FACULTAD DE INGENIERÍA

E.A.P: INGENIERIA DE MINAS

RELACIONES COMUNITARIAS

PROBLEMAS QUE ORIGINAN LOS

CONFLICTOS SOCIALES EN LA MINERÍA

CATEDRÁTICO: ING. MIGUEL ELIZALDE GARAY, QUIÑONES

ESTUDIANTE: MUCHA GOMEZ, Fredy

Huancayo – 2018
 INDICE

1. INTRODUCCIÓN
2. RESUMEN
3. OBJETIVO PRINCIPAL
4. OBJETIVO SECUNDARIO
PRIMERA PARTE
5. MARCO TEÓRICO
SEGUNDA PARTE
1. ENTENDIENDO Y DEFINIENDO EL CONFLICTO SOCIAL
A. DIFERENCIA ENTRE CONFLICTO Y CONFLICTO SOCIAL
B. DEFINICIÓN DEL CONFLICTO SOCIAL
C. EL CONFLICTO SOCIAL VISTO POR LAS PARTES O
ACTORES
2. ANALIZANDO EL PROBLEMA DEL CONFLICTO SOCIAL
A. ¿CUÁLES SON LOS FACTORES QUE CONTRIBUYEN AL
ORIGEN DE LOS CONFLICTOS SOCIALES?
3. ANALIZANDO LAS PARTES O ACTORES DEL CONFLICTO
SOCIAL
A. ¿QUIÉNES CONSTITUYEN LAS PARTES O ACTORES DEL
CONFLICTO SOCIAL?
4. ETAPAS DEL PROCESO DE UN CONFLICTO SOCIAL
A. CAMBIOS QUE SE IDENTIFICAN EN LAS ETAPAS DEL
CONFLICTO SOCIAL
5. ANALIZANDO LAS PERSPECTIVAS DE INTERVENCIÓN EN EL
CONFLICTO SOCIAL
A. ¿QUÉ ROL LES CORRESPONDE A LAS AUTORIDADES
REGIONALES Y LOCALES FRENTE A UN CONFLICTO
SOCIAL?
1. GOBIERNOS REGIONALES
2. GOBIERNOS LOCALES

B. ¿QUÉ SIGNIFICA EL ENFOQUE DE PREVENCIÓN DEL

CONFLICTO SOCIAL PARA LOS GOBIERNOS
REGIONALES Y LOCALES?
TERCERA PARTE
1. BREVE DESCRIPCION DEL SECTOR MINERO
EL SECTOR MINERO EN EL PERÚ Y SU IMPLICANCIA EN LOS
CONFLICTOS SOCIALES
2. EFECTOS ECONÓMICOS DE LOS CONFLICTOS ALREDEDOR
DE LA MINERÍA
A. LA IMPORTANCIA DE LA MINERÍA
6. POTENCIAL MINERO Y CONFLICTIVIDAD EN PERÚ
7. LOS TEMAS DE FONDO RECURRENTES EN LOS CONFLICTOS
MINEROS EN PERÚ
8. ALCANCE DE LA COMUNICACIÓN EN LOS CONFLICTOS
MINEROS
9. CONCLUSIONES
10. RECOMENDACIONES
11. BIBLIOGRAFÍA
 AGRADECIMIENTO

Gracias a Dios por guiar mis pasos diariamente, permitiéndome aprender de mis
errores con entereza y aplomo; a mis padres Ever Mucha Paucar y Margarita
Gómez Astuñaupa que con su amor, perseverancia y comprensión apoyaron a que
sea consecuente con mis ideales y firme con mis decisiones; a mis hermanos
Gleen, Sendhy, Esther, Jamil por su amor y amistad.

Agradecer de manera especial a mi esposa Shirley quien con sus sabios consejos
y grato amor permitieron expandir mis horizontes personales.
 1. INTRODUCCIÓN

Los conflictos sociales han aumentado considerablemente en el Perú en la última

década. Este aumento ha estado vinculado al incremento del peso de las industrias
extractivas en la estructura productiva del país. El mejor entorno de las industrias
extractivas debido a los altos precios de minerales e hidrocarburos ocasionó un
incremento considerable de las utilidades y del llamado “government take”. Esto
ocasionó una mayor contribución tributaria y el incremento considerable de las
transferencias a los gobiernos locales y regionales a través del canon.

La competencia por apropiarse de una mayor proporción de beneficios generados

por las industrias extractivas, así como la asimetría de información entre las partes
involucradas (empresas y comunidades) han generado que el número de conflictos
se haya incrementado. Esto ha sido muy publicitado a través de los medios de
comunicación y los costos sociales y económicos han sido considerables. La
existencia de víctimas fatales de los conflictos y los efectos económicos de los
mismos son aspectos que han sido abordados de una manera profusa desde las
ciencias sociales. Sin embargo, creemos que dentro de esta literatura existen dos
vacíos: El primero de ellos la ausencia de estudios cuantitativos que busquen
identificar los factores que de manera sistemática contribuyen a la aparición de
conflictos. La existencia de muchos estudios de casos es sin duda importante, pero
es necesario dar una mirada más amplia con el fin de contar con elementos
predictivos que permitan contribuir a un mejor entendimiento del origen de los
conflictos, así como aportar elementos para la formulación de políticas públicas.

En segundo lugar, dentro del análisis de la conflictividad existe un elemento que

ha sido poco estudiado y que abre una amplia agenda de investigación: Los
acuerdos entre las comunidades y las empresas mineras en donde se establecen
compromisos entre las partes. Estos acuerdos parecen estar correlacionados con
la presencia de conflictos. Esto puede significar varias cosas. Los acuerdos surgen
a partir de la solución de un conflicto o el conflicto puede surgir porque lo
establecido en un acuerdo no es cumplido por una de las partes. Entender la
naturaleza, características y mecanismos para llegar a un acuerdo plantea una
agenda de investigación muy amplia que no pretendemos cubrir con este estudio.
Sin embargo, es necesario iniciar un esfuerzo sistemático por entender estos
acuerdos e ir más allá del debate sobre consulta previa que domina la actualidad.

Por ello el objetivo del presente trabajo es presentar una primera aproximación
cuantitativa mediante la estimación de un modelo econométrico que busque
realizar una primera identificación de factores relevantes para explicar los
conflictos. El segundo objetivo es dar un primer paso con el fin de tratar de
caracterizar los acuerdos entre comunidad y empresa y la relación que tienen con
los conflictos. Por ello el presente informe está organizado en dos partes en función
de cada uno de los objetivos mencionados. Al final del informe se presentan
algunas ideas preliminares orientadas a la construcción de un sistema de
seguimiento y prevención de conflictos.
 2. RESUMEN

Durante las últimas décadas, los países de América Latina han incrementado su
participación en la producción mundial de minerales, la misma que ha despertado
resistencia social en la población local. Dado que ello afecta las inversiones y por
ende las bolsas de valores más importantes del mundo, la conflictividad que viene
enfrentando la actividad minera se ha convertido en un tema crítico a gestionar.
Los casos emblemáticos de conflictividad minera en Perú han posicionado la idea
de que se encuentran relacionados al control, uso y acceso a recursos naturales.
Sin embargo, dicho entendimiento puede perder de vista que los temas de fondo
suelen variar dependiendo de la etapa que atraviesa el ciclo de vida productivo.
Por ello, se presenta una reflexión sobre las diferencias entre los conflictos con
actividades de exploración y aquellos con operaciones en curso. En cada
escenario de conflictividad, se plantean alcances desde el enfoque comunicativo,
partiendo de su relevancia en la construcción de percepciones a lo largo del
relacionamiento entre la actividad minera y las comunidades.

En Perú, se viene anunciando una cartera de proyectos de más de 50 mil millones

de dólares para los próximos años. Sin embargo, la intensidad de los conflictos
registrada en los últimos años genera incertidumbre sobre la concretización de
dichos proyectos (De Echave y Diez, 2013: 9). De acuerdo al Reporte de Inflación
de marzo de 2013, publicado por el Banco Central de Reserva, la inversión
extranjera directa continúa aumentando, no obstante, se comienza a observar
retrasos en algunos proyectos como resultado de los conflictos sociales actuales,
así como por el aplazamiento en la obtención de permisos de exploración y
explotación (Saade, 2013:24).
3. OBJETIVO PRINCIPAL

Presentar una aproximación cuantitativa mediante la estimación de un

modelo econométrico que busque realizar una primera identificación de
factores relevantes para explicar los conflictos.

4. OBJETIVO SECUNDARIO

Dar un primer paso con el fin de tratar de caracterizar los acuerdos entre
comunidad y empresas mineras y la relación que tienen con los conflictos.
PRIMERA PARTE
5. MARCO TEÓRICO

Grossman propone un modelo en el que cada agente determina la cantidad

de horas que estarán destinadas a la producción, seguridad y a participar
de un conflicto. Este último se define como cualquier acción violenta contra
el sistema de derechos de propiedad establecido. Para que esto suceda, los
retornos esperados de la población luego de haber participado en un
conflicto deben ser mayores a la pérdida de beneficios que recibirían si se
dedicaran solo a producir y no hubiese conflicto alguno. Grossman
demuestra que a mayor estabilidad política y niveles de producción,
menores son los beneficios que reciben los ciudadanos. Esto se debe a que
dichas condiciones acentúan el poder de las instituciones, con lo cual estas
últimas pueden incrementar el monto de recaudación de impuestos. Esto
reduce el ingreso disponible, reduciendo el costo de oportunidad de incurrir
en un conflicto, con lo cual aumenta la probabilidad de que este suceda
(Grossman, 1991).

En el Perú, el volumen de las exportaciones de productos tradicionales

creció principalmente por el sector minero (Instituto Nacional de Estadísitca
e Informática, 2017). Sin embargo, dicho sector es intensivo en capital
debido a la mecanización intensiva en sus procesos (Arellano-Yanguas,
2011). A nivel regional, la evidencia empírica muestra la existencia de una
correlación positiva entre el nivel de contribución al PBI y el nivel de
intensidad de la conflictividad6, siendo Arequipa y La Libertad las dos
regiones con mayor nivel de conflictividad (Basombrío, Rospigliosi, &
Valdés, 2016).

En el Perú los problemas de contratación incompleta están relacionados con

los acuerdos que se firman entre las empresas mineras y las comunidades
afectadas. El Estado carece de prestigio y credibilidad, lo cual incide en la
ocurrencia de conflictos. En parte, esto se explica a través del
incumplimiento de Actas de Compromiso firmadas por el gobierno. Además,
los mecanismos de explicación y diálogo a nivel sub- nacional determinan
la viabilidad de los proyectos. Tal es el caso del proyecto Quellaveco en
Moquegua, el cual resalta el efecto que tienen dichas medidas en la
generación de conflictos, ya que mediante una mesa de diálogo se pudo
llevar a cabo el proyecto minero, beneficiando a las comunidades de la zona
(Basombrío, Rospigliosi, & Valdés, 2016).

Al haber realizado la revisión de la literatura económica respecto a los

determinantes de los conflictos sociales, es posible identificar variables de
interés que permitan explicar la probabilidad de incidencia de un conflicto.
Para el caso peruano, el Instituto Nacional de Estadística e Informática, el
Registro Nacional de Municipalidades, los CENSOS y los portales de
transparencia económica cuentan con la información necesaria para
identificar y estimar la significancia de los posibles determinantes de
conflictos sociales a nivel de los gobiernos locales.

