“ORGANIZACIÓN ADMINISTRATIVA DE BOGOTÁ D.C.

ESPERANZA MARÍA CARREÑO CORREDOR

PIEDAD INFANTE SIERRA

Trabajo de grado para optar al título de

Abogado

Director
FERNANDO GALVIS GAITÁN
Abogado

PONTIFICIA UNIVERSIDAD JAVERIANA

FACULTAD DE CIENCIAS JURÍDICAS
BOGOTÁ D.C.
2001
 CONTENIDO

pág.

INTRODUCCIÓN 1

1. TEORÍA DE LA ORGANIZACIÓN DEL ESTADO 4

1.1. ESTADO FEDERAL 4

1.2. ESTADO UNITARIO 7

1.2.1. Descentralización 9

1.2.1.1. Elementos 12

1.2.1.2. Modalidades 13

1.2.1.2.1. Descentralización territorial 13

1.2.1.2.2. Descentralización funcional o por servicios 18

1.2.1.2.3. Descentralización por colaboración 19

1.2.2. Desconcentración 21

1.2.2.1. Características 26

1.2.2.2. Modalidades 27

1.2.3. Delegación 28

ii
1.2.4. Control de tutela y control jerárquico 31

1.2.4.1. Control jerárquico 32

1.2.4.2. Control de tutela 33

1.2.5. Diferencias entre descentralización,

desconcentración y delegación 34

1.2.6. Importancia del análisis de los mecanismos de

organización administrativa 38

1.3. BREVE HISTORIA DE LA ORGANIZACIÓN DEL

ESTADO EN COLOMBIA 39

2. ORGANIZACIÓN ADMINISTRATIVA DE BOGOTÁ 46

2.1. ORGANIZACIÓN ADMINISTRATIVA DISTRITAL

ANTES DE LA CONSTITUCIÓN DE 1.991 46

2.2. ORGANIZACIÓN ADMINISTRATIVA DISTRITAL

DESPUÉS DE LA CONSTITUCIÓN DE 1.991 51

2.2.1. Marco Jurídico 51

2.2.1.1. Constitución Política 51

2.2.1.2. Decreto Ley 1421 de 1.993. Estatuto Orgánico

de Santa Fe de Bogotá 59

2.2.1.3. Desarrollo normativo distrital 61

2.2.1.3.1. Ley 1 de 1.992 61

iii
2.2.1.3.2. Acuerdo 2 de 1.992 62

2.2.1.3.3. Decreto 471 de 1.992 62

2.2.1.3.4. Acuerdo 6 de 1.992 63

2.2.1.3.5. Decreto 460 de 1.993 63

2.2.1.3.6. Resolución 1020 de 1.994 63

2.2.1.3.7. Decreto 1228 de 1.997 65

2.2.1.3.8. Decreto 022 de 1.998 67

2.2.1.3.9. Decreto 121 de 1.998 67

2.2.1.3.10. Decreto 176 de 1.998 67

2.2.1.3.11. Decreto 359 de 1.998 68

2.2.1.3.12. Decreto 739 de 1.998 69

2.2.1.3.13. Decreto 1008 de 1.998 71

2.2.1.3.14. Decreto 518 de 1.999 72

2.2.1.3.15. Acuerdo 13 de 2.000 72

2.2.1.4. Conclusiones acerca del desarrollo normativo 73

2.2.2. Estructura Administrativa del Distrito Capital 76

2.2.2.1 Concejo Distrital 77

2.2.2.2. Alcaldía Mayor 81

2.2.2.3. Juntas Administradoras Locales 86

2.2.2.4. Alcalde Local

92

iv
2.2.2.5. Fondo de Desarrollo Local 94

2.2.2.6. Organismos Distritales de Control y Vigilancia 95

2.2.2.6.1. Personería 95

2.2.2.6.2. Contraloría 98

2.2.2.6.3. Veeduría 100

2.2.3. Visión práctica de la organización administrativa

distrital: Relaciones Alcaldía Mayor – Localidades 103

2.2.3.1. Aspectos generales 103

2.2.3.2. Análisis de los mecanismos de desarrollo de la

función administrativa distrital 114

3. CRITICAS Y PROPUESTAS 119

3.1. CRITICAS 119

3.2. PROPUESTAS 125

4. CONCLUSIÓN 130

BIBLIOGRAFÍA 135

ANEXOS 141

v
 INTRODUCCIÓN

La Constitución Política de 1.991 mantiene en Colombia la forma unitaria de

organización del Estado con descentralización y autonomía de sus entidades

territoriales, destacando la necesidad de la participación ciudadana y

señalando como mecanismos para el desarrollo de la función administrativa la

descentralización, la desconcentración y la delegación de funciones.

Con base en estos principios, dedica el título XI a la organización territorial

fijando los fundamentos del régimen departamental, municipal y, en

particular, en el capítulo cuarto, establece el régimen de la capital de la

República modificando su nombre por el de Santa Fe de Bogotá – hasta el

Acto Legislativo 1 de 2.000 en virtud del cual retomó su tradicional nombre

de Bogotá -, otorgándole el carácter de Distrito Capital, estableciendo los

principios de su régimen especial dentro de los cuales podemos resaltar la

división en localidades, y consagrando constitucionalmente las Juntas

Administradoras Locales. Así mismo, el artículo transitorio 41 fijó la

obligación del Congreso de dictar una ley especial que, con base en los

principios generales de la Constitución, regulara el régimen especial de

Bogotá; previendo la posibilidad de que el órgano legislativo no realizara la

regulación dentro de los dos años siguientes a su promulgación, la

Constitución Política estableció que el gobierno expidiera la norma

correspondiente, situación que se presentó y originó la expedición del

Decreto-Ley 1421 de 1.993.

