"DICCIONARIO CONSULTOR POLÍTICO" J. C.

de la Vega
LibroGraf Editora
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Versión Electrónica de la Sección Primera del libro

ENTRE TECNOCRATAS GLOBALIZADOS Y POLITICOS CLIENTELISTAS.

EL DERROTERO DEL AJUSTE NEOLIBERAL EN EL ESTADO ARGENTINO

Autoras/editoras del volumen colectivo: Mabel Thwaites Rey y Andrea Magdalena

López- Editorial: Prometeo, 2005, Buenos Aires. ISBN Nº 987-574-013-6.

SECCIÓN PRIMERA
Marco teórico. El Estado y el aparato administrativo

Capítulo 1
EL ESTADO: NOTAS SOBRE SU(S) SIGNIFICADO(S)
por Mabel Thwaites Rey

1. ESTADO: ¿QUÉ ESTADO?

En los últimos 25 años, por impulso de las visiones neoliberales se ha

extendido en el mundo una impugnación creciente al Estado, que se corresponde con
la crisis de la intervención keynesiana-benefactora que tuvo su auge después de la
Segunda Guerra Mundial. Estos ataques antiestatistas contribuyeron a fortalecer la
idea del Estado “cosificado”, es decir, de la visión del Estado como conjunto de
instituciones burocráticas que interfieren en la vida de los ciudadanos y que, además,
resultan costosas. Así, una primera imagen popularizada remite al tamaño de esas
instituciones: son muy “grandes”, emplean a mucha gente que no realiza tareas
productivas, son ineficientes, son costosas, etcétera, etcétera.
Ligado a ello, el Estado suele aparecer cuestionado desde una concepción que
supone que "lo que es de todos abstractamente, no es de nadie". Así, se convierte en
una suerte de res nulus apropiable por quien lo maneja. El Estado así percibido es
considerado el "lugar" de la desidia y la falta de motivación para el trabajo eficiente o de
la construcción de "cotos privilegiados" para uso particular de quien se los apropia. Como
contrapartida, se coloca a lo privado como paradigma de todas las bondades posibles
(“solo el ojo del amo engorda el ganado”). En estas imágenes el Estado es visto como
una cosa, como una suerte de instrumento o conjunto de aparatos desprovistos de
valoración y al servicio de quien los utiliza y, por tanto, colonizable, apropiable,
manipulable. O, por el contrario, es percibido como un sujeto con voluntad propia, lo que
implica concebir a la burocracia con capacidad de acción e intereses absolutamente
independientes. También se suele hacer referencia a la necesidad de que el Estado
resigne funciones en favor de la “sociedad” y que no intervenga en las actividades
económicas, que deben quedar libradas al libre juego del mercado, como mejor
asignador de los recursos. Es decir, se sostiene que La Política no debe interferir en
La Economía.
Desde otro ángulo, aparece la visión del Estado como el lugar de lo nacional,
especialmente como opuesto a lo foráneo, a lo imperial, afirmándose la necesidad de la
independencia nacional frente a las economías centrales o desarrolladas. La
contradicción centro-periferia, desarrollo-subdesarrollo, nacionalismo-imperialismo es el
basamento de buena parte de las perspectivas llamadas progresistas, nacional-populares
y de izquierda, en distintas versiones. En muchas de ellas suelen mezclarse visiones que
unifican el espacio nacional y que eliminan las diferencias sociales, económicas y
políticas que existen al interior del Estado-nación, para oponer ese conjunto a las
determinaciones del centro. En esta perspectiva encuentra sustento las visión más
clásica del antimperialismo. De ahí que se asocie la dimensión nacional-estatal a la tarea
de romper con la dependencia con los centros de poder imperial.
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Por otra parte, en el debate actual ha pasado a primer plano la noción de

globalización, de mercado mundial globalizado, es decir, la importancia creciente de
las reglas económicas comunes a todos los Estados nación, tales como la
privatización, la desregulación, la apertura, y la libre circulación del capital, que limitan
la autonomía de cada uno para fijar sus propias políticas. Se postula una aceptación
acrítica de estas nuevas reglas de juego y la adaptación a ellas, como si fueran un
fenómeno natural. No interferir en la forma actual de acumulación mundial sería la
norma a seguir para los Estados. En otros enfoques, sin embargo, la globalización
aparece fuertemente cuestionada y a ella se le oponen corrientes que abogan por
nuevas formas de interconexión social que trasciendan tanto los límites de los Estados
nacionales como las imposiciones del mercado mundial.
¿Pero de qué se habla cuando se formula una separación tan tajante entre
política y economía, entre Estado y sociedad, entre mercado mundial y Estados
nacionales? Muchas veces se ha discutido sobre la posibilidad de formular UNA TEORIA
DEL ESTADO, o si es más apropiado hablar de TEORIAS del ESTADO, en virtud de la
disparidad de enfoques acerca de la naturaleza, fundamentos y características de la
realidad estatal. Cabe destacar que detrás de cada concepción del Estado existe una
forma de interpretar a la sociedad y al poder político que no es una mera descripción de
"lo real", sino que importa valoraciones que a su vez recortan e influyen sobre la realidad
que se pretende describir. Porque toda construcción discursiva -en este caso la descrip-
ción "teórica" de la naturaleza del Estado- conlleva una valoración que, inevitablemente,
se pone en juego como estrategia de lucha política.
La historia de las formas concretas de Estado es, al mismo tiempo, la historia del
Estado como concepto teórico y de las distintas maneras en que se materializa. Por eso
no pueden separarse completamente -sólo analíticamente- las realidades estatales
acotadas de las formas de concebirlas, de entenderlas, las que, a su vez, influyen sobre
el devenir de lo real. De ahí que para “contar” la historia del Estado vis à vis la sociedad
es preciso “contar” la historia de la construcción del concepto Estado y, a la inversa, para
dar cuenta de la o las teorías del Estado es imprescindible remitirse al contexto histórico
de su producción, lo que implica dar cuenta de la articulación entre el Estado en tanto
forma histórica de dominación y la producción y reproducción de las condiciones
materiales de existencia de la sociedad. Esto significa hablar de teorías del Estado
capitalista. Pero más que del “ESTADO” capitalista en abstracto, es más apropiado
hablar de formas históricas de Estado capitalista, que se corresponden con los gran-
des ciclos en el proceso de acumulación capitalista a escala mundial, a su vez divididos
en fases.
Dentro de esas fases podemos distinguir distintas visiones, entre las que se
puede reconocer la existencia, en trazos muy gruesos, de los dos grandes paradigmas
que han influido en este siglo: por una parte, las teorías que, con diferentes matices,
apuntan a la afirmación del orden capitalista existente y que tratan de explicarlo,
justificarlo y/o corregirlo y, por la otra, las que, también con grandes variedades de
posturas, lo impugnan y apuntan a una construcción alternativa.
Frente a esta multiplicidad de percepciones, es necesario aclarar algunos
conceptos básicos.

A- EL ESTADO MODERNO

Una primera aproximación conceptual importa recortar históricamente la

categoría Estado: con ella nos referimos al Estado moderno que surge con el
capitalismo. Así, en una obra clásica de 1938, Herman Heller dirá que el ESTADO es
una “unidad de dominación, independientemente en lo exterior e interior, que actuara de
modo continuo con medios de poder propios y claramente delimitada en lo personal y
territorial” (Heller, 1942: 142).
Analicemos por partes la definición.
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UNIDAD DE DOMINACION: el Estado moderno ha logrado concentrar los diversos

centros de poder que caracterizaban a las organizaciones políticas medioevales
(“poliarquías”). En la Edad Media, casi todas las funciones que el Estado moderno
reclama para sí se hallaban repartidas entre los más diversos depositarios: la Iglesia, el
noble propietario de tierras, los caballeros, las ciudades y otros privilegiados. El
soberano monárquico del Estado feudal tenía muy pocos derechos inmediatos de
dominación.

INDEPENDIENTE EN LO EXTERIOR E INTERIOR: los reinos y territorios de la Edad

Media eran, tanto en lo interior como en lo exterior, unidades de poder político sólo
intermitente e, incluso, excepcionalmente. Su poder estaba limitado, en lo interno, por
los numerosos depositarios de poder feudales, corporativos y municipales y, en lo
externo, por la Iglesia y el Emperador. En la Edad Media la Iglesia reclamó una
obediencia, aunque extraestatal, política de todos los hombres, incluso de los que
ejercían el poder político. Durante siglos, la Iglesia representó la única organización
monista de autoridad, en un mundo en el que el poder estaba disgregado. También era
desconocida, en el medioevo, la idea de una pluralidad de Estados soberanos,
coexistiendo con una igual consideración jurídica. Todas las formaciones políticas
europeas se consideraban más bien como subordinadas al Emperador.

CON MEDIOS DE PODER PROPIOS: los grupos políticos de la Edad Media eran
defendidos, dominados y administrados por personas a las que pertenecían, en su
mayor parte en propiedad, los medios administrativos, ya fuesen de carácter militar,
judicial o de otra clase, tales como productos naturales, dinero, armas, caballos,
edificios, etc. La evolución que se llevó a cabo, en el aspecto organizatorio, hacia el
Estado moderno, consistió en que los medios reales de autoridad y administración, que
eran posesión privada, se convierten en propiedad pública y en que el poder de mando
que se venía ejerciendo como un derecho sujeto se expropia en beneficio del príncipe
absoluto primero y luego del Estado.

Como define Heller: “La nueva palabra “Estado” designa certeramente una cosa
totalmente nueva porque, a partir del Renacimiento y en el continente europeo, las
poliarquías, que hasta entonces tenían un carácter impreciso en lo teritorial y cuya
coherencia esra floja e intemintente, se convierten en unidades de poder continuas y
reciamente organizadas, con un solo ejército que era, además, permanente, una única
y competente jerarquía de funcionarios y un orden jurídico unitario, imponiendo
además a los súbditos el deber de obediencia con carácter general”. (Heller, 1942:
145)

B- EL ESTADO COMO ARTICULADOR DE RELACIONES SOCIALES

El Estado es una relación social, así como el capital es una relación social.1 Pero
la naturaleza relacional del Estado está especificada por su rasgo característico: la
dominación, por eso decimos que el Estado es la relación básica de dominación que
existe en una sociedad, la que separa a los dominantes de los dominados en una
estructura social (O'Donnell, 1979: 291). En este sentido, no es posible escindir Estado
de Sociedad, como no es posible escindir lo económico de lo político, porque ambos
son partes co-constitutivas de una única realidad: la relación social capitalista.
Entonces, cuando se habla de Estado se habla de la relación global que lo articula con
la sociedad. El Estado no es algo externo a la sociedad, o que aparece a posteriori.
Está intrínsecamente ligado a la constitución de la sociedad capitalista, porque es el

1
Como afirman Holloway y Picciotto (1980: 79), "el capital es una relación social de explotación y la
acumulación de capital es la forma adoptada por la lucha de clases para crear nuevamente, desarrollar o
destruir esa relación".
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garante de la relación social capitalista. Precisamente esta relación antagónica y

asimétrica es la que le da su carácter típico, y la que lo diferencia de otras relaciones
sociales. La manera en que se manifiesta concretamente esa relación entre dominantes
y dominados remite a las distintas formas históricas de Estado. Pero las relaciones de
dominación no obedecen a lógicas autónomas y abstractas de circulación del poder,
sino que hunden sus raíces en las relaciones sociales de producción. Es la asimetría y
antagonismo entre los propietarios de los medios de producción social y los productores
directos (que sólo poseen su fuerza de trabajo) lo que está en la base de la desigualdad
de la relación estatal en el capitalismo.
Así como los trabajadores están desposeídos de los medios de producción
material, los capitalistas están desposeídos del uso de la fuerza física. El monopolio de
la coacción lo tiene un tercero: el Estado, que no es el mero representante de las
clases dominantes, sino que es el lugar donde pueden unificarse los intereses en
competencia de los capitalistas. Por eso el Estado es garante de la relación global del
capital. De modo que, al garantizar tal relación, asegura también ciertos derechos de
los trabajadores para permitir su reproducción en tanto fuerza colectiva de trabajo.
Estos son el límite negativo de la supervivencia de la dominación. Porque lo que el
Estado hace es impedir tanto que los capitalistas lleven su competencia entre sí a la
destrucción del sistema, como que en su afán de lucro empujen a la virtual extinción
de la fuerza de trabajo como totalidad. Es a partir de esta función de garantía negativa
que resulta comprensible porqué los trabajadores pueden percibir, en cierto sentido, al
Estado como instancia protectora –más allá de su función estructural básica de
asegurar el sistema de dominación-, y los capitalistas individuales lo vean como algo
expoliador y limitante de sus intereses.
El Estado, como garante de las relaciones de producción, lo es de ambos sujetos
sociales que encarnan esas relaciones -capitalistas y trabajadores-; ahí reside su
apariencia de estar "por encima" de los antagonismos que aquellas engendran. Pero no
es un árbitro neutral, en la medida en que su razón de ser es reproducir la asimetría que
está en la base de la relación social del capital. Y lejos de ser, como aparece, una forma
separada de la sociedad, es un momento necesario de su reproducción: es la
representación socialmente organizada del capital total. Precisamente su condición de
garante de esta relación social del capital es la que lo convierte en capitalista, en el
"capitalista colectivo en idea". Y es la forma de generalidad y separación de la sociedad
civil la que le posibilita un funcionamiento eficaz.
Pero es esencial comprender la relación capitalista como una categoría his-
tórica y no sólo como una categoría lógica. Resaltar la importancia de comenzar a
partir del capital como relación social no significa reducir el análisis del Estado al de la
"lógica del capital" (Holloway y Picciotto, 1980).2 Esto último implicaría no enfatizar
suficientemente que se trata de una relación social signada por la lucha de clases, que
se transforma y especifica históricamente. La evolución de las instituciones estatales a
través del tiempo, entonces, es inseparable de la evolución de las funciones de cada
forma histórica estatal, que articula un modelo de acumulación y una estructura de
clases determinados. Como estas funciones se manifiestan en cuestiones sociales que
exigen intervención estatal, cristalizan en formas institucionales diversas, cambiantes y
contradictorias.
Podemos distinguir distintos tipos históricos de Estado capitalista, que
cambiaron al compás de las transformaciones en los modelos de acumulación y en la
estructura social. Hay varias clasificaciones de tipos de Estado en el nivel mundial, y
también periodizaciones relativas a los Estados nacionales específicos. Por eso es
posible hablar de formas históricas de Estado capitalista, que se corresponden con los
grandes ciclos en el proceso de acumulación capitalista a escala mundial. Buena parte
2
"El análisis formal [la forma contradictoria de la lucha de clases: el capital] es esencial para porveer una
comprensión de los límites y de la dinámica de la lucha de clases bajo el capitalismo; pero si queremos
comprender el desarrollo real de esa lucha (de la cual el Estado es una de sus formas), ese análisis debe ser
complementado por la investigación histórica conceptualmente informada" (Holloway y Picciotto, 1980: 78).
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de la literatura económica y política establece dos grandes ciclos, separados por un

período de crisis. Así, la etapa de capitalismo de laissez-faire se expresaría en el
Estado liberal, el período de crisis y recomposición, con guerras interimperialistas y
crisis mundiales estaría en correspondencia con la etapa de crisis del Estado liberal e
inicio de experiencias intervencionistas, y la etapa de capitalismo "tardío" (Mandel),
"maduro" (Habermas, Offe) o "fordismo" (Aglietta) se ligaría al Estado interventor-
benefactor keynesiano.
Cada ciclo histórico, como totalidad compleja, implica: a) una modalidad de
acumulación de capital, que se expresa en determinadas formas de organización del
proceso de trabajo, de división social del trabajo y de procesos tecnológicos, b) una
forma de producción y reproducción de las clases fundamentales y su vinculación
orgánica entre sí (relación capital-trabajo), y c) una determinada forma de Estado. De
ahí que lo que se denomina como "crisis de Estado" involucra esta totalidad (Tarcus,
1992). Tarcus sostiene que “Cada proceso, al mismo tiempo que amenaza la
continuidad de la reproducción del sistema (revolución), implica la posibilidad -a través
de los procesos de expulsión de fuerza de trabajo y de desvalorización de capital- de un
lanzamiento del proceso de acumulación bajo una nueva forma, una alteración de las
relaciones de fuerza (de poder) entre el capital y el trabajo y una reformulación de la
relación Estado-sociedad”. (Tarcus, 1992: 47)
El Estado capitalista tiene dos tareas básicamente contradictorias. Por una
parte, debe asegurar las condiciones que hagan posible la acumulación y reproducción
del capital, lo que lo lleva a adoptar las medidas coercitivas necesarias para que las
clases subalternas se acomoden -disciplinen- a la lógica del capital (coerción). Por
otra parte, debe legitimar su dominación para hacerla estable, recurriendo a una serie
de mecanismos que no se reducen a lo ideológico, sino que implican lógicas propias
de la reproducción material, traducidas en gastos sociales destinados a proveer un
cierto grado de consenso de las clases dominadas (legitimación). La contradicción
entre ambas funciones genera tensiones y sucesivas crisis, cuya resolución depende,
precisamente, de la fuerza y aptitud de las clases con intereses confrontados para
imponer las soluciones que les sean más favorables3. Esta dinámica se subordina, en
un sentido, a la fuerza y organización de las clases populares para lograr que sus
demandas sean satisfechas y, en otro, a la capacidad (voluntad política)-posibilidad
(condiciones objetivas estructurales) de las clases dominantes para hacer las con-
cesiones necesarias a efectos de mantener un dominio hegemónico basado sobre el
consenso, o para imponer coercitivamente sus condiciones al resto de la sociedad. La
articulación de estos factores en las realidades concretas remite a la dinámica de
coerción y consenso y especifica los tipos de dominación (dictadura/hegemonía) y las
funciones estatales. Tanto la morfología del aparato estatal como el tipo de régimen
político, en el que el proceso de construcción de lo público se pone en juego -con-
dicionado, en última instancia, por la forma Estado imperante-, depende de esa
dinámica (Thwaites Rey y Castillo, 1992).

C- EL ESTADO COMO CONJUNTO DE APARATOS

La otra dimensión de lo estatal tiene que ver con su expresión material, es

decir, las instituciones en la que se encarna, se expresa, se visibiliza: las
objetivaciones. Estas formas cambian con los cambios que se desarrollan en la
estructura material, en un proceso dialéctico de ida y vuelta, en el que tanto las

3
- En la obra ya clásica de James O'Connor (1981), se plantea la contradicción entre las funciones de
acumulación y de legitimación, en tanto que ambas se traducen en demandas para la actividad estatal que
aumentan los gastos públicos. Como no siempre están a mano los ingresos necesarios para enfrentar las
necesidades creadas, puesto que los frutos de la acumulación no están socializados, se produce la crisis
fiscal y las tensiones consecuentes. Ello está relacionado con la lucha de clases, que limita la capacidad del
Estado para racionalizar al capitalismo. Por eso, la estructura interna del Estado resulta ser un producto, un
objeto y un determinante del conflicto de clases.
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instituciones son conformadas por la realidad material, como la realidad material es

modificada por acción de las instituciones.
En tanto el capitalismo es un modo específico de organización social de la
producción en el nivel mundial, que tiene requisitos históricos y formas de desarrollo
definidos, el Estado tiene un papel esencial en garantizarlos, por lo que su estructura
institucional y sus formas de intervención se transforman a medida que el capitalismo
cambia y se desarrolla. Como sintetiza Jessop, “los aparatos estatales económicos y
sus medios de intervención no son neutrales, sino que están integrados en el
movimiento del capital y constituyen un campo de conflictos entre distintos intereses.
Esto significa que la intervención del Estado tiene limitaciones inherentes para
garantizar las condiciones para la acumulación del capital y está siempre sujeta a la
influencia inevitable de diferentes luchas de clase y democrático-populares. También
significa que la idoneidad de instrumentos particulares de política y formas generales
de intervención no solamente variarán con cambios en la estructura económica sino
también con cambios en el balance de fuerzas políticas” (Jessop, 1980: 216/217).
Por eso, así como las formas apropiadas de intervención cambian con el
progreso de la acumulación del capital, de la misma manera lo hacen las formas
efectivas de representación y legislación. Es decir que los "aparatos estatales" son la
forma en que se expresa materialmente la relación social de dominación (Estado en
sentido abstracto) y, como veremos mas adelante, cambian en la medida en que se
modifica la relación social básica.
Destacando la complejidad de la relación estatal, Poulantzas (1978) afirma que
“comprender al Estado como la condensación de una relación de fuerza entre clases y
fracciones de clase tales como se expresan, de forma específica, en el seno del
Estado, significa que el Estado está constituído-atravesado de parte a parte por las
contradicciones de clase. Esto significa que una institución, el Estado, destinada a
reproducir las divisiones de clase no es (...) un bloque monolítico sin fisuras, sino que
está él mismo, debido a su misma estructura, dividido”. (Poulantzas, 1978) Y agrega
que estas contradicciones de clase revisten la forma de contradicciones internas entre
las diversas ramas y aparatos del Estado, y en el seno de cada uno de ellos, en la
medida en que constituyen el lugar privilegiado de una fracción del bloque en el poder.
Oszlak sostiene que “el origen, expansión, diferenciación y especialización de
las instituciones estatales, reflejan intentos de resolución de la creciente cantidad de
cuestiones que va planteando el desarrollo contradictorio de la sociedad (...) La
expansión del aparato estatal deriva del creciente involucramiento de sus instituciones
en áreas problemáticas (cuestiones) de la sociedad, frente a las que adoptan
posiciones respaldadas por recursos de dominación, que expresan un variable grado
de coerción o consenso” (Oszlak, 1984). Por eso el aparato institucional del Estado
condensa las contradicciones subyacentes en el orden social y los intereses que en
definitiva resultan representados y satisfechos dependen de contenido de la agenda
pública y ésta, a su vez, de la estructura de dominación social. Como señalamos más
arriba, el Estado no es neutral. No es ni una arena que facilita la negociación entre
grupos antagónicos ni un árbitro imparcial. Su propia estructura institucional se despliega
a partir de los resultados de los conflictos estructurales y, a su vez, da forma a
posteriores conflictos.
Brown y Erie apuntan que el poder burocrático emergente de las instituciones
estatales resulta del intento de los intereses estructuralmente dominantes por controlar el
Estado y las políticas públicas, a partir de trasladar el “lugar” de la formulación de
políticas hacia agencias administrativas que puedan desplegar una mayor autonomía en
relación a otros intereses no dominantes. Así, "a medida que el Estado se ha expandido y
ha asumido un papel más preponderante en la regulación de los asuntos sociales y
económicos, los intereses estructuralmente dominantes han intentado mantener su
hegemonía trasladando funciones estatales esenciales al ámbito de burocracias públicas
autónomas" (Brown y Erie, 1984:188). De ahí que la importancia de la dinámica interna
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de las organizaciones públicas se vincula con el modo en que afecta los intereses de las
diferentes clases.

D- EL ESTADO “EN MOVIMIENTO”: LAS POLITICAS PUBLICAS.

