REPÚBLICA BOLIVARIANA DE VENEZUELA

UNIVERSIDAD JOSÉ ANTONIO PÁEZ

FACULTAD DE CIENCIAS JURÍDICAS Y POLÍTICAS
ESCUELA DE DERECHO
CARRERA: DERECHO

ANÁLISIS DEL ACTO ADMINISTRATIVO DEL INSTITUTO NACIONAL DE

PREVENCION SALUD Y SEGURIDAD LABORAL (INPSASEL) Y EL
CONTENIDO TECNICO-LEGAL EN ACCIDENTES DE TRABAJO EN
VENEZUELA.

AUTOR: Cruz José

Aponte Nieves
C.I.: 7.102.513

SAN DIEGO, JUNIO DE 2019

 REPÚBLICA BOLIVARIANA DE VENEZUELA
UNIVERSIDAD JOSÉ ANTONIO PÁEZ
FACULTAD DE CIENCIAS JURÍDICAS Y POLÍTICAS
ESCUELA DE DERECHO
CARRERA DERECHO

ANÁLISIS DEL ACTO ADMINISTRATIVO DEL INSTITUTO NACIONAL DE

PREVENCION SALUD Y SEGURIDAD LABORAL (INPSASEL) Y EL
CONTENIDO TECNICO-LEGAL EN ACCIDENTES DE TRABAJO EN
VENEZUELA.

CONSTANCIA DE ACEPTACIÓN

______________________________________________
Nombre, firma y cédula de identidad del Tutor Académico

________________________________________________
Nombre, firma y cédula de identidad del Primer Jurado

________________________________________________
Nombre, firma y cédula de identidad del Segundo Jurado

AUTOR: Cruz José

Aponte Nieves
C.I.: 7.102.513

SAN DIEGO, JUNIO DE 2019

 INDICE GENERAL

AGRADECIMIENTOS
RESUMEN
INTRODUCCIÓN

CAPÍTULO I
Planteamiento del Problema
Objetivos de la Investigación
Justificación
Alcance
Limitaciones

CAPÍTULO II
Antecedentes de la investigación
Bases Legales
Bases Teóricas
Términos Básicos

CAPÍTULO III
Nivel de la Investigación
Diseño de la investigación
Fases de la Investigación

CAPITULO IV
Análisis
Recomendaciones
Conclusión

Referencias bibliográficas
 AGRADECIMIENTOS

En primer lugar quiero agradecer a Dios todo poderoso por darme

la fuerza para mantenerme en el camino del estudio y la investigación .

Por supuesto a mis padres, a mi papá, Cruz Aponte Ochoa, quien

es mi más grande héroe, fue y sigue siendo para mi una referencia
porque sus ejemplos, enseñanzas y palabras siguen frescas en mi
memoria y a diario hago lo posible por no defraudarle y convertirme en lo
que él quiso que fuera. A mi bella y querida mamá, que en los momentos
más duros ha estado allí para asistirme aunque yo no se lo haya pedido ,
porque cuenta con un corazón enorme que no le cabe en el pecho y ha
sido su lección constante en el sentido de que se debe ser bondado so a
pesar de cualquier circunstancia.

Mi esposa Yeletza, quien es un ángel que me cuida y asiste cuando

más lo necesito, gracias mi amazona bella por todo tu apoyo sin ti no lo
hubiera logrado. A mis hijos David y Diego tengo que agradecerles que
fueron constantemente motivación para ir por metas superiores fuente de
inspiración para darle ejemplo de persistencia y determinación. Los amo
mis hijos.

A todas mis hermanas en especial a Yaritza y Yeneida que siempre

sin ningún tipo de mezquindad me ayudan y orientan con sus
experiencias, realmente son maravillosas.

A mis sobrinos especialmente a Hecyari quien es para mí como una

hija también le agradezco su atención a mis asuntos académicos y su
paciencia

A toda mi familia en la incluyo a mis cuñados sencillamente muchas

gracias.
 RESUMEN

El trabajo que hoy se presenta se encuentra delimitado al área del

derecho laboral y relacionada directamente por el desarrollo de la
legislación Venezolana en materia de Seguridad y salud Laboral así como
por la Jurisprudencia. En virtud de ello, se plantearon los siguientes
objetivos: estudiar la Ley Orgánica de Prevención Condiciones y Medio
Ambiente de Trabajo (LOPCYMAT) en los casos de accidentes de trabajo,
interpretar vacíos técnicos-legales de los actos administrativos de los
funcionarios de INPSASEL, determinar las debilidades del procedimiento
de INPSASEL que da lugar a decisiones de calificación de accidentes.
Para justificar el trabajo en cuanto a su factibilidad, pertenencia e
importancia, se pretende diseñar recomendaciones técnico-jurídicas
dirigidas a que las actuaciones de INPSASEL provoquen en los
empleadores el menor daño posible derivada de la discrecionalidad
técnica de la que están revestidos. Para lograr los objetivos propuestos,
se ha utilizado una metodología del tipo de investigación monográfica,
vale decir, teórica, de índole documental, en un nivel descriptivo, con la
utilización de técnicas de análisis de contenido, resúmenes analíticos,
análisis crítico, inductivo, deductivo y otras propias de las investigaciones
del tipo documental, desde una óptica netamente cualitativa, cuya
importancia se refleja en las consideraciones que el autor tenga tanto de
la doctrina, leyes y la jurisprudencia. Descriptores: accidente laboral,
enfermedad ocupacional, certificación de accidente laboral, acto
administrativo cuasijurisprudencial, responsabilidad objetiva,
responsabilidad subjetiva
 INTRODUCCIÓN

Muchos empleadores hacen grandes inversiones en seguridad y salud

laboral, las mismas parecieran perdidas cuando en los juicios laborales aun
demostrando estos desembolsos para impulsar un ambiente menos peligroso
para sus trabajadores, son vencidos en demandas por indemnizaciones, lucro
cesante, daño emergente y hasta por responsabilidad penal.

El anterior escenario, aunado a la aparente desigualdad, con la que el

ente administrativo con facultades en Seguridad y Salud en el trabajo. El
Instituto Nacional de Prevención, Salud y Seguridad Laborales (INPSASEL),
tratan los casos, desde la perspectiva de los trabajadores y la empresa pública,
aun cuando en la exposición de motivos de las leyes que rigen la materia se
refiere a la igualdad, equilibrio y de que en la propia Ley Orgánica de
Prevención, Condiciones y Medio Ambiente de Trabajo, (LOPCYMAT), al
menos en el numeral 8 del artículo 18, se establece la asesoría al empleador.
Ha traído un desanimo comprensible en algunos empleadores, la nueva
LOPCYMAT y la actuación de INPSASEL, parecieran entonces, se han
convertido lejos de una solución en un problema.

En un escenario donde se estima que sólo en 2018 cerraron 700

empresas y no menos de 10.000 en las dos últimas décadas, sobre todo
pequeñas y medianas, los accidentes y las lesiones corporales no se han
detenido, según datos aportados por CONSECOMERCIO. Esto revela que las
medidas coercitivas implementadas desde julio del 2005 no son la solución, ya
que se deja ver, que los grandes empresarios que tienen el musculo financiero
no son motivados a invertir aún más en seguridad y salud laboral porque como
es lógico piensan que igual si invierten saldrán derrotados no sólo en vía
administrativa sino también en vía judicial.

El presente trabajo de grado para optar al título de abogado tiene como

objeto realizar análisis del acto administrativo del Instituto Nacional de

1
Prevención Salud y Seguridad Laboral (INPSASEL) y el contenido técnico-legal
en accidentes de trabajo en Venezuela.

El propósito de la investigación es alcanzar los objetivos en la

investigación y realizar así una serie de indagaciones que contribuirá al
crecimiento profesional en el área del Derecho, se tiene como fin primordial un
conocimiento amplio en lo que respecta al acto administrativo del Instituto
Nacional de Prevención Salud y Seguridad Laboral (INPSASEL) en accidentes
de trabajo, y a su vez verificar que esto se encuentre establecido en el marco
jurídico laboral.

En este orden de ideas, para cumplir a cabalidad con las formalidades

establecidas por la Universidad “José Antonio Páez”, para optar por el título de
Abogado. Para la presentación del trabajo de grado, la estructura formal
constara de cuatro (4) capítulos los cuales se encuentran detallados de la
siguiente forma:

Capítulo I, Se presentará lo correspondiente al planteamiento del

problema, formulación del problema, objetivo tanto general como específicos,
justificación, alcance y las limitaciones, que se presentaron a lo largo del
desarrollo del trabajo de grado.

Capítulo II, Contendrá lo referente al marco referencial conceptual,

donde están establecidos los fundamentos teóricos, divididos en cuatro partes;
como lo son los antecedentes, bases teóricas, bases legales y los términos
básicos, que son indispensables para la mayor comprensión de la información
contenida en la investigación.

Capítulo III, Este capítulo expondrá las fases metodológicas, con las
técnicas y diseño que se llevaron a cabo para la obtención de información para
lograr la estructura adecuada del trabajo de grado.

2
 Capítulo IV, en este capítulo se presentaran el análisis, conclusiones y
recomendaciones del resultado de la investigación realizada referente al
Análisis del Acto Administrativo del Instituto Nacional de Prevención Salud y
Seguridad Laboral (INPSASEL) y el Contenido Técnico-Legal en Accidentes de
Trabajo en Venezuela.

3
 CAPÍTULO I

EL PROBLEMA

1.1 Planteamiento del Problema

El problema de los accidentes de trabajo ha desaparecido como

problemática pública. La razón no cabe encontrarla en la desaparición del
accidente de laboral. Por el contrario, tal hecho trágico sigue muy presente y en
progresivo crecimiento, pero se ha invisibilizado en la discusión pública.
Periódicamente los medios de comunicación informan de tal o cual accidente,
pero siempre como un suceso desprovisto de contexto, pues nunca se
describen las condiciones que dieron origen al siniestro.

La materia de Seguridad y Salud en el trabajo es compleja, tanto por las

distintas normas que la regulan así como también por el conjunto de ramas de
la ciencia que intervienen, además de su aplicación en el campo de las
relaciones laborales entre empleadores y trabajadores, lo que hace que
concentren una serie de conflictos con posibles soluciones, sin embargo aun
así complejas de conciliar. Uno de ellos es la calificación del accidente como de
trabajo.

Ahora bien, La Organización Internacional del Trabajo (OIT) define el

accidente de trabajo como el suceso ocurrido en el curso del trabajo o en
relación con el trabajo, que puede causar lesiones profesionales mortales o no
mortales. El Artículo 7 del convenio 121 del año 1964, declara lo siguiente:
.
1. Todo Miembro deberá prescribir una definición del
accidente del trabajo, incluyendo las condiciones bajo
las cuales un accidente sufrido en el trayecto al o del

4
 trabajo es considerado como un accidente del trabajo,
y debe precisar los términos de dicha definición en las
memorias sobre la aplicación de este Convenio que
habrá de presentar en cumplimiento del artículo 22 de
la Constitución de la Organización Internacional del
Trabajo.

Así mismo, la recomendación sobre las prestaciones en caso de

accidentes de trabajo y enfermedades profesionales de este convenio, señala
que todo miembro debería, con arreglo a condiciones prescritas, considerar
accidentes del trabajo los siguientes:

1. Los accidentes sufridos durante las horas de trabajo en el lugar de

trabajo o cerca de él, o en cualquier lugar donde el trabajador no
se hubiera encontrado si no fuera debido a su empleo, sea cual
fuere la causa del accidente.
2. Los accidentes sufridos durante períodos razonables antes y
después de las horas de trabajo, y que estén relacionados con el
transporte, la limpieza, la preparación, la seguridad, la
conservación, el almacenamiento o el empaquetado de
herramientas o ropas de trabajo.
3. Los accidentes sufridos en el trayecto directo entre el lugar de
trabajo y la residencia principal o secundaria del asalariado.
4. El lugar donde el asalariado toma habitualmente sus comidas
5. El lugar donde el asalariado percibe habitualmente su
remuneración.

Por ejemplo, en España, las normas referentes al accidente de trabajo

se regulan por medio del Real Decreto Legislativo 8/2015 del 30 de octubre,
por el que se aprueba el Texto Refundido de la Ley General de la Seguridad
Social y en su artículo 115 señala el siguiente Concepto de accidente de
trabajo.

5
 1. Se entiende por accidente entiende por accidente de
trabajo toda lesión corporal que el trabajador sufra con
ocasión o por consecuencia del trabajo que ejecute por
cuenta ajena.
2. Tendrán la consideración de accidentes de trabajo:
a) Los que sufra el trabajador al ir o al volver del lugar de
trabajo.

Ahora bien, a partir de 2003, la definición de accidente laboral también

incluye a los trabajadores autónomos que previamente así lo soliciten a
la Seguridad Social y abonen las cuotas sociales correspondientes.
Es por tanto necesario que se cumplan las siguientes características:

1. Lesión corporal, que puede ser física o psíquica.

2. Que el trabajador sea por cuenta ajena o esté dado de alta en la
contingencia de accidente de trabajo como autónomo por cuenta propia.
3. También se extiende el concepto a los trabajadores socios de
sociedades mercantiles.
4. Que el accidente con ocasión o por consecuencia del trabajo.

Por otro lado, la notificación de accidentes es obligatoria según la Ley

54/2003 Reforma del marco normativo de la prevención de riesgos laborales; el
Sistema Delta permite la transmisión de los documentos necesarios mediante
procedimiento electrónico. Además, En España, en ciertos sectores,
especialmente los que tienen un mayor riesgo de accidente es posible sea de
obligado cumplimiento por parte de las empresas la contratación del llamado
seguro de convenio a nombre de cada trabajador, en caso de accidente laboral
o incapacidad sobrevenida el trabajador tendrá derecho a las coberturas
marcadas en cada convenio. En España el legislador ha atribuido la capacidad
de valoración y calificación de las enfermedades y accidentes profesionales al
Instituto Nacional de la Seguridad Social (INSS).

6
 Es importante señalar, en el mundo cada año ocurren 330 millones de
accidentes laborales, al igual que se diagnostican 160 millones de
enfermedades por causa del trabajo, incluso se registran más de dos millones
de muertes por este mismo motivo. Un dato que también preocupa es que el
90% de éstos suceden en América Latina, sentenció la Organización
Panamericana de la Salud (OPS), en el año 2013.

Otro aspecto, en Colombia la certificación de origen de accidentes o

enfermedades es el procedimiento por el cual se determina si la situación que
conlleva al accidente o enfermedad ocurre por causa del trabajo o si ocurre por
causas que no están relacionadas con la labor que desempeña. La Entidad
Promotora de Salud (EPS) solicita al Área de Seguridad y Salud en el Trabajo o
ante quien haga sus veces en la sede, los documentos para calificación de
origen de patología. El empleador debe enviar junto con la solicitud de visita
realizada por la EPS a la que se encuentre afiliada la persona (cuando exista)
el Análisis de Puesto de Trabajo (APT), y se deben suministrar los datos de
contacto de la persona a quien se le realizará el APT, incluyendo el contacto
del Jefe o del Supervisor o Interventor, con el fin de coordinar las respectivas
visitas.