La variable dependiente en el modelo es la incidencia de conflictos. Esta se

puede calcular a través de la cantidad de conflictos sociales registrados en
los municipios, la cantidad de conflictos mineros registrados para cada
gobierno local y la cantidad de meses de duración que dicho municipio
estuvo en conflicto. Por otro lado, las variables que podrían ser utilizadas en
el modelo como regresores se clasifican de la siguiente manera:

A. Variables educativas: Estas variables incluyen el último nivel de

educación alcanzado, la cantidad de años promedio de educación y
el porcentaje de analfabetismo a nivel de municipalidades. Collier y
Hoeffler plantearon que ambas variables presentan una correlación
negativa con la probabilidad de incidencia de conflictos (Collier &
Hoeffler, 2004). Es decir, cuanto más educada esté la población, la
probabilidad de que se generen conflictos sociales es menor. Esto se
debe a que aquellas poblaciones que hayan recibido educación,
tienen mayores posibilidades de conseguir un empleo con alta
remuneración. Por lo tanto, incurrir en un conflicto afectaría el flujo de
 ingresos futuros de las personas, con lo cual el costo de oportunidad
de incurrir en un conflicto es mayor.

B. Variables relacionadas a la presencia del Estado: La presencia del

Estado se puede observar a través de la cantidad de afiliados a los
programas sociales en cada municipio. Asimismo, el ratio de staff
profesional municipal – cantidad de habitantes en el distrito, brinda
información sobre la gestión del gobierno local en su comunidad. Esta
variable se puede relacionar con los modelos de asimetría de
información y problemas de contratación incompleta (Sandler, 2000;
Schelling, 1966; Garfinkel & Skaperdas, 2000; Chassang & Padró -i-
Miquel, 2009; Aumann & Schelling, 2005; Bruce, 1990; Ihori, 2000).
Una mayor presencia del Estado implica el cumplimiento y
seguimiento de las normas y de los proyectos de inversión, en
particular para aquellas actividades extractivas. De esta manera, la
probabilidad de incidencia de conflictos sería menor, ya que la
población tendría mayor acceso a la información verídica de los
proyectos, mayor confianza en sus autoridades y mayor cumplimiento
de los acuerdos entre las empresas extractivas y la comunidad.

C. Variables demográficas: Esta variables incluyen el porcentaje de

población rural y la tasa de mortalidad a nivel de gobiernos locales.
De acuerdo con los modelos explicados en la literatura, es posible
relacionar estas variables con la probabilidad de incidencia de un
conflicto (Collier & Hoeffler, 1998). Respecto a la variable que indica
el porcentaje de la población rural, se espera que la relación sea
negativa, ya que estas comunidades gozan de menor poder de
negociación y se encuentran más alejadas de las autoridades
centrales para pedir apoyo, por lo tanto, la probabilidad de que
 incurran en un conflicto es menor. Por el contrario, la relación entre
la tasa de mortalidad y la probabilidad de incidencia de un conflicto
se espera que sea positiva. Esto se sostiene ya que la tasa de
mortalidad es un indicador de la provisión de servicios básicos en la
comunidad. Cuando la población no percibe ningún beneficio, a pesar
de los retornos por la explotación de materias primas, la
manifestación de conflictos es inevitable.

D. Variables geográficas: Dentro de estas variables se puede incluir la

ocurrencia de fenómenos naturales, la altitud y la distancia entre la
mina y el distrito. Se espera que la relación de las dos primeras sea
positiva, con respecto a la probabilidad de incidencia de conflictos.
La lógica detrás consiste en que la ocurrencia de fenómenos
naturales conlleva a la destrucción de infraestructuras y una menor
provisión de servicios, por lo tanto, hay incentivos para reclamar y
protestar por mayor apoyo de las autoridades, lo cual incrementa las
probabilidades de ocurrencia de conflictos. Por otro lado,
geográficamente las localidades con mayor altitud suelen tener
mayor presencia de minas. Esto conlleva a una mayor competencia
por la extracción de estos recursos, con lo cual se generan más
conflictos. Sin embargo, la relación entre la distancia de la mina con
el distrito es negativa. Esto se debe a que cuanto más alejada se
encuentre la población del punto de extracción de materias primas,
las externalidades negativas que se generan impactan en menor
medida al nivel de calidad de vida. Por lo tanto, la probabilidad de que
se genere un conflicto disminuye.

E. Variables socioeconómicas: Dentro de estas variables se puede

incluir el índice de Gini, el porcentaje de la población que vive en la
 pobreza, la cantidad de hectáreas de superficie cultivada y el
porcentaje de la población que se dedica a determinadas actividades
económicas. Se espera que tanto el índice de Gini como el porcentaje
de población que vive por debajo de la línea de pobreza deberían
estar relacionadas positivamente con la probabilidad de incidencia de
conflictos (Grossman, 1991; Garfinkel & Skaperdas, 2007; Banerjee
& Duflo, 2003; Benabou, 2000). Sin embargo, a mayor cantidad de
personas dedicadas a la agricultura, menor es la incidencia de
conflictos. En otras palabras, la relación entre ambas variables es
negativa.

F. Variables Gasto del gobierno local: Para aquellas variables que

están relacionadas con el gasto ejecutado por la municipalidad, se
espera que la relación con la probabilidad de incidencia de conflictos
sea negativa. Esto se debe a que una mayor cantidad de recursos
destinados a la población implica mejores servicios y más beneficios.
La posibilidad de que suceda un conflicto disminuye, ya que esto
implicaría que la población dejará de recibir los mismos servicios.

G. Variables de ingreso del gobierno local: Variables como el canon,

sobrecanon y regalías, según el modelo de competencia por
recursos, presentarían una relación positiva con respecto a la
probabilidad de incidencia de conflictos (Grossman, 1991; Dal Bó &
Dal Bó, 2004; Besley & Persson, 2008). A mayor cantidad de
ingresos, existen incentivos para que se generen conflictos y un
grupo pueda recibir parte de ellos.
SEGUNDA PARTE
1. ENTENDIENDO Y DEFINIENDO EL CONFLICTO SOCIAL

A. DIFERENCIA ENTRE CONFLICTO Y CONFLICTO SOCIAL

En nuestra vida diaria nos encontramos con situaciones en las que

estamos confrontados con otras personas o grupos. Estas situaciones
que se sienten, se perciben o se viven como un conflicto, se presentan
como parte natural de la interacción humana, donde surgen
desacuerdos, diferencias, distintos intereses, etc. Sin embargo, estas
situaciones se presentan sobre todo cuando no existen los mecanismos
y procesos adecuados para dialogar, negociar o hacer acuerdos que
resuelvan, integren o reconcilien esas diferencias o intereses.

Hay que precisar que muchas de estas situaciones de conflicto se

expresan a nivel individual o interpersonal y que surgen de la
confrontación de intereses de individuos que son parte de una
organización, institución laboral, familia o grupo social; pero hay otros
conflictos que trascienden el nivel interpersonal, ya que articulan a
muchos o varios individuos con similares demandas sobre afectación de
sus derechos y necesidades humanas insatisfechas. A estos últimos
conflictos los denominaremos conflictos sociales.

A diferencia de un conflicto interpersonal o grupal en el que se pueden

encontrar soluciones con cambios o respuestas puntuales a los intereses
de los individuos o grupos, un conflicto social requiere una intervención
de las instancias del Estado y de los diversos grupos sociales en la
a1.2tención de los derechos y las necesidades básicas humanas.
B. DEFINICIÓN DEL CONFLICTO SOCIAL

Proceso social dinámico en el que dos o más partes o actores

interdependientes perciben que sus intereses se contraponen (metas o
cosmovisiones incompatibles, escasez de recursos, necesidades
básicas insatisfechas, e interferencia de la otra parte para la consecución
de sus metas u objetivos), adoptando acciones que pueden constituir
una amenaza a la gobernabilidad y/o el orden público. (Basado en la
definición de la Presidencia del Consejo de Ministros. RM-161-2011-
PCM)

 El conflicto social se expresa tarde o tempranamente, de una u

otra manera, a través de conductas activas o pasivas: tomar una
carretera como señal de protesta, o la ausencia o baja
participación a la convocatoria de una reunión. Estas expresiones
pueden ser reconocidas o ignoradas por el otro actor al inicio del
conflicto, y como consecuencia de ello las partes o actores
pueden radicalizar más las estrategias y realizar acciones más
visibles con el fin de ingresar sus demandas sociales a la esfera
pública, visibilizando así el conflicto social.

“El gran desafío consiste en poner el conflicto social en el radar

de la acción de manera temprana; es decir cuando recién se está
expresando la problemática y antes que haya escalado a niveles
críticos. Para ello pueden utilizarse metodologías de alerta,
herramientas, instrumentos de monitoreo de los conflictos
sociales”

FUENTE: Aporte propio

 La relación de interdependencia. Esta relación muchas veces no
es conocida o es ignorada por una o ambas partes o actores
asumiendo que pueden lograr sus objetivos a pesar o sobre la
posible afectación de los intereses de otros. Sin embargo, esta
interdependencia existe no sólo porque una de las partes o
actores reclama parte de los beneficios o el reconocimiento de
sus derechos, sino porque dichos actores pueden tener la
capacidad de bloquear cualquier iniciativa.

“Sólo cuando las partes o actores ven sus intereses mutuamente

afectados es que se visibiliza esa conexión o sobreposición de
intereses, en el cual las acciones de uno afectarán
irremediablemente al otro, y viceversa”.

FUENTE: Aporte propio

 La percepción de afectación de los intereses puede o no tener

una base real, pero se puede vivir como una realidad y tener la
suficiente fuerza para movilizar a las partes o actores. Esta
percepción se puede construir en base a una serie de
experiencias y conocimientos adquiridos, lo cual se expresa en
determinadas actitudes y comportamientos de conflicto hacia las
otras partes o actores.

 La escasez de recursos (materiales, sociales o simbólicos), metas

y cosmovisiones incompatibles y necesidades básicas
insatisfechas. Esto puede referirse a la percepción de escasez,
de incompatibilidad y de insatisfacción, pero también a la
dificultad para determinar la magnitud de la afectación. Por
ejemplo, en los conflictos socioambientales, muchas veces la
 evaluación de la magnitud del problema ambiental es un proceso
complejo, donde las partes o actores no se ponen de acuerdo
sobre los criterios para medir los impactos porque tienen distintos
tipos de saberes, o inclusive porque los medios técnicos para
determinar los impactos son aún limitados. Otro aspecto de esto
es que esa percepción de escasez, de incompatibilidad, o de
insatisfacción tiene una base cultural, pues solamente cada actor
o parte en el conflicto podrá determinar cuándo se ha satisfecho,
compatibilizado o garantizado los recursos, las cosmovisiones o
las necesidades que están en riesgo.

 Por último, la interferencia expresada en acciones concretas y

estrategias que realiza un actor hacia otro para bloquear, impedir
o interferir con los objetivos del otro. Esta acción o conjunto de
acciones pueden tomar una dinámica propia en el sentido que la
otra parte o actor responderá con acciones y estrategias más
radicales, alimentando el conflicto social en una espiral de
escalamiento. Así, las partes o actores se involucran en un patrón
de relacionamiento que es conflictivo, de acción y reacción, que
es difícil revertir.