Como habitantes de Bogotá nos produce gran interés el estudio de la

organización administrativa del Distrito Capital, de las relaciones entre la

Alcaldía Mayor y las localidades y de los mecanismos que permiten al

ciudadano participar en la gestión de los asuntos que afectan a su

comunidad, con la finalidad de determinar, con base en el análisis de la teoría

administrativa general, si hay una aplicación práctica de la descentralización

o, si por el contrario, es otro el mecanismo administrativo utilizado en el

gobierno distrital, para buscar posibles soluciones a las fallas que

encontremos en el sistema administrativo analizado.

Hemos dividido nuestro trabajo en tres capítulos en los cuales desarrollamos

los objetivos propuestos; en el primer capítulo exponemos la teoría de la

organización del Estado dentro de la cual mencionamos las formas de

organización federalista y unitaria y dentro de esta última, incluimos el

estudio de las instituciones administrativas denominadas descentralización,

desconcentración y delegación.

2
El segundo capítulo contiene la organización administrativa de Bogotá antes y

después de la Constitución de 1.991, su evolución normativa, su estructura

actual y una visión práctica en la cual se expone la relación entre la Alcaldía

Mayor y las localidades.

Finalmente, en el tercer capítulo con base en el análisis hecho, presentamos

críticas y propuestas frente al régimen administrativo distrital vigente.

3
 1. TEORÍA DE LA ORGANIZACIÓN DEL ESTADO

La forma de Estado se determina de acuerdo a la disposición de los

elementos que lo constituyen, como son la población, el territorio y el poder

público y la manera como se ejerce la soberanía al interior de él.1 También

puede considerarse como elemento el reconocimiento del conglomerado

social como sujeto de derecho internacional por parte de los otros Estados.

Tradicionalmente, los Estados se han organizado en dos formas principales:

Estados unitarios y Estados federales según exista un único centro de

impulsión del poder político o, por el contrario, éste se distribuya entre

diversos entes autónomos.

1.1. ESTADO FEDERAL

1
NARANJO MESA, Vladimiro. Teoría Constitucional e Instituciones Políticas. Editorial Temis. Bogotá. 1.994. Págs.
262 y ss.
Es una asociación de Estados en el cual los miembros están sometidos, para

determinadas materias, a un poder central único, pero conservan autonomía

para el ejercicio de funciones administrativas y políticas.

En esta forma de Estado la soberanía es única y reside en el Estado Federal,

quien en el ámbito internacional es el titular de la personalidad jurídica de la

federación. No obstante, los miembros son verdaderas formaciones estatales

y no simples unidades territoriales con funciones administrativas, participando

en el ejercicio de la soberanía pero limitados a su circunscripción territorial y

a determinadas materias.

Según Jaime Vidal Perdomo “el sistema federal resulta de un movimiento de

varios Estados independientes que se vinculan por medio de un pacto federal

los Estados Unidos de América y el Canadá, por ejemplo, nacieron de esta

manera. El movimiento puede ser centrífugo por el debilitamiento de los

poderes centrales en sus relaciones con los territorios integrantes, como en el

caso de los federalismos latinoamericanos: México, Venezuela, Brasil y

Argentina.”

5
Se caracteriza porque el Estado federal ejerce la función constitucional,

legislativa, ejecutiva y jurisdiccional2 a través de unos órganos nacionales en

cuya conformación participan los Estados federados; a su vez, éstos en su

espacio territorial ejercen las funciones legislativa, ejecutiva, jurisdiccional y

de control por medio de órganos propios, independientes de los órganos

nacionales.

Existe una Constitución Nacional pero, excepcionalmente, pueden existir

Constituciones en cada Estado federado, respetando los principios previstos

en la Constitución del Estado federal de acuerdo con la distribución de

competencias que ésta hace, sea por medio del principio de enumeración,

especificando las competencias que le corresponden al Estado federal y a

cada uno de los Estados federados, o aplicando la cláusula residual, por la

cual todo lo que no constituye atribución del Estado federal lo será de los

Estados federados y lo que no es función de los Estados federados le

corresponderá al Estado federal.

Existen dos principios rectores en el sistema Federal como son la autonomía y

la participación, el primero consiste en que cada Estado miembro es libre

para organizarse pero la Federación impone ciertas normas para armonizar

las relaciones. El segundo, se basa en que los Estados miembros tienen el

2
BALLEN, Rafael. Estructura del Estado. Ediciones Doctrina y Ley Ltda. Santa Fe de Bogotá. 1.997. Pág. 15 y ss.

6
derecho de participar en la toma de decisiones del Estado federado que

tengan incidencia en ellos.3

La principal ventaja de este sistema es el elevado grado de autonomía y

efectividad administrativa que se adquiere por la distribución de las funciones

lo cual constituye, sin embargo, debilitamiento de la autoridad central ya que

el control que ejerce sobre las autoridades locales se reduce a unos pocos

medios de vigilancia. Sin embargo, esto implica un aumento de los costos de

funcionamiento de la organización estatal comparado con el régimen unitario

debido a la gran cantidad de órganos administrativos.