El otro aspecto a tener en cuenta es el relativo al análisis dinámico de la

estructura estatal. Un modo de abordar el conocimiento de las funciones puede ser
describiendo el conjunto de tareas implicadas y los aparatos institucionales creados
para cumplirlas. Otra forma, dinámica, es pensar la acción estatal como parte de un
proceso social tejido alrededor del surgimiento, desarrollo y resolución de cuestiones
que una sociedad (y un Estado) consideran cruciales para la reproducción del orden
social. Este enfoque permite incorporar al análisis los cambios producidos en
determinados parámetros, a la par que alerta sobre el carácter contradictorio, no lineal,
del proceso de formación y redefinición del Estado. Es así posible entender el
entramado de instituciones oficiales (ministerios, secretarías, direcciones, oficinas,
agencias, reparticiones, organismos, empresas, sociedades, etc.), comprendiendo el
sentido "funcional" de su génesis, evolución y quiebre como respuesta estatal a
determinadas "cuestiones socialmente problematizadas" (Oszlak y O'Donnell, 1983).
“El estudio de políticas estatales ayuda a desagregar y "poner en movimiento” a un
Estado y a actores (clases, fracciones de clase, organizaciones, grupos, eventualmente
individuos) que en otros enfoques aparecen más global y estáticamente definidos. El
campo propio de este enfoque es más dinámico y menos estructural: el proceso social
tejido alrededor del surgimiento, tratamiento y resolución de cuestiones ante las que el
Estado y otros actores adoptan políticas”. (Oszlak y O'Donnell, 1983: **).
Por otra parte, el análisis de políticas públicas, como una vía pertinente para
ahondar en el conocimiento del Estado, supone considerar que toda política estatal es,
esencialmente, una toma de posición del Estado frente a una determinada "cuestión"
socialmente problematizada. Ello implica que es solo una parte -relevante- de un
proceso social más abarcativo, que incluye a una multiplicidad de actores sociales, tales
como clases o fracciones de clase, movimientos sociales, organizaciones e individuos
estratégicamente ubicados respecto a una cuestión, etcétera, además de los aparatos
del Estado, todos los cuales toman posición en torno al problema motivo de la política
pública. Es así que la cuestión delimita el proceso social, en el sentido de que sólo en
el marco de la misma cobran significado los comportamientos de los actores
involucrados, de donde las políticas públicas serían pinceladas en relieve de una trama
social tejida alrededor de un tema destacado. Su verdadera significación radica en el
problema que las origina, el ámbito de acción social en que se engarzan, los actores que
intervienen en el proceso de resolución de la cuestión y a sus respectivas y sucesivas
tomas de posición en el transcurso del proceso mismo (Oszlak y O'Donnell, 1983).
Una “cuestión socialmente problematizada” es aquella que por su
importancia ha sido incluida en la agenda de problemas sociales que requieren una
necesaria toma de posición de múltiples actores sociales. Para entender porqué se
incluye en una agenda social una determinada cuestión es preciso analizar el período
previo a su surgimiento como tal, a efectos de identificar en qué contexto socio-político
aparece, cuáles son los actores sociales que la promueven, cuáles se les contraponen,
desde qué perspectiva ideológica lo hacen ambos, y qué medios movilizan para al-
canzar sus objetivos. Con ello se podrá tener un marco global del problema al comienzo
del período estudiado, coadyuvando a una comprensión adecuada del proceso en sí. En
función de este cuadro se analiza cómo se desarrolla el proceso de resolución de la
cuestión, con la movilización de actores y recursos consecuentes y la respuesta estatal
concreta que resulta del entrecruzamiento de los diversos intereses y perspectivas que
intervienen en su curso, y que se expresa como política estatal (Oszlak y O'Donnell,
1982).
En tal sentido, se entiende como política estatal el conjunto de tomas de
posición, tácitas o explícitas, de diferentes agencias e instancias del aparato estatal que
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expresan una determinada modalidad de intervención del Estado, en relación con una
cuestión que despierta la atención, interés o movilización de actores de la sociedad civil
(Oszlak y O'Donnell, 1982). Si partimos de descartar la idea del Estado como cuerpo
monolítico y homogéneo, que emite decisiones claras y unívocas, y en cambio tenemos
en cuenta el complejo entramado que lo constituye y que expresa cristalizaciones de
intereses diversos de la sociedad civil, para una cabal comprensión del caso concreto
será preciso no perder de vista como opera esta trama burocrática en el proceso de
formulación e implementación de una política pública.
Aquí coincidimos con Brown y Erie, cuando afirman que “el Estado no es ni una
arena que facilita la negociación entre grupos antagónicos ni un árbitro que regula el
conflicto político a fin de asegurar imparcialidad. La propia estructura del Estado se
despliega a partir de los resultados de los conflictos estructurales y, a su vez, da forma a
posteriores conflictos. (...) (Por eso) las variaciones en el poder y autonomía de las
organizaciones públicas dependen del resultado de los conflictos estructurales dentro de
la sociedad. El hecho de que el gobierno a menudo actúe contradictoriamente no es
reflejo de un sistema administrativo errático, sino más bien del proceso de resolución de
estos conflictos dentro del Estado” (Brown y Erie, 1984: 186).
En el mismo sentido, Therborn (1986) entiende que “en los aparatos de Estado
llegan a cristalizar, en el curso histórico de la lucha de clases, determinadas relaciones
sociales, y de esta manera llegan a asumir una existencia material, una eficacia y una
inercia que, hasta cierto punto, son ya independientes de la política estatal y las
relaciones de clase existente (...) La coexistencia dentro de un sistema estatal
concreto de varios aparatos, en los que pueden haber cristalizado diferentes conjuntos
de relaciones de clase, hace que la posibilidad de desajustes se incremente sustan-
cialmente”. De ahí que los movimientos que se generan al interior mismo del aparato
burocrático en torno a las posibilidades de intervención y las cuotas de poder que
disputan las distintas agencias y organismos estatales, atraviesan en múltiples sen-
tidos la política pública decidida/ejecutada, y participan activamente en su efectiva
realización.
Medellín Torres (1998) sostiene que “en su condición institucional, las
políticas públicas no sólo expresan la particular configuración de las estructuras,
funciones y procedimientos que rigen al Estado y a las organizaciones públicas, sino
que también revelan la particular dinámica conflictiva en que se desenvuelve la acción
pública. En su relación con las estructuras políticas, las políticas públicas expresan
tanto una particular movilidad de las fuerzas políticas, como una dinámica específica
de incorporación o exclusión (política, económica y social) de los ciudadanos con
respecto a los asuntos del Estado. Y en su relación con la sociedad civil, las
políticas públicas se constituyen en un poderoso instrumento de comunicación”.
En suma, para comprender porqué el aparato estatal es como es, porqué surgió
y cómo cambió, para entender también el sentido y la dinámica de las políticas públicas
como "puestas en acto" de cuestiones socialmente problematizadas, es necesario ir más
allá tanto de la dinámica interna del aparato, esto es, su funcionamiento como
burocracia y el patrón de relaciones que la definen, como de la lógica específica de la
política pública. Se trata de contextualizar su funciones y sus prácticas en el marco más
global de la definición básica del Estado como relación de dominación, atravesada por
las luchas y contradicciones sociales, e históricamente variable.

E- ESTADO, REGIMEN POLITICO Y GOBIERNO

Régimen, sistema y gobierno

Ahora bien, si se trata de entender cómo funciona la realidad estatal, es

necesario remitirnos a otros conceptos teóricos "operativos", como el de régimen político
y gobierno, a los que debemos precisar. Esta tarea no es sencilla, en la medida en que
en la teoría o bien se ha dado un énfasis muy fuerte al análisis de aquello que define los
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rasgos estructurales de lo estatal, minimizando lo que tiene que ver con el régimen
político, o bien se ha privilegiado el estudio de los sistemas políticos, ignorando la
categoría Estado, o incluso subsumiéndola o asimilándola conceptualmente con el
propio régimen político o con el gobierno. Aquí intentaremos encontrar los puntos de
intersección entre estos conceptos: Estado, régimen político y gobierno y ver como se
construyen, delimitan e interpenetran en la realidad.
Una distinción entre Estado y gobierno es la que realiza Miliband (1970; 1985).
Para este autor, "el término «Estado» designa a cierto número de instituciones par-
ticulares que, en su conjunto, constituyen su realidad y ejercen influencia unas en otras
en calidad de partes de aquello a lo que podemos llamar sistema del Estado” (Miliband,
1985: 50). Distingue varios componentes institucionales de este sistema, a saber: la
administración pública, el sistema judicial, la estructura de seguridad militar y policial, lo
que denomina "diversas unidades del gobierno subcentral" y que son especies de
prolongaciones del gobierno y la administración centrales, las asambleas parlamentarias
y el gobierno propiamente dicho -el Ejecutivo-. Al hacer esta distinción, Miliband quiere
advertir sobre el peligro de creer que al asumir el gobierno se adquiere simultáneamente
el poder estatal. Porque aunque "el gobierno hable en nombre del Estado y esté
formalmente investido del poder estatal no significa que controle efectivamente el poder"
(Miliband, 1985: 51).
En esta interpretación de Miliband se funden los dos niveles de definición de lo
estatal que enunciáramos mas arriba: el de la relación social y el de los aparatos, ya
que habla del poder estatal, que inmediatamente remite al problema de la clase
dominante y de la forma institucional en que éste se manifiesta, sin distinguir los con-
ceptos. Porque es precisamente a partir de descubrir la interconexión personal de los
miembros de la clase dominante con los funcionarios superiores de las distintas partes
del sistema estatal (élite estatal), que se hace evidente el carácter clasista del Estado
capitalista y la dinámica de su funcionamiento. La relación de dominación se explica
por el aparato. Cuando se refiere al régimen político lo distingue del sistema estatal,
para incluir en él "muchas instituciones, partidos y grupos de presión, que tienen
importancia capital en la actividad política y afectan vitalmente a las operaciones del
sistema estatal" (Miliband, 1985: 55). Pero está claro que se sigue manejando en la
esfera de los aparatos institucionales.
Las definiciones de régimen y sistema político, así como de gobierno, también
presentan matices diferenciados.
O´Donnell (1982) entiende por régimen “el conjunto de patrones realmente
vigentes (no necesariamente consagrados jurídica o formalmente) que establecen las
modalidades de reclutamiento y acceso a los roles fundamentales, así como los criterios
de representación sobre la base de los cuales se formulan expectativas de acceso a
dichos roles”. (O‟Donnell, 1982: 21) El gobierno, en cambio, está constituido por dichos
roles, desde donde se movilizan, directamente o por delegación a escalones inferiores
de la jerarquía burocrática, en apoyo de órdenes y disuaciones, los recursos controlados
por el aparato estatal, incluso su supremacía coactiva. Podría concluirse así que el
gobierno es la cumbre del aparato estatal y el régimen es el trazado de las rutas que
conducen a esa cumbre.
Otro autor, Collier (1985), incluye dentro del régimen factores tales como el
método de selección del gobierno (elecciones, golpe militar, etcétera), mecanismos
formales e informales de representación (sistemas de partidos, sistema corporativo,
etcétera), así como modos de represión. "El régimen se distingue de los ocupantes
particulares de los roles gubernamentales, de la coalición política que apoya a estos
ocupantes y de las medidas públicas que adopten (salvo, claro está, las medidas que
definen o transforman el propio régimen)" (Collier, 1985: 404)
Por su parte, a fines de los setenta Fernando Henrique Cardoso (1985) entendía
por "régimen" a "las normas formales que vinculan a las principales instituciones
políticas (al legislativo con el ejecutivo, al ejecutivo con la judicatura, y al sistema de par-
tidos con todos ellos), además de a la cuestión de la naturaleza política de los vínculos
 10

entre los ciudadanos y los gobernantes (democrática, oligárquica, totalitaria o la que

sea)" (Cardoso, 1985: 44). En cambio, decía este autor, la noción de Estado se refiere "a
la alianza básica, el «pacto de dominación» básico, que existe entre las clases sociales
o las fracciones de las clases dominantes y las normas que garantizan su dominio sobre
los estratos subordinados". Así, agregaba que "una forma idéntica de Estado -capitalista
y dependiente en el caso de América Latina- puede coexistir con una variedad de
regímenes políticos: autoritario, fascista, corporativista e incluso democrático" (Cardoso,
1985: 44).
Observaba que “una línea de razonamiento económico busca una relación
causal de uno a uno entre Estado y régimen. Presupone que para cada «fase» de la
acumulación hay un tipo apropiado de régimen. Sin embargo, la misma dificultad
histórica que produce este razonamiento en el caso de los países capitalistas maduros
(es decir, la ausencia de fascismo en los países anglosajones, que hicieron las
contribuciones más sustanciales al primer desarrollo del capitalismo), la encontramos
también en su aplicación a América Latina". Así, ejemplificaba que "el crecimiento de
Brasil con Kubitschek y el actual florecimiento de Venezuela son casos claros de
Estados capitalistas dependientes que han mantenido regímenes democráticos. No
obstante, aunque es mejor descartar la idea de un simple determinismo económico de la
política, podemos explorar el grado de «compatibilidad» entre diferentes formas de
Estado capitalista dependiente y diferentes tipos de régimen" (Cardoso, 1985: 45/46). Y
concluía con una pregunta que hoy resulta tanto o más crucial que entonces: "¿cuáles
son las condiciones en las que un régimen democrático puede coexistir con una
dominación de clase basada en una forma de acumulación económica que imponga una
desigualdad creciente entre esas clases sociales?” (Cardoso, 1985: 45/46).
En una interesante perspectiva teórica que analiza minuciosamente la forma en
que la naturaleza del régimen político condiciona la conformación de las políticas
públicas, Medellín Torres (1997) distingue con mayor precisión los conceptos de
régimen y de sistema político. Así, dice que “por su naturaleza el régimen político se
define como la instancia en donde se producen y cohesionan "el conjunto de normas y
procedimientos permanentes y estables que regulan la organización y el ejercicio del
poder político y que estructuran las relaciones entre el Estado y la sociedad”. A
diferencia del régimen político, el sistema político se define como la instancia que
determina las formas y canales de acceso de los ciudadanos a los cargos públicos;
establece las características de los ciudadanos que pueden tener o no ese acceso;
define los recursos y estrategias que pueden utilizar para ganar tal acceso y establece
los mecanismos que aseguren su adecuado control. El sistema político está
conformado por una serie de subsistemas a través de los cuales se establecen y
desarrollan los mecanismos e instrumentos de acceso y control al poder estatal. Estos
subsistemas son: el sistema de partidos, el sistema electoral, el sistema de
registraduría, el sistema de control, etc.” (Medellín Torres, 1997).
Este autor distingue cuatro grandes razones que justifican la centralidad del
régimen político en el conjunto de relaciones Estado-aparato estatal-sociedad: 1) es la
instancia que le confiere corporeidad e identidad a la idea abstracta del Estado, bajo la
forma de aparato estatal; 2) define e imprime un determinado sentido normativo y
contenido valorativo a las relaciones sociales, bajo la forma de ordenamiento
constitucional y de ordenamiento institucional; 3) permite que el Estado se proyecte
como un generador de orden interno (le imprime principios de unidad a las
instituciones estatales como representación del Estado) y externo (es el factor de
cohesión de las estructuras y principios reguladores que rigen la vida en sociedad), 4)
es la instancia a través de la cual el Estado confiere poder y autoridad formal a los
gobernantes para tomar las decisiones. Así, dice que “El régimen político define las
instancias, grados y escalas en que se producen y estructuran las políticas públicas.
Establece los distintos niveles de decisión, organización y operación estatal, al
momento en que especifica la indicación de jerarquías, los principios organizacionales
 11

y las relaciones de poder que rigen la acción del aparato estatal” (Medellín Torres,
1997).
En síntesis, podríamos definir al Estado como la condensación-materialización
de determinadas relaciones sociales, al gobierno como un espacio decisivo dentro del
aparato estatal y al régimen como una estructura formal que define uno los aspectos
centrales de la circulación del poder y la construcción de políticas públicas. De ahí que
no todo cambio de gobierno implique un cambio de régimen, ni tampoco todo cambio de
régimen implique la alteración de la forma Estado. Sólo una alteración profunda del
modelo de acumulación y del tipo de estructura de clases estaría indicando una
transformación estructural de la forma histórica de Estado (Tarcus, 1992).
Ahora bien, no se trata tampoco de pensar que los regímenes políticos se
estructuran como moldes autónomos que se utilizan libremente en cualquier forma es-
tatal. Es decir, no existe el "traje" democrático-parlamentario, el democrático-
presidencialista, el autoritario, el monárquico, etcétera, que se usa a voluntad. Existen,
en cambio, determinadas características que tipifican a cada régimen político entendido
como "tipo ideal" -cuyas características podrán variar según el enfoque teórico con que
se aborde su estudio-, y regímenes políticos "concretos" operando sobre realidades
estatal-nacionales específicas. Y son precisamente estas realidades estatales concretas
-con las correlaciones de fuerzas presentes y el peso de la historia- las que imprimen
sus huellas sobre las formas que adoptan los regímenes políticos, y determinan las
prácticas políticas fundamentales. Cabe subrayar que los factores que especifican la
existencia de un determinado régimen político no tienen una relación mecánica y directa
con aquellos que determinan la existencia de la forma histórica del Estado. Por otra
parte, es preciso destacar que en la realidad política mundial actual no existe una
variedad infinita de regímenes políticos, entendidos como conjuntos de reglas
constitucionalmente definidas. Los patrones que definen a las democracias liberales,
esto es, división de poderes, elecciones libres y periódicas, voto universal y secreto, y
respeto de las libertades políticas estatuidas, en la actualidad aparecen formalmente
aceptados por un gran número de países, no solo del centro sino de la periferia
capitalista, tras la oleada "redemocratizadora" de los años ochenta. Es así que las op-
ciones de "regímenes políticos" -en el sentido de un conjunto de reglas formales y estan-
darizadas- disponible no parece ser demasiado amplias.

La práctica política

Sin embargo, las características específicas que asume el régimen político en

cada Estado-nación –lo que equivale a como "es" verdaderamente la instancia de
articulación política- tienen que ver con las prácticas históricas concretas y variables.
Entonces podemos decir que, si bien los "tipos de régimen político" disponibles son
actualmente limitados, las prácticas políticas concretas que les dan encarnadura, por
el contrario, pueden variar tanto de país en país como en cada etapa histórica. Y es en
este plano que podemos decir que justamente la forma estatal, entendida de la manera
en que se estructura un modo de acumulación y, fundamentalmente, una estructura de
clases, es la que revierte de múltiples formas sobre las características de fun-
cionamiento del régimen político. Al respecto, es interesante señalar lo que Medellín
Torres (1997) llama “función gubernativa”, que se concreta “en el vínculo (tensión)
que se establece entre la forma de gobierno (como forma institucional) y el modo de
gobernar (como práctica cultural y política). Mientras que la forma de gobierno da
cuenta del campo de acción y de los límites que le impone al gobernante un
determinado orden político e institucional, el modo de gobernar hace referencia al
campo de acción que la aplicación particular de las técnicas y tácticas de gobierno le
confieren al gobernante para lograr sus propósitos de gobierno” (Medellín Torres,
1997).
En esta línea, este autor señala que en el modo de gobernar se pone de
manifiesto “tanto la cultura política e institucional que prevalece en una sociedad,
 12

como el proyecto de gobierno que está en juego para imponer un determinado

derrotero a la sociedad y al Estado”. Por su parte, la cultura política e institucional se
expresa a través de tres elementos fundamentales: 1. la manera como conversan
gobernantes y gobernados en la definición y gestión de los asuntos políticos e
institucionales, es decir, la forma como se hacen las peticiones y se establecen los
compromisos entre ambos; 2. la manera como se disponen las cosas para que un fin
pueda ser alcanzado; 3. la intensidad con la que se aplican los recursos del
gobierno para el logro de unos propósitos definidos, es decir, el grado de coerción o
consenso requeridos para alcanzar los objetivos propuestos. Por su parte, las
modalidades de gestión gubernamental pueden impactar sobre la configuración misma
del régimen e, incluso, pueden llegar a implicar modificaciones en la forma estatal.
Quizás se encuentre aquí el punto más interesante para entender los variados modos de
articulación entre las grandes transformaciones -y también los simples movimientos- en
la estructura estatal, por un lado, y las formas de gestión de la actividad política
concreta, es decir, la manera en que se expresa y procesa el poder, por la otra.
Como dijimos más arriba, no puede entenderse la categoría capital sin la
categoría Estado -como derivación no solo lógica, sino fundamentalmente como
categoría histórica específica-, porque es precisamente a partir de la garantía estatal -
acotada en un espacio territorial- que se sostiene el régimen capitalista. Y tampoco
podría comprenderse plenamente la dinámica de funcionamiento estatal soslayando la
forma de existencia del Estado expresada en el régimen político. Economía y política,
entonces, son ambas partes de una unidad: la relación social capitalista (Holloway y
Picciotto, 1980). El Estado como garante de la relación social capitalista recibe su
"racionalidad" precisamente de preservarla, más allá de los intereses concretos o a
pesar de ellos. De ahí deviene su apariencia de neutralidad. Pero la materialidad de la
producción estatal: qué hace, cómo lo hace, en qué forma, con qué herramientas, se
especifica en un proceso complejo que expresa las contradicciones de la lucha -general-
mente mediada y cargada de múltiples significaciones- entre intereses básicos opues-
tos: los capitalistas por obtener mayores cuotas de plusvalor y los trabajadores por
defender sus condiciones de vida. Esta relación básica es, a su vez, atravesada por
otros clivajes importantes (que tienen que ver con intereses y demandas más
específicas: sexuales, raciales, ecológicas, de derechos humanos, etcétera) que
conforman un denso y complejo entramado social en permanente transformación y
redefinición. De ahí que los Estados nunca pueden "saber" a ciencia cierta que es lo
más correcto -o "racional"- para la reproducción capitalista en cada momento histórico y
por ende no estén exentos de "errores" y contradicciones. Porque los Estados no se
expresan en forma directa, sino que hallan su mediación a través de las instancias
políticas, sujetas a pujas, conflictos y negociaciones. De ahí que tanto las características
del régimen político imprimen su modalidad de resolución de conflictos a la dinámica
social -aparecen como los límites legales últimos-, como a su vez son modificadas y
especificadas en cada coyuntura histórica de acuerdo con las necesidades que social-
mente logran predominar según la correlación de fuerzas imperante. Por eso es que no
existe ninguna "linealidad" en el proceso de toma de decisiones gubernamentales.
Ahondando en la dimensión específicamente “política” de las transformaciones
estructurales desde otra perspectiva analítica, Torre (1998) se pregunta “¿qué factores
condicionan la capacidad de las élites gubernamentales de iniciar, definir y sostener en
el tiempo el proceso de transformación?”. Al respecto, este autor destaca el grado de
autonomía de que disponen los líderes de gobierno para traducir sus orientaciones y
preferencias en políticas públicas. Esta autonomía, por su parte, varía según el tipo de
régimen y las características de sus instituciones. Así, la experiencia latinoamericana
indicaría la importancia de la preeminencia del Poder Ejecutivo en los regímenes
presidencialistas, fundamentales a la hora de concentrar el poder necesario para
impulsar reformas profundas. Pero además, existen otras variables, también de
naturaleza política, gravitantes para implementar cambios. Una es “la contextual, es
decir, la coyuntura social y política en la que los gobiernos operan” y la otra es “la
 13

electoral, referida a la particular distribución del poder que generan los resultados
electorales” (Torre, 1998: 39).
Es en el contexto específico de una forma estatal, un régimen político y un
gobierno dados que se expresan los papeles institucionales del Ejecutivo y del
Parlamento, y en la dinámica de interacción entre ambos que se especifica su
verdadera entidad institucional. Cuando se plantea qué papel le cupo al Parlamento en
la definición de una determinada política pública, estamos hablando, en un plano más
global, sobre su lugar institucional, vis à vis, fundamentalmente, los otros poderes del
Estado. En este sentido, aparece la dimensión del debate en torno al peso específico
de los órganos deliberativos-legislativos en las democracias modernas, por una parte,
y en determinado régimen político, por la otra. Aquí, en el primer sentido, se introduce
la discusión que pone énfasis en la devaluación estructural del parlamento occidental
en relación al poder adquirido por los ejecutivos. En el segundo sentido, estrictamente
institucional, es preciso señalar cómo la tradición constitucional indica los causes por
donde se desarrolla la actividad legislativa y se conforma la voluntad legisferante.
Entonces, el desempeño del Congreso variará según se trate de un sistema
presidencialista, como el argentino, o parlamentario y, además, incluirá otras variables
como la forma de selección de los representantes y la articulación con los partidos
políticos, que influirá en el peso específico que adquiera. Aquí también juega un papel
fundamental la historia institucional.
Pero cuando se habla del Parlamento, también se está haciendo referencia a la
relación gobierno-oposición, y a las fórmulas institucionales para encontrar acuerdos
consistentes que garanticen la gobernabilidad. Cuál es el papel que le cabe a la
oposición en el sistema democrático es una de las cuestiones más debatidas cuyo
centro es, precisamente, el papel del Congreso, único lugar institucional donde la
oposición tiene representación política legitimada y puede llegar a incidir en el proceso
de toma de decisiones. Y esto se relaciona con el punto anterior en la medida en que,
según sean las mayorías obtenidas, es que variará el significado de la oposición y del
Parlamento, aún en un sistema fuertemente presidencialista como el argentino. El
constante reclamo que suele hacer la oposición para que el Parlamento no sea
soslayado, y la tendencia de los Ejecutivos a manejarse por decreto, muestran la
complejidad del tema. Y aquí se introduce también otro matiz: el de la relación entre el
gobierno y el partido del gobierno, que habla de la complicada articulación de las
disidencias internas y remite a la cultura partidaria y sus tradiciones democráticas o
autoritarias para resolver los conflictos internos y agregar voluntades.
Un tercer plano se refiere a la relación entre representantes y representados, a
la forma en que los intereses de los distintos sectores sociales son interpretados y
receptados por los partidos políticos, a la manera en que esos intereses, opiniones y
valoraciones son expuestas en los discursos y las prácticas políticas específicas, como
las parlamentarias. Porque se trata de saber cómo interpretan su mandato los
representantes políticos en el Congreso, y cómo, a través de su acción discursiva,
intentan dar cuenta de las transformaciones operadas en la realidad, y las preferencias
de sus representados. En este plano aparece una pregunta importante: los
representantes parlamentarios de los partidos populares, ¿representan los intereses
mayoritarios ante las minorías de poder económico, o traducen, en cambio, la realidad
impuesta por los grupos de poder a las mayorías, para hacerlas aceptables?. Esta es
una de las claves para entender los vacíos representativos y la pérdida de credibilidad
del Parlamento, aunque paradójicamente logre conservarla el Ejecutivo, y la que
vuelve a colocar en el debate el tema de la debilidad estructural de esta institución
como canal sustantivo y no meramente formal de los intereses colectivos.

