Enfoques y Teorías de La Administración Pública II PDF

ESCUELA SUPERIOR DE ADMINISTRACIÓN PÚBLICA
Facultad de posgrado
Maestría en Administración Pública
Modalidad a distancia
Núcleo Problemática Pública, Organización y Gestión
Módulo
Enfoques y teorías de la administración Pública II
Sergio Alberto Chica Vélez

@sergiochica21
Bogotá D.C., Julio de 2016
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Introducción general
El presente módulo “Enfoques y Teorías de la Administración Pública II”, de la
Maestría en Administración Pública de la Escuela Superior de Administración
Pública, ESAP, en modalidad a distancia, aborda las trayectoria del concepto de lo
público, así como los esfuerzos teóricos, las principales doctrinas administrativas,
y la dimensión tecnológica y profesional de la administración pública, a partir de la
segunda mitad del siglo XX, que han trazado y redefinido el pensamiento
administrativo público, desde una mirada socio-histórica, política, económica y
cultural.
Abordar los enfoques disciplinares relevantes en el estudio del pensamiento

administrativo pública, implica delimitar los asuntos de estudio con pretensión
disciplinar de la Administración Pública, así como una revisión de los desarrollos
de las escuelas y centros de formación en administración pública, a nivel mundial
y en América Latina.
Un estudio de las trayectorias del concepto de público y de los enfoques y teorías

de la administración pública, permite al magistrante en Administración Pública,
formar identidad disciplinar y familiarizarse con los principales pensadores, ideas,
conceptos y asuntos de estudio del fenómeno administrativo público. Así como
reconocer el estado actual de la discusión e identificar la frontera del
conocimiento en la materia.
Esta asignatura, también busca establecer lineamentos para el desarrollo de

fundamentos disciplinares para futuros docentes e investigadores en el campo de
la administración pública, así como señalar tendencias de aplicabilidad
profesional. Al final de cada unidad encontrará una bibliografía comentada, para
aquellos estudiantes interesados en profundizar en las temáticas.
Objetivo General
Construir una reflexión crítica en torno a las trayectorias de las formas del
pensamiento contemporáneo en el saber administrativo público a partir de los
desarrollos socio - históricos, políticos, económicos y culturales, con el propósito
de forjar identidad disciplinar y reconocer los fundamentos teóricos y doctrinales
de la administración pública a partir de la segunda mitad del siglo XX. .
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Logros Esperados
1. Lograr una comprensión socio histórica de las trayectorias del concepto de

lo público y del fenómeno administrativo público desde el estudio doctrinario
y teórico de la disciplina administración pública.
2. Sensibilizar al estudiante en la importancia del conocimiento profundo de

los estatutos del saber de su disciplina, la Administración Pública.
3. Una mayor comprensión y capacidad de análisis de los conceptos y lógicas

relacionadas con el fenómeno administrativo público.
4. Fortalecer las competencias investigativas de los estudiantes de la Maestría

en Administración Pública. Incrementar la capacidad del trabajo de lectura
y escritura; la realización de ejercicios de sustentación, confrontación y
dialogo académico a partir de trabajos de delimitación conceptual, remisión
a autores, comparaciones y formulación de hipótesis
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TABLA DE CONTENIDOS
Introducción General
Objetivo general
Logros Esperados
UNIDAD 1. LA TRAYECTORIA DE LO PÚBLICO
1.1 Resumen
1.2 Introducción a la unidad
1.3 Competencias de la unidad
1.4 Antecedes del concepto de público. Los griegos
1.5 La relación Público – Privada
1.6 Implicaciones organizacionales de la nueva mirada de lo público desde una
Perspectiva cultural
1.7 Actividad de Aprendizaje sugerida
1.8 Referencias Bibliográficas
1.9 Bibliografía comentada
UNIDAD 2. CAMPOS DE ESTUDIO DEL FENOMENO ADMINISTRATIVO

PÚBLICO
2.1 Resumen
2.4 Campos de estudio del Fenómeno Administrativo Público
2.4.1 El Estado
2.4.2 La propia Administración Pública
2.4.3 El Gobierno
2.4.4 El Poder
2.4.5 El Poder ejecutivo
2.4.6 Los poderes estatales – Ejecutivo, legislativo, judicial –
2.4.7 La Burocracia
2.4.8 Las organizaciones
2.4.9 La producción - de bienes y servicios públicos – (Public Management)
4
2.4.10 La acción administrativa
2.4.11 Las Políticas Públicas
2.4.12 Las políticas de gestión pública
2.4.13 La Gobernanza
2.4.14 La argumentación Administrativa
2.4.15 La administración de lo público
UNIDAD 3. PRINCIPALES DESARROLLOS DE LOS ENFOQUES

TEÓRICOS DE LA ADMINISTRACIÓN PÚBLICA A PARTIR DE LA
SEGUNDA MITAD DEL SIGLO XX
3.1 Resumen
3.4 Enfoques teóricos de la administración pública a partir de la segunda mitad
del siglo XX
3.5 El nuevo institucionalismo en la administración pública
3.6 La Nueva Gestión Pública
3.7 La Post Nueva Gestión Pública
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UNIDAD 1. LA TRAYECTORIA DE LO PÚBLICO1
1.1 Resumen de la unidad
La presente unidad plantea una mirada interpretativa y crítica al concepto de lo

público, que pretende ir más allá de catalogar lo público, como lo común, lo de
todos o lo abierto y no excluyente, o como un mero adjetivo que acompaña
términos como espacio, bienes, recursos, personal, organizaciones, asuntos,
problemas, demandas y opiniones, entre otros, por oposición a lo privado.
La unidad pretende que el estudiante comprenda la complejidad del concepto de

público con el propósito de distinguir su estructura y funcionamiento, a partir de la
identificación de los diferentes campos sociales, políticos y económicos en los que
se desenvuelve.
La unidad está dividida en tres partes. En la primera parte, “Antecedes del

concepto de público. Los griegos”, se busca que el estudiante distinga las
diferencias entre lo público y lo privado a partir del pensamiento griego con el fin
de inferir el recorrido y transformación de esta dicotomía en el presente, a partir de
la delimitación de los términos Koinon e Idion.
En la segunda parte, “El nuevo paradigma de lo público”, se hace una exploración

del concepto de lo público más allá de lo estatal con el propósito de apreciar su
dimensión y campo de acción, a partir de la identificación de sus estructuras,
funciones e interrelaciones.
En la tercera parte, “Implicaciones organizacionales de la nueva mirada de lo

público desde una perspectiva cultural”, se analiza las implicaciones
organizacionales de la nueva mirada de lo público desde una perspectiva cultural,
con el fin de sensibilizar sobre la importancia de la defensa de lo público y sus
valores configuradores, a partir de la capacidad de contrastar la realidad
organizacional con la teoría.
Finalmente se recomienda una actividad de aprendizaje con el fin de apropiar los

contenidos de la unidad y se presenta una selección de bibliografía recomendada.
Abordar la pregunta por lo público implica analizar diferentes teorías y doctrinas

que permitan ordenar y demarcar, lo público, como un objeto de estudio. Para
esto, es necesario interactuar con múltiples disciplinas como la historia, la filosofía
y la ética, el derecho, la economía, la sociología, la antropología, la ciencia
1Este capítulo es una revisión y ampliación de un artículo de mi autoría titulado: “El rompecabezas
de lo público”. Publicado en: Revista polémica 2006.ESAP. Colombia. 2006 y contó con la
colaboración de Ángela Sánchez, estudiante de Administración Pública de la ESAP.
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política, las ingenierías y por supuesto la administración pública, entre otras. Las
cuales han abordado lo público como una realidad social susceptible de ser
estudiada desde una división del trabajo intelectual que ha operado en las ciencias
sociales y económicas para caracterizar bienes, opiniones, asuntos, lugares y
espacios, demandas y problemas, instituciones y organizaciones, todas estas
realidades acompañadas de la palabra público(a).
Lo público, más allá de ser una palabra, es un concepto, por lo cual se desliga de
su etimología, dado que “publicus / pupulicus”, de donde emerge el significado
semántico de lo público como lo propio del pueblo o la polis, no cubre la totalidad
del campo que ha delimitado históricamente su realidad.
La demarcación del campo de estudio de lo público, implica ir más allá de lo

etimológico, dado que las discusiones terminológicas suelen aportar poco,
“llegando incluso a empobrecer el discurso científico” (Roca, 1998: 32). En este
sentido, la pretensión de construir un concepto sobre lo público, que trascienda
y/o se desligue del referente de lo popular, de lo común, de lo de todos, o lo
general; es necesario para enriquecer el discurso teórico y práctico, lo cual implica
repensar lo público. Pero esto no es una tarea fácil, puesto que lo público como
término etimológico, ha sido empleado desde prácticas que no buscan una
pretensión teórica, sino que se fundamentan en órdenes doctrinarios que tienen
por objeto la persuasión y el convencimiento (Hood y Jackson: 1997).
La exploración del concepto de lo público, tiene una connotación socio - histórica y

geográfica, dado que se encuentran momentos y lugares donde lo público es
equiparable a lo estatal y en otros no. Esta primera concepción de lo público es
dominante en el medio, estableciendo un enfoque de estudio de lo público
centrado en los componentes y fenómenos propios del Estado (Bresser, 1998).
Pero lo público se ha empleado de diferentes maneras, desde diversas

racionalidades e intereses más allá de lo estatal. Barry Bozeman (1998), expone
una visión novedosa, donde plantea lo público, desde una lógica gradual, a partir
del grado de afectación de la voluntad política en una organización, bien sea
estatal o no estatal (Bozeman, 1998), bajo esta postura Bozeman expone que
“todas las organizaciones son públicas”, donde lo público es una cuestión de
gradualidad que influye en mayor o menor grado en una organización
(gubernamental, supra nacional, no gubernamental, empresarial o sin ánimo de
lucro), limitándola o facultándola a partir de las dinámicas que operan en ella
desde una autoridad política.
Más allá de definición de lo público, como un atributo o como un mero sinónimo de

lo estatal. Lo público ha llegado a comprenderse como un espacio fragmentado,
múltiple y cambiante, donde se ponen en juego diversos públicos, asuntos,
procesos, prácticas y bienes que una determinada sociedad en un determinado
tiempo y lugar (territorial o no), debate y considera como relevantes para su
producción y reproducción social (Chica, 2006).
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Con el fin de abordar esta definición, la presente unidad propone una reflexión
acerca de la estructura de lo público a partir de un análisis del proceso de
formación de lo público.
1.3 Competencias de la Unidad
Contenido Competencia Competencias especificas

general
Antecedes del concepto de Comprender la Distinguir las diferencias entre lo
público. Los griegos complejidad del público y lo privado a partir del
concepto de público pensamiento griego con el fin de
con el propósito de inferir el recorrido y transformación
distinguir su de esta dicotomía en el presente, a
estructura y partir de la delimitación de los
funcionamiento, a términos Koinon e Idion.
El nuevo paradigma de lo partir de la Examinar el concepto de lo público
público identificación de los más allá de lo estatal con el
diferentes campos propósito de apreciar su dimensión
sociales, políticos y y campo de acción, a partir de la
económicos en los identificación de sus estructuras,
que se desenvuelve. funciones e interrelaciones.
Implicaciones organizacionales Analizar las implicaciones
organizacionales de la nueva
de la nueva mirada de lo mirada de lo público desde una
público desde una perspectiva perspectiva cultural, con el fin de
cultural sensibilizar sobre la importancia de
la defensa de lo público y sus
valores configuradores, a partir de
la capacidad de contrastar la
realidad organizacional con la
teoría.
1.4 Antecedes del concepto de público. Los griegos
La dicotomía entre lo público y lo privado, es una discusión que ya en el mundo

antiguo estaba presente. Los griegos y posteriormente los romanos (apropiando
las ideas griegas en el derecho romano), dividían su realidad social en estos dos
ámbitos. Los griegos establecieron la relación Público – Privado, desde una
concepción profunda que denominaron Koinon – Idion, donde:
El término Koinon designa lo común y comunal o referente a las ciudades

Estado (polis) y las ligas o asociaciones entre estas, cuyo fin es preservar la
libertad de la Polis y la de sus ciudadanos. El término griego Koinonía que
designa a la comunión o comunidad social (común – unión o común -
unidad), fue desarrollado posteriormente por el cristianismo, logrando
fusionar el referente político de asociación con el religioso de iglesia
(ecclesia).
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El término Idion designa a lo propio o lo referente a la unidad domestica
(Oikos) y todo lo referente a sus bienes y sus personas (servicios) que
tienen como fin la satisfacción de las necesidades.
De la relación Koinon – Idion, se desprende a su vez la relación dicotómica Polís –

Oikos o Pública – Privada, en la cual se alinean a su vez otras relaciones de
subordinación que Hanna Arendt (2009) analiza, entre las que se destacan:
1. El despliegue de la libertad en el Koinon (de vita contemplativa), frente a

la satisfacción de la necesidad en el Idion (la vita activa) por medio del
trabajo, su obra y la acción humana.
2. El Koinon como una esfera masculina exclusiva y excluyente, frente al
Ideon como una esfera también de dominio masculino pero que es
constitutivo y del que hace parte la feminidad, así como también los
niños y los esclavos.
3. El Koinon es una esfera forjada a partir del supuesto de la igualdad en la
cual las diferencias son disueltas, dado que es una asociación entre
hombres (o ciudades) libres. En tanto el Ideon es una esfera que
emerge a partir de la desigualdad entre los hombres y de estos ante el
mundo.
4. El Koinon es una esfera en la cual los ciudadanos (hombres libres) así
como la Polis tramitan su inmortalidad y permanencia, buscando ser
recordados y nombrados aun después de su muerte. Los hombres son
mortales pero en su habilidad de producir cosas – trabajo, actos y
palabra -, encuentran su lugar en el imperecedero cosmos (Arendt,
2009: 31). El Koinon es el lugar del heroísmo y de la gloria, por lo cual
es el lugar también donde se gana la guerra y la paz. En tanto el Idion
reconoce la mortalidad humana y como por medio de la labor – trabajo
se asegura la supervivencia. Se funda en la linealidad biológica del
nacimiento hasta la muerte, pero ante todo de la conciencia del hombre
de este hecho y de las acciones que hace para permitirlo y evitarlo
(dejar vivir – dejar morir).
5. El Koinon es el lugar del afuera, de lo visible y lo oíble por todos. Implica
la concepción de un espacio abierto propicio para el encuentro de los
hombres libres (ciudadanos), en el cual se externaliza ante el otro, la
praxis (acción) y la lexis (discurso -palabra). En tanto el Ideon es el lugar
del adentro, de lo oculto y de íntimo. Se concibe como un espacio
cerrado en el cual se desenvuelven los cuerpos en su propia existencia.
El ideon, en tanto lo que es suyo, implica limites, propiedad. Lo cual
conlleva al encierro de los bienes y de las personas en el oikia (hogar -
familia). El ideon, también encierra y delimita el trabajo, la acción y la
palabra.
Aristóteles, desarrolla la idea de la Polis como una forma superior de asociación

entre hombres libres que supedita el Oikos a la Polis, lo Privado a lo Público,
sentando las bases de una idea que ha acompañado el pensamiento político
occidental hasta nuestra época, “la prevalencia de lo general sobre lo particular”.
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Nora Rabotnikof (2005), plantea que a partir de la distinción greco romana entre lo
público y lo privado, emergen tres sentidos básicos asociados a lo público
(Rabotnikof, 2005:76).
“1) lo que es de interés o de utilidad común a todos, que atañe al colectivo,

que concierne a la comunidad y por ende la autoridad de allí emanada vs.
Aquello que se refiere a la utilidad y el interés individual;
2) lo que es visible y se desarrolla a la luz del día, lo manifiesto y ostensible
vs. Aquello que es secreto, preservado, oculto; y,
3) (Que puede resultar una derivación de los dos anteriores) lo que es de
uso común, accesible a todos y por lo tanto abierto vs. Aquello cerrado, que
se sustrae a la disposición de los otros.”
La lectura de Rabotnikof (2005) frente a la lectura de Arendt (2009) de la

dicotomía público – privado en los griegos, no aborda de forma explícita el
problema de la exclusión de la mujer en lo público (ni de los niños o los esclavos)
así como la tensión entre igualdad y desigualdad que también yace en la idea
griega de lo público. En el siguiente tema abordaré este punto.
Para reflexionar en el foro virtual:
Si bien, han pasado más de dos milenios frente a estas ideas entorno a lo que
hoy se conoce como lo público: ¿Considera usted que las mujeres y los niños han
logrado la igualdad en lo público? Argumente su respuesta y debata con sus
compañeros.
A pesar que hoy la esclavitud se considera superada en occidente ¿Considera

que se requiere ser libre de las necesidades materiales y detentador de
propiedades para hablar y actuar en libertad en lo público? Argumente su
respuesta y debata con sus compañeros.
¿Sigue siendo lo público el lugar del honor, la gloria y donde se forja la

trascendencia para así ser recordado a pesar de la muerte? ¿Qué relación tiene
con la ética pública? Argumente su respuesta y debata con sus compañeros.
Lectura remendada:
Arendt, Hannah. 2009. La condición humana. Paidos. Buenos Aires
Rabotnikos, Nora. 2010. Los sentidos de lo público. Contenido en: Merino,

Mauricio (Compilador). 2010.Ética Pública. BBAP. Distrito Federal. México.
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1.5 El nuevo paradigma de lo público
Lo público no es asimilable a una forma concreta, se acerca más a la idea de una

estructura disipativa, en el sentido expuesto por Ilya Prigogine (1983), en el cual
estas estructuras solo existen o se equilibran en cuanto están en movimiento
respecto a su entorno. Lo público implica movimiento e inter - cambio. Por lo cual
pasar del paradigma de lo público liberal, heredero del ideario griego y del derecho
romano, equiparable a lo estatal o etimológicamente a lo común, lo general y lo de
todos a una concepción de lo público como estructura disipativa, es un acto de
sublimación en el sentido filosófico expuesto por Garavito (1999), pues plantea la
construcción de un concepto gaseoso a partir de uno aparentemente sólido.
Con el fin de dar cuenta respecto a este planteamiento, se parte de la pregunta

frente a ¿Qué, cómo y quiénes participan en el movimiento e inter - cambio de lo
público? Lo cual conlleva a estudiar la estructura y función de lo público.
Habermas (1994) al abordar la pregunta por la esfera pública, la plantea como una
estructura funcional, la cual es de carácter comunicacional y es conformada y
atravesada transversalmente por relaciones de poder, las cuales emergen en
términos históricos, económicos, jurídicos y culturales en una determinada
sociedad. Habermas (1994) da cuenta de las sociedades modernas en el contexto
del surgimiento y consolidación del Estado liberal burgués, en el marco del
capitalismo.
Habermas (1994) define la sociedad moderna como un campo de tensión

histórica, que se transforma producto de la interacción de la esfera pública con la
esfera privada. Y es en este campo de tensión que emerge la estructura de la
publicidad2. La estructura de la publicidad está compuesta por un conjunto de
instituciones, entendidas como lugares de construcción y escenificación de un
público político y culturalmente raciocinante; así como de asuntos, procesos,
prácticas y bienes, los cuales son considerados, debatidos, publicitados,
reclamados y representan notoriedades e intereses que construyen a su vez
opinión pública.
El concepto de público en Habermas, es debatido y criticado por Nancy Fraser

(1997), dado que es un público univoco que se entre define como un sujeto que es
política y culturalmente raciocinante, esto es, que se le atribuyen posturas y
raciocinios (juicios), construidos socialmente. El público es una construcción social
y si bien Habermas señala una pluralidad al interior de este público, en el
desarrollo de su función de portar la opinión pública, el aporte de Fraser, sustenta
como se construyen múltiples públicos. Pero es de destacar que Habermas, hace
2 Término que desde la traducción que hace Antonio Doménech (Habermas, 1994) de la palabra
alemana Öffentlichkeit, se puede entender como lo público - Apertura (Öfentlich) en movimiento -
aceleración (Keit).
11
alusión en su trabajo a un público burgués portador de una opinión pública, la cual
se entiende como una producción simbólica que representa el orden del sentido y
del sentir de un “pueblo” concretado en el ideal de “nación”. El público burgués no
representa al pueblo, representa órdenes de autoridad ante el pueblo y se
constituye en el portavoz de la nación. El público burgués a través de
representaciones, porta intereses y/o reclamos que poseen una pretensión de
validez y que buscan ser puestos a consideración con el fin de ser acatados y/o
ser notorios. En la gestación del público burgués emerge a su vez el germen de la
publicidad representativa.
La crítica de Fraser (1997) frente a la postura monolítica de Habermas del público

burgués, se basa en una ordenación de estudios de la historiografía revisionista,
donde se expone como éste es un público fragmentado en una masa de grupos de
intereses en competencia que permitiría hablar más que de un único público (con
una pluralidad a su interior), de diversos públicos en la estructura de la vida de lo
público (publicidad).
Si nos acogemos a lo argumentado desde Fraser, a los públicos también se les

atribuye notoriedad y la capacidad de publicar. Donde el publicar, se entiende
como una puesta en escena, donde se revela y dan a conocer representaciones
de determinados públicos orientados a estos u otros públicos. Y la notoriedad, se
entiende como un campo de visibilidad en lo público donde de acuerdo a la
posición, los públicos cobran distinción. Desde la notoriedad pública, se busca que
los públicos den o se les de relevancia o prioridad para ser considerados o tenidos
en cuenta.
Estos espacios de notoriedad pública, son presentados por Habermas, a partir de

las instituciones de la publicidad burguesa como espacios abiertos y al alcance de
todos, donde se suspenden o dejan en paréntesis las desigualdades. Fraser,
también critica este aspecto y lo señala como un principio burgués de deber ser
“normativo y utópico”, que oculta el conflicto social. Para Fraser los lugares de
visibilidad de la estructura de la publicidad de la sociedad moderna, definidos por
Habermas, no son para nada espacios abiertos, pues estos se fundan en procesos
de exclusión, donde lo público, como lo plantea Jesús Molina (2003), a pesar de
ser construido sobre un ideal de apertura, parte del cierre del campo de visibilidad
y debate, de forma que lo visibilizado y puesto en escena, es solo aquello que
favorece los valores, sentidos e intereses de determinados públicos hegemónicos.
Las instituciones de lo público, como lo son los parlamentos, los partidos políticos,
la prensa y otras también de tipo burgués, como los salones, los cafés, los clubes,
las tertulias, así como, las universidades, las asociaciones de ciudadanos y las
iglesias3; presentan reglas de acceso que señalan marcas de distinción que tienen
por función definir y diferenciar. Para el caso burgués, definir y diferenciar a una
3 Las universidades y las iglesias son instituciones que anteceden a las instituciones burguesas o
liberales, pero en el desarrollo de la modernidad han sido incorporadas a este proceso.
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elite emergente, la burguesía, respecto a la aristocracia, pero también respecto de
la plebe.
Una consecuencia argumental, desde Fraser y Molina, es que el público

hegemónico, tiende a traducir sus intereses como si fuesen intereses comunes, lo
cual conlleva que el interés público opere a favor de los grupos dominantes,
incluido lo estatal y ponga en desventaja a los grupos subordinados, así como a
contra públicos que se generan como respuesta a los procesos de exclusión y
construyen espacios y formas alternativas de visibilidad y expresión.
Dewey (1958), en su libro clásico, “El público y sus problemas”, acude a la noción
de comunidad, para desarrollar un concepto de públicos, donde plantea que los
intereses se tramitan socialmente de maneras coordinadas y cooperativas. Para
Dewey, el público se entiende por oposición a lo privado, a partir de la
determinación de las consecuencias de la acción, en tanto que la acción privada
genera consecuencias directas fácilmente determinables y la acción pública
ocasiona consecuencias indirectas, no fácilmente apreciables, donde sus
afectados (para bien o para mal) se entre definen como “el público” a partir de la
pluralidad de intereses en relación a la magnitud de las consecuencias (impacto)
de la acción estatal o no estatal. En este sentido los públicos son referenciados.
El concepto de contra públicos, pone de manifiesto la existencia de la

confrontación de los marginados y excluidos, así como de sus contra respuestas a
estos procesos de marginalización y exclusión, lo cual da lugar a la emergencia de
formas discursivas alternas (Wills, 2005).
Desde Wills (2005), las resistencias sociopolíticas y las identidades proyecto,

señaladas por Castells (1998), pueden ser consideradas como contra públicos.
Las primeras se caracterizan porque construyen su identidad desde su objeto, el
cual es la resistencia frente a la dominación; y las segundas, las identidades
proyecto, forman su identidad desde un referente de pasado y futuro auto
construido y alternativo en todas las dimensiones sociales (políticas, económicas,
administrativas, culturales y tecnológicas). Los contra públicos “emergen no
solamente por la presencia de la exclusión, el marginamiento y la subordinación,
sino también por el surgimiento de un discurso que ofrezca reparación, enuncie un
futuro viable, una utopía, e invente un sujeto portador de la posibilidad” (Lozano,
2005:9).
Al igual que es problemático hablar de un público univoco, también es

problemático hablar de un interés público o general, supuesto propio del
pensamiento liberal. Los intereses públicos, haciendo el tránsito de Habermas a
Fraser, se entienden como vivenciales y movilizadores de conductas que orientan
a la acción o a la omisión. Los intereses públicos generan sentidos, sentimientos,
aspiraciones de notoriedad, deseo de inclusión y de poner en escena en las
instituciones de lo público asuntos, opiniones y/o reclamos - demandas para ser
considerados o debatidos. Los intereses públicos, desde una mirada plural, se
confrontan y enuncian dinámicas de conflictividad. El conflicto es constitutivo del
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movimiento de lo público, por lo cual, lo público necesita del conflicto para existir.
En lo público, se tramita la conflictividad, expresada en reclamos y demandas
sociales.
Lo estatal es uno de los espacios por excelencia para tramitar la conflictividad de

las sociedades modernas, para la formación y tramitación de los reclamos y
demandas sociales, pero no es el único. También es posible que estos se
agencien desde la relación Sociedad – Mercado. Los reclamos y demandas
sociales son entendidos como un conjunto de solicitudes o exigencias que buscan
una respuesta frente a procederes, juicios, actitudes y acceso a bienes
considerados desde intereses públicos como socialmente relevantes.
Por tanto, el Estado es uno de los tantos espacios de lo público. Pero lo público,
desde los reclamos y demandas sociales, no se agota en el Estado, pues estos
también se agencian en y desde la Sociedad Civil, el Mercado e incluso desde
contra públicos (Las resistencias y las identidades proyecto) y un espacio social
que muchos no toman en cuenta: la ilegalidad. Es más, esta afirmación da cabida
a pensar, que “toda invocación de un espacio de lo público remite a un no
Estado”, en tanto que el público moderno tiene su origen la conformación de una
sociedad separada del Estado (Rabotnikof, 2005).
El Espacio de lo público, desborda la noción semántica de lo “común a todos”, de

lo “visible y manifiesto”, y de lo “abierto o accesible”. También inscribe por
oposición “lo particular”, “lo oculto”, y lo “clausurado” (Rabotnikof, 2005) y
establece múltiples tensiones valorativas entre ambos polos, donde su lectura
reside en la identificación del grado de universalidad, visibilidad y apertura que es
(re) producida, representada y puesta en sentido4 (orientada y sentimentalizada).
Lo público es desde aquí, una estructura social en movimiento, diversa y

fragmentada que no es posible explicar solo desde una de sus partes, sino desde
la movilización de su conjunto. Por tanto, construir el concepto de lo público y dar
cuenta del mismo, es como tratar de armar un rompecabezas en movimiento.
Desde los conceptos aquí presentados, se presenta el siguiente modelo analítico

que busca dar cuenta del rompecabezas de lo público, entendido como una toma
estática de su movimiento:
4 El sentido social, tiene una doble connotación, por un lado expresa una orientación de la acción
con una intencionalidad, en términos weberianos, y por otro lado, expresa una sentimentalización
fundada en valores afectivos que se realizan en la acción misma.
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Figura No. 1. El rompecabezas de lo público.
Ilustración propia
Dónde: A. Sociedad Moderna: corresponde al entorno socio histórico de la

estructura de lo público, producto de la formación y consolidación del capitalismo.
Que puede ser entendida desde Hannah Arendt (2009), como una forma múltiple
que expresa la mutua dependencia en beneficio de la vida y la pura supervivencia.
El campo de la sociedad moderna, es el campo donde se desarrolla la tensión
entre lo público y lo privado, debate característico de la ideología liberal que centra
su discurso en la relación con la propiedad.
La construcción de la sociedad moderna va de la mano de la consolidación del