1.2. ESTADO UNITARIO

En este sistema de organización del Estado el poder político tiene un único

centro de impulsión de tal manera que las funciones constituyente,

legislativa, judicial y de control se radican en cabeza suya, reconociéndole a

las entidades territoriales facultades administrativas limitadas y controladas

por la autoridad central para encauzar la actividad hacia los fines que ella

determina. Es decir, las autoridades nacionales están encargadas de las

3
NARANJO. Op. Cit. Pág. 271.

7
principales funciones y a las entidades territoriales solamente se les conceden

funciones administrativas de menor importancia.

“El Estado unitario supone el principio de la centralización política, que se

traduce en unidad de mando supremo en cabeza del gobierno nacional,

unidad en todos los ramos de la legislación en cabeza del Congreso y, en

general, unidad en las decisiones de carácter político que tienen vigencia para

todo el espacio geográfico nacional; la centralización también implica la

unidad en la jurisdicción; la centralización política no es otra cosa, pues, que

una jerarquía constitucional reconocida dentro de la organización jurídica del

Estado”.4

Ejemplos de éste modelo de organización estatal son los países de Colombia,

Francia, Italia y Perú.

Su principal ventaja reside en la unificación política gracias a que se

concentra en una sola autoridad el poder constitucional, legislativo, judicial y

de control; sin embargo, se presentan fallas en el plano administrativo debido

a que el control ejercido por la autoridad central sobre las periféricas, en la

4
CORTE CONSTITUCIONAL. Sentencia C – 497 A 3 de noviembre de 1.994. Mag. Pon.: Vladimiro Naranjo Mesa.

8
práctica, reduce la autonomía concedida ya que termina ejerciendo casi en su

totalidad las competencias de orden administrativo.

Debido a que la aplicación del modelo ideal del Estado Unitario difícilmente se

presenta porque es imposible tomar todas las decisiones desde el centro,

surge la necesidad de encontrar sistemas que atenúen los defectos de los

que adolece este modelo con la finalidad de fortalecer el poder de las

autoridades locales, apareciendo las fórmulas de organización administrativa

tales como descentralización, desconcentración y delegación, figuras

administrativas consagradas expresamente en la Constitución Política

colombiana en el artículo 209 como mecanismos de desarrollo de la función

administrativa.

1.2.1. Descentralización. Respecto de esta institución existen

múltiples definiciones que consideramos necesario exponer para llegar a

emitir un concepto propio acorde con la normatividad colombiana.

Según Georges Vedel la descentralización “consiste en delegar poderes de

decisión en órganos distintos de los simples agentes del poder central, no

9
sometidos al deber de obediencia jerárquica y que frecuentemente son

elegidos por los ciudadanos interesados”.5

Para André de Laubadére el término descentralización “despierta la idea de

una colectividad local, que a pesar de estar incluida en otra colectividad más

grande, se administra a sí misma y dirige sus propios negocios”.6

Enrique Sayagués Laso sostiene que en su acepción gramatical descentralizar

significa “transferir a diversas corporaciones o personas una parte de la

autoridad que antes ejercía el Gobierno supremo del Estado”.7

Para Libardo Rodríguez la descentralización es “la facultad que se otorga a las

entidades públicas diferentes del Estado para gobernarse por sí mismas,

mediante la radicación de funciones en sus manos para que las ejerzan

autónomamente”. Afirma este tratadista, que desde el punto de vista jurídico

sólo se habla de descentralización administrativa, pues aunque podría

hablarse de descentralización legislativa y judicial, éstas son expresiones del

fenómeno federal.8

5
VEDEL, Georges. Derecho Administrativo. Traducido por Rincón Jurado, Juan. Editorial Aguilar S.A. Primera edición.
Madrid. 1.980. Pág. 538-539.
6
DE LAUBADERE, André. Manual de Derecho Administrativo. Undécima edición. Traducido por Villamizar Herrera,
Jesús. Editorial Temis. Bogotá. 1.984. Pág. 133.
7
SAYAGUÉS LASO, Enrique. Tratado de Derecho Administrativo. Editorial Martín Bianchi Altuna. Montevideo. 1.959.
Pág. 204.
8
RODRIGUEZ RODRIGUEZ, Libardo. Derecho Administrativo General y Colombiano. Editorial Temis. Undécima
edición. Bogotá. 2.000. Pág. 48.

10
De acuerdo con Jorge Enrique Ayala Caldas la descentralización es “el

otorgamiento, transferencia o traspaso de atribuciones, funciones o

responsabilidades públicas por parte del Estado o del poder central a las

autoridades regionales, departamentales, provinciales, distritales o

municipales, para que las ejerzan autónoma e independientemente, por sí

mismas...”.9

La Corte Constitucional en reiterada jurisprudencia ha establecido el alcance

de esta figura. En la sentencia C- 373 del 13 de agosto de 1.997 (Magistrado

Ponente: Fabio Morón Díaz) establece que “la descentralización tiene un

sentido genérico que designa el proceso por cuya virtud se trasladan asuntos

de variada índole – fiscal, económica o industrial -, de la capital del Estado a

las entidades seccionales o locales, y una acepción técnica de conformidad

con la cual, en procura de una mayor eficiencia en el manejo de los asuntos

públicos, se trasladan competencias de carácter administrativo a las

autoridades seccionales que gozan de un determinado margen de acción para

la toma de decisiones”.

