o o

EN EL TRIBUNAL SUPREMO DE PUERTO RICO

Senado de Puerto Rico,

representado por su
Presidente, Ron. Thomas
Rivera Schatz

Peticionario

y.
CT—20l9—0004
Gobierno de Puerto Rico,
por conducto de su
Secretaria de Justicia,
Hon. Wanda Vázquez Garced;
Non. Pedro R. Pierluisi
Urrutia, en su capacidad
oficial como Gobernador de
Puerto Rico juramentado

Recurridos

Opinión del Tribunal emitida por el Juez Asociado señor

MARTÍNEZ TORRES.

En San Juan, Puerto Rico, a 7 de agosto de 2019.

Nos corresponde resolver cuál es el derecho aplicable

para determinar quién es el Gobernador de Puerto Rico, tras

la renuncia del incumbente anterior. En esa encomienda,

somos conscientes de la trascendencia de nuestra decisión

para la estabilidad del gobierno y la paz social.

Unánimemente y tras un análisis detenido del derecho

aplicable, concluimos que la cláusula añadida al Art. 1 de

la Ley Núm. 7 de 24 de julio de 1952 por la Ley Núm. 7—

2005, mfra, para permitir que un Secretario de Estado que

no ha sido confirmado por ambas cámaras legislativas se

convierta en Gobernador en propiedad, es inconstitucional.

El Hon. Pedro R. Pierluisi Urrutia, Secretario de Estado

 CT—2019—0004 2

designado en receso, juró como Gobernador de Puerto Rico el

viernes, 2 de agosto de 2019, amparado en la presunción de

legalidad que acompaña a toda ley vigente. Sin embargo, en

vista del resultado al que llegamos hoy, esa juramentación

es inconstitucional.

Los siguientes hechos no están en controversia. Son de

conocimiento público, por lo que tomamos conocimiento

judicial de ellos. Regla 201 de Evidencia, 32 LPRA Ap. VI.

Véase, también, U.P.R. y. Laborde Torres y otros, 180 DPR

253, 276—279 (2010)

El Dr. Ricardo A. Rosselló Nevares anunció el 24 de

julio de 2019 que renunciaría al cargo de Gobernador de

Puerto Rico, efectivo el viernes, 2 de agosto de 2019, a

las 5:00 de la tarde. El miércoles, 31 de julio de 2019,

3
mientras la Asamblea Legislativa de Puerto Rico se

encontraba en receso, el gobernador Rosselló Nevares

designó como Secretario de Estado de Puerto Rico al Son.

Pierluisi Urrutia. La posición estaba vacante tras la

renuncia del Lcdo. Luis Rivera Marín. Ante esto, el

gobernador Rosselló Nevares convocó a la Asamblea

Legislativa a una sesión extraordinaria, según lo permite

la Constitución de Puerto Rico, con el único propósito de

atender el nombramiento del Hon. Pierluisi Urrutia como

Secretario de Estado.

El jueves, 1 de agosto de 2019, tanto la Cámara de

Representantes como el Senado de Puerto Rico iniciaron,

 Q o
CT—2019—0004 3

respectivamente, los trabajos legislativos de la sesión

extraordinaria. Durante esta, el Senado determinó celebrar

una vista pública el lunes, 5 de agosto de 2019, con el fin

de evaluar el nombramiento del nuevo Secretario de Estado.

Por su parte, la Cámara de Representantes celebró la vista

pública el viernes, 2 de agosto de 2019, en donde los

miembros de la Comisión de Gobierno de ese cuerpo tuvieron

la oportunidad de hacerle preguntas al Han. Pierluisi

Urrutia para evaluar su nominación para ocupar el carga de

Secretario de Estado. En la tarde de ese mismo viernes, la

Cámara de Representantes votó y confirmó al Hon. Pierluisi

Urrutia como Secretario de Estado

Poco después de las cinco de la tarde de ese día, el

Hon. Pierluisi Urrutia juramentó como Gobernador de Puerto

Rico, sin que el Senado lo confirmara como Secretario de

Estado. El Senado tenía pautado reunirse el lunes, 5 de

agosto de 2019, para evaluar el nombramiento y confirmarlo

o rechazarlo

Inconforme con que el Han. Pierluisi Urrutia hubiera

juramentado como Gobernador, el Senado, representado por su

Presidente, Ron. Thomas Rivera Schatz, presentó una demanda

de injunction preliminar y permanente, y para que se

dictara sentencia declaratoria. En ella, solicitó que se

declararan nulas la juramentación y la posesión del cargo

de Gobernador por el Ron. Pierluisi Urrutia, al igual que

toda determinación tomada por este en tal función y que, a

su vez, se emitiera un injunction preliminar y permanente,

 Q

CT—2019—0004 4

para que el Han. Pierluisi Urrutia cesara y desistiera de

continuar ocupando y ejerciendo las funciones de

Gobernador. El Senado aseveró que, según el derecho

vigente, un Secretario de Estado solo puede ocupar el

puesto de Gobernador después de surgir una vacante

absoluta, si ocupa su puesto en propiedad, es decir, con el

consejo y consentimiento de la Cámara de Representantes y

el Senado. Por ello, solicitó que se declarara

inconstitucional la Ley Núm. 7—2005, mfra.

El lunes, 5 de agosto de 2019, el Senado presentó un

recurso de certificación ante este Tribunal en el que

repitió los argumentos planteados ante el Tribunal de

Primera Instancia. Ese mismo día emitimos una Resolución en

la que expedimos el auto de certificación solicitado,

ordenamos a las partes a presentar sus alegatos al día

siguiente y ordenamos la paralización de los procedimientos

en el foro primario. Comparecieron como amicus curiae un

grupo de profesores de la Facultad de Derecho de la

Universidad Interamericana de Puerto Rico, la delegación

senatorial del Partido Popular Democrático y el Colegio de

Abogados y Abogadas de Puerto Rico. Con el beneficio de

esas comparecencias, procedemos a resolver la controversia

planteada con la urgencia que la ocasión requiere.

II

A.

