Pontificia Universidad Católica del Perú

Facultad de Derecho

Programa de Segunda Especialidad en Derecho Ambiental y de los Recursos

Naturales

TITULO: ¿Se debió aplicar el Artículo 4° de la Resolución de Consejo Directivo N° 049-

2013-OEFA/CD en la determinación de una mejora ambiental en el caso de la perforación
de pozos en el lote III en zonas no establecidas en el Instrumento de Gestión Ambiental
aprobado a INTEROIL S.A.?

Trabajo Académico para optar el grado de segunda especialidad en Derecho

Ambiental y de los Recursos Naturales

Autor: Diana Elena Zuñiga Rojas

Asesor: Isabel Calle Valladares

Código de alumno: 20153949

2017

1
 RESUMEN

El presente artículo aborda los conceptos, regulación y aplicación de las

herramientas establecidas por el ordenamiento legal para obtener la
certificación ambiental de aquellas actividades que no se encuentran
contempladas en los Estudios de Impacto Ambiental aprobados por la autoridad
competente. Mediante este artículo se analiza la figura de mejora ambiental en
el Perú, su legalidad, así como si cumplen con los objetivos y políticas
establecidas por el Sistema Nacional de Evaluación y Fiscalización Ambiental
y el Sistema Nacional de Evaluación de Impacto Ambiental. A fin de realizar
un mejor análisis del tema, he tomado como referencia el caso de la
perforación de pozos en el lote III, operado por la empresa INTEROIL PERÚ
S.A., en zonas no establecidas en el Instrumento de Gestión Ambiental
aprobado. Considero importante analizar este caso controversial, en tanto el
Tribunal de Fiscalización Ambiental concluyó eximiendo de responsabilidad
administrativa a la empresa mencionada bajo el fundamento de que su conducta
obedecía a una “mejora manifiestamente evidente”; sin embargo, tal como se ha
concluido, dicha figura no era aplicable por los motivos que se explican en el
presente documento.

2
ÍNDICE

Índice-----------------------------------------------------------------------------------------------í
Resumen -----------------------------------------------------------------------------------------2

I. INTRODUCCIÓN -----------------------------------------------------------------------4
II. CASO INTEROIL------------------------------------------------------------------------7
III. CUESTIONES PREVIAS---------------------------------------------------------------9
III.1 Certificación Ambiental --------------------------------------------------------9
III.1.1. Definición-------------------------------------------------------------------------9
III.2 El Sistema de Evaluación e Impacto Ambiental – SEIA y sus objetivos
respecto a la Certificación Ambiental. --------------------------------------12
III.3 El Sistema Nacional de Evaluación y Fiscalización Ambiental---------14
III.4 El Organismo de Evaluación y Fiscalización Ambiental- OEFA y sus
funciones ------------------------------------------------------------------------15
IV. MEJORA AMBIENTAL--------------------------------------------------------------17
IV.1 Definición -----------------------------------------------------------------------17
IV.2 Mejora ambiental en el Perú--------------------------------------------------18
IV.2.1 ITS--------------------------------------------------------------------------------19
IV.2.2 Mejora ambiental manifiestamente evidente--------------------------------20
IV.2.2.1 Análisis de la regulación de la mejora manifiestamente evidente-----21
V. ANALISIS DE LA APLICACIÓN DE LA FIGURA DE MEJORA
MANIEFIESTAMENTE EVIDENTE EN EL CASO INTEROIL--------------23
V.1 Sobre los impactos ambientales de la perforación vertical y dirigida-------23
V.2 Sobre el cumplimiento de los requisitos exigidos por la mejora
manifiestamente evidente y su reglamento-------------------------------------23
V.3 La mejora manifiestamente evidente como eximente de responsabilidad
administrativa----------------------------------------------------------------------27
V.4 Sobre la motivación de la Resolución de Consejo Directivo N° 041-2013-
OEFA/TFA-------------------------------------------------------------------------30
VI. CONCLUSIONES----------------------------------------------------------------------32
VII. BIBLIOGRAFIA -----------------------------------------------------------------------33

3
I. INTRODUCCION

La Ley N° 27446, Ley del Sistema Nacional de Evaluación de Impacto

Ambiental, establece que no se puede dar inicio a un proyecto si no cuentan
previamente con la certificación ambiental otorgada por la autoridad
competente1.

Todo titular de un proyecto de inversión debe elaborar un instrumento de

gestión ambiental que contenga – entre otros– las obligaciones del titular, así
como las actividades que llevará a cabo para remediar los impactos negativos
que puedan generarse a raíz de la ejecución de dicho proyecto. Dicho
instrumento, requiere de un pronunciamiento positivo de la autoridad
competente, a fin de que a partir de ello pueda llevar a cabo el proyecto.

Por su parte, la Ley N° 29395, Ley del Sistema Nacional de Evaluación y

Fiscalización Ambiental, tiene como finalidad asegurar el cumplimiento de la
legislación ambiental por parte de las personas naturales o jurídicas, así como
de supervisar y garantizar que las funciones ejercidas por las diversas entidades
del Estado se realicen en conformidad con lo dispuesto en la Ley N° 28245,
Ley Marco del Sistema Nacional de Gestión Ambiental, así como de la Ley N°
2861, Ley General del Ambiente y, demás normas 2.

1
Ley N° 27446, Ley del Sistema Nacional de Evaluación de Impacto Ambiental
Artículo 3º.- Obligatoriedad de la certificación ambiental
A partir de la entrada en vigencia del Reglamento de la presente Ley, no podrá iniciarse la ejecución de proyectos
incluidos en el artículo anterior y ninguna autoridad nacional, sectorial, regional o local podrá aprobarlas, autorizarlas,
permitirlas, concederlas o habilitarlas si no cuentan previamente con la certificación ambiental contenida en la
Resolución expedida por la respectiva autoridad competente.
2
Ley N° 29325, Ley del Sistema Nacional de Evaluación y Fiscalización Ambiental
Artículo 3°.-Finalidad
El Sistema tiene por finalidad asegurar el cumplimiento de la legislación ambiental por parte de todas las personas
naturales o jurídicas, así como supervisar y garantizar que las funciones de evaluación, supervisión, fiscalización,
control y potestad sancionadora en materia ambiental, a cargo de las diversas entidades del Estado, se realicen de forma
independiente, imparcial, ágil y eficiente, de acuerdo con lo dispuesto en la Ley Nº 28245, Ley Marco del Sistema
Nacional de Gestión Ambiental, en la Ley Nº 28611, Ley General del Ambiente, en la Política Nacional del Ambiente y
demás normas, políticas, planes, estrategias, programas y acciones destinados a coadyuvar a la existencia de
ecosistemas saludables, viables y funcionales, al desarrollo de las actividades productivas y el aprovechamiento
sostenible de los recursos naturales que contribuyan a una efectiva gestión y protección del ambiente.

4
 Dicha fiscalización la realiza el Organismo de Evaluación y Fiscalización
Ambiental3 a través de la supervisión directa, en la cual verifica el
cumplimiento de obligaciones ambientales fiscalizables por parte de los
titulares de proyectos que cuentan con certificación ambiental aprobados por la
autoridad competente.

Como se puede apreciar, la naturaleza de todo este contexto legal es preventiva;

es decir, salvaguarda los intereses de la sociedad en la medida que establece
requisitos para aprobar la ejecución de un proyecto de inversión y, no obstante
a ello, también prescribe el cumplimento de obligaciones durante y después de
la ejecución de proyectos de inversión, las cuales son objeto de supervisión.

Todo ello, a fin de asegurar que las actividades en las que incurra la ejecución
del proyecto no impacte de manera negativa al medio ambiente en el que la
sociedad se desarrolla, y de ser así que estos impactos sean mitigados de tal
modo que no afecten de manera significativa.

Ahora, más allá del enfoque preventivo mencionado, también es importante

contar con procedimientos administrativos que busquen dar celeridad a la
certificación ambiental para actividades que por sus características (no genera
impactos negativos) no requieren pasar por un nuevo proceso – posiblemente
muy extenso– de certificación, sino más bien solo ameritan un trámite
administrativo más expeditivo.

Sin embargo, ello no significa que un trámite administrativo de esta naturaleza

deje de necesitar un pronunciamiento -positivo o negativo- de la autoridad
competente, sino más bien que dicho pronunciamiento se dé en un corto
tiempo.

3
Creado en el año 2008 mediante Decreto Legislativo N° 1013Decreto Legislativo que aprueba la Ley de Creación,
Organización y Funciones del Ministerio del Ambiente, e inició sus actividades de fiscalización ambiental directa en el
año 2010.

5
Como es el caso del Decreto Supremo Nº 054-2013-PCM, que aprobó las
disposiciones especiales para la ejecución de procedimientos administrativos y,
en su artículo 4° se estableció la figura del Informe Técnico Sustentatorio como
una herramienta excepcional que debía ser empleada en el caso de que el titular
de un proyecto de inversión lleve a cabo acciones no previstas en los IGA pero
que eran consideradas como “mejoras tecnológicas”.