A partir de estas definiciones hemos concluido que la descentralización es: el

otorgamiento de funciones administrativas por parte del Estado a entidades

9
AYALA CALDAS, Jorge Enrique. Elementos de Derecho Administrativo General. Ediciones Doctrina y Ley Ltda..
Primera edición. Santa Fe de Bogotá. 1.999. Pág. 105.

11
territoriales, a entidades que desarrollen actividades técnicas o especializadas

y a personas que, de acuerdo con la normatividad vigente, estén autorizadas

para ejercer funciones públicas, para que sean ejercidas autónomamente

manteniendo la autoridad central control de tutela con la finalidad de

coordinar las políticas generales del Estado.

1.2.1.1. Elementos

a. La descentralización implica la existencia de un ente con capacidad de

ejercer derechos y contraer obligaciones, esto es, con personalidad

jurídica.

b. Implica la existencia de necesidades locales o asuntos que requieran una

administración especializada lo cual justifica la figura.

c. Requiere de autoridades propias encargadas de la administración de la

persona jurídica.

d. Supone autonomía patrimonial y financiera. La primera consiste en tener

un patrimonio propio y administrarlo independientemente y, la segunda,

en procurarse sus propios ingresos y decidir la forma de emplearlos.10

10
VEDEL. Op. Cit. Pág. 540.

12
e. Debido a que la autonomía no es absoluta, por la necesidad de coordinar

las políticas y programas del Estado existe un control de tutela

gubernamental, tema que será desarrollado posteriormente.

1.2.1.2. Modalidades. La descentralización puede revestir tres formas:

territorial, por servicios y por colaboración.

1.2.1.2.1. Descentralización territorial. Consistente en el

otorgamiento de competencias o funciones administrativas a entidades

regionales o locales, para que las ejerzan en su nombre y bajo su

responsabilidad, de forma autónoma.

Características:11

1. Necesidades locales: La entidad descentralizada debe atender las

necesidades propias de la comunidad residente en el territorio en el cual

ejerce su competencia, con la finalidad de tener un conocimiento directo e

inmediato de los problemas que aquejan a la población. Por ejemplo el

mantenimiento de las vías, educación y salud.

Respecto de la prestación de los servicios públicos domiciliarios por parte

de las entidades territoriales la ley 142 de 1.994, en los artículos 5 y

siguientes, distingue las competencias de la nación, los departamentos y

11
RODRIGUEZ, Libardo. Op. Cit. Págs. 48 y 49.

13
los municipios. Determinó que las competencias de los municipios se

ejercerán en los términos de la ley y de los reglamentos que con sujeción

a ella expidan los concejos las cuales son: 1) Asegurar la prestación

eficiente de los servicios de acueducto y alcantarillado, aseo, energía

eléctrica y telefonía pública básica conmutada a sus habitantes por parte

de empresas de carácter oficial, privado o mixto o, en subsidio,

directamente por la Administración central del municipio cuando las

características técnicas y económicas del servicio y las conveniencias

generales lo permitan y lo aconsejen, lo cual ocurre cuando hecha

invitación pública a las empresas de servicios públicos ninguna se ofrezca

a prestarlo, cuando hecha la invitación a empresas de servicios públicos y

a los otros municipios, al departamento del cual hacen parte, a la nación y

a otras personas públicas o privadas para organizar una empresa de

servicios públicos que lo presten no haya habido una respuesta adecuada,

o cuando existiendo empresas interesadas en prestarlo un estudio

demuestre que los costos de la prestación directa por el municipio sean

menores o iguales a los de las empresas interesadas en prestarlo. 2)

Asegurar la participación de los usuarios en la gestión y fiscalización de las

entidades prestadoras del servicio. 3) Disponer el otorgamiento de

subsidios a usuarios de menores ingresos con cargo a su presupuesto. 4)

14
Estratificar los inmuebles e individualizarlos por medio de nomenclatura.

5) Apoyar con inversiones a las empresas de servicios públicos oficiales.

La competencia de los departamentos se circunscribe a funciones de

apoyo y coordinación que ejercen en los términos de la ley y de los

reglamentos que con sujeción a ella expidan las asambleas, dentro de las

cuales encontramos: 1) Asegurar la prestación de la actividad de

transmisión de energía eléctrica por parte de empresas oficiales, privadas

o mixtas. 2) Apoyar financiera, técnica y administrativamente a las

empresas de servicios públicos que operan en el departamento o a los

municipios que hayan asumido la prestación directa así como a las

empresas organizadas con participación de la nación o de los

departamentos para desarrollar las funciones de su competencia en

materia de servicios públicos. 3) Organizar sistemas de coordinación de

las entidades prestadoras de servicios públicos y promover, cuando

razones técnicas y económicas lo aconsejen, la organización de

asociaciones de municipios para la prestación de servicios públicos o la

celebración de convenios interadministrativos para el mismo efecto.

