP (30,0%)
son los menos satisfechos con este aspecto, entre sus inconvenientes señalan: algunos ponentes transmi-
ten sus conocimientos de forma unidireccional no empleando metodologías activas y participativas que invo-
lucren a los formados; el abuso de la transmisión por vía oral provoca que algunos contenidos se pierdan; se
frena el pensamiento crítico en los formados; y en los grupos muy numerosos se pierde la atención causando
aburrimiento y distracción. En autoformación (10,6%) las mejoras reclamadas están en la línea de mejorar el
trabajo cooperativo y la puesta en práctica de ejemplos reales.
En cuanto a las asesorías desde la CP (11,0%), donde son menos visibles, el profesorado solicita
su presencia y que estas realicen un mayor seguimiento de sus progresos. Igualmente, en autoformación
(8,5%) se demanda que exista un mayor seguimiento y feed-back por parte de las asesorías.
Las mejoras demandadas en relación con las ponencias, tanto en autoformación (7,3%) como en CP
(9,0%), hacen referencia a que los ponentes se centren en la práctica y desarrollen dinámicas activas que
impliquen a todos los participantes.
Por último, en referencia al lugar de realización, comprobamos la gran diferencia entre autoformación
(3,2%) debido a que solo un reducido número de docentes no considera positivo que se realice en su lu-
gar de trabajo; y CP (31,0%) donde los participantes desaprueban las instalaciones del CEP de Málaga y
destacan la dificultad para desplazarse hasta esta institución, sobre todo en el caso de los municipios más
alejados de la capital.

4. CONCLUSIONES

Las conclusiones de esta investigación realizada en el CEP de Málaga permiten considerar aspectos que
pueden facilitar la toma de decisiones, a nivel político y técnico, en cuanto a las modalidades formativas que
se deben promover desde este tipo de instituciones. Los resultados obtenidos ameritan su difusión en el resto
de CEP de Andalucía e incluso en el ámbito nacional. Si bien la ordenación de la educación permanente en el
marco nacional posee sus propias especificidades, en todo el territorio se comparte la necesidad de optimizar
los limitados recursos económicos destinados a la formación continua. A pesar de que la autoformación po-

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dría suponer menores costes que la formación presencial, es necesario asegurar que este modelo formativo
reporte efectos positivos al profesorado y por consiguiente a las organizaciones que lo implementan.
Tras analizar los datos obtenidos con las respuestas cerradas, se observa que muestran diferencias
estadísticamente significativas dependiendo de la opción seleccionada y se verifica que todas las valoracio-
nes son ligeramente más altas en autoformación. La evaluación de la organización de la actividad en esta
modalidad está caracterizada por que es el individuo junto con el grupo el que decide los momentos que
dedicará a su proceso de aprendizaje, el cual tiene lugar en un contexto próximo como es el propio centro
educativo que le brinda recursos formativos inmediatos y accesibles. Los objetivos y los contenidos son
recogidos en un proyecto que parte del análisis conjunto de la realidad para dar respuesta a unas necesi-
dades formativas concretas. Por tanto, esto permite que la actividad responda a las expectativas iniciales
de los participantes, quienes la consideran esencial para mejorar su práctica profesional. Este tipo de for-
mación propicia la interacción entre los sujetos y saca al docente del ostracismo de su aula para compartir
inquietudes con sus iguales, potenciando el trabajo colaborativo y desplegando una metodología activa y
cooperativa que los involucra a todos. En la investigación de Pérez (2018) sobre autoformación, se demues-
tra que las metodologías que promueven el aprendizaje autónomo, horizontal y colaborativo resultan más
atractivas y más efectivas para el cambio de las prácticas educativas. Por otro lado, el apoyo formativo dado
a la autoformación genera una inercia muy significativa en el proceso de investigación-acción e impulsa al
grupo a superar los escollos que frenan su progreso, dando feed-back sobre la ejecución y propiciando el
aprendizaje activo y la resolución de problemas. La asesoría es percibida con mayor cercanía debido a un
contacto constante que se inicia con la redacción del proyecto, prosigue con un seguimiento de su desarrollo
y finaliza con el reconocimiento del proceso seguido por cada docente. Como refiere Imbernón (1996) esta
modalidad de formación permite que los profesores alcancen sus objetivos y satisfagan sus necesidades de
aprendizaje, ya que el docente aprende utilizando como estrategias formativas la confrontación reflexiva de
su práctica en un entorno compartido con sus iguales. Todo ello repercute en un mayor grado de satisfacción
y en consecuencia los docentes recomendarían esta modalidad a otros.
A la luz de los resultados obtenidos con las preguntas abiertas, llegamos a la conclusión de que la admi-
nistración educativa, en materia de formación del profesorado, debe: facilitar recursos y tiempo a sus docen-
tes para permitir su desarrollo profesional a través de la formación; diseñar actividades con transferencia al
puesto de trabajo; contratar ponentes que desarrollen metodologías dinámicas y participativas; seleccionar
contenidos que respondan a las necesidades formativas de los docentes; favorecer el trabajo colaborativo
entre los sujetos y el intercambio de experiencias; acercar la formación a los centros educativos para que
cobren protagonismo como espacios para el aprendizaje docente; y asegurar el seguimiento y tutorización
de los progresos del profesorado durante la formación.
Como ya hemos apuntado anteriormente, esta investigación respalda la adecuada dirección de las
políticas adoptadas en educación permanente del profesorado en Andalucía, la autoformación constituye
la opción con mejor valoración por parte de quienes deciden realizar algún tipo de formación, la necesidad
de los profesores de desarrollarse profesionalmente surge no sólo a partir de inquietudes personales sino
también de la necesidad de resolver grupalmente los problemas de su contexto escolar. No obstante, la for-
mación presencial también obtiene notables valoraciones lo que nos debe llevar no solo a defenderla sino
a mejorarla. En este sentido establece Vezub (2015) que los docentes cuando seleccionan una modalidad
u otra manifiestan su particular modo de entender la formación, de cubrir sus intereses y las necesidades
individuales y grupales de su contexto inmediato.
Con el propósito de seguir desarrollando esta línea de investigación se está trabajando en un análisis
comparativo entre ambas modalidades, en relación con la transferencia, para comprobar la eficacia de cada
una, identificando en qué medida los aprendizajes logrados con la formación se evidencian en la práctica
docente una vez que finaliza y determinando qué factores favorecen u obstaculizan el proceso. Otra línea de
investigación futura reside en determinar qué aspectos del diseño y desarrollo de una formación aseguran
una mayor eficacia en la transmisión de aprendizajes al puesto de trabajo.

5.  REFERENCIAS BIBLIOGRÁFICAS

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ESTUDIOS 108 
Recibido: 24-05-2018
Modificado: 27-07-2018
Aceptado: 27-07-2018
DOI: 10.24965/gapp.v0i21.10537
Sección: ESTUDIOS

¿Qué factores aumentan la aprobación al gobierno en un proyecto

de infraestructura urbana? La construcción de la Línea 3 del Tren
Ligero en el Área Metropolitana de Guadalajara, México

Which factors improve public acceptance of government in an

urban infrastructure project? Building the Line 3 of the Light Rail
in Guadalajara Metropolitan Area, Mexico
Fernando Calonge Reillo
Universidad de Guadalajara (México)
ORCID: http://orcid.org/0000-0003-1788-2954
[email protected]

NOTA BIOGRÁFICA
Fernando Calonge Reillo es Doctor en Sociología por la Universidad Complutense de Madrid. En la actua-
lidad es profesor investigador de la Universidad de Guadalajara, México, e integrante del Sistema Nacio-
nal de Investigadores (CONACyT México) en su nivel I. Sus líneas de investigación son las dimensiones
sociopolíticas de las infraestructuras de transporte.

RESUMEN
El papel de los grandes proyectos de infraestructuras urbanas es cada vez más importante a escala
global y en la región latinoamericana. Con la implementación de esquemas de gobernanza urbana, es
fundamental conocer cómo la ciudadanía evalúa la actuación gubernamental en este tipo de inversiones.
Este artículo se basa en los resultados de una encuesta aleatoria desarrollada en el Área Metropolitana
de Guadalajara, México. Sus principales resultados subrayan cómo la mejora de los mecanismos
participativos y la reducción de los impactos directos a los vecinos, son las dimensiones más decisivas
que coadyuvan a la aprobación de la actuación gubernamental.

PALABRAS CLAVE
Megaproyectos; Opinión ciudadana; Políticas de transporte; Transporte masivo.

ABSTRACT
The role of megaprojects is increasingly outstanding both in a global scope and in the Latin-American
region. With the deepening of urban governance, it is crucial to consider how citizens asset government
performance in this kind of investments. This paper analyzes the results of a random survey conducted in
Guadalajara Metropolitan Area, Mexico. The main results point that the enhancement of public participation
and the compensation of the building impacts are the two most important factors in determining citizens’
approval of government action.

KEYWORDS
Citizenship assessment; Mass Transit; Megaprojects; Transportation Policy.

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GAPP. Nueva Época  –  N.o 21, Mayo-Octubre 2019  –  ISSN: 1989-8991  –  DOI: 10.24965/gapp.v0i21.10537  –  [Págs. 109-124]

¿Qué factores aumentan la aprobación al gobierno en un proyecto de infraestructura urbana? La construcción de la Línea 3 del Tren...
Fernando Calonge Reillo

SUMARIO
1. INTRODUCCIÓN. 2. LA GOBERNANZA URBANA Y LOS CONDICIONANTES DE LA OPINIÓN CIUDA-
DANA. 3. CONTEXTO DE LA INVESTIGACIÓN Y METODOLOGÍA. 4. RESULTADOS. 4.1. EXPOSICIÓN
A LOS IMPACTOS DE LA OBRA. 4.2. LA OPINIÓN GENERAL SOBRE LA OBRA. 4.3. LA OPINIÓN SO-
BRE LA INFLUENCIA DE LA OBRA EN LA COLONIA. 4.4. LA PARTICIPACIÓN EN LA DETERMINACIÓN
DE LAS INFRAESTRUCTURAS URBANAS. 5. CONCLUSIONES.

1. INTRODUCCIÓN

Las inversiones en infraestructuras urbanas desempeñan un papel preponderante en los destinos de las
metrópolis actuales. Distintos factores influyen en esa importancia: la creciente competencia en una escala
global que se plantea entre las principales ciudades; la pretensión de dinamizar las economías urbanas; la
respuesta a los crecimientos poblacionales acelerados que se dan en las ciudades de los países en desa-
rrollo, etc. Con estas inversiones, al cabo de pocos años, se producen transformaciones de gran calado que
alteran las dinámicas de sectores muy amplios de la metrópolis (Flyvbjerg, 2014: 6).
La importancia creciente de las formas de administración basadas en la gobernanza, con la descentra-
lización del poder y su reparto a lo largo de distintos sectores de la ciudadanía (Dávila y Brand, 2012: 90),
impone otros retos al papel de los gobiernos en la planificación, construcción y administración de este tipo
de infraestructuras. En especial, se hace cada vez más necesario reparar en cómo estos proyectos se so-
cializan y son recibidos por parte de la ciudadanía.
Este artículo analiza algunos condicionantes que influyen en la forma como los ciudadanos evalúan el
papel de los distintos niveles de gobierno en la planificación y construcción de estas infraestructuras. En
especial aborda cómo la ciudadanía aprecia la actuación gubernamental en el caso concreto de la construc-
ción de la Línea 3 del Tren Ligero en el Área Metropolitana de Guadalajara, México (L3TL). El propósito es
contribuir al debate existente sobre los condicionantes de la opinión ciudadana a la hora de evaluar este tipo
de grandes proyectos urbanos. En particular, los resultados destacan la importancia que tiene mejorar los
procesos participativos previos, y el cuidado en minimizar los impactos durante la construcción, para garan-
tizar un mayor apoyo en el desarrollo de esta infraestructura.
Para hacerlo se sitúan teóricamente las actuales formas de gestión basadas en la gobernanza urbana,
enfatizándose el papel que desempeñan los procesos participativos. Dentro de esta tendencia general, se
discutirá específicamente el desarrollo de los procesos de comunicación y recepción de discursos alrededor
de la construcción de infraestructuras, y se repasarán algunos condicionantes que se han señalado que inci-
den en la contingente valoración pública de este tipo de inversiones. En un segundo momento se presentan
los principales resultados de la encuesta, organizados en cuatro dimensiones que condicionan la evaluación
ciudadana sobre el papel de los gobiernos en la implementación de infraestructuras: la exposición a los im-
pactos negativos derivados de la construcción de la obra, la percepción ciudadana sobre cómo la obra altera
y alterará las dinámicas locales en el entorno, la valoración general de la ciudadanía sobre la conveniencia
de la obra, y el grado como se involucra y participa en su gestión. Las conclusiones finales mostrarán la
importancia que se debe dar a los procesos participativos, y la necesidad de aminorar y compensar los im-
pactos directos que se sufren como los dos medios que mejor explican la aprobación de la ciudadanía sobre
la actuación gubernamental en la implementación de grandes infraestructuras.

2.  LA GOBERNANZA URBANA Y LOS CONDICIONANTES DE LA OPINIÓN CIUDADANA

La construcción de grandes proyectos de infraestructura urbana es objeto de la atención pública por

la dimensión de las consecuencias que acarrea para la vida de los habitantes de las metrópolis. Dada la
polémica que suele rodear este tipo de obras, se insiste en la necesidad de cuidar su gestión y en general la
forma como se insertan dentro de la más general gobernanza urbana (Flyvbjerg, 2009: 353).
Los esquemas de gobernanza son claves para entender la relación entre las instituciones, la ciudada-
nía, y la implementación de proyectos de intervención urbana. En términos más generales, la gobernanza
ha significado abandonar tradicionales procesos verticales de toma de decisiones, para apostar por afrontar
la gestión desde la interdependencia entre distintos tomadores de decisiones en procesos más horizontales
y que intentan incluir a amplios espectros de la ciudadanía (Sack, 2011: 47; Bakker, 2010: 45). Esta preten-

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sión de romper esquemas verticales ha acarreado acercar la toma decisiones al ámbito local y comunitario
(Manzi et al., 2010: 19), y ha concluido con la instauración de fórmulas institucionalizadas de gobernanza
urbana (Stren y Polese, 2000: 17).
La participación ciudadana adquiere una gran importancia en la puesta en marcha de estos procesos de
gobernanza urbana porque garantiza una amplia implicación de un variado número de actores en la toma de
decisiones. Mejorar los procedimientos de participación incide en el éxito y en la apropiación de las distintas
políticas e inversiones (Allen y Lloyd Jones, 2010; 68), y en la formación de las actitudes de los ciudadanos
respecto a sus gobiernos y sus iniciativas (Jordhus-Lier, 2015: 172; Kash e Hidalgo, 2014). De ahí que se
insista en la necesidad de institucionalizar estos procesos de participación, para evitar que queden como
puntuales episodios de consulta (McCright y Clark, 2006: 203)
Sin embargo, se han constatado serias dificultades para la materialización de la gobernanza que alen-
tarían los recelos y reparos sobre las inversiones en infraestructura urbana. En primer lugar se indica que
proyectos de gran envergadura como el que es objeto de análisis en este artículo, suelen entenderse desde
las urgencias de perder las inversiones prometidas lo que propende a generar procesos poco claros y abier-
tos (Smith, 2010: 206; Flyvbjerg, 2005: 20). Asimismo, se insiste en las dificultades por canalizar adecuada-
mente todos los intereses ciudadanos, y no sólo los socialmente hegemónicos (Manzi et al., 2010: 22; Bon,
2015: 228; Norton, 2002: 136).
Existen dificultades específicas a la implantación de la gobernanza urbana dentro de la región latinoa-
mericana. En este contexto, es especialmente fuerte la tradición tecnocrática y autoritaria en la planificación
de las infraestructuras (Keck, 2002: 170; da Silva, 2010: 220; Moreno Carranco, 2013: 187) lo que impide
la apertura de los procesos participativos. En específico, la persistencia de estas formas de entender la
relación entre gobernantes y gobernados, acarrea frecuentes intentos por cooptar determinadas capas de
población, especialmente las más vulnerables o deja las experiencias participativas en llanas campañas
informativas (Valenzuela, 2013: 108), Además, hay que consignar la gran debilidad institucional que impide
que se formalicen y rutinicen los procesos participativos (Bakker, 2010: 29) y que la participación quede ins-
talada definitivamente en la agenda urbana.
La comprensión y evaluación que realizan los ciudadanos de la actuación gubernamental en la implemen-
tación de infraestructura urbana es muy importante para una efectiva implantación de la gobernanza urbana.
Desde una postura crítica, pero algo simplificadora, la literatura ha enfatizado el sentido ideológico que acarrea
buena parte de las estrategias de comunicación gubernamentales y del propio despliegue de las infraestruc-
turas. Especialmente relevante para el contexto de un país en desarrollo, se ha subrayado cómo el intento por
dominar a poblaciones y territorios «atrasados» y marginados se ha realizado a través ciertos relatos sobre la
modernización y el progreso (Kaika y Swyngedouw, 2000: 125; Siemiatycki, 2005: 30). La infraestructura, en su
papel de elemento modernizador (Schot, 2003: 257), habría sido un arma ideológica muy importante (Dupont,
2011: 544), en la medida en que prometía mejorar los estándares de vida y las libertades (Larkin, 2013: 332),
en que conseguía acallar posibles voces disidentes (Siemiatycki, 2006: 287), o en que implementaba exhibi-
ciones públicas de dominio y superioridad tecnológicas difíciles de resistir (Anand, 2011: 547; Larkin, 2008: 39).
Aunque algunos de estos estudios asumen la naturaleza contingente y abierta a disputa de esa comu-
nicación de significados y experiencias a través de la infraestructura (Harvey, 2012), prevalece un tipo de
análisis que establece que la capacidad de los estados para desplegar determinadas infraestructuras es
equivalente con su capacidad por incidir en el estado de opinión y en las evaluaciones de los ciudadanos.
Frente a estos análisis, se propone aquí partir de la perspectiva crítica en teoría de la comunicación, que
insiste en la necesidad de atender mucho más de cerca a los procesos de apropiación, decodificación y dis-
cusión de los mensajes por parte de los públicos receptores (Mattelart y Mattelart, 1997: 34-41). En nuestro
caso, no se puede tomar la opinión ciudadana como un hecho que responde necesariamente a las formas
infraestructurales establecidas o a las estrategias de comunicación de los estados. Al contrario, se propone
prestar atención al sentido contingente de la formación de la opinión ciudadana (Valentin y Bougs, 2013:
563) como consecuencia de los variados procesos de apropiación e interpretación (Humphrey, 2003: 43;
Bunnell, 2002: 1687). En particular, este artículo intentará explorar algunos factores y condicionantes que
pueden incidir en esa variabilidad de la opinión ciudadana.
Así, se ha indicado que la atención selectiva que la ciudadanía presta a determinadas campañas guber-
namentales (Janse y Konijnendijk, 2007: 35), que la intercesión de los intereses propios que pueden ser da-
ñados por aquellos intereses supuestos que la obra pretende alentar (Ruming, 2014: 261), que la confianza
depositada en el gobierno para aceptar o controvertir sus mensajes (Battaglia et al., 2014: 798; Marincioni y
Appioti, 2009: 864), o que el fallo en los propios canales gubernamentales de transmisión de la información

