Lección 1: Concepto y elementos del acto administrativo

Prevalecen varios criterios utilizados por la doctrina y la jurisprudencia que han

influido directamente en la conformación del concepto de acto administrativo; por
esto, es pertinente hacer alusión a las nociones que estudiosos del tema y juristas
han propuesto.

La Corte Constitucional en sentencia (T-945/09), para definir el acto administrativo

toma como referente el concepto dado por el doctrinante Eduardo García Enterría
en su libro Curso de Derecho Administrativo, la cual enuncia lo siguiente: “El acto
administrativo, ha sido definido como ´La declaración de voluntad, de juicio, de
conocimiento o de deseo realizada por la administración en ejercicio de una
potestad administrativa distinta de la potestad reglamentaria´”.

En este orden de ideas, se puede apreciar que la definición que trae la Corte a
colación destaca el hecho de que no toda actuación emanada de la administración
se configura como acto administrativo propiamente dicho; a contrario sensu
tendrán tal calidad aquellos que se emitan intencionalmente en virtud de una
potestad administrativa.

Adicionalmente, Libardo Rodríguez (2005) se refiere a los actos administrativos

como aquellas “manifestaciones de voluntad de la administración tendentes a
modificar el ordenamiento jurídico, es decir, a producir efectos jurídicos. Por
ejemplo, un decreto del presidente de la república, una resolución de un ministro,
una ordenanza departamental, un acuerdo municipal.”(p. 235)
Es de anotar, que en la referida enunciación ya no se hace énfasis en la potestad
administrativa que tenga el ente que produce el acto, si no en las consecuencias
jurídicas que con el mismo se deriven. A su turno, es pertinente aclarar que la
doctrina colombiana no es unánime en cuanto a la envergadura de las
Ordenanzas como actos administrativos, debido a que el órgano colegiado que las
emite se estructura de acuerdo a un criterio descentralizado, como el ente
“legislativo” de los Departamentos; por tal razón una minoría afirma que sus actos
tienen un matiz más legislativo que administrativo.

Apoyándonos en lo que los autores han esbozado frente a la noción estudiada, se

puede definir al acto administrativo como: Toda manifestación unilateral
proveniente de la administración, encausada voluntariamente a generar efectos
jurídicos para sí o para los ciudadanos.
En lo que atañe a los elementos que componen el acto administrativo, éstos
constituyen el conjunto de características esenciales las cuales le imprimen
validez y eficacia al mismo. Dichos componentes son:

 La autoridad: tendrán competencia para emitir actos administrativos los

funcionarios públicos investidos legítimamente por la entidad a la que pertenecen
y a través de los cuales ejercen la voluntad del órgano estatal, dicha manifestación
de voluntad para que se entienda legitima deberá estar exenta de vicios.
 La motivación: ésta se refiere a las razones fácticas y legales que previamente
debe tener presente la administración, y las cuales le sirven de fundamento al
expedir un determinado acto administrativo o a la hora de tomar una decisión. Es
menester enunciar la diferencia que existe entre motivación y motivos,
entendiéndose la primera como la actitud que adopta la administración frente a los
argumentos que se presentan para tomar dicha decisión; argumentos que
constituyen el motivo del acto.

 El contenido del acto: Se hace referencia al resultado final obtenido, luego de

haberse tenido en cuenta integralmente todos los componentes que conforman el
acto administrativo y los cuales constituyen la materialización expresa de la
decisión que se toma en el mismo.

 El fin: Con este elemento se busca que los actos administrativos persigan un
objetivo claro y específico, éstos deben procurar porque dicha finalidad lleve
inmersa directa o indirectamente la defensa del interés general.

 La forma: Son los requisitos y solemnidades dispuestas en la ley que se deben

consumar para que se efectúe el nacimiento de un acto administrativo. Al
respecto, vale la pena mencionar que la ley 1437 de 2011 contempla la posibilidad
de emitir actos administrativos a través de medios electrónicos, caso en el cual se
tendrá que cumplir con lo que ordena la norma para la emisión de los mismos.