F- ESTADOS NACIONALES Y ACUMULACIÓN GLOBAL

Una característica central del capitalismo es que mientras que desde sus
inicios la acumulación capitalista se desarrolló a nivel global, los Estados nacionales
 14

se desplegaron sobre las bases del principio de territorialidad. La fragmentación de lo

“político” en Estados nacionales, que desde un comienzo comprendió al sistema
internacional, se expandió en forma despareja, en el marco de la internacionalización
del capital. El ”Estado capitalista”, originado como un sistema internacional de
Estados, estableció así el entorno favorable a la generalización de la producción de
mercancías, basada inicialmente en la pequeña producción y un mercado mundial.
Como señala Burnham “Una de las mas importantes características de las
relaciones globales capitalistas -una característica que es, en si misma, un producto
histórico de las luchas de clase que cambiaron las relaciones feudales de producción-
es la constitución política, a nivel nacional, de los Estados, y el carácter global de la
acumulación. Aunque las condiciones de explotación están estandarizadas
nacionalmente, los Estados soberanos, vía el mecanismo de las tasas de cambio,
están interconectados internacionalmente a través de la jerarquía del sistema de
precios. En el mismo sentido, la moneda mundial trasciende a la moneda nacional. Los
Estados nacionales se fundan, entonces, sobre la regla de la moneda, y la ley es, al
mismo tiempo, confinada a los limites impuestos por la acumulación de capital a
escala mundial -como la mas obvia e importante manifestación de su subordinación a
la moneda mundial” (Burham, 1997). Por eso Burham destaca que cada Estado existe
solamente como el nudo político en la fluctuación global del capital, y que el mercado
mundial constituye el modo global de existencia de las contradicciones de la
reproducción social del capital. Así, “cada economía nacional puede ser entendida
adecuadamente sólo como una especificidad internacional y, al mismo tiempo, como
parte integrante del mercado mundial. El Estado nacional solamente puede ser visto
en esta dimensión” (Burham, 1997).
La constitución política nacional de los Estados, junto al carácter global de la
acumulación constituye la más importante tensión del capitalismo contemporáneo.
Aunque la relación de explotación básica –capital-trabajo- sea global, las condiciones
para ésta se establecen nacionalmente, y los Estados soberanos se integran a la
economía política global a través del mecanismo de precios. Ahora bien, las tendencias
mundiales nos permiten entender los movimientos globales de la relación capital-trabajo,
pero no nos eximen de analizar cómo se materializa en concreto en cada sociedad -
como adquiere su forma histórica-, en la medida en que está en juego la pretensión
fundamental del capitalismo de ser un proyecto de reproducción social. La primera
observación que cabe hacer es que, si bien los Estados pueden competir entre sí para
atrapar porciones de capital, su capacidad "constitutiva" para hacerlo difiere
diametralmente. La emergencia del capitalismo como sistema mundial en el que se inte-
gran cada una de las partes en forma diferenciada -centro-periferia-, también plantea
desde el inicio una tensión entre el aspecto general -modo de producción capitalista
dominante- que comprende a todos sus integrantes en tanto organizador del todo, y el
específico de las economías de cada Estado nación -formaciones económico sociales-
insertas en el mercado mundial.
Por una parte, la relación centro-periferia implica contradicciones constitutivas
que diferencian la forma en que cada economía establecida en un espacio nacional se
integra en la economía mundial, que se expresan al interior de los Estados nación
adquiriendo formas diversas. La problemática de la especificidad del Estado periférico
se inscribe en esta tensión, que involucra la distinta "manera de ser" capitalista y se
expresa en la división internacional del trabajo. De ahí que las crisis y reestructuraciones
de la economía capitalista mundial y las cambiantes formas que adopta el capital global
afecten de manera sustancialmente distinta al centro que a la periferia. La tensión,
entonces, entre lo general capitalista y lo específico periférico está permanentemente
presente.
Como sostienen Mathías y Salama, existe una lógica propia de la economía
mundial -entendida como un todo estructurado y jerarquizado- que trasciende la de cada
una de las economías de los Estados nación que la componen. Esta forma de entender
la economía mundial permite concebir de manera original el papel de las economías
 15

desarrolladas, que imprimen al conjunto lo esencial de sus leyes, sin que ello implique
que éstas se apliquen directamente a la periferia. Para estos autores, "el Estado será el
lugar donde va a cristalizarse la necesidad de reproducir el capital a escala internacional
(...) Es el lugar por donde transita la violencia necesaria para que la división internacio-
nal del trabajo se realice, porque es el elemento y el medio que hacen posible esa polí-
tica" (Mathías y Salama, 1986: 43/44).
Por su parte, Holloway afirma que “cada Estado nacional es un momento de la
sociedad global, una fragmentación territorial de una sociedad que se extiende por todo
el mundo. Ningún Estado nacional, sea rico o pobre, se puede entender en abstracción
de su existencia como momento de la relación mundial del capital. La distinción que se
hace tan seguido entre los Estados dependientes y los no-dependientes se derrumba.
Todos los Estados nacionales se definen, histórica y constantemente, a través de su
relación con la totalidad de las relaciones sociales capitalistas" (Holloway, 1993). Sin
embargo, aclara que ello no implica que la relación entre el capital global y los Estados
nacionales sea idéntica, ya que éstos son momentos distintos y no idénticos de la
relación global. Por otra parte, la fragmentación del mundo en sociedades nacionales
lleva a que cada Estado tenga una definición territorial específica que implica, por ende,
una relación específica con la población dentro de ese territorio. Y justamente esta
definición territorial es la que explica que cada Estado nacional tenga una relación
diferente con la totalidad de las relaciones capitalistas. Siguiendo este razonamiento,
Holloway sostiene que “Los Estados nacionales compiten...para atraer a su territorio una
porción de la plusvalía producida globalmente. El antagonismo entre ellos no es
expresión de la explotación de los Estados periféricos por los Estados centrales, sino
que expresa la competencia -sumamente desigual- entre los Estados para atraer a sus
territorios una porción de la plusvalía global. Por esta razón, todos los Estados tienen un
interés en la explotación global del trabajo”. (Holloway, 1993)
Mathías y Salama definen a la economía mundial como un todo en movimiento,
que conserva pero modifica continuamente las relaciones de dominación. “Esas
modificaciones expresan, a su vez, que la jerarquización no se pone en cuestión en lo
que tiene de esencial y que subproduce formas nuevas. La política económica de un
Estado en la periferia puede así buscar adaptarse a las transformaciones que sufre la
división internacional del trabajo y a la vez influir sobre ésta. Es por lo tanto, a la vez,
expresión de una división internacional del trabajo a la que se somete y expresión de
una división internacional del trabajo que intenta modificar“ (Mathías y Salama, 1986:
41).
Como señala Burham, la noción de “integración” de los Estados en el mercado
mundial no implica que un Estado pueda escoger no estar integrado, ya que no es
posible una estrategia política de „autonomía nacional‟. En tanto que cada Estado es
un participante de la economía global, no se hace política en ausencia sino en un
contexto internacional. Ello tampoco quiere decir que las políticas nacionales tengan
importancia secundaria, sino que deben ubicarse en un contexto en el que existen a
través de la acumulación global de capital, que limita las formas en que las
autoridades políticas contienen el conflicto social. Entonces, “el Estado no puede
resolver la crisis global del capital. Sin embargo, puede ganar una posición favorable
en la jerarquía del sistema de precios, incrementando la eficiencia de la explotación
capitalista, operando dentro de sus límites, y adoptando una política monetaria
restrictiva manteniendo una relación estrecha entre consumo y producción (Burham,
1997: 33). Por eso, más que enfocar los debates en términos de perdida de soberanía,
o ver al capital global como externo al Estado, es preciso subrayar que los Estados
nacionales no son simplemente afectados por las „tendencias económicas‟ o la
„globalización‟, sino que son parte de esta crisis del todo social.
Por otro lado, entender el capitalismo como sistema mundial sirve también para
identificar la diferencia constitutiva de cada Estado nación, sus características
específicas, condicionamientos y potencialidades. No son capitalismos "en carrera" sino
capitalismos constitutivamente distintos. Pero en tanto que capitalismos, no deja de ser
MANUAL DE CIENCIA POLÍTICA
Juan Manuel Abal Medina
II. EL ESTADO

III.4. El Estado de Bienestar

Cuando se habla del Estado de Bienestar generalmente se lo asocia con las trans-
formaciones que sufrió el aparato estatal a partir de la crisis de 1930 y fundamental-
mente con el auge de las políticas económicas keynesianas que dominaron el mundo
desde fines de la segunda guerra mundial. Pero, en realidad, podemos encontrar los
orígenes del Estado de Bienestar mucho antes de John Maynard Keynes (1883-1946).
Sería interesante, dadas las constantes confusiones, remarcar las diferencias entre
el Estado de Bienestar (EB) y el Estado Keynesiano (EK):

“En primer lugar, mientras el keynesianismo o el EK significó una ruptura con la etapa
liberal previa a la década de 1930 y una respuesta a las crisis recurrentes por ésta produci-
das, el EB ya había desarrollado sus instituciones antes de la Gran Depresión. Segundo,
las causas que los originaron son diferentes: el EB respondió a motivaciones de índole
político-social, mientras que el EK lo hizo a determinantes de naturaleza fundamental-
mente económica. En tercer lugar, mientras los instrumentos típicos del EK son flexibles,
para poder ser utilizados anticíclicamente, las instituciones del EB están caracterizadas
por su rigidez, ya que crean derechos garantizados jurídicamente e incorporados como
derechos adquiridos en la conciencia de la población. Cuarto, el EK opera en el campo de
la inversión y la producción, mientras que el EB lo hace en el terreno de una redistribución
que pretende permitir el acceso de amplios sectores de la población al consumo de bienes
y servicios”
(Isuani, Lo Vuolo y Tenti, 1991: 9).

El origen del EB se encuentra en el siglo XIX, cuando se hizo evidente que el libre
juego del mercado, lejos de satisfacer las demandas de todos los individuos, producía
una polarización creciente de la sociedad sobre la base de una gran desigualdad. Esta
desigualdad entró en contradicción con los principios filosóficos de las revoluciones
burguesas.
El fin del feudalismo y la emergencia del capitalismo modificaron
sustancialmente las relaciones sociales. En el feudalismo existía una responsabili-
dad de los señores sobre sus vasallos por la cual debían protegerlos a cambio de
trabajo y lealtad. En el capitalismo, a partir del surgimiento del trabajador formal-
mente libre, se planteó una situación de responsabilidad personal. En consecuen-
cia, durante el siglo XIX se produjo un crecimiento de los conflictos sociales, que
llegaron a convertirse en olas revolucionarias. Tales conflictos tuvieron su base en
estas fuertes contradicciones sociales.
Es en Alemania donde podemos situar el origen histórico del EB. El canciller
Otto von Bismarck (1815-1898), como forma de canalizar los reclamos obreros que
eran la base social del Partido Socialdemócrata Alemán (el partido socialista más

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 Manual de Ciencia Política

grande y organizado de Europa en ese momento), implantó el seguro social, fenó-

meno que implicó una ruptura con las anteriores políticas de beneficencia: en primer
lugar, porque estaba dirigido al asalariado y, segundo, porque tenía características
automáticas, evitando así la discriminación. De esta manera, Bismarck propuso una
política social inclusiva, mientras intentaba reprimir el desarrollo electoral de este
partido obrero.
A la cuestión del aumento en los decibeles del conflicto social debemos sumar un
hecho novedoso en la vida política: la progresiva ampliación del derecho de sufragio
que se inauguró a partir del Acta de Reforma de 1832 en Inglaterra. El Acta de Refor-
ma puede situarse como el momento de nacimiento de los partidos políticos como
tales.17 Los partidos, a medida que se ampliaba la base del sufragio, fueron transfor-
mando sus políticas buscando apoyos políticos y legitimación. Esta última aclaración
es la que permite entender por qué el EB fue desarrollado por fuerzas políticas de tan
diferente orientación ideológica.
Por su parte, el EK surgió a partir de la crisis de 1930 y se desarrolló recién des-
pués de la segunda posguerra. Su objetivo central era regularizar el ciclo económico y
evitar nuevas crisis como la vivida, a través de la utilización en forma discrecional de
la política fiscal, monetaria o crediticia. Es posible afirmar que el keynesianismo vino
a ocupar un espacio vacío. Los partidos socialistas, que a partir de la década de 1930
se vieron en posición de acceder al gobierno en el marco del capitalismo, se encontra-
ron con que ni Marx ni ninguno de sus teóricos habían previsto esta situación. Al no
tener una política económica para desarrollar, adoptaron el keynesianismo, que les
brindó una receta que dio muy buenos resultados en las urnas y que benefició objeti-
vamente la incorporación al consumo y, de esta manera, al mundo capitalista, de los
sectores asalariados a los cuales ellos representaban.
El establecimiento del Estado de Bienestar Keynesiano (EBK), la forma keynesiana
que adoptó el EB a partir de 1930, significó el fin de las políticas del laissez faire y la
creación de una economía mixta en la que la lógica del mercado y de la ganancia
individual fuera moderada por otra que tuviera en cuenta el interés de la colectividad.
Este fenómeno se conoce como el pasaje del capitalismo individualista al capitalismo
organizado. En el capitalismo individualista el estado desempeñaba una tarea de guar-
dián de la propiedad privada y del orden público, mientras que el EBK incorporó
valores de justicia distributiva.
En su origen, el EB tuvo como objetivo garantizar ciertos niveles mínimos de
ingreso, alimentación, salud, vivienda y educación a los sectores más desprotegidos,
no como beneficencia sino como derechos (Regonini, 1991: 551). Si bien éste fue el
objetivo general que caracterizó a todos los Estados de Bienestar, en cada país se
conformaron distintas configuraciones institucionales, según la particular articulación

17. Ver el capítulo VI de este volumen, sobre los partidos políticos.

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II. EL ESTADO

existente entre el estado, el mercado y la familia para compartir el riesgo individual en

cada sociedad.18

Los tipos de EBK

La literatura sobre estados de bienestar reconoce ampliamente la clasificación desarrollada

por Esping-Andersen (1990) que estableció tres tipos de EBK: el liberal, el corporativo y el
socialdemócrata. Los EBK liberales, propios de los países anglosajones, se caracterizaron
por impulsar el mercado, se limitaron a la protección de la pobreza y desarrollaron servicios
sociales limitados. Los EBK corporativos, propios de los países de Europa continental,
desplazaron al mercado como proveedor de bienestar, generaron un fuerte impacto
redistributivo y otorgaron extensivos beneficios, pero distribuidos selectivamente en tanto
la posición en el mercado de trabajo es determinante para acceder a las prestaciones y los
beneficios dependen de la contribución. Por último, los EBK socialdemócratas, propios de
los países escandinavos, se caracterizaron por el principio de universalismo y
desmercantilización de los derechos sociales a través de servicios y beneficios de alto nivel.

El EBK se transformó en el motor de la economía a través del gasto público y pasó

a ocupar un lugar central en su agenda el logro del pleno empleo. Se desarrollaron en
forma impresionante todas las actividades sociales, fundamentalmente las relaciona-
das con los servicios educativos, de salud y las políticas de vivienda. Este aumento del
gasto público se financió sobre la base de una estructura impositiva de tasación pro-
gresiva, aunque dicho punto es el que mayores debates ha suscitado entre los analistas.
Una novedad importante producida por el EBK fue la modificación de las relaciones
laborales. El sindicato pasó de ser una organización ilegal y perseguida a convertirse en
el interlocutor legal con el cual los empresarios debían negociar las condiciones de tra-
bajo en el marco de la legislación laboral existente. De esta manera, el EBK constituyó,
durante un tiempo, una solución a la tensión entre capitalismo y democracia en tanto
institucionalizó un acuerdo de clases: los trabajadores debían tomar en consideración la
rentabilidad en tanto la misma permitía garantizar el futuro empleo y el incremento de los
ingresos, y los capitalistas debían tomar en consideración los salarios y el costo de mante-
nimiento del estado de bienestar en tanto los mismos permitían garantizar tanto una de-
manda sostenida como una clase trabajadora sana. En palabras de Offe (1982: 135):

18. Según Isuani (2005), el estado de bienestar argentino tiene un sesgo corporativo en tanto la cobertura de
seguridad social está basada en las contribuciones obrero-patronales-estatales. Sin embargo, el autor destaca que la
política social argentina también cuenta con sistemas de prestaciones basados en el concepto de ciudadanía, como
el sistema público de educación.

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 Manual de Ciencia Política

“El estado asistencial ha servido como la más importante fórmula pacificadora de las
democracias capitalistas avanzadas en el período siguiente a la segunda guerra mundial.
En lo fundamental, esta fórmula pacificadora consiste en primer lugar, en la explícita
obligación del aparato estatal de proveer asistencia y apoyo (en dinero o en prestaciones)
a aquellos ciudadanos que sufren de necesidades y riesgos específicos, característicos de
la sociedad de mercado; esta asistencia es provista bajo el aspecto de derechos legales
concedidos a los ciudadanos. En segundo lugar, el estado asistencial está basado en el
reconocimiento del rol formal de los sindicatos de los trabajadores tanto en la redacción
de los contratos colectivos de trabajo como en la formación de las políticas públicas. Se
considera que estos dos componentes estructurales del estado asistencial limitan el con-
flicto de clase y lo mitigan, equilibrando el poder asimétrico del trabajo y de capital y,
como consecuencia de ello, superando las condiciones de lucha disgregante y de contra-
dicciones que constituyen la característica más conspicua del estado preasistencial o del
capitalismo liberal. Resumiendo, el estado asistencial ha sido celebrado a lo largo del
período posbélico como la solución política de las contradicciones sociales”.

A partir de la década del `70 comenzó a hacerse evidente una crisis del EBK. Los
indicadores económicos empezaron a mostrar una declinación en la producción y el
empleo y se inició un momento novedoso en la economía de los países centrales: la
simultaneidad de recesión e inflación (o “estanflación”). El elemento detonante fue la
crisis económica generada por el aumento de los precios del petróleo y la crisis fiscal que
prosiguió agravada por los cambios demográficos ocurridos que derivaron en una po-
blación más envejecida y por ende con una menor proporción de contribuyentes. Pero
una vasta literatura ha asignado las causas de esta crisis a un proceso endógeno a la
dinámica del EBK. O’Connor (1984) señala que consistió en una crisis de acumulación,
es decir, una baja en el proceso de inversión, situación absolutamente diferente a la
vivida en los años ’30, cuando se trató de una crisis de sobreacumulación o subconsumo.
Uno de los argumentos frecuentemente utilizados para explicar esta crisis de acu-
mulación se basó en el aumento creciente del gasto social por parte del estado. Es
decir, el proceso de redistribución del capital al trabajo habría generado una reducción
del excedente disponible en manos de los capitalistas para destinar a inversiones. Sin
embargo, el hecho de que gran parte del gasto social surgiera del salario de los traba-
jadores refuta las críticas efectuadas al EBK como mecanismo de reducción del exce-
dente para inversión (Isuani, Lo Vuolo y Tenti, 1991).

El retroceso del EBK

A partir de la crisis del EBK en los años ’70 surgió una literatura sobre el retroceso del
mismo en Europa. Este proceso quedó evidenciado en los sistemáticos recortes realizados

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II. EL ESTADO

a distintos programas sociales que habían sido el eje del estado benefactor tales como los
subsidios de desempleo, los seguros por enfermedad y los seguros por accidentes labora-
les. La teoría de los recursos de poder sostuvo que el rol de las clases socioeconómicas en
el conflicto redistributivo era fundamental para explicar el retroceso del EBK. En este
sentido, Korpi (2003) resaltó dos factores explicativos fundamentales que influyeron fuer-
temente en el grado de retroceso: la política partidaria y el tipo de instituciones del EBK.
Con respecto al primer factor, los países que durante este período tuvieron gobiernos
conformados por partidos de izquierda presentaron un menor nivel de recortes al gasto
social que los países que tuvieron gobiernos conformados por partidos de centro y de
derecha. Por su parte, el segundo factor alude a la idea de que los países que desarrollaron
instituciones del EBK que lograron estructurar y organizar los intereses de los ciudadanos
adversos al riesgo presentaron un menor nivel de recortes en los programas sociales.

Otras argumentaciones, provenientes desde una perspectiva más cercana a la de-

recha del espectro político, sostuvieron que la crisis de acumulación se produjo por la
existencia de pleno empleo y de una “excesiva” legislación laboral que desincentivaron
tanto al trabajo como la inversión. Esta crítica se corporizó principalmente en la ideo-
logía neoliberal que se basó en el desarrollo teórico de economistas de la Escuela de
Chicago como Friedrich von Hayek (1899-1992) y Milton Friedman (1912-2006).
Hayek (1944) aseguró que la regulación del mercado era un atentado contra la libertad
individual y definió al Estado de Bienestar de fines de la segunda guerra mundial
como un estado opresivo e intervencionista que necesariamente se convertiría en un
estado totalitario. Sobre estas bases, la ideología neoliberal que predominó a partir de
los años ’80 sostuvo que la solución se encontraba en una vuelta al mercado, aconse-
jando reducir el aparato estatal.19

III.5. El Estado en la Era Global

El mundo ha cambiado sustancialmente desde los años ’80 a esta parte. Diversos
autores señalan conceptos tales como posmodernidad, segunda modernidad, globalización
o sociedad de la información, como características propias de esta nueva era.20

19. Los casos paradigmáticos de implementación de esta ideología corresponden a los gobiernos de Margaret
Thatcher en el Reino Unido (1979-1990) y de Ronald Reagan en los Estados Unidos (1981-1989). Aunque con
diversos resultados, ambos gobiernos abandonaron como principal objetivo macroeconómico el pleno empleo y
orientaron sus políticas hacia el control de la inflación, el recorte del gasto público, la desregulación del mercado de
trabajo y la reducción del estado.
20. Para el desarrollo de estos conceptos consultar Beck, 1998; Castels, 1997; Giddens, 1999, 2000a, 2000b;
Gray, 2000; Habermas, 2000 y Lechner, 1998.