La certificación intrajurisdiccional es un mecanismo

procesal discrecional, que podemos expedir por iniciativa

 ‘4

CT—2019—0004 5

propia o a solicitud de parte, para elevar inmediatamente a

la consideración de este Tribunal cualquier asunto

pendiente ante el Tribunal de Primera Instancia o el

Tribunal de Apelaciones cuando, entre otros factores, se

plantean cuestiones de alto interés público que incluyen un

asunto constitucional sustancial al amparo de la

Constitución de Puerto Rico o de Estados Unidos. Regla

52.2(d) de Procedimiento Civil, 32 LPRA Ap. V. Esto es de

particular importancia cuando la legitimidad de los

procesos democráticos y de nuestras instituciones está en

disputa. Véase Torres Montalvo y. Gobernador ELA, 194 DPR

760 (2016)

En esta ocasión, se cuestiona la base legal del Hon.

Pierluisi Urrutia para ocupar el cargo de Gobernador. No

cabe duda de que se trata de una situación que requiere una

determinación final con urgencia. Más aún, la controversia

acerca de la constitucionalidad de la ley que se invoca

para que el Hon. Pierluisi Urrutia ocupe el cargo de

Gobernador es una que le corresponde resolver a este

Tribunal como intérprete final de la Constitución. La

controversia, aunque reciente, ya se encuentra en una etapa

en que podemos intervenir y resolverla; no hay necesidad de

recibir prueba, y es un asunto de naturaleza constitucional

totalmente novedoso. Véase, Rivera Schatz y. ELA y C. Abo.

PR II, 191 DPR 791, 849 (2014) (para este recurso, debemos

analizar: “(1) la urgencia, (2) la etapa en que se

encuentran los procedimientos, (3) la necesidad que puede

CT—2019—0004 6

presentarse de recibir prueba y (4) la complejidad de la

controversia”) . Este asunto requiere nuestra atención

inmediata. Por ello, expedimos el auto de certificación y

le dimos un trámite acelerado a este recurso.

B.

La persona que presenta una solicitud de sentencia

declaratoria debe cumplir con los criterios de legitimación

activa, a saber: la existencia o inminencia de un daño

claro y real, no imaginario o hipotético. Romero Barceló y.

E.L.A., 169 DPR 460, 475 (2006), Sánchez et al. y. Srio, de

Justicia et al., 157 DPR 360, 384 (2002). Hemos reconocido

que los legisladores tienen legitimación activa para, entre

otras cosas, hacer valer sus prerrogativas legislativas.

Bhatia Gautier y. Gobernador, 199 DPR 59, 70—71 (2017);

Acevedo Vilá y. Meléndez, 164 DPR 875, 885 (2005);

Hernández Agosto y. Romero Barceló, 112 DPR 407, 415

(1982) . Además, el Presidente del Senado tiene legitimación

para comparecer a nombre del cuerpo legislativo que

preside. El Reglamento del Senado faculta a su Presidente a

“[r]adicar[] a nombre del Senado o interven[ir] en aquellas

acciones judiciales en las cuales él estime que puedan

afectarse los derechos, facultades y prerrogativas del

Senado, sus funcionarios, Comisiones y los funcionarios de

éstas, en el desempeño de sus gestiones legislativas”. Sec.

6.1(p) del Reglamento del Senado de Puerto Rico.

En este caso, el Senado tiene la responsabilidad y la

facultad constitucional de consejo y consentimiento del

 CT—2019—0004 7

nombramiento de un Secretario de Estado. Art. IV, Sec. 5,

Constitución de Puerto Rico, 1 LPRA; Regla 47 del

Reglamento del Senado de Puerto Rico (sobre nombramientos

en general) . La juramentación del cargo de Gobernador por

un Secretario de Estado que no contó con la confirmación

del Senado afectó, palpablemente y sin duda alguna, un

derecho importante de los senadores, por lo que tienen

legitimación activa para acudir a los tribunales.

C.

La sentencia declaratoria es un “mecanismo remedial y

profiláctico que permite anticipar la dilucidación de los

méritos de cualquier reclamación ante los tribunales,

siempre y cuando exista un peligro potencial contra quien

la solicita”. Alcalde Guayama y. ELA, 192 DPR 329, 333

(2015) Está disponible independientemente de que existan

yJjjJZ otros remedios. Regla 59.1 de Procedimiento Civil, 32 LPRA

Ap. y.

La sentencia declaratoria tiene la eficacia y el vigor

de una sentencia o resolución definitiva. íd. Se dicta en

procesos en los que los hechos demuestren que existe una

controversia sustancial entre partes que tienen intereses

legales adversos. Tiene el propósito de disipar una

incertidumbre jurídica y contribuir a la paz social. Véase

Suárez y. C.E.E. 1, 163 DPR 347, 354 (2004). Es adecuada

como solución a planteamientos constitucionales. Asoc. de

Periodistas y. González, 127 DPR 704, 724 (1991)

 CT—2019—0004 8

D.

El injunction es un mandamiento judicial para

requerirle a una persona para que se abstenga de hacer, o

de permitir que se haga, determinada cosa que perjudique el

derecho de otra. Art. 675 del Código de Enjuiciamiento

Civil, 32 LPRA sec. 3521. Para expedir un injunction

preliminar, se evalúa: “(a) la naturaleza del daño a que

está expuesto la parte peticionaria; (b) la irreparabilidad

del daño o la inexistencia de un remedio adecuado en ley;

(c) la probabilidad de que la parte promovente prevalezca;

(d) la probabilidad de que la causa se torne en académica;

(e) el impacto sobre el interés público del remedio que se

solícita, y (f) la diligencia y la buena fe con que ha

obrado la parte peticionaria”. Regla 57.3 de Procedimiento

Civil, 32 LPRA Ap. y. Procede conceder una petición de

injunction permanente si la parte que lo solicita demuestra

( que no tiene ningún otro remedio en ley para evitar un

daño. Íd., pág. 367.

El Art. 678(5) del Código de Enjuiciamiento Civil

expresamente prohíbe la concesión de un injunction “[pjara

impedir el ejercicio en forma legal de un cargo público o

privado, por la persona que estuviera en posesión del

mismo”. 32 LPRA sec. 3524 (5) . Sin embargo, ese artículo,

conocido como la “ley anti—injunction”, no prohíbe que se

impugne el ejercicio ilegal de un cargo público o privado.