“Una característica importante de los conflictos sociales es que por su

magnitud involucran a partes o actores, grupos o población que de alguna
manera están cuestionando directamente la institucionalidad, la
normatividad, o las condiciones sociales del tipo estructural en las que se
da el conflicto social”.

FUENTE: Aporte propio

 1. FUENTE: Elaboración propia

C. EL CONFLICTO SOCIAL VISTO POR LAS PARTES O ACTORES

Para poder prevenir y administrar, resolver y transformar el conflicto

social, se requiere en primer lugar entender el conflicto en sus distintos
aspectos, sus causas, su dinámica, los factores que contribuyen a su
escalamiento, así como las oportunidades y las potencialidades para su
transformación.

El entendimiento del conflicto social se puede lograr a partir de un

análisis sistemático y ordenado que nos permita ver más allá de las
formas, a veces caóticas, a veces extremas, en que se manifiesta el
conflicto social.
Todos tenemos una manera de entender y explicar el conflicto social que
está influenciada por nuestra socialización, nuestra historia, la cultura
institucional a la que pertenecemos, etc. A menudo hablar de conflictos
sociales genera una serie de reacciones emocionales, intelectuales y
hasta físicas que se relacionan directamente con nuestra experiencia, ya
 sea por la manera en que hemos manejado los conflictos sociales o
como éstos nos han afectado.

En muchos casos, hablar de conflictos sociales nos trae asociaciones

dolorosas y traumáticas, y en otros casos, la satisfacción de haber
logrado cambios en situaciones intolerables. Por tanto, debemos hacer
una reflexión para ser conscientes de los lentes con los que miramos los
conflictos sociales.

2. ANALIZANDO EL PROBLEMA DEL CONFLICTO SOCIAL

A menudo, como parte de la convivencia social y la interacción humana se

dan situaciones que generan desencuentros, malos entendidos o
diferencias de opinión, que en un contexto adverso -que luego
analizaremos- pueden escalar a situaciones de crisis.
Es parte de la condición humana y de la vida diaria tener una diversidad de
opiniones, preferencias y puntos de vista frente a una misma situación o
problemática. Sin embargo, en la vida política local como nacional, frente a
propuestas de desarrollo o de política, se dan diferencias y contraposiciones
más intensas y complejas en donde se requiere aún más reconciliar los
diversos intereses y consensuar sobre las mejores vías que lleven al
beneficio común.

“En una situación donde las partes o actores tienen tensiones o hay
rivalidades, pero no han roto las relaciones o éstas no se han dañado, se
puede trabajar sobre el problema con más objetividad, enfocándose en la
problemática de fondo porque no cuenta con elementos que obstaculicen el
proceso”.

FUENTE: Aporte propio

A. ¿CUÁLES SON LOS FACTORES QUE CONTRIBUYEN AL ORIGEN
DE LOS CONFLICTOS SOCIALES?

Existen múltiples factores que contribuyen al origen del conflicto social,

condicionan su desarrollo o complejizan el problema, haciéndolos más
difíciles de manejar. Los factores que hay que considerar en el análisis
de todo conflicto social y que hay que tomar en cuenta en el proceso de
intervención son:
 Estructural: cuál es la situación o el contexto económico, legal,
político, social o internacional en el que se da el conflicto social.

 Institucional: cómo están o no funcionando las instituciones, los

mecanismos y procesos formales –administrativos, técnicos,
legales- e informales para la prevención, generación o
transformación del conflicto social.

 Intereses: cuáles son los intereses prioritarios y secundarios,

visibles o escondidos de las diferentes partes o actores en el
conflicto social.

 Información: cuál es la información que manejan las partes o

actores sobre los diferentes aspectos del problema del conflicto
social, cómo se ha obtenido esa información y qué validez tiene.

 Comunicación: cuáles son los espacios y mecanismos de

intercambio entre las partes o actores en el conflicto social, y con
terceros, cuál es la calidad y la frecuencia de esa comunicación.

 Relaciones: qué tipo de relación tienen las partes o actores en el

conflicto social, cuáles son los fundamentos de la relación, qué
 obstáculos o que recursos existen, qué percepciones y actitudes
refuerzan o dificultan la relación entre los actores.

 Valores: qué valores, aspectos culturales y de cosmovisión no

están siendo considerados o respetados entre las partes o
actores del conflicto social, qué valores comparten o no que
permiten un encuentro cultural.

2, FUENTE: Propia

3. ANALIZANDO LAS PARTES O ACTORES DEL CONFLICTO SOCIAL

A. ¿QUIÉNES CONSTITUYEN LAS PARTES O ACTORES DEL

CONFLICTO SOCIAL?

Las partes o actores del conflicto social son todas aquellas personas y
grupo que tienen un interés directo o indirecto en el objeto o en el
proceso del conflicto social. Este interés responde a que son afectados
(o tienen la percepción de ser afectados) por el problema.
 Aunque el mapeo de las partes o actores puede ir variando según se
desarrolle el conflicto social, a continuación, se presenta una forma de
representar a todas las diferentes partes o actores que tienen presencia
en el conflicto social en un determinado momento:

3 FUENTE: J. LAVE

4. ETAPAS DEL PROCESO DE UN CONFLICTO SOCIAL

Las etapas del proceso de un conflicto son:

• Surgimiento

• Estancamiento
 • Crisis

• Espiral a otros procesos

• Des escalamiento

4.FUENTE: Huamani, Giselle y Sandro Macassi, Telmo Rojas y Julio Alegría (2011)

“Para entender y diferenciar las etapas mencionadas hay que tener en

cuenta que el proceso de evolución del conflicto social tiene un ciclo
particular y que puede tener una representación distinta para cada caso”.

FUENTE: Aporte propio

A. CAMBIOS QUE SE IDENTIFICAN EN LAS ETAPAS DEL CONFLICTO
SOCIAL

Hay que señalar que un aspecto importante a todas estas etapas del
conflicto social son los cambios substanciales que ocurren a lo largo de
cada etapa.
Estos cambios pueden ser psicológicos, sociales y materiales, entre
otros, y pueden monitorearse a través de diversas metodologías de
análisis.
A partir del análisis de estos cambios podremos desarrollar indicadores
de escalamiento de los conflictos sociales que servirán tanto a nivel
comunitario como para sistemas de alerta temprana.

5. FUENTE: Mitchell, Christopher (2000)

5. ANALIZANDO LAS PERSPECTIVAS DE INTERVENCIÓN EN EL
CONFLICTO SOCIAL

Para tratar los conflictos sociales, con frecuencia se usan indistintamente

los verbos administrar, manejar, resolver, terminar, gestionar, transformar,
prevenir e incluso acabar con el conflicto social. Sin embargo, se conocen
cinco perspectivas de intervención en los conflictos sociales,
complementarias entre sí, para poder llegar a la transformación del conflicto
social, que es más integral porque tiene un alcance de largo plazo:

6. FUENTE: Elaboración propia

A. ¿QUÉ ROL LES CORRESPONDE A LAS AUTORIDADES REGIONALES

Y LOCALES FRENTE A UN CONFLICTO SOCIAL?

El rol que les corresponde a las autoridades regionales y locales ante una
situación de conflicto social se sustenta en el siguiente marco normativo:

• Constitución Política del Perú

• Ley de Bases de la Descentralización, Ley N° 27783 – LBD

• Ley Orgánica del Poder Ejecutivo, Ley N° 29158 – LOPE

• Ley Orgánica de Gobiernos Regionales, Ley N° 27867 – LOGR

• Ley Orgánica de Municipalidades, Ley N° 27972 – LOM

De esta manera, las responsabilidades de los gobiernos regionales y locales

en materia de gestión de conflictos sociales están orientada a:

1. GOBIERNOS REGIONALES

• Formular, articular y coordinar políticas y programas en el marco de

las políticas nacionales de gestión de los conflictos sociales, de acuerdo
a las particularidades de su territorio, realizando el seguimiento y
evaluación del cumplimiento de éstas en su ámbito.

• Coordinar con los gobiernos locales la ejecución de las políticas de

gestión de conflictos sociales, con énfasis en la prevención, la promoción
de una cultura de paz y transformación de conflictos sociales.

Destinar esfuerzos y recursos hacia la creación de unidades orgánicas e

instancias especializadas, mecanismos, procedimientos y metodologías
orientadas a dirigir el proceso de gestión de conflictos sociales en el
ámbito

del territorio regional y en articulación con el órgano especializado del

nivel nacional.

2. GOBIERNOS LOCALES

• Ejecutar acciones concretas en la identificación, análisis y gestión de

los conflictos sociales, los mismos que deberán armonizar de acuerdo a
las necesidades, articulando esfuerzos y generando sinergias con el
gobierno regional.
 En el Anexo 1 se presenta con detalle las funciones de los gobiernos
regionales y locales para la gestión de los conflictos sociales según la
etapa en la que se halla el conflicto

B. ¿QUÉ SIGNIFICA EL ENFOQUE DE PREVENCIÓN DEL CONFLICTO

SOCIAL PARA LOS GOBIERNOS REGIONALES Y LOCALES?

Para los gobiernos locales y regionales significa una intervención de manera

anticipada al surgimiento o al escalamiento del conflicto social. Esto implica

a. Recojo anticipado de información. Contar con información antes que

la situación del conflicto social se desarrolle o deteriore, a través de diversos
mecanismos de recojo de información, alerta temprana, indicadores de
conflicto social, etc.

b. Análisis de la situación actual y de la dinámica del conflicto social.

Considerar las consecuencias, impactos negativos y escenarios que se
pueden producir de no intervenir oportunamente en el conflicto social, lo que
requiere un análisis de la situación actual y de la dinámica del conflicto social
a partir de diversas metodologías de evaluación, diagnóstico, monitoreo, etc.

c. Organizar la intervención o respuesta de una manera coherente e

integral. Esto requiere tener una orientación, objetivos, procedimientos para
intervenir en el conflicto social; que por lo menos no genere mayores
impactos negativos (Principio de Do No Harm).

d. Trabajar un proceso de solución a la situación de conflicto social.

De manera que éste no reaparezca en el futuro o se repita en otros
contextos. Esto requiere trabajar de manera inmediata la problemática, los
factores y condiciones estructurales que ocasionan el conflicto social,
incluyendo la formulación de nuevas políticas.
Sin embargo, estas formas de manejar los conflictos sociales no son
excluyentes entre sí. Veamos:

“El enfoque, conocido como "do no harm" -no dañar o no hacer daño-, se
basa en el principio de precaución, sobre los riesgos que puede generar la
intervención en una situación de conflicto. Esto implica un análisis del caso
para centrar las intervenciones a partir de las capacidades de las
comunidades en conflicto, evitando aquellos otros factores que pueden
agravar el conflicto, conociendo en profundidad el contexto del conflicto y el
papel que la intervención y sus mensajes implícitos pueden jugar en él, para
con esos datos poder tomar decisiones y adoptar la máxima hipocrática de
no dañar”.

FUENTE: Aporte propio

 7. FUENTE: Huamani, Giselle y Sandro Macassi, Telmo Rojas y Julio Alegría
(2011)

Veamos en el siguiente ejemplo la relación de un conflicto social entre una

empresa minera y una comunidad:

• La relación se expresa en una serie de problemáticas que van

desarrollándose en paralelo, problemáticas irresueltas y que a veces
convergen a lo largo de la vida de un proyecto minero desde que se otorga
en concesión, se explora, construye y se explotan los recursos minerales.
Muchas de estas problemáticas se convierten en conflictos sociales entre la
empresa y las partes o actores locales o hasta en pequeñas crisis: líderes
no consultados y en desacuerdo con la concesión, parceleros que cedieron
frente a las condiciones y procedimientos para la compra de sus tierras,
trabajadores inconformes con las condiciones de trabajo, comuneros con
casas rajadas y polvo en sus cultivos, agricultores en la cuenca baja de la
operación minera con menos agua para cultivar, etc.