Estado moderno y del Mercado, lo cual irá tallando la escisión entre lo público y lo
privado. En sus inicios con la diferenciación de la sociedad civil y el Estado, lo
público quedará encarnado en lo estatal, lo cual entenderemos como el momento
primigenio de lo público. Pero a medida que la Sociedad civil, el mercado y el
Estado moderno, transcurren en el tiempo, esta identificación de lo público con lo
estatal tambalea.
A. La sociedad moderna, en tanto entorno, condiciona la movilización de B. Lo

público, desde:
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I. La Sociedad Civil. Es el espacio social legitimizado, desde la institucionalidad
dominante (Castells: 1998), donde emerge la opinión pública (Habermas, 1994) y
en su devenir histórico se pluraliza. La opinión pública, tiende a ser no estatal y
opera más bien, como una forma de control desde el público hegemónico tanto a
la esfera pública hegemónica, como a otras esferas públicas. Es en la sociedad
civil donde las organizaciones públicas no estatales como las Organizaciones No
Gubernamentales (ONG´s) tendrán su campo de acción social, en ella operaran
organizaciones sin ánimo de lucro que darán cuenta en sus objetivos de funciones
de lo público no estatales.
Es la opinión pública, el elemento que introduce a la sociedad civil en la

construcción de lo público, desde los procesos de legitimación de las instituciones
de lo público hegemónico. Aquí se puede plantear una relación entre el concepto
de opinión pública de Habermas (1994) y razón pública de Rawls (1996), donde
esta última tiene por objeto el bien público, el cual es ante todo una concepción
liberal e ideal, fundada en un deber ser de ciudadanía. Así como Habermas (1994)
plantea la opinión pública desde el supuesto de la igualdad, Rawls (1996)
propone, para un tipo de sociedad democrática desarrollada, una ciudadanía
donde la razón pública es la razón de ciudadanos iguales que actúan como una
unidad, “donde esta solo rige para las cuestiones de justicia básica y las esencias
constitucionales” (Rawls, 1996: 218). Por tanto la razón pública gira en torno de lo
fundamental, en tanto que la opinión pública tiende a ser más amplia. La sociedad
civil desde los conceptos de opinión pública y razón pública es una manifestación
del poder en acción de un público hegemónico.
II. La Exclusión. El espacio de la exclusión. La “utopía” de la igualdad y la

apertura para todos a lo público, establecida como un deber ser de la ideología
liberal, es un proceso deliberativo que desde la formación de lo público
hegemónico y univoco, deliberadamente encubre y excluye otros públicos y por
consiguiente otras esferas de lo público.
El proceso de exclusión, es agenciado desde el Mercado, el Estado e incluso

desde la Sociedad Civil, la cual es legitimada en lo público hegemónico. En
términos de Antonio Negri (2001), existe una multitud invisibilizada, que es diversa
y presenta otras subjetividades diferentes a las hegemónicas. Los públicos
excluidos, como espacio móvil e itinerante y sin límites, entre los que se puede
encontrar a los migrantes, desplazados, indocumentados, desempleados, pobres y
miserables, así como las subjetividades religiosas, fundamentalistas,
nacionalistas, étnicas, generacionales y sexuales, son privados, privados de lo
público. Lo cual los excluye de lo público hegemónico o los lleva desde la
exclusión a emerger como contra públicos, a organizar formas de resistencia
(Contra la Sociedad Civil, el Estado y el Mercado) e identidades proyecto que
construyen sentidos y formas discursivas alternativas de lo público.
La lucha contra la pobreza, el desempleo y la participación de la mujer, los jóvenes

o las minorías étnicas, entre otros asuntos, serán debatidos desde y ante el
Estado, el Mercado y la Sociedad Civil en pro de disminuir (o encubrir) los niveles
16
de exclusión social, económica y política. Pues estos asuntos temáticos son
socialmente considerados como relevantes para la (re) producción de la sociedad
y por tanto son de naturaleza pública. Estos asuntos públicos son representados
de diversas formas ante y desde el Estado, el Mercado y la Sociedad Civil; y en su
ejercicio construyen múltiples sentidos valorativos tanto teleológicos (metas y
objetivos), así como sentimentilizaciones, donde se escenifican emociones, tales
como “la bondad”, “la maldad”, “el amor”, “la compasión”, “la solidaridad”, “el
miedo, o “el odio”, ante dichos asuntos públicos. No solo es de interés público,
disminuir el desempleo, sino transmitir la sensación que devenir en desempleado
es triste y que su posibilidad cause miedo.
La exclusión no es un tema exclusivo del Estado, el Mercado a través del discurso

de la empresa lucrativa y las corporaciones transnacionales, plantea como un
asunto socialmente relevante la responsabilidad social empresarial o la creación
de valor compartido en pro de la superación de la pobreza y de los problemas
medio ambientales (exclusión y problemática que en buena parte es
responsabilidad suya). El discurso de “crear mercado” se produce, representa,
orienta y se sentimentaliza como un asunto público, en pro de la búsqueda de
inclusión socio económica y política.
Cabe resalta como las llamadas ONG´s desde la sociedad civil reclaman ser las
voceras de la sociedad, y en especial de los excluidos, para el desarrollo de
políticas pública de manera conjunta con los Estados, los entes supra Estatales y
la empresa privada, orientadas a la inclusión socio – económica de los excluidos.
La gobernaza emerge como el fenómeno que explica este movimiento de lo
público.
III. El Mercado. El mercado es una institución que desde la ideología liberal tiene
el papel, al igual que el Estado, de orientar la sociedad pero desde otros
mecanismos como son la utilidad, la rentabilidad y los precios. Desde el Mercado
también se debate y se ponen en consideración asuntos, demandas y reclamos
que son debatidos y establecidos como relevantes para la (re) producción,
representación y definición del sentido social (orientativo / sentimentalización).
Ulrick Beck (1998), plantea este escenario como la subpolítica, la cual consiste en
que desde las dinámicas empresariales, transnacionales y multilaterales (FMI,
Banco Mundial, OMC) y en debates cerrados, se controla desde la racionalidad
económica y de mercado, recursos y decisiones de poder que afectan y
transforman en forma profunda a una sociedad.
La corporación, la forma organizacional empresarial por excelencia y considerada

el mejor ejemplo de la organización privada, hoy cada vez más es participe de los
asuntos públicos. Por ejemplo, Nestle Corporation, se preocupa por la calidad de
la potabilidad del agua que utilizan sus clientes y desarrolla estrategias de
governanza respecto a este tema con los diferentes Estados donde hace
presencia, y también, Monsanto Corporation es participe activa en cada una de las
17
discusiones del gobierno de los EE.UU en cuanto a la firma de tratados de libre
comercio en materia agraria.
El Mercado desde el proyecto y proceso de la globalización contribuye con el

rompimiento de la relación, de ese guion, que une el Estado con la Nación. La
globalización, como los señala Castells, es un modo de producción propio del
capitalismo vigente que determina las reglas de distribución de los excedentes
desde redes que trascienden lo estatal – nacional. La globalización por tanto no es
solo un modelo de producción y de desarrollo económico, es también un nuevo
sistema social que redefine y estandariza la estructura de lo público.
Es en este escenario globalizado donde el Mercado ha cobrado una mayor valía

que el Estado en la definición de las agendas públicas y la prestación de bienes y
servicios. Actualmente las corporaciones transnacionales cada vez más tienden a
ser las grandes productoras y prestadoras de bienes y servicios públicos que
tradicionalmente fueron reservados al Estado.
La privatización es el traspaso de competencias del Estado al Mercado, donde el

ejercicio de lo público no es sinónimo de lo estatal (Giraldo, 2003: 384). Donde
funciones y competencias propias del Estado pasan total o parcialmente a un
particular. En este sentido la privatización es mucho más que la venta de activos
del Estado. Es también el cambio del paradigma de lo público – estatal al
paradigma de lo público – privado, en el manejo de los asuntos de los organismos
del Estado. Donde se incorporan aspectos propios de la actividad privada a las
dinámicas de los establecimientos públicos, lo cual se evidencia en su
financiamiento a través de la venta de servicios.
IV. Subjetividades emergentes e Ilegalidad. Las subjetividades emergentes son

entendidas como: contra - públicos, resistencias e identidades proyecto. Los
movimientos culturales, de intereses instituyentes (diferentes a los de la sociedad
civil institucionalizada) también contribuyen con el rompimiento de la relación
Estado – Nación al romper las lealtades con lo público estatal y constituir otras
nuevas desde otros órdenes de sentidos y sentimientos, diferentes a los
hegemónicos y con pretensiones diversas y de diversos matices que van desde
las causas globales ambientalistas, hasta los sentimientos fundamentalistas
islámicos, entre otros (Appadurai: 1999). Cabe afirmar que las subjetividades
emergentes, en su proceso de formación como sujetos políticos, se orientan más
hacia la constitución de nuevos espacios del ejercicio de lo público que
transciendan lo territorial, que a la constitución de nuevos espacios público -
estatales, aspecto que es más evidente desde la sociedad civil y el debate por la
democracia.
Aquí en este espacio también se encuentran acciones y organizaciones ilegales

legitimadas (total o parcialmente) en lo público por sectores poblacionales,
levantados (total o parcialmente) contra el orden legal estatal imperante. Al estar
las subjetividades emergentes en una acción social y económica de resistencia
contra el Estado, el Mercado e incluso la Sociedad Civil, tienden a ser formas
18
alternativas de lo público que se consolidan como fuerzas políticas constituyentes
que consolidan nuevas miradas respecto a lo público y tienden a jugarse en la
ilegalidad, la cual se define desde los espacios públicos hegemónicos del Estado,
el Mercado y la Sociedad Civil.
La ilegalidad es un espacio social producido por el derecho, es la consecuencia de

la ley al ser desobedecida. En el mundo contemporáneo la ilegalidad, plantea una
dimensión socioeconómica que se ha organizado alrededor de negocios y
prácticas ilícitas tan diversas como el orden legal que los contempla. Por ejemplo
con la prohibición del alcohol en los Estados Unidos entre 1920 y 1933, surgieron
grupos ilegales organizados de productores, traficantes y expendedores de alcohol
(speakeasy) que fueron conocidos como los gángsteres o pandilleros organizados.
Los Gángsteres se dedicaron a sindicalizar y organizar en forma corporativa los

grandes negocios ilegales (Federales) de su época: El alcohol, las apuestas, el
ajuste y cobro de cuentas, la prostitución y el robo de bancos. Los Gángsteres de
la década de los años treinta conformaron en EE.UU. un modelo similar a la Cosa
Nostra italiana o la mafia italiana que tiene sus orígenes modernos en la segunda
mitad del siglo XIX. La mafia como modelo del crimen organizado opera como un
solo cuerpo para defender los intereses de sus asociados de la persecución del
Estado y de otros grupos ilegales. La mafia en el siglo XX, en Italia, EE.UU y
después de los Años 80 en Colombia, Rusia y Japón buscó la captura de lo
público (incluido el Estado) a través de la corrupción y el asesinato selectivo como
una forma de presión en pro de sus intereses diversos según el orden ilegal en el
que se desarrollen, como son por ejemplo: Narcotráfico (Ej. Colombia – Cartel de
Medellín, Cali, Norte del Valle -), Trata de Blancas y ajuste de cuentas (Ej. Japón –
Yakuza – o las Triadas chinas) y tráfico de Armas (Ej. Rusia –Orekhovskaya o
Mafia Rusa).
La ilegalidad se consolida a partir de la debilidad de Estado, Mercado e incluso de

Sociedad Civil. Disminuir la ilegalidad, tiene como propósito asegurar el control de
la sociedad y fortalecer al Estado, el Mercado y la Sociedad Civil. Para lo cual se
articulan discursos y acciones de gobernanza. Por ejemplo las corporaciones,
algunas ONG´s de la Sociedad Civil, en conjunto con órganos supra estatales
(ONU, OEA, Banco Mundial, BID, FMI, Organización Mundial del Comercio, OMC,
entre otros) y los estados nacionales ven con preocupación la violación de los
derechos de autor y el incremento de las redes organizadas de piratería y
falsificación de marcas (libros, música, programas de computación, películas,
artículos deportivos, ropa de marca, licores, perfumes, etc.) y han desarrollo
políticas en contra de este tipo de delitos que son la base de grandes mercados
emergentes de producción con sede en los países del llamado “tercer mundo” y de
distribución mundial en las calles, principalmente por emigrantes ilegales de esos
mismos países (para el caso europeo y norte americano) y por la Internet en
forma gratuita. Alrededor de este debate público se han conformado
organizaciones que han sido legitimadas por sectores de consumidores a nivel
mundial e incluso ONG´s (ej. Partido Pirata Europeo) que promueven la
distribución y el consumo digital con código restringido.
19
Al ser legitimada alguna forma ilegal por uno o varios sectores de la sociedad, la
forma organizacional que realiza dicha práctica se instaura en lo público. Este tipo
de ilegalidad legitimada se entiende como alegalidad. Entendiendo por este
término a una forma o actividad no legal que ha sido legitimada o aprobada
socialmente (o por sectores de la Sociedad o del Estado) más no por el Estado en
su conjunto.
Aquí en este espacio también se encuentran acciones y organizaciones ilegales

legitimadas en lo público por sectores poblacionales, levantados total o
parcialmente contra el orden legal estatal imperante como son por ejemplo las
guerrillas de izquierda o los grupos ilegales de extrema derecha. En este sentido
para el caso colombiano se puede afirmar, por ejemplo, que tanto las FARC - EP
como los grupos Paramilitares – AUC histórico -, Bandas criminales, etc. – deben
ser estudiadas como organizaciones públicas no estatales de carácter alegal. Para
el caso de las FARC – EP, el proceso de paz y la construcción del post acuerdo
hacia la superación del conflicto armado, constituye un interesante caso de
análisis de la redefinición de lo público en Colombia, en el cual se crean dinámicas
de cierre y apertura para dar paso de un actor alegal a la legalidad, desde
dinámicas de gobernaza que implican ajustes institucionales del Estado, el
Mercado y la Sociedad Civil. Lo cual implica agenciar nuevas formas de
producción de sentidos y sentimientos (emociones y pasiones) frente a las FARC
– EP y de estas frente al Estado, al Mercado y a la Sociedad Civil, tanto en el
ámbito territorial, nacional e internacional.
2. Lo Estatal. El espacio de lo estatal, podría pensarse como el centro de lo

público, sin embargo esto es problemático, dado que al plantearse lo público como
una estructura disipativa, en tanto movimiento, su centro es cambiante e incluso
incierto. Del Estado se puede afirmar frente a lo público que “todo lo estatal es
público (más) no todo lo público es estatal” (Bozeman, 1998). Tanto lo público
hegemónico como las otras alternativas de lo público, no se agota en lo estatal. Es
más, desde lo expuesto no es arriesgado decir que lo público, no emerge
necesariamente del Estado. Lo estatal es un espacio más donde se agencia lo
público tal como lo señala Nuria Cunill (1997), pero que históricamente se ha
posicionado con una pretensión de centralidad en el debate sobre lo público.
Desde lo estatal socio históricamente se ha construido una esfera pública, un

interés general y un público hegemónico, que se autoproclama como el centro del
concepto de lo público. Centralidad que hoy hace crisis, junto con la crisis del
concepto de Estado – Nación, tal como lo expone Arjun Appadurai (1999) al
señalar que en la ruptura que se está produciendo en la relación Estado – Nación,
la Nación le ha ganado terreno en la producción de sentidos (y sentimientos) al
Estado. Desde lo estatal, el espacio de lo público es localizable respecto a una
relación población – territorio que se alimenta de una serie de lealtades simbólicas
que construyen su soberanía.
20
Barry Bozeman (1998) plantea que desde el ámbito gubernamental (estatal) lo
público es planteado como el grado de afectación de la voluntad política en una
organización, bien sea estatal o no estatal. Desde esta mirada, “todas las
organizaciones son públicas”, donde “lo público” es una cuestión de gradualidad
que influye en mayor o menor grado a una organización, limitándola o facultándola
con base en las lógicas que operan en ella desde una autoridad política. En
Bozeman el concepto de lo público, a pesar de estar estatizado, amplía sus
fronteras respecto al Estado, pero atribuye a lo político, la caracterización de lo
público.
¿Son los problemas socialmente relevantes, el elemento articulador de lo

público? Argumente y su respuesta y debata con sus compañeros.
¿Cómo se establece que problema es relevante en una sociedad? Argumente su

respuesta y debata con sus compañeros.
En la definición de un problema como social y relevante ¿Quiénes deben tener

mayor peso, los expertos o los ciudadanos? Argumente su respuesta y debata
con sus compañeros.
Lecturas remendadas:
Bozeman, Barry. 1998. Todas las organizaciones son públicas. Fondo de

Cultura Económica, México.
Dewey, John. (1958) El público y sus problemas. Editorial Ágora. Colección

Hombre y Problemas. Buenos Aires. Argentina
Habermas, Jürgen. 1994. Historia y critica de la opinión pública. Ediciones

G. Gil. México
1.6 Implicaciones organizacionales de la nueva mirada de lo público desde

una perspectiva cultural
Las organizaciones públicas en el nuevo paradigma de lo público, plantea la

existencia de un espacio social donde coexisten prácticas culturales de lo público
estatal y de lo público no estatal. Para el caso de lo público no estatal, estas se
juegan en tres órdenes organizacionales:
a. Las organizaciones propias del mercado en lo público (Ej. Empresas

de servicios públicos domiciliarios prestadas por particulares y
21
organizaciones lucrativas en salud y educación bajo esquemas de
subsidios y créditos estatales a la demanda).
b. Las organizaciones de la sociedad civil en lo público (Ej. Ong´s,

sindicatos, academias y universidades, partidos políticos, iglesias, entre
otras).
c. Las organizaciones del campo de los contra públicos, de la

resistencia, de las identidades proyectos y de la ilegalidad legitimada –
alegalidad - en lo público (Ej. guerrillas, extrema derecha armada, redes
clientelares, movimientos de desobediencia civil, grupos anti globalización,
movimientos fundamentalistas y/o identitarios - religiosos, étnicos,
sexuales, generacionales, contra culturales -).
Es importante establecer que en cada espacio de lo público estatal y no estatal, el

contenido de los componentes de la cultura organizacional varía. Por ejemplo los
valores organizacionales que tienden a ser imperantes en el Estado, se
diferencian parcialmente y en principio de los valores presentes en las
organizaciones de Mercado en lo público, de las organizaciones de la Sociedad
Civil y de las organizaciones del campo de los contra públicos, de las resistencias,
de las identidades proyectos y en general de las organizaciones alegales.
Es necesario, con el fin de ahondar en el estudio de las nuevas realidades frente a

lo público, desarrollar estudios de campo en organizaciones públicas tanto estales
como no estatales. Estudiar los fenómenos culturales en las organizaciones
públicas estatales, sigue siendo relevante, pero ampliar el espectro a las
organizaciones públicas no estatales, es imprescindible, para conocer a
profundidad los cambios que están operando en lo público.
Metodologías de estudio de campo como la etnografía, son de gran utilidad para

ello, lo cual abre un campo de estudio frente a la antropología del Estado, pues si
bien las reflexiones y estrategias metodológicas que ha desarrollado la
antropología del Estado (Sharma y Gupta, 2006) (Schavelzon, 2008) permiten
describir y analizar la ontología cultural de las formas como se (re) produce,
representa y se construyen sentidos y sentimientos desde el Estado, así como la
percepción vivencial frente al Estado, ampliar su ámbito de estudio a lo público no
estatal, plantearía la emergencia inter disciplinar de una antropología de lo público.
Desde el campo de estudio y delimitación teórica de la cultura organizacional se

encuentran algunos estudios que dan cuenta en particular de organizaciones del
mercado en lo público (lucrativas), donde las lógicas de la ganancia dan sentido a
la cultura organizacional (Urrea, 2000). En cuanto a estudios de cultura
organizacional de la sociedad civil, en específico, como sindicatos, partidos
políticos y Ong´s y sobre todo en organizaciones del campo de los contra
públicos, de las resistencias, identidades proyectos y de las formas organizaciones
de la alegalidad, falta un camino por recorrer que considero haría grandes aportes
22
al desarrollo de este tema. Sin embargo los avances de la antropología social, son
un gran soporte en este sentido (García, 2001).
Una de las consecuencias de este nuevo paradigma de lo público es la migración

de los contenidos de los componentes de la cultura organizacional de un campo
de lo público a otro.
 Del campo del mercado en lo público (lucrativo) al campo del Estado y

viceversa.
 Del campo de la sociedad civil al campo del Estado y viceversa; y
 Del campo de las organizaciones de contra públicos, de resistencias, de
identidades proyectos y de organizaciones alegales en lo público al campo
del Estado y viceversa.
Estos procesos de migración en materia de cultura de las organizaciones públicas

han jugado un especial papel en los cambios paradigmáticos de la gestión pública
estatal y no estatal que implica procesos a su vez de traducción cultural de uno a
otro campo.
La migración de los valores y demás elementos presentes en la cultura de las

organizaciones del Mercado al campo del Estado, es quizás el aspecto que más
relevancia a tenido en las transformaciones de la cultura de las organizaciones
estatales (Guerrero, 2002) y es definida por algunos autores como la corriente neo
empresarial o neo gerencial (Ramio, 2001).
Sin embargo el profesor Omar Guerrero (1999), plantea como los procesos de
tercerización vía sociedad civil, mediante la participación cada vez más activa de
Ong´s especializadas en asuntos públicos que por largo tiempo fueron monopolio
de los Estados nacionales, ha generado la inclusión de una agenda cívica para
los Estados “que pone el acento en el ser humano y reclama el concurso de la
ética, la equidad, la justicia, como ingredientes del desarrollo de la sociedad
política” (Guerrero, 1999). Una cultura de las organizaciones humanista para lo
público que establezca nuevos supuestos y valores en los asuntos públicos
orientados hacia el ser humano como finalidad de la acción pública. Esta nueva
corriente de una cultura de las organizaciones en la administración de lo público
orientada hacia el ser humano, es denominada como la corriente neo pública en
oposición a las corrientes neo empresariales (Ramio, 2001). La corriente neo
pública, hace parte del movimiento de la Nueva Gerencia Pública y es una postura
minoritaria en cuanto a su implementación y reflexión académica, respecto a su
contraparte, el neo empresarialismo que ha marcado la hegemonía en los cambios
en la cultura de las organizaciones estatales (Ramio, 2001: 5).
Según Ramio (2001), la corriente neo pública, plantea una cultura de las
organizaciones pública basada en:
 La repolitización del Estado, en la cual tenga mayor preponderancia la

política que la economía.
23
 La participación de la ciudadanía en los asuntos públicos. En la cual el
concepto de ciudadano sea el centro de la relegitimación de la
administración pública, mediante la expresión abierta, activa y pluralista de
las opiniones. El rol del ciudadano debe ser activo en todas las dimensiones
de lo público y del Estado.
 La ética como eje de los asuntos públicos. “Se deben reforzar los valores de
la cosa pública en los empleados públicos y crear una cultura administrativa
asociada tanto a la eficacia y a la eficiencia como a la ética en la gestión
pública” (Ramio, 2001: 3).
 El reconocimiento de los derechos ciudadanos. El ciudadano en oposición
al concepto de cliente de los bienes y servicios del Estado, se plantea como
un accionista político y económico de la administración pública y por tanto
ha de tener más derechos e incluso deberes que un cliente, ya que “…
entre la administración pública y la ciudadanía no hay un contrato comercial
sino un contrato social y político” (Ramio, 2001:4).
 Una acción organizacional orientada a la satisfacción de los ciudadanos, en
la simplificación de los procesos y procedimientos, “en el tiempo de acceso
a los mismos” y cuanto a la calidad.
 Refundar principios y valores estatales como la universalidad y la igualdad
en la prestación de los servicios públicos. La focalización del gasto estatal
como estrategia económica y de eficiencia fiscal debe ser replanteada
como fin economicista de la gerencia estatal.
 Responsabilidad social. Implica definir con mayor claridad qué ámbitos de la
gestión pública pueden ser objeto de externalización (prestación de
servicios públicos por organizaciones privadas con o sin ánimo de lucro) y
cuáles no pueden serlo desde la perspectiva de las necesidades y derechos
de los ciudadanos. “En el caso de los servicios externalizados se debe
garantizar la dirección, control y evaluación de las autoridades públicas
desde una perspectiva económica, legal y de defensa de los ciudadanos
como receptores de los servicios públicos” (Ramio, 2001: 3).
Los valores y principios de la corriente neo pública de la Nueva Gestión Pública,

“están en franca desventaja con los valores neo empresariales de carácter
instrumental que van acompañados de herramientas que favorecen su inmediata
implementación” (Ramio, 2001:5). Los valores culturales de la lógica del mercado
están implícitos en los instrumentos de la corriente neo empresarial, no hay que
aceptarlos abiertamente pero “…con el tiempo, se asumen consciente o
inconscientemente estos nuevos valores (conceptualmente mucho más pobres
que los públicos) asociados a estos instrumentos” (Ramio, 2001:5). En tanto que
los valores y principios de la corriente neo pública, fundados desde la ética
pública, plantean primero un complejo proceso de interiorización y luego los
inconvenientes de “gestionar con tantos miramientos deontológicos”. Una cultura
del cumplimiento ético del deber público, implica la confección de instrumentos
administrativos orientados a la probidad en lo público, a la rectitud y la integridad
de los actores públicos que hacen uso de ellos, aspecto también altamente
complejo.
24
Y finalmente, la cultura de las organizaciones estatales, también es redefinida
desde lógicas alegales en lo público, sin importar su carga cultural, política o
económica. En los estudios sobre clientelismo político se encuentra como los
valores y principios propios a las redes clientelares, como son por ejemplo la
lealtad, la reciprocidad, la protección, la recomendación y el amparo por parte de
los poderosos, nutren también la cultura de las organizaciones estatales y varían
según el contexto organizacional (Auyero, 2004).
Este es un tema con muy poco desarrollo que esta por ser explorado en materia
de cultura de las organizaciones públicas y mucho más el que se refiere al tránsito
hacia el Estado de los elementos de cultura organizacional de contra públicos,
resistencias o de otras formas alegales como son las guerrillas y los grupos de
extrema derecha (Ej. Grupos paramilitares colombianos).
Luis Eduardo Celis, en un artículo publicado por la “Corporación Viva la

Ciudadanía”, dice que “a las FARC las conocemos muy poco y las entendemos
menos”, es importante anotarlo pues desde el marco teórico que aquí se aborda,
tanto los grupos paramilitares colombianos como las FARC, se enmarcarían como
organizaciones públicas alegales, que tienen una cultura organizacional que los
hacen pensar, sentir, hacer y hablar de una forma y no de otra. Lógicas y formas
organizaciones que no se ha tomado la terea de estudiar ni reconocer y son la
base de su carácter de permanencia institucional y organizacional en Colombia.
Estudiar su cultura organizacional y en general sus lógicas y formas

organizacionales de carácter público alegal es también un nuevo espacio
investigativo en esta búsqueda de una nueva mirada analítica de la cultura las
organizaciones en lo público (y más aún frente a un escenario de post acuerdo).
¿Es posible transformar la cultura de lo público en Colombia? ¿En nuestro

contexto estamos ante una cultura de lo público singular o por el contrario plural?
Argumente su respuesta y debata con sus compañeros.
¿Cuáles considera son las consecuencias de la apertura de lo público a las

dinámicas propias del mercado? Argumente su respuesta y debata con sus
compañeros.
En un contexto de post acuerdo con las FARC - EP, como una ventana de
oportunidad hacia la concreción de un post conflicto en Colombia en la búsqueda
de la Paz, ¿Cuáles considera serán las dinámicas y transformaciones de la
estructura de lo público en Colombia? Argumente su respuesta y debata con sus
compañeros.
25
Lectura remendada:
Lozano, Alejandro (Coordinador). 2005. Hacia una definición de lo público.

Jornada interdisciplinaria (4°: Bogotá) Escuela Superior de Administración
Pública-ESAP - Universidad Nacional de Colombia. Bogotá
Rose – Ackrerman, Susan. 2010. Economía política de las raíces de la

corrupción: Investigación y políticas públicas. Contenido en: Merino,
Mauricio (Compilador). 2010. Ética Pública. BBAP. Distrito Federal. México.
Realización de reportaje – documental en video YouTube
Dado que esta asignatura se desarrolla en modalidad a distancia, asistida por una
plataforma virtual, es necesario propiciar el mayor acercamiento posible entre los
participantes y los docentes con el fin de facilitar la construcción colectiva de
conocimiento.
Como un medio para iniciar el acercamiento, se propone la grabación de videos

cortos de contenidos y actividades para ser incorporados a los foros temáticos y/o
al aula virtual, en torno a los debates sobre las trayectorias sobre lo público.
Actividad: Realizar un reportaje tipo documental, en formato compatible para

subir a youtube, en el cual identifique, comente y realice una reflexión propia
sobre los principales elementos de la estructura y como opera lo público en su
región.
En el reportaje puede hacer una radiografía general de los diferentes campos que
estructuran lo público en la región o profundizar en uno de dichos campos.
Los campos dinámicos de la estructura de lo público a identificar (total o

parcialmente) en la región, son:
 Las dinámicas Estatales frente a lo público en la región. Presencias y/o

ausencias del Estado, formas de intervención en la resolución de problemas
socialmente relevantes, formas de tramitar las demandas y reclamos
ciudadanos, bajo los canales institucionales (tutelas, derechos de petición,
acciones colectivas, etc.) o por vías de hecho (ej. Paros, bloqueos de
carreteras, manifestaciones, marchas, etc.)
 Las dinámicas propias del mercado en lo público que operan en la
región. Identificar casos de empresas de servicios públicos domiciliarios
prestadas por particulares, organizaciones lucrativas en salud y educación
bajo esquemas de concesión, y asociaciones público privadas.
26
 Las dinámicas de la sociedad civil en lo público. Establecer el grado de
asociatividad de los ciudadanos de la región a organizaciones públicas no
estatales (Juntas de acción comunal, Ong´s, sindicatos, partidos políticos,
iglesias, entre otras), analizar el papel de los medios de comunicación en la
construcción de opinión pública en la región, analizar el papel de las ONG´s
y de la universidad en la resolución de problemas socialmente relevantes de
la región.
 Las dinámicas de los contra públicos, de la resistencia, de las
identidades proyectos y de la ilegalidad legitimada – alegalidad - en lo
público.
- Identificar movimientos sociales y/o movimientos de desobediencia
civil sus reclamos y formas de movilización (movimientos
campesinos, indígenas, estudiantiles, obreros, ambientalistas, LGTB,
etc.
- Establecer y analizar el papel que han jugado las organizaciones
alegales en la región (guerrillas y grupos de extrema derecha
armada – Paramilitarismo -) en la redefinición de lo público, como se
han dado sus procesos de legitimación y despliegue político en el
territorio frente al trámite de las demandas ciudadanas (Ej. Control
de poblaciones, dirimir conflictos pro fuera de la ley, etc.).
- Identificar y analizar redes clientelares en la región y qué papel
juegan en la redefinición y forma de desplegarse lo público en la
región.
Duración:
Mínimo 15 minutos - máximo 20 minutos
Número de participantes: Individual o en grupo
Guion:
Los videos deben ser pensados para formato YouTube, para lo cual deben tener
fondo y forma acorde a la actividad propuesta por el tutor.
En los videos (en su mayoría) debe aparecer la imagen y la voz de los

participantes como evidencia y forma de práctica audio visual.
Se recomienda antes de iniciar la grabación planear su video y tener en cuenta:
- Tener claro el objetivo del video para la actividad respectiva. (consultar

actividad)
- Pensar en la audiencia a quien se dirige. Piense en el lenguaje y ayudas a
emplear.
- Tener claro que quiere decir y/o mostrar. Ser claro, puntual, ameno y
busque ser asertivo.
27
- Ser creativo e innovador – acorde a la actividad –
- Procure usar solo imágenes y audios de su autoría.
- Para una presentación personal o una sustentación temática, la cámara y el
micrófono de su computador son suficientes. Si quiere algo más
elabardado, una cámara de video y/o fotografía digital, un celular o una
tableta (Con aceptable calidad de micrófono y video) son de gran utilidad.
- En exteriores si no tiene un micrófono externo (aunque en el mercado se
encuentran a un muy bajo costo), puede grabar su voz en una grabadora o
en un celular (que no quede a la vista) y grabar imagen por aparte, luego en
un programa de edición de video solo use el audio de la grabadora o
celular. El resultado es de alta calidad. En últimas, la tecnología casera nos
permite hoy ser muy recursivos y lograr buenos resultados a un mínimo
costo.
- Utilice un programa de edición tipo Windows Movie Maker o Apple iMovie
(para MAC), After Effects, Adobe Premier. La mayoría de equipos ya lo
traen incorporado. Estos programas son muy sencillos de manejar y nos
permiten introducir textos, imágenes y audio. Así como mejorar la calidad
del video.
- YouTube convierte casi todos los formatos de video a FLV – los formatos
más recomendados para subir videos a YouTube son FLV o WMV (Es el
más rápido de cargar) o 3GP, MPG4 y AVI.
- Practique y documéntese, dado que es importante ser consciente de su
lenguaje no verbal (postura, manejo de las manos, manejo de su mirada,
etc.) y verbal (muletillas, acento, entonación, términos que emplea, etc.) y
mostrar ante todo naturalidad.
El contenido del video:
- Debe tener una presentación e introducción:

o Presentación personal o del equipo de trabajo (muy corta)
o Establecer objetivo(s) y/o propósito del video
- Debe tener un desarrollo
- Debe tener unas conclusiones y/o recomendaciones
- En caso de emplear apoyos que no sean de su autoría debe dar créditos al
final
28
Subir los videos a la plataforma YouTube
Todo video – reportaje documental - en el marco de la actividad debe ser subido

a la plataforma de videos Youtube y luego remitir el link del video en el foro
correspondiente del aula virtual para que pueda ser visualizado y comentado
dentro del curso por todos los participantes.
¿Cómo subir un video a YouTube?
- Crear una cuenta google (En caso de no contar con una cuenta google
– Gmail -) En la parte superior izquierda, escoger la opción de “Acceder” o
“Subir un video”
- Crear una cuenta google
- Llenar el formulario de google y seguir las instrucciones paso a paso.

Completar los datos para abrir la cuenta google.
29
Subir el video
En la parte superior izquierda, escoger la opción de “Subir un video”
30
Subir un video
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1.8 Referencias bibliográficas

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Beck, Ulrick. 1998. ¿Qué es la globalización? Paidos. Barcelona.
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1.9 Bibliografía Comentada

Hannah Arendt (Hannover, 1906 - Nueva York, 1975) De

ascendencia Judía con doctorado en Filosofía de la universidad de Heidelberg,
Exiliada por la llegada de Hitler al poder en 1933, adoptando la nacionalidad
estadounidense en 1951; profesora en las universidades de California, Princeton y
Chicago considerada una de las mujeres más influyentes del siglo XX, entre sus
obras más reconocidas están orígenes del totalitarismo (1951), La condición
humana (1958), Eichmann en Jerusalén (1963) Sobre la violencia (1970) y La
crisis de la república (1972).
Arendt en 1958 publica esta obra, en la que explica desde un punto de vista
analítico como el hombre actúa en sociedad y como se relaciona con esta desde
su natalidad hasta su mortalidad, explicando sus condicionamientos, relacionando
esto con los orígenes de los que proviene el hombre y devolviéndolo a la cultura
de la cual procede.
El libro consta de dos partes, la primera I. La Condición Humana, y la segunda II.

