SE Tenti Fanfani 1 Unidad 3

CAPITULO 11
Problemas sociales del nuevo capitalismo

ste material es para uso de la Universidad Nacional de Quilmes, sus fines son exclusivamente didácticos.
Introducción
Desde el momento constitutivo de los estados-nación latinoamericanos se produjo una profunda

diferenciación entre dos ámbitos de vida. Por una parte el mundo de la sociedad y la cultura
Prohibida su reproducción parcial o total sin permiso escrito de la editorial
tradicional de base rural y por el otro el emergente modo de vida urbano, industrial y
relativamente integrado (comercial y culturalmente) con los grandes centros mundiales de
desarrollo capitalista (Europa y los EEUU). Los sistemas educativos latinoamericanos son
contemporáneos al Estado-nación moderno y tuvieron una clara misión de convertir la "barbarie"
en "civilización". Esta función manifiesta se encarnó en las instituciones y prácticas educativas
en toda América Latina.
Los primeros y más grandes "éxitos" de la escuela latinoamericana se registraron en las

ciudades. Donde las sociedades experimentaron procesos de desarrollo y movilidad, la escuela
acompañó y facilitó estas transformaciones. Los ritmos y modalidades de inserción de las
economías latinoamericanas en la estructura económica del capitalismo mundial fueron
extremadamente diferenciados. Lo mismo puede decirse del desarrollo del liberalismo y la
democracia política.
Los actuales procesos de globalización reforzaron las tendencias al desarrollo desigual. Por una
parte los sectores urbanos ya integrados a la economía mundial estuvieron en mejores
condiciones para reconvertirse a las nuevas lógicas de producción e intercambio. Los sistemas
educativos fueron acompañando estas transformaciones también de un modo desigual.
Las desigualdades históricas (en términos de oportunidades de acceso, rendimiento y calidad) de

la educación básica están en vías de profundizarse como resultado de las transformaciones
recientes de la economía y la sociedad latinoamericanas. Los objetivos homogéneos y
homogeneizadores de la vieja escuela pública de la etapa constitutiva de las repúblicas modernas
contrastan cada vez más con un sistema educativo cada vez más diferenciado, segmentado y
"descentrado". Dicha fragmentación, en gran medida tiene la misma morfología de la estructura
de la sociedad.
En consecuencia, el problema de la educación básica no existe en forma singular, sino plural y

diferenciado según el segmento social de que se trate. Muchas veces la desigualdad y la
exclusión social se manifiestan y conviven con la diferenciación y exclusión espacial y
territorial. Cada vez en mayor medida, distintos “mundos” conviven en el espacio cada vez más
heterogéneo de los Estados nacionales latinoamericanos. Mejorar las chances de vida futura de
1
Tomado del libro de Emilio TENTI FANFANI, “La escuela y la cuestión social. Ensayos de sociología de
la educación”; Siglo XXI Editores, Buenos Aires 2007.
los niños latinoamericanos requerirá de una estrategia diferenciada que tenga en cuenta la
especificidad de sus problemas y necesidades educativas.
El texto que sigue tiene dos partes. En la primera se trata de proponer un argumento para
entender el sentido de lo que podríamos denominar “la cuestión social contemporánea”. En la
segunda se proponen algunos criterios para una política de desarrollo de la educación básica en
el contexto del desarrollo social, tal como éste se presenta en la actualidad.
1. Problemas sociales del capitalismo

1.1. Pensar relaciones
Razones de simple sentido común, y también razones epistemológicas obligan a pensar los
problemas sociales y educativos contemporáneos desde un punto de vista relacional e histórico.
No existe lo social como una sustancia independiente de lo político, lo económico y lo cultural.
Por otro lado, todo objeto social (la pobreza, la exclusión, la familia, el Estado, etc.) es el
resultado de un proceso. Por eso toda verdadera ciencia social no puede dejar de ser histórica. El
propio lenguaje que usamos para hablar de las cosas sociales, tiene su historia, que es preciso
conocer. Esta perspectiva relacional e histórica es la más adecuada para captar las
especificidades, las particularidades de las situaciones que debemos enfrentar en el presente.
Durante la segunda mitad del siglo XIX y las primeras décadas del siglo XX, tanto en el campo
político como en el intelectual, se instaló una preocupación por los desajustes y problemas
sociales emergentes del avenimiento progresivo de la sociedad capitalista, industrial y urbana.
Esta “gran transformación”, como la calificó Karl Polanyi (1992), conmovió los cimientos de la
sociedad tradicional, desde aquellos que estructuraban su sistema de relaciones económicas hasta
los que organizaban el mundo de la cultura y la misma “subjetividad” de los hombres.
Este proceso, que el sociólogo alemán Norberto Elías (1983) denominó “civilizatorio” es
multidimensional y afecta en forma contemporánea distintas dimensiones de la vida social.
Contra ciertas visiones deterministas simples e ingenuas que pregonan determinadas
precedencias lógicas y temporales (“primero el desarrollo de las fuerzas y relaciones
productivas, luego las relaciones sociales y después las superestructuras culturales”, etc.), estas
transformaciones transcurren por caminos más complejos. Más que pensar en causas simples y
lineales es preciso pensar en causalidades estructurales y recíprocas, ya que ciertos factores son
eficientes en la medida en que actúan combinados con otros. A su vez, los efectos que producen,
por lo general terminan por afectar a sus propias causas. Así, mientras algunos tienden a pensar
que “el mercado” es una institución “natural” y que, en cierta medida “existe desde siempre” ( y
que durante mucho tiempo su funcionamiento libre fue deliberadamente interferido por la
ignorancia o mala voluntad de los hombre etc.), un análisis elemental de la historia nos obliga a
reconocer que se trata de una configuración social que tiene un origen y determinadas
condiciones sociales de emergencia y desarrollo que no se manifiestan de la misma manera en
todo momento y en todo lugar.
1.2. Capitalismo y Estado moderno
En efecto, ¿cómo comprender la expansión de la lógica de la producción y el intercambio

capitalista sin tomar en cuenta el advenimiento del Estado moderno y su monopolio de la
violencia física y simbólica legítimas sobre los hombres que habitan en un territorio bien
determinado? A su vez, esta “institución” (es decir sistema de reglas que estructuran las
prácticas humanas en un campo determinado) si quiere traducirse en prácticas y
comportamientos requiere la conformación de agentes (capitalistas, obreros etc.) dotados de

ciertas predisposiciones específicas, es decir, modos de percepción, de valoración y de acción en
situaciones específicas. En otras palabras, el mercado como arreglo institucional, requiere (y al
mismo tiempo genera) ciertos modos de ser o, en otras palabras una determinada subjetividad es
decir, un “código moral” o “código de comportamiento”(SEN, A., 1993).
Los procesos de desarrollo de las tecnologías de transporte y comunicación, el despliegue de las

fuerzas productivas, la aparición de nuevos y más complejos modelos de división funcional del
trabajo y la consecuente extensión de las cadenas de interdependencia de los hombres son
procesos que se manifestaron en la conformación de un nuevo modo de producción que se
caracteriza por el paso de la economía de subsistencia a una economía monetaria “de mercado”.
Estas transformaciones, a su vez, son contemporáneas con el desarrollo del Estado nacional que
fue el resultado de un proceso de concentración de poder en un centro (Paris, Roma o Buenos
Aires) permitió “pacificar” territorios antes ocupados por unidades de poder menor cuyas
relaciones a menudo se caracterizaban por la rivalidad y el conflicto armado.
El monopolio de la violencia física legítima permitió la circulación libre de las mercancías, los
hombres y la cultura en espacios territoriales más amplios que el de las viejas ciudades-estado,
por ejemplo. Pero el Estado también reivindicó con éxito el monopolio del ejercicio de otro tipo
de violencia legítima, el que tiene que ver con su capacidad de imponer determinados
significados. El Estado, por lo general impone una lengua como lengua nacional, una historia
común y un conjunto de símbolos que identifican a los ciudadanos de un país como formando
parte de una unidad que los trasciende. El Estado tiene la capacidad de oficializar relaciones
sociales tan relevantes como las que tienen que ver con la reproducción biológica y social de la
población y las relaciones de propiedad, por ejemplo. Sólo el Estado otorga una identidad oficial
(acta de nacimiento y documento de identidad, acta de matrimonio, divorcio, defunción etc.). El
Estado da (o “legaliza”) títulos oficiales, sean esto de propiedad de bienes materiales o
simbólicos tan estratégicos como el conocimiento (títulos escolares).
Este Estado es una construcción social que se desarrolló en el tiempo y fue objeto de lucha y
conflicto social entre intereses y proyectos contrapuestos. Es imposible pensar el mercado y la
producción capitalista, en su forma contemporánea, independientemente de estas
transformaciones en el plano de la política y el derecho que se manifiestan en instituciones
sociales novedosas. Por último, economía y política existen en una sociedad determinada,
conformada por agentes dotados de ciertas características objetivas y subjetivas, tales como
condiciones de vida, propiedad, cultura, valores, etc. El capitalismo tiene y necesita de un
“espíritu”, es decir, produce subjetividades y comportamientos diferentes.
1.3. La cuestión social como asunto de Estado.

Las viejas formas de la “ayuda social”, basadas en la lógica de la caridad cristiana y su versión
secularizada, la filantropía se mostraron rápidamente insuficientes para responder al tamaño y
complejidad de la “cuestión social” capitalista (TENTI FANFANI E.1989a). El problema social
fue adquiriendo dimensiones tales que obligó a la sociedad a desplegar nuevas estrategias de
intervención. El Estado asumió la función de prestar asistencia a los explotados y oprimidos,
víctimas del primer capitalismo. Para ello desplegó un sistema normativo e institucional que fue
creciendo paulatinamente con el tiempo. A su vez, los asalariados capitalistas progresivamente

fueron adquiriendo cierta capacidad para actuar en forma colectiva en defensa de sus intereses
frente a los patrones y frente al Estado. Son conocidos los análisis del sociólogo inglés A.
Marshall acerca del progresivo desarrollo de los derechos civiles, políticos y sociales. Los
obreros del capitalismo constituyeron sus propias organizaciones sociales (sindicatos) y políticas
(los partidos socialistas europeos) y lograron modificar los equilibrios de poder en su propio
beneficio.
1.4. El trabajo se convierte en empleo
El primer capitalismo, luego de un largo proceso de lucha y negociación transformó el trabajo

humano en empleo, es decir, en una actividad humana regulada socialmente, estructurada
mediante un sistema legal sancionado y administrado por el Estado. La relación de trabajo entre
el asalariado y el capitalista no se define exclusivamente en función del poder y la capacidad de
presión de las partes tomadas aisladamente. Los protagonistas de esta relación contratan en el
contexto de un marco legal que define derechos y deberes específicos que los contratantes deben
respetar (CASTEL R., 1996). El Estado capitalista no sólo fue desplegando una serie de leyes y
reglamentos, sino que también montó un conjunto de dispositivos institucionales con recursos y
competencias como para garantizar el cumplimiento de la legislación y eventualmente sancionar
a los infractores eventuales (departamentos de trabajo, tribunales laborales etc.). También en este
caso, la lógica del mercado y del interés privado (de los contratantes) se complementa con un
marco regulatorio y las instituciones especializadas que, entre otras cosas, se asientan en ese
recurso típico del Estado que es la fuerza publica. El interés privado (de capitalistas y
asalariados) y el poder del Estado se complementan para garantizar las condiciones básicas del
funcionamiento regular de la producción capitalista.
El mercado de trabajo es el lugar donde se realiza la distribución primaria de la riqueza