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 Manual de Ciencia Política

Aquí utilizaremos el planteo de Beck, quien define el fenómeno como

“radicalización de la modernidad”, en el que una de sus características salientes es la
globalización. Al respecto, y siguiendo con su argumento, la globalización no es sólo
un fenómeno económico,21 sino que significa que no “podemos concebir a la socie-
dad como un contenedor organizado estatalmente”. Al mismo tiempo, dicha
radicalización implica mayor individualismo y, por otro lado, la aparición de las crisis
ecológicas como crítica a la racionalidad del industrialismo (Beck, 2001: 14).22
En este sentido, los cambios fueron en varios órdenes y niveles. En primer lugar,
nos encontramos en un mundo en el que las distancias se han acortado, producto
fundamentalmente de los profundos cambios tecnológicos. Estos cambios posibilita-
ron no sólo una mayor fluidez en los movimientos de bienes y mercancías a nivel
mundial sino, y sobre todo, la circulación a grandes velocidades del capital financiero,
lo que genera importantes modificaciones en los modos de acumulación (Castels, 1997).
Por otro lado, los cambios en el mundo del trabajo provocaron transformaciones
en los sistemas de estratificación social. Nos referimos al desarrollo cada vez mayor de
los sectores de servicios y la pérdida de centralidad relativa del mundo industrial. Esta
situación fomentó nuevas fragmentaciones al interior de los sectores subalternos. Al
mismo tiempo, esto se combina con niveles cada vez mayores de individualismo así
como con la aparición de nuevas problemáticas que cruzan transversalmente los con-
flictos constitutivos de la sociedad industrial: la ecología, el género, etcétera. Este
panorama implica que a las críticas de los sectores asociados al capital respecto del
EBK, se suma la erosión a la legitimidad de estas instituciones en tanto las mismas
comienzan a ser visualizadas como generadoras de pérdida de autonomía por parte
del individuo (Lipovetsky, 1998 [1983]).
Como ya hemos señalado, estos cambios implicaron la crisis del EBK y el
cuestionamiento del espectro de políticas asociadas a este último. La conclusión acer-
ca del impacto negativo de las políticas keynesianas sobre el crecimiento económico
en un contexto de estancamiento e inflación, pusieron al mismo tiempo en jaque el
papel que debía desarrollar el estado. Fundamentalmente, las características de la nue-
va matriz social posibilitaron la radicalización de las políticas neoliberales. El
neoliberalismo veía en las intervenciones del estado un obstáculo para el desarrollo
económico y social y, en este nuevo contexto, sus defensores impulsaron una fuerte
reducción del estado tanto en su tamaño como en su funcionalidad, por ejemplo a
través de políticas de privatización. Esta radicalización de las políticas neoliberales y

21. Beck (1998) denomina “globalismo” a los intentos de reducir la globalización a un fenómeno exclusiva-
mente económico.
22. En el mismo sentido se expresa Giddens al plantear que la universalización “no es sólo un fenómeno
económico” sino una “compleja mezcla de procesos que actúan frecuentemente de modo contradictorio, por lo que
se producen conflictos, desconexiones y nuevas formas de estratificación” (2000: 14).

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II. EL ESTADO

el abandono de las políticas keynesianas llevaron a un retraimiento del Estado de

Bienestar en el mundo, que se plasmó en el aumento de los niveles de desempleo y en
la precarización del trabajo.
Una de las principales discusiones desarrollada a partir de la denominada retrac-
ción del Estado de Bienestar surgió alrededor del proceso de integración económica.
Por un lado, se encuentran las voces que plantean que el proceso de globalización ha
diezmado la capacidad de acción de los estados nacionales debido a las presiones
competitivas sobre el comercio, la multinacionalización de la producción y la integra-
ción de los mercados financieros. Susan Strange, desde esta posición, sostiene que “la
autoridad de los gobiernos de todos los estados, grandes y pequeños, fuertes y débiles,
se ha debilitado como resultado del cambio tecnológico y financiero y de la acelerada
integración de las economías nacionales en una sola economía de mercado global”
(Strange, 1996: 14). En definitiva, el argumento se desarrolla alrededor de la idea de
que los estados han perdido su capacidad de control sobre la implementación de polí-
ticas públicas dentro de sus límites territoriales, especialmente sobre las políticas
redistributivas en tanto deben priorizar el nivel de competitividad de sus países.
La posición que afirma la pérdida de centralidad del estado se sustenta en una serie
de fenómenos recientes en el marco del nuevo orden global: 1) el retiro del estado
como actor central de los procesos económicos y su vuelta al cumplimiento de la
función de gendarme previa al consenso keynesiano (Vilas, 2000); 2) la aparición y
conformación de los bloques regionales (Unión Europea, Nafta, Mercosur); 3) el sur-
gimiento de fenómenos asociados a las crisis de identidad nacionales como el terroris-
mo y el fundamentalismo; 4) este último punto resalta la aparición de nuevos conflic-
tos con características distintivas: las guerras ya no son entre naciones necesariamente,
sino que en muchos casos los estados confrontan contra enemigos que no tienen nin-
guna base territorial o bien responden a identidades de tipo religioso practicadas en
forma fundamentalista.
Por su parte, existen posiciones que, aunque reconocen los efectos y restricciones
impuestos por el proceso de globalización, sostienen que este proceso de integración
no es determinante sobre la capacidad y autonomía de los estados. En este sentido,
Held (1999) afirma que existen muchas razones para dudar de los argumentos que
sostienen que los estados están siendo eclipsados por el proceso de globalización, al
tiempo que resalta los impactos diferenciales que tiene la globalización sobre la sobe-
ranía y autonomía de los estados:

“La globalización económica de ninguna manera se traduce necesariamente en una dis-

minución del poder del estado; en realidad, está transformando las condiciones de ejerci-
cio del poder del estado. [...] El impacto de la globalización es mediado significativamente
por la posición que tiene un estado en las jerarquías políticas, militares y económicas
globales; sus estructuras económicas y políticas locales; el patrón institucional de la

116
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 Manual de Ciencia Política

política local; y las estrategias específicas de los gobiernos, así como societales, para
desafiar, administrar o aliviar los imperativos de la globalización”
(Held, 1999: 441).

El impacto de los procesos de integración sobre las capacidades del estado

Scharpf (2000) analizó cómo distintas instituciones afectan la evolución de los Estados de
Bienestar europeos en el marco de una nueva era de globalización y de formación de la
comunidad europea. Al respecto, el autor afirma que el proceso de integración económica
ha tenido impactos sobre la capacidad de los estados en tanto ha restringido, debido a los
contextos de mayor movilidad del capital y de mayor competencia impositiva, la posibi-
lidad de implementar políticas que anteriormente éstos ponían en práctica. Sin embargo,
para este autor los impactos dependen de las instituciones existentes, en particular, de las
estructuras de empleo, de las estructuras de impuestos y de los beneficios ofrecidos por el
Estado de Bienestar. En este sentido, los países que tienen altas tasas de empleo en el sector
público o en el sector privado de servicios protegidos, que disponen de una estructura
fuerte de impuestos para financiar la seguridad social y que tienen un alto gasto en segu-
ridad social o que estimulan la inserción en el mercado de trabajo de las personas sin
empleo (políticas de workfare) presentan mayores probabilidades de afrontar las
constricciones ejercidas por la integración económica.

El debate recién expuesto se propone desterrar la idea simplificada de que la

globalización viene a terminar con los estados-nación. Asimismo, permite recordar
que tampoco parece razonable negar las mayores restricciones impuestas por el proce-
so de integración económica sobre la capacidad de acción de los estados. Por el con-
trario, resulta fundamental reconocer la complejidad de un mundo en el que sus tradi-
cionales instituciones se encuentran en un momento de redefinición, del cual
seguramente se conjugará un nuevo entramado institucional en el que los estados
seguirán existiendo pero con diferentes capacidades e inmersos en nuevas realidades
en términos geopolíticos, así como en lo referente a las relaciones económicas y a las
ideologías dominantes.
De hecho, la reacción de la mayoría de los estados del mundo ante la crisis econó-
mico-financiera desatada en el año 2008 revela que los gobiernos siguen apelando a
muchas herramientas (como el estímulo a la demanda) propias del EBK, que algunos
teóricos de la globalización suponían inadecuadas en el nuevo orden global. Por lo
tanto, se revela que los estados siguen ocupando una posición indisputada en la coor-
dinación y regulación de las sociedades y de la actividad económica, aun cuando
deban hacerlo en condiciones novedosas y complejas.

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 Breve historia
del Neoliberalismo

David Harvey

1
III
El Estado neoliberal

El papel del Estado en la teoría neoliberal es bastante fácil de definir. Sin embargo, la
práctica de la neoliberalización ha evolucionado de tal modo que se ha alejado de
manera significativa de la plantilla prescrita por esta teoría. Por otro lado, la evolución
hasta cierto punto caótica y el desarrollo geográfico desigual de las instituciones, los
poderes y las funciones estatales experimentado durante los últimos treinta años sugiere
que el Estado neoliberal pueda ser una forma política inestable y contradictoria.

El Estado neoliberal en teoría

De acuerdo con la teoría, el Estado neoliberal debería favorecer unos fuertes derechos de
propiedad privada individual, el imperio de la ley, y las instituciones del libre mercado y

71
del libre comercio86. Estos son los puntos de acuerdo considerados esenciales para
garantizar las libertades individuales. El marco legal viene definido por obligaciones
contractuales libremente negociadas entre sujetos jurídicos en el mercado. La
inviolabilidad de los contratos y el derecho individual a la libertad de acción, de
expresión y de elección deben ser protegidos. El Estado, pues, utiliza su monopolio de
los medios de ejercicio de la violencia, para preservar estas libertades por encima de
todo. Por ende, la libertad de los empresarios y de las corporaciones (contempladas por
el sistema jurídico como personas) para operar dentro de este marco institucional de
mercados libres y de libre comercio, es considerada un bien fundamental. La empresa
privada y la iniciativa empresarial son tratadas como las llaves de la innovación y de la
creación de riqueza. Los derechos de propiedad intelectual son protegidos (por ejemplo,
a través de las patentes) de tal modo que sirvan para estimular cambios tecnológicos.
Los incrementos incesantes de la productividad deberían, pues, conferir niveles de vida
más elevados para todo el mundo. Bajo la premisa de que «una ola fuerte eleva a todos
los barcos», o la del «goteo o chorreo››, la teoría neoliberal sostiene que el mejor modo
de asegurar la eliminación de la pobreza (tanto a escala doméstica como mundial) es a
través de los mercados libres y del libre comercio.

Los defensores de la teoría neoliberal son particularmente constantes en la búsqueda de

la privatización de activos. La ausencia de claros derechos de propiedad privada -como
ocurre en muchos países en vías de desarrollo- es considerada una de las mayores
barreras institucionales al desarrollo económico y a la mejora del bienestar humano. La
delimitación y la asignación de derechos de propiedad privada son, a su modo de ver, el
mejor modo de protegerse contra la denominada «tragedia de los bienes comunes» (la
tendencia de los individuos a súperexplotar de manera irresponsable los recursos de
propiedad común, como la tierra y el agua). Los sectores económicos anteriormente
dirigidos o regulados por el Estado deben ser traspasados a la esfera privada y
desregulados (liberados de toda forma de interferencia estatal). La competencia -entre
los individuos, las empresas, y entre entidades territoriales (ciudades, regiones, naciones
y agrupamientos regionales)- es considerada una virtud esencial. Por supuesto, las
directrices de la competencia en el mercado deben ser correctamente observadas. En
aquellas situaciones en que estas directrices no se hallen establecidas claramente o en
que los derechos de propiedad privada sean difíciles de definir, el Estado debe utilizar su
poder para imponer o inventar sistemas de mercado (tales como comerciar con los
derechos de contaminación). Los defensores del neoliberalismo afirman que la

86
H. J. Chang, Globalization, Economic: Development and the Role of the State, Londres, Zed Books, 2003; B. Jessop,
“Liberalism, Neoliberalism, and Urban Governance. A State-Theoretical Perspective”, Antipode XXXIV, 3 (2002), pp.
452-472; N. Poulantzas, State Power Socialism, Londres, Verso, 1978; S. Clarke (ed), The State Debate, Londres,
Macmillan, 1991; S. Haggard y R. Kaufman (eds.), The Politics of Economic Adjustment International Constraints,
Distributive Conflicts and the State, Princeton, Princeton University Press, 1992; R. Nozick, Anarchy, State and Utopia,
Nueva York, Basic Books, 1977.

72
privatización y la desregulación, junto a la competencia, eliminan los trámites
burocráticos, incrementan la eficiencia y la productividad, mejoran la calidad de las
mercancías y reducen los costes, tanto de manera directa para el consumidor a través de
la oferta de bienes y servicios más baratos, como indirectamente mediante la reducción
de las cargas fiscales. El Estado neoliberal debería buscar de manera persistente
reorganizaciones internas y nuevos pactos institucionales que mejoren su posición
competitiva como entidad en relación con otros Estados en el mercado global.

Mientras la libertad personal e individual en el mercado se encuentra garantizada, cada

individuo es responsable y debe responder por sus acciones y de su bienestar. Este
principio se extiende a la esfera del sistema de protección social, del sistema educativo,
de la atención sanitaria e incluso de las pensiones (la seguridad social ha sido privatizada
en Chile y en Eslovaquia, y existen propuestas para proceder del mismo modo en
Estados Unidos). El éxito o el fracaso personal son interpretados en términos de virtudes
empresariales o de fallos personales (como puede ser no invertir de manera suficiente en
el propio capital humano a través de la educación) en lugar de ser atribuidos a ningún
tipo de cualidad sistémica (como las exclusiones de clase normalmente atribuidas al
capitalismo).

La libre movilidad del capital entre sectores, regiones y países se considera un factor
crucial. Todas las barreras a esta libertad de movimiento (como aranceles, ajustes
fiscales punitivos, la planificación y los controles medioambientales, así como otros
impedimentos localizados) han de ser eliminadas, salvo en aquellas áreas que son
cruciales para los «intereses nacionales», con independencia de cómo se definan éstos.
La soberanía estatal sobre la circulación de mercancías y de capitales es entregada en
una actitud servicial al mercado global. La competencia internacional se percibe como
algo positivo en tanto que mejora la eficiencia y la productividad, reduce los precios y,
por consiguiente, controla las tendencias inflacionarias. Por lo tanto, los Estados
deberían buscar de manera colectiva, y negociar entre ellos, la reducción de las barreras
a la circulación del capital entre las fronteras y la apertura de los mercados (tanto para
las mercancías como para capital) al intercambio global. No obstante, la cuestión de si
ésto también se aplica a la fuerza de trabajo, en tanto que mercancía, resulta polémica.
En tanto que todos los Estados deben colaborar para reducir las barreras al intercambio,
deben surgir estructuras de coordinación como el grupo de los países del capitalismo
avanzado (Estados Unidos, Gran Bretaña, Francia, Alemania, Italia, Canadá Japón)
conocido como el G7 (y, actualmente, como el G8 tras la adhesión de Rusia). Los
acuerdos internacionales entre los Estados que garantizan el imperio de la ley y la
libertad de comercio, como los que acaban de incorporarse a los acuerdos de la
Organización Mundial de Comercio, son cruciales para el avance del proyecto neoliberal
a escala global.

73
Los teóricos del neoliberalismo albergan, sin embargo, profundas sospechas hacia la
democracia. El gobierno de la mayoría se ve como una amenaza potencial a los derechos
individuales y a las libertades constitucionales. La democracia se considera un lujo, que
únicamente es posible bajo condiciones de relativa prosperidad en las que también
concurre una fuerte presencia de la clase media para garantizar la estabilidad política.
Los neoliberales tienden, por lo tanto, a favorecer formas de gobierno dirigidas por elites
y por expertos. Existe una fuerte preferencia por el ejercicio del gobierno mediante
decretos dictados por el poder ejecutivo y mediante decisiones judiciales en lugar de
mediante la toma de decisiones de manera democrática y en sede parlamentaria. Los
neoliberales prefieren aislar determinadas instituciones clave, como el banco central, de
las presiones de la democracia. Dado que la teoría neoliberal se concentra en el imperio
de la ley y en la interpretación estricta de la constitucionalidad, se infiere que el
conflicto y la oposición deben ser dirimidos a través de la mediación de los tribunales.
Los individuos deben buscar las soluciones y los remedios de todos los problemas a
través del sistema legal.

Tensiones y contradicciones
Existen algunas áreas oscuras así como también puntos de conflicto en el seno de la
teoría general del Estado neoliberal. En primer lugar, está el problema de cómo
interpretar el poder monopolista. La competencia a menudo acaba convertida en
monopolio o en oligopolio, ya que las empresas más fuertes expulsan a las más débiles.
La mayoría de los teóricos del neoliberalismo no consideran problemático este aspecto
(en su opinión, debería maximizar la eficiencia) con tal de que no haya barreras
sustanciales a la entrada de competidores (una condición a menudo difícil de llevar a la
práctica y que el Estado debe, por lo tanto, salvaguardar). El caso de los denominados
«monopolios naturales» resulta más espinoso. No tiene sentido la competencia entre
múltiples redes de energía eléctrica, de sistemas de tuberías para la conducción del gas,
de sistemas de suministro de agua y de tratamiento de las aguas residuales, o de líneas
férreas entre Washington y Boston. En estas áreas, la regulación estatal del suministro,
el acceso y la fijación de precios parece ineludible. Aunque la desregulación parcial
puede ser posible (permitiendo a los productores en competencia proporcionar
electricidad utilizando la misma red o conducir trenes en las mismas vías, por ejemplo)
las posibilidades de que aparezcan prácticas especulativas y abusivas, como demostró
sobradamente la crisis de energía de California en 2002, o de irregularidades y de
confusión extremas, como ha demostrado la situación de los ferrocarriles británicos, son
muy reales.

El segundo gran ámbito de controversia es el relativo a los fallos del mercado. Éstos se
producen cuando los individuos y las compañías eluden asumir la totalidad de los costes

74
imputables a su actividad, eludiendo sus responsabilidades al no permitir que el mercado
valore su incidencia mediante el sistema de precios resultante (estas responsabilidades
son, en lenguaje técnico, “externalizadas”). El tema clásico para abordar este problema
es la contaminación, puesto que los individuos y las compañías eluden los costes
vertiendo gratis sus residuos tóxicos en el medio ambiente. Como resultado de su
actuación, puede producirse la destrucción o degradación de ecosistemas productivos.
La exposición a sustancias peligrosas o a peligros físicos en los centros de trabajo puede
afectar a la salud de los seres humanos e incluso reducir la reserva de trabajadores sanos
que constituyen la fuerza de trabajo. Aunque los defensores del neoliberalismo admiten
la existencia del problema y algunos aceptan la necesidad de una limitada intervención
estatal, otros defienden la inacción porque el remedio será casi con toda seguridad peor
que la enfermedad. Sin embargo, la mayoría estaría de acuerdo en que, de haber
intervenciones, éstas deben operar a través de los mecanismos del mercado (mediante
cargas o incentivos fiscales, la comercialización de los derechos de contaminación, y
otras medidas similares). Los fallos de la competencia son tratados de una forma similar.
A medida que proliferan las relaciones contractuales y la subcontratación puede incurrirse
en un incremento de los costes de transacción. El gran aparato de la especulación de divisas,
por tomar sólo un ejemplo, se presenta como algo cada vez más costoso a la vez que se
vuelve progresivamente más fundamental para capturar beneficios especulativos.
Igualmente, emergen otros problemas si, por ejemplo, todos los hospitales en mutua
competencia de una misma región compran el mismo sofisticado equipo que permanece
infrautilizado provocando, de este modo, un aumento de los costes agregados. En este
sentido, la defensa de la contención del gasto mediante la planificación, la regulación y la
coordinación vinculante por parte del Estado es contundente, pero de nuevo los neoliberales
se muestran profundamente desconfiados hacia este tipo de intervenciones.

Se presume que todos los agentes que actúan en el mercado tienen acceso a la misma
información. Igualmente, se presume que no existen asimetrías de poder o de
información que interfieran en la capacidad de los individuos para tomar decisiones
económicas racionales en su propio interés. En la práctica, raramente, si es que alguna
vez, se producen situaciones que se aproximen a esta situación, y ésto tiene notables
consecuencias87. Los jugadores mejor informados y más poderosos poseen una ventaja
que pueden fácilmente explotar para conseguir todavía más información y un mayor
poder relativo. Por otro lado, el establecimiento de derechos de propiedad intelectual (las
patentes) estimula el «predominio de la búsqueda de rentas». Los actores que poseen
derechos sobre patentes utilizan su poder monopolista para fijar precios monopolistas y
evitar la transferencia de tecnología, excepto a un coste muy elevado. Por lo tanto, con el
transcurso del tiempo, las relaciones de poder asimétricas tienden a incrementarse y no a
reducirse, a menos que el Estado intervenga para contrarrestarlas. La idea neoliberal de
87
J. Stiglitz, autor de The Roaring Nineties (Nueva York, Norton, 2003), obtuvo su Premio Nóbel por sus estudios sobre el
modo en las asimetrías de información afectaban al comportamiento y a los resultados del mercado.

75
un sistema de información perfecto y de un campo de juego equilibrado para la
competencia, parece o bien una utopía inocente, o bien una forma deliberada de
enmarañar los procesos que conducirán a la concentración de la riqueza y, por lo tanto, a
la restauración del poder de clase.

La teoría neoliberal del cambio tecnológico descansa en la fuerza coercitiva de la

competencia para impulsar la búsqueda de nuevos productos, de nuevos métodos de
producción y de nuevas formas organizativas. Sin embargo, este impulso pasa a
integrarse de manera tan profunda en el sentido común empresarial, que se convierte en
la creencia obsesiva de que existe una componenda tecnológica para todos y cada uno de
los problemas que puedan plantearse. Hasta el punto de que es una idea incuestionable
no sólo en el seno de las compañías sino también dentro del aparato estatal (en
particular, en el ámbito militar), generando fuertes tendencias de cambio tecnológico
independientes que pueden llegar a ser desestabilizadoras, cuando no contraproducentes.
El desarrollo tecnológico puede descontrolarse debido a que los sectores dedicados
únicamente a la innovación tecnológica crean nuevos productos y nuevas formas de
hacer las cosas cuando todavía no existe mercado para ello (es decir, se producen nuevos
productos farmacéuticos, para los que se inventan nuevas enfermedades). Además,
empresas sagaces operando en el límite de la legalidad o directamente en la ilegalidad
pueden movilizar las innovaciones tecnológicas descubiertas para socavar las relaciones
y las instituciones sociales reinantes; y a través de sus actividades pueden remodelar el
sentido común para obtener ventajas pecuniarias. Así pues, existe una conexión interna
entre el dinamismo tecnológico, la inestabilidad, la disolución de los vínculos sociales
de solidaridad, la degradación medioambiental, la desindustrialización, los cambios
acelerados en las relaciones espacio-temporales, las burbujas especulativas y la
tendencia general hacia la creación de crisis en el seno del capitalismo 88.