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(Bon, 2015: 45), son otros tantos factores que inciden en la gran variabilidad como finalmente pueden ser
descodificados los mensajes prendidos de la infraestructura urbana.
A la hora de revisar la formación de la opinión pública, pueden establecerse varios condicionantes que
inciden en esta variabilidad. En los países latinoamericanos y en desarrollo es preciso contar con las formas
habituales de prestación de la infraestructura urbana para conocer la predisposición que pueden guardar los
habitantes hacia estas infraestructuras modernizadoras. El enfoque autoritario y tecnocrático que ya se ha
comentado en la implementación de infraestructuras condiciona que buena parte de la ciudadanía albergue
amplios recelos en los momentos en que los gobiernos impulsan los proyectos de modernización a través
de la construcción de infraestructuras (Khan, 2006: 88). Esos recelos integran sospechas de que las nuevas
infraestructuras van a favorecer a los inversores e intereses internacionales (Dalakoglou, 2010: 138; Paget-
Seekins, 2015: 118), de que las necesidades locales seguirán quedando insatisfechas (Turner, 2012: 51) o
de que las formas de vida e identidades locales quedarán amenazadas (Pérez Negrete, 2016: 343; Novy y
Peters, 2013: 250; Grove, 2009: 214).
La resistencia se agudiza en el instante en que el inicio de la construcción de la infraestructura abre
una serie de incomodidades a las poblaciones que conviven con las obras. Así, las afectaciones al entorno
construido próximo a los residentes (Barker, 2005: 710) o el deterioro ambiental que suele comportar la cons-
trucción de magaproyectos (Evans, 2002: 16), motivan la oposición de buena parte de la población frente a
las actuaciones gubernamentales.
Los ciudadanos pueden valorar negativamente la acción de los gobiernos, si antes anticipan que su día
a día en sus colonias y vecindarios va a verse negativamente alterado. Así puede suceder con las infraes-
tructuras que ponen en marcha procesos de «gentrificación» que desplazan a las poblaciones pobres loca-
les (Manzi, 2010: 44), que agudizan las brechas y las fracturas sociales y espaciales entre colonias adinera-
das y colonias marginadas (Levine, 2000: 134), o que suprimen comercios populares y a veces informales
que son fundamentales para el abasto cotidiano de los hogares (Turner, 2012: 51). En cualquiera de estos
casos, la evaluación de los cambios futuros que sobrevendrán con la construcción de la infraestructura es
sentida como una pérdida de autonomía (Hess, 2009: 54) que pone en marcha procesos de oposición frente
a las actuaciones del gobierno.
Por otro lado, los ciudadanos también pueden prever que la construcción de la infraestructura traiga
consecuencias favorables para los vecindarios donde desarrollan su cotidianidad. Así ha sucedido con cier-
tas inversiones en infraestructuras de transporte masivo, que en muchos casos son aprobadas porque se
prevé que mejorarán las conexiones y la inclusión del vecindario en el resto de la metrópolis (Grieco, 2015:
93; Brodzinsky, 2014: 78). Así, es habitual que, ante las noticias de la implantación de nueva infraestructura
en sus entornos, los vecinos realicen procesos de evaluación en donde analizan minuciosamente los bene-
ficios y perjuicios que puede tener la construcción de la infraestructura (Dietz y Atkinson, 2005: 446).
Entre las condiciones que se ha identificado como claves para obtener mejores niveles de valoración
ciudadana está la apertura de procesos participativos, como quedaban implicados en los nuevos esquemas
de gobernanza urbana. Así, si los procesos son verdaderamente participativos, y se extienden a aspectos
de la formación de las políticas de infraestructuras (Keck, 2002: 184; Schneier-Madanes, 2005: 165), pue-
den acarrear un mayor apoyo a las actuaciones gubernamentales, y esto por varias razones. En primer
lugar la participación ciudadana puede garantizar futuros abastos de los servicios urbanos a las poblaciones
especialmente más vulnerables, con lo que se puede lograr así una mayor aceptación de la infraestructura
(Evans, 2002: 15). En segundo lugar, la mejora de la participación ciudadana suele darse vis a vis con un
fortalecimiento de las administraciones locales (Marincioni y Appioti, 2009: 864), lo que refuerza el sentido
de cercanía y utilidad de la obra. Finalmente, la participación ciudadana reiterada mejora los procesos de
retroalimentación de las administraciones y también de los cuerpos de técnicos con la ciudadanía, lo que
garantiza poder introducir puntualmente mejoras en la planificación y construcción que sean consideradas
de utilidad por parte de la población (Schot, 2003: 274; Battaglia, et al., 2014: 797).
En definitiva, los nuevos esquemas de gobernanza urbana implican nuevas formas de afrontar la ges-
tión de las infraestructuras que pueden ser determinantes en la formación de las opiniones de la ciudadanía.
El caso latinoamericano, con su dilatada historia de gestión tecnocrática y autoritaria de la implantación de la
infraestructura, impone una particularidad que será abordada en este artículo. Contando con las dificultades
por implantar en la región la gobernanza urbana, y con los recelos y suspicacias de parte de la ciudadanía
ya documentados, se mostrará cómo las mejoras en los procesos de participación, y una atención más cui-
dadosa hacia las afectaciones que puede implicar para los vecinos son cruciales para explicar variaciones
en la evaluación ciudadana de las infraestructuras.

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3.  CONTEXTO DE LA INVESTIGACIÓN Y METODOLOGÍA

La L3TL comenzó a construirse en agosto de 2014, y se espera que entre en operación a finales de
2018. Como se observa en el Mapa 1, esta línea complementa la línea 1 del tren ligero, que se terminó de
construir en 1989, la línea 2, que entró en operaciones en 1994, y la única línea de BRT existente en la ciu-
dad, el Macrobús, que se inauguró en 2009, como medios de transporte masivo. Su trazado discurrirá en la
diagonal noroeste-sureste a lo largo de 21,5 kilómetros, atravesando colonias de muy diferentes caracterís-
ticas en términos habitacionales y socio-demográficos.
Mapa 1. Esquema del transporte masivo en el Área Metropolitana de Guadalajara

Fuente: elaboración propia.

La ampliación del transporte masivo en la metrópolis fue muy conflictiva y altamente politizada. Los
diferentes partidos políticos proponían medios de transporte y derroteros diferentes, pero con la llegada al
poder del Partido Revolucionario Institucional en 2014, tanto a nivel federal como a nivel estatal, se optó por
recurrir a la solución más costosa: una tercera línea del tren ligero que discurriera por la referida diagonal.
Su presupuesto inicial fue de 0,8 mil millones de euros; sin embargo este montante se ha ido incrementando
con el transcurrir de los meses, de manera que pasó a 0,9 mil millones de euros en diciembre de 2015; en
septiembre de 2016 la desviación ya alcanzaba los mil millones de euros y en abril de 2018 se hablaba de
1,15 mil millones de euros. Según el estudio de demanda, se prevé que con una reestructuración intensa de
rutas de autobuses urbanos en las inmediaciones, la línea pueda alcanzar a captar 164.916 ascensos dia-
rios. Para contextualizar estos datos, hay que señalar que, por ejemplo, el sistema de Macrobús existente,
que discurre por la Calzada Independencia y rutas alimentadoras, a lo largo de 16 kilómetros, tuvo un costo
de 38 millones de euros, y transportó en 2015 un promedio de 119.150 pasajeros diarios.
La L3TL y el Área Metropolitana de Guadalajara no son ajenos a lo que sucede en la región latinoame-
ricana. Con la excepción de casos aislados de buenas prácticas, como Curitiba, Medellín o Bogotá, los re-

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zagos en la construcción de infraestructura urbana se acumulan por decenios y la respuesta gubernamental

suele ser titubeante. En particular se constata la realización de inversiones que han beneficiado al automóvil
y un olvido reincidente del transporte masivo que sólo en la actualidad se empieza a enmendar. Desde una
larga tradición de tecnocracia, autoritarismo y opacidad, las agencias gubernamentales aún no disponen
de los mecanismos y las inercias suficientes para el impulso a la infraestructura urbana desde los nuevos
esquemas de la gobernanza urbana. La L3TL es a este respecto representativa de la región, por todos los
retos que implica para la construcción de infraestructuras de transporte masivo el enfrentar decididamente
una mayor participación y aceptación de la ciudadanía afectada.
Los resultados que aquí se presentan provienen de una encuesta que se desarrolló gracias al apoyo
de la Convocatoria de Atención a Problemas Nacionales de CONACyT, en el año 2014. La encuesta consta
de 800 elementos muestrales aplicados en mayo de 2016 dentro de una franja de 1 kilómetro de distancia
respecto al derrotero del tren. Ese tamaño muestral permite establecer generalizaciones al conjunto de la
población con un margen de error de +/- 3,46%, para un nivel de confianza del 95%.
Como variables dependientes que sirven para medir la opinión de los ciudadanos sobre la actuación
del gobierno, se construyó una escala, que en el cuestionario quedó integrada bajo la siguiente pregunta:
De 0 a 10, siendo 0 nada adecuado, y 10 totalmente adecuado, ¿cómo calificaría las siguientes actuaciones
relacionadas con la construcción de la L3TL? Esta pregunta se aplicó para los siguientes aspectos:
• Información sobre las características de la obra.
• Información sobre el cierre de vialidades.
• Información de impactos ambientales en su colonia.
• Información sobre apoyos del gobierno a los afectados.
• Posibilidad de presentar quejas y denuncias sobre las actividades de la obra.
Para realizar un primer acercamiento a los factores que inciden en los distintos niveles de aprobación
de la construcción se ha realizado una comparación de medias de nuestra variable dependiente (calificación
de 0 a 10 de las actuaciones gubernamentales) según los valores categóricos de una serie de variables de-
pendientes que más adelante se enumeran. Para comprobar la significatividad de las diferencias de medias
se aplicó el estadístico T de Student.
Para profundizar en el análisis de los factores que inciden en la aprobación ciudadana de los distintos
componentes de la construcción de la obra se procedió a aplicar diversos modelos de regresión logística bi-
naria. La regresión logística binaria se pregunta por cómo las diferentes variables independientes aumentan o
disminuyen la probabilidad de que una variable dependiente dicotomizada tome uno u otro valor. En nuestro
caso, la variable dependiente de la calificación de las actuaciones relacionadas con la construcción de la L3TL
ha sido dicotomizada en aprobado y suspenso; todas aquellas calificaciones que en nuestra escala quedaban
5 y 10 han sido transformadas en aprobado, y el resto en suspenso. Así, la aplicación de la regresión logística
binaria para nuestro caso de estudio nos ha permitido identificar cómo los distintos factores aumentaban o
disminuían la probabilidad de que los ciudadanos aprobaran la construcción de la referida infraestructura.
Para la identificación de los posibles factores, se ha retomado parte de la indagación teórica realizada
que permitía identificar condiciones que influían en la evaluación ciudadana de la construcción de infraes-
tructuras. Estos factores se trasladaron al cuestionario en la forma de las siguientes preguntas:
1. Exposición a los impactos de la obra. Variables:
• Colindar o no colindar con la obra.
• Percibir impactos durante la construcción en lo relativo a: Vertidos de combustibles, malos olores,
vibraciones por obras y maquinaria y presencia basuras y residuos.
2. Opinión general sobre la obra. Preguntas:
• ¿Es necesaria la construcción de la L3TL?
• ¿Quiénes son los mayores beneficiados de la construcción de la L3TL?
3. Índice sobre la influencia de la obra en la colonia en el presente y en el futuro. Construido con los
siguientes aspectos y dimensiones de valoración:
• La seguridad ciudadana.
• La existencia de parques y áreas verdes.
• La facilidad para caminar por la colonia.

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• La limpieza e imagen de la colonia.

• La presencia de vecinos en las calles y la animación del barrio.
4. Participación en la determinación de infraestructuras urbanas. Variable:
• Participar en reuniones o asambleas de vecinos relacionadas con la construcción.

4. RESULTADOS

Las disputas que han rodeado la construcción de la L3TL todavía continúan, y se trasladan en una po-
bre valoración de la actuación del gobierno en los diferentes aspectos aquí sometidos a examen, según se
aprecia en la Tabla 1.

Tabla 1. Calificaciones medias de las distintas actuaciones gubernamentales de 0 a 10 puntos

Aspecto de actuación gubernamental Calificación media

Información características de la obra 5,03
Información cierres vialidades 5,01
Información impactos ambientales en colonia 4,09
Información apoyos a afectados 3,03
Posibilidad presentar quejas 2,91

Fuente: elaboración propia.

Las actuaciones que comportan informaciones más genéricas (sobre las características de la obra y
los cierres y desvíos en las vialidades) son las que obtienen mejor calificación. Con el resto de aspectos
más controvertidos y que se dejan sentir más sobre el día a día de los ciudadanos, las calificaciones bajan
considerablemente.
A continuación se analizará con mayor detenimiento qué dimensiones se encuentran detrás de las dife-
rentes valoraciones de la actuación del gobierno. Para ello se realizó una comparación de medias, aplicando
la prueba T de Student para establecer la significatividad de los resultados, y se realizaron modelos de re-
gresión logística binaria para intentar comprobar cómo determinadas variables incidían en las opciones de
aprobar la gestión gubernamental.

4.1. Exposición a los impactos de la obra

Uno de los factores que debería incidir en una mayor exposición a los impactos de la obra es el ubicarse en
la proximidad de su construcción. Sin embargo los resultados obtenidos no indican que este factor sea decisivo
para explicar la valoración diferencial sobre la actuación gubernamental. La cercanía a la obra sólo induce dife-
rencias de medias significativas a nivel estadístico en la valoración sobre la información de las características
de la obra, y sobre la información de impactos ambientales en la obra, según se aprecia en la Tabla 2.

Tabla 2. Diferencias de medias significativas en las calificaciones de los ciudadanos

a la actuación gubernamental, según distancia al trazado

Aspectos de la actuación Valoración por los Valoración por los

gubernamental evaluados ciudadanos que colindan ciudadanos que no colindan
por la ciudadanía con la infraestructura con la infraestructura Sig.
Información características de la obra 6,04 4,92 0,003
Información impactos ambientales colonia 4,90 3,99 0,004

Fuente: elaboración propia.

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Puesto que el plan del gobierno consistía en realizar campañas informativas en un radio de 500 metros
respecto al trazado, se comprueba que existen mejores valoraciones sobre cómo se informó de las caracte-
rísticas de la obra, y sobre los impactos ambientales que existirían en la colonia en aquellos domicilios que
colindan con la construcción de la infraestructura y donde sí se tuvo la opción de acudir a dichas campañas.
Las variables que recogen los impactos percibidos en la colonia tienen mucha más influencia en cómo
los ciudadanos valoran la actuación del gobierno. La Tabla 3 muestra esa valoración de la actuación del go-
bierno, para los impactos percibidos que han mostrado tener una mayor influencia en esa misma valoración.

Tabla 3. Diferencias de medias en la calificación de la actuación gubernamental,

según el tipo de impacto percibido en la colonia que influye más en dicha calificación

Valoración media Valoración media

del aspecto de los del aspecto de los
Aspectos de la actuación ciudadanos que ciudadanos que
gubernamental evaluados Tipo de impacto sí perciben ese no perciben ese
por la ciudadanía percibido impacto impacto Sig.
Información características Vertidos de combustibles 3,98 5,22 0,000
de la obra
Información cierres vialidades Vertidos de combustibles 3,73 5,24 0,000
Información impactos Malos olores 2,52 4,33 0,000
ambientales en colonia
Información apoyos Vibraciones por obras 2,23 3,41 0,000
a afectados y maquinaria
Posibilidad presentar quejas Presencia basuras 2,05 3,19 0,000
y residuos

Fuente: elaboración propia.

El consignar presencia de vertidos de combustible es el impacto que mayor influencia tiene en cómo
se califica de manera diferente la actuación del gobierno tanto en la información de las características de
las obras, como en los cierres de las vialidades. No percibir ese impacto, en el primer caso implica otorgar
una calificación un 31% superior, y en el segundo implica otorgar una calificación un 40% superior. Los ma-
los olores son el impacto que más influye en que se califique de forma diferente la actuación del gobierno
en materia de impactos ambientales (no percibirlos implica otorgar una calificación un 72% superior). El
observar vibraciones derivadas de la obra es el impacto más determinante en la calificación que se da a la
información sobre los apoyos existentes a los afectados (no observarlas comporta calificar esta actuación
con un 53% más de nota). Finalmente, la presencia de basuras y residuos es el impacto más decisivo para
evaluar de manera diferente las facilidades dadas en la presentación de quejas (no advertirlas en la colonia
sube la calificación media en un 56%).
Por último, se realizó una regresión logística binaria con el objetivo de calibrar de qué manera la per-
cepción de los diferentes impactos aumentaba las opciones de aprobar la actuación del gobierno en sus
distintas facetas. Todas las variables aquí analizadas fueron significativas y se integraron en los diferentes
modelos explicativos. Los resultados obtenidos se expresan en la Tabla 4.

Tabla 4. Incremento de opciones de aprobar la actuación del gobierno según la no existencia

de los impactos ambientales más determinantes

Aspectos de la actuación Ausencia de percepción Incremento de opciones

gubernamental de impacto de aprobar la actuación Sig.
Información características de la obra Vertidos de combustibles 1,912 0,007
Información cierres vialidades Vertidos de combustibles 2,506 0,000

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Aspectos de la actuación Ausencia de percepción Incremento de opciones

gubernamental de impacto de aprobar la actuación Sig.

Información impactos ambientales Malos olores 2,830 0,000

en colonia
Información apoyos a afectados Vibraciones por obras y maquinaria 1,996 0,000
Posibilidad presentar quejas Presencia basuras y residuos 2,058 0,000

Fuente: elaboración propia.

El impacto que mayor influencia ha tenido sobre la calificación de la actuación del gobierno en los dis-
tintos aspectos ha sido el advertir malos olores, de manera que no percibirlos comporta multiplicar por 2,830
las opciones de aprobar la actuación del gobierno en materia de información sobre los impactos ambientales
en la colonia. También importante ha sido la influencia de la percepción de vertidos de combustibles sobre la
calificación de la actuación del gobierno en los cierres de vialidades (no percibir vertidos multiplica por 2,506
las opciones de aprobar la actuación del gobierno en esta materia).

4.2.  La opinión general sobre la obra

En nuestro caso la opinión general sobre la obra se midió a través de dos variables, la que señala la
opinión de la ciudadanía sobre la necesidad en sí de la infraestructura, y la que indica qué actores serán los
más beneficiados por su implementación.
En el primer caso podemos hablar de que quienes piensan que la obra era necesaria, tienden a calificar
mejor la actuación del gobierno en sus diferentes aspectos. Todas las diferencias de medias encontradas
son estadísticamente significativas, según se observa en la Tabla 5.

Tabla 5. Diferencias de medias en las calificaciones de los ciudadanos a la actuación gubernamental,

según opinión sobre la necesidad de la infraestructura

Aspectos de la actuación Valoración media que dan Valoración media que dan
gubernamental evaluados quienes opinan que sí es quienes opinan que no es
por la ciudadanía necesaria la obra necesaria la obra Sig.
Información características de la obra 5,34 4,52 0,000
Información cierres vialidades 5,36 4,43 0,000
Información impactos ambientales en colonia 4,39 3,57 0,000
Información apoyos a afectados 3,19 2,77 0,044
Posibilidad presentar quejas 3,09 2,62 0,027

Fuente: elaboración propia.

La diferencia más marcada se da en el caso de la valoración sobre la información de los impactos am-
bientales en la colonia. Aquí, quienes pensaban que la construcción sí era necesaria valoran un 23% mejor
la actuación gubernamental que quienes pensaban que la obra no era necesaria. Otra diferencia de medias
también resaltable es la que se da en el aspecto de la información de sobre los cierres de las vialidades.
Pensar que la obra era necesaria conlleva calificar con un 21% más de nota la actuación del gobierno en
este rubro.
Como se ve, las diferencias de medias en este caso son menores que en el caso anterior de la percep-
ción sobre los impactos en la colonia, lo que motiva que en la mayor parte de los casos, esta variable sobre
la necesidad de la obra no sea significativa a la hora de entrar en los modelos resultantes de la correlación
logística binaria. Sólo ha entrado dentro del modelo la opinión sobre la necesidad de la L3TL en el caso de
valorar la información sobre los cierres de vialidades. De esta forma, pensar que la L3TL era necesaria mul-

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tiplica por 1,735 las opciones de que los ciudadanos aprueben la actuación del gobierno a la hora de proveer
información de los cierres de vialidades (sig. 0,002).
La consideración de los principales beneficiarios de la L3TL tiene una influencia modesta a la hora de
evaluar la actuación de los distintos niveles de gobierno. Las diferencias más claras se presentaron para
quienes respondían que el principal beneficiario iba a ser el gobierno, por lo que los valores de la variable se
dicotomizaron entre quienes pensaban que iba a ser este actor el más beneficiado, y quienes optaron por el
resto de posibilidades. Como muestra la Tabla 6, todas las diferencias de medias resultaron ser significati-
vas, excepto para el aspecto de la información sobre los impactos ambientales en la colonia.