Son competencias de la nación: 1) En forma privativa planificar, asignar,

gestionar y controlar el uso del espectro electromagnético. 2) En forma

15
privativa planificar, asignar y gestionar el uso del gas combustible en

cuanto sea económica y técnicamente posible. 3) Asegurar que se

realicen en el país las actividades de generación e interconexión a las

redes nacionales de energía eléctrica, la interconexión a la red pública de

telecomunicaciones y las actividades de comercialización, construcción y

operación de gasoductos y de redes para otros servicios que surjan por el

desarrollo tecnológico y que requieren redes de interconexión. 4) Apoyar

financiera, técnica y administrativamente a las empresas de servicios

públicos o a los municipios que hayan asumido la prestación directa así

como las empresas organizadas con participación de la nación o de los

departamentos para la prestación de servicios públicos de su competencia

y a las empresas cuyo capital pertenezca mayoritariamente a una o varias

cooperativas o a empresas asociativas de naturaleza cooperativa. 5) Velar

por la protección de los recursos naturales o ambientales utilizados en la

prestación de los servicios públicos. 6) Prestar los servicios directamente

cuando los departamentos y los municipios no tengan capacidad para ello.

Podemos concluir que el legislador quiso liberar la prestación de los

servicios públicos del monopolio del Estado y, que la iniciativa de la

prestación perteneciera en primera instancia a los particulares, a

diferencia del régimen anterior a la Constitución de 1.991 en el cual los

particulares únicamente colaboraban por medio de la figura de la

16
 concesión; en consecuencia, el Estado solo de manera subsidiaria presta

los servicio, directamente o a través de sus entidades descentralizadas,

manteniendo privativamente la función de regulación en cabeza del

Congreso y, en cabeza del Presidente de la República la de señalar las

políticas generales de administración y control de eficiencia la cual puede

ejercer directamente o delegarla en las comisiones de regulación, y las de

control, inspección y vigilancia que ejerce por medio de la

Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios.

2. Personería jurídica: La entidad descentralizada debe ser sujeto de

derechos y obligaciones.

3. Autonomía patrimonial: La entidad debe contar con un patrimonio propio

y administrarlo independientemente.

4. Autonomía financiera: Para garantizar su autonomía la entidad territorial

debe procurarse sus propios ingresos y decidir la forma de emplearlos.

5. Autogestión administrativa: El ente debe tener la potestad de organizarse

internamente de manera autónoma.

17
6. Autoridades locales: Son autoridades propias elegidas normalmente por

elección popular tales como gobernadores, diputados, alcaldes y

concejales.

7. Control de tutela: La autoridad central debe ejercer control sobre las

autoridades locales con la finalidad de evitar extralimitaciones en el

ejercicio de sus competencias y unificar la política nacional.

1.2.1.2.2. Descentralización funcional o por servicios. Consistente en

el otorgamiento de competencias o funciones administrativas a entidades que

se crean para ejercer actividades especializadas que pueden ser la prestación

de servicios o la realización de actividades de interés público o social. En

Colombia, se manifiesta por medio de los establecimientos públicos, las

empresas industriales y comerciales del Estado, las sociedades de economía

mixta, empresas sociales del Estado, entes universitarios autónomos, entre

otros.

Características:12

1. Creación o autorización legal.13

2. Actividades técnicas y especializadas.

12
AYALA. Op.Cit. Pág. 130.
13
CONSTITUCIÓN POLÍTICA DE COLOMBIA. Artículo 210

18
3. Personería jurídica.

4. Autonomía patrimonial y financiera.

5. Autonomía administrativa.

6. Autoridades propias.

7. Control de tutela.

1.2.1.2.3. Descentralización por colaboración. Consiste en el

ejercicio de funciones administrativas o prestación de servicios públicos14 no

inherentes al Estado, por parte de personas naturales y jurídicas privadas,

“en las condiciones que determine la ley”15. A través de ésta, se aprovechan

la experiencia y la eficacia privada para el cumplimiento de las funciones y la

prestación de los servicios, satisfaciendo necesidades de cualquier orden

(nacionales o locales), dependiendo del órgano estatal que emplee este

mecanismo.

Un ejemplo de esta modalidad de descentralización lo podemos encontrar en

las Cámaras de Comercio que, siendo entidades de naturaleza privada

ejercen la función pública de registro mercantil.

14
RODRÍGUEZ, Libardo. Op. Cit. Pág. 53. “No quiere decir que siempre que los particulares presten servicios
públicos estén ejerciendo funciones administrativas, pues dentro de la evolución actual del Estado la prestación de
algunos servicios se considera una actividad propia de los particulares, de tal manera que solamente cuando la
prestación misma del servicio se considere una actividad propia y de competencia del Estado, su traslado a
particulares implicará el ejercicio de funciones administrativas por parte de éstos”.
15
CONSTITUCIÓN POLÍTICA DE COLOMBIA. Artículo 210

19
El Código Contencioso Administrativo (Decreto Ley 1 de 1.984) reconoció,

expresamente, la posibilidad de que los particulares ejercieran funciones

administrativas al establecer que sus normas se aplicaban en este evento.