Otro aspecto que debe ser tenido en cuenta para efectos de la materia que aquí
se estudia, es lo relacionado con los actos administrativos fictos o presuntos.
Estos devienen como consecuencia del silencio administrativo positivo y el silencio
administrativo negativo; el primero se traduce en una presunción legal en virtud de
la cual cuando un ciudadano eleva una petición ante una autoridad administrativa
y ésta no se pronuncia en el término legal de tres (3) meses, se entenderá que la
administración ha negado dicha solicitud, es decir, se habrá pronunciado
desfavorablemente con respecto a la misma. En efecto, se forma un acto
administrativo presunto cuyo contenido es la negación de la petición del
ciudadano, el acaecimiento de esta figura no es justificación para que la
administración no se pronuncie al respecto de la solicitud, a menos que el
peticionario posteriormente hubiere recurrido el acto administrativo negativo
presunto, evento en el cual se entiende que la autoridad administrativa no se
encuentra en la obligación de resolver el asunto.
Igualmente, esta figura opera para la interposición de recursos, variando el término
para dar respuesta por parte de la administración, el cual ya no será de tres (3)
meses si no de dos (2) meses contados éstos desde el momento en que se radicó
el respectivo recurso.

Por su parte, el silencio administrativo positivo es la excepción a la regla y se

configura en el evento en que un ciudadano presenta una petición a la
administración sobre alguno de los temas que la ley ha contemplado como
excepcionales, y en caso que la solicitud no sea resuelta en el término legal
aludido significa que la entidad pública ha accedido a lo solicitado o ha respondido
favorablemente. Como consecuencia, se forma el acto administrativo presunto
positivo, previa suscripción de una escritura pública en donde el ciudadano bajo la
gravedad de juramento deja expresa constancia de no haber recibido respuesta a
la petición elevada. Este acto administrativo ficto podrá ser revocado de forma
directa, de acuerdo a lo establecido en la ley 1437 de 2011.

Actuaciones que no constituyen actos administrativos:

-Hechos administrativos: Se consideran como tal, todos los sucesos provenientes

de la administración que aunque causan una consecuencia jurídica sobre una
persona, un bien o sobre sí, no traen inmersa una intención previa de realizarla.
En esta instancia, recalcamos la importancia de la voluntad como uno de los
factores determinantes para establecer cuando se está en presencia de un acto
administrativo o no.

-Operaciones administrativas: consideradas como actos de ejecución, se

enmarcan en aquellas actuaciones procedentes de la administración que se
presentan como consecuencia de una decisión tomada por ella a través de un acto
administrativo. Por tanto, estas operaciones a pesar de constituirse en la
materialización de la voluntad del ente público, no son actos administrativos como
tal.

-Omisiones Administrativas: Se constituyen cuando existiendo obligaciones en

cabeza de la administración, ésta no las ejecuta y por tanto su omisión trae
consigo consecuencias jurídicas.

-Vía de hecho: Se configura cuando la administración actúa sin tener la

competencia para hacerlo, o estando facultado para ejecutar una determinada
actividad, ésta se cumple habiéndose usado medios arbitrarios e ilegales. La
jurisprudencia ha sido enfática al manifestar que para que se configure una vía de
hecho la violación a la que nos referimos deberá ser manifiesta, ostensible, e
injusta.