Tabla 6. Diferencias de medias en las calificaciones de los ciudadanos a la actuación gubernamental,

según opinión del principal beneficiario de la obra

Valoración media del aspecto

Valoración media del aspecto de los ciudadanos que
Aspectos de la actuación de los ciudadanos que señalan que el principal
gubernamental evaluados señalan que el principal beneficiado son otros
por la ciudadanía beneficiado es el gobierno actores distintos al gobierno Sig.
Información características de la obra 4,46 5,19 0,010
Información cierres vialidades 4,43 5,17 0,004
Información apoyos a afectados 2,65 3,13 0,049
Posibilidad presentar quejas 2,31 3,07 0,002

Fuente: elaboración propia.

Indicar que el principal beneficiario de la L3TL va a ser el gobierno implica en todos los aspectos revisa-
dos otorgar una menor calificación a la actuación del gobierno. La mayor distancia en la diferencia de califi-
caciones se da para el caso de la facilidad para presentar quejas y denuncias. Aquí, pensar que el principal
beneficiario de la L3TL no va a ser el gobierno incrementa la valoración dada en un 33% respecto a quienes
piensan que el principal beneficiario va a ser este actor. En el resto de aspectos las diferencias de medias
van del 18% (en el caso de la información de los apoyos a afectados), al 16% (en el caso de la información
sobre las características de la obra).
Este menor peso de la variable sobre la opinión de quién es el principal beneficiario se refleja igualmente
en que sólo entra en el modelo explicativo de la correlación logística binaria en el caso de la valoración sobre
la actuación del gobierno a la hora de favorecer la presentación de quejas y reclamaciones. En este caso,
el señalar que el principal beneficiario de la línea no va a ser el gobierno, multiplica por 1,510 las opciones
de aprobar la actuación del gobierno a la hora de posibilitar la presentación de quejas y reclamaciones (sig.
0,037).

4.3.  La opinión sobre la influencia de la obra en la colonia

Teóricamente se señaló que la percepción de los ciudadanos sobre cómo la infraestructura iba a modi-
ficar el día a día en su colonia o vecindario era uno de los aspectos más importantes que influían en la valo-
ración de la actuación de los gobiernos. Para medir la percepción sobre cómo está influyendo en el presente
la construcción se generó un índice que integra la valoración de los siguientes indicadores: 1) La seguridad
ciudadana; 2) La existencia de parques y áreas verdes; 3) La facilidad para caminar por la colonia; 4) la lim-
pieza e imagen de la colonia; 5) la presencia de vecinos en las calles y la animación del barrio. Los valores
que puede tomar el índice son: la construcción ha mejorado, no ha incidido, o ha empeorado la calidad de
vida en la colonia. Lo mismo se hizo para valorar la percepción sobre la influencia en el futuro: se construyó
un índice con los indicadores mencionados, que precisa si la L3TL mejorará, no influirá, o empeorará la ca-
lidad de vida en la colonia.
La percepción sobre cómo la construcción de la L3TL está modificando la calidad de vida de la colonia es
muy determinante. Las diferencias de media encontradas son todas significativas y se resumen en Tabla 7.

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Tabla 7. Diferencias de medias en las calificaciones de los ciudadanos a la actuación gubernamental,

según opinión sobre cómo incide la construcción de la L3TL en la calidad de vida de la colonia

Valoración media Valoración media de Valoración media de

de los ciudadanos los ciudadanos que los ciudadanos que
Aspectos de la actuación que piensan que la piensan que la obra piensan que la obra
gubernamental evaluados obra ha mejorado la no ha influido en la ha empeorado la
por la ciudadanía calidad de la colonia calidad de la colonia calidad de la colonia Sig.
Información características 6,25 5,28 4,16 0,000
de la obra
Información cierres 5,75 5,27 4,19 0,000
vialidades
Información impactos 4,80 4,36 3,18 0,000
ambientales colonia
Información apoyos a 3,30 3,24 2,38 0,001
afectados
Posibilidad presentar quejas 3,40 3,17 2,09 0,000

Fuente: elaboración propia.

La diferencia de medias más abultada se presenta a la hora de valorar la posibilidad de presentar que-
jas. Aquí, el pensar que la construcción de la L3TL ha mejorado la calidad de vida en la colonia implica otor-
gar una calificación un 63% mayor a la actuación del gobierno, frente a quienes piensan que la construcción
ha empeorado la calidad de vida. Diferencias de media igualmente sustantivas (del 51% y 50%) se dan en la
valoración de la información de impactos ambientales y en la valoración sobre las características de la obra
entre quienes piensan que la obra ha mejorado la calidad de vida de la colonia frente a quienes piensan que
la calidad de vida ha empeorado por la construcción de la obra.
Dada la importancia que tiene este tipo de apreciaciones de la influencia de la construcción en la cali-
dad de vida de la colonia, esta variable ha entrado en los modelos explicativos en dos de los cinco aspectos
como se valora la actuación del gobierno, como se comprueba en la Tabla 8.

Tabla 8. Incremento de opciones de aprobar la actuación del gobierno según se señala

que la construcción de la L3TL ha mejorado la calidad de vida en la colonia

Aspectos de la actuación Incremento de opciones de aprobar esos aspectos de

gubernamental quienes perciben mejora en la calidad de vida de la colonia Sig.
Información características de la obra 4,767 0,011
Posibilidad presentar quejas 3,396 0,017

Fuente: elaboración propia.

Como se aprecia, indicar que la calidad de vida en la colonia ha mejorado con la construcción de la
L3TL implica multiplicar por 4,767 las opciones de aprobar la actuación del gobierno en la información sobre
las características de la obra respecto a quienes señalan que la calidad de vida ha empeorado. En otro de
los aspectos donde se aprecia también una gran influencia es en la posibilidad de presentar quejas. En esta
materia, quienes señalan que la calidad de vida de la colonia ha mejorado con la construcción de la L3TL
multiplican por 3,396 sus opciones de aprobar la actuación del gobierno.
La perspectiva a futuro sobre cómo incidirá la L3TL en la calidad de vida de la colonia en la valoración
de la actuación gubernamental también es apreciable, aunque menor que en el anterior caso sobre la valo-
ración de la incidencia presente de la obra. Las diferencias de medias en todos los casos son significativas
estadísticamente, según se aprecia en la Tabla 9.

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Tabla 9. Diferencias de medias en las calificaciones de los ciudadanos a la actuación gubernamental,

según opinión sobre cómo incidirá la L3TL en la calidad de vida de la colonia

Valoración media de Valoración media de Valoración media

los ciudadanos que los ciudadanos que de los ciudadanos
Aspectos de la actuación piensan que la obra piensan que la obra que piensan que la
gubernamental evaluados mejorará la calidad no influirá en la obra empeorará la
por la ciudadanía de la colonia calidad de la colonia calidad de la colonia Sig.
Información características 4,43 5,51 3,61 0,000
de la obra
Información cierres vialidades 4,68 5,34 3,83 0,000
Información impactos 3,44 4,51 3,17 0,000
ambientales colonia
Información apoyos a afectados 2,61 3,33 2,26 0,000
Posibilidad presentar quejas 2,36 3,27 2,17 0,000
Fuente: elaboración propia.

El principal dato que llama más la atención, y que merecerá una posterior investigación, es que quienes
afirman que la calidad de vida en la colonia seguirá igual con la L3TL, dan siempre una mejor calificación en
todos los aspectos considerados sobre la actuación del gobierno, que quienes señalan que la calidad de vida
en la colonia mejorará. La lectura de estos datos no es fácil, por lo que deben explorarse a futuro con mayor
detenimiento. Dejada de lado esta anomalía, sigue reproduciéndose la situación de que quienes afirman que
mejorará la calidad de vida en todos los aspectos dan una mejor calificación a la actuación del gobierno que
quienes señalan que empeorará.
La influencia de esta anomalía de que la posición intermedia en la valoración a futuro de la colonia será de
«igual» mejora la valoración de la actuación de los distintos niveles de gobierno, y la menor diferencia de medias
entre los distintos valores sobre la percepción a futuro de la colonia hace que esta variable no haya entrado en
ningún modelo explicativo sobre cómo aumentan las probabilidades de aprobar la actuación gubernamental.

4.4.  La participación en la determinación de las infraestructuras urbanas

Teóricamente se ha advertido cómo el nivel de participación de la población puede ser determinante del
grado de aprobación que recibe la actuación del gobierno en la construcción de infraestructuras y grandes
proyectos, aunque no se ha terminado de alcanzar un consenso sobre la dirección y la forma de esa relación.
En la presente investigación también se ha podido constatar la existencia de esta relación.
El cuestionario empleado introdujo la pregunta sobre si el ciudadano había participado en asambleas
o reuniones de vecinos, convocadas con relación a la construcción de la L3TL. Cuando vinculamos las
respuestas a estas preguntas con las variables sobre la actuación del gobierno, encontramos que las di-
ferencias de medias son significativas, excepto para el aspecto que valora cómo el gobierno ha aportado
información sobre los impactos ambientales en la colonia. Los resultados se recogen en la Tabla 10.

Tabla 10. Diferencias de medias en las calificaciones de los ciudadanos a la actuación gubernamental,

según participación en asambleas o reuniones de vecinos

Evaluación media Evaluación media

Aspectos de la actuación gubernamental de los ciudadanos de los ciudadanos
evaluados por la ciudadanía que han participado que no han participado Sig.
Información características de la obra 7,31 4,94 0,000
Información cierres vialidades 6,34 4,95 0,008
Información apoyos a afectados 4,79 2,96 0,001
Posibilidad presentar quejas 4,59 2,85 0,001
Fuente: elaboración propia.

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Los instrumentos de participación implementados alrededor de la construcción de la L3TL han sido muy
escasos. Sólo el 3,71% de los ciudadanos encuestados habían participado en alguna asamblea o reunión
relacionada con esta obra. Sin embargo se observa que incrementar estos mecanismos de participación
habría podido incrementar la aceptación general sobre la actuación del gobierno, dado que siempre quienes
participaron dan una calificación muy superior. Esto es especialmente cierto en la evaluación de la informa-
ción dada sobre los apoyos a los afectados, y ante la posibilidad de presentar quejas y denuncias. En el
primer caso la calificación media de los que participaron fue un 62% superior, y en el segundo fue un 61%
superior respecto a quienes no participaron.
De igual manera, como se aprecia en la Tabla 11, la participación ciudadana ha sido significativa y ha
quedado integrada en el modelo en la explicación de tres de los cinco aspectos de la actuación del gobierno
sometidos a juicio.

Tabla 11. Incremento de opciones de aprobar la actuación del gobierno según se ha participado

en reuniones o asambleas de vecions

Incremento de opciones de aprobar esos

Aspectos de la actuación gubernamental aspectos de quienes han participado Sig.
Información cierres vialidades 4,291 0,015
Información apoyo afectados 6,536 0,000
Posibilidad presentar quejas 5,735 0,000

Fuente: elaboración propia.

Así, los resultados de la regresión logística binaria indican que haber participado incrementa 6,536
veces las opciones de aprobar la actuación del gobierno en materia de dar información sobre apoyos a los
afectados; incrementa 5,735 veces las opciones de aprobar esa actuación en la facilidad de recibir quejas y
denuncias; y multiplica 4,291 las opciones de aprobar la actuación del gobierno sobre la información dada
ante los cierres de vialidades.

5. CONCLUSIONES

La construcción de grandes proyectos y de infraestructuras urbanas es un fenómeno que suscita mucho

interés y atención públicos por el elevado número de repercusiones que acarrea. Desde este punto de vista el
debate ciudadano tiende a polarizarse en la forma como se valora el desempeño gubernamental. En este artí-
culo he intentado mostrar algunos condicionantes de la diferente valoración que dan los ciudadanos a esa ac-
ción gubernamental, en el caso de la construcción de la L3TL en el Área Metropolitana de Guadalajara, México.
El presente artículo ha mostrado que los factores que de manera más determinante influían en la eva-
luación de la acción gubernamental estaban relacionados con la participación ciudadana. A pesar de las
escasas y muy escuetas fórmulas de participación ideadas para el caso de la L3TL, según la tradicional
fórmula de gestionar la infraestructura en la región, los vecinos que participaban en asambleas y reuniones
convocadas al efecto mostraron una posición mucho más favorable sobre la acción del gobierno que quienes
no participaban.
Junto a la participación, el señalamiento de que no se advertían impactos negativos en la obra derivados
de la construcción, también influyó positivamente en la valoración de la acción gubernamental en todos los
aspectos analizados. Es más, en las ocasiones en que los vecinos indicaban que la construcción había me-
jorado la calidad de vida de la colonia el apoyo y la aprobación de la acción gubernamental se multiplicaba
varias veces respecto a quienes señalaban que la obra había empeorado esa misma calidad de vida.
Asimismo, aspectos más vagos y relacionados con la influencia de la obra en la mejora futura de la ca-
lidad de vida de la colonia, su necesidad y quién iba a ser el principal beneficiado, también influyeron en la
evaluación de la actividad del gobierno, pero de una forma más vaga.
En el señalado contexto de la región latinoamericana, donde se ha consignado que está más presente
un modelo tecnocrático y autoritario en la implementación de las infrestructuras, mejorar los mecanismos

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de gobernanza urbana en estos dos rubros puede ser especialmente importante para mejorar los niveles de
aceptación de la labor gubernamental. Los resultados de la investigación muestran que una mayor atención
por evitar los impactos de la construcción de la infraestructura sobre la ciudadanía, y que una ampliación de
los mecanismos de participación mejora la evaluación que los ciudadanos realizan sobre la actuación de los
diferentes niveles de gobierno.
La investigación en que se fundamentan estos resultados fue realizada durante el período de construc-
ción de la infraestructura, por lo que es posible que las valoraciones generales de la infraestructura estén
influidas desde los impactos negativos sufridos durante el mismo. Por ello, sería recomendable realizar
futuras mediciones en períodos de operación de la infraestructura, para calibrar si el posible disfrute de sus
beneficios altera de alguna manera la aprobación de la actuación de los distintos niveles de gobierno.
Futuras investigaciones habrán de profundizar también en el conocimiento de cómo determinadas va-
riables de índole socioeconómica de los sujetos pueden estar incidiendo en los niveles de aceptación de la
actuación gubernamental. Aunque se tuvo la precaución de incluir variables como el nivel de estudios o la
clase social auto-percibida, éstas no resultaron significativas a la hora de intentar predecir la variable de-
pendiente, algo que puede ser imputado a un escaso tamaño muestral. Futuras investigaciones habrán de
tener cuidado de mejorar el diseño metodológico para poder probar más sólidamente la influencia de este
tipo de variables.
Finalmente, será necesario profundizar en los resultados obtenidos por este trabajo haciendo una inda-
gación sobre cómo aspectos relacionados con la cultura política de los ciudadanos inciden en su aprobación
de la actuación del gobierno en la implementación de infraestructura urbana. Próximas investigaciones cuan-
titativas y cualitativas podrán indagar cómo el recuerdo de voto partidista fue importante para deparar varia-
ciones en la evaluación de los partidos políticos al frente de los gobiernos encargados de la construcción de
la infraestructura, pero también podrán demostrar cómo determinadas formas y culturas políticas detonan
patrones diferenciados de aceptación.

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ESTUDIOS 124 
Recibido: 06-04-2018
Modificado: 06-06-2018
Aceptado: 06-06-2018
DOI: 10.24965/gapp.v0i21.10522
Sección: EXPERIENCIAS Y CASOS

Evaluación integral de la política pública de vivienda de interés

social en Bogotá, 2008-2016 1

Comprehensive assessment of the public social interest housing

policy in Bogota, 2008-2016
Mayra Alejandra Lozano Rodríguez
Universidad Piloto de Colombia (Colombia)
ORCID: http://orcid.org/0000-0001-8780-3882
[email protected]

NOTA BIOGRÁFICA
Profesional en Relaciones Internacionales y Estudios de la Universidad Militar Nueva Granada (Colom-
bia), Magister en Ciencias Económicas de la Universidad Santo Tomás (Colombia), Estudiante de Docto-
rado en Estudios Sociales de América Latina de la Universidad Nacional de Córdoba (Argentina). Docente
e Investigadora de la Universidad Piloto de Colombia. Áreas de Investigación: Economía Social.

Hernán Darío Enríquez Sierra

Universidad Nacional de Colombia (Colombia)
[email protected]

NOTA BIOGRÁFICA
Economista y Magister en Economía de la Universidad Nacional de Colombia. Profesor e investigador
adscrito a la Escuela de Economía de la Universidad Sergio Arboleda. Miembro del Grupo de Investigación
en Políticas públicas y Economía Empresarial y director del semillero de Estudios económicos en migra-
ción de la misma Universidad. Experiencia en docencia, investigación y consultoría en áreas de economía
regional y urbana, planeamiento urbano y economía de la salud. Áreas de investigación: Economía labo-
ral, Economía Regional y Urbana.

RESUMEN
El presente documento tiene como objeto evaluar integralmente la efectividad de la política pública de
interés social en Bogotá durante el periodo 2008-2016, teniendo como base el planteamiento hecho por
Lauchlin Currie, en términos de la correlación existente entre el crecimiento económico y el bienestar,
para lograr el desarrollo económico a partir del jalonamiento del sector de la construcción. Se utilizó
una metodología que incorpora el análisis de datos macroeconómicos relacionados con el sector de la
construcción, la validación del modelo de vulnerabilidad para la asignación de subsidios a través de un
modelo probabilístico con el cual se estima la probabilidad de que un hogar acceda a la vivienda, el
análisis del comportamiento de condiciones de calidad de vida no inherentes a la ejecución de la política,
y la percepción de los hogares objeto, sobre su bienestar.

1 
Artículo de revisión producto de la investigación titulada Evaluación Integral De La Política Pública De Vivienda De Interés Social
En Bogotá, 2008-2016 para optar el título de Magister en Ciencias Económicas, bajo la dirección de Hernán Enríquez.

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Evaluación integral de la política pública de vivienda de interés social en Bogotá, 2008-2016

Mayra Alejandra Lozano Rodríguez / Hernán Darío Enríquez Sierra

PALABRAS CLAVE
Política pública; vivienda social; interés social.

ABSTRACT
The purpose of this document is to comprehensively assess the effectiveness of public policy of social
interest in Bogotá during the period 2008-2016, based on the approach made by Lauchlin Currie, in
terms of the correlation between economic growth and welfare, to achieve economic development from
the drawdown of the construction sector. A methodology was used that incorporates the analysis of
macroeconomic data related to the construction sector, the validation of the vulnerability model for the
allocation of subsidies through a probabilistic model with which the probability of a household accessing
the housing, the analysis of the behavior of quality of life conditions not inherent to the execution of the
policy, and the perception of the object households, about their well-being.

KEYWORDS
Public policy; social housing; social interest.

SUMARIO
INTRODUCCIÓN. 1. LA VIVIENDA SOCIAL EN BOGOTÁ. 1.1. ANTECEDENTES. 1.2. LA VIVIENDA
COMO MECANISMO PARA EL DESARROLLO ECONÓMICO Y EL MEJORAMIENTO DE LA CALIDAD
DE VIDA. 1.3. EVALUACIÓN DE LA POLÍTICA. 1.3.1. Desarrollo Macroeconómico. 1.3.2. Probabilidad
de tenencia de vivienda a partir del modelo de vulnerabilidad de la Política. 1.3.3. Análisis de aspectos de
calidad de vida no inherentes a la política. 1.3.4. Percepción del nivel de la calidad de vida. 2. RESULTA-
DOS DE LA EVALUACIÓN.