Asimismo, hemos dicho que esa prohibición “obedeció al

propósito de impedir la paralización del gobierno mediante

 9

CT—2019—0004 9

alegaciones privadas de inconstitucionalidad. E... Njo

persigue el objetivo de evitar que en pleitos revestidos de

alto interés público no se puedan deslindar las respectivas

facultades de dos ramas del gobierno en pugna”. Hernández

Agosto y. López Nieves, 114 DPR 601, 612 C1983)

Por último, hemos reconocido que los legisladores

tienen legitimación activa para, entre otras cosas,

solicitar un injunction y sentencia declaratoria con el

objetivo de cuestionar que una persona está ocupando un

cargo en detrimento de su poder de confirmación. íd., pág.

646.

E.

Establecida la legitimación del Presidente del Senado,

Hon. Thomas Rivera Schatz, para comparecer a nombre del

Senado y solicitar una sentencia declaratoria y de

injunction, procedemos a resolver los méritos de la

controversia.

III

La Constitución de Puerto Rico atiende tres situaciones

posibles para seleccionar el sustituto de un Gobernador. El

primer escenario es ante una vacante transitoria. Art. IV,

Sec. 8, Const. PR, 1 LPRA. El segundo escenario contempla

una vacante porque el Gobernador electo nunca llegó a

ocupar el cargo. Art IV, Sec. 9, Const. PR, 1 LPRA. Ninguna

de esas situaciones está planteada en este caso. Nos

concierne hoy la tercera situación contemplada en la

Constitución: La vacante absoluta en el cargo de

 ©

CT—2019—0004 10

Gobernador, que se atiende en el Art. IV, Sec. 7 de la

Constitución de Puerto Rico, 1 LPRA. Para resolver la

controversia, conviene hacer un trasfondo histórico y legal

del mecanismo de sustitución que se adoptó en la

Constitución.

En el sistema federal, el sucesor del Primer Ejecutivo

es un Vicepresidente, elegido de la misma forma que el

Presidente. Véanse el Art. II, Sec. 1 de la Constitución de

EE. UU. y la Emda. XII, 1 LPRA. Si el Presidente es

destituido, muere o renuncia, el Vicepresidente pasará a

ocupar la presidencia. Emda. XXV, Sec. 1, Const. EE. UU.,

supra.

En cambio, en Puerto Rico, el sucesor del Gobernador es

el Secretario de Estado. Art. IV, Sec. 7, Const. PR, supra.

Este es un funcionario de confianza del Gobernador, miembro

de su Consejo de Secretarios. Art. IV, Sec. 5, Const. PR,

supra. Como el Secretario de Estado puede advenir a ser

Gobernador si ocurriere una vacante en el cargo, la citada

Sec. 5 establece que el Secretario tiene que cumplir con

los mismos requisitos que se disponen en la Sec. 3 para ser

Gobernador, a saber: (1) que a la fecha de la elección

tuviera 35 años de edad cumplidos y (2) que por los cinco

años anteriores a la elección fuere ciudadano americano así

como ciudadano bona [ide y residente de Puerto Rico. Art.

IV, Sec. 3, Const. PR, supra. Además, la Sec. 5, supra,

requiere que el Secretario de Estado sea confirmado, no

solo por el Senado, sino también por la Cámara de

CT—2019—0004 11

Representantes. Un estudio de la sucesión, según las leyes

orgánicas anteriores, y una lectura del Diario de Sesiones

de la Asamblea Constituyente nos revelan la importancia de

este último requisito: la confirmación por ambas cámaras

legislativas.

Según el Art. 20 de la Ley Orgánica Foraker de 1900, 31

Stat. 81, el Secretario del Gobierno sustituiría al

Gobernador. Ambos, el Secretario y el Gobernador, eran

funcionarios no electos nombrados por el Presidente de

Estados Unidos y confirmados por el Senado federal. Secs.

17 y 18, íd. El Art. 24 de la Ley Jones—Shafroth de 1917

alteró ese método, al facultar al Presidente de Estados

Unidos a designar a cualquier miembro del gabinete insular

como sucesor del Gobernador. Finalmente, con la aprobación

de la Ley del Gobernador Electivo, 61 Stat. 771, el

Congreso enmendó el citado Art. 24 para que las personas

designadas para ocupar el cargo de Gobernador, en caso de

surgir una vacante, fueran el Procurador General y, en su

defecto, el Tesorero, quienes serían nombrados por el

Gobernador. Ese era el escenario vigente cuando la Asamblea

Constituyente se reunió en 1951.

La intención de los padres de nuestra Constitución fue

perpetuada en el Diario de Sesiones de la Convención

Constituyente. Esta nos ilustra acerca del significado del

texto constitucional. Torres Montalvo y. Gobernador, supra,

pág. 775. La sustitución del Gobernador provocó mucho

debate entre los constituyentes. Unos delegados favorecían

 CT—2019—0004 12

que el Gobernador fuera sustituido por un funcionario no

electo. Otro grupo favorecía que se creara un cargo

electivo de Vicegobernador, similar al de Vicepresidente de

Estados Unidos. Ese funcionario electo presidiría el Senado

y votaría solamente en caso de empate y, además,

sustituiría al Gobernador en caso de vacante. Sin embargo,

en caso de ausencia temporera sería el Secretario de

Gobierno quien ocuparía el cargo de Gobernador. Esa fue la

recomendación inicial de la Comisión de la Rama Ejecutiva.

4 Diario de Sesiones de la Asamblea Constituyente 2603 (ed.

1961)

No obstante, un buen número de los integrantes de la

Convención Constituyente no favorecieron esa propuesta y

preferían un sistema sucesoral parecido al de la Ley del

Gobernador Electivo; es decir, que la vacante en el cargo

Y de Gobernador la llenara un funcionario no electo, pero

nombrado por el gobernador anterior. J. Trías Monge,

Historia Constitucional de Puerto Rico, ira ed., San Juan,

Ed. Universidad de Puerto Rico, Vol. III, págs. 131—132.