EJEMPLOS

1. Hecho Administrativo: Las instalaciones del Ministerio del Medio Ambiente

comprenden un edificio de 20 pisos, el cual repentinamente por aparente
estado de deterioro cae en el predio vecino, generando daños
considerables en la estructura de la casa perteneciente al predio, vemos en
este caso como sin mediar voluntariedad por parte de la administración en
la caída de la edificación, ésta si genera consecuencias jurídicas para el
Estado debido a que el edificio es un bien público y por lo tanto se debe
responder por las secuelas causadas por la destrucción del mismo.
2. Operaciones Administrativas: El alcalde de la ciudad de Fundación-
Magdalena desea que todos los niños de su municipio tengan una
educación de primera calidad, para ello a través de una resolución ordena
demoler el colegio existente y a través de decreto dispone la realización de
uno nuevo, dicho decreto fue materializado y hoy los niños del municipio de
Fundación-Magdalena cuentan con los mayores puntajes en las pruebas
estatales ICFES
3. Omisiones Administrativas: Pedro manejaba su automóvil por la avenida
circunvalar, cuando de repente sobre la parte delantera del mismo calló un
gran árbol de eucalipto, ocasionándole graves perjuicios a su auto, Pedro al
indagar con los vecinos del sector sobre lo sucedido, se enteró de que los
arboles eran demasiado viejos y por esta razón estaban desprendiéndose
de raíz. Apreciamos como el estado a través de las Corporaciones
Autónomas Regionales o del Ministerio de Medio Ambiente debió talar los
árboles pero no lo hizo, lo que ocasionó pérdidas materiales para la
persona afectada.
4. Vías de Hecho: El gobierno nacional desea construir la “Gran Vía” una
carretera que unirá la zona norte con la zona centro del país, Joaquín,
campesino de la zona tiene un gran cultivo de arroz ubicado en un lugar
estratégico por donde pasara la carretera, y un buen día se encuentra con
la gran sorpresa de que su cultivo fue destruido por los obreros de la obra
debido a que necesitaban empezar a construir la carretera, situación que
deja indignado a Joaquín debido a que nunca fue informado de dicha
construcción y al consultar con su abogado se encuentra con que no se
siguieron por parte de la administración los tramites y procedimientos
legales exigidos para la expropiación de su terreno.
Lección 2: Clases de actos administrativos

Teniendo en cuenta que la administración en aras de satisfacer las necesidades

de la comunidad y de llevar a cabo los propósitos que se le han confiado de
acuerdo al pacto social y al mandato constitucional, despliega su actuar desde y
hacia múltiples sentidos lo que implica que los actos administrativos que usa como
instrumentos para el desarrollo de dicha actividad, contienen a su vez diferentes
características y se direccionan en una y otra trayectoria dependiendo de las
necesidades que con el mismo se persigan. Por lo anterior, a continuación se
presentarán las clasificaciones más relevantes en las cuales se enmarcan los
actos administrativos, de acuerdo a la doctrina actual.

Teniendo en cuenta los sujetos a afectados, podemos clasificar los actos

administrativos en:
Generales
Se les denomina de esta manera, puesto que en el momento en que la
administración dirige y manifiesta su voluntad crea extingue o modifica situaciones
jurídicas de una colectividad; es decir, dicho acto administrativo va dirigido a un
numero plural de personas (dos o más) que no están individualizadas ni
identificadas pero que si se enmarcan dentro de los supuestos de hecho que trae
el acto para que sea aplicable a ellas. La forma de notificación de estos actos se
hace a través de medios masivos de comunicación pero no se podrán interponer
recursos en contra de los mismos; además, éstos podrán ser revocados sin
necesidad de que medie autorización por parte de los afectados. Ejemplo: las
ordenanzas expedidas por las asambleas departamentales.

Particulares
En contraposición, tenemos los actos que modifican y regulan situaciones
específicas, ya sea de un individuo en particular o de un grupo de personas
claramente identificado. Estos actos se notifican generalmente de forma personal
y contra los mismos proceden los recursos de ley. Frente a la posibilidad de
revocatoria directa del acto que tiene la administración, ésta tendrá que efectuarse
con autorización expresa del particular.

Dependiendo de la declaración de voluntad que se emite en el acto, estos se

clasifican en;
Unilaterales
Se les denomina de esta forma, debido a que la entidad que los emite lo hace en
expresión de la manifestación unilateral y la posición predominante en la que se
encuentra el Estado, la cual está justificada en la defensa de los intereses
generales. Por tanto, no se tiene en cuenta para la emisión y ejecución de los
mismos la voluntad de los individuos afectados con el acto.