Sin embargo, a través de la Resolución de Consejo Directivo Nª 049-2013-

OEFA-CD, el Organismo de Evaluación y Fiscalización Ambiental, estableció
que si el titular de un proyecto de inversión realiza actividades que no están
contempladas en su Estudio de Impacto Ambiental, no será considerado como
un hallazgo pasible del inicio de un procedimiento administrativo sancionador,
siempre y cuando dichas acciones sean consideradas por la Autoridad de
Supervisión como una “mejora manifiestamente evidente”.

De acuerdo a la mencionada Resolución, la “mejora manifiestamente evidente”

se configura cuando i) la actividad llevada a cabo por el administrado no se
encuentra contemplada en su Estudio de Impacto Ambiental pero constituye
una mejora manifiestamente evidente que favorece la protección ambiental o
los compromisos socioambientales o, ii) la actividad llevada a cabo por el
administrado no se encuentra contemplada en su Estudio de Impacto Ambiental
pero puede constituir una mejora que favorece la protección ambiental o los
compromisos socioambientales.

En ambos casos, quien decide si cumple o no con ser una mejora

manifiestamente evidente es la autoridad de supervisión directa del Organismo
de Evaluación y Fiscalización Ambiental, con base en los criterios establecidos
en su Reglamento aprobado mediante Resolución de Consejo Directivo N° 041-
2017-OEFA-CD.

6
 Para una mejor comprensión de la regulación y aplicación de la figura de la
mejora manifiestamente evidente se tendrá como referencia un caso en concreto
en el que se determinó que la conducta del titular del proyecto correspondía a
una mejora manifiestamente evidente, lo cual conllevó a eximirlo de
responsabilidad administrativa.

Este análisis nos permitirá absolver el siguiente cuestionamiento ¿Se debió

aplicar el artículo 4° de la Resolución de Consejo Directivo N° 049-2013-
OEFA/CD en la determinación de una mejora ambiental en el caso de la
perforación de pozos en el lote III en zonas no establecidas en el instrumento de
gestión ambiental aprobado a INTEROIL S.A.?

II. CASO INTEROIL

II.1 Antecedentes

El 30 de enero de 2007, mediante Resolución Directoral N° 108-2007-

MEN/DGAAE, la Dirección General de Asuntos Ambientales Energéticos (en
adelante, DGAAE) del Ministerio de Energía y Minas (en adelante, MEM)
aprobó a favor de Interoil S.A (en adelante, Interoil) el Estudio de Impacto
Ambiental (en adelante, EIA) del proyecto “Perforación de pozos, facilidades
de producción y sísmica en las zonas B y C del Lote III”.

Dicho EIA, establece que la metodología empleada para la perforación de pozos

identificados con sus respectivas coordenadas, sería la vertical, por lo tanto,
Interoil tenía el compromiso ambiental de llevar a cabo las perforaciones de los
pozos en las coordenadas establecidas y con la metodología indicada. Cabe
indicar que, todos los compromisos ambientales contemplados en los EIA son
de obligatorio cumplimiento conforme a lo establecido en el artículo 9°4 del

4
Reglamento para la Protección Ambiental en las Actividades de Hidrocarburos aprobado por el Decreto
Supremo N° 015-2006-EM
Artículo 9°.- Previo al inicio de Actividades de Hidrocarburos, Ampliación de Actividades o Modificación, el Titular
deberá presentar ante la DGAAE el Estudio Ambiental correspondiente, el cual luego de su aprobación será de
obligatorio cumplimiento. El costo de los estudios antes señalados y su difusión será asumido por el proponente.

7
 Reglamento para la Protección Ambiental en las Actividades de Hidrocarburos
aprobado por el Decreto Supremo N° 015-2006-EM ( en adelante, RPAAH)5.

Sin embargo, el Organismo Supervisor de la Inversión en Energía y Minería (en

adelante, Osinergmin) identificó durante una supervisión llevada a cabo en el
año 2010 al lote III, que cuatro (4) pozos (13103D, 13169D, 13114D y
13119D) habían sido perforados en coordenadas distintas a las establecidas en
el EIA.

Cabe señalar que, el 4 de marzo de 2011, Organismo de Evaluación y

Fiscalización Ambiental (en adelante, OEFA) asumió la competencia para
fiscalizar ambientalmente el sector energético6. En mérito a ello, el 25 de
enero de 2013, la Dirección de Fiscalización, Sanción y Aplicación de
Incentivos (en adelante, DFSAI) del OEFA evaluó el Informe de Osinergmin e
inició un procedimiento sancionador contra Interoil a través de la Resolución
Subdirectoral N° 049-2013-OEFA/DFSAI/SDI. El hecho imputado a Interoil
fue haber realizado la perforación de los pozos 13103D, 13114D, 13119D y
13169D en ubicaciones no autorizadas en su EIA.
Posteriormente, a través de la Resolución Directoral N° 273-2013-
OEFA/DFSAI de fecha el 4 de junio de 2013, la DFSAI sancionó a Interoil
con mil trescientos setenta y dos con cuarenta (1 372,40) Unidades
Impositivas Tributarias (UIT) por haber perforado cuatro (4) pozos en
ubicaciones no autorizadas en su EIA.

Sin embargo, mediante Resolución N° 041-2013-OEFA/TFA del 28 de

febrero de 2014 emitida por el Tribunal Fiscal Ambiental (en adelante, TFA),
revocó la Resolución emitida por la DFSAI argumentando -entre otros- que

5
RPAAH aplicable a la fecha de detección de la conducta realizada por Interoil. Actualmente, el Reglamento vigente fue
aprobado por el Decreto Supremo N° 039-2014-EM y publicado en el Diario El Peruano el 12 de noviembre de 2014.
6
Mediante Resolución de Consejo Directivo N° 001-2011-OEFA/CD, publicada en el Diario Oficial El Peruano el 03
de marzo de 2011, el Consejo Directivo del OEFA aprobó los aspectos objeto de transferencia de las funciones de
supervisión, fiscalización y sanción ambiental en materia de hidrocarburos en general provenientes del OSINERGMIN
y se estableció el 04 de marzo de 2011 como la fecha en que corresponderá asumir dichas funciones.

8
 «las perforaciones dirigidas horizontalmente que la recurrente realizó
desde la plataforma del pozo 13103D (relocalizado) evitó que se impacten
las áreas donde originalmente estaban ubicados los pozos 13119D, 13114D y
13169D, situación que representa una mejora ambiental».

Asimismo, el TFA determinó que Interoil realizó una perforación dirigida

horizontal y por lo tanto, Interoil dejó de impactar las áreas donde
originalmente se iban a perforar los cuatro (4) pozos generando múltiples
beneficios ambientales, como una menor perturbación al terreno, un menor
impacto a la fauna y las especies vegetales locales, menor cantidad de
emisiones, entre otros.

De acuerdo a la postura del TFA sobre la perforación dirigida horizontal

realizada por Interoil, esta perforación califica como una mejora ambiental en
el marco de la Resolución de Consejo Directivo 049-2013-OEFA-CD7.8

III. CUESTIONES PREVIAS

III.1 Certificación Ambiental

III.1.1Definición

De la revisión del portal web9 del Ministerio del Ambiente (en adelante, el
MINAM), se aprecia que define a la certificación ambiental como:

“…un instrumento previo que todo proyecto de inversión debe elaborar

antes de ser ejecutado, previendo los impactos ambientales negativos

7
Mediante Resolución de Consejo Directivo 049-2013-OEFA-CD, publicada el 20 de diciembre de 2013, se Tipifican
infracciones administrativas y establecen escala de sanciones relacionadas con los Instrumentos de Gestión Ambiental
y el desarrollo de actividades en zonas prohibidas.
8
Numeral 98 de la Resolución N° 041-2013-OEFA/TFA.
9
http://www.minam.gob.pe/seia/que-es-la-certificacion-ambiental/

9
 significativos que podría generar. Equivale a la hoja de ruta del
proyecto, donde están contenidos los requisitos y obligaciones del titular,
así como las actividades que deberá llevar a cabo para remediar los
impactos negativos”.

Sobre la certificación ambiental, señala Gómez Apac (2016: 24) 10:

“La certificación ambiental es propia del Sistema Nacional de

Evaluación de Impacto Ambiental. De conformidad con este sistema, el
agente económico debe explicar en el IGA preventivo el diseño del
proyecto o proceso productivo, sus componentes principales y auxiliares,
los impactos ambientales negativos y las medidas que adoptará para
evitar, minimizar, mitigar o compensar dichos impactos. Si estas medidas
son idóneas, el certificador aprobará el mencionado instrumento”

En virtud de lo indicado en los párrafos precedente, a través de un instrumento

de gestión ambiental11 (en adelante, IGA) elaborado previamente a la ejecución
de un proyecto, se recaba toda la información respecto a las actividades que se
van a desarrollar durante la ejecución del mismo y cuáles serían los posibles
impactos negativos significativos que pudieran causar efectos en el medio
ambiente.