8. FUENTE: Mitchell, Christopher (2000)

En este ejemplo:

• El manejo o la administración de las crisis se realizó en respuesta a los

incidentes 1 y 2 que han movilizado a las partes o actores tomando acciones
radicales.

• La resolución del conflicto social sobre una o varias de las

problemáticas (tierras, cambios sociales, empleo, etc.) ha permitido que la
relación entre empresa y comunidad continúe, pero con ciertas dificultades.
Sin embargo, en la medida que las demás problemáticas no se resuelven y
convergen, el conflicto social continúa con mayor complejidad y hasta con
mayor intensidad.

• La transformación del conflicto social requeriría que las partes o actores

se replanteen el tipo de desarrollo para la comunidad y las relaciones que
están logrando con la empresa. En la medida que sólo intervienen los
sectores o instituciones de gobierno durante los incidentes, el conflicto social
difícilmente se está gestionando.
TERCERA PARTE
1. BREVE DESCRIPCION DEL SECTOR MINERO

Con el fin de contextualizar los conflictos mineros en el Perú es importante

primero hacer una breve descripción del sector minero en el Perú y la forma
como está organizado con el fin de identificar mejor los efectos que los
conflictos tienen en la economía., El Perú es uno de los países con mayor
tradición minera a nivel mundial. Es considerado el segundo productor de
cobre, zinc y plata en el mundo; y el país con mayores reservas de estos
metales. Asimismo, parte de la agenda del gobierno de turno está orientada
a generar políticas de promoción minera con el objetivo de reactivar las
inversiones en el sector. Por todos los motivos mencionados, el Perú se
caracteriza por ser un país rico en minerales, de elevada capacidad de
producción minera y promotor de políticas orientadas al desarrollo del sector
(Dirección de Promoción Minera, 2016).

La estructura del sector minero se puede analizar en término de la producción

(Peru Top Publications, 2013). Tomando esto en consideración, el Ministerio
de Energía y Minas identifica tres niveles de producción: Gran, mediana y
pequeña minería.

Tabla 1 Estructura del Sector Minero

Tamaño de la Empresa Rango de Producción

Gran Minería Más 5000 tpd *
Mediana Minería De 150 tpd * a 5 000 tpd *
Pequeña Minería Menos de 150 tpd *

* tpd: Toneladas por día

Fuente: Las Minas del Perú 2011-2013
La Gran minería está conformado principalmente por compañías privadas
extranjeras. Estas se caracterizan por sus prácticas de gestión ambiental y de
seguridad, las cuales siguen altos estándares; y por la utilización de nuevos
métodos mineros y tecnologías de procesamiento. Asimismo, estas
empresas están consolidadas a través de megafusiones internacionales, lo
cual explica el nivel de stock de capital que manejan (Peru Top Publications,
2013).

La Mediana Minería abarca empresas internacionales y las grandes

empresas mineras locales. Estas últimas iniciaron como empresas familiares
en el sector, para luego cambiar su estructura de negocio siguiendo alianzas
estratégicas con firmas extranjeras para solventar los costos de exploración y
construcción de proyectos mineros (Peru Top Publications, 2013).

La pequeña minería incluye a la minería artesanal, cuya producción oscila

a menos de 150 toneladas producidas por día. Ambas e s t á n reguladas
bajo la misma normativa: Ley de

Formalización y Promoción de la Pequeña Minería y la Minería Artesanal;

bajo la supervisión de los
Gobiernos Regionales
(Peralta, 2012).

Por otro lado, durante el periodo del 2008 hasta el 2011, el crecimiento
del país fue impulsado por la actividad minera. Esto se debe al aumento de
los precios de los commodities y a un mayor nivel de producción. Tan solo
en el 2008, los ingresos percibidos por exportaciones del sector minero
alcanzaron los 18.7 millones de dólares, lo cual representaba el 59.17% del
monto total.
Sin embargo, hasta la fecha, el crecimiento del sector minero se ha reducido
debido a la caída de los precios de los metales, una menor demanda por
parte de China, principal socio comercial; y la una contracción de la
demanda de inversión privada. La menor contribución del cobre debido a
que diversos proyectos han alcanzado sus niveles óptimos de producción,
La menor producción de zinc debido al cierre de ciertas unidades mineras,
el paso a la fase de producción de varios proyectos mineros como Cerro
Verde, Las Bambas y Toromocho; y las brechas de infraestructura explican
la desaceleración del crecimiento del sector (Banco Central de Reserva del
Perú, 2017).

Tabla
Producción
Minera

(Variaciones
Porcentuales)

2016 2017 2018

Cobre 40.1 10.5 5.9
Oro 4.6 1.6 0.5
Zinc -5.9 6.8 1.6
Fuente: Reporte de Inflación – Marzo 2017
Elaboración propia
 No obstante, la ampliación de diversos proyectos mineros como Toquepala,
el desarrollo de nuevos proyectos o las mejoras tecnológicas contribuyen a los
principales proyectos de inversión durante el 2017 y el 2018.

Tabla 3 Principales Anuncios de Proyectos de Inversión 2017-

2018

Inversionistas Proyect
Southern Perú o
Cooper Ampliación de mina Toquepala
Mejoras y ampliación en el sistema
Corp
Aluminium Corp. Of productivo de
.
Shougang Ampliación de Mina Marcona
China
Angloamerican Toromoch
Quellavec
Minerí Corporation
Jinzhao Mining oo
Pampa del
a Marcobre Mina
Pongo
Justa

Fuente: Reporte de Inflación – marzo 2017

Elaboración propia

Otro aspecto a analizar del sector minero son los canales de

transmisión de la minería a la economía. La generación de valor
agregado se canaliza a través de diferentes interacciones. La primera está
relacionada con el proceso productivo, sea a través de la venta del
producto, la compra de insumo, la demanda por mano de obra, el pago de
impuestos y la reinversión que realiza. Cada uno de los efectos
interactúa entre sí, afectando a variables como la balanza comercial
hasta la demanda de bienes y servicios de otros sectores.
Uno de los principales canales de transmisión es la demanda por
trabajadores mineros. Estos destinarán su ingreso a la compra de bienes
o acceso a servicios. En función de sus preferencias, sea por
importaciones o productos nacionales, la demanda que generen puede
afectar la balanza comercial o la producción de otros sectores
respectivamente (Macroconsult, 2012).

Otro canal de transmisión es las utilidades mineras. Estas pueden ser

reinvertidas o repartidas entre los inversionistas. En el primer caso, el valor
agregado de la actividad y la producción incrementan al destinar mayores
recursos en tecnología o mejora de procesos. Mientras que el segundo
caso genera un efecto similar al canal del pago a trabajadores
(Macroconsult, 2012).

El tercer canal de transmisión es el pago de impuestos, los cuales se

distribuyen entre gobiernos locales y el nacional. Esta transferencia de
recursos es utilizada para amortizar deuda pública, realizar inversiones
públicas, solventar la aplicación de políticas públicas que generen
desarrollo comunitario, entre otras (Macroconsult, 2012).

El cuarto canal de transmisión hace referencia a la compra de insumos,

los cuales generan un efecto directo en la demanda de bienes o servicios
nacionales e importados. De acuerdo a la estructura de costos y los
procesos operativos de la empresa minera en cuestión, se generará
cambios en la balanza comercial o en los servicios de la economía que
puede generar mayor empleo (Macroconsult, 2012).

Finalmente, las exportaciones generan efectos positivos en la economía a

nivel macroeconómico. El fortalecimiento de la balanza de pagos, el
aumento en las Reservas Internacionales Netas y la apreciación del tipo de
cambio asociado a una menor inflación son algunos de los efectos directos
de este canal de transmisión (Macroconsult, 2012).
 Gráfico 1: Interacciones Agregadas del Sector Minero en la Economía Peruana

Fuente: Macroconsult, 2012

2. EL SECTOR MINERO EN EL PERÚ Y SU IMPLICANCIA EN LOS
CONFLICTOS SOCIALES

El sector minero en el Perú ha presentado diversos cambios a lo largo de

estos años. Inicialmente, las decisiones comerciales se basaban en
criterios exclusivamente económicos y la función social de la empresa se
limitaba a la producción de bienes, generación de empleos y el pago de
servicios (Cuba Cruz & Brito Hidalgo, 2013). No obstante, durante la última
década, el principal cambio ha sido incluir como determinantes de la
producción minera factores ambientales y sociales, este último está
relacionado con la interacción entre la empresa minera y las comunidades
en la zona de influencia (Labó Fossa, 2017).

Las empresas se han enfocado en desarrollar una conciencia colectiva a

favor del medio ambiente y del entorno social. Debido a ello, desde el 2010
las empresas mineras han destinado mayor cantidad de recursos, sean
financieros, materiales y humanos, para mantener una mejor relación con
las comunidades (Peru Top Publications, 2013). Inclusive, se ha
desarrollado un nuevo enfoque en la gestión, el cual se denomina
Responsabilidad Social Empresarial. En este último, se consideran
aspectos como la ética empresarial y el desarrollo sostenible, condiciones
que han elevado los estándares sociales y han mejorado la competitividad
de las empresas (Peru Top Publications, 2013).

Sin embargo, pese a los esfuerzos realizados, la evidencia muestra

que la incidencia de los conflictos sociales entre mineras y comunidades
ha incrementado. La mayoría de estos conflictos son carácter socio
ambiental, los cuales surgieron en torno a las industrias extractivas. Las
consecuencias de estos acontecimientos se reflejan en mayores costos
de la actividad minera (Peru Top Publications, 2013).
La literatura indica que uno de los principales causantes de conflictos
sociales son los problemas de asimetría de información, en especial durante
las etapas de exploración y explotación (Mundial,
2005). Labó ha identificado una disparidad entre el nivel de
expectativas, percepciones e
incertidumbre de la población; con el nivel de empleo, la colección de
impuestos y el nivel de actividad a cargo de la empresa minera. Conforme
la brecha sea mayor, la incidencia de conflictos aumenta significativamente.
Además, Labó identifica dos zonas de potenciales conflictos: sociales y
laborales. Los primeros suelen manifestarse durante las etapas de
exploración, diseño, construcción y operación de la empresa minera.
Mientras que los potenciales conflictos laborales aparecen durante los
últimos años de operación, previos al cierre de la mina (Labó Fossa, 2017).
Gráfico 2 Impactos de la actividad minera

Fuente: (Labó Fossa, 2017)

Asimismo, la percepción generalizada de los impactos negativos de

proyectos anteriores14 y la desconfianza de la población debido a la

persistencia de demandas insatisfechas, justifican la aparición de mayores
conflictos (Labó Fossa, 2017). A pesar de ello, el ex ministro de Energía
y Minas, Pedro Sánchez, indicó que aún existen firmas que no trabajan en
su relación con la comunidad. Ante esta situación, el Ministerio de
Energía y Minas exigió a las empresas mineras que contaran con una
licencia social para continuar con sus operaciones. También, incluyó al
aspecto social como parte de sus criterios para viabilizar un proyecto
minero (Peru Top Publications, 2013). Asimismo, desde el 2011, el
Estado peruano aprobó la ley de Consulta previa, cuya finalidad es
alcanzar un acuerdo entre el Estado y las comunidades en la zona de
influencia a través del diálogo, garantizando una mayor participación y
nivel de negociación en la toma de decisiones (Ministerio de Cultura, s.f.).