Bilaterales
Para la expedición del acto, convergen la voluntad y el consentimiento tanto de la
administración como de los particulares. Esta clasificación incluye los actos
emitidos por órganos colegiados y aquellos en donde participan varias entidades
públicas.
En relación con lo anterior, es importante aclarar que no se comparte la idea de
que existen actos administrativos de carácter bilateral, ya que desde el principio en
la definición planteada se mencionó que éstos nacen como manifestación
UNILATERAL de la voluntad de la administración, esto es, que el mismo se
elabora únicamente con el consentimiento del ente público. En el evento de
convergir la voluntad administrativa y la del particular en la creación de una
actuación, estaríamos en presencia de un contrato o convenio y no de un acto
administrativo como tal. No obstante es innegable la aceptación que tiene la
anterior clasificación entre algunos tratadistas, lo que justifica su estudio en la
actual lección con el propósito que el estudiante determine autónomamente que
posición adopta al respecto.

Teniendo en cuenta la decisión que se toma con el acto,

De Trámite
Éstos no necesitan estar motivados ya que se emiten con el objetivo de surtir un
trámite administrativo, a pesar de no decidir ni resolver el fondo del asunto son
indispensables para agotar las etapas dentro del proceso administrativo.

Actos definitivos
También llamados actos principales, éstos se pronuncian sobre la esencia del
tema a resolver, contienen la decisión final que concluye un determinado
procedimiento administrativo.

Desde la perspectiva de la normatividad que regula el acto,

Reglados
Son emitidos en virtud de una disposición normativa que ordena explícitamente a
la administración la realización del mismo, toda vez se cumplan el lleno de los
requisitos que la ley establece para tomar la decisión ordenada en la misma.

Discrecionales
A pesar que toda actuación administrativa debe sujetarse a la ley, estos actos si
bien se emiten teniendo como sustento principal una norma, la administración
tiene la potestad discrecional de decidir sobre su emisión o sobre la decisión que
con el acto se adopte. Teniendo en cuenta las condiciones en las que se presenta
una determinada situación, la entidad pública resuelve sobre la conveniencia o no
de emitir un acto administrativo.

Al respecto del contenido del acto, Rodríguez (2005) plantea una clasificación
basada en la relación del acto con el servicio público,
Actos de servicio público
Hacen parte de esta clasificación, los actos emitidos con el propósito de regular o
cubrir de forma directa o indirecta una necesidad de las que se suplen a través de
la prestación de un servicio público.

Actos ajenos al servicio público

Con un criterio residual, Rodríguez (2005) encuadra dentro de esta categoría
todos aquellos actos que no tienen como fin la regulación de un servicio público, si
no que contemplan funciones públicas pero de otra índole.

Por su parte, considerando la importancia jurídica de los actos administrativos

tenemos que existen,
Actos Legislativos
Son aquellos actos emitidos con fuerza de ley, por lo cual revisten una mayor
importancia dentro del ordenamiento jurídico; ejemplos los Decretos.

Otros Actos administrativos

Caben en esta clasificación todos los demás actos administrativos que a pesar de
no tener fuerza de ley, si revisten el carácter vinculante y la validez jurídica que la
norma y la constitución les reconoce.

Teniendo en cuenta los órganos que lo emiten y el lugar donde se ejecutan, los
actos administrativos se pueden clasificar de la siguiente manera;
Actos nacionales
En esta categoría quedan incluidos aquellos actos que de acuerdo a la norma
están supeditados a ser ejecutados y cumplidos a lo largo y ancho del territorio
nacional.

Actos locales
Se predica de aquel acto que debe cumplirse dentro de la jurisdicción en donde la
autoridad que lo emitió tiene competencia.

Por su parte, existe una clasificación que hace alusión a los trámites que tienen
que surtir los actos para ser emitidos, de este modo se dividen en;
Complejos
Se identifican dentro de los que para ser emitidos, deben surtir una serie de
diligencias previas.

Simples
No necesitan más de un trámite para ser emitidos.