Los estudiosos de la época recomendaron que la vacante se

debía cubrir con un funcionario cercano al Gobernador, que

conociera los problemas del gobierno y que contara con su

confianza, para que de esa forma hubiere estabilidad. La

nueva Constitución de Puerto Rico, Edición facsimilar, San

Juan, Ed. Universidad de Puerto Rico, 2005, pág. 513. Se

argumentaba que el Vicegobernador sería “un cargo con mucho

CT—2019—0004 13

nombre, mucho sueldo y casi nada que hacer [...] “

y que por

ser electo crearía su propia base política, con el

potencial de entrar en conflicto con el Gobernador, electo

también. Todavía estaba fresco el recuerdo de la disputa en

1950 entre el gobernador Luis Muñoz Marín y su sucesor en

ley, el procurador general Vicente Géigel Polanco, que

llevó al primero a remitirle una carta al segundo en la que

le solicitó y aceptó su renuncia. Véase, Trías Monge, op.

cit., págs. 131_132.2

El caucus de la delegación mayoritaria, la del Partido

Popular Democrático, debatió el asunto, y el 25 de enero de

1952, el delegado Víctor Gutiérrez Franqui propuso eliminar

el cargo de Vicegobernador y designar al Secretario de

Estado como sustituto del Gobernador. 3 Diario de Sesiones

de la Asamblea Constituyente 2220 Ced. 1961) .

El lenguaje

‘Palabras del delegado Víctor Gutiérrez Franqui, 3 Diario de Sesiones de

la Asamblea constituyente 2313 (ed. 1961)

‘Véase el texto íntegro de la carta enviada por el gobernador Luis Muñoz

Marín y la respuesta de vicente Géigel Polanco, en Santiago Polanco
Abreu: compromiso Político y verticalidad en su lucha por Puerto Rico
(H. L. Acevedo, ed.), San Juan, Ed. Universidad Interamericana de Puerto
Rico, 2010, págs. 492—499.

La propuesta leía así:

“cuando un gobernador electo no pueda tomar posesión de su

cargo o cuando ocurra una vacante en el mismo producida por
muerte, renuncia, destitución, incapacidad total y
permanente o por cualquier otra falta absoluta, dicho cargo
pasará al Secretario de Estado, quien lo desempeñará hasta
que su sucesor sea electo y tome posesión. Si la próxima
elección general estuviere señalada para celebrarse más de
un año después de la fecha de la vacante, se celebrará una
elección especial para elegir un gobernador dentro de los
120 días siguientes a la vacante. La ley proveerá para el
caso de que una vacante tal ocurra, tanto en el cargo de
Gobernador como en el [de] Secretario, y determinará qué
funcionario ocupará el cargo de Gobernador”. 3 Diario de
Sesiones de la Asamblea constituyente 2220 (ed. 1961)
 o
CT—2019—0004 14

de su propuesta es la base de la Sec. 7 del Art. IV de la

Constitución, supra, aunque con la cláusula, abandonada

cinco días después, de que si faltaba más de un año para la

próxima elección general se celebraría una elección

especial para que el Pueblo eligiera un Gobernador que

completara el término del Gobernador saliente.4 Esa

propuesta se sustituyó por el lenguaje actual de la Sec. 7

del Art. IV, supra, en la que se dispone que el nuevo

Gobernador completará el término del anterior.

La propuesta, actual Art. IV, Sec. 7 de la

Constitución, establece que la legislatura establecería por

ley el orden sucesoral cuando “simultáneamente quedaren

vacantes los cargos de Gobernador y de Secretario de

Estado”. Las minorías socialistas y republicanas habían

apoyado la idea de crear el puesto de Vicegobernador para

llenar la vacante de Gobernador, si esta se produjese. J.

Trías Monge, op. cit., pág. 130. Por eso, cuando el

3 Diario de Sesiones de la Asamblea constituyente 2311—2315 (cd.

1961)

El Art. IV, Sec. 7 de la constitución de Puerto Rico indica que

[c)uando ocurra una vacante en el cargo de Gobernador

producida por muerte, renuncia, destitución, incapacidad
total y permanente, o por cualquier otra falta absoluta,
dicho cargo pasará al secretario de Estado, quien lo
desempeñará por el resto del término y hasta que un nuevo
Gobernador sea electo y tome posesión. La ley dispondrá cuál
de los Secretarios de Gobierno ocupará el cargo de
Gobernador en caso de que simultáneamente quedaren vacantes
los cargos de Gobernador y de Secretario de Estado.

Por otro lado, el Art. IV, Sec. 9 de la constitución de

Puerto Rico establece otra forma para llenar una vacante
permanente en el cargo de Gobernador, cuando este nunca tomó
posesión de su cargo o, habiéndolo hecho, el Secretario de Estado
no tomó posesión de su cargo. Esa situación no está ante nosotros.
 Q

CT—2019—0004 15

delegado Gutiérrez Franqui propuso su enmienda, que hoy es

la Sec. 7 del Art. IV, el delegado minoritario, Celestino

Iriarte, expresó su desagrado. Se produjo este diálogo

entre los delegados Gutiérrez Franqui e Iriarte:

Sr. IRIARTE: De acuerdo con la enmienda resultará

que el Gobernador estará sustituido por un
funcionario gue no es electo por el pueblo, así
lo entiendo. ¿No? No será electo por el pueblo,
el Secretario de Estado, sino que será nombrado
por el Gobernador como los demás secretarios del
gobierno.

Sr. GUTIERREZ FRANQUI: Con la excepción de que

será confirmado por ambas cámaras legislativas. 3
Diario de Sesiones de la Asamblea Constituyente,
supra, pág. 2315.

Surge de esa discusión que la premisa para justificar

la legitimidad democrática de la sustitución de un

funcionario electo (el Gobernador) por un funcionario que

no está sujeto a elección (el Secretario de Estado), fue

T que la confirmación por los legisladores sustituiría la

elección popular. En otras palabras, en lugar de la

participación directa del Pueblo mediante la elección del

sucesor del Gobernador, se optó por la participación

indirecta del Pueblo, mediante la confirmación del

Secretario de Estado por los legisladores de ambas cámaras,

a quienes el Pueblo eligió.

Como explicó el delegado Gutiérrez Franqui:

Se dispone que el Secretario de Estado, al

ser nombrado Gobernador, deberá recibir no
meramente la confirmación por el Senado, que se
requiere para los demás secretarios de gobierno,
sino que en este caso específico habrá de
requerirse la confirmación tanto del Senado como
de la Cámara de Representantes, actuando
separadamente y por mayoría absoluta. 3 Diario de
CT—2019—0004 16

Sesiones de la Asamblea Constituyente, supra,

pág. 2312.

