HISTORIA DE LA ADMINISTRACIÓN PÚBLICA GUATEMALTECA

Introducción:
Este tema de la unidad se fundamenta básicamente en dos textos: uno documento icónico del
Dr. Ariel Rivera, un estudioso del Estado guatemalteco y que, en su artículo publicado en la
Revista Centroamericana de Administración Pública, del Instituto Centroamericano de
Administración Pública, ICAP, con sede en Costa Rica, realiza un análisis histórico de la
conformación de la administración pública de Guatemala. Por otro lado, el Informe de
Desarrollo Humano 2009-2010 de Naciones Unidas, en su versión para Guatemala, que
también plantea elementos para analizar la formación de la administración pública
guatemalteca.

1. PERÍODO COLONIAL
Iniciar por el período colonial, no significa que previo a la conquista no hubiera una
estructura administrativa que realizara las funciones correspondientes a la administración
pública, sino más bien que es a partir de ese momento se configura una autoridad que cubre
todo el territorio conquistado. Como bien menciona Ariel Rivera, la fase colonial tiene una
importancia particular, ya que la colonización española determina la evolución posterior del
sector público, en la medida que desde el inicio se establecen los vínculos de dominación y
dependencia con el exterior y que además genera las pautas de comportamiento que siguen
vigentes hasta la fecha.

Durante este período existía por un lado la METÓPOLI, que era el espacio desde donde se
ejercía el poder, donde se tomaban las decisiones esenciales y, por otro, el PAÍS
CONQUISTADO, que era el espacio en donde se acataban las decisiones y donde se recibían
las órdenes. Esta relación de metrópoli y país conquistado generó instituciones, mecanismos
y procesos que respondían a esa lógica de dominación y era propio del fenómeno de
colonización. El país conquistado debía canalizar hacia la metrópoli (que era España), la
mayor proporción de la riqueza y del producto que generaba el país colonizado. Esta
estructura estuvo vigente por más de 3 siglos.

Con base en esta información, se distinguen dos niveles de estructura de funcionamiento:

1. El Metropolitano, que era el nivel superior de la estructura administrativa, que se
encontraba en España, desde donde se transmitían y se hacían ejecutar las decisiones
(incluso los nombramientos) adoptados por los reyes. Este órgano era el CONSEJO
SUPREMO DE INDIAS, tenía las funciones legislativas, ejecutivas y judiciales.
Tenía 30 funcionarios (consejeros, asesores y magistrados) y tenía 3 cámaras: 2
administrativas y 1 de justicia.
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 2. El periférico, su máximo órgano era la REAL AUDIENCIA, que tenía casi el
esquema funcional del Consejo Supremo de Indias, pero sometido a la autoridad,
tenía jurisdicción solo en el territorio que le asignaba el Consejo. La autoridad de la
Real Audiencia era el Capitán General, que lo presidia y sus funciones también eran
legislativas, ejecutivas y judiciales, era el Tribunal máximo en la colonia y tenía
funciones administrativas, de gobierno, el mantenimiento del orden y la seguridad
pública; también el gobierno de las ciudades, el control y manejo de la Hacienda real
y de los repartimientos de indios.

El seguimiento y supervisión lo realizaban dos instituciones administrativas: la

“visita” (el visitador) y su función era la de supervisar intermitentemente la
administración y gobierno, a efecto de evitar abusos y asegurar siempre los intereses
de la corona. Y la “residencia”, que era la rendición de cuentas del Capitán General.

Con esta estructura se ve claramente que las instituciones administrativas coloniales

perseguían la dominación integral de los territorios y trasladar toda la riqueza a la corona
española.

Como en las primeras civilizaciones y los imperios, la función principal era la militar, era la
más importante del Capitán General, a quien le correspondía el mantenimiento del orden y
la seguridad interna, así como el traslado de la riqueza.

