Factores que incidieron en la calidad del desempeño de los funcionarios de casilla:

Elección 2015, Distrito 13 de la Ciudad de México

Tesis para optar por el grado de

Maestro en Procesos e Instituciones Electorales

Presenta:
José Francisco Márquez Jurado

Director de Tesis:
Mtro. Juan de Dios Martínez Villarreal

Ciudad de México, Octubre de 2018

SERVICIO PROFESIONAL ELECTORAL NACIONAL

 ÍNDICE

INTRODUCCIÓN .................................................................................................... 1

CAPÍTULO 1. LA CASILLA ELECTORAL, NÚCLEO DE LA DEMOCRACIA

PROCEDIMENTAL .............................................................................................. 4

1.1. La ruta del cambio político electoral .................................................... 4

1.2. Evolución en la integración de las mesas directivas de casilla .......... 10

1.2.1. 1989-1990: Se crea el Instituto Federal Electoral; comienzo de la

ciudadanización de las mesas directivas de casilla. ................................... 11

1.2.2. 1993: Aumento en los requisitos para ser funcionario ................ 14

1.2.3. Reforzamiento de la reforma legal mediante acuerdos del Consejo

General del IFE .......................................................................................... 14

1.2.4. 1996: Sorteo de mes y letra para la selección ............................ 15

1.2.5. 2008: Aumento en las causales de recuento .............................. 16

1.2.6. 2014: Casilla única ...................................................................... 17

1.3. Integración de mesas directivas de casilla en la elección de 2015 ... 19

1.3.1. Requisitos para fungir como funcionario de casilla. .................... 20

1.3.2. Atribuciones de los funcionarios de casilla ................................. 22

1.3.3. Procedimiento de integración de mesas directivas de casilla ..... 24

1.4. La figura del Capacitador-Asistente Electoral (CAE). ........................ 34

1.4.1. Selección del personal que ocupó el cargo de Capacitador

Asistente Electoral en 2015. ....................................................................... 35

1.5. Ciudadanización: un reto para las mesas directivas de casilla. ......... 37

CAPÍTULO 2. COMPETENCIAS CIUDADANAS, CAPACITACIÓN Y

DESEMPEÑO….. .............................................................................................. 42

2.1. Las competencias ciudadanas .......................................................... 42

2.2. La capacitación electoral ................................................................... 45

I
 2.3. Desempeño y competencias ............................................................. 47

2.4. La calidad en el llenado de las actas escrutinio y cómputo de casilla

como indicador de calidad en el desempeño ................................................. 48

CAPÍTULO 3. CIUDADANÍA: SU PAPEL EN LAS ELECCIONES DESDE SU

VOZ……………………………………………………………………………………..53

3.1. Diseño de la investigación ................................................................. 56

3.1.1. La muestra .................................................................................. 57

3.1.2. El instrumento ............................................................................. 58

3.1.3. Aplicación del instrumento .......................................................... 60

3.1.4. Preguntas de investigación ......................................................... 60

3.1.5. Hipótesis ..................................................................................... 60

3.1.6. Las variables ............................................................................... 61

CAPÍTULO 4. COMPETENCIAS CIUDADANAS, DETERMINANTES EN LA

CALIDAD DEL DESEMPEÑO. .......................................................................... 63

4.1. Competencias de CAE ...................................................................... 64

4.2. Competencias de quienes integraron las MDC ................................. 67

4.3. Discusión ........................................................................................... 70

Bibliografía ............................................................................................................ 85

II
INTRODUCCIÓN

El 7 de junio de 2015 se celebraron en México elecciones federales para la

renovación de la Cámara de Diputados del Congreso de la Unión. Además se
realizaron elecciones locales en 16 estados de la república. A esta cita acudieron
39 millones, 864 mil 82 ciudadanas y ciudadanos, de un total de 83 millones, 536
mil 77 registrados en las listas nominales de electores, lo que representa un
porcentaje de participación cercana al 48 por ciento.1

Para la recepción del voto, se instalaron 148 mil 602 casillas,2 fungiendo como
autoridad en cada una de ellas la mesa directiva de casilla (MDC), con un total de
745 mil 486 funcionarias y funcionarios que recibieron y contaron los votos.3

Los datos anteriores permiten asegurar que las elecciones están dentro de las
actividades que generan mayor movilización social en un solo día. Cada participante
toma decisiones que van desde acudir a la casilla que le corresponde, elegir entre
las diversas opciones, realizar actividades de observación electoral, de
representación partidista o fungir como integrante de la MDC.

En términos generales, la elección de 2015 no se diferenció de otras elecciones,

puesto que participaron personas para recibir y contar la votación de otras personas,
con la vigilancia de representantes de partidos políticos y la observación electoral.
Lo que ha hecho diferente a un proceso electoral de otro en la historia reciente de
México, se encuentra en el contexto y en los detalles.

1 Instituto Nacional Electoral, Sistema de Consulta de la Estadística de las Elecciones Federales

2014-2015, disponible en www.siceef.ine.mx, (fecha de consulta: 19 de agosto de 2017).
2 Instituto Nacional Electoral, Memoria del Proceso Electoral Federal Ordinario 2014-2015 y

Extraordinario 2015, Tomo 2, p. 230, disponible en

http://sitios.ine.mx/archivos3/portal/historico/contenido/interiores/Menu_Principal-id-
DS_Memoria_PEF_2014-2015/, (consultado el 19 de agosto de 2017).
3 Ibid., Tomo 1, p. 433.

1
Una diferencia sustancial, es que las de 2015 fueron las primeras elecciones en las
que el INE asumió las atribuciones en materia de organización de los procesos
locales que la reforma político electoral del año anterior le confirió. Dicha reforma
fue una más en la larga historia de modificaciones de lo que a la fecha es el intricado
y complejo sistema electoral mexicano.

Cada cambio ha respondido a la necesidad de equidad en la contienda y certeza en

los resultados y, en la operación de las elecciones, ha sumado procedimientos cada
vez más complejos en cada una de las etapas y fases de organización y realización
de las elecciones

El tránsito de un sistema de partido hegemónico, al actual, en el que se puede hablar

de una auténtica competencia, que se refleja en la alternancia visible en todos los
órdenes de gobierno, ha requerido cambios periódicos en las reglas que rigen los
procesos electorales, fundamentalmente a partir de la reforma de 1989-1990.

Las mesas directivas de casilla (MDC); órganos ciudadanos responsables de recibir

y contar los votos de la ciudadanía; no escapan a esta complejidad, explicable
desde dos vertientes:

La primera es la enorme cantidad de información que deben conocer los

funcionarios de casilla y las habilidades que requieren desarrollar para su aplicación.
La segunda está relacionada con la responsabilidad de brindar certeza y legalidad
a los resultados electorales; es decir, la calidad en el desempeño de su labor.

Los esfuerzos realizados por la autoridad administrativa electoral; el Instituto

Nacional Electoral (INE); en materia de capacitación electoral, no han sido
suficientes para lograr un desempeño con calidad uniforme en el desempeño de las
MDC, en parte por las múltiples diferencias culturales del país, y en parte por la
complejidad de la tarea.

2
Por lo anterior, es necesario conocer los elementos que determinaron el desempeño
de calidad de las actividades en algunas de las MDC durante la jornada electoral
del 7 de julio de 2015 en el distrito electoral federal 13 de la Ciudad de México, el
cual es el tema central de la presente investigación.

Con esta finalidad, el estudio se organiza en cuatro capítulos, los cuales permitirán
al lector ahondar en el conocimiento en ese aspecto de la participación ciudadana.

En el primer capítulo del presente estudio, se aborda la evolución del sistema

electoral a partir de la reforma de 1989-1990, hasta los cambios incorporados en la
reforma de 2014, mismos que se ponen en práctica en el Proceso Electoral 2014-
2015. Asimismo, se incluye la descripción del documento que sirve como elemento
de medición de la calidad en el desempeño de las MDC: el Acta de Escrutinio y
Cómputo de Casilla.

El segundo capítulo se hace cargo de la teoría relacionada con el comportamiento

humano al enfrentar situaciones y problemas: el concepto de competencias
ciudadanas. Es decir, el conjunto de conocimientos, habilidades y actitudes que se
ponen en práctica en la convivencia democrática, particularmente en la preparación
de la jornada electoral y en el desarrollo de la misma.

En el tercer capítulo se desarrolla el método de investigación, el cual se basa en

una serie de entrevistas a ciudadanas y ciudadanos que fungieron en el cargo de
Primer Secretario de las MDC en las casillas instaladas en el distrito electoral federal
13 de la Ciudad de México, con cabecera en la delegación política Iztacalco, el 7 de
junio de 2015.

Por último, en el capítulo cuarto se integran los resultados y conclusiones de la

investigación.

3
CAPÍTULO 1. LA CASILLA ELECTORAL, NÚCLEO DE LA DEMOCRACIA
PROCEDIMENTAL

El presente capítulo tiene como finalidad describir la evolución en la integración de

las mesas directivas de casilla en el marco del desarrollo político electoral del país,
a partir de la reforma constitucional y legal de 1989-1990.

1.1. La ruta del cambio político electoral

En el último cuarto del siglo XX, el país inició un proceso de transición hacia la
normalidad democrática. Es decir, después de décadas de un sistema de partido
hegemónico, mediante reformas cíclicas del marco legal se fueron abriendo
paulatinamente espacios para la pluralidad política, la alternancia y la confianza en
los resultados electorales. Esta transformación fue producto en gran medida de la
movilización social y el desgaste del modelo político heredado de la revolución
armada de 1910.

Las reformas al marco legal, sobre todo a partir de finales de la década de los
setenta del siglo XX, revolucionaron paulatinamente las reglas para el acceso al
poder público.

Ricardo Becerra, Pedro Salazar y José Woldenberg, resumen este proceso de la

siguiente manera:

“Los episodios neurálgicos escenificados entre los partidos, entre las grandes fuerzas políticas
del país en 1977, 1986, 1989-90, 1993, 1994 y 1996, estuvieron centrados en el tema electoral
y en su agenda: ¿cómo integrar al Congreso de la Unión? ¿Cuál es la composición adecuada
del Congreso para que refleje y represente a las fuerzas políticas reales de México? ¿Cómo
proteger los derechos políticos de los ciudadanos y partidos? ¡Qué autoridad puede resultar
confiable para arbitrar una competencia cada vez más intensa? ¿Cuáles son los mecanismos

4
 que permitirán desterrar el fraude electoral?, y un largo etcétera. Las reformas electorales
concentran buena parte del cambio político en México” .4

Las modificaciones de cada una se pueden resumir de acuerdo con el siguiente

cuadro elaborado con base en la información del Programa de Acompañamiento
Ciudadano del INE:5

Reforma  Apertura de la competencia electoral.

electoral  El 30 de diciembre de 1977 se promulgó la Ley Federal de Organizaciones
1977 Políticas y Procesos Electorales (LOPPE)
 Se introduce por primera vez el concepto de representación proporcional al
Poder Legislativo.
 Se asienta la obligación de mantener un número de afiliados para los
partidos, ostentar el nombre, emblema y color registrado, cumplir con sus
estatutos, editar una publicación periódica, realizar listas de candidatos
plurinominales, entre otras.
 Se establecen además derechos para postular candidatos, nombrar a un
representante ante las mesas directivas de casilla y ante la Comisión Federal
Electoral, obtener financiamiento público, tiempos permanentes en radio y
televisión, apoyos para tareas editoriales, entre otros.
 La Comisión Federal Electoral fungía como autoridad electoral y otorgaba el
registro a los partidos políticos.

Reforma  Surge la figura de las candidaturas comunes.

electoral  En la Cámara de Diputados aumentó de 100 a 200 el número de legisladores
1986-1987 plurinominales y así se estableció el número de 500 diputados que
permanece hasta la actualidad. Por lo que hace a la Cámara de Senadores,
se estableció que ésta se renovaría por mitad cada tres años, para elegir a
un senador por entidad federativa que duraría seis años en el cargo.
 Se incorpora la llamada “cláusula de gobernabilidad”, que garantizaba la
mayoría absoluta en la Cámara de Diputados.
 A la figura de la Comisión Federal Electoral (CFE), se le incorporó un
representante del senado y otro de los diputados, mientras que el número de
representantes partidistas, se hizo proporcional a la votación obtenida en la
última elección.
 Se crea el Tribunal de lo Contencioso Electoral (TRICOEL), órgano autónomo
de carácter administrativo, integrado por nueve magistrados nombrados por
el Congreso de la Unión. El TRICOEL sólo funcionaba durante el proceso
electoral y estaba a cargo de la resolución de los recursos de apelación y
quejas.

4
Ricardo Becerra et al., La Mecánica del Cambio Político en México, Elecciones, partidos y
reformas, 2ª. ed., México, Cal y Arena, 2000, p. 29.
5 Instituto Nacional Electoral, Programa de Acompañamiento Ciudadano, disponible en

http://pac.ife.org.mx/para_saber_mas_reformas_estructurales.html (fecha de consulta: 19 de

agosto de 2017).
5
Reforma  El cambio más importante introducido por la reforma electoral de 1990 fue,
electoral sin duda, la creación de una nueva entidad autónoma para organizar las
1989-1990 elecciones federales: el Instituto Federal Electoral (IFE) que reemplazó a la
Comisión Federal Electoral, directamente dependiente del Secretario de
Gobernación.
 Se promulga en Código Federal de Instituciones y Procedimientos
Electorales (COFIPE), que sustituye al Código Federal Electoral.
 Se realizó un nuevo Registro Federal de Electores y un formato nuevo de
credencial para votar.
 Se creó el Tribunal Federal Electoral (TRIFE) que cambió de ser un órgano
administrativo a ser uno de carácter jurisdiccional.

Reformas  En 1993 se prohibió el financiamiento proveniente de gobernantes,

electorales extranjeros, ministros de culto y empresas mercantiles.
1993 y 1994  Se establecieron nuevas reglas para los partidos políticos como: la entrega
de informes de ingresos y gastos anuales y de campaña. Para formar
coaliciones, los partidos debían postular a los mismos candidatos en las
elecciones de presidente, diputados y senadores y contar con una misma
declaración de principios, programa de acción, estatutos, plataforma electoral
y programa de gobierno o programa legislativo.
 Aumenta en el IFE de 6 a 9 el número de consejeros ciudadanos locales y
distritales.
 El Tribunal Federal Electoral (TRIFE) se estableció como la máxima autoridad
en materia electoral con facultades jurisdiccionales.
 En 1994 en el Consejo General del IFE, los consejeros magistrados se
sustituyeron por seis consejeros ciudadanos propietarios y sus suplentes,
quienes durarían ocho años en el cargo, con la posibilidad de ser ratificados;
y su designación estaría a cargo de las dos terceras partes de la Cámara de
Diputados.
 Se regula la presencia de Observadores electorales y visitantes extranjeros
en las actividades de vigilancia del proceso electoral.

Reforma  Se establecieron nuevos requisitos para obtener el registro como partido.

electoral  Se reforzó la equidad de las prerrogativas y los procedimientos para su
1996 control y vigilancia.
 Se reforzó la equidad de las prerrogativas y los procedimientos para su
control y vigilancia.
 La asignación del financiamiento ordinario sería 30% de forma igualitaria a
los partidos con representación en el Congreso y 70% de manera
proporcional con la votación obtenida.
 Se reforzó la equidad de las prerrogativas y los procedimientos para su
control y vigilancia.
 La asignación del financiamiento ordinario sería 30% de forma igualitaria a
los partidos con representación en el Congreso y 70% de manera
proporcional con la votación obtenida. En el Congreso de la Unión, se
establecieron límites para evitar la sobrerrepresentación: cada partido
contaría con un máximo de 300 diputados y el total de diputados de un partido
no representaría un porcentaje del total de la Cámara, superior al 8% de su
votación nacional. El número de Senadores permaneció en 128, dos electos
por mayoría en cada Estado y en el Distrito Federal, y uno asignado a la
primera minoría. Los 32 restantes serían elegidos por representación
proporcional.

6
Reforma  Con esta reforma se procuró la equidad de género en el ejercicio de los
electoral derechos político-electorales. Se estableció para los partidos políticos la
2002 obligación de promover la igualdad de oportunidades y la equidad entre
hombres y mujeres a través de postulaciones a cargos de elección popular
en el Congreso de la Unión.

Reforma  En 2003 se realizaron cambios en los requisitos para integrar un partido o

electoral 2003 Agrupación Política Nacional (APN). Para 2005, se reconoció el derecho de
y 2005 votar de los mexicanos residentes en el extranjero para la elección de
Presidente de la República.

Reforma  Se incrementan las causales de recuento de los votos: cuando la cantidad de

electoral los votos nulos sea mayor a la diferencia de votos obtenidos entre primero y
2007-2008 segundo lugar. Además, se recontará el total de los paquetes cuando la
diferencia de votos a nivel distrital entre el primero y segundo lugar sea meno
a un punto porcentual (derivado de la crisis poselectoral de la elección de
2006).
 Se promulga un nuevo COFIPE, que sustituye al aprobado en 1990. Esta
reforma retomó las demandas de los actores políticos, destacándose las
siguientes:
 Las reglas de acceso al sistema de partidos permiten a las organizaciones
de ciudadanos obtener el registro, que antes sólo aplicaba para las
Agrupaciones Políticas Nacionales. Los partidos políticos tienen prohibida la
afiliación corporativa y adquirieron obligaciones en materia de transparencia
y acceso a la información. Para el caso de los partidos que pierden su registro
se reguló la liquidación de los recursos y bienes que posean. La reforma
incorporó la regulación de las precampañas, cuya duración no excederá 60
días en el año de la elección de Presidente de la República y el Congreso de
la Unión. Mientras que cuando sólo se renueve la Cámara de Diputados, no
superarán 40 días. Asimismo, el periodo de campañas electorales se redujo
a 90 días en el año de elección Presidencial y 60 días cuando se renueve
sólo la Cámara de Diputados.
 La difusión de la propaganda gubernamental se restringió, no podrá
realizarse en periodo de campañas.
 El IFE se constituyó en la autoridad única a nivel federal y local encargada
de distribuir y asignar los tiempos del Estado para fines electorales.
 Se creó la Contraloría General del IFE, encargada de realizar auditorías,
procedimientos, métodos y sistemas necesarios para la revisión y
fiscalización de los recursos a cargo de las áreas y órganos del IFE.
 En cuanto al conteo de votos, al “acta de la jornada electoral” se le agregó el
nombre completo y firma autógrafa de los funcionarios de casilla y el número
de boletas recibidas para cada elección.
 La credencial para votar también se perfeccionó, ahora cuenta con la Clave
Única del Registro de Población (CURP), el año de emisión y el año en el que
expira su vigencia, la cual es de 10 años.
 Se incorporó un Libro Séptimo al COFIPE, “De los regímenes sancionador
electoral y disciplinario interno”, que incluye a los sujetos de responsabilidad,
el tipo de infracciones que pueden cometer y procedimientos para: 1) faltas y
sanciones administrativas por infracciones a la normatividad electoral, dentro
y fuera de proceso electoral; 2) sobre financiamiento y gasto de partidos
políticos y APN y 3) respecto de responsabilidades administrativas de los
servidores públicos del IFE.
 Respecto de las facultades del Tribunal Electoral del Poder Judicial de la
Federación (TEPJF), algunos asuntos competencia de su Sala Superior se
desconcentraron en sus Salas Regionales que ahora funcionan
7
 permanentemente. Entre las atribuciones exclusivas de la Sala Superior
están la declaración de nulidad de la elección presidencial y las de atracción
y delegación de los juicios que conozcan las Salas Regionales con excepción
de las campañas de información de las autoridades electorales, las relativas
a servicios educativos y de salud, o las necesarias para la protección civil en
casos de emergencia.