Por otro lado, en La República Bolivariana de Venezuela, La definición

del accidente de trabajo, la conseguimos en el 69 de la Ley Orgánica de
Prevención Condiciones y Medio Ambiente de Trabajo (LOPCYMAT), que
señala:

“Se entiende por accidente de trabajo, todo suceso que

produzca en el trabajador o la trabajadora una lesión
funcional o corporal, permanente o temporal, inmediata o
posterior, o la muerte, resultante de una acción que pueda
ser determinada o sobrevenida en el curso del trabajo, por
el hecho o con ocasión del trabajo.
Serán igualmente accidentes de trabajo:

7
 1. La lesión interna determinada por un esfuerzo violento
o producto de la exposición a agentes físicos, mecánicos,
químicos, biológicos, psicosociales, condiciones
meteorológicas sobrevenidos en las mismas
circunstancias.
2. Los accidentes acaecidos en actos de salvamento y en
otros de naturaleza análoga, cuando tengan relación con
el trabajo.
3. Los accidentes que sufra el trabajador o la trabajadora
en el trayecto hacia y desde su centro de trabajo, siempre
que ocurra durante el recorrido habitual, salvo que haya
sido necesario realizar otro recorrido por motivos que no
le sean imputables al trabajador o la trabajadora, y exista
concordancia cronológica y topográfica en el recorrido.
4. Los accidentes que sufra el trabajador o la trabajadora
con ocasión del desempeño de cargos electivos en
organizaciones sindicales, así como los ocurridos al ir o
volver del lugar donde se ejerciten funciones propias de
dichos cargos, siempre que concurran los requisitos de
concordancia cronológica y topográfica exigidos en el
numeral anterior”.

Además, en nuestro país ha realizado esfuerzos para ampliar la

protección al trabajador, y en los casos de accidentes in itinere, busca acobijar
a los trabajadores de diferentes medios, como se encuentra establecido para el
trabajador en la navegación marítima, fluvial y lacustre en el literal c) del
artículo 260 de la Ley Orgánica del trabajo los trabajadores y las trabajadoras
(LOTTT).

También, en Venezuela a diferencia de otros países, como en Colombia

donde intervienen empresas Administradoras de Riesgos Laborales (ARL) y las
Entidades Promotoras de Salud (EPS), la facultad para dictar el acto a través

8
del cual se califique el origen de un accidente como laboral, es una
competencia de los funcionarios del Instituto Nacional de Prevención Salud y
Seguridad Laboral (INPSASEL), organismo netamente administrativo quien es
el encargado de velar por el cumplimiento de la LOPCYMAT. Es decir, en
Venezuela a diferencia de otros muchos países se califica como laboral o no el
accidente de trayecto en sede administrativa.

En este contexto, la calificación o certificación por parte de los

funcionarios de INPSASEL del accidente de trabajo cobra mucha importancia,
porque debemos recordar que la Ley Orgánica de Prevención Condiciones y
Medio Ambiente de Trabajo (LOPCYMAT), contempla no sólo una
responsabilidad subjetiva contenida en el artículo 130 que da origen a
indemnizaciones sino que también reviste un carácter penal tipificado en el
artículo 131 iusdem.

Por otro lado, en nuestro país existen principios del Derecho Laboral
como el In Dubio Pro Operario (en caso de dudas preferirán la valoración más
favorable al trabajador), por lo que es determinante que los sujetos de derecho
involucrados en los procesos jurídicos de materia laboral, dominen término
básicos de seguridad laboral, supuestos de hecho y los componentes técnicos
para identificar, en cada caso elementos de procedencia de estos accidentes.

Por este motivo es importante resaltar que los procedimientos de

administrativos de los funcionarios de INPSASEL, pueden estar sujetos, sólo a
discrecionalidad del mismo y este hecho, puede ser tomado como una
sentencia adelantada por la falta de elementos para rebatir por parte de los
involucrados en los procesos legales.

Por lo antes expuesto, en la descripción del planteamiento del problema

surge de acuerdo a lo expresado, las siguientes interrogantes:

9
Cómo es el procedimiento establecido por la legislación venezolana en materia
de salud y seguridad laboral para la calificación de los accidentes de trabajo?

Cuáles son los vacíos técnicos-legales de los actos administrativos de los

funcionarios de INPSASEL en la calificación de origen del accidente de
trabajo?

Cuál es la Naturaleza y Valor Jurídico de estas decisiones de INPSASEL?

1.2 Objetivos de la Investigación

1.2.1 Objetivo General

Analizar el acto administrativo del Instituto Nacional de Prevención

Seguridad y Salud Laboral (INPSASEL) y su contenido técnico-legal en
accidentes de trabajo en Venezuela.

1.2.2 Objetivos Específicos

 Estudiar la Ley Orgánica de Prevención Condiciones y Medio Ambiente

de Trabajo (LOPCYMAT) en los casos de accidentes de trabajo.

 Interpretar vacíos técnicos-legales de los actos administrativos de los

funcionarios de INPSASEL.

 Determinar las debilidades del procedimiento de INPSASEL que da lugar

a decisiones de calificación de accidentes.

1.3 Justificación

Es necesario analizar el contenido técnico legal de los actos

administrativos de los funcionarios de INPSASEL en cuanto a la certificación de

10
accidentes de trabajo, debido a que es una herramienta jurídica comúnmente
aplicada en los juicios laborales, que aun cuando permite ejercer principios del
Derecho Público tales como los principios de legalidad, contenido en el artículo
7 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela (CRBV) y el
principio de control universal de los actos administrativos, articulo 259 de la
CRBV, es a su vez desconocido por muchos abogados en sus partes y efectos,
por lo tanto es de gran importancia estudiar su aplicación dentro del marco
jurídico y dilucidar los vacíos legales y técnicos que puedan conducir a una
controversia legal, por lo tanto al desarrollar este tema se conocerán las
medidas para llevar a cabo correctamente el acto administrativo de certificación
origen de accidentes en trabajo así como su contenido técnico y legal.

De la misma manera, la presente investigación es posible al estudiar la

legislación venezolana, la doctrina y jurisprudencia, en vista de que se ha
adoptado distintas posiciones entorno a esta figura jurídica. En concreto el
estudio permitirá establecer las características y términos generales para
ahondar y conocer sobre los actos administrativos que certifican los accidentes
de trayecto como laboral, por consiguiente permite establecer su esencia,
procedencia jurídica y criterios establecidos para el cumplimiento de este tipo
de actos.

Por lo tanto, contribuye con la sociedad en general a esclarecer las

dudas sobre esta figura jurídica y su utilidad, para diferenciarlo de otros actos y
aplicarlo de manera adecuada tanto en vía administrativa como en la
jurisdicción laboral y bajo qué supuesto o situaciones se puede atacar o
defender aplicar de manera conveniente para las partes, apegado a los
principios de equilibrio, justicia y transparencia.

Así mismo, aportar al derecho venezolano sobre la efectividad jurídica

del acto administrativo de certificación o calificación de accidentes de trabajo, y
por consiguiente que características se requieren para conformarlo, dentro de
que categoría se puede ubicar y mediante que garantía corresponde establecer

11
en dichos actos como por ejemplo, el derecho a la defensa en caso de
determinarse responsabilidad subjetiva del empleador. Esta investigación
estará apegada a las normas metodológicas para realizar aportes en otras
investigaciones de misma materia.

1.4 Alcance

El alcance de esta investigación está orientado a analizar el contenido

técnico-legal de los actos administrativos que certifican o califican el origen de
los accidentes como laborales u ocupacionales, su utilidad, efectividad, marco
jurídico así como las características, aplicados en los procedimientos
administrativos y judiciales en Venezuela.

1.5 Limitaciones

Con respecto a las limitaciones que presenta este trabajo de

investigación, son inexistentes debido a que el investigador tiene la disposición
de realizar la investigación en el tiempo establecido y cumplir con los objetivos
trazados, con respecto a los recursos materiales tampoco representa una
restricción debido a que presupuestariamente son viables para su ejecución y
la información para el desarrollo de la misma es accesible.

12
 CAPÍTULO II

MARCO REFERENCIAL CONCEPTUAL

2.1 Antecedentes de la investigación

Conocer sobre el análisis de los actos administrativos de los funcionarios

de INPSASEL, permite establecer la naturaleza jurídica y aplicación en las
actividades de calificación o certificación de accidentes de trabajo en el país, de
una forma adecuada al derecho, por lo que se hace necesario vincular con
diversos estudios. Por lo tanto, los antecedentes se relacionan con
investigaciones previas, que aportan contenido en la investigación en
desarrollo, es decir que guardan vínculo con la problemática planteada. A
continuación se presentan algunos trabajos que se relacionan con la
investigación:

Héctor Ramírez (2006), en su trabajo de grado para optar por al

grado de especialista en derecho del trabajo, presentado en la dirección
general de los estudios de post grado en la Universidad Católica Andrés
Bello.

De acuerdo a la investigación antes mencionada, titulada

“Constitucionalidad y legalidad de las decisiones emanadas del Instituto
Nacional de Prevención Salud y Seguridad Laboral (INPSASEL) a través de las
cuales se certifican las enfermedades ocupacionales y los accidentes de
trabajo”, cuyo objetivo general es: Analizar y determinar la constitucionalidad de
la facultad del INPSASEL para certificar enfermedades ocupacionales y
accidentes de trabajo, utilizando una investigación monográfica, teórica de tipo
documental.

En su conclusión, establece que a pesar de que el empleador es una

parte importante en el proceso de certificación de las enfermedades

13
ocupacionales y accidentes laborales en mucho de los casos dentro del
procedimiento que sigue INPSASEL este no es tomado en consideración por lo
que se violenta el derecho a la defensa y por consiguiente limitándose la
defensa argumentativa y probatoria, si se entiende que el procedimiento de
INPSASEL es simplemente técnico y es de los típicos llevados por la
administración pública.

En este sentido, se observa la relevancia de éste trabajo como un

valioso aporte a nuestro trabajo de investigación debido a que nos permite
conocer a través de cuales mecanismos procedimentales son utilizados por los
funcionarios de INPSASEL para efectuar las investigaciones y posterior
calificación de origen de los accidentes y las enfermedades de tipo laboral.

José Gregorio Hurtado (2005), en su trabajo de grado para optar por

al grado de especialista en derecho del trabajo, presentado en la
dirección general de los estudios de post grado en la Universidad
Católica Andrés Bello.

De acuerdo a la investigación antes mencionada, titulada “El régimen

jurídico de salud y seguridad laboral en Venezuela”, cuyo objetivo es: Analizar
el régimen jurídico de salud y seguridad laboral en Venezuela, utilizando una
investigación monográfica, teórica de tipo documental.

En su conclusión establece que De acuerdo a la investigación antes

mencionada, titulada “El régimen jurídico de salud y seguridad laboral en
Venezuela” el análisis de los criterios doctrinales y jurisprudenciales nacionales
o extranjeros, objetivos y subjetivos, se determina el régimen jurídico de salud y
seguridad laboral en Venezuela para el establecimiento de los tipos de
responsabilidades del empleador o patrono por la calificación como tal de una
enfermedad o accidente laboral.

14
 De igual modo este trabajo de investigación, realiza un gran aporte a
este trabajo debido a que nos permite reconocer las normas que regulan
actualmente las actuaciones de los funcionarios de INPSASEL asi como de los
actos administrativos en los que su discrecionalidad técnica está implícita.

Todos lo antes descrito dan un aporte importante para desarrollar el

trabajo de investigación planteado.

2.2 Bases Legales

Este trabajo de investigación tiene un apoyo el ordenamiento jurídico del

país, que a continuación se presenta: en primer orden, según la pirámide de
Hans Kelsen, se debe mencionar la Constitución de la República Bolivariana de
Venezuela, gaceta oficial Nro. 38.860 de fecha 30 de diciembre 1999 y en
segundo lugar, la Ley Orgánica de Prevención Condiciones y Medio Ambiente
de Trabajo (2005)

Constitución de la república bolivariana de Venezuela (2009)

“Artículo 87. Toda persona tiene derecho al trabajo

y el deber de trabajar. El Estado garantizará la
adopción de las medidas necesarias a los fines de
que toda persona pueda obtener ocupación
productiva, que le proporcione una existencia digna y
decorosa y le garantice el pleno ejercicio de este
derecho. Es fin del Estado fomentar el empleo. La ley
adoptará medidas tendentes a garantizar el ejercicio
de los derechos laborales de los trabajadores y
trabajadoras no dependientes. La libertad de trabajo
no será sometida a otras restricciones que las que la
ley establezca.

15
 Todo patrono o patrona garantizará a sus
trabajadores o trabajadoras condiciones de
seguridad, higiene y ambiente de trabajo adecuados.
El Estado adoptará medidas y creará instituciones
que permitan el control y la promoción de estas
condiciones.”

De tal forma, el articulo está redactado en dos párrafos la primera parte

del articulado le permite reconocer a la sociedad el derecho y el deber de
trabajar, es decir, el gobierno y los ciudadanos tienen responsabilidad en
materia del trabajo. El segundo párrafo establece que es una responsabilidad
de los patronos ser garante de higiene y seguridad en los centros de trabajo
venezolanos.

“Artículo 25. Todo acto dictado en ejercicio del

Poder Público que viole o menoscabe los derechos
garantizados por esta Constitución y la ley es nulo; y
los funcionarios públicos y funcionarias públicas que
lo ordenen o ejecuten incurren en responsabilidad
penal, civil y administrativa, según los casos, sin que
les sirvan de excusa órdenes superiores.”

Este artículo se puede diseccionar en dos partes en la primera establece

que cualquier acción que menoscabe los derechos y garantías, que están
plasmados en el Título III de la carta magna y que van del articulo 19 al 135, es
nula y la persona responsable tendrá sanciones hasta de tipo penal. La
segunda nos recuerda el principio de igualdad, estableciendo que sin importar
quien seas o que rango tengas, si cometes un acto ilícito o ilegal habrá
consecuencias.

16
Ley Orgánica de Prevención Condiciones y Medio Ambiente de Trabajo
(2005)

“Articulo 18. El Instituto Nacional de Prevención,

Salud y Seguridad Laborales tendrá las siguientes
competencias:
15. Calificar el origen ocupacional de la enfermedad
o del accidente.”

En la actualidad calificar si una enfermedad o accidente son originados por

efecto del trabajo no solo es una competencia sino también atribución del
INPSASEL.

“Articulo 69. Se entiende por accidente de trabajo,

todo suceso que produzca en el trabajador o la
trabajadora una lesión funcional o corporal,
permanente o temporal, inmediata o posterior, o la
muerte, resultante de una acción que pueda ser
determinada o sobrevenida en el curso del trabajo,
por el hecho o con ocasión del trabajo.
Serán igualmente accidentes de trabajo:
1. La lesión interna determinada por un esfuerzo
violento o producto de la exposición a agentes
físicos, mecánicos, químicos, biológicos,
psicosociales, condiciones meteorológicas
sobrevenidos en las mismas circunstancias.
2. Los accidentes acaecidos en actos de salvamento
y en otros de naturaleza análoga, cuando tengan
relación con el trabajo.
3. Los accidentes que sufra el trabajador o la
trabajadora en el trayecto hacia y desde su centro de
trabajo, siempre que ocurra durante el recorrido

17
 habitual, salvo que haya sido necesario realizar otro
recorrido por motivos que no le sean imputables al
trabajador o la trabajadora, y exista concordancia
cronológica y topográfica en el recorrido.
4. Los accidentes que sufra el trabajador o la
trabajadora con ocasión del desempeño de cargos
electivos en organizaciones sindicales, así como los
ocurridos al ir o volver del lugar donde se ejerciten
funciones propias de dichos cargos, siempre que
concurran los requisitos de concordancia cronológica
y topográfica exigidos en el numeral anterior.”

El accidente de trayecto (in itinere) por vez primera en nuestro país es

considerado accidente de trabajo. El legislador sólo contemplo de forma
original dos elementos para su procedencia como son la topografía (recorrido)
y la cronología (tiempo empleado).