La Esfera Pública y la Privada. En la primera parte se identifica la idea de la Vita
Activa en la que Arendt explica las tres actividades básicas que desarrolla el
hombre desde que nace hasta que muere, es decir, labor, trabajo y acción, estas
son las tres actividades que se realizan con el cuerpo y son constatables; la
primera, las acciones naturales necesarias para la vida humana correspondiente
a la esfera de lo privado que aseguran la supervivencia, la siguiente el producto
resultante del trabajo del cuerpo, donde el homo faber, es el que trabaja, fabrica y
construye el mundo artificial de las cosas que conceden una medida de
permanencia y durabilidad, para constituir el mundo donde se desarrollara la
política, esta última, la condición humana de pluralidad, siendo la acción, la
actividad política por excelencia, relacionada con la condición de natalidad, donde
se posee la capacidad de empezar algo nuevo y de actuar.(Arendt, 2009)
Así mismo en lo referente a la esfera pública y la privada la autora habla de que el

hombre es un animal social o político y todas las actividades están condicionadas
35
a la pluralidad por el hecho de que los hombres viven juntos ,donde la distinción
entre la esfera privada y pública corresponde al campo familiar y político, Para la
autora el nacimiento de la ciudad-estado significó que el hombre recibía además
de su vida privada, una especie de segunda vida, su bios politikos o distinción
entre lo que es suyo y lo que es comunal. La esfera social es una esfera aparte,
para Arendt aparece con la edad moderna cuya forma política es la nación-
estado.
El texto es pertinente, ya que es una unión entre filosofía y política, escrito en el

contexto de la segunda guerra mundial, donde la conducta social condiciona las
distintas fases del desarrollo de la vida y donde la esfera social invade la esfera
pública y la privada transformando las antiguas sociedades, en sociedades
industriales siendo esta la actividad condicionada para mantener la vida.
Bozeman, Barry. 1998. Todas las organizaciones son públicas. Fondo de

Cultura Económica, México.
Barry Bozeman nació en 1947 en Birmingham, con doctorado en

ciencias políticas de la Universidad Estatal de Ohio, (1979-1986) fue el Director
del Programa de Doctorado y director fundador del Centro de Tecnología y Política
de Información, en 2006 en la Universidad de Georgia fue el primer titular del
Departamento de Administración Pública y Presidente de Política en Política
Pública, en 2013 fue profesor de la Universidad del Estado de Arizona donde es
director del Centro para la Organización de Investigación y Diseño; se especializa
en dos campos, teoría de la organización y la política de la ciencia y la tecnología.
El autor en este texto hace una comparación entre las organizaciones públicas y
privadas, mediante una serie de ejemplos da a entender como el carácter público
influye en el desarrollo de los dos tipos de organizaciones, en relación con algunas
de sus actividades, porque independientemente de que organización se trate
puede ser examinada en función de sus dimensiones de "lo público", estos tipos
de organizaciones están sujetas a dos fuentes de autoridad, la económica y la
política aunque el comportamiento de éstas puede llegar a verse afectado por los
elementos del sistema político.(Bozeman, 1947)
Al mismo tiempo este libro consta de VIII capítulos. I El rompecabezas de lo

público, II. Comparando las organizaciones públicas y privadas III. Barreras al
desarrollo del conocimiento sobre lo público de las organizaciones, IV Autoridad
económica, V Autoridad política, VI por qué todas las organizaciones son públicas,
36
VII. Caso particular: VIII. Implicaciones para la investigación, la educación
gerencial y la gerencia efectiva
La importancia del texto radica en conocer los comportamientos que asemejan

organizaciones públicas y privadas, más allá de los fines que persiguen, por el
grado de la voluntad política que las condiciona, en el ello radica su afirmación
respecto a que “Todas las organizaciones son públicas.
Dewey, John. (1958) El público y sus problemas. Editorial Ágora. Colección

El libro “The Public and Its Problems”, fue publicado originalmente

en 1927, y se considera un referente de la filosofía política pragmática y hace
parte del debate posterior a la primera guerra mundial entre Dewey y Lippman,
respeto al libro de Lippman “El público fantasma” (1925), en el que este argumenta
que la idea del “ciudadano que todo lo decide” no tiene sentido, dado que estos
son muy malos jueces del bien social, pues están más pendientes de sus asuntos
que del bien social. Por lo cual son los expertos, los que realmente toman las
decisiones superiores y las ejecutan. Dewey, plantea frente a este argumento,
que si bien los expertos son una inteligencia especializada que hace la acción
pública, es el ciudadano quien hace uso de dicha acción y por tanto es quien más
sabe respecto a que le conviene más respeto a sus intereses.
Es así como “El público y sus problemas”, es una defensa al papel de la

ciudadanía, el público, frente a la acción gubernamental. También hace énfasis en
una idea de democracia comunitaria, basada en el desarrollo de la acción
comunicativa, de redes comunicaciones que forjen comunidades discursivas que
se ilustren e interactúen en el proceso político. Dewey, pareciera que no comparte
la visión liberal donde la democracia parte de la sumatoria de intereses
individualistas dispersos y atomizados. Por el contrario acude a la noción de
comunidad para plantear que los intereses de tramitan socialmente de maneras
coordinadas y cooperativas.
Para Dewey, “el público” es quien mejor reconoce sus problemas, producto de las
consecuencias existentes (o no) de la acción (o inacción) gubernamental y no
gubernamental. La democracia, va más allá de la mera cuestión electoral, ha de
ser consultiva, ilustrativa y comprensiva frente a las consecuencias indirectas de la
acción (o no) gubernamental y no gubernamental.
37
Dewey, plantea un método que parte del estudio de las consecuencias, de los
efectos e impactos de la acción gubernamental y no gubernamental en la vida
comunitaria. Su pragmática radica en su énfasis por analizar y comprender los
efectos más que las fuerzas causales o escancias de la acción.
En este sentido no se pregunta por las escancias o supuestas fuerzas causales

del Estado sino por las consecuencias de su acción o inacción.
Dewey hace énfasis en el abordaje de los resultados de la acción estatal, lo cual

implica proponer un método que proceda sobre la base de las interacciones de los
actos observables sobre dichos resultados.
Su método parte de una relación entre diseño de consecuencias deseadas

respecto al desempeño de dichas estrategias. Lo cual implica capacidades
técnicas cuantificables que articulen los efectos o consecuencias deseadas con
las obtenidas, por medio de acciones gubernamentales y no gubernamentales.
Si bien el desarrollo de la acción estatal se ha expandido gracias al avance técnico

y el conocimiento de los expertos aplicado a la resolución de los problemas
relevantes de la sociedad, eclipsando al público. Es precisamente en la
visibilizarían del público, donde radica la posibilidad de avance de la acción
estatal, dado que son “los públicos” los que mejor conocen su realidad.
Habermas, Jürgen. 1994. Historia y critica de la opinión pública. Ediciones G.

Gil. México
Jürgen Habermas (Düsseldorf, Alemania, 1929), influyente filósofo y

sociólogo, considerado como el último miembro de la Escuela de Frankfurt; quién
con sus trabajos en la construcción del concepto de Patriotismo Cultural o entorno
a los debates de la Bioética o con su idea critica de la Democracia Deliberativa y
la Acción Comunicativa y el Giro Lingüístico – argumentativo, no evade los
problemas del mundo contemporáneo y afirma la oportunidad para cuestionarlo.
Su libro está dividido en siete partes. En la primera parte o introducción, elabora

una disertación sobre la génesis de la publicidad burguesa. En la segunda parte,
“Estructuras sociales de la publicidad”, aborda las instituciones de la publicidad, la
familia burguesa y la institucionalización de una privacidad que se inserta en lo
público, y la relación de la publicidad literaria con la publicidad política. En la
tercera parte, “Funciones políticas de la publicidad”, expone el caso modélico de la
evolución inglesa, las variables continentales europeas, la sociedad burguesa
38
como esfera de la autonomía privada, expresada en el derecho privado y la
liberalización del mercado, y la contradictoria institucionalización de la publicidad
en el estado burgués de derecho. En la cuarta parte, “Publicidad burguesa: idea e
ideología”, desarrolla una disertación sobre la opinión pública, la publicidad como
principio de mediación entre política y moral (Kant), respecto a la dialéctica de la
publicidad (Hegel y Marx), y la ambivalente concepción de la publicidad en la
teoría del liberalismo (John Stuart Mill y Alexis de Tocqueville). En la quinta parte,
“La transformación social de la estructura de la publicidad”. Aborda la tendencia al
ensamblamiento de esfera pública y el ámbito privado, expone y analiza la
polarización esfera social y esfera íntima, analiza el paso de un público culto a un
público consumidor de cultura, y expone las líneas evolutivas de la disgregación
de la publicidad burguesa. En la sexta parte, “La transformación política de la
función de la publicidad”, aborda el tránsito del periodismo de los escritores
privados a los servicios públicos de los medios de comunicación de masas,
analiza el reclamo publicitario como función de la publicidad y la transformación
funcional del principio de la publicidad, expone y analiza la publicidad fabricada y
la opinión no pública, desde un caso: la conducta electoral de la población, expone
la publicidad política en el proceso de trasformación del estado liberal de derecho
en estado social de derecho. Finalmente, en la séptima parte, “Sobre el concepto
de opinión pública”, aborda la opinión pública como ficción del estado de derecho
y la disolución socio-psicológica del concepto, y concluye con un intento
sociológico de clarificación, frente al concepto.
Asimismo en este libro no se pierde de vista su distinción entre acción instrumental

y acción comunicativa en el análisis del Estado social y democrático de derecho,
que se consolida a finales de los años cincuenta; pero es, sin embargo, el análisis
de la «publicidad burguesa”, entendida como la «Vida Social Pública » o de « Lo
Público », con un método a la vez histórico y sociológico. Es decir que se limita a
al estudio de la estructura y función de la publicidad burguesa liberal, su principio y
su transformación.
Su importancia estriba en esclarecer una categoría que connota un amplio campo

de usos e igualmente disciplinas y un tipo que denota “una variedad de
significaciones concurrentes” (cap.1), afrontando el estudio de las estructuras
sociales de publicidad o de sus funciones políticas o como principio de mediación,
dialéctico o ambivalente o bien a través de las trasformaciones de la esfera pública
y el ámbito privado y sus variaciones o la opinión pública como ficción. Habermas,
finalmente, no deja de señalar aquí la capacidad funcional de la publicidad con
relación a la dominación y el poder.
39
Lozano, Alejandro (Coordinador). 2005. Hacia una definición de lo público.
Jornada interdisciplinaria (4°: Bogotá) Escuela Superior de Administración
Pública-ESAP - Universidad Nacional de Colombia. Bogotá
Con motivo de la conmemoración de los diez años de existencia de la

Carrera de Ciencia Política de la Universidad Nacional y en colaboración con la
Facultad de Investigaciones de la Escuela Superior de Administración Pública –
ESAP- , este libro presenta un conjunto de textos sobre los debates teóricos y
conceptuales en torno al fenómeno de lo público, que tuvieron lugar durante la IV
Jornada Interdisciplinaria hacia una definición de lo público. Recoge, además, los
desarrollos académicos entorno al campo de lo público/privado, sus relaciones,
lógicas, órdenes y estructuras y las particularidades presentes en el territorio
colombiano. Es igualmente una polifonía de enfoques y aspectos que surgieren las
múltiples y diversas formas que adquiere lo público/privado pero que acude en
busca de su definición.
En Variaciones sobre lo público -1°parte- los profesores Pío Eduardo Sanmiguel y

Alejandro Lozano, despliegan su análisis en el Sujeto, el Otro, la dicotomía de lo
público/privado, el lenguaje, la producción del discurso y las lógicas de lo visible,
de lo admisible y de lo enunciable, respectivamente. Alimentando el problema
desde una perspectiva psicoanalítica y ampliando el rango de lectura del
fenómeno público.
Seguidamente, sobre los Planteamientos sobre lo público político – 2° parte -, Elsa

Martínez, Iván Marín Taborda y Jesús Molina, abordan el problema, desde la
reflexión de las nuevas formas de sociabilidad política en la primera mitad del siglo
XX y en particular en el experimento gaitanista, así como desde la representación
política, sus cambios y trasformaciones entre los años ochenta y noventa en
Colombia.
María Emma Wills y Carlos Vladimir Zambrano, junto a María Cristina Asqueta,
presentan en Identidades, cultura y lo público – 3° parte- los contrapúblicos y la
acción colectiva en las democracias modernas, las identidades colectivas y la
configuración de lo público y la ritualización del intercambio; separadamente.
En Comunicación y lo público - 4°parte - Fabio López Díaz y Fabio López de la

Roche, concluyen con los planteamientos de las metáforas y los saberes
discursivos y la comunicación masiva y el interés público y su interés. Cada uno
agrega así diferentes maneras de concebir la definición del campo de lo
público/privado conformando un “amplio y diverso espectro cognitivo, -con -
múltiples acepciones sobre lo público” como señala en su presentación María
40
Alejandra Tapia; pero que lejos de excluirse se complementan formando un
cuerpo armonioso que no resta importancia y especificidad a sus partes.
Merino, Mauricio (Compilador). 2010. Ética Pública. BBAP. Distrito Federal.

México.
Ética Pública, hace parte de la colección de libros de la Biblioteca

Básica de Administración Pública, publicada por la Escuela de Administración
Pública del Distrito Federal de México y está dirigida en especial a servidores
públicos tanto de México como de Latinoamérica.
El texto está formado por cinco partes que a criterio de Mauricio Merino, son
claves para que los servidores públicos “se formen una primera visión de la ética
pública”. El libro parte de una concepción de lo público como adjetivo que
acompaña a la ética, dado que pretende abordar la pregunta por los valores de lo
público.
La primera parte, “Los sentidos de lo público” de Nora Rabotnikof, aborda una

conceptualización sobre lo público y sus contenidos, trazando las diferencias entre
lo público y lo privado.
El segunda parte, “Solidaridad, responsabilidad, tolerancia”, escrita por victoria

camps, la cual hace parte de su libro “Virtudes públicas” (1996), explora estas tres
virtudes públicas: La solidaridad, la responsabilidad y la tolerancia. Su trabajo
demarca lo que “deber ser” y los valores hacia los que debe orientarse lo público.
La tercera parte, “Rawls y más allá”, del economista y premio nobel de economía,
Amartya Sen, hace un alto sobre el concepto de justicia y más precisamente sobre
el reconocimiento de las injusticias y el deber de actuar en contra de ellas.
La cuarta parte, “Economía política de las raíces de la corrupción: investigación y

políticas públicas”, la cual corresponde a un ensayo de Susan Rose – Ackerman,
plantea estudiar las conductas de los que comenten actos de corrupción con el fin
de identificar y bloquear las debilidades institucionales que las permiten. En este
sentido “la corrupción es más un síntoma que un resultado” que “ocurre donde se
cruzan la riqueza privada y el poder público”.
La quinta y última parte, “Arendt: el mal radical y la banalidad del mal”, escrita por
Richard Bernstein, analiza desde la obra de Hannah Arend, la cual se centró en
41
estudiar porque fue posible la emergencia de los regímenes totalitarios y cuáles
fueron sus mecanismos para producir tanto mal. Para ella fue la deshumanización
como método y no como una consecuencia lo que llevo a esto. El totalitarismo
creo sus propios valores y criterios para auto justificarse. Estas ideas se encierran
en lo que ella llamo “la banalización del mal”, después de estudiar el caso de
Eichmann, quien tuvo a su cargo gran parte de la operación del holocausto,
denominada la operación final, orquestada por el régimen nazi. Encontrando que
este hombre no era un monstruo, movido por deseos de venganza o
restructuración, era simplemente un operador movido por la ambición de
complacer a sus jefes y de cumplir el mandato de forma eficiente, con el propósito
de darse un lugar para sí y su familiar en la sociedad de la Alemania Nazi.
42
UNIDAD 2. CAMPOS DE ESTUDIO DEL FENOMENO ADMINISTRATIVO
PÚBLICO5
La presente unidad temática, busca demarcar los principales campos de estudio

del Fenómeno Administrativo Público, con el propósito de comprender la
complejidad epistemológica de la administración pública, a partir de la delimitación
de fenómenos, problemas y sus principales pensadores, haciendo énfasis en el
siglo XX hasta inicios del siglo XXI.
El recorrido inicia con la exposición del Estado como fenómeno disciplinar que ha
sido abordado históricamente por la administración pública, continuando por el
abordaje de la propia Administración Pública, como objeto de estudio, así como
del gobierno, del poder, del poder ejecutivo, y su extensión a los poderes estatales
– Ejecutivo, legislativo, judicial – .
Se hace también una exposición de los principales pensadores en torno a la teoría

burocrática, la teoría de las organizaciones y el public management.
Se desarrolla la perspectiva de la acción administrativa como fenómeno central en

el desarrollo de la disciplina, las políticas públicas como aportante a la
administración pública y como objeto mismo de estudio, las políticas de gestión
pública como problema de estudio, y en los últimos tiempos, los desarrollos
disciplinares en torno a los problemas de la gobernanza, los aportes desde la
argumentación administrativa y las nuevas perspectivas en el siglo XXI de la
denominada “administración de lo público”.
Finalmente se recomienda una actividad de aprendizaje con el fin de apropiar los

contenidos de la unidad y se presenta una selección de bibliografía recomendada.
Al abordar el estudio de la administración pública, se evidencia como algunos

tratadistas administrativos, abordan indistintamente aspectos teóricos y
doctrinales como “Teoría Administrativa”. H. Simón (1999), bajo su programa en
investigación para la ciencia administrativa, señaló como el contenido retórico y
el carácter proverbial son los principales orientadores de la acción administrativa
más que leyes positivistas basadas en la observación y el análisis sistemático
de datos y casos sólidos. Hood y Jackson (1997), en su trabajo sobre la
argumentación administrativa, retoman la línea discursiva de Simón y analizan
cómo el argumento administrativo se presenta de manera retorica como una
5 Esta unidad contó con la colaboración de los profesores Alejandro Lozano y Jairo Rincón. Y con
el apoyo de la estudiante en Administración Pública, Ángela Sánchez de la Escuela Superior de
Administración pública, ESAP.
43
solución justificada frente a controversias para la resolución de diversos
problemas.
Para Hood y Jackson (1997), históricamente el proceso argumental de la

administración pública debe entenderse como un proceso de persuasión que
caracteriza doctrinas administrativas. Y son doctrinas, dado que buscan
convencer no por medio de su comprobación y validación, lo cual es propio de
las teorías, sino por el uso de declaraciones que se sustentan en máximas de
sentido común que hacen uso de instrumentos retóricos tales como las
metáforas o los casos ejemplares (Hood y Jackson, 1997: 260 - 284).
Existe un consenso por gran parte de los estudiosos del fenómeno

administrativo público y es que la Administración Pública es una “disciplina en
formación” (Lozano, n.d.). Sin embargo para un estudio de pretensión disciplinar
de la Administración Pública, se requiere que el estudiante de la Maestría,
aborde el conjunto de campos, enfoques y esfuerzos explicativos por buscar
interpretar – teorizar – el fenómeno administrativo público (Shafritz y Hyde,
1999).
El campo de estudio del fenómeno administrativo público, es ampliamente

heterogéneo y presenta un rico contenido socio histórico, el cual enmarca sus
ámbitos de producción de conocimiento.
En este sentido se debe contextualizar los fenómenos, problemas así como a

los principales pensadores de la administración pública.
El trabajo que se expone a continuación, abordar la pregunta práctico teórica por

la administración pública no solo desde la mirada administrativa, dada su
diversidad. En este sentido, se hace un recorrido del proceso histórico de la
disciplina, haciendo énfasis en el siglo XX hasta inicios del siglo XXI.
Contenido Competencia general Competencias especificas

Campos de estudio Examinar los diversos Distinguir los desarrollos
del Fenómeno campos de estudio del históricos del pensamiento
administrativo público con el fin de
Administrativo fenómeno administrativo forjar identidad disciplinar a partir
Público público, con el propósito de de la apropiación expositiva de los
comprender la complejidad fenómenos, problemas y
epistemológica de la pensadores de la administración
pública.
44
administración pública, a Analizar las diversas lógicas,
partir de la delimitación de valores y finalidades que hacen
parte de la historia del
los fenómenos, problemas pensamiento administrativo
y sus principales público en el siglo XX, con el
pensadores en el siglo XX. propósito de desarrollar una visión
global y forjar criterios
disciplinares, a partir de la
demarcación de las similitudes,
diferencias, limitaciones y
posibilidades de cada campo de
estudio del fenómeno
administrativo público.
2.4 Campos de estudio del administrativo público
El estudio del fenómeno administrativo público, históricamente ha dado cuenta

de una amplia gama de asuntos a ser identificados, interpretados y
conceptualizados. Esto evidencia una multiplicidad de enfoques teóricos que
van desde los tradicionales, centrados en el Estado hasta los revisionistas que
hacen énfasis en el estudio de lo público. ¿Qué estudia la administración
Pública? Esta no es una pregunta fácil, en tanto no presenta una única
respuesta, dado que no ha sido aún resuelto, encontrando álgidos debates que
privilegian un objeto de estudio y desdeñan otro.
Por ejemplo centran sus planteamientos en el campo del estudio de las

instituciones del Estado y minimizan o abordan lo público como un mero adjetivo
o como un sinónimo de lo estatal. Lo estatal, desde esta lógica, se equipara a lo
administrativo, el hacer estatal y lo público como un calificativo que precisa el
campo de lo estatal. Desde esta mirada tradicional en el estudio de la
administración pública, la primera parte (la administración), se le dará mayor
importancia, frente a la segunda (pública).
La mirada opuesta, por el contrario, hace mayor énfasis en el estudio de lo

público, en la administración pública, aquí lo público dejara de ser un adjetivo,
tomará sustancia y gradualidad, dejará de ser tratado como un sinónimo de lo
estatal. Acudirá a fuentes cercanas al post positivismo y la teoría interpretativa y
crítica. Dando paso al estudio de nuevos asuntos y planteando nuevas formas
de abordaje metodológico, como por ejemplo la etnografía, el análisis del
discurso o el análisis narrativo, entre otros.
A fin de exponer de manera sucinta, las diversas apuestas frente al interrogante
de que es lo que estudia la administración pública, se toma como referente de
partida, el trabajo del tratadista Juan José Sánchez (2001) (2009).
2.4.1 El Estado
Este es el enfoque primigenio que pretende dar respuesta al objeto de estudio

de la administración pública. Desde él, la administración pública es la actividad
45
del Estado, que da cuenta de su organización y las formas de actuación (o no
acción) del Estado.
Para autores como Jean Charles Bonnin (2004), será la administración pública,
el instrumento más importante del Estado. Este planteamiento ya había sido
abordado por los cameralitas (s. XVIII) y se constituye en una herencia histórica
de la disciplina. “La administración pública será una consecuencia natural del
estado social… desde el momento que existe pacto social, hay administración.”
(Bonnin, 2004: 37)
Robert Von Mohl (1799 – 1875), considerado por Omar Guerrero como uno de
los últimos cultivadores de la ciencia de la policía, fue uno de los primeros en
plantear el concepto de Estado de Derecho (Rechtsstaat), donde la
administración pública es garante del ejercicio del derecho.
Para Lorenzo von Stein (1957), la administración pública, es un instrumento
para entender y mejorar la sociedad a partir de la organización y manejo del
Estado. Desencadenado esta idea, en el concepto de Estado Social (y
posteriormente en el de Estado social de derecho), el cual busca mejorar la
calidad de vida de las clases menos favorecidas (excluidas) en la actividad
económica. Este termino de lo social, como la acción estatal por los más pobres,
nos acompaña hasta nuestros días.
Complementando lo anterior, para autores como Omar Guerrero (1976) la

Administración Pública es un sub campo de la ciencia política y su objeto de
estudio es el Estado capitalista. En este sentido es una institución conservadora
y reproductora del Estado capitalista, acompañando cada fase de desarrollo del
mismo. Esta idea, sigue la línea clásica del pensamiento de Marx en el
manifiesto comunista, en la cual el Estado, y más específicamente el gobierno
del Estado y su aparato (la administración pública) es una maquina en manos de
los capitalistas destinada a aplastar a los obreros6.
"Desde el punto de vista político – escribió Marx-, el Estado y la

organización de la sociedad no son dos cosas distintas. El Estado es la
organización de la sociedad y la administración (pública) es la actividad
organizativa del Estado". (Marx, 1982:512-514)
Frente a esta mirada marxista, existen tendencias que han presentado a la

administración pública como mediadora entre el Estado y la sociedad, lo cual
implica abordar su estudio desde una perspectiva histórica y epistemológica que
no pase por alto los intereses particulares de las clases dominantes y los
propios intereses del aparato administrativo. (Shafritz y Hyde, 1999: 24)
6 “… el objetivo de la teoría marxista es el opuesto al objetivo de la teoría burguesa: no fortalecer el

Estado ni mejorar sus funciones, sino destruirlo” (Sánchez, 2001: 111). "La administración pública
es una institución estatal y es, por tanto, un centro del poder. De este modo, el poder de la
administración pública no es otro sino el poder mismo de las clases dominantes organizado,
globalmente, en el Estado. La administración pública, así, no hace sino actuar en interés de las
clases dominantes" (Guerrero, 1988: 33)
46
2.4.2 El Gobierno
Woodrow Wilson (1856 – 1924), considerado el padre de la administración

pública norteamericana, realiza una mayor delimitación, frente al Estado,
centrando el objeto de estudio de la administración pública en el gobierno, dado
el estudio del Estado implica la participación de múltiples disciplinas como el
derecho, pero los asuntos de gobierno, su estructura y su accionar, le competen
a una disciplina, la administración pública.
Wilson, con su texto "El estudio de la administración" (Wilson, 1999), publicado

en 1887, funda la ciencia de la administración pública, han plantear el rol y la
función de la administración pública en una democracia moderna y dar respuesta
a qué tipo y que características deberían tener los administradores pública
(servicio civil) y cuales debería ser el campo de acción, los límites y objetivos de
un gobierno administrativo (Shafritz y Hyde, 1999: 9). Planteado una dicotomía
entre los fines políticos y los administrativos.
Frank Goodnow (1859 – 1939), profesor de derecho administrativo y experto en

las ciencias camerales y admirador de la idea de las burocracias no partidistas
europeas, retoma la idea de la dicotomía de política y administración de Wilson,
planteando que la política se debe centrar en la gestación y desarrollo de la
voluntad del Estado, en tanto que la administración debía concentrarse en su
ejecución. “Consideró que el control político era tan excesivo que sujetaba la
voluntad popular a los intereses partidistas, a la vez que minaba la eficiencia
administrativa, por lo que debían fortalecerse la democracia directa y las
funciones administrativas no partidistas." (Shafritz y Hyde, 1999: 10).
William F. Willoughby (1867-1960), fue un académico y hombre de acción
gubernamental en los Estados Unidos de América, su trabajo fue prolífico frente a
los asuntos de gobierno, pero se destacan sus ideas frente a los sistemas
presupuestarios, basado en formas de control popular y legislativo. Así mismo
plantea el presupuesto como un mecanismo que fomenta la cooperación entre el
legislativo y el ejecutivo y aseguran una mayor eficiencia de la administración.
(Shafritz y Hyde, 1999: 58).
Richard Rose, es sin duda, uno de los académicos más destacados que han
profundizado y dado continuidad a esta línea de estudio en la administración
pública, su obra “El gran gobierno” (Rose, 1998), plantea el gobierno como una
“colección de instituciones” que moviliza diversos recursos de tipo legal,
financiero, humano (empleados públicos) y técnico, con el fin de producir
múltiples programas de gobierno, analizando su crecimiento.
2.4.3 La propia Administración Pública
Para Dwight Waldo (1982), la propia Administración Pública es “un objeto de

estudio en busca de una disciplina”, si bien para Waldo los límites de la
administración pública no son claros, en ella las cuestiones referentes a la
autoridad son esclarecedoras. Para Waldo el desarrollo de la democracia va de la
47
mano del desarrollo de la administración pública, idea que encuadra con la
perspectiva de Harold Lasswell (2000). Para Lasswell, la administración pública,
es un objeto de estudio de la ciencia política, e incluso no debe existir distinción
entre ciencia política y administración pública (Sanabria, 2000: 66). Es su
propuesta de desarrollar una ciencia de las políticas – policies sciences –, aborda
la administración pública como acción gubernamental que se despliega por medio
de políticas que deben propenden por la resolución de los problemas de la
sociedad, la promoción de la democracia y la dignidad humana. Y dada la
complejidad de la sociedad, abogada por la importancia de la interdisciplinariedad
en el abordaje de las políticas.
En el contexto de la segunda posguerra mundial, Waldo y Lasswell, plantean

como problemas centrales de la administración pública, el desarrollo y la
democracia. Problemas que implican abordajes interdisciplinares, optimizar
esfuerzos y recursos tanto públicos como privados. Lo cual incluye:
- Los métodos de investigación del proceso administrativo

- Los resultados de los estudios administrativos
- Aplicar los descubrimientos disciplinares que pueden aportar contribuciones
para las necesidades del momento.
Waldo será considerado, uno de los principales exponentes del siglo XX de la

administración pública norteamericana, por sus contribuciones a la teoría del
gobierno burocrático, la democracia y el desarrollo. Lo cual constituye a la
administración pública en una teoría política.
Lasswell será considerado, el padre del estudio de las políticas públicas, pero su
aporte a la administración pública es reiterado. El trabajo de Lasswell, tiende a
ser normativo y prescriptivo en cuanto plantea una serie de “deberes ser”, como
es el caso de la orientación de “las ciencias de las políticas” hacia la democracia
y no cualquier democracia, sino desde la perspectiva norteamericana (al igual
que Waldo). A la par que plantea que de “las ciencias de las políticas” son
interdisciplinares y se ocupan de explicar los procesos de elaboración y ejecución
de las políticas, así como su inteligencia, en cuanto a sus contenidos. Plantea
más allá de un método de análisis, un modelo mismo para la formulación y
ejecución de las políticas. Siendo el centro del despliegue de la administración
pública: Las políticas públicas.
2.4.4 El Poder
Para el profesor Omar Guerrero, la Administración Pública como institución

política, “su objeto es el poder” (Guerrero, 1976: 74). Desde este enfoque el
gobierno opera funciones de poder (dominación –sujeción) y de carácter tutelar
administrativas (administración – administrados). El poder, como estudio de la
administración pública, se centra en su dimensión administrativa, esto es, como
se logra que la dominación sea efectiva.
48
El estudio del poder como problema de la administración pública, presenta en su
interior múltiples concepciones, que van desde las que presentan al
administrador público como un subordinado al poder político, un mero
especialista en dirección y administración (Sánchez, 2001, 23) que está a su
servicio, un sirviente del gobernante a la manera de los antiguos imperios o de
los ciudadanos en las concepciones liberales modernas, fundando la idea de
servidor público. Y otras concepciones que presentan el ejercicio del poder por
parte de los administradores públicos y los cuerpos administrativos, como
activos y protagónicos y se centran en el análisis del poder (Sánchez, 2001:
159).
Estas dos miradas, no necesariamente son opuestas, es más se puede llegar a

afirmar que la administración pública presenta una doble función administrativa
del poder, como servicio y como dominación. Cuando por medio de una
combinación de recursos (normas, personal, tecnológicos, culturales,
financieros, etc.) se busca que los ciudadanos terminen su diversión en bares y
tabernas a determinada hora de la noche con el fin de reducir las riñas y los
accidentes de tránsito, producto de la ingesta excesiva de alcohol, se está
sirviendo pero al mismo tiempo se está ejerciendo la dominación sobre la vida
de los individuos.
Michael Foucault, en importantes obras como “vigilar y castigar” (Foucault,

2012), “la microfísica del poder” (Foucault, 1979), “Seguridad, territorio y
población” (Foucault, 2006) o “Del gobierno de los vivos” (Foucault, 2014), entre
otros, aborda el problema del poder desde una mirada genealógica de las
estrategias de poder, presentando lo que él denomina una historia de la
“gubernamentalidad", del biopoder, del control y vigilancia de la vida de los
territorios y de las poblaciones como lógica de gobierno.
2.4.5 El Poder ejecutivo
Nuevamente desde la perspectiva de Woodrow Wilson, se equipara la

administración pública con el poder ejecutivo, esta idea obedece en parte al
debilitamiento histórico del poder parlamentario y el fortalecimiento de los
regímenes presidencialistas.
La administración pública, según Wilson, es el gobierno en acción, desplegado en

el poder ejecutivo, como una función no solo una mera ejecución, afirmará Omar
Guerrero (1976: 80).
Para José Castelazo (1979), la administración pública es la organización

gubernamental y en concreto la rama ejecutiva 7, donde debe recae su estudio,
77Esta concepción se desprende del derecho administrativo que considera a la administración

pública como poder ejecutivo en su estructura y competencias. En el caso colombiano la ley 489 de
1998, que “regula el ejercicio de la función administrativa, determina la estructura y define los
49
análisis y capacidad de predicción científica. La administración pública según
Castelazo, estudia las estructuras del gobierno, lo concerniente a los recursos
humanos, materiales y financieros que despliega el poder ejecutivo y su conjunto
de instituciones8. La administración pública cumple la función de ejercer y
ejecutar programas políticos por medio de procesos de planificación,
programación, coordinación, ejecución, evaluación y control administrativo. Para
este autor, la administración pública es una técnica que fundamenta su acción en
clasificar y priorizar la información disponible, para determinar cuál es que es útil
para tomar decisiones político administrativas; y también establecer en el proceso
de toma de decisiones, la mejor forma de implementar acciones administrativas
sin causar conflictos sociales o de intereses.
2.4.6 Los Poderes estatales – Ejecutivo, legislativo y judicial -
Felix Nigro (1981) considera, desde el principio moderno de frenos y

contrapesos, que el estudio de la Administración Pública, se debe centrar en
establecer y analizar las conexiones con las tres ramas del poder: la ejecutiva, la
legislativa y la judicial. Se plantea como en las tres ramas del poder público, se
desarrollan funciones administrativas y que tienden a ser interdependientes. Pero
Nigro, es preciso en señalar que Administrar es ejecutar, poner en práctica leyes
aprobadas en el legislativo, por medio del ejecutivo, donde el poder judicial tiene
una función vigilante y de control, frente a los actos inconstitucionales, ilegales o
arbitrarios en los que puedan incurrir los administradores públicos (Sanchez,
2001:179).
Para Nigro (1981) la Administración Pública, es un esfuerzo cooperativo de un

grupo, en el marco de actividades de carácter público, donde lo público, lo
equipara al ámbito estatal de las ramas del poder público y sus interrelaciones.
Nigro, plantea que la administración pública juega un importante papel en la
formulación de las políticas públicas y por tanto hace parte del proceso político.
También, su trabajo se esfuerza por plantear las dirigencias con la

administración privadas, pero precisa que la administración pública, guarda una
estrecha relación con diversos y numerosos sujetos, grupos y organizaciones
privadas en tarea de proveer y/o garantizar el suministro de bienes y servicios a
la comunidad.
2.4.7 La Burocracia
El rol de la burocracia ha sido fundamental para el fortalecimiento de los Estados

modernos y en el estudio de la administración pública, ella ocupa un lugar
protagónico.
principios y reglas básicas de la organización y funcionamiento de la Administración Pública” (Art.