La siguiente reforma en materia político electoral fue publicada en el Diario Oficial

de la Federación el 10 de febrero de 2014. Esta reforma estableció, entre otras
medidas, la posibilidad de un gobierno de coalición; la trasformación de la
Procuraduría General de la República en la Fiscalía General de la República; la
reelección de senadurías y diputaciones al Congreso de la Unión, quienes podrán
ser reelectos/as hasta por dos y cuatro periodos consecutivos, respectivamente; la
reelección de legisladores locales y de integrantes de Ayuntamientos; el aumento
de 2 a 3% como porcentaje mínimo requerido de la votación nacional emitida para
que los partidos políticos conserven su registro; todo partido político que alcance
por lo menos 3% del total de la votación válida emitida tendrá derecho a que le sean
atribuidos diputados plurinominales; los partidos políticos deberán garantizar la
paridad entre géneros en candidaturas a legisladores/as federales y locales; se
adelanta del 1 de septiembre al 1 de agosto la fecha de inicio del primer periodo
ordinario de sesiones, cuando el Presidente de la República inicie su cargo.

Derivado de la reforma constitucional, con fundamento en los artículos 73 y segundo

transitorio, se establecieron diversas modificaciones y adiciones a las leyes
generales, mismas que fueron publicadas el 23 de mayo de 2014, con los siguientes
nombres:

a) Ley General de Instituciones y Procedimientos Electorales.

Se estructura a partir de ocho libros en los que se integran las disposiciones

relativas a los siguientes rubros:
 Los derechos ciudadanos;

8
  La integración de los poderes Legislativo y Ejecutivo de la Unión, de las
entidades federativas y de los municipios;
 Los organismos electorales federales y locales,
 Los procedimientos especiales en las direcciones ejecutivas,
 Las reglas de los procesos electorales,
 El voto de los mexicanos residentes en el extranjero,
 Las candidaturas independientes,
 La propaganda electoral,
 La fiscalización de recursos,
 El régimen sancionador electoral y disciplinario interno respectivamente.

b) Ley General de Partidos Políticos.

Abroga el libro segundo del COFIPE. Se estructura a partir de 10 títulos en los que
se integran los siguientes rubros:
 La regulación aplicable a los partidos políticos nacionales y locales de
conformidad a las disposiciones constitucionales;
 La distribución de competencias,
 Los derechos y obligaciones de los militantes,
 Los lineamientos para la integración de los órganos directivos,
 La postulación de candidatos,
 Transparencia y fiscalización en el uso de recursos,
 El régimen jurídico aplicable a las agrupaciones políticas nacionales,
 Los derechos político-electorales de los ciudadanos respecto a los partidos
políticos.

c) Ley General en Materia de Delitos Electorales.

Se compone de tres títulos en los que se integran las disposiciones relativas los
siguientes rubros:

9
  Se establecen las disposiciones básicas que se aplican a las leyes generales,
tales como: Objeto y definiciones generales,
 Formas de coordinación entre los tres niveles de gobierno para la
investigación, persecución y sanción de los delitos electorales,
 Los tipos penales en materia electoral, así como reglas comunes para su
aplicación,
 Las competencias, facultades y los mecanismos de coordinación entre la
federación y las entidades federativas.

Fue una reforma profunda al sistema político que, en materia electoral, tuvo como
uno de sus ejes principales el de dotar a la nueva autoridad administrativa electoral
-el Instituto Nacional Electoral- de atribuciones en la estructuración de los
organismos públicos locales electorales, así como la posibilidad de asumir, delegar
y atraer asuntos y funciones de los procesos electorales locales. Se establece
además el modelo de casilla única para la recepción y cómputo de la votación de
las elecciones federales y locales en las entidades en que los dos tipos de elección
se realizan en la misma fecha (elecciones concurrentes).

De manera paralela y concatenada a estas transformaciones estructurales,

implicaron también una evolución en el procedimiento para la integración de las
MDC, de la que se puede decir que actualmente constituye el núcleo de la
democracia procedimental y de cuya evolución trata el siguiente apartado.

1.2. Evolución en la integración de las mesas directivas de casilla

La transición democrática en nuestro país ha seguido un camino marcado por los

cambios legales; constitución, leyes, reglamentos, etc.; han sido resultado, pero
también causa de los cambios en el sistema político mexicano. En este apartado se
revisan las principales modificaciones en la integración de las mesas directivas de
casilla (MDC) que se derivaron de cada reforma al marco legal electoral.

10
La MDC es la autoridad en la casilla, espacio donde se ejerce el derecho al sufragio,
se cuentan los votos y se validan los resultados. Es integrada por ciudadanas y
ciudadanos a través de procesos que han experimentado modificaciones
sustanciales, hasta llegar actualmente a un complejo sistema que se explica más
adelante. A continuación, se presenta un recorrido a través de los diferentes
modelos aplicados.

1.2.1. 1989-1990: Se crea el Instituto Federal Electoral; comienzo de la

ciudadanización de las mesas directivas de casilla.

Para los efectos de este estudio, se parte de la reforma constitucional y legal de

1989-1990, la cual dio origen a la creación del Instituto Federal Electoral y la
promulgación del Código Federal de Instituciones y Procedimientos Electorales6 (en
adelante, COFIPE).

Hasta la elección de 1988, la norma electoral (Código Electoral Federal),7 establecía

que las MDC se integraban por un presidente, un secretario y dos escrutadores,
quienes eran designados por el presidente del Comité Distrital Electoral, a partir de
listados propuestos por los partidos políticos. En un sistema de partido hegemónico,
el personal designado para las mesas de casilla tenía una clara inclinación
partidista, lo que reducía la certeza en los resultados.

Es decir, la designación obedecía a una política vertical, ya que el presidente de

dicho comité era designado por el Secretario de Gobernación y el mismo órgano
distrital estaba dominado por el partido hegemónico. Este elemento en sí mismo no
es relevante para efectos del tema de investigación que nos ocupa. Sin embargo,
es posible concluir que las mesas directivas de casilla se integraban de manera
general por operadores políticos del sistema.

6 Código Federal de Instituciones y Procedimientos Electorales Diario Oficial de la Federación,

México, 15 de agosto de 1990.
7 Código Federal Electoral, Diario Oficial de la Federación, México, 12 de febrero de 1987.

11
Al respecto, Wolderberg8 señala que toda la infraestructura electoral se armaba
desde la Secretaria de Gobernación y que la contienda en el terreno de juego no
solo era disparejo, sino completamente favorable para uno de los partidos
contendientes y, para explicitar esta afirmación, cita a Luis H. Álvarez, quien
respecto de la elección en Chihuahua en 1982 señala que, “hubo acarreo de
votantes en toda la sierra y casillas ‘zapato’9 en las zonas indígenas o sea con cero
votos para la oposición”.

Testimonios similares encontramos en Carpizo,10 quien refiere lo afirmado por Jorge

Alcocer, representante el Partido Mexicano Socialista ante la Comisión Federal
Electoral, partido que postuló a Cuauhtémoc Cárdenas para la presidencia en 1988,
en el sentido de que la adulteración de resultados se había dado mediante las
casillas “zapato”, todo para el partido en el poder (PRI) cero para la oposición.

En el mismo sentido, Ricardo Becerra, Pedro Salazar y José Woldenberg escriben:

“El tema electoral retomó su lugar como uno de los asuntos de la vida mexicana. Los modos,
los procedimientos, los instrumentos y las instituciones electorales, a esas alturas, resultaban
totalmente insostenibles; el edificio creado en 1977 había sido desbordado; la actuación de la
autoridad electoral había arrojado una enorme sombra de duda e inconformidad acerca del
triunfo del PRI…”. 11

Luego de la crisis política generada por los resultados de las elecciones

presidenciales de 1988, el gobierno y los partidos políticos, con una enorme presión
social, desarrollaron y aprobaron la reforma político electoral que, entre otras cosas,
dio origen al Instituto Federal Electoral. Con ese escenario se inició la sucesión de

8 José Woldenberg, Historia mínima de la Transición Política en México, México, El Colegio de

México, 2012, s.p.
9 Popularmente se utiliza el término “casilla zapato” cuando todos los votos que se extraen de la

urna son para un solo partido o candidato, en analogía a lo que ocurre en el juego de dominó,
cuando una de las partes gana todas las partidas.
10 Jorge Carpizo, Algunos aspectos de la Reforma Electoral de 1994 en

https://archivos.juridicas.unam.mx/www/bjv/libros/3/1043/6.pdf, p. 48, (fecha de consulta: 23 de

agosto de 2017).
11 Ricardo Becerra et al, op. cit., p. 211.

12
reformas que tiene como elemento fundamental el proceso de ciudadanización de
todos los órganos de la autoridad electoral, incluidas las MDC.

Es a partir de la promulgación del COFIPE que la aleatoriedad, progresiva en cada

reforma, forma parte del procedimiento de integración al establecerse en el artículo
193, que las mesas directivas de casilla se integrarán a partir de la insaculación del
20% de ciudadanos de cada sección electoral.

Es decir, se amplía el universo de posibles funcionarios a toda la ciudadanía incluida

en la Lista Nominal de Electores (el padrón ciudadano) y ya no quienes propongan
los mismos partidos, particularmente, el partido en el poder. Con esto, el proceso
de elección ganó en imparcialidad y certeza, pero en detrimento en la eficacia de la
función electoral, ya que con la insaculación, se podrían integrar MDC con personas
sin ninguna experiencia previa.

Otra modificación legal derivada de la promulgación del COFIPE, fue la composición

de las mesas directivas de casilla, integrada con los cargos de presidente,
secretario y dos escrutadores/as, con sus respectivos suplentes.

Lo mismo ocurrió en los años siguientes: en cada crisis, la respuesta fue realizar
cambios para ajustar la norma a la realidad política. Es decir, cada modificación
legal respondió a la necesidad de dar certeza a los resultados electorales. Así lo
describe Álvaro Arreola en su análisis sobre el contexto que llevó a la reforma
electoral de 1996:

“En 1994, la aparición del Ejército Zapatista de Liberación Nacional y el asesinato de Luis
Donaldo Colosio, confirmaron que en México, el proceso de reforma electoral tras reforma
electoral, obedece a la necesidad interna de un sistema establecido, cuyo pluripartidismo,

13
 entonces ficticio, ya no se adecuaba a las exigencias de una sociedad cada vez más crítica,
más participativa y más compleja” .12

1.2.2. 1993: Aumento en los requisitos para integrar las MDC

El 24 de septiembre de 1993, el COFIPE es objeto de una reforma que, entre otras

cosas, modifica el artículo 193, disminuyendo el porcentaje de ciudadanía a
insacular, pasando del 20% al 15% por cada sección electoral. Asimismo, en el
mismo artículo, se establece que la designación del funcionariado se hará mediante
insaculación de la relación de ciudadanos que, habiendo acreditado la capacitación
correspondiente no estuviera impedidos física o legalmente para el cargo.13

1.2.3. Reforzamiento de los cambios legales mediante acuerdos del

Consejo General del IFE

La reforma legal del 15 de abril de 1994, como ya se mencionó páginas antes, reguló
el registro y actividad de los observadores electorales y visitantes extranjeros, y
modificó estructura y atribuciones de los integrantes de los órganos electorales de
dirección, sin cambios al procedimiento de integración de las MDC.

No obstante, el Consejo General del IFE y el gobierno federal tomaron medidas

adicionales que fueron un factor más de transparencia y que, serían incorporadas a
la legislación dos años después, de los cuales mencionaremos un acuerdo del
órgano de dirección del IFE, relacionado con el tema, citado por Becerra, Salazar y
Woldenberg:

“Reglas afinadas para la doble insaculación (sorteo) de los funcionarios de casilla. Luego de
un primer sorteo de los mexicanos incluidos en la lista electoral, los nacidos en noviembre y

12 Álvaro Arreola Ayala, La Justicia electoral en México; breve recuento histórico, colección Temas
selectos de Derecho Electoral, México, Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación,
2008, p. 38.
13 Código Federal de Instituciones y Procedimientos Electorales, Diario Oficial de la Federación,

México, 24 de septiembre de 1993.

14
 diciembre fueron convocados para un breve curso de capacitación, a partir del cual ocurriría
un nuevo sorteo (ahora según la letra de su apellido). Las responsabilidades en la mesa
(presidente, secretario y escrutadores) se establecerían de acuerdo con el nivel de
escolaridad.14

En otro texto, Woldenberg afirma que, la necesidad de otorgar garantías de

imparcialidad y cierta equidad a los contendientes demandó al Consejo General una
serie de acuerdos, más allá de las reformas legales. Entre estos, fue el de realizar
una doble insaculación de ciudadanía para la designación de los cuatro funcionarios
que conformaron las casillas para la elección federal de 1997 y denomina al acuerdo
como un “eslabón crucial” del proceso electoral.15

1.2.4. 1996: Sorteo de mes y letra para la selección

El proceso de aleatoriedad progresiva en la selección y designación de los

funcionarios continúa y se consolida en la reforma electoral de 1996, que en la
nueva redacción del artículo 193 del COFIPE, establece que para la primera
insaculación se tomará como base el mes del calendario que debe ser sorteado por
el Consejo General del Instituto Federal Electoral (IFE), disminuyendo además a 10
el porcentaje de ciudadanos insaculados por sección electoral.

Adicionalmente, establece que la segunda insaculación se deberá hacer con base

en la letra del alfabeto que el máximo órgano de dirección de IFE debe seleccionar
también mediante sorteo, plasmando en la ley lo que el Consejo General había
adelantado mediante un acuerdo, como se describió en el apartado anterior.

El artículo 119 también se modifica, estableciendo la composición de las mesas

directivas de casilla con los siguientes cargos: presidente, secretario/a, 2

14 Ricardo Becerra et al., op. cit., p. 332.

15
José Woldenberg, Historia mínima de la transición democrática en México, op. Cit., 2012, s.p.
15
escrutadores/as y tres suplentes generales, en lugar de un suplente para cada
cargo.16

1.2.5. 2008: Aumento en las causales de recuento

El 14 de enero de 2008 se publica en el Diario Oficial de la Federación un nuevo

COFIPE,17 mismo que ratifica el procedimiento de integración de mesas directivas
de casilla contenido en su antecesor. Sin embargo, la nueva norma incorpora un
nuevo elemento que tiene incidencia en la actuación de los funcionarios de casilla:
el incremento de las causales para el recuento de la votación de casilla.

El recuento de paquetes es un procedimiento efectuado por los Consejos Distritales

tres días después de la elección, en la sesión en la que realizan el cómputo distrital
(la suma de los resultados asentados en las actas de escrutinio y cómputo
levantadas en las casillas instaladas en un distrito electoral). Dicho procedimiento
consiste en la apertura y recuento de todos los votos de un paquete cuando existen
dudas fundadas sobre su veracidad (por errores u omisiones en su llenado).

En dicha reforma, se agregan como causales para el recuento de paquetes:

aquellos en los que la cantidad de votos nulos es superior a la diferencia entre el
primero y segundo lugares y cuando toda la votación de la casilla es para un solo
partido. Asimismo, establece la obligación de recontar el total de los paquetes
cuando la diferencia entre el primero y segundo lugar en el cómputo distrital (o en
los resultados preliminares) sea de menos de un punto porcentual.

Estas modificaciones se agregan a las ya existentes, relacionadas con el presente

estudio, de que se recontarán los votos cuando “existan errores o inconsistencias
evidentes en los distintos elementos de las actas, salvo que puedan corregirse o

16 Código Federal de Instituciones y Procedimientos Electorales, Diario Oficial de la Federación,

México, 22 de noviembre de 1996.
17 Código Federal de Instituciones y Procedimientos Electorales, Diario Oficial de la Federación,

México, 14 de enero de 2008.

16
aclararse con otros elementos a satisfacción plena de quien lo haya solicitado”,
como se explica más adelante, en el apartado 1.5.

Es decir, la validez de los resultados asentados en las actas de casilla puede ser
invalidada mediante un nuevo cómputo realizado en las sedes de los Consejos
Distritales por funcionarios designados por este órgano.

1.2.6. 2014: Casilla única

Con la promulgación de la Ley General de Instituciones y Procedimientos

Electorales (LGIPE),18 con los cambios en la autoridad administrativa electoral, que
desaparece al Instituto Federal Electoral y crea el Instituto Nacional Electoral (INE),
con nuevas y mayores atribuciones, también se modifican e incorporan nuevos
elementos en el procedimiento de integración de las mesas directivas de casilla.

El INE se hace cargo de la capacitación electoral de los funcionarios de casilla tanto

de las elecciones federales como de las locales (además de las consultas
populares) y, en los casos en que ambos procesos son coincidentes, se instalará
una casilla única con integrantes de las MDC que recibirán y contarán los votos de
los dos tipos de elección.

Para la integración de la mesa directiva de la casilla única, la legislación establece

un número mayor de cargos; de cuatro propietarios y tres suplentes, pasa a al
menos seis propietarios y tres suplentes (pudiendo ser más si hay una o más
consultas populares). El porcentaje para la insaculación se incrementa del 10 al 13
por ciento.