Guatemala no era un territorio rico en metales preciosos, pero sí en recursos naturales y mano
de obra abundante y gratuita. Es de ahí de donde salen otras dos instituciones o mecanismos:
“la encomienda” y “Los repartimientos”, ambos a partir de 1542 estuvieron controlados por
la Real Audiencia a través de los Corregidores. Antes de “las Nuevas Leyes” (1542) los
indígenas tributaban a los encomenderos (que se puede decir que era el sector privado), y
después de ellas, lo hicieron directamente al Corregidor (que era del sector público) y él
distribuía una parte al encomendero y la mayoría a la corona.

Esta estructura define claramente esa función estractiva de la corona española y conforme
pudieron evidenciar la riqueza de estos pueblos, su estructura se fue ampliando y
fortaleciendo, primero habías oficiales de la Hacienda Real y después se conformó una Junta
de Hacienda, integrada por un Presidente (el Oidor Decano de la Real Audiencia) y por los
oficiales del ramo, a quienes les correspondía “el cobro y administración de todos los
ingresos”.

En las postrimerías de este período colonial toma mucha fuera el denominado

“Ayuntamiento”, institución que se creó en las colonias y que jugó un papel importante en el
gobierno de los lugares poblados. El Ayuntamiento, a diferencia de la Real Audiencia que
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representaba los intereses del rey, representaba la voluntad de los habitantes criollos y
mestizos de las ciudades y villas, sobre todo a través de los cabildos, una de cuyas funciones
era la elección de alcaldes ordinarios, procuradores y fieles ejecutores. Los Ayuntamientos
eran las ramificaciones de las autoridades mayores, pero tenían un papel importante en
materia judicial y en el fomento y protección de las actividades productivas de las ciudades.

Conforme los ayuntamientos de van fortaleciendo, se alejan de las autoridades mayores,

constituyéndose estos en baluarte de los criollos contra los funcionarios y autoridades
españolas. Esto lo que provocó fue una dualidad en el sector público guatemalteco; por un
lado, el aparato burocrático central, con mayor discrecionalidad que antes con relación a la
Metrópoli, pero siempre vinculado a la corona. Por otro lado, los ayuntamientos, impulsores
de medidas que favorecían el desarrollo del país y defensores de los intereses de los criollos,
por supuesto que no se habla de los indígenas, solamente de los criollos. De ahí no es extraño
que la declaración de independencia surgiera del Ayuntamiento y fuese firmada por sus
integrantes.

2. PERÍODO INDEPENDIENTE DE LA FEDERACIÓN CENTROAMERICANA

(1821-1838)
Como bien es sabido, la independencia únicamente fue un acto de desvinculación de la
corona española y el poder quedó en manos de los criollos, manteniendo la estructura de
dominación y represión social, pero sin enviar las riquezas a España. Guatemala en un afán
de sentirse protegido, inmediatamente se anexo a México y en 1825 deciden formar la
Federación Centroamericana, que también tenía doble estructura, la de la Federación y la del
Estado de Guatemala, causando mucho gasto y complejidad sobre todo en las funciones
militares y en la administración hacendaria.

El hecho de haber conformado un esquema federal, de todos los países de Centroamérica

ayudó a fortalecer a los países, pero al mismo tiempo debilitó el mantenimiento de los
Estados, sobre todo el de Guatemala quien era el centro de la federación.

El problema más grave en ese lapso fue el de cubrir los sueldos y los gastos del gobierno
federal y además los del Estado. La difícil situación financiera provenía, entre otras cosas,
no sólo de la coyuntura política (el trauma del nacimiento al estado independiente, la fallida
anexión a México, la subsiguiente invasión, los gastos militares, etc.), sino la lógica de
independencia, que, por inspiración liberal, le llevó a suprimir impuestos representativos de
la relación colonial y que eran los más rentables y fáciles de recaudar. Esto provocó serios
problemas en el nivel de ingresos.

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Otra consecuencia de esa doble estructura federal y estadal llevó a la falta de coordinación
administrativa ya que los gobierno actuaban con plena autonomía en asuntos de interés
común, por ejemplo, el tema de la moneda, cada país tenía su propia moneda y afectaba la
vinculación federal para el tema económico, monetario, de comercio de todos.

Guatemala tenía una situación aún más difícil, porque fue el Estado que más contribuyó al
sostenimiento de los gastos de la federación y a la amortización del primer empréstito con el
extranjero, de ahí la famosa deuda inglesa.