1, ley 489 de 1998), está concebida en este sentido.
8 En el autor no es clara una diferenciación conceptual entre organización e institución.
50
Al hablar del estudio del fenómeno burocrático, destaca la obra de Max Weber
(1864 – 1920), en su cuerpo conceptual y metodológico a fin de explicar y
comprender la burocracia.
Economía y sociedad (Weber, 2014), la obra cumbre de Max Weber, publicada

en 1922, aborda el fenómeno burocrático desde su método de ideal tipo, cabe
señalar que para Weber un tipo ideal, no corresponde a un deber ser normativo o
prescriptivo, sino es una construcción mental empleada para comprender mejor
una acción social. Por lo cual hablar de modelos en Weber, es impreciso.
Aclaración que es importante dado que en la cotidianidad académica solemos
escuchar sobre “el modelo burocrático weberiano”, lo cual nos puede llevar a
pensar de manera incorrecta que weber planteo un camino a seguir para forjar
“una burocracia perfecta” y otros aun peor, llegan a culpar a Weber por todo los
errores y sin sentidos de lo que hoy conocemos como el “burocratismo”.
Weber plantea cuatro tipos de acción social: 1) La acción racional con arreglo a
valores; 2) La acción afectiva; 3) La acción tradicional; y 4) La acción racional con
arreglo a fines. Correspondiendo en cada tipo de acción social, una forma de
dominación que orienta la intencionalidad de la conducta de la acción, para que
sea social. En el caso que nos concierte, el fenómeno burocrático, este se
sustenta desde la construcción típica idearía weberiana en la acción racional con
arreglo a fines, cuya base es la dominación legal, la cual:
“descansa en la legalidad de las órdenes y en los derechos de mando que esas

mismas ordenaciones le dotan de autoridad. El ejercicio de la dominación legal se
expresa por medio de las "competencias" de los gobernantes, es decir, un ámbito
de acción de deberes y servicios limitado a una atribución de funciones y una
competencia de poderes. Cada competencia corresponde a una autoridad,
ubicada en una pirámide de jerarquías, en la cual el escalón superior regula y
vigila la acción del inferior, en tanto que éste tiene siempre el derecho de apelar su
decisión. La burocracia se ordena por seis principios: 1) especialización; 2)
jerarquización; 3) formalización; 4) personal operativo; 5) impersonalidad; 6)
carrera profesional”. (Sánchez, 2001: 83)
Omar Guerrero, en este sentido, realiza una síntesis, en la que precisa que los
principios de la administración burocrática son (Guerrero: 1986: 229):
a) el funcionario se debe regir únicamente por los cometidos que le confiere el

cargo;
b) se encuentra perfectamente ubicado en la escala jerárquica de la
administración;
e) se debe estrictamente a las competencias que rigurosamente se establecen
para cada cargo, de acuerdo con una posición en la escala jerárquica;
d) tiene unas especificaciones de derechos y deberes mediante un contrato;
e) se establece el nombramiento del funcionario como miembro de la
administración, fundamentado sobre una calificación profesional;
51
j) los funcionarios son retribuidos con sueldos fijos, graduados de menos a más
conforme la jerarquía administrativa, autoridad y responsabilidad del puesto;
g) el puesto es ejercido como única o principal "profesión";
h) existe la posibilidad de una carrera administrativa con los ascensos y
promociones;
i) los funcionarios desempeñan sus cargos con estricta separación de la posesión
de los medios materiales de administración y de la posible apropiación de los
cargos;
j) se establece una disciplina muy rigurosa ejercida por las autoridades o
magistrados de la asociación.
Juan Beneyto Pérez, académico, jurista y político español en su libro clásico

“Burocracia y derecho público” (Beneyto, 1957), concibe la administración pública
como un ámbito burocrático, propio del mundo moderno en el cual las
instituciones son reglamentadas por la ley y a su vez se van tecnificando.
Reglamentación y esfuerzo técnico, son las bases de la burocracia (Beneyto,
1957: 15). En la historia de la conformación del Estado moderno español,
Beneyto, expone como en el pensamiento estatal europeo, el ideal metafórico de
forjar el Estado como un reloj, a partir de finales del siglo XVIII, como un
mecanismo perfecto, mecánico, instrumental y compuesto por diversas partes
ordenadas que operen de manera conjunta y subordinadas unas de otras, a
manera de engranajes, hizo parte de la conciencia de una época 9 (Beneyto,
1957: 20 - 21).
Sánchez (2001), cita a Laski, para expresar como la burocracia también ha sido
vista como una forma de concentración de poder político, cita que se transcribe a
continuación (2001: 183):
“Burocracia es el término generalmente aplicado a un sistema de gobierno cuya

aplicación está completamente en manos de funcionarios, que el poder de éstos
pone en peligro las libertades de los ciudadanos ordinarios. Las características de
tal régimen son una pasión por la rutina en la administración, el sacrificio de la
flexibilidad a la rigidez del reglamento, demora en la adopción de decisiones y
resistencia a embarcarse en experimentos. En casos extremos, los miembros de la
burocracia pueden llegar a constituir una casta hereditaria que manipula el
gobierno en beneficio propio."
Desde esta perspectiva la burocracia pareciera más cercana a una “patología” de

la sociedad moderna. Y es frente a esta mirada que interviene Ludwing von
Mises (1881 – 1973), para quien la burocracia no puede ser considerada como
buena o mala, sino que tiene una naturaleza pública que la hace diferente de la
administración privada y por tanto no puede ser juzgada o medirse bajo los
preceptos de esta última. Para Mises, el mal no es la burocracia, pues el manejo
de asuntos de naturaleza pública requieren este tipo de formas de intervención.
9A la luz del pensamiento de Beneyto, pensar la burocracia en el siglo XXI, sería más parecido a
pensar en internet o un smartphone interconectado con redes sociales y realidad virtual.
52
El mal del que alerta Von Mises es la expansión de la esfera pública en la que se
aplica la administración pública, a otros ámbitos de la vida social regidos por
otras lógicas (Von Mises, 1985: 71). Para Von Mises la “… administración Pública
es el método aplicado en la dirección de los asuntos administrativos cuyos
resultados no supone valor crematístico alguno en el mercado” (Von Mises, 1985:
72).
Otro autor a presentar al respeto, es a Michel Crozier (1969) para quien el poder
burocrático, no está concentrado en la cúpula, sino que al contrario se encuentra
disperso en los distintos niveles de la organización burocrática. En tal sentido el
mandato vertical reglamentado, no es condición suficiente para el despliegue de
la acción burocrática, dado que existen otros factores de tipo cultual que operan.
Como afirma Crozier, “no se cambia la sociedad por decreto” (Crozier, 1984).
Robert K. Merton (1993), plantea como la burocracia es una estructura social

formal, racionalmente organizada, donde – se transcribe a continuación –
(Merton: 1964: 275):
- Las actividades tienden a estar claramente definidas y regladas, y en

donde dichas acciones se orientan funcionalmente hacia los propósitos
de la organización.
- Una organización burocrática, delimita funcionalmente una serie de
empleos jerarquizados a los que se les atribuyen tanto obligaciones
como privilegios (definidos de manera explícita).
- La autoridad, el poder de control, se desprende de una posición
reconocida inherente al empleo y no a la persona particular que
desempeña el rol.
- La acción oficial suele tener lugar dentro del entramado de reglas
preexistentes de la organización.
- El sistema de relaciones prescritas entre los diferentes empleos supone
un grado considerable de reglamentación y una distancia social
claramente definida entre quienes ocupan esas posiciones.
- La reglamentación o formulismo se manifiesta mediante un ritual social
más o menos complicado que simboliza y apoya el orden minucioso de
los diferentes empleos. Tal formulismo, que está unificado con la
distribución de autoridad dentro del sistema, sirve para reducir al
mínimo la fricción restringiendo en gran medida el contacto (oficial) a
modos que están definidos previamente por las reglas de la
organización. De esa manera se crean la facilidad de calcular la
conducta de los demás y un conjunto estable de expectativas mutuas.
Además, el formulismo facilita la interacción de los ocupantes de los
empleos a pesar de sus actitudes privadas (quizá hostiles) de uno para
otro. De este modo, el subordinado está protegido contra la acción
arbitraria de su superior, ya que los actos de ambos están limitados por
una serie de reglas mutuamente reconocidas. Ordenaciones
53
específicas de procedimientos fomentan la objetividad y restringen el
«rápido paso del impulso a la acción»
Finalmente, Guy Peters (2001), uno de los autores contemporáneos más
destacados de la administración pública contemporánea, ha analizado a fondo la
relación políticas públicas y burocracia, con el fin de determinar en la relación
funcionarios públicos y políticos profesionales, cuál de las dos partes es quien
tiene realmente mayor influencia y control en el proceso de elaboración de
políticas y programas públicos10. Para Peters el estudio de la burocracia es
crucial para el desarrollo mismo de la disciplina, lo cual implica un método y no es
otro que la política y la administración pública comparada (Peters, 2001: 70 – 80).
2.4.8 Las organizaciones
Desde esta perspectiva, el estudio de la administración pública puede ser

dimensionado desde la teoría de la organización, pero cabe aclarar que
disciplinas diferentes a pesar que en los últimos tiempos sus fronteras se han
vuelto difusas. Es evidente que en el estudio de la administración pública, existe
una relativa yuxtaposición (en momentos total) respecto a la teoría de las
organizaciones.
Existe una diversidad de autores que han construido una tradición de problema
respecto al fenómeno organizacional en el campo de estudio y de la actividad
misma de la administración pública, respecto a la creación y funcionamiento de
organizaciones públicas como medios para resolver asuntos de diverso orden.
Christopher Hood y Michael Jackson (1997), sostienen que la pregunta respecto

a cómo debemos organizarnos, qué debemos organizar y a quien debemos
organizar, ocupa un lugar destacado en el estudio y principalmente en el
quehacer práctico de la administración pública. El desarrollo del pensamiento
organizacional de la administración11, emerge del campo doctrinario más que del
teórico, afirma Hood y Jackson (1997: 51), para lo cual proponen un abordaje
metodológico novedoso, la argumentación administrativa, el cual se expondrá
más adelante.
Rodolfo Vergara (2010), Plantea que los cuatros elementos de las

organizaciones que han concentrado el estudio de administración pública, son:
la estructura organizacional, el factor humano, las decisiones que se toman y el
entorno o contexto dentro del cual se desenvuelve la organización (Vergara,
2010: 20).
10 Por ejemplo en el caso colombiano, es el congreso quien aprueba el presupuesto general de la

nación, pero el rol protagónico en su elaboración y modificación, no es precisamente de los
congresistas, sino de los funcionarios gubernamentales, en especial del ministerio de hacienda y
crédito público.
11 Para Hood y Jackson, el termino administración es tomado en sentido amplio, “… Administración
es gobierno, ya se trate de una nación, de una organización mafiosa o de una colectividad de auto
ayuda.” (Hood y Jackson, 1997: 51)
54
La estructura, tal como la entiende Perrow (cita Vergara), será el “equivalente de
la estructura ósea del cuerpo organizacional” (Vergara, 2010: 23), pues ella da
la forma a la organización y de ella se sustentan los demás componentes
organizacionales. El estudio de la estructura organizacional, remite a Weber a
fin de estudiar aspectos como los sistemas de reglas, la formalización, la
jerarquización funcional y del conocimiento, la legitimidad y la autoridad, la
especialización, la división del trabajo y los procesos y métodos de trabajo
(Taylor, será relevante frente a estos últimos aspectos). Pero principalmente, los
problemas estructurales estarán centrados en las lógicas de identificación,
elección y orientación de fines y medios organizacionales.
El factor humano, en el mismo sentido de Perrow, es análogo a los músculos.

Permiten el movimiento, la adaptación y el cambio en las organizaciones
(Vergara, 2010: 24). El estudio del factor humano, estará ligado al estudio de la
subjetivad de los individuos, implica dar cuenta en sus aptitudes y actitudes, sus
pasiones y emociones, sus ambiciones e incentivos, sus intereses, sus ideas,
etc.
Su campo de estudio, es amplio y se remonta a pensadores como Frederick W.

Taylor (1856 -1915) y su propuesta de una revolución mental, como elemento
necesario para forjar una ciencia administrativa; Mary Parker Follett (1868-1933)
y sus trabajos respecto al liderazgo; los esposos Gilbreth, Lillian (1878 –1972) y
Frank Gilbreth (1868 -1924) y sus estudios sobre espacios de trabajo, tiempos y
movimientos (Al igual que Taylor); y George Elton Mayo (1880 -1949), quien es
considerado como el padre de la escuela de las relaciones humanas, pionero en
uso de métodos de observación etnográficos en organizaciones fabriles,
respecto al papel y las repercusiones que tienen los valores, los sentimientos y
las normas en los grupos que conforman una organización (Mayo, 1945).
Chris Argyris (1923 –2013) y Warren G. Bennis (1925 -2014), Abraham Maslow
(1908 -1970), Douglas McGregor (1906 -1964),) y Edgar H. Schein (1928), entre
otros, serán pensadores constitutivos del denominado movimiento de la “nueva
teoría de las relaciones humanas” que se desarrolla en la segunda mitad del
siglo XX y desencadenara propuestas novedosas en el ámbito del desarrollo
organizacional y el estudio de la cultura de la organizaciones (Chica, 2009).
Concepciones que tendrán aplicabilidad tanto en las organizaciones públicas
estatales como en las organizaciones privadas.
El estudio frente a la “toma de decisiones”, tiene sus máximos exponentes en

Herbert Simon y James March, quienes logran una síntesis del estudio del
proceso decisional organizacional, diferenciando las rutinas organizacionales de
los procesos decisorios. Las rutinas son procesos repetitivos, reglados,
automáticos, altamente predecibles y reproducibles, desarrollados en dinámicas
de certidumbre. En tanto que los procesos decisorios, implican la toma de una
decisión frente a un número determinado o indeterminado de alternativas en
dinámicas de incertidumbre, dado que respecto un proceso de decisión, nunca
55
se sabrá cuál será de antemano su resultado. Simon, argumenta que el proceso
de decisión se opera en dinámicas de “racionalidad limitada”12 que no nos lleva
a resultados óptimos sino a resultados satisfactorios. En este sentido, no
tomamos “las mejores” decisiones sino las más “satisfactorias”. El modelo de
racionalidad limitada, toma su nombre, del hecho de contemplar que el proceso
racional decisorio opera bajo un conjunto de restricciones que la limitan, como
son: El tiempo para tomar la decisión, el acceso y costo de la información,
restricciones técnicas y cognitivas para procesar la información disponible, los
recursos con los que se cuenta, etc. (Vergara, 2010: 29 – 30).
El cuarto elemento organizacional, es su entorno, en este se relaciona con otras

organizaciones, toma insumos y entrega productos (insumos transformados), en
lógicas de “sistemas abiertos”. La concepción teórica que ha fortalecido esta
perspectiva es la teoría sistémica. En ella, se desarrollan problemas referentes
a la selectividad y movilización de recursos (jurídico legales, económicos,
cognitivos, de personal humano, informacionales, tecnológicos, etc.), de
diferenciación funcional, relaciones sistema entorno, contingentes, de
autopoiesis y entrópicas, de retroalimentación, de entradas y salidas (inputs y
outputs). (Lozano). Esta teoría, implica un capítulo aparte, para exponer autores
tan diversos como Talcott Parsons (1902 – 1979), Ludwig Von Bertalanffy (1901
– 1972), Daniel Katz (1903 – 1998) y Robert L. Kahn (1918 - ), James D.
Thompson (1920 – 1973) o los aportes teóricos de Niklas Luhmann (1927 –
1998), entre otros.
2.4.9 La producción - de bienes y servicios públicos – y el Public

Management
El término “public management”, ha sido traducido al español como gestión

pública o gerencia pública de manera indistinta. Para Omar Guerrero, el término
más cercano al español es “manejo público” y concuerda con Barry Bozeman al
considerar que las diferencias conceptuales, en el ámbito hispano americano,
que existen respecto a los términos gestión pública y gerencia pública, no están
presentes en la tradición anglosajona13.
Para Enrique Cabrero, en la introducción que hace al texto en español de Barry

Bozeman, “la gestión pública. Su situación actual” (Bozeman, 1998),
denominaciones como gestión pública y políticas públicas, han entrado en
algunos momentos a colaborar, en otros a romper y en la mayoría de los casos
a criticar e incluso reemplazar la administración pública tradicional y la teoría
burocrática. La relación entre gestión pública, políticas públicas y administración
12 El proceso de toma de decisiones bajo racionalidad limitada, “… es como sigue: 1) se conocen

las preferencias. Se sabe lo que se quiere. 2) Se identifica un número limitado de alternativas y se
construyen sus consecuencias, los estados futuros del mundo al que llevaría cada una de ellas. 3)
Cuando se encuentra un estado futuro del mundo que es “satisfactorio” se toma la decisión.”
(Vergara, 2010: 30).
13 Acogiendo esta explicación, se empleara a continuación el termino gestión pública o gerencia
pública de manera indistinta frente al termino “Public management”.
56
pública, no es clara y en ocasiones dificulta aclarar el campo de estudio
(Cabrero, 1998: 19).
Los desafíos del siglo XX para el aparato estatal en cuanto la provisión de

bienes y servicios de naturaleza pública, implicó su expansión y diversificación,
transformándose en grandes aparatos complejos de producción de bienes y
servicios públicos. Esto implicó la introducción de nuevas técnicas cuantitativas
que se sumaron a las existentes (ej. reglas contables y de archivística) y nuevas
formas explicativas frente a esta realidad. En términos de Beneyto (1957), el
reloj mecánico se estaba transformando en una máquina de computo.
La intervención estatal, para la segunda mitad del siglo XX, encuentra en la

concepción del Estado de bienestar, su ampliación, diversificación pero también
grandes críticas frente al déficit público y la excesiva intervención. En medio de
estas controversias emergen voces de campos no estatales (organizaciones sin
ánimo de lucro y la gran empresa privada) y del mismo Estado (sectores
políticos con nuevas agendas económicas) que reclaman cambios y mayor
participación en los asuntos públicos. Y es en este escenario donde toma fuerza
a la par la ciencia de las políticas (policy) y el business management aplicado a
los asuntos estatales.
Bozeman denomina al primero, procedente de las escuelas de las políticas

públicas, el enfoque “P”, el cual tendera a ser más politológico. Y el segundo,
procedente de las escuelas de negocios, el enfoque “B”, será fuertemente
gerencialista y privilegiara la teoría organizacional. Ambos enfoques participaran
activamente en la emergencia de la gestión pública como disciplina,
encontrando diferentes corrientes de la gestión pública que privilegiaran
aspectos de uno u otro enfoque (Bozeman, 1998: 38 – 40).
Ambos enfoques comparten la cuestión por analizar y formular modelos de

intervención frente a la prestación (o no) de servicios y servicios públicos,
buscando responder preguntas organizaciones frente a cómo, qué y quién debe
prestar (o no) dichos bienes y servicios públicos (Hood y Jackson, 1997).
Al centrar su atención en las cuestiones referentes a la producción y prestación

de bienes y servicios públicos, este nuevo campo abrió la puerta a la ciencia
económica, a las concepciones de mercado y de intercambio, así como a formas
de reglamentación jurídica diferentes al derecho administrativo (el derecho
mercantil), buscando redefinir las relaciones contractuales en y frente al Estado.
La presente exposición se puede tornar confusa, al introducir en este punto el
término “New Public Management”, pues sus orígenes no son tan claros. Un
lector desprevenido puede llegar a pensar que el “New Public Management” o
“Nueva Gestión Pública”, tiene como su referente a la antigua o tradicional
gestión pública, entrando a ser contrastada, con esta última, para presentarse
como una idea novedosa. Pero no es así, tanto las diversas concepción de
gestión pública que emergen a partir de los años 50 y 60, para la segunda
posguerra, bien sea los que se alinean al enfoque “P” o al enfoque “B”, son muy
57
similares en sus fundamentos a los que ha difundido el movimiento de la Nueva
Gestión Pública, NGP.
¿Entonces dónde buscar “lo nuevo” de la NGP? ¿Cuál es su referente de

contraste? José Juan Sánchez (2001:194), presenta una luz, al presentar la
obra de Michael Messenet, “La nouvelle gestion publique: pour un E´tat sans
bureaucratie”, publicado en 1975, (La nueva gestión pública: Por un Estado sin
Burocracia), que es posiblemente la primera exposición de la Nueva Gestión
Pública, en la cual su referente es la administración pública tradicional y la teoría
burocrática. Messenet, plantea que la nueva gestión pública debe apartarse del
viejo modelo burocrático y tomar los novedosos modelos y técnicas de la gestión
empresarial.
Pero a partir de una revisión a fondo sobre este tema (Chica, 2011: 59) (Aguilar,
2006), los pioneros en difundir e ilustrar sobre el término “NGP”, como tendencia
internacional fueron Peter Aucoin (1996) y Christopher Hood (1991).
Lo referente a la Nueva gestión pública, a profundidad, dada su importancia,

será abordada en la siguiente unidad.
2.4.10 La acción administrativa – La administración pública como

institución política -
La tradición administrativista francesa en amplia, pero en segunda mitad del siglo

XX se destaca el trabajo de Daniele Loschak y Jacques Chevallier, quienes
publicaron en 1978 su trabajo “Ciencia Administrativa: Teoría general de la
institución administrativa” (Chevallier y Loschak, 1986). Estos autores, fueron
unos de los primeros tratadistas en exponer el carácter "complejo y fragmentado"
del estudio de la administración pública - la ciencia administrativa -, lo cual
dificulta su consolidación de una disciplina con un objeto integrador.
Es así como presentan la acción administrativa, como posible camino integrador

que logré consolidar la disciplina, la cual conciben como una ciencia social en
gestación14. Esta integración implica, lograr un dialogo entre la tradición jurídica
(derecho administrativo) europea con la tradición anglosajona del management y
la teoría organizacional proveniente de los estudios de los negoción y la
producción.
Casi cuarenta años después de la obra de Chevallier y Loschak, es evidente que

este propósito lo ha copado la consolidación del public management, como un
14 “La ciencia administrativa aparece en esta perspectiva como una ciencia social todavía en
gestación, cuyo objeto no es una realidad ya existente, lista para ser estudiada, sino que pide ser
reconstruida a la luz de una problemática teórica específica, y que, para responder a los criterios
de la cientificidad, debe al mismo tiempo superar un cierto número de obstáculos epistemológicos y
forjar los instrumentos de análisis adecuados.” (Chevallier y Loschak, 1983: 31)
58
campo de estudio intermedio entre la administración pública y la administración
de negocios (Sánchez, 2001: 72)
Chevallier y Loschak, sin embargo, entienden la administración pública como una

institución política, que contiene aparatos organizacionales y ordenamientos
legales, evidenciando como desde el management se reduce a la administración
pública al campo de las meras organizaciones y como el derecho administrativo,
la encasilla en el ámbito jurídico normativo.
La administración pública, como institución política, presenta ámbitos de

intervención y medios coactivos diversos: físicos (la cárcel, la policía y los
ejércitos, las penas y sanciones, la limitación o no del desplazamiento - de las
personas, las mercancías o los capitales financieros -, la salubridad pública, etc.);
ideológicos (el interés común, los valores públicos – la libertad, la paz, la
igualdad, la equidad, la solidaridad, etc. -, la neutralidad o no neutralidad política,
etc.); y latentes (las normas jurídicas) (Lozano).
Alejandro Lozano señala que la lógica de la acción administrativa pública es

generada por las formas de estructuración y (re) producción de la demanda
social. La necesidad social, entendida como carencia, de transforma en demanda
al ser tramitada por la administración pública (lozano). No toda necesidad
deviene en demanda social, existen mecanismos de inclusión –exclusión,
incorporados en la acción administrativa.
En la acción administrativa frente al trámite de la demanda social, se articulan

formas organizacionales (organizaciones, sectores organizacionales, sistemas
organizacionales, campos organizacionales, redes organizacionales, etc.),
recursos y materialidades (equipos y tecnologías), lógicas de división del trabajo
en relaciones espacio – temporales, lógicas de despliegue de la acción en los
territorios, espacios sociales de intervención, definición y formación de
poblaciones (públicos, ciudadanos, clientes, usuarios, beneficiarios, grupos de
interés, etc.).
La acción administrativa, tramita la demanda social por medio de diversas

mediaciones (correas de trasmisión) que incorporan a la acción requerimientos y
formas de protocolo que permiten el avance del trámite. Los requerimientos y
protocolos continuamente son codificados y descodificados, atendiendo a normas
jurídicas, técnicas, financieras, procedimientos administrativos, valores y
principios diversos que atienden a diferentes racionalidades.
2.4.11 Políticas Públicas
El estudio de las políticas públicas15, ha tomada fuerza en las últimas décadas,

dando nuevas pautas al estudio general de la administración pública con sus
15 El debate respecto al concepto de políticas públicas, está fuertemente ligado a la postura

tradicional de lo público que equipara lo público a lo estatal (Roth, 2006). Desde esta mirada “las
59
contribuciones para comprender y explicar cómo opera la acción (o inacción) de
gobierno.
Su estudio tiene antecedentes en el pensamiento de John Dewey (1958) [1927],

filósofo pragmatista norteamericano, frente a la forma de resolución de los
asuntos públicos en las sociedades industrializadas, el papel de los expertos en
la acción gubernamental y la importancia de la participación y la deliberación
ciudadana. Para Dewey, son las consecuencias – resultados, impactos y efectos
- de la acción o inacción gubernamental, más que sus causas, lo que realmente
importa, en un análisis. En la actualidad estos temas, tienen plena vigencia,
encontrando desarrollos en autores como Frank Fischer (2009) respecto a la
deliberación en política pública o en lógicas pragmáticas como el enfoque de la
Gestión para Resultados en el Desarrollo, GpRD (Chica, 2015).
Sánchez, comenta que “La moderna fundación de las Ciencias de la Policy tiene
una fecha precisa: 1951, cuando se reúne un notable grupo de científicos
sociales en la Universidad de Stanford con el objeto de discutir las políticas
públicas” (Sánchez, 2001: 196 – 197). Y es preciso señalar como en 1952, con la
publicación del libro de Harold Stein “Public Administration and Public Policy”, se
inaugura una nueva etapa en el estudio de la administración pública en los
Estados Unidos.
Harold D. Lasswell (2000) [1951], comentado en párrafos anteriores, en su

trabajo “la orientación hacia las políticas”, introdujo la expresión “policy science of
democracy”, diferencia la polícy (las políticas) de la politics (la política),
privilegiando la importancia del estudio de las elecciones frente a los asuntos
públicos (polícy) de los estudios politológicos tradicionales respecto a la
controversia por el acceso y conservación partidista del poder (politics).
Lasswell, señala que producto de las guerras mundial, los métodos cuantitativos
se posicionaron fruto de su efectividad. La matemática y la estadística,
introducidas en las ciencias sociales, durante las guerras mundiales, permitieron
avances en diferentes campos, como es el caso de “las pruebas de inteligencia”
desarrolladas para el ejército norteamericano.
El abordaje cuantitativo en las ciencias sociales, le dio un ropaje de “cientificidad”

al método sociológico y una imagen que le permitió posicionarse como una
disciplina “útil” para la resolución de problemas prácticos. Siendo acogido con
entusiasmo en el estudio de la administración pública.
Lasswell, al hacer la pregunta ¿el conocimiento para qué? Que atribuye al

profesor Lynd (1939), plantea la importancia del conocimiento para superar las
grandes crisis que aquejan su época. En este sentido las ciencias de la política(s)
políticas públicas corresponden a acciones decididas, llevadas a cabo y autorizadas por el Estado,
representado por el gobierno, de cara a proteger o promover un bien considerado como de interés
público” (Roth, 2006: 60).
60
se han de orientar a la resolución de problemas, en especial los más relevantes.
Posteriormente planteara que dicho problema es el avance de la democracia y la
concreción de la dignidad humana.
Desde Lasswell se plantea la importancia del empleo de modelos con el fin de

observar, medir y registrar datos de manera sistemática. Implica plantear
sistemas lógicos para el abordaje del estudio de las políticas. Estableciéndose un
modelo secuencial del proceso de política, inicialmente pensado en siete fases:
1) inteligencia, 2) promoción, 3) prescripción, 4) invocación, 5) aplicación, 6)
terminación y 7) evaluación. Antecedente de lo que será el ciclo de política
pública (Sánchez, 2001: 197).
El análisis dominante de las políticas públicas se ha enfocado a simplificar su

realidad con el fin de hacerla más comprensible. Las políticas públicas son un
fenómeno complejo, que desde lo teórico se ha trabajado desde diferentes
enfoques con el propósito de entenderlo e interpretarlo. Su análisis busca darle
“un orden al mundo de las políticas públicas” con el supuesto de aportar
conocimiento científico que oriente la toma de decisión en su diseño y
desempeño. Sus trabajos se han concentrado en la formulación e
implementación de las políticas públicas, la negociación entre grupos de
intereses y los análisis de costo beneficio. Estas miradas positivistas y neo
positivistas de las políticas públicas, se centran en el orden y los factores
racionales (intereses, agendas y objetivos), donde prima la pregunta por los
intereses en las políticas públicas.
Existe también en el campo de análisis de las políticas pública, un conjunto de

enfoques de dominio intermedio con una pregunta central por las instituciones y
las organizaciones en los procesos de formulación e implementación de las
políticas públicas, en la cual se hace una diferenciación complementaria entre el
concepto de institución (reglas del juego) y el de organización (estructuras) que
ha sido animada desde la teoría neo institucional (Scott, 1995) (Roth, 2008).
Pero también se encuentra un tercer conjunto de enfoques no dominantes en el
campo de análisis de las políticas públicas que André-Noël Roth agrupa en la
pregunta por los factores cognitivos o de las ideas. Estos enfoques se localizan
en el post positivismo, la teoría crítica y en el constructivismo (Roth, 2008: p. 76).
2.4.12 Las políticas de gestión pública
Para el estudio del diseño y ejecución se debe ir al trabajo de aquellos expertos

que construyen explicaciones, conclusiones y recomendaciones frente a datos y
acontecimientos (hallazgos) en programas y políticas de gestión, tal es el caso
de Michael Barzelay (Barzelay, 2003). Los programas se entienden como
paquetes de actividades que buscan crear valor público (Moore, 1995) en
sectores diversos de la acción de intervención gubernamental.
El diseño de programas, implica preguntar por los marcos conceptuales sobre los
que se demarcan necesidades y demandas, se construyen objetivos, se inscriben
61
poblaciones (Tilly, 1998), se confeccionan roles institucionales y estrategias de
intervención, desde las cuales se despliegan herramientas de implementación de
políticas de gestión.
Barzelay (2003: 18), entiende por políticas de gestión los medios autorizados
para intentar guiar, constreñir y motivar a la función pública en su conjunto. Estas
son reglas institucionales generales de gobierno en cinco áreas de:
1. Planeación de gastos y gestión financiera