producida. Sin embargo, el Estado, a través de sus políticas, opera una segunda distribución,
llamada por esta razón "secundaria" que en principio tiene como objetivo, entre otras cosas,
corregir las desigualdades producidas por la distribución primaria. Este modelo hizo que se
considerara verosímil y posible la realización del derecho de ciudadanía social que garantiza a
todos los individuos un grado de satisfacción determinado ("una vida digna") de sus necesidades
básicas, independientemente de su inserción en el mercado de trabajo.
Detrás de este modelo de organización social que se dio en denominar "welfare state" existieron
condiciones objetivas de desarrollo (capitalismo nacional, Estado interventor con políticas
anticíclicas de cuño keynesiano, etc.) y actores colectivos, con sus intereses, relaciones de
fuerza, estrategias, conflictos etc. cuya historia todavía no se conoce en forma exhaustiva.
El advenimiento del Estado benefactor en la Europa de la postguerra y su despliegue en otros
continentes bajo formas más o menos análogas en varios países de América Latina marcó el
punto más alto de lo que podríamos denominar el capitalismo integrador (ISUANI, E.A. y
TENTI FANFANI E., 1989b).
El trabajo asalariado pasó de ser un indicador de opresión y oprobio a una condición estamental
dotada de un estatuto legal que la estabiliza y le garantiza toda una serie de contraprestaciones
no sólo monetarias, sino también sociales (estabilidad en el trabajo, salario mínimo garantizado,
vacaciones pagadas, cobertura de riesgos de accidentes, salud, desempleo y vejez, vivienda,
formación profesional etc.). En su momento de esplendor, a mediados de la década de los años
setenta, los asalariados constituyen cerca del 80% de la población económicamente activa de la
Europa continental. En esos “treinta gloriosos” años (como dicen los franceses) que van de 1945
a 1975, siempre existió un porcentaje de personas que no encontraban empleo. Pero se trataba de
un desempleo funcional y en la mayoría de los casos temporal al que la sociedad hacía frente
mediante el seguro de desempleo. Para las situaciones extremas y minoritarias de exclusión
social el Estado desplegaba una estrategia asistencial de emergencia.
El capitalismo desarrollado fue capaz de hacer crecer en forma relativamente continua (con sus
crisis cíclicas, controladas por medidas de política económica de cuño keynesiano) el volumen
de los productos y servicios producidos y una distribución más equitativa de los mismos, lograr
una situación cercana al pleno empleo y desarrollar una estructura social donde la gran mayoría
de los individuos alcanzaba un nivel digno de satisfacción de sus necesidades básicas. La lucha
de clases se fue volviendo lucha individual por las “clasificaciones”, es decir, por escalar
posiciones en esa estructura que aparecía bien diferenciada, pero potencialmente abierta para
todos.
1.5. El Estado benefactor en América Latina
Algo parecido a este “mundo capitalista feliz” fue realidad en los países del occidente más
desarrollado. En América Latina, en cambio, esta imagen fue más un proyecto que una realidad.
La denominada etapa de sustitución de importaciones permitió el desarrollo desigual los
capitalismos basados en el mercado nacional. En muchos países tales como Argentina, Chile,
Uruguay, Brasil, México, los procesos de industrialización y urbanización alcanzaron ritmos
elevados durante la década de los años sesenta. El grado de incorporación exitosa a estos
procesos fue muy desigual. El desarrollismo también trajo como consecuencia la expansión del
fenómeno de la marginalidad. La expansión de las favelas, villas miseria, callampas, vecindades,
rancheríos, etc. en las afueras de los grandes centros urbanos e industriales fueron el signo
distintivo de una época. Sin embargo, en medio de esas dificultades se pensaba que la “villa
miseria” era una especie de situación transitoria, una “emergencia” social temporaria que
constituía la antesala de la vida urbana formal. La ideología del progreso, dominaba en el
discurso ideológico de la época tanto en su versión “reformista” como “revolucionaria”. Las
fuerzas portadoras de este proceso modernizador en su forma típica fueron la burguesía
capitalista nacional y la clase de los asalariados urbanos organizados en sindicatos. Sus
expresiones políticas no fueron sólo los partidos. Las fuerzas armadas latinoamericanas y los
movimientos populares presididos por líderes carismáticos (el populismo) muchas veces fueron
quienes lideraron, con mayor o menor éxito, el proceso de transformación. La fuerza del Estado
fue un ingrediente fundamental en esta alianza de poderes que presidió el desarrollo del
capitalismo en la América Latina de postguerra.
Sin embargo, grandes contingentes de la población de América Latina nunca se integraron en el

corazón del mercado de trabajo capitalista. Los elevados índices de informalidad, precariedad,
cuentapropismo y las poblaciones indígenas que viven en gran parte en economías de
autosubsistencia son el testimonio del carácter desigual del desarrollo del capitalismo como
modo de producción y como modo de vida. Esta población no integrada o parcialmente

integrada al empleo moderno y todas sus ventajas asociadas (y que en su gran mayoría integra
los rangos de la pobreza urbana y rural tradicional) permanece relativamente al margen de las
crisis que periódicamente amenazan la seguridad vital de los grupos más integrados al modo de
vida capitalista urbano de América Latina.
2. La “Gran Transformación” actual.
Este es el mundo que se termina con las transformaciones del capitalismo actual. La apertura de
los mercados nacionales, globalización de la economías, alentados por los profundos cambios en
las tecnologías de la comunicación y los transportes, la internacionalización y concentración del
capital en sus diversas especies (en especial la financiera y la científico-tecnológica) han
producido una serie de efectos sobre las configuraciones políticas, sociales y culturales que
acompañaron la emergencia y desarrollo de ese primer capitalismo que acabamos de describir
arriba.
Hoy tenemos otro Estado y otra relación estado-sociedad, otras relaciones de fuerza entre
poderes económicos, políticos y culturales, otra morfología social y nuevos dilemas de
integración social. El proceso recién está en sus inicios y las sociedades tienen más conciencia
de lo que se termina que de lo que está emergiendo. Por eso la moda de las etiquetas post para
calificar cambios en la cultura, la economía, el Estado etc. (sociedad postmoderna, postindustrial
etc.).
2.1. Características estructurales
En brevísima síntesis, y sin proponer un orden o estructura interpretativa, estas son algunas de
las características distintivas de las transformaciones en marcha:
a) en la economía:
expansión de la economía a escala planetaria, tendencia a la liberación de todas las barreras que
regulaban y limitaban el movimiento del capital financiero y (en menor medida) las mercancías,
introducción creciente de conocimiento científico y tecnológico en la producción de bienes y
servicios, tendencia a producir nuevos productos y servicios para públicos restringidos (a
diferencia de la producción de masas de tipo fordista), mercantilización progresiva de bienes y
servicios, desarrollo de pequeñas unidades productivas desconcentradas, etc.;
b) en la política:
constitución de centros de poder (y su concentración) en agencias supraestatales (mundiales o

regionales) e incapacidad para establecer regulaciones en los movimientos financieros,
privatización, delegación, descentralización, desconcentración de competencias y atribuciones
del Estado nacional hacia unidades territoriales menores (provincias, municipios etc.),
debilitamiento de los agentes e instituciones políticas frente a otros poderes (económicos,
comunicacionales, religiosos etc.), reducción del Estado como productor de bienes y servicios
básicos y desregulación de la economía, crisis de los sistemas de representación tradicionales
(partidos, parlamentos etc.) y en la participación ciudadana, etc.;
c) en la cultura:
contradicción entre la imposición hegemónica de determinados modos de vida (la mentada

“macdonaldización” del mundo) como resultado, entre otras cosas, de la globalización de las
economías y las agencias de producción cultural (medios masivos de comunicación) y procesos
tales como multiplicación de las ofertas culturales y fortalecimiento de formaciones culturales
tradicionales y premodernos, despliegue de nuevas y viejas formas de irracionalismo,
relativismo cultural etc. que plantean problemas nuevos a las agencias tradicionales encargadas
de la formación de la subjetividad (familia, escuela etc.), predominio de una cultura que
privilegia el egoísmo, lo privado, la lógica utilitaria y calculadora por sobre la acción colectiva,
la solidaridad, lo público y el interés general, como principios estructuradores de las prácticas
sociales de todo tipo (productivas, sociales, afectivas, morales etc.).
Todo cambio social obedece a una combinación de factores objetivos cuya dinámica no es sólo
parcialmente planificada y calculada (por ejemplo, el desarrollo demográfico, el científico
tecnológico etc.) y de factores subjetivos que tienen que ver con actores colectivos, intereses,
estrategias y equilibrios de poder. En parte, las transformaciones económicas, políticas y
culturales fueron objeto de una política y un proyecto que operaron dentro de un contexto
objetivo determinado.
Las políticas públicas del denominado “Washington consensus” o del “neoliberalismo” fueron
posibles en virtud de una modificación significativa en los equilibrios de poder. Un dato salta a
la vista: la tendencia a la fragmentación y debilitamiento de los actores colectivos clásicos, en
especial, fragmentación de los actores sociales y políticos representativos de los asalariados,
como resultado de las modificaciones introducidas en la producción capitalista. Hoy asistimos al
fin de las grandes unidades de producción típicas del primer capitalismo, la desconcentración de
la producción en unidades pequeñas, la fragmentación, particularización y diferenciación de la
fuerza de trabajo en relación con la incorporación de conocimiento científico y tecnológico y la
aparición de nuevas y más complejas formas de división del trabajo etc.
Demás está decir que, mientras los asalariados disminuyen en cantidad y calidad (se diferencian
por sector, calificación, función, tamaño de la empresa, localización geográfica, etc.) y se
debilitan sus organizaciones representativas (sindicatos, partidos obreros etc.), el capitalismo (en
sus diferentes manifestaciones) tiende a la concentración y aumenta su capacidad relativa de
determinar políticas públicas definiendo reglas y orientado recursos en función de sus intereses y
proyectos. Estos cambios en las relaciones de fuerza están en la base de la implementación más
o menos exitosa de muchas políticas neoliberales, tanto en los países centrales como en los
periféricos, en un contexto de democracia política.
2.2. La “cuestión social” hoy

Las nuevas configuraciones económico sociales de la era de la globalización demuestran ser más
efectivas para aumentar la producción que para distribuir la riqueza. En otras palabras vivimos
tiempos en que las sociedades como un todo son más ricas, pero también más desiguales. Cada
vez más ciudadanos, hombres y mujeres, viejos y jóvenes, habitantes del campo y de las
ciudades quedan fuera de la economía moderna, son excluidos de los frutos del bienestar y
también de las ventajas y responsabilidades de la ciudadanía política.
Cada vez se produce más riqueza con menos fuerza de trabajo y para menos consumidores. Las
naciones unidas estiman que en este fin de siglo, el 20% de la población consume el 86 % de los
bienes y servicios contabilizados en el PBI mundial. En palabras simples, los ricos son cada vez
más ricos y los pobres son cada vez más numerosos. Pero para comprender el carácter propio de
esta pobreza en relación con las pobrezas previas del capitalismo es preciso revisar los impactos
de las transformaciones del modo de producción sobre la estructura y dinámica del empleo
actual.
Hoy el mercado de trabajo presenta algunas novedades de peso que es preciso analizar con
mayor profundidad. Entre ellas pueden citarse las siguientes:
a) El empleo se convierte en un elemento escaso en la sociedad. El indicador más evidente es la

aparición del desempleo abierto de dos dígitos. Este fenómeno es más llamativo allí donde el
mercado del empleo formal fue capaz de incorporar a proporciones significativas de la fuerza de
trabajo, como es el caso de los países capitalistas avanzados y las sociedades latinoamericanas
de mediano desarrollo. Junto con el fenómeno del desempleo abierto se manifiesta otras
modalidades de inserción incompleta, tales como el subempleo (individuos que trabajan menos
tiempo del que quisieran trabajar) y el desempleo oculto constituido por aquellos que, aun
cuando necesitarían trabajar, se autoexcluyen de la búsqueda de empleo, desestimulados por la
escasa o nula probabilidad de acceder al mismo.
b) El empleo tiende a la informalización, es decir, a convertirse cada vez mas en una relación
social de hecho. En consecuencia, la relación laboral está cada vez más determinada por la
fuerza propia de los agentes directos (en el límite, la fuerza del asalariado y el empleador
particular). Demás está decir que esta desregulación produce una modificación del equilibrio de
poder entre capitalistas y asalariados en beneficio de los primeros. Y por lo general, la
experiencia enseña que la fuerza del derecho laboral tuvo un importante efecto igualador (el
Estado de derecho se asienta en la igualdad de todos ante la ley).
c) La crisis de la idea de contrato colectivo de trabajo. La relación laboral tiende a reproducir las
formas originales de un contrato individual entre asalariado y empleador. Los primeros tienden a
perder el valor agregado de la negociación colectiva, por rama o por sector. En el límite, el
capital prefiere discutir y definir las condiciones de trabajo en forma individual con cada uno de
los agentes. El debilitamiento de las organizaciones representativas del trabajo está detrás de la
decadencia de la idea y la práctica de la negociación y el contrato colectivo.
d) La mayoría de los nuevos empleos que generan las economías actuales son precarios, con
duración predeterminada y también inestables. El puesto de trabajo en la economía formal había
adquirido un carácter de estabilidad que estructuraba buena parte de la vida de los asalariados y
sus familias ofreciéndoles un horizonte largo que permitía planificar proyectos, calcular recursos
e inversiones del más diverso tipo (compra de bienes materiales, inversiones educativas,
estrategias reproductivas familiares etc.).
e) Los empleos se crean preferentemente en el sector de la producción de servicios personales, la