Finalmente es menester hacer la salvedad, que estas clasificaciones son las más
relevantes pero no las únicas; igualmente un solo acto administrativo puede estar
inmerso en varias clases o gozar de una o más características de las esbozadas
anteriormente ya que no todas son excluyentes entre sí; por ejemplo un acto
administrativo de carácter general, puede ser también un acto complejo y además
ser de tipo definitivo.

Lección 3: Validez del acto administrativo

 Se entiende que todo acto administrativo está investido de legalidad, esto es, que
se presume que ha sido promulgado teniendo en cuenta los elementos que lo
componen (la autoridad, la motivación, el fin, el contenido del acto, la forma), por
tanto, conservan vida jurídica y validez en tanto no hayan sido declarados nulos
por la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo. Es pertinente elucidar que
para hablar de la invalidez de un acto administrativo, los vicios de los que adolece
el mismo tuvieron que haber surgido al momento de la expedición del acto como
producto de una irregularidad en alguno de los elementos que lo componen.
En primera medida, y considerando lo estipulado en el artículo 87 de la ley 1437
del 18 de enero del 2011, se entiende que un acto administrativo queda en firme,
cuando se dan las siguientes circunstancias:

- Cuando por mandato legal el acto no es susceptible de contradicción ante ninguna

instancia.

- No haber hecho uso de los recursos de ley, en el tiempo establecido para ello.

- Cuando habiéndose interpuesto alguno de los recursos procedentes, éstos se

hayan resueltos y notificado posteriormente a los ciudadanos.

- Cuando la persona interesada renuncia expresamente a la interposición de

recursos en contra del acto administrativo que lo afecta.

- Pasado un día luego de haber sido emitida la constancia por parte de la

administración acreditando la ocurrencia del silencio administrativo positivo.

Con relación a lo anterior se tiene entonces que una vez se emita el respectivo
acto administrativo por parte de la autoridad que por ley está facultada para
hacerlo y éste sea notificado en debida forma a los implicados y a terceros
interesados, el acto nace a la vida jurídica y por tanto tendrá que ser materializado
y ejecutado por las autoridades competentes en aras que la voluntad de la
administración no sea letra muerta. No obstante, el artículo 88 de la ley 1437 de
2011 la cual entrará en vigencia el 2 de julio del 2012, al referirse a la presunción
de legalidad que cobija todo acto administrativo luego de quedar en firme, plantea
dos situaciones posibles; la primera se refiere a cuando el acto ha sido
demandado y a través de la jurisdicción competente se declara la nulidad del
mismo y por tanto se desvirtúa la presunción de legalidad que lo cobijaba. Y por
otro lado, la mencionada norma contempla un escenario de transición en el
sentido en que a pesar de haber sido demandado el acto, no se ha resuelto aun
sobre su validez, por lo que todavía se encuentra inmerso dentro de la presunción
de legalidad, suspendiéndose sus efectos como medida preventiva.

Por su parte, la ejecutoriedad del acto administrativo hace referencia a la fuerza

jurídica con la cual éstos están investidos, por tanto, al momento de nacer a la
vida jurídica los actos cobran validez y deberán ser acatados a cabalidad, a menos
que en virtud de una decisión judicial pierdan su fuerza vinculante.
 De conformidad con lo anterior, las razones bajo las cuales se entienden
ineficaces (falta de ejecutoria) los actos administrativos son:

1. Cuando sean suspendidos provisionalmente sus efectos por la jurisdicción de lo

contencioso.

2. Cuando desaparezcan sus fundamentos de hecho o de derecho.

3. Cuando al cabo de cinco (5) años de estar en firme, la autoridad no ha ejecutado

los actos que le correspondan para ejecutarlos.

4. Cuando se cumpla la condición resolutoria a que se encuentre sometido el acto.

5. Cuando pierdan vigencia.(Articulo 91, Ley 1437 del 2011)

Finalmente, la norma faculta al sujeto afectado por una decisión inmersa dentro de
un acto administrativo, a que denuncie su falta de ejecutoria antes de que la
autoridad que emitió el acto lo ejecute, pudiendo esta ultima decidir dentro de un
plazo de quince (15) días sobre la viabilidad de la misma. Este derecho del que
gozan los ciudadanos se conoce como excepción de pérdida de ejecutoriedad y el
acto que la decide de fondo no admite recursos.