2. Función pública y relaciones laborales
3. Contratación
4. Organización y métodos
5. Auditorias y Evaluación
En torno a estas cinco áreas se estructura el funcionamiento de las

organizaciones en el marco de los procesos de implementación de políticas
públicas (Tapia, 2012). Es desde estas reglas de gestión (políticas) que se
diseñan y rediseñan unidades organizacionales tanto estatales como no estatal
(ej. Unidades jurídicas de empresas contratistas del Estado o firmas de
consultoría en políticas públicas) que intervienen en el campo de diseño,
ejecución e institucionalización de políticas públicas.
En específico, estos campos propuestos por Barzelay se caracterizan así (Tapia,

2012)16:
Políticas de Caracterización
gestión pública
Planeamiento de Conjunto de directivas mediante los cuales se define la
gastos y gestión asignación de recursos, la programación y ejecución de
financiera los recursos financieros expresados en programas,
proyectos y estructuras de servicios para las políticas
que manejan las organizaciones.
Función pública y Directivas que regulan la gestión del factor humano
relaciones organizacional, en el sentido de establecer los sistemas
laborales de carrera de personal, los grados de flexibilidad en la
vinculación, las reglas de medición del desempeño, el
definir si la organización cuenta con un personal de
planta o si prefiere sistemas flexibles, posburocráticos,
en los cuales las políticas se orientan a la
subcontratación con organizaciones no estatales o el
uso de nóminas de contratistas basados en
prestaciones de servicios, es decir, personal vinculado
directamente a proyectos, con lo cual se tiende a que
16El profesor Edwin Tapia es integrante del Grupo de investigaciones REDES OGP. El marco
conceptual citado, hace parte de los marcos conceptuales desarrollado por el grupo REDES OGP
en su tradición de problema sobre Políticas de gestión pública.
62
plantas de personal temporal asuman la gestión de
servicios permanentes y a una significativa sobrecarga
de funciones administrativas (presupuesto, contabilidad,
manejo del personal, etc.) al personal de carrera.
Contratación Reglas que regulan los procesos de adquisición de
servicios e insumos para el funcionamiento de la
organización. En este orden se distinguen dos grandes
tendencias: las lógicas de contratación formalistas y las
lógicas que prefieren opciones de mercado.
Organización y Conjunto de lineamientos a partir de los cuales se
métodos establecen los diseños organizacionales de las
burocracias. En este campo se encuentran doctrinas
administrativas que apunta a temas como: 1. Tamaño
de la organización; 2. Grado de inclusión de las
unidades para la prestación de un servicio; 3.
Ordenación/articulación de las unidades internas para el
desarrollo de la función o política y; 4. Uniformidad de
las unidades”
Auditoría y Reglas que orientan los procesos de auditoría y
evaluación evaluación de los funcionarios y contratistas que
prestan servicios a las organizaciones públicas. Según
el segmento que se analicen se identificaran reglas e
instancias diferentes de control y evaluación.
Desde esta mirada, las organizaciones estatales y no estatales (que se inter

relacionan en mayor o menor grado con el Estado), son también objeto de
intervención de las políticas de gestión pública. La administración pública desde
este campo de reglas, se articula a reglas pre existentes de la gestión privada
(planeación operativa y estratégica, gestión por objetivos, gestión para
resultados, gerencia del servicio, gestión de la calidad, etc.) y modelos
organizacionales derivados de la economía que se configuran en lo que se ha
denominado Nueva Gestión Pública (Rodríguez y Tapia, 2008).
Barzelay expone cómo la literatura de la Nueva Gestión Pública en materia de

políticas de gestión pública, se tiende a enfocar sobre el contenido de las
políticas, describiendo “nuevos” procedimientos que usualmente se contrastan
frente a cómo se “hacían las cosas antes”. Pero también se encuentran trabajos
que se ocupan del proceso de formulación de las políticas de gestión que a pesar
de realizar descripciones también dan explicaciones a los acontecimientos
concernientes a las políticas, tales como, por ejemplo, el lanzamiento de una
iniciativa gubernamental o el grado en que cambian efectivamente sus
procedimientos (Barzelay, 2003: 19).
63
2.4.13 La Gobernanza
El estudio de la gobernanza, desde la mirada europea (COM, 2001), hace un

especial énfasis en la transparencia, la rendición de cuentas, el desarrollo de los
derechos del Estado liberal y en los sistemas constitucionales de pesos y
contrapesos (Villoria, 2012), La gobernanza, como problema de estudio, se ha
venido consolidado desde los trabajos neo institucionales respecto a la pregunta
por las “buenas instituciones”, es decir, reglas del juego, legítimas, equitativas,
eficientes, estables y flexibles (Nort, 2005). La pregunta por las “buenas
instituciones”, se suma al concepto de gobernanza, donde el Estado no se
entiende como el único actor protagónico de la dirección, gestión y resolución de
los problemas relevantes de la sociedad contemporánea (Aguilar, 2006).
El concepto de “Gobernanza” avanza en forma significativa frente al concepto de

“Buen gobierno” (Osborne y Gaebler, 1992). Se podría decir que de la fusión de
los conceptos de “buenas instituciones” y “gobernanza”, emerge el nuevo
concepto de “buena gobernanza”. Y en este sentido Villoria (2012) la define
como:
“(El) conjunto de reglas, procesos y conductas que afectan a la forma en la

que se ejerce el poder, en concreto, en lo relacionado con la apertura, la
participación, la rendición de cuentas, la eficacia y la coherencia” (Villoria,
2012).
Esta definición está en la línea de lo establecido por la Comisión Europea, en su

trabajo denomino “El libro blanco de la Gobernanza” (COM, 2001), que definió
cinco principios básicos de una buena gobernanza: 1) apertura, 2) participación, 3)
responsabilidad, 4) eficacia, y 5) coherencia. Solo que al reemplazar la
responsabilidad por la rendición de cuentas, incorpora a la concepción del deber
de los gobiernos de crear valor público y rendir cuentas (responsabilidad), el
derecho de la sociedad a exigir resultados y rendición de cuentas.
La rendición de cuentas como responsabilidad (Estado) por un lado y como

exigibilidad (Sociedad) por el otro, plantea el reto para el Estado frente a la
Sociedad de desarrollar información cualificada, abierta, comprensible y oportuna
(cuantitativa – cualitativa) frente a la acción o no del aparato estatal.
El desarrollo de buena gobernanza, en materia de rendición de cuentas, implica

también desarrollar procesos de formación ciudadana que posibilite:
“… El desarrollo de saberes, habilidades y prácticas para interpretar y

analizar datos e información gubernamental; descifrar y cuestionar
justificaciones y relatos oficiales; desarrollar destrezas argumentales para
posicionar posturas en el discurso; y conocer las rutas de acción para exigir
sanciones (y reparaciones) frente a la vulneración de sus derechos por
parte de los actores gubernamentales.” (Chica, 2013: 18)
64
2.4.14 La argumentación Administrativa
Retomando el trabajo de Christopher Hood y Michael Jackson (1997), abordado

desde la perspectiva organizacional, es preciso ampliar su mirada respecto al
estudio de “las retóricas administrativas asociadas a las doctrinas administrativas”
(Lozano).
Hood y Jackson (1997), plantean un programa para la ciencia administrativa

preocupado por el lenguaje y la persuasión, y desarrollan un estudio sistemático
de los componentes de la argumentación administrativa: Las doctrinas,
justificaciones y filosofías administrativas. Hood y Jackson, conciben la
argumentación administrativa como un proceso basado en la dupla argumento –
aceptación, donde se investigan las condiciones del orden de la persuasión
necesarias para que las doctrinas administrativas sean aceptadas (Hood y
Jackson, 1997: 227). Las doctrinas administrativas son entendidas como
máximas de sentido común que operan el discurso administrativo desde órdenes
persuasivos orientados al convencimiento.
Hood y Jackson, sostienen que la fuerza de la retórica, entendida como proceso,

caracteriza las doctrinas administrativas, estableciendo que mediante estas se
convence no por su comprobación y valides sino por el uso de argumentos
declaratorios que se fundamentan en máximas y especificaciones respecto a la
pregunta por el cómo organizarse para el desarrollo de la acción administrativa
(Hood y Jackson, 1997:14).
Los argumentos administrativos, presentan pesos diferenciales en su fuerza

argumentativa dados por la capacidad de persuasión ante un tema controversial,
el cual puede ser por ejemplo: una situación compleja, un problema singular, una
persona o un grupo determinado, o un tiempo y un lugar particular (Hood y
Jackson, 1997:56). En la capacidad de persuasión se entretejen diferentes
combinaciones de cargas o pesos presentes en los argumentos administrativos
que posibilitan el convencimiento de un público según la pertinencia y
ordenamiento práctico y estratégico de estos pesos argumentativos.
Al inscribir los argumentos administrativos en una trama de procesos

estratégicos, la pertinencia de estos se establece desde su orientación al
convencimiento y la aceptación. Lo cual implica tanto la elección de medios e
instrumentos como de los ámbitos de intervención de la administración.
La elección de medios e instrumentos en la construcción de una trama

estratégica orientada al convencimiento y la aceptación, se relaciona
estrechamente con las acciones persuasivas que se caracterizan por buscar
responder cuestiones prácticas como son: el quién, el cómo y el que de la
administración (Hood y Jackson, 1997).
Hood y Jackson al referirse al quién, al cómo y al qué de la administración. Su

punto de mirada es desde una clasificación doctrinal que las agrupa en doctrinas
65
de la administración who – type (Tipo Quíen), what – type (Tipo Cómo) y how –
type (Tipo Qué). (Hood y Jackson, 1997:20)
Las cuestiones prácticas o doctrinas tipo quién (who - type), se refieren a las
cuestiones relativas a los actores que se les atribuye la realización de una acción.
Hood y Jackson mencionan como la mayoría de las doctrinas administrativas
atribuyen que las acciones son realizadas por personas, por gentes, por
humanos. Pero existen doctrinas que no separan el quién, del cómo realizar la
acción, dentro de lo cual señala como los humanos que se les atribuye la acción
están relacionados con instrumentos materiales - No Humanos -, sin los cuales
sería imposible ejecutarla. Siendo en la práctica, la acción realizada por híbridos.
Las cuestiones prácticas tipo cómo (how - tipe). "Las doctrinas de esta naturaleza
indican el tipo de procedimiento o métodos de organización que deben ser
preferidos. En este sentido, las doctrinas how - tipe incluyen procedimientos
relativos a: a) como la autoridad debe ser distribuida; b) como el liderazgo debe
ser ejercido; c) como la información debe ser dirigida; d) como los casos deben
ser manejados, y e) como el proceso de control debe ser operado".
Las cuestiones prácticas tipo qué (what - tipe), se refieren a ideas relacionadas
con la forma organizacional, con la elección de un particular tipo de organización,
como se componen sus partes y en general al que hacer organizacional. (Hood y
Jackson, 1997:21)
Esta mirada sobre las cuestiones prácticas de la administración, es planteada

como las maneras de cómo organizarse para realizar una acción administrativa.
Las cuales son argumentadas y justifican las razones para realizar la acción de
una o varias maneras específicas.
2.4.15 La Administración de lo Público
Para autores más recientes como Alejandro Lozano (2005), profesor de la

Universidad Nacional de Colombia y de la Escuela Superior de Administración
Pública, ESAP, las nuevas dinámicas y los cambios paradigmáticos han tendido
a desligar parcialmente lo público de lo estatal, con lo cual el estudio de la
Administración Pública centra cada vez más su atención en el fenómeno de lo
público.
En la unidad No. uno, “las trayectorias de lo público” del presente modulo, se

hace un recorrido frente a esta concepción que se enmarca en la administración
de lo público.
Frente a lo anteriormente expuesto, esta nueva mirada de la administración

pública, plantea una reafirmación de la política sobre la economía (Ramio,
2001), hace énfasis en la democracia deliberativa (Fischer, 2009)( Dryzek y
Hendriks, 2012), la participación ciudadana y la planificación colaborativa
(Healy, 2012), los valores de lo público como articuladores de la acción
66
administrativa (Ramio, 2001), el goce efectivo de los derechos ciudadanos
(Chica, 2013) (Tapia, 2014), la innovación pública y la co - creación (Mariñez,
2015) (Zurbriggen y González, 2014), el desarrollo de juicios ciudadanos
(Lázaro y otros, 2013), el análisis discursivo (Schmidt, 2012), nuevas formas de
articulación de lo público – internet y multimedia, realidad aumentada, etc. –
(Schmidt, 2012) (Sandercock y Attili, 2012), el papel de la retórica en el análisis
de las políticas (Gottweis, 2012) (Gottweis, 2007), análisis de referenciales de
política (Muller, 2010) (Lozano, 2007) la narrativa en la configuración del análisis
de políticas en lo público (Roe, 1994) (Schram, 2012), el aprendizaje
transformativo en la enseñanza de la administración de lo público (Fischer y
Mandell, 2012).
Estos planteamiento proceden de abordajes postpositivistas, postmodernistas y

teóricos críticos, imperados en buena parte en el pensamiento habermasiano y
foucoltiano (Buchstein y Jorke, 2012), en movimientos inter disciplinares como
es el caso del “giro argumentativo”, liderado por el profesor Frank Fischer (2012)
(1993). Su filosofía del conocimiento, se orienta desde constructivismo – El
conocimiento es una construcción social – (Lozano, n.d.), sus técnicas de
abordaje son principalmente cualitativas, desarrollando métodos diversos
(análisis de discurso, estudios de casos e investigación de campo, etnográficos,
análisis retórico y dialectico, análisis narrativo, narración de relatos e historias,
análisis acción participativa, etc.) (Gutiérrez, 2013: 170 - 171).
Esta mirada de la administración de lo público, se alinea además con los nuevos

enfoques cognitivos de las políticas públicas (Roth, 2008) y las nuevas miradas
del movimiento de la Post Nueva Gestión Pública (Christensen y Laegreid,
2013).
2.5 Actividad de aprendizaje sugerida
Clasificación comparativa de los campos de estudio del fenómeno

administrativo público
Actividad:
Desarrollar un cuadro comparativo de los campos de estudio del fenómeno

administrativo público.
Indicciones:
Primer momento:
 Leer los contenidos temáticos de la unidad,

 Leer la lectura del profesor José Juan Sánchez González:
67
Sanchez, J. J. (2001) La administración pública como ciencia. Su objeto y
su estudio. México, Plaza y Valdés – IAPEM” (Disponible en:
http://www.iapqroo.org.mx/website/biblioteca/LA%20ADMINISTRACION%2
0PUBLICA%20COMO%20CIENCIA.pdf )
 Consultar el material de lectura complementaria que estime pertinente para

el propósito de la actividad
Segundo momento: Realizar un cuadro comparativo en el que se establezca: 1)

las limitaciones, 2) las fortalezas, 3) posibilidades teórico – prácticas, y 4) Las
conclusiones frente a cada uno de los campos de estudio del fenómeno
administrativo público, expuestos en la unidad temática.
Tercer momento: Una vez desarrollado el cuadro comparativo, al final del cuadro
debe construir las conclusiones generales frente a los campos de estudio del
fenómeno administrativo público.
Campos de estudio del Fenómeno Administrativo Público

Campos de estudio Limitaciones Fortalezas Posibilidades Conclusiones frente al
Teórico – campo de estudio
Prácticas
El Estado
La propia Administración
Pública
El Gobierno
El Poder
El Poder ejecutivo
Los poderes estatales –
Ejecutivo, legislativo,
judicial –
La Burocracia
Las organizaciones
La producción - de bienes
y servicios públicos –
(Public Management)
La acción administrativa
Las Políticas Públicas
Las políticas de gestión
pública
La Gobernanza
La argumentación
Administrativa
La administración de lo
público
Conclusiones globales frente a los
campos de estudio
68
Evidencia a presentar:
 Cuadro comparativo de los campos de estudio del fenómeno administrativo

público
 Datos de la bibliografía complementaria consultada.
Aucoin, P., (1996) “Reforma administrativa en la gestión pública: Paradigmas,

principios, paradojas y péndulos”. En: Quim Brugue y Joan Subirats (comps.),
Lecturas de gestión pública, Madrid, Instituto Nacional de Administración Pública,
293 – 515
Aguilar, L. F., (2006) Gobernanza y gestión pública. Sección de obras de

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76
2.7 Bibliografía Comentada
Hood, C. y Jackson, M. (1997) La Argumentación Administrativa. Fondo de

Christopher Hood (1947- ) catedrático emérito en la universidad

de Gladstone (Australia) en gobierno y Miembro emérito de la universidad de
Oxford, se especializa en el estudio del gobierno ejecutivo, la regulación y la
reforma del sector público. Ha sido autor y editor de más de veinte libros en el
campo y, al menos, 100 artículos de revistas, y recibido varios premios por sus
investigaciones y publicaciones. Michael Jackson, Profesor emérito de la
Universidad de Sydney (Australia), está en el consejo editorial de la Revista de
Administración Pública, el Diario de la Historia de la Gestión (Reino Unido) entre
otros diarios y revistas, sus intereses son la Teoría política, la utopía política y la
ética en la administración pública.
El libro es un estudio investigativo sobre 99 doctrinas administrativas, donde se

realiza un análisis entre doctrinas, filosofías y justificaciones. Afirma que el efecto
de una doctrina administrativa está en función de su credibilidad y aceptación,
donde el conjunto de doctrinas guardan cierta coherencia, apoyándose en
justificaciones (Hood y Jackson, 1997).
La obra se divide en 4 partes, la primer parte sobre la argumentación

administrativa y la doctrina administrativa, donde se introduce en la obra desde la
pregunta por cómo organizarse, presentando un conjunto de doctrinas que dan
una respuesta diferente a la pregunta y se apoyan en ejemplos; la segunda parte
habla de doctrinas, tipo “quién”, “qué” y el “cómo”; la tercer parte se ocupa del
factor de la aceptación, con tres ejemplos de argumentación administrativa
correspondientes a tres informes de distintas épocas y lugares; y en la cuarta se
encuentran las conclusiones y se analizan dos ejemplos de filosofías
administrativas: El movimiento cameralista del siglo XVIII y la NAP (nueva
administración pública) – En el texto original, New Public Management -.
La lectura es enriquecedora para el campo de la administración Pública ya que

presenta un novedoso abordaje para el estudio de la administración brindando
herramientas metodológicas para reinterpretar la realidad administrativa.
77
Fischer, F. (2009) Democracy and Expertise. Reorienting Policy Inquiry.
Oxford University Press is a department of the University of Oxford
Frank Fischer es Profesor Distinguido de Asuntos Globales y

Política en la Universidad de Rutgers. Experto en política ambiental y política
pública, incluyendo la política exterior y el análisis de las políticas públicas.
El texto trata sobre la experiencia política en una sociedad democrática, desde la

perspectiva de la ciencia política y la teoría política, centrándose en las relaciones
entre expertos, políticos y ciudadanos, el enfoque es principalmente normativo, los
capítulos analizan las implicaciones de la gobernabilidad democrática deliberativa
de la experiencia profesional y los extiende a las prácticas políticas específicas
donde se hace hincapié en la relación del especialista en política y el ciudadano.
Fischer plantea que para la comprensión y la discusión de los temas de política

complejos frente a los ciudadanos, reestructurar el modelo ayuda a los ciudadanos
a comprender y discutir las cuestiones de política complejas que afectan sus
vidas, así como explorar cómo la deliberación pública se puede mejorar a través
de formas más cooperativas de investigación sobre la política en una sociedad
tecnológicamente avanzada. (Fischer, 2009)
El libro consta de tres partes, en las que el autor aborda los procesos de
construcción social que apuntan a la producción del consenso, además de abordar
la cuestión por como situar la técnica en el campo de lo social y cuáles son sus
implicaciones para la deliberación de las políticas. Fischer a la vez plantea la
epistémica de las políticas desde la perspectiva de un empoderamiento
deliberante. Se aborda la política pública como una construcción social. Para lo
cual incorpora en su análisis la cuestión de las historias, el aprendizaje
transformativo y un tercer elemento que denomina la razón apasionada (el campo
de las emociones en la gestión de políticas).
La importancia del texto radica en conocer nuevas perspectivas de cómo valorar

productos sociales elaborados entre expertos, políticos y ciudadanos, que
conduzcan a nuevos ejercicios socio políticos , en sociedades con problemas y
contextos complejos, que necesitan la implementación de una democracia
deliberativa que conlleva al desarrollo de mecanismos para incrementar la
participación ciudadana así como nuevos saberes, prácticas y habilidades,
esencialmente importantes para el ejercicio democrático.
78
Fischer, F. & Gottweis, H., (Ed) (2012). The argumentative turn revisited:
public policy as communicative practice. Duke University Press.
Frank Fischer y Herbert Gottweis, casi dos décadas después de

haberse publicado en 1993 “The Argumentative Turn in Policy Analysis and
Planning”, con la que se desencadenó un giro argumentativo en el estudio de las
políticas y la administración pública, alejándose de los enfoques tradicionales al
incluir el estudio del discurso, la argumentación y la retórica como aspectos
indispensables para el desarrollo de una nueva teoría analítica en la formulación y
planificación de las políticas, editan la segunda parte, de su obra inicial,
recopilando una buena variedad de trabajos investigativos que evidencian una
teoría robusta en cuanto a su capacidad de interpretación y análisis.
En los nuevos aportes seleccionados, por investigadores y académicos

internacionales, resaltan perspectivas diversas entorno a la interpretación y
análisis de las políticas, tales como el análisis del discurso; la democracia
deliberativa; la planificación colaborativa; el institucionalismo discursivo; el análisis
retórico; el análisis narrativo; el análisis semiótico; el papel de las emociones y las
imágenes; el rol de internet, los documentales y la multimedia en la deliberación
de políticas; el post estructuralismo Foucaultiano; la teoría critica Habermasiana; y
el aprendizaje transformacional.
El giro argumentativo es resumido por los autores como una orientación hacia la
deliberación dialógica en el análisis y comunicación de las políticas y la
administración de lo público, más allá de lo estatal.
Este libro es una lectura obligatoria para los interesados en las nuevas
perspectivas investigativas para el análisis de políticas pública y la administración
de lo público.
79
Harmon, Michael M. 2006.Public administration’s final exam: a pragmatist
restructuring of the profession and the discipline. United States. The
University of Alabama Press. 2006.
Si la administración pública encuentra un particular desarrollo en el

mundo anglosajón, se debe en alguna medida a los trabajos prolíficos que han
esclarecido y ahondado ésta disciplina, por lo demás en permanente construcción,
y en los cuales es imprescindible referirse a la obra de Michael M. Harmon,
profesor emérito de la Universidad George Washington y frecuente colaborador de
la influyente publicación “Public Administration Review”. Harmon es un punto de
referencia en la teoría de las organizaciones, la ética administrativa y su función
crítica y la filosofía de las ciencias sociales.
Con un estilo personal y explicativo que facilita la comprensión del texto, Harmon
invoca al "fantasma de Woodrow Wilson” para analizar la dicotomía entre Política
y Administración, que no cesa de rondar y acosar al problema de la gobernabilidad
y muchos otros problemas prácticos tanto para la administración como para la
política, discusión que sin embargo ha sido descuidada en la investigación
académica.
Esta dicotomía, señala Harmon, a través del estudio de la historia de la

administración pública, es una cuestión que aún no se ha sabido responder, y
linda entre el pragmatismo y el normativismo (cap. I). Los valores y los hechos en
la administración, frente al problema del moral, es otro aspecto que destaca (cap.
II). Prosigue con la discusión respecto al pensamiento y la acción en la
administración o el problema del racionalismo (cap. III). Aborda lo inherente a los
fines y medios, como problema de la gestión (cap. IV). Y finalmente, la relación
teoría y la práctica como el problema del tecnicismo en la administración (cap. V).
La conveniencia de una reescritura de la relación entre Política y Administración y

de los problemas que suscita, que presenta Harmon como alternativa, retoma en
pensamiento de John Dewey y Robert Dahl. Pretende superar la dicotomía, desde
un enfoque pragmático - pluralista para la acción político administrativa,
encontrando su comprobación en los actuales problemas de gobernabilidad y en
los incompletos análisis políticos y administrativos, así como en las dificultades y
deficiencias presentes en la enseñanza e investigación de la Administración
Pública.
80
Riccucci, N. (2010) Public Administration: Traditions of Inquiry and
Philosophies of Knowledge. Washington, DC: Georgetown University Press.
2010
Este libro fue ganador en 2012 del Premio al Mejor Libro de

Investigación en Administración Pública, que concede la American Society of
Public Administration, por ser pionero en el estudio de los diversos métodos de
investigación y de tradiciones epistémicas, en dicho campo. Norma Riccucci, su
autora, es Profesora en la Escuela de Asuntos Públicos y Administración de la
Universidad de Rutgers en Newark, Editora especial de la publicación “Public
Administration Review” y Miembro activo del Consejo Asesor y Académico de la
Asociación para el Servicio Público (PPS). Su trayectoria en la escritura e
investigación en torno a la Gestión Pública y su enfoque en las cuestiones y los
problemas de la equidad social, la diversidad y la discriminación y las relaciones
laborales en el empleo público; le han valido no solo un sinnúmero de distinciones,
sino también, una lugar destacado y de referencia para comprender las
dificultades actuales de la administración pública.
Este trabajo enriquece enormemente la literatura de la administración pública,

retomando en su primer capítulo, desde una pregunta, la herencia intelectual y los
desarrollos teóricos: ¿Es la Administración Pública un arte o una ciencia? Cuestión
que motiva los más profundos desacuerdos (Cap. 1).
Riccucci enuncia en una necesidad vital para la disciplina: la búsqueda de un

paradigma, la administración pública como ciencia postnormal (Cap. 2) que
emerja de la revisión de los enfoques ontológicos y epistemológicos dominantes,
problema también relacionado con las crisis de identidad en otras Ciencias
Sociales (cap.3.).
Frente a su planteamiento de la administración pública como una ciencia

postnormal, Riccucci retoma la propuesta teórica de Silvio Funtowicz y Jerome
Ravetz (2000), que frente a la perspectiva de la ciencia normal, expuesta por
Kuhn, ven cómo se requiere un pensamiento científico que tenga en cuenta las
cuestiones sociales y políticas de una forma más amplia, en el proceso de
resolución de problemas de impacto planetario.
Riccucci con varios ejemplos e ilustraciones muestra diferentes métodos y teorías

que se han empleado en la investigación de otras disciplinas, pero también
delimita la especificidad y las lógicas de la investigación en la Administración
81
Pública (cap.4), así como sus enfoques tradicionales, cuantitativos o bien
cualitativos (cap.5 y 6) y la ventaja de la triangulación y el desarrollo de métodos
mixtos de investigación (cap.7.).
Finalmente, Riccucci ofrece una sinopsis de las tradiciones epistémicas y su

sustancial heterogeneidad para la administración pública (cap.7).
Este texto, tiene un alto valor para el desarrollo de un dialogo disciplinar frente a
su paradigma que aporta aspectos provechosos para la investigación en la
administración pública.
Sánchez, J. J. (2001) La administración pública como ciencia. Su objeto y su

Juan José Sánchez González es licenciado en Ciencias Políticas y

Administración Pública por la FES “Acatlán”-UNAM. Magister y
Doctor en Administración Pública de la Universidad Nacional Autónoma de
México. Profesor de la Universidad Autónoma del Estado de México y del
doctorado en Administración Pública del INAP de México. Junto al profesor Omar
Guerrero, el autor es uno de los más destacados tratadistas mexicanos de la
Esta obra, busca responder a la pregunta fundamental de si la administración

pública es realmente una ciencia. Inclinándose por el sí y expone contundentes
razones de diverso orden.
El trabajo de Sánchez está dividido en siete capítulos, en los primeros capítulos

hace un recorrido histórico frente al estudio de la administración pública,
retratando cuestiones administrativas, del poder y del gobierno en civilizaciones
antiguas como los sumerios, hititas, asirios, caldeos y persas. En los grandes
imperios antiguos: Egipto, Grecia, Roma, India, China, Bizancio, el Islam y el
Imperio Otomano. Frente a la historia de la enseñanza de la administración
pública, retrata las enseñanzas de Confucio, el Arthasastra de Kautilya, los
espejos de príncipes musulmanes, la contribución de Juan Badina, los escritos de
los consejeros de príncipes, el cameralismo, así como el trabajo de Lorenzo van
Stein (Alemania) y por Bonnin (Francia) (Cap. 1 y 2) (Sánchez, 2001: 16).
Sánchez da cuenta que ha sido la administración pública, determina cuales son

las materias objeto de estudio de la disciplina (Cap. 3). Retoma el método de
delimitación disciplinar de Dwight Waldo, dando cuenta: por la actividad de la
administración pública, lo que los estudiados de disciplina han abordado, y por las
82
cuestiones de la enseñanza e investigación que se han tratado históricamente y
en la actualidad.
Sánchez hace un impecable trabajo de síntesis y análisis frente a la multiplicidad

del objeto de estudio de la administración pública (la actividad de la administración
pública) y el estudio del objeto (la disciplina misma) (Cap. 4, 5 y 6).
Este trabajo es un importante aporte para todo aquel que quiera profundizar en el
estudio disciplinar de la administración pública como ciencia.
Shafritz, J. M., & Hyde. A.C, (1999) Clásicos de la administración pública.