mayoría de ellos muy particularizados y en pequeñas unidades productivas. La terciarización de
la economía planea una serie de desafíos a los sistemas de formación de la fuerza de trabajo, en
especial la educación formal. Las competencias que se requieren para desempeñar estas tareas
son un mix de conocimiento técnico (muchas veces de carácter complejo) y de actitudes,
capacidades y valores relacionales y comunicacionales que requieren un tiempo y recursos
adecuados para su aprendizaje.
f) Por último, el mercado de trabajo tiende a privilegiar el trabajo autónomo sobre el trabajo
asalariado. La autonomía supone una capacidad, por parte del trabajador, para crear su propio
puesto de trabajo y garantizar cotidianamente las condiciones sociales de su reproducción. Y
esto no se realiza sin poner en práctica una serie de conocimientos y orientaciones (creatividad,
capacidad de iniciativa, de cálculo, de relación, negociación etc.) cuya apropiación supone un
laborioso y costoso proceso de aprendizaje.
Este cuadro incompleto y desordenado de las transformaciones del trabajo en nuestras

sociedades son de tal magnitud que obligan a "reconvertir" a cantidades ingentes de trabajadores
que se vuelven innecesarios y/o “inempleables”. Esta es la lógica que subyace a la "cuestión
social" contemporánea: a) Se puede aumentar la producción disminuyendo el empleo. (En el
límite se puede producir el doble con la mitad de los empleos actuales) y b) La inserción en el
mercado de trabajo emergente requiere una reconversión de la fuerza de trabajo que ningún
espontaneismo de las fuerzas del mercado puede garantizar.
2.3. Los habitus y comportamientos de la exclusión
Muchos niños nacen y crecen en espacios sociales y en hogares que no cumplen ninguna función
estratégica para el conjunto (desempleados, subempleados, empleados del sector informal pobre
etc.). Su contribución a la reproducción del conjunto tiende a ser mínima. La exclusión social se
manifiesta y al mismo tiempo se refuerza mediante la segregación espacial-territorial. En
consecuencia muchos hombres y mujeres, niñas y niños tienen una existencia totalmente al
margen, sin ningún significado para el conjunto mayor de la sociedad mundial. Pueden existir o
no sin que esto afecte para nada la reproducción del todo. Son los que están de más y que, en la
medida en que así lo autoperciban, no tienen mayores razones para vivir, es decir, para
encontrarle un sentido a la vida. El Estado que garantizaba la integración y el bienestar de las
mayorías ahora se convierte en un amplio y difuso estado de malestar, de inseguridad y de
angustia de porciones significativas de la población del planeta. Un continente entero como el
Africa pareciera existir al margen de la sociedad globalizada. Sus intercambios en el mercado
mundial son de una importancia escasa.
Pero también existen los excluidos físicamente localizados en el corazón de los centros urbanos
más desarrollados. Los ghettos urbanos son como islas donde prima una especie de
extraterritorialidad social, de abandono del Estado, de sus poderes y de sus recursos. En las
periferias de las metrópolis occidentales tienden a conformarse espacios de vida y de
socialización que recuerdan a esas sociedades con baja diferenciación funcional y escaso nivel
de interdependencia. Ni la economía de mercado ni los monopolios de Estado tienen una
presencia en estos territorios. Allí tiende a instaurarse una especie de economía no monetaria
hecha de trueque, delincuencia, intercambio de dones, etc. donde muchas veces tiende a regir la
ley del más fuerte en un contexto de guerra de todos contra todos donde las bandas armadas
dirimen sus conflictos mediante el despliegue incontrolado de la violencia, las venganzas etc.
Hasta llegan a conformarse especies de monopolios provisorios de violencia física y hasta
prácticas informales de monopolios fiscales (cobro de impuestos mediante el chantaje, peajes,
cuotas de seguridad etc.). Muchos niños crecen y se desarrollan en medio de estas
configuraciones sociales donde predominan la inseguridad, la angustia, la instabilidad, el miedo,
la ausencia de porvenir. En estas condiciones los hábitos psíquicos que se conforman tienden a
tener determinadas características estructurales que inducen a comportamientos acordes a los
desafíos que la vida plantea en esos espacios. Hasta podría decirse que el contexto de la
exclusión es el caldo de cultivo de habitus psíquicos y de comportamientos inciviles que están en
la base de un proceso de involución o descivilización que puede llegar a constituir una amenaza
para la integración del todo social.
El espacio de vida de la exclusión marca el regreso de la heterocoacción como principio

generador de comportamientos sociales. En cada vez mayor medida, el mundo de la vida
cotidiana de los desintegrados está regido por una especie de “ley de la jungla urbana”. En estos
territorios reina el miedo, la inseguridad y sólo la fuerza limita a la fuerza de los otros. En el
espacio del ghetto y las áreas marginales de las grande urbes de occidente no rige la fuerza de la
ley que solo el Estado puede garantizar.
Por otra parte el Estado social tiende a ser progresivamente reemplazado por el Estado penal. La
proliferación de viejas y nuevas formas de delincuencia y conductas anómicas se manifiesta en
el desarrollo de la instituciones claramente represivas: policía, justicia y cárceles. En los últimos
20 años en Estados Unidos la población carcelaria tuvo un crecimiento espectacular ya que pasa
de 379.393 presos (1975) a 1.585.401 (1995). En este último la tasa de encarcelamiento
(número de presos cada 100.000 habitantes) llega a 600 (WESTERN B, BECKETT K y
HARDING D, 1998, pag. 28). Cabe señalar que el mundo de la cárcel es un ejemplo perfecto de
heterocoacción ya que allí la autonomía de los individuos se reduce a su mínima expresión.
El aumento de la tasa de encarcelamiento (número de personas en las prisiones por 100.000

habitantes) es un fenómeno generalizado en los países capitalistas desarrollados, ya que “durante
el último decenio pasa de 90 a 125 en Portugal, de 60 a 105 en España, de 90 a 100 en Gran
Bretaña (incluido el País de Gales), de 75 a 95 en Francia, de 76 a 90 en Italia, de 65 a 75 en
Bélgica, de 35 a y 50 respectivamente a 65 en Holanda y Suecia, y de 35 a 55 en Grecia en el
período 1985-1995” (VACQUANT, L., 1998, pag. 3). En los países de mayor desarrollo relativo
de América Latina, aunque no se disponen de cifras confiables, todo parece indicar la existencia
de un recrudecimiento de las conductas delictivas, en especial en las grandes concentraciones
urbanas. Es bien sabido que la violencia genera actitudes y comportamientos violentos no solo
en forma directa y mecánica, sino mediante la conformación de hábitos psíquicos
desestructurados, agresivos, etc. Se establece de esta manera otro círculo vicioso que algunos
creen poder contrarrestar exclusivamente empleando las clásicas medidas represivas.
Las formas de la exclusión y precarización laboral aportan su contribución en la generación de

personalidades y comportamientos desintegrados y desintegradores. La experiencia del

desempleo prolongado, la sensación de instabilidad, la ausencia de futuro asegurado generan una
sensación de impotencia y una “destrucción de las defensas psicológicas” asociada a una
desorganización generalizada de la conducta y de la subjetividad. Los excluidos tienden a tener
conductas desordenadas, incoherentes e incapaces de proyectarse en una estrategia con objetivos
a mediano y largo plazo.
Las condiciones de vida de la exclusión hacen estragos en el proceso de construcción de la

subjetividad de los jóvenes. Para muchos de ellos “se ha roto el lazo entre el presente y el
futuro” ya que “la ambición de dominar prácticamente el porvenir (y con mayor razón, el
proyecto de pensar y perseguir racionalmente aquello que la teoría de las anticipaciones
racionales llama la subjective expected utility) de hecho es proporcional al poder efectivo que se
tiene para dominar ese porvenir, es decir, al poder que se tiene sobre el mismo presente”
(BOURDIEU P., 1997, pag. 262).
Los desempleados, aquellos que sienten que “no tienen nada que hacer”, que han perdido una
función social, que se han desprendido de esas cadenas de interdependencia que nos relacionan
con los demás y que nos proveen una identidad y un sentido a lo que se es y se hace. Para ellos
el tiempo libre es un tiempo muerto, un tiempo inútil, un tiempo sin sentido. Esta experiencia no
puede dejar de afectar la estructura psíquica y emocional de los sujetos. “Excluidos del juego,
estos hombres desposeídos de la ilusión vital de tener una función o una misión (…) para
escapar al no-tiempo de una vida donde no pasa nada y donde no hay nada que esperar y para
sentir que se existe, pueden recurrir a actividades como el tiercé, el totocalcio, el jogo do bicho y
todos los juegos de azar de todas las villas miserias y todas las favelas del mundo, que permiten
escapar al tempo anulado de una vida sin justificación y sobre todo sin inversión posible,
recreando el vector temporal e introduciendo por un momento, hasta el fin de un partido o hasta
el domingo a la noche, la espera, es decir, el tiempo orientado hacia un fin, que es en sí mismo
una fuente de satisfacción”. Esta es una estrategia posible. Pero existen otras. En especial los
jóvenes pueden verse tentados a “romper con la sumisión fatalista a las fuerzas del mundo”. En
otras palabras, “pueden buscar en los actos de violencia que tienen un valor en sí mismos más –
o tanto- como por los beneficios que procuran, (…) un medio desesperado de existir frente a los
otros, para los otros, de acceder a una forma reconocida de existencia, social o, simplemente de
hacer que pase algo que es mejor de que no pase nada” (BOURDIEU P., 1997, pag. 264).
“La pobreza hace brutales a las personas”, escribe Elias (1998, pag. 485) e inmediatamente
aclara que “esta afirmación no se debe interpretar en relación con personas sino con sociedades”.
Es la miseria de la sociedad que vuelve miserables a los hombres. Hablando de los distintos
modelos de comportamiento de los automovilistas en las rutas, Elias encuentra ciertas
asociaciones entre el nivel de desarrollo económico, social y educativo de las sociedades y las
conductas infractoras que terminan en accidentes. “Cuando se encuentra un alto nivel de
civilización, un código de comportamiento y de sentimientos que estimula una mayor
uniformidad y estabilidad en la autorregulación, no es porque la gente sea, por decirlo así, más
civilizada por naturaleza. El alto estándar es una parte integral y al mismo tiempo una condición
y una consecuencia del alto estado de desarrollo y también de la riqueza de una sociedad. Las
grandes carreteras bien construidas, bien señalizadas y muy bien planeadas cuestan dinero. Están
diseñadas para conductores bien temperados”. Y para que no quede ninguna duda acerca de las
relaciones entre condiciones objetivas de vida y estructura de los hábitos mentales y modelos de
comportamiento, afirma lisa y llanamente: “No tengo miedo al hablar de sociedades en