Iv

Para cumplir con el mandato del Art. IV, Sec. 7 de la

Constitución, la Asamblea Legislativa aprobó la Ley Núm. 7

de 24 de julio de 1952. 1952 Leyes de Puerto Rico 13. En su

Art. 1, esa ley dispuso originalmente que cuando quedaren

vacantes simultáneamente las posiciones de Gobernador y de

Secretario de Estado, el orden de sucesión sería el

siguiente: (1) Secretario de Justicia; (2) Secretario de

Hacienda; (3) Secretario de Instrucción Pública (hoy

Educación) ; (4) Secretario del Trabajo (hoy Trabajo y

Recursos Humanos); (5) Secretario de Obras Públicas (hoy

Transportación y Obras Públicas) •6

El orden actual de sucesión del Gobernador se

estableció por una enmienda de 2005 a la ley de 1952.

Mediante la Ley Núm. 7—2005 se actualizó el nombre de los

secretarios a la realidad legal imperante. Art. 1, 3 LPRA

sec. 8. Según su título, el P. de la C. 327, que

6 Texto original del Art. 1 de la Ley Núm. 7 del 24 de julio de 1952

(1952 Leyes de Puerto Rico 13)

“Cuando ocurra una vacante en el cargo de Gobernador

del Estado Libre Asociado de Puerto Rico producida por
muerte, renuncia, destitución, incapacidad total y
permanente, o por cualquier otra falta absoluta, dicho cargo
pasará al Secretario de Estado, quien lo desempeñará por el
resto del término, y hasta que un nuevo Gobernador sea
electo y tome posesión. Si simultáneamente quedaren vacantes
los cargos de Gobernador y de Secretario de Estado el orden
de sucesión bajo este Artlculo será el siguiente;

1. Secretario de Justicia.
2. Secretario de Hacienda.
3. Secretario de Educación.
4. Secretario del Trabajo y Recursos Humanos.
5. Secretario de Transportación y Obras Públicas”.
 Q

CT—2019—0004 17

eventualmente se convirtió en la Ley Núm. 7—2005, buscaba

“actualizar y clarificar el orden de sucesión en caso de

una vacante permanente en el cargo de Gobernador o de una

administración interina en caso de su ausencia temporera”.

P. de la C. 327 de 4 de enero de 2005, ira. Sesión

Ordinaria, iSta Asamblea Legislativa, pág. 1. Se añadieron

los Secretarios de Salud, Desarrollo Económico y Comercio,

así como Agricultura, a la lista de sucesores legales del

Gobernador. Además, en su Sec. 1, el proyecto de ley

establecía de forma clara y contundente que todo Secretario

del gabinete, sin excepciones, tenía que ser ratificado en

su posición por la cámara legislativa correspondiente, para

poder sustituir permanentemente al Gobernador.7 En cambio,

‘Texto original de la Sec. 1 que se incluyó en el Proyecto de la Cámara:

“Cuando ocurra una vacante en el cargo de Gobernador

del Estado Libre Asociado de Puerto Rico producida por
muerte, renuncia, destitución, incapacidad total y
permanente, o por cualquier otra falta absoluta, dicho cargo
pasará al Secretario de Estado, quien lo desempeñará por el
resto del término y hasta que un nuevo Gobernador sea electo
y tome posesión. Si simultáneamente quedaren vacantes los
cargos de Gobernador y de Secretario de Estado el orden de
sucesión bajo esta sección será el siguiente:

(1) Secretario de Justicia.

(2) Secretario de Hacienda.
(3) Secretario de Educación.
(4) Secretario del Trabajo y Recursos Humanos.
(5) Secretario de Transportación y Obras Públicas.
(6) Secretario de Desarrollo Económico y comercio[.]
(7) Secretario de Salud[.}
(8) Secretario de Agricultura[.]

Para advenir al ejercicio permanente del cargo de

Gobernador, un Secretario o Secretaria debe ocupar su puesto
en propiedad, habiendo sido ratificado su nombramiento.
Deberá además cumplir los requisitos de edad, ciudadanía y
residencia dispuestos para el Gobernador por el Artículo iv
de la Constitución del Estado Libre Asociado, en cuyo
defecto la sucesión corresponderá al siguiente en el orden
que así los cumpla. Hasta tanto el nuevo Gobernador hubiere
nombrado y haya sido ratificado en su puesto un nuevo
 CT—2019—0004 18

en la Seo. 2 del proyecto se establecía expresamente “que

para el ejercicio interino de las funciones de Gobernador,

no será obligatorio haber cumplido las disposiciones

constitucionales sobre edad y residencia” (énfasis suplido).

La Seo. 2 prevaleció como una enmienda al Art. 2 de la

Ley Núm. 7 de 24 de julio de 1952, 3 LPRA sec. 9. En

cambio, la Sec. 1, que pretendía enmendar el Art. 1 de la

Ley Núm. 7 de 1952, supra, sufrió cambios en el trámite

legislativo. Se adoptó una enmienda que propuso el

Secretario de Justicia, Hon. Roberto Sánchez Ramos, para

establecer que el Secretario de Estado estaba exceptuado de

tener que ser ratificado por ambas cámaras legislativas

para poder ocupar permanentemente el cargo de Gobernador.

Véanse Ponencia del Hon. Roberto J. Sánchez Ramos,

¡ Secretario de Justicia, de 8 de febrero de 2005, pág. 4;

Informe Positivo sobre el Proyecto de la Cámara 327 de 16

de febrero de 2005, ira Sesión Ordinaria, l5ta Asamblea

Legislativa. La contención del Presidente del Senado, Hon.

Thomas Rivera Schatz, es que esa enmienda de 2005 es

contraria a la Constitución. Tiene razón.