En el contexto político, una fuerte lucha entre liberales y conservadores se libró en este
período, sobresale el gobierno del Dr. Mariano Gálvez, que no sólo propugnó por medidas
liberales fuertes para romper con la obstaculización al crecimiento económico del país (el
primer movimiento de reforma que tiende a modificar el régimen de propiedad privada de la
tierra repartiendo baldíos y expropiando los bienes agrícolas a la iglesia), sino que también
creó nuevos impuestos que fueran menos distorcionadores y que compensaran los que fueron
suprimidos en la colonia; fue así como se estableció un impuesto de capitación y un impuesto
directo sobre el valor de las fincas, tanto rurales como urbanas. Las acciones administrativas
para fomentar el progreso se dieron en los períodos liberales, quienes tenían más claro el
panorama del crecimiento económico y social y por eso muchas de sus propuestas fracasaron,
iban adelantados en el tiempo y los intereses particulares. Dicho de otra forma, a dinámica
política e institucional de los grupos liberales, no se sustentaba en una base económica lo
suficientemente fuerte para consolidad las innovaciones e iniciativas que en materia
institucional y administrativa propusieron.

3. PERÍODO CONSERVADOR (1838-1871)

A diferencia de lo inestable del período anterior, este tiempo de dictadura caudillista logra
asegurar una efectiva pacificación y una estabilidad política sin precedente. Sin embargo, no
existen progresos, se limitaron a anular o frenar las medidas de la época independentista
libera y a restaurar la mayoría de las instituciones coloniales.

En este período, llamado “Gobierno de los treinta años”, el aparato administrativo se

consolida, pero paradójicamente su rol se reduce, en la medida de la preeminencia e
influencia que adquiere la iglesia, es decir se reduce a atender las acciones de la Iglesia. El
aparato burocrático se reduce y realiza las funciones clásicas del Estado: orden y seguridad,
administración tributaria y financiera, guerra y defensa y las relaciones con el exterior. En
temas de servicios básicos se descuida el tema de salud y educación, de eso se encargaban
las comunidades religiosas y la Iglesia.

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El sector público estaba conformado por el “Estado Civil” (Presidencia de la República,
ministerios, Consejo de Estado, Cámara de Representantes, Corte Suprema de Justicia,
municipalidad, Nacional y Pontificia Universidad de San Carlos, Consulado de Comercio,
Sociedad Económica de Mejoras del País, etc.), el “Estado Eclesiástico” (Arzobispo, Cabildo
Eclesiástico), algunos de sus miembros formaban parte de organismos de Estado, y el “Estado
Militar” (el capitán general, Presidente de la República, el Estado Mayor, brigadieres y
batallones). Como se puede observar, no existe división de organismos ejecutivo, legislativo
y judicial, es otra la lógica de organización. Se podía evidenciar claramente no existía
diferencia entre políticos, funcionarios de gobierno y personalidades del sector privado.

Un acontecimiento importante en este período fue el proyecto político autonomista de la

importante élite agrario-artesanal altense, proyecto que tuvo propósitos secesionistas
alimentados largamente y que se fundamentó en la autonomía económica, así como en la
fuerte identidad regional que llevó a sus líderes a proclamar la República de los Altos (1840
y 1848).

4. PERÍODO LIBERAL (1871- 1944)

La victoria militar de 1871, encabezada por los generales Miguel García Granados y Justo
Rufino Barrios, dio inicio al período llamado liberal. En este denominado “tercer momento”
puede decirse que sí fue un intenso período de reformas modernizadoras apoyadas en
modalidades coloniales de trabajo. Se le llama ‘liberal’ no solo por sustituir al poder
conservador, sino por su inspiración en el positivismo filosófico y la doctrina política liberal.
En sus pautas de comportamiento, en sus políticas, en su dinámica, en su capacidad y rapidez
de respuesta a las exigencias de la evolución, se diferencia el período liberal a los anteriores,
sobre todo en el gobierno del don Justo Rufino Barios, a justo título llamado El Reformador.