diferentes estados de desarrollo (…) Pero muchas personas tienen miedo de reconocer que
(éstos) van de la mano con las diferentes estructuras de la personalidad, hecho que es bien sabido
por el observador atento” (ELIAS N., 1998, pag. 486).
2.4. El Estado débil
Ante este cuadro de situación donde el mercado y su lógica excluye a proporciones significativas
de la población de "los frutos de la civilización" uno debe preguntarse cuál es el papel que
juegan el Estado y las políticas públicas. En otras palabras, ante los efectos perversos de la
lógica del interés privado, cuáles son las respuestas que se dan a la cuestión social desde el
Estado? Aquellos que se quedan afuera o pierden en la distribución primaria de la riqueza son
compensados por las políticas públicas redistributivas del Estado? Todo parece indicar que la
primacía de los egoísmos privados estuvo acompañada por un debilitamiento de la capacidad de
las instituciones públicas para estar a la altura de las circunstancias.
Las reformas económicas no fueron acompañadas, por lo general, por políticas públicas
inspiradas en los derechos de ciudadanía. Por lo general, los servicios sociales públicos tienden a
deteriorarse y a empobrecerse, sobre todos aquellos que en un principio tuvieron alguna
vocación universalista, tales como la educación básica y la salud pública. En muchos casos, el
criterio de la cantidad primó sobre el de la calidad y las coberturas dejan de ser indicadores de
satisfacción efectiva de las necesidades básicas de la población (ir a la escuela y alcanzar
certificados no garantiza apropiación del conocimiento, tener acceso a servicios sanitarios no
garantiza salud, etc.).
3. Pedagogía e integración social
El discurso sobre la educación, en especial aquel que pretende cierta cientificidad, es demasiado
“educacionista” y relativamente indiferente a los debates y avances que se registran en el ancho
y dinámico campo de las ciencias humanas. Por eso predomina una visión estrecha de las cosas
de la escuela, demasiado a menudo incapaz de analizarlas en relación con las grandes
transformaciones que acontecen en otras dimensiones de la vida social tales como las que se
describen arriba.
¿Cuáles son los grandes temas donde la cuestión escolar encuentra su razón de ser y su sentido?
En términos analíticos estos son tres: a) el de la producción, el trabajo y la justicia; b) el de la
libertad y la política y c) el de la construcción de la subjetividad y el sentido en las sociedades
contemporáneas. En un primer momento proponemos un esquema interpretativo del contenido
de cada uno de estos ejes de transformación social, luego tomaremos posición acerca de algunas
“soluciones” que se ofrecen en el campo de la política educativa nacional.
3.1. Desigualdades sociales y escolares
Uno no compra educación como compra un par de zapatos. La educación de los niños, al igual
que su salud, no se compra "hecha". En las sociedades actuales es una tarea compartida entre el
propio niño, la familia, la escuela, los medios de comunicación y los otros ámbitos de la vida
social tales como la iglesia, la calle, los amigos, el club, etc. Pero lo fundamental pasa por la
relación familia-escuela. La calidad de la educación siempre depende de la cantidad y calidad de
los "recursos" (en el sentido amplio del término) que la familia y la escuela invierten en el
desarrollo de las generaciones jóvenes. Por lo tanto, el éxito del proceso educativo depende en
gran medida de una adecuada división del trabajo pedagógico entre las principales instituciones
socializadoras. Es bueno discutir y definir entonces cuáles son las responsabilidades y las
articulaciones pertinentes para evitar confusiones e incumplimientos que terminan por afectar el
desarrollo integral de nuestros niños y adolescentes. En las sociedades actuales, tanto la familia
como la escuela tienen responsabilidades "indelegables". Pero los recursos familiares, como los
escolares, no están igualitariamente distribuidos en la sociedad. Hay cosas que son necesarias
para el desarrollo infantil que sólo la familia puede proveer (el afecto y la atención
particularizada, continua e integral, la primera educación moral etc.) y que al ser constitutivas de
la personalidad del niño son determinantes al momento de constituir su subjetividad. El amor y
el cariño de un padre y una madre (o de los hermanos, abuelos, tíos etc.), cuando por diversas
razones llegan a faltar no pueden ser provistos por un sistema burocrático de Estado (una especie
de "ministerio del amor" sería impensable, mientras que un programa de comedores escolares es
plausible y necesario). La educación de la familia es la educación "primera" y fundamental,
porque determina los aprendizajes posteriores. La institución escolar viene "después" y tiene
cada vez más un componente técnico-profesional.
En América Latina, demasiadas veces, la pobreza de las familias se encuentra con las pobrezas
de la oferta escolar (TENTI FANFANI, E. 1995). Por lo general, las escuelas para los excluidos
y dominados son escuelas pobres desde el punto de vista de sus equipamientos didácticos,
infraestructura física y calidad de los recursos humanos que allí trabajan. Las dos pobrezas se
potencian. A su vez, los maestros (muchas veces con la complicidad de las propias familias)
tienden a tener bajas expectativas con respecto a las capacidades de aprendizaje de los niños que
provienen de hogares carenciados. Este factor subjetivo viene a reforzar la eficacia propia de los
factores estructurales. Todo tiende a conformar un círculo vicioso de la pobreza social y la
pobreza de los aprendizajes escolares.
Los procesos de masificación de la escolaridad se han desarrollado en las peores condiciones en

cuanto a la calidad de los insumos materiales y simbólicos que conforman la oferta escolar. El
caso de la Argentina es paradigmático. Tres cifras bastan para hacerse una idea del
empobrecimiento de la escuela. Entre 1980 y 1995 el número de alumnos en la educación básica
creció un 65%, el número de maestros lo hizo en un 55% mientras el gasto público en educación
solo subió un 13%. Pero el sistema educativo tiene una gran capacidad de mantener ciertas
apariencias, en parte porque las familias (con aranceles, cuotas a la cooperadora, aportes en
trabajo etc.) y muchos maestros (inversiones en capacitación, materiales didácticos etc.),
aumentaron sus contribuciones directas al sistema educativo nacional, en un monto todavía no
calculado.
El deterioro lento y casi imperceptible de la escuela de las mayorías hará pobre a las clases
populares y medias argentinas, sin que ellas se den cuenta. Las escuelas de las mayorías van
perdiendo calidad como la gente pierde el pelo: sin estridencias, pero sin pausa. Los títulos se
distribuyen cada vez en mayor cantidad pero ya no garantizan un conocimiento equivalente de
sus portadores.
En polos extremos de la estructura social encontramos, por un lado. a los grupos más
privilegiados, que son capaces de asegurar su propia reproducción social enviando a sus hijos a
instituciones educativas elitistas “de excelencia”. En cambio, para los más pobres no hay “buena
escuela” que alcance. En otras palabras, se requiere un mínimo de igualdad social para garantizar
la igualdad de oportunidades en la escuela, y éste es un objetivo que excede a cualquier política
educativa.
La fragmentación social de la oferta escolar, de no mediar correcciones fuertes, tiende a

reproducir la segmentación del mercado de trabajo. Mientras en la cúspide se ubica una minoría
de empleos modernos que demandan una “nueva” fuerza de trabajo dotada de una serie de
características tales como creatividad, capacidad de aprendizaje permanente, iniciativa, facilidad
comunicativa, predisposición para trabajar en grupo, asumir responsabilidades y tomar
decisiones en forma autónoma con bajo nivel de supervisión, habilidad para argumentar,
negociar, establecer alianzas, administrar conflictos, etc. en la base de la pirámide ocupacional
se encuentra la mayoría de los puestos de trabajo, los cuales están ocupados por sujetos con
perfiles de conocimientos y actitudes más bien tradicionales, que conformaban el curriculum de
la vieja educación básica.
Ninguna reforma escolar resolverá el problema contemporáneo del trabajo. Pero una
actualización de contenidos y estrategias pedagógicas puede tener un efecto constructivo, al
mismo tiempo que garantizaría una mejora de la igualdad de oportunidades de las clases menos
privilegiadas de acceder a los puestos de trabajo más valiosos de la sociedad.
3.2. Democracia y ciudadanía
La política se está convirtiendo en un espacio de juego cerrado. La crisis de la política es

también una crisis de la relación de representación. El lenguaje de los representantes es un
lenguaje hermético, un doble lenguaje: para adentro, es decir, para los colegas rivales del campo;
y para afuera: para la ciudadanía, con el fin de conseguir consenso y voto. La distancia social y
cultural entre representantes y representados aumenta la probabilidad de la decepción de la
ciudadanía. Hoy la participación supone el saber hablar, saber qué decir, cómo decirlo, a quién y
cuando decirlo, etc. El que no puede decir lo que siente, lo que desea o no desea, etc. no puede
“hacer cosas con palabras” y por lo tanto está condenado a delegar un poder a quien sí tiene ese
“don”. Y este representante, que es el que “habla en nombre de”, demasiadas veces termina
usando este “capital” para satisfacer sus propios intereses. La consecuencia es la malversación
de confianza, la traición, la promesa incumplida, la corrupción, etc. que degradan la democracia
y constituye el caldo de cultivo de los autoritarismos más diversos.
La primera educación democrática es la que desarrolla competencias expresivas en la mayoría de
la población: el lenguaje natural (la lengua en el sentido más amplio del término) y el lenguaje
simbólico (las matemáticas). La vieja escuela constituyó a la formación ciudadana en una
materia del programa escolar, pero no basta aprender las “reglas” y las normas de la vida
republicana (“estudiar la constitución”) para formar un ciudadano activo. La mejor pedagogía de
la democracia es una escuela efectivamente democrática, donde los niños no sólo aprenden
conceptos sino que viven experiencias, es decir, votan , toman decisiones en conjunto, se hacen
responsables de las consecuencias de las decisiones que toman, argumentan, debaten, evalúan,
controlan etc.
3.3. El problema de la cultura y el sentido
En cuanto la formación moral, ética, estética de los individuos la escuela tiene un poder relativo,
compartido con otras instituciones tales como los medios de comunicación, los consumos
culturales, las iglesias, etc. Pero hay ciertas cosas básicas y fundamentales que sólo la escuela
puede hacer: cosas tan elementales y al mismo tiempo tan estratégicas como enseñar a leer y
escribir y enseñar matemáticas, por ejemplo. Nadie aprende a leer y escribir mirando televisión.
Y tampoco aprende a entender “lo que pasa” en la sociedad y en el mundo. Borges decía que las
escuelas deberían enseñar a leer los diarios. Hoy habría que agregar: a ver televisión y “usar” la
rica oferta de bienes culturales cada vez más al alcance de las mayorías. Pero no basta con poner
los productos de la cultura (libros, obras de arte, información, datos, máquinas etc.) al alcance de
todos para democratizar su acceso. Para encontrar un sentido a la vida es preciso interiorizar
esquemas de percepción y de valoración. Ellos permiten dar sentido a hechos y acontecimientos
(políticos, económicos, culturales, etc.) que de otro modo parecen incomprensibles, despojados
de interés o bien lisa y llanamente absurdos. Un sujeto autónomo es capaz de interpretar,
analizar, argumentar, demostrar, “ver relaciones e interdependencias” entre hechos y datos que
parecen aislados e independientes, ir más allá de las apariencias y del presente, usar una
perspectiva histórica, una idea de proceso, etc. cualidades que requieren un tiempo de
aprendizaje sistemático que solo una institución como la escuela puede garantizar (TENTI
FANFANI E.; 2000).
No existen soluciones hechas para estos desafíos. Sin embargo, no faltan quienes tienen
propuestas y programas para ofrecer.
3.4. La solución neoliberal
Antes que nada hay que recordar que no existen respuestas automáticas. No queda más remedio
que reivindicar la política. Pero el “Estado productor” prácticamente desapareció de la escena y
el “Estado que quedó” es extremadamente incapaz de cumplir con las finalidades públicas
relacionadas con el interés general. No existe consenso acerca de cuáles son sus funciones ni
acerca de cómo tiene que desempeñarlas.
Para combatir los efectos perversos (en términos de calidad y equidad) de la gratuidad de los
servicios colectivos ofrecidos muchas veces en condiciones monopólicas, los “neoliberales”
proponen la distribución de bonos o cupones para que aquellos individuos o familias con débil
capacidad adquisitiva puedan “comprar” la educación en el mercado. Esta capacidad de elegir
constituiría una especie de recurso en manos de los consumidores para alentar la mejora de los
servicios en términos de calidad y eficiencia..
Con este procedimiento se evitaría que se aprovechen de las transferencias públicas aquellos
sectores que poseen ingresos suficientes como para pagar de su bolsillo la educación que
necesitan. Este mecanismo estimularía una mayor competencia entre prestadores, contribuyendo
así a una mejora en la calidad de la educación ofrecida.
El prestigioso “más que economísta” (economista e intelectual en el sentido amplio de la