Finalmente, hay algunos problemas políticos fundamentales dentro del neoliberalismo

que necesitan ser abordados. Una contradicción es la que emerge entre un atractivo
individualismo posesivo pero alienador, por un lado, y el deseo de una vida colectiva
significativa, por otro. Si bien se supone que los individuos son libres para elegir, se da
por sentado que no van a optar porque se desarrollen fuertes instituciones colectivas
(como los sindicatos) aunque sí débiles asociaciones voluntarias (como las
organizaciones benéficas). Por supuesto, no deberían escoger asociarse para crear
partidos políticos con el objetivo de obligar al Estado a intervenir en el mercado, o
eliminarlo. Para protegerse frente a sus grandes miedos -el fascismo, el comunismo, el
socialismo, el populismo autoritario e incluso el gobierno de la mayoría-, los
neoliberales tienen que poner fuertes límites al gobierno democrático y apoyarse, en

88
Véase, D. Harvey, The Condition of Posmodernity, Oxford, Basil Blackwell, 1989, y D. Harvey, The Limits to Capital,
Oxford, Basil Blackwell, 1982.

76
cambio, en instituciones no democráticas ni políticamente responsables (como la
Reserva Federal o el FMI) para tomar decisiones determinantes. Ésto crea la paradoja de
una intensa intervención y gobierno por parte de elites y de “expertos” en un mundo en
el que se supone que el Estado no es intervencionista. Ésto recuerda el cuento utópico de
Francis Bacon titulado New Atlantis (publicado por primera vez en 1626), en el que
todas las decisiones cruciales son tomadas por un consejo de sabios ancianos. Así pues,
frente a los movimientos sociales que buscan intervenciones colectivas, el Estado
neoliberal se ve obligado a intervenir, en ocasiones de manera represiva, negando, por lo
tanto, las mismas libertades que supuestamente defiende. Sin embargo, en esta situación
puede desenfundarse un arma secreta, ya que la competencia internacional y la
globalización pueden ser utilizadas para disciplinar a los movimientos de oposición a la
agenda neoliberal dentro de Estados concretos. Si ésto fallara, el Estado debe entonces
recurrir a la persuasión, a la propaganda o, en caso necesario, a la fuerza bruta y al poder
policial para suprimir la oposición al neoliberalismo. Éste era precisamente el miedo de
Polanyi: que el proyecto utópico liberal (y por ende neoliberal) en última instancia sólo
podía sostenerse recurriendo al autoritarismo. La libertad de las masas se restringiría
para favorecer la libertad de unos pocos.

El Estado neoliberal en la práctica

La naturaleza general del Estado en la era de la neoliberalización es difícil de describir
por dos razones concretas. En primer lugar, las divergencias sistemáticas con el modelo
que describe la teoría neoliberal se tornan rápidamente evidentes, y no todas pueden
atribuirse a las contradicciones internas ya esbozadas. En segundo lugar, la dinámica
evolutiva de la neoliberalización ha sido de tal envergadura que ha llegado a forzar
adaptaciones que han variado enormemente de un lugar a otro, así como también a lo
largo del tiempo. Todo intento de extraer una imagen integrada de un típico Estado
neoliberal a partir de esta inestable y voluble geografía histórica, podría parecer cosa de
locos. No obstante, en mi opinión, resulta útil perfilar algunas líneas de argumentación
generales que mantienen la vigencia del concepto de un Estado propiamente neoliberal.

Hay dos ámbitos en particular en los que el impulso para restaurar el poder de clase,
tensa y en algunos aspectos llega incluso a voltear la teoría neoliberal cuando es llevada
a la práctica. La primera emerge de la necesidad de crear un «clima óptimo de negocios
o de inversión» para las pujas capitalistas. Aunque hay algunas condiciones, como la
estabilidad política o el respeto pleno de la ley y la imparcialidad en su aplicación, que
plausiblemente podrían ser consideradas «neutrales respecto a la clase», hay otras
manifiestamente parciales. Esta parcialidad emerge, en particular, del tratamiento de la
fuerza de trabajo y del medioambiente como meras mercancías. En caso de conflicto, el
Estado neoliberal típico tenderá a privilegiar un clima óptimo para las empresas frente a

77
los derechos colectivos (y la calidad de vida) de la fuerza de trabajo o frente a la
capacidad del medio ambiente para regenerarse. El segundo aspecto en el que se
manifiesta la parcialidad emerge porque en caso de conflicto el Estado neoliberal
favorece de manera invariable la integridad del sistema financiero y la solvencia de las
instituciones financieras sobre el bienestar de la población o la calidad medioambiental.

Estos sesgos sistemáticos no siempre resultan fáciles de distinguir dentro del revoltijo de
prácticas estatales divergentes y a menudo sumamente dispares. Las consideraciones
pragmáticas y oportunistas juegan un importante papel. El presidente Bush defiende los
mercados libres y el libre comercio, pero impuso aranceles al acero para alentar sus
oportunidades electorales (de manera satisfactoria, tal y como se demostró) en Ohio. Las
importaciones extranjeras se ven arbitrariamente limitadas mediante cuotas establecidas
con la finalidad de aplacar el descontento doméstico. Los europeos protegen la
agricultura por razones sociales, políticas e incluso estéticas, aunque insisten en el libre
mercado en todos los demás sectores. Se producen intervenciones estatales especiales
que favorecen intereses comerciales particulares (por ejemplo, la firma de acuerdos
sobre armamento) y los Estados extienden créditos de manera arbitraria a otros Estados
en aras a obtener acceso e influencia política en regiones sensibles desde el punto de
vista geopolítico (como en Oriente Próximo). Por todo este tipo de razones, sería en
efecto sorprendente constatar que incluso el más fundamentalista de los Estados
neoliberales, no se separa nunca de la ortodoxia neoliberal.

En otros casos, estas divergencias entre la teoría y la práctica pueden ser razonablemente
atribuidas a problemas friccionales de transición, que son reflejo de las diferentes formas
estatales existentes con anterioridad al giro neoliberal. Las condiciones que
prevalecieron en Europa central y del Este tras la caída del comunismo fueron muy
especiales, por ejemplo. La velocidad con la que se produjo la privatización bajo la
«terapia de choque»89, infligida sobre estos países en la década de 1990, creó enormes
tensiones que reverberan hasta el día de hoy. Los Estados socialdemócratas (como los de
Escandinavia y Gran Bretaña en el periodo inmediatamente posterior a la guerra) han
mantenido durante largo tiempo sectores clave de la economía como la atención
sanitaria, la educación e incluso la vivienda, fuera del mercado aduciendo que la
cobertura de las necesidades humanas básicas no debía mediarse a través de las fuerzas
del mercado y de un acceso limitado a las mismas en función de la capacidad de pago.
Aunque Margaret Thatcher se las arregló para transformar todo este sistema, los suecos
resistieron durante mucho tiempo, incluso ante enérgicas tentativas por parte de los
intereses de la clase capitalista para tomar el camino neoliberal. Por razones muy
diferentes, los Estados de los países en vías de desarrollo (tales como Singapur y otros
países asiáticos) se apoyan en el sector público y en la planificación estatal en estrecha
colaboración con el capital doméstico y corporativo (a menudo extranjero y

89
Sobre este concepto, Naomi Klein profundiza en su libro “La doctrina del shock: El auge del capitalismo de desastre”.

78
multinacional) para impulsar la acumulación de capital y el crecimiento económico90.
Los Estados de estos países suelen prestar una considerable atención a las
infraestructuras sociales así como también a las físicas. Esto implica políticas mucho
más igualitarias, por ejemplo, respecto al acceso a la educación y a la atención sanitaria.
La inversión estatal en educación se considera, por ejemplo, como un prerrequisito
crucial para ganar ventajas competitivas en el comercio mundial. Los Estados de los
países en vías de desarrollo se han tornado consecuentes con la neoliberalización hasta
el punto de que facilitan la competencia entre diversas compañías, corporaciones y
entidades territoriales, aceptan las reglas del libre comercio y se basan en mercados de
exportación abiertos. Sin embargo, practican un intervencionismo activo creando
infraestructuras que generan un clima óptimo para los negocios. Por lo tanto, la
neoliberalización abre posibilidades para que los Estados de los países en vías de
desarrollo fortalezcan su posición en la competencia internacional mediante el desarrollo
de nuevas estructuras de intervención estatal (tales como el apoyo a la investigación y el
desarrollo). Sin embargo, por la misma razón la neoliberalización crea igualmente
condiciones propicias para la formación de clase y, a medida que este poder de clase se
fortalece, aflora la tendencia (como ocurre, por ejemplo, en la Corea contemporánea) a
que esta clase pretenda liberarse de su dependencia del poder estatal y busque reorientar
este mismo poder en la dirección de las líneas marcadas por el neoliberalismo.

A medida que nuevos acuerdos institucionales vienen a definir las reglas del comercio
mundial -por ejemplo, la apertura de los mercados de capital es actualmente una
condición para la pertenencia al FMI o a al OMC-, los Estados de los países en vías
desarrollo se ven más arrastrados al redil neoliberal. Por ejemplo, uno de los efectos
principales de la crisis asiática de 1997-1998, fue llevar a los países en vías desarrollo a
acatar pautas más acordes al modelo de prácticas neoliberales. Y, tal y como hemos
visto en el caso británico, es difícil mantener una postura neoliberal externamente (por
ejemplo, facilitar las operaciones del capital financiero) sin aceptar un mínimo de
neoliberalización interna (Corea del Sur ha luchado exactamente contra este tipo de
presión en tiempos recientes). Pero los Estados de los países en vías de desarrollo no
están en absoluto convencidos de que la senda neoliberal sea la correcta, en particular, a
raíz de que aquellos (como Taiwán y China) que no habían liberado sus mercados de
capital padecieron en mucha menor intensidad el azote de la crisis de 1997-1998 que
aquellos que lo habían hecho91.

90
P. Evans, Embedded Autonomy. Status and Industrial Transformation, Princeton, Princeton University Press, 1995; R.
Wade, Governing the Market, Princeton, Princeton University Press, 1992; M. Woo Cummings (ed.), The Developmental
State, Ithaca (NY), Cornell University Press, 1999.
91
P. Henderson, “Uneven Crises. Institutional Foundation of East Asian Turmoil”, Economy and Society XXVIII, 3 (1999),
pp. 327-368.

79
Las prácticas contemporáneas relativas al capital financiero y a las instituciones
financieras constituyen, tal vez, el aspecto más difícil de conciliar con la ortodoxia
neoliberal. Los Estados neoliberales acostumbran a facilitar la propagación de la
influencia de las instituciones financieras a través de la desregulación pero, asimismo,
con demasiada frecuencia también garantizan la integridad y la solvencia de las
instituciones financieras sin importar en absoluto las consecuencias. Este compromiso se
deriva, en parte, (y de manera legítima en algunas versiones de la teoría neoliberal) de la
dependencia del monetarismo como base de la política estatal, ya que la integridad y la
solidez de la moneda es un piñón central de esta política. Pero, de manera paradójica,
ésto significa que el Estado neoliberal no puede tolerar que se produzcan errores
financieros masivos aunque hayan sido las instituciones financieras las que hayan
tomando una decisión equivocada. El Estado tiene que intervenir y sustituir el dinero
“malo” por su propio dinero supuestamente “bueno”; lo que explica la presión sobre los
bancos centrales para mantener la confianza en la solidez de la moneda. A menudo, el
poder estatal ha sido utilizado para rescatar a compañías o para prevenir quiebras
financieras, como ocurrió en la crisis de las cajas de ahorro estadounidenses de 1987-
1988, que tuvo un coste aproximado para los contribuyentes de 150.000 millones de
dólares, o la caída del hedge fund [fondo de inversión de alto riesgo] Long Term Capital
Management en 1997-1998, que costó 3.500 millones de dólares.

En el plano internacional, el núcleo de los Estados neoliberales dio al FMI y al Banco

Mundial, plena autoridad en 1982 para renegociar la deuda de los países en vías de
desarrollo, lo que de hecho suponía proteger a las principales instituciones financieras
del mundo de la amenaza de quiebra. En efecto, el FMI cubre, lo mejor que puede, la
exposición al riesgo y la incertidumbre de los mercados financieros internacionales. Esta
práctica es difícil de justificar a tenor de las premisas de la teoría neoliberal, ya que los
inversores deberían, en principio, asumir la responsabilidad de sus propios errores. Por
lo tanto, los defensores más fundamentalistas del neoliberalismo creen que el FMI
debería ser abolido. Esta opción fue seriamente considerada durante los primeros años
de la Administración de Reagan, y los congresistas republicanos la plantearon de nuevo
en 1998. James Baker, secretario del Departamento del Tesoro durante el mandato de
Reagan, infundió nueva vida a la institución cuando en 1982 tuvo que enfrentarse a la
potencial quiebra de México y a las graves pérdidas que sufrirían entonces los
principales bancos de inversión de la ciudad de Nueva York que sostenían la deuda de
aquél país. Baker utilizó el FMI para imponer un ajuste estructural en México y proteger
a los banqueros de Nueva York del impago. Esta práctica consistente en priorizar las
necesidades de los bancos y de las instituciones financieras mientras se cercena el nivel
de vida del país acreedor ya había sido ensayada durante la crisis de endeudamiento de
la ciudad de Nueva York. En el contexto internacional, ésto suponía extraer excedentes
de las empobrecidas poblaciones del Tercer Mundo, con el fin de saldar las deudas con
la banca internacional. «Qué mundo tan peculiar», observó burlonamente Stiglitz, «en el
que los países pobres se encuentran, de hecho, subvencionando a los más ricos». Hasta
80
Chile -el ejemplo de las prácticas neoliberales «puras» desde 1975- se vio arrollado por
esta corriente en 1982-1983, con el resultado de que su PIB cayó casi en un 14 % y la
tasa del desempleo se disparó hasta alcanzar el 20 % en un solo año. La conclusión de
que la neoliberalización «pura» no funciona, no ha sido documentada en el plano
teórico, aunque la posterior adaptación pragmática de Chile (así como en Gran Bretaña
después de 1983) abrió un terreno de concesiones que amplió todavía más la laguna
existente entre la teoría y la práctica92.

La extracción de tributo mediante mecanismos financieros es una vieja práctica imperial.

Se ha demostrado muy útil para la restauración del poder de clase, particularmente en los
principales centros financieros del mundo y no siempre precisa de crisis de ajuste
estructural para funcionar. Por ejemplo, cuando los empresarios de los países en vías de
desarrollo solicitan préstamos en el exterior, la exigencia de que su propio Estado debe
tener una reserva suficiente de divisas extranjeras para cubrir sus créditos se traduce en
que el Estado tenga que invertir, pongamos por caso, en bonos del Tesoro estadounidense.
La diferencia entre el tipo de interés que se aplica al dinero prestado (por ejemplo, el 12 %)
y al dinero depositado como fianza en las arcas estadounidenses en Washington (por
ejemplo, el 4 %) genera un importante flujo financiero neto al centro imperial a expensas
del país en vías de desarrollo.

Esta tendencia demostrada por algunos de los Estados situados en el centro de la

economía-mundo capitalista (como Estados Unidos) a proteger los intereses financieros
y a cruzarse de brazos mientras se succionan los excedentes de otros lugares, promueve
y refleja, simultáneamente, la consolidación del poder de la clase alta en el seno de esos
Estados en torno a los procesos de financiarización. Pero el hábito de intervenir en el
mercado y de rescatar a las instituciones financieras cuando les acucian los problemas
no puede conciliarse con la teoría neoliberal. La inversión imprudente debería castigarse
con la pérdida de dinero por parte de los prestamistas, pero el Estado hace a éstos en
gran medida inmunes frente a las pérdidas. La teoría neoliberal debería advertir
«prestamista, ten cuidado», pero la práctica dicta «prestatario, ten cuidado».

Existen límites a la capacidad de succionar excedentes de las economías de los países en

vías de desarrollo. Encorsetadas por las medidas de austeridad que las atan a un
estancamiento económico crónico, la perspectiva de saldar sus deudas con frecuencia se
ha disipado en un incierto futuro lejano. Ante estas condiciones, algunas pérdidas
dosificadas pueden parecer una opción atractiva. Así ocurrió con el Plan Brady de
198993. Las instituciones financieras estuvieron de acuerdo en anotar el 35 % de su
deuda pendiente en la columna de las pérdidas, a cambio de la obtención de bonos por
92
J. Stiglitz, The Roaring Nineties, cit., p. 227; P Hall, Governing the Economy. The Politics of State Intervention in Britain
and France, cit.; M. Fourcade-Gourinchas y S. Babb, «The Rebirth of the Liberal Creed. Paths to Neoliberalism in Four
Countries», American Journal of Sociology 108 (2002), pp. 542-549.
93
I. Vásquez, «The Brady Plan and Market-Based Solutions to Debt Crises››, The Cato Journal XVI, 2 (disponible online).

81
debajo de su precio ordinario (respaldadas por el FMI y por el Departamento del Tesoro
estadounidense) que garantizaban la devolución del resto de la deuda (en otras palabras,
se garantizaba a los acreedores el pago de la deuda a una tasa de 65 céntimos por dólar).
En 1994, cerca de 18 países (incluidos México, Brasil, Argentina, Venezuela, y
Uruguay) habían aceptado acuerdos en virtud de los cuales les eran condonados 60.000
millones de dólares de deuda. Por supuesto, la esperanza era que esta condonación de la
deuda desencadenara una recuperación económica que permitiera que el resto de la
deuda se saldara de la forma debida. El problema estribaba en que el FMI también se
aseguró de que todos los países que se aprovecharon de esta módica condonación de su
deuda (que muchos analistas consideraron mínima en relación a la que los bancos
podían permitirse) también asumían la obligación de tragarse la píldora envenenada de
las reformas institucionales neoliberales. La crisis del peso en México en 1995, la de
Brasil en 1998, y el absoluto desplome de la economía argentina en 2001 eran resultados
previsibles.

Finalmente, ésto nos lleva a la problemática cuestión del modo en que el Estado
neoliberal enfoca los mercados laborales. En el plano interno, el Estado neoliberal es
necesariamente hostil a toda forma de solidaridad social que entorpezca la acumulación
de capital. Por lo tanto, los sindicatos independientes u otros movimientos sociales
(como el socialismo municipal del tipo experimentado en el Consejo del Gran Londres),
que adquirieron un considerable poder bajo el liberalismo embridado, tienen que ser
disciplinados, cuando no destruidos, en nombre de la supuestamente sacrosanta libertad
individual del trabajador aislado. La «flexibilidad» se ha convertido en una consigna en
lo que se refiere a los mercados laborales. Es difícil sostener que el aumento de la
flexibilidad es algo negativo en términos absolutos, en particular ante prácticas
sindicales esclerotizadas y sumamente restrictivas. Así pues, hay reformistas con
convicciones de izquierdas que afirman de manera contundente que la «especialización
flexible» es un avance94. Aunque algunos trabajadores individuales puedan, sin duda,
beneficiarse de ésto, las asimetrías de poder y de información que emergen, unidas a la
falta de una movilidad libre y factible de la fuerza de trabajo (particularmente a través de
las fronteras estatales) colocan a los trabajadores en una situación de desventaja. La
especialización flexible puede ser aprovechada por el capital como un sencillo método
de obtener medios de acumulación más flexibles. Ambos términos -especialización
flexible y acumulación flexible- tienen connotaciones bastante diferentes 95. El resultado
general se traduce en la disminución de los salarios, el aumento de la inseguridad laboral
y, en muchas instancias, la pérdida de los beneficios y de las formas de protección
laboral previamente existentes. Estas tendencias son fácilmente discernibles en todos los
Estados que han emprendido la senda neoliberal. Dado el violento ataque ejercido contra
todas las formas de organización obrera y contra los derechos laborales, y la gran

94
M. Piore y C. Sable, The Second Industrial Divide. Possibilities of Prosperity, Nueva York, Basic Books, 1986.
95
Véase, D. Harvey, The Condition of Posmodernity, Oxford, Basil Blackwell, 1989.

82
dependencia de las masivas pero sumamente desorganizadas reservas de trabajadores
que podemos encontrar en países como China, Indonesia, India, México y Bangladesh,
se podría decir que el control de la fuerza de trabajo así como el mantenimiento de una
elevada tasa de explotación laboral, han sido un elemento central y una constante, de la
neoliberalización. La restauración o la formación del poder de clase se producen, como
siempre, a expensas de la fuerza de trabajo.

Es precisamente en este contexto, caracterizado por la disminución de los recursos

personales derivados del mercado de trabajo, en el que la determinación neoliberal de
transferir nuevamente al individuo toda la responsabilidad por su bienestar adquiere un
carácter doblemente perjudicial. El Estado, a la vez que abandona el sistema de
provisión social y reduce su papel en ámbitos como la asistencia sanitaria, la educación
pública y los servicios sociales, que antes fueron tan esenciales para el liberalismo
embridado, también deja segmentos cada vez mayores de población expuestos al
empobrecimiento96. El sistema de la seguridad social se ve reducido a su mínima
expresión para ceder el paso a un sistema que hace hincapié en la responsabilidad
personal. La incapacidad personal se atribuye por regla general a fracasos personales y,
en la mayoría de los casos, se culpabiliza a las víctimas de su situación.

Detrás de estos importantes cambios en la política social, descansan relevantes

transformaciones estructurales en la naturaleza del gobierno. Al tenor de la desconfianza
neoliberal hacia la democracia, se hace necesario encontrar una forma de integrar el proceso
estatal de toma de decisiones en la dinámica de acumulación de capital y en las redes de
poder de clase que se hallan en proceso de restauración o, como en China y Rusia, en
proceso de formación. La neoliberalización ha implicado, por ejemplo, una creciente
dependencia de consorcios público-privados (ésta fue una de las ideas fuertes impulsadas
por Margaret Thatcher cuando estableció «instituciones cuasi gubernamentales» como las
corporaciones de desarrollo urbano para favorecer el desarrollo económico). Los
empresarios y las corporaciones no sólo colaboran estrechamente con actores estatales, sino
que incluso adquieren un importante papel a la hora de redactar legislaciones, determinar
políticas públicas, y establecer marcos normativos (que son ventajosos principalmente para
ellos mismos). Emergen, de este modo, patrones de negociación que introducen intereses
empresariales y en algunos casos profesionales en el ejercicio del gobierno a través de
consultas privadas y en ocasiones secretas. El ejemplo más flagrante de este tipo de
intervenciones se hizo patente con la persistente negativa del vicepresidente Cheney a
hacer públicos los nombres de las personas integrantes del equipo consultivo que
formuló el documento de la política energética de la Administración de Bush de 2002.
Es prácticamente seguro que entre ellos se encontraba Kenneth Lay, presidente de
Enron, que es la compañía acusada de especular promoviendo deliberadamente una

96
V. Navarro (ed.), The Political Economy of Social Inequalities. Consequences for Health and the Quality of Life,
Amityville (NY), Baywood, 2002.

83
crisis energética en California y que se hundió seguidamente en medio de un gran
escándalo por alterar su contabilidad. Por lo tanto, el cambio del gobierno (el poder
estatal por sí mismo) a la gobernanza (una configuración más amplia del Estado y de
elementos clave de la sociedad civil) ha venido marcado por el neoliberalismo97. A este
respecto, en líneas generales, puede decirse que las prácticas del Estado neoliberal y del
Estado de los países en desarrollo convergen.