Entonces, una vez identificados estos posibles impactos, el titular del proyecto
determina también las acciones que deberán ser empleadas para mitigar y/o
evitar estos impactos negativos significativos, durante y después de la ejecución
del proyecto.

10
La vinculación y la retroalimentación entre la certificación ambiental y la fiscalización ambiental. Primera edición
2016. Pág. 24.
11
Decreto Supremo N° 019- 2009-MINAM que aprueba el Reglamento de la Ley N° 27446, Ley del Sistema
Nacional de Evaluación de Impacto Ambiental.
Artículo 11° .- Instrumentos de Gestión Ambiental del SEIA:
a) La Declaración de Impacto Ambiental
b) El Estudio de Impacto Ambiental Semidetallado – EIA – sd
c) El Estudio de Impacto Ambiental Detallado – EIA- d
d) La Evaluación Ambiental Estratégica

10
Dicho instrumento está sujeto a evaluación por parte de la autoridad
competente, por lo tanto, la ejecución del proyecto se encuentra supeditada al
pronunciamiento positivo de dicha autoridad con la cual se aprueba la
viabilidad del proyecto y autoriza el inicio de la ejecución del proyecto.

El hecho de que dicho instrumento requiera un pronunciamiento de la

autoridad, nos garantiza que la Administración busca proteger los intereses del
Estado y de la sociedad como partes integrantes de un ambiente biodiverso que
se orienta a mantener un equilibrio entre el desarrollo de actividades
económicas, el uso sustentable de los recursos naturales y el derecho a vivir en
un ambiente sano.

Cabe indicar que, si bien es cierto una vez obtenida la aprobación del IGA, el
titular del proyecto ya cuenta con la certificación ambiental para ejecutar su
proyecto, también significa que es sujeto de fiscalización posterior por parte del
OEFA a fin de verificar el cumplimiento de sus obligaciones establecidas en su
IGA.

Por lo tanto, a través de la certificación ambiental no sólo se busca aprobar la

viabilidad ambiental de un proyecto de inversión y las actividades que
conllevarán a su ejecución; sino, también establecer obligaciones de los
titulares de dichos proyectos con el Estado, la sociedad y el ambiente.

En atención al caso objeto de análisis, Interoil cuenta con un IGA, el EIA del
proyecto “Perforación de pozos, facilidades de producción y sísmica en las
zonas B y C del Lote III” para el Lote III, en el cual se estableció los pozos
que se perforarían y sus respectivas coordenadas; sin embargo, Interoil realizó
sus perforaciones en sitios no determinados en su EIA.

11
III.2 El Sistema de Evaluación e Impacto Ambiental – SEIA y sus objetivos
respecto a la Certificación Ambiental

El SEIA12, es un sistema preventivo, cuya función es identificar, evaluar,

mitigar y corregir de manera anticipada los impactos ambientales negativos
derivados de acciones humanas13. Establece que no se puede dar inicio a un
proyecto si no se cuenta previamente con la certificación ambiental otorgada
por la autoridad competente14.

Uno de sus objetivos es establecer: (i) un proceso uniforme para la evaluación

de los impactos ambientales, esto incluye a los requerimientos, etapas y los
propios alcances de dichas evaluaciones y, (ii) los mecanismos que aseguren la
intervención ciudadana en las mencionadas evaluaciones ambientales 15.

Por su parte, el Reglamento del SEIA16 establece que toda persona natural o
jurídica, de derecho público o privado, nacional o extranjera, que pretenda
desarrollar un proyecto de inversión susceptible de generar impactos

12
Ley N° 27446.Ley del Sistema Nacional de Evaluación e Impacto Ambiental, publicada en el diario El Peruano el 23
de abril del 2001.
13
Reglamento del SEIA Aprobado mediante Decreto Supremo N° 019-2009-MINAM.
Artículo 4°.- Del Sistema Nacional de Evaluación de Impacto Ambiental
a) Es un sistema único y coordinado, de carácter preventivo, cuya función principal es la identificación, evaluación,
mitigación y corrección anticipada de los impactos ambientales negativos derivados de acciones humanas,
expresadas como políticas, planes, programas y proyectos de inversión, potenciando asimismo, la generación de
impactos ambientales positivos derivados de dichas acciones.Este sistema opera mediante procesos participativos
y de vigilancia, control, supervisión, fiscalización y sanciones e incentivos.
(…)
14
Ley N° 27446, Ley del SEIA
Artículo 3º.- Obligatoriedad de la certificación ambiental
A partir de la entrada en vigencia del Reglamento de la presente Ley, no podrá iniciarse la ejecución de proyectos
incluidos en el artículo anterior y ninguna autoridad nacional, sectorial, regional o local podrá aprobarlas, autorizarlas,
permitirlas, concederlas o habilitarlas si no cuentan previamente con la certificación ambiental contenida en la
Resolución expedida por la respectiva autoridad competente.
15
Ley N° 27446.Ley del SEIA
Artículo 1º.- Objeto de la ley
La presente Ley tiene por finalidad:
a) La creación del Sistema Nacional de Evaluación del Impacto Ambiental (SEIA), como un sistema único y
coordinado de identificación, prevención, supervisión, control y corrección anticipada de los impactos ambientales
negativos derivados de las acciones humanas expresadas por medio del proyecto de inversión.
b) El establecimiento de un proceso uniforme que comprenda los requerimientos, etapas, y alcances de las evaluaciones
del impacto ambiental de proyectos de inversión.
c) El establecimiento de los mecanismos que aseguren la participación ciudadana en el proceso de evaluación de
impacto ambiental.
16
Publicado en el diario El Peruano el 25 de setiembre del 2009.

12
 ambientales negativos de carácter significativo, debe tramitar su certificación
ambiental. Una vez aprobada dicha certificación, podrá ejecutar dicho
proyecto. El incumplimiento de esta obligación está sujeto a las sanciones de
Ley17.

Del mismo modo, dicho Reglamento establece que las modificaciones,

ampliaciones o diversificaciones de los proyectos susceptibles de generar
impactos ambientales negativos significativos supongan un cambio en el
proyecto original y que por su magnitud pueda generar nuevos o mayores
impactos ambientales negativos, deberá someterse a un proceso de evaluación
ambiental18.

Dicho todo esto, se puede advertir que el SEIA es un sistema que busca
uniformizar los procesos de evaluación de los impactos ambientales, y la
certificación ambiental es la parte final de dicho proceso, es decir a través de
ella, se obtiene la aprobación de la viabilidad del proyecto de inversión.

17
Reglamento del SEIA aprobado mediante Decreto Supremo N° 019-2009-MINAM
Artículo 15°.- Obligatoriedad de la Certificación Ambiental
Toda persona natural o jurídica, de derecho público o privado, nacional o extranjera, que pretenda desarrollar un
proyecto de inversión susceptible de generar impactos ambientales negativos de carácter significativo, que estén
relacionados con los criterios de protección ambiental establecidos en el Anexo V del presente Reglamento y los
mandatos señalados en el Título II, debe gestionar una Certificación Ambiental ante la Autoridad Competente que
corresponda, de acuerdo con la normatividad vigente y lo dispuesto en el presente Reglamento. Para efectos de lo
señalado en el párrafo anterior, como resultado del proceso de evaluación de impacto ambiental, la Autoridad
Competente aprobará o desaprobará el instrumento de gestión ambiental o estudio ambiental sometido a su
consideración, entendiéndose cuando la Resolución emitida sea aprobatoria, que ésta constituye la Certificación
Ambiental.
La desaprobación, improcedencia, inadmisibilidad o cualquier otra causa que implique la no obtención o la pérdida de
la Certificación Ambiental, implica la imposibilidad legal de iniciar obras, ejecutar y continuar con el desarrollo del
proyecto de inversión. El incumplimiento de esta obligación está sujeto a las sanciones, de Ley.
18
Reglamento del SINEFA aprobado mediante Decreto Supremo N° 019-2009-MINAM
Artículo 18°.- Políticas, planes, programas y proyectos que se someten a evaluación ambiental
Se sujetan al proceso de evaluación ambiental:
a) Los nuevos proyectos de inversión pública, privada o de capital mixto, que sean susceptibles de generar impactos
ambientales negativos significativos, los cuales se encuentran señalados en el Listado de Inclusión de los Proyectos de
Inversión sujetos al SEIA, comprendido en el Anexo II.
b) Las modificaciones, ampliaciones o diversificación de los proyectos señalados en el inciso anterior, siempre que
supongan un cambio del proyecto original que por su magnitud, alcance o circunstancias, pudieran generar nuevos o
mayores impactos ambientales negativos, de acuerdo a los criterios específicos que determine el Ministerio del
Ambiente – MINAM o la Autoridad Competente que corresponda.
c) Los proyectos que se reubiquen o trasladen, a otras partes del territorio nacional.
d) Las políticas, planes, programas públicos con implicaciones ambientales significativas, incluyendo entre otros, los
procesos que impliquen la reubicación de ciudades y centros poblados.