El Secretario de Justicia argumentó en su ponencia a

la Cámara en 2005 que la Sec. 7, Art. IV de la Constitución

de Puerto Rico, supra, que designa al sucesor del

Gobernador en caso de vacante permanente, no requiere que

Secretario de Estado, habrá de velar por que el orden de

sucesión no quede vacante.” P. de la c. 327 de 4 de enero de
2005, ira. Sesión Ordinaria, l5ta Asamblea Legislativa, pág.
1.
 CT—2019—0004 19

el Secretario de Estado esté confirmado por la Asamblea

Legislativa para que se convierta en Gobernador en

propiedad. Ponencia del Hon. Roberto J. Sánchez Ramos,

supra, pág. 5. De esta forma, concluyó que la Constitución

no exige la confirmación del Secretario de Estado para que

este advenga a ser Gobernador en caso de una vacante en la

posición de Primer Ejecutivo. íd., pág. 5.

La Asamblea Legisiativa aceptó la recomendación del

Secretario de Justicia de que el Secretario de Estado

quedara exento del requisito de confirmación en su cargo

para poder advenir a ser Gobernador en propiedad por el

término restante del Gobernador saliente.9

Texto aprobado por la Asamblea Legislativa:

“cuando ocurra una vacante en el cargo de Gobernador

del Estado Libre Asociado de Puerto Rico producida por
f )Q,,_j_- muerte, renuncia, destitución, incapacidad total y
¡ (,YJtIJ permanente, o por cualquier otra falta absoluta, dicho cargo
pasará al Secretario de Estado, quien lo desempeñará por el
resto del término y hasta que un nuevo Gobernador sea electo
y tome posesión. Si simultáneamente quedaren vacantes los
cargos de Gobernador y de Secretario de Estado el orden de
sucesión bajo esta sección será el siguiente:

(1) Secretario de Justicia.

(2) Secretario de Hacienda.
(3) Secretario de Educación.
(4) Secretario del Trabajo y Recursos Humanos.
(5) Secretario de Transportación y Obras Públicas.
(6) Secretario de Desarrollo Económico comercio.
(7) Secretario de Salud.
(8) Secretario de Agricultura.

Para advenir al ejercicio permanente del cargo de

Gobernador, un Secretario o Secretaria debe ocupar su puesto
en propiedad, habiendo sido ratificado su nombramiento;
excepto en el caso del Secretario(a) de Estado, salvo lo
dispuesto en el Art. IV, Sec. 9 de la constitución del
Estado Libre Asociado de Puerto Rico. Deberá, además,
cumplir los requisitos de edad, ciudadanía y residencia
dispuestos para el Gobernador por el Art. IV de la
constitución del Estado Libre Asociado, en cuyo defecto la
sucesión corresponderá al siguiente en el orden que así los
cumpla. Solamente en el caso que ningún secretario cumpliera
con los requisitos constitucionales y/con el requisito de
haber sido ratificado su nombramiento, se activará este
 O

CT—2019—0004 20

La posición del entonces Secretario de Justicia era

incorrecta. El texto de la Constitución es claro al

disponer en el Art. IV, Sec. 5, que la nominación del

Secretario de Estado tiene que ser confirmada no solo por

el Senado, sino también por la Cámara de Representantes.

Más aún, la situación que nos ocupa se debatió

expresamente en la Convención Constituyente. Como ya

reseñamos, la sustitución de un Gobernador electo por el

Secretario de Estado que él nominó está basada en “que será

confirmado por ambas cámaras legislativas”. Palabras del

delegado Gutiérrez Franqui, 3 Diario de Sesiones de la

Asamblea Constituyente, supra, pág. 23l5. Sin embargo,

según la recomendación del Secretario de Justicia

refrendada en las enmiendas al P. de la C. 327, hoy Ley

Núm. 7—2005, si un Gobernador renuncia mientras la Asamblea

Legislativa está en receso y la posición de Secretario de

Estado está vacante pero, antes de su partida, el

Gobernador nomina un Secretario de Estado y este toma

orden de sucesión obviando los requisitos dispuestos en esta

sección excepto cuando aplique el Art. IV, Sec. 9 de la
constitución del Estado Libre Asociado de Puerto Rico. Hasta
tanto el nuevo Gobernador hubiere nombrado y haya sido
ratificado en su puesto un nuevo Secretario de Estado, habrá
de velar por que el orden de sucesión no quede vacante”.
Sec. 1 de la Ley Núm. 7—2005 (2005 Leyes de Puerto Rico 20—
21).

De hecho, a pesar de la aprobación de la enmienda discutida aquí, la

Ley Núm. 7—2005 retuvo la versión original de la Exposición de Motivos
del P. de la c. 327, que señalaba que para ocupar en propiedad el cargo
de Gobernador, todos los Secretarios, incluyendo el de Estado, debían
haber sido confirmados. “Es razonable concluir que esta sucesión debe
corresponder a funcionarios que ocupen el puesto en propiedad, habiendo
sido debidamente ratificados en la legislatura y que cumplan con los
requisitos constitucionales de edad y residencia”. Exposición de
Motivos, Ley Núm. 7—2005, tercer párrafo (énfasis suplido)
 o
CT—2019—0004 21

posesión, no será necesario que su nombramiento pase por

las cámaras legislativas para su confirmación o rechazo. En

esa circunstancia, el Pueblo queda fuera de la ecuación. No

tendrá injerencia directa porque la Constitución no

contempla la elección, mediante el sufragio, del sustituto

del Gobernador. El Pueblo tampoco tendrá injerencia

indirecta para ratificar la designación del nuevo

Gobernador, pues tampoco intervendrán los legisladores en

la confirmación o rechazo de la nominación del Secretario

de Estado. El resultado es que por el tiempo que quede de

cuatrienio, que pueden ser años, el gobierno de Puerto Rico

estaría encabezado por un Gobernador escogido

exclusivamente por otro Gobernador saliente, sin que el

Pueblo, o en su defecto, sus legisladores electos pudieran

pasar juicio sobre esa nominación.

Nuestro sistema de gobierno se apuntala en “el

principio básico de gobierno mediante el consentimiento de

los gobernados{,] que es esencial en la democracia y entre

los hombres libres”. P.P.D. y. Ferré, Gobernador, 98 DPR

338, 434 (1970), opinión del Juez Asociado señor Blanco

Lugo. “[E]ntendemos por sistema democrático aquél donde la

voluntad del pueblo es la fuente del poder público [...]“.