En una primera fase (1871-1885) el aparato burocrático del régimen liberal es mucho mayor
cualitativa y cuantitativamente. La administración pública se transforma para poder
desempeñar en mejores condiciones las nuevas funciones que asume y que, paradójicamente
desde el punto de vista de la ideología del liberalismo, amplían el radio de acción de Estado
y generan una participación más activa del mismo en la evolución económica y social del
país.

En lo que respecta a las funciones, el rol regulador y normativo se fortalecen e inician las
funciones de promoción y de producción de servicios, que cada vez se fueron intensificando.
Algo fundamental fue que se dejó de lado el cultivo de la grana, que ya venía en decadencia
y se fortaleció e impulsó eficazmente el cultivo del café, producto agrícola que era el único
que podía sostener y asegurar la expansión económica de los siguientes años.

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Se crearon instituciones y servicios estatales y privados de carácter comercial, financiero y
crediticio; surgieron ferrocarriles, caminos, puertos, el telégrafo, aduanas, registro
inmobiliario, transporte marítimo, bancos, cárceles.

En 1872 se crea el Ministerio de Fomento, a quien le compete impulsar medidas tendientes

a crear las condiciones para generar factores que permitan impulsar la economía cafetalera:
la tierra, e financiamiento y la mano de obras.

El 24 de agosto de 1873 se puso fin a la institución de «manos muertas» en cuyo marco la

Iglesia heredaba propiedades de personas pías que compraban así sus indulgencias. Las
tierras de las órdenes religiosas fueron nacionalizadas y luego vendidas para fortalecer la
estructura finquera; con los recursos así obtenidos se creó el Banco Nacional.

Además, se crean otros bancos privados, el Registro de la Propiedad Inmueble, esto después
de quitarle a la iglesia las tierras y la función de ser prestamista.

En temas sociales y después de mucho tiempo, se crea el Ministerio de Educación Pública,

asignando presupuesto para su funcionamiento. Con esta inyección a la educación, se crean
las escuelas normales y se favorecen las facultades de derecho, ingeniería, medicina y
farmacia.

Se puede inferir de todo lo señalado, que la administración pública constituye un instrumento

de primer orden para la puesta en marcha de la consolidación del proyecto de desarrollo
liberal. Sus funciones (reguladoras, normativas, promotoras y productoras) hacen posible la
implementación y el desarrollo de las actividades productivas sobre las que se fundamenta el
crecimiento económico hasta finales del siglo.

En una segunda fase de este período se visualiza el declive de lo antes logrado. En 1897 se
produjo una profunda crisis en el mercado internacional del café. Esta fue la primera vez en
que la dinámica ascendente del progreso se paralizaba o se revertía y las ilusiones en el
cambio se derrumbaban. Los efectos perniciosos ocurrieron por todas partes: en las finanzas
públicas hubo un enorme desorden monetario; incrementos de la pobreza; desorden en el
comercio; caos político. Fue una contracción del sistema de la que ni los cafetaleros ni los
políticos o sus intelectuales dedujeron las conclusiones pertinentes. De esta fuerte sacudida
le fu difícil a país reacción y hacia 1930, se dio una fuerte crisis del Estado Liberal. Por
supuesto que la primera y segunda guerra mundial tuvieron fuertes repercusiones en
Guatemala.

5. PERÍODO DEL ESTADO DESARROLLISTA (1944-1985)

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Según lo establece el Informe de Desarrollo Humano de 2009-2010 se habla de un período
desarrollista, porque así se calificó al modelo de gestión de los Estados en América Latina
en la segunda posguerra.

Se plantean dos etapas en este período: la etapa democrática de 1944 a 1954 y la etapa
autoritaria de 1954 a 1985.

a. La etapa democrática del Estado desarrollista (1944-1954)

El movimiento cívico-popular de octubre de 1994 se considera un hito en la evolución
histórica de Guatemala. Lo fundamental de este período fue que desde la sociedad se
impulsaron, sucesivas y veloces modificaciones que pueden resumirse en cuatro
hechos importantes que hicieron el cambio: El primero, el 1 de julio, cuando la
presión popular obligó al general Ubico a renunciar; el resultado fue el aumento
significativo de la organización y la participación de fuerzas sociales inéditas que
condujeron al alzamiento militar del 20 de octubre, fecha en la que triunfó una breve
e incruenta asonada del Cuartel Guardia de Honor, con apoyo de otros cuarteles y la
participación tumultuosa de estudiantes universitarios. El segundo fue precisamente
el 20 de octubre, cuando se expulsó al general Ponce, presidente interino y a varios
generales del viejo régimen. Se constituyó la Junta Revolucionaria de Gobierno, la
cual tomó decisiones como la disolución del Congreso de la dictadura y la
convocatoria a elecciones constituyentes.