13
 Sin embargo, esto no implica que una vez obtenida la certificación ambiental
haya concluido la intervención de la Administración, pues como ya se ha
indicado la obtención de dicha certificación da la venia al inicio de la
ejecución del proyecto, pero con ello también al inicio del cumplimiento de
obligaciones y compromisos ambientales por parte del titular del proyecto; por
lo tanto, el proyecto se encuentra bajo constante supervisión de la autoridad
competente a fin de verificar el cumplimiento de dichas obligaciones.

Entonces se puede determinar que el objetivo del SEIA es crear herramientas

legales que coadyuven a identificar, evaluar, mitigar y corregir de manera
eficaz y anticipada los impactos ambientales negativos que puedan generar los
proyectos de inversión. Para ello, todo proyecto de inversión debe contar
obligatoriamente con la certificación ambiental.

III.3 El Sistema Nacional de Evaluación y Fiscalización Ambiental – SINEFA

Con el SINEFA19 se busca asegurar el cumplimiento de la legislación

ambiental por parte de las personas naturales o jurídicas. Asimismo, supervisa
y garantiza que aquellas entidades del Estado que realicen actividades de
supervisión y fiscalización en materia ambiental, las ejecuten de manera
imparcial, ágil y eficiente20.

El SINEFA establece que las autoridades competentes que lo conforman son,

el Ministerio del Ambiente, el OEFA y las Entidades de Fiscalización
Ambiental Nacional, Regional o Local21. El OEFA22, es el ente rector del

19
Ley N° 29325, Ley del Sistema Nacional de Evaluación y Fiscalización Ambiental
20
Ley N° 29325, Ley del Sistema Nacional de Evaluación y Fiscalización Ambiental
Artículo 3°.-Finalidad
El Sistema tiene por finalidad asegurar el cumplimiento de la legislación ambiental por parte de todas las personas
naturales o jurídicas, así como supervisar y garantizar que las funciones de evaluación, supervisión, fiscalización,
control y potestad sancionadora en materia ambiental, a cargo de las diversas entidades del Estado, se realicen de forma
independiente, imparcial, ágil y eficiente, de acuerdo con lo dispuesto en la Ley Nº 28245, Ley Marco del Sistema
Nacional de Gestión Ambiental, en la Ley Nº 28611, Ley General del Ambiente, en la Política Nacional del Ambiente y
demás normas, políticas, planes, estrategias, programas y acciones destinados a coadyuvar a la existencia de
ecosistemas saludables, viables y funcionales, al desarrollo de las actividades productivas y el aprovechamiento
sostenible de los recursos naturales que contribuyan a una efectiva gestión y protección del ambiente.
21
Ley N° 29325, Ley del Sistema Nacional de Evaluación y Fiscalización Ambiental

14
 SINEFA23.

III.4 El Organismo de Evaluación y Fiscalización Ambiental- OEFA y sus

Funciones

En esta oportunidad nos avocaremos al OEFA y sus funciones respecto a la

fiscalización ambiental en el país.

El OEFA es un organismo público técnico especializado que se encarga de la

fiscalización, supervisión, evaluación, control y sanción en materia
ambiental24.

Mediante la Ley N° 30011 25 se estableció que el OEFA en su calidad de ente

rector tenía como funciones normar y supervisar las entidades de fiscalización
ambiental26 y, respecto a la fiscalización ambiental, dicho Organismo cuenta
con la función evaluadora, función supervisora directa y la función
fiscalizadora y sancionadora27.

Artículo 4°.- Autoridades competentes.

Forman parte del Sistema Nacional de Evaluación y Fiscalización Ambiental:
a) El Ministerio del Ambiente (MINAM).
b) El Organismo de Evaluación y Fiscalización Ambiental (OEFA).
c) Las Entidades de Fiscalización Ambiental, Nacional, Regional o Local.
22
El OEFA se creó en el año 2008 mediante Decreto Legislativo N° 1013 – Decreto Legislativo que aprueba la Ley de
Creación, Organización y Funciones del Ministerio del Ambiente, e inició sus actividades de fiscalización ambiental
directa en el año 2010.
23
Ley N° 29325, Ley del SINEFA
Artículo 1.- Objeto de la Ley
La presente Ley tiene por objeto crear el Sistema Nacional de Evaluación y Fiscalización Ambiental, el cual está a
cargo del Organismo de Evaluación y Fiscalización Ambiental - OEFA como ente rector.
24
Ley N° 29325, Ley del SINEFA
Artículo 6°.- Organismo de Evaluación y Fiscalización Ambiental ( OEFA)
El Organismo de Evaluación y Fiscalización Ambiental (OEFA), es un organismo público técnico especializado, con
personería jurídica de derecho público interno, que constituye un pliego presupuestal. Se encuentra adscrito al MINAM
y se encarga de la fiscalización, supervisión, evaluación, control y sanción en materia ambiental, así como de la
aplicación de los incentivos, y ejerce las funciones previstas en el Decreto Legislativo Nº 1013 y la presente Ley. El
OEFA es el ente rector del Sistema de Evaluación y Fiscalización Ambiental.
25
Ley que modifica la Ley N° 29325, Ley del SINEFA, publicada en el diario El Peruano el 26 de abril del 2013.
26
Entidades de Fiscalización Ambiental (EFA) a nivel nacional, regional o local.
27
La Fiscalización Ambiental en el Perú. Reflexiones sobre las funciones y atribuciones del OEFA. Primera edición, abril
2014. Pág.21.

15
 Efectivamente, mediante la Ley N° 30011 se establece que el OEFA tiene una
función normativa, la cual consiste en dictar, en el ámbito y en materia de sus
competencias, las normas que regulen el ejercicio de la fiscalización ambiental
en el marco del SINEFA28.

Asimismo, establece que la función de supervisión directa29 consiste en

realizar acciones de seguimiento y verificación con el propósito de asegurar el
cumplimiento de las obligaciones establecidas en la regulación ambiental por
parte de los administrados30.

Teniendo en cuenta lo indicado, si bien el OEFA como ente rector del

SINEFA, se encuentra facultado para emitir normas, estas deben estar
dirigidas a contribuir en las políticas de fiscalización ambiental a fin de contar
con un proceso de fiscalización sólido sin vacíos legales que permitan a los
sujetos supervisado evadir la responsabilidad ante el incumplimiento de sus
28
Ley N° 30011. Ley que modifica la Ley 29325, Ley del SINEFA
Artículo 11º.- Funciones generales
11.1 El ejercicio de la fiscalización ambiental comprende las funciones de evaluación, supervisión, fiscalización y
sanción destinadas a asegurar el cumplimiento de las obligaciones ambientales fiscalizables establecidas en la
legislación ambiental, así como de los compromisos derivados de los instrumentos de gestión ambiental y de los
mandatos o disposiciones emitidos por el Organismo de Evaluación y Fiscalización Ambiental (OEFA), en
concordancia con lo establecido en el artículo 17,conforme a lo siguiente:
(…)
a) Función normativa: comprende la facultad de dictar, en el ámbito y en materia de sus competencias, las normas que
regulen el ejercicio de la fiscalización ambiental en el marco del Sistema Nacional de Evaluación y Fiscalización
Ambiental (SINEFA), y otras de carácter general referidas a la verificación del cumplimiento de las obligaciones
ambientales fiscalizables de los administrados a su cargo; así como aquellas necesarias para el ejercicio de la función de
supervisión de entidades de fiscalización ambiental, las que son de obligatorio cumplimiento para dichas entidades en
los tres niveles de gobierno.
En ejercicio de la función normativa, el OEFA es competente, entre otros, para tipificar infracciones administrativas y
aprobar la escala de sanciones correspondientes, así como los criterios de graduación de estas y los alcances de las
medidas preventivas, cautelares y correctivas a ser emitidas por las instancias competentes respectivas.
(…)

29
Ley N° 30011. Ley que modifica la Ley 29325, Ley del SINEFA
Artículo 11º.- Funciones generales:
(…)
Función supervisora directa: comprende la facultad de realizar acciones de seguimiento y verificación con el propósito
de asegurar el cumplimiento de las obligaciones establecidas en la regulación ambiental por parte de los administrados.
Adicionalmente, comprende la facultad de dictar medidas preventivas.
La función supervisora tiene como objetivo adicional promover la subsanación voluntaria de los presuntos
incumplimientos de las obligaciones ambientales, siempre y cuando no se haya iniciado el procedimiento administrativo
sancionador, se trate de una infracción subsanable y la acción u omisión no haya generado riesgo, daños al ambiente o a
la salud. En estos casos, el OEFA puede disponer el archivo de la investigación
correspondiente. Mediante resolución del Consejo Directivo se reglamenta lo dispuesto en el párrafo anterior.
30
Cabe indicar que, como objetivo adicional, la función de supervisión directa del OEFA busca promover la subsanación
voluntaria de los presuntos incumplimientos de las obligaciones ambientales, siempre y cuando no se haya iniciado el
procedimiento administrativo sancionador, se trate de una infracción subsanable y la acción u omisión no haya
generado riesgo, daños al ambiente o a la salud.