“Artículo 76. El Instituto Nacional de Prevención,

Salud y Seguridad Laborales, previa investigación,
mediante informe, calificará el origen del accidente
de trabajo o de la enfermedad ocupacional. Dicho
informe tendrá el carácter de documento público.
Todo trabajador o trabajadora al que se la haya
diagnosticado una enfermedad ocupacional, deberá
acudir al Instituto Nacional de Prevención, Salud y
Seguridad Laborales para que se realicen las
evaluaciones necesarias para la comprobación,
calificación y certificación del origen de la misma.”

Se prevé la calificación del origen de éstas, determinación que

corresponde al INPSASEL, contra la cual cabrá el ejercicio de recursos tanto
en sede administrativa como judicial

18
 2.3 Bases Teóricas

Accidente de trabajo

Dentro de los centros de trabajo, los accidentes de trabajo constituye

una verdadera problemática y su prevención amerita la participación de todos
los sectores o áreas de las empresas donde se deben invertir tiempo y
recursos tanto humano como monetario. Consiste básicamente en un evento
imprevisto no deseado que conlleva pérdidas materiales y hasta humanas. El
artículo 69 de la LOPCYMAT conceptúa el accidente de trabajo como todo
suceso que produzca en el trabajador o la trabajadora una lesión funcional o
corporal, permanente o temporal, inmediata o posterior, o la muerte, resultante
de una acción que pueda ser determinada o sobrevenida en el curso del
trabajo, por el hecho o con ocasión del trabajo.

Clases de accidentes de trabajo

Del mismo artículo 69 iusdem se pueden deducir las siguientes variantes

o clases de accidentes:

 Lesión funcional o corporal, permanente o temporal, inmediata o posterior, o

la muerte: debe resultar de una acción que pueda ser determinada o
sobrevenida en el curso del trabajo, por el hecho o con ocasión del mismo.

 Lesión interna determinada por un esfuerzo violento o producto de la

exposición a agentes físicos, mecánicos, químicos, biológicos, psicosociales,
condiciones meteorológicas: se refiere a la afectación o enfermedad que de
forma cronológica o aguda pueda estar desarrollándose en el cuerpo por el
contacto o exposición a diversos agentes.

19
 En actos de salvamento: se refiere a grupos de socorristas en los centros de
trabajo así como cuerpo de bomberos y protección civil.
 Accidentes de trayecto: son los accidentes que sufra el trabajador cuando va
hacia y desde su lugar de trabajo.
 Accidentes de directivos sindicales: los accidentes que sufra el trabajador o la
trabajadora con ocasión del desempeño de cargos electivos en organizaciones
sindicales

Elementos constitutivos del accidente de trabajo.

Son aquellos componentes de los accidentes laborales que son

indispensables para su formación, existencia y validez. A partir del concepto se
puede deducir los elementos que constituyen un accidente de trabajo, de los
que, a su vez, la doctrina jurisprudencial exige su concurrencia:

 Elemento subjetivo: La existencia de una relación laboral basada en un

contrato de trabajo por cuenta ajena. El accidente de trabajo debe tener
conexión con la actividad profesional por cuenta ajena, siempre y cuando se
encuentre vigente la relación laboral, no estando extinguido o suspendido el
contrato de trabajo (Sánchez, 1998). De igual manera, los trabajadores por
cuenta propia que se cobijen bajo el régimen de la Seguridad Social, es decir,
se encuentran protegidos por la contingencia de accidente de trabajo. En
nuestro país el alcance abarca hasta trabajadores domiciliarios y del hogar. Los
trabajadores a domicilio pueden ser técnicos informáticos, artesanos,
cocineros; etc. Por su parte, los trabajadores residenciales son aquellos que
anteriormente eran denominados “Conserjes”, y se regirán por la Ley Especial
para la Dignificación de Trabajadoras y Trabajadores Residenciales en todo lo
aplicable a la materia laboral y por la Ley Orgánica del Trabajo Trabajadores y
Trabajadoras (LOTTT) en cuanto les favorezca, de acuerdo a lo dispuesto en el
artículo 206 iusdem.

20
 Elemento Objetivo: Lesión corporal. El accidente es un daño, físico o
psíquico, sufrido por el cuerpo del accidentado, en el que se incluye la lesión
psicosomática y la enfermedad producida por el deterioro lento y progresivo.
Dicho en otros términos, la lesión corporal puede consistir en un daño, tanto
sensorial como funcional, que presupone la existencia de un acontecimiento
imprevisto del que resulta un perjuicio, en las cuales pueden entrar las
enfermedades cardíacas, psicológicas y vasculares.
Por tanto, el accidente de trabajo y la enfermedad profesional constituyen una
unidad diferenciada; son lo mismo porque tanto una como otra son lesiones o
detrimentos corporales que el trabajador sufre por razón de su trabajo.

 Elemento causal: Conexión de la lesión con el trabajo. Es la relación de

causa-efecto directo entre el trabajo y las lesiones sufridas, que se producen
cuando el trabajo se ejecuta bajo la dirección del empleador en actos
preparatorios al desarrollo del trabajo.

Accidente de In itinere

Según Ramírez Luis (2018), existe preocupación general en el sentido

que al considerar al accidente de trayecto como un accidente de trabajo, ello
puede dar lugar a una reclamación contra el patrono o empleador, para lograr
una indemnización adicional para reparar el daño moral y otros daños
materiales experimentados por la victima con ocasión del accidente de
trayecto…. Solo cuando el patrono suministra el transporte puede ver
comprometida su responsabilidad si el accidente de trayecto se produce por su
negligencia o imprudencia. Esto nos hace pensar que sería contrario a la
equidad, atribuirle al empleador la obligación de reparar el daño moral sufrido
por la victima del accidente de trayecto, cuando el patrono no intervino en la
elección y contratación del medio de transporte.

21
Elementos del accidente de trayecto

 Domicilio habitual del trabajador

 Lugar de trabajo
 Trayecto habitual.
 Prestación de servicio
 Tiempo de recorrido
 Medio de transporte

Responsabilidades

La responsabilidad es cumplimiento por una persona de las

consecuencias desfavorables de su conducta, y por otro lado acarrea ciertas
privaciones a la persona como reacción negativa del Estado a su acto. Cuando
se habla de la responsabilidad como pena se tiene presente el aspecto
retrospectivo de la responsabilidad, es decir la responsabilidad por lo pasado.
Lo principal estriba en que el infractor debe sufrir privaciones contempladas por
las sanciones jurídicas.

La responsabilidad se ha desarrollado sobre todo en el ámbito civil, pero

desde luego teniendo presencia también en el ámbito penal, laboral,
administrativo, fiscal, mercantil, entre otras, extendiéndose prácticamente a
todas las áreas del derecho. De esta forma tenemos que el concepto de
responsabilidad es parte vital de todo ordenamiento jurídico. Establece Kelsen,
que en todo orden jurídico debe existir una norma que lleve consigo una
sanción, la cual en muchos casos obliga a responder de los daños causados y
particulariza como responsable a una persona determinada, conformando con
ello la norma perfecta.

Modernamente, se considera a la responsabilidad jurídica como la

realización jurídica de un hecho jurídico causada por la culpabilidad, dolosa o
no, de la persona o por el simple acaecimiento del hecho desligado de

22
culpabilidad (responsabilidad objetiva); que supone el nacimiento de
obligaciones para el imputado, y el nacimiento de derechos para el sujeto que
se encuentre en posición de reclamarlas.

Responsabilidad subjetiva

La determinación que un accidente sea laboral y si ello da origen a la

responsabilidad subjetiva en cabeza del empleador es un proceso exclusivo del
juez laboral luego de un análisis de lo alegado y probado en autos por las
partes, a tenor de lo establecido en el artículo 46 de la Ley Orgánica Procesal
del Trabajo en aplicación de la sana critica.
La ley Orgánica Procesal del Trabajo regula la sana crítica:

“Artículo 10. Los jueces del trabajo apreciaran las

pruebas según las reglas de la sana critica; en caso
de duda, preferirán la valoración más favorable al
trabajador”

Así mismo da respaldo al razonamiento lógico del juez laboral para

impartir justicia.

“Artículo 121. El razonamiento lógico del juez,

basado en reglas de la experiencia o en sus
conocimientos y a partir del presupuesto
debidamente acreditado en el proceso, contribuye a
formar convicción respecto al hecho o hechos
controvertidos”

2.4 Términos Básicos

Consiste en dar el significado preciso y según el contexto a los

conceptos principales, expresiones o variables involucradas en el problema

23
formulado. Según Tamayo (2009), la definición de términos básicos "es la
aclaración del sentido en que se utilizan las palabras o conceptos empleados
en la identificación y formulación del problema.”

En este orden de ideas, significa en presentar de acuerdo al contexto de

la investigación, los conceptos principales o expresiones involucradas en el
problema formulado. Ya que es la aclaración del sentido en que se utilizan las
palabras o conceptos empleados en la identificación y formulación del
problema.

Accidente de Trabajo: Es todo suceso que produzca en el trabajador o

trabajadora una lesión funcional o corporal, permanente o temporal, inmediata
o posterior, o la muerte, resultante de una acción que pueda ser determinada o
sobrevenida en el curso del trabajo, por el hecho o colocación del trabajo.

Agente material o causal: Es la máquina, vehículo, herramienta, sustancia,

elemento o parte de estos que originó la lesión en el trabajador.

Comité de seguridad y salud laboral: Organo paritario y colegiado de

participación destinado a la consulta regular y periódica de las políticas,
programas y actuaciones en materia de seguridad y salud en el trabajo

Condiciones de Seguridad y Salud en el Trabajo: Esta expresión puede ser

entendida como el conjunto de condiciones organizativas, fácticas y personales
existentes en una empresa, que tratan de prevenir los riesgos derivados del
trabajo y consigo la siniestralidad laboral. Por tanto, este tipo de condiciones
están encaminadas a salvaguardar la vida, salud e integridad física y psíquica
de los trabajadores, permitiendo de tal forma un desenvolvimiento más humano
e íntegro de las relaciones laborales.

Higiene en el trabajo: Puede ser definida como la previsión de enfermedades

resultantes del ejercicio de una actividad laboral.

24
Patrono: Toda persona natural o jurídica que tenga bajo su dependencia a uno
o más trabajadores, en virtud de una relación laboral en el proceso social de
trabajo (Art. 40 L.O.T.T.T.).

Representantes del patrono: Toda persona que en nombre y por cuenta de

éste ejerza funciones jerárquicas de dirección o administración o que lo
represente ante terceros. Los directores, gerentes, administradores, jefes de
personal, capitanes de buques o aeronaves, liquidadores y depositarios y
demás personas que ejerzan funciones de dirección o administración se
considerarán representantes del patrono y obligarán a su representado para
todos los fines derivados de la relación de trabajo (Art. 41 L.O.T.T.T.).

Seguridad en el trabajo: Ausencia de riesgos para la vida y la salud del

trabajador dimanantes de las condiciones materiales de prestación de trabajo.
Arroyo (1988).

Seguridad e higiene en el trabajo: Esta expresión se relaciona con la puesta

en marcha de una serie de medidas tendientes a salvaguardar la salud del
trabajador. Lo cual requiere, de una parte, la adopción de medidas médico-
higiénicas encaminadas a prevenir las enfermedades profesionales, y de otra,
la prevención de los accidentes laborales, todo ello a través del acogimiento e
implementación en la empresa de los mecanismos necesarios de prevención.

Salud en el trabajo: Ausencia de enfermedad profesional, o de cualquier tipo

de dolencia generada por la actividad laboral en los trabajadores. De acuerdo a
la Organización Mundial de la Salud (OMS), no es solo la carencia de
enfermedad sino el estado completo de bienestar físico, mental y social.

Trabajador dependiente: Toda persona natural que preste servicios

personales en el proceso social de trabajo, bajo dependencia de otra persona
natural o jurídica (Art. 35 L.O.T.T.T.).

25
Trabajador no dependiente: Es aquel que en el ejercicio de la actividad que
realiza en el proceso social de trabajo, no dependa de patrono alguno (Art. 36
L.O.T.T.T.).

Trabajador de dirección: Es el que interviene en la toma de decisiones u

orientaciones de la entidad de trabajo, así como el que tiene el carácter de
representante del patrono frente a otros trabajadores o terceros, y puede
sustituirlo en todo o en parte de sus funciones (Art. 37 L.O.T.T.T.).

Trabajador de inspección: Quien tenga a su cargo la revisión del trabajo de

otros trabajadores (Art. 38 L.O.T.T.T.).

Trabajador de vigilancia: Quien tenga a su cargo el resguardo, custodia y

seguridad de bienes (Art. 38 L.O.T.T.T.).

26
 CAPÍTULO III

MARCO METODOLOGICO

3.1 NIVEL Y DISEÑO DE LA INVESTIGACIÓN

3.1.1 Nivel de la Investigación

El nivel de la investigación se refiere al grado de profundidad con que se

aborda un fenómeno u objeto de estudio.

El análisis del acto administrativo del Instituto Nacional de Prevención

Salud y Seguridad Laboral (INPSASEL) y el contenido técnico-legal en
accidentes de trayecto en Venezuela , están enmarcados dentro del tipo de
investigación descriptiva, Fidias Arias (2006) define a la investigación
descriptiva como: “la caracterización de un hecho, fenómeno, individuo o grupo,
con el fin de establecer su estructura o comportamiento. Los resultados de este
tipo de investigación se ubican en un nivel intermedio en cuento a la
profundidad de los conocimientos se refiere”. Es decir la investigación se
desarrolla a través del análisis acto administrativo del Instituto Nacional de
Prevención Salud y Seguridad Laboral (INPSASEL) en relación a la
certificación o calificación del accidente de trayecto como accidente laboral,
realizando un trabajo indagatorio para la caracterización, clasificación,
propiedades y elementos involucrados en el objeto de estudio de investigación
de este planteamiento.

3.1.2 Diseño de la investigación

El diseño de la investigación es la estrategia general que adopta el

investigador para responder al problema planteado.

27
 Para el avance del presente trabajo de grado es pertinente el diseño de
investigación tipo documental, son los textos jurídicos, decisiones vinculantes,
doctrinas y antecedentes, los cuales responderán al planteamiento del
problema, para Fidias Arias (2006) define a la investigación documental como:
“proceso basado en la búsqueda, recuperación, análisis, critica e interpretación
de datos secundarios (información extraído de obra de otros investigadores),
en fuentes documentales. Como toda investigación, el propósito de este diseño
es el aporte de nuevos conocimientos”. Por lo tanto, es el recurso utilizado por
el investigador según los diferentes escritos, documentos, leyes, jurisprudencia
que permitan el desarrollo de los objetivos de la investigación y sustentarán
propiamente la investigación.

3.1.3 Fases de la Investigación.

Fase I: Estudiar la legislación venezolana que regula los actos

administrativos del INPSASEL.

En esta primera fase, es fundamental indagar en la legislación

venezolana para determinar los parámetros legales que permiten a la
formación de estos actos en particulares y bajo qué elementos legales están
enmarcados. A fin de establecer cómo es el procedimiento establecido por la
legislación venezolana en materia de salud y seguridad laboral para la
calificación de los accidentes de trabajo De esta forma usando mecanismos de
investigación y documentación, donde se va explorar la normativa legal de
Venezuela Por consiguiente es vital estudiar el Título I Capitulo II de los Actos
Administrativos, de la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos, su
artículo 7 y siguientes; por otro lado, aun a pesar de que no especifica los actos
de administrativos del INPSASEL, la ley orgánica de procedimientos
administrativos de manera amplia permite comprender en qué consisten los
actos típicos de la administración pública así como el trámite de su
procedimiento previo y cuando está apagado a la norma y contenga los
elementos fundamentales para su formación.