palabra) Albert Hirschman sugiere atinadamente que esta alternativa es recomendable sólo en la
medida en que se den las cuatro condiciones siguientes: 1. “Cuando los gustos de los individuos
varían en proporciones considerables y cuando estas divergencias son reconocidas como
legítimas”; 2. “Cuando los individuos están bien informados acerca de la calidad de los bienes y
servicios que desean, y cuando les es fácil comparar las diferentes opciones ofrecidas”; 3.
“Cuando el volumen de estas compras es relativamente poco elevado con relación a su ingreso
total y se reiteran lo suficiente como para que los consumidores puedan extraer provecho de su
experiencia y cambiar fácilmente de proveedor”; 4.“Cuando los proveedores son lo
suficientemente numerosos como para establecer una relación de competencia” (TENTI
FANFANI E.; 1989bis).
Cualquier lector advertido puede darse cuenta que estas condiciones son lógicas y al mismo
tiempo difíciles de reunir en el caso de la educación básica nacional. En primer lugar, aquí y en
cualquier parte del mundo, se considera que existen ciertos objetivos y contenidos educativos
que no pueden no estar presente en todas las instituciones que constituyen la oferta educativa.
Por lo general se trata de ese mínimo común denominador hecho de conocimientos y valores que
es preciso desarrollar en todos los miembros de las nuevas generaciones y que tienen que ver con
la formación de la ciudadanía en una sociedad democrática. Aquí las “divergencias” no son
pertinentes ni legítimas. Hay ciertas cosas que no son materia de “elección”. Por otra parte,
¿quién es el que elige, la familia o los niños? “Estos no son -escribe Nadia Urbinati, una
politóloga italiana que enseña en Princeton- ni propiedad de las familias ni mucho menos
propiedad del Estado. La autonomía como conquista progresiva de los individuos necesita de la
protección del Estado”. Más que nada, tiene la obligación de “ofrecer a todos los instrumentos y
las oportunidades para que se formen su propia visión y vocación, en el respeto de sí mismos
antes que de los valores y la voluntad de la familia de origen”.
¿Y qué decir de las otras condiciones puestas por Hirschman?. En Argentina no existe una
pluralidad de oferta, ni el servicio educativo es objeto de “compra reiterada” como para permitir
un aprendizaje que haga posible la elección racional del proveedor más conveniente. Además, es
obvio que no se cambia de escuela tan fácilmente como se cambia la marca de las zapatillas….
Hay que recordar que el conocimiento es un valor cuya distribución no debería estar determinada
por el dinero, el poder político o la pertenencia a determinada clase social, de género, étnica etc.
El criterio principal para la distribución del conocimiento debe ser el mérito. En la base está el
derecho a que cada uno tenga una oportunidad igual de expresar sus propios talentos y de
formarse como ciudadano. Ni el mercado, ni la familia son suficientes para constituir al
ciudadano de las repúblicas liberales y democráticas modernas.
3.5. Las reformas necesarias
La crítica de la propuesta neoliberal no justifica ninguno de los múltiples vicios de ese elefante
perezoso que es la escuela pública argentina. Pero al igual que todas las burocracias públicas la
escuela tiene fallas reparables.
La historia de las reformas exitosas enseña que la clave está en buscar la “combinación óptima”
de recursos y estrategias. En este sentido no hay que temer a cierta institucionalización de “la
competencia”, la emulación y la capacidad de iniciativa de los maestros e instituciones. Al

mismo tiempo estos “automatismos” que inducen determinados comportamientos virtuosos
deben complementarse con intervenciones políticas que orientan y estructuran “el modo de hacer
las cosas de la educación” hacia ciertos objetivos y metas socialmente debatidas y acordadas.
Y en este sentido hay que superar esa perversa división del trabajo político donde unos tienden a
monopolizar el valor de la justicia (los “progresistas”), mientras que otros pretenden hacer lo
mismo con la búsqueda de la “calidad, la excelencia y la eficiencia” en la prestación del servicio
(los “conservadores”). Muchas de las transformaciones educativas en curso encuentran un
obstáculo en esta tendencia al maniqueísmo y a la polarización política que lleva a adjudicar las
peores intenciones a los adversarios. Dicha postura es paralizante, políticamente estéril y
desmovilizadora ya que excluye hasta la posibilidad de que el otro simplemente “se equivoque”.
En estas condiciones la política es una pura lucha entre fuerzas (la capacidad de imponer versus
la capacidad de resistir y sabotear) totalmente despojada de toda argumentación racional, diálogo
y negociación.
Más allá de las falsas antinomias se impone un objetivo común: más y mejor calidad de la
educación para todos y con la mayor eficiencia en el uso de los recursos, que por definición son
escasos. Sobre este consenso básico se puede desarrollar un programa de intervención y al
mismo tiempo construir las alianzas que permitan generar la energía política y reunir los
recursos necesarios para la gran reforma que ponga al sistema educativo nacional en condiciones
de responder a los desafíos económico-sociales, políticos y culturales que deberán enfrentar las
nuevas generaciones en América Latina.
Bibliografia
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CAPITULO 22
Escolarización con pobreza: desarrollo reciente de la educación básica en América

Latina
Introducción
En este artículo se presenta un panorama general acerca de las tendencias de desarrollo de la

educación básica en América Latina durante los últimos 10 o 15 años. Más que un diagnóstico
detallado se destacan algunos procesos tales como la masificación de la escolarización de las
nuevas generaciones en un contexto de desigualdades económicas y sociales crecientes. En

consecuencia, casi todos los niños y niñas de América Latina (salvo excepciones importantes en
ciertos contextos rurales e indígenas) entran a la escuela, pero no todos cuentan con iguales
recursos familiares y escolares para avanzar en el aprendizaje, permanecer en la carrera escolar y
lograr certificados y títulos escolares socialmente relevantes. Esta combinación de escolarización
con pobreza y exclusión social se ve agravada por la persistencia de problemas grave en la
arquitectura institucional de los sistemas educativos, los cuales, ese a las reformas de la última
década no han logrado institucionalizar dispositivos que permitan mejorar su propia
gobernabilidad democrática. Por lo tanto, en la mayoría de los casos, las sociedades nacionales
latinoamericanas deben resolver varios problemas al mismo tiempo. Algunos de ellos son
“viejos problemas”, tales como la universalización de la escolarización en niveles que hoy se
consideran socialmente obligatorios; otros son problemas nuevos tales como la reducción de
diferencias en materia de calidad de los aprendizajes desarrollados y una mejora sustantiva de
las condiciones institucionales y políticas que aseguren el gobierno eficiente y eficaz de los
sistemas nacionales de educación básica.
1. Masificación de la escolarización con desigualdad social.
La masificación de la escolarización es una especie de “tendencia pesada” del desarrollo de casi

todas las sociedades del planeta. Durante la última década del siglo XX y los primeros años del
siglo XXI en la gran mayoría de los países de América Latina se registró una tendencia sostenida
al crecimiento general de la escolarización en todos los niveles. Este crecimiento es
particularmente notorio en las franjas de edades de 3 a 5 años (educación inicial) y de 13 a 18
años (nivel secundario).
En la mayoría de los países del continente, el crecimiento de la escolarización estuvo

acompañado por una prolongación del período de escolarización obligatoria. Esta extensión se
realiza “a dos puntas”. Primero “por abajo” (anticipando y prolongando el nivel pre primario y
2
Capítulo del libro de Emilio TENTI FANFANI, “La escuela y la cuestión social. Ensayos de sociología de la
educación. Siglo XXI Editores, Buenos Aires 2007. Versión original publicada en la Revista L’Ordinaire
Latinoamericain, Nº 200-201, Avril-novembre 2005. IPEALT, Université de Toulouse-Le Mirail, Toulouse
(Francia), pp. 197-210.
estableciendo una escolarización obligatoria más temprana (a los tres años como es el caso de
México o a los cinco años, como es el caso en Argentina). A su vez la obligatoriedad tiende a
extenderse en edades más avanzadas (hasta los 15 o 18 años). En este caso, niveles educativos
como el secundario que tuvieron en sus inicios una racionalidad claramente selectiva hoy se han
convertido en gran parte obligatorios. En efecto, los primeros años o ciclos de la enseñanza
media se han convertido en obligatorios para la mayoría de los adolescentes latinoamericanos.
Incluso en algunos territorios, como es el caso de la ciudad de Buenos Aires la obligatoriedad
llega hasta las puertas de la universidad.
El viejo nivel de la escolaridad primaria presenta otro ritmo de crecimiento. En este caso la
situación es distinta. En casi todos los países en el nivel de la escolaridad obligatoria (7 a 12
años de edad) las tasas de asistencia escolar ya eran altas (cercanas al 100%) a principios de la
década de los años 90 (salvo excepciones como la de Haití, que presenta una tasa neta de
matrícula en el nivel primario de 73% en el año 2000). En este nivel persisten graves problemas
de exclusión en ciertos contextos territoriales, por lo general rurales de los países más pobres de
la región.
Diagnósticos educacionales realizados a inicios de la década de los años noventa, a través de la

aplicación de metodologías rigurosas de reconstrucción de cohorte de alumnos a las
informaciones de matrícula escolar procedentes del propio sistema educativo
(UNESCO/OREALC, 1992), indicaban que, en general, la exclusión escolar, el ingreso tardío y
la deserción temprana permanente de la educación primaria en América Latina eran problemas
en vías de resolución a corto plazo. Si bien esta conclusión parece haber sido correcta para la
región en su conjunto y para algunos países en particular, algunos datos más reciente indican que
debería aceptarse con cierto reparo para otros países más rezagados de la región.
Por otra parte, los diagnósticos arriba citados concluían que los niveles y la distribución de la
repetición escolar, especialmente en los dos primeros grados, condensaban todas las deficiencias
y desajustes del sistema educativo y por lo tanto, eran el gran desafío para la década. Es decir, la
casi totalidad de la población en edad escolar no sólo ingresaba a la escuela, sino que además,
permanecía en ella un período extenso. Quedaba así planteada la eficacia del sistema educativo
como el principal problema a enfrentar.
Paralelamente, en diversos países de la región comienza a acelerarse la escolarización en los

niveles post-primario y a plantearse su universalización como un objetivo prioritario y
alcanzable. Hace parte de la dinámica histórica de los sistemas educativo mantener cierto grado
de expansión cuantitativa en sus niveles superiores, coexistiendo con fuertes falencias y
desigualdades en los logros cualitativos de la población escolarizada en los niveles inferiores del
sistema. En la mayoría de los casos, este nuevo objetivo cuantitativo estuvo acompañado no sólo
por una expansión o un uso más eficiente de la planta física, sino también por reformas en el
esquema institucional del sistema y en sus estructuras curriculares.
El ritmo y la forma como se concretizan estas dos tendencias generales de los sistemas
educativos en los diversos países de la región varían notoriamente. Los diagnósticos
económicos, sociales y educacionales de la región han destacado recurrentemente la alta
heterogeneidad en su composición.
Los niños tienden a escolarizarse en edades cada vez más tempranas. En efecto, en los países
más poblados tales como el Brasil, México y la Argentina, durante los últimos 15 años se
registra un crecimiento significativo de la asistencia escolar en la franja de edad de 3 a 5 años. El
caso del Brasil es paradigmático ya que entre 1990 y el año 2001 la tasa de cobertura en esa
franja de edades tuvo un crecimiento espectacular ya que pasa del 12.6% al 45%. El mismo
crecimiento se observa en México (19.9% en 1992 al 28.3% en 2002), la Argentina (27.8% en
1991 y 50.8% en 2003) y Chile (30.7% en 1990 y 45.9% en 2000)3.
En todos estos países, la probabilidad de la escolarización temprana depende fuertemente de la

ubicación de las familias en la estructura social. En efecto, la tasa de escolarización temprana (3
a 5 años de edad) es mucho más baja en aquellos hogares que tienen “clima educativo” bajo
(menos de seis años de escolaridad promedio del padre y la madre). Las diferencias en la
probabilidad de la escolarización son notorias en el caso del Brasil: en el 2001 sólo uno de cada
tres niños de este estrato estaba escolarizado, mientras que lo estaba el 81.4% de los que viven
en hogares con el clima educativo más alto (12 o más años de escolaridad).
Durante los últimos años también se observa un crecimiento significativo en la escolarización de

los adolescentes. La asistencia escolar en la franja de edad de 13 a 19 años en Brasil pasa del
64.6% (1990) al 77.5% (2001), en México la tasa va del 62.7% (1992) al 68.9% (2002) y en la
Argentina sube del 68.8% (1990) al 83.2% (2002). También se observa la misma tendencia al
crecimiento en el resto de los países latinoamericanos.
En esta franja de edad, la mayor parte del crecimiento de la escolarización se debe a la

incorporación de los grupos menos favorecidos de la población (en términos de posición en la
estructura de distribución del ingreso). En especial, los grupos que antes estaban excluidos
tienden a permanecer más años en el sistema educativo hasta alcanzar niveles (como el
Bachillerato, por ejemplo) antes reservados exclusivamente a los “herederos”, es decir, a los
hijos de las clases más favorecidas de los grandes centros urbanos y a los “pobres meritorios”
que se iban incorporando a las capas medias de las grandes ciudades.
En todas partes la probabilidad de inserción en la educación escolar es mas elevada en el quintil

más rico de la población (en especial cuando se la compara con la que tiene el quintil más
pobre). En efecto, salvo en el nivel primario que está prácticamente generalizado, en el nivel
preprimario y en el secundario las tasas de cobertura están directamente relacionadas con el nivel
de ingreso de las familias y con el capital escolar de las madres y padres de familia. Por último,
es preciso tener en cuenta que la probabilidad de acceder, permanecer y aprender en la escuela es
significativamente más alta en la población urbana que en la población rural. De todas maneras
las tendencias muestran que las desigualdades educativas tienden a desplazarse hacia arriba (los
niveles secundario superior y universitario) o bien hacia abajo (tres y cuatro años de edad).
Por último, es preciso señalar que, en el contexto de sociedades extremadamente desiguales, la