16
 obligaciones; es decir, dichas normas deben estar inmersas al ámbito de la
fiscalización ambiental y no exceder de ellas. Por lo tanto, crear herramientas
que contravengan los derechos de la sociedad a vivir en un ambiente sano y
equilibrado, contradeciría los fines para lo que fue creado y sus funciones.

Ahora bien, considerando que otra de las funciones del OEFA es realizar
acciones de seguimiento y verificación a fin de asegurar el cumplimiento de
las obligaciones por parte de los administrados, es oportuno advertir que dicha
función es realizada una vez el titular del proyecto de inversión ya cuenta con
una certificación ambiental que aprobó la viabilidad del proyecto previa
evaluación de los impactos negativos que podía generar así como las medidas
de mitigación de los mismos.

Ello significa que el OEFA supervisa el cumplimiento de las obligaciones y

compromisos ambientales a los que el titular del proyecto de inversión se ha
sometido en su IGA aprobado de manera posterior no previa a ello.

De acuerdo a lo indicado, la certificación ambiental es ex ante y la

intervención del OEFA es ex post. En ese sentido, el solo hecho de que una
herramienta legal creada por el OEFA genere de manera indirecta una especie
de “certificación ambiental” contravendría sus competencias, toda vez que la
certificación ambiental es otorgada por la autoridad competente para ello.

Conforme a ello, Interoil era sujeto supervisable en tanto era titular del
proyecto que venía siendo ejecutado en el Lote III. En tal sentido, todas sus
obligaciones establecidas en su EIA eran objeto de fiscalización por parte del
OEFA toda vez que se debía verificar el cumplimiento de las mismas.

IV. MEJORA AMBIENTAL

IV.1 Definición

17
 De acuerdo al TFA, la mejora ambiental implica siempre pasar de una primera
situación a una segunda situación más ventajosa en términos ambientales 31.

En ese contexto, una mejora ambiental debe ser considerada como tal, siempre
y cuando, los resultados evidencien que realizar una actividad que incluya una
mejora tecnológica es más favorable en términos ambientales, que ejecutar una
acción que no contemple dicha mejora.

Sobre el particular, a Interoil se le sancionó por perforar pozos en zonas

distintas a las establecidas en su EIA y por aplicar una metodología diferente a
la establecida en dicho instrumento; entonces, teniendo como antecedente que
i) toda perforación de pozos implica llevar a cabo cortes de subsuelo, los cuales
deben ser tratados luego de extraídos y finalmente dispuestos como residuos
peligrosos y ii) las zonas donde se perforó no estaban establecidas en su EIA, se
advierte que, no se habría evaluado los posibles impactos ambientales negativos
así como las acciones de mitigación, por lo tanto, ¿sería correcto considerar
dichas modificaciones como una mejora ambiental? .

Ante dicho cuestionamiento, corresponde analizar la regulación de la mejora

ambiental en el país.

IV.2 Mejora ambiental en el Perú:

A fin de dar celeridad a la certificación ambiental para actividades que por sus
características no genera impactos negativos, se creó en mayo del 2013 la figura
de “mejora tecnológica”.

Esta herramienta excepcional es usada cuando el titular de un proyecto de

inversión quiera llevar a cabo acciones no previstas en los IGA pero que deben
ser consideradas como “mejoras tecnológicas” y, sólo requiere la presentación
de un Informe Técnico Sustentatorio (en adelante, ITS), el cual debe ser
aprobado por la autoridad competente para ello.

31
Literal b) página 26 de la Resolución N° 041-2013-OEFA/TFA.

18
 Posteriormente, en diciembre del 2013 el OEFA creó la figura de “mejora
manifiestamente evidente”, a través de la cual la Autoridad de Supervisión
Directa del OEFA califica la conducta previa evaluación del cumplimiento de
los requisitos establecidos.

A continuación se detalla los alcances de cada una de las herramientas legales

mencionadas.

IV.2.1 ITS:

A través del Decreto Supremo Nº 054-2013-PCM, se aprobaron las

disposiciones especiales para ejecución de procedimientos administrativos.
Así, en su artículo 4° se establece la figura de “mejora tecnológica” 32.

La norma indicada precedentemente, señala que el titular de un proyecto se

encuentra obligado a realizar un ITS y presentarlo ante la autoridad ambiental
competente a fin de obtener su aprobación, cuando:

 Modifique componentes auxiliares

 Realice ampliaciones en proyectos de inversión con certificación
ambiental aprobada que tienen impacto ambiental no
significativo
 Requiera hacer mejoras tecnológicas en las operaciones.

De acuerdo a lo señalado previamente, sólo en esos casos el titular no

32
Decreto Supremo Nº 054-2013-PCM. Aprueban disposiciones especiales para ejecución de procedimientos
administrativos.
Articulo 4°.- Disposiciones ambientales para los proyectos de inversión
En los casos en que sea necesario modificar componentes auxiliares o hacer ampliaciones en proyectos de inversión con
certificación ambiental aprobada que tienen impacto ambiental no significativo o se pretendan hacer mejoras
tecnológicas en las operaciones, no se requerirá un procedimiento de modificación del instrumento de gestión
ambiental.
El titular del Proyecto está obligado a hacer un informe técnico sustentando estar en dichos supuestos ante la autoridad
sectorial ambiental competente antes de su implementación. Dicha autoridad emitirá su conformidad en el plazo
máximo de 15 días hábiles. En caso que la actividad propuesta modifique considerablemente aspectos tales como, la
magnitud o duración de los impactos ambientales del proyecto o de las medidas de mitigación o recuperación
aprobadas, dichas modificaciones se deberán evaluar a través del procedimiento de modificación.

19
 requerirá modificar su IGA ya aprobado, sino solo elaborar un ITS cuando se
den los supuestos indicados, una vez aprobado puede dar inicio a las acciones.

Es oportuno indicar que respecto al caso objeto de análisis, nos encontramos

frente una actividad de hidrocarburos, por lo tanto si Interoil requería realizar
una modificación o ampliación de sus actividades, la cual no se encontrara
identificada con ninguno de los tres (3) supuestos señalados anteriormente,
debía proceder conforme lo establecía el artículo 9° del RPAAH 33, reglamento
vigente a la fecha de la detección de la conducta; esto es, elaborar y presentar
un IGA en el cual consten las modificaciones y ampliaciones de sus acciones
de perforación a fin de obtener un pronunciamiento positivo de la autoridad
competente que le permita dar inicio a dichas acciones nuevas.

IV.2.2 Mejora ambiental manifiestamente evidente:

Mediante Resolución de Consejo Directivo 049-2013-OEFA-CD, el OEFA

estableció en su artículo 4° lo siguiente:
“Artículo 4°.- Infracciones administrativas relacionadas al incumplimiento de
lo establecido en el Instrumento de Gestión Ambiental”.
(…)
4.2 Si la Autoridad de Supervisión Directa considera que la actividad u obra
desarrollada por el administrado no corresponde específicamente a lo previsto
en el Instrumento de Gestión Ambiental, pero constituye una mejora
manifiestamente evidente que favorece la protección ambiental o los
compromisos socioambientales, no calificará dicha falta de correspondencia
como un hallazgo que amerite el inicio de un procedimiento sancionador.
4.3 Si la Autoridad de Supervisión Directa considera que la actividad u obra
desarrollada por el administrado no corresponde específicamente a lo previsto
en el Instrumento de Gestión Ambiental, pero puede constituir una mejora que
favorece la protección ambiental o los compromisos socioambientales,
procederá teniendo en cuenta lo establecido en el Artículo 4° del Decreto

33
Reglamento para la Protección Ambiental en las Actividades de Hidrocarburos aprobado por el Decreto
Supremo N° 015-2006-EM
Artículo 9°.- Previo al inicio de Actividades de Hidrocarburos, Ampliación de Actividades o Modificación, el Titular
deberá presentar ante la DGAAE el Estudio Ambiental correspondiente, el cual luego de su aprobación será de
obligatorio cumplimiento. El costo de los estudios antes señalados y su difusión será asumido por el proponente.

20
 Supremo N°054-2013-PCM, concordado con la Segunda Disposición
Complementaria Final del Decreto Supremo N°054-2013-PCM”.