28
Fase II: Identificar las características de los actos administrativos del
INPSASEL en la certificación de accidentes laborales.

Luego de obtener nociones claras del tema a tratar y de qué tipo o

modalidad de actos administrativos se estudia. Es de gran importancia poder
establecer los aspectos y nociones generales del acto administrativo del
INPSASEL en la certificación o calificación de accidentes laborales, a través de
las conceptualizaciones, teorías, doctrinas y jurisprudencia, el cual permite
desarrollar ampliamente el tema a tratar y establecer las características
principales, con la finalidad de establecer, cuáles son los vacíos técnicos-
legales de los actos administrativos de los funcionarios de INPSASEL en la
calificación de origen del accidente de trabajo? y realizar un análisis de éstos
vacíos legales.

Fase III: Precisar la naturaleza jurídica del acto administrativo del

INPSASEL en accidentes de trabajo en Venezuela.

En cuanto a la fase tres, mediante la recolección de información, luego

de conocer las generalidades y ordenamiento jurídico correspondiente, es
pertinente conocer la esencia jurídica del tema, para el cual ayuda conocer las
posturas jurisprudenciales vigentes y vinculantes que en conjunción con la ley
orgánica de procedimientos administrativos, concede lograr establecer los
requisitos legales, garantías y efectos; marcando las diferencias de los actos
administrativos del INPSASEL para la certificación de accidentes y los
supuesto de aplicación.

Fase I: Estudiar la legislación venezolana que regula el acto

administrativo del Instituto Nacional de Prevención Salud y Seguridad
Laboral (INPSASEL).

29
 La creación de INPSASEL se enmarca sin lugar a dudas en una
evolución de la normativa venezolana dirigida a garantizar la prestación del
trabajo en un ambiente adecuado para la salud física y mental así como la
dignidad del trabajador. Rafael Caldera (1972), en su libro Derecho del
Trabajo, señala: “esta exigencia legal dimana directamente del respecto a la
persona humana del trabajador y se reafirma el interés social de tener una
población sana y activa, con el menor número posible de tarados o inválidos”.
Continua Rafael Caldera (1972) citando a Krotoschin: “En términos generales,
aquellos deberes se refieren, positivamente a que el patrono debe mantener los
lugares, instalaciones, maquinarias, herramientas, etc. En un estado tal que se
excluya en lo posible cualquier peligro para la vida la salud del trabajador y,
negativamente, a que omita actos nocivos. Lo mismo vale para toda la
organización del trabajo, la cual debe tener en cuenta la integridad física (y
también moral) del trabajador, en tanto y en cuanto la peculiaridad del trabajo lo
permita.”

Al tratarse de la preservación de la integridad física del trabajador las

normas referidas a la higiene y seguridad industrial, tienen carácter de estricto
orden público y en consecuencia no son susceptibles de acuerdo entre los
particulares. Así pues la materia relativa a la seguridad industrial está
reservada al Estado, quien la ejerce a través de los órganos especiales. Sobre
la base de los fundamentos expresados, las legislaciones laborales han venido
concediendo gran importancia a las normas protectoras de las condiciones en
que el trabajador debe prestar el servicio. En nuestro país el Reglamento de las
Condiciones de Higiene y Seguridad en el trabajo de 1968, otorga carácter
obligatorio a dichas normas.

Con referencia al carácter de orden público que reviste a las normas

relativas a condiciones y medio ambiente de trabajo, debeos decir que las
obligaciones concernientes a los dos sujetos de la relación de trabajo en
materia de higiene y seguridad, no nacen como una derivación de la misma, si
no que se constituyen por mandato de la ley, antes del nacimiento de la misma

30
relación y no puede existir arreglo o convención entre las partes para modificar
lo establecido por la ley.

En el mismo sentido Rafael Caldera (1972), al destacar la importancia de

la higiene y seguridad industrial, destaca que esta se deriva del hecho que ella
está íntimamente vinculada con la Seguridad Social y en consecuencia no
puede haber margen para arreglos convencionales, porque en ellas está
interesado el orden público. En todo caso para este autor, la Seguridad Social
está íntimamente vinculada con la Salud y con el trabajo como factor de
producción.

La observancia del cumplimiento de las normas sobre seguridad

industrial constituyen una obligación del trabajador frente al patrono incluida
dentro de las condiciones para la prestación del trabajo y de patrono vienen a
ser un deber de previsión para la preservación de la vida y la salud del
trabajador. Al ser el contrato de trabajo, un contrato bilateral o sinalagmático,
produce obligaciones a cargo de cada uno de los contratantes, que deben ser
cumplidas de buena fe y con la diligencia de un buen padre de familia. En el
marco de estas obligaciones esta la obligación del empleador o patrono de
garantizar la salud y la vida del trabajador, que tiene como principal rango,
mantener las condiciones ambientales de higiene y seguridad para garantizar a
este trabajador el bienestar, la salud y la vida.

En tal sentido, Libra de Buen (1989) en su libro Derecho del Trabajo, al

referirse a las enfermedades profesionales como uno de los infortunios
derivados de la relación de trabajo, las describe como: “Aquellas derivadas del
trabajo y por ello la responsabilidad de los riesgos debe configurarse como una
responsabilidad objetiva, imputable siempre al patrón, salvo en casos de
excepción expresamente señalados por la ley. El patrono como dueño de la
fábrica y como fuerte de la relación laboral tiene la obligación de garantizar
condiciones de trabajo que preserven la salud y la vida de los trabajadores”
(p.588).

31
 El carácter tuitivo de las normas del trabajo de higiene y seguridad en el
trabajo también fue analizado por el maestro Porras de la Cueva (1984) en su
libro el nuevo derecho del trabajo, quien al referirse a la importancia de las
normas de higiene y seguridad industrial, señala que la seguridad industrial
forma parte de la seguridad social, dentro de la moderna concepción universal
e integralista que entiende la seguridad social no solo como protección frente a
ciertas contingencias, sino como la defensa integral del ser humano respecto
de cualquier estado de necesidad y la promoción del hombre para su
integración al núcleo social.

Por eso Fernando Villamil B. (1993), en su libro comentarios a la Ley

Orgánica del Trabajo, sostienen que en definitiva al tratarse de la preservación
de la integridad física del trabajador, las instituciones de higiene y seguridad,
tienen carácter de estricto orden público, siendo por ello irrenunciables y no
susceptibles de acuerdos particulares.

Si el régimen jurídico de salud y seguridad en el trabajo está integrado

por normas que por su carácter de orden público de obligatorio cumplimiento
tanto por los empleadores, como por los trabajadores, entonces la participación
de estos como destinatarios finales de dichas normas tienen un papel
protagónico en el desarrollo y cumplimiento de este sistema.

En este sentido Francisco Iturraspe (1999), en su dossier sobre

Condiciones y Medio Ambiente de Trabajo, destaca que el trabajador
venezolano ha venido adquiriendo conciencia en forma gradual de la gran
importancia y significación que tiene la institución de la seguridad ocupacional
en la relación de trabajo y que en una política de higiene y seguridad industrial
juega un papel de fundamental importancia la educación y capacitación de los
trabajadores.

 Norma constitucional

32
 Es el derecho un ordenador de la realidad social, frente al hecho cierto
que como consecuencia de los accidentes de trabajo y enfermedades
profesionales, se pierden muchas vidas y son muchos los casos en que los
trabajadores deben ausentase de sus puestos de trabajo, como consecuencia
de estos, esa realidad exige del estado una respuesta pertinente.

La toma de conciencia por parte de la sociedad, respecto a los riesgos

laborales que ponen en peligro la vida y la salud de los trabajadores, ha hecho
que las normas de seguridad y salud en el trabajo, sea objeto de una especial
atención por los legisladores. El hecho fundamental referido a que le objeto de
esas normas tienen una incidencia primordial en la vida familiar y social, hace
relevante la intervención del estado.

En esta misa orientación la vigente Constitución de la Republica, en el

capítulo correspondiente a los Derechos Sociales, establece múltiples
obligaciones al Estado, entre las que destacan, proteger la salud (artículo 83),
el trabajo como hecho social (artículo 89) y la garantía del ambiente laboral
adecuado (artículo 87). Todas estas obligaciones de protección están
acompañadas por la formulación del derecho de todos los ciudadanos a
prestaciones diversas de parte del Estado.

Del mandato constitucional se concluye que Venezuela ha adoptado en

materia de normas de Seguridad y Salud en el Trabajo, el principio de
centralización administrativa y legislativa, mediante el cual, ni los estados, ni las
municipalidades pueden dictar normas sobre condiciones de trabajo, previsión
y seguridad social, conforme al artículo 156, numeral 32 de la Constitución de
la Republica. Sin embrago, excepcionalmente, existen algunas facultades del
poder local en materia de habilitación de locales de trabajo.

En cuanto al órgano competente en esta materia, en la Constitución

vigente, la materia referida a las normas de Seguridad y Salud en el Trabajo,

33
está reservada a la competencia del estado, quien la ejerce a través de
Instituciones y órganos especiales entre los que destaca el INPSASEL.

 Normas legales

En cuanto al desarrollo normativo de la Seguridad y salud laboral en

Venezuela, mención especial merece la Ley Orgánica del Trabajo, promulgada
en 1936, ya que constituye la más importante para su época en esta materia y
es durante su vigencia cuando comienzan a aplicarse algunas disposiciones
sobre accidentes de trabajo y se transforma en norma legal el concepto de
enfermedad profesional. Se puede afirmar con toda propiedad, que es a partir
de esta fecha, con la creación de los tribunales de trabajo (conforme a la ley
orgánica de tribunales y procedimientos de trabajo), cuando se inicia la
creación de una verdadera jurisprudencia en relación con los riesgos y
condiciones laborales.

Posteriormente, en el año 1940 es promulgada la ley del seguro social,

donde las enfermedades y accidentes laborales, comienzan a tener una
atención particular, atendiendo el tipo de contrato de trabajo y el monto del
salario devengado por el trabajador. Aparece en esta época la protección de la
ley del seguro social ara los trabajadores con contratos de trabajo o de
aprendizaje expreso o presunto, que devengarán hasta un salario máximo de
ochocientos (800) bolívares. Si bien en esta ley las prestaciones por
enfermedad común eran cubiertas por partes iguales por patronos y
asegurados, en el caso de enfermedad y accidentes profesionales, estos eran
cubiertos exclusivamente por el empleador.

En esta etapa, observamos que sólo están cubiertos en cuanto a

enfermedad y accidentes ocupacionales, un nuero reducido de trabajadores,
existiendo un amplio vacío legal en cuanto a la vigilancia por parte del estado
de las condiciones y medio ambiente de trabajo. Pese a la promulgación de la
ley del seguro social, donde la higiene y seguridad industrial encuentra una

34
importante brecha como mecanismo de protección de la vida y salud de los
trabajadores, es necesario admitir, que un importante número de trabajadores
urbanos y rurales quedaron fuera de su cobertura, generándose un factor de
discriminación que está en contradicción con los principios que inspiran el
derecho del trabajo.

Después de las leyes referidas, la ley del trabajo de 1936 y la ley del
seguro social en 1940, la atención de la seguridad y salud de los trabajadores
experimenta un viraje fundamental, en la creación de normas sobre seguridad y
salud en el trabajo, mediante el cual no sólo se procura la concesión de
derechos a los trabajadores, sino que el interés que asume el estado sobre
esta materia se ve reflejado en acciones, dirigidas a conservar y mejorar la
vida, la salud y el bienestar de los trabajadores

El contrato de trabajo impone al empleador la obligación de mantener

ciertas condiciones de seguridad y su incumplimiento tiene como principal
consecuencia el nacimiento de responsabilidad, pues como en toda relación
contractual, el incumplimiento de alguno de los deberes establecidos en el
contrato genera para quien incumple responsabilidad civil.

De acuerdo con lo señalado, no existe una uniformidad legislativa, ni

administrativa completa, dado que tanto en la competencia relativa a la
prevención como a la reparación y rehabilitación coexisten territorialmente, dos
regímenes:

a) El régimen de cobertura total del seguro social, que pone las

prestaciones e indemnizaciones a cargo del Instituto Venezolano
de los seguros sociales en los lugares donde este existe, con el
esquema denominado del riesgo social.
b) El régimen de cobertura parcial, que deja las prestaciones e
indemnizaciones por riesgos laborales a cargo del empleador,
dentro del esquema del denominado riesgo profesional.

35
 Para el año de 1964 se introduce en la cámara legislativa la nueva ley
del seguro social obligatorio, la cual fue aprobada el 22 de julio de 1966 y
entraría en vigencia el 1° de enero de 1967. A partir de esa fecha surgen por
primera vez cubiertos los riesgos de vejez, invalidez, sobrevivientes,
incapacidad parcial, maternidad, enfermedades y accidentes ocupacionales.

Posteriormente, el 18 de julio de 1986, entro en vigencia la Ley orgánica

de Prevención Condiciones y Medio Ambiente de Trabajo, se sancionó y
promulgo tal como lo establecía su artículo 1°, con la finalidad de garantizar a
los trabajadores condiciones de seguridad, salud y bienestar en un medio
ambiente adecuado y propicio para el ejercicio de sus facultades físicas y
mentales.

Posteriormente se dicta la Ley Orgánica del Sistema de Seguridad

Social Integral que tiene como objeto entre sus principios generales, lo
estipulado en su artículo 1, el cual reza de la siguiente manera: “Objeto de la
Ley. La Seguridad Social Integral tiene como fin proteger a los habitantes de la
República, en los términos y condiciones que fije esta Ley, ante las
contingencias de enfermedades y accidentes, sean o no de trabajo, cesantía,
desempleo, maternidad, incapacidad temporal y parcial, invalidez, vejez,
nupcialidad, muerte, sobrevivencia y cualquier otro riesgo que pueda ser objeto
de previsión social, así como de las cargas derivadas de la vida familiar y las
necesidades de vivienda, recreación, formación profesional y cualquier otro tipo
de necesidad de similar naturaleza.”

Dentro de esta normativa el legislador, pretende establecer de manera

cabal el derecho del trabajador ante los accidentes y enfermedades, ya sean
de trabajo o no. En este sentido, se puede notar como la protección ante los
riesgos profesionales y ocupacionales pertenece al sistema integral de la
seguridad social.

36
 En vista de que la preservación de la salud de los trabajadores es un
aspecto que debe ser considerado por el Estado venezolano, decide su
inclusión dentro de las consideraciones hechas al respecto de la seguridad
social, como un elemento delegado a la responsabilidad tanto de los órganos
públicos como privados.

Una de las prestaciones estipuladas a los trabajadores según la Ley

Orgánica del Sistema de Seguridad Social y su reglamento, es la de Atención a
la salud, prevención y riesgos en el trabajo, establecida en su artículo 5, por lo
cual en su contexto integral de la protección del trabajador, contempla el
resguardo de la seguridad de las condiciones de prevención en su medio
ambiente laboral ante cualquier posible contingencia.

Es así como el aludido marco legal, en su artículo 46 determina que:

“Instituciones para la Atención y Prevención. Se podrán crear instituciones
públicas, privadas o mixtas especializadas en la atención y prevención de los
riesgos laborales, siempre que se sujeten a las disposiciones de la Ley
Especial del Subsistema de Salud y de la Ley Orgánica de Prevención,
Condiciones y Medio Ambiente de Trabajo.”