El Estado produce de manera característica legislación y marcos normativos que

suponen una ventaja para las corporaciones y en ciertos casos para intereses específicos
como la energía, las empresas farmacéuticas, la industria agropecuaria, etc. En muchos
de los casos en que existen consorcios público-privados, particularmente en el ámbito
municipal, el Estado asume gran parte de los riesgos mientras que el sector privado
obtiene la mayor parte de los beneficios. Además, en caso de ser necesario, el Estado
neoliberal recurrirá a la imposición coercitiva de la legislación y a tácticas de control
(normas que prohíben los piquetes, por ejemplo) para dispersar o para reprimir las
formas colectivas de oposición al poder corporativo. Los medios de vigilancia y de
control se multiplican. Por ejemplo, en Estados Unidos la encarcelación se convirtió en
una estrategia crucial del Estado para abordar los problemas que surgían entre los
sectores de trabajadores excluidos del mercado de trabajo así como entre otros grupos
marginados de la población. El brazo coercitivo del Estado se estira para proteger los
intereses corporativos y, en su caso, reprimir a los disidentes. Ninguna de estos
resultados parece coherente con la teoría neoliberal. El mejor sitio para constatar la
realización del miedo neoliberal a que los grupos que representan intereses especiales
puedan pervertir y subvertir el Estado no es otro que Washington, donde ejércitos de
empleados al servicio de los grupos de presión corporativos (muchos de los cuales se
aprovechan de la puerta giratoria entre el empleo estatal y el mucho más lucrativo
empleo en las corporaciones) dictan efectivamente la legislación para que encaje con sus
intereses específicos. Aunque algunos Estados continúan respetando la independencia
tradicional de los funcionarios de la Administración, en todas partes esta situación se
está viendo amenazada a causa del proceso de neoliberalización que está en marcha. La
frontera entre el Estado y el poder corporativo se ha tornado cada vez más porosa. Lo
que queda de la democracia representativa se encuentra si no totalmente asfixiado, sí al
menos legalmente corrompido por el poder del dinero.

Desde el momento en que el acceso al sistema judicial es nominalmente igualitario pero

en la práctica extremadamente caro (ya se trate de una demanda individual por prácticas
negligentes o de una demanda formulada por un país contra Estados Unidos por la
violación de las reglas establecidas por la OMC, que es un procedimiento que puede

97
P. McCarney y R. Stren, Governance on the Ground. Innovations and Discontinuities in the Cities of the Developing
World, Princeton, Woodrow Wilson Center Press, 2003; A. Dixit, Lawlessness and Economics. Alternative Modes of
Governance, Princeton, Princeton University Press, 2004.

84
llegar a costar miles de millones de dólares, es decir, una suma equivalente al
presupuesto anual de algunos pequeños países pobres), los resultados a menudo distan
de ser imparciales y favorecen a los que ostentan el poder económico. Los privilegios de
clase en la toma de decisiones dentro del poder judicial, se encuentran muy extendidos,
cuando no invaden todo el proceso98. No debería sorprender que los principales medios
de acción colectiva bajo el neoliberalismo se definan y se articulen a través de grupos no
electos (y en muchos casos dirigidos por la elite) de defensa de varios tipos de derechos.
En algunos casos, como en el campo de la protección de los consumidores, de los
derechos civiles o de los derechos de las personas discapacitadas, esos medios han
permitido alcanzar objetivos sustantivos. Las organizaciones no gubernamentales y los
movimientos de base popular también han crecido y proliferado de manera destacada
bajo el neoliberalismo, dando lugar a la creencia de que la oposición movilizada fuera
del aparato estatal y dentro de cierta entidad separada denominada «sociedad civil» es la
fuente de energía de la política opositora y de la transformación social99. El periodo en el
que el Estado neoliberal se ha tornado hegemónico ha sido también el período en el que
el concepto de sociedad civil -a menudo calificada como una entidad opuesta al poder
estatal- se ha convertido en un elemento central para la formulación de políticas
opositoras. La idea gramsciana del Estado como una unidad de la sociedad política y la
sociedad civil deja paso a la idea de la sociedad civil como un centro de oposición, sino
como fuente de una alternativa, al Estado.

La conclusión clara que podemos deducir de este análisis, es que el neoliberalismo no

torna irrelevante al Estado ni a instituciones particulares del Estado (como los tribunales
y las funciones policiales), tal y como algunos analistas tanto de derechas como de
izquierdas han argumentado100. Sino que más bien, y con el objeto de hacerlo más
funcional a sus propios intereses, producen una reconfiguración radical de las
instituciones y de las prácticas estatales (en particular respecto al equilibrio entre la
coerción y el consentimiento, entre el poder del capital y de los movimientos populares,
y entre el poder ejecutivo y judicial, por un lado, y los poderes de la democracia
representativa por otro).

Pero no todo marcha bien para el Estado neoliberal y por ello, en tanto que forma
política, parece mostrar un carácter o bien transitorio o bien inestable. El problema
radica en la creciente disparidad entre los objetivos públicos declarados del
neoliberalismo -el bienestar de todos- y sus consecuencias reales: la restauración del
poder de clase. Pero más allá de este hecho, reside toda una serie de contradicciones más
específicas que necesitan ser subrayadas.

98
R. Miliband, The State in Capitalist Society, Nueva York, Basic Books, 1969.
99
N. Rosenblum y R. Post (eds.), Civil Society and Government, Princeton, Princeton University Press, 2001; S. Chambers
y W. Kymlicka (eds.), Alternative Conceptions of Civil Society, Princeton, Princeton University Press, 2001.
100
K. Ohmae, The End of the Nation State. The Rise of the Regional Economies, Nueva York, Touchstone Press, 1996.

85
Por un lado, se espera que el Estado neoliberal ocupe el asiento trasero y simplemente
disponga el escenario para que el mercado funcione, por otro, se asume que adoptará una
actitud activa para crear un clima óptimo para los negocios y que actuará como una
entidad competitiva en la política global. En este último papel tiene que funcionar como
una entidad corporativa, y ésto plantea el problema de cómo asegurar la lealtad de los
ciudadanos. Una respuesta evidente es el nacionalismo, pero éste es profundamente
antagónico respecto a la agenda neoliberal. Este era el dilema de Margaret Thatcher, ya
que el único modo que tenía de ganar la reelección y de promover con mayor intensidad
las reformas neoliberales en el ámbito doméstico, era jugando la carta del nacionalismo
en la guerra de Falklands/Malvinas o, incluso de manera más significativa, en la
campaña contra la integración económica en Europa. Una y otra vez, ya sea en la Unión
Europea o en MERCOSUR (donde los nacionalismos brasileños y argentinos impiden la
integración), en el TLCAN101 o en la ASEAN, el nacionalismo requerido para que el
Estado funcione efectivamente como una entidad corporativa y competitiva en el
mercado mundial entorpece el camino de las libertades comerciales más generales.

El autoritarismo en la imposición del mercado a duras penas encaja con el ideario de las
libertades individuales. Cuanto más vira el neoliberalismo hacia lo primero, más difícil
se vuelve mantener su legitimidad respecto a lo segundo y más tiene que revelar sus
colores antidemocráticos. Esta contradicción es paralela a una creciente falta de simetría
en las relaciones de poder entre las corporaciones y las personas de a pie. Si el «poder
corporativo roba tu libertad personal», entonces la promesa del neoliberalismo se queda
en nada102. Ésto afecta a los individuos tanto en su lugar de trabajo como en su espacio
vital. Por ejemplo, se puede afirmar que la situación de una persona con respecto a los
sistemas de cobertura sanitaria es cuestión de responsabilidad y de opciones personales,
pero esta afirmación deja de ser sostenible cuando la única forma que se tiene de cubrir
las necesidades en el mercado es mediante el pago de primas exorbitantes a compañías
de seguros ineficientes, gigantescas y sumamente burocratizadas, pero también
altamente rentables. Cuando estas compañías tienen incluso el poder de definir nuevas
categorías de enfermedades para hacerlas coincidir con la aparición en el mercado de
nuevos medicamentos, hay algo que claramente no está funcionando como debiera103.
Tal y como vimos en el Capítulo 2, mantener la legitimidad y el consentimiento en estas
circunstancias se convierte en un juego de equilibrios mucho más complicado, que
puede venirse abajo fácilmente cuando las cosas empiezan a ir mal.

101
El Tratado de Libre Comercio de América del Norte (TLCAN, conocido también como TLC o como NAFTA, siglas en
inglés de North American Free Trade Agreement, o ALÉNA, del francés Accord de libre-échange nord-américain ) es un
bloque comercial entre Estados Unidos, Canadá y México que entró en vigor el 1 de enero de 1994 y establece una zona de
libre comercio. (Fuente: Wikipedia)
102
J. Court, Corporateering. How Corporate Power Steals your Personal Freedom, Nueva York, J. P. Tarcher/Putnam, 2003.
103
D. Healy, Let Them Eat Prozac. The Unhealthy Relationship Between the Pharmaceutical Industry and Depression,
Nueva York, New York University Press, 2004.

86
Aunque preservar la integridad del sistema financiero puede ser crucial, el
individualismo autoglorificador e irresponsable de sus operadores son fuente de
volatilidad especulativa, de escándalos financieros y de inestabilidad crónica. Los
escándalos de Wall Street y los fraudes contables destapados en los últimos años han
socavado la confianza y planteado serios problemas a las autoridades reguladoras acerca
de cómo y cuándo intervenir, tanto en el plano internacional como nacional. La libertad
de comercio a escala internacional, requiere la existencia de ciertas reglas de juego, y
ésto suscita la necesidad de cierto tipo de gobernanza global (por ejemplo, a través de la
OMC). La desregulación del sistema financiero abre la puerta a conductas que exigen
una regulación en aras a evitarse la crisis 104.

Si bien se colocan en un primer plano las virtudes de la competencia, la realidad delata

la creciente consolidación del poder transnacional, monopolista y oligopolista dentro de
un reducido número de centralizadas corporaciones multinacionales. Por ejemplo, la
competencia en el mundo de las bebidas refrescantes se reduce a Coca-Cola versus
Pepsi, en la industria energética se limita a cinco grandes corporaciones transnacionales
y apenas unos cuantos magnates de los medios de comunicación controlan la mayor
parte del flujo de noticias, que en muchos casos se convierten en pura propaganda.

En el plano popular, la expansión de las libertades de mercado y de la mercantilización

de todo lo existente, puede escaparse al control muy fácilmente y generar una sustancial
falta de cohesión social. La destrucción de todos los vínculos de solidaridad social e,
incluso, como sugirió Thatcher, de la propia idea de sociedad como tal, abre un enorme
vacío en el orden social. Se vuelve entonces especialmente difícil combatir la anomia y
controlar las conductas antisociales concomitantes que surgen, como la criminalidad, la
pornografía o la práctica de la esclavización de otras personas. La reducción de la
«libertad» a la «libertad de empresa» desata todas aquellas «libertades negativas» que
Polanyi vio como inextricablemente ligadas a las libertades positivas. La respuesta
inevitable consiste en reconstruir los vínculos de solidaridad social, si bien en virtud de
líneas diferentes. Ésto explica el renovado interés por la religión y la moralidad, por
nuevas formas de asociacionismo (en torno a cuestiones de derechos y de ciudadanía,
por ejemplo) o, igualmente, la reedición de formas políticas más viejas (el fascismo, el
nacionalismo o el localismo, entre otras). El neoliberalismo, en su versión pura, siempre
ha amenazado con provocar el nacimiento de su propia némesis 105 en una variedad de
populismos y nacionalismos autoritarios. Tal y como Schwab y Smadja, organizadores
del congreso anual -en otros tiempos, puramente conmemorativo- de Davos, nos
advertían ya en 1996:

104
W. Bello, N. Bullard, y M. Malhotra (eds.), Global Finance. New Thinking on Regulating Speculative Markets, Londres,
Zed Books, 2000.
105
Némesis: Mit. Diosa de la venganza y de la justicia distributiva en la mitología griega, se la considera enemiga de toda felicidad.

87
 La globalización económica ha entrado en una nueva fase. Una creciente reacción
contra sus consecuencias, especialmente en las democracias de los países
industrializados, amenaza con tener un impacto desestabilizador en muchos países
sobre la actividad económica así como sobre la estabilidad social. El clima general
en estas democracias es de indefensión y de ansiedad, lo que ayuda a explicar el
auge de una nueva corriente de políticos populistas. No es difícil que ésto se
transforme en una insurrección106.

La respuesta neoconservadora
Si el Estado neoliberal es esencialmente inestable, entonces, ¿qué podría sustituirle? En
Estados Unidos hay señales de una respuesta propiamente neoconservadora a este
interrogante. En sus reflexiones sobre la historia reciente de China, Wang también
sugiere que en un plano teórico:

Todas estas narrativas discursivas, como «neoautoritarismo››, «neoconservadurismo»,

«liberalismo clásico», «extremismo mercantil», «modernización nacional», etc.,
guardan algún tipo de estrecha relación con la constitución del neoliberalismo. El
desplazamiento sucesivo entre unos términos y otros (o, incluso, las contradicciones
existentes entre ellos) muestran los cambios en la estructura del poder tanto en la
China contemporánea como en el mundo contemporáneo en su conjunto107.

El hecho de si ésto vaticina o no una reconfiguración más general de las estructuras de

gobierno a lo largo del planeta, no podemos saberlo por ahora. Sin embargo, resulta
interesante observar de qué modo la neoliberalización llevada a cabo en Estados
autoritarios como China y Singapur, parece coincidir con el creciente autoritarismo
patente en Estados neoliberales como Estados Unidos y Gran Bretaña. Veamos, pues, de
qué modo la respuesta conservadora a la inestabilidad esencial del Estado neoliberal ha
evolucionado en Estados Unidos.

Al igual que los neoliberales que les precedieron, los «neocons»108 han alimentado
durante largo tiempo sus particulares lecturas del orden social en las universidades
(siendo particularmente influyente Leo Strauss en la Universidad de Chicago) y en
think-tanks generosamente financiados, así como también a través de influyentes
publicaciones (como Commentary)109. Los neoconservadores alientan el poder

106
K. Schwab y C. Srnadja, citado en D. Harvey, Spaces of Hope, Edinburgo, Edinburg University Press, 2000, p. 70 (ed
cast.: Espacios de esperanza, Madrid, «Cuestiones de antagonismo 16», Ediciones Akal, 2003.)
107
H. Wang, China´s New Order Society, Politics and Economy in Transition, Cambridge (MA), Harvard University Press,
2003, p. 44.
108
En referencia a los neoconservadores.
109
J. Mann, The Rise off the Vulcans. The History oƒ Bush´s War Cabinet, Nueva York, Viking Books, 2004; S. Drury, Leo
Strauss and the American Right, Nueva York, Palgrave MacMillan, 1999.

88
corporativo, la empresa privada y la restauración del poder de clase. Por lo tanto, el
neoconservadurismo concuerda totalmente con la agenda neoliberal del gobierno elitista,
la desconfianza hacia la democracia y el mantenimiento de las libertades de mercado.
No obstante, se aleja de los principios del neoliberalismo puro y ha reformulado las
prácticas neoliberales en dos aspectos fundamentales: primero, en su preocupación por
el orden como una respuesta al caos de los intereses individuales y, segundo, en su
preocupación por una moralidad arrogante como el aglutinante social que resulta
necesario para mantener seguro al Estado frente a peligros externos e internos.

En su preocupación por el orden, el neoconservadurismo emerge como una sencilla

manera de despojarse del velo de antiautoritarismo en el que pretendía envolverse el
neoliberalismo. Pero también propone respuestas propias a una de las contradicciones
centrales del neoliberalismo. Si «no existe eso que llamamos sociedad, sino únicamente
individuos», tal y como Thatcher lo formulara en un principio, entonces, el caos de los
intereses individuales puede con facilidad acabar prevaleciendo sobre el orden. La
anarquía del mercado, de la competitividad y del individualismo desenfrenado
(esperanzas, deseos, ansiedades y miedos individuales; opciones sobre los estilos de
vida, sobre los hábitos y orientaciones sexuales; modos de expresión y de
comportamiento hacia los otros) genera una situación que se torna progresivamente
ingobernable. Incluso, puede conducir a una ruptura de todos los vínculos de solidaridad
y a un estado próximo al anarquismo social y el nihilismo.

Frente a esta situación, parece necesario implantar cierto grado de coerción social en
aras a restaurar el orden. Por lo tanto, los neoconservadores hacen hincapié en la
militarización en tanto que antídoto al caos de los intereses individuales. Por esta razón
son mucho más propensos a llamar la atención sobre las amenazas, ya sean reales o
imaginarias, y tanto domésticas como provenientes del exterior, a la integridad y a la
estabilidad de la nación. En Estados Unidos, ésto implica accionar lo que Hofstadter
describe como «el estilo paranoico de la política estadounidense», en el que la nación se
representa sitiada y amenazada por enemigos internos y externos110. Este estilo de hacer
política tiene una dilatada historia en Estados Unidos. El neoconservadurismo no es
nuevo, y desde la Segunda Guerra Mundial ha encontrado su hogar particular en el
poderoso complejo de la industria militar, que tiene intereses creados en la
militarización permanente. Pero el final de la Guerra Fría planteó el interrogante sobre
de dónde provendría la amenaza a la seguridad estadounidense. El islamismo radical y
China emergieron como los candidatos más probables en el frente externo, y los
movimientos de disidencia surgidos en su seno (los miembros de Rama Davidiana
masacrados en Waco, el movimiento de milicias que brindó socorro al atentado de
Oklahoma, los disturbios que estallaron en Los Ángeles tras la paliza a Rodney King y,

110
R. Hofstadter, The Paranoia Style in America Politics and Other Seáis, Cambridge (MA), Harvard University Press,
1996.

89
finalmente, los disturbios de Seatle en 1999) tenían que ser colocados en el punto de
mira interno mediante un fortalecimiento de la vigilancia y del seguimiento policial de
los mismos. La emergencia sumamente real de la amenaza del islamismo radical durante
la década de 1990, que culminó en los acontecimientos del 11 de septiembre, saltó
finalmente al primer plano como el elemento central de la declaración de una «guerra
contra el terrorismo» permanente que exigía una militarización tanto interna como en el
plano internacional para garantizar la seguridad de la nación. Aunque a todas luces era
preciso articular algún tipo de respuesta militar/policial a la amenaza evidenciada por los
dos ataques contra el World Trade Center de Nueva York, la llegada al poder de los
neoconservadores garantizaba una respuesta global y, en opinión de muchos,
extralimitada en el paso hacia una vasta militarización tanto en casa como en el
extranjero111.

Desde hace largo tiempo, el neoconservadurismo ha estado planeando como un

movimiento contra la permisividad moral que promueve de manera característica el
individualismo. En este sentido, pretende restaurar un sentido de finalidad moral, ésto
es, ciertos valores de orden superior que formarán el centro estable del cuerpo político.
Esta posibilidad en cierto modo se presagia en el marco de las teorías neoliberales que
«al poner en tela de juicio la propia fundación política de los modelos intervencionistas
de gestión económica [...] han vuelto a introducir cuestiones relativas a la moralidad, la
justicia y el poder, aunque a su propia y particular manera»112. En efecto, los
neoconservadores transforman las «modalidades particulares» en las que estas
cuestiones se introducen en el debate. Su objetivo es contrarrestar el efecto
desintegrador del caos de los intereses individuales, que el neoliberalismo produce de
manera invariable. En absoluto se apartan de la agenda neoliberal en cuanto a la
construcción o a la restauración de un poder de la clase dominante. En efecto, aspiran a
ganar legitimidad para ese poder, así como también un mayor grado de control social a
través de la creación de un clima de consentimiento alrededor de un conjunto coherente
de valores morales. Ésto plantea de manera inmediata la cuestión de cuáles son los
valores morales que deberían prevalecer. Sería perfectamente viable, por ejemplo, apelar
al sistema liberal de los derechos humanos ya que, en definitiva, el objetivo del
activismo en favor de los derechos humanos, en palabras de Mary Kaldor, «no descansa
meramente en la intervención para proteger los derechos humanos, sino en la creación
de una comunidad moral»113. En Estados Unidos, las doctrinas que promueven la
«excepcionalidad» y la larga historia del activismo por los derechos civiles han
generado, sin lugar a dudas, movimientos de carácter moral alrededor de cuestiones
como los derechos civiles, el hambre en el mundo y el compromiso filantrópico, así
como también un fervor misionero.

111
D. Harvey, The New Imperialism, Oxford, Oxford University Press, 2003 [ed, cast.: El Nuevo imperialismo, Madrid,
“Cuestiones de antagonismo 26”, Ediciones Akal, 2004]
112
H.J. Chang, Globalisation, Economic Development and the Role of the State, Londres, Zed Books, 2003.
113
M. Kaldor, New and Old Wars. Organizad Violence in a Global Era, Cambridge, Polity, 1999, p. 130.

90
Pero el mejor modo de comprender los valores morales que actualmente ocupan el papel
más importante para los neoconservadores es atendiendo al hecho de que son el
producto de la particular coalición forjada en la década de 1970 entre la elite y los
intereses financieros unidos con la intención principal de restaurar su poder de clase, por
un lado, y una base electoral integrada en la «mayoría moral» de la desengañada clase
obrera blanca, por otro. Los valores morales se concentraron en el nacionalismo cultural,
la superioridad moral, el cristianismo (de un determinado tipo evangélico), los valores
familiares en relación con cuestiones como el derecho a la vida y en el antagonismo
respecto a los nuevos movimientos sociales, como el feminismo, los derechos de los
homosexuales, la acción afirmativa o el ecologismo. Si bien durante la era reaganiana
esta alianza fue eminentemente táctica, el desorden doméstico de los años de Clinton
convirtió el debate sobre los valores morales en el eje del republicanismo de Bush hijo.
Actualmente, constituye el centro de gravedad de la agenda moral del movimiento
neoconservador114.

Pero no sería acertado considerar este giro neoconservador como un rasgo excepcional o
particular de Estados Unidos, aunque puedan estar funcionando en este país elementos
específicos que no están presentes en otros lugares, aquí esta afirmación de los valores
morales se apoya de manera considerable en apelaciones a los ideales ligados, entre
otras cosas, a la nación, a la religión, a la historia o a la tradición cultural, y en ningún
caso estos ideales se ciñen a este país. Este hecho coloca nuevamente en el centro del
análisis, y de manera más acusada, uno de los aspectos más problemáticos de la
neoliberalización, ésto es, la curiosa relación entre el Estado y la nación, En principio, la
teoría neoliberal no mira con buenos ojos a la nación, aún cuando defiende la idea de un
Estado fuerte. El cordón umbilical que une al Estado y a la nación bajo el liberalismo
embridado, ha de ser cortado si se quiere que el neoliberalismo pueda madurar. Esta
afirmación se torna especialmente cierta si pensamos en algunos Estados, como México
y Francia, que adoptan una forma corporativista. E1 Partido Revolucionario Institucional
de México había defendido durante un largo periodo de tiempo el lema de la unidad
entre el Estado y la nación, pero esta defensa hizo aguas de manera progresiva, e hizo,
incluso, que buena parte de la nación se volviese contra el Estado a raíz de las reformas
neoliberales adoptadas durante la década de 1990. Por supuesto, el nacionalismo ha sido
un rasgo secular de la economía global y efectivamente sería extraño que hubiera
desaparecido sin dejar rastro como resultado de las reformas neoliberales; de hecho, en
cierta medida ha revivido como oposición a las consecuencias que ha acarreado el
proceso de neoliberalización. El ascenso de los partidos de derecha de corte fascista en
Europa, que expresan fuertes sentimientos en contra de la población inmigrante, es un
claro ejemplo de ello. Más lamentable fue, si cabe, el nacionalismo étnico que estalló al
114
T. Frank, What`s the Matter with Kansas. How Conservatives Won the Hearts of America, Nueva York, Metropolitan
Books, 2004.

91
calor del desplome económico de Indonesia y que concluyó con un brutal ataque contra
la minoría china en aquél país.