De acuerdo a la norma expuesta, se advierte que la Autoridad de Supervisión

Directa del OEFA (en adelante, la Dirección de Supervisión del OEFA) es
quien califica la conducta; es decir, faculta a dicha Autoridad a determinar si
en efecto se encuentra frente a una mejora manifiestamente evidente o puede
constituirse en ello.
Conforme a ello, la Dirección de Supervisión del OEFA se encuentra frente a
dos (2) supuestos y debe proceder de la siguiente manera:

 Si la actividad llevada a cabo por el administrado no se encuentra

contemplada en su EIA pero constituye una mejora
manifiestamente evidente que favorece la protección ambiental o los
compromisos socioambientales, la Dirección de Supervision no
calificará la conducta como un hallazgo que amerite el inicio de
un procedimiento sancionador.

 Si la actividad llevada a cabo por el administrado no se encuentra

contemplada en su EIA, pero puede constituir una mejora que
favorece la protección ambiental o los compromisos
socioambientales, la Dirección de Supervision procederá teniendo en
cuenta lo establecido en el artículo 4° del Decreto Supremo N°054-
2013-PCM.

IV.2.2.1 Análisis de la regulación de la mejora manifiestamente evidente:

De lo indicado anteriormente, se plantean dos (2) escenarios:

 Primer escenario:
Si la conducta constituye una mejora manifiestamente evidente, es
decir en el marco de la supervisión se evidencia fehacientemente que

21
 es una mejora, no será calificada como un hallazgo que amerite un
inicio de un procedimiento sancionador.

Ello significa que las acciones desarrolladas no contempladas en un IGA a

simple verificación responden a acciones que por su naturaleza evidencian
indudablemente que no generarían un impacto negativo, e inclusive responden
a una mejora tecnológica que coadyuva de manera positiva a las acciones que
viene desarrollando el titular.

Se precisa en este punto que, el titular debe contar con el suficiente respaldo
técnico para que en el marco de la supervisión le sea posible acreditar que los
hechos objeto de supervisión califican como una mejora manifiestamente
evidente. Sin perjuicio de ello, la Dirección de Supervisión del OEFA está
facultada a analizar y evaluar el sustento técnico que presente el titular.

Claro está que, la evaluación técnica realizada por el titular del proyecto a fin
de verificar si en efecto sus acciones obedecen a una mejora tecnológica, debe
ser de fecha anterior a la ejecución de la supuesta mejora. Lo contrario
significaría que el administrado realizó acciones no contempladas en su EIA
sin tener la certeza sobre los posibles impactos ambientales que ocasionaría su
conducta, con lo cual su posición respecto a que sus acciones corresponden a
una mejora tecnológica devendría en incongruente.

 Segundo escenario:
La conducta podría ser considerada como una mejora, sí previamente
el titular del proyecto ha procedido conforme a lo establecido al
artículo 4° del Decreto Supremo N°054-2013-PCM.

Ello quiere decir que, si el titular cuenta con un Informe Técnico Sustentario
aprobado por la autoridad correspondiente en el cual se haya determinado que
en efecto las actividades realizadas corresponden a una mejora tecnológica, tan

22
 solo procederá a mostrar ante la Dirección de Supervisión que cuenta con
dicho documento.

Bajo estos dos (2) escenarios, se desprende que la Dirección de Supervisión

del OEFA -respecto a los medios de prueba proporcionados por el titular del
proyecto- procederá de acuerdo a lo establecido en la Resolución de Consejo
Directivo 049-2013-OEFA-CD; es decir, si las pruebas que aporte el titular del
proyecto – en el caso del primer escenario– son contundentes e idóneos para
acreditar que efectivamente mediante un análisis técnico se concluyó que las
acciones ejecutadas no contempladas en el IGA ameritan ser consideradas
como una mejora tecnológica manifiestamente evidente, no determinaría la
configuración de un hallazgo; y, respecto al caso de que el titular contase con
ITS aprobado, solo bastará que la Dirección de Supervisión corrobore ello.

V. ANÁLISIS DE LA APLICACIÓN DE LA FIGURA DE MEJORA

MANIFIESTAMENTE EVIDENTE EN EL CASO INTEROIL

V.1 Sobre los impactos ambientales de la perforación vertical y dirigida

Los pozos verticales son aquellos cuya desviación vertical no es mayor a 3°.
Esto significa que, dicha perforación va desde su construcción hasta el punto
final del pozo perforado.

Caso contrario sucede en la perforación dirigida, dicha metodología es

empleada mayormente para la optimización de yacimientos34. Consiste en
dirigir el pozo a lo largo de una trayectoria hacia un objetivo predeterminado,
ubicado a una determinada distancia lateral de la localización superficial del
equipo de perforación; es decir, la perforación se inicia en un punto de la
superficie que se va desplazando horizontalmente hacia otro punto pero ya en el
subsuelo.

34
Glosario, Siglas y Abreviaturas del Subsector Hidrocarburos, aprobado por el DECRETO SUPREMO Nº 032-2002-EM
y Publicado en el Diario El Peruano el 23/10/2002.
Yacimiento: Área de superficie bajo el cual existe uno o más Reservorios que estén produciendo o que se haya probado
que son capaces de producir Hidrocarburos.

23
Ahora bien, la perforación de un pozo implica tener en cuenta un enfoque
ambiental debido a que durante la ejecución de dicha actividad se identifican
puntos críticos, los cuales se diferencian por la intensidad de los impactos
ambientales que puede generar en las diferentes etapas de una perforación.

Un ejemplo de punto crítico durante la etapa previa a la perforación de un pozo,

es la generación de accesos, caminos y construcción de campamentos por la
posible erosión de suelos o deforestación, ello va a depender de la geografía del
lugar.

Posteriormente, durante la etapa propia de perforación, el punto crítico se da en

la generación de lodos y cortes de perforación, esto independientemente de la
geografía del lugar, pues estas actividades incluyen el uso de agua y sustancias
químicas, cuya mezcla con el suelo genera lodos que fluyen a la superficie y
finalmente deben ser tratados en pozas de almacenamiento a fin de ser
dispuestos por considerarse residuos peligrosos por su alta composición
química.

Cabe indicar, que en este punto se deben adoptar las medidas ambientales
necesarias para evitar impactos negativos, toda vez que uno de los riesgos en
esta etapa es que se origine un derrame de lodos, lo cual ocasionaría una
contaminación de suelos o cuerpos de agua.

Respecto al caso de Interoil, se tiene que el administrado realizó una

perforación dirigida para lo cual reubico los cuatro (4) pozos lo que significa
que hubo una mayor generación de lodos y cortes de perforación.

En tal sentido, si la empresa consideró este tipo de perforación como una

mejora manifiestamente evidente, se desprende de dicha postura que Interoil
habría tomado las medidas ambientales necesarias para evitar impactos
negativos al medio ambiente.

Sin embargo, dicha situación no se habría concretado así, sino más bien se
advierte que, Interoil no aportó pruebas durante el procedimiento administrativo

24
 sancionador e inclusive no alegó la configuración de una mejora
manifiestamente evidente, tal como se explica en el siguiente numeral.

V.2 Sobre el cumplimiento de los requisitos exigidos por la mejora

manifiestamente evidente y su reglamento.

Tal como he mencionado, la Resolución de Consejo Directivo 049-2013-

OEFA-CD, nos coloca frente a dos escenarios, siendo el primero que a priori
requiere que el titular de la actividad cuente con los medios probatorios técnicos
necesarios que acredite que su actividad debe ser considerada como una mejora
manifiestamente evidente, y el segundo, que el administrado evidencie contar
con un ITS aprobado por la autoridad correspondiente.

En atención al caso objeto de análisis, me colocaré en el primer escenario.

Ahora bien, los documentos técnicos sustentatorios deben ser de fecha anterior
a la ejecución de la actividad, esto corroborará que la empresa realizó las
evaluaciones necesarias previas a fin de determinar que en efecto la actividad es
una mejora manifiestamente evidente.

En ese orden de ideas, lo coherente es que Interoil debió haber realizado las
evaluaciones necesarias respecto a la variación de la metodología de
perforación establecida en su EIA, esto es la perforación vertical, a la
perforación dirigida horizontal.

Sin embargo, el literal d) página 34 de la Resolución N° 041-2013-

OEFA/TFA, el TFA indica:

“d) ¿La conducta ejecutada fue más favorable para el ambiente (redujo el impacto
ambiental previsto o generó una mayor protección en el amiente)?