Vale decir, se crea un marco jurídico donde debe estar comprendida la

normativa referida a la seguridad y medio ambiente del trabajo. Por lo tanto, la
Ley Orgánica de Prevención Condiciones y Medio Ambiente de Trabajo (2005)
queda enmarcada dentro de ese Sistema de Seguridad Social integral
contemplado en la Ley de la Seguridad Social Integral, pues esta última define
a dicho sistema como un conjunto integrado de regímenes prestacionales
complementarios entre si e interdependientes destinados a atender las
contingencias objeto de protección. Entre estos sistemas y/o regímenes se
encuentra el régimen prestacional de salud e higiene en el trabajo.

A los fines de desarrollar sus objetivos, la LOPCYMAT del año 1986,

creó al INPSASEL, al cual le otorgó un patrimonio separado y un conjunto de

37
competencias de carácter supervisorias y de inspección de las condiciones de
seguridad y medio ambiente de trabajo.

Sin embargo, fue aproximadamente a finales del año 2002 y principios

de 2003 cuando a INPSASEL se le otorgó la partida presupuestaria necesaria
para funcionar, pues anteriormente el organismo sólo existía en papel. Así lo
señala Francisco Iturraspe (2006), en su ponencia denominada “Fundamentos
y Principales Modificaciones de la Reforma desde la Ley Orgánica de
Prevención Condiciones y Medio Ambiente de Trabajo”, Jornadas JM,
Domínguez Escobar, cuando señala: “De esta manera la LOPCYMAT dictada
en 1986 con respuesta legislativa a la conmoción que sacudió el país con el
“desastre de Tacoa” tuvo una historia de un alto grado de inaplicación, sobre
todo, entre varias razones, porque durante la mayor parte del período de su
vigencia, no se puso en práctica su principal instrumento de aplicación, el
Instituto Nacional de Prevención Salud y Seguridad Laboral (INPSASEL)…”

Fase II: Identificar las características de los actos administrativos del

INPSASEL en la calificación de accidentes laborales.

La calificación de accidentes laborales es el procedimiento por el cual se

determina si la situación que conlleva al accidente ocurre por causa del trabajo
(origen laboral) o si ocurre por causas que no están relacionadas con labor que
desempeña (origen común) de acuerdo a lo establecido por la normativa
vigente.

El procedimiento administrativo para la calificación del accidente o

enfermedad como laboral u ocupacional, tiene por finalidad la verificación de
una situación específica y personal en relación con el trabajador afectado, la
cual se fundamenta en la comprobación de la existencia de causalidad entre la
ocurrencia de un accidente o enfermedad sufrido por un trabajador y su
presunto origen con motivo al servicio que este presta en su puesto de trabajo.
Tribunal Supremo de Justicia- Sala de Casación Social (11-08-15).

38
 Por lo tanto el procedimiento administrativo para determinar el carácter
ocupacional de un accidente o enfermedad tiene por objeto comprobar, calificar
y certificar tal carácter, previa investigación y mediante informe que tendrá
carácter de documento público.

La certificación de accidentes laborales son actos administrativos

perfectamente lícitos en el derecho venezolano, aun cuando a diferencias de
otros actos están revestidos de una discrecionalidad técnica por parte de los
funcionarios de INPSASEL y aunque no se fundamenta en el principio del
contradictorio así como su procedimiento no esté regulado expresamente en la
LOPCYMAT, produce el vínculo jurídico de acuerdo a las garantías de los
derechos al debido proceso y la defensa, en donde señala la Sala de Casación
Social del Tribunal Supremo de Justicia en la sentencia 912 de fecha 29 de
septiembre de 2016 caso: COCA-COLA FEMSA DE VENEZUELA, S. A. que:
“…el procedimiento y lineamientos que se deben considerar para comprobar,
calificar y certificar el origen ocupacional de la enfermedad o accidente; en
consecuencia, no está obligado el ente administrativo a emplear el
procedimiento ordinario previsto en la Ley Orgánica de Procedimientos
Administrativos.”; y asimismo, este procedimiento “…no se fundamenta en base
al principio del contradictorio, sino en la realización de una investigación,
mediante informe…” que la Administración realiza en el lugar de trabajo y en
cuya oportunidad garantiza el derecho a la defensa del empleador puesto que
se le notifica y “…no se le priva de presentar pruebas y ser oído…” De allí que
concluye que en el artículo 76 de la LOPCYMAT “…una serie de actos o etapas
hacia la conformación de un acto administrativo que en nada colide con el
dispositivo 49 Constitucional al estar enmarcados dentro de las garantías del
derecho a la defensa y el debido proceso.”

De igual manera, este tipo de actos que realiza la Administración cumple

con las formalidades propias para la sustanciación de la investigación del
accidente de trayecto de origen laboral, reafirmando que su certificación y

39
calificación, por no ser un procedimiento contradictorio, no requiere notificación
para iniciar su averiguación y por otra parte, que los empleadores tienen
acceso al expediente, están involucrados en el transcurso de la investigación,
participa en la misma y, conoce las resultas de ella, todo lo cual conlleva a
verificar que la Administración cumple con el procedimiento administrativo
establecido y respetó las garantías del administrado, así como su derecho a la
defensa y al debido proceso, en virtud de lo cual el acto administrativo no es
dictado con prescindencia total y absoluta de procedimiento conforme a lo
previsto en el artículo 19,4 de la Ley Orgánica de Procedimientos
Administrativos. el contrato de opción de compra venta es un contrato
preparatorio, que concede a las partes la opción de decidir de celebrar o no un
contrato determinado en el futuro, en el cual de igual forma se han determinado
sus elementos y clausulas.

Por lo tanto el procedimiento administrativo para determinar el carácter

ocupacional de un accidente o enfermedad tiene por objeto comprobar, calificar
y certificar tal carácter, previa investigación y mediante informe que tendrá
carácter de documento público.

Es importante señalar que nuestra normativa en seguridad establece

que es competencia del INPSASEL calificar el origen ocupacional de las de las
enfermedades o accidentes, cuando la LOPCYMAT así lo señala en su artículo
18 numeral 15:

“Artículo 18.15 El Instituto Nacional de Prevención.

Salud y Seguridad Laborales tendrá las siguientes
competencias:
15. Calificar el origen ocupacional de la enfermedad
o del accidente.”

40
 Los funcionarios del INPSASEL harán una investigación y realizarán un
certificado explicando el tipo de accidente, el grado de discapacidad e
indemnizaciones monetarias que deben pagarle al afectado

Características del procedimiento administrativo para determinar el

carácter ocupacional de un accidente o enfermedad:

 Previa investigación por parte de los funcionarios, los funcionarios del

INPSASEL se presentan al centro de trabajo donde muestran documento
interno denominado “orden de trabajo” que los faculta para iniciar la
investigación en el puesto de trabajo o lugar exacto del accidente o
enfermedad.

 Generación de informe, luego de culminada la investigación del accidente o

la enfermedad surgirá un informe que tendrá carácter de documento público.
Este informe puede estar acompañado de fotografías, planos, mediciones
ambientales y cualquier otro tipo de material que sirva de fundamento para las
conclusiones respectivas.

 Objeto, tiene como objeto comprobar, calificar y certificar el carácter

ocupacional dela accidente o de la enfermedad.

 Principio del contradictorio, no está estructurado con base al principio del

contradictorio, del que emana un acto de naturaleza sancionatoria, sino que el
procedimiento contemplado, persigue la determinación del origen ocupacional y
no de una enfermedad o accidente, el cual sólo podrá dictarse por parte del
organismo respectivo, previa investigación que refleje las evaluaciones
necesarias para la comprobación, calificación y certificación del origen de la
patología presentada por el trabajador.

 Personal a cargo, en la práctica dicha investigación está a cargo de la

Dirección de Higiene, Seguridad y Ergonomía de las Gerencias Estadales de

41
salud de los Trabajadores (GERESAT) de cada región, el cual está conformado
por un equipo de multidisciplinario de profesionales, entre ellos, ingenieros,
Higienistas Ocupacionales y Técnicos Superiores en Higiene y Seguridad
Industrial. Posteriormente esta investigación pasa a la Dirección de Medicina
Ocupacional que es la Dirección que se encarga con su equipo de médicos de
determinar las certificaciones, cuando se establezca efectivamente que hay
una enfermedad ocupacional que al trabajador le fue causada con ocasión al
trabajo.

Fase III: Precisar la naturaleza jurídica el acto administrativo del Instituto

Nacional de Prevención Salud y Seguridad Laboral (INPSASEL).

El numeral 1 del artículo 15 de la Ley Orgánica de Prevención

Condiciones y Medio Ambiente de Trabajo (2005) establece expresamente el
INPSASEL es un ente de gestión del Régimen Prestacional de Seguridad y
Salud en el Trabajo que se configura como un instituto autónomo con
personalidad jurídica propia y patrimonio propio e independiente del Fisco.

Tal como lo señala Eloy Lares M. (1998), en su manual de Derecho

Administrativo, “Los institutos autónomos son entidades creadas directamente
por actos de poder público, dotadas de personalidad jurídica y patrimonio
propio, que tienen como objeto la gestión de servicios públicos o la realización
de actividades administrativas, financieras, industriales y comerciales...”. La
existencia de estos órganos emana directamente de una decisión oficial, como
en el caso del INPSASEL, cuya creación deriva de la Ley Orgánica de
Prevención Condiciones y Medio Ambiente de Trabajo (1986) y posteriormente
de la Ley Orgánica de Prevención Condiciones y Medio Ambiente de Trabajo
(2005).

Los institutos autónomos son considerados por la Doctrina como

entidades no territoriales y administración pública descentralizada por
servicios, toda vez que la finalidad de la creación de dichos institutos es la de

42
darle independencia desde el punto de vista patrimonial y directivo a un servicio
público. En el caso de INPSASEL, la finalidad de configurarla como un instituto
autónomo es darle autonomía patrimonial y autarquía directiva al servicio
dirigido, en términos generales, a garantizar a la población sujeta al campo
de aplicación del Régimen Prestacional de Seguridad y Salud en el Trabajo,
las prestaciones establecidas en la Ley Orgánica del Sistema de Seguridad
Social y el cumplimiento del objeto de la presente Ley.

Por lo tanto, considerando su naturaleza jurídica, los actos emanados

de INPSASEL deben ser considerados indefectiblemente como actos
administrativos, tal como lo establece el artículo 7 de la Ley Orgánica de
Procedimientos Administrativos (1981) cuando estipula: “Se entiende por acto
administrativo, a los fines de esta Ley, Toda declaración de carácter general o
particular emitida de acuerdo con las formalidades y requisitos establecidos en
la Ley, por los órganos de la administración pública”.

La Ley Orgánica de Prevención, Condiciones y Medio Ambiente de

Trabajo es el cuerpo legislativo que le da la competencia a INPSASEL para
dictar dichos actos calificados como administrativos. Muchos de los actos que
debe dictar INPSASEL son los actos típicos dictados por la administración
pública en virtud de su relación con los particulares. A saber, son aquellos
actos que cuando son dictados tienen como fin administrar la relación entre
INPSASEL que tal como lo señala Hildegard Rondón de Sanso (1990), en su
libro Los actos cuasijurisdiccionales: “tiene en su poder atender a una
pretensión del administrado, o bien ejercer los particulares (potestad
disciplinaria, potestad sancionatoria”.
Vale decir, como dice Rondón de Sanso (1990): “el acto típico de la
Administración es el de naturaleza unilateral y autoritario, es decir aquel por el
cual ella constituye una situación jurídica (creándola, modificándola o
extinguiéndola); o bien, declara algo, a los fines de otorgar certeza jurídica, a
un hecho o una actuación (procedimientos y actos declarativos).” Vale decir, en
estos actos la Administración decide sobre el interés de un particular o de un

43
grupo de particulares. La Administración como competente para tutelar ese
interés, decide, conforme a la Ley, si dicho interés puede afectar el interés
público o no, pero no toma decisiones que en forma alguna dilucidan una
controversia entre partes, pues estas decisiones en principio le corresponden
al órgano jurisdiccional.

El INPSASEL está adscrito al Ministerio del Poder Popular para el

Proceso Social del Trabajo (MINPPTRASS), está dirigido a garantizar a la
población sujeta al Régimen Prestacional de Seguridad y Salud en el Trabajo,
las prestaciones establecidas en la Ley Orgánica del Sistema de Seguridad
Social (LOSSS), y dar cumplimiento a la LOPCYMAT, de acuerdo a lo estatuido
en el artículo 17 de esta ley, en concordancia con el Convenio 81 de la OIT.

Este instituto establece los principios de la política nacional en materia

de seguridad y salud en el trabajo y medio ambiente de trabajo, a la luz de lo
establecido en el Convenio 155 de la OIT “Sobre seguridad y salud de los
trabajadores” (1981), procurando así prevenir accidentes y daños para la salud,
como consecuencia del trabajo o que guarden relación con la actividad laboral
o sobrevengan de ella, buscando reducir los riesgos inherentes al trabajo. Entre
sus competencias se destacan realizar peritajes legales, a través de experticias
calificadas o informes técnicos, en materia de seguridad y salud en el trabajo,
según lo establece expresamente el artículo 16, numeral 27 del Reglamento
Parcial de la Ley Orgánica de Prevención Condiciones y Medio Ambiente de
Trabajo (RPLOPCYMAT), dando así cumplimiento al artículo 3, literal b del
Convenio 81 OIT y al artículo 9 eiusdem, en concordancia con el artículo 7
literal b del Pacto Internacional de los Derechos Económicos, Sociales y
Culturales (1966).

La LOPCYMAT establece las obligaciones y responsabilidades de los

actores de las relaciones laborales en materias de salud y seguridad en el
trabajo, y fomenta una nueva cultura preventiva, dejando en cabeza de este
Instituto un extenso catálogo de funciones (artículo 18 LOPCYMAT, en

44
concordancia con el artículo 16 RLOPCYMAT). Sin duda, es amplía la gama de
competencias del INPSASEL, quedando claro que debe ejecutar la Política
Nacional de Seguridad y Salud en el trabajo de acuerdo a lo dispuesto en el
artículo 11 de la LOPCYMAT.

Los funcionarios del INPSASEL pueden ejercer las funciones de

inspección, empero, la competencia de estos funcionarios se restringe a la
materia de condiciones de seguridad y salud en el trabajo, para honrar el
compromiso manifestado a la hora de ratificar los Convenios 81 y 155 de la
OIT. El INPSASEL tiene presencia en todo el país a través de las Gerencias
Estadales de Salud de los Trabajadores (GERESAT), integradas por personal
técnico y del área de salud, que se encarga, entre otras actividades de la
certificación de las enfermedades ocupacionales, el establecimiento de
condiciones a los trabajadores con discapacidades para que lleven a cabo sus
tareas en los puestos de trabajo así como de la inspección de los centros de
trabajo con el fin de garantizar el cumplimiento de la normativa en el área de
salud y seguridad laboral.

La actividad de inspección en el INPSASEL es efectuada por los

Inspectores en Seguridad y Salud de los Trabajadores, distribuidos en niveles I,
II, III y IV; su labor se encuentra dirigida a la Salud y Seguridad Laborales en
cuatro áreas: políticas y organización, ambiente de trabajo, medios de trabajo y
trabajadores y en las visitas de inspección se encargan de realizar
inspecciones e investigaciones de accidentes de trabajo y de enfermedades
ocupacionales. El INPSASEL visita e inspecciona diferentes entidades de
trabajo, tanto públicas como privadas, y ejerce mucha influencia sobre los
trabajadores, los sindicatos, y los Delegados de Prevención, como
representantes de los trabajadores en materia de salud y seguridad en el
trabajo.