masificación de la escolarización en el nivel medio se acompaña de una fuerte acentuación del
carácter estratificado de la oferta institucional de enseñanza. Mientras las élites tradicionales o
3
Los datos de escolarización por franjas de edades se obtienen de las encuestas de hogares de los respectivos
países y se pueden consultar en el SITEAL (Sistemas de información de Tendencias Educativas en América
Latina) de IIPE/UNESCO/OEI (http://www.siteal.iipe-oei.org/).
modernas escolarizan a sus hijos en colegios de jornada completa y con una oferta curricular
bilingüe (por lo general español inglés) al mismo tiempo que más rica y más variada en
contenidos, los sectores populares del campo y la ciudad tienden a frecuentar instituciones más
pobres en términos de infraestructura, oferta curricular y recursos en general. El carácter
territorial de la oferta educativa refuerza esta tendencia a la segmentación escolar. En ciertos
contextos de América Latina la fragmentación y jerarquización del sistema escolar ha alcanzado
tal magnitud y calidad que resulta cada vez más difícil pensarlo en términos tradicionales como
un “sistema” homogéneo que tiende a cumplir las mismas funciones y a alcanzar los mismos
objetivos. La desigualdad institucional de la escolarización en el nivel medio determina
fuertemente la probabilidad de acceso y terminación de estudios en el nivel universitario.
2. Nivel educativo alcanzado por la población adulta
Pese a la escolarización creciente, los datos indican que el capital escolar acumulado por la
población adulta de América Latina, todavía es extremadamente desigual. En términos generales
“El decil más pobre tiene un promedio ponderado de 3.1 años de escolaridad, mientras que el
decil más rico tiene un promedio ponderado de 11.4 años. Esto repercute con mucha fuerza en la
equidad social, dado que el nivel educativo de los padres tiene enorme influencia en la
escolaridad de los hijos. Los datos indican que, en promedio, si un padre nunca frecuentó la
escuela, los hijos estudian en promedio 3 años; y si el padre tiene algún nivel de estudios
superiores, el hijo tendrá un promedio de 13 años de estudio” (CEPAL/UNESCO 2005, pag. 25).
En esta materia las situaciones nacionales muestran fuertes desigualdades. En Guatemala, por
ejemplo, más de la mitad de su población de 15 años o más tiene un muy escaso capital escolar
(población que tiene como máximo tres años de escolaridad). Entre la población rural, este
porcentaje de exclusión escolar llega prácticamente al 70% de la población en esa franja de edad.
En la misma situación se encuentra aproximadamente un tercio de la población de otros países
de América Central, tales como El Salvador, Nicaragua y Honduras, la cuarta parte de la
población de Brasil y de Bolivia y un 20% de la población de México, Perú y Paraguay. En
cambio, en Costa Rica, Argentina, Chile y Uruguay se presentan porcentajes más bajos, siempre
muy inferiores al 20%.
En casi todos los casos, las probabilidades de la población de 15 o más años en las áreas rurales
de tener un nivel extremadamente bajo son por lo menos dos veces mayores a las que presenta la
población urbana. Tener como máximo tres años de escolaridad es sinónimo de analfabetismo
funcional. Esta situación es proporcionalmente más frecuente en los grupos de edad más
avanzada de la población ya que los grupos más jóvenes se han visto beneficiados por una mayor
permanencia en el sistema de escolarización formal.
En las áreas urbanas del Brasil por ejemplo, los años de escolaridad promedio de la población
de 25 a 59 años en 1996 eran 3.9 en el cuartil más pobre de ingresos, pero llegaba a 10.3 en el
más rico. Las diferencias entre ambos grupos son aun mayores cuando se trata de la población
rural (1.7 y 5.4 en los mismos cuartiles). En El Salvador (1997) en el primer cuartil la
escolaridad promedio era de 4.6 años, mientras que en el cuarto era 11.9. Con mayor o menor
intensidad, las mismas diferencias tienden a presentarse en la mayoría de los países
latinoamericanos. (REIMERS, F. pag. 10.)
Hoy puede afirmarse que en la mayoría de las áreas urbanas metropolitanas de América Latina
para construirse una subjetividad relativamente autónoma, participar en la vida pública como
ciudadano activo e insertarse con éxito en el mercado de trabajo es preciso contar por lo menos
con 12 años de escolaridad o lo que es lo mismo, completar los estudios secundarios. Este es el
nuevo piso de la obligatoriedad “social”. Diversos estudios muestran que este es el capital básico
que garantiza a sus poseedores, entre otras cosas, una probabilidad elevada de escapar de la
pobreza por ingresos. Pero sólo una minoría de ciudadanos de América Latina logra completar
estudios secundarios. En la franja de edad que va de los 25 a los 50 años, sólo tienen estudios
secundarios completos (o más) menos del 15% de los nicaragüenses (2001), el 18% de los
hondureños (2001), el 30% de los salvadoreños (2003). En los países más poblados como el
Brasil (2001), México (2002) y la Argentina (2003, sólo áreas urbanas), los porcentajes de
población con este “nuevo piso básico de escolaridad” llegan al 32.5%, 23.9% y 51.5%
respectivamente. En las áreas rurales de América Latina en la población de 25 a 50 años sólo
una minoría, por lo general inferior al 10% alcanzó a completar estudios secundarios.
Las evidencias indican que el crecimiento constante y en ciertos casos “espectacular” en las tasas
de escolarización de las nueva generaciones no ha beneficiado por igual a los distintos grupos
poblacionales. El capital escolar medido en años de escolaridad acumulados por los distintos
grupos sociales sigue siendo muy bajo y extremadamente desigual. Dado que los años de
escolaridad y los títulos alcanzados tienen un valor relativo y “posicional” (dependen de su
escasez en el mercado), el crecimiento generalizado de la escolarización no implica un
achicamiento automático de las diferencias en la distribución general para un conjunto
poblacional determinado. En ciertas áreas urbanas de América Latina las desigualdades que en
un momento del tiempo se expresaban en la distancia que había entre los analfabetos y los que
tenían escolaridad primaria completa hoy tienden a manifestarse en la distancia que existe entre
quienes tienen primaria completa y los que terminan la educación secundaria o tienen estudios
de nivel superior.
3. La calidad como problema
Más allá de las desigualdades en términos de años promedio de escolarización durante los
últimos 25 años en casi todos los países desarrollados y de mediano desarrollo del mundo
occidental comienza a instalarse fuertemente en la agenda de la política educativa el tema de la
calidad de la educación. América Latina no es una excepción.
En casi todas las llamadas “reformas educativas” que se implementaron en la región durante la
década de los años 90’s se instituyeron sistemas nacionales de evaluación de la calidad de la
educación. Como resultado de las condiciones (sociales y pedagógicas) en que se llevó a cabo la
masificación de la escolaridad la distancia entre los títulos y certificados que distribuyen los
sistemas educativos y los conocimientos efectivamente incorporados por los alumnos tendió a
ampliarse. En consecuencia, los sistemas educativos y sus políticas dejaron de estar más allá de
toda sospecha y comenzó a constituírselos en objeto de evaluación. Todos los Estados llevaron a
cabo pruebas de evaluación de la calidad de la educación que mostraron desigualdades
profundas en los logros alcanzados por los estudiantes al terminar determinados niveles o ciclos.
Durante los últimos años varios países de América Latina se incorporaron a diversos programas
de evaluación a nivel internacional. El cuadro Nº 1 provee un panorama muy crítico de la
posición relativa de América Latina en materia de rendimiento escolar.
Cuadro Nº 1: Posición relativa de los países Latinoamericanos en Estudios Internacionales de

calidad de la educación.
Estudio Países participantes Países latinoamericanos Posición relativa

Laboratorio 1997 13 13 Los puntajes promedio
del país Nº 1 distan entre
1.5 y 2.0 desvíos estándar
de los 12 restantes
TIMSS 1966 41 3 31, 37, 40
TIMSS 1999 38 1 35
IALS 1998 22 2 19 y 22
PISA 41 5 33, 35, 36, 37 y 41
Fuente: Laboratorio Latinoamericano de Evaluación de la Calidad de la Educación (LLECE,

OREALC/UNESCO, Santiago), Asociación Internacional de valuación del Rendimiento (IEA),
The Third Internacional Mathematics and Science Study (TIMSS), organización Para
Cooperación y el Desarrollo Económicos (OCDE), “Encuesta Internacional sobre Alfabetización
de Adultos” y OCDE, “PISA, Programa Internacional de Evaluación de Estudiantes”
(UNESCO/CEPAL, 2005, pag. 16).
Los resultados del estudio PISA (cuadro Nº 1) muestran que el porcentaje de estudiantes de los
países latinoamericanos “con destrezas de lectura inferiores al límite establecido como ‘Nivel 1’
osciló entre el 10 y el 54%. Si una persona no alcanza al Nivel 1 significa que no tiene una
destreza lectora que permita realizar las tareas más elementales como, por ejemplo, entender
cómo preparar el biberón de un niño” (CEPAL/UNESCO 2005, pag. 16).
Los promedios de rendimiento obtenido por los estudiantes latinoamericanos es más bien
decepcionante4. Pero por otra parte es lógico suponer que no se podían esperar otros resultados,
dado que la distribución del capital escolar de las personas tiende a reproducir las mismas
desigualdades que se presentan cuando se examina la distribución de los ingresos. Cabe recordar
que América Latina es el continente que tiene el triste privilegio de tener la distribución más
4
El estudio comparativo internacional coordinado por el laboratorio Latinoamericano de Evaluación de la
Calidad de la Educación ( OREALC/UNESCO de Santiago de Chile) que evaluó a los estudiantes de tercer y
cuarto grado de la Argentina, Bolivia, Costa Rica, Cuba, Honduras, Paraguay, Perú, República Dominicana y
Venezuela muestra que Cuba obtiene rendimientos sensiblemente superiores a los del resto de los países de la
región, tanto en matemáticas como en lenguaje.
desigual de la riqueza. No debe sorprender que el conocimiento también sea un valor
fuertemente concentrado en ciertas categorías privilegiadas de la población urbana.
Por otra parte existe una relación bastante proporcional entre los resultados de aprendizaje
efectivo medidos por el estudio PISA y el monto de inversión por alumno que caracteriza a cada
país participante. Sin embargo, también es cierto que se presentan aprendizajes desiguales entre
países que tienen un gasto por estudiante similar, lo cual quiere decir que la correlación entre
inversión y aprendizaje es fuerte, pero no absoluta. Por lo tanto es preciso reconocer que existe
cierto margen de intervención para optimizar los recursos disponibles. En la mayoría de los
países de América Latina no solamente se presenta un problema de escasez de recursos sino
también un bajo grado de eficacia en la gestión y uso de los mismos.
El crecimiento de la cobertura es constante aunque tiene ritmos diferentes en los distintos países,
según sectores sociales o áreas territoriales. Pero en materia de calidad, los indicadores de
rendimiento por lo general no muestran variaciones significativas en el tiempo. Por otro lado la
medición de la calidad de la educación es un operativo que tiene aristas teórico-ideológicas y
metodológicas mucho más complejas que la medición de la inclusión escolar. Por una parte no
es fácil definir en forma conceptual y operativa cuáles son los “conocimientos” o resultados de
la experiencia escolar que son “socialmente significativos”. Todo el mundo está de acuerdo en
que los niños y adolescentes vayan a la escuela. En cambio cuando se trata de definir qué es lo
que tienen que aprender predominan las visiones y expectativas diferentes, cuando no
claramente conflictivas.
Por otro lado, tampoco existe consenso respecto de las estrategias técnicas empleadas para
“medir el rendimiento escolar” (los aprendizajes efectivamente desarrollados por los alumnos).
En muchos casos, las estrategias empleadas sistemáticamente en muchos países de la región
(selección de ítems “conforme a normas”) no permiten comparar resultados a lo largo del
tiempo5.
Chile es el país que posee el sistema de evaluación de la calidad de la educación más antiguo y
socialmente legitimado de América Latina. Sin embargo, los promedios de rendimiento
alcanzados durante los últimos años muestran variaciones poco significativas. Pese a los
esfuerzos realizados durante los últimos años (incremento de la inversión pública en educación,
reforma pedagógica, políticas consistentes y estables en el tiempo, etc.) la “calidad” promedio de
la educación básica chilena “no progresa” como la expansión de la escolaridad.
En el contexto actual de su desarrollo, los países de mayor desarrollo relativo de América Latina
deben enfrentar dos problemas al mismo tiempo. Por una parte deben facilitar la inclusión
escolar de niños de 3 a 5 años y de adolescentes de 13 a 18 años. Pero por la otra deben prestar
5
Este es el caso cuando se emplean técnicas de medición “conforme a normas” (y no conforme a criterios).
Esta estrategia excluye de las pruebas aquellos ítems (problemas o preguntas) que o bien son calificados como
“fáciles” (tienen respuestas correctas cercanas al 100%) o como “difíciles” (tienen alto porcentaje de
respuestas equivocadas cercanas al 100%). Por su propio diseño, estas evaluaciones siempre producen
distribuciones homólogas y próximas de la “curva normal” y por lo tanto sirven para mostrar diferencias en
los rendimientos según factores escolares y extraescolares, pero no son útiles para estudiar la evolución de los
aprendizajes a lo largo del tiempo.
atención al mejoramiento de la calidad de la educación. Todo pareciera indicar que es más fácil
avanzar en lo primero que realizar progresos significativos en materia de calidad.
4. Las condiciones sociales del aprendizaje
Las reformas educativas aplicadas en muchos países latinoamericanos durante la década de los
años 90 se llevaron a cabo en un contexto de relativo crecimiento económico, lo cual en varios