INTRODUCCIÓN

En el marco de los Derechos Sociales, Económicos y Culturales, la Constitución Política de Colombia

(1991), en el Artículo 51 establece que: «Todos los Colombianos tienen derecho a una vivienda digna. El
Estado fijará las condiciones necesarias para hacer efectivo este derecho y promoverá planes de vivienda
de interés social y sistemas adecuados de financiación a largo plazo».
Con base en lo anterior, el Gobierno Nacional Colombiano ha fijado metas relacionadas con la imple-
mentación de programas y estrategias que faciliten la adquisición de vivienda propia, dada la estrecha rela-
ción entre la tenencia de vivienda y la pobreza. Es así como la política pública de vivienda de interés social
busca privilegiar a los hogares con ingresos menores a 4 SMLV – $2.757.820 (año 2016).
La revisión de diferentes investigaciones realizadas a partir del año 1991 revelan constantes proble-
mas relacionados con el déficit de oferta de vivienda tipo 1 2, el déficit cualitativo de construcciones usadas
para vivienda, la asequibilidad a los mecanismos de financiación, y la pobreza inducida, lo que conlleva a
plantear el siguiente cuestionamiento ¿La política de vivienda de interés social ha sido efectiva en cuanto al
mejoramiento de la calidad de vida de la población en condiciones de pobreza y el desarrollo económico de
la ciudad de Bogotá, en el periodo comprendido entre los años 2008 y 2016?
En este sentido, el presente trabajo tiene como objetivo evaluar integralmente 3 la efectividad de la polí-
tica pública de interés social en Bogotá a través de: 1. El análisis de datos macroeconómicos relacionados
con el sector de la construcción, 2. la validación del modelo de vulnerabilidad para la asignación de subsidios
a través de un modelo «logit», por cuanto es el principal mecanismo de ejecución de la política de vivienda
de interés social, 3. El análisis del comportamiento de condiciones de calidad de vida no inherentes a la
ejecución de la política, y 4. La percepción de los hogares objeto.

2 
Es decir la que su precio no excede el valor de 70 SMLV, también denominada Vivienda de Interés Prioritario.
3 
Se menciona un modelo de evaluación integral, por cuanto al hacer la revisión del estado del arte, se identificó que la mayoría
de los estudios atienden de forma independiente algunos aspectos de la política de vivienda (cobertura, ejecución presupuestal, calidad
infraestructural, entre otros), sin correlacionar las dimensiones mencionadas por Currie desarrollo económico, percepción sobre bien-
estar y mejoramiento de calidad de vida.

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Evaluación integral de la política pública de vivienda de interés social en Bogotá, 2008-2016

Mayra Alejandra Lozano Rodríguez / Hernán Darío Enríquez Sierra

1. LA VIVIENDA SOCIAL EN BOGOTÁ

En este apartado se presenta una revisión de las investigaciones previas realizadas en Colombia con
relación al problema de la vivienda social y su evaluación, es decir un diagnóstico de los resultados de la
ejecución de la política habitacional en el país a partir de los años 90. Así mismo se presenta el concepto de
vivienda social y su evolución teórica; y el concepto de efectividad que será tomado para esta investigación,
en el marco de la evaluación de una política pública.

1.1. Antecedentes

La pregunta que se trata de responder ¿La política de vivienda de interés social ha sido efectiva en
cuanto al mejoramiento de la calidad de vida de la población y el desarrollo económico de la ciudad de Bo-
gotá, en el periodo comprendido entre los años 2008 y 2016? implica revisar los estudios previos realizados
por otros investigadores y los resultados encontrados, como línea base para identificar los avances en el
impacto de la política con relación a escenarios pasados:
Los hallazgos de los diferentes trabajos de evaluación de política pública de vivienda en Colombia se
centran principalmente en tres aspectos: el primero tiene que ver con el déficit cuantitativo, es decir la redu-
cida oferta de unidades a precios coherentes con las características económicas de la población objeto. El
segundo está relacionado con la incapacidad crediticia de los hogares con ingresos menores a 4 smlv para
acceder al crédito de vivienda, o dicho de otra manera los inconvenientes para asumir los requerimientos de
las entidades financieras; y el tercero con el desmejoramiento de la calidad de vida de los hogares beneficia-
rios de la política y el déficit cualitativo.
El déficit cuantitativo es mencionado por Chiappe (1999), quien analizó el desarrollo de la política de
vivienda de interés social en Colombia a partir de 1991, cuando se adoptó el sistema de subsidios a la
demanda 4, encontrando que gran parte de los beneficiarios desistieron de utilizarlo debido a que no encon-
traron predios cuyos precios se adecuaran a su nivel de ingreso, es decir la oferta de los constructores no
correspondía con las necesidades de la población de estratos más bajos, y adicionalmente el crecimiento de
alrededor del 50% de la oferta de vivienda se producía fuera de las normas establecidas por el Estado. De
la misma manera, Fique (2005) realizó una reflexión sobre el deterioro que presentó la vivienda de interés
social a partir de la década de los 90, encontrando que no es asequible para la población de menores ingre-
sos, sino al estrato promedio; así mismo identificó un incremento relativo de los precios del suelo que causó
una desfavorable localización de los proyectos, una sobreexplotación del suelo urbano, y una reducción en
la amplitud de las viviendas.
En cuanto a la incapacidad de los hogares para la aprobación de créditos de vivienda, Chiappe (1999) y
Escallón (2011) develan esta problemáticas en su estudio. El último autor, en particular, describe los cambios
en la política de vivienda en los últimos veinte años, su intencionalidad, condiciones técnicas y financiación,
a partir de los cuáles propone cuatro principios generales, retos a la luz de las deficiencias de la política:
la vivienda diversa y flexible, en términos de ofrecer múltiples opciones que permitan la asequibilidad a los
más pobres; la vivienda suficiente y con calidad, con el fin de disminuir el déficit de vivienda; la vivienda que
construye ciudad y la gestión integral, articulada y diversa, en lo referente a atender las dimensiones socia-
les, financieras, técnicas, culturales y ambientales.
De la misma manera Fique, P. (2008) realizó un análisis del conflicto existente entre dos preceptos del
artículo 51 de la Constitución Política de Colombia referentes al «derecho que tienen todos los colombianos
a una vivienda digna y la obligación del Estado a hacerlo efectivo», y «la promoción de planes de vivienda
y a su adecuada financiación» (pág. 75), identificando una incongruencia en la declaración constitucional y
lo planteado en el marco normativo, problemas de los cuales se desprende un permanente deterioro de la
calidad y una inadecuada producción de la vivienda.
Por último, se denota la preocupación por la calidad de vida y hábitat de los hogares que acceden a los
instrumentos de la política. Camargo, A., & Hurtado, A. (2011), analizaron la relación entre el concepto de
pobreza 5 y vivienda, y su dinámica para la ciudad de Bogotá, con base en la encuesta de calidad de vida del

4 
Este sistema sustituyó al antiguo esquema en el cual el Estado era directamente constructor de viviendas, proveedor de créditos
y de subsidios.
5 
En este estudio el concepto de pobreza se asocia a la falta de ingresos en los diferentes enfoques multidimensionales.

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año 2007 del DANE. Se identificó la existencia de pobreza inducida por vivienda y nueva pobreza urbana,
dado el incremento del gasto en los hogares a partir de la obtención de un predio, planteando una gran ne-
cesidad de reorientar estructuralmente las políticas habitacionales, en términos de orientarlas a la reducción
de los índices de pobreza.
En este mismo sentido, Agudelo, C. Vaca, M. & García, C. (2013) analizaron dos de los principales mode-
los aplicados en Bogotá para atender las necesidades de vivienda de las familias de bajos ingresos, mercado
y producción social de hábitat y vivienda (PSHV), observando el avance en la apropiación del concepto de há-
bitat y no simplemente en términos de construcciones; sin embargo los autores plantean algunos interrogantes
para futuras investigaciones, que son aspectos relevantes a contemplar en este proyecto: «¿se debe esperar
que el mercado vaya adaptando paulatinamente su respuesta a la demanda de los grupos de bajos ingresos?,
¿será cierto que el mercado es el llamado a resolver definitivamente el problema de vivienda en las ciudades
colombianas?, ¿cómo pueden las organizaciones encargadas de manejar procesos de PSHV, mejorar efecti-
vamente las capacidades sociales de las comunidades y entregar no solo vivienda, sino hábitat?» (pág. 50).
Henao, L. Herrera, G. Trujillo, H. & Cárdenas, A. (2014), describen la evolución histórica de la política
de vivienda en Colombia desde 1918 a 2014, informe generado por el Ministerio de Vivienda, Calidad y Te-
rritorio para el Sétimo Foro Urbano Mundial; en el cual analiza la ejecución de la política actual, mostrando
sus logros e impactos, enfocados principalmente a la provisión de servicios básicos, espacios públicos,
equipamiento y sistemas de movilidad.

1.2. La vivienda como mecanismo para el desarrollo económico y el mejoramiento de la Calidad

de Vida

En el marco de la intervención del Banco Mundial para la recuperación de los países en el periodo
posguerra, el economista Lauchlin Currie es enviado a Colombia, en 1949, con el objetivo de diseñar e im-
plementar estrategias macroeconómicas que favorecieran el crecimiento económico y el desarrollo social
del país, en especial en las zonas rurales, en donde se evidenciaban las condiciones de vida más precarias
(López, 2011, págs. 27-29).
En consecuencia, Currie plantea una estrategia de reactivación económica a través de la denominada «teo-
ría del crecimiento acelerado», que consistió principalmente en incrementar la productividad a través de la reor-
ganización de los recursos existentes en el país, la implementación de nuevas tecnologías, y la focalización de
la inversión pública en actividades productivas de impacto social, así como la distribución equitativa del ingreso,
un aumento –en términos de cobertura– de la provisión de servicios públicos, el mejoramiento de la estructura
de las importaciones en pro de la inversión, y finalmente la estimulación del sector de la construcción, como me-
canismo de jalonamiento de la economía y el mejoramiento infraestructural del país (López, 2011, págs. 33-39).
Currie, a partir de sus estudios empíricos del ciclo económico identificó que «existen ciertos sectores
que jalonan las fases de expansión y contracción propias del ciclo, arrastrando el desempeño de los demás
sectores» (Álvarez 2013, pág. 235). En este sentido, el cumplimento los objetivos anteriormente enunciados
se lograrían a través del incremento de la actividad de un sector líder que contara con características como:
la permisión para estimularlo exógenamente, la existencia de una demanda potencial, la inflexibilidad para
saturar fácilmente el mercado con sus productos, y la vinculación con en un alto nivel con servicios y produc-
tos de otros sectores. De esta manera, el sector de la construcción se constituyó en la plataforma perfecta
para alcanzar nuevos niveles de desarrollo, a fin de reducir el índice de desempleo de la mano de obra poco
calificada e incrementar la demanda de insumos locales. (Montenegro, 2012, pág. 92).
Por otro lado, es de mencionar que Currie concibió el desarrollo como un mecanismo para alcanzar el
crecimiento, no en si como una meta, sino como un proceso permanente que conlleva a mayores niveles de
bienestar:
«La línea divisoria que yo trazaría entre los países más desarrollados y los menos desarrollados
no puede ser establecida en términos de crecimiento del PIB ni tampoco con base en el nivel de
ingreso per cápita a su distribución, sino en la creación de lo que parecen ser las condiciones
esenciales para ejercer un control significante y consciente sobre el medio ambiente, en bien de
la supervivencia en primer lugar, y, en segundo, del bienestar» (Currie, 1966, pág. 185).
No obstante, el tema de la medición de bienestar para Currie (1993), está asociado a la identificación
del nivel de satisfacción que los individuos experimentan al alcanzar o poseer algo, teniendo como punto de

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Evaluación integral de la política pública de vivienda de interés social en Bogotá, 2008-2016

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partida el referente construido a partir de la comparación con lo alcanzado por otros seres humanos, dada
su naturaleza. De esta manera, los niveles de satisfacción pueden ser diferentes y el nivel de frustración se
puede reducir a través del alcance de los objetivos que cada individuo haya propuesto (pág. 185), así como
del suplemento de necesidades psíquicas, y actividades no pecuniarias (Currie, pág. 308).
Lo anterior materializa la postura de Currie en dos aspectos relevantes y complementarios: el creci-
miento económico y el bienestar, fomentando el desarrollo socioeconómico, y por ende la elevación de las
condiciones de vida, en especial para la población más vulnerable. Este enunciado tiene gran relación con
los objetivos de las políticas habitacionales actuales. La ley 388 de 1997 fija los lineamientos para el orde-
namiento del territorio y encamina uno de sus objetivos a la propensión por el mejoramiento de la calidad de
vida de los habitantes, la distribución equitativa de las oportunidades y los beneficios del desarrollo.
Desde esta misma perspectiva, el Plan Nacional de Desarrollo establece como objetivo reducir las brechas
poblacionales y territoriales en la provisión de servicios de calidad en salud, educación, servicios públicos,
infraestructura y conectividad, así como erradicar la pobreza; lo que en consecuencia conlleva a una visión
de desarrollo económico en la cual se evidencie una mejor distribución de la riqueza. La evaluación de dichos
aspectos se realiza mediante el modelo aplicado por el Departamento Administrativo Nacional de Estadística –
DANE, quien para la medición del mejoramiento de la calidad de vida en Colombia, vincula variables relativas a
las características infraestructurales de la vivienda (material de paredes, pisos y servicios públicos), educación,
salud, cuidado de los niños, fuerza de trabajo, gastos e ingresos, tenencia de bienes, entre otros.

1.3. Evaluación de la Política

Las prácticas evaluativas han sido inherentes a la dinámica natural de los programas de vivienda so-
cial en Colombia, y han revelado persistentes problemas como el déficit cualitativo y cuantitativo, la falta
de asequibilidad de los hogares con menores recursos a las líneas de financiación, la pobreza y la falta de
cobertura y focalización de la política; lo que sustenta la necesidad de realizar una aproximación hacia una
«evaluación integral», que basándose en los postulados de Currie, logre articular varias dimensiones.
En tanto que Currie consideró que el crecimiento económico del país podría darse mediante la estimu-
lación del sector de la construcción, con una perspectiva social acorde a la época –mejorar las condiciones
de vida de la población más vulnerable y así los niveles de bienestar– como mecanismo para fomentar el
desarrollo, éste capítulo despliega la propuesta de evaluación, de la siguiente manera:
1. Desarrollo Macroeconómico: se realizó un análisis de diferentes indicadores económicos, a fin de
determinar la incidencia del sector de la construcción en el crecimiento económico del país.
2. Probabilidad de tenencia de vivienda a partir del modelo de vulnerabilidad de la Política:
teniendo en cuenta que la política de vivienda de interés social se constituye en el mecanismo
para favorecer a los hogares en condiciones de vulnerabilidad, con ingresos menores a 4 SMLV; se
validó a través de un modelo logit, sí poseer las características contempladas para la asignación de
subsidios, ha posibilitado la tenencia de vivienda en este grupo poblacional.
3. Análisis de aspectos de calidad de vida no inherentes a la política: Se revisó el comportamiento
de algunos aspectos indagados a través de la encuesta de calidad de vida aplicada por el DANE en
los años 2010, 2012 y 2015, con el propósito de identificar problemáticas asociadas a los beneficiarios
de subsidios de vivienda durante los últimos 6 años.
4. Percepción del nivel de la calidad de vida: Finalmente, atendiendo a la concepción de Currie sobre
el bienestar y su asociación al nivel de satisfacción de los individuos, se realizó un análisis de la
apreciación del grupo poblacional de la política, diferenciando a aquellos que han sido beneficiarios,
sobre el mejoramiento de sus condiciones de vida, a partir de los resultados de la encuesta aplicada
por el DANE en los años 2010, 2012 y 2015.

1.3.1.  Desarrollo Macroeconómico

En este apartado se presentan algunos datos estadísticos que evidencian los principales resultados de
la política habitacional en Colombia y su desarrollo 6:

6 
Datos consultados en https://camacol.co/informacion-economica/construccion-en-cifras.

EXPERIENCIAS Y CASOS 129 

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Evaluación integral de la política pública de vivienda de interés social en Bogotá, 2008-2016

Mayra Alejandra Lozano Rodríguez / Hernán Darío Enríquez Sierra

• Producción de vivienda de interés social con relación al número de subsidios distritales efectivos.

Gráfico 1. Producción de vivienda de interés social/ asignación de subsidios VIP

Fuente: CAMACOL, 2016.

En cuanto a la producción de vivienda de interés social, se identifica la culminación en promedio de

21.672 viviendas al año. Si bien no fue posible obtener los datos de los subsidios entregados por los di-
ferentes organismos autorizados en la ciudad Bogotá, en un informe de evaluación de política pública del
programa de vivienda y hábitat humanos (2015) de la Secretaría de Hábitat, se reporta que en el período
comprendido entre el 2009 y 2012 se asignaron 14.025 subsidios, de los cuáles sólo se desembolsaron
8.971, es decir el 64% de la aprobación total. La producción de unidades de vivienda para el mismo perio-
do de tiempo fue de 87.603 (CAMACOL, 2016), lo que indica una asignación de tan sólo el 10,24% de la
producción de vivienda de interés social a la población más vulnerable. Ésta afirmación, teniendo que la
Secretaría de Hábitat sólo gestiona los subsidios de los hogares que no cuentan con vinculación a las Cajas
de Compensación Familiar, es decir los que no tienen una relación contractual formal.

Tabla 1. Asignación de Subsidios de Vivienda Secretaría de Hábitat (2009-2012) 7

Valor Valor
Número Número Porcentaje asignado desembolsado Porcentaje
2009-2012 asignado desembolsado desembolsoso (millones) (millones) desembolsado

Adquisición de vivienda 14.025 8.971 64% 158.682 101.145 63,7%

Arrendamiento 696 465 67% 1.290 1.287 99,7%
Mejoramiento de vivienda 864 811 94% 3.415 3.221 94,3%
Total 15.585 10.247 66% 163.388 105.652 65,0%

Secretaría de Hábitat, 2015.

• Unidades de vivienda iniciadas por rango de precio.

7 
Gráfico tomado de: Secretaría Distrital de Hábitat (2015). Política Distrital del Hábitat. Bogotá: Subdirección de Información
Sectorial.

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Gráfico 2. Unidades de vivienda iniciadas por rango de precio

Fuente: CAMACOL, 2016.

En lo referente a vivienda de interés prioritario se identifica que en promedio se inicia al año la produc-
ción de 6.371 unidades. La variación porcentual no es regular, en el 2008 la producción incrementó en un
79% con relación al año anterior, en el 2009 (–29%), 2010 (7%), 2011 (–35%), 2012 (61%), 2013 (13%),
2014 (40%) y 2015 (–39%).
De la misma manera, la vivienda de interés social tiene un promedio de producción anual de 14.404 uni-
dades, presentándose un incremento del 133%, del 2007 al 2015 En 2008 incrementó un 44% con relación al
año 2007, en el 2009 (22%), 2010 (47%), 2011 (51%), 2012 (–37%), 2013 (17%), 2014 (–26%), y 2015 (26%)
De la producción total de vivienda (de 0-70 a 350 SMLV), las VIS representan el 49% de la producción,
sin embargo tan sólo el 15,11% corresponde a las VIP.
• Porcentaje de representación del Sector de la Construcción en el PIB de Bogotá.

Gráfico 3.  % del sector de la construcción en el PIB

Fuente: CAMACOL, 2016.

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La participación del sector de la construcción en el PIB, el crecimiento ha sido sostenido, con variacio-
nes que van entre el 4,53 y el 6,86. Los mayores incrementos se dan entre el 2004 (6,40) y el 2009 (6,40), los
cuales pueden relacionarse directamente con la implementación del microcrédito inmobiliario y la creación
del Fondo Nacional de Vivienda, en el periodo presidencial de Álvaro Uribe.
• Ocupación en el sector de la construcción en Bogotá.

Gráfico 4.  % de Ocupación en el Sector de la Construcción con relación al número total de ocupados

Fuente: CAMACOL, 2016.

A pesar del incremento en la construcción de unidades de vivienda, no se evidencian cambios signifi-

cativos con relación a la generación de empleo. En general la participación de la ocupación del sector de la
construcción respecto al número de ocupados total en la ciudad de Bogotá, oscila entre un 5% y 7%.
• Variación anual del índice de costos de la construcción, con relación a la variación del índice de
precios de precios de vivienda nueva en la ciudad de Bogotá.