El tercer hecho es la promulgación de la Constitución de la República, el 15 de febrero

de 1945, que derogó la de 1876 y estableció el marco de la nacionalidad ampliada, de
los derechos sociales y de algunas instituciones del ámbito jurídico; en general, de
los cambios que ocurrieron en este decenio para impulsar las condiciones
democráticas. El cuarto hecho fue el triunfo electoral del candidato de las fuerzas
anti-ubiquistas, el doctor Juan José Arévalo, el 15 de marzo de 1945.

Los principales aportes de este período son elecciones libres, lo que permitió que
llegara al poder Arévalo y derivado de la Constitución de 1945: asegurar la autonomía
de los tres poderes del Estado; la alternabilidad en el poder; prohibición de la
reelección presidencial y reconocimiento del derecho a la rebelión; reorganización,
apoliticidad y nuevas funciones del Ejército; autonomía municipal y universitaria;
reconocimiento de los partidos políticos y representación electoral de las minorías;
sufragio obligatorio; ciudadanía para hombres alfabetos; voto público para
analfabetos, aunque solo en elecciones municipales.

El proceso de cambios y reformas iniciado durante el régimen del doctor Arévalo

allanó el camino para que su sucesor, el coronel Árbenz, presentara un programa de
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 desarrollo que enfrentó los intereses extranjeros y de la oligarquía, al proponer una
reforma agraria que buscó terminar con la forma improductiva de propiedad de la
tierra y las atrasadas relaciones de trabajo que de ahí se derivaban. De ahí resultó que
la UFCO era el mayor terrateniente del país, el que más tierra improductiva tenía y
que, para efectos impositivos, estaba subvalorada. Fue esa tierra ociosa la que fue
afectada mediante las reformas propuestas por Árbenz. La intención del Decreto 900,
Ley de Reforma Agraria (del 17 de mayo de 1952), constituyó menos que un desafío
a la estructura terrateniente de la tierra: un intento de remoción de las bases sociales
de la dominación política de la oligarquía, basada en las exclusiones y la violencia.
Este fue el detonante para que echaran al suelo lo que se conoce como la
PRIMAVERA DEMOCRÁTICA, trastocar los intereses extranjeros y de la
oligarquía nacional.

En lo que respecta a la institucionalidad pública de ese período fue primeramente la

creación del Departamento Agrario Nacional (DAN) y el Banco Nacional Agrario,
instituciones responsables de poner en marcha la reforma agraria, también se crea el
Instituto de Fomento de la Producción (INFOP) que tenía como función promover
nuevos cultivos de exportación, ejemplo el algodón, ganadería, citronela, etc.

En lo que corresponde al área social, se crea el IGSS, que es una de las primeras
instituciones descentralizadas que surgen, en el área de educación también se
promueven las escuelas tipo federación y acciones presupuestarias para mejorar la
salud, educación, bienestar social, etc.

Cabe resaltar que se crea la Ley del Organismo Ejecutivo, que es fundamental para
definir atribuciones de ministerios, secretarias, etc.

b. La etapa autoritaria del Estado desarrollista (1954-1985)

Llamado también un Estado contrarrevolucionario, llamado así porque sustituyó
violentamente a la coalición arbencista. Entre 1954 y 1966 fue de conflictos mayores: el
asesinato de un jefe de Estado, cinco golpes militares, tres constituciones, tres elecciones
fraudulentas, dos levantamientos populares.