Sin embargo, tal y como hemos visto, el Estado neoliberal necesita cierta forma de
nacionalismo para sobrevivir. Empujado a operar como un agente competitivo en el
mercado mundial y pretendiendo establecer el mejor clima posible para los negocios, el
Estado neoliberal moviliza el nacionalismo en sus esfuerzos por alcanzar el éxito. La
competitividad produce ganadores y perdedores efímeros en la lucha global por alcanzar
una determinada posición y este hecho, en sí mismo, puede ser una fuente de orgullo, o
de examen de conciencia, nacional. Igualmente, ésto se pone de manifiesto en el
nacionalismo que se genera alrededor de las competiciones deportivas que se celebran
entre diferentes países. En China, hay una abierta apelación al sentimiento nacionalista
en la lucha por obtener una posición (cuando no la hegemonía) en la economía global (al
igual que podemos ver en la intensidad de su programa de entrenamiento para los atletas
que competirán en los Juegos Olímpicos de Pekín). Tanto Corea del Sur como Japón se
encuentran asimismo desbordados por un sentimiento nacionalista y, en ambos casos,
este hecho puede ser considerado como un antídoto frente a la disolución de los antiguos
vínculos de solidaridad social bajo el impacto del neoliberalismo. En el seno de los
viejos Estados-nación (como Francia) que ahora constituyen la Unión Europea, se están
avivando fuertes corrientes de nacionalismo cultural. La religión y el nacionalismo
cultural también brindaron el aliento moral que durante los últimos años sostuvo el éxito
del Partido Nacionalista Hindú para poner en marcha las prácticas neoliberales en la
India. La invocación de valores morales en la revolución iraní y el posterior giro hacia el
autoritarismo, no han conllevado el abandono total de las prácticas basadas en el
mercado en este país, aunque la revolución apuntaba contra la decadencia del
individualismo desenfrenado de las relaciones mercantiles. Un impulso semejante
descansa detrás del viejo sentido de superioridad moral que invade países como
Singapur y Japón respecto a lo que ellos perciben como el individualismo decadente y el
multiculturalismo deslavazado de Estados Unidos. El ejemplo de Singapur es
particularmente ilustrativo. Ha combinado el neoliberalismo en el mercado con un poder
estatal draconiano, coercitivo y autoritario, mientras apela a vínculos de solidaridad
moral basados en los ideales nacionalistas de un Estado insular asediado (tras su
expulsión de la federación malaya), en los valores confucianos y, de manera más
reciente, en una versión propia de la ética cosmopolita apropiada a su actual posición en
el mundo del comercio internacional115. Especialmente interesante es, asimismo, el caso
británico. Margaret Thatcher, a través de la guerra de las Islas Falklands/Malvinas y de
su postura antagonista hacia Europa, invocó el sentimiento nacionalista para suscitar el
apoyo a su proyecto neoliberal, aunque la idea que animaba su visión era la de Inglaterra

115
Lee Kuan Yew, From Third World to First. The Sincapore Store, 1965-2000, Nueva York, Harper Collins, 2000.

92
y San Jorge, y no la del Reino Unido, lo que despertó la hostilidad de Escocia y de
Gales.

Evidentemente, aunque el coqueteo con cierto tipo de nacionalismo presente peligros, el

ardiente abrazo por parte del neoconservadurismo de una meta moral nacional es mucho
más amenazante. La imagen de un nutrido grupo de Estados dispuestos a recurrir por
separado a prácticas coercitivas draconianas cada uno en apoyo de sus propios valores
morales diferenciadores y supuestamente superiores, compitiendo entre sí en la escena
mundial, no resulta alentadora. Lo que parece una solución a las contradicciones del
neoliberalismo, puede convertirse con demasiada facilidad en un problema en sí mismo.
La expansión del poder neoconservador, cuando no plenamente autoritario (de manera
similar al que Vladimir Putin ejerce en Rusia y al que el Partido Comunista ejerce en
China), aunque se funde de manera muy diferenciada en formaciones sociales distintas,
ilumina los peligros de caer en una competencia, o incluso en una guerra, entre
nacionalismos. Si el hecho de que ésto ocurra es inevitable, es más probable que se deba
al giro neoconservador que a verdades eternas atribuidas a diferencias supuestamente
nacionales. Por lo tanto, si queremos evitar desenlaces catastróficos, es necesario
rechazar la solución neoconservadora de las contradicciones del neoliberalismo. No
obstante, ésto hace presumir la existencia de alguna alternativa, cuestión que
abordaremos más adelante.

93
Mabel Thwaites Rey (Editora)

EL ESTADO EN AMÉRICA
LATINA: CONTINUIDADES
Y RUPTURAS

3
 El Estado en la región. La conflictiva
discusión de alternativas teóricas

María Susana Bonetto*

Introducción

El presente trabajo cuestiona críticamente el análisis de la naturale-

za del Estado en el capitalismo periférico, con categorías construidas en
los países centrales. Nuestro objetivo es revisar alternativas a marcos teóri-
cos eurocéntricos sobre el Estado en la región, que no dejan de tener
presencia en el estudio de los nuevos procesos y se difunden extensamente
en los espacios académicos y políticos. Se continúa así una tradición inte-
lectual que obtura la posibilidad de generar análisis “serios,” desde con-
ceptualizaciones regionales no subordinadas al eurocentrismo, sobre pro-
cesos que proponen alternativas emancipadoras. Estas, por el contrario,
son descalificadas por tradiciones del pensamiento central y sus seguido-
res locales, como poco democráticas e incluso como autoritarias.
Plantear esta discusión adquiere importancia, en tanto las teorías
orientan la explicación, interpretación y crítica de los procesos regiona-
les, estructurando así la lectura de los hechos, de allí la necesidad de
incorporar perspectivas analíticas que permitan otra mirada sobre las
transformaciones actuales de los Estados latinoamericanos. Para ello se
requiere desde una mirada no eurocéntrica, recuperar algunos momen-
tos cruciales en la construcción del Estado en la región
En primer lugar, entendemos que para abordar la cuestión estatal
en Latinoamérica hay que considerar la condición periférica de ésta y
vincularla con la característica colonial de su emergencia. No parece
plausible, para dar una explicación del Estado en la región, eludir su

* Dra María Susana Bonetto. Directora del Doctorado en Ciencia Política del Centro de
Estudios Avanzados de la U.N.C. Categoría I en Docencia-Investigación. Profesora Titular
U.N.V.M.

117
extracción colonial, en tanto esta contextualidad típicamente latinoa-
mericana, requiere análisis e interpretaciones teóricas apropiadas e in-
cluso desplazamientos epistemológicos.
Es importante elucidar desde dónde se analizan los procesos de
construcción y reformulación del Estado, en tanto ellos están marcados
históricamente, por el acontecimiento traumático de la conquista y la
dominación colonial. “Nadie escapa a esta experiencia, los nativos origi-
narios, llamados indígenas, los mestizos, criollos, los descendientes de
los barcos, nadie escapa a este acontecimiento violento de instauración
de institucionalización, de dominación, de configuración societal y de
aculturación que es la vivencia múltiple de la colonialidad” (Prada, 2010).

¿Independencia y descolonización?

En este contexto, los Estados en el período posterior a la indepen-

dencia han sido un instrumento de pervivencia de la colonización. Esto
es así porque las minorías blancas en el control de los Estados indepen-
dientes, con sociedades aún de constitución coloniales, no tenían nin-
gún interés común con los indios, negros y mestizos. Sin la descoloniza-
ción de sus sociedades no era posible que se produjera un proceso de
constitución de Estados Nacionales Modernos, sino una rearticulación
del poder sobre nuevas bases constitucionales (Quijano, 2003). Por ello,
la estructura de poder se organizó sobre el eje colonial. La descoloniza-
ción sólo hubiera podido ser alcanzada por un proceso de democratiza-
ción de la sociedad y el Estado, situación que no se produjo en la región.
Esta estrategia, se diferencia de la constitución del Estado Nación euro-
peo, construido como expresión de una tendencial homogenización de
la población y cierto paulatino grado de democratización.
Esta diferencia nos permite advertir que la colonialidad del poder,
debe ser admitida como un factor relevante en la cuestión nacional. Los
Estados nacionales fueron construidos insertos en un colonialismo in-
terno de profundas raíces. Revisando los análisis sobre el tema desde los
enfoques de la descolonización, se advierte, que en América Latina, la
perspectiva eurocéntrica fue adoptada por los grupos dominantes como
propia, esto los llevó a imponer el modelo europeo de formación del
Estado –Nación para estructuras de poder organizadas alrededor de re-
laciones coloniales.

118
 Estas consideraciones nos abren camino para sostener, coincidiendo
con Prada Alcoreza (2010), que el Estado en la región ha sido el gran
instrumento de colonización desde la conformación de los aparatos ad-
ministrativos coloniales hasta las formas más modernas de Estados repu-
blicanos. Por otra parte, el problema colonial no es, como algunos sos-
tienen, sólo privativo de las sociedades con fuerte densidad demográfica
indígena. La aculturación la sufren las sociedades sin importar las dife-
rencias étnicas, impacta al prescribir modelos europeos para el análisis
de los Estados regionales, e impedir pensar desde la propia identidad.
La introducción de la lógica eurocéntrica que lo hizo posible, le da sus
formas de existencia todavía hoy, en la colonialidad del poder, pero so-
bre todo del saber y del ser1.
Este recorrido nos permite trabajar una argumentación central,
en base a hipótesis elaboradas hace un tiempo por Mignolo (2001), esto
es, que la conciencia criolla de las élites blancas que condujeron el perío-
do independentista se forjó en el imaginario del colonialismo interno
(reproducción de la diferencia colonial en el período nacional). Así se
produce la independencia política, pero no la cultural ni la económica.
El colonialismo interno atraviesa todo el período de formación del Esta-
do nacional. Según esta perspectiva la conciencia criolla en el período
independentista se forjó sólo como conciencia geopolítica. América se
constituye como el lugar de pertenencia geográfica y de derecho de au-
todeterminación. Como conciencia racial se constituyó internamente
en la diferencia con la población afroamericana y amerindia. La concien-
cia criolla produjo la independencia política, generando a su vez el colo-
nialismo interno. Según la conciencia de las élites blancas criollas se
trataba de ser americanos sin dejar de ser europeos, por ello distintos a
los amerindios y a los afroamericanos. Esto signa un imaginario regional
que se reitera con distintas expresiones, en diferentes momentos en las
élites latinoamericanas. En este marco, en la construcción del Estado
Nacional, la burguesía latinoamericana percibió sus intereses socioeco-
nómicos iguales a los de la europea, instalándose en esa configuración
como socios menores de las burguesías centrales.
Si, a modo de ejemplo, se focaliza el análisis del colonialismo en
Argentina, se advierte que la formación del Estado a partir de 1860

1
Es necesario recordar que la colonialidad del poder y del ser se perpetúan, resignificados,
hasta el presente.

119
estuvo vinculada a los objetivos “civilizatorios” de las clases dominantes
y direccionada a la negación del pasado y lo americano. Esta ruptura
refleja la subalternización y la desconfianza hacia la población america-
na. Se contraponía lo europeo, como lo bueno, lo positivo para el pro-
greso y lo americano como incapaz de alcanzarlo.
Sarmiento, en ese sentido, sostenía claramente que: “la república
era solicitada por dos fuerzas, la una civilizada, constitucional, europea y
la otra bárbara, arbitraria, americana” (Sarmiento, 1967:114). Así, la opo-
sición civilización y barbarie es la antinomia de dos identidades: la euro-
pea y la americana. Para las élites blancas criollas, la razón, el orden la
libertad y la riqueza provenían de Europa. El colonialismo interno repro-
dujo la misión “civilizatoria” del blanco por sobre el negro, el indio y el
mestizo, representativos de la barbarie americana que constituyen “lo otro
de la razón”, lo que justifica el ejercicio de un poder disciplinante.
En esa perspectiva de pensamiento, en Argentina tanto Mitre como
Sarmiento se esforzaron por adecuar la república a los requerimientos
del desarrollo económico, generando un capitalismo dependiente, en el
marco de la división internacional del trabajo, para lograr una reproduc-
ción del modelo europeo. El orden representaba para las élites una con-
dición necesaria para alcanzar ese modelo a través del progreso, pero
excluía todos aquellos elementos que podrían obstruir el avance de la
civilización, fueran estos indios o montoneras.
Desde esta perspectiva el proceso de homogenización de los miem-
bros de la sociedad imaginada desde una mirada eurocéntrica no se pro-
dujo por la descolonización de las relaciones sociales en la población,
sino por la eliminación masiva de una parte de ella (los indios) y la
exclusión de otros (negros y mestizos).
De ahí en más, la construcción del Estado se ha orientado por
concepciones eurocéntricas que excluyen los sujetos populares herede-
ros de la “barbarie”, salvo en los períodos de irrupción popular y de
gobiernos representativos de estos sectores, que fueron descalificados y
destituidos por las elites eurocéntricas.
El colonialismo interno, tributario del eurocentrismo, se advierte
en el caso argentino en los diferentes momentos de internalización o
imposición de recetas o prescripciones desde el centro en la institución
de diferentes modelos de Estado, que se construyeron internalizando
requerimientos “civilizatorios” europeos. El momento fundacional de
formación del Estado argentino, fue consecuencia del proceso de expan-

120
sión del capitalismo, por la articulación de los mercados internos con la
economía internacional, lo que implicó la consolidación de la clase pro-
ductora vinculada a la economía agroexportadora. En ese contexto, los
sectores dominantes promovieron una visión filosófica-política que to-
maba como paradigma civilizatorio el “progreso” europeo. En ese mar-
co, las cuestiones de “Orden” y “Progreso”, implicaron la imposición de
un nuevo y diferente modo de convivencia que excluía a los representan-
tes de la “barbarie”, los cuales fueron extinguidos o brutalmente some-
tidos.
Algunos análisis introductorios que revisan los fundamentos inte-
lectuales y la praxis del Estado, ya poniendo el acento desde el siglo XX,
permiten comprender cómo se construyeron y se mantienen presentes y
vigentes anteriores enfoques colonialistas, que se entrecruzan con las nue-
vas formas de colonialismo aportadas por intelectuales de la misma tradi-
ción, lo que acentúa la dificultad de todo intento de producir interpreta-
ciones críticas regionales y propuestas alternativas al orden vigente.

La propuesta del desarrollo

En primer término, se debe destacar, desde mediados del siglo

XX, el impacto del modelo del Estado desarrollista, según las prescrip-
ciones de los países centrales, luego de la segunda guerra mundial, en las
décadas de los cincuenta y los sesenta. La propuesta se legitimaba a
partir de teorías del desarrollo que interpretaban que la principal res-
ponsabilidad del Estado era fomentar el cambio estructural, sobre todo
a partir de la aceleración de la industrialización, así como la moderniza-
ción en la agricultura y las infraestructuras de urbanización.
Coincidiendo con Escobar (2007), esta idea de desarrollo se cons-
tituyó en una representación cuasi mesiánica, ya que sólo así, siguiendo
los objetivos acorde a las ideas y expectativas del Occidente central, que
constituían “el curso normal de evolución y progreso”, se saldría del
atraso y primitivismo de la periferia.
La consigna emanada de los países centrales era la reproducción
en todo el mundo, comprendiendo también a Latinoamérica, de los
rasgos característicos de las sociedades avanzadas. Se constituye el dis-
curso del Tercer Mundo, a partir del cual dos terceras partes de la huma-
nidad, fueron transformados en pobres “seres carentes y necesitados de

121
intervención” (Escobar 2005). Por ello, se impone la necesidad de su
desarrollo, según el modelo prescripto desde el centro, y al conceptuali-
zar el progreso en estos términos, la estrategia del desarrollo se constitu-
yó en el instrumento para normalizar el mundo bajo el dominio del
Occidente. Esto es así, en tanto las relaciones sociales, las formas de
pensar, las visiones del futuro quedaron marcadas por la colonización de
la realidad a partir del discurso del desarrollo. Así, para los países de la
periferia la necesidad del “desarrollo” se convirtió en el problema funda-
mental y el principal desafío del Estado.
El Estado como motor del desarrollo no era cuestionado ni por
los enfoques liberales centrados en el mercado, que lo consideraban esen-
cial para el crecimiento económico, y tampoco se puso en duda ni si-
quiera por los críticos al capitalismo que proponían solamente “otro de-
sarrollo”. Todo se enmarcaba en el discurso del desarrollo constituido en
una certeza del imaginario social de la época. A esto se agregaba la fe en
la Ciencia y la Tecnología, potenciada en sus avances a partir del desa-
rrollo bélico, que se había constituido en la certeza justificada de resolu-
ción de los problemas en el camino propuesto hacia esos objetivos.
En ese contexto, la propuesta de un Estado desarrollista en la
región constituyó a éste en el eje del proceso de construcción estatal2.
Esta idea del desarrollo ligado a los procesos económicos se vinculó con
la concepción de la modernización que postulaba un proceso de cambio
irreversible de las sociedades latinoamericanas, tendientes a superar la
tradición como obstáculo principal, y la búsqueda de principios de trans-
formación, que permitieran incorporar la tecnología y los valores mo-
dernos. Se negaban las tradiciones y prácticas de las sociedades “subde-
sarrolladas”, lo que coartaba sus antiguos modos de vida, y en muchos
casos generó un real empobrecimiento de sectores populares, al perder
sus capacidades de autonomía y control de su existencia, en tanto de-
bían dejar sus prácticas y subordinarse a los programas impuestos desde
el centro.
Frente a esta concepción, la teoría de la dependencia ya desde los
sesenta representó el mayor esfuerzo crítico para dar cuenta de las limi-
taciones del desarrollo dependiente y el cuestionamiento de éste, carac-
terizado como “la adopción de normas de comportamiento, actitudes y

2
Concepto que según Evans implica una fórmula que combina el aislamiento burocrático
con una intensa inserción a través de contactos adecuados en la estructura social circundan-
te.

122
valores identificados con la racionalidad económica moderna” (Dos San-
tos, 2003: 14). Se pone en duda este camino del desarrollo a partir de la
relación estructural centro–periferia, al poner el acento en la dependen-
cia y la imposibilidad de alcanzar el desarrollo del centro, en tanto este
existe porque existe la periferia. Sin embargo, aún a pesar de estos es-
fuerzos, no es factible sostener que en la región se lograra una desvincu-
lación crítica de la idea del desarrollo sino que, en algunos casos, se
resignificó desde otra perspectiva.
En este marco, a pesar de algunos intentos de integración inter-
nacional periférica, que con cierta autonomía, como el movimiento de
los no alineados, intentaron construir una alternativa propia, se produjo
una intensa expansión de este imaginario dependiente, universalizado a
través de las clases dominantes regionales. Los discursos emancipatorios
no tenían suficiente visibilidad en ese momento, para disputar su signi-
ficado ya que no tenía aceptación la reivindicación de la diferencia cul-
tural emergente de movimientos indígenas o mestizos, así tampoco los
movimientos populistas, con su propia significación transformadora y
con una valoración de las necesidades y de proyectos económicos desde
un discurso alternativo regional.

La transición democrática

Recuperando los procesos del pasado reciente del Estado en la

región, debe destacarse que los intentos revolucionarios o incluso refor-
mistas, emergentes a inicios de los setenta, fueron arrasados por las dic-
taduras y luego en la transición se produce una resignificación del Esta-
do, que surge en un escenario, cuya reformulación puede sintetizarse
analizando los nuevos discursos epocales. En especial, las señeras re-
flexiones de Lechner (1981) permiten comprender que la reconstruc-
ción del Estado se realizó en un marco en el cual se debía pensar a partir
de la derrota, lo cual implicaba no sólo revisar las interpretaciones que se
hacen de historias y proyectos pasados, sino también los conceptos con
los cuales se imagina el futuro. También en ese recordado texto de 1981
sobre “Estado y política en América Latina”, este autor daba cuenta del
déficit teórico existente sobre el Estado capitalista en Latinoamérica,
que contrastaba con los movidos procesos políticos de la región. Sin
embargo no deja de observar la diferencia entre concebir la política de-

123
mocrática como un “orden dado”, concepto liberal de la política como
gestión de mercado, que concebirla como construcción social. Esta si-
tuación se produce en el marco de la crisis del marxismo y del cuestiona-
miento de las estrategias revolucionarias.
En ese contexto, descripto por Lechner, diferentes perspectivas
teóricas, aún las marxistas constatan que en las investigaciones sobre el
Estado y la política en América Latina se estaba produciendo un despla-
zamiento de la problemática de la Revolución, hacia un nuevo eje: la
Democracia. Y en ese nuevo escenario, cabe destacar que ya no se consi-
dera a la democracia como el ámbito estratégico para poder plantear el
socialismo, sino como proyecto que busca rebasar el orden existente dic-
tatorial, es decir, como utopía alternativa de superación del orden exis-
tente. Así, en oposición a la violencia de los gobiernos militares, en la
transición se constituyen discursos y conceptualizaciones basadas en
nuevas argumentaciones.
En esa instancia inicial y fundacional del Estado, este se redefine
como Estado de Derecho con sus implicancias de revalorización de las
formas y procedimientos, garante del orden constitucional, haciendo
abstracción de las relaciones y estructuras económicas que constituyen
sus condiciones de posibilidad. En ese contexto, los principios institu-
cionales del Estado Liberal son instrumentales a la funcionalidad del
poder político al económico. Se instituye la legalidad política como pro-
tección del funcionamiento del mercado.
El sentido de la nueva relación constituida, también en esta ins-
tancia, según los modelos predominantes en los países centrales, articu-
la una relación del Estado con la Democracia que se puede sintetizar
como un proceso de mutua domesticación, en el cual los resguardos
liberales suavizaron las implicancias de la soberanía popular, limitando
los riesgos del autogobierno así como propuestas transformadoras, y a su
vez el Estado limitó el uso de la fuerza y se comprometió en el respeto de
los derechos ciudadanos. Así se presenta, en el marco de la oposición
autoritarismo-democracia, que sólo una fundamentación liberal del Es-
tado y la Democracia resulta aceptable frente a la violencia anterior de
los militares, del activismo de izquierda y de los movimientos nacional-
populares, o sea todos los que correspondían al pasado cercano de la
región. Por ello, en esta nueva instancia civilizatoria y eurocéntrica se
proponen como modelos los Estados surgidos de las transiciones euro-
peas y como propuesta democrática, la poliarquía formulada por Dahl.

124
 La Constitución del Estado y la democracia en Argentina sigue
un trayecto desde un Estado de derecho Liberal y una democracia libe-
ral procedimental, correspondiente a las tradiciones centrales, hacia la
instauración del proyecto neoliberal. Coincidiendo con Castorina “el
proceso histórico de apertura democrática fue política e ideológicamen-
te construido como un tránsito hacia una forma neoliberal y antiestatal
de democracia de mercado» (2007:76). Inmediatamente, el discurso
hegemónico de los noventa funcionó como una doxa que legitima “la
única realidad verdaderamente existente”.
Las posiciones que adoptaron gran parte de los teóricos regionales
ha suscitado la crítica de Petras y Morley (1990), quienes definen a los
intelectuales latinoamericanos de este tipo en los ochenta y los noventa,
como “aquellos que trabajan y escriben dentro de los confines dados por
otros intelectuales institucionales, sus patrones en el exterior, y sus con-
ferencias internacionales, en cuanto ideólogos encargados de establecer
las fronteras de la clase política liberal”.