Lección 4: Revocatoria del acto administrativo

En virtud de la supremacía y la potestad de autotutela inherente a la

administración, ésta tiene la facultad de revisar sus actos y además si encuentra
merito podrá revocarlos. Lo anterior, implica que el acto administrativo a pesar de
gozar de presunción de legalidad en cualquier momento puede salir del mundo
jurídico, siempre y cuando se configuren las condiciones descritas en la ley para
su procedencia.

La revocatoria de los actos administrativos se encuentra regulada en el nuevo

Código Contencioso Administrativo, Ley 1437 de 2011. Ésta procede tanto para
actos administrativos de carácter general como particular, siempre y cuando se
presenten las siguientes causales:

-Cuando el acto sea ostensiblemente contrario a la carta política o a la ley,

-En el evento en que el acto no se ajuste al bienestar común defendido por el
estado o lo contrarié; o
-Cuando sin justa causa se arremeta contra los bienes e integridad de una
persona.

Sea del caso mencionar que la figura estudiada podrá ser solicitada por un
particular o declarada de oficio. En todo caso, deberá ser la autoridad que emitió el
acto o su superior inmediato quienes decidan sobre la solicitud de revocación,
dentro de los dos (2) meses siguientes mediante acto administrativo el cual no es
susceptible de recursos.

Frente a los actos administrativos de carácter particular, esta potestad se ve

limitada en la medida en que para que proceda deberá ser autorizada de forma
expresa y escrita por el sujeto afectado con el acto; a diferencia de los actos
administrativos de carácter general los cuales pueden ser revocados por la
administración sin necesidad que medie requisito previo para hacerlo. En caso que
el órgano público pretenda revocar una acto emitido por él y el particular se
abstenga de dar la referida autorización, la entidad pública deberá demandar su
propio acto ante la jurisdicción de lo contencioso administrativo.

Con fundamento en lo anterior y cuando el acto se hubiere emitido sin observancia

de las formas legales establecidas para su expedición, se demandará ante la
jurisdicción competente sin necesidad de llevar a cabo el requisito de la
conciliación. (Artículo 97, Ley 1437 de 2011)

Por su parte, en Sentencia T-178/10 la Corte Constitucional reitera la posición

adoptada en sentencia T-315/96 con relación al objetivo que persigue la restricción
legal establecida para la procedencia de la revocatoria directa de actos
particulares, de la siguiente manera:

Esta prerrogativa con que cuenta el particular, como lo ha expuesto la Corte

a través de sus distintas salas de revisión, tiene como objetivos, entre
otros, evitar que la administración, en uso de ciertos poderes y aduciendo
una serie de necesidades, desconozca derechos subjetivos cuya
modificación o desconocimiento requiere de la anuencia de su titular, pues,
sólo él, por la misma naturaleza del derecho, puede renunciarlo. Si la
administración no logra obtener ese consentimiento debe buscar la
intervención del aparato jurisdiccional, que decide si es posible modificar
o desconocer los derechos reconocidos al particular. (Negrilla dentro del
texto original)

Otro aspecto que debe resaltarse además de los descritos en el texto

anteriormente citado, es la garantía a la seguridad jurídica que con la mencionada
restricción se busca, es decir, mal haría la administración en cambiar o revocar a
su arbitrio decisiones jurídicas que ella misma ha proferido sin tener en cuenta los
derechos adquiridos del ciudadano afectado por el acto revocado y la buena fe
con base en la cual éste ha desplegado su actuar.
Finalmente, debe tenerse en cuenta el término que se tiene para que opere la
revocatoria de cualquier acto administrativo, la ley dispone que ésta se podrá
efectuar inclusive antes de haberse dado a conocer el auto admisorio de la
demanda en caso de haberse interpuesto la respectiva acción ante la Jurisdicción
de lo Contencioso Administrativo. (Artículo 95, Ley 1437 de 2011)