Preámbulo, Const. PR, 1 LPRA. Cuando Puerto Rico celebró la

aprobación de la Ley del Gobernador Electivo en 1947 y

consagró en la Constitución del Estado Libre Asociado de

1952 la elección popular del Primer Ejecutivo, se dio un

 o
CT—2019—0004 22

enorme paso de avance en la consecución de una democracia

plena.

La enmienda de 2005 surgió en un momento histórico en

que ambas cámaras legislativas estaban controladas por una

mayoría de legisladores de un partido distinto al del

Gobernador y no se había confirmado a la Secretaria de

Estado nominada. Véase, Acevedo Vilá y. Meléndez, 164 DPR

875 C2005) . El Secretario de Justicia propuso la enmienda

al Art. 1 de la Ley Núm.7 de 24 de julio de 1952, supra,

para evitar una “emergencia” que no puede existir, pues la

ley siempre ha dispuesto el orden de sucesión en caso de

que no haya un Secretario de Estado en propiedad, como la

Constitución requiere. Aun así, se pretendió que una ley

prevaleciera sobre el designio prístino de la Constitución

y se alteró el propósito original del proyecto de ley.

Es harto conocido el principio legal básico de que una

ley está subordinada a la Constitución. Véanse, Córdova y

otros y. Cámara Representantes, 171 DPR 789, 810 (2007);

Berrios Martínez y. Gobernador II, 137 DPR 195, 201 (1994)

Lo inverso, legislar contra lo que dispone la Constitución,

no puede prevalecer. Sin embargo, el Hon. Pierluisi Urrutia

argumenta que la Ley Núm. 7—2005 le permite permanecer en

el cargo de Gobernador solo porque había tomado posesión

del cargo de Secretario de Estado mientras la Asamblea

Legislativa estaba en receso. Aunque el Gobernador saliente

envió su nominación a una Sesión Extraordinaria que él

citó, el Secretario de Estado nominado entiende que la

CT—2019—0004 23

cámara legislativa que no haya actuado al crearse la

vacante en la posición de Gobernador —en este caso, el

Senado— perdió jurisdicci ón para considerar su nombramiento

como Secretario, pues como parte de los deberes y

facultades de su cargo como Secretario advino a ser

Gobernador y esa posición no está sujeta a confirmación

senatorial.

No podemos avalar esta posición. De entrada,

reconocemos la viabilidad jurídica de que él juramentara

como Gobernador bajo la premisa de que toda ley se presume

constitucional y válida hasta que se determine lo

contrario, y que la enmienda hecha por la Ley Núm. 7—2005

no había sido declarada inconstitucional. Véanse, E.L.A. y.

Northwestern Selecta, 185 DPR 40, 71 (2012); Aut.

Carreteras y. 8,554,741 m/c 1, 172 DPR 278, 298 (2007);

Cerame—Vivas y. Srio, de Salud, 99 DPR 45, 51 (1970) . Lo

que no podemos aceptar es la argumentación del Secretario

nominado para aseverar que el Senado perdió su autoridad

para considerar su nominación como Secretario de Estado,

porque como él había tomado posesión del cargo mientras las

cámaras legislativas estaban en receso, se podía adelantar

a juramentar como Primer Ejecutivo al concretarse la

vacante en ese cargo.

El Gobernador de Puerto Rico está facultado a hacer

nombramientos mientras la Asamblea Legislativa no esté en

sesión. Art. IV, Sec. 1, Const. PR, 1 LPRA. Como excepción

a la regla general, el funcionario así designado puede

CT—2019—0004 24

tomar posesión de su cargo inmediatamente y ejercer todas

las funciones de su cargo antes de que la legislatura

sesione. Estos nombramientos “satisfacen una muy legítima

necesidad operacional del Estado. Velan porque no medie

interrupción en el servicio público entre tanto se alcanza

ese consenso que la Constitución requiere entre los poderes

políticos con respecto a ciertos nombramientos”. Hernández

Agosto y. López Nieves, supra, pág. 621.

Ahora bien, nuestro sistema constitucional es uno de

pesos y contrapesos, “con el propósito de generar un

equilibrio dinámico entre poderes coordinados y de igual

rango, y evitar así que ninguno de éstos amplíe su

autoridad a expensas de otro”. (Escolio omitido.). Misión

md. P.R. y. J.P., 146 DPR 64, 69 (1998). Para mantener ese

balance, la juramentación de un Gobernador en propiedad

para completar el término para el que otra persona fue

elegida, requiere la participación de los legisladores

electos, en representación del Pueblo de Puerto Rico. Este

principio legal no está en disputa, como lo demuestra la

actuación responsable del Gobernador saliente de citar una

sesión extraordinaria para que ambas cámaras legislativas

consideraran el nombramiento de receso del Secretario de

Estado. Esa convocatoria no hizo más que reconocer que un

nombramiento de receso no puede ser “razón para trastocar

el fino balance de pesos y contrapesos que sostiene a

nuestra estructura política”. Hernández Agosto y. López

Nieves, supra, pág. 622. Sometido el nombramiento de receso

 o
CT—2019—0004 25

a ambas cámaras legislativas, “la Rama Ejecutiva no puede

despojar a la Rama Legislativa del poder de confirmación

que le confieren la Constitución y las leyes”. Íd., pág.

620. La postura del Secretario de Estado nominado en su

alegato ignora ese precedente de este Tribunal y la

importancia de esa convocatoria a sesión extraordinaria.

La exclusión del proceso de una o de ambas cámaras

legislativas es precisamente el esquema que la Convención

Constituyente quiso evitar cuando requirió que el

Secretario de Estado fuera confirmado tanto por el Senado

como por la Cámara de Representantes. Si tanto Cámara como

Senado son excluidos del proceso se vulnera la legitimidad

democrática del nuevo Gobernador. Este estaría en funciones

sin el aval directo o indirecto del Pueblo, pues nadie le

eligió ni se le ratificó previamente como Secretario de

Estado.

La norma constitucional no se establece por la

conveniencia del momento. “‘Convenience and efficiency,

[...1 ‘are not Lhe primary objectives’ of our constitutional

framework”. N.L.R.B. y. Noel Canning, 573 US 513, 579

(2014), opinión concurrente del Juez Asociado Scalia. La

norma imperante la estableció el Pueblo de Puerto Rico en

1952, cuando ratificó nuestra carta magna, con el aval del

Congreso. Por lo tanto, la manera de resolver esta

situación y traer el sosiego que Puerto Rico merece es

ateniéndonos todos al mandato que nuestro Pueblo fijó en su

Constitución. El deber de este Tribunal es decir cuál es el

 E,.