Gráfico 5. Variación anual del ICC/ Variación del IPV

Fuente: CAMACOL, 2016.

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Durante el periodo comprendido entre los años 2008 y 2011, se refleja un comportamiento casi propor-
cional entre la variación del índice de costos y el índice de precios de vivienda nueva en Bogotá; sin embargo
a partir del año 2012 se evidencia un crecimiento en mayor proporción del índice de precios con relación al
índice de costos. Esto muestra una problemática en la elevación de precios que incide directamente en la
oferta de vivienda de interés social y en la capacidad de la población más vulnerable para asumir los requi-
sitos de esta nueva oferta.
Al respecto la Secretaria de Hábitat (2015) explica:
«Este incremento de precios es un fenómeno nacional, pero se ha presentado de forma más
pronunciada en la ciudad de Bogotá. De hecho, en el periodo diciembre 2014 – abril de 2015,
en la ciudad de Bogotá los precios de la vivienda nueva se han incrementado en promedio un
40% más en comparación con el agregado del país.» (pág. 22).
Sin duda la elevación de los precios incide directamente en el déficit cuantitativo.

1.3.2. Probabilidad de tenencia de vivienda a partir del modelo de vulnerabilidad de la Política

El propósito de este apartado consiste en identificar la probabilidad de tenencia de vivienda propia en

los hogares con ingresos menores a 4 salarios mínimos, a partir de las características tenidas en cuenta para
la asignación de subsidios distritales, según el modelo de vulnerabilidad de la política de vivienda de interés
social, es decir las disposiciones de la resolución 844 de 2014:

Gráfico 6. Modelo de vulnerabilidad SDHB

Fuente: Elaboración propia, 2016.

En coherencia con lo anterior, se extrajeron de la encuesta de calidad de vida (años) la información

referente a las variables: ingreso del hogar (en pesos colombianos), cantidad de personas que componen
el hogar (número de personas), subsidio 8 (var. dummy: 1 sí el hogar fue beneficiario, 0 en caso que no),
presencia del padre en el hogar (var. dummy: 1 si el padre convive en el hogar, 0 en caso que no), presencia
de la madre (var. dummy: 1 si la madre convive en el hogar, 0 en caso que no), etnia (var. dummy: 1 si existe

8 
Es de mencionar que los subsidios se reciben en dinero o en especie (materiales para la construcción o mano de obra, para lo
cual se debe hacer una estimación del valor del bien o servicio si hubiese tenido que pagarlo, es decir, a precios de mercado).

EXPERIENCIAS Y CASOS 133 

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algún miembro del hogar perteneciente a algún grupo étnico, 0 en caso que no), nivel educativo máximo al-
canzado por la madre (var. dummy: 1 según corresponda, primaria completa o incompleta, secundaria com-
pleta o incompleta, y superior completa o incompleta, y 0 en caso de no contar con ninguno de los niveles de
formación establecidos), nivel educativo máximo alcanzado por el padre (var. dummy: 1 según corresponda,
primaria completa o incompleta, secundaria completa o incompleta, y superior completa o incompleta, y 0 en
caso de no contar con ninguno de los niveles de formación establecidos). Así mismo, se realizó la compara-
ción de tres años (2010, 2012 y 2015), con el fin de identificar la incidencia del modelo de vulnerabilidad en
la tenencia de vivienda y efectos de mejora en la población objeto, así:

Tabla 2. Estadísticas descriptivas variables correspondientes al año 2010

Variable Obs* Mean Std. Dev Min Max

Vivienda Propia 730 ,3616438 ,4808058 0 1

Ingreso del hogar 730 10,41678 5,232284 0 20,55
Cantidad de personas en el hogar 730 3,257534 1,664436 1 12
Subsidio 730 ,0054795 ,0738709 0 1
Presencia del padre en el hogar 730 ,4471879 ,4975444 0 1
Presencia de la madre en el hogar 730 ,7037037 ,4569368 0 1
Etnia 730 ,037037 ,1889822 0 1
Nivel educativo máximo alcanzado por la madre (primaria) 730 ,6652949 ,4722112 0 1
Nivel educativo máximo alcanzado por la madre (secundaria) 730 ,2194787 ,4141777 0 1
Nivel educativo máximo alcanzado por la madre (universitaria) 730 ,0301783 ,1711952 0 1
Nivel educativo máximo alcanzado por el padre (primaria) 730 ,6748971 ,4687349 0 1
Nivel educativo máximo alcanzado por el padre (secundaria) 730 ,3017833 ,4593469 0 1
Nivel educativo máximo alcanzado por el padre (universitaria) 730 ,0548697 ,2278821 0 1
* Aplicando el factor de expansión a la muestra, las apreciaciones realizadas corresponden a 1.304.546 hogares con ingresos
menores a 4 SMLV.

Fuente: Elaboración propia, 2016.

Tabla 3. Estadísticas descriptivas variables correspondientes al año 2012

Variable Obs* Mean Std. Dev Min Max

Vivienda propia 1136 ,3723592 ,4836463 0 1

Ingreso del hogar 1136 11,17026 5,942882 0 22,63833
Cantidad de personas en el hogar 1136 3,053697 1,519832 1 12
Subsidio 1136 ,0088028 ,0934506 0 1
Presencia del padre en el hogar 1136 ,1035242 ,4908204 0 1
Presencia de la madre en el hogar 1136 ,6784141 ,4672909 0 1
Etnia 1136 ,0819383 ,2743916 0 1
Nivel educativo máximo alcanzado por la madre 1136 ,6220264 ,4850947 0 1
(primaria)
Nivel educativo máximo alcanzado por la madre 1136 ,245815 ,4307592 0 1
(secundaria)

EXPERIENCIAS Y CASOS 134 

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Variable Obs* Mean Std. Dev Min Max

Nivel educativo máximo alcanzado por la madre 1136 ,0669604 ,2500635 0 1
(universitaria)
Nivel educativo máximo alcanzado por el padre 1136 ,6164021 ,4864764 0 1
(primaria)
Nivel educativo máximo alcanzado por el padre 1136 ,3183422 ,4660386 0 1
(secundaria)
Nivel educativo máximo alcanzado por el padre 1136 ,1393298 ,3464431 0 1
(universitaria)
* Aplicando el factor de expansión a la muestra, las apreciaciones realizadas corresponden a 1.458.628 hogares con ingresos
menores a 4 SMLV.

Fuente: Elaboración propia, 2016.

Tabla 4. Estadísticas descriptivas variables correspondientes al año 2015

Variable Obs* Mean Std. Dev Min Max

Vivienda propia 1235 ,394332 ,4889047 0 1
Ingreso del hogar 1235 12,21835 6,720833 0 25,75587
Cantidad de personas en el hogar 1235 3,105263 1,541515 1 12
Subsidio 1235 ,0097166 ,0981325 0 1
Presencia del padre en el hogar 1235 ,4234818 ,4943104 0 1
Presencia de la madre en el hogar 1235 ,697166 ,4596702 0 1
Etnia 1235 0,834008 ,2765991 0 1
Nivel educativo máximo alcanzado por la madre 1235 ,6437247 ,4790919 0 1
(primaria)
Nivel educativo máximo alcanzado por la madre 1235 ,2582996 ,4378769 0 1
(secundaria)
Nivel educativo máximo alcanzado por la madre 1235 ,0725745 ,2600357 0 1
(universitaria)
Nivel educativo máximo alcanzado por el padre 1235 ,6337115 ,4819849 0 1
(primaria)
Nivel educativo máximo alcanzado por el padre 1235 ,3306321 ,4706315 0 1
(secundaria)
Nivel educativo máximo alcanzado por el padre 1235 ,149919 ,3571367 0 1
(universitaria)
* Aplicando el factor de expansión a la muestra, las apreciaciones realizadas corresponden a 1.582.832 hogares con ingresos
menores a 4 SMLV.

Fuente: Elaboración propia, 2016.

Para hallar la probabilidad de tenencia de vivienda en los hogares con ingresos menores a 4 SMLV,
dadas algunas de las características del modelo de vulnerabilidad para la asignación de subsidios, se utilizó
un modelo logit 9, el cual presenta la siguiente forma, partiendo de una función de distribución logística:

1 1 𝑒𝑒𝑒𝑒 𝑧𝑧𝑧𝑧
1.  𝑓𝑓𝑓𝑓(𝑧𝑧𝑧𝑧) =
= =
11 + 1𝑧𝑧𝑧𝑧 𝑒𝑒𝑒𝑒1𝑧𝑧𝑧𝑧 + 𝑒𝑒𝑒𝑒
1 + 𝑒𝑒𝑒𝑒 −𝑧𝑧𝑧𝑧 𝑧𝑧𝑧𝑧
1
𝑓𝑓𝑓𝑓(𝑧𝑧𝑧𝑧) = = 𝑒𝑒𝑒𝑒
=
1 + 𝑒𝑒𝑒𝑒 −𝑧𝑧𝑧𝑧 1 1 + 𝑒𝑒𝑒𝑒 𝑧𝑧𝑧𝑧
1 + 𝑧𝑧𝑧𝑧
Acotada entre 0 y 1, teniendo en cuenta: lim 𝑓𝑓𝑓𝑓(𝑧𝑧𝑧𝑧) = 0 𝑒𝑒𝑒𝑒
lim 𝑓𝑓𝑓𝑓(𝑧𝑧𝑧𝑧) = 1
𝑧𝑧𝑧𝑧→−∞ 𝑧𝑧𝑧𝑧→−∞
lim 𝑓𝑓𝑓𝑓(𝑧𝑧𝑧𝑧) = 0 lim 𝑓𝑓𝑓𝑓(𝑧𝑧𝑧𝑧) = 1
𝑧𝑧𝑧𝑧→−∞ 𝑧𝑧𝑧𝑧→−∞

9 
Consultado en: http://www.ugr.es/~romansg/material/WebEco/Eco2-Discreta.pdf.
𝑌𝑌𝑌𝑌𝑖𝑖𝑖𝑖=𝑓𝑓𝑓𝑓 (𝑍𝑍𝑍𝑍𝑖𝑖𝑖𝑖)+𝑢𝑢𝑢𝑢𝑖𝑖𝑖𝑖, 𝑖𝑖𝑖𝑖=1,…., 𝑛𝑛𝑛𝑛
𝑌𝑌𝑌𝑌𝑖𝑖𝑖𝑖=𝑓𝑓𝑓𝑓 (𝑍𝑍𝑍𝑍𝑖𝑖𝑖𝑖)+𝑢𝑢𝑢𝑢𝑖𝑖𝑖𝑖, 𝑖𝑖𝑖𝑖=1,…., 𝑛𝑛𝑛𝑛
EXPERIENCIAS Y CASOS 135 
𝜕𝜕𝜕𝜕𝑌𝑌𝑌𝑌𝑌𝑌𝑌𝑌 𝑒𝑒𝑒𝑒 −𝑍𝑍𝑍𝑍𝑍𝑍𝑍𝑍
= 𝐵𝐵𝐵𝐵𝜕𝜕𝜕𝜕, 𝜕𝜕𝜕𝜕 = 1, … , 𝑘𝑘𝑘𝑘
𝜕𝜕𝜕𝜕𝑌𝑌𝑌𝑌𝑌𝑌𝑌𝑌𝜕𝜕𝜕𝜕𝜕𝜕𝜕𝜕𝜕𝜕𝜕𝜕𝑖𝑖𝑖𝑖 (1 + 𝑒𝑒𝑒𝑒 −𝑍𝑍𝑍𝑍𝑍𝑍𝑍𝑍 )2
𝑒𝑒𝑒𝑒 −𝑍𝑍𝑍𝑍𝑍𝑍𝑍𝑍
= 𝐵𝐵𝐵𝐵𝜕𝜕𝜕𝜕, 𝜕𝜕𝜕𝜕 = 1, … , 𝑘𝑘𝑘𝑘
𝜕𝜕𝜕𝜕𝜕𝜕𝜕𝜕𝜕𝜕𝜕𝜕𝑖𝑖𝑖𝑖 (1 + 𝑒𝑒𝑒𝑒 −𝑍𝑍𝑍𝑍𝑍𝑍𝑍𝑍 )2
 1 1 𝑒𝑒𝑒𝑒 𝑧𝑧𝑧𝑧
𝑓𝑓𝑓𝑓(𝑧𝑧𝑧𝑧) = = =
1 + 𝑒𝑒𝑒𝑒 −𝑧𝑧𝑧𝑧 1 1 + 𝑒𝑒𝑒𝑒 𝑧𝑧𝑧𝑧
1 + 𝑧𝑧𝑧𝑧
𝑒𝑒𝑒𝑒
GAPP. Nueva Época  –  N.o 21, Mayo-Octubre 2019  –  ISSN: 1989-8991  –  DOI: 10.24965/gapp.v0i21.10522  –  [Págs. 125-149]
lim 𝑓𝑓𝑓𝑓(𝑧𝑧𝑧𝑧) = 0 lim 𝑓𝑓𝑓𝑓(𝑧𝑧𝑧𝑧) = 1
Evaluación𝑧𝑧𝑧𝑧→−∞
integral de la política pública de vivienda
𝑧𝑧𝑧𝑧→−∞ 𝑧𝑧𝑧𝑧 de interés social en Bogotá, 2008-2016
1 1 𝑒𝑒𝑒𝑒
𝑓𝑓𝑓𝑓(𝑧𝑧𝑧𝑧) = Mayra= Alejandra =Lozano Rodríguez / Hernán Darío Enríquez Sierra
1 + 𝑒𝑒𝑒𝑒 −𝑧𝑧𝑧𝑧 1 1 + 𝑒𝑒𝑒𝑒 𝑧𝑧𝑧𝑧
1 + 𝑧𝑧𝑧𝑧
𝑒𝑒𝑒𝑒
La forma del modelo es:
2.  lim 𝑓𝑓𝑓𝑓(𝑧𝑧𝑧𝑧) = 0 lim 𝑓𝑓𝑓𝑓(𝑧𝑧𝑧𝑧) =
𝑛𝑛𝑛𝑛 1
𝑧𝑧𝑧𝑧→−∞𝑌𝑌𝑌𝑌𝑖𝑖𝑖𝑖=𝑓𝑓𝑓𝑓 (𝑍𝑍𝑍𝑍𝑖𝑖𝑖𝑖)+𝑢𝑢𝑢𝑢𝑖𝑖𝑖𝑖, 𝑖𝑖𝑖𝑖=1,….,
𝑧𝑧𝑧𝑧→−∞

Donde, f (z) es la probabilidad de tenencia de vivienda y Zi= β1+ β2X2i+…+βkXki, dados los valores de
las variables independientes X2,….Xk.
En la cual Zi corresponde a la tenencia 𝜕𝜕𝜕𝜕𝑌𝑌𝑌𝑌𝑌𝑌𝑌𝑌de vivienda 𝑒𝑒𝑒𝑒 −𝑍𝑍𝑍𝑍𝑍𝑍𝑍𝑍 propia, y X2...Xk, corresponde a las variables: in-
greso del hogar, cantidad de personas en𝜕𝜕𝜕𝜕𝜕𝜕𝜕𝜕𝜕𝜕𝜕𝜕
el hogar, = subsidio, 𝐵𝐵𝐵𝐵𝜕𝜕𝜕𝜕, 𝜕𝜕𝜕𝜕 = 𝑛𝑛𝑛𝑛1, …del
presencia , 𝑘𝑘𝑘𝑘 padre en el hogar, presencia de
𝑖𝑖𝑖𝑖 𝑌𝑌𝑌𝑌𝑖𝑖𝑖𝑖=
(1𝑓𝑓𝑓𝑓 +
(𝑍𝑍𝑍𝑍𝑖𝑖𝑖𝑖
𝑒𝑒𝑒𝑒)−𝑍𝑍𝑍𝑍𝑍𝑍𝑍𝑍
+𝑢𝑢𝑢𝑢𝑖𝑖𝑖𝑖)2, 𝑖𝑖𝑖𝑖= 1,….,
la madre del hogar, pertenencia a un grupo étnico, nivel educativo del padre y nivel educativo de la madre.
La interpretación se realiza a través de los cambios marginales, teniendo en cuenta que el modelo no
es lineal:
𝜕𝜕𝜕𝜕𝑌𝑌𝑌𝑌𝑌𝑌𝑌𝑌 𝑒𝑒𝑒𝑒 −𝑍𝑍𝑍𝑍𝑍𝑍𝑍𝑍
3.  = 𝐵𝐵𝐵𝐵𝜕𝜕𝜕𝜕, 𝜕𝜕𝜕𝜕 = 1, … , 𝑘𝑘𝑘𝑘
𝜕𝜕𝜕𝜕𝜕𝜕𝜕𝜕𝜕𝜕𝜕𝜕𝑖𝑖𝑖𝑖 (1 + 𝑒𝑒𝑒𝑒 −𝑍𝑍𝑍𝑍𝑍𝑍𝑍𝑍 )2

Es de mencionar, que además de aplicar el modelo en los tres años seleccionados, se establecieron
diferentes perfiles de hogares, intentando combinar las múltiples variables y evidenciar su incidencia en la
posesión de vivienda propia.

Perfil 1: Hogares con ingresos no superiores a 4 salarios mínimos legales y nivel máximo educativo
alcanzado por los padres «primaria».
Tabla 5. Modelo de probabilidad de tenencia de vivienda,
dadas las características de los hogares con el perfil 1

Cambios marginales Cambios marginales Cambios marginales

Variable 2010 2012 2015
Ingreso del hogar (hasta 4 smlv) ,0220285** ,0078299 ,0101112**
Cantidad de personas en el hogar ,0142438 –,005545 –,0104556
Subsidio ,1502438 ,3735838*** ,274832***
Presencia del padre en el hogar ,0460248 –,0018191 –,0031694
Presencia de la madre en el hogar –,0950188 –,0132407 –,00416
Etnia –,0405796 –,0026165 –,0153068
Nivel educativo máximo alcanzado –,0588153 –,0156407 –,0148302
por la madre (primaria)
Nivel educativo máximo alcanzado –,0168769 –,020568 –,0164811
por el padre (primaria)
Núm.  obs. 729 Núm.  obs. 1134 Núm.  obs. 1234
Chi 2: 52,38 Chi 2: 57,66 Chi 2: 73,42
Prob>chi2: 0,0000 Prob>chi2: 0,0000 Prob>chi2: 0,0000
Pseudo R2: 0,0549 Pseudo R2: 0,0385 Pseudo R2: 0,0444
Estat classification- Estat classification- Estat classification-
correctly classified: correctly classified: correctly classified:
64,61% 63,76% 63,45%
*  Significativas al 10%. **  Significancia al 5%. ***  Significancia al 1%.

Fuente: Construcción Propia.

El primer perfil corresponde a un hogar con ingresos de hasta 4 SMLV y un número de integrantes pro-
medio (4 personas), en el que la primaria, completa o incompleta es el nivel máximo educativo alcanzado
por sus padres. En este caso se identificó que el principal determinante para la tenencia de vivienda, dadas
las características enunciadas, es el ingreso. De esta manera un incremento en el ingreso en 100.000 $, en
promedio y ceteris paribus, aumentó la probabilidad de tenencia de vivienda en un 2,22% en el 2010 y en
un 1,01% en el 2015.
Igualmente los hogares que accedieron al subsidio aumentaron la probabilidad de tenencia de vivienda
en un 37,35% en el año 2012 y 27,48% en el año 2015, frente a quienes no fueron beneficiarios.

EXPERIENCIAS Y CASOS 136 

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Perfil 2: Hogares con ingresos no superiores a 2 salarios mínimos legales y nivel máximo educativo
alcanzado por los padres «primaria».