El neoliberalismo

En este marco, desarrollo y modernización han sido resignifica-

dos en el contexto del capitalismo globalizado, ahora reconstituidos por
el discurso neoliberal de ajuste estructural de las agencias internaciona-
les. Estas políticas han sido formuladas con recetas que enriquecen a las
élites dominantes y a los tecnócratas, mientras a los pueblos se les pide
que esperen pacientemente el momento del derrame. Aún en los países
centrales, analistas críticos como Gendzier (1995) advierten que existe
una obvia dependencia epistémica de estas políticas con los análisis neo-
liberales. Las consecuencias económicas de estas recetas se evidencian en
las relaciones usurarias de estas instituciones, con países que dependen
de préstamos que resultan imposibles de pagar y que condenan a los
ciudadanos a una perpetua deuda con el F.M.I y el Banco Mundial. La
crítica fundamental de Gendzier (1995) se refiere a que esta nueva rece-
ta está ligada a una unión “casi religiosa entre la Democracia Liberal y el
capitalismo”.
Hay que destacar, a modo de ejemplo, que con una internalizada
visión eurocéntrica del Estado y la Democracia impuesta en la transi-
ción, como Estado de Derecho y Democracia Liberal, se puede sostener

125
que en el caso argentino el cumplimiento de los programas neoliberales
fue total con gran apoyo societal, generando sólo contadas resistencias.
Esta situación fue mayoritaria en los Estados de la región, aunque con
diferentes matices. Pero ya a fines de los años noventa se evidencia el
fracaso económico, ideológico y político de ese modelo. En ese marco,
los problemas sociales ya no pueden ser explicados como dificultades
provisorias de un proceso globalmente positivo de expansión del merca-
do. Se trata de postular un cambio de ideas y lenguajes y de la forma-
ción de núcleos conceptuales que permitan converger nuevas formas de
conocimiento y también de poder.
Debe reconocerse que las alternativas emergentes en la región,
presentan ciertas diferencias según la orientación de los diferentes movi-
mientos y sus luchas económicas, políticas y culturales, algunas con
identidades claramente afirmadas, otras a través de complejos procesos
de hibridación. Por ello, los nuevos marcos analíticos deberían abrir la
posibilidad de aceptación de esas diferencias y permitir el reconocimiento
de construcciones regionales que representan la heterogeneidad cultural
de cada país, respetando las expresiones distintas del embate al colonia-
lismo, la dominación y la dependencia, pero advirtiendo y admitiendo
que éstas han sido soportadas por todos y por ello es posible una res-
puesta regional.
Y en ese marco, luego del fracaso del neoliberalismo, el triunfo de
gobiernos progresistas en los países de la región, aunque de diferente
signo ideológico, ha abierto interrogantes críticos, que ponen en cues-
tionamiento los tradicionales análisis de la naturaleza de los Estados del
capitalismo periférico, con las mismas categorías que en los países cen-
trales, si realmente se quiere reformular el Estado desde una perspectiva
regional y democrática.
En esta instancia se requiere explicitar el concepto de “perspectiva
eurocéntrica”, para ello es necesario parafrasear a Lander (2003) en sus
imprescindibles e incuestionables elaboraciones conceptuales sobre el
eurocentrismo, para cuya construcción interacciona con los aportes de
Mignolo. Así es posible enmarcar esta conceptualización en la constitu-
ción eurocéntrica de las Ciencias Sociales, dando cuenta que con el ini-
cio del colonialismo en América, se desencadena no sólo la organización
colonial del mundo, sino la constitución colonial de los saberes, de los
lenguajes y de la memoria. Esto permite que por primera vez en el Siglo
XIX, se organice la totalidad del espacio y del tiempo, todas las cultu-

126
ras, pueblos y regiones presentes y pasadas, en una sola narrativa univer-
sal. Esta posibilidad se fundamenta por constituirse Europa, en el su-
puesto básico y en el lugar de enunciación del carácter universal de su
propia experiencia. Por otra parte, las formas de conocimiento desarro-
lladas para comprender esa sociedad se convierten en las únicas válidas,
objetivas y universales formas de conocimiento. Sus categorías y concep-
tos no sólo se transforman en categorías universales para analizar cual-
quier sociedad, sino en proposiciones normativas sobre el “deber ser” de
toda sociedad. Esa construcción eurocéntrica, mediante el dispositivo
colonial del saber se transforma en la forma normal del ser humano y de
la sociedad. Las otras formas no son diferentes sino arcaicas, primitivas y
pre-modernas. En ese marco, proponiendo el carácter universal de los
saberes eurocéntricos se aborda el estudio de todas las culturas y pue-
blos, a partir de la experiencia moderna occidental, negando o subordi-
nando toda experiencia o expresión cultural que no se corresponde con
ese deber ser que han fundamentado las Ciencias Sociales.

Distintas perspectivas regionales

A partir de las consideraciones precedentes, tomamos en conside-

ración para el análisis del Estado en la actualidad dos propuestas que,
aunque de diferentes tradiciones, sostienen alternativas a interpretacio-
nes eurocéntricas sobre los procesos estatales regionales, usualmente rea-
lizados desde una visión liberal, y aunque con ciertos matices, también
desde el marxismo.
En primer término, la perspectiva de la descolonización y la in-
terculturalidad, que hemos aplicado en el sucinto recorrido histórico
del Estado en la región, con las críticas al eurocentrismo, ya en la década
de los setenta, cuando se fijaron las bases de perspectivas teóricas desde
la diferencia colonial. Diversos autores contribuyeron a los estudios de
este tipo. Por una parte Wallerstein en su obra explica la configuración
del sistema mundo moderno capitalista e introduce un desplazamiento
epistémico, la perspectiva del tercer mundo. Se interpreta que esta in-
novación surge a partir de la circulación, ya existente, de marcos analíti-
cos de la teoría de la dependencia, como del conocimiento que Wallers-
tein tenía de la obra de Fanon. Así, cuando Wallerstein concibió la semi
periferia y la periferia, como unidades geo-históricas y económicas, ya la

127
obra de Fanon y la teoría de la dependencia, habían demostrado, aún a
pesar de sus diferencias, que en la periferia se producían teorías que
cuestionaban el valor universal de la conceptualización generada en el
centro, y pensaban el mundo desde las experiencias coloniales. También
debe destacarse, en esta construcción, la Filosofía de la Liberación de
Enrique Dussel (1977) en tanto no se propone sólo como un instru-
mento intelectual para liberar a los pueblos en lo económico y social,
sino también como una intervención ético política en la geopolítica del
conocimiento. Así el método analítico de Dussel al proponer diversos
“puntos de partida” en lugar de “un punto de llegada”, constituye un
descentramiento de la epistemología, y crea las condiciones de reconoci-
miento de la diversidad como proyecto universal, además de postular
una constante reflexión crítica desde el lugar de aquellos que no quieren
ser incluidos desde arriba, sino que se proponen participar en el acto
mismo de inclusión.
A esos fines se recuperan las formulaciones iniciales de este traba-
jo, en tanto el giro descolonial, no habilita sólo a la crítica sino que
permite dar respuesta a los nuevos requerimientos, desde una perspecti-
va diferente3. En este escenario, se plantea, para la comprensión de los
actuales procesos, dejar de lado los discursos que continúan prescribien-
do el modelo de sociedad moderna emergente en el Occidente central
como el paradigma a seguir por toda construcción social y también las
bases justificadoras de su pretendida superioridad.
Así, se recupera para el análisis del presente, el giro descolonial y
la propuesta de interculturalidad planteada por un sector de la teoría
social latinoamericana, con autores como Mignolo (2001), Lander
(1999), Quijano (1999) y otros4. Estos proponen una nueva configura-
ción conceptual, que tiene como base la construcción de conocimientos
que den cuenta de las huellas del pasado y el presente de las realidades
de dominación vividas en la región, a partir de las cuales se construye
una respuesta social, política, ética y epistémica, al pensamiento central
dominante, desde su propio y diferente lugar. Es un pensamiento que se

3
En ese sentido, debe destacarse el magnífico libro de Arturo Escobar “La invención del
Tercer Mundo. Construcción y deconstrucción del desarrollo.
4
Mignolo diferencia el proyecto descolonial del proyecto postcolonial, aunque se encuen-
tren vinculados. El giro descolonial es complementario aunque diferente de la Teoría Crítica
de la Escuela de Frankfurt. Los estudios postcoloniales se vinculan a Foucault, Lacan,
Derrida y los aportes de los intelectuales de las ex colonias inglesas de Asia y África.

128
encuentra en la interrelación entre el conocimiento universalizado cen-
tral y reflexiones desde la diferencia que lo ponen en cuestión, contami-
nándolo con otras historias y otros modos de pensar, desviándose de los
marcos dominantes y pensando desde categorías negadas por el centro.
Por ello se toma conciencia de que no sólo existe en la región una
dominación económico-política, sino sobre todo del conocimiento: el con-
trol sobre éste opera en la economía y en la teoría política, dando priori-
dad al mercado y a los conceptos de democracia y libertad ligados al mis-
mo, constituidos en universales. Por el contrario, la genealogía del pensa-
miento descolonial es «pluriversal» e introduce lenguas, memorias, econo-
mías y políticas consideradas «inferiores», sosteniendo la apertura y liber-
tad de pensamientos y de formas de vida, propias de la región.
En definitiva, se requiere poder reflexionar sobre las realidades
regionales, fuera de los marcos teóricos generados por las ciencias socia-
les desde el centro. Para comprender la problemática descolonizadora se
precisa incluir la dimensión subjetiva referida a la deconstrucción de los
sujetos colonizados, a la deconstrucción de las subjetividades y su libe-
ración en lo que respecta a estructuras psicológicas sometidas a valoriza-
ciones dominantes y también a conductas, comportamientos y costum-
bres reiterativas de las dimensiones coloniales. Desde este enfoque, se
relata otra historia que permite comprender las huellas de los procesos
pasados y sus efectos en las construcciones político-económicas latinoa-
mericanas. Por lo tanto, la descolonización como proyecto intelectual,
reconoce la variedad de historias coloniales y la diversidad epistémica.
En definitiva, la diversidad como proyecto universal, postula variados
puntos de creación y transformación epistémica, ética y política. Por
ello, partir de una mirada descolonizada para comprender la pluralidad,
permite entender la crítica al capitalismo no solo como modo de pro-
ducción sino también como sistema mundo que explota las riquezas
naturales, destrozando la tierra en su afán de acumulación. Esta decons-
trucción crítica es fundamental para habilitar otras lecturas sobre el Es-
tado en Latinoamérica.
Retomando los aportes coincidentes con los expresados, también
Boaventura de Sousa Santos (2010) entiende que es posible proponer
una epistemología del Sur frente al reclamo de nuevos procesos de pro-
ducción y valoración de conocimientos antes descalificados por el cen-
tro. Así, puede considerarse una epistemología descolonizadora por el
desmontaje de los dispositivos de poder, que cuestiona los saberes domi-

129
nantes, que hace circular la pluralidad de los otros saberes y los articula
en una hermenéutica múltiple e intercultural.
Las dos premisas fundamentales de esta epistemología son, en
primer término, que la comprensión del mundo es mucho más amplia
que la comprensión occidental y por ello las transformaciones del mun-
do pueden ocurrir por caminos no previstos por el pensamiento occi-
dental, incluso por el crítico (sin excluir el marxismo). En segundo tér-
mino, que la diversidad del mundo es infinita e incluye modos distintos
de pensar y de sentir. Así también hay dos ideas que constituyen los ejes
de esta nueva epistemología. Por una parte, la ecología de los saberes y
por otra, la traducción intercultural. A partir de la primera, no hay
ignorancia o conocimiento en general, toda ignorancia lo es de un cierto
conocimiento, ya que todas las prácticas de relaciones entre los seres
humanos, así como entre los seres humanos y la naturaleza, implican
más de una forma de conocimiento, y por ello, de ignorancia. La traduc-
ción intercultural, por su parte, asume una forma de hermenéutica dia-
tópica, ésta parte de la idea de que todas las culturas son incompletas y
por tanto pueden ser enriquecidas por el diálogo y la confrontación con
otras culturas.
En función del recorrido realizado, también resulta relevante
seleccionar algunos de sus marcos conceptuales, que permiten definir
análisis pertinentes a los procesos del Estado en la región. Partimos de
la clasificación que realiza Boaventura de Sousa Santos sobre los go-
biernos surgidos como superación a la crisis del neoliberalismo en la
región y las alternativas que enfrentan, que condicionarán su construc-
ción. La primera disyuntiva surge de una dificultad casi dilemática
que tiene su historia en la teoría crítica y en la política emancipadora:
es tan difícil imaginarse el fin del capitalismo, como también es difícil
imaginar que el capitalismo no tenga fin. Los que adoptan la primera
percepción centran su creatividad en elaborar estrategias que permitan
minimizar los costos sociales de la acumulación capitalista. Puede te-
ner distintas versiones, como por ejemplo un Estado neo-desarrollista
que articula cierto nacionalismo económico, pero sin una total ruptu-
ra con las instituciones del capitalismo global. Boaventura pone el
ejemplo de Brasil, y entendemos que también es el caso de Argentina.
Los que asumen la otra vertiente tienen el desafío de imaginar cómo
será el fin del capitalismo. Se les presenta un doble dificultad: pensar
formas poscapitalistas después del colapso de socialismo real y, en cier-

130
tos casos, imaginar alternativas pre- capitalistas. Podría ejemplificarse
con Bolivia y también Ecuador.
La primera opción, es trans-clasista, permitiendo cierta reducción
de la desigualdad sin alterar la matriz de producción. En ese contexto, la
idea de lo nacional popular gana credibilidad en la medida que aumenta
la inclusión. Tomando en cuenta las consideraciones expresadas en esta
perspectiva, puede tener un horizonte limitado, y coyuntural ya que no
se orientan a la superación del capitalismo. Con respecto a la segunda
vertiente, el pacto social es mucho más complejo y frágil, porque por
una parte la lucha de clases está abierta y la autonomía relativa del Esta-
do reside en su capacidad de mantenerla en suspenso al gobernar de
manera sistemáticamente contradictoria. Por otra parte, en la medida en
que la explotación capitalista se combina con las dominaciones propias
del colonialismo interno, se multiplican las fuentes de conflicto.
Otra dificultad que se debe articular con el primer dilema plantea
que es tan difícil imaginar el fin del colonialismo como pensar que este
no tendrá fin. Parte del pensamiento crítico se ha bloqueado con respec-
to a la segunda dificultad y ha concluido negando la existencia de la
misma, cuando se trata sobre todo de países de baja población indígena.
Debe recordarse, sin embargo, que impacta negativamente sobre la po-
sibilidad de pensar desde la propia identidad. Por ello estos países, en
los hechos, son más permeables a interpretar los procesos regionales en
términos eurocéntricos, tanto en el marco de teorías liberales como mar-
xistas. La otra vertiente parte del presupuesto de que la independencia
no significó el fin del colonialismo e incluso éste se agravó. La dificultad
para superarlo es que el colonialismo interno no es sólo una política de
Estado sino una gramática social que atraviesa el espacio público y pri-
vado, las mentalidades y la construcción de la subjetividad. Por otra
parte, se entiende que más allá de las preferencias teórico-ideológicas la
posibilidad de una u otra alternativa está vinculada a las condiciones
materiales existentes en cada país, así como sobre la existencia de una
conciencia crítica del capitalismo y del colonialismo.
Sin embargo, al reflexionar sobre estas propuestas, es posible de-
tectar tres elementos coincidentes en las dos vertientes. En primer lugar,
son realidades políticas que surgieron de fuertes movilizaciones en con-
textos de crisis. En segundo lugar, las mediaciones democráticas son
más fuertes y si en algunos casos no sustituyen las formas tradicionales
de dominio, hacen su ejercicio más costoso para las clases dominantes. Y

131
finalmente usan un espacio de maniobra que el capitalismo global ha
creado sin poder intervenir significativamente en la permanencia de ese
espacio. No parece posible que puedan realizarse prognosis sobre la mayor
sustentabilidad emancipadora de una u otra vertiente. Probablemente,
su realización se vincule a las combinaciones posibles entre agencia y
estructura en cada país.
Articuladas con estos análisis, y focalizando la mirada estricta-
mente en los actuales procesos regionales, debe advertirse que se ha ex-
tendido en gran parte de la región un trastocamiento del Estado, por la
transformación en la correlación de fuerzas, entre sectores subalternos y
élites dominantes. Esto permite construir un Estado cualitativamente
diferente y otra democracia, más cercana a la participación, rebasando el
modelo liberal. En ese marco, cobra fuerza la interculturalidad expresa-
da en las Constituciones de Bolivia y Ecuador. En ese sentido, resulta
esclarecedor la conceptualización crítica de interculturalidad expresada
por Viaña (2009), al estipularla como aquella que no busca incluir las
diferencias en el “derecho vigente”, sino descentrar este derecho, des-
centrar los sistemas políticos, las estructuras estatales y las relaciones
sociales para crear reales condiciones de igualdad.
Las actuales constituciones de Bolivia y Ecuador se plantean el
reto de estos descentramientos para poder pensar realmente en un diá-
logo intercultural y no un monólogo. Revisando esta propuesta, afortu-
nadamente para América Latina la interculturalidad ha planteado con
fuerza la reinvención del Estado bajo la forma de Estado Plurinacional y
ha rebasado el constitucionalismo liberal europeo para refundar el Esta-
do y la Democracia, sus formas de comprensión y el modo de vivirlas
(Viaña, 2009).
Sin embargo, se entiende que estas transformaciones sólo son po-
sibles, en el presente, para algunos Estados en la región. Esto es así
porque debiera superarse el imaginario que trescientos años de vigencia
del “viejo Estado” ha internalizado en la sociedad con una presencia
mucho más fuerte que su materialidad institucional. Su transformación
constituiría todo un desplazamiento civilizatorio, que requiere transfor-
maciones culturales, políticas, sociales y económicas, sólo posibles a tra-
vés de períodos extensos de resocialización. Ya que sólo para los movi-
mientos indígenas originarios el Estado Plurinacional hunde sus raíces
en formas que precedieron a la conquista. Es claro que constituye el
aporte más revolucionario regional y aún mundial y por otra parte, sig-

132
na una identidad latinoamericana, pero requeriría una transformación
formulada en el marco de la integración regional y con acuerdos que
contemplaran un amplio respeto y flexibilidad a y para las diferencias.
En definitiva, a pesar de las diferentes situaciones, parece adver-
tirse que, a diferencia de otras décadas, el pensamiento y la praxis polí-
tica latinoamericana tienen una mayor autonomía. En el presente bue-
na parte de la teorías regionales, pertenezcan o no a los enfoques de la
descolonización, formulan explicaciones desvinculadas de las tradicio-
nes más convencionales liberal-institucionalistas, así como de las tradi-
ciones críticas ligadas a una izquierda ortodoxa en su formulaciones.
En este marco, vinculamos la perspectiva anterior al abordaje rea-
lizado por Arditi y su análisis de una política en los bordes del liberalis-
mo. Es un enfoque de izquierda, al cual se suma un bagaje intelectual
que incluye una crítica al esencialismo desde la teoría del posfundamen-
to, el análisis de la política de la identidad, como forma de acción colec-
tiva y la reivindicación de la diferencia, pero también advirtiendo sus
peligros, así también con agudas reflexiones sobre el nexo entre demo-
cracia y populismo. Se explica que el análisis de los gobiernos denomi-
nados de la nueva izquierda latinoamericana pueda ser realizado desde
marcos conceptuales más flexibles, adecuados a la realidad regional. Es-
tos presentan características post- liberales, que expresan la presencia de
formas de organización política, formas de acción colectiva y mecanis-
mos de participación política que incluyen, pero a la vez rebasan el mar-
co liberal, signado en una proporción importante por el empoderamiento
social de organizaciones que hacen política al margen de lo electoral y
también por actores supranacionales regionales que influyen sobre las
políticas internas.
Pero también en la re-estructuración de los Estados de la región se
advierte que las fronteras entre las diversas izquierdas son permeables,
aunque todas tienen en común la búsqueda de recambio. Por ello cen-
tran su preocupación en los desequilibrios sistémicos provocados por la
acumulación capitalista. Además, coinciden en la afirmación de valores
como la igualdad y la solidaridad, distinguiéndose de los liberales y su
focalización en la libertad. De este modo, es posible sostener que la
igualdad, la solidaridad y la participación pertenecen a la jurispruden-
cia cultural y efectiva de la nueva izquierda, pero carecen de existencia
política fuera de los casos de desacuerdo o polémica donde se hace refe-
rencia a su efectiva defensa, en el marco de fuerzas antagónicas que sos-

133
tienen proyectos políticos alternativos. Entonces, se entiende que la iden-
tidad de estas agrupaciones se va modificando de acuerdo con los acier-
tos y fracasos de sus proyectos, los distintos adversarios con los que se
enfrentan y las representaciones que se hacen de sí mismos (Arditi, 2009).
En este marco, el término izquierda hace referencia a acciones
colectivas que buscan cambiar el status quo, porque otro mundo más
justo y menos opresivo puede ser posible, pero con referencia a las anti-
guas izquierdas también pueden ser caracterizadas como post- marxis-
tas. Siguiendo a Arditi (2009), y en una sucinta presentación, se advier-
ten algunas de sus particularidades: 1-no están permeadas por el libreto
político marxista, 2-se han vuelto menos hostiles hacia la propiedad
privada y el mercado, aunque desafían la ortodoxia de la encarnación de
la racionalidad económica liberal, 3-consideran que el Estado sigue siendo
la instancia decisiva para regular los mercados e implementar políticas
de redistribución, a diferencia del anterior modelo neoliberal. 4-la iz-
quierda latinoamericana ataca la ambición de Estados Unidos de impo-
ner un orden unipolar, continuando así resignificada su tradición anti-
imperialista 5- la democracia y los partidos son parte del imaginario de
las izquierdas, pero también, la experimentación en formatos post-libe-
rales. Se plantean como verdaderas alternativas a la gobernanza liberal, y
a las políticas centradas en el mercado, pero los resultados son ambi-
guos, salvo en Venezuela y, en menor medida, en Bolivia.
Sin embargo, a pesar de estas limitaciones, parece constatarse en
la región que la narrativa de izquierda se ha constituido en nuevo eje del
centro político. A partir del análisis de los procesos en curso, se entiende
que estas propuestas de izquierda son parte central de la agenda emer-
gente, luego del ocaso del Consenso de Washington, lo que implica la
capacidad de generar alternativas al neoliberalismo. Se trata de impulsar
el paso de una postura defensiva a una prospectiva, que defina el centro
ideológico de la región. También el nuevo centro implica otras coorde-
nadas económicas y sociales, por ejemplo el fortalecimiento del Estado
para regular el mercado, frenar la privatización de empresas y servicios,
el aumento del gasto social, el aumento de salarios. En todos los países,
la desigualdad y la discriminación han pasado a ocupar un lugar central
en la agenda pública. Se reivindica el Estado como generador de políti-
cas en ese sentido y se rechazan las políticas del Fondo por sus efectos.
Los antiguos ejes neoliberales de consideración de la política monetaria,
el mercado y la eliminación del déficit público han sido desplazados por

134
una política fiscal expansiva, aunque genere déficit; como mecanismo
para impulsar el crecimiento y reducir las desigualdades. Es evidente el
contenido socioeconómico del significado de la democracia que no se
evidencia de la misma manera en otros lugares.
Esta resignificación del centro político permite interpretar el giro
a la izquierda de Latinoamérica, y aún cuando fracasara, ya ha logrado
dos cosas: 1- haber vuelto a colocar la discusión de la igualdad, la redis-
tribución y la inclusión en la agenda pública y 2- abrir el camino al
crecimiento económico con equidad, este reacomodamiento tiene una
visión de continuidad, más allá de los éxitos electorales de los gobiernos
que representan estas políticas (Arditi, 2009). Interpretando el pensa-
miento del autor, se entiende que cuando la ola actual de izquierda
habla de “post-liberalismo”, se inspira en el ideario socialista, en la pre-
ocupación de dar respuesta a demandas distributivas o de reivindicación
de los excluidos. Pero a diferencia del marxismo, esta izquierda tiende a
exigir la igualdad, sin necesariamente abolir el capitalismo o la ciudada-
nía liberal. A diferencia de Sousa Santos, para Arditi esto no quiere decir
que se trate sólo de cambios cosméticos, sino que la relación con estas
tradiciones tiene muchos más matices. A modo de ejemplificación, estos
procesos se estarían dando, con diferentes dimensiones, en Brasil, Ar-
gentina y Uruguay.
Al revisar estas teorizaciones, nuestro objetivo no estuvo centrado
en el análisis de un Estado en particular, sino en advertir la posibilidad
de trabajar los procesos estatales regionales, con marcos analíticos que
permitan dar cuenta de sus peculiaridades y valorar los aportes regiona-
les como alternativas al orden global establecido. Para ello deberían fle-
xibilizarse las estructuras teóricas de tradiciones de pensamiento centra-
les, que siempre dan cuenta de la falta o carencia de las experiencias
latinoamericanas, porque no se adecúan a sus presupuestos, generados
en la tradición europea, pero considerados universales.

135
 Referencias bibliográficas

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