CT—2019—0004 26

Derecho aplicable cuando surge un conflicto legal entre las

Ramas Ejecutiva y Legislativa. Acevedo Vilá y. Meléndez,

supra, pág. 883. Somos el último intérprete de la

Constitución y las leyes. íd.; Colón Cortés y. Pesquera,

150 DPR 724, 750 (2000) . Como tal, no podemos cambiar las

reglas para favorecer a alguien o para dar por concluido un

proceso porque un sector esté cansado de la discusión o

porque alguien, no importa quién ni cómo, ocupa La

Fortaleza. Con ello no terminaríamos la controversia; lo

que extinguiríamos sería la democracia.

Como regla general, evitamos decidir una cuestión

constitucional si no es necesario hacerlo. Sin embargo, esa

norma de autolimitación no nos faculta a reescribir un

estatuto. E.L.A. y. Aguayo, 80 DPR 552, 597—598 (1958) . Si

el texto no permite una interpretación que salve la ley,

VhLM.d
tenemos que declararla inconstitucional. Brau, Linares y.

ELA et als., 190 DPR 315, 338 (2014).

Resolvemos, pues, que el Secretario de Estado no puede

ser Gobernador por el resto del cuatrienio, sin ser antes el

Secretario de Estado en propiedad. Para serlo, necesita el

aval de ambas cámaras legislativas. El nombramiento del

Secretario fue ratificado por la Cámara de Representantes,

pero no por el Senado. En esas circunstancias, no puede

ocupar la Gobernación. La enmienda de la Ley Núm. 7—2005 a

la ley original de 1952, que exceptúa al Secretario de

Estado del requisito de confirmación para ocupar en

propiedad la vacante en el puesto de Gobernador, es

 o o
CT—2019—0004 27

inconstitucional. Contraviene la Sec. 5 del Art. IV de la

Constitución, que establece que la confirmación del

Secretario de Estado por ambas cámaras legislativas es

indispensable para activar la Sec. 7 del mismo Art. IV.

Cabe destacar que la Ley Núm.7—2005 no cuenta con una

cláusula de separabilidad. No obstante, en el pasado

establecimos las reglas para determinar si un estatuto con

defectos constitucionales es total o parcialmente nulo. Al

respecto, hemos dicho que no es decisivo o indispensable

que un estatuto cuente con una cláusula de separabilidad.

Tugwell, Gobernador y. Corte, 64 DPR 220, 229 (1944) . En

otras palabras, hemos expresado que la nulidad de una parte

de un estatuto no afectará el remanente, si las

disposiciones válidas son capaces de que se les dé efecto

legal por sí solas, y si la Asamblea Legislativa hubiera

tenido la intención de que existieran sin las disposiciones

inválidas. Misión md. P.R. y. J.P., supra, pág. 113;

Berríos Martínez y. Gobernador III, 137 DPR 195, 224

(1994); Tugwell, Gobernador y. Corte, supra, págs. 226—230.

Véanse, también, Blanchette y. Connecticut General ms.

Corporations, 419 US 102, 136 (1974); Williams y. Standard

Oil Co., 278 US 235, 241—243 (1929); Dorchy y. State of

Kansas, 264 US 286, 289—291 (1924). Así pues, el resto de

la Ley Núm. 7 de 24 de julio de 1952, según enmendada en

2005, supra, permanece en vigor, incluyendo el orden

estatuido para suceder al Gobernador.

CT—2019—0004 28

En fin, decretada la inconstitucionalidad de la parte

pertinente de la Ley Núm. 7—2005, también lo es la

juramentación del Secretario como Gobernador. No podía

darse sin el aval de ambas cámaras legislativas a la

posición de Secretario de Estado, pues ese requisito es

predicado indispensable para ocupar el cargo de Gobernador

por lo que resta del término para el que el Gobernador

saliente fue elegido. En última instancia, la Constitución

ordena que sean los iegisiadores de ambas cámaras, electos

por el Pueblo de Puerto Rico, quienes confirmen o rechacen

al Secretario de Estado nominado. Ese requisito

constitucional no se puede dejar sin efecto por el mero

transcurso del tiempo.

Por todo lo expuesto, resolvemos unánimemente que la

enmienda de la Ley Núm. 7—2005 al Art. 1 de la Ley Núm. 7

de 24 de julio de 1952, 3 LPRA sec. 8, para relevar al

Secretario de Estado del requisito de confirmación para

ocupar en propiedad la vacante en el puesto de Gobernador,

es inconstitucional. Por consiguiente, aunque la

juramentación del Secretario de Estado como Gobernador en

propiedad, sin el aval del Senado, se hizo al amparo de la

ley vigente entonces, el decreto de inconstitucionalidad

que en este momento emitimos respecto a esa parte de la ley

produce el resultado de que la toma de posesión del cargo

de Gobernador fue inconstitucional. Por ende, el Son. Pedro

R. Pierluisi Urrutia no puede continuar en el cargo de

 o
CT—2019—0004 29

Gobernador a partir del momento en que esta Opinión y

Sentencia sea efectiva.

Ei resto de la Ley Núm. 7 de 24 de julio de 1952, según

enmendada por la Ley Núm. 7—2005, 3 LPRA sec. 8 et seq., no

está en disputa y permanece en vigor, incluyendo el orden

estatuido para suceder al Gobernador cuando ocurre una

vacante. Art 1, supra. Por ende, la Rama Ejecutiva deberá

proceder a aplicar esa disposición de ley, para cubrir la

vacante de Gobernador de Puerto Rico.

Para garantizar una sucesión ordenada en la posición de

Gobernador, este dictamen será efectivo hoy, a las 5:00 de

la tarde. Al amparo de la Regla 50 de nuestro Reglamento, 4

LPRA Ap. XXI—B, se acorta hasta esa hora los términos de la

Regla 45, íd., para solicitar reconsideración.

Se dictará Sentencia de conformidad.

Rafael L. Martínez Torres

Juez Asociado