casos permitió un aumento sustancial de las inversiones públicas en el sector educativo. Pero
este crecimiento económico fue acompañado de un notable proceso de concentración de la
riqueza (CEPAL 2003). En países como la Argentina y Uruguay categorías sociales enteras
vivieron la dura experiencia de la decadencia social. La pobreza material de las familias y sus
consecuencias en el plano de los comportamientos, los valores y otros recursos culturales

disminuyó drásticamente la capacidad de muchas familias para acompañar la escolarización de
sus hijos. En muchos casos (por ejemplo los jóvenes y los adolescentes) la consecuencia fue la
lisa y llana exclusión escolar. En la mayoría, el empobrecimiento de las familias limita las
oportunidades de aprendizaje de los niños, los cuales, pese a permanecer en la escuela no
aprenden lo que se supone deben aprender de acuerdo al programa escolar. En este contexto las
ambiciosas reformas educativas de la década de los noventa encontraron un obstáculo difícil de
superar (TEDESCO J.C. y TENTI FANFANI, 2002).
Hoy pareciera predominar la opinión de que los resultados de las reformas no fueron
satisfactorios. En efecto, varios países de la región (Chile y Argentina son casos paradigmáticos)
no sólo vivieron la experiencia de reformas educativas muy ambiciosas, sino que también
incrementaron el monto absoluto de la inversión educativa. Pero este relativo "enriquecimiento"
de la oferta no pudo compensar el empobrecimiento de la demanda. Esto explica, en gran parte
que los resultados de las pruebas de evaluación de rendimiento educativo (que paradójicamente
en más de un caso constituyen una novedad introducida por las reformas educativas) no
muestran mejoras sustantivas y sostenidas a lo largo del período. Por otra parte tampoco se
producen reducciones de peso en las desigualdades que se observan en los aprendizajes logrados.
Esta contradicción objetiva entre los esfuerzos e inversiones desplegados en el marco de las
reformas educativas y los pobres resultados alcanzados tiende a deteriorar el clima de optimismo
pedagógico que prevaleció entre los políticos y los tecnócratas durante la última década del siglo
pasado.
Para no cargar sobre la política educativa y la escuela toda la responsabilidad acerca del
comportamiento de los resultados de aprendizaje se recurre, muchas veces de un modo no
totalmente consciente, a los viejos argumentos de la sociología de la década de los años 60. En
efecto, muchos especialistas volvieron a insistir en un hecho rayano con el sentido común (que
no es nada nuevo en el campo intelectual de las ciencias sociales): el aprendizaje no depende
sólo de los factores escolares, que para que los niños aprendan no basta una buena escuela,
buenos docentes, programas modernos y pertinentes, métodos didácticos adecuados. En otros
términos el éxito del aprendizaje depende también de factores sociales qué básicamente se
resumen en los diferentes tipos de capital (cultural, económico, simbólico, social, afectivo, etc.)
que las familias están en condiciones de invertir en la educación de sus hijos (BRUNNER J.J.,
2003).
Para avanzar en el camino del aprendizaje es tan importante "lo que ponen los alumnos y sus
familias" como lo que aporta el sistema escolar (buenos maestros, buenos métodos, bibliotecas,
tiempo de aprendizaje, etc.). La calidad del aprendizaje es siempre el resultado de un sistema de
factores relacionados que corresponden a lo que vulgarmente llamamos "la demanda" y la
"oferta". Incluso hay condiciones de aprendizaje que son fundamentales, como el interés o la
motivación por aprender que no pueden colocarse lisa y llanamente en el campo de la demanda,
ya que en gran medida (en especial en el caso de los sectores más desposeídos de capital
cultural) son un producto de una buena práctica escolar. Si se tuviera siempre en mente la
complejidad de factores mutuamente relacionados que contribuyen a conformar las
oportunidades de aprendizaje de los niños se sería más prudente a la hora de imputar resultados a
"variables" determinadas y aisladas (la calidad del docente, el tiempo de aprendizaje, el apoyo de
la familia etc.).
5. Algunos desafíos de política educativa
En las consideraciones que siguen se propone una lectura "de segundo grado", es decir, no
directa de las tendencias al crecimiento de las matrículas con desigualdad. Ellas tienen que ver
con el sentido que tiene la masificación de la escolarización, en especial en la franja de la
adolescencia y sus consecuencias en el campo de la política educativa en el futuro inmediato. El
orden de las proposiciones no pretende ser más que un recurso usado para facilitar la discusión y
el debate y por lo tanto no obedece a una lógica teórica explícita.
Lo primero que llama la atención es la tendencia a la escolarización cada vez más temprana
(antes de los 6 años) y al mismo tiempo cada vez más prolongada. El ritmo de avance de la
misma es desigual según los países y según las áreas (urbanas o rurales) y los sectores sociales
concernidos. La masificación de la escolarización es muy notoria en la edad de la adolescencia.
Pese a que todavía existen problemas de eficiencia interna en el funcionamiento del sistema que
se reflejan en la presencia de proporciones significativas de estudiantes con extraedad, es muy
probable que el crecimiento de las tasas brutas de escolarización en la edad adolescente estén
expresando una masificación (desigual) del nivel secundario en la mayoría de las áreas urbanas
de América Latina.
Es probable que la expansión de la escolarización se haya realizado en gran medida mediante

una lógica de proliferación del modelo pedagógico institucional tradicional (el colegio
secundario). Sin embargo es preciso constatar que en las zonas rurales, este crecimiento haya
implicado el desarrollo y la adecuación de nuevas estrategias pedagógicas e institucionales tales
como la educación comunitaria y la televisión educativa en México o la enseñanza media con
docentes itinerantes en el caso de la Argentina. En lo que respecta al futuro mediato, es probable
que los próximos niveles de expansión de la escolarización (tanto en las edades más tempranas
como en la adolescencia) requieren esfuerzos mayores. Cuando se han alcanzado tasas
significativas de cobertura, de allí en más los progresos en la cobertura son más difíciles ya que
son más complejos los desafíos que hay que resolver (TEDESCO J.C. y LOPEZ N., 2002). Es
probable entonces que para "seguir progresando" hasta alcanzar la universalización de las
coberturas no baste continuar con la lógica de la proliferación, sino que haya que intensificar la
inversión en el desarrollo de nuevas modalidades pedagógicas (por ejemplo para ofrecer
educación efectiva a las pequeñas poblaciones rurales aisladas) que den respuestas adecuadas a
las situaciones particulares que hay que resolver. Al mismo tiempo, habrá que vencer los
obstáculos que presentan las situaciones de pobreza que se presentan en el área urbana y rural
de América Latina y que dificultan grandemente la permanencia de los adolescentes en las
instituciones escolares. En síntesis, dadas estas condiciones es probable que el costo (en el
sentido integral del término) unitario de la escolarización de los que hoy están excluidos tienda a
ser más alto que en el pasado.
Cuando la mayoría de los adolescentes ingresan a la enseñanza media, aunque lo hagan en el

marco del viejo modelo institucional, éste tiende a perder su sentido y función original que era la
selección social. Si la mayoría de los chicos de los adolescentes frecuenta la enseñanza media,
ésta tiende a convertirse en el último piso de lo que ahora se denomina la Educación General
Básica. En otras palabras, ésta tiende a convertirse en el equivalente funcional de la vieja
educación primaria. El hecho mismo que en muchos países la masificación de la escolarización
haya estado acompañada de una decisión política de extender la obligatoriedad de determinados
niveles educativos contribuye a este cambio de sentido que estamos proponiendo.
La expansión de la escolarización en todas las franjas de edad que aquí se han considerado
implica la llegada a la escuela de sectores sociales que antes estaban excluidos de la educación
temprana y de la educación posprimaria. Desde un punto de vista, esto significa una ampliación
de las oportunidades educativas de los grupos más desfavorecidos de las áreas rurales y urbanas
del continente. Sin embargo, hay que preguntarse cuál es el significado real que tiene este
acceso en términos de apropiación efectiva de saberes por parte de estas categorías sociales.
Es preciso también reconocer que la mayor escolarización de los niños y adolescentes de los
países aquí considerados se ha realizado en condiciones de escasez de recursos públicos
invertidos en la educación. Si bien durante la década de los años 90 en la América Latina se
registró un aumento de la inversión en la educación pública, (según CEPAL -2003- esta
inversión pasa del 2.9% del PBI en 1990/91 al 4.2% en 2000/2001) en muchos países ese
incremento no fue proporcional al aumento de las matrículas. En muchos casos hubo que atender
a más alumnos (por lo general pobres) con menos recursos. Esta desproporción en no pocos
casos obligó a ofrecer educación de menor calidad justamente para atender a niños y
adolescentes que hubieran necesitado más y mejor educación para compensar sus carencias
sociales y familiares de recursos de diverso tipo.
Esta demanda creciente de educación y la constatación de que muchas familias carecían de los
recursos básicos necesarios para sostener la escolarización de sus hijos obligó a muchos
Ministerios de Educación a desarrollar políticas compensatorias tendientes a enriquecer la oferta
educativa orientada a los más pobres de las áreas urbanas y rurales. Las mismas distribuyeron
recursos y desarrollaron competencias tanto entre los actores escolares (instituciones y
docentes) como a las familias. Es preciso tener en cuenta este esfuerzo para explicar las
tendencias a la escolarización creciente de los adolescentes que se registraron durante la última
década. Sin embargo, este compromiso de las escuelas con la creación de condiciones básicas
para sostener el proceso de aprendizaje en muchos casos han deteriorado las capacidades y
recursos con que cuentan las instituciones educativas para orientar específicamente a las
actividades de enseñanza y aprendizaje. En muchos casos, esta función asistencial asumida por
la escuela corre el riesgo de desnaturalizar su función y al mismo tiempo, de afectar la misma
identidad profesional de los docentes (TENTI FANFANI E. 2005). Durante los próximos años,
las políticas educativas deberán resolver cómo articular mejor sus compromisos pedagógicos y
sociales, ya sea a través del desarrollo de una oferta enriquecida (en tiempo escolar, recursos
etc.) o bien a través de una mejor vinculación con otras políticas sociales y recursos
locales/comunitarios específicos.
En los países donde la escolarización de los adolescentes ha alcanzado las tasas más altas tales
como la Argentina, Chile y Panamá, todavía en 1999 existían problemas de deserción en el ciclo
primario (alumnos que desertan durante el ciclo primario y al finalizar el mismo). Estos
alcanzaban aproximadamente al 10.7% en el caso de las zonas urbanas de estos dos o tres??
países. En las zonas rurales de Brasil, Perú y Colombia ese porcentaje de deserción era del
33.3%, mientras que en las áreas rurales de México, Perú y Honduras la deserción afectaba al
49.2% de los alumnos (CEPAL 2002). Estos datos indican que aún en un contexto de
escolarización masiva existen fuertes dificultades para escolarizar a los adolescentes de las áreas
rurales de los países más poblados de América Latina.
Dadas estas tendencias es probable que, en mayor o menor medida, los países considerados
tengan que enfrentar durante los próximos años al menos dos desafíos fundamentales y tendrán
que resolverlos al mismo tiempo. El primero tiene que ver con la incorporación de los excluidos,
es decir, de aquellos niños que ingresan al sistema educativo pero permanecen en él menos del
tiempo necesario para desarrollar competencias básicas para la vida. Por otro lado, cuando se
trata de los adolescentes de las áreas rurales y urbanas más pobres que logran prolongar su
escolaridad e ingresar al nivel medio es preciso articular una política de sostén de la demanda y
una mejora sustantiva de la oferta escolar que se destina a estos grupos sociales socialmente
subordinados.
6. Problemas de gobernabilidad de los sistemas educativos
Las políticas de reforma educativa implementadas en varios países de la región, en muchos casos
tendieron a introducir transformaciones en los patrones tradicionales que estructuraban el
gobierno de la educación. Estas intervenciones acentuaron la tendencia a la descentralización y
en algunos casos modificaron las estrategias de financiamiento a la educación. El estado central
se desprendió de una serie de responsabilidades (por ejemplo nombrar docentes, administrar
instituciones educativas, etc.) y asumió funciones nuevas tales como la innovación pedagógica,
la asistencia técnica, la evaluación, la producción de conocimientos e información, la
acreditación de instituciones, la definición de programas curriculares nacionales, la
compensación de diferencias etc. Todo parece indicar que muchas de estas transformaciones en
la ingeniería institucional de los sistemas educativos, independientemente de sus efectos
negativos en término de la calidad y equidad del sistema han venido para quedarse. Luego de las
reformas, otras son las condiciones políticas e institucionales de la gobernabilidad de estos
sistemas (TENTI FANFANI E. Org, 2004).
Por otro lado, y luego de las reformas de los años 90 (los casos de Argentina y Brasil son
paradigmáticos) más que un centro el campo educativo se nos presenta como cada vez más
policéntrico como resultado de las descentralizaciones territoriales, las autonomías
institucionales crecientes (las de la educación privada son tradicionales), el debilitamiento de los
Estados centrales y sus respectivas capacidades y recursos, etc.
En muchos países de América Latina las reglas e instituciones (empezando por las instituciones
públicas: escuela, justicia, policía etc.) nunca alcanzaron la consistencia de las instituciones
francesas. Pero aún en este contexto se presentan propuestas tendientes a debilitar lo poco que
hay de Estado y de instituciones emparentadas con el interés general y como fuerza instituyente
y constructora de los actores y sujetos sociales. El caso paradigmático es Haiti, donde nunca
alcanzó a constituirse un estado nación hegemónico. En este país, uno de los más pobres del
mundo, no existe ni el Estado educador ni un estado regulador de la educación. El 80% de los