Es por ello se sugiere, se estimulen la conciencia en los actores

laborales, orientando a empleadores y trabajadores para ayudarles a cumplir

45
con sus obligaciones legales, de tal suerte que si los empleadores incumplen
con alguna disposición legal que suponga un castigo se le advierta de su
vulnerabilidad, se le aconseje en lugar de iniciar algún procedimiento
sancionatorio, según lo establece el artículo 17, numeral 2 del Convenio 81
OIT, en concordancia con el artículo 123 de la LOPCYMAT.

Los inspectores de Salud y Seguridad de los Trabajadores del

INPSASEL advierten, asesoran y aconsejan a los empleadores, de acuerdo a
lo dispuesto en el artículo 16, numeral 8 del RPLOPCYMAT, aunque el artículo
123 LOPCYMAT limita esa función a una sola vez, cuando las circunstancias
del caso así lo aconsejen y siempre que no pongan en peligro la integridad
física o la salud de los trabajadores, antes de iniciar un procedimiento
sancionador.

También en la visita elaboran un informe/acta de inspección que debe

contener la motivación de hecho, motivación de derecho, el establecimiento del
ordenamiento correspondiente, la fijación del plazo perentorio para su
cumplimiento, el número de trabajadores expuestos, así como los atenuantes o
agravantes que el funcionario de inspección considere, y posteriormente se
practica una reinspección en la que se elabora otra Acta/informe de
reinspección para verificar los ordenamientos cumplidos e incumplidos. En
caso de inconformidades legales encontradas, de acuerdo a los ordenamientos
iniciales, se abrirá el respectivo procedimiento sancionatorio. La LOPCYMAT
atribuye al INPSASEL poder con el objeto de asegurar la eficacia de las
funciones y la competencia para sancionar las infracciones administrativas por
el incumplimiento de las normas previstas por esta Ley, según lo dispone el
artículo 133 y el artículo 16, numeral 7 RPLOPCYMAT.

En caso de incumplimiento a los requerimientos efectuados por los

Inspectores en Seguridad y Salud de los Trabajadores del INPSASEL, las
multas se calculan en unidades tributarias (U.T.) multiplicadas por el número de
trabajadores afectados, jerarquizadas en infracciones leves (hasta 25 U.T.),

46
graves (desde 26 U.T. hasta 75 U.T.) y muy graves (de 76 U.T. a 100 U.T.), en
consecuencia los empleadores, procurarán dar cumplimiento a esta con mayor
compromiso, no por conciencia preventiva, sino, por evitar las sanciones.

Señala Luis E. Mendoza P. (2013:191), en su libro La LOPCYMAT 100

preguntas 100 respuestas que: “Al ser objeto de sanción por inspección laboral,
los representantes del empleador deben desplegar entonces una conducta
patronal de urgencia, pues siendo que no actúo en forma proactiva invirtiendo
en la gestión de seguridad y salud laboral, no tiene otra opción sino que actuar
en forma reactiva (condicionado por la actuación del ente supervisorio con sus
requerimientos, y en un tiempo limitado)”.

La LOPCYMAT, establece en su Título VIII, de las Responsabilidades y

Sanciones, que los incumplimientos por parte de los empleadores en materia
de seguridad y salud en el trabajo darán lugar a responsabilidades
administrativas, penales y civiles. En efecto, el artículo 131 de la LOPCYMAT,
estatuye sanciones penales por muerte o lesión del trabajador, especificando la
pena de prisión de ocho (8) a diez (años); y el artículo 135 eiusdem establece
que se podrá suspender total o parcialmente la actividad o producción de la
empresa, establecimiento, explotación o faena.

El artículo 12, numeral 5 de la LOPCYMAT establece expresamente que

el Régimen Prestacional de Seguridad y Salud en el Trabajo estará conformado
por los siguientes organismos y personas: “5. Supervisión o inspección de
empresas, establecimientos, explotaciones y faenas: a. Las Unidades de
Supervisión adscritas a la Inspectoría del Trabajo. b. Las Unidades Técnico-
Administrativas del Instituto Nacional de Prevención, Salud y Seguridad
Laborales”.

Como se puede observar del estudio de la Ley Orgánica de

Procedimientos Administrativos (LOPA), si el procedimiento administrativo se
inicia por instancia de partes, no hay una oportunidad ni la obligación de

47
notificar a los particulares distintos al solicitante que se vean afectados en sus
derechos legítimos y directos, tal como ocurre en el procedimiento iniciado de
oficio.

Por lo tanto, en el caso que la decisión de INPSASEL afecte los interés

del patrono, quién normalmente podría configurarse en ese particular con
intereses y derechos en el procedimiento administrativo, al parecer no sería
necesario notificarlo y, por lo tanto, estaría de alguna forma limitada su
participación en el procedimiento administrativo, salvo que por razones del
procedimiento sea necesario efectuar una inspección (como normalmente
ocurre) en las instalaciones del patrono para verificar las condiciones de salud,
higiene y medio ambiente del trabajo.

Esta situación la podemos ver en forma más tangible en aquellos actos

de INPSASEL que tienen como finalidad la calificación como ocupacionales de
las enfermedades y/o accidentes que padezca un trabajador. En efecto, en
estos actos INPSASEL (aun cuando es factible que los dicte de oficio, en cuyo
caso debería notificar a todos los particulares interesados, que en este
supuesto deberían ser el patrono y el trabajador afectado, sin perjuicio de las
eventuales notificaciones a los delegados de prevención a los miembros del
Comité de Higiene y Seguridad Laborales y a los sindicatos), normalmente
actúa previa solicitud del trabajador.

Por lo tanto, INPSASEL podría realizar una serie de actuaciones

administrativas y verificaciones sin que el patrono tuviera conocimiento de ellas
ni pudiera tener el control de ellas, o sin que pudiera defenderse alegando
hechos distintos a los alegados por el solicitante o promoviendo pruebas que
contribuyan a arribar a una conclusión distinta a aquella dirigida a calificar la
enfermedad o el accidente como ocupacional. En este supuesto las únicas
formas en que el patrono podría participar son: 1° enterándose por medios
propios de la existencia del procedimiento, y tratando de participar en él (si
tiene oportunidad para ello) alegando que tiene un evidente interés legítimo y

48
directo por ser la parte que se verá afectada por una decisión de califique la
enfermedad y/o el accidente como ocupacionales; y 2° que INPSASEL ordene
hacer una inspección en las instalaciones de la empresa a los fines de recabar
pruebas para unilateralmente y sin la existencia de un verdadero proceso
contradictorio, decidir si la enfermedad y/o el accidente alegado por el
solicitante es ocupacional o no.

Es cierto que el artículo 58 de la Ley Orgánica de Procedimientos

administrativos establece que: “los hechos que se consideran relevantes para
la decisión de un procedimiento podrán ser objeto de todos los medios de
prueba tipificados en el Código Civil, el Código de Procedimiento Civil, el
Código de Enjuiciamiento Criminal y otras leyes”, pero sin embrago, esta
actividad probatoria, aun cuando sea propuesta por el solicitante, va a
depender de la voluntad de INPSASEL de permitir o considerar pertinente la
evacuación de tales pruebas, tal como lo establece el artículo 53 de la LOPA
cuando señala que es responsabilidad de la administración impulsar el
procedimiento en todas sus partes.

Es factible que el trabajador solicitante pueda lograr en cierto momento

una actividad probatoria más completa, dado que el procedimiento
administrativo se instaura en virtud de su solicitud, pero el patrono que as que
un tercero interesado, puede calificarse de parte, solo podrá desarrollar esa
actividad probatoria en el caso que logre tener conocimiento del procedimiento
durante su tramitación y siempre y cuando el INPSASEL considere pertinente
la evacuación de pruebas que pueda proponer o le exija llevar al expediente del
caso ciertas probanzas.

A los fines de conocer un poco la naturaleza jurídica de estos actos de

calificación de accidentes o enfermedades laborales, que estos parecen estar
revestidos de lo que ha denominado la doctrina como “Discrecionalidad
Técnica”, pues INPSASEL en este procedimiento solo realiza las actuaciones
administrativas, probatorias y argumentativas que como organismo competente

49
considere necesarias, y luego en base a una técnica medico ocupacional, toma
una decisión sobre la calificación del accidente o la enfermedad.

Sin embargo, cabe señalar, tal como lo describió la antigua Corte

Suprema de Justicia en sentencia dictada el 28 de julio de 1998 resolviendo
sobre un recurso de nulidad ejercido por Jhonson & Jhonson de Venezuela,
S.A. contra la contra el también antiguo Ministerio de Fomento y su decisión de
que la norma COVENIN 288-92 era de obligatorio cumplimiento: “La
discrecionalidad técnica que no es discrecional aunque su nombre así lo
revele….no está constituida por la aplicación de los criterios de eficiencia y
racionalidad, aplicables a los distintos procesos que son objeto del control
administrativo.

La discrecionalidad técnica no es consecuencia libre, sino vinculada a

criterios científicos de ciencia pura o de ciencia aplicada; y por otra parte, es
una actividad reglada, incluso en el fin, ya que este no puede ser sino lo
expresamente señalado en la ley”. Vale decir, aun cuando INPSASEL, solo
deba acogerse a los criterios técnicos médico-ocupacionales para determinar si
el accidente o la enfermedad es laboral o no, su actuación apegada o
aparejada con la finalidad de su actuación que debe estar conforme a las
normas legales y constitucionales.

Por lo tanto, es necesario que en su actuación técnica, INPSASEL evite

infringir las normas legales y constitucionales entre las cuales resaltan la
garantía al debido proceso prevista en el artículo 49 de la Constitución que
necesariamente incluye el derecho a la defensa. No obstante esta actuación
meramente técnica pareciera que no está muy acorde a la garantía del debido
proceso que contiene necesariamente el derecho a la defensa.

Dentro de los actos de efectos particulares que INPSASEL puede dictar

encontramos, entre otros, aquellos que tienen como objetivo calificar el origen
ocupacional de la enfermedad o del accidente. Estos actos, a diferencia de los

50
calificados como típicos de los dictados por la administración suponen la
existencia de una controversia, a saber la existencia o no de una enfermedad o
accidente ocupacional. Es evidente que la calificación de ocupacional o no de
una enfermedad o accidente, comporta una controversia, ya que el patrono
podría no estar de acuerdo con la declaración del trabajador que dice haber
sido víctima de un accidente o una enfermedad con ocasión de su trabajo.

En estos actos de calificación de enfermedad y/o accidente el interés del

trabajador que es ser indemnizado, tanto por la tesorería de la Seguridad
Social como por el patrono, se contrapone al interés del patrono a no pagar
indemnización en el caso que considere que el trabajador no sufrió un
accidente o enfermedad laboral. Por lo tanto, no estamos en presencia de un
acto que decide un interés unilateral que no afecta a tercero alguno ni genera
derecho en el interesado ejecutable frente a un tercero.

Ahora bien, una decisión de INPSASEL estableciendo que una

enfermedad o accidente es laboral, puede hacer nacer el derecho en el
trabajador de exigirle a su empleador el pago de severas indemnizaciones por
incapacidad y por daño moral, esto sin incluir las sanciones a la que podría
estar expuesto el patrono y el posible ejercicio de acciones penales en contra
de él mismo así como también a sus representantes. Esto se debe a que la
LOPCYMAT, expresamente prevé un régimen de responsabilidad
administrativa, pecuniaria o indemnizatoria y penal para el caso que INPSASEL
considere que la enfermedad o lesión que padece el trabajador ocurrió con
ocasión al servicio prestado a su empleador.

Esta labor de verificación de la existencia de la relación de causalidad

requiere indefectiblemente del concurso de las partes involucradas en el
procedimiento, como lo son el patrono y el trabajador, pues son ellos los que
podrían llevar al procedimiento administrativo los elementos argumentativos y
probatorios necesarios para dilucidar si existe o no el nexo de causalidad
necesario. Además son ellos, el trabajador y el patrono los que tienen derecho

51
a hacer valer sus argumentos y defenderse cabalmente de las afirmaciones de
hecho y de derecho que pudieran perjudicarlos.

Esta actividad argumentativa y probatoria era llevada a cabo, antes de

la creación del INPSASEL, sin inconvenientes cuando la calificación de la
laboralidad de una enfermedad y/o accidente era materia que se ventilaba por
ante un Tribunal del Trabajo, pues en el proceso judicial establecido
actualmente en la Ley Orgánica Procesal del Trabajo (LOPTRA) existen
oportunidades y lapsos para que la partes puedan esgrimir sus alegatos y
defensas y puedan promover y evacuar las probanzas tendientes a demostrar
la laboralidad o no de la enfermedad o el accidente de trabajo.

No obstante, esta situación no es del todo así en el procedimiento

administrativo que parece tramitar INPSASEL para dictar las referidas
calificaciones, pues en dicho proceso, si bien pareciera no coartársele el
derecho a las partes de presentar los argumentos de hecho y derecho que
consideren relevantes y traer las documentales que sean necesarias para
soportar tales hechos, no existe una oportunidad y/o lapso para que las partes
presenten tales argumentos, y promuevan y evacuen esas pruebas
documentales, así como otras pruebas que pudieran ser pertinentes promover
y evacuar para dilucidar si la enfermedad o accidente es laboral o no, tales
testigos, expertos médicos o de otro tipo, pruebas de informes, entre otras.

En efecto, como sea señalado, el acto que determina si enfermedad o

accidente es laboral necesariamente tiene una naturaleza cuasijurisdiccional, a
saber formalmente es un acto administrativo pero materialmente es una
sentencia, por lo tanto, es fundamental que el procedimiento que de lugar a
estos actos le garantice el derecho al debido proceso, que contiene el derecho
a la defensa, a las partes afectadas directamente por el procedimiento y el acto
administrativo final, que no son otras que el trabajador y el patrono,
independientemente que sólo el trabajador sea el solicitante.

52
 Cabe indicar, que pudiera haber ocurrido que el legislador cuando le
otorgó a INPSASEL la facultad de calificar la enfermedad y/o el accidente
como laboral, entendió en forma muy limitada y errónea, que dicho asunto
podía ser analizado y decidido sólo desde un punto de vista técnico, pues el
artículo 76 de la LOPCYMAT señala que INPSASEL calificará el origen de esas
enfermedades y/o accidentes previa investigación y mediante un informe.

Es decir, al parecer el legislador consideró que en este procedimiento

sólo era importante la labor de investigación y técnica de INPSASEL. Sin
embargo, asumir esta interpretación a mi parecer errónea, sería como entender
que en un proceso judicial lo único relevante para decidir el caso sería los
argumentos del demandante explanados en la demanda, la función discrecional
del Juez y el informe pericial que efectúe el experto nombrado por el Tribunal, y
que por lo tanto no debería existir una oportunidad para contestar la demanda,
esgrimir defensas y promover y evacuar pruebas a instancia de parte y en
especial de la parte demandada.

Evidentemente, esta situación llevaría a concluir claramente que este

procedimiento judicial sería totalmente nugatorio del derecho de la defensa del
demandado. Por lo tanto, si se traslada este ejemplo al procedimiento de
INPSASEL, se llega a la misma conclusión independientemente que este en
sede administrativa, pues el derecho a la defensa debe existir en todos los
ámbitos procesales existentes, sean administrativo o judiciales.

En este sentido, en ausencia de una normativa que establezca un

procedimiento cuasijurisdiccional para la calificación de los accidentes y
enfermedad como laborales, INPSASEL podría asumiendo su carácter de
directora del procedimiento, dictar providencias que establezcan un
procedimiento contradictorio dirigido a salvaguardar el derecho a la defensa del
trabajador y en especial del empleador. Este procedimiento podría ser parecido
al establecido en los artículos 547 y 548 de la Ley Orgánica del Trabajo
(LOTTT) donde se reconoce que existe una contraposición de intereses y que

53
el Inspector del Trabajo actúa más como Juez que como administración
pública.