La Constitución Política colombiana consagra el ejercicio de funciones

administrativas por parte de particulares en los artículos 123 y 210. El

primero de ellos establece que “la ley determinará el régimen aplicable a los

particulares que temporalmente desempeñen funciones públicas y regulará su

ejercicio” y el segundo que “los particulares pueden cumplir funciones

administrativas en las condiciones que señale la ley”.

En desarrollo del precepto constitucional y con el objeto de regular el

ejercicio de la función administrativa, se expidió la ley 489 de 1.998 la cual en

el capítulo XVI establece el régimen del ejercicio de funciones administrativas

por los particulares.

El artículo 110 de la mencionada ley determina que “las personas naturales y

jurídicas privadas podrán ejercer funciones administrativas, salvo disposición

legal en contrario, bajo las siguientes condiciones:

La regulación, el control, la vigilancia y la orientación de la función

administrativa corresponderá en todo momento, dentro del marco legal a la

20
autoridad o entidad pública titular de la función la que, en consecuencia,

deberá impartir las instrucciones y directrices necesarias para su ejercicio.

Sin perjuicio de los controles pertinentes por razón de la naturaleza de la

actividad, la entidad pública que confiera la atribución de las funciones

ejercerá directamente un control sobre el cumplimiento de las finalidades,

objetivos, políticas y programas que deben ser observados por el particular.

Por motivos de Interés público o social y en cualquier tiempo, la entidad o

autoridad que ha atribuido a los particulares el ejercicio de las funciones

administrativas puede dar por terminada la autorización.

La atribución de las funciones administrativas deberá estar precedida de acto

administrativo y acompañada de convenio, si fuere el caso.”

En los siguientes artículos la ley determina los requisitos y procedimientos de

los actos administrativos y convenios para conferir funciones administrativas

a particulares, el régimen jurídico de los actos y contratos celebrados por

particulares con motivo de las funciones conferidas, las inhabilidades e

incompatibilidades y el control sobre las funciones.

1.2.2. Desconcentración. Respecto de esta figura, tal como se hizo

anteriormente con la descentralización, es necesario exponer las nociones

21
que la doctrina ha emitido al respecto, con la finalidad de llegar a una

definición propia.

Para De Laubadére la desconcentración consiste en “aumentar las

atribuciones de las autoridades locales centralizadas y en descongestionar el

poder central en beneficio de sus representantes locales”.16

Según Alvaro Bustamante Ledesma consiste en “el otorgamiento de

funciones, actividades y servicios para que sean ejercidos y prestados a

nombre de las autoridades centrales”. Afirma que en este sistema “se

reparten las funciones públicas, se desplaza su ejercicio del centro a la

periferia, pero la responsabilidad última de la actividad administrativa

permanece centralizada, como también las facultades decisorias”.17

De acuerdo con Georges Vedel es “una técnica de organización que consiste

en delegar importantes poderes de decisión en agentes del poder central que

se encuentran a la cabeza de las distintas circunscripciones administrativas o

de los diversos servicios”.18

16
DE LAUBADERE. Op. Cit. Pág. 139
17
BUSTAMANTE LEDESMA, Alvaro. Derecho Administrativo Colombiano Tomo I. Editorial Jurídica de Colombia Ltda..
Primera edición. Medellín. 1.994. Pág. 10.
18
VEDEL, Op.Cit. Pág. 538.

22
Sayagués Laso afirma que la desconcentración “es la etapa mínima de la

descentralización que se configura cuando a un órgano subordinado

jerárquicamente se le confieren ciertos poderes de administración para que

los ejerza a título de competencia propia bajo determinado contralor del

órgano superior”.19

Para Libardo Rodríguez “la desconcentración es apenas un fenómeno de

limitación a la excesiva centralización, pero que se ubica todavía dentro de

esta última , pues el Estado continua monopolizando el ejercicio de las

funciones. Podría decirse que es una centralización atenuada”.20

Según Ayala Caldas la desconcentración “se presenta, cuando la ley traslada

algunas de las funciones del órgano central a unidades administrativas que

están subordinadas a éste, sin concederles personería a los subordinados o

también se pueden traspasar esas funciones a un agente local del Estado o a

otra entidad de carácter nacional y en todos los casos, el superior jerárquico

mantiene un control sobre los subordinados”.21

19
SAYAGUÉS. Op. Cit. Pág. 240.
20
RODRÍGUEZ, Libardo. Op. Cit. Pág. 46.
21
AYALA. Op. Cit. Pág. 106.

23
Según Gustavo Humberto Rodríguez “se desconcentra cuando la ley traslada

algunas de las funciones del órgano central a unidades administrativas que

están subordinadas a ésta, sin darle personería a tales subordinados”.22

Finalmente, la Ley 489 de 1.998 señala, en el artículo 8, que la

desconcentración es “la radicación de competencias y funciones en

dependencias ubicadas fuera de la sede principal del organismo o entidad

administrativa sin perjuicio de las potestades y deberes de orientación e

instrucción que corresponde ejercer a los jefes superiores de la

Administración, la cual no implica delegación y podrá hacerse por territorio y

por funciones”.