Este modelo de casilla única aplicó para el Proceso Electoral 2014-2015, cuyo
procedimiento de integración se revisará en el siguiente apartado.

18Ley General de Instituciones y Procedimientos Electorales, Diario Oficial de la Federación, México,

23 de mayo de 2014.
17
Desde una visión cuantitativa, debido al crecimiento poblacional y, por ende, del
número de electores, un factor que desde luego agrega complejidad al
procedimiento de integración de las mesas directivas de casilla, es el incremento en
el número de estos centros de votación a través de los procesos electorales
organizados por el IFE-INE, como se muestra a continuación:

Número de electores, casillas y funcionarios de casilla por año de elección 19

Año de Lista Casillas Funcionarios de

elección Nominal Instaladas casilla
1991 36,676,167 87,622 350,488
1994 45,729,057 96,415 385,660
1997 52,208,966 105,448 421,792
2000 58,782,737 113,423 453,692
2003 64,710,596 121,367 485,468
2006 71,374,373 130,488 521,952
2009 77,470,785 139,181 556,724
2012 79,433,171 143,132 572,528
2015 83,536,377 148,833 892,998

El desarrollo histórico del proceso de integración de mesas directivas de casilla se

resume en el siguiente esquema:

19Instituto Nacional Electoral, Atlas de Resultados de las Elecciones Federales 1991-2015, INE,
disponible en http://siceef.ine.mx/atlas.html?p%C3%A1gina=1#siceen, (fecha de consulta: 23 de
agosto de 2017).

18
 •Integración de las mesas por insaculación del 20% de los ciudadanos por sección electoral.
•MDC formada por Presidente, Secretario y 2 escrutadores además de los suplentes.
1989-1990

•Disminución del porcentaje de ciudadanos en la insaculación de 20 al 15%.

• Establece una segunda insaculación, con los ciudadanos que tras haber completado la la
capacitación correspondiente no estuvieran impedidos física o legalmente para el cargo. (COPIFE
1993 Art. 193)

•Establece los sorteos de mes de nacimiento para la primera insaculación e inicial para la segunda
•Disminución del porentaje, del 15 al 10%.
1996 •MDC formadas por Presidente, Secretario, dos escrutadores y tres suplentes generales.

• Incremento de las causales para el recuento de la votación.

• Votos nulos superior a la diferencia del primero y segundo lugares.
• Toda la votación de la casilla para un sólo partido.
2008 • Diferencia entre el primero y segundo lugar es menor a un punto porcentual.

•Creación del INE

•Mesa única para elecciones concurrentes
2014 • Se modifica la composición a seis propietarios y tres suplentes.

1.3. Integración de mesas directivas de casilla en la elección de 2015

De acuerdo con lo establecido en el artículo 254 de la Ley General de Instituciones

y Procedimientos Electorales20 (LGIPE), las MDC son integradas por ciudadanos
seleccionados a través de un procedimiento de doble insaculación, mismos que
son capacitados por el Instituto Nacional Electoral para recibir y contar los votos el
día de la elección.

20Ley General de Instituciones y Procedimientos Electorales. Diario Oficial de la Federación. México,

13 de agosto de 2015.
19
A continuación se abordan los requisitos, las atribuciones y el procedimiento de
selección, integración y capacitación.

1.3.1. Requisitos para integrar las MDC.

El artículo 83 de la LGIPE establece los requisitos para integrar las MDC. Para los
efectos de la presente investigación, se describen a continuación los siguientes:
 estar en uso de sus derechos políticos,
 ser residente en la sección electoral que comprenda a la casilla,
 haber participado en el curso de capacitación electoral impartido por la Junta
Distrital Ejecutiva correspondiente;
 no ser servidor público de confianza con mando superior, ni tener cargo de
dirección partidista de cualquier jerarquía, y
 saber leer y escribir.

Los derechos políticos incluyen, entre otros, el de votar, el de ser votado, participar
en las consultas populares, asociarse individual y libremente para tomar parte en
los asuntos políticos del país. Estos derechos pueden ser suspendidos por diversas
causas y de manera temporal, por orden de autoridad judicial. En general, para el
ejercicio de los derechos políticos y el cumplimiento de las obligaciones, si no están
suspendidos los primeros, se requiere de dos condiciones o requisitos: aparecer en
la Lista Nominal de Electores y contar con la Credencial para Votar, mismas que
son requisitos también para ser funcionarios de casilla.

Para explicar la segunda condición; ser residente en la sección electoral que

comprenda a la casilla; es necesario precisar que la sección electoral es, de acuerdo
con el artículo 147 de la norma legal referida, la fracción territorial de los distritos
electorales uninominales para la inscripción de los ciudadanos en el padrón electoral
y en las listas nominales de electores. La casilla es, por otra parte, el local en el que
los ciudadanos emiten su voto.

20
En cada sección se pueden instalar una o varias casillas en las que pueden votar
los ciudadanos con domicilio en los límites de aquella. Existen cuatro tipos de
casilla: Básica, Contigua, Extraordinaria y Especial, mismas que se describen en el
siguiente gráfico:

Esto quiere decir que una persona puede ser designada como funcionario en alguna
de las casillas que se instalen en la sección que corresponde a su domicilio, por lo
que, en consecuencia, será responsable de recibir y contar la votación de sus
vecinos.

Un requisito con fuerte vinculación en el tema que nos ocupa, es el de la obligación

de participar en el curso de capacitación impartido por la Junta Distrital, a través del
Capacitador-Asistente Electoral; personal contratado temporalmente por el INE
durante cada proceso electoral; mismo que acude al domicilio de los ciudadanos
insaculados y designados como funcionarios de casilla, o bien los cita en centros de
capacitación habilitados para el efecto.

21
El propósito de los cursos de capacitación, es que la ciudadanía insaculada y el
funcionariado designado, desarrollen y refuercen las competencias (conocimientos,
habilidades y actitudes) para el desempeño de su función. Ligado a esta necesidad
de desarrollar habilidades (por ejemplo, en el llenado de las actas o en el marcado
de la Lista Nominal de los ciudadanos que votaron), está este otro requisito: la
ciudadana o ciudadano debe saber leer y escribir.

Por otra parte, para ser funcionario/a de casilla se requiere: no ser servidor público
de confianza con mando superior, ni tener cargo de dirección partidista de cualquier
jerarquía. En esencia, este requisito refuerza la intención de la doble insaculación
de ciudadanos, la que da aleatoriedad a la selección de quienes recibirán y contarán
los votos. Esta medida excluye de la mesa directiva de casilla a aquellos que con
su presencia en la casilla puedan ejercer influencia o coacción sobre los subalternos
de los primeros o la ciudadanía que identifica a los segundos.

1.3.2. Atribuciones del funcionariado de casilla

En el apartado anterior se hizo la descripción de algunos de los requisitos para ser

funcionarios de casilla. Lo que sigue es lo que la ley establece como sus
atribuciones, lo que de manera complementaria determina las competencias con
que deben contar las funcionarias y funcionarios el día de la jornada electoral.
Dichas atribuciones están contenidas en los artículos del 84 al 87 de la LGIPE, y se
explican en los siguientes párrafos las relacionadas con el propósito que nos ocupa.

Para todos los integrantes de las mesas directivas de casilla (Art. 84): instalar y
clausurar la casilla, recibir la votación y efectuar el escrutinio y cómputo de la misma.
Los ciudadanos deben ser capaces de cumplir con el horario legal de
funcionamiento de la casilla; determinar quiénes pueden votar en la casilla
correspondiente y el procedimiento para este ejercicio; y realizar el escrutinio y
cómputo.

22
Este último constituye un estricto y ordenado procedimiento, que incluye contar las
boletas sobrantes (las que no fueron utilizadas por los electores), contar el número
de ciudadanos que votaron según las marcas hechas en la Lista Nominal, contar el
total de votos, clasificar los votos )por partido o candidato independiente o no
registrado y anulados, asentar los datos en el Acta de Escrutinio y Cómputo) cuyas
responsabilidades se distribuyen entre los funcionarios de la mesa directiva de
casilla, como puede verse a continuación.

El presidente de la mesa directiva de casilla (Art.85), debe presidir los trabajos de

la mesa y velar por el cumplimiento de lo dispuesto en la Ley; recibir y resguardar
la documentación y materiales electorales necesarios para el funcionamiento de la
casilla; identificar a los electores para garantizar que tienen esa calidad y que
puedan ejercerla en la casilla correspondiente; practicar, con el auxilio del secretario
y de los escrutadores, el escrutinio y cómputo, turnar oportunamente al Consejo
Distrital la documentación y los expedientes respectivos. Por su función, las
competencias necesarias deben ser un compendio de los conocimientos,
habilidades y actitudes necesarias para ser funcionario de casilla.

La persona que desempeña el papel de secretario -secretarios, en caso de casilla

única en elecciones concurrentes- (Art.86), debe levantar el Acta de la Jornada
Electoral y el Acta de Escrutinio y Cómputo, contar el total de boletas recibidas al
inicio de la jornada y las boletas sobrantes, inutilizándolas, durante el escrutinio y
cómputo; comprobar que los electores figuren en la Lista Nominal, y recibir los
escritos de protesta de los representantes de partidos políticos y candidatos.

A los escrutadores corresponde (Art. 87): contar la cantidad de boletas depositadas

en cada urna y el número de electores que votaron conforme a las marcas
asentadas en la lista nominal (mismas que deben coincidir), clasificar y contar los
votos en favor de cada candidato o fórmula de candidatos.

23
 1.3.3. Procedimiento de integración de mesas directivas de casilla

Una vez definidos los requisitos y atribuciones de los funcionarios de casilla,

continúa la descripción del procedimiento para la integración de la mesa directiva
de casilla, la que está normada en el artículo 254 de la LGIPE.

El procedimiento es un intricado conjunto de acciones que busca básicamente dos

condiciones: la aleatoriedad y la certeza. Es decir, que la función electoral pueda
recaer en cualquier ciudadano y, al mismo tiempo, se eliminen decisiones
discrecionales con algún sesgo partidista.

Básicamente, el procedimiento se puede esquematizar en cuatro grandes temas:

dos insaculaciones y dos etapas de capacitación.

Primera insaculación: Esta es la selección del 13 por ciento de ciudadanos de cada

sección electoral, a partir de un mes sorteado por el Consejo General del INE. El
mes sorteado es tomado como base para seleccionar a los ciudadanos inscritos en
la Lista Nominal con fecha de nacimiento en dicho mes y, si es necesario, los
siguientes hasta completar el porcentaje requerido.

Primera etapa de capacitación: Los ciudadanos insaculados, son visitados por los
Capacitadores-Asistentes Electorales, personal temporal contratado por el INE para
el efecto. La visita tiene varios propósitos: el primero es verificar la información
general del ciudadano (si habita el domicilio asentado en la Lista Nominal, si cumple
con los requisitos de ley, y si está en condición y disposición de participar), el
segundo propósito es capacitarlo, de manera general sobre el proceso electoral y la
necesidad de integrar las mesas directivas de casilla para poder llevar a cabo la
elección.

El resultado de estas actividades es un listado de ciudadanos aptos para integrar

las mesas directivas de casilla. Es decir, personas que cumplen los requisitos

24
legales, pueden y desean participar como funcionarios de casilla, y fueron
capacitados.

Segunda insaculación: La segunda insaculación es la selección de quienes

integrarán las casillas: 7 (para elecciones federales) o 9 (para elecciones
concurrentes, con casilla única para las elecciones federal y local). Con este
propósito, cada Junta y Consejo Distrital ordena la lista de ciudadanos aptos a partir
de la letra con que inicia su apellido paterno, tomando como base la letra sorteada
por el Consejo General del INE.

Una vez ordenada la lista, se selecciona el número necesario de ciudadanas/os

según el tipo de elección (federal o concurrente) y el número de casillas. Por
ejemplo, para una sección con tres casillas en una elección federal, se seleccionan
21 ciudadanos; y para una sección con tres casillas en elecciones coincidentes, se
seleccionan 27.

Esta nueva lista se ordena nuevamente, ahora por el nivel de escolaridad, misma
que es tomada como base para la designación por cargo: quienes tienen más alta
escolaridad quedan como presidentes, luego secretarias y secretarios, escrutadoras
y escrutadores y finalmente suplentes generales.

Segunda etapa de capacitación: A los ciudadanos designados, el Capacitador-

Asistente Electoral les imparte una segunda capacitación, misma que incluye la
comprensión de los conocimientos específicos del cargo y el ejercicio para que
desarrollen las habilidades necesarias para su desempeño. Esta capacitación es
preferentemente grupal y debe incluir simulacros y prácticas de las actividades a
realizar durante la jornada electoral y en el escrutinio y cómputo.

El procedimiento referido le da sustento procedimental a la democracia mexicana:

los votos son recibidos y contados por personas seleccionadas de manera aleatoria

25
y son designadas como autoridad electoral con el único fin de fungir como tales el
día de la Jornada Electoral.

Lo anterior implica que cualquier persona, con o sin conocimientos del

funcionamiento y atribuciones de la MDC, puede ser seleccionada para su
integración, siempre que cumpla con los requisitos establecidos en la ley.

La tarea a desarrollar no es simple. La mayoría de las y los ciudadanos no ha sido

nunca funcionarios de casilla y sus competencias en el plano electoral se reducen
al ejercicio del voto; cuando ya han votado antes. Así, desde el momento en que
recibe la noticia de que fue seleccionado como posible funcionario de casilla, hasta
el día de la Jornada Electoral (inclusive), la persona que integra la Mesa Directiva
de Casilla debe desarrollar las competencias cívicas que le permitan enfrentar la
responsabilidad de ser autoridad electoral y realizar eficazmente, entre otras, las
siguientes actividades:

a) En la instalación de la casilla:
 Conocer la hora de inicio de la instalación (7:30 horas);
 Conocer el lugar en que se instalará la casilla, las situaciones en que
puede cambiar de domicilio y los requisitos que debe cumplir el nuevo
lugar. En caso de cambio, los funcionarios deberán dejar un aviso con el
nuevo domicilio de la casilla;
 Identificar a los demás funcionarios de casilla y verificar las acreditación
de los representantes de partidos políticos y candidaturas
independientes,
 El procedimiento de sustitución de funcionarios por personas suplentes
o de la fila cuando uno o más propietarios no llegan y a partir de qué
momento (8:15 horas) se puede realizar dicha sustitución. El funcionario
faltante debe ser suplido por el que le sigue en orden: 1. Presidente, 2.
Primer Secretario, 3. Segundo Secretario, 4. Primer Escrutador, 5.
Segundo Escrutador, 6. Tercer Escrutador, 7. Suplentes Generales y 8.

26
 Ciudadanos que estén formados para votar, sin que en ningún caso
puedan ocupar un lugar en la Mesa Directiva de Casilla ni personas
acreditadas como observadores electorales ni representantes de partidos
políticos o candidatos independientes ni aquellos cuyo registro no
aparezca en la lista nominal de la sección electoral.
 Revisar que se cuente con toda la documentación y materiales
electorales necesarios para el desarrollo de la Jornada Electoral.
 Armar la(s) urna(s) y canceles, no antes de la hora legal de inicio de la
instalación (7:30 horas), constatando frente a los representantes de
partidos políticos y candidaturas independientes, que las urnas están
vacías,
 Acomodar las mesas, urnas y canceles para un adecuado
funcionamiento
 Contar las boletas recibidas para cada elección,
 Registrar en el Acta de la Jornada Electoral la información
correspondiente a la instalación de la casilla.
En el caso de casilla única, son dos actas de la Jornada Electoral: la
correspondiente a la elección federal y la de la elección local:
 Identificación geo-electoral: municipio o delegación, sección electoral
y tipo de casilla (Básica, Contigua y su número, Especial y su
número, Extraordinaria y su tipo y número);
 Fecha y hora de inicio de la instalación;
 Domicilio en el que se instala la casilla, que sea el autorizado por el
Consejo Distrital o al que se cambió, en cuyo caso debe registrar la
causa por la que se instala en lugar diferente. El no hacerlo es causa
de nulidad de la votación de la casilla
 Registrar nombre de los integrantes de la MDC y de los
representantes, y solicitar la firma correspondiente,
 Registrar el número de boletas recibidas para cada tipo de elección,
 Registrar el folio inicial y final de las boletas recibidas, de cada tipo
de elección,

27
  Registrar el número de electores que aparecen en la lista nominal y,
en su caso, de las resoluciones favorables del Tribunal Electoral del
Poder Judicial de la Federación;
 Registrar si un representante, y cual, firmó o selló las boletas; esta
actividad es dependiente de que exista solicitud de algún
representante.
 Registrar si había más funcionarios y representantes al momento del
armado de las urnas, para constatar que se encontraban vacías;
 Registrar si se presentaron incidentes en la instalación y en que
consistieron; si debido a la extensión de los hechos a registrar se
requiere más espacio, debe utilizar una o más “Hojas de incidentes”;
 Registrar la hora de inicio de la votación (no antes de las 8:00 horas);
 Conocer en qué casos se puede anular la votación de la casilla por
hechos ocurridos durante la instalación:
 Instalar la casilla, sin causa justificada, en lugar distinto al señalado
por el Consejo Distrital correspondiente;
 Recibir la votación en fecha distinta a la señalada para la celebración
de la elección. Esto incluye iniciar la votación antes de las 8:00 horas
del día de la elección;
 Recibir la votación personas u órganos distintos a los facultados por
la Ley. Por esto, en caso de ausencia de uno o más funcionarios
designados y si se requiere completar la MDC con personas que
estén formadas para votar, los funcionarios presentes deben
constatar que dichas personas sean residentes de la misma sección
electoral en que se instala la casilla y que no estén acreditados como
representantes u observadores electorales;
 Impedir el acceso a los representantes o haberlos expulsado, sin
causa justificada.