En lo que corresponde a las fuerzas armadas, la más importante institución técnico-

orgánica del Estado en Guatemala, que de ser un Ejército-reclutador de fuerza de trabajo
indígena (Barrios), pasó a ser un Ejército-policía (Cabrera/Ubico), encargado de capturar
y/o eliminar delincuentes y opositores. Y, a partir de 1956 se convirtió en un Ejército-
contrainsurgente.

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 Todo este período, especialmente desde 1963, cuando surge la guerrilla en Guatemala,
las entidades públicas se dedicaron a combatir a la guerrilla; la administración pública en
su mayoría encaminada a la contrainsurgencia.

En el ámbito internacional, en el marco de la Guerra Fría, se dio un fuerte apoyo a las

entidades gubernamentales y con financiamiento para temas puntuales: la creación del
Consejo Nacional de Planificación Económica (1954) que permitió coordinar mejor la
política económica del gobierno y ordenar las inversiones públicas del Estado. Además,
se emite la Ley Orgánica del Presupuesto, Contabilidad y Tesorería de la Nación (1956),
se introduce el presupuesto por programas (1964) y la clasificación de puestos y salarios
(1961), que termina con la Ley de Servicio Civil en 1968.

Mucho se menciona que durante este período se construyeron varias obras de

infraestructura, que hasta la fecha están vigentes; sin embargo, para el terremoto de 1976
quedó en evidencia la débil estructura militar para la atención de la problemática, siempre
en medio del conflicto armado interno.

6. PERÍODO POST CONFLICTO Y FIRMA DE LA PAZ

En la década de los 80 una fuerte crisis económica a nivel internacional, el recrudecimiento
del conflicto armado interno y el posterior cambio de régimen con elecciones de civiles y la
participación de partidos políticos de diversos signos, aunado a las presiones para aplicar
políticas de ajuste económico, fueron determinantes para que se diera un nuevo período en
el Estado guatemalteco. Se comienza a configurar un nuevo Estado, a partir de la
Constitución de 1985 y del primer gobierno civil, en 1986.

En el contexto de la nueva Constitución que entró en vigencia el 14 de enero de 1986, se

reconfiguró el Estado y se crearon instrumentos e instituciones para cambiar las condiciones
democráticas del Estado; por ejemplo, se creó la Procuraduría de los Derechos Humanos (PDH),
el Tribunal Supremo Electoral (TSE), la Corte de Constitucionalidad (CC) y la Contraloría General de
Cuentas de la Nación (CGCN).

De particular relevancia fue la Ley Electoral y de Partidos Políticos, que se aplicó en las elecciones
de 1985 y que introdujo el cambio sustantivo de su independencia total, así como la composición
de la representación mayoritaria y proporcional del Congreso.

El cambio de régimen, a partir de 1986, dio lugar a que los militares se retiraran progresivamente
de algunos sitios de la administración pública y a que las autoridades civiles asumieran funciones
propias en un proceso que ha llevado a ejercer responsabilidades de supervisión y control del
Ejército por parte de las autoridades civiles. En 1987 se creó la Comisión Nacional de Reconciliación

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(CNR) y se dieron los primeros pasos para terminar el conflicto armado; a mediados de 1994 se
firmaron los primeros Acuerdos de paz. De aquí surgió una serie de instituciones públicas, para
darles cumplimiento a los Acuerdos de Paz o en el marco de los mismos, entre ellas la Secretaría de
la Paz, en 1997, el Foro Nacional de la Mujer (FNM), la Comisión Paritaria de Reforma y Participación
(CPRP), la Comisión para la Definición de Lugares Sagrados y el Consejo Nacional de los Acuerdos de
Paz (CNAP). Y otras más que han acrecentado a la administración pública guatemalteca.

En conclusión, la administración pública guatemalteca ha tenido un relativamente largo proceso

histórico, que ha estado plagado de subidas y bajadas, de posiciones conservadoras y liberales, de
guerra interna por intereses políticos e ideológicos, entre otros; y la administración pública, siempre
con un papel preponderante en todos es momentos históricos. Mucho de la estructura,
organización, funcionamiento, calidad de procesos, marco regulatorio actual, está íntimamente
vinculado al pasado, es el reflejo de la conformación de la administración pública desde la época
colonial.

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