La vasta antología de Jay M. Shafritz, Profesor de Asuntos Públicos

e Internacionales de la Universidad de Pittsburgh, y Albert C. Hyde, Experto
investigador en políticas públicas y Miembro de The Brookings Institution; recoge
51 textos, contenidos cronológicamente en seis grandes capítulos y ordenados en
once grupos temáticos, de los más destacados pensadores de la administración
pública.
Los principios, aspectos teóricos y críticos que han formado la disciplina, a través
de los textos presentados, ilustran su amplio y continuo desarrollo, y están
comentados y explicados brevemente por los compiladores. Esto permite lograr
una visión amplia del significado que cada autor ha tenido para el campo y su
específico aporte, relevante en el pensamiento y la estructuración de la materia.
Con el estudio de la administración (1887) de Woodrow Wilson y la política y la

administración (1900) de Frank J. Goodnow, tras rememorar las primeras voces
de la administración, se inicia el libro. También, pasando por la Gestión de la
Ciencia (1912) de Frederick W. Taylor y El Movimiento para la reforma
presupuestaria en los Estados (1918) de William F. Willoughby o bien La entrega
de las Órdenes (1926) de Mary Parker. Y continúa hasta abordar a Deil S. Wright y
las relaciones intergubernamentales (1974) o a David H. Rosenbloom y la Teoría
de la administración pública y de la separación de poderes (1983); sin omitir voces
como la de Paul Appleby (1945), Herbert A. Simon. (1946) o Dwight Waldo (1948)
u otras más recientes como la de Carol W. Lewis (1992) y Michael Barzelay
(1992).
83
El sinnúmero de traducciones de ésta obra y sus ampliadas reediciones,
comprueban y afirman el valor y la importancia que posee para un mayor
conocimiento del desarrollo de las teorías y prácticas que han alimentado a la
administración pública. Es importante para entender las dimensiones de ese
fenómeno amplio, en el estudio de la teoría de la organización y la burocracia, la
gestión de los recursos y el proceso presupuestario, la política pública, su
implementación y evaluación, las relaciones intergubernamentales y la ética en el
servicio público ; entre otros. Sin lugar a dudas es un clásico y constituye una
referencia obligada para el estudio y la investigación de este campo. John Kiefer
de la Universidad de New Orleans bien señala que: "esto es parte del ADN de la
administración pública."
84
UNIDAD 3. PRINCIPALES DESARROLLOS DE LOS ENFOQUES TEÓRICOS
DE LA ADMINISTRACIÓN PÚBLICA A PARTIR DE LA SEGUNDA MITAD DEL
SIGLO XX
La presente unidad temática, examina los principales enfoques teóricos de la

administración pública a partir de la segunda mitad del siglo XX, con el propósito
de formar una visión general de los desarrollos disciplinares y las diferentes
formas de abordaje del fenómeno administrativo público.
Se aborda la perspectiva del nuevo institucionalismo en la administración pública y

sus diferentes versiones a fin de precisar y diferenciar el concepto de organización
respecto al concepto de institución con el propósito de clarificar su alcance,
estructura y aplicabilidad.
Se exponen los enfoques y tendencias de la Nueva Gestión Pública, así como sus
implicaciones para el desarrollo de una nueva visón de la administración pública
frente a las concepciones procedentes de la teoría burocrática.
Finalmente se exponen y analizan las posturas críticas y transformativas frente a

la Nueva Gestión Pública, a fin de demarcar las nuevas tendencias denominadas
de Post Nueva Gestión Pública, y se concluye con la propuesta de un ejercicio de
análisis comparado de diferentes sistemas administrativos nacionales.
Como anexo se presenta una selección de bibliografía recomendada, al igual que

en las anteriores unidades temáticas.
La multiplicidad de objetos de estudio que históricamente han emergido en la

conformación de diversos campos de estudio de la administración pública, vistos
en la unidad anterior, se compaginan con la heterogeneidad de enfoques
disciplinares para el estudio de dichos objetos.
En las formas de abordar el estudio de la administración pública, se presentan

desde concepciones ortodoxas del ámbito jurídico hasta miradas heterodoxas del
ámbito cognitivo (neo institucionalismo sociológico).
Entender sus diversas lógicas es fundamental dado que en la realidad de la acción

administrativa estas se superponen. Lo jurídico, económico, político, histórico,
psicológico, sociológico, gerencialista, antropológico o cultural, se combina de
formas diversas en el desarrollo de la acción administrativa. Lo cual enriquece y
potencia la administración pública pero a la vez dificulta consolidar un estatuto
disciplinar propio.
85
En términos de Sánchez (2001) y González (1987), refiriéndose a la obra de
Henry, la administración pública debe llegar a compaginar su objeto de estudio: la
administración pública como acción – profesión -; con su estudio del objeto: la
administración pública como disciplina.
La administración pública, como objeto de estudio y como disciplina social, sigue

evolucionando. Con este trabajo se pretende evidenciar que no estamos
estancados y por el contrario hay un fluido crecimiento, no ordenado o disciplinado
como muchos quisieran, tal vez, estamos más ante una indisciplina científica en la
construcción del saber administrativo público que ante una disciplina o un tipo de
ciencia normal, en los términos de Kunh.
Los debates de la nueva gestión pública y la post nueva gestión pública,

evidencian que el grado de incertidumbre y el nivel de las apuestas de decisión, de
la acción administrativa cada vez son más altos. Que los escenarios de decisión
socio técnica de la administración públicas son cada vez más complejos y
marcadamente politizados. Como planteaba Rittel y Webber, los admiradores
públicos tendemos a enfrentarnos más a problemas perversos (wicked issues) que
a problemas dóciles (docile issues).
Construir una autopista, puede que no sea fácil, pero la resolución de los
problemas técnicos a los que se enfrenta, tiende a tener soluciones previamente
concebidas y los niveles de previsibilidad y repetición de la acción técnica son
altos, la incertidumbre tiende a estar controlada. Eso es un problema dócil.
Pero definir el trazado de la autopista, por donde debe pasar, a quien beneficia y a
quien no, sus impactos multi dimensionales – sociales, políticos, ambientales,
económicos, legales, culturales, etc. -, su prospectiva, su legitimidad, legalidad,
generación de valor público, fomento de la democracia y los derechos humanos, y
otras cuestiones indeterminadas, hace que la resolución de estos problemas sean
altamente inciertos y complejos. Incluso no es claro definir cuál es el problema.
Esto es un problema perverso.
Norma Riccucci (2010) nos presenta una alternativa paradigmática. Es entender

la administración pública como una ciencia post – normal, que no se oriente desde
el paradigma de la ciencia expuesto por Kunh, sino aborde otras miradas más neo
positivistas, incluso anti positivistas, que forjen una ciencia hecha con la gente,
deliberativa en los términos de Habermas o de Fischer (2012).
Pasar de la visión de un experto que resuelve problemas (perversos) para la gente

(a quien se ve como un problema dócil), a una concepción donde más que un
experto en administración pública, existe un facilitador que ayuda a resolver
problemas con la gente, es el reto futuro de la disciplina.
Las nuevas visiones de la post nueva gestión pública pareciera que se encaminan
en este sentido, pero requerimos de mayores esfuerzos investigativos, para forjar
86
un horizonte transformativo de la forma como hemos venido pensando y
ejerciendo la administración pública como profesión y como disciplina.
Explicar y comprender el desarrollo disciplinar de la administración pública,

orientado a su crítica y a su transformación, es necesario para afrontar los retos
que nos deparan las próximas décadas del siglo XXI.
Contenido Competencia general Competencias especificas

Enfoques Distinguir los diferentes enfoques teóricos
teóricos de la constitutivos del estudio de la administración
público con el fin de establecer las
administración tendencias, los avances y posibilidades de la
pública a partir disciplina, mediante un ejercicio de
de la segunda demarcación, discusión y evaluación
mitad del siglo Examinar los prospectiva.
xx principales enfoques
El nuevo teóricos de la Precisar y diferenciar el concepto de
institucionalismo administración pública organización respecto al concepto de
institución, con el propósito de clarificar su
en la a partir de la segunda alcance, estructura y aplicabilidad, a partir de
administración mitad del siglo XX, con un estudio ilustrativo.
pública el propósito de formar
La Nueva una visión general de Analizar los enfoques y tendencias de la
Gestión Pública los desarrollos nueva gestión pública, con el fin de
comprender los cambios en las orientaciones
disciplinares y las
de sentido, prácticas y posturas ideológicas
diferentes formas de en la administración pública a final del siglo
abordaje del fenómeno XX, a partir de un estudio ilustrativo y de
administrativo público, análisis comparado de diferentes sistemas
a partir de un ejercicio administrativos nacionales.
La post La de clasificación y Analizar las posturas críticas y
Nueva Gestión transformativas frente a la Nueva Gestión
contraste. Pública e identificar las nuevas tendencias
Pública denominadas de Post Nueva Gestión
Pública, con el propósito de comprender las
dinámicas de cambio y orientaciones de
futuro en el siglo XXI, a partir de un estudio
ilustrativo y de análisis comparado de
diferentes sistemas administrativos
nacionales (Países bajos, nueva Zelanda,
Canadá, Australia, entre otros).
87
3.4 Enfoques teóricos de la administración pública a partir de la segunda
mitad del siglo xx
El quehacer y los procesos inherentes a la administración pública – como

profesión -, así como el estudio de dichas acciones y actividades – como
disciplina-, marcadamente ha tenido diferentes aportes de múltiples disciplinas.
Esto ha ocasionado que la administración pública tanto como profesión y como
disciplina, tenga una amplia gama de enfoques teóricos que para Sánchez
produce un doble efecto:
“… mientras "enriquece" el campo con una diversidad de aportaciones, por

otro lado también limita e impide contar con un enfoque integral -paradigma-
que permita aglutinar la diversidad de dichos enfoques.” (Sánchez, 2001:
161).
Sánchez en su análisis remite al trabajo de Beauregard Gonzáles (1987) en su

estudio ya clásico, sobre la administración pública norteamericana, delimita las
clasificaciones del estudio de la administración pública en los Estados Unidos de
América, así (González, 1987: 29 – 35):
Henderson Mc Curdy Henry Golembieski

Divide en tres divide en tres divide la disciplina en cinco divide en la
periodos: periodos: paradigmas: disciplina en cuatro
fases:
1) tesis: énfasis 1) El ortodoxo Paradigma 1, dicotomía
estructural, 1887- (1887-1945), entre política y Fase 1. analítica-
1945; administración dicotomía política y
2) El político (1945- (1887-1926); administración;
2) antítesis: énfasis 1960)
en el Paradigma 2 (1927-1936), Fase 2. concreta
comportamiento y 3) El programático el reto 1938-1947, reacción dicotomía política y
el medioambiente, (1965-1966) al reto 1947-1950; administración;
1945-1958;
Paradigma 3, Fase 3. gerencia
3) síntesis: énfasis administración científica
organizacional, como ciencia política
1958-1966. (1956-1970); Fase 4. política
pública
Paradigma 4,
administración pública
como ciencia administrativa
(1956-1970);
Paradigma 5,
administración pública
como administración
pública.
A partir de González (1987: 29 - 35)
Sanabria (2009), dando continuidad al trabajo de Sánchez (2001) y González

(1987), plantea que a las anteriores clasificaciones se debe ampliar al estudio
88
despeinar, los desarrollos frente al quehacer de la administración pública a partir
de los debates del New Public Management (Nueva Gestión Pública) y en lo
concerniente a los desarrollos globales, más allá de las discusiones nacionales
limitadas al mundo anglosajón, se debe incluir también lo referente al “Estado
fuerte” en contraste al New Public Management.
Frente a las clasificaciones planteadas por Henderson, Mc Curdy, Henry y

Golembieski, Sanabria (2009) incluye la fase de la Nueva Gestión Pública (década
del 80 a inicios del siglo XXI) y finalmente la fase del giro Hacia el “Estado fuerte”
(Inicios del siglo XX, hasta hoy).
Esta última fase que enuncia Sanabria, Tom Christensen (2012) la denomina Post
Nueva Gestión Pública, en la cual frente a los problemas no resueltos por la
Nueva Gestión Pública, en la administración pública se gesta un nuevo
movimiento administrativo que busca reafirmar re afirmar al Estado como
solucionador de última instancia de problemas complejos (nacionales y
transnacionales), re politizar la administración pública e introducir reformas
administrativas que denomina de Totalidad del gobierno y Gobierno Conjunto.
Dada la importancia y vigencia de estas nuevas fases del estudio de la
administración pública, se abordaran posteriormente con una mayor profundidad.
Retomando la ilustración de Sánchez (2001), los enfoques teóricos en el estudio

de la administración, en la segunda mitad del siglo XXI, tendrán una gran
influencia por los desarrollos disciplinares con una fuerte tendencia anglosajona,
en especial los desarrollos de los enfoques gerencialistas, politológicas,
psicológicas y sociológicas.
Enfoques Descripción
disciplinares
Enfoques Hace énfasis en el estudio de las condiciones y técnicas
gerencialistas productivas orientadas por criterios económicos de
productividad, economía, eficiencia y eficacia. Presta interés
por el desarrollo de conceptos e ideas como estructuras de
producción de bienes, división funcional del trabajo, principios
administrativos, procesos y procedimientos técnicos.
Enfoques Hace énfasis en el estudio de las dependencias
politológicos gubernamentales como centro de la acción de gobierno.
Destaca el estudio de las políticas públicas desde lógicas
secuenciales (ciclo de políticas) y no secuencias (análisis de
referenciales, cognitivo, narrativo, etc.). Destaca la importancia
de la burocracia y profundiza en el estudio de las instituciones,
haciendo diferencias frente al concepto de organización.
Enfoques Hace énfasis en el estudio de la subjetividad y el individuo, sus
psicológicos necesidades, motivaciones y comportamientos frente a las
diferentes situaciones administrativas en las que se encuentra
inmerso. También presta atención por los problemas de la
89
decisión de alternativas, el desarrollo organizacional, el cambio
organizacional, la cultura de las organizaciones, el liderazgo y
la innovación organizacional.
Enfoques La administración pública y la organización burocrática, son
sociológicos entendidas como sistemas sociales que se adaptan a
diferentes entornos (políticos, económicos, culturales,
tecnológicos, jurídicos, medio ambientales, etc.) para lograr su
supervivencia.
Interpretación propia a partir de Sánchez, citando a Davy (Sánchez, 2001:

158 – 159)
Si bien, estos enfoques han sido dominantes en la segunda mitad del siglo XX, y
proyectan en algunos de los casos a pensadores de la primera mitad del siglo XX
como Taylor, Mayo, Barnard o el mismo Weber. No quiere decir que los enfoques
ortodoxos de la administración pública, encabezado por el jurídico legal, se hayan
hecho a un lado.
Enfoque Jurídico
El enfoque jurídico de la administración pública, continúa viva y con fuerza en el

quehacer profesional y en el estudio disciplinar de la administración pública (Vidal
Perdomo, 2006). En ella el derecho administrativo es su centro y hace especial
énfasis en el problema de la legalidad de los procedimientos de los actos
administrativos que acontecen en cada una de las ramas y órganos del poder
público estatal, y en las relaciones entre el Estado y particulares (Ej. contratación
Pública), niveles de gobiernos – relaciones inter gubernamentales y entre los
Estados (Ej. acciones de convencionalidad).
Enfoque económico
El enfoque económico, si bien nutrirá de manera preponderante las concepciones

gerencialistas, la pregunta por la racionalización económica, las relaciones
analíticas de costo – beneficio, la búsqueda de óptimos económicos y la
implementación de diversos modelos economistas en la actuación administrativa,
está hoy presenta en el debate, tanto así que movimientos como la Nueva Gestión
Pública, han planteado la necesidad de que el paradigma económico supedite al
político en la concepción y desarrollo de la acción gubernamental (Guerrero,
2002).
Enfoque histórico
La concepción histórica de la administración pública, ha sido una cuestión de vital

importancia para diferentes tratadistas (Guerrero, 1976, 1986) (Sánchez, 2001)
(Glandden, 1981) y se ha centrado especialmente en la comprensión y explicación
del desarrollo de los sistemas administrativos, señalando las interconexiones entre
contextos – políticos, económicos, sociales, etc. -, actores (historias personales y
90
biografías) e interés. Omar Guerrero, por ejemplo, ilustra sobre las relaciones
directas entre las etapas del desarrollo del capitalismo y la evolución de la
administración pública. Sánchez (2001) considera que el desarrollo de la historia
de la administración pública, no se debe confundir con la historia de la ciencia
administrativa (la cual también es necesaria) o como parte de esta. La historia de
la administración pública, requiere de independencia pero dialogo continuo con la
ciencia administrativa. Sánchez plantea que la historia de la administración pública
debe guiarse por seis principios (2001: 157) - que se transcriben a continuación -:
1) La historia administrativa es una historia con vocación experimental, una

historia de sucesos.
2) La historia administrativa debe buscar y desentrañar ciertas constantes
de las actitudes fundamentales de la administración.
3) Es una historia crítica que debe poner en claro la parte imaginaria de la
acción administrativa.
4) Es una historia con método regresivo, la historia se remonta a su
pasado.
5) Es historia diferente que busca evaluar la diferencia entre los principios
fijados por la ley y su aplicación en las oficinas.
6) Es una historia administrativa cotidiana que busca descubrir la vida real
y cotidiana.
Enfoque comparativo
El enfoque comparativo de la administración Pública, hace parte de la tradición

metodológica de la ciencia política que privilegia la comparación como el método
por excelencia de la disciplina. Giovanni Sartori, uno de los principales exponentes
de la ciencia política contemporánea, considera que la comparación es el ejercicio
básico de toda actividad cognoscitiva (Sartori y Morlino, 1994: 15). Y plantea tres
peguntas a resolver frente a la comparación en la ciencia política, ¿Por qué
comparar? ¿Qué comparar? ¿Cómo comparar? Para Sartori la comparación es
necesaria como método de control para la producción de conocimiento científico
(Sartori y Morlino, 1994: 29 – 31), sirve para verificar (si se cumple) o falsificar (no
se cumple) una generalización (regularidad) que se corresponde con los casos a
los cuales se aplica. En lo cual concordaba Lasswell (2000), para quien el enfoque
científico es inevitablemente comparativo.
Así como afirma Sartori que se hace ciencia política comparando (Sartori y
Morlino, 1994: 33), Ferrel Heady (2000) concibe que el desarrollo disciplinar de la
administración pública está en el método comparativo. ¿Cómo se hace
Administración Pública? Comparando, sería la respuesta disciplinar desde esta
mirada. Y su énfasis esa en comparar sistemas administrativas entre naciones y al
interior de estas.
La administración pública comparada, privilegia el estudio de caso, como una

forma de generar hipótesis investigativas y para validar (o no) una postura teórica
91
o una cuestión práctica administrativa. Si bien es claro que el análisis de caso y el
análisis comparativo, son diferentes en cuanto método y alcance, se pueden
entender como complementarios.
El enfoque del estudio de caso
La concepción del estudio de caso, base para hacer administración pública

comparada, tiende a centrarse en problemas específicos de la actividad
administrativa (ej. Selección de personal, adquisición de insumos, control y
seguimiento a la actividad administrativa, etc.). Y tiende a concebir como el
propósito principal de la administración pública, la resolución de problemas.
Como una ramificación de los estudios de caso, se encuentra el desarrollo de

casos de ficción (Sánchez, 2001, 161), en el cual se emplean episodios
imaginarios para entender el proceso administrativo, recurriendo a casos
novelados y obras de ciencia ficción. Presenta gran potencial en los procesos de
enseñanza de la administración pública, para debatir sobre la resolución de
problemáticas administrativas a partir de casos hipotéticos.
3.5 El nuevo institucionalismo en la administración pública
El análisis institucional y organizacional en contextos institucionales, comparte

conceptos y metodologías de la teoría racional de intereses, en buena parte
producto del papel que juega en sus orígenes la teoría de la elección racional, la
cual integra postulados neoclásicos con el fin de analizar los arreglos
institucionales en el diseño de las reglas, incorporando conceptos como los costos
de transacción, la relación principal - agente, la teoría de juegos, la teoría
contractual y los cazadores de rentas (rent-seekers). La elección racional irrumpe
en el análisis de lo administrativo y de las políticas públicas con el Public Choice y
en palabras de Rorth “es la aplicación de la teoría económica para la comprensión
de la política” (Rorth, 2008: p. 80)
Richard Scott (1995), hace una lectura más rigurosa de lo anterior y expone como
el neo institucionalismo, parte del Public Choice pero le da una mayor importancia
a los contextos donde se juegan los intereses de los actores, se toman decisiones,
se gestan diseños organizacionales y se desempeñan dinámicas
organizacionales.
Se puede llegar a decir que el neo institucionalismo hace énfasis en los contextos
y el lugar (las instituciones y las organizaciones) donde se desarrolla la elección
racional. Hace la pregunta por como las reglas institucionales afectan los
comportamientos individuales, en este sentido busca explicar e incluso predecir el
comportamiento de los actores organizacionales.
Scott clasifica el neo institucionalismo en tres grupos: regulativo, normativo y

cognitivo. Siendo el regulativo el más cercano al Public Choice, el normativo se
92
encuentra en un punto intermedio y el cognitivo es el más alejado a la pretensión
de racionalidad en los actores.
Análisis regulativo o neo institucionalismo económico
El análisis institucional regulativo procede del neo institucionalismo económico

(Scott, 1995) donde las instituciones se entienden como las “reglas del juego” que
regulan el comportamiento de los actores y dictan las sanciones y recompensar
(incentivos) para lograr su cumplimiento (North, 1994). Un marco institucional o
conjunto de reglas disminuye o incrementa los costos de transacción, los cuales
determinan lo que se debe pagar para poder hacer a su vez transacciones en un
mercado. En el trabajo de North, emergen preguntas del orden subjetivo que son
objetivizadas, tales como la cuestión de la confianza, dado que su presencia
disminuye los costos de transacción y su ausencia los incrementa. En general en
los análisis regulativos pareciera que los acortes son racionales (saben hacia
donde se dirige su acción, hacen cálculos de costo – beneficio y determinan que
reglas les convienen más) pero sus reglas son entendidas como un resultado de
procesos históricos y culturales o en palabras de North, “las instituciones son los
andamios que el ser humano erige” (North, 2005: p. 48).
Análisis normativo o neo institucionalismo político
El análisis normativo (Scott, 1995) o también descrito por Roth (2008) como neo
institucionalismo político o de la ciencia política, plantea que en las organizaciones
el comportamiento individual está limitado por estructuras de roles o papeles que
se adoptan según los momentos y las situaciones (March y Olsen, 1997). Los
actores desde sus estructuras de roles o papeles, son entre definidos respecto a lo
que se espera de su comportamiento organizacional (frente al hacer) el cual
cambia de acuerdo a su rol o papel.
Para March y Olsen (1997) los individuos se preguntan ¿Quién soy?, y por tanto,
¿Qué debo hacer? Y dado que los momentos y las situaciones son cambiantes,
están respuestas también lo son. Estas preguntas van más allá del ¿Cuál es mi
objetivo? o ¿Qué me conviene? de la elección racional a una elección en términos
de lo “más apropiado”, según el lugar y el momento que se ocupe en el mundo.
Hacer lo que se espera del rol o papel que se desempeña en el momento y lugar
apropiado, reduce la incertidumbre frente a la acción orientada al éxito, en
términos de su satisfacción.
Análisis neo institucional cognitivo o sociológico
El análisis neo institucional cognitivo (Powell y DiMaggio, 1999) o sociológico

(Scott, 1995), de acuerdo a Scott, tiene como antecedente los trabajos de
Silverman (1971), en los cuales se propone una perspectiva fenomenológica de
las organizaciones, que toma como objeto de estudio los sistemas de significado y
las formas como se construyen y reconstruyen dentro de la acción social (Scott,
1995: p. 27). Para Silverman el marco de acción se deriva de los significados “que
93
los hombres le dan a sus propias acciones y las de otros”. La acción “… esta
constreñida por la forma en que (el hombre) construye socialmente su realidad”
(Silverman, 1971: p. 141). El estudio de los significados en la acción
organizacional, tiende un puente a miradas como la constructivista de Berger y
Luckmann (1975) que enfatizan en las dimensiones cognitivas de las instituciones.
Pero es el trabajo de Powell y DiMaggio (1999), uno de los que más ha influido en
el desarrollo de esta perspectiva. Con su modelo de modelo de isomorfismos
organizaciones – coercitivo, mimético y normativo -, analizan como se difunden los
efectos institucionales en medio de campos organizaciones limitados por arreglos
institucionales que condicionan lógicas al interior de un campo organizacional para
que “se piense y actué” de una similar forma y no de otra.
Pero las instituciones también pueden ser entendidas como el producto de los
procesos cognitivos que tienen lugar en la relación social de los individuos y que a
su vez son reproducidas en la acción social. Las instituciones son los
comportamientos aprehendidos en una cultura donde toman valores, ritos,
costumbres y creencias que se integran a una “forma aceptada de hacer las
cosas” (Vergara, 2010: p. 41) que constituyen la realidad posible. Aquí los actores
no hacen cálculos racionales, solo absorben y reproducen la cultura que los rodea
y atraviesa. Sus objetivos, no les son propios, es solo la manifestación institucional
que se evidencia, lo cual aplica tanto para individuos como para organizaciones.
Desde este enfoque cobra importancia la pregunta por el lugar institucional de los
actores gubernamentales y no gubernamentales en los procesos administrativos.
La pregunta por los comportamientos es también de importancia, así como resaltar
la pregunta por la confianza de North (2005) y las reglas como procesos históricos
y culturales.
Isomorfismos institucionales
La burocratización como racionalidad limitante, es el principal paradigma de

homogenización o estandarización de aspectos organizacionales, como lo son la
cultura, la estructura y la producción que surgen de la estructuración de campos
organizacionales. Por campo organizacional, se entiende un conjunto de
organizaciones que constituyen un área reconocida de la vida institucional: los
proveedores principales, los consumidores de recursos y productos, las agencias
reguladoras y otras organizaciones que dan servicios a productos similares
(DiMaggio y Powell, 1999: 106).
DiMaggio y Powell al plantear la homogenización organizacional como un

problema de estudio, establecen la pregunta frente a ¿Por qué hay una
homogenización tan sorprendente de formas y prácticas organizacionales? Y para
tratar de dar respuesta a su interrogante, retoman en concepto de campo
organizacional, señalando que su argumentación se define con base a la
investigación empírica.
94
Para estos autores, los campos organizacionales están definidos y estructurados
institucionalmente a partir de cuatro etapas, que son:
1. Un aumento en el grado de interacción entre las organizaciones en el campo.

2. El surgimiento de estructuras ínter organizacionales de dominio y de patrones
de coalición claramente definidos.
3. El aumento en la carga de información de la que deben ocuparse las
organizaciones que participan en el campo.
4. El desarrollo de la conciencia entre los participantes de un conjunto de
organizaciones de que están en una empresa común.
Este proceso de homogenización presente en los campos organizacionales, como
problema de estudio, es entendido como isomorfismo institucional. El cual es un
proceso limitador que obliga a una organización (unidad) en un conjunto o campo
organizacional (población) a parecerse a otras organizaciones (unidades) que
enfrentan las mismas condiciones de entorno.
Desde esta mirada, se plantea que las organizaciones en un campo

organizacional no solo compiten por recursos y clientes, sino también compiten
por poder político, legitimidad institucional y una buena condición social y
económica. Donde las organizaciones más antiguas y grandes llegan a un punto
en que pueden dominar sus ambientes en vez de ajustarse a ellos (DiMaggio y
Powell, 1999: 106), y donde no necesariamente las organizaciones más eficientes
son las que plantean las reglas del juego, o aun, los autores concluyen que las
organizaciones menos eficientes, en un campo organizacional, a pesar de su
ineficiencia en la competencia por recursos y clientes, tienden a persistir gracias a
su poder político o a su grado de legitimidad institucional o a su grado de prestigio
económico o social (DiMaggio y Powell, 1999: 122).
Existen tres mecanismos de cambio institucional isomorfico, a saber:
El isomorfismo coercitivo. El cual se debe a influencias políticas y a la cuestión

respecto a la legitimidad. Este tipo de isomorfismo, tiende a generar
homogenizaciones en la cultura, la estructura y los procesos a partir de: presiones
formales e informales; a expectativas culturales en la sociedad dentro de la cual
funcionan las organizaciones; a los mandatos gubernamentales; a la búsqueda de
compatibilidad con las empresas matrices; y a la interacción ceremonial con otras
organizaciones (Ej. Las organizaciones jerarquizadas dominantes Vs. Las
organizaciones colectivas en búsqueda de recursos, donde las ultimas terminan
asumiendo cabezas jerárquicas para negociar con las primeras) (DiMaggio y
Powell, 1999: 109 – 111).
El isomorfismo mimético. Este resulta de respuestas estándares a la

incertidumbre. La incertidumbre tiende a generar procesos de imitación o prácticas
de modelado (copiado) que hacen que las organizaciones con altos grados de
ambigüedad en sus objetivos y procesos, sigan a organizaciones similares que
han obtenido resultados exitosos y/o un mejor posicionamiento en un campo
organizacional (DiMaggio y Powell, 1999: 111 – 113).
95
El isomorfismo normativo. Está asociado con la profesionalización.
Entendiéndose profesionalización, por la lucha colectiva de los miembros de una
ocupación por definir las condiciones y métodos de su trabajo, por “controlar la
producción de los productores” y por establecer una base cognoscitiva y la
legitimidad de su autonomía ocupacional (DiMaggio y Powell, 1999: 113). Este tipo
de isomorfismo, tiende también a generar homogenizaciones a partir de: Los
procesos de las universidades y centros de formación; las asociaciones
profesionales; las normas y costumbres culturales de las profesiones; el prestigio y
los recursos organizaciones, los cuales son claves para atraer profesionales; la
universalización de los requisitos de acreditación; y la solides de los programas de
capacitación y de post grados.
Se plantean seis hipótesis referentes a la tendencia al isomorfismo de las

organizaciones a partir de sus atributos organizacionales; y otras seis hipótesis
referentes a predecir el grado de isomorfismo en los campos organizacionales.
En el primer grupo, en cuanto a las organizaciones, se establecen las siguientes

hipótesis:
Ha1: Cuanto mayor es la dependencia de una organización respecto a otra, más se asemejara a
esa organización en estructura, ambiente y foco de conducta.
Ha2: Cuanto mayor es la centralización de la oferta de recursos de la organización A, mayor
será el grado en que la organización A cambiará isoformicamente a fin de parecerse a las
organizaciones de las que depende en cuanto a sus recursos.
Ha3. Cuanto más incierta es la relación entre los medios y los fines, mayor será el grado en que
una organización se construirá siguiendo el modelo de organizaciones que le parecen exitosas.
Ha4. Cuanto más ambiguas son las metas de una organización, mayor será el grado en que la
organización se construirá siguiendo el modelo de organizaciones que le parecen exitosas.
Ha5. Cuanto mayor es la dependencia respecto de las acreditaciones académicas al elegir
personal general y de otro nivel, mayor será el grado en que una organización se parecerá a
otras en su campo.
Ha6. Cuanto mayor es la participación de los gerentes organizacionales en las asociaciones
profesionales y gremiales, tanto más probable será que la organización sea, o se vuelva, similar
a las otras organizaciones en su campo.
Fuente: (DiMaggio y Powell, 1999: 119)
Y en el segundo grupo, en cuanto a los campos organizacionales, se establecen

las siguientes hipótesis:
Hb1: Cuanto mayor es el grado en que un campo organizacional depende de una sola (o
varias) fuentes de apoyo de recursos vitales, mayor será el nivel de isomorfismo.
Hb2: Cuanto mayor es el grado en que las organizaciones en un campo organizacional realizan
transacciones con agencias gubernamentales del Estado, mayor será el grado de isomorfismo
en el campo entero.
Hb3. Cuanto menor es el número de modelos organizacionales alternativos visibles en un
campo, mayor será la tasa de isomorfismo en ese campo.
Hb4. Cuanto mayor es el grado de incertidumbre de las tecnologías o de ambigüedad de las
metas dentro de un campo, mayor será la tasa de cambio isomorfo.
Hb5. Cuanto mayor es el grado de profesionalización en un campo, mayor será el cambio
institucional isomorfo.
96
Hb6. Cuanto mayor es el grado de estructuración de un campo, mayor será el grado de
isomorfismo.
Fuente: (DiMaggio y Powell, 1999: 120)
Desde los estudios en isomorfismo institucional17, DiMaggio y Powell, plantean un

interrogante: ¿Cómo proveer la diversificación en vez de acelerar la
homogenización? Dar respuesta a esta pregunta, considero, requiere de una
fuerte dosis de trabajo empírico, de campo y de una profundización en el
perfeccionamiento de metodologías de etnografía organizacional, aplicados en
especial a la multiplicidad de casos (Ej. Administraciones pública municipales)
(Chica, 2012).
3.7 La Nueva Gestión pública18
La Nueva Gestión Pública, es un campo de estudio en el que se evidencian

diversos enfoques que continuamente se transforman e interrelacionan (Chica,
2011: 61). La reinvención del gobierno (Osborne y Gaebler, 1992), el paradigma
post burocrático (Barzelay, 1998), el enfoque de gestión por procesos (Manganelli,
2004), el enfoque de creación de valor público (Moore, 1995) y la Gestión para
Resultados en el Desarrollo, GpRD (BID y CLAD, 2007), entre otro, comparten
argumentos y conceptos de tipo normativo que se alinean en una misma corriente
ideológica, que para algunos autores, no es otra que el neo liberalismo (Gamboa y
Arellano, 2007) (Gurrero, 2009) acentuando la racionalidad económica, centrada
en la racionalidad de mercado y las relaciones de intercambio, donde su
fundamento axiológico es la eficiencia – eficacia de los individuos, los cuales se
han de desarrollar como tales en lo privado (Guerrero, 2002).
Principales enfoques de la Nueva Gestión Pública (Con trayectorias en