Este procedimiento contradictorio garante del derecho a la defensa

podría ser recogido en las Guías o Normas Técnicas que normalmente dicta
INPSASEL conforme al artículo 18 de la LOPCYMAT o a través de instructivos
internos de carácter procedimental.

54
 CAPITULO IV

ANÁLISIS, RECOMENDACIONES Y CONCLUSIONES

De acuerdo a la investigación realizada sobre el análisis del Acto

Administrativo del Instituto Nacional de Prevención Salud y Seguridad Laboral
(INPSASEL) y el Contenido Técnico-Legal en accidentes de trabajo en
Venezuela, el presente capitulo corresponde presentar los resultados y
conclusiones obtenidos en la misma de manera clara y precisa.

ANÁLISIS

Las actuaciones del INPSASEL pueden ser divididas en cuatro (04)

etapas o fases, detalladas a continuación:

a) Fase preparatoria, la misma se desarrolla en la sede de la GERESAT, se

revisa y prepara previamente:
-Determinación del centro laboral donde se efectuará la inspección:
denominación social y dirección
-Identificación del trabajador: nombre, numero de cedula de identidad y
cargo
-Motivo: que en nuestro caso es investigación de accidentes de trabajo
-Asignación del o de los funcionarios que van a practicarla
-Elaboración y firma de la orden de trabajo: la cual debe contener todos
los datos anteriores.
-Contacto con el trabajador lesionado: para informarle fecha y hora de la
actuación para que haga acto de presencia especialmente si ya no
presta servicios para la empresa.

b) Fase a desarrollarse en la empresa, donde se levanta el acta de

inspección la cual va a desarrollarse de forma circunstanciada,
conteniendo:

55
 -Identificación del funcionario actuante: nombre, número de cédula de
identidad y cargo
-Orden de trabajo: con identificación del número interno asignado, la
fecha de expedición y el supervisor que la suscribe ejemplo el Director
de la GERESAT
-Identificación de la empresa: denominación social, dirección y fecha de
la actuación.
-Identificación de los intervinientes: representantes del empleador,
delegados de prevención, directivos del sindicato, representantes del
empleador ante el comité de seguridad y salud laboral, integrantes del
servicio de seguridad y salud en el trabajo,
-Solicitud de documentos al empleador: Registro mercantil (acta
constitutiva y última reforma), registro de información fiscal (RIF),
número de identificación laboral (NIL), inscripción de la empresa en el
instituto venezolano de los seguros sociales (forma 14-01, cedula del
patrono o empresa), inscripción de los trabajadores en el instituto
venezolano de los seguros sociales (forma 14-02, registro de
asegurados), nómina de trabajadores.

c) Fase de inspección, debe contener:

-Hechos constatados: las situaciones fácticas observadas por el
funcionario que deben estar íntimamente vinculadas con el objeto de la
inspección y la orden de trabajo. Por ejemplo en nuestro caso donde
tratamos el análisis del contenido técnico-legal del acto administrativo
relacionado con accidentes de trabajo y un funcionario se presenta a
investigar un accidente por arrollamiento de montacargas, no puede
considerar la falta de filtros de agua en la zona, ya que esto no tiene
vinculación con lo ordenado a investigar.
-Infracción presunta con expresión de la norma vulnerada: concatenar
los hechos con el derecho. El funcionario debe subsumir el supuesto
factico en el articulado de la norma vulnerada bien sea de la
LOPCYMAT, el reglamento parcial de la LOPCYMAT, el Reglamento de

56
 las Condiciones de Higiene y Seguridad en el Trabajo (RCHST), normas
técnicas de INPSASEL, Normas Covenin, entre otras.
-Número de trabajadores expuestos: es una indagación que efectúa en
la empresa el funcionario y debería ser de forma rigurosa ya que puede
vulnerarse el derecho del empleador por imprecisión. Por si el accidente
se produjo por la falta de guarda protectora a una máquina donde solo la
cubre el trabajador accidentado en turno diurno porque es el único que
la manipula y el funcionario de INPSASEL colocó en su informe que
están expuestos todos los trabajadores del área incluyendo los 3 turnos
estaríamos ante un error.
-Propuesta de sanción: aquí determina el funcionario como cada
infracción puede tener una consecuencia jurídica de carácter pecuniario
(multa) o hasta cierre del establecimiento.
-Ordenamientos con establecimiento de plazos: una vez finalizado el
plazo más largo la empresa está sujeta a una reinspección para verificar
el acatamiento de lo ordenado.
-Identificación de los testigos: los que fueren llamados por el funcionario
a declarar en carácter de testigo presencial o referencial identificándolos
con nombres, numero de cedula y cargos.
-Documentación requerida: programa de seguridad y salud en el trabajo,
comité de seguridad y salud laboral, notificación de riesgos y/o principios
de prevención de las condiciones inseguras e insalubres, plan de
mantenimiento del agente causante del accidente ejemplo máquina,
montacargas, historia médica ocupacional del trabajador, declaración de
accidente en forma inmediata y formal, investigación del accidentes
practicada por los profesionales del servicio de seguridad y salud en el
trabajo de la empresa

Como podemos observar, al realizar una consideración detallada de las

características y elementos de forma del acta de investigación de accidentes
del funcionario del INPSASEL, se pueden extraer conclusiones de como puede
el abogado en los estrados asistir tanto al empleador como al trabajador. Etas

57
serán tratadas con mayor precisión y amplitud en la sección de
recomendaciones del presente trabajo de grado.

RECOMENDACIONES

En sus experiencias los especialistas de seguridad y salud en el trabajo

que se ven involucrados en diversas actuaciones de los funcionarios de
INPSASEL desde actuaciones de inspección general, verificación de limitación
de tareas, verificación de reubicación laboral, investigación de presunta
enfermedad ocupacional y la de nuestro caso la investigación de presunto
accidente de trabajo. En ocasiones no es suficiente la inversión económica y
logística ya que la misma debe ir acompañada de lo que llaman la sagacidad
de la gestión de seguridad. La sagacidad porque el trabajador, los delegados
de prevención y los sindicatos lo son. En más de una oportunidad los
especialistas de seguridad y salud en el trabajo han descubierto que un
accidente común quiso presentarse como un accidente de trabajo.

Estos a sabiendas de esta posibilidad comienzan a señalar las

recomendaciones que se consideran pertinentes que tanto empleadores como
trabajadores atiendan a fin de evitar llegar al juzgado a razón de un
contradictorio por accidente de trabajo. Plantean que todo debe desarrollarse
en un marco de honestidad y honradez, tanto por parte del empleador como
como guardián del riesgo así como por parte del trabajador quien interactúa
con los medios de producción y/o servicio, es decir, se expone a esos riesgos,
comprometidos ambos en velar por la condiciones de trabajo.

Dentro de las recomendaciones más importantes desatan:

 Evitar presentar una postura indulgente ante actuaciones

fraudulentas por parte de los trabajadores, es inaceptable por un lado
que el trabajador se preste para tratar de calificar un accidente común
como de trabajo cuando por ejemplo se hiere un domingo en el hogar en

58
 oficios de cocina y el lunes a primera hora luego de arrancado el turno
se presenta al servicio médico de la empresa manifestando que acaba
de cortarse la mano. También resulta inaceptable que el empleador
contando con un grupo supervisorio y además con el mando
organizacional no genere políticas y normas que prevengan que el
trabajador ejecute este tipo de actos deshonestos, es más, existen
casos donde el empleador a sabiendas que el trabajador ha tratado de
burlar los controles administrativos existentes (si es que los hay) los
omite en muchos casos por mantener una falsa paz laboral sobre todo
con sindicatos, sin darse cuenta que su respuesta marca un pésimo
precedente para casos futuros, mandando un erróneo metamensaje
organizacional, además ésto afecta la moral del grupo supervisorio,
médico, especialistas en seguridad y salud laboral así como
profesionales de los departamentos de recursos humanos que al fin y al
cabo también son trabajadores.

La posición de tolerancia de supervisores lleva a pasar por alto los

distintos incumplimientos por parte de los trabajadores y esta no es la
opción más recomendable, pues por una parte incrementa la posibilidad
de que los trabajadores sufran percance en su vida y salud y por otra
parte un incremento en el número de trabajadores en desobediencia.
Esto último deriva de la naturaleza inmanente de las sanciones, la cual
va a encontrar un doble efecto: uno directo, derivado de la condenatoria
a la cual se encuentra sujeto el trabajador sancionado, y otro indirecto,
en el sentido de disuadir a los demás trabajadores de incurrir en actos o
situaciones similares que les comporte una sanción igual o mayor a la
que le fue infligida a su compañero de trabajo.

 La supervisión del sistema de seguridad en la que todo empleador

debe estar comprometido, esta supervisión cuenta con al menos dos
detalles que se describen:

59
a) Toda gestión, y cuando digo toda es toda, debe estar en
conocimiento del Comité de Seguridad y Salud Laboral Desde el
Programa de Seguridad y Salud en el Trabajo pasando por mejoras
en los puestos de trabajo y las amonestaciones entre otras deben ser
del conocimiento del comité, quienes firman y colocan sus huellas
dactilares. Ocurre en algunos casos, son la minoría a dios gracias,
donde por posiciones caprichosas los delegados de prevención se
niegan a firmar los documentos, esto pasa más que todo, con las
amonestaciones donde algunos delegados se solidarizan de forma
automática con el trabajador infractor. En casos como este lo que
debe hacer el empleador o sus representantes es acudir y poner en
conocimiento por escrito al INPSASEL de la amonestación donde por
supuesto se establece la causa y la conducta descrita por parte de
los delgados de prevención.

b) Toda conducta irregular que ponga en peligro la propia seguridad del

trabajador así como la de sus compañeros de trabajo y la propia
instalación física de la empresa debe ser objeto de sanción. En la
actualidad de forma errónea la gran mayoría, por no decir todos, los
empleadores están convencidos de que la sanción o amonestación
no tiene ningún efecto y esto hay que decirlo obedece al mal uso que
ha hecho ciertos y determinados funcionarios de las Unidades de
Supervisión del Trabajo del Ministerio correspondiente en los casos
cuando los empleadores han intentado la famosa calificación de
despido por hecho intencional, negligencia, omisiones o
imprudencias que afecten gravemente la seguridad y salud en el
trabajo.
Sin embargo, estas amonestaciones en los juicios laborales por
razones de seguridad y salud laboral tienen una importancia
determinante si el empleador ha sido bien asesorado, las ha
elaborado cuantas veces sea necesario, ha comunicado al comité de
seguridad y salud laboral así como a la unidad correspondiente de

60
 INPSASEL, es decir, si el empleador ve vulnerado su derecho de
sancionar debe sobrepasar al comité de seguridad y salud laboral.
Uno de los problemas más comunes a que se enfrentan los
empleadores en el aspecto seguridad y salud laboral es el desacato.

 Siempre que ocurra un accidente debe declararse ante INPSASEL

independientemente de las dudas que puedan surgir, es posible que
exista una conducta fraudulenta del trabajador y no hay certeza de si la
lesión es consecuencia directa de una actividad laboral. Ello lleva a
plantear a muchos empleadores y sus representantes si procede en
dichas circunstancias la declaración del accidente ante el INPSASEL. Lo
mejor es que siempre que ocurra un accidente se declarare, ya que el
servicio de seguridad y salud en el trabajo de la empresa o centro de
trabajo realizará una investigación del accidente y luego de acuerdo al
resultado del mismo debe informar de forma escrita y debida al
INPSASEL los motivos por los cuales aun cuando el accidente se
declaró no puede considerarse accidente de trabajo. Es decir, en este
caso es preferible declarar y posteriormente rectificar, que no hacerlo y
que luego se concluya que efectivamente su procedencia es
ocupacional, con la desventaja que los lapsos para declarar ya habrán
caducado. Entonces se debe de declarar a la autoridad administrativa
todo presunto accidente y posteriormente investigarlo por profesionales
de la seguridad laboral ambas acciones van concatenadas.

 Involucrar en la gestión de seguridad y salud laboral a todos los

departamentos o áreas de la empresa o centro de trabajo, es muy
frecuente encontrarnos con organizaciones en las que toda la carga de
la gestión de seguridad y salud en el trabajo la llevan los departamentos
o como es la nueva denominación servicios de seguridad y salud en el
trabajo, nada más alejado de la realidad, una buena gestión de
seguridad requiere de la participación más que abstracta en forma
concreta, yo diría medible de los diversos departamentos o áreas de una

61
 organización. Se debe medir la gestión en seguridad por ejemplo de los
departamentos de compra en cuanto a cómo reaccionan ante las
solicitudes de las adquisiciones de implementos que tengan que ver con
la seguridad de las áreas y del personal, cuál es la calidad de los
repuestos y accesorios que adquieren para solventar defectos en
máquinas y equipos que pudieran acarrear accidentes, para poner esto
en perspectiva sean dado accidentes fatales donde la verdadera causa
raíz o básica es la adquisición de un repuesto de mala calidad para un
montacargas en su sistema de frenos. Otros departamentos como los de
administración, producción, calidad, recursos humanos, informática, etc;
todos deben ser medidos en cuanto a su aporte a la gestión de
seguridad desde allí de acuerdo a mi criterio comienza una eficaz
defensa del empleador ante cualquier actuación de institución alguna.

 Convocar a los órganos coadyuvantes en la gestión de seguridad y

salud laboral, los comité de seguridad y salud laboral, delegados de
prevención y sindicatos a fin de darle legalidad y legitimidad a los
esfuerzos desplegados por el empleador. Casi siempre todo se queda
solo con el aval de los profesionales de seguridad y salud laboral o el
servicio médico, muy pocos se atreven, en ir más allá y comprometer en
la gestión a los entes mencionados ya que la seguridad y salud laboral
está dentro de sus atribuciones. Es falso de toda falsedad que los
departamentos o servicios de seguridad son los responsables únicos en
esta materia, ya que este en la práctica debería ser más que un servicio
ejecutor uno asesor y consultor, el verdadero director de la orquesta en
relación a la materia de la seguridad en el trabajo, claro para que esto
sea así debe haber una elevada madurez organizacional donde este
departamento reporte al nivel más alto dentro de la organización y
cuente con el respaldo de la misma.

 El reglamento interno de la empresa, es clave, donde muchos

empleadores han abandonado su uso y promoción, en los años 70; 80 y
90, incluso antes de existir legislación específica de Seguridad Industrial,

62
 en las empresas era costumbre tipificar y divulgar a todos los niveles
sendos manuales contentivos de las normas de Seguridad y Salud en el
Trabajo, casi todos los empleadores contaban con un reglamento interno
el cual era distribuido a todo nuevo ingreso. Este reglamento es un
grupo de disposiciones normativas obligatorias entre trabajadores y
empleadores para regular el papel de las partes, sobre todo de los
trabajadores durante el desarrollo del contrato de trabajo. Aquí deben
establecerse las pautas de comportamiento de los trabajadores en el
ámbito de la seguridad y salud laboral tal como lo establece el numeral 7
del artículo 56 de la LOPCYMAT. Es importante indicar que en este
reglamento no se puede establecer sanciones, porque las sanciones
están reservadas a la ley, pero en cambio sí se puede recordar en varias
secciones del mismo que al empleador o quien haga sus veces no le
temblara el pulso para hacerlo ante cualquier hecho intencional,
negligencia, omisión o imprudencia que afecte la seguridad y salud en el
trabajo.