28
b) Durante la votación
 Conocer en qué casos se puede anular la votación de las casillas por
hechos ocurridos durante la votación:
 Recibir la votación en fecha distinta a la señalada para la celebración
de la elección;
 Recibir la votación personas u órganos distintos a los facultados por
la Ley;
 Impedir el acceso a los representantes o haberlos expulsado, sin
causa justificada.
 Recibir la Credencial para Votar con Fotografía de cada elector y
constatar que corresponda con la persona que la entrega;
 Verificar que el registro del elector aparezca en la Lista Nominal Definitiva
con Fotografía correspondiente a la casilla; en su caso, orientar a la
persona para indicarle la casilla que le corresponde o remitirlo a la sede
distrital para que le expliquen la razón por la que no aparece su registro.
 Entregar una boleta de cada elección al elector;
 Invitarlo para que, en libertad, marque las boletas en el dispositivo
modular (mampara) y deposite cada boleta en la urna correspondiente;
 Colocar el sello con la leyenda “VOTO 2015” en el recuadro de la Lista
Nominal Definitiva con Fotografía correspondiente al registro del elector;
 Permitir el ingreso a la casilla de acompañantes de electores con alguna
discapacidad que requiera el apoyo para el ejercicio del sufragio. En este
caso, deberá registrar en un formato este evento;
 Poner líquido indeleble en el dedo pulgar del elector, una vez que ha
emitido su voto;
 Devolver al elector su Credencial para Votar;
 Declarar el cierre de la votación, con tres posibilidades: 1. A las 18:00
horas, si no hay votantes formados; 2. Antes de las 18:00 horas si ya han
votado todos los electores registrados en la Lista Nominal; después de
las 18:00 horas si todavía hay electores formados (no se permite votar a
quienes se presenten después de esa hora);

29
  Recibir de los representantes de partidos políticos los escritos de
incidentes;
 Preservar el orden en la casilla;
 Decidir la suspensión temporal o definitiva de la votación por causa de
fuerza mayor;
 Llenar el apartado correspondiente al cierre de la votación en el Acta de
la Jornada Electoral:
 Hora del cierre de la votación y su justificación (a las 18:00 horas,
antes o después);
 Si se suspendió definitivamente la votación;
 Si se presentaron incidentes durante la votación o durante el cierre,
haciendo una descripción breve en la propia acta o, de ser necesario
utilizando una o varias hojas de incidentes;
 Registro de nombre y firma de los funcionarios de casilla y
representantes de partidos políticos y candidaturas independientes y
si alguno o algunos de estos últimos firmaron bajo protesta

c) Escrutinio y cómputo.
En el Proceso Electoral 2014-2015, se eligieron en la Ciudad de México,
Diputaciones Federales y, en el ámbito local, diputaciones a la Asamblea
Legislativa del Distrito Federal y Jefaturas Delegacionales (las delegaciones
son el equivalente de los municipios en el resto de las entidades federativas
del país). Para cada una de las actividades, los funcionarios de las mesas
directivas de casilla realizaron las siguientes actividades:
 Conteo e inutilización con dos líneas diagonales de las boletas sobrantes
(no utilizadas por los electores), de cada tipo de elección descritas, su
colocación en un sobre proporcionado para el efecto y registro en el
mismo del número de boletas depositado;
 Conteo del número de ciudadanos que votaron de acuerdo con el número
de marcas “VOTO 2015” que aparezcan en la Lista Nominal;

30
 Apertura de la urna y extracción de las boletas, mostrando que la urna
quedó vacía;
 Contar el total de boletas extraídas de la urna;
 Clasificación de las boletas para determinar el número de votos emitidos
a favor de cada uno de los partidos políticos o candidatos y los votos
nulos. Esta clasificación se complejiza debido a que, además de los votos
por partido político, existen las coaliciones, cuyo reflejo en la boleta
puede determinarse un voto como válido si el elector marca dos o más
recuadros de partidos coaligados, lo que multiplica el número de
combinaciones en la clasificación;
 Los datos de los conteos indicados, deben registrarse primero en el
Cuadernillo para hacer operaciones, a manera de borrador;
 Registro de los resultados en el Acta de Escrutinio y Cómputo para cada
elección (tres en 2015):
 Datos geo-electorales (mismos que en el Acta de la Jornada
Electoral);
 Número de boletas sobrantes;
 Número de personas que votaron según las marcas en la Lista
Nominal;
 Número de representantes que votaron (no incluidos en la Lista
Nominal);
 Número de votos extraídos de la urna;
 Número de votos emitidos a favor de cada partido y coalición y votos
nulos;
 Si se presentaron incidentes y una breve descripción de los mismos;
en su caso, si se utilizaron Hojas de incidentes para complementar la
información;
 Registro de nombre y firma de los funcionarios de casilla y
representantes;

31
  Si se presentaron escritos de protesta y, en su caso, el partido político
o candidatura independiente que corresponde al representante que
lo presentó.
 Entrega a los representantes de partidos políticos y candidaturas
independientes, de copia legible de las actas;
 Integración de expedientes. Se integran dos paquetes electorales. Para
2015, uno correspondiente a la elección federal (Diputaciones Federales)
y otro local (Jefatura Delegacional y Diputaciones locales). Cada paquete
se integra de la siguiente manera:
 Un sobre con el Expediente de cada Elección con el original del Acta
de Escrutinio y Cómputo y del Acta de la Jornada Electoral, así como
los hojas de incidentes y escritos de protesta;
 Una bolsa para las boletas sobrantes, votos válidos y votos nulos;
 Un sobre para la Lista Nominal;
 Un sobre para la segunda copia del Acta de Escrutinio y Cómputo (va
por fuera del paquete electoral);
 El sobre PREP (Programa de Resultados Electorales Preliminares)
para la primera copia del Acta de Escrutinio y Cómputo;
 Clausura de la casilla: se llena, firma y entrega copia de la Constancia de
Clausura de la Casilla a los representantes. El original se incorpora al
Paquete Electoral;
 Publicación de los resultados: se transcriben los resultados de las actas
de Escrutinio y Cómputo al cartel elaborado para el efecto, mismo que se
coloca al exterior de la casilla.
 Remisión del paquete electoral al Consejo Distrital correspondiente
(federal o local).

Si bien estas actividades están distribuidas de acuerdo al cargo que cada integrante
de la Mesa Directiva de Casilla desempeña en la Jornada Electoral, lo ideal es que
todos los participantes cuenten con las competencias integrales, en virtud de los

32
posibles cambios de asignación ante la ausencia de alguno o algunos de los
designados, además del trabajo colegiado que deben realiza.

Si en la composición de la MDC se encuentra una persona tomada de la fila para

su integración, el hecho de no haber contado con la capacitación correspondiente
representa un elemento adicional a la carga de trabajo a distribuir en el equipo.

Para la mayoría de las y los ciudadanos que son seleccionados para integrar las
mesas directivas, los conocimientos y habilidades son desconocidas al momento de
la primera visita del CAE.

La excepción la constituyen aquellas y aquellos que ya han desempeñado alguna

función electoral en procesos previos, no obstante los cambios entre una elección y
otra también plantean la necesidad de la capacitación en los procedimientos propios
de la elección que corresponda.

Además, en la Jornada Electoral se presentan situaciones no previstas en un

contexto de enorme desgaste y presión.

Para un funcionario de casilla, la actividad empieza muy temprano (antes de las

7:30 horas), trasladándose al lugar en que se instalará la casilla; en el caso de quien
ocupa el lugar de Presidente, con la documentación y materiales electorales; y
concluye cuando entrega el paquete electoral, lo que puede ocurrir incluso en las
primeras horas del día siguiente.

Se puede considerar, entonces, que la posibilidad del error en cualquiera de las

fases, es grande. No obstante el panorama descrito en las líneas anteriores, en un
importante número de casillas se puede hablar de un desempeño adecuado del
funcionariado.

33
 1.4. La figura del Capacitador-Asistente Electoral (CAE).

Quienes se desempeñan como Capacitadoras/es Asistentes Electorales deben

realizar, entre otras actividades: visitar, sensibilizar, notificar y capacitar a las y los
ciudadanos sorteados; entregar el nombramiento y proporcionar a los funcionarios
designados como funcionarios de las mesas directivas de casilla los conocimientos
y habilidades necesarias para realizar sus actividades en la jornada electoral.21

La figura legal del capacitador electoral es reciente, pues es hasta la promulgación

de la Ley General de Instituciones y Procedimientos Electorales en mayo de 2014
que se establece que los Consejos Distritales designarán a un número suficiente de
supervisores y capacitadores asistentes electorales que auxiliarán a las juntas y
consejos distritales en los trabajos de capacitación y asistencia electoral.

Antes, las actividades para la capacitación de ciudadanos insaculados y

funcionarios designados, fueron atendidas a través de la misma figura pero
formalizada mediante acuerdos emitidos por el Consejo General del IFE.

Así, para el proceso electoral 1999-2000, el máximo órgano de dirección de la

autoridad electoral estableció que las actividades de capacitación fueran realizadas
por el mismo funcionario designado como Asistente Electoral (figura que si existía
en el COFIPE), nombrándoseles en los Acuerdos aprobados por el Consejo General
como Capacitador Asistente Electoral.

Al concentrar las funciones descritas en una sola persona, denominada Capacitador

Asistente Electoral (CAE), se buscó contar con personal calificado y con mayores
niveles de información y de instrucción para preparar a los ciudadanos que
integrarían las mesas directivas de casilla, así como generar una mayor cercanía y

21
Instituto Nacional Electoral, Manual de Contratación de Supervisores Electorales y
Capacitadores-Asistentes Electorales, Proceso Electoral 2014-2015, México, INE, 2014. p. 15.
34
confianza entre los ciudadanos y el personal del Instituto que los acompañaría en
todo el proceso de preparación y el día de la jornada electoral.

El reclutamiento de este personal se modificó en cada proceso electoral posterior,

buscando identificar perfiles adecuados para las actividades a desarrollar. Por
ejemplo, en la primera experiencia para el proceso electoral 1999-2000, la selección
constaba de “exposición de habilidades para el proceso de enseñanza-aprendizaje,
y examen de conocimientos.22

En los procesos electorales, las y los CAE representan al Instituto frente a la

ciudadanía. Son el vínculo directo con quien realiza las actividades para el ejercicio
del derecho al sufragio y su validación al contar los votos y asentar los resultados
en las actas de escrutinio y cómputo. La selección de este personal es de vital
importancia.

De ahí los ajustes que la Dirección Ejecutiva de Capacitación Electoral y Educación

Cívica, a través de estudios de especialistas y la experiencia de la estructura en los
distritos, propone al Consejo General acciones y medidas para mejorar los
procedimientos de selección del mencionado personal.

1.4.1. Selección del personal que ocupó el cargo de Capacitador Asistente

Electoral en 2015.

El procedimiento de selección de los capacitadores asistentes electorales incluye la

identificación, a través de un examen y una entrevista, si el aspirante cuenta con
competencias específicas necesarias para sus funciones.

22Instituto Federal Electoral, Acuerdo CG/146/1999 del Consejo General del Instituto Federal
Electoral por el que se establecen los criterios y lineamientos para la selección y contratación de
capacitadores, supervisores y asistentes electorales, los modelos de convocatoria para su
reclutamiento y las funciones que deberán desarrollar, IFE, México, 30 de noviembre de 1999,
punto de acuerdo quinto.
35
El manual del capacitador asistente electoral, tomo 1, del proceso electoral 2014-
2015, Instituto Nacional Electoral, define la competencia como “el conjunto de
conocimientos, valores y disposiciones de carácter cívico, habilidades y actitudes
que debe tener una persona para lograr un objetivo.”

Las competencias deseables incluyen la persuasión y negociación; habilidad

instruccional; resolución de problemas; trabajo en campo; trabajo bajo presión;
trabajo en equipo; orientación al servicio y administración del tiempo.23

Los conocimientos, actitudes y habilidades que son necesarios para el desempeño

de las actividades de los CAE, conforman el perfil por competencias de esta figura.
Dicho perfil se estableció como parámetro para comparar las características o
habilidades manifestadas por cada uno de los aspirantes que participaron en el
proceso de selección y en el Manual se determina que son las herramientas
esenciales para distinguir la información relevante aportada por los candidatos en
sus respuestas tanto en el examen y durante la entrevista.

A continuación, se presenta la descripción de cada una de las competencias del

perfil de CAE, de acuerdo con el Manual.

Persuasión y Negociación: Capacidad de sensibilizar, influir y convencer para

establecer acuerdos y compromisos con la finalidad de alcanzar los objetivos
institucionales.

Habilidad Instruccional: Capacidad para planificar, transmitir saberes teóricos y

prácticos de manera clara y dinámica, comprobando su comprensión para
consolidarla o corregirla.

23
Instituto Nacional Electoral, Manual de Contratación de Supervisores Electorales y
Capacitadores Asistentes Electorales, op. cit., s.p.
36
Orientación al Servicio: Disponibilidad para entender y dar solución a las
necesidades de los servicios contratados en beneficio de los ciudadanos y en apego
a los intereses y objetivos institucionales.

Trabajo Bajo Presión: Capacidad de cumplir con las actividades y objetivos de forma
satisfactoria, aún en situaciones adversas (de tiempo o sobrecarga de actividades).

Trabajo en Campo: Capacidad y disposición para ubicarse, desplazarse y realizar

actividad física en campo, aun en condiciones adversas, para el cumplimiento de
los objetivos institucionales.

Lo anterior sintetiza los esfuerzos institucionales para cumplir con el propósito de

contar con personal con las competencias necesarias para lo que la Sala Superior
del Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación, expresó:

“Las funciones que son encomendadas a los capacitadores electorales son de trascendencia
en el desarrollo electoral, pues de ellas depende el buen ejercicio de las funciones
encomendadas a los ciudadanos que integrarán las mesas directivas de casilla, cuya
actuación está sujeta a los principios constitucionales”.24

1.5. Ciudadanización: un reto para las mesas directivas de casilla.

De la implementación del procedimiento para la integración de las mesas directivas

de casilla, existen situaciones que pueden vulnerar el sentido democrático de los
procesos electorales. Una de estas es cuando existen deficiencias en el llenado de
las actas en las que las/los funcionarias/os asientan la información sobre el
desarrollo y resultados de la elección.

Con el análisis de lo ocurrido en los últimos procesos electorales, se ha detectado

una marcada diferencia en la calidad con la que llenan las actas de la Jornada

24
Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación, Resolución SUP-CDC-3/2015, México,
TEPJF, 2015, p. 13.
37
Electoral y de Escrutinio y Cómputo de Casilla los funcionarios de algunas casillas
en comparación con los de otras.

Los casos en que la calidad del llenado no cumple con la norma electoral, tienen
dos posibles destinos: uno es el recuento de los votos por funcionarios designados
por el Consejo Distrital y el segundo, el más grave, la anulación de la votación por
la autoridad jurisdiccional. Ninguna de las dos posibilidades constituye escenarios
deseables.

En primer lugar, en el caso de casillas que son recontadas por error en el llenado
de actas, desvirtúa en buena medida el sentido democrático que implica el hecho
de que los resultados de la votación sean validados por los propios ciudadanos que
la recibieron. Dicho recuento ocurre durante la sesión del Consejo Distrital en la que
se realiza el cómputo distrital.

El cómputo distrital es la suma de los resultados de las actas de escrutinio y cómputo

del total de las casillas instaladas en cada distrito uninominal. La LGIPE establece
en el artículo 311 el procedimiento para su ejecución. Esta actividad se realiza el
miércoles siguiente al de la jornada electoral, en sesión de cada Consejo Distrital.

En un caso “normal”, el o la Presidente del Consejo Distrital abre el paquete electoral

y extrae el expediente de la elección que se esté computando y del mismo, el original
del acta de escrutinio y cómputo. Si el original está llenado adecuadamente y no se
actualiza alguna causal de recuento y además coincide con la copia recibida el día
de la jornada electoral, los resultados son validados y se suman al cómputo distrital.

Pero, de acuerdo con el inciso b) del párrafo 1 del mismo artículo, “Si los resultados
de las actas no coinciden, o se detectaren alteraciones evidentes en las actas que
generen duda fundada sobre el resultado de la elección en la casilla, o no existiere
el acta de escrutinio y cómputo en el expediente de la casilla ni obrare en poder del

38
presidente del consejo, se procederá a realizar nuevamente el escrutinio y cómputo
de la casilla, levantándose el acta correspondiente”.

Asimismo, el inciso d) del mismo párrafo y artículo, establece las causales de

recuento, entre ellas la que expresa que “El Consejo Distrital deberá realizar
nuevamente el escrutinio y cómputo cuando: I. Existan errores o inconsistencias
evidentes en los distintos elementos de las actas, salvo que puedan corregirse o
aclararse con otros elementos a satisfacción plena de quien lo haya solicitado; …”.

Es decir, el desempeño de los ciudadanos nombrados como funcionarios

electorales es cuestionado y desechado en lo que corresponde a la emisión de
resultados, con lo que se pierde, al menos en esa parte, su aporte y participación
en el fortalecimiento democrático.

En el caso de las casillas cuya votación es anulada por la autoridad jurisdiccional,

no solo se invalida el trabajo realizado por los funcionarios de casilla, como ocurre
en el caso de recuento, sino que la voluntad de todos los ciudadanos que acudieron
a emitir su sufragio en esa casilla se pierde también. Es decir, la anulación de los
resultados de esa casilla tiene efectos en la elección de la autoridad o en la
representación popular y por tanto la voluntad ciudadana pierde en certeza.

Al respecto, el artículo 75 párrafo 1 de la Ley General del Sistema de Medios de

Impugnación en Materia Electoral,25 establece que la votación recibida en casilla
será nula cuando se acredite, entre otras causales: “f) Haber mediado dolo o error
en la computación de los votos y siempre que ello sea determinante para el
resultado de la votación” y “k) Existir irregularidades graves, plenamente
acreditadas y no reparables durante la jornada electoral o en las actas de escrutinio
y cómputo que, en forma evidente, pongan en duda la certeza de la votación y sean
determinantes para el resultado de la misma”.

25Ley General del Sistema de Medios de Impugnación en Materia Electoral, Diario Oficial de la
Federación, México, 23 de mayo de 2014.
39
El presente trabajo tiene como propósito revisar el desempeño de los funcionarios
de casilla durante la jornada electoral del 7 de junio de 2015, en el distrito electoral
13 del Distrito Federal, hoy Ciudad de México, con lo que se pretende responder a
las preguntas ¿Qué factores incidieron en la calidad del desempeño de los
funcionarios de las mesas directivas de casilla? ¿Cuáles competencias ciudadanas
del/de la CAE influyeron en el desempeño de las/los integrantes de las MDC?
¿Cuáles competencias ciudadanas de los funcionarios de casilla incidieron en su
desempeño en la etapa de preparación y durante la jornada electoral?