América Latina y el caribe)
Enfoques de la Descripción General Principales

Nueva Gestión expositores
Pública
Reinvención Es la concreción de diversas críticas al paradigma de la teoría Osborne y
del Gobierno burocrática del orden weberiano. Gaebler
(1992)
Postulados básicos:
• Los ciudadanos - clientes deben ser puestos en primer
lugar. Para lo cual se deben identificar respecto a los
productos y servicios que presta la organización.
• Se deben eliminar los procedimientos burocráticos.
17
Ver el trabajo de Marco Orrú, Nicole Woolsey Biggart y Gary G. Hamilton, “Isomorfismo
organizacional en Asia Oriental”. Contenido en: (Powell y Dimaggio, 1999)
18 El presente apartado hace parte de una publicación más amplia escrita por Sergio Chica y
Cristian Salazar, “Nueva y post nueva gestión pública: ¿Continuidad o ruptura de las doctrinas de
reforma a partir de los años 90?, la cual se encuentra en proceso de edición a la fecha de esta
publicación.
97
Reducción de trámites en los pasos y operaciones
organizacionales.
• Se debe procurar dar un mayor poder a los empleados,
esto con el fin de obtener resultados y para lo cual, se debe
también, volver a lo esencial.
Pretende:
- Crear un claro sentido de misión.
- Mayor Dirección y eliminar las formas de trabajo sin
propósitos claros.
- Delegar autoridad y responsabilidad.
- Ayudar a las comunidades a resolver sus problemas.
- Reemplazar las regulaciones por formas de incentivos.
- Elaborar presupuestos basados en resultados.
- Inyectar competitividad en todo lo que se realice.
- Buscar la mejor opción en términos del mercado.
- Medir el éxito mediante la satisfacción del ciudadano –
cliente.
Su idea general es que la eficacia del sector público puede ser

aumentada mediante la aplicación de técnicas y valores del
sector privado empresarial. Hace hincapié la reducción de la
inflexibilidad de las formalidades (reglas y procedimientos)
para permitir una mayor iniciativa gerencial así como el
aumento de la influencia de los ciudadanos, vistos en términos
de clientes.
Paradigma Barzelay (1998) propone un esquema mental que busca dar Barzelay
posburocrático cuenta de nuevos medios para mejorar la acción colectiva en (1998)
la gestión pública. El paradigma posburocrático se presenta
como una nueva manera de pensar y practicar la
administración pública (Barzelay, 1998:196).
Postulados básicos:
 Se requiere transitar del concepto burocrático de interés
público a un concepto de resultados, medidos desde la
valoración que dan a estos los ciudadanos.
 Busca la calidad y la generación de valor, para lo cual se

debe superar el enfoque de la eficiencia desligado de la
eficacia.
Requiere:
 Surgimiento de una nueva cultura organizacional.
 nuevas místicas y nuevas actitudes en la actuación
pública.
 nuevos enfoques operativos.
 nuevas tecnologías administrativas.
 Mayor participación en la toma de decisiones de los
empleados de los niveles operativos.
98
 Auto control
 Énfasis en la identificación misional, de servicios, clientes y
resultados, más que la mera especificación de funciones,
autoridades y estructuras.
 Rendición de cuentas (hacia adentro y hacia afuera)
Posibilita:
 La mejora continua de los procesos.
 Separar el servicio del control.
 Lograr el apoyo para las normas.
 La ampliación de las opciones de los clientes.
 Alentar la acción colectiva.
 El ofrecimiento de incentivos, tanto a los clientes internos
como externos.
 La evaluación y análisis de los resultados.
 El enriquecimiento de la retroalimentación.
Creación de Moore entiende la gestión pública como una acción estratégica Mark Moore
valor público orientada a resultados que son demandados por la sociedad. (1995),
En este sentido el gerente público es un actor que debe Barzelay
explotar el potencial del contexto político y organizativo en el (1998)
que está inmerso con el fin de crear valor público (Moore,
1995:18).
El éxito de la gestión pública está en la trasformación cultural y

la inserción de nuevos principios que crean valor público,
generan impactos medidos en cambios comportamentales y
cambio social.
Para Moore toda mejora gerencial se expresa en términos de

creación de valor que es reinterpretado por la ciudadanía.
La satisfacción ciudadana, es una de las mejores formas de

medir la creación de valor público. Medida por técnica como
por ejemplo la reducción de quejas y reclamos, así como en
términos de encuestas ciudadanas.
El papel de la gestión pública es la creación de valor público,

lo cual redunda en las transformaciones socioeconómicas,
evidenciables en los niveles de satisfacción ciudadana.
Retos:
 El cambio en la cultura de sus organizaciones.
 La búsqueda de una mayor autonomía en la fijación de
objetivos y en la determinación de los medios para
obtenerlos.
 La humanización de los procesos administrativos
 Entablar diálogos con la ciudadanía y acciones sociales
que propendan por el reconocimiento de la utilidad de la
administración para resolver problemas socialmente
relevantes.
99
Gestión por El enfoque operativo por procesos, está ligado al modelo ISO Manganelli
Procesos – Gestión de calidad -. (2004);
Aguilar
Este enfoque hace énfasis en la medición a través de (2006)
indicadores operacionales, de gestión y de resultados, que se
orientan desde los fines organizacionales y se basan en
determinaciones cuantitativas y cualitativas de impactos sobre
ambientes y/o poblaciones estructuradas, así como en la
satisfacción ciudadana.
Postula (Aguilar, 2006: 484):
 Organización orientada a los procesos

 Los procesos de valor añadido condicionan la ejecución de
las actividades
 Autoridad basada en los responsables del proceso.
 Principios de autonomía y de autocontrol.
 Orientación externa hacia el cliente interno o externo.
 Principios de eficiencia, flexibilidad y descentralización en
la toma de decisiones.
 Ejercicio del mando por excepción basado en el apoyo o la
supervisión.
 Principio de eficacia: Ser más competitivos.
 La cuestión es para quién lo hacemos y qué debemos
hacer.
 Las mejoras que se logran tienen un ámbito transfuncional
y generalizado: El proceso como unidad organizacional.
Requiere:
 Uso de las tecnologías de la información y las
comunicaciones, TIC, para agilizar y permitir la realización
descentralizada e incluso deslocalizada de las actividades
en el marco de procesos estandarizados, en la
organización de equipos multi funcionales, dado que su
uso, se atribuye como garante de la disminución de
tiempos y recorte de distancias en la prestación oportuna
de servicios.
Gestión para El termino gestión para resultados emerge de una serie de Banco
Resultados en debates sobre desarrollo que se dieron en el seno de mundial
el Desarrollo, diferentes agencias de la Organización de Naciones Unidad, (1997); BID y
GpRD ONU y de organismos multilaterales como el Banco Mundial, CLAD
BM, el Banco Interamericano de Desarrollo, BID, y el Fondo (2007);
Monetario Internacional, FMI. García y
García
Propone: (2010);
Martins y
Cambios en las formas tradicionales de gestión Marini
gubernamental, pone un especial énfasis en los resultados e (2010);
impactos que se logran a favor de la satisfacción y bienestar Giacomini
(2012);
100
de los ciudadanos. Chica (2015)
Busca (Banco Mundial, 1997):
 El rediseño de sus instituciones;

 Una mayor y mejor participación ciudadana en cada uno
de los niveles del desarrollo de las políticas públicas;
 Una mayor transparencia en la actuación de la
administración;
 Una mayor responsabilidad y medición de resultados por
parte de la administración; y
 Procesos de rendición de cuentas de la administración
sobre sus actividades (accountability). (Banco Mundial,
1997)
Hace énfasis en la superación de problemas socialmente

relevantes como (BID y CLAD, 2007):
 La superación de la pobreza
 El crecimiento económico sostenible
 El mejoramiento en la calidad de vida
 El incremento de la esperanza de vida
 El aumento de los promedios de escolaridad
 La disminución del costo de operación gubernamental y el
mejoramiento de la definición y medición de los resultados
de desarrollo por parte de las instancias estatales y supra
estatales
La Gestión para Resultados, incorpora en la creación de valor

público, una cadena de resultados de insumos, medios y fines
que se expresan en:
 Indicadores Operacionales (insumos)

 Indicadores de Gestión (Actividades)
 Indicadores de Resultados (Productos, Efectos e
Impactos)
Siendo determinante en los indicadores de resultados los

análisis de los efectos y de los impactos de las acciones y
productos desarrollados por la gestión pública, los cuales se
miden en términos de satisfacción ciudadana.
Fuente: Extraído en su totalidad de Chica (2011)
El trabajo investigativo adelantado en torno a la NGP, es extenso en cuanto a

casos descriptivos de diseño y desempeño de programas y proyectos en
diferentes administraciones públicas nacionales en los últimos treinta años
(Barzelay, 2003: 16) (Banco Mundial, 1997) (Martins, 2010) (BID, 2012) (BID,
101
2008) (OCDE y Banco Mundial) a los que se les atribuyen cambios en las lógicas
tradicionales de la administración pública que involucran conceptos innovadores
como valor público, Estado promotor, cadena de resultados, gestión por procesos,
entre otros. En este sentido la NGP es un conjunto de tendencias internacionales
difundidas a partir de casos ejemplificados de ciertos países (En especial los
países socios de la OCDE) (Barzelay, 2003).
En la prolífica literatura respecto a la NGP, de la cual autores como Barzelay

(2003) (2011) y Hood (2011) han realizado importantes estudios. Para el primero,
desde una perspectiva académica la literatura sobre NGP se puede dividir en dos
líneas diferenciadas, por un lado, una línea de investigación al interior de la cual
se desprenden dos campos: diseño y operación de programas y políticas de
gestión pública; y por el otro lado, una línea de argumentación, las cuales
respectivamente se enfocarán cada una en su ámbito de análisis a la explicación
de datos y acontecimientos, o a exposiciones especializadas sobre ideas
pragmáticas y políticas aplicadas concernientes al gobierno, los cursos de acción y
la gestión pública.
El contraste entre ambas líneas posibilita tomar como referencia una multiplicidad
de focus de análisis en la NGP que van desde los procesos asociados al diseño
de programas, roles institucionales y conceptuales a partir de los cuales se
prescriben mecanismos de implementación eficiente de políticas, hasta estudios
que referencian el contenido de las políticas o los procesos de formulación de
políticas de acción, algunos de ellos basados en estudios de caso o evidencias
empíricas, con referencia a la línea de investigación; pero también se orientan en
el análisis de los aspectos discursivos de las políticas, viendo en estas
mecanismos discursivos, bien sea en función del estudio de roles políticos y
burocráticos o en los procesos administrativos de conducción, control y evaluación
con énfasis en el aspecto organizacional del aparato público. Un punto coincidente
en ambas líneas, es su orientación prescriptiva sustentada en un conjunto de
presupuestos como la ineficiencia de las organizaciones gubernamentales, o como
la necesidad de mejorar el desempeño de la administración mediante mecanismos
de corte gerencialista, con los cuales se justifica la búsqueda de transformación
del aparato público estatal, esto es transformaciones tanto en el nivel organizativo
como en el nivel de políticas: “el tono de la discusión sobre la NGP sugiere que el
cambio organizativo sistémico [en el gobierno ejecutivo] es completamente
apropiado (Barzelay; 2011; p. 153).
Por su parte para Hood (2011), la NGP como conjunto de corrientes intelectuales
tiene su origen en lo que denomina matrimonio de opuestos, esto es, la NGP se
fundamenta en dos enfoques contradictorios: la Nueva Economía Institucional,
NEI, y el Gerencialismo. Por el lado de la NEI, se generaron un conjunto de
doctrinas sobre reforma administrativa en torno a presupuestos como
competitividad, elección del usuario, transparencia e incentivos por mencionar
algunas que buscaron separarse diametralmente de las doctrinas referentes en los
modelos burocráticos basados en jerarquías ordenadas. Del otro lado, el enfoque
Gerencialista, orientado por la promoción de reformas fundadas en la fortaleza del
102
sector empresarial traslapado al sector público, las cuales incidieron en la
circulación de doctrinas basadas en presupuestos tales como gestión profesional,
especialización técnica, discrecionalidad y autonomía, y sobre todo procesos de
medición de resultados organizacionales.
La NGP es una filosofía administrativa, es decir, un cumulo de ideas, creencias y

valores, articulados en una serie de justificaciones y doctrinas (Hood y Jackson,
1997) que tiene como centro argumental y persuasivo su postura crítica frente a la
administración pública tradicional (Chica, 2011). Superar el “burocratismo” es su
consigna y es así como para Osborne y Gaebler (1992), aspectos tradicionales y
positivos de la administración pública, para finales del siglo XX, se tornaron en
distorsiones, por ejemplo, la administración rígida de los recursos financieros, que
tenía la noble tarea de impedir el desvío de dinero y eliminar la corrupción.
Termina, dificultando la administración de los recursos y el logro de resultados. En
esta misma idea, la inflexibilidad y estabilidad laboral, fundada en la adopción de
exámenes de selección, orientadas a consolidar un cuerpo administrativo blindado
de las contingencias políticas, deviene en recompensar el conocimiento
descontextualizado – el conocimiento que se considera importante examinar de
entrada pierde sentido con el pasar del tiempo - y la permanencia en el cargo,
más que las habilidades, las aptitudes implícitas y las actitudes frente al trabajo
orientado al logro de resultados.
“Al controlar virtualmente todo (la administración burocrática), pasó a ignorar los
resultados. El resultado fue el Gobierno con un ethos especial: Gobierno lento,
ineficiente e impersonal” (Osborne y Gaebler, 1992: 14).
La NGP, como conjunto de doctrinas argumentales, se presenta como un cuerpo

de soluciones efectivas frente a los problemas generados por la división y
especialización funcional de los servicios, la verticalidad jerárquica de las
estructuras y de la autoridad, la falta de discrecionalidad en la toma de decisiones,
la ausencia de conocimiento sobre las necesidades ciudadanas, la limitación y
productividad del gasto público y la prevalecía del control legal fundado en la
eficiencia, la reglamentación y el procedimiento funcional en detrimento de la
eficacia, medida en los resultados. (Barzelay, 1998: 177).
Características de las organizaciones diseñadas bajo NGP
Variable Practica administrativa

1. Las actividades de las organizaciones públicas deben generar
resultados que valoren los ciudadanos
2. Las actividades deben generar calidad y valor. Las labores
administrativas deben asumirse ahora como “prestación de servicio” y no
como desarrollo de funciones constitucionales o legales.
3. Emerge la figura del cliente interno como el destinatario de las labores
Valores intermedias de las unidades organizacionales y los clientes externos, como
organizacionales los destinatarios de los servicios finales de la organización. Es necesario
identificar los clientes individuales y colectivos de la organización, pues en
ello se juega la sostenibilidad del financiamiento y la legitimidad de la
entidad
103
4. El control de lo administrativo se orienta a construir una cultura de la
rendición de cuentas sobre los resultados de la gestión y fortalecer las
relaciones de trabajo.
5. La eficiencia como criterio de evaluación es reemplazado por la
evaluación del valor que crea cada actividad que conforma un servicio
6. En cuanto a las reglas y procedimientos, se busca que los funcionarios
entiendan y apliquen las normas, que estos identifiquen y resuelvan
problemas, los cuales dejan de ser condiciones imposibles de resolver, así
como la búsqueda de la mejora continua de los procesos
7. Se potencia la participación de los funcionarios para que puedan definir
salidas a los problemas organizacionales del día a día de la entidad
8. Se valora, ¿qué servicios internos pueden ser mejor prestados por
unidades internas o empresas privadas externas (subcontratación)?
9. Se separa la prestación del servicio del control de este
10. Se busca ampliar las opciones de servicio al “cliente”, ofrecer
incentivos a las unidades y enriquecer la retroalimentación sobre la
gestión
Fuente: E. Tapia. Cuadro elaborado a partir de los argumentos esgrimidos por
Michael Barzelay (2003)
Barzelay (2003), describe un giro en la NGP, entendida como un conjunto de

formas no tradicionales de la acción gubernamental, que se desligan de la
preocupación permanente por la racionalización y la eficiencia de los medios
desligada de la eficacia basada en procesos orientados a la obtención de
resultados. La NGP es la expresión de un caudal acumulado de decisiones sobre
políticas públicas contemporáneas, que ha logrado un cambio en la acción
gubernamental en países tales como el Reino Unido, Nueva Zelanda, Australia,
Escandinavia y América del Norte (Barzelay, 2003: 16)
.
Para Barzelay, estudiar la nueva Gestión Pública desde casos ejemplificados,
entendidos como tendencias, no conduce a un progreso de la investigación dado
que, establece un marcado interés en discernir similitudes entre casos; y además
tiende a dar explicaciones de su éxito en términos de fuerzas rectoras, tales como
la tensión fiscal, la aceptación de ideas o la implementación de innovaciones y
tecnologías. “Señalar una tendencia no es lo mismo que llevar adelante una
investigación de las políticas públicas sobre una base comparativa” (Barzelay,
2003: 21).
El proceso de universalización de las doctrinas NGP se explica por su capacidad

de ser más que argumentos discursivos, y adquirir un referente instrumental,
desde el cual la NGP fue asumida desde diversas y bien conocidas experiencias
estatales, como los medios y mecanismos para solventar las diversas
"enfermedades de la gestión" que aquejaban al nivel organizacional estatal, hasta
que dicha dimensión se convirtió en una tendencia dominante tanto de países
desarrollados como en vías de desarrollo. Así las cosas, la NGP constituyó tanto
conceptual como instrumentalmente un enfoque referenciado por cuatro mega-
tendencias: limitar el tamaño del estado y por ende revertir el crecimiento del
déficit fiscal; el renovado acento en la privatización como mecanismo para hacer
más eficiente la provisión de servicios públicos; el desarrollo de nuevas
tecnologías de la información y las comunicaciones que han desplazado el papel
104
del aparato estatal como referente exclusivo en la definición de asuntos públicos; y
por último, la pérdida de centralidad del Estado a partir de la consolidación de una
agenda pública de carácter internacional que se constituye en el marco de una
cada vez más importante esfera supra nacional.
Así las cosas, puede entenderse como una tendencia doctrinal que desde finales
de los años 70 y con un auge espectacular durante los 90, se fue construyendo
con base en preceptos y fórmulas de reforma con multiplicidad de enfoques
intelectuales e ideológicos; cuya fuerza residió principalmente en el carácter
instrumental de reforma que promovió, lo cual tuvo, a partir de los casos pioneros
y paradigmáticos como Nueva Zelanda, Reino Unido o Australia, un efecto
mimético en otras realidades y latitudes del globo, extendiéndose un conjunto de
siete dimensiones doctrinales: 1. Gestión profesional activa en el sector público; 2.
Estándares y mediciones explícitas de desempeño; 3. Mayor énfasis en controles
de resultados; 4. Cambio hacia la desagregación de las unidades del sector
público; 5. Cambio hacia una mayor competencia en el sector público; 6. Hincapié
en las prácticas administrativas del sector privado; y 7. Insistencia en una mayor
disciplina y ahorro en el uso de los recursos. (Hood; 2011: p. 51)
Cejudo (2011) analizando a Hood agrega que la NGP se instituyó como un

fenómeno administrativo, especialmente en países anglosajones, en
contraposición a la administración tradicional burocratizada. Sin embargo plantea
que aún antes de generalizarse como NGP, existían rasgos del enfoque en
algunas experiencias como las arriba mencionadas, orientadas a la reforma del
aparato de Estado en materia de dar respuesta a los problemas relacionados con
la crisis fiscal del Estado, lo cual da pie para señalar que dichas experiencias
constituyeron dos puntos de quiebre con el modo de administración tradicional,
sustentados especialmente en críticas al crecimiento del Estado de Bienestar para
asegurar la prestación y provisión de bienes y servicios: por una parte en función a
los límites de la administración y el tamaño del Estado y la reducción del sector
público; y por otra parte, fruto de la forma de organización dentro de la burocracia
estatal.
Doctrinas y argumentos administrativos de la Nueva Gestión Pública
NUEVA GESTIÓN PÚBLICA

DOCTRINAS ARGUMENTO ADMINISTRATIVO
Doctrinas Selección: 1. Seleccionar a los mejores y más brillantes. Para los
Tipo Quién cargos de responsabilidad.
1. Seleccionar a la media o a los de segundo rango. Para los cargos
con poca responsabilidad.
Ascenso: Permitir a los superiores juzgar los méritos del ascenso.
Remuneración: Relacionar la remuneración con los resultados.
Antigüedad: Duración limitada con despido por parte de quien
contrata.
Habilidades: Preferir las habilidades administrativas o gerenciales.
Uso especializado de tecnologías administrativas.
105
Doctrinas Autoridad: Un Jefe, poder delegado. Emplear la autoridad individual
Tipo Cómo con facultades delegadas.
Procedimiento: 1. Alta discrecionalidad gerencial. 2. Control por

métodos empresariales lucrativos. 3. Orientación hacia los resultados
Hacer/Comprar: 1. Orientación hacia la contratación. Subcontratar si

es posible.
Especialización: Separar el diseño de las políticas de la ejecución.
Doctrinas Condiciones tipo agencia: 1. Variable. Mantener una estructura
Tipo Qué pluriforme.
2. Agencia pública independiente. Usar la burocracia pública
independiente – post burocrático.
3. Subsidiariedad. Preferir unidades de organización privadas o
independientes (Ej. Ong´s)
Rivalidad: 1. Promover la competencia por el campo de acción entre

las organizaciones. 2. Fuentes múltiples. Abasto en varias fuentes
entre organizaciones. 3. Abasto en varias fuentes dentro de las
organizaciones. (Modelo Fuente M. Tipo DuPont – General Motors)
(Chica, 2011) Basado en Hood y Jackson (1997). Doctrinas y argumentos

administrativos de la Nueva Gestión Pública
Gobiernos de distinto cuño construyeron un discurso en torno a la idea de un

Estado que había sobrepasado sus límites adecuados y que, por lo tanto, debía
retraerse a un tamaño más modesto (…) A este respecto, se señala que el mayor
tamaño del gobierno hizo necesarias reglas más homogéneas, procedimientos
estandarizados, vigilancia centralizada y jerarquías sólidas que buscaban facilitar
el control de un creciente aparato administrativo. Por ende la segunda crítica se
realizó en torno a los métodos de organización y las prácticas de organización.
(Cejudo; 2011: pp. 19 – 20)
Lo que más se resalta desde la perspectiva de Cejudo es que se constituyó un

ambiente favorable para el nacimiento de la NGP, tomando como referencia los
discursos de R. Reagan en Estados Unidos y M. Thatcher en el Reino Unido, en
los cuales se aseguraba que el problema era el propio aparato gubernamental, lo
cual daba pie a nombrar gerentes de empresas privadas en el sector público en
aras de hacer más eficiente el sector público.
Complementando lo anterior, Pollitt (2011) argumenta que la NGP se consolidó

primariamente en los países con un alto nivel de desarrollo, como un conjunto de
mecanismos de reforma y modernización de la función pública, a partir de un
conjunto de elementos que fueron comunes en la mayoría de las experiencias de
reforma desarrolladas dentro de los cuales se destacan: reducción de costos y
mayor transparencia presupuestal; desagregación de organizaciones burocráticas
tradicionales en organizaciones de propósito único ligadas al aparato público
principalmente mediante contratos o cuasicontratos; descentralización; separación
106
de la función de provisión de servicios públicos de la función de adquisición de los
mismos; introducción de mecanismos de mercado y cuasimercado; introducción
de mecanismos de evaluación del desempeño, complementando la reforma de la
función pública con mayor flexibilidad entendida como institucionalización de
esquemas contractuales e incluso remuneraciones basadas en el desempeño y
por último, el incremento de tecnologías administrativas que hicieron énfasis en
dimensiones de la gestión como el control, la calidad, el cliente, entre otros.
Para Pollitt es central que esta “canasta de productos” se promovió como el

referente de modernización de los sectores públicos en sociedades industriales
occidentales, lo que implicó una especie de recetario a partir del cual cada país
podría realizar diversas mezclas con cada uno de estos productos vistos como un
sistema de acción más que como programas individuales cuyo corolario eran
indistintamente los productos elegidos: la eficacia, eficiencia, y efectividad, ya no
del aparato público en sí mismo sino de lógicas público - privadas de gestión de
asuntos públicos.
En síntesis de lo dicho líneas atrás, la NGP puede caracterizarse en diferentes

perspectivas. Para Barzelay una corriente de investigación sobre políticas de
gestión pública, fundamentada en la transformación del ejercicio de la función
pública gubernamental y la instauración de marcos institucionales enfocados a
regular las relaciones Estado - sociedad - mercado. Para Hood, un andamiaje
argumental doctrinario que plantea un conjunto de valores que incorporan
teleologías basadas en la reducción de costos, el ajuste de recursos y tareas, el
limitar la generación de desperdicio e incompetencia, así también como la
búsqueda por incrementar eficiencia y eficacia.
Por su parte, desde perspectivas más instrumentales, aunque igualmente críticas,

para Cejudo, la NGP puede ser vista como un conjunto de paquetes de reformas
administrativas enfocadas a ser aplicadas en organizaciones públicas,
conteniendo instrumentos y herramientas gerenciales propias del sector privado
con el objetivo de generar mayor competencia y constituir estructuras menos
jerárquicas y rígidas.
Para Pollitt la NGP constituyó un referente de la modernización de aparatos

gubernamentales enfocada a la reducción de costos y el incremento de eficiencia
en la asignación de recursos, sustentada en la interacción entre elementos que dio
lugar a: una nueva racionalidad del servidor púbico construida a partir de un
discurso gerencialista; el nuevo institucionalismo económico y su propuesta de
inducir la competencia en el sector público para reducir los problemas de la
burocracia; y por último, la inclusión de incentivos económicos en las estructuras
organizacionales como motivaciones del oportunismo individual en función del
logro de mejores resultados colectivos, controlados mediante procesos de
medición del desempeño.
Para el caso de los llamados países en vía de desarrollo, como es el caso de

regional de América Latina, La NGP, se tradujo en un enfoque unificador
107
denominado Gestión para Resultados en el desarrollo, GpRD, a partir de una serie
de debates sobre la gestión del desarrollo que se dieron a finales de la década de
los 90 y en la primera década del 2000, auspiciadas por la Organización de
Naciones Unidas (ONU) y por el Banco Mundial (BM), el Banco Interamericano de
Desarrollo (BID), y el Fondo Monetario Internacional (FMI) (Chica, 2011)(Chica,
2015).
Desde la perspectiva del BID y el Centro Latinoamericano de Administración para

el Desarrollo, CLAD, se entiende la GpRD, como una estrategia metodológica que
busca superar problemas administrativos propios de la administración pública.
Propone cambios en las formas tradicionales de gestión gubernamental y da un
especial énfasis en los resultados e impactos que se logran a favor de la
satisfacción y bienestar de los ciudadanos (BID y CLAD, 2007).
La GpRD hace énfasis en la superación de problemas socio económicos

relevantes, tales como 1) la superación de la pobreza, 2) el crecimiento económico
sostenible, 3) el mejoramiento en la calidad de vida, 4) el incremento de la
esperanza de vida, 5) el aumento de los promedios de escolaridad, 6) la
disminución del costo de operación gubernamental y 7) el mejoramiento de la
definición y medición de los resultados de desarrollo por parte de las instancias
estatales y supra estatales (BID y CLAD, 2007).
Las líneas anteriores, reflejan solo una visión general de la NGP, que no la agota o
abarca en su totalidad, esto dado a que la NGP se convirtió en tendencia
dominante en los procesos de reforma tanto de países en desarrollo como de
países en vías de desarrollo, dando paso a que multiplicidad de autores en todas
las regiones del globo intentaran conceptualizar y generar prescripciones que
dieran cuenta de los cambios necesarios para modernizar al sector público. A
pesar de lo anterior, después de casi tres décadas de reformas basadas en NGP,
los resultados esperados no fueron concordantes con las promesas realizadas en
su tiempo, lo que ha dado pie a un conjunto de críticas dentro de las cuales, con
referencia a los autores arriba tratados, se pueden construir diferentes
apreciaciones críticas sobre la NGP. En primer lugar autores del enfoque
administrativista cuyas críticas se centraron, por una parte en resaltar la falta de
sustento teórico de la NGP, y por la otra, desde posturas argumentativas como es
el caso de G. Peters se criticó la incongruencia de varios de los postulados de la
NGP.
En segundo lugar, se resaltan autores cuyas críticas se orientaron por una

perspectiva constructivista dando como resultado un conjunto de “denuncias”
sobre el elevado carácter retórico de la NGP. En consecuencia autores como
Barzelay, Pollitt, Lynn Jr. Por mencionar algunos, desarrollaron la investigación de
la NGP con base en la revisión de sus postulados a partir del establecimiento de
marcos analíticos sólidos y minuciosos estándares argumentativos, a partir de los
cuales se esperaba no sólo generar teorías unificadoras o sistematizar la totalidad
de los postulados de la NGP, sino también revisar por qué algunos instrumentos
de gestión operaban mejor que otros sobre problemas públicos concretos, lo que
108
los llevaba a identificar posibles determinantes de la instrumentalidad de la NGP
en función de factores como condiciones del entorno, capacidades administrativas,
características del sistema político entre otros elementos.
En tercer lugar, se identifica un conjunto de críticas construidas desde una

posición práctica que reprueban el contenido de los postulados de la NGP sobre
todo los efectos en la gestión común de los gobiernos. Se señala que gran parte
de las implicaciones prácticas de la NGP son incompatibles con tradiciones
administrativas diferentes o que resuelven problemas que no necesariamente son
los prioritarios para países distintos de los anglosajones. Se aduce también que no
se enfatiza lo suficiente en los efectos perversos de algunos de los componentes
de la NGP.
Hood por ejemplo señala que la NGP se ha traducido más en una ineficiente
“exaltación de la gestión” basada en “industrias” de indicadores para todo
momento que no redundan ni en la reducción de la burocracia ni en la
minimización de sus costos, pero si en la pérdida de ciertas habilidades obtenidas
enfocadas a la provisión de servicios con orientación universal al ciudadano. Por
su parte, como se verá a continuación, Christensen & Lægreid (2005) señalan que
la NGP, o de forma más concreta las reformas NGP se tradujeron en un Estado
fragmentado a partir de la tendencia a crear organizaciones de propósito único,
con lo cual se minó la capacidad de gestión del estado en sí mismo.
Todas estas críticas han llevado a que ciertos sectores de la academia e

interesados en asuntos públicos, se hayan puesto a repensar los procesos y
dimensiones que ha abarcado la reforma del sector público, acaecida desde la
década de los años ochenta, noventa y lo corrido siglo XXI. Dichas críticas no
crean en conjunto una nueva conceptualización sobre la reforma, pero si, señalan
la trazabilidad y emergencia de una mirada “nueva” que busca o bien dar
continuidad y profundización a las reformas desarrolladas bajo el slogan de la
NGP, o por el contrario, un enfoque crítico de la NGP especialmente en lo atinente
a sus fracasos, y que busca su reemplazo.
3.8 La post Nueva Gestión Pública19
El análisis de Hajnal y Rosta (2015) sobre las doctrinas de reforma de la Post

Nueva gestión Pública, P-NGP, y su relación con las doctrinas de la Nueva
Gestión Pública, NGP, permite entrever varios aspectos significativos. En primer
lugar ambos autores señalan que ambos tipos de doctrinas tienen amplias
falencias en su coherencia interna ya que tomando como referencia a Goertz 20 el
19 El presente apartado hace parte de una publicación más amplia escrita por Sergio Chica y
Cristian Salazar, “Nueva y post nueva gestión pública: ¿Continuidad o ruptura de las doctrinas de
reforma a partir de los años 90?, la cual se encuentra en proceso de edición a la fecha de esta
publicación.
20 Goertz citado por los autores, construyó en 2006 un marco de análisis denominado metodología
de construcción concepto, a partir de las cuales señala las implicaciones en la construcción de un

verdadero concepto desde el ámbito científico: análisis teórico y empírico del objeto referenciado,
109
nivel de construcción de conceptos tanto en una como en otra, no coindice
siquiera con un nivel básico sino con meras descripciones de las principales
dimensiones constitutivas tanto en el áreas de la NGP como de la P-NGP, lo que
incide directamente en la falta de cientificidad de las prescripciones propuestas y
se traduce en una superposición de diferentes agendas de reforma de carácter
incompatible entre ellas con un alto contenido de retórica.
Un segundo referente que se puede inferir del discurso de los autores, es que la
literatura sobre NGP y sobre P-NGP se superpone en el tiempo. En otras
palabras, si bien puede pensarse que autores de la NGP corresponden a un lapso
que comprende las décadas de los años 80 y 90, mientras que la P-NGP es más
contemporánea y nace durante la segunda mitad de la década de los años 2000,
se evidencian autores como Dunleavy, Margetts, Bastow & Tinkler en 2006 o
Pollitt y Bouckaert en 2011 han continuado promoviendo el análisis basado en la
NGP.
Mientras que Christensen & Lægreid hacia 2005 comienzan a desarrollar su
propuesta con base en el concepto de P-NGP, lo que en consecuencia da a
entender que la diferenciación entre ambos conceptos no está determinada por un
enfoque de temporalidad.
Así las cosas, es importante entrar a determinar un tercer elemento, ¿cuál es el