Tabla 6. Modelo de probabilidad de tenencia de vivienda,

dadas las características de los hogares con el perfil 2

Cambios marginales Cambios marginales Cambios marginales

Variable 2010 2012 2015

Ingreso del hogar (hasta 2 smlv) ,0249592*** ,0139751** ,171898***

Cantidad de personas en el hogar ,01611388 –,0098969 –,0177918
Subsidio ,1448164 ,4592998*** ,3401398**
Presencia del padre en el hogar ,0494879 –,0032539 –,0054115
Presencia de la madre en el hogar –,1210994** –,0240169 –,0071253
Etnia –,048266 –,0046849 –,0265758
Nivel educativo máximo alcanzado –,0715556 –,0284541 –,0257313
por la madre (primaria)
Nivel educativo máximo alcanzado –,0195068 –,0376467 –,0286613
por el padre (primaria)
Núm.  obs. 729 Núm.  obs. 1134 Núm.  obs. 1234
Chi 2: 52,38 Chi 2: 57,66 Chi 2: 73,42
Prob>chi2: 0,0000 Prob>chi2: 0,0000 Prob>chi2: 0,0000
Pseudo R2: 0,0549 Pseudo R2: 0,0385 Pseudo R2: 0,0444
Estat classification- Estat classification- Estat classification-
correctly classified: correctly classified: correctly classified:
64,61% 63,76% 63,45%
*  Significativas al 10%. **  Significancia al 5%. ***  Significancia al 1%.

Fuente: Construcción Propia.

El segundo perfil corresponde a un hogar con ingresos de hasta 2 SMLV, constituido por 4 personas, en
el que la primaria (completa o incompleta) es el nivel máximo de escolaridad alcanzado por los padres. Se
identificó nuevamente que los principales determinantes para la tenencia de vivienda en este tipo de hogares
es el ingreso y el subsidio. En este sentido, ante un incremento de 100.000 $ en el ingreso, la probabilidad
de poseer vivienda propia aumentó en un 2,49% en el 2010, 1,39% en el 2011 y en un 17,18% en el 2015.
De igual manera, los hogares que fueron beneficiados con el subsidio de vivienda aumentaron la pro-
babilidad de tenencia, del 45% en el año 2012 y el 34% en el 2015, frente a quienes no recibieron subsidio.

Perfil 3: Hogares con ingresos no superiores a 4 salarios mínimos legales y nivel máximo educativo
alcanzado por los padres «secundaria».

Tabla 7. Modelo de probabilidad de tenencia de vivienda,

dadas las características de los hogares con el perfil 3

Cambios marginales Cambios marginales Cambios marginales

Variable 2010 2012 2015

Ingreso del hogar (4 smlv) ,0263803*** ,0114898* ,0149161***

Cantidad de personas en el hogar ,019875 –,0065978 –,0124016
Subsidio ,1378309 ,4084306*** ,2973125**

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Evaluación integral de la política pública de vivienda de interés social en Bogotá, 2008-2016

Mayra Alejandra Lozano Rodríguez / Hernán Darío Enríquez Sierra

Cambios marginales Cambios marginales Cambios marginales

Variable 2010 2012 2015

Presencia del padre en el hogar ,0305109 –,0109619 –,0155156

Presencia de la madre en el hogar –,1295653** –,0265443 –,0149303
Etnia –,0605357 –,0055644 –,0221934
Nivel educativo máximo alcanzado –,1680855*** –,0613728 –,0845147*
por la madre (secundaria)
Nivel educativo máximo alcanzado –,0558478 –,0243627 –,0385401
por el padre (secundaria)
Núm.  obs. 729 Núm.  obs. 1134 Núm.  obs. 1234
Chi 2: 64,74 Chi 2: 66,33 Chi 2: 90,65
Prob>chi2: 0,0000 Prob>chi2: 0,0000 Prob>chi2: 0,0000
Pseudo R2: 0,0678 Pseudo R2: 0,0443 Pseudo R2: 0,0546
Estat classification- Estat classification- Estat classification-
correctly classified: correctly classified: correctly classified:
65,43% 64,81% 64,51%
*  Significativas al 10%. **  Significancia al 5%. ***  Significancia al 1%.

Fuente: Construcción Propia.

El tercer perfil corresponde a un hogar con ingresos de hasta 4 SMLV, con un promedio de integrantes
de 4 personas, en el que el nivel educativo máximo alcanzado por sus padres es «secundaria», completa o
incompleta. En este caso el ingreso y el subsidio son los principales determinantes de la tenencia de vivien-
da. Ante un incremento de 100.000 $ en el ingreso, la probabilidad aumentó en 2,63% en el 2010, 1,14% y
1,49 en el 2012 y 2015).
Los hogares beneficiaros de subsidio de vivienda aumentaron la probabilidad de tenencia en un 40,84%
en el año 2012 y 29.73% en el año 2015, frente a los que no accedieron a él. Igualmente, el hecho de que
la madre sólo posea estudios secundarios, hace que la probabilidad de tenencia en el hogar descienda en
un 16,81% en el 2010 y en un 8,451% en el 2015, frente e a los hogares en los que la madre posee niveles
educativos más altos.

Perfil 4: Hogares con ingresos no superiores a 2 salarios mínimos legales y nivel máximo educativo
alcanzado por los padres «secundaria».

Tabla 8. Modelo de probabilidad de tenencia de vivienda,

dadas las características de los hogares con el perfil 4

Cambios marginales Cambios marginales Cambios marginales

Variable 2010 2012 2015

Ingreso del hogar (2 smlv) ,0202826* ,0178251*** ,0201276***

Cantidad de personas en el hogar ,0152809 –,0102358 –,0167345
Subsidio ,0931231 ,4309065 ,2916731**
Presencia del padre en el hogar ,0227631 –,0172235 –,021355
Presencia de la madre en el hogar –,0114462 –,0424791 –,0205339
Etnia –,0495453 –,0086882 –,030811
Nivel educativo máximo alcanzado –,155376 ** –,1024555** –,1276696
por la madre (secundaria)

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Cambios marginales Cambios marginales Cambios marginales

Variable 2010 2012 2015
Nivel educativo máximo alcanzado –,0454813 –,0388871 –,0546663
por el padre (secundaria)
Núm.  obs. 729 Núm.  obs. 1134 Núm.  obs. 1234
Chi 2: 64,74 Chi 2: 66,33 Chi 2: 90,65
Prob>chi2: 0,0000 Prob>chi2: 0,0000 Prob>chi2: 0,0000
Pseudo R2: 0,0678 Pseudo R2: 0,0443 Pseudo R2: 0,0546
Estat classification- Estat classification- Estat classification-
correctly classified: correctly classified: correctly classified:
65,43% 64,81% 64,51%
*  Significativas al 10%. **  Significancia al 5%. ***  Significancia al 1%.

Fuente: Construcción Propia.

El siguiente perfil corresponde a un hogar con ingresos de hasta 2 SMLV, conformado por 4 integrantes,
en el cual el máximo nivel educativo alcanzado por los padres es «secundaria», completa o incompleta.
Nuevamente el ingreso y el subsidio son los principales determinantes de la tenencia de vivienda. Ante un
incremento de 100.000 $ en el ingreso, la probabilidad aumentó en 2,03% en el 2010, 2,01% en el 2015; y
un 1,78% en el 2012.
Cuando la madre sólo posee estudios secundarios, la probabilidad de tenencia en el hogar descendió
un 15,54% en el 2010 y un 10,24% en el 2015, frente e a los hogares en los que la madre posee niveles
educativos más altos.

Perfil 5: Hogares con ingresos no superiores a 4 salarios mínimos legales y nivel máximo educativo
alcanzado por los padres «superior».

Tabla 9. Modelo de probabilidad de tenencia de vivienda,

dadas las características de los hogares con el perfil 5

Cambios marginales Cambios marginales Cambios marginales

Variable 2010 2012 2015
Ingreso del hogar (4 smlv) ,0233451*** ,0067882 ,0096197***
Cantidad de personas en el hogar ,0157342 –,0056101 –,0105994
Subsidio ,1740022 ,3564096*** ,2776599*
Presencia del padre en el hogar ,0254503 –,0027923 –,0058945
Presencia de la madre en el hogar –,1019589 –,0163496 –,0081669
Etnia –,0588023 –,0036955 –,0166654
Nivel educativo máximo alcanzado ,0182434 –,0017984 –,0015428
por la madre (universitaria)
Nivel educativo máximo alcanzado –,0884514 ,0073777 –,0010305
por el padre (universitaria)
Núm.  obs. 729 Núm.  obs. 1134 Núm.  obs. 1234
Chi 2: 49,98 Chi 2: 51,92 Chi 2: 70,75
Prob>chi2: 0,0000 Prob>chi2: 0,0000 Prob>chi2: 0,0000
Pseudo R2: 0,0524 Pseudo R2: 0,0347 Pseudo R2: 0,0428
Estat classification- Estat classification- Estat classification-
correctly classified: correctly classified: correctly classified:
64,75% 64,20% 63,94%
*  Significativas al 10%. **  Significancia al 5%. ***  Significancia al 1%.

Fuente: Construcción Propia.

El quinto perfil corresponde a los hogares con ingresos menores o iguales a 4 SMLV, en los cuales los
padres alcanzaron un nivel educativo universitario. En este caso, al igual que en los demás, el ingreso y el

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subsidio son los principales determinantes de la tenencia de vivienda, dado que ante un aumento en el ingre-
so en 100.000 $, la probabilidad incrementó en un 2,33% y 1%, en los años 2010 y 2015, respectivamente.
Igualmente, ser beneficiario del subsidio de vivienda aumentó la probabilidad de tenencia en un 35,64%
y 27,76%, durante los años 2012 y 2015, respecto a los hogares que no recibieron subsidio.

Perfil 6: Hogares con ingresos no superiores a 2 salarios mínimos legales y nivel máximo educativo
alcanzado por los padres «superior».

Tabla 10. Modelo de probabilidad de tenencia de vivienda,

dadas las características de los hogares con el perfil 5

Cambios marginales Cambios marginales Cambios marginales

Variable 2010 2012 2015

Ingreso del hogar (2 smlv) ,0234769*** ,0123121* ,0165508***

Cantidad de personas en el hogar ,0158231 –,0101753 –,0182365
Subsidio ,1473226 ,4554169*** ,3477815**
Presencia del padre en el hogar ,0249099 –,0050811 –,0102226
Presencia de la madre en el hogar –,1152103* –,0302355 –,0142074
Etnia –,0631408 –,0067318 –,0293309
Nivel educativo máximo alcanzado ,0179922 –,0032687 –,0026599
por la madre (universitaria)
Nivel educativo máximo alcanzado –,983367 ,0132659 –,0017754
por el padre (universitaria)
Núm.  obs. 729 Núm.  obs. 1134 Núm.  obs. 1234
Chi 2: 49,98 Chi 2: 51,92 Chi 2: 70,75
Prob>chi2: 0,0000 Prob>chi2: 0,0000 Prob>chi2: 0,0000
Pseudo R2: 0,0524 Pseudo R2: 0,0347 Pseudo R2: 0,0428
Estat classification- Estat classification- Estat classification-
correctly classified: correctly classified: correctly classified:
64,75% 64,20% 63,94%
*  Significativas al 10%. **  Significancia al 5%. ***  Significancia al 1%.

Fuente: Construcción Propia.

El sexto perfil corresponde a los hogares con ingresos menores o iguales a 2 SMLV, en los cuales los
padres alcanzaron un nivel educativo universitario. Nuevamente, el ingreso y el subsidio son los principales
determinantes de la tenencia de vivienda, dado que ante un aumento en el ingreso en 100.000 $, la proba-
bilidad incrementó en un 2% en los años 2010 y 2015, y 1% en el año 2012.
Igualmente, ser beneficiario del subsidio de vivienda aumentó la probabilidad de tenencia en un 45% y
35%, durante los años 2012 y 2015, respecto a los hogares que no recibieron subsidio.

Acerca de los resultados

La mayoría de las variables que representan las condiciones de vulnerabilidad no arrojaron resultados
significativos; sin embargo en los diferentes perfiles establecidos, dos de ellas obtuvieron el nivel de signifi-
cancia que sustenta que el modelo no tiene problemas en su formulación.
Los principales determinantes para la adquisición de vivienda son el ingreso y el subsidio; no se hallaron
diferencias relevantes en la probabilidad de tenencia en ninguno de los casos establecidos, según los perfi-
les de hogares diseñados para la aplicación del modelo logit.
Dado que el desembolso del subsidio está supeditado a la aprobación del crédito hipotecario, y la apro-
bación del crédito al ingreso del hogar y la capacidad de endeudamiento, esta relación es evidente. De esta

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manera, se identificó que poseer las condiciones de vulnerabilidad establecidas en el modelo, no garantiza
una mayor probabilidad en la tenencia de vivienda; de allí que entre el año 2009 y 2012 sólo se haya efec-
tuado una asignación de subsidios para VIP, correspondiente al 10,24% de la producción total de VIS.

1.3.3. Análisis de aspectos de calidad de vida no inherentes a la política

Teniendo en cuenta que la normatividad vigente contempla el cumplimiento de requerimientos básicos
para el desarrollo de proyectos de vivienda de interés social, que inciden en la calidad de vida (materiales de
construcción utilizados, la provisión de servicios públicos, y la generación de un entorno social que garantice
la existencia de colegios, puestos de salud, parques entre otros), este espacio presenta una reflexión sobre
aspectos adicionales de calidad vida, que reflejan problemáticas de los hogares beneficiarios de la política,
con relación a la demás población que cuenta con características similares y no ha sido beneficiada.
Se utilizaron los resultados de la encuesta de calidad de vida del DANE, aplicada en tres años diferen-
tes (2010, 2012 y 2015) y el factor de expansión 10 para hacer inferencias sobre el número total de hogares
que tienen un ingreso menor a 4 salarios mínimos legales vigentes, diferenciando a aquellos que han sido
beneficiarios de la política durante los dos años anteriores a la aplicación de la encuesta, y aquellos que no
lo han sido.
• Ruidos provenientes del exterior.

Tabla 11. Distribución: ruidos provenientes del exterior en los hogares objeto de política
(con ingresos de hasta 4 SMLV), beneficiarios y no beneficiarios de subsidio

SI NO
Hogares Hogares
beneficiarios Hogares beneficiarios Hogares
Año de subsidio no beneficiarios de subsidio no beneficiarios
2015 13,95 30,86 86,05 69,14
2012 16,18 32,03 83,82 67,97
2010 0 29,17 100 70,83

Fuente: Elaboración propia con base en la encuesta de calidad de vida, DANE.

Al preguntarle a los hogares sobre la existencia de ruidos en el exterior, se evidencia que la problemáti-
ca se presenta con una menor frecuencia en quienes han sido beneficiarios de la política, razón por la cual
no se puede atribuir este aspecto a la ubicación de los proyectos de vivienda de interés social, ni a ninguna
de sus características, tales como las condiciones de habitabilidad o situaciones externas que generan efec-
tos negativos en la calidad de vida.
• Malos olores procedentes del exterior.

Tabla 12. Distribución: malos olores procedentes del exterior en los hogares objeto de política
(con ingresos de hasta 4 SMLV), beneficiarios y no beneficiarios de subsidio

SI NO
Hogares Hogares
beneficiarios Hogares beneficiarios Hogares
Año de subsidio no beneficiarios de subsidio no beneficiarios
2015 42,04 27,19 57,96 72,81
2012 39,91 27,70 60,09 72,30
2010 72,66 24,65 27,34 75,35

Fuente: Elaboración propia con base en la encuesta de calidad de vida, DANE.

10 
Al aplicar el factor de expansión, los resultados evidencian la apreciación de 6285 hogares beneficiarios de subsidio y 1.298.261
hogares no beneficiarios en el año 2010; 13.159 hogares beneficiados y 1.445.468 no beneficiados en el año 2012; y 15.272 beneficia-
rios y 1.567.559 no beneficiarios, en el año 2015.

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En cuanto a sí los hogares tienen problemas relacionados con la existencia de malos olores proceden-
tes del exterior, se identifica una mayor frecuencia –casi en doble proporción– en los hogares beneficiarios
de la política. Dado que en los últimos años, la construcción de vivienda de interés social se ha realizado
principalmente en lugares periféricos, este puede ser considerado un aspecto particular que debe ser estu-
diado para el desarrollo de nuevas construcciones.
• Presencia de Basuras en las calles.

Tabla 13. Distribución: presencia de basuras en las calles en los hogares objeto de política
(con ingresos de hasta 4 SMLV), beneficiarios y no beneficiarios de subsidio

SI NO

Hogares Hogares
beneficiarios Hogares beneficiarios Hogares
Año de subsidio no beneficiarios de subsidio no beneficiarios

2015 44,49 33,66 55,51 66,34

2012 51,63 33,54 48,37 66,46

2010 0 24,88 100 75,12

Fuente: Elaboración propia con base en la encuesta de calidad de vida, DANE.

Al igual que en el caso anterior, la presencia de basura en las calles es mencionada con mayor fre-
cuencia en los hogares beneficiarios. Esta problemática puede presentarse debido a la ausencia de cultura
ambiental por parte de la comunidad o a la falta de infraestructura o de implementación del sistema de reco-
lección de desechos que el Estado debe garantizar.
• Contaminación en el aire.

Tabla 14. Distribución: contaminación en el aire en los hogares objeto de política

(con ingresos de hasta 4 SMLV), beneficiarios y no beneficiarios de subsidio

SI NO

Hogares Hogares
beneficiarios Hogares beneficiarios Hogares
Año de subsidio no beneficiarios de subsidio no beneficiarios

2015 35,95 24,64 64,05 75,36

2012 32,84 25,31 67,16 74,69

2010 72,66 20,35 27,34 79,65

Fuente: Elaboración propia con base en la encuesta de calidad de vida, DANE.

La contaminación en el aire es un aspecto, que sí bien es mencionado con una mayor frecuencia en los
hogares beneficiarios, no presenta una diferencia significativa con respecto a la población no beneficiaria, a
excepción del año 2010.
• Invasión del espacio público.

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Tabla 15. Distribución: invasión del espacio público en los hogares objeto de política
(con ingresos de hasta 4 SMLV), beneficiarios y no beneficiarios de subsidio

SI NO
Hogares Hogares
beneficiarios Hogares beneficiarios Hogares
Año de subsidio no beneficiarios de subsidio no beneficiarios

2015 0 13,35 100 86,65

2012 0 13,39 100 86,61
2010 0 11,29 100 88,71

Fuente: Elaboración propia con base en la encuesta de calidad de vida, DANE.

Los hogares beneficiarios expresaron no tener inconvenientes con la invasión del espacio público.
• Presencia de animales que causan molestias.

Tabla 16. Distribución: presencia de animales que causan molestias en los hogares objeto de política
(con ingresos de hasta 4 SMLV), beneficiarios y no beneficiarios de subsidio

SI NO
Hogares Hogares
beneficiarios Hogares beneficiarios Hogares
Año de subsidio no beneficiarios de subsidio no beneficiarios

2015 11,08 22,07 88,92 77,93

2012 12,86 22,39 87,14 77,61
2010 47,64 22,52 52,36 77,48

Fuente: Elaboración propia con base en la encuesta de calidad de vida, DANE.

En cuanto a la presencia de animales que causan molestias, los hogares beneficiarios de la política
manifiestan enfrentarse a esta problemática en una menor frecuencia con relación a los que no. Igualmente,
se puede apreciar una diferencia considerable en el año 2010.
• Presencia de insectos, roedores, etc.

Tabla 17. Distribución: presencia de insectos, roedores, etc., en los hogares objeto de política
(con ingresos de hasta 4 SMLV), beneficiarios y no beneficiarios de subsidio

SI NO
Hogares Hogares
beneficiarios Hogares beneficiarios Hogares
Año de subsidio no beneficiarios de subsidio no beneficiarios

2015 66,08 25,27 33,92 74,73

2012 67,80 26,12 32,20 73,88
2010 74,98 33,95 25,02 66,05

Fuente: Elaboración propia con base en la encuesta de calidad de vida, DANE.

La presencia de insectos, roedores, entre otras plagas, es identificada como un problemática relevante
en la población beneficiaria de la política; mientras que para esta población la frecuencia oscila entre un 66
y un 74%, para los hogares no beneficiarios se presenta entre un 25 y un 34%, respectivamente.