Lo anterior, a través del rescate de la experiencia de los propios funcionarios,

mediante entrevistas con los mismos, para identificar factores que incidieron en su
desempeño.

El interés de la presente investigación radica en abordar la problemática planteada

desde la visión de los actores principales y, con ello, identificar si las estrategias
institucionales están alineadas con la percepción que la ciudadanía participante en
los procesos electorales tiene sobre dichas estrategias.

Lo anterior abundará la base teórica sobre las competencias necesarias en la

función electoral de las mesas directivas de casilla.

A partir de lo anterior, el objetivo de la presente investigación es el de identificar los

factores que incidieron en la calidad del desempeño de los funcionarios de las
mesas directivas de casilla (MDC) en la jornada electoral del 7 de junio de 2015 en
el distrito electoral federal 13 de la Ciudad de México, con cabecera en la delegación
política de Iztacalco.

Asimismo, se derivan dos objetivos particulares:

 Conocer la percepción de las personas que se integraron las MDC sobre las
competencias puestas en práctica por las/los CAE durante sus actividades
de preparación de la jornada electoral.

40
 Identificar las competencias puestas en práctica por quienes integraron las
MDC durante la etapa de preparación y en la jornada electoral.

41
CAPÍTULO 2. COMPETENCIAS CIUDADANAS, CAPACITACIÓN Y
DESEMPEÑO

Una vez revisados los elementos relacionados con los actores, el procedimiento por
el cual son seleccionados, sus atribuciones y funciones; además del contexto
político y legal en el que han desarrollado sus actividades, corresponde revisar las
nociones relativas a su desempeño, la valoración del mismo, la capacitación
electoral como mecanismo para desarrollar o activar sus conocimientos, habilidades
y actitudes y, por último, el medio que se utilizará como indicador de la calidad de
la labor realizada por los funcionarios de casilla.

2.1. Las competencias ciudadanas

A fin de tener un marco conceptual común, en el presente apartado se abordan

algunas consideraciones sobre las competencias ciudadanas, las cuales se pueden
definir como el conjunto de conocimientos, habilidades y actitudes que los individuos
ponen en práctica para resolver un problema.

En este sentido, en el marco del programa de formación ciudadana de carácter co-

curricular “Educar para la Democracia”, diseñado por el IFE en 2003 en
cumplimiento de sus atribuciones en materia de educación cívica, se sustenta en el
desarrollo de competencias ciudadanas, entendidas como “conjunto de
comportamientos, actitudes y conocimientos que las personas aplican en su
relación con otros, así como en su actuación sobre el entorno social y político. En el
caso de la ciudadanía democrática, estas competencias además de ser cívicas son
éticas porque requieren estar fundadas en un código ético personal, construido de
manera autónoma a partir de los principios y valores de la ciudadanía
democrática”.26

26 Silvia Conde, Educar para la Democracia, Cuadernillo de Gestión número 6, México, IFE, 2004,
p. 9.
42
En el mismo sentido, en sus consideraciones sobre el concepto de competencia,
Marta Ochman y Jesús Cantú Escalante,27 señalan que la definición de ciudadanía
alude a competencias ciudadanas y por ello es necesario realizar precisiones
teóricas dado que el concepto de competencias se ha generalizado entre otros
términos como: saber y saber hacer, capacidad de actuar eficazmente en un
contexto determinado, potencial para actuar de modo eficaz, entre otros.

Así, estos autores parten de la definición de Weinert (2004), quien establece que
las competencias, son prerrequisitos necesarios para cumplir con algunas
exigencias complejas, cuya estructura lógica y sicológica se deriva del carácter de
la exigencia.

Ochman y Cantú, complementan esta definición mediante una serie de

consideraciones como la integralidad del concepto de competencia; la implicación
de la potencialidad de la acción; la capacidad de movilizar recursos cognitivos,
procedimentales, afectivos y axiológicos en configuraciones distintas de acuerdo al
problema enfrentado y, cómo las competencias se relacionan con la efectividad y
con los resultados obtenidos por lo que implican tanto la capacidad de lograr los
resultados positivos como de evitar los negativos, y concluyen:

“Ante estas consideraciones generales, definimos las competencias ciudadanas como

conocimientos, habilidades, actitudes y valores indispensables para una gobernanza eficiente.
Consideramos que el término gobernanza refleja las interpretaciones sobre los requerimientos
de la democracia en nuestros tiempos: implica la participación de los actores sociales en la
toma de decisiones y, en este sentido, siempre presupone la existencia de la democracia de
los ciudadanos”.

El ser humano aprende desde su nacimiento; cada suceso, relación, experiencia,

en el contexto particular de cada momento, alimenta su formación en conocimientos,

27Martha Ochman, et al., Systematization and Evaluation of Citizenship Skills for Democratic
Societies, disponible en http://www.scielo.org.mx/scielo.php?script=sci_arttext&pid=S1405-
66662013000100004, (fecha de consulta: 28 de mayo de 2017).
43
le permite desarrollar habilidades y le marca en la disposición para enfrentar nuevas
situaciones.

Abundando en el tema, Cohen y Arato, citados por Alejandro Canales, 28 retoman el

concepto de mundo de vida que, como lo plantea Habermas, tiene dos niveles
distintos, los cuales, si son diferenciados y precisados de forma adecuada, permiten
ubicar con fidelidad el lugar exacto de la sociedad civil dentro de la estructura
general.

Esto es, en tanto que el mundo de la vida posee tres componentes estructurales;
cultura, sociedad y personalidad; los cuales pueden ser diferenciados uno del otro,
los individuos, dado que se desarrollan al interior de una tradición cultural y
participan de la vida en grupo, internalizan las orientaciones de valor, adquieren
competencias de acción generalizadas y desarrollan identidades individuales y
sociales.

Esta dimensión axiológica también está contenida en la Constitución Política de los

Estados Unidos Mexicanos y en el COFIPE, este último desde su promulgación
original en 1990 hasta su derogación en 2014, al definir en su articulado cinco
principios rectores de la función electoral: certeza, legalidad, independencia,
imparcialidad y objetividad; principios de actuación con una fuerte carga actitudinal
que complementan la parte procedimental de la misma norma.

La reforma político electoral de 2014 agregó otro principio rector, tanto en la

Constitución como en la LGIPE: la máxima publicidad; mismo que obliga a todos los
involucrados en la función electoral; desde el presidente del Consejo General hasta
el funcionario de la más recóndita de las casillas, a realizar sus tareas con la mayor
transparencia.

28
Alejandro Canales, La participación social en educación: un dilema por resolver, Perfiles
educativos, vol.28, n.113, 2006, pp.64-80, disponible en
http://www.scielo.org.mx/scielo.php?script=sci_arttext&pid=S0185-
26982006000300004&lng=es&nrm=iso, (fecha de consulta: 29 de agosto de 2017).
44
Sobre esta base, la noción de competencias cívicas sirve de guía en la presente
investigación, para la identificación de comportamientos que sustenten los
resultados en el llenado de las actas de escrutinio y cómputo de casilla y, la calidad
en este llenado, como referente del desempeño de los funcionarios de casilla.

2.2. La capacitación electoral

En la organización de las elecciones en México, la capacitación electoral es la vía

mediante la cual el INE contacta y busca transmitir los conocimientos y habilidades
necesarias a las ciudadanas y ciudadanos que integrarán las mesas directivas de
casilla.

En el documento, Capacitación Electoral, de Jorge Lazarte, se expresa lo siguiente:

“I. Concepto
La capacitación electoral es el conjunto de procesos y técnicas por los cuales se transmite a
los destinatarios conocimientos, destrezas e información necesarios para el cumplimiento
adecuado de sus tareas en el campo correspondiente del área electoral.
II. La actualidad de la capacitación
En la medida en que los procesos electorales se han institucionalizado cada vez más, es decir,
se han hecho regulares según ciertas reglas, la capacitación ha ido ocupando un lugar
igualmente más importante en las actividades de los organismos electorales. Cada elección
implica la movilización de vastos recursos humanos, permanentes y no permanentes, sin cuyo
concurso no sería posible la realización de ningún proceso electoral. El objetivo de la
capacitación es mejorar el desempeño de los operadores electorales.”29

Por otra parte, José Woldenberg30, cita a Alexis de Tocqueville, quien, al estudiar el
funcionamiento de la democracia norteamericana, constató el hecho de que la

29 Jorge Lazarte, Capacitación Electoral, Instituto Interamericano de Derechos Humanos,

disponible en https://www.iidh.ed.cr/multic/WebServices/Files.ashx?fileID=2563, consultado 26 de
agosto de 2017
30 José Woldenberg, El cambio democrático y la educación cívica en México, México, Cal y Arena,

tercera reimpresión, 2015, p. 33.

45
participación política del pueblo en las elecciones podía considerarse como una
verdadera “escuela de la democracia”.

Existen diversos estudios sobre la metodología para la capacitación de los

funcionarios de mesas directivas de casilla o el nombre que se da en cada país a
quienes reciben y cuentan los votos de los ciudadanos en los procesos de elección.
La mayoría se centran en métodos de enseñanza, en la evaluación de los materiales
de capacitación, en inconsistencias detectadas en la documentación electoral, entre
otros aspectos.

Por ejemplo, en el “Estudio de modalidades de capacitación electoral para la

integración de mesas directivas de asilla y prueba de materiales didácticos que se
utilizarán en los cursos de capacitación electoral en el Proceso Electoral Federal del
año 2000”, documento elaborado por el Instituto Federal Electoral, resultado de la
consulta a expertos, entrevistas semiestructurada y grupos de enfoque, se planteó
como uno de los objetivos, “Evaluar la efectividad de los materiales didácticos y de
apoyo utilizados en la capacitación electoral del proceso electoral federal 1997,
considerando el contexto en el que fueron aplicados, con el propósito de coadyuvar
a formular propuestas concretas”.

Es decir, su enfoque estuvo dirigido a la evaluación de los materiales didácticos

utilizados en la capacitación electoral. No obstante, la base teórica para el análisis
de dichos materiales incluyó algunos aspectos a considerarse para el desarrollo de
la presente tesis.

Al explicar el tratamiento didáctico de los contenidos durante el estudio, una de las

expertas expresa que “se decidió diferenciar los tipos de contenidos en declarativos,
procedimentales y valoral-actitudinales, puesto que los tres son importantes en un

46
proceso de formación cívica y de capacitación para asumir una función
determinada”.31

Asimismo, en la síntesis del análisis, se establece lo siguiente:

“Los materiales de aprendizaje permiten al destinatario, capacitador y capacitandos,

respectivamente, ubicar las metas de la actividad que se les demanda así como las tareas
específicas que tienen que realizar en lo que concierne al desarrollo del proceso electoral en
casilla. Sin embargo, dichas metas están orientadas prioritariamente a lo que en el material se
define como una ‘capacitación en habilidades psicomotrices’, que es la forma en que se
conceptualiza el papel de los funcionarios de casilla en la propuesta de capacitación del IFE.
De esta manera, puede decirse que los materiales abordan dicho nivel en cuanto a la
capacitación electoral, pero no consideran la educación cívica que da contexto y sentido a la
misma, pues esta queda sobreentendida y no se trabaja de manera explícita”.

2.3. Desempeño y competencias

La relación entre desempeño y competencias es indisoluble. De acuerdo con el

Diccionario de la Real Academia Española, desempeñar es “ejercer las obligaciones
inherentes a una profesión, cargo u oficio”.32 En el sentido de la investigación que
se propone, se refiere al ejercicio de las obligaciones inherentes al cargo de
funcionario de mesa directiva de casilla.

Sergio Tobón, propone concebir las competencias como:

“Procesos complejos de desempeño con idoneidad en determinados contextos, integrando

diferentes saberes (saber ser, saber hacer, saber conocer y saber convivir) … con la meta de
contribuir al desarrollo personal, la construcción y afianzamiento del tejido social”.33

31 Instituto Federal Electoral, Estudio de modalidades de capacitación electoral para la integración

de mesas directivas de asilla y prueba de materiales didácticos que se utilizarán en los cursos de
capacitación electoral en el Proceso Electoral Federal del año 2000, México, IFE, 1999, p. 57.
32 Real Academia Española, Diccionario de la Lengua Española, RAE, disponible en www.rae.es,

(fecha de consulta: 30 de abril de 2017).

33
Sergio, Tobón, La formación basada en competencias en la educación superior: el enfoque
complejo. México, Universidad Autónoma de Guadalajara, 2008, p. 5.
47
Al profundizar en los componentes de su definición, en el mismo texto y al referirse
al desempeño como uno de los aspectos esenciales de las competencias desde el
enfoque complejo, se refiere al mismo como la actuación en la realidad, mediante
la realización de actividades y/o análisis y resolución de problemas.

Por tanto, agrega, las competencias son desempeños porque implican siempre una
actuación en actividades y/o problemas plenamente identificables, con base en el
proceso metacognitivo. Si en las competencias no hay aplicación, no se puede
hablar de competencias, sino que es más pertinente emplear otros conceptos tales
como capacidades, habilidades, saberes etc.34

2.4. La calidad en el llenado de las actas escrutinio y cómputo de casilla

como indicador de calidad en el desempeño

El desempeño de los funcionarios puede medirse desde diversos enfoques y con

múltiples indicadores. Para los efectos de la investigación en proceso, el elemento
a considerar es el llenado de las actas de escrutinio y cómputo de casilla.

Las actas, de la Jornada Electoral y de Escrutinio y Cómputo de casilla, son los

documentos que dan fe de los actos y resultados de la jornada electoral en cada
casilla. Si bien son levantadas por el o los secretarios, reflejan lo realizado por todos
los actores en la casilla (incluye representantes de partidos políticos y candidatos
independientes) y, por tanto, el desempeño del conjunto, lo que es fundamental para
los propósitos de la presente investigación.

De acuerdo con la enciclopedia en línea del Proyecto ACE 35 (red de conocimientos

electorales), al referirse a la documentación electoral, publica: “la jornada electoral
constituye un ejercicio masivo de transferencia de información. Mucha de esta

34
Sergio Tobón, Op. Cit. P. 6
35ACE Project, Enciclopedia, disponible en http://aceproject.org/ace-es, (fecha de consulta: 28 de
mayo de 2017).
48
información tiene que rendir cuentas o debe registrarse a la toma de decisiones y la
transparencia… de ahí la existencia de numerosos formatos electorales”.

Sobre la importancia del escrutinio y cómputo de casilla, cuyo registro en las actas
constituye la información más importante del proceso electoral, la Enciclopedia
Proyecto ACE,36 publica que “es una sección importante, pero a menudo
subestimada de las elecciones, que exige precisión, rapidez y seguridad”.

Se encontraron dos estudios recientes sobre el desempeño de los funcionarios de

las mesas directivas de casilla, uno elaborado por el Centro de Investigación y
Docencia Económica en 2009, enfocado a su actuación frente a los votantes, y otro,
elaborado por el INE en 2015, dirigido a la identificación y cuantificación de los
errores en el llenado de las actas. De ambos, se refieren a continuación sus
aspectos más importantes.

Por una parte, el Estudio Nacional Electoral CIDE CSES 2009, elaborado por el
Centro de Investigación y Docencia Económica, se presentan las siguientes
conclusiones:37

36
Id.
37
Centro de Investigación en Docencia Económica, Estudio nacional Electoral CIDE CSES 2009,
México, CIDE-IFE, 2009. p.38.
49
Como se observa este estudio se enfocó en las experiencias de quienes votaron en
dicha elección intermedia, realizando entrevistas el día de la Jornada Electoral a
quienes se retiraban de las casillas una vez emitido su voto.

Por otra parte, en el “Análisis del llenado de las actas de escrutinio y cómputo de
casilla de la elección de diputados federales de 2015”, estudio ordenado por el
Consejo General del INE en mayo de 2015, se ofrecen resultados sobre la
efectividad en el llenado de las actas de escrutinio y cómputo por parte de los
funcionarios de las mesas directivas de casilla.

Mediante una metodología que incluyó el cruce entre seis variables, se realizó la
calificación de la calidad en llenado de las actas, lo que, para efectos de la presente
investigación, permite obtener la muestra sobre la que se realizará el estudio. Las
variables consideradas son las siguientes:
 boletas sobrantes,

50
  personas que votaron,
 representantes de partidos políticos y/o candidatos independientes que
votaron en la casilla no incluidos en la lista nominal,
 suma de votantes,
 boletas sacadas de la urna,
 resultados de la votación.

Además, se consideró un dato exterior (no asentado en el acta) que es el total de

boletas entregas al presidente de la mesa directiva de casilla.

Particularmente, en el distrito electoral federal 13 de la Ciudad de México, se

encontró que, en 138 de las actas de escrutinio y cómputo, de un total de 425
casillas instaladas, el llenado se realizó sin error, lo que representa un porcentaje
del 32 por ciento.

Es necesario, por tanto, identificar si existieron factores dentro de las competencias

de los capacitadores y funcionarios, así como en la interrelación entre ambos (el
proceso de enseñanza aprendizaje que constituye la capacitación electoral) que
incidieron en la calidad del llenado de las actas de escrutinio y cómputo durante la
jornada electoral del 5 de julio de 2015.

Diversos estudios realizados por el IFE/INE han aportado información respecto de

aspectos relativos a la capacitación electoral, desde perspectivas económicas, de
percepción ciudadana respecto de cómo fueron atendidos en las casillas, etcétera.

Los resultados de los estudios que el Instituto Nacional Electoral realiza sobre la
consistencia de los datos asentados en las actas de escrutinio y cómputo de casilla,
una vez que ha concluido cada proceso electoral, de manera particular el

51
correspondiente al Proceso Electoral 2014-201538, proveen importante información
cuantitativa que da luz respecto del desempeño de los funcionarios de casilla.

Dicho estudio aporta conclusiones sobre el tema y hace recomendaciones

encaminadas a mejorar la capacitación electoral. No obstante, es importante
complementar esta información a partir de la experiencia y percepción de los propios
actores, los funcionarios de casilla y su opinión sobre la calidad de su desempeño
y de quienes tuvieron la responsabilidad de atenderlos como capacitadores
asistentes electorales.