Finalmente, a raíz del incremento de los conflictos sociales generados por

las actividades de industrias extractivas, las empresas mineras han
empezado a incluir como parte de su función de producción factores
ambientales y sociales. Este último hace referencia a la interacción con las
comunidades de las zonas afectadas. Por este motivo, diversas empresas
adoptaron una nueva visión y organización basadas en la Responsabilidad
Social Empresarial, la cual permite que las empresas puedan cumplir con
sus responsabilidades con el entorno (Cuba Cruz & Brito Hidalgo,
2013). Asimismo, el Estado ha mostrado un rol participativo durante los
últimos 15 años, a través de la aprobación de diversos instrumentos como
Los Fondos Sociales, Consulta Previa, Licencia Social, para beneficio de las
comunidades involucradas y la generación de un ambiente propicio para el
desarrollo de este tipo de inversiones.

Sin embargo, los datos y la presencia de conflictos sociales alrededor de la

minera sugieren que todavía existe mucho espacio para mejorar la relación
entre las empresas y las comunidades. Las primeras vienen mostrando un
mayor interés en los mecanismos de relacionamiento con la comunidad
que se manifiestan en la profesionalización de sus gerencias de
relaciones comunitarias y los mayores presupuestos destinados para este
fin y el interés por asegurar la sostenibilidad de las comunidades afectadas
por los proyectos mineros sugieren que puede mejorar el ambiente
alrededor de la minería. El esfuerzo aún es heterogéneo
3. EFECTOS ECONÓMICOS DE LOS CONFLICTOS ALREDEDOR DE LA
MINERÍA

Una vez analizados los aspectos conceptuales detrás de la aparición de un

conflicto es necesario hacer una presentación breve de los efectos que
económicos que ocasiona la aparición de los mismos. En primer lugar,
debemos mencionar que os efectos van más allá de los económicos dado
que se genera un clima de incertidumbre, descomposición social y las
pérdidas incalculables vinculadas a la muerte de personas. En esta sección
nos centraremos en lo que deja de ganar una economía a partir de la
conflictividad. Para ello se mostrará la importancia que tiene la minería en
la economía y los diferentes canales a través de los cuales impacta.

A. LA IMPORTANCIA DE LA MINERÍA

La posición del Perú en cuanto a producción minera en el mundo es

significativa: Es el primer productor de zinc, plomo, estaño y oro en
Latinoamérica; mientras que en plata y cobre es el segundo en la región
y en el mundo, respectivamente. Además de los principales metales
producidos (cobre, oro, zinc y plata) también se producen cantidades
significativas de plomo, molibdeno, estaño y hierro, y cantidades
menores de otros metales, con lo cual la producción del sector está
relativamente diversificada.
Tabla 4: Posición del Perú en el ranking mundial de
inversión minera

Producto Latinoamérica Mundo

Zinc 1 3

Estaño 1 4

Plomo 1 4

Oro 1 6

Cobre 2 3

Plata 2 2

Molibdeno 2 4

Fuente: Minem (2016)

En el 2015 se observó un crecimiento económico de 3.26% explicado, en

cierta medida, por la entrada en operación de dos grandes proyectos de
inversión mineros: ampliación de Cerro Verde por US$ 1,5 mil millones y
Las Bambas por US$ 1,2 mil millones. En diciembre del mismo año,
ambos proyectos impulsaron el crecimiento del sector minero en 22.36%
con respecto al mismo periodo del año anterior, de modo que este sector
alcanzó a representar el 12.35% del PBI anual. Para el año 2016 el
crecimiento ha sido, según primeras estimaciones, alrededor de 3.8%
y el mayor dinamismo ha provenido de la expansión de la producción
minera, algo que ya no sucederá el año 2017.
Tabla 5: Distribución del PBI según sectores, 2015

Fuente: INEI y BCRP, 2016. Elaboración propia.

Territorialmente, la minería constituye un porcentaje importante del PBI en

diversos departamentos. Entre ellos Pasco (76%), Ancash (55%), Madre de
Dios (53%), Tacna (48%), Moquegua (40%), Loreto (35%), Cusco (34%) y
Cajamarca (31%) (INEI, 2014). Esto implica, que una proporción significativa
del crecimiento de muchos distritos, provincias y regiones ha sido impulsado
por la minería.

Por el lado de las exportaciones, estas dependen principalmente de los

productos mineros, tal es así que para el periodo 2010-2015 está
representaba el 61% del total de exportaciones. Sin embargo, a partir del
año 2011 se observa una reducción en las exportaciones mineras e
hidrocarburos, al igual que el PBI, debido principalmente a la caída en el
precio de los minerales. La importancia del sector minero en las
exportaciones genera que los precios de las materias primas afecten el
valor de las exportaciones en general, y como consecuencia a la demanda
agregada del país.

La inversión en minería relacionada con equipamiento de planta, equipo

minero, explotación, exploración, infraestructura, preparación mantuvo una
tendencia creciente durante el 2006 y el
2015. El ámbito en el que más se invirtió en los últimos años fue el de
infraestructura, seguido por equipamiento de planta. Alcanzando picos de
más 3 mil millones de dólares en el 2013, cuando al
2007 era menos de la sexta parte (500 millones). En cuanto a los recursos
destinados a la exploración de minerales, si bien en el 2007 la exploración
del mineral era de 137 millones de dólares, hasta el 2015 prácticamente se
había triplicado, gastando en exploración casi 500 millones de dólares.
Según las cifras presentadas por el MINEM entre el 2011 y el 2015 se
aprobó la explotación de 191 nuevos proyectos mineros en exploración, de
los cuales 31 fueron otorgados en el 2015 (Ministerio de Energía y Minas,
2015). Entre ellos se encuentra Haquira, en Apurímac cuyo potencial
mineral es el Cobre y Molibdeno, y Galeno en Cajamarca, en exploración
por Cobre.

Por otro lado, al 2013, las reservas de mineral que surgen producto de los
recursos destinados a exploración ascendieron a US$ 31 555 millones de
dólares. Las reservas que más se han incrementado en el país fueron las
de cobre, ¾ de los proyectos de exploración provienen de este metal.
La explotación minera creció hasta el 2011, luego de ese año ésta ha ido
disminuyendo. Asimismo, presentó un crecimiento continuo y persistente de
al menos 4 años, en el periodo 2008-2011. Los siguientes años fueron de
incertidumbre debido al incremento de los conflictos vinculados a la minería.
Recién el año 2015 se aprobó el plan de minado de la explotación de 48
nuevos proyectos de las mineras Yanacocha, Chinalco, Mansur, Las
Bambas, entre otras. A la fecha, las compañías que destacan por sus
montos en explotación minera son Antapaccay con 233 millones de dólares,
y Horizonte con 163 millones.

Con respecto al impacto que la minería tiene como fuente generadora de

empleo, según el Instituto Peruano de Economía (IPE) en el 2012, la
minería generaba 180,000 empleos directos y

más de 500,000, indirectos. Adicionalmente 1.9 millones de peruanos

dependen de quienes trabajan en dicho sector. Es así que, en zonas como
Arequipa y Cajamarca, la mano de obra empleada se debe básicamente a
la minería (Benavides Ganoza, 2012).

A pesar de los beneficios de la minería esta también genera diversos

problemas, entre los cuales resaltan los conflictos sociales15. Las ciudades
más afectadas se encuentran en la sierra central del Perú –Apurímac,
Ancash, Cusco y Puno–, donde hay un mayor número de proyectos mineros
en ejecución.

Del mismo modo, como cualquier actividad económica, el pago de

impuestos de la minería cumple un rol de suma importancia para el
crecimiento y desarrollo del país. Los recursos fiscales oscilaron entre el 20
o 25% del total de lo recaudado durante el periodo en análisis (2010-2015).
Dichos recursos fiscales son aprovechados para financiar ciertos gastos,
como amortizar la deuda pública o cubrir el presupuesto de inversión y el
gasto corriente del Estado. Un elemento importante vinculado al sector
minero es que a partir del impuesto a la renta que pagan las empresas
mineras, el 50% de los mismos se reparten a los gobiernos locales y
regionales donde se encuentran ubicados los yacimientos, como canon
minero.

Las actividades extractivas, por lo general, generan impactos importantes

traducidos en cambios ambientales, sociales y económicos en las
comunidades de influencia; principalmente a través de cambios
estructurales de los ecosistemas y de la estructura económica tradicional,
que ocasionan un desplazamiento de los factores de producción hacia otros
sectores económicos; y en consecuencia, cambios de la dinámica de
desarrollo social y productivo de las comunidades. Estos cambios se suelen
dar en el corto o mediano plazo y pueden ser de carácter permanente o
transitorio. Naturalmente, esta ruptura del tejido socio-económico puede ser
lo suficientemente perceptible para las comunidades generando altos
riesgos de manifestarse en contra de estos cambios a través de un conflicto
entre la población y los factores que promueven estos cambios (empresa y
Estado); especialmente si estos cambios son percibidos de manera negativa
(Casas Tragodara, 2015).
Es así que se pueden encontrar 5 causas principales que provocan el
estallido de conflictos sociales en presencia de la actividad minera:
 Tabla 8: Causas principales de los conflictos sociales

Causas Definición

Los gobiernos se enfrentarían a

situaciones en donde los
intereses se contraponen y
Percepción de riesgos tienden a favorecer el
medioambientales de la desarrollo de la industria frente
actividad minera a la protección medioambiental,
dado el alto potencial en el
crecimiento económico; dichas
situaciones promoverían la
Existe unadepercepción
aparición sobre el
conflictos sociales.
impacto de la
actividad minera en la
Posibles amenazas a la economía tradicional de las
economía tradicional comunidades a través de
fuerzas de cambio social
provocadas la actividad
El incremento de la
extractiva.
desigualdad debido a la
presencia de sectores
ganadores y perdedores ante
Incremento de la el desarrollo de la
desigualdad a c t i v i d a d m i n e r a puede
generar las condiciones para el
surgimiento de conflictos debido
a que los grupos perdedores, si
son mayoritarios, se opondrán a
la actividad minera.
 Percepción de una p o ca
e f e ct i vid a d e n l a s
Debilidad del Estado políticas del gobierno para
atender las necesidades de la
población, especialmente las
Exclusión de los necesidades
Lucha por el control y básicas
uso de
beneficios directos de insatisfechas.
los recursos
la fiscales transferidos desde el
minería por parte gobierno central
de la población
Fuente: Defensoría del pueblo (2016). Elaboración Propia.