La Corte Constitucional en la sentencia C- 561 del 4 de agosto de 1.999

(Magistrado Ponente: Alfredo Beltrán Sierra) ha señalado que “La

desconcentración, hace relación a la transferencia de potestades para la toma

de decisiones, a instancias o agencias que se encuentran subordinadas al

ente central, sin que necesariamente, gocen de personería jurídica, ni

presupuesto, ni reglamento administrativo propio. El propósito de esta

figura, es el de descongestionar la gran cantidad de tareas que corresponden

22
RODRÍGUEZ R., Gustavo Humberto. Derecho Administrativo General. Ediciones Ciencia y Derecho. Segunda
edición. Santa Fe de Bogotá. 1.997. Pág. 102.

24
a las autoridades administrativas y, en ese orden de ideas, contribuir a un

rápido y eficaz diligenciamiento de los asuntos administrativos”.

De igual forma señala que “ la desconcentración en cierta medida, es la

variante práctica de la centralización, y desde un punto de vista dinámico, se

ha definido como transferencia de funciones administrativas que

corresponden a órganos de una misma persona administrativa.”

Después del análisis de las definiciones presentadas por la doctrina, y de

acuerdo con la definición legal consideramos que la desconcentración es una

técnica administrativa consistente en la radicación de funciones de un órgano

o entidad administrativa, en dependencias suyas carentes de personería

jurídica y ubicadas fuera de la sede principal, manteniendo aquellos deberes

y poderes de orientación e instrucción sobre éstas.

Esta figura es utilizada para descongestionar el ejercicio de las funciones

administrativas conservando el ente central la titularidad de las mismas y la

capacidad decisoria.

La doctrina reconoce los siguientes elementos23

a. Mandato legal ordenando el traslado de competencias

b. Traslado de competencias en relación sólo con algunas funciones.

23
Ibíd. Pág. 103.

25
c. Traslado de competencias de una persona jurídica a un órgano que le está

subordinado.

d. Sujeción de ese órgano subordinado a la jerarquía del desconcentrado.

1.2.2.1. Características.

a. Necesidad de autorización legal.

b. Las decisiones son tomadas en nombre de la entidad central.

c. Permanencia en la cesión de competencias, es decir, para que el órgano

superior reasuma la competencia se requiere de nueva ley que lo

disponga.

d. No hay creación de una nueva persona jurídica.

e. El traslado de competencias es parcial.

f. Conservación de la subordinación jerárquica.

g. El órgano superior conserva la titularidad de la función y ejerce un control

jerárquico atenuado sobre los organismos que la ejecutan.

h. No hay total autonomía del órgano desconcentrado en el ejercicio de la

función.

i. Tiene un carácter puramente funcional, es decir, no hay desplazamiento

estructural u orgánico.

j. La competencia se confiere en forma exclusiva de tal manera que solo

puede ser ejercida por el órgano desconcentrado y no por otro.

26
1.2.2.2. Modalidades. La ley 489 de 1.998 dentro de la definición de

desconcentración consagrada en el artículo 8, implícitamente reconoce dos

modalidades de la figura, la territorial y la funcional.

• Territorial: Consiste en el desplazamiento de funciones

administrativas del sector central hacia las circunscripciones, las cuales

son cumplidas bajo la dirección y control del órgano central.

• Simplemente jerárquica: Se presenta cuando el desplazamiento de

funciones administrativas se realiza de autoridades superiores a

subordinados sin desplazamiento territorial, es decir, continúan siendo

ejercidas desde el centro.

Parte de la doctrina considera que existen dos mecanismos para realizar este

traslado de funciones, la delegación y la adscripción o asignación legal. El

primero se presenta cuando el funcionario que es titular de determinada

función administrativa la traslada a un inferior para que la ejerza en su

nombre, y el segundo opera cuando es la ley la que otorga directamente a la

autoridad inferior determinada función que, en principio, corresponde a la

autoridad superior.24

24
BUSTAMANTE. Op. Cit. Pág. 10-11.

27
1.2.3. Delegación. De acuerdo con Gustavo Penagos consiste en

“transferir competencias a entes autónomos para que resuelvan en forma

independiente y definitiva, pudiendo el delegante revocar la decisión y

reasumir la competencia”.25

Para Libardo Rodríguez “mediante la delegación el funcionario que es titular

de una función (delegante) la traslada a otra autoridad (delegatario), para

que éste la ejerza en nombre de aquél”.26

La ley 489 de 1.998, en su artículo 9, determina que “las autoridades

administrativas, en virtud de lo dispuesto en la Constitución política y de

conformidad con la presente ley, deberán mediante acto de delegación,

transferir el ejercicio de funciones a sus colaboradores o a otras autoridades,

con funciones afines o complementarias”.

En el artículo 10 consagra los requisitos de la delegación, así: “en el acto de

delegación, que siempre será escrito, se determinará la autoridad delegataria

y las funciones o asuntos específicos cuya atención y decisión se transfieran”.

25
PENAGOS VARGAS, Gustavo. Descentralización Administrativa: centralización, desconcentración, delegación,
avocación en la Constitución de 1.991. Editorial Librería del Profesional. Santa Fe de Bogotá. 1.991.
26
RODRÍGUEZ, Libardo. Op. Cit. Pág. 47.