Con esa visión, el presente estudio se plantea, desde la perspectiva de las

competencias ciudadanas -entendidas como el conjunto integrado de
conocimientos, habilidades y actitudes- identificar aquellas con las que los
funcionarios de las MDC realizaron las actividades el día de la Jornada Electoral, y
si estas se presentaron como consecuencia de la intervención de quienes realizaron
la capacitación electoral. Asimismo, se busca detectar la incidencia de las
competencias de personas que fungieron como capacitadoras-asistentes
electorales (CAE) en el mencionado desempeño.

Así se indagará con la ciudadanía que tuvo un desempeño de calidad: ¿Qué sabían
sobre lo que debían hacer? ¿Qué sabían hacer? ¿Qué valores determinaron su
actitud frente a su quehacer? ¿Qué y cómo lo hicieron el día de la Jornada Electoral?
Conocer la respuesta a estas interrogantes ampliará la perspectiva desde la que se
plantea la capacitación electoral, es decir, conocer si esta involucra aspectos más
allá de lo estrictamente procedimental.

38
Instituto Nacional Electoral, Análisis del llenado de las actas de escrutinio y cómputo de casilla de
la elección de diputados federales de 2015, México, INE, 2015.
52
CAPÍTULO 3. CIUDADANÍA: SU PAPEL EN LAS ELECCIONES DESDE SU
VOZ

La Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos39 establece que son

ciudadanos de la República los varones y mujeres que, tendiendo la calidad de
mexicanos, hayan cumplido 18 años y tengan un modo honesto de vivir.

La Carta Magna establece también como derechos ciudadanos, entre otros, votar y
ser votado, asociarse individual y libremente para tomar parte en forma pacífica en
los asuntos políticos del país, iniciar leyes en los términos y con los requisitos que
señalen la Constitución y las leyes, y votar en las consultas populares. Asimismo,
establece como obligaciones, entre otras, votar en las elecciones y en las consultas
populares, desempeñar los cargos de elección popular de la Federación o de las
entidades federativas y desempeñar las funciones electorales.

Al hablar del interés sobre la ciudadanía en México, Alberto J. Olvera,40 sostiene

que dicho interés está comprensiblemente ligado al proceso de construcción de la
democracia electoral, por lo que la mayoría de los textos, lo abordan desde la
perspectiva de los derechos políticos.

No obstante, de acuerdo con las teorías sobre participación democrática de los

ciudadanos, se requieren condiciones adicionales para considerar la existencia de
una verdadera ciudadanía, aquella que le da calidad a una cultura político-
democrática.

Silvia Conde, plantea que “un estado democrático requiere de una ciudadanía
competente, comprometida con la defensa de la democracia, preocupada por

39 Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, Diario Oficial de la Federación, México,
10 de julio de 2015.
40 Alberto Olvera, Ciudadanía y Democracia, Cuadernos de Divulgación de la Cultura Democrática,

No. 27, México, IFE, 2008, p.15.

53
asuntos públicos y con un sólido sentido de pertenencia a su sociedad civil y
política”.41

En el mismo texto, Conde cita a Eamonn Callan: “Sin democracia no hay

ciudadanos, pero sin ciudadanos tampoco hay democracia”.42 Esto plantea que la
ciudadanía es una construcción necesaria para el desarrollo de un sistema
democrático, y esa condición se configura a través de la participación, la defensa y
ejercicio de los derechos, la acción colectiva y organizada, así como mediante
procesos formativos sistemáticos e intencionados.

Según Hannah Arendt,43 “la ciudadanía es el derecho a tener derechos, los cuales
solo es posible exigir a través del pleno acceso al orden jurídico que únicamente la
ciudadanía concede”.

Al referirse a las precondiciones de la democracia, José Woldenberg44, expresa

citando a Michelangelo Bovero, y lo que este llama precondiciones de la
democracia: un conjunto de características no definitorias del carácter democrático
de un sistema político, pero sí elementos indispensables para determinar un óptimo
funcionamiento de la Democracia.

“Una adecuada cultura de la ciudadanía constituye una de las precondiciones de la

democracia que para un cabal funcionamiento requiere de actores que conozcan los
problemas y las carencias de su sociedad; que reflexionen y opinen sobre ellas; estén
enterados del funcionamiento y de las atribuciones de sus instituciones; en suma, que
participen. Sin estas precondiciones la democracia corre el riesgo de convertirse en algo vacío,
en un mero mecanismo a través del cual los individuos manifiestan sus preferencias privadas,
sin que medie contraste, valoración ni discusión alguna. La cultura política de un pueblo no
determina, en consecuencia, la existencia o no de una democracia, pero sí su calidad”.

41 Silvia Conde, Formación Ciudadana en México, Cuadernos de Divulgación de la Cultura

Democrática número 32, México, IFE, 2014, p. 15.
42 Ibid., p. 19.
43 Hannah Arendt, The human condition, Chicago University Press, Chicago, 1949, citado en

Programa Estratégico de Educación Cívica, 2010-2015, IFE, México, 2005.

44 José Woldenberg, 2015, El cambio democrático y la educación cívica en México, op. cit. p. 33.

54
Ya en el plano electoral, María Teresa Luna, considera que “[…] se puede pensar
en la cultura política de los ciudadanos como una precondición democrática
presente en la sociedad que se expresa en forma de orientaciones, creencias,
imágenes, actitudes, valores, expectativas y disposiciones favorables a la
democracia y a lo electoral”.45

En el mismo texto, Luna Corvera subraya la importancia del diseño institucional, que
debe estar íntimamente vinculado con la participación activa de los ciudadanos,
tanto como electores como en su intervención directa en el desarrollo, operación y
vigilancia de las diversas actividades relacionadas con las distintas etapas del
proceso electoral.

Es decir, el ciudadano o ciudadana, con las precondiciones mencionadas, es el o la

que vota de manera responsable e informada, que es votado/a y asume su cargo
con responsabilidad, que vigila la organización y desarrollo del proceso electoral y,
lo más importante para esta investigación, el que asume una función en la mesa
directiva de casilla.

Dichas funciones incluyen todas las actividades el día de la jornada electoral, desde
la instalación de la casilla hasta su clausura, incluyendo la verificación de la
documentación y materiales, la identificación de los electores, la entrega de las
boletas electorales, el marcado de la credencial, la aplicación del líquido en el pulgar
de los electores, la supervisión de la secrecía y libertad en el ejercicio del sufragio,
el escrutinio y cómputo de los votos, el llenado de las actas de la Jornada Electoral
y de Escrutinio y Cómputo de Casilla, etc.

¿Cómo vivieron las ciudadanas y ciudadanos la jornada electoral del 7 de junio de

2015? En las próximas páginas se detalla el proceso de investigación cuyo propósito

45María Teresa Luna Corvera, La Democracia en su lugar de origen: los ciudadanos que hacen
posible las elecciones, ensayo en Instituto Federal Electoral 20 años, México, IFE-CONACYT,
2010, p. 311.
55
es rescatar las vivencias de las personas que ocuparon el cargo se primer secretario
de casilla única en la jornada electoral en la que se eligió al diputado federal por el
13 distrito electoral federal de la Ciudad de México a la LXIII Legislatura de la
Cámara de Diputados, al Jefe Delegacional en Iztacalco y a los diputados a la VII
Legislatura de la Asamblea Legislativa del Distrito Federal (hoy Ciudad de México).

3.1. Diseño de la investigación

El proceso de investigación se ha diseñado con un enfoque cualitativo, en virtud de

que lo que se pretende es identificar aquellos factores que inciden en el desempeño
de los funcionarios de casilla desde su propia perspectiva, a partir de su experiencia
el 7 de junio de 2015 y en la etapa de preparación previa. No es de interés, para
esta investigación, medir la recurrencia de los casos, lo que implicaría un enfoque
cuantitativo, sino la calidad de lo actuado.

En la clasificación definida por Hernández Sampieri, la presente investigación se

aborda considerando el diseño denominado teoría fundamentada emergente, pues
se pretende identificar la relación que guardan componentes de las competencias
ciudadanas, desarrolladas por los funcionarios antes o durante la capacitación
impartida por los Capacitadores-Asistentes Electorales, como factor en el
desempeño de los primeros durante la Jornada Electoral, sin establecer categorías
predeterminadas sino se efectuará una codificación abierta derivada de las datos
obtenidos mediante entrevistas, de las que emergerán y convergerán las categorías
para contribuir a la teorización sobre el tema.

No existe pues, en principio, una categoría central, pues no se considera la

prevalencia de una competencia cívica, sino que se explorará y, a partir de los datos
recabados, se podrán definir tendencias en el peso de componentes de esas, como
factores en el desempeño de los funcionarios de casilla.

El diseño considera los siguientes procedimientos:

56
 3.1.1. La muestra

El Instituto Nacional Electoral realizó el “Análisis del llenado de las actas de

escrutinio y cómputo de casilla de la elección de diputados federales de 2015”, que
incluyó la revisión de las siguientes variables numéricas:

 Boletas sobrantes (BS): Cantidad de boletas no utilizadas y que además

fueron canceladas o inutilizadas con dos rayas diagonales y que no fueron
despendidas del block.
 Personas que votaron (PV): Número de personas que votaron de acuerdo
con las marcas hechas en las listas utilizadas en la jornada electoral (lista
nominal de electores y listas adicionales de personas con sentencia favorable
del Tribunal Electoral).
 Representantes de partidos políticos y/o candidatos independientes que
votaron en la casilla, no incluidos en la lista nominal (RPPV).
 Suma de Votantes (SV). La suma de las dos variables numéricas anteriores.
 Boletas sacadas de la urna (BSU). Total de los votos depositados en la urna,
extraídos en el escrutinio.
 Resultados de la votación (RV). El número de votos distribuidos por cada
partido, candidato independiente, candidatos no registrados y votos nulos.

El análisis buscó la consistencia en los anteriores datos, registrados por los

funcionarios en el Acta de Escrutinio y Cómputo de Casilla, de acuerdo con el
cumplimiento de reglas lógicas, tal como la coincidencia que debe existir entre la
suma de votantes (SV) y la cantidad de boletas extraídas de la urna (BSU), entre
otras. A estos criterios, el análisis los denomina de consistencia interna, es decir, el
que incluye datos registrados únicamente en el Acta de Escrutinio y Cómputo de
Casilla.

El análisis agrega un criterio de consistencia externa, al considerar el total de

boletas entregadas (TBE) a cada Presidente de Mesa Directiva de Casilla antes de

57
la jornada electoral. Este dato, no registrado en el Acta, pero que se deduce del
número de electores registrados en la lista nominal y listas adicionales, más las que
se agregan para los representantes de partidos políticos y candidatos
independientes, debe ser igual a la suma de las boletas sobrantes (BS) y las boletas
sacadas de la urna (BSU).

Desde esta perspectiva, se parte del universo de 138 funcionarios de igual número
de casillas (de 425 instaladas en el distrito 13 de la Ciudad de México) que, de
acuerdo con el estudio mencionado, llenaron aquellas actas de escrutinio y cómputo
de casilla, cubriendo los criterios de consistencia interna y externa en todos sus
componentes.

Se obtuvieron copias de las 138 actas de escrutinio y cómputo de la elección de

diputados federales de la elección 2015 del sitio web del Programa de Resultados
Preliminares (PREP): http://prep2015.ine.mx/.

Se planteó una muestra inicial de 12 visitas, se organizaron las actas y de la revisión

de las mismas, se encontró que uno de los casos, a pesar de tener consistencia en
el llenado, los funcionarios no realizaron la anotación de los resultados de la
votación con letra (el procedimiento establece que para dar certeza a los resultados
estos deben consignarse con número y letra) por lo que este registró no se
consideró para las visitas iniciales.

3.1.2. El instrumento

En la inmersión en el campo se buscó primero identificar casos que brindaran los

primeros hallazgos y validaran los aspectos considerados en el instrumento de
recolección de datos, de manera que la información disponible fuera susceptible de
ser clasificada en alguno de los componentes de las competencias y/o del proceso
de la capacitación y definir entonces si se presentaron prácticas de los funcionarios

58
o de los capacitadores y, de ser el caso, cuáles fueron estas, y por qué y cómo
determinaron que el llenado de las actas fuera el deseado.

El tamaño de la muestra para la validación fue determinada una vez que se contó
con información suficiente y consistente. Para ello se entrevistó a cuatro personas
que fungieron como funcionarios de casilla, particularmente en el cargo de
Secretario, que es el responsable del llenado de las actas, con lo que se validó el
instrumento guía. Es importante mencionar que, por tratarse de una entrevista no
estructurada, las preguntas del instrumento pueden ser utilizadas parcialmente y sin
una secuencia rígida. El instrumento validado y utilizado fue el siguiente:

PREGUNTAS
OBSERVACIONES
¿A qué se dedica usted?
¿Alguna actividad en su trabajo tiene alguna similitud con lo que hizo el día de las
elecciones?
¿Ha participado o participa regularmente en actividades de su comunidad?
¿Qué sabía usted de las elecciones antes de su participación en la casilla? ¿Había
votado antes? ¿Cómo fue su experiencia?
Es muy importante todo lo que usted recuerde, desde el momento en que recibió
la noticia de que resulto seleccionada hasta la última actividad el día de las
elecciones, por favor platíqueme todo.
¿Recuerda usted como fue el momento cuando se enteró de su selección para ser
funcionario de casilla? Nárrelo por favor ¿Cuál fue su impresión acerca de la
persona que le visitó?
¿Qué le motivó para aceptar la notificación? ¿Por qué considera que fue
importante aceptar?
¿Cómo fue su capacitación? Le pido me platique todos los detalles de cómo fue la
capacitación ¿Cuáles considera que fueron las cosas más importantes que
aprendió?
¿Qué impresión tiene de la capacidad de (nombre del capacitador/a) para
enseñar?
¿Qué rasgos o características de (nombre del capacitador/a) le parece que fueron
importantes durante la capacitación?
¿Alguien más le auxilio cuando tuvo dudas?
¿Participó en algún simulacro? Cuénteme con detalle cómo fue.
¿Conoce este documento? (se le muestra la impresión del Acta de Escrutinio y
Cómputo de su casilla) ¿Cuál es la importancia de este documento?
¿Práctico el llenado de actas durante la capacitación? ¿Por qué practicó? ¿Qué
aprendió al hacerlo?
Platíqueme de su experiencia el día de las elecciones ¿Cuál fueron los momentos
más complicados? ¿Por qué?
¿Cómo fue el momento al contar los votos? ¿Platíqueme cómo fueron los
procedimientos que realizaron?
¿Dígame que dificultades tuvo para llenar el Acta de Escrutinio y Cómputo?
¿Cómo las resolvió? ¿Alguien más le auxilio cuando tuvo dudas?

59
 ¿Qué percepción tiene sobre la forma en que trabajaron los demás integrantes de
la mesa directiva de casilla?
¿Cómo cambio su participación su percepción sobre la organización de las
elecciones?

Un aspecto que dificultó las entrevistas, es el mismo que enfrentan las y los CAE en
cada proceso: acudir al domicilio de las personas, constatar que sigue residiendo
en el mismo, que se encuentre en el momento de la visita y que tenga disposición
a participar, para el presente caso, en la entrevista.

3.1.3. Aplicación del instrumento

Entre el 19 junio y el 19 de agosto de 2017 se llevaron a cabo 23 entrevistas, se

realizaron las transcripciones de las entrevistas, y con el apoyo del programa Atlas.ti
se realizó la codificación, se referenciaron aspectos del contexto que se
consideraron importantes durante la observación y se llevó a cabo el análisis de la
información recabada.

3.1.4. Preguntas de investigación

La investigación se plantea como propósito dar respuesta a las siguientes preguntas

de investigación:
 ¿Cuáles competencias del capacitador tuvieron una influencia en el
desempeño de los funcionarios de las mesas directivas de casilla?
 ¿Cuáles competencias de los funcionarios de casilla incidieron en su
desempeño?

3.1.5. Hipótesis

El tema de la investigación que se plantea, pretende detectar aquellos factores,

identificados en la teoría como competencias, que incidieron en la calidad de las
actividades realizadas por los mismos, particularmente la que se refleja en el llenado
60
de las actas de escrutinio y cómputo de casilla. Es, por tanto, una investigación que
no parte de supuestos preestablecidos, sino que, reconociendo que las
competencias ya existen en todas las personas, busca detectar cuales de ellas,
desde la perspectiva de los actores, fueron determinantes al poner en práctica sus
funciones. Es decir, se trata de una investigación que requiere de la inmersión en el
campo para contar con datos que permitan formular, en su caso, hipótesis de
trabajo.

Según Hernández Sampieri:46 “Los estudios cualitativos, por lo regular, no formulan

hipótesis antes de recolectar datos (aunque no siempre es el caso). Su naturaleza
es más bien, inducir las hipótesis por medio de la recolección y análisis de los
datos…”.

Al citar a Williams, Unrau y Grinnell, “En los estudios cualitativos… en raras

ocasiones (las hipótesis) se establecen antes de ingresar en el ambiente o contexto
y comenzar la recolección de datos”.

En este sentido, dado que la investigación se realizó con un enfoque cualitativo, no

se planteó una hipótesis.

3.1.6. Las variables

Las variables de investigación, cuyas definiciones y conceptos se abordaron en el

capítulo 2, se plantean en este apartado desde su operacionalización. Las
competencias de funcionarios y CAE, constituyen las variables independientes; por
otra parte, el desempeño de los funcionarios es la variable dependiente.
De las variables independientes, la de las competencias ciudadanas se constituye
como el eje principal, pues son estas, ya sea aquellas con las que el ciudadano
designado contaba desde antes de la capacitación, o bien las que se desarrollaron

46Roberto Hernández Sampieri, et al., Metodología de la Investigación, 5ª edición, México, Mc

Graw Hill, 2010, p. 370.
61
como influencia de esta última, las que determinan en última instancia, la calidad
del desempeño de los funcionarios de casilla.
Asimismo, se buscó conocer si hay competencias de los CAE, que se reflejen en la
calidad del desempeño de los funcionariado y cuáles fueron estas.

62
CAPÍTULO 4. COMPETENCIAS CIUDADANAS, DETERMINANTES EN LA
CALIDAD DEL DESEMPEÑO.

Para Roberto Cardiel y Víctor Morales, la integración de las mesas directivas de

casilla en México es una oportunidad para observar la gobernanza en un acto
público esencial (la transmisión de la legitimidad al gobierno) mediante un
procedimiento que carece de mecanismos de sanción inminente47.