Como se observa en el gráfico anterior, no sólo se percibe un aumento del

número de conflictos registrados a lo largo del tiempo, sino que también es
pertinente apuntar el hecho que la cantidad de conflictos mineros se ha ido
incrementando. Durante los años 2011 y 2012 por ejemplo, se han
registrado un total de 164 conflictos sociales nuevos, de los cuales 72 de
ellos se han debido a la actividad minera; es decir, un 43.90% de los
conflictos sociales nuevos son explicado por la presencia de la actividad
minera en la zona. La mayoría de estos conflictos se debe al no
cumplimiento de los contratos ya establecidos o a la amenaza percibida por
la población de una posible fuente de contaminación debido a la fase de
explotación de la actividad extractiva. Dentro de los nombres de las
empresas que se encontraron en conflicto están: Newmont Xining
Corporation (Yanacocha), Barrick, Antamina, Milpo, Cerro verde, Sote Perú,
Las bambas y Buenaventura. Esto hace que la actividad minera sea una de
las actividades económicas que más conflictos sociales genera a medida
que desarrolla sus actividades.
 Tabla 9: Número de conflictos socio-ambientales y mineros 2011-2012

2011 2012
Cas Ca Cas Ca
Me
es so os so
s
Ene 4 1 1 4
Feb 5Nue 2Mi 5
0
Nue 2Mi
ro
Mar
rero 7vo 2ne 1vos 6ne
Abril
zo 4 1 1
0Regi 6
Regi ro ro
May 6 4 5
1 3
Juni 6stra 2s 5stra 4s
o
Juli
o 4dos 2N 3dos 3N
Ago
o 8 2 1 2
u u
Sep
sto 1 5 8
1 2
Oct 7 3e 6 3e
tiem 2
Novi
ubre 6 2v 7 6v
bre
Dici 1 3 3 2
emb o o
Total
emb de conflictos
1 nuevos registrados 1
re s registrados 7s
Total de conflictos mineros nuevos 6
re
Porcentaje de los conflictos nuevos que son 43.9
2
4
ocasionados por la minería 0%

Fuente: Defensoría del pueblo. Elaboración Propia

6. POTENCIAL MINERO Y CONFLICTIVIDAD EN PERÚ

Durante las últimas décadas, la actividad extractiva, específicamente la

minería, ha experimentado un proceso de expansión a nivel global. En los
últimos diez años, los presupuestos de inversión en exploración aumentaron
en 800% y la cotización de los principales metales se triplicó (De Echave y
Diez, 2013: 7).

En América Latina, a partir de 1990, diversos gobiernos adaptaron su

legislación minera con el fin de atraer inversiones extranjeras, aprovechando
la riqueza en recursos naturales en el territorio (Saade, 2012). Estas nuevas
inversiones han incrementado los ingresos de las empresas mineras y, en
consecuencia, los impuestos recaudados por los Estados. A pesar de que
ello ha tenido un impacto positivo a nivel macroeconómico en la región,
también ha generado resistencias a nivel local alrededor de la actividad
extractiva.

Entonces, a la vez que trece países de América Latina han conseguido

posicionarse entre los 15 mayores productores de minerales del mundo, se
encuentran encabezando, también, la lista de conflictos sociales. Dicho
crecimiento en la producción a escala mundial implica que, la suspensión
temporal de operaciones o la ocurrencia de algún problema interno en la
región (huelgas o accidentes, por ejemplo) genera un efecto en la cotización
de los minerales en las principales bolsas de los mercados internacionales
(Altomonte, 2013).

Perú es un buen ejemplo de esta tendencia, pues se ubica en lugares

expectantes en el ranking de producción de minerales y se ha convertido, en
los últimos años, en uno de los principales destinos de la inversión en
proyectos mineros en América Latina (De Echave y Diez, 2013: 7). No
obstante, ha presentado también un incremento substancial en el número de
casos de conflicto y mayor intensidad en la violencia ejercida por los
involucrados. Es lamentable reconocer que, entre enero de 2006 y
septiembre de 2011, 195 personas murieron como consecuencia de los
conflictos sociales y 2,312 fueron heridas en medio de enfrentamientos
(Defensoría del Pueblo, 2012).

De acuerdo al Observatorio de Conflictos Mineros en América Latina, Perú,

Chile, México y Colombia tendrían el mayor número de conflictos sociales
cubiertos por la prensa. Dichos conflictos habrían sido registrados como
casos de: contaminación del agua, de la tierra y del aire; restricción o
escasez de agua; problemas territoriales; falta de consulta previa e
informada a las comunidades afectadas; entre otros.
 Actualmente, importantes proyectos mineros en la región se están
desarrollando con altos niveles de conflictividad. El atraso temporal de los
mismos o la interrupción de actividades está generando riesgos y afectando
la reputación de las empresas en el mercado. Así, en el período 2005-2012
se observaron importantes flujos de inversión extranjera directa hacia la
región; no obstante, en el último año se observado una desaceleración en su
tasa de crecimiento (Saade, 2013:24).

En Perú, se viene anunciando una cartera de proyectos de más de 50 mil

millones de dólares para los próximos años. Sin embargo, la intensidad de
los conflictos registrada en los últimos años genera incertidumbre sobre la
concretización de dichos proyectos (De Echave y Diez, 2013: 9). De acuerdo
al Reporte de Inflación de marzo de 2013, publicado por el Banco Central de
Reserva, la inversión extranjera directa continúa aumentando, no obstante,
se comienza a observar retrasos en algunos proyectos como resultado de
los conflictos sociales actuales, así como por el aplazamiento en la obtención
de permisos de exploración y explotación (Saade, 2013:24).

7. LOS TEMAS DE FONDO RECURRENTES EN LOS CONFLICTOS

MINEROS EN PERÚ

La Defensoría del Pueblo viene registrando los conflictos sociales que

ocurren en Perú desde 2004, evidenciando un notable incremento en la
cantidad de los mismos. En el informe Nº119, correspondiente al periodo de
enero de 2014, se registraron 213 conflictos sociales. Los conflictos
categorizados como socioambientales ocuparon el 63,8% (136 casos) del
total de casos registrados en el periodo, le siguen los conflictos por asuntos
de gobierno local, con 10.8% (23 casos) y los conflictos por demarcación
territorial, con 7,0% (15 casos). La predominancia de los conflictos
socioambientales entre los registrados no es un hallazgo reciente. De hecho,
los informes emitidos en los últimos años presentan esa tendencia y señalan,
específicamente, a la actividad minera y de hidrocarburos como fuentes
principales. En el informe Nº119, por ejemplo, de los 136 conflictos
socioambientales, el 75,0% (102 casos) corresponde a conflictos
relacionados a la actividad minera; le siguen los conflictos por actividades
hidrocarburíferas con 13,2% (18 casos). A partir del uso de la categoría
socioambiental en el análisis de los casos más emblemáticos, se ha
posicionado su relacionamiento con la industria extractiva.

La Defensoría del Pueblo define el conflicto socioambiental como un tipo de

conflicto social cuya dinámica gira en torno al control, uso y/o acceso al
ambiente y sus recursos. Están presentes también componentes políticos,
económicos, sociales y culturales. Sin embargo, un análisis a profundidad de
los temas relevantes en los casos de conflictividad minera nos invita a
repensar dicha categoría. Lo cierto es que la mayoría de conflictos que han
trascendido a la opinión pública se han comunicado como proyectos en los
que la principal preocupación de las comunidades afectadas han sido los
impactos ambientales existentes o potenciales. Dicho entendimiento puede
hacer perder de vista que existe una gama más amplia en la tipología de
conflictos que vienen sucediendo y los temas de fondo que vienen siendo
recurrentes.

En Perú, dada la relevancia adquirida por la problemática de conflictividad,

se creó en 2012 la Oficina Nacional de Diálogo y Sostenibilidad, adscrita a la
Presidencia de Consejo de Ministros. Los reportes presentados por esta
oficina comprenden la clasificación de los conflictos por: minería,
hidrocarburos, minería ilegal / informal, agrarios, laborales, demarcación
territorial y energéticos. En el informe N°15, correspondiente al periodo de
enero de 2013, más del 69% de los conflictos gestionados estuvieron
vinculados a actividades extractivas, principalmente a la minería.

Entonces, si ambas fuentes ponen en evidencia que los conflictos estarían

relacionados a la actividad minera, resulta importante analizar los temas de
fondo e intentar una tipología que permita identificar las causas y trabajar
desde un enfoque preventivo. Si analizamos los casos de conflictividad
mineros, podemos identificar que una primera distinción puede estar
relacionada a la etapa que atraviesa en el ciclo de vida productivo. En ese
sentido, es posible identificar algunas diferencias entre los conflictos con
actividades de exploración y los conflictos con operaciones en curso.

Asimismo, tomando en consideración que el conflicto de interés es inherente

al relacionamiento entre una empresa minera y una comunidad impactada,
es posible reconocer que los conflictos en operaciones pueden permanecer
latentes a lo largo del relacionamiento. En Perú, el descontento en
comunidades tradicionalmente mineras tiene larga data y responde a la
historia de relacionamiento con la empresa; sin embargo, las expresiones y
recursos utilizados para expresarlo han cambiado significativamente a lo
largo del tiempo.

Los conflictos de interés entre operaciones mineras y comunidades aledañas

han marcado sin duda un precedente para el contexto actual de la industria.
La mayoría de estos conflictos no trasciende a la opinión pública, salvo que
se consiga paralizar las operaciones de la empresa. Estos conflictos suelen
estar relacionados a un descontento en la población sobre el desempeño de
la empresa a lo largo del relacionamiento o a demandas insatisfechas.

Por ejemplo, si bien el conflicto por el Proyecto Conga (Newmont) es el más

conocido por los niveles de violencia expresados, Cajamarca se ha
mantenido como una de las regiones de mayor conflictividad del país en los
últimos años.

Así, los reportes de la Defensoría del Pueblo y del Observatorio de Conflictos

Mineros ubican a la región entre los tres primeros departamentos con más
conflictos a nivel nacional a lo largo de los años 2011 y 2012 (De Echave y
Diez, 2013:85). Más aún, del conjunto de conflictos en Cajamarca, dos a tres
casos reportados cada mes han correspondido a diferencias que surgen
entre la población local y la Minera Yanacocha (Newmont).
Entre enero de 2011 y el presente año, se ha mantenido una cifra “constante”
de conflictos, que oscila entre 17 y 19 conflictos por mes, de los cuales entre
8 y 10 están aún activos. De ellos, la mayor parte son clasificados como
socioambientales’ (entre 11 y 14) de los cuales – según el mes– están activos
entre 6 y 11 (De Echave y Diez, 2013:85).

FUENTE: Aporte propio

Sin entrar al análisis específico de los conflictos suscitados en Cajamarca en

los últimos años, se puede reconocer que la historia de relacionamiento con

Yanacocha ha generado un ambiente de descontento sobre la expansión de

la actividad minera. Dicho descontento se encontraría basado en la
percepción de escaza contribución de tantos años de minería en el desarrollo
local. Y este sentir, no sólo se encuentra en Cajamarca, sino también en
otras regiones mineras como Pasco, Cusco, Ancash, Puno, etc.

Un caso emblemático es el conflicto entre la Unidad Minera Tintaya de

Xstrata Copper (hoy Unidad Antapaccay de Glencore-Xstrata) y la población
de la provincia de Espinar, región Cusco. Si bien la crisis que estalló y llegó
a paralizar a toda la provincia estuvo relacionada a la presencia de mercurio
y arsénico en las fuentes de agua, la base del conflicto de interés fue el
descontento de la población por los escasos beneficios percibidos durante
décadas de operación minera. De hecho, una de las primeras demandas a
la empresa fue el incremento del aporte económico por concepto de
Convenio Marco del 3% al 30%. Los pobladores argumentaban que las
operaciones se habían ampliado con el proyecto Antapaccay, expansión de
la operación Tintaya que produciría un promedio de 160 mil toneladas de
cobre durante los primeros cinco años.