EXPERIENCIAS Y CASOS 143 

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• Atracos o robos durante los últimos 12 meses.

Tabla 18. Distribución: atracos o robos en los hogares objeto de política

(con ingresos de hasta 4 SMLV), beneficiarios y no beneficiarios de subsidio

SI NO

Hogares Hogares
beneficiarios Hogares beneficiarios Hogares
Año de subsidio no beneficiarios de subsidio no beneficiarios

2015 45,09 23,91 54,91 76,09

2012 52,33 24,19 47,67 75,81

2010 47,64 23,90 52,36 76,10

Fuente: Elaboración propia con base en la encuesta de calidad de vida, DANE.

Otro suceso que se presenta con mayor frecuencia en los hogares beneficiarios de la política, es haber
sido víctima de atracos o robos. Aproximadamente la mitad de la población indicó, durante los tres años,
sufrir un episodio de este tipo; mientras que tan sólo un cuarto de la población que no ha sido beneficiaria,
evidenció esta problemática.
• Otro hecho violento (homicidios, asesinatos, secuestros, lesiones personales, violaciones, extorsio-
nes y desalojos) durante los últimos 12 meses.

Tabla 19. Distribución: otro hecho violento en los hogares objeto de política

(con ingresos de hasta 4 SMLV), beneficiarios y no beneficiarios de subsidio

SI NO

Hogares Hogares
beneficiarios Hogares beneficiarios Hogares
Año de subsidio no beneficiarios de subsidio no beneficiarios

2015 33,43 8,37 66,57 91,63

2012 38,80 8,83 61,20 91,17

2010 0 1,49 100 98,51

Fuente: Elaboración propia con base en la encuesta de calidad de vida, DANE.

Los hogares beneficiarios indicaron que durante el último año fueron víctimas de episodios violentos. La
frecuencia en la que se presenta este problema es más alta con relación al otro grupo poblacional.

1.3.4.  Percepción del nivel de la calidad de vida

En coherencia con el planteamiento teórico sobre el bienestar que hace Currie, este apartado tiene
como fin identificar el nivel de satisfacción de los hogares con relación a sus condiciones de vida, partiendo
de la correlación existente entre el desarrollo económico y la provisión de necesidades no pecuniarias, que
en su conjunto promueven la emisión de juicios de los individuos sobre su bienestar.
Al igual en los anteriores apartados, se toman los resultados de las encuesta de calidad de vida (2010,
2012 y 2015), así:
• ¿Cómo se siente en el barrio donde vive?

EXPERIENCIAS Y CASOS144 
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Tabla 20.  Percepción de los hogares con ingresos menores a 4 smlv sobre el barrio donde viven

Seguro Inseguro
Hogares Hogares
beneficiarios Hogares beneficiarios Hogares
Año de subsidio no beneficiarios de subsidio no beneficiarios

2015 42,24 56,80 57,76 43,20

2012 40,13 56,17 59,87 43,83
2010 56,17 52,68 43,83 47,32

Fuente: Elaboración propia con base en la encuesta de calidad de vida, DANE.

Los hogares beneficiarios de subsidio expresan sentirse inseguros con una mayor frecuencia que los
hogares que no lo han recibido (o por lo menos recientemente); la diferencia entre los dos grupos poblacio-
nales durante los últimos años oscila en alrededor de un 15%. Si bien, los temas de seguridad deben ingre-
sar en la agenda, dados los alcances de este estudio, no podría asegurarse que este aspecto se presente
con mayor frecuencia en los hogares con 4 smlv, frente al resto de la población.
• ¿Actualmente las condiciones de su hogar son?

Tabla 21.  Percepción de los hogares con ingresos menores a 4 smlv sobre las condiciones del hogar

Muy buenas Buenas Regulares Malas

Hogares Hogares Hogares Hogares Hogares Hogares Hogares Hogares

beneficiarios no beneficiarios no beneficiarios no beneficiarios no
Año de subsidio beneficiarios de subsidio beneficiarios de subsidio beneficiarios de subsidio beneficiarios

2015 0 7,75 39,44 66,27 60,56 24,40 0 1,58

2012 0 6,97 50,32 1,73 49,68 24,97 0 1,73
2010 27,34 5,73 47,64 68,98 25,02 28,76 0 2,26

Fuente: Elaboración propia con base en la encuesta de calidad de vida, DANE.

En cuanto a las condiciones de los hogares, se evidencian diferencias significativas entre los dos grupos
poblacionales. La percepción en aquellos que han sido beneficiarios de la política ha ido focalizándose y
aumentando en el concepto «regular», pasando de una frecuencia del 25% en el 2010 al 60,56% en el 2015.
Las razones por las cuales los hogares realizan este juicio son desconocidas, por lo cual la indagación sobre
este aspecto será uno de los retos de la política.
• ¿Con relación al hogar donde usted se crió, este hogar vive económicamente?

Tabla 22.  Percepción de los hogares con ingresos menores a 4 smlv

sobre las condiciones económicas del hogar

Mejor Igual Peor

Hogares Hogares Hogares Hogares Hogares Hogares
beneficiarios no beneficiarios no beneficiarios no
Año de subsidio beneficiarios de subsidio beneficiarios de subsidio beneficiarios

2015 66,36 52,28 13,95 37,31 19,69 1,41

2012 72,67 50,91 16,18 38,03 11,14 11,05
2010 53,84 51,39 27,34 34,55 18,81 14,05

Fuente: Elaboración propia con base en la encuesta de calidad de vida, DANE.

EXPERIENCIAS Y CASOS 145 

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Los hogares beneficiarios consideran, en su mayoría, que viven mejor económicamente respecto al
hogar de crianza; esto puede ser un indicador de movilidad social que evidencia la capacidad que tienen sus
miembros para incrementar sus ingresos. Es también un factor considerable, el hecho de que su percepción
es mucho más favorable, que la de aquellos que no han sido beneficiarios de subsidios.
• ¿Usted piensa que el nivel de vida actual de este hogar, respecto al que tenía es?

Tabla 23.  Percepción de los hogares con ingresos menores a 4 smlv sobre el nivel de vida actual

Mejor Igual Peor

Hogares Hogares Hogares Hogares Hogares Hogares

beneficiarios no beneficiarios no beneficiarios no
Año de subsidio beneficiarios de subsidio beneficiarios de subsidio beneficiarios

2015 8,41 45,81 79,93 42,80 11,66 11,39

2012 21,47 44,88 65,00 43,43 13,53 11,69

2010 18,81 48,10 52,36 35,31 28,83 16,59

Fuente: Elaboración propia con base en la encuesta de calidad de vida, DANE.

La mayoría de los hogares beneficiarios indican que no existen cambios sustanciales en su nivel de
vida. Esta percepción ha ido aumentando paulatinamente, presentándose una frecuencia del 80% en el
2015. Por el contrario, la mayoría de los hogares que no han sido beneficiarios consideran que su nivel de
vida es mejor, razón por la cual se puede inferir que la percepción de los beneficiarios denota una caracte-
rística particular para este grupo poblacional, la cual deberá ser estudiada.
• ¿Los ingresos de su hogar?

Tabla 24.  Percepción de los hogares con ingresos menores a 4 smlv

sobre la suficiencia de los ingresos

No alcanzan para cubrir los Sólo alcanzan para cubrir Cubren más de los gastos
gastos mínimos los gastos mínimos mínimos

Hogares Hogares Hogares Hogares Hogares Hogares

beneficiarios no beneficiarios no beneficiarios no
Año de subsidio beneficiarios de subsidio beneficiarios de subsidio beneficiarios

2015 17,39 21,80 82,61 68,79 0 9,41

2012 20,18 22,42 79,82 68,48 0 9,10

2010 72,66 36,31 27,34 58,31 0 5,38

Fuente: Elaboración propia con base en la encuesta de calidad de vida, DANE.

La percepción de los hogares beneficiarios indica que los ingresos sólo alcanzan para cubrir los gastos
mínimos del hogar. La frecuencia con la que los hogares manifiestan esta apreciación ha aumentado signifi-
cativamente en los últimos años, pasando de 27,34% en el 2010 a 82,61% en el 2015. Al comparar los dos
grupos poblaciones, se identifica nuevamente que el nivel de satisfacción en los hogares benefeciarios, con
relación a este aspecto, es menor.
• ¿Usted se considera pobre?

EXPERIENCIAS Y CASOS146 
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Tabla 25.  Percepción de los hogares con ingresos menores a 4 smlv sobre la condición de pobreza

SI NO
Hogares Hogares
beneficiarios Hogares beneficiarios Hogares
Año de subsidio no beneficiarios de subsidio no beneficiarios

2015 38,39 28,49 61,61 71,51

2012 44,55 29,98 55,45 70,02
2010 47,64 42,39 52,36 57,61

Fuente: Elaboración propia con base en la encuesta de calidad de vida, DANE.

Al consultarle a los hogares sí se consideran pobres, se identifica que nuevamente esta apreciación
está asociada en una mayor frecuencia en los hogares beneficiarios de la política; sin embargo es de resal-
tar que dicha percepción ha disminuido a través del tiempo, pasando de 47,64% en el 2010 al 38,89% en el
año 2015.

2.  RESULTADOS DE LA EVALUACIÓN

Las prácticas evaluativas han sido inherentes a la dinámica natural de los programas de vivienda so-
cial en Colombia, y han revelado persistentes problemas, como el déficit cualitativo y cuantitativo, la falta
de asequibilidad de los hogares con menores recursos a las líneas de financiación, la pobreza y la falta de
cobertura y focalización de la política; lo que sustenta la necesidad de realizar una aproximación hacia una
«evaluación integral» que basándose en los postulados de Currie 11, logre articular varias dimensiones: de-
sarrollo, crecimiento económico y mejoramiento de las condiciones de calidad de vida de la población objeto
de la política, tanto en términos cuantitativos como en su apreciación.
Ahora bien, como se mencionó anteriormente este ejercicio investigativo tuvo como propósito determi-
nar el nivel de efectividad de la política de vivienda, mediante la valoración de la relación existente entre sus
objetivos y los resultados alcanzados; en este sentido, es pertinente mencionar la perspectiva gubernamen-
tal en el marco del Plan Nacional de Desarrollo (2014-2018), que denotado por la incorporación del país a
la OCDE, establece:
«contar con “mejores políticas para mejorar el bienestar de los ciudadanos”. Esto significa que
la gobernanza y las instituciones deben operar en función del mejoramiento de las múltiples
dimensiones del bienestar de la población (salud, educación, empleo, vivienda, entre otros) y
del desarrollo de los territorios mediante la adopción y el cumplimiento de estándares de calidad
de gobierno» (pág. 590).
Nótese que bajo esta declaración, muy acorde a los postulados de Currie, las políticas implementadas
deben necesariamente enfocarse en el mejoramiento de las dimensiones de bienestar, entre las cuales se
encuentra la vivienda. De esta manera, el PND (2014-2018) estableció de forma específica la función del
Estado en la garantía del acceso en igualdad de condiciones a servicios fundamentales como la vivienda,
para toda la población (pág. 67), por lo cual esta promulgación se constituyó en la línea base para elaborar
el juicio sobre el nivel de efectividad de la política.
En lo referente a crecimiento económico, la evaluación presentada en este documento evidenció que
en términos de la producción total de vivienda, entre los años 2007 y 2011, se duplicó el número de unida-
des, pasando de 24.219 a 46.112; a partir de ese mismo año hasta el 2015, se ha fabricado un promedio
anual de 47.180 unidades, de las cuales 15.802 son de interés social y 6.070 VIP. Aun así, la sostenibilidad
presentada desde el año 2011 en el promedio de producción de unidades de vivienda, no ha sido significa-
tivamente representativa en el PIB, el porcentaje del sector de la construcción en éste ha oscilado entre el

11 
Currie planteó la estimulación del sector de la construcción como mecanismo de jalonamiento de la economía, el mejoramiento
infraestructural del país y el mejoramiento de las condiciones de bienestar de la población en condición de pobreza.

EXPERIENCIAS Y CASOS 147 

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4,45% a 6,86%, con tendencia a la baja desde el 2008 (De 6,44% a 4,53%). De la misma manera, el índice
de ocupación en el sector ha fluctuado entre el 5% y el 7%, no reflejando grandes cambios en la disminución
del índice de desempleo.
Es de destacar que justamente a partir del año 2011 los precios de vivienda han incrementado hasta en un
40%, y que lo han hecho en una mayor proporción con relación al incremento de los costos de producción. Este
fenómeno puede incidir directamente en el indicador de déficit cuantitativo; sin embargo en Colombia la última
medición se realizó en el año 2005, razón por la cual a futuro éste deberá ser un tema relevante para evidenciar
la incidencia en la cobertura y capacidad de la política para generar transformaciones sociales a profundidad.
Ahora bien, entendiendo que la política establece como instrumento de acceso a la vivienda, el otorga-
miento de subsidios a través de la aplicación de un modelo de vulnerabilidad, se revisó la incidencia de las
características de dicho modelo en la tenencia de vivienda en los hogares con ingresos de hasta 4 SMLV,
identificando que los principales determinantes para la adquisición de vivienda son el ingreso y el subsidio;
no se hallaron diferencias relevantes en la probabilidad de tenencia en ninguno de los casos establecidos,
según los perfiles de hogares diseñados para la aplicación del modelo logit.
Dado que el desembolso del subsidio está supeditado a la aprobación del crédito hipotecario, y la apro-
bación del crédito al ingreso del hogar y la capacidad de endeudamiento, esta relación es evidente. De esta
manera, se identificó que poseer las condiciones de vulnerabilidad establecidas en el modelo, no garantiza
una mayor probabilidad en la tenencia de vivienda; de allí que entre el año 2009 y 2012 sólo se haya efec-
tuado una asignación de subsidios para VIP, correspondiente al 10,24% de la producción total de VIS.
Por otra parte, partiendo de las apreciaciones de Currie sobre el bienestar y la incidencia que debe tener
el crecimiento económico en las condiciones de vida de la población más pobre, respecto a los aspectos
de calidad de vida evaluados, se identificó que varios de ellos se presentan con una frecuencia similar en
los beneficiarios y no beneficiarios, tales como: ruidos provenientes en el exterior, contaminación en el aire,
invasión del espacio público, presencia de animales que causas molestias, y hechos violentos; sin embargo
hay aspectos que se presentan con mayor intensidad en los hogares que han sido beneficiarios de subsidio
en los últimos 6 años, dentro de los cuales se encuentran malos olores procedentes del exterior, presencia
de basura en las calles –que pueden relacionarse con la falta de cultura de la población o con un tema de
incapacidad de la infraestructura para prestar el servicio de recolección de basuras–, así como la presencia
de plagas (insectos, roedores, entre otros), y ser víctimas de atracos o robos.
Igualmente, al revisar el nivel de satisfacción de la población objeto de la política respecto a la calidad de
vida, es interesante que tanto beneficiarios como no beneficiarios manifiestan en igual proporción, sentirse
inseguros en el barrio donde viven y expresan vivir económicamente mejor que en el lugar de crianza; no
obstante al preguntarles a los hogares beneficiarios respecto a sus condiciones de vida, la mayoría expresa
que son regulares, con un incremento en la frecuencia de esta apreciación que va desde el 25% en el 2010
al 60% en el 2015, en este sentido es necesario que se indaguen sobre las causas de la percepción, ya que
si bien se evidencia un mejoramiento económico, no de las condiciones como tal, dando cabida a la pregunta
¿qué entiende la población por mejores condiciones de vida?.
En coherencia con lo anterior, al consultar a los hogares beneficiarios sobre el nivel de vida actual res-
pecto al que tenía antes, la mayoría expresó que es igual, e incluso aumentó la apreciación, pasando del
52% en el 2010 al 80% en el 2015. Dado que los no beneficiarios expresan en su mayoría que el nivel actual
es mejor, es necesario indagar sobre este aspecto con una mayor rigurosidad.
Por otra parte, si bien los hogares beneficiarios reconocen un mejoramiento de las condiciones econó-
micas con respecto al hogar de crianza, también expresan que los ingresos sólo alcanzan para cubrir los
gastos mínimos, del 27% en el 2010 al 82% en el 2015. En cuanto a sí los hogares se consideran pobres,
aunque la percepción es mayor en los beneficiarios, es relevante mencionar que la frecuencia fue disminu-
yendo de un 47,64% en el año 2010 a un 38,39 en el año 2015, mientras que en la población no beneficiaria
pasó de un 42,39% a un 28,49%.
En síntesis y a la luz del objetivo del PND 2014-2018, podemos afirmar que en términos de crecimiento
económico, a partir del año 2012 el sector de la construcción ha logrado sostener una producción similar de
unidades de vivienda, lo cual no ha implicado un incremento sustancial de la participación en el PIB, ni una
incidencia significativa en el índice de desempleo. Así mismo se evidencia una sostenibilidad en la produc-
ción de vivienda de interés social, que de manera prioritaria debe ser contrastada con una nueva medición
del déficit cuantitativo, y por otro lado, identificar el remanente de la producción que no está siendo comprada
por la población objeto de la política, es decir aquellos que cuentan con ingresos no superiores a 4 SMLV, y
así diseñar estrategias de focalización más efectivas.

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A su vez, teniendo en cuenta que las problemáticas asociadas al nivel de calidad de vida que se están
presentando en los hogares beneficiarios –malos olores, presencia de basuras, presencia de plagas, e
inseguridad–, pueden atribuirse a la ubicación de los proyectos de vivienda en las periferias, estos temas
deben convertirse en aspectos prioritarios de estudio que conlleven a la promulgación de programas, que
articulados a la política de vivienda, logren mejorar las condiciones de hábitat.
Finalmente, contemplando la apreciación del grupo poblacional beneficiario como factor de medición de
bienestar, es de mencionar que si bien la mayoría reconocen contar con mejores condiciones económicas,
no consideran que sus condiciones de vida hayan mejorado sustancialmente, razón por la cuál es necesario
diseñar instrumentos que permitan conocer a fondo esta concepción, lo que podría develar aspectos o pro-
blemáticas, que contribuyan al ajuste o formulación de nuevas política o programas.

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EXPERIENCIAS Y CASOS149 
Recibido: 25-10-2018
Aceptado: 26-10-2018
DOI: 10.24965/gapp.v0i21.10598
Sección: RECENSIONES

Dussauge Laguna, Mauricio I. y Pardo, María del Carmen (eds.),

De los modelos a los instrumentos de reforma administrativa
Dussauge Laguna, Mauricio I. & Pardo, María del Carmen (pubs.),
De los modelos a los instrumentos de reforma administrativa
Eduardo Torres Alonso
Universidad Nacional Autónoma de México (México)
ORCID: https://orcid.org/0000-0002-0868-2240
[email protected]

NOTA BIOGRÁFICA
Politólogo y administrador público por la Facultad de Ciencias Políticas y Sociales de la Universidad Na-
cional Autónoma de México. Profesor de la misma institución.

RESUMEN
Recensión: Dussauge Laguna, Mauricio I. y Pardo, María del Carmen (eds.), De los modelos a los
instrumentos de reforma administrativa, México, Instituto Nacional de Administración Pública – Centro de
Investigación y Docencia Económicas, 2018, 335 páginas.

PALABRAS CLAVE
Reforma administrativa; reforma del Estado; políticas públicas.

ABSTRACT
Review: Dussauge Laguna, Mauricio I. & Pardo, María del Carmen (pubs.), De los modelos a los
instrumentos de reforma administrativa, México, Instituto Nacional de Administración Pública – Centro de
Investigación y Docencia Económicas, 2018, 335 pages.

KEYWORDS
Administrative reform; government reform; public policies.