alumnos frecuenta escuelas privadas que el Estado no tiene ni el poder de acreditar formalmente
y menos de controlar. Aún en este contexto de extremadamente privatizado donde reina un
mercado sin Estado, se alzan voces que insisten con el neoliberalismo, la desregulación y el
debilitamiento de un Estado prácticamente irrelevante. Si el programa institucional está en crisis
o en decadencia y es atacado tanto en Francia como en Haití, quiere decir que hay un cierto
grado de mundialización de las luchas políticas y culturales contemporáneas.
Hoy el sistema está fragmentado y jerarquizado (tiende a reproducir las diferencias que
caracterizan a una sociedad cada vez más desigual), es cada vez más policéntrico (además de
masivo e inclusivo), los actores que juegan en el campo de la política educativa son mas
numerosos (intervienen otros actores no tradicionales, tales como las corporaciones
profesionales, los sindicatos, los organismos internacionales, la banca internacional, las familias,
las iglesias, los expertos etc.) y la diversidad reina en la sociedad y gana legitimidad (la
diversidad cultural es un valor, un estado deseado y valorado en las sociedades actuales).
En América Latina hay que agregar otro elemento "complicador", y este tiene que ver con la
crisis de la política entendida como representación. Es difícil gobernar cuando quienes tienen la
responsabilidad política de la conducción tienen un bajo nivel de reconocimiento y legitimidad
social. Un indicador de este déficit de legitimidad es la baja confianza que tienen los docentes de
América Latina en los Ministerios de Educación nacionales y en las instancias locales de
administración y gestión.
Por otra parte, el déficit fiscal del Estado limita la capacidad que tiene el sector público de
acompañar el crecimiento permanente de la escolarización (en las edades más tempranas y en la
franja de la adolescencia y la juventud) con un crecimiento proporcional de la inversión en el
sector educativo. En no pocas ocasiones, los ministerios de educación se han visto en la
obligación de tener que hacer más con menos recursos, lo cual termina siempre por afectar la
calidad de los procesos y productos educativos. Por otra parte, los defectos del Estado no sólo en
términos de eficiencia, sino también en términos de corrupción están en la base del éxito de las
representaciones sociales que se estructuran alrededor de un neoliberalismo extremo que terminó
de tirar al niño con el agua sucia. En otras palabras, las relaciones de fuerza tanto políticas como
ideológicas terminaron por imponer una visión maniquea donde todo lo estatal se asocia con
ineficiencia y corrupción, mientras una supuesta sociedad civil, compuesta de una confusa
mezcla de mercado e iniciativas sociales sin fines de lucro aparece como la solución mágica a
todos los problemas del gobierno de la educación. La batalla ideológica ganada por un
neoliberalismo muchas veces extremista vuelve imposible todo intento de construir un Estado
eficiente, dotado de recursos humanos competentes y bien remunerados y equipado con los
recursos tecnológicos, informacionales e infraestructurales como para cumplir cualquier función
mínima de orientación, asistencia técnica, evaluación y control de prácticas y procesos escolares.
La pérdida de legitimidad de lo público y de las instituciones públicas desde donde se ejerce el
gobierno muchas veces vuelve políticamente imposible pensar siquiera en remunerar dignamente
a los técnicos y profesionales que requiere una gestión eficiente y moderna de la educación.
Las viejas burocracias educativas ya no son burocráticas en el sentido racionalista y weberiano

del término. En demasiados casos se han transformado en burocracias degradadas, meramente
formales e incapaces de orientar la vida de las instituciones escolares hacia objetivos nacionales
democráticamente acordados.
7. Datos mínimos de la nueva agenda de política educativa en la Región
En síntesis, la mayoría de las sociedades latinoamericanas, en estos inicios del siglo XXI deben
resolver en forma integrada viejos y nuevos problemas de política educativa. Por una parte es
preciso avanzar hacia la universalización de la escolaridad obligatoria. Por otro lado deben
incorporar en la agenda pública el tema de la calidad de los aprendizajes efectivamente
desarrollados. Pero para avanzar en ambos sentidos es preciso construir las condiciones políticas
e institucionales que aseguren la gobernabilidad de sus sistemas nacionales de educación básica.
La experiencia de los últimos 15 años demuestra que las políticas educativas han sido más
eficientes para escolarizar a la población que para mejorar la calidad de los aprendizajes. El
crecimiento de las matrículas en el nivel preescolar y en el nivel medio básico y superior no fue
acompañado por un crecimiento proporcional de la inversión pública en educación. La pobreza
de las poblaciones escolarizadas tendió a corresponderse con la pobreza de la oferta de
educación pública.
A su vez, los procesos de descentralización y en muchos casos de privatización de la educación

(desarrollo de experiencias de escuelas autogestionadas, subsidio a escuelas privadas etc.) tendió
a fragmentar los sistemas educativos. Estos tendieron a reproducir las desigualdades sociales y
las instituciones educativas ofrecen mejores oportunidades de aprendizaje a los grupos
socialmente más privilegiados de los grandes centros urbanos. En la mayoría de los países de
América Latina los sistemas educativos tienden a ser realidades cada vez menos integradas y
homogéneas para convertirse en agregados de redes diferenciadas y jerarquizadas en función de
las características económicas, sociales y culturales de las poblaciones que atienden.
Si se quiere romper con este círculo vicioso de la desigualdad se requiere la movilización de

varios recursos. En primer lugar, voluntad política para construir una sociedad más igualitaria,
una pedagogía racional y diferenciada para producir resultados de aprendizaje homogéneos y un
fuerte incremento significativo de la inversión educativa asignada con claros criterios de
eficiencia y equidad.
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CEPAL (2003); Panorama Social de América Latina 2002/2003
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TENTI FANFANI Emilio (2005) ; La cuestión docente. Análisis comparado de la Argentina,

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América Latina (organizador y autor de un capítulo), IIPE/UNESCO, Buenos Aires 2004.
UNESCO/CEPAL (2005); Invertir mejor para invertir más. Financiamiento y gestión de la

educación en América Latina y el Caribe. Cuaderno de trabajo Nº 2, Fundación para la cultura
del maestro, México.
UNESCO/OREALC (1992); Situación educativa de América Latina y el Caribe, 1980-1989.

Santiago de Chile.

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CAPITULO 11

Problemas sociales del nuevo capitalismo

Desde el momento constitutivo de los estados-nación latinoamericanos se produjo una profunda

Los primeros y más grandes "éxitos" de la escuela latinoamericana se registraron en las

Las desigualdades históricas (en términos de oportunidades de acceso, rendimiento y calidad) de

En consecuencia, el problema de la educación básica no existe en forma singular, sino plural y

1. Problemas sociales del capitalismo

1.1. Pensar relaciones

En efecto, ¿cómo comprender la expansión de la lógica de la producción y el intercambio

comportamientos requiere la conformación de agentes (capitalistas, obreros etc.) dotados de

Los procesos de desarrollo de las tecnologías de transporte y comunicación, el despliegue de las

1.3. La cuestión social como asunto de Estado.

creciendo paulatinamente con el tiempo. A su vez, los asalariados capitalistas progresivamente

1.4. El trabajo se convierte en empleo

El primer capitalismo, luego de un largo proceso de lucha y negociación transformó el trabajo

El mercado de trabajo es el lugar donde se realiza la distribución primaria de la riqueza

1.5. El Estado benefactor en América Latina

Sin embargo, grandes contingentes de la población de América Latina nunca se integraron en el

modo de producción y como modo de vida. Esta población no integrada o parcialmente

2. La “Gran Transformación” actual.

2.1. Características estructurales

constitución de centros de poder (y su concentración) en agencias supraestatales (mundiales o

contradicción entre la imposición hegemónica de determinados modos de vida (la mentada

2.2. La “cuestión social” hoy

también de las ventajas y responsabilidades de la ciudadanía política.

a) El empleo se convierte en un elemento escaso en la sociedad. El indicador más evidente es la

e) Los empleos se crean preferentemente en el sector de la producción de servicios personales, la

Este cuadro incompleto y desordenado de las transformaciones del trabajo en nuestras

2.3. Los habitus y comportamientos de la exclusión

El espacio de vida de la exclusión marca el regreso de la heterocoacción como principio

El aumento de la tasa de encarcelamiento (número de personas en las prisiones por 100.000

Las formas de la exclusión y precarización laboral aportan su contribución en la generación de

personalidades y comportamientos desintegrados y desintegradores. La experiencia del

a mediano y largo plazo.

Las condiciones de vida de la exclusión hacen estragos en el proceso de construcción de la

comportamiento, afirma lisa y llanamente: “No tengo miedo al hablar de sociedades en

2.4. El Estado débil

3. Pedagogía e integración social

3.1. Desigualdades sociales y escolares

Los procesos de masificación de la escolaridad se han desarrollado en las peores condiciones en

La fragmentación social de la oferta escolar, de no mediar correcciones fuertes, tiende a

3.2. Democracia y ciudadanía

La política se está convirtiendo en un espacio de juego cerrado. La crisis de la política es

3.3. El problema de la cultura y el sentido

3.4. La solución neoliberal

El prestigioso “más que economísta” (economista e intelectual en el sentido amplio de la

3.5. Las reformas necesarias

competencia”, la emulación y la capacidad de iniciativa de los maestros e instituciones. Al

BOURDIEU P. (1997); Méditations pascaliennes. Seuil, Paris.

ELIAS N. (1987); Potere e civiltà. Il Mulino, Bologna.

TENTI FANFANI E. (1995); La escuela vacía. Deberes del Estado y responsabilidades de la

TENTI FANFANI E.(1991) El Estado Benefactor. Ensayos sobre un paradigma en crisis.

TENTI FANFANI E. (1989a); Estado y pobreza en la Argentina. Estrategias típicas de

WACQUANT N. (1998); La tentation pénale en Europe. En: Actes de la Recherche en Sciences

Escolarización con pobreza: desarrollo reciente de la educación básica en América

En este artículo se presenta un panorama general acerca de las tendencias de desarrollo de la

nuevas generaciones en un contexto de desigualdades económicas y sociales crecientes. En

1. Masificación de la escolarización con desigualdad social.

La masificación de la escolarización es una especie de “tendencia pesada” del desarrollo de casi