Entonces, si bien los conflictos entre operaciones mineras y comunidades

tienen conflictos de interés particulares, estaríamos encontrando como
contexto general el descontento sobre el escaso beneficio percibido sobre la
actividad minera. Sobre esa base, se pueden generar confrontaciones
particulares, que pueden estar vinculadas al desempeño ambiental de la
empresa, utilizando temas como el agua de agente movilizador.

Siguiendo con el caso de Espinar, la crisis se originó cuando se tomaron

muestras del agua de la zona para un Estudio de Impacto Ambiental
realizado para un nuevo proyecto minero. Los resultados arrojaron presencia
de arsénico y mercurio, los cuales fueron atribuidos al impacto de Xstrata
Tintaya por ser la única operación cercana formal en la zona. Si bien
posteriormente se confirmó que la mineralización del agua tenía relación con
las condiciones geográficas (que la hacen apta para el desarrollo de la
minería y no para la agricultura y ganadería), se generó una fuerte crisis en
el país a causa de la desinformación de los actores involucrados.

Este caso nos demuestra que, si bien el conflicto puede tener de fondo algún
problema social, ambiental o económico, el manejo de información por parte
de la empresa y la comunidad puede perjudicar o beneficiar el
relacionamiento entre las partes, dependiendo de cómo se gestione. Por lo
general, se construyen mitos y percepciones negativas que no
necesariamente tienen una base real, pero que, ante la ausencia de
información previa y diálogo oportuno, llegan a situaciones de crisis con alta
intensidad de violencia.

Por otro lado, los conflictos vinculados a empresas que inician actividades
de exploración o proyectos de ampliación han sido los más visibles para la
opinión pública en los últimos años. Estos conflictos que logran transcender
el espacio local suelen estar vinculados a la gran minería, involucran una alta
inversión y

llaman la atención de organizaciones de la sociedad civil y medios de

comunicación.

En Perú, los casos más emblemáticos han sido: Conga (Newmont), en

Cajamarca; Tambo Grande (Manhattan) y Río Blanco (Rio Blanco Copper),
en Piura, Quilish (Newmont), en Cajamarca; Tía María (Southern Copper
Corporation), en Arequipa; y Santa Ana (Bear Creek), en Puno. Estos
conflictos han presentado rechazo a proyectos mineros, sustentado en un
temor hacia el impacto negativo que éstas pudieran tener en las
comunidades aledañas.

El caso más emblemático es el conflicto por el proyecto Conga. El discurso

de oposición se refería a la posible afectación de las fuentes de agua y al
hecho de que el planteamiento original del proyecto suponía la afectación de
cuatro lagunas, dos de ellas por el tajo de la mina y las otras dos por ser
utilizadas como botaderos de desmonte (De Echave y Diez, 2013: 8).

Es importante tomar en cuenta que este discurso caló en un contexto de

desinformación de la población, provocando miedo sobre la posibilidad de
experimentar “contaminación” y “escasez” del recurso hídrico. Para ello, se
recurrió a las acusaciones por contaminación de las aguas de regadío,
generalmente asociadas a denuncias por enfermedad, y muerte de animales,
atribuidas a Minera Yanacocha a lo largo de la historia de operaciones.
Buena parte de las movilizaciones y protestas han tenido como escenario las
lagunas y, tras el primer gran paro regional, la movilización nacional fue
convocada a la gran Marcha del Agua.

Entonces, el tema discutido ha sido el grado de afectación en las fuentes de

agua, tanto en la cantidad como en la calidad del recurso, lo que generó una
serie de discusiones sobre la disponibilidad total del recurso hídrico en
Cajamarca. Por un lado, se difundía con éxito que no había suficiente agua,
que este recurso se está agotando, que las empresas consumen buena parte
del agua disponible y que contaminan la que baja de las zonas de explotación
hacia las comunidades y, en última instancia, hacia la ciudad.

Del otro lado, los defensores del proyecto señalaban que había suficiente
agua para todos, que la empresa reciclaría el agua y que cuidaría la calidad
del agua que sale de sus operaciones de manera, manteniendo los índices
aceptables que cumplen con las normativas y estándares nacionales.
 Es importante tomar en cuenta cómo la disponibilidad del recurso se asume
como discurso movilizador, a pesar de las explicaciones técnicas sobre la
disponibilidad y abundancia de agua en Cajamarca. Más allá de la
disponibilidad real de agua necesaria para el proyecto, la conservación de
las lagunas se convirtió en un tema central y en preocupación de todos.

El caso Conga demostró la existencia de diversas posiciones respecto de la

conveniencia o no de los proyectos mineros. Aunque el desarrollo del
conflicto tiende a generar polarización entre posiciones extremas (“Conga
va” versus

“Conga no va”), existe una serie de matices entre los que están a favor o en
contra del proyecto, siendo posible encontrar población rural a favor del
proyecto, así como empresarios urbanos en la oposición (De Echave y Diez,
2013: 8).

8. ALCANCE DE LA COMUNICACIÓN EN LOS CONFLICTOS MINEROS

Sobre la base del análisis de la tipología de conflictos, se presenta un

abordaje a los mismos desde el enfoque comunicativo, partiendo de su
relevancia en la construcción de percepciones a lo largo del relacionamiento
entre la actividad minera y las comunidades. Las expresiones y formas de
canalizar los intereses en conflicto, así como los recursos utilizados en este
sentido, sin duda, constituyen asuntos de estudio para la comunicación.

Empezando por las operaciones mineras, como se ha mencionado, existe un

claro descontento por la escasez de beneficios percibidos por las
poblaciones aledañas a la actividad. Dado el modelo económico exportador
de materia prima, la actividad tiene bajo impacto en la generación de empleo
directo a nivel local y encadenamiento productivo. Sin embargo, dicho
descontento no sólo se estaría encontrando en Perú. En otros países de la
región como Colombia y México, a pesar de que en los últimos años la
industria minera ha contribuido de forma más dinámica en la creación de
nuevos empleos, su participación con respecto al total continúa siendo baja
(Saade, 2013:16).

En Perú, el promedio nacional de los niveles de pobreza, de extrema

pobreza, de la brecha y de la severidad de la pobreza mostró una tendencia
hacia la baja entre 2002 y 2010; no obstante, los departamentos mineros que
más aportan arrojan resultados mixtos respecto a la brecha entre sus
respectivos indicadores de pobreza con el promedio nacional (Saade, 2013:
29). Por ejemplo, si bien los departamentos de Cajamarca, Ayacucho, Pasco
y La Libertad disminuyeron sus niveles de pobreza y severidad de pobreza,
continuaron siendo mayores al promedio nacional. Asimismo, si bien se ha
logrado mantener los niveles de pobreza por debajo el promedio nacional en
departamentos como Ancash, Ica,

Arequipa, Moquegua, Lima y Tacna, la desigualdad del ingreso no se ha

logrado corregir en la misma proporción (Saade, 2013: 29).

Destacan los departamentos de Cajamarca y Pasco, pues a pesar de

constituir los primeros productores de oro, plomo, plata y zinc, también son
los que se encuentran en los primeros lugares de pobreza y desigualdad del
ingreso. En la región Pasco se han generado movimientos migratorios
importantes debido a la actividad minera durante los últimos 60 años, los que
han implicado que buena parte de la población oriunda o emigre en busca
de oportunidades o permanezca en los caseríos rurales en situación de
pobreza extrema. Es lamentable encontrar que existen distritos en la región
que actualmente superan las 15,000 personas y no cuentan con
infraestructura de agua y saneamiento básica.

Entonces, se estaría evidenciando que no existe necesariamente una

relación directa entre la actividad minera y la reducción de la pobreza en las
comunidades.

Más aún, se dan casos de zonas con tradición minera en donde no

necesariamente se ha logrado acceder a los servicios básicos como agua
potable, luz eléctrica, salud, educación, etc. En ese sentido, las empresas
que quieran contribuir de forma significativa a elevar la calidad de vida de la
población aledaña a sus operaciones enfrentan un importante desafío en la
generación de condiciones previas. Ahora bien, buena parte de las empresas
sostiene haber incrementado su cuota de empleo local y llevado a cabo
proyectos sociales en las comunidades aledañas a sus operaciones.
Entonces, ¿Qué es lo que está faltando?

Se presenta a continuación un gráfico resumen de la problemática y

posteriormente el desarrollo de cada punto.

9. Mapa de problemas de comunicación - operaciones mineras

FUENTE: Elaboracion propia.

Como se ha mencionado previamente, existen casos de poblaciones

tradicionalmente mineras que presentan aún necesidades básicas
insatisfechas.
En gran medida, ello se debe a una distribución ineficiente de la renta minera,
la misma que ha dificultado que los recursos obtenidos se conviertan en
bienes de capital que eleven la calidad de vida de las comunidades. Dicha
problemática se encuentra directamente relacionada con la ausencia de
capacidades en los gobiernos locales y también a la presencia de corrupción
a diferentes niveles.

Asimismo, resulta relevante la debilidad organizativa en las comunidades y

la ausencia de liderazgos representativos que canalicen los intereses de la
población. Suele suceder que, los líderes demandan iniciativas poco
sostenibles a la empresa y encuentren dificultades para planificar el
desarrollo de la comunidad.

Respecto a la empleabilidad, se puede reconocer que el sector minero ha

incrementado notablemente el requerimiento de personal técnico en la última
década. Sin embargo, dicha demanda no necesariamente tiene impacto en
la economía de las comunidades, pues a causa de los niveles de pobreza
que presentan las mismas se suele contratar personal de la ciudad más
cercana o de la capital de provincia. Esta situación suele generar
descontento en la comunidad, dado que sólo tendría oportunidad de acceder
a oportunidades de empleo no calificado, las cuales se van reduciendo
conforme avanza el ciclo de vida de la operación.

Al respecto, es importante tomar en cuenta que el empleo indirecto generado

por la minería no tiene impacto en la reputación de las empresas. Dada la
magnitud de procesos tercerizados en la industria, son los proveedores y
contratistas quienes van a tener un impacto significativo en la generación de
empleo y consumo de productos / servicios locales. Sin embargo, dicha
dinamización económica, generalmente, no es reconocida por las
comunidades y las empresas tampoco se preocupan por sistematizarla y
ponerla en valor.

De hecho, en respuesta al descontento manifestado, y dada la necesidad de

contar con licencia para operar, las empresas mineras han emprendido
iniciativas sociales que empezaron como filantropía / donaciones y han ido
migrando hacia proyectos / programas de desarrollo. Al principio, muchas de
estas iniciativas han estado orientadas a disminuir tensiones existentes
(buscando reducir la eventualidad de una protesta), o a responder a
demandas específicas de los líderes comunitarios.

Sea cual fuere la motivación de las iniciativas, éstas han tenido bajo retorno
en la reputación de las empresas, debido a que casi nunca han contemplado
procesos de involucramiento, consulta y participación de la comunidad. Las
empresas pocas veces han llevado a cabo diagnósticos participativos, o
impulsado la planificación de desarrollo local, procesos que podrían ayudar
a la comunidad a tener un proyecto común, tomando en consideración que
el espacio rural actual suele presentar dificultades para articularse
internamente.

Tampoco se han promovido esfuerzos para dar a conocer las iniciativas

emprendidas. Lo cierto es que las empresas han carecido de estrategias de
comunicación para sus proyectos, y siguen entendiendo la comunicación
como una herramienta expresada básicamente en acciones de difusión.