 Proceso de capacitación especifico donde se trate la importancia

de la atención adecuada a estos funcionarios de INPSASEL y de la
documentación que debe exigírsele, por conflictos previos y como
instrumento de venganza algún trabajador que por su cargo este en la
primera línea de atención de clientes y visitantes tales como
recepcionistas, porteros y vigilantes que impidan la actuación del
funcionario de INPSASEL, es decir, no informe al empleador o su
representante de la visita de este, caso que se observa sobre todo en
obras de construcción donde es muy posible que en un momento dado
no exista representación del empleador. En este caso lo recomendable
es llevar a cabo una formación a estos trabajadores donde se les deje
claro lo valioso de la atención a los funcionarios del INPSASEL y se les
explique que, documentos debe solicitárseles al momento de su llegada,
como es el número de la orden de trabajo que quedara sentada en los
controles y registros de la recepción y/o vigilancia.

63
 Formación y capacitación de los trabajadores en forma específica,
aquí precisamente esta uno de los errores de los actos administrativos
de los funcionarios de INPSASEL que en algunas oportunidades han
podido ser desvirtuados estriba en que asientan en sus acta fallas en la
formación y capacitación del empleador cuando este no ha cumplido
según ellos con las 16 horas trimestrales establecidas en la
LOPCYMAT, sin embargo, en estos casos cuando se revisa el tipo de
formación se encuentra que el empleador si ha cumplido porque ha
efectuado una capacitación de su trabajador en forma muy específica
relacionando las actividades que por el cargo realiza el trabajador con
los peligros a los cuales está expuesto y la mejor forma de prevenirlos. A
fin de ilustrar lo mencionado existe el ejemplo de un conductor de
trasporte que recibe formación de manejo defensivo, ahora cuando el
empleador va un paso más allá y precisa la marca y características del
vehículo que el chofer conduce y sobre las mismas alinea la formación y
capacitación del trabajador en relación a los riesgos, peligros y la
prevención, aun cuando pueda ser que en ese caso no haya llegado a
cumplir el parámetro legal de 16 horas está demostrando con el hecho la
intención de mantener unas condiciones ideales en torno a este trabajo
o labor. Otra deficiencia que puede presentar el acta levantada por los
funcionarios de INPSASEL, es la derivada de los términos plasmados
donde el más común es el uso de la palabra afectado, aunque pareciera
algo insignificante, es muy importante porque ya que la LOPCYMAT de
2005 establece que las sanciones deben calcularse por trabajadores
expuestos, es decir, aquellos que por el cargo, turno, actividades
desempeñadas, o cualquier otro elemento similar, permiten una
homologación de condiciones que los coloca en igualdad de tener una
posibilidad cierta de sufrir un accidente. El termino trabajadores
afectados se consigue en el Reglamento de la Ley Orgánica del Trabajo
y es usado exclusivamente para el cálculo de sanciones relacionadas
con el aspecto laboral en general.

64
 No firmar el acta y emitir un informe debidamente soportado a
INPSASEL ante divergencias a las apreciaciones de algún aspecto
que haya quedado asentado en el acta, por ser las actuaciones de los
funcionarios de INPSASEL de características técnico-científicas, en el
sentido de que está regida por una serie de disposiciones que la regulan
como leyes, normas COVENIN, reglamentos, normas técnicas, etc, es
posible que surjan ante una actuación de estos ciertas divergencias. Por
ejemplo, si el funcionario en el acta ordena la colocación de una silla
para los trabajadores conforme a lo establecido en el artículo 100 del
RCHST pero a criterio de los profesionales del servicio de seguridad y
salud en el trabajo una vez tomada en consideración variables como el
tiempo de bipedestación, ubicación del área de trabajo, rotación del
personal entre otras lo considera improcedente. En estos casos los
especialistas consideran que lo mejor es emitir un informe a INPSASEL,
elaborado por los profesionales del servicio de seguridad y salud en el
trabajo y aprobado por el comité de seguridad y salud laboral, donde se
explanen las consideraciones de hechos y derecho para rebatir lo
asentado en el acta e incluso solicitar una mesa técnica donde las partes
involucradas puedan debatir con argumentos científicos el análisis de la
situación.

 Adecuada asesoría y consultoría jurídica, no sólo con la visión que

resuelva los problemas legales y jurídicos que puedan surgir sino que se
anticipe a ellos, evitando posibles conflictos y quedar en inferioridad de
condiciones. Se requiere de la disposición de abogados especialistas en
la materia laboral con estudios y experiencias en relación a los actos
administrativos del INPSASEL, que conozcan detalles como por ejemplo
que:

 Existe legal y jurisprudencialmente supuestos eximentes de la

responsabilidad del empleador ante la ocurrencia de un accidente
de trabajo enfermedad ocupacional y ellos son: el caso fortuito, la
fuerza mayor y la intención de la víctima (trabajador).

65
 El lapso de prescripción para que el trabajador pueda intentar una
demanda laboral en contra del empleador por indemnización
derivada de accidente de trabajo o enfermedad ocupacional es de
cinco (05) años, como lo establece el del artículo 9 de la
LOPCYMAT, es decir, se cuenta el plazo a partir de la fecha de
terminación de la relación laboral o de la certificación de origen
ocupacional que haga el INPSASEL, lo que ocurra de ultimo.

 Antes para oírse el recurso jerárquico del artículo 548 LOTTT, era
requerido que el patrono hubiera consignado satisfactoriamente el
valor de la multa en lo que se llama el principio solve et repete.
esto cambio al menos en materia de laboral desde el 07 de marzo
de 2007 cuando en sentencia 379 de la Sala Constitucional del
Tribunal Supremo de Justicia, magistrada ponente Luisa Estella
Morales Lamuño, estableció la inaplicación del principio solve et
repete, admitiendo el acceso a la vía administrativa previa sin la
necesidad de constitución o afianzamiento del valor de la multa, y
estableciendo que el pago o afianzamiento de la misma debe ser
entendido en el sentido de la exigencia establecida en el artículo
87 de la ley orgánica de procedimientos administrativos para
suspender los efectos de la multa, cuya interpretación tiene
carácter vinculante para todos los tribunales de la Republica. Por
ello el contenido del artículo 550 de la LOTTT es inaplicable
actualmente por parte de la administración laboral.

 No es lo común que luego de interponer el recurso jerárquico el

INPSASEL lo haga procedente, por lo que el empleador debe
prepararse para acudir a la vía judicial y donde su mayor defensa
son las orientaciones anteriores que pasan por la supervisión
constantes, la especificidad, la no tolerancia y el involucramiento
total de la organización. Es decir, un empleador que no mantenga

66
 un sistema de gestión de la seguridad con estas
recomendaciones sería casi imposible evitar las indemnizaciones
producto de una demanda por accidente de trabajo. Ahora, en
caso contrario de que el empleador mantenga con estos
parámetros un sistema de gestión de seguridad y salud laboral
puede plantear con éxito la impugnación en sede jurisdiccional
con el ejercicio del recurso contencioso administrativo de nulidad
conjuntamente con amparo cautelar, de conformidad con lo
establecido en el artículo 259 de la Constitución de la República
Bolivariana de Venezuela en concordancia con la Ley Orgánica
de la Jurisdicción Contencioso Administrativa, así como lo
establecido en el artículo 5 de la Ley Orgánica de Amparo sobre
Derechos y Garantías Constitucionales, siempre que demuestre
la presunción grave del buen derecho que reclama (fumus boni
iuris), el riesgo manifiesto que quede ilusoria la ejecución del fallo
(periculum in mora) y el fundado temor de que el trabajador pueda
causar lesiones graves o de difícil reparación a su derecho
(periculum in dami).

Cuadro resumen de recomendaciones para neutralizar el acto

administrativo de INPSASEL

ELEMENTO DE HECHO ELEMENTO DE DERECHO

 Artículo 18 literal b del
Reglamento de la Ley Orgánica
del Trabajo: Obligación del
trabajador, a observar órdenes
Supervisión y vigilancia efectiva
e instrucciones que, sobre el
1 del sistema de gestión de
seguridad y salud laboral modo de ejecución del trabajo,
dictare el empleador.

 Artículo 54 numeral 12 de la
LOPCYMAT: vigilar la

67
 observancia de las prácticas de
seguridad y salud por el
personal bajo su dirección

 Artículo 55 numeral 11 de la
LOPCYMAT: Proponer ante el
comité de seguridad y salud
2 Aplicación de sanciones laboral las amonestaciones a
los trabajadores y trabajadoras
que incumplan con los deberes
establecidos en el articulo 54

 Artículo 47 de la LOPCYMAT:
atribuciones del Comité de
Seguridad y Salud Laboral
Involucramiento de Comité de
3
seguridad y Salud  Artículo 48 de la LOPCYMAT:
facultades del Comité de
Seguridad y Salud Laboral

 Artículo 40 numeral 14 de la
LOPCYMAT: funciones de los
servicios de seguridad y salud
en el trabajo (…) 14. Investigar
los accidentes de trabajo y las
Declaración formal de todos los enfermedades ocupacionales a
4 accidentes aun cuando se los solos fines de explicar lo
sospeche no es de trabajo sucedido y adoptar los
correctivos necesarios, sin que
esta actuación interfiera con las
competencias de las
autoridades públicas.

 Artículo 53 de la LOPCYMAT:
Involucrar a todas los derechos de los trabajadores
departamentos o áreas en la
5
gestión de seguridad y salud  Artículo 54 de la LOPCYMAT:
labora deberes de los trabajadores

 Artículo 56 numeral 7 de la
Diseño, divulgación y puesta en LOPCYMAT: deberes de los
6 práctica del reglamento interno de empleadores (…) 7. Elaborar
la empresa con la participación de los
trabajadores, el programa de

68
 seguridad y salud en el trabajo
de la empresa, las políticas y
compromisos y los reglamentos
internos relacionados con la
materia así como planificar la
producción de acuerdo a esos
programas, políticas,
compromisos reglamentos.

7 Formación y capacitación  Norma técnica de INPSASEL

específica al cargo y a los riesgos NT01-2008: Del contenido de
y peligros derivados los planes de trabajo, 2.1
Educación y Formación

Fuente: Aponte (2019)

CONCLUSION

Todo pareciera indicar, que el acto administrativo del INPSASEL, en

muchas ocasiones es una sentencia adelantada sin cumplir los aspectos
necesarios. Ciertamente aún existen aspectos que pueden y deben mejorarse
como por ejemplo que el legislador se tome el tiempo para plantear un
verdadero procedimiento administrativo para que las partes involucradas
conozcan los pasos, plazos y parámetros de forma y fondo que deben cumplir.
Sin embargo ante este panorama que a todas luces pareciera desfavorable e
injusto para el empleador, existe la posibilidad de atacar el acto administrativo
de INPSASEL y poner límites a la discrecionalidad del acto administrativo de
investigación de accidentes.

Del análisis de la presente investigación en relación con la doctrina y la

jurisprudencia, se entiende que el acto administrativo del Instituto Nacional de
Prevención Salud y Seguridad Laboral (INPSASEL) y el contenido técnico-legal
en accidentes de trabajo en Venezuela, son perfectamente desvirtuables en
los estrados de los juicios laborales, aun cuando no es tarea sencilla, tampoco
es imposible y pasa por dos grandes etapas, primero contar con un Sistema de

69
Gestión de la Seguridad y Salud Laboral robusto desde el conocimiento técnico
y la segunda por una gerencia consciente de la problemática de la Seguridad
en el trabajo, que entienda y comprenda su importancia no sólo para garantizar
la productividad y calidad de sus productos, mercancías, rubros o servicios sino
que más allá de eso su postura es trascendental en la contención de pérdida
de imagen y dinero inesperado que sufren las organizaciones cuando el ente
administrativo INPSASEL califica y/o certifica un accidente o enfermedad
laboral.

Por lo tanto, se puede indicar que el acto administrativo de INPSASEL,

al igual que todos los actos de la administración pública, pueden por facultad
de la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos (LOPA), en su artículo
84, revisar de oficio sus propios actos, a través de distintas potestades como la
convalidatoria, correctiva, revocatoria y anulatoria que precisan de requisitos
particulares y operan bajo supuestos de hecho igualmente distintos. Entonces
el estrecho pero a la vez interesante camino que le queda al abogado que se
encuentre ante estos actos es recabar todos los elementos técnicos que se
relacionan al caso eso, entre las que podemos enumerar algunas que son
factor común como:

 Notificaciones de Riesgos y/o principios de prevención de las

condiciones inseguras e insalubres.
 Programa de Seguridad y Salud en el Trabajo
 Conformación y registro actual del Comité de Seguridad y Salud laboral,
 Plan de mantenimiento del agente causante del accidente, llámese
máquina, herramienta, equipo, entre otros.
 Historia médica ocupacional del trabajador.
 Declaración de accidente en forma inmediata y formal.
 Investigación del accidente practicada por los profesionales del servicio
de seguridad y salud en el trabajo de la empresa.

70
 Además, el trabajo en equipo con los especialistas de seguridad y salud
laboral de la empresa, así como la representación máxima de la gerencia
monitorear de forma periódica los elementos de la gestión de seguridad, se
mantengan en cumplimiento para alcanzar un nivel óptimo de prevención ante
la discrecionalidad del acto administrativo de investigación y calificación de
accidentes laborales por parte del funcionario de INPSASEL a quien ahora se
le transferirá la tarea de tratar de establecer una relación de causalidad con el
accidente, lo cual sería poco menos que imposible, ante la presencia de una
gestión con objetivos, estrategias y métodos claros relacionados con la
preservación de la integridad física, la salud y vida de los trabajadores.

Por otro lado, precedentes recientes en los que compañías o empresas

con alto nivel de conocimiento técnico-legal del tema han conseguido anular
actos administrativos de INPSASEL por falta de especificidad e incongruencias
en sus actas como por ejemplo en relación al vicio de falso supuesto, que se
puede configurar cuando el funcionario de INPSASEL al dictar un acto
administrativo fundamenta su decisión en hechos inexistentes, falsos o no
relacionados con el asunto, caso en el que incurre en el vicio de falso supuesto
de hecho y también se presenta cuando los hechos que dan origen al acto, se
corresponden con lo acontecido y son verdaderos, pero INPSASEL, al dictar el
acto, los subsume en una norma errónea. En estas dos situaciones se incide
decisivamente en la esfera de los derechos subjetivos del empleador y por ese
motivo se estaría en presencia de un falso supuesto de derecho que acarrearía
la anulabilidad del acto.

En virtud de los antes mencionado, el derecho venezolano reconoce que

el acto de INPSASEL tiene unos límites en su discrecionalidad técnica que
debe estar en equilibrio con la buena gestión del empleador educando,
formando, proveyendo, limitando, señalizando, advirtiendo, vigilando,
motivando a sus trabajadores entre otras actividades relacionadas a la
seguridad y salud, es decir, un buen Pater Familia. Además de una adecuada
intervención del funcionario del INPSASEL que enlace de forma adecuada, en

71
el acta, no sólo los elementos motivantes facticos estén bien explícitos con el
derecho sino que también tome en consideración y suscriba el esfuerzo
especifico que la gestión del empleador ha realizado, en casos muy
particulares, como aquellos que son evaluados o determinados de alto riesgo.

Para finalizar, se debe tener claridad que en una sociedad con baja
cultura de seguridad el empleador debe mantener la guardia alta y evitar dejar
situaciones probables complejas como enfrentar responsabilidades
administrativas, civiles y hasta penales en manos de la fortuna. Por esa razón
el éxito en los juzgados debe construirlo desde el conocimiento técnico-legal de
los elementos y particularidades de un adecuado sistema de gestión de
seguridad y salud laboral.

72
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