Integrado por diez capítulos, el libro De los modelos a los instrumentos de reforma administrativa, editado
por Mauricio Dussauge y María del Carmen Pardo, examina los instrumentos, las herramientas, que se han
empleado para acometer la tarea –siempre presente– de reformar a la administración pública. Esta propuesta
innovadora se centra en tres puntos: el análisis de los instrumentos puede prescindir de la carga valorativa
que acompaña a la discusión sobre los modelos de reforma, aunque dichos instrumentos no son valorativa-
mente neutros; el estudio de los instrumentos de reforma es pertinente en tanto que, a nivel internacional, no
existen modelos que se hayan aplicado de forma pura, sino que existen modelos híbridos, de manera que
es pertinente conocer el funcionamiento de esos instrumentos, y el análisis de los instrumentos de reforma
muestra congruencia con una lógica de diseño de políticas públicas (Dussauge Laguna y Pardo, 2018: 18-19).
El primer capítulo, escrito por los editores del libro, “Reformas Administrativas: de los modelos a los
instrumentos”, expresan que el estudio de los instrumentos hace sobresalir la naturaleza de los vínculos de

RECENSIONES 150 
GAPP. Nueva Época  –  N.o 21, Mayo-Octubre 2019  –  ISSN: 1989-8991  –  DOI: 10.24965/gapp.v0i21.10598  –  [Págs. 150-152]

Dussauge Laguna, Mauricio I. y Pardo, María del Carmen (eds.), De los modelos a los instrumentos de reforma administrativa, ...
Eduardo Torres Alonso

interdependencia entre Estado, mercado y sociedad, lo que genera que no sea posible discutir los procesos
de reforma, entendidos como grandes modelos homogeneizadores y omni-abarcantes, aunque, de igual
forma, no es posible centrar la atención en los alcances y el desempeño de un solo actor, el gobierno. Con
todo, la selección de determinados instrumentos es una decisión política en tanto que éstos responden a
contextos políticos y tradiciones administrativas particulares, y a valores y consideraciones éticas, lo que
significa que su elección no es arbitraria: no son neutrales. En el segundo capítulo, “Profesionalización admi-
nistrativa a través de los servicios civiles de carrera”, el autor, José Manuel Heredia, finca su atención en los
servicios civiles de carrera, precisamente, como un instrumento disponible para profesionalizar al personal
público, mismos que se enfrentan a administraciones politizadas o fundadas en un sistema de patronazgo,
en las cuales el alto mando administrativo contrata o despide libremente a sus subordinados, generando,
por supuesto, problemas: disrupciones en el trabajo de la oficina, pérdida de capital intelectual, falta de con-
tinuidad de las políticas públicas, corrupción, nepotismo, falta de profesionalismo en el trabajo, entre otros
(Heredia, 2018: 74). Son, efecto, los servicios civiles de carrera (cuya versión moderna retoma aspectos del
modelo weberiano e integra a la evaluación del desempeño y la premiación) los que pueden deshacer esas
prácticas que descomponen el funcionamiento de los entes públicos. Una de las características de este tipo
de servicios es su capacidad de adaptación a las condiciones propias de cada entidad administrativa, por
ello, es preciso su modificación racional a las necesidades imperantes, aunque hay que tener cuidado con el
riesgo que tal modificación puede acarrear: volverse poco democráticos y cerrados.
Por su parte, Diana Martínez Medina, en el tercer capítulo “Coordinación”, señala que este fenómeno es
multifacético y tiene un halo positivo no solamente al interior de una organización sino entre la población; no
obstante, la evidencia empírica expresa que mecanismos que buscan tal objetivo, como el trabajo horizon-
tal, conjunto, compartido, no ha logrado sustituir a una coordinación de corte tradicional que se asienta en
la autoridad y el control. Esto es así debido a que se precisa de instrumentos variados para reducir la frag-
mentación de la realidad institucional y orgánica gubernamentales y recuperar el control. El capítulo cuarto,
“Asociaciones público-privadas” es de la autoría de Everardo Chapa Aguillón, en donde expresa que este tipo
de asociaciones es una forma de cooperar, durante un plazo determinado, entre agentes públicos y privados
que, en conjunto, desarrollan servicios y productos, y comparten riesgos y costos, para solucionar problemas
colectivos se ha popularizado, aunque existen tres aspectos que cuestionan a las asociaciones público-priva-
das como medio de provisión de servicios públicos: 1. El manejo de los recursos; es decir, la duda sobre si el
gobierno produce o provee tales servicios es menos costosos que dejárselos a los agentes privados o, si no
se realizó la estimación de los costos, incluido el de la transacción; 2. La distribución de riesgos, relacionada
a si la autoridad estatal y los agentes privados se hacen cargo de sus responsabilidades de conformidad a
su participación en la asociación, y 3. El beneficio de un proyecto, que se vincula a si los réditos son reales,
tomando en cuenta la eficiencia financiera, el beneficio social y el valor por dinero; es decir, la valoración del
dinero destinado a un proyecto con participación privada, por su eficiencia y calidad de los servicios.
“Agencias ejecutivas y regulatorias” es el título del capítulo quinto, escrito por Jorge Puga González
quien menciona que este tipo de agencias son parte del entramado administrativo global. A pesar de la
inexistencia de una definición única, pueden ser consideradas organizaciones públicas que no se encuen-
tran dentro de la esfera del poder Ejecutivo o gozan de independencia operativa, para alcanzar objetivos
públicos, y su funcionamiento se aproxima más a una empresa privada que a un ente público. La existencia
de este tipo de agencias puede producir la pérdida de control político que deviene en déficit democrático; la
falta de la transparencia y rendición de cuentas, y la disminución de la coordinación central. Para evitar esto,
se hace necesaria la búsqueda de combinaciones entre autonomía y control para las agencias, alineación de
la autonomía con los mecanismos de control formal e informal, y dotar a los empelados públicos de nuevas
habilidades directivas con sentido público.
En el sexto capítulo, “Gestión del desempeño”, de Irma del Carmen Guerra Osorno, se presenta una
exposición en torno a dicha materia, señalando que ésta no es nueva, sino que ha estado presente durante
todo el tiempo en la administración pública, pero con la nueva gestión pública se puso de relieve la importan-
cia de la información para mejorar la toma de decisiones y el desempeño. Ente los instrumentos existentes
para gestionar el desempeño y objeto de estudio del capítulo, se encuentran: los sistemas de metas, los
rankings, el benchmarking, los contratos de desempeño; en fin, las reuniones. Pascual Ogarrio Rojas escribe
el capítulo séptimo, “Los esquemas de vouchers”, que son un sistema de vales o cupones caracterizados por
la introducción de competencia en la oferta y la elección libre de los usuarios entre los servicios disponibles.
En otras palabras, significan «una estrategia de provisión de servicios públicos bajo algunas condiciones de
mercado pero conservando el financiamiento público» (Ogarrio Rojas, 2018: 193). Esto significa una modifi-

RECENSIONES 151 
GAPP. Nueva Época  –  N.o 21, Mayo-Octubre 2019  –  ISSN: 1989-8991  –  DOI: 10.24965/gapp.v0i21.10598  –  [Págs. 150-152]

Dussauge Laguna, Mauricio I. y Pardo, María del Carmen (eds.), De los modelos a los instrumentos de reforma administrativa, ...
Eduardo Torres Alonso

cación profunda de las funciones estatales como proveedor único de servicios a esquemas que incluyen la
concurrencia del sector privado para incrementar la eficiencia.
José Manuel Heredia es autor del capítulo octavo, “Innovación en el sector público”, quien expresa que
la innovación busca mejores resultados para los usuarios, que no necesariamente debe ser material, sino
que puede expresarse en la adopción, por parte del personal público, de formas distintas de ver las cosas y
las tareas que tienen a su cargo. Existe tres elementos fundamentales en la innovación: la novedad, la bús-
queda de mejores resultados para el público, y su implementación en la organización. El autor expresa tres
recomendaciones sobre el diseño y la implementación de la innovación: siempre es conveniente emplear un
prototipo antes de establecerla en la organización; es esencial dedicar tiempo y recursos a la recolección de
fuentes confiables de información para medir el impacto de una innovación, y siempre hay que considerar
la existencia de costos no monetarios en una innovación, así como de las oposiciones al interior como fuera
de la organización. “Nudging” es el título del penúltimo capítulo, el noveno, escrito por Jorge Puga quien
plantea una herramienta muy reciente de la administración pública: los nudges, que busca incidir en el com-
portamiento de los individuos para mejorar su bienestar sin que pierdan su libertad de decidir; no obstante,
se debe tener cautela hasta obtener mayor evidencia de sus limitaciones y riesgos: consecuencias ines-
peradas; incertidumbre sobre los efectos en el largo plazo; implicaciones en materia de legitimidad, ética,
trasparencia, rendición de cuentas y desigualdad; imposibilidad de tener marcos de evaluación suficiente de
los resultados, etc.
Finalmente, en el último capítulo, “De las grandes reformas administrativas a los instrumentos en Améri-
ca Latina”, de Mariana Chudnovsky, ofrece una contextualización de la discusión en torno a los instrumentos
de reforma administrativa en Latinoamérica, poniendo, además, como objeto de análisis a las consecuencias
que dejaron, entre otros, la nueva gerencia pública y la gobernanza, ellos como modelos de reforma del Es-
tado. Tales modelos expresan distintas formas de gestionar lo público y se fincan en diferentes paradigmas
intelectuales, lo que se traduce en el empleo de estrategias particulares para cada ente público y se soslayan
los dictados generales. Un aspecto que se destaca es la región es la importancia de la formalidad; es decir,
de la necesidad de la promulgación de un ordenamiento jurídico que exprese el sentido de la reforma admi-
nistrativa, lo que no significa su conclusión, sino que, al contrario, es la expresión de su inicio.
En suma, la discusión que sobre la reforma administrativa los colaboradores de la obra comentada ofre-
cen al lector, es innovadora y fresca. Su contribución rebasa el intercambio académico y, en poco tiempo, se
volverá guía en el debate público-gubernamental.

RECENSIONES 152 
Autores
Authors

FRANCISCO VILA TIERNO

Francisco Vila Tierno es Profesor Titular de Derecho del Trabajo y de la Seguridad Social de la Univer-
sidad de Málaga, con una larga trayectoria como Magistrado (supl.) del TSJA, Administrador de la UNED
en Málaga, Director del Título de Experto en Derecho del Trabajo en la UNIA, Codirector del Foro Social
Aranzadi en Málaga e Investigador Principal en distintos Proyectos y contratos de investigación, entre ellos,
el financiado por el INAP en el que se enmarca esta publicación. Su trayectoria profesional, académica e
investigadora le han supuesto el reconocimiento de premios por su actividad, tramos de investigación y una
participación continua y constante en Jornadas y Congresos en Universidades de prestigio, destacando su
extensa relación con los centros de investigación italianos. Su labor se ha reflejado, además, en más de un
centenar de publicaciones en editoriales y revistas de prestigio.

MIGUEL ÁNGEL GÓMEZ SALADO

Miguel Ángel Gómez Salado es Investigador Contratado Posdoctoral (contrato puente financiado por el
Plan Propio de Investigación y Transferencia) y Doctor en Ciencias Jurídicas y Sociales por la Universidad de
Málaga. También es Máster en Asesoría Jurídica de Empresas, Máster en Profesorado (Premio Extraordinario
de Máster) y Graduado en Gestión y Administración Pública (Premio Nacional de Fin de Carrera y Premio
Extraordinario de Grado) por la Universidad de Málaga. Se encuentra vinculado al Departamento de Derecho
del Trabajo y de la Seguridad Social de la Universidad de Málaga desde 2014 –mediante becas y contratos de
investigación–, y está integrado en diversos proyectos y grupos de investigación –nacionales y autonómicos–.

SUSANA RODRÍGUEZ ESCANCIANO

Licenciada y Doctora en Derecho por la Universidad de León. Profesora Titular de Universidad (exce-
dente) y en la actualidad, desde el año 2011, Catedrática de Derecho del Trabajo y de la Seguridad Social
de la Universidad de León. Cuatro sexenios de investigación. Autora de numerosas monografías, artículos
doctrinales y capítulos de libro sobre temas relacionados con la materia de su especialidad. Miembro del
consejo asesor de varias revistas jurídicas. Investigadora en más de cincuenta proyectos de investigación
financiados por instituciones públicas o privadas. Ha impartido más de cien conferencias en distintos foros
nacionales e internacionales. Ha sido galardonada con numerosos premios de investigación nacionales por
sus estudios jurídicos. Entre otros: Primer Premio del Centro de Estudios Financieros, año 1995, año 2006 y
año 2008; Primer Premio Nacional «Protección de datos personales», concedido por la Agencia Nacional de
Protección de Datos (1997); Premio «Rafael Martínez Emperador», del Consejo General del Poder Judicial
(1997); Primer premio de Artículos Jurídicos «García Goyena» (2003); Premio de investigación sobre ener-
gías renovables, obra social de Caja España (2004); Premio de estudio e investigación sobre las Adminis-
traciones Públicas Canarias del Instituto Canario de Administración Pública (2006); Premio Adolfo Posada,
del Instituto Asturiano de Administración Pública (2007); Premio de artículos jurídicos en versión castellana
«Degá Miquel Frontera», otorgado por el Ilustre Colegio de Abogados de Islas Baleares (2007); Premio de in-
vestigación sobre violencia de género, concedido por la Fundación Balear contra la Violencia de Género y la
Cátedra de Estudios de Violencia de Género (2007); Premio Ciencias de la Salud. Fundación Caja Rural de

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Autores


Granada (Modalidad Investigación) (2008); Premio Blas Infante del Instituto Andaluz de Administración Pú-
blica (2008); Premio de investigación Consejo Económico y Social de Castilla y León (2010); Premio Revista
Jurídica La Ley (2012); Premio Fernando Albi, Diputación de Alicante (2012); Premio 8 de marzo. Igualdad
de las Mujeres, otorgado por la Asociación Española de Derecho del Trabajo y de la Seguridad Social (2018).

JUAN GORELLI HERNÁNDEZ

Doctor en Derecho por la Universidad de Sevilla. Catedrático de Derecho del Trabajo y de la Seguridad
Social. Consejero Electivo del Consejo Consultivo de Andalucía. Entre sus principales líneas de investiga-
ción destacan las dedicadas a la extinción del contrato de trabajo, negociación colectiva, tiempo de trabajo,
conciliación de la vida familiar y laboral de las personas trabajadoras y Seguridad Social.

FAUSTINA SARANDÓN

Licenciada en Sociología y Doctoranda en Ciencias Sociales de la Universidad Nacional de La Plata,

Becaria del Consejo Nacional de Investigaciones Científicas y Técnicas (CONICET). Investiga la incorpora-
ción de Recuperadores Urbanos a la gestión de residuos sólidos municipal.

PABLO JAVIER SCHAMBER

Doctor en Antropología (UBA), Magister en Ciencia Política (Fund. Bco. Patricios) y Especialista en
Gerencia Pública para el Desarrollo Social (INAP). Director del proyecto “Ambiente, sustentabilidad y resi-
duos. La universidad fortaleciendo el reciclaje con inclusión social”, aprobado según requisitos Programa de
Incentivos Ministerio de Educación de la Nación de Argentina (80020170500003LA).

IRMA JARA ÍÑIGUEZ

PhD en Administración por la Universidad Andina Simón Bolívar de Ecuador. Es Docente-Investigadora

en el Centro de Gobierno y Administración Pública del Instituto de Altos Estudios Nacionales. Principales
líneas de investigación: Administración y Gestión Pública; y, Estado, Gobierno y Política Pública. Proyectos:
Gestión Pública y Transparencia en la Región; Rotación en el servicio público en la región.

JENNY CEDEÑO ALCÍVAR (ECUADOR)

Magister en Relaciones Internacionales por la Universidad Central del Ecuador. Becaria del Programa
de Doctorado en Estudios Internacionales en la Facultad Latinoamericana de Ciencias Sociales, FLACSO.
Principales líneas de investigación: Relaciones Internacionales, Cooperación Internacional, Gobernanza y
Comunicación.

CARMEN ANEAS-NOVO

Doctora en Educación y Comunicación Social por la Universidad de Málaga y Licenciada en Ciencias

Ambientales por la Universidad de Granada. Profesora de Enseñanza Secundaria y titular de las especiali-
dades de Biología y Geología y Educación Física. Máster Universitario en Políticas y Prácticas de Innovación
Educativa por la Universidad de Málaga; y otros tres Másteres en Prevención de Riesgos Laborales en las
especialidades de Seguridad en el Trabajo, Higiene Industrial, y Ergonomía y Psicosociología Aplicada. Mi
actividad investigadora queda plasmada en la publicación de varios libros y artículos científicos publica-
dos en revistas de impacto. Actualmente desempeño las funciones de la asesoría de formación del ámbito
científico-técnico en el Centro del Profesorado de Málaga y soy Presidenta del Comité de Investigación de
Situaciones de Acoso en la Delegación Territorial de Educación, Deporte, Igualdad, Políticas Sociales y Con-
ciliación en Málaga.

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Autores


JOSÉ SÁNCHEZ-RODRÍGUEZ

Maestro de Educación Infantil y Primaria desde el año 1981. Licenciado en Pedagogía en 1988 por la
Universidad de Málaga (UMA), efectuó la lectura de su tesis doctoral en 1999, con una calificación de «sobre-
saliente cum laude». Destinado durante 4 años en la Dirección de Enseñanza Virtual y Laboratorios Tecnoló-
gicos de la UMA realizando labores de formación y asesoramiento al profesorado de dicha Universidad. Fue
profesor de la UMA en el Área de Educación Infantil y Nuevas Tecnologías desde noviembre de 1996 hasta
diciembre de 2000. Desde enero de 2002 hasta agosto de 2004 fue profesor del Departamento de Teoría e
Historia de la Educación. Desde noviembre de 2007 hasta junio de 2009 profesor en el Departamento de
Métodos de Investigación e Innovación Educativa y, desde junio de 2009 hasta la fecha de hoy, profesor del
Departamento de Didáctica y Organización Escolar de la Facultad de Ciencias de la Educación de la UMA.

ENRIQUE SÁNCHEZ-RIVAS

Doctor en Pedagogía. Profesor en el Departamento de Teoría e Historia de la Educación de la Universi-

dad de Málaga. Su labor investigadora ha sido prolífera. Pertenece al Grupo de investigación Innoeduca. Ha
dirigido dos investigaciones con subvención pública, y ha participado en otras muchas. Todas enmarcadas
en las líneas de igualdad y tecnología educativa, sobre las que ha profundizado en estancias de investiga-
ción internacionales. Fruto del trabajo de investigación y de divulgación del conocimiento, es autor de una
veintena de artículos publicados en revistas de impacto en los últimos diez años, a los que hay que sumar
ocho libros. Ha participado como ponente en congresos de ámbito nacional e internacional. Su trabajo en el
aula ha sido reconocido con el prestigioso Premio Santillana de experiencias educativas.

FERNANDO CALONGE REILLO

Fernando Calonge Reillo es Doctor en Sociología por la Universidad Complutense de Madrid. En la

actualidad es profesor investigador de la Universidad de Guadalajara, México, e integrante del Sistema Na-
cional de Investigadores (CONACyT México) en su nivel I. Sus líneas de investigación son las dimensiones
sociopolíticas de las infraestructuras de transporte.

MAYRA ALEJANDRA LOZANO RODRÍGUEZ

Profesional en Relaciones Internacionales y Estudios de la Universidad Militar Nueva Granada (Colom-

bia), Magister en Ciencias Económicas de la Universidad Santo Tomás (Colombia), Estudiante de Doctorado
en Estudios Sociales de América Latina de la Universidad Nacional de Córdoba (Argentina). Docente e In-
vestigadora de la Universidad Piloto de Colombia. Áreas de Investigación: Economía Social.

HERNÁN DARÍO ENRÍQUEZ SIERRA

Economista y Magister en Economía de la Universidad Nacional de Colombia. Profesor e investigador

adscrito a la Escuela de Economía de la Universidad Sergio Arboleda. Miembro del Grupo de Investigación
en Políticas públicas y Economía Empresarial y director del semillero de Estudios económicos en migración
de la misma Universidad. Experiencia en docencia, investigación y consultoría en áreas de economía re-
gional y urbana, planeamiento urbano y economía de la salud. Áreas de investigación: Economía laboral,
Economía Regional y Urbana.

EDUARDO TORRES ALONSO

Politólogo y administrador público por la Facultad de Ciencias Políticas y Sociales de la Universidad

Nacional Autónoma de México. Profesor de la misma institución.

AUTORES 155