Además, los proyectos sociales suelen ser operados por ONG o empresas
especializadas, las mismas que en ocasiones se han posicionado a nivel
local con nombre propio, en lugar de contribuir con su intervención a generar
lazos de confianza entre la empresa y la comunidad.

Se puede tomar como caso emblemático al Fondo Minero de Solidaridad con

el Pueblo2, el que durante cinco años de implementación tuvo un aporte de
S/.2.285 millones (alrededor del 40% destinado a infraestructura). Sin
embargo, al carecer de procesos de participación con la población
involucrada, las iniciativas emprendidas han tenido un bajo nivel de
valoración, y, en el caso de la inversión en infraestructura, han presentado
dificultades para su apropiación y uso responsable en las comunidades.
“En 2006 el gobierno aprista negoció con las empresas mineras una
contribución de tipo “voluntario, extraordinario y temporal” conocido como
'Aporte Voluntario', sustituyendo la aplicación de un impuesto a las
sobreganacias mineras. Su objetivo era financiar proyectos sociales que
contribuyan a mejorar la calidad de vida de la población en regiones y áreas
de influencia de las empresas mineras”.

FUENTE: Aporte propio

Por otro lado, se ha posicionado la idea de que la minería representa un alto

riesgo ambiental, debido al antecedente de una actividad poco regulada, que
en algunos casos generó pasivos ambientales e impacto en la agricultura y
ganadería. Las fuentes de contaminación se han dado principalmente de dos
formas: cuando accidental o deliberadamente se liberan residuos de las
operaciones hacia fuentes de recursos hídricos como: cuencas, ríos,
lagunas, napas subterráneas etc.; y como resultado de la liberación de restos
mineros, así como del transporte de forma inadecuada, exponiendo a
comunidades a metales pesados con sus respectivas consecuencias para la
salud (Saade, 2013: 35).

Sobre la base de este referente, el discurso opositor a la minería sostiene

que la actividad no genera desarrollo, sino que compite y acapara recursos
escasos; perjudica la dotación de agua; deteriora y contamina los recursos
existentes; incrementa el costo de vida y la inseguridad; y genera inequidad
y desigualdad en la distribución de la riqueza (De Echave y Diez, 2013: 108).
Ello puede adquirir credibilidad en un contexto de desinformación sobre los
nuevos estándares de gestión minera, los que no han sido correctamente
comunicados por las empresas y el Estado. Se desaprovecha, incluso, la
posibilidad de que los propios trabajadores sean canales de información con
la comunidad.
Finalmente, existe un aspecto que es transversal a todo lo mencionado y es
el relacionamiento cotidiano. En buena parte, los conflictos actuales son un
acumulado de descontento cuya base se encuentra en un relacionamiento
poco efectivo entre las empresas y las comunidades. Asimismo, en la
actualidad, si bien las empresas cuentan en su mayoría con departamentos
de comunicaciones y/o relaciones comunitarias se cree todavía que tienen
toda la responsabilidad en el desarrollo de buenas relaciones. No obstante,
la proyección de la empresa que se construye en la comunidad es una suma
de comportamientos de todos los trabajadores que interactúan con ella.

Suele suceder, entonces, que los departamentos de relaciones comunitarias

desarrollen estrategias e iniciativas prometedoras, pero que otros
departamentos como operaciones, ambiente, seguridad, etc. no estén
alineados al estilo de relacionamiento manejado. Asimismo, se viene
descuidando los estándares de relacionamiento comunitario que mantienen
los proveedores, a pesar de constituir piezas clave en la historia de
relacionamiento con la comunidad. Lo cierto es que, de suceder algún
incidente con los proveedores / contratistas o un mal relacionamiento, la
empresa será impactada definitivamente.

Por otro lado, pasando al ámbito de las actividades de exploración, se puede

reconocer que el desarrollo de los conflictos con proyectos mineros expresa
los desafíos que enfrenta la nueva minería en Perú. Se vienen presentando
cuestionamientos no sólo a las actividades de la empresa en específico sino
a los estudios de impacto ambiental, se reclaman mecanismos de consulta y
participación ciudadana, y se exige mayor fiscalización ambiental (De
Echave y Diez, 2013: 8).

Los casos suscitados en los últimos años nos demuestran que existen existe
un rechazo a la minería en comunidades aledañas a actividades de
exploración. Si bien el conflicto de interés puede ser diferente en cada caso,
es posible identificar cuatro causas recurrentes: los mitos y percepciones
negativas sobre el potencial impacto de la minería, la escaza credibilidad del
discurso sobre la “nueva minería” que promueven las empresas y el Estado,
el relacionamiento inefectivo por parte de las empresas, y la presencia de
grupos con interés político que dificultan el diálogo.

10. Mapa de problemas de comunicación – exploración minera

FUENTE: Elaboración Propia

En primer lugar, los mitos y percepciones negativas sobre el potencial

impacto ambiental de la minería se encuentran directamente relacionados
con el escaso manejo de información en las comunidades. Ha sido recurrente
la discusión por el uso de los recursos, siendo un argumento clave la escasez
de agua destinada a usos agropecuarios y a consumo humano en áreas
rurales, a pesar de que la minería realice un uso cada vez más eficiente del
recurso en la actualidad. Y es que los grandes proyectos se han establecido
frecuentemente en zonas de extrema pobreza, donde la agricultura, la pesca
y la ganadería han sido la principal fuente de recursos por décadas. En estas
zonas el recurso hídrico tiene un valor no sólo ambiental, sino también
económico, social y cultural; por tanto, cualquier impacto potencial en él
genera la movilización de las comunidades.

En segundo lugar, desde hace varios años las empresas y el Estado vienen
intentando comunicar un esquema de desarrollo sustentado en una “minería
responsable”, basándose en que la actividad minera es, hoy en día,
tecnológicamente avanzada y sujeta a controles de calidad. Sin embargo, tal
discurso no tiene credibilidad en el contexto de las comunidades.

Dicho discurso asegura que la actividad se mueve dentro de los márgenes

establecidos internacionalmente respecto de temas de contaminación y tiene
controles de seguridad y calidad.

Esta minería es generadora de recursos y, por extensión, se constituye en

un motor de la economía regional por los impuestos que paga, dado que
estos permiten el desarrollo de obras desde el Estado (De Echave y Diez,
2013:108).

Asimismo, emprenden proyectos / programas de inversión social en

beneficio de la población y la sociedad, a través de los cuales generan una
contribución al desarrollo local.

Los mensajes emitidos por el Estado y las empresas contrastan con el

referente de comunidades tradicionalmente mineras que han sido poco
beneficiadas por la minería. A raíz de ello, se genera temor ante la posibilidad
de que la actividad minera no genere un impacto en el empleo local, y que,
además, genere un impacto ambiental en el recurso hídrico que constituye
la base para su subsistencia. En esa línea, suele tener éxito la difusión de
testimonios de pobladores afectados por la minería que hacen referencia al
impacto en la calidad y disponibilidad de agua para la agricultura (Saade,
2013:35).

En tercer lugar, las empresas han carecido de una estrategia de

relacionamiento efectivo. Por lo general, se despliega un importante esfuerzo
con la zona de influencia directa, descuidado el nivel provincial y regional
que son importantes también cuando se trata de un proyecto de gran
envergadura que llama la atención de organizaciones de la sociedad civil.
Además, en muchos casos la actuación de la empresa ha sido más reactiva
que preventiva. Una vez que surgieron los conflictos, las empresas han
tratado de informar de los alcances del proyecto y los posibles beneficios
para las poblaciones afectadas, en algunos casos luego de suspender las
operaciones e incluso cancelar los proyectos, enfrentado consecuencias
económicas y financieras para los inversionistas.

No obstante, el diálogo es más difícil cuando ya existe un daño, sobre todo

cuando es ambiental y cuando se afecta el agua, que para muchas
comunidades es muy valiosa por tratarse de regiones agrícolas y ganaderas
que dependen de este recurso para mantener sus ingresos.

Entonces, es importante reconocer que las comunidades suelen ser al

comienzo receptivas sobre la oportunidad de un proyecto minero en sus
zonas, siendo el principal asunto de interés la mejora en sus condiciones de
vida.

Una vez que, las comunidades no perciben beneficios de la presencia de un

proyecto en su zona, y además perciben un impacto ambiental negativo,
inicia el proceso de una crisis que puede terminar en la suspensión temporal
o paro definitivo de un proyecto, representando un alto costo para las
compañías. Casos como Proyectos Mandé Norte, Carare Opón y Conga son
algunos ejemplos de esta problemática.

Finalmente, todo lo señalado se da en un contexto local en el que grupos con

interés político tienen influencia en la población y suelen interferir en el
diálogo.

Dadas las condiciones de pobreza de las comunidades y la carencia de

información y preparación para afrontar las negociaciones, actores externos
con intereses políticos pueden acompañar a los líderes en el proceso de
crisis.
Nuevamente, sale a flote las dificultades que presentan las comunidades
para generar un proyecto común entre sus pobladores y contar con líderes
representativos.

A modo de conclusión sobre el análisis de ambos escenarios de conflicto, se

puede afirmar que existen elementos clave vinculados a la comunicación
deberían ser abordados por las empresas y el Estado. Solo si se trabaja
desde el enfoque preventivo y reconociendo los temas a la base de los
conflictos se podrá lograr construir confianza entre las empresas y las
comunidades.
 CONCLUSIONES

 La minería ha tomado cada vez mayor importancia como motor de

crecimiento económico para Perú. La gran riqueza de recursos
naturales con la que cuenta el país y las políticas de los gobiernos de
abrir sus economías a capitales extranjeros cumplió con sus objetivos
de incentivar al sector minero. Sin embargo, los beneficios generados
por el impulso a este sector han estado acompañados de numerosos
conflictos socioambientales.
 Las principales causas de conflictos en Perú han estado asociadas a
los impactos ambientales, a los problemas territoriales, vinculados en
muchos casos a una falta de consulta previa e informada, a la
violación de los derechos humanos, a una falta de políticas de RSC y
finalmente, a la lucha por obtener mayores beneficios tanto entre las
comunidades y la empresa como entre los niveles local y central de
los gobiernos. Asimismo, se constató con algunos ejemplos que los
gobiernos han ido adaptando en forma reactiva la legislación minera
una vez que los conflictos han surgido.
 Como resultado de los conflictos, los costos económicos, financieros,
ambientales y sociales se han acrecentado. Lograr un balance entre
los beneficios económicos que genera la actividad minera y al mismo
tiempo aminorar, eliminar o evitar estos conflictos se ha convertido en
una prioridad para continuar con el desarrollo de los proyectos
mineros.
 RECOMENDACIONES

 Existe un marco variado para la suscripción de acuerdos entre las

comunidades y las empresas mineras. El énfasis ha estado en el
mecanismo de la consulta previa y no se ha regulado el resto de
acuerdo.
 No existe un marco legal e institucional claro para la suscripción de
acuerdos más allá de la consulta previa o la aprobación de los
Estudios de Impacto Ambiental. Ello genera una fragilidad institucional
alrededor de los acuerdos que puede generar un mecanismo
retroalimentador de los conflictos.
 En línea con lo anterior existe evidencia de una correlación elevada
entre la ocurrencia de un conflicto y la existencia de un acuerdo. Esto
abre una importante agenda de investigación con respecto a plantear
explicaciones para esta correlación.
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