En la misma publicación, dichos autores contrastan algunas cifras. Por ejemplo, aun
cuando solo el 18.7% de la población del país está algo o muy satisfecho con la
democracia, y considerando que no existe sanción para quien no cumple con la
obligación constitucional de participar en la integración de las mesas directivas de
casilla, en cada proceso electoral se cuenta con el suficiente número de personas
ejerciendo esta función.

Este hecho –continúan Cardiel y Morales- representa, precisamente, una práctica

de gobernanza digna de ser explorada: la autoridad electoral y la ciudadanía
comparten un mismo referente ético: garantizar la realización de elecciones bajo los
principios de legalidad, certeza, independencia, imparcialidad, máxima publicidad y
objetividad, y tienden a cumplir expectativas comunes bajo un esquema no
coercitivo.

En este marco, la sistematización de la información recabada a través de las

entrevistas aplicadas a 23 personas que fungieron en el cargo de Secretario(a) de
MDC, dio como resultado la identificación de competencias de CAE y
funcionarias/os (os), mismos que se describen en los siguientes apartados.

47 Revista Jurídica Virtual, UNAM, núm.10, México, julio-diciembre 2016, pp. 3-20, disponible en
https://revistas.juridicas.unam.mx/index.php/derecho-electoral/article/viewFile/11118/13134, (fecha
de consulta: 29 de agosto de 2017).

63
 4.1. Competencias de CAE

Para el análisis de los resultados obtenidos de las entrevistas indicadas, se partió

de las preguntas de investigación, que, para el caso de los CAE es:

¿Cuáles competencias del capacitador tuvieron una influencia en el desempeño de

los funcionarios de las mesas directivas de casilla?

A través de las entrevistas, se detectaron cuatro competencias de las ocho que se

definen en el Manual del Capacitador-Asistente Electoral:48

1. persuasión y negociación
2. habilidad instruccional
3. resolución de problemas
4. orientación al servicio

Las otras cuatro; trabajo en campo; trabajo bajo presión, trabajo en equipo y
administración del tiempo; son requeridas en la relación del CAE con sus homólogos
y superiores.

Persuasión y negociación: Competencia detectada solo en tres de las 23 personas

entrevistadas, lo cual no implica un trabajo deficiente de las/los CAE. Más bien, el
compromiso democrático (competencia de las/los funcionarios) de la mayoría de
las/los entrevistados hizo innecesaria su manifestación. Dos de los tres casos en
que si se detectó, la resistencia para participar fue mínima, y relacionada con
cuestiones personales (disposición de tiempo) más que con el sentido de
responsabilidad (alineado con el compromiso democrático).

48
Instituto Nacional Electoral, Manual del Capacitador-Asistente Electoral, Tomo I (Información
básica), Proceso Electoral 2014-2015, México, INE, 2014.
64
En el caso restante, la persona entrevistada reconoció que había aceptado solo por
la insistencia de la CAE, y por ese compromiso había llegado el día de la elección y
accedió a ocupar el cargo de secretario, pues originalmente había sido designado
como suplente general.

Habilidad instruccional: Tres ciudadanas, expresaron que los CAE realizaron una
capacitación de calidad, explicando a detalle de manera muy didáctica y atendiendo
todas las dudas que surgieron durante la capacitación, lo que les brindó seguridad
sobre su labor. En este caso, podemos afirmar que se generó el proceso de
enseñanza-aprendizaje permitiendo fortalecer las competencias de la ciudadanía,
siendo esta la situación aspiracional de la capacitación electoral.

“…. nos enseñó a familiarizarnos con la documentación, ella me dijo primero mira,
esta es la documentación que ustedes van a manejar, conózcanla, nos explicó paso
por paso y posteriormente nos dijo que teníamos que ir a la capacitación. Yo
solamente fui a una capacitación. Fue una capacitación, ¡no tiene idea!, ¡me fui con
la mejor de las experiencias! … Yo creo que de las experiencias más bonitas que
tuve de estar en una casilla, que a mí no me gusta por el tiempo, fue en esta ocasión
y yo creo que fue la chica, la chica la que nos ayudó a hacerlo …”

En dos de los casos se mencionó que la casilla funcionó, a decir de las

entrevistadas, de manera prácticamente ideal, pues ninguno de los funcionarios
propietarios faltó, cada quien sabía lo que tenía que hacer y de ello derivó que no
se sintieran presionados por los representantes de los partidos políticos, al contar
con la respuesta adecuada a cualquier duda o cuestionamiento de parte de estos.

Resolución de problemas: Esta competencia se detectó en dos casos.

 En uno, el problema por resolver se presentó el día de la jornada electoral,

cuando, al momento del escrutinio y cómputo, las y los funcionarios fueron
presionados y rebasados por los representantes de partidos políticos. La

65
 CAE, atendiendo llamado urgente en la casilla, se presentó en esta y tomó
el control de la situación, asumiendo en los hechos un papel de autoridad,
pues indicó a cada funcionario lo que tenía que hacer.

Es decir, la relación entre funcionario y CAE, no fue el esperado, no fue un

facilitador para el desarrollo de las competencias necesarias en el
desempeño de los funcionarios de casilla. Ante esta deficiencia, el día de la
elección asumió el papel de autoridad dirigiendo las actividades, atendiendo
de esta forma la emergencia presentada en la fase de escrutinio y cómputo
de la votación de las casillas.

Cabe mencionar que en esta casilla, como en otros casos, hubo una
modificación sustancial en la integración respecto de la aprobada por el
Consejo Distrital, pues se realizó el procedimiento de sustitución
escalonada. Esto es, cada cargo fue ocupado, con la excepción
mencionada, por una persona diferente a la que correspondía de acuerdo
con su designación por la autoridad electoral. Estas modificaciones en
cadena hicieron necesario incorporar a ciudadanos tomados de la fila, que
no habían sido capacitados.

En este caso en concreto, el secretario que llenó el acta (instruido por la CAE
in situ) había sido designado como tercer suplente general, e indicó que no
fue capacitado para atender dicho. El ciudadano afirmó que su presencia
durante el desarrollo de la jornada electoral respondió exclusivamente al
compromiso de la palabra empeñada

 En el segundo, caso, si bien, dentro de la casilla todo funcionó

adecuadamente, se suscitaron eventos en el exterior que inquietó a la
ciudadana entrevistada y lo describe de la siguiente forma:

66
 “… aquí donde nos tocó, si estuvo difícil porque incluso afuera nos estaban
gritando, creo que incluso hubo hasta balazos, me parece, estaban pegando
en la puerta, nos tuvieron que sacar con policía, o sea, fue un momento
crítico para nosotros … estuvo muy pesado. Llegaba gente y sí, nos
agredían, pero ella nos entrenó de tal manera, inclusive, ella estuvo ahí, eso
nos ayudó bastante, el hecho de que ella estuviera con nosotros nos
apoyaba: “acuérdense, que fue lo que les dije …”

A pesar de recordar esta mala experiencia, la ciudadana aún recuerda la seguridad

brindada por la CAE, que los fortaleció al grupo, -considerado ya por la entrevistada
como un equipo o “familia” según la expresión utilizada-, y a pesar de los eventos
descritos durante la entrevista, las actividades se realizaron adecuadamente, lo que
se reflejó en la calidad del llenado del acta de escrutinio y cómputo de la elección.
Orientación al servicio: Competencia detectada en todos los casos. Todas las
personas entrevistadas manifestaron la disposición de las/los CAE para acudir las
veces necesarias en los días y horarios convenientes para ellas. Solo se manifestó
una queja: durante un simulacro, una ciudadana le comentó a un CAE que no
disponía de mucho tiempo, con el interés de agilizar la actividad, a lo que el CAE le
respondió “¡Si quiere……!”.

En el caso de las veintitrés personas entrevistadas, en cuatro casos fue evidente la

presencia de las cuatro competencias en el CAE. En el resto de los casos, solo una
o dos (entre orientación al servicio y persuasión y negociación).

4.2. Competencias de quienes integraron las MDC

La pregunta por responder en este caso fue: ¿Cuáles competencias de los

funcionarios de casilla incidieron en su desempeño?

En la inmersión en campo se categorizaron siete diferentes competencias:

67
 1. Compromiso democrático
2. Autoaprendizaje
3. Trabajo bajo presión
4. Trabajo en equipo
5. Capacidad de adaptación a situaciones críticas
6. Experiencia previa
7. Capacidad propositiva

Compromiso democrático: La constante en veintidós casos fue compromiso

democrático. Se relaciona en este caso con la aceptación del cargo y las razones
para ello, entre las que se destacan frases como “es un deber ciudadano”, “es un
derecho, que se debe ejercer para que podamos ver que las cosas se hagan bien”,
“es mucho trabajo y recursos que deben ser respetados”, “hay que tener mucho
cuidado para no echar a perder el trabajo de tantos”, “me comprometí y hay que
cumplir. En los resultados de la codificación, esta competencia aparece con
referencia en veintiocho ocasiones.

En el caso restante, el compromiso fue más bien personal: “la muchacha me

preguntó si estaba seguro, pues no quería que la dejara colgada como hicieron
muchos ese día”.

Trabajo bajo presión: En la mayoría de los casos, la ciudadanía refirió presión por
parte de los partidos políticos, particularmente durante el escrutinio y cómputo.
Actividad que se realizó además con mucho cansancio y en algunos casos inclusive
con hambre, condiciones poco adecuadas como iluminación deficiente, y la presión
del equipo de funcionarios por hacerlo rápido y bien para colocar los resultados
afuera de la casilla e ir a entregar el paquete. Varios de los entrevistados sin ser los
responsables de la entrega, de acuerdo a la ley, se hicieron cargo de la entrega del
paquete de la elección local. Esta categoría se codificó en 24 citas.

68
Trabajo en equipo: Referida en 18 ocasiones, está relacionada con expresiones
tales como: “todos contamos varias veces (tres elecciones: una federal y dos
locales), “cuando teníamos dudas unos sabíamos unas cosas y otros otras y todos
nos apoyamos”, “cuando alguien se atoraba le echamos la mano” y “cada uno hizo
bien lo que tenía que hacer, por eso no se me hizo complicado”.

Autoaprendizaje: Como clave de un buen desempeño más allá de la labor de CAE,

se expresó en oraciones tales como: “revisé los materiales que me dejó y llené los
formatos que vienen en el folletito”, “les día una leída antes de ir a la cita”. Esta
referencia se ubicó en 14 ocasiones.

Experiencia previa: Al entrevistar y ubicar a las personas en el momento más difícil

que enfrentaron, las respuestas giraron en torno al momento del escrutinio y
cómputo. De ello derivó el interés por conocer, que conocimiento tenían de los
procedimientos desarrollados durante la jornada electoral. Todas/dos conocían el
procedimiento denominado desarrollo de la votación, así como de que es antes de
esta cuando se instalan los elementos tales como urnas y mamparas. Esta
referencia se estableció en 10 oportunidades.

Seis personas ya se habían desempeñado como funcionarios de MDC en

elecciones anteriores, con experiencias diferenciadas como se observa en las
siguientes expresiones manifestadas durante las entrevistas:

“[…] cuando fui yo presidenta de casilla, cuando fue lo de Fox, no nos

capacitaron de esa manera, lo único que hicieron fue que nos trajeron la
capacitación en escrito y nosotros teníamos que leerla”.

“[…] pues la constancia del funcionario electoral si estuvo en esa ocasión

(2006), si me estuvo visitando en mi domicilio y si fueron más repasos a las
funciones del presidente”, “la imagen que me dio el Instituto Nacional Electoral,
fue que se preocupan de que las personas estén capacitadas, porque

69
 anteriormente cuando participe con la Comisión Federal Electoral, no hubo
capacitación, casi nos las aventamos solos, tuvimos que ser autodidactas,
ahora la capacitación ya fue más formal”.

Capacidad de adaptación: referida como la resiliencia ante situaciones inesperadas.

El 7 de junio de 2015 se dio un elevado índice de ausentismo por parte de
ciudadanos designados como funcionarios de casilla. No obstante, algunas casillas
con movimientos múltiples en su integración, lograron un funcionamiento adecuado:
“faltaron varios, yo era suplente, pero había que cumplir”, “a la mera hora no llegaron
los que se comprometieron, y yo tuve que estar como secretario… y a echarle ganas
para entender la explicación que nos dieron rapidito”.

4.3. Discusión

Cómo se ha indicado, se encontraron diversos estudios previos relacionados a la

capacitación electoral, enfocados a aspectos tales como el costo de la capacitación
por ciudadano, la percepción ciudadana respecto a cómo fueron atendidos por los
funcionarios de casilla, los materiales empleados en la capacitación electoral. En
estricto, no se identificó alguno que abordará el desempeño de los funcionarios de
casilla desde el enfoque de competencias.

No obstante, en este punto se reflexiona sobre aspectos que tienen alguna relación
en datos, conclusiones, recomendaciones o propuestas de dichos estudios con
información obtenida durante el desarrollado de esta tesis.

Así, el “Estudio de modalidades de capacitación electoral para la integración de

mesas directivas de casilla y prueba de materiales didácticos que se utilizarán en
los cursos de capacitación electoral en el proceso electoral federal del año 2000”,
realizado en octubre de 1999, para el cual se organizaron 15 grupos de enfoque con
funcionarios de casilla que participaron en la elección de 1997 en diferentes partes
del país, entre otras actividades que se detallan en dicho estudio.

70
Para el caso de la Ciudad de México, fueron 3 grupos (no se especifican de cuáles
de los 40 distritos electorales federales que en esa época contaba el entonces
Distrito Federal y tampoco se establece que cargos cubrieron el día de la elección).
Los objetivos de dicho estudio, se centraron en identificar las fortalezas y
debilidades de los materiales empleados para la capacitación electoral.

A pesar de esta diferenciación entre sus objetivos y los del presente trabajo, en las
conclusiones de aquel se establecen dos aspectos coincidentes con los emergentes
durante las entrevistas que se realizaron recientemente, siendo estos:

 Se recomienda mucho mayor énfasis a la cuestión del llenado de las actas y

de la conformación del paquete electoral. Incluso, como ya se ha
mencionado, se recomienda revisar el diseño y el formato actual y considerar
la posibilidad de replantearlo.
 Se recomienda pensar en una capacitación más apegada a la realidad y de
acuerdo a eso, diseñar un proceso más práctico y sencillo.

Estas coincidencias adquieren relevancia desde el enfoque desde las que son
abordadas, en el caso del estudio de 1999, el énfasis se puso en los materiales.
Podemos agregar inclusive que en la recomendación sobre el diseño de la
documentación (actas), estas fueron modificadas sustancialmente para la elección
de Diputados Federales de 2009 y la revisión del mismo se mantiene para
proporcionar un diseño más “amigable” que facilite su llenado.

Desde la perspectiva planteada ahora, el centro es la persona (ciudadana o

ciudadano) y las personas entrevistadas se manifestaron en el mismo sentido que
aquellas conclusiones, ya sea como recomendaciones o porque precisamente
desplegaron competencias como las de autoaprendizaje, que las llevo a reforzar
realizando ejercicios de llenado de las actas.

Así encontramos testimonios como los siguientes:

71
“En la capacitación sí, pero ya en el sitio esta uno pendiente, más que nada
con la preocupación, ojalá lo hagamos bien, y sí es bien importante la
capacitación, quedar con el mínimo de dudas posible, aunque yo creo que las
dudas ya salen al momento de la realidad, pues porque ahora vamos haciendo
esto y el otro en la capacitación, pero ya en la realidad más que nada con la
supervisión o más que nada con la observancia de los representantes de
partidos políticos, como que ahí entra el nerviecito”

“Si, es que tanto en la escuela como afuera, cuando tú lo estás haciendo

aprendes más rápido y fácil, que vengan a que te den teoría, que te lo pongan
en el pizarrón y que diapositivas y que papelería y que vamos a hacer un
ejercicio. No es lo mismo”.

“Luego nos invitó a tener la sesión de capacitación ahí en vivo, ya haciendo

ejercicios con las actas, viendo casos especiales. Tuvimos una sesión de
preguntas y respuestas, y en la sesión, a mi si me venían algunas dudas más
que nada de procedimiento, en cuanto a cómo llenar las actas y como se iba
a determinar que actas iban por fuera la caja, y cuales adentro y todo. Nos las
respondieron perfectamente, yo no tuve necesidad de ir más que a una sola
sesión”.

“Yo ya había macheteado todo lo que eran lo libritos, el disco y todo ello. Yo
no tenía problema para identificar esto más que ver realmente lo que era el
juego de papeles, las actas, porque había diferentes ¿no? Entonces lo único
es que yo tenía que compenetrarme y estar familiarizado con ese tipo de actas.
Pero teóricamente ya me había aprendido todo, los casos excepcionales, que
hacer y si había que hacer una aclaración como se hacía. O sea,
prácticamente yo fui ahí y fui a hacer un ejercicio en vivo y no tuve ningún
problema. Antes del día de la elección ya estaba preparado. Ya estaba listo”.

72
Es así como los datos obtenidos en las entrevistas realizadas y el análisis de estos,
han provisto de información sobre competencias diferenciadas y complementarias
de quienes fungieron como secretarios y la relación de las mismas con los otros
integrantes de la casilla, (liderazgo de presidentes u otras figuras de la casilla,
resolución del problemas del CAE, coordinación y trabajo en equipo de todos los
integrantes, etc.).

Otro aspecto que guarda relación con los resultados de la presente investigación es
el descrito en el apartado 2.2 del capítulo 2, que refiere la síntesis del estudio en
comento, el cual destaca que el material electoral permite que quienes se
desempeñan como funcionarios ubiquen las metas de la actividad y que estas se
orientan como “capacitación en habilidades psicomotrices” pero no consideran la
educación cívica que da contexto y sentido a la misma, pues esta queda
sobreentendida y no se trabaja de manera explícita.

Al respecto, algunas personas entrevistadas expresaron:

“Capacitación, tal vez en lo práctico fue suficiente, yo me refiero más a la

mención de la importancia que tiene el ser funcionarios, decirnos,
impregnarnos de la confianza y de la importancia que tenemos. O sea,
“señores ustedes son fundamentales en este proceso, créansela, hagan en
serio su trabajo”.

“Sugerencia, yo creo que necesitan más difusión, aparentemente es suficiente

pero no la necesaria, y la dinámica para llevar más conciencia de lo que es
ejercer como un deber, que se entienda como un deber, no una obligación, es
ahí donde estamos fallando”.