Si, la explicación técnica recogida en los considerandos 91 al 96 demuestra que, en

general, el sistema de perforación dirigida horizontal resulta más beneficioso en
términos ambientales (…)”

De la revisión de dicha resolución en todos sus extremos y de manera exacta de

los numerales 91 al 96, se advierte que el TFA no hace mención alguna

25
 respecto a los aportes técnicos realizados por Interoil ni tampoco que la
empresa haya alegado la configuración de la indicada mejora, sino más bien, el
TFA explica y fundamenta, desde su punto de vista, su interpretación de la
figura de mejora manifiestamente evidente, sus normas conexas y por qué
efectivamente la conducta de Interoil corresponde a dicha figura, sin mayor
sustento que el de su propia posición.

Inclusive el TFA no hace referencia a ninguna prueba que haya aportado

Interoil durante el procedimiento administrativo sancionador, a fin de
evidenciar que haya identificado los impactos ambientales que se hayan
generado a raíz de la relocalización de los pozos cuatro (4) pozos (13103D,
13169D, 13114D y 13119D) y consecuentemente las respectivas medidas de
mitigación.

Por lo tanto, respecto al extremo referido a acreditar que contaba con el sustento
técnico idóneo y necesario para considerar a dicha conducta como una mejora
manifiestamente evidente, no ha sido cumplida.

Por otro lado, de acuerdo al artículo 6° del Reglamento que regula la mejora
manifiestamente evidente a que se refiere el Numeral 4.2 del Artículo 4° de la
Resolución de Consejo Directivo N° 049-2013-OEFA-CD, aprobado mediante
Resolución de Consejo Directivo 041-2014-OEFA-CD35, establece que el
Tribunal de Fiscalización Ambiental deberá solicitar de manera previa opinión
técnica a la Dirección de Supervisión del OEFA, a fin de valorar la condición
de una mejora manifiestamente evidente. Inclusive establece que, la
inobservancia de dicha obligación, declarará nulo el pronunciamiento de
Tribunal de Fiscalización Ambiental sobre la existencia de una mejora

35
Reglamento que regula la mejora manifiestamente evidente a que se refiere el Numeral 4.2 del Artículo 4 de la
Resolución de Consejo Directivo N° 049-2013-OEFA-CD.
Artículo 6°.- Determinación de una mejora manifiestamente evidente en los procedimientos sancionadores y recursivos.
6.1 En los procedimientos sancionadores y recursivos, la Autoridad Decisora o el Tribunal de Fiscalización Ambiental,
según corresponda, podrá valorar la condición de una mejora manifiestamente evidente siempre y cuando haya
solicitado de manera previa opinión técnica a la Autoridad de Supervisión Directa.
6.2 Es nulo el pronunciamiento de la Autoridad Decisora, o del Tribunal de Fiscalización Ambiental sobre la existencia
de una mejora manifiestamente evidente, si no obra en el expediente la opinión técnica sobre el particular de la
Autoridad de Supervisión Directa.

26
 manifiestamente evidente, si no obra en el expediente la opinión técnica sobre
el particular de la Dirección de Supervisión del OEFA.

Al respecto, el TFA se encontraba en una situación de asimetría informativa

frente al desempeño y cumplimiento del titular a sus obligaciones
ambientalmente fiscalizables, ello debido a la naturaleza compleja de las
operaciones de la actividad hidrocarburífera.

Por tal motivo, teniendo en cuenta que la Dirección de Supervisión del OEFA
tiene como función principal la verificación –in situ– del cumplimiento de las
obligaciones ambientales fiscalizables de los administrados, su opinión debe ser
tomada en cuenta por el TFA a fin de superar la referida asimetría informativa,
sobre todo porque así también lo establece el artículo 6° de la Resolución de
Consejo Directivo 041-2014-OEFA-CD.

Sin embargo, de la revisión de la Resolución N° 041-2013-OEFA/TFA, se

advierte que en todos sus extremos el TFA no hace referencia a haber solicitado
la opinión técnica de la Dirección de Supervisión del OEFA para concluir que
la recolocación de los pozos calificaba como una mejora manifiestamente
evidente.

Por lo tanto, respecto al extremo referido a la obligación del TFA de solicitar la

opinión técnica a la Dirección de Supervisión del OEFA de manera previa a su
pronunciamiento en el que calificó como una mejora manifiestamente evidente
la relocalización de los cuatro (4) pozos (13103D, 13169D, 13114D y 13119D),
tampoco fue cumplida.

V.3 La mejora manifiestamente evidente como eximente de responsabilidad

administrativa

La norma prevé que el único caso en el que los administrados pueden realizar
modificaciones a los términos de su IGA sin que ello signifique un supuesto
incumplimiento, es cuando la Dirección de Supervisión del OEFA identifique
que dichos cambios configuran una mejora ambiental manifiestamente

27
evidente; esto significa que incluso si se tratase de una posible mejora
ambiental, no correspondería –per se– eximir de responsabilidad al titular que
la efectuó.

En tal sentido, las modificaciones a los términos de su IGA son calificadas por
la Dirección de Supervisión del OEFA como mejoras manifiestamente
evidentes, dichas modificaciones (que se efectuaron sin un control previo por
parte de la autoridad de certificación ambiental) no serán consideradas como
ilícitas y, por tanto, no ameritarán el inicio de un procedimiento administrativo
sancionador.

Sin embargo, el Considerando N° 66 de la Resolución N° 041-2014-

OEFA/TFA, indica:

“Si bien las actividades declaradas en el estudio de impacto ambiental deben ejecutarse
en los términos previstos, a juicio de este Tribunal el marco legal ha previsto un
supuesto excepcional que permite a los administrados realizar modificaciones o
cambios sin que ello configure un supuesto de incumplimiento del instrumento
ambiental que amerite una sanción. Tal supuesto es la mejora ambiental”.

Bajo ese contexto, a juicio del TFA, de manera excepcional la mejora

ambiental si eximiría de responsabilidad administrativa al administrado.

Sin embargo, como ya se ha dejado claro, para la aprobación e implementación

de las mejoras ambientales, el administrado cuenta con tres (3) tipos de
procedimientos: (i) por la vía ordinaria de acuerdo a lo dispuesto en el RPAAH
aprobado por el Decreto Supremo N° 015-2006-EM; (ii) la mejora tecnológica
–siempre que involucren componentes auxiliares o ampliaciones– prevista en el
Decreto Supremo Nº 054-2013-PCM; y, (iii) la mejora ambiental
manifiestamente evidente comprendida en la Resolución de Consejo Directivo
N° 049-2013-OEFA-CD.

Es importante recordar que cuando la empresa relocalizó los pozos en

contravención a lo dispuesto en su IGA, aún no se encontraba vigente el
Decreto Supremo N° 054-2013-PCM. Por tanto, si Interoil deseaba realizar

28
cualquier tipo de modificación a los términos de su IGA debió –antes de
ejecutar dicha modificación– seguir la vía ordinaria, esto es, iniciar un
procedimiento de modificación de su IGA ante la DGAAE para que dicha
autoridad lo evalúe y valide.

La vía ordinaria sigue lo establecido en el artículo 9° del RPAAH. En este

caso, la modificación de las condiciones ya evaluadas por la autoridad de
certificación ambiental exige la modificación del IGA y, por tanto, una nueva
evaluación por parte de la referida autoridad.

Bajo este esquema normativo, y contrariamente a lo afirmado en la Resolución

N° 041-2014-OEFA/TFA, no cualquier tipo de mejora ambiental exime de
responsabilidad administrativa al titular de la actividad, pues si actuó en contra
de los términos de su IGA y no siguió un procedimiento de modificación del
mismo o no cuenta con un Informe Técnico aprobado por la autoridad sectorial,
la única posibilidad para que su accionar sea lícito es que acredite ante la
Dirección de Supervisión del OEFA que su proceder –implementar tales
cambios sin control previo– obedeció al hecho de que consideró que su
modificación constituía una mejora manifiestamente evidente.

Por lo tanto, si Interoil decidió por esta última opción es porque contaba con el
suficiente respaldo técnico para que, en el marco de una supervisión directa,
acreditara ante la Dirección de Supervisión del OEFA que su conducta califica
como una mejora manifiestamente evidente.

No obstante, como ya se explicó anteriormente, la propia empresa no alegó la

aplicación de la mejora manifiestamente evidente para eximirse de
responsabilidad y, por tal razón, sus argumentos de defensa no apuntaban a
demostrar la existencia de una mejora manifiestamente evidente. Si bien
Interoil consideraba que la recolocación de los cuatro (4) pozos en cuestión no
generaba impactos negativos al medio ambiente adicionales a los establecidos
por su IGA, ello no puede equipararse a un planteamiento de mejora

29
 manifiestamente evidente; menos aún puede ser suficiente para acreditar que
dicha conducta representó esta clase de mejora.

En virtud de ello, Interoil únicamente podía eximirse de responsabilidad

administrativa si hubiera probado –ante la Dirección de Supervisión del OEFA–
que la recolocación de los pozos constituyó una mejora manifiestamente
evidente. Lo contrario, significaría que la referida empresa estaría utilizando un
procedimiento administrativo sancionador como una vía de “regularización” de
sus actividades paralelo al sistema de certificación ambiental.