énfasis que se hace en cada uno de los enfoques? Para el caso de la NGP uno de
sus referentes centrales es el trabajo de Osborne y Gaebler hacia 1992 en el que
se propone un “Gobierno catalizador”, es decir centrado en procesos de dirección
referenciados a mecanismos de empoderamiento de la sociedad civil. Un
Gobierno más competitivo en la prestación de servicios, con una nueva
racionalidad basada ya no exclusivamente en reglas sino en una plataforma
estratégica centrada en el cliente y la generación de resultados. Por su parte
Grüning en 2001 aludiría como característico de la NGP la dimensión fiscal,
especialmente en materia de orientaciones para reducir los déficits fiscales propios
del sector público, acompañadas de mecanismos de control como rendición de
cuentas, gestión basada en el cliente, mecanismos contables, entre otros.
Para autores como Dunleavy, Margetts, Bastow y Tinkler hacia 2006, los
principales referentes de la NGP englobaban tres elementos centrales: separación
entre compradores y proveedores, “Agencification”, y Desacople [decoupling] de
sistemas políticos, que en síntesis implicaron la implementación de varias
tecnologías administrativas que buscaron llevar la competencia al sector público:
crecimiento de cuasi-agencias y cuasi-mercados, competencia profesional y
permitiendo “dibujar” el fenómeno y las tensiones en él implícitas y explícitas, como por ejemplo las
características de comportamiento del objeto de estudio y sus atributos los cuales son relevantes
para comprobar hipótesis, explicaciones y relaciones de causalidad. Así las cosas, Goertz
establece tres niveles en la construcción de un concepto: “un nivel básico, que se usa en el plano
de proposiciones teóricas, un nivel secundario que se utiliza para dar dimensiones constitutivas del
nivel básico, y por último el indicador/nivel de datos que se utiliza para clasificar la existencia o no
de un determinado fenómeno, persona o evento que cae bajo el concepto” (Hajnal & Rosta, 2015,
pág. 2).[traducción del autor]
110
medición del rendimiento, outsourcing, derechos de propiedad, inclusión de
mecanismos de financiación privada de programas públicos, entre otros. Para
Pollitt y Bouckaert en 2011, la NGP debía enfatizarse en el incremento del
rendimiento mediante la medición de resultados, y la introducción de mecanismos
de mercado (MTMs) en la gestión pública.
En materia de P-NGP es revelador que varios de sus autores referentes lo fueron

también dentro del enfoque de la NGP, por mencionar algunos en el análisis de
Hajnal y Rosta, están: Jun, Zafra-Gómez, Goldfinch y Chapman entre otros.
En síntesis, los puntos referentes de la NGP son la separación de la política y de

la administración, la mejora de la gestión financiera y fiscal de los gobiernos, la
sustitución de estructuras organizacionales de carácter jerárquico y centralizado, y
también la incorporación de sistemas y tecnologías de información. La NGP buscó
en el sector público no sólo una reducción de su tamaño, sino una racionalidad
empresarial basada en la generación de eficiencia y el logro de resultados a partir
de la implantación de un conjunto de herramientas e instrumentos de gestión
empresarial, lo cual se acompañó de procesos de descentralización no sólo desde
una perspectiva territorial, sino también en ámbitos de la gestión organizacional
como la toma de decisiones fiscales y de recursos humanos. Pero tal vez lo más
importante de la NGP fue la tendencia a la generación de organismos autónomos
de un solo propósito, lo cual será el epicentro de los procesos de privatización y
subcontratación que se dan al interior del aparato estatal con referencia a los
fenómenos de endo y exo privatización.
NGP y P-NGP desde perspectivas de autores
Autores Enfoque NGP Enfoque P-NGP

 Implantación de mecanismos
basados en Nueva economía
institucional  Énfasis en gestión para
 Aplicación de modelos resultados (por ejemplo
contractuales, contables y de enfoque BID)
Chapman, J., & marketing  Enfoque centrado en
Duncan, G.  Énfasis en la descentralización estructuras y sistema de
(2007) desde perspectivas centradas coordinación
en procesos organizacionales  Abandono de la organización
tales como control, provisión, política y de las divisiones entre
recursos humanos, entre otros. comprador y proveedor
 Desglose de estructuras
organizacionales
 Crítica al “modelo” burocrático  Reducción de la fragmentación
weberiano. mediante integración
 Énfasis en la estructura a partir estructural, lo que implica
de procesos de "recentralización"
Jun, J. S.
descentralización y  Fomento de mecanismos de
(2009) desconcentración en función de asociación público-privada
lógicas de coordinación vertical como eje de una gestión
y autonomía. colaborativa
 Implementación de técnicas de  Fomento de capacidades y
111
gestión dese enfoque coordinación.
gerencialista que dan como  Fortalecimiento de capacidades
resultados proceso de de gestión basadas en nuevas
privatización o tercerización. dimensiones de problemas
 Implantación de mentalidad públicos: ambientales,
gerencial que redunde en culturales, entre otras.
mayor capacidad empresarial,
con referencia al mercado y la
competencia.
 Mercado putativo y prácticas
empresariales del sector
 Rechazo de la agencificación '
privado
 Acento en la ciudadanía vista
 Énfasis en la generación de
desde un enfoque más amplio
eficiencia y resultados con base
Goldfinch, S., asociado a mayor participación
en estructuras descentralizadas
en contraste con el enfoque
& Wallis, J.  Mayor preponderancia de
basado en el cliente
(2010) estructuras flexibles basadas
 Se pone de relieve la necesidad
en la innovación
de ampliar el enfoque ético con
 En materia de recursos
referencia por ejemplo a la
humanos, énfasis en la
generación de “valor público”
motivación del personal a
través de incentivos financieros
 Énfasis en procesos
 Agencificación organizacionales basados en la
Zafra-Gómez,  Despolitización cultura
J. L., Bolívar,  Incrementos de mayores:  Reforzamiento de los
M. P. R., & autonomía, libertad y mecanismos de control y
Muñoz, L. A. discrecionalidad del servicio coordinación
(2012) civil, especialmente en los  Mejoras en la capacidad de
procesos decisionales. gobierno pero en función de
marcos de gobernanza.
 Se retoman las variables de
centralización y
descentralización
 Medición del rendimiento,  Se hace énfasis en un conjunto
 Referencias a la generación de de variables tales como
salidas y el control confianza, apertura y
De Vries, M., &  Acento en contratación y transparencia,
subcontratación  Se hace tendencial la
Nemec, J.
 Desagregación y competencia necesidad de mecanismos de
(2013) al interior del sector público, responsabilización y rendición
 Énfasis en aspectos como de cuentas
calidad y servicios de gobierno  Se amplían el marco de la
electrónico Participación
 Se hace énfasis en la eficacia
de largo plazo y en la
generación de resultados.
Fuente: Chica y Salazar (2016) a partir de (Hajnal & Rosta,
2015, págs. 4 - 7)
Las diferencias notables entre la NGP y la P-NGP tienen que ver entonces con
dos aspectos fundamentales los cuales son: 1. Centralización frente a una
perspectiva de trabajo en redes y 2. De forma más concreta, un acento especial
en lo que se denomina ethos y cultura de lo público, el cual es totalmente diferente
112
del ethos y cultura de lo privado, aspectos que como señalan Hajnal y Rosta,
hacen parte de las dimensiones constitutivas de la -NGP:
“• Centralization: Mergers of government organisations; Extending state

provision into new areas; Decision making in my organisation has become
more centralized; the power of politicians (vs. non-elected public officials) in
the decision making process has increased;
• NTMs [network-type-mechanisms]: Getting public organisations to work

together; Sets up special purpose bodies; Sets up a cross-cutting
work/project group; Sets up a cross-cutting policy arrangement or program;
Collaboration and cooperation” (sic) (Hajnal & Rosta, 2015) (Hajnal & Rosta,
2015, pág. 8)
Ampliando un poco más el conjunto de similitudes y diferencias entre ambas

corrientes, se toma como referencia el estudio de Van Gestel & Teelken (2004)
quienes señalan que ante los procesos de variadas características de reforma
administativa en muchos países del globo, pareciera que existe un regreso hacia
el conjunto de valores tradicionales y formas de organización del sector público
que combinan los preceptos de eficiencia y equidad, centralización y
descentralización, la calidad de los servicios y el enfoque de derechos, dando así
sustento a una perspectiva de análisis que se puede denominar Post Nueva
Gestión Pública.
Así las cosas, desde estos autores, son tres los elementos que impregnarían el
carácter de la P-NGP: su postura reactiva frente a la NGP, su tendencia a retomar
aspectos propios de un contexto pre NGP tales como burocracia profesional,
administración pública; y por último su avidez por generar procesos, prácticas y
mecanismos novedosos en función de las propuestas NGP, separándose así una
de la otra, dando como resultado que la P-NGP pueda ser entendida como una
propuesta de cambio de carácter divergente, que compite con la NGP dado su
carácter de doctrina (s) dominante(s). En síntesis la P-NGP difiere de la NGP en
torno a las siguientes características:
Características de NGP Y P- NGP
Característica NGP Post NGP

a) Raíces normativas de la
Equidad social, humanización,
reforma del sector público Elección racional, eficiencia
Democracia
(macro)
Se centra internamente en la Se centra externamente en los
b) Meta y estrategia de la reducción de costos, mejor problemas de la sociedad;
reforma (meso) calidad en el servicio, mejores Mejoramiento de la confianza y
mediciones y controles la creatividad
c) Modelo de gobernanza
Mercado, empresa Comunidad, red
(macro)
d)Políticas públicas, Distinción entre políticas Políticas públicas y
administración y control públicas y administración, administración conjuntas,
113
(meso) fortalecimiento del poder autodirección y control
administrativo, control central
de la administración.
Fuente: Van Gestel & Teelken, 2004, pág. 432
Así las cosas el conjunto de diferencias que explican ambas corrientes involucran
dimensiones que van desde el marco ideológico, en tanto la NGP se construye
con referencia a un marco discursivo del orden neoliberal clasico, la P-NGP se
vincula con un orden discursivo de democracia social, el cual se caracteriza por su
intento de adaptar a lo social, mecanismos privados y logicas empresariales y de
mercado.
En otras palabras, desde esta perspectiva, la P-NGP se enmarcaria en un nuevo

orden discursivo neoliberal heterodoxo. Aquí radica la discusión idelogica,
entender la P-NGP como una variación neoliberal o por el contrario una opoción.
Por otra parte, la P-NGP pone el acento en formas colaborativas como
mecanismos de resolución de problemas públicos, con base en instrumentos no
referenciados en la NGP tales como la creatividad y la inspiración, lo cual implica a
su vez una ampliación de los actores involucrados en el proceso, ya que introduce
al interior de cada sector público, privado y social, la heterogeneidad de actores
que los conforman: políticos, administradores, funcionarios, ciudadanos,
empresas, organizaciones sin o con ánimo de lucro, por mencionar solamente
algunos, los cuales, más que la triada Estado, Sociedad y Mercado, van a
resignificar el conjunto de relacionamientos, interdependencias, saberes,
habilidades y prácticas necesarias para la intervención de problemas socialmente
relevantes:
“En la ideología de la NGP el aspecto más destacado es la

descentralización del poder hacia administradores y usuarios a costa del
poder de los políticos representativos. El modelo post NGP da por hecho un
fortalecimiento de la legitimidad y la efectividad de los políticos mediante la
cooperación con organizaciones privadas y actores privados u
organizaciones no lucrativas”. (Van Gestel & Teelken, 2004, pág. 436)
Atendiendo a las cuatro variables identificadas en la tabla anterior, las diferencias

entre ambos enfoques son aún más marcadas:
 Premisas normativas de la reforma del sector público: la NGP enfatiza la

eficacia como el valor público por excelencia, pero su falencia radica
precisamente en la ambigüedad con que dentro de los preceptos pro
eficacia, nunca se determinó concretamente qué significaba esta, dando
como resultado una primacía de enfoques economicistas (mayor ganancia
individual sustentada en el principio de la elección racional) que minaron
otra serie de valores como la democracia, la equidad social y la
humanización de las políticas en el sentido que los procesos de desarrollo
deben tener en cuenta un constructo axiológico referenciado con
dimensiones humanas del desarrollo, siendo necesario un fortalecimiento
114
de los sistemas democráticos, y hacia su interior de los canales de
participación e inclusión ciudadana.
 Metas y estrategias de la reforma: la reforma del aparato estatal es

concebido desde la NGP como un proceso que debe atender el problema
de agigantamiento del aparato estatal, por lo cual sus prescripciones están
relacionadas con aspectos tales como: descentralización y delegación de la
autoridad y responsabilidad a niveles inferiores de toma de decisiones,
acompañado de mecanismos de privatización que sustentaran una mayor
economía en la provisión de bienes y servicios públicos. Por su parte,
pareciera que el acento de la P-NGP es más la valoración de lo
organizativo y lo social en términos de interrelaciones dando como
resultado preceptos sobre creación de confianza y uso de la creatividad,
como se mencionó líneas atrás.
 Modelo de Gobernanza: entendida como una forma de coordinación y

conducción de la sociedad que es alternativo a los modelos jerárquicos y
burocráticas de dirección, el modelo de gobernanza permite diferenciar a la
P-NGP de la NGP en tanto:
“… la NGP mantiene las ideas de la administración central que

consideran como aspectos clave la dirección, la administración y el
control. En segundo lugar, la post NGP se considera a sí misma
como una alternativa a la burocracia jerárquica y a la NGP, pero se
basa menos en los principios de mercado, como la competencia y la
rivalidad, y más en la cooperación entre el gobierno y los actores
ajenos al Estado”. (Van Gestel & Teelken, 2004, pág. 437)
 Políticas públicas, administración y control: la NGP se basa en la

diferenciación entre política y administración, y en el marco de las políticas
públicas, entre formulación de políticas y ejecución de las mismas,
incentivando por ende una mayor discrecionalidad y libertad ejecutiva de la
administración durante el proceso; por su parte la P-NGP se basa en
mecanismos cooperativos entre los procesos políticos y los procesos de
gestión, aunque no busca romper con la diferenciación establecida.
Así las cosas, han quedado esbozados algunos elementos diferenciadores entre la
NGP y la P-NGP, donde subyace no sólo una dimensión política e ideológica, sino
también dinámicas de gestión y dirección ya no de la sociedad, sino con la
sociedad plural y heterogénea.
115
Sistemas administrativos comparados
Actividad:
Desarrollar un análisis comparado de sistemas administrativos estatales.
Indicaciones:
 La actividad debe ser realizada en grupos de 3 a 4 participantes.

 Según grupos conformados. Seleccione dos países de cada uno de los 3
bloques que se presentan a continuación. Se deben seleccionar seis (6) en
total. Uno de los seis países será Colombia (predeterminado).
Bloques de Países País No. 1 País No. 2

seleccionado seleccionado
Bloque 1 Países de América Latina (de aquí Colombia
solo debe seleccionar un país, el otro
país para comparar será Colombia)
Bloque 2 Estados Unidos, países de la Unión
Europea, Japón, Australia y Nueva
Zelanda
Bloque 3 China, Rusia, India, Egipto, Sud
África y Kenia.
 Realice las tres etapas de comparación, desde la perspectiva de políticas

de gestión (Barzelay, 2011) – ver unidad No. Dos - que se indican en los
siguientes recuadros.
Primera etapa:
Comparación No. 1
COLOMBIA Un País Conclusiones

seleccionado analíticas
del bloque No. 1 (comparación)
Planificación y gestión
financiera – Presupuestal y
aspectos financieros -
Función pública y relaciones
laborales
Contratación
Organización y métodos
(Estructuras y diseños
organizacionales, tipo de
formas organizacionales
116
(sectores, redes, agencias,
etc.), tamaño del aparato
estatal, etc.), grado de
descentralización
administrativa.
Seguimiento y evaluación a la
gestión
Conclusiones globales del ejercicio:
Segunda etapa:
Comparación No. 2
Un país Un país Conclusiones

seleccionado seleccionado analíticas
del bloque del bloque No. 3 (comparación)
No. 2 (Estados (China, Rusia, India,
Unidos, países de Egipto, Sud África y
la Unión Europea, Kenia)
Japón, Australia y
Nueva Zelanda)
Planificación y gestión
financiera – Presupuestal y
aspectos financieros -
Función pública y relaciones
laborales
Contratación
Organización y métodos
(Estructuras y diseños
organizacionales, tipo de
formas organizacionales
(sectores, redes, agencias,
etc.), tamaño del aparato
estatal, etc.), grado de
descentralización
administrativa.
Seguimiento y evaluación a
la gestión
Conclusiones globales del ejercicio:
Tercera etapa:
Comparación No. 3
117
 Para realizar esta parte del ejercicio tenga en cuenta las conclusiones
globales de la comparación No. 1 y No 2.
 Realice un balance: Establezca diferencias y semejanzas a nivel general
sobre la comparación No. 1 y la comparación No. 2.
 Establezca las conclusiones finales del ejercicio, plantee las lecciones se
pueden extraer para el caso colombiano.
MATERIAL O RECURSOS PARA LA ACTIVIDAD:
Lecturas:
 Unidad Temática No. Dos
 Tapia, E., (2012). Tendencias y modelos en diseño y rediseño
organizacional en el sector público: Análisis comparado de las reformas en
ocho gobiernos centrales de América y Europa entre 2000-2010. XVII
Congreso Internacional del CLAD sobre la Reforma del Estado y de la
Administración Pública, Cartagena, Colombia, 30 oct. - 2 Nov. 2012
(Documento Libre)
En:
https://www.academia.edu/9408597/Tendencias_de_los_procesos_de_reforma_ad
ministrativa_en_America_Latina_Europa_Continental_y_USA_entre_2000-2010
 Carles Ramió Matas. Los problemas de la implantación de la nueva gestión

pública en las administraciones públicas latinas: modelo de Estado y cultura
institucional.
En:
http://www.top.org.ar/ecgp/FullText/000000/RAMIO%20MATAS,
%20Carles%20-%20Los%20problemas%20de%20la%20implantacion%20de
%20la%20nueva%20gestion.pdf
Recursos:
 Centro latinoamericano de administración para el desarrollo. SIARE

(Sistema Integrado y Analítico de Información sobre Reforma del Estado,
Gestión y Políticas Públicas)
En: http://siare.clad.org/siare/
 Estructura y perfiles institucionales de Estados miembros del CLAD

(América latina y España)
En: http://siare.clad.org/siare/perfiles/inicio.html
 Estadísticas de América latina y España en cuanto a empleo público,

población, perfiles de la administración pública. Incluye cuadros
comparativos y análisis de El tamaño del sector público en América Latina.
118
En: http://siare.clad.org/siare/tamano/estadistica.html
Producto a presentar:
 Cuadros comparativos.
 Escrito analítico general comparativo.
 Fuentes bibliográficas y páginas web de consultadas para el ejercicio .
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investigación y al debate de las políticas públicas. México: FCE
Michael Barzelay es profesor en Gestión Pública de la “London School

Economics and Political Sciencie”, LSE, ampliamente conocido por su libro
publicado en 1992, “Atravesando la burocracia: una nueva perspectiva de la
administración pública”. Destacado consultor internacional (Banco mundial, BID,
Gobiernos de los Estados Unidos, Brasil, etc.).
Este libro, fue escrito originalmente en ingles en el año 2001, y sugirió a raíz de
una intervención en el foro de políticas públicas “Aaron Wildavsky” de la
123
Universidad de Berkeley en California, en la hizo una crítica a la Nueva Gestión
Pública.
Barzelay analiza la investigación reciente respecto a la denominada “Nueva

Gestión Pública”, concepción que engloba las reformas administrativas,
especialmente del Reino Unido, Australia y Nueva Zelanda. El autor examina las
políticas de gestión pública en países anglosajones y propone una metodología
para su análisis crítico.
Para Barzelay la Nueva Gestión Pública no es más que un término usado para
describir nuevos temas distintivos estilos y patrones de gestión al interior de la
Este es un libro obligado para los estudiosos de los desarrollos recientes en la

administración pública y proporciona nuevos fundamentos para mejorar la
investigación disciplinar, orientándose hacia una ciencia del diseño, sin abandonar
el trabajo comparativo de estudios de caso.

administración Pública. FCE. México
Atravesando la burocracia, publicado en ingles en 1992, por el

profesor Michael Barzelay, es considera una obra obligatoria en el estudio
contemporáneo de la administración pública.
Barzelay, por medio de un estudio de caso en el Estado de Minnesota (EE.UU),

expone como la concentración en los aspectos formales de la organización,
genera dinámicas organizacionales que prestan poca atención a factores
informales (a la naturaleza de las relaciones humanas) que son fundamentales
para la mejora continua de procesos orientados a resultados.
Barzelay hace una crítica a las formas burocráticas tradicionales en la

administración pública, dado que su preocupación permanente por la
racionalización y la eficiencia, no necesariamente permite la realización de los
fines misionales de las organizaciones. Por lo cual las burocracias tradicionales,
han sacrificado la eficacia en pro de la eficiencia.
Barzelay presenta una propuesta que intenta tener la envergadura de un nuevo

paradigma, que se conoce en el medio académico como el “paradigma post
burocrático”, entendido como una nueva manera de pensar y practicar la
administración pública (Barzelay, 1998:196).
124
Esta obra permite por medio de un estudio de caso comprender los problemas del
burocratismo y los retos de la administración pública frente a su transformación
para el siglo XXI.

management: the transformation of public sector reforms. Ashgate
Publishing, Ltd..
Tom Christensen es profesor de administración pública y teoría de la

organización en el Departamento de Ciencia Política de la Universidad de Oslo,
Noruega. Per Lægreid, es profesor del Departamento de Administración y Teoría
de la Organización en la Universidad de Bergen en Noruega.
Christensen y Laegreid, lideran un debate crítico frente a la Nueva Gestión

Pública, por medio de un estudio sistemático de los procesos de reforma
administrativa hasta finales de la última década. El libro expone el desarrollo de
las reformas post nueva gestión pública desarrolladas en Dinamarca, Noruega,
Suecia, Australia y Nueva Zelanda.
Este libro hace ampliar los horizontes de estudio de la administración pública y en

particular en lo referente a los temas de reforma administrativa, frente a las nuevas
dinámicas en el siglo XXI.
Heady, F. (2000) Administración Pública. Una perspectiva comparada. Fondo

de Cultura Económica. México
Esta obra clásica del profesor Ferrel Heady, continua siendo un

referente para el estudio comparado de la administración pública. La obra presta
gran preocupación por el desarrollo metodológico detallado en el desarrollo de
estudios de caso, así como una selección de casos comparados de sistemas
administrativos nacionales.
En la misma orientación de teóricos como Sartorí (1994) o Lijphat, Heady, plantea

la cuestión respecto a que comparar y para qué como comparar en el campo de la
administración pública. Frente a lo cual aborda perspectivas comparativas frente a
125
instituciones político administrativas, formas organizacionales (organizaciones,
agencias, sectores, etc.) y prácticas político administrativas. Heady, considera que
el propósito de la comparación es lograr comprender (en contexto) cuál es la
mejor, eficaz y más adecuada forma de gobierno.
La administración pública es un campo fértil para la comparación y responder a

problemas político administrativos en una heterogeneidad de campos de interés
(prisiones, tributación, salud, educación, agua potable, derechos humanos, etc).
Pollit. C. & Bouchaert. (2011). Public Management Reform: A Comparative

Analysis - New Public Management, Governance, and the Neo-Weberian
State. Oxford University Press, Third Edition; USA
Christopher Pollit, es profesor emérito e investigador en gestión pública

del instituto de administración pública de la universidad Católica de Lovaina. Geert
Bouckaert es profesor de la Universidad Católica de Lovaina en gobernanza
pública del Instituto de administración pública.
Desde la primera versión de esta publicación “Public management reform: A

comparative analysis.” Publicada en el año 2000, esta obra se ha constituido en un
texto de lectura obligada en la disciplina. Esta tercera edición (la segunda fue en el
2004), avanza en la explosión de los cambios recientes en la administración
pública en diferentes países de la Unión Europea, Estados Unidos de América,
Canadá y Australasia.
En esta nueva obra se introduce un nuevo marco teórico y conceptual, con el fin
de analizar las trayectorias de modernización y reforma, en los últimos 20 años, y
explora las apuestas de la Nueva Gestión Pública, la Gobernaza y el neo
weberianismo, o lo que otros autores proclaman como la Post Nueva Gestión
Pública.
Esta obra cobra vigencia y se proyecta como uno de los libros de texto básicos
para esta década.
126
Sartori, G. y Morlino, L. (1994) La comparación en las ciencias sociales.
Alianza Editorial. Madrid España
Giovanni Sartori (1924 - ), profesor emérito de la Universidad de

Columbia de Nueva York y de la Universidad de Florencia, Italia, es uno de los
principales pensadores contemporáneos de la ciencia política.
Esta obra se ha constituido en un clásico para el estudio comparado en las

ciencias sociales y por extensión a la administración pública. Para Sartorí el
método por excelencia para hacer ciencia social en el estudio comparado, dado
que permite la validación y el control de hipótesis.
El libro reúne a una serie de autores (Morlino, Sartori, Collier, Panebianco,

Bartolini y Ferrara) que dirigidos por Sartori, responden desde diferentes
perspectivas las preguntas de ¿Por qué comparar? ¿Qué comparar? ¿Cómo
comparar? Como cuestiones básicas para el desarrollo del análisis comparado.
De estas cuestiones se desprenden nuevas preguntas, tales como: ¿Cuáles son

entonces los pasos y opciones de quien recurre a la comparación para
comprender mejor la propia realidad social y política? ¿Cuáles son los aspectos y
principales problemas de la comparación? ¿Cuáles son las bases lógicas de este
modo de análisis? ¿Cuáles son los progresos y los desarrollos más importantes en
las últimas décadas? ¿Cuáles son los tipos de comparación más fértiles? Y más
aún: ¿Qué significa <<explicar>> cuando se compara; qué problemas emergen en
el análisis comparativo de la historia, o mejor, del periodo medio y largo; en qué
sectores la comparación ha producido sus mejores resultados?
Considero que este sigue siendo un libro obligado para la formación de

investigadores en administración pública, dada su claridad expositiva y las
posibilidades metodológicas que propone para el desarrollo de estudios de casos
y análisis comparado en la disciplina.
127
Rodolfo Vergara es profesor e investigador de la Universidad

Autónoma de México, en el área de políticas públicas, teoría de la organización y
Este libro hace parte de la colección de la biblioteca básica de administración

pública del Distrito Federal de México y está dirigida a servidores públicos y
estudiantes post graduales de administración pública.
Esta obra ofrece una ilustración amplia de lo que son las organizaciones y las
instituciones, demarcando sus diferencias e interrelaciones. Hace también una
delimitación de los componentes de las organizaciones: Estructuras, factor
humano, sistemas de toma de decisiones y entornos organizacionales. El trabajo
también expone las distintas versiones del nuevo institucionalismo y su relación
con las políticas pública.
Está compuesto por siete selectos trabajos de reconocidos exponentes en su

campo. Jan - Erik Lane, aborda una exploración teórica al concepto de burocracia;
Rodolfo Vergara, realiza una disertación sobre el “redescubrimiento de las
instituciones: De la teoría organizacional a la ciencia política; James G. March y
Johan P. Olsen, exponen su trabajo “Reglas e institucionalización de la acción”; el
reconocido premio nobel de economía, Douglass C. North, expone sus principales
concepciones neo institucionales en “los andamios que el ser humano erige;
Richard Scott, expone la relación de la teoría institucional y las organizaciones;
también Richard Scott, hace un recorrido respecto a la teoría contemporánea
institucional; y finalmente, Giandomenico Majone, expone la relación políticas
públicas e instituciones, en torno al papel de las ideas en el proceso político y su
incorporación a las políticas, en “políticas públicas y administración: ideas,
intereses e instituciones”.
128

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ESCUELA SUPERIOR DE ADMINISTRACIÓN PÚBLICA

Maestría en Administración Pública

Núcleo Problemática Pública, Organización y Gestión

Sergio Alberto Chica Vélez

Bogotá D.C., Julio de 2016

Abordar los enfoques disciplinares relevantes en el estudio del pensamiento

Un estudio de las trayectorias del concepto de público y de los enfoques y teorías

Esta asignatura, también busca establecer lineamentos para el desarrollo de

1. Lograr una comprensión socio histórica de las trayectorias del concepto de

2. Sensibilizar al estudiante en la importancia del conocimiento profundo de

3. Una mayor comprensión y capacidad de análisis de los conceptos y lógicas

4. Fortalecer las competencias investigativas de los estudiantes de la Maestría

UNIDAD 1. LA TRAYECTORIA DE LO PÚBLICO

UNIDAD 2. CAMPOS DE ESTUDIO DEL FENOMENO ADMINISTRATIVO

UNIDAD 3. PRINCIPALES DESARROLLOS DE LOS ENFOQUES

1.1 Resumen de la unidad

La presente unidad plantea una mirada interpretativa y crítica al concepto de lo

La unidad pretende que el estudiante comprenda la complejidad del concepto de

La unidad está dividida en tres partes. En la primera parte, “Antecedes del

En la segunda parte, “El nuevo paradigma de lo público”, se hace una exploración

En la tercera parte, “Implicaciones organizacionales de la nueva mirada de lo

Finalmente se recomienda una actividad de aprendizaje con el fin de apropiar los

1.2 Introducción a la unidad

Abordar la pregunta por lo público implica analizar diferentes teorías y doctrinas

La demarcación del campo de estudio de lo público, implica ir más allá de lo

La exploración del concepto de lo público, tiene una connotación socio - histórica y

Pero lo público se ha empleado de diferentes maneras, desde diversas

Más allá de definición de lo público, como un atributo o como un mero sinónimo de

1.3 Competencias de la Unidad

Contenido Competencia Competencias especificas

1.4 Antecedes del concepto de público. Los griegos

La dicotomía entre lo público y lo privado, es una discusión que ya en el mundo

El término Koinon designa lo común y comunal o referente a las ciudades

De la relación Koinon – Idion, se desprende a su vez la relación dicotómica Polís –

1. El despliegue de la libertad en el Koinon (de vita contemplativa), frente a

Aristóteles, desarrolla la idea de la Polis como una forma superior de asociación

“1) lo que es de interés o de utilidad común a todos, que atañe al colectivo,

La lectura de Rabotnikof (2005) frente a la lectura de Arendt (2009) de la

Para reflexionar en el foro virtual:

A pesar que hoy la esclavitud se considera superada en occidente ¿Considera

¿Sigue siendo lo público el lugar del honor, la gloria y donde se forja la

Arendt, Hannah. 2009. La condición humana. Paidos. Buenos Aires

Rabotnikos, Nora. 2010. Los sentidos de lo público. Contenido en: Merino,

Lo público no es asimilable a una forma concreta, se acerca más a la idea de una

Con el fin de dar cuenta respecto a este planteamiento, se parte de la pregunta

Habermas (1994) define la sociedad moderna como un campo de tensión

El concepto de público en Habermas, es debatido y criticado por Nancy Fraser

La crítica de Fraser (1997) frente a la postura monolítica de Habermas del público

Si nos acogemos a lo argumentado desde Fraser, a los públicos también se les

Estos espacios de notoriedad pública, son presentados por Habermas, a partir de

Una consecuencia argumental, desde Fraser y Molina, es que el público

El concepto de contra públicos, pone de manifiesto la existencia de la

Desde Wills (2005), las resistencias sociopolíticas y las identidades proyecto,

Al igual que es problemático hablar de un público univoco, también es

Lo estatal es uno de los espacios por excelencia para tramitar la conflictividad de

El Espacio de lo público, desborda la noción semántica de lo “común a todos”, de

Lo público es desde aquí, una estructura social en movimiento, diversa y

Desde los conceptos aquí presentados, se presenta el siguiente modelo analítico

Dónde: A. Sociedad Moderna: corresponde al entorno socio histórico de la