“Había oído tanto que las elecciones estas amañadas y todo ese tipo de cosas
que preferí comprobarlo por mí mismo ¿no? y para mi sorpresa ¡la mecánica
que se sigue en una elección está perfectamente diseñada! Sí, necesita de la

73
 participación de mucha gente, gente que sepa y más que nada que quiera
hacerlo”

“Se supone que debe uno servir para algo, tratar de echar la mano, por decir
así ¿no?, pues ora sí que al país, porque por los candidatos todos son casi
iguales. Para el país, porque como nosotros somos pueblo o no sé cómo se le
pueda decir, pues se supone que las elecciones deben de ser limpias… porque
estamos nosotros representando nuestros derechos, si apoyáramos a algún
otro, pues estaríamos mal ¿no? Qué de todos modos, prometen muchas cosas
y no dan. O sea, es una… no es una obligación, sino un derecho que tenemos
para estar presentes y ver de una manera que si son transparentes las
votaciones ¿no? No todos aceptan, porque muchos dicen ¿para qué? ¡qué
pérdida de tiempo! Pero la verdad no es pérdida de tiempo… yo pienso que si
es un granito que pone uno… o trata uno de ponerlo”.

Tenemos así que la ciudadanía se manifestó respecto a que su función fue más allá
de realizar procedimientos. Es por ello que se destaca como resultado de esta
investigación, la importancia del compromiso ciudadano, el cual no es resultado de
la capacitación electoral, sino que, como indican Ochamn y Cantú, también citados
en el apartado 2.1 del capítulo 2 y Cardiel al inicio del presente, Luna en el capítulo
3, las competencias son precondiciones para la actuación contextos complejos, y
en el caso de las competencias ciudadanas. Cómo complemento, es pertinente la
expresión de Silvia Conde:

Actualmente los datos de los estudios sobre cultura política, prácticas ciudadanas y
conocimientos cívicos, renuevan la exigencia de formar a la ciudadanía. La poca participación
en los procesos electorales, la desconfianza en las instituciones, la débil cultura de la
legalidad, la intolerancia, el deterioro de las formas de convivencia, la poca valoración de la
democracia y de la política, así como la falta de competencias ciudadanas para la participación
democrática, la organización, la toma de decisiones y la rendición de cuentas, son rasgos
negativos de la cultura política que se pueden atender a través de la formación ciudadana. 49

49
Silvia Conde Flores, Formación Ciudadana en México, op. cit., p. 20.
74
En este sentido, para los cumplir los objetivos de la capacitación electoral, importa
mucho las competencias con que cuentan de manera previa los funcionarios, o bien
las que se puedan desarrollar o reforzar ya sea durante esta o de manera previa,
como nos lo muestran los siguientes testimonios:

“Entonces cuando supe que había salido seleccionado para ser funcionario de
casilla me emocioné mucho. Porque me parece importante participar en las
elecciones, así fortalecemos la democracia. Si no participas entonces no
tienes por que quejarte. ¡Siempre quise participar!, desde pequeño, una vez
cuando me llevaron a votar a las elecciones de niños, me gustó mucho y desde
ahí siempre me interesaron las votaciones, porque ese día cuando vez que tus
papas van a votar y tú también participas, es algo bonito, ver que te echan tinta
en el dedo y preguntar por qué y saber cómo es todo.”

“Creo que es importante por qué es una manera de llevar a cabo un mejor
proceso sin que haya como esa parte de la corrupción, traer otras gentes, creo
que la gente debería de interesarse, pero no lo hacen, al menos por aquí veo
que a la gente no les interesa.

P. Regresando un poco, tienes una visión clara de por qué participaste,

¿desde cuando tienes esa claridad?

Desde siempre, bueno es que, aquí en mi casa están acostumbrados a leer, a

expresar opiniones, a debatir y a cuestionar las cosas. Entonces siempre ha
sido así. La verdad, como que esa parte siempre la he tenido. No me había
puesto a pensar en eso”.

Por otro lado, se ha citado frecuentemente el “Análisis del llenado de las actas de
escrutinio y cómputo de la elección de diputados federales de 2015”, siendo además

75
una base importante para la determinación de la muestra a la que se aplicó el
instrumento definido para la recolección de datos del presente trabajo.

A continuación, se contrastan algunas de las acciones propuestas para efectos de

la capacitación electoral indicadas en el estudio en comento con la visión de los
ciudadanos desde el ejercicio de su función:

 Fortalecer la capacitación de funcionarios de MDC en el llenado de las

AECC, haciendo énfasis sobre ciertos datos, como suma de votantes (SV),
boletas sacadas de la urna (BSU) y representantes de partidos político y
candidato independiente que votaron (RPPV), los cuales mostraron mayores
omisiones en las actas y que podrían representar una diferencia significativa
para reducir el número de errores de llenado.

“Yo tengo dislexia entones me esfuerzo mucho para hacer bien las cosas, era
el trabajo de muchas personas, entonces por eso, tuve mucha cautela. Porque
desde el trabajo de ustedes, - los candidatos no me importan mucho-, pero
mueve muchas personas; entonces tenía que estar bien… Era lo que pensaba,
imagínense que por un error mío se anulara la casilla, después del trabajo de
tanto tiempo de cada uno. Creo que es lo peor que puede pasar”.

“[…] sobre todo porque el mismo documento te va llevando. No son

complicados la verdad, nada más es poner atención, que espacio se va
llenando. Además, las hojas vienen marcadas, cual va primero y todo tiene
una secuencia, así que por eso creo que si podría llenarla en cualquier
momento sin necesidad de volver a tomar la capacitación”.

 Intensificar la realización de simulacros y, en la medida de lo posible, que

todos los funcionarios -tanto propietarios como suplentes- se ejerciten en el
llenado de las actas, ante la eventual necesidad de que el día de la jornada
electoral se deba realizar recorrimiento de funcionarios y les corresponda

76
 asumir las funciones del secretario. No obstante lo anterior, para garantizar
que los simulacros sean funcionales no basta con que se garantice la
totalidad de los integrantes de las mesas directivas de casilla o que se
circunscriba a cuestiones de operación, sino que también debe versar en
forma efectiva en el llenado de las actas, por lo que en los simulacros no será
válido que se dé por sentado que el llenado de actas ya ha sido realizado, en
razón que la práctica demuestra que ese es precisamente uno de los puntos
más críticos el día de la jornada electoral para los funcionarios de casilla.

“Yo creo que rolar a todos. Por ejemplo, nada más había practicado con el
manual, había hecho los ejercicios, eso me ayudo a identificar en que
posiciones iban que cosas ¿si me explico? Pero ya la hora, decir a mí no me
tocaba eso y la presión de llenar los formatos, es enorme. Entregar el paquete,
como a mi”.

 Prever durante la etapa de capacitación, la difusión de cápsulas en medios

de comunicación sobre la importancia de que los funcionarios acudan a
capacitarse y participar en la realización de simulacros para concientizar
sobre los beneficios que tendría para su desempeño y las aportaciones que
con ello realizarían a los resultados de la jornada electoral.

“Es que creo que fue como una capacitación general y ya después fue más
específica. Esas dos juntas o tres que tuvimos que ir a donde se concentró, sí,
aunque era en un horario en fin de semana y eso, pero, digo, cuando uno es
trabajador, se le complica a veces pedir permiso o algo, pero bueno, se hizo
finalmente”.

“[…] la verdad no quería porque (riendo tímidamente) no tengo mucho tiempo,

pero dije, bueno, okey, vamos, es parte de nuestra obligación como
ciudadanos”. …”

77
 Subrayar a los funcionarios de casilla sobre el adecuado registro en la lista
nominal de los ciudadanos que acuden a votar, así como de los
representantes de partidos político y de candidato independiente que forman
parte de ella, con la finalidad de no generar un sub o sobre-registro de
votantes.

 Enfatizar que los representantes de partido político y de candidato

independiente cuyo voto se haya registrado en la lista nominal, no deberá
registrarse también en la relación de representantes correspondiente, a
efecto de evitar duplicidades en su contabilización

“Durante la jornada, verifiqué que el nombre de los ciudadanos estuviera en la

lista de elecciones, nos íbamos turnando… marcar las credenciales, todos
hicimos de todo. La presidenta una persona muy amable y se trabajó muy bien
con ella”.

¿Qué aprendió en la capacitación?

Pues eso, como recibes a la gente, que es lo que hay que pedir, que es lo que
hay que validar, etc. Que la parte difícil es aquel que va a llegar renuente, el
que entrega la credencial no vigente, el que a fuerza quiere votar, el que quiere
hacer pleito, o los otros funcionarios de cada partido”.

 Insistir en el uso de los cuadernillos para hacer las operaciones de escrutinio

y cómputo.

“Llene el cuadernillo para las operaciones, pero la verdad, me parece

demasiado llenar una vez y otra vez, se gasta mucho papel. Son muchos
formatos los que se tienen que llenar y sin errores.”

“¿Recuerda el cuadernillo para hacer operaciones? ¿Lo usaron?

78
 “Nada, directo, yo fui cuadrando todo, a mí me gustan muchos las
matemáticas, y todo eso, tengo buena memoria, fui cuadrando todo rápido, en
las mismas actas, directo, ¿por qué? porque nos cuadro todo el conteo con las
que habían sido inutilizadas, etcétera.”

 Destacar qué durante el llenado de las actas, los datos se anoten ejerciendo
fuerte presión para que sean legibles en todas y cada una de las copias.

“En mi caso sí, me enfrente a la mera hora del llenado, por ejemplo, el
blockesote ese de tantos para los representantes que no pasaba la copia, los
datos, entonces ahí tiene uno que estar diciéndoles que le saquen una copia
al original, y se la lleven y todo eso. Es complicado”.

En cuanto el estudio realizado por el CIDE en 2009, citado en el aparado 2.3 en el

capítulo 2, en su apartado de anexos gráficos (página 34) se presentan tres gráficos
sobre el resultado de funcionamiento de las casillas. Las preguntas realizadas en el
estudio fueron:
 ¿Cuánto tiempo tuvo que esperar para poder votar: ¿mucho, poco o nada?
 ¿Tuvo usted algún problema para que lo ubicaran en el padrón o le dieran
las boletas para votar?
 ¿Cómo lo trataron los funcionarios de casilla: ¿muy bien, bien, mal o muy
mal?

Se destaca que el 83% dijo de los encuestados dijeron haber ido a votar y de estos
a la primera pregunta el 60% dijo haber tenido que esperar poco, 87% respondió
que no tuvo problemas para que lo ubicaran en el padrón y le dieran las boleta para
votar y el 78% indicó que los funcionarios de casilla lo trataron muy bien.

En términos de desempeño de los funcionarios entrevistados, encontramos estas

respuestas:

79
 ¿Qué aprendió en la capacitación?

“Pues eso, como recibes a la gente, que es lo que hay que pedir, que es lo
que hay que validar, etc. Que la parte difícil es aquel que va a llegar renuente,
el que entrega la credencial no vigente, el que a fuerza quiere votar, el que
quiere hacer pleito, o los otros funcionarios de cada partido”.

“Todo estuvo muy tranquilo, llegaban los votantes se les atendía como
establece el procedimiento, se les pedía la credencial, se revisaba en la lista,
la boleta, y así… Muchos espacios muertos y aprovechábamos entonces para
llenar los datos generales en las actas”.

De estas comparaciones entre las conclusiones de estudios previos y lo que arrojó

la investigación, se tienen las siguientes reflexiones:

 El compromiso democrático de los ciudadanos es la base para el desempeño

de la ciudadanía en la integración de las mesas directivas de casilla. Aún en
aquellas situaciones en las que escrutadores o suplentes generales tuvieron
que desempeñarse en el cargo del Secretario uno, las actas no presentaron
inconsistencias, por lo que se infiere que la principal razón por la que se
presentaron y asumieron la labor fue por el compromiso ciudadano contraído.

 La ausencia de los funcionarios designados, genera en quienes finalmente

integran las mesas directivas de casilla presiones, dificultades para asumir
nuevas funciones no previstas y, derivado de lo anterior, vulnerabilidad frente
a los representantes de partidos políticos, y a pesar de ello las actas no
presentaron inconsistencias.

 En cambio, cuando las casillas se integraron con los ciudadanas/os

designadas/os de origen, ese mismo compromiso facilitó el quehacer y

80
 permitió la conformación de equipos de trabajo, responsables, cuidadosos,
el día de la jornada electoral.

 En ese mismo sentido, se observó que quienes fueron motivados

adecuadamente durante las visitas de los CAE y asumieron la
responsabilidad desde ese momento, manifestaron haber revisado el
material provisto: Manual del Funcionario de Casilla, Cuaderno de Ejercicios,
poniéndose de manifiesto la capacidad y disposición para el autoaprendizaje.

 Como un elemento adicional, a partir de lo expresado por los entrevistados,

se percibe la presencia de situaciones no inherentes a la capacitación, sino
a otros procedimientos electorales, en el que la labor de los ciudadanos fue
determinante para lograr inclusive la instalación de la casilla, y por ende su
funcionamiento adecuado. Como ejemplo de lo anterior, es la participación
de ciudadanas y ciudadanos con competencias de liderazgo derivados de su
propia historia personal.

 A partir de la información obtenida con las entrevistas realizadas, no se ha

logrado establecer que la capacitación impartida por las y los CAE fuera un
factor determinante; pues solo en uno de doce casos, la entrevistada
manifestó que el proceso de enseñanza aprendizaje cumplió con su ciclo
completo, coincidiendo que en ninguno de los once casos restantes se
realizaron prácticas de escrutinio y cómputo, llenado de actas ni integración
de expedientes. No obstante, la experiencia en esa casilla en que si se
cumplió, es un indicio de que sí puede convertirse en un factor fundamental.

 También es menester mencionar que la competencia del CAE referida como

habilidad instruccional no es suficiente, pues también se requiere una gestión
de carácter motivacional de manera tal que la integración de la mesa directiva
de casilla sea adecuada desde la etapa de preparación. El CAE debe
promover en la ciudadanía insaculada, competencias relacionadas con la

81
 orientación al servicio, claves para establecer adecuadas relaciones CAE–
funcionarios. Estas, complementadas con una adecuada capacitación,
permitirían lograr los objetivos estratégicos de la función electoral y darían
mayor sentido al despliegue de recursos.

 Existen coincidencias en la ciudadanía entrevistada, sobre aspectos

considerados esenciales en la capacitación: la clasificación de los votos, el
llenado de las actas y la integración de los expedientes; contrario a la
tendencia generalizada en la práctica de los CAE de poner énfasis en el
armado de las urnas y canceles así como en el proceso de votación.

En general, y siempre a partir de la información obtenida en 23 entrevistas, se

puede vincular la calidad en el desempeño de los funcionarios más a competencias
preexistentes en los ciudadanos designados que a aquellas que se pudieran haber
detonado o desarrollado a partir de la capacitación electoral. Es decir, la función de
los CAE, al menos a partir de los resultados del presente estudio, se circunscribió
más a la integración de la MDC, que a la capacitación de sus integrantes, al menos
en los aspectos que los mismos consideran más importantes: la clasificación de los
votos, el llenado de las actas y la integración de los expedientes (paquete electoral).
Lo anterior es relevante dado que en el diseño legal del sistema electoral mexicano,
la integración de las mesas directivas de casilla está cimentada en la aleatoriedad
y no en el mérito.

Si se requiere que la eficacia sea la característica general de los funcionarios de

casilla, debe buscarse el desarrollo de competencias ciudadanas en la generalidad
de la ciudadanía con políticas de largo alcance para vigorizar la cultura político-
democrática, lo que tendría efectos en las personas designadas como funcionarias
de casilla, en los CAE, el los representantes de casilla, en los observadores
electorales y en los votantes. La tarea de CAE y funcionarios sería reforzar las
competencias ciudadanas durante la capacitación electoral.

82
Estos resultados contrastan con las conclusiones del análisis del llenado de las
actas realizado por el INE, que establece que la disminución en los errores se debe
a la recomendación durante la capacitación para que se evite dejar espacios en
blanco en las actas y por utilizar el cuadernillo para realizar operaciones, ya que
ninguno de los entrevistados hizo referencia a estos dos aspectos como elementos
para el éxito en el llenado de dichos documentos. Incluso, en el caso de los
cuadernillos, no fue utilizado en las casillas de los participantes en este estudio,
pues refirieron el uso de hojas blancas como borrador de los resultados, verificados
por todos los integrantes de la MDC.

Por otra parte, la relación de las recomendaciones del mismo estudio con las que
se plantean a partir de los resultados de la presente investigación, son
complementarias. El primero recomienda reforzar las competencias ciudadanas,
con énfasis en los aspectos de tipo procedimental, con mejor capacitación y más
simulacros y prácticas en las actividades al cierre de la casilla; el presente, sin dejar
de lado los conocimientos y habilidades, pone el punto de más atención en los
componentes valorativos y actitudinales.

Existen dos diferencias cualitativamente relevantes entre las conclusiones y

recomendaciones de ambos estudios:

1. La muestra del análisis del INE es total: se revisaron 148 mil 834 actas de
escrutinio y cómputo de casilla, misma cantidad de casillas instaladas en el
país para la elección del 7 de junio de 2015. La presente investigación, toma
en cuenta únicamente la opinión de doce funcionarios del mismo número de
casillas.

2. Las conclusiones del análisis del INE en relación con el mayor porcentaje de
casillas sin errores en la elección de 2015, resultan de la comparación los
estudios de las elecciones de 2006, 2009, 2012 y 2015. El presente estudio
se limita a la elección de 2015.

83
Considerando lo anterior, aun se puede afirmar que a partir de los hallazgos de este
estudio, es factible abordar en investigaciones posteriores o inclusive en la
definición de estrategias institucionales, el enfoque que debe darse al seguimiento
de las actividades de los CAE.

Como se observa, las inferencias resultantes del estudio del INE, se contrastan y
complementan con la visión planteada por los mismos actores el día de la jornada
electoral entrevistados durante el desarrollo de la presente investigación,
permitiendo con ello establecer la pertinencia de este tipo de estudios que aterrizan
en las vivencias de los propios funcionarios ciudadanos “comunes”, como valor
agregado a la visión de las instituciones.

Con esta sinergia de esfuerzos, es factible contar con más elementos para el
diseño de las estrategias institucionales dirigidas al logro de los objetivos de la
capacitación electoral y validan además la importancia de los esfuerzos por
fortalecer la cultura política democrática.

84
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