V.4 Sobre la motivación de la Resolución de Consejo Directivo N° 041-2013-

OEFA/TFA

Hasta este punto de análisis, se viene dejando en evidencia que Interoil no había
alegado si quiera que su conducta calificara como una mejora ambiental, ni
tampoco acreditado técnicamente que la perforación era dirigida horizontal y
sobre todo que haya evaluado de manera previa los impactos ambientales
negativos así como sus respectivas medidas de mitigación; sin embargo, a
juicio del TFA la calificó como tal e inclusive precisó en su numeral 96 lo
siguiente:

“(…) el propio Decreto Supremo N° 015-2006-EM fomenta el uso de la perforación

dirigida, cuya variante es la perforación horizontal, debido a los beneficios en el
ambiente que conlleva en relación con la perforación vertical, en ese sentido, el hecho
que la propia norma prefiera el uso de la perforación dirigida revela su condición de
mejora manifiesta. Por consiguiente, la conducta de la recurrente al sustituir las
perforaciones verticales por perforaciones horizontales es consecuente incluso con el
mandato del Decreto Supremo N° 015-2006-EM”.
Sobre el particular, el artículo 68° del Decreto Supremo N° 015-2006-EM
establece:

“Artículo 68º.- Los trabajos de perforación en tierra deberán cumplir con las siguientes
condiciones:

(…)

30
 c. El área de afectación de las plataformas no deberá superar dos (2) ha y se deberá
utilizar de preferencia la técnica de perforación dirigida para la perforación de nuevos
pozos. Por cada pozo adicional se deberá permitir como máximo un área adicional de
(media) 0,5 ha hasta un máximo de (cuatro) 4 ha en total”.

Del artículo mencionado se advierte que era aplicable únicamente para

perforación de nuevos pozos, situación que no correspondía adjudicar a Interoil,
toda vez que los pozos 13103D, 13169D, 13114D y 13119D se encontraban
contemplados en su EIA.

Asimismo, si bien el RPAAH señala que es preferible emplear la técnica de

perforación dirigida, ello no significa que deba ser considerada como una
mejora ambiental, afirmar lo contrario sería inexacto.

Para definir si una variación de las condiciones contenidas en un IGA califica

como una mejora manifiestamente evidente, es imprescindible conocer cuáles
son los impactos ambientales en el caso de una perforación dirigida y
perforación vertical en la zona de intervención concreta.

Así, para determinar una mejora ambiental manifiesta y, por ende, la

concurrencia de una eximente de responsabilidad administrativa, debe
efectuarse un análisis comparativo de los impactos ambientales previstos en los
estudios y los impactos que –en efecto– generó la nueva acción implementada
por el Interoil y que claramente contraviene lo establecido en su EIA.

Como ya se ha indicado anteriormente, existen puntos críticos antes y durante

la etapa de perforación de pozos; En el presente caso, se advierte que Interoil no
ha presentado pruebas que acrediten que las supuestas perforaciones dirigidas
responderían a una mejora manifiestamente evidente, con lo cual se podría
sostener que respecto a la modificación del IGA de Interoil, no supuso una
mejora ambiental manifiestamente evidente.

Finalmente, una interpretación propuesta como la del TFA no solo vaciaría de

contenido el artículo 9° del RPAAH, sino que también desconocería el rol de la
autoridad de certificación ambiental, pues siguiendo la regla del TFA en estos

31
 casos los administrados asumirían que ya no necesitan obtener una certificación
ambiental si su operación contempla la perforación dirigida horizontal.

En virtud de lo indicado, la falta de medios probatorios para acreditar esta clase

de mejora ambiental evidenciaría que el TFA no emitió su pronunciamiento con
la motivación adecuada.

VI. CONCLUSIONES

En virtud de lo indicado en el presente documento, se concluye lo siguiente:

 La mejora ambiental, es empleada como una herramienta excepcional y

su calificación como tal se materializa a través de un ITS aprobado por
la autoridad correspondiente o en el caso de la mejora manifiestamente
evidente, mediante la calificación de la Dirección de Supervisión del
OEFA.
 Las acciones u operaciones realizadas por los administrados que buscan
ser calificados como una mejora manifiestamente evidente, deben contar
con sustento técnico. Dicho sustento debe ser aportado durante la
supervisión llevada a cabo por la Dirección de Supervisión del OEFA o
según el requerimiento de dicha Dirección.
 El sustento técnico debe datar de fecha anterior a la ejecución de dichas
acciones, de lo contrario evidenciaría que ha realizado las evaluaciones
técnicas sólo en atención del requerimiento de OEFA, por lo tanto
corroboraría que dichas acciones no son una mejora manifiestamente
evidente.
 La mejora manifiestamente evidente, sólo exime de responsabilidad
administrativa, cuando esta es calificada como tal por la Dirección de
Supervisión del OEFA.
 Si bien el RPAAH fomentaba el empleo de la perforación dirigida, ello
no significaba que sea considerada -per se- cómo una mejora
manifiestamente evidente; afirmar lo contrario, conllevaría a que los

32
 titulares de proyectos de inversión asuman que ya no necesitan obtener
una certificación ambiental si su operación contempla la perforación
dirigida horizontal.

Respecto al caso analizado, se concluye que no se debió aplicar el artículo 4° de

la Resolución de Consejo Directivo N° 049-2013-OEFA/CD en la
determinación de una mejora ambiental, por las siguientes razones:

 Interoil, durante el proceso administrativo sancionador no alegó que en

la perforación de pozos se haya empleado la técnica de perforación
dirigida.
 Interoil, no acreditó haber identificado impactos ambientales negativos
que se hayan generado a raíz de la relocalización de los pozos cuatro (4)
pozos (13103D, 13169D, 13114D y 13119D) y consecuentemente las
respectivas medidas de mitigación.
 Interoil, no acreditó haber realizado las evaluaciones técnicas necesarias
previas a variar la ubicación de los cuatro pozos y la técnica de
perforación, por tanto no sustentó que dichas acciones calificaban como
una mejora manifiestamente evidente.
 El TFA, no cumplió con solicitar a la Dirección de Supervisión del
OEFA su opinión técnica previo a concluir que la recolocación de los
pozos calificaba como una mejora manifiestamente evidente.

VII. BIBLIOGRAFIA
Ley N° 28611, Ley General del Ambiente.

Ley N° 29325, Ley del Sistema Nacional de Evaluación y Fiscalización

Ambiental- SINEFA y su Reglamento.

Ley N° 27446, Ley del Sistema de Evaluación de Impacto Ambiental y su

Reglamento.

Ley N° 27444, Ley de Procedimiento Administrativo General

33
Decreto Supremo N° 015-2006-EM, aprueba el Reglamento para la Protección
Ambiental en las Actividades de Hidrocarburos.

Decreto Supremo N° 054-2013-PCM, aprueba disposiciones especiales para

ejecución de procedimientos administrativos.

Resolución de Consejo Directivo N° 001-2011-OEFA/CD, aprueba

transferencia de las funciones de supervisión, fiscalización y sanción ambiental
en materia de hidrocarburos en general provenientes del OSINERGMIN a
OEFA.

Resolución de Consejo Directivo N° 049-2013-OEFA/CD, aprueba la

Tipificación de infracciones administrativas y establecen escala de sanciones
relacionadas con los Instrumentos de Gestión Ambiental y el desarrollo de
actividades en zonas prohibidas.

Resolución de Consejo Directivo N° 041-2014-OEFA-CD, aprueba

Reglamento que regula la mejora manifiestamente evidente a que se refiere el
Numeral 4.2 del artículo 4° de la Resolución de Consejo Directivo N° 049-
2013-OEFA/CD.

Resolución de Consejo Directivo N° 007-2013-OEFA/CD, aprueba Reglamento

de Supervisión Directa del Organismo de Evaluación y Fiscalización Ambiental
– OEFA.

Resolución Directoral N° 273-2013-OEFA/DFSAI, DFSAI sanciona a Interoil.

Resolución N° 041-2013-OEFA/TFA, revoca Resolución Directoral N° 273-

2013-OEFA/DFSAI.

Mora, Carol. Fiscalización Ambiental. Recomendaciones para un

fortalecimiento integral, Apuntes y reflexiones sobre la “mejora ambiental” del
Organismo de Evaluación y Fiscalización Ambiental (OEFA) y los problemas
asociados a su aplicación. Primera edición, marzo 2015.

34
Evaluación de impacto ambiental: los ITS de proyectos de inversión en sectores
estratégicos. Primera edición, setiembre 2016.

La Fiscalización ambiental en el Perú: Reflexiones sobre las funciones y

atribuciones del OEFA. Primera edición, 2014.

http://www.minam.gob.pe/seia/que-es-la-certificacion-ambiental/

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