28
En el artículo 11 establece las funciones indelegables y en el artículo 12

señala el régimen de los actos del delegatario determinando que la

delegación exime de responsabilidad al delegante, la cual corresponde

exclusivamente al delegatario, sin perjuicio de que en virtud de lo expuesto

en el artículo 211 de la Constitución Política, la autoridad delegante pueda en

cualquier tiempo reasumir la competencia y revisar los actos expedidos por el

delegatario, con sujeción a las disposiciones del Código Contencioso

Administrativo.

En el artículo 14 determina que la delegación de funciones de los organismos

y entidades administrativos del orden nacional efectuada a favor de entidades

descentralizadas o entidades territoriales deberá acompañarse de la

celebración de convenios en los que se fijen los derechos y obligaciones de

las entidades delegante y delegataria.

De acuerdo con Libardo Rodríguez, el artículo 14 consagra una delegación

impropia ya que “como el delegatario no es un colaborador del delegante, es

decir no se encuentra bajo su subordinación, la delegación no se concreta en

un acto administrativo unilateral, por lo cual podrá hablarse de “delegación

29
impropia”, para diferenciarla de la delegación propiamente dicha, que es la

que se origina en la voluntad exclusiva del delegante”.27

La Corte Constitucional ha señalado en la sentencia C-722 del 29 de

Septiembre de 1.999, (Magistrado Ponente: Vladimiro Naranjo Mesa) que ”la

delegación desde un punto de vista jurídico y administrativo es la modalidad

de trasformación de funciones administrativas en virtud de la cual, y en los

supuestos permitidos por la ley se faculta a un sujeto u órgano que hace

transferencia.”

En nuestro concepto es un mecanismo administrativo consistente en el

traslado de competencias que, con base en una autorización legal, realiza una

autoridad administrativa a sus colaboradores o a otras autoridades, pudiendo

el delegante revocar los actos del delegado reasumiendo la responsabilidad

correspondiente.

La doctrina ha establecido los siguientes elementos constitutivos de la

delegación:

a. Autorización legal para delegar.

b. Determinación del asunto delegable.

27
Ibíd. Pág. 48.

30
c. Acto del superior delegando la competencia y precisando la extensión.

La delegación presenta las siguientes características:

a. Traslado transitorio de competencias.28

b. Traslado de responsabilidad sobre el acto delegado del delegante al

delegatario, quien la asume.

c. Capacidad de revocación del acto delegado por parte de la autoridad

delegante.

d. Imposibilidad de subdelegar sin previa autorización legal.

1.2.4. Control de Tutela y Control Jerárquico. Dentro de la

organización administrativa son de gran importancia los mecanismos

utilizados para encauzar la actividad del Estado, dentro del marco de la

legalidad, para proteger sus intereses y propender por el bienestar general.

Es así como, existen dos tipos de control que ejercen las autoridades

administrativas: el control jerárquico y control de tutela. El primero, según

28
RODRÍGUEZ, Gustavo. Op. Cit. Pág 147.

31
la doctrina, es característico del régimen centralizado, mientras que el

segundo lo es del régimen descentralizado.29

1.2.4.1. Control jerárquico. Es el que ejerce la autoridad administrativa

superior sobre las autoridades o funcionarios inferiores con fundamento en su

jerarquía, entendida ésta como “la relación jurídica administrativa interna que

vincula entre sí los órganos de la Administración y los funcionarios, mediante

poderes de subordinación para asegurar unidad en la acción”30. Puede ser

ejercido sobre la persona de los funcionarios y sobre sus actos y no requiere

norma expresa que lo autorice.

Sobre la persona comprende la facultad de nombramiento y remoción para

designar y desvincular a los funcionarios que le estén subordinados, y el

poder disciplinario para sancionar a los que incurran en faltas determinadas

por la ley como generadoras de responsabilidad.

Sobre los actos de los funcionarios existen el poder de revisión consistente en

el examen previo de los actos de los inferiores para otorgar la

correspondiente aprobación, o posterior para suspenderlos, reformarlos o

revocarlos, sea que medie el recurso de apelación o la revocatoria directa, y

29
RODRIGUEZ, Libardo. Op. Cit. Pág. 56.
30
AYALA. Op. Cit. Pág. 112.

32
el poder de mando consistente en la facultad de dar órdenes e instrucciones

señalando los lineamientos que deben seguirse para la ejecución de las

funciones.

Adicionalmente, existen los poderes de vigilancia y de resolución de conflictos

de competencia, el primero consiste en la facultad de exigir cuentas y

cualquier información para controlar el adecuado desarrollo de las funciones,

y el segundo para asegurar que las funciones sean desempeñadas por el

funcionario competente.

1.2.4.2. Control de Tutela. Es propio de la descentralización

administrativa puesto que ésta no implica una independencia total por parte

de las entidades territoriales o descentralizadas, por ello la Constitución o la

ley confiere a la autoridad central la facultad de ejercer sobre éstas un

control basado en dependencia no jerárquica para coordinar, orientar e

instruir sus actividades conforme con las políticas trazadas por el gobierno

armonizando la actividad administrativa, sin que conlleve la posibilidad de

impartir órdenes.31

Este control no se presume pues la regla general es la autonomía, por lo

tanto, solo se ejerce en los casos y formas previstos en la ley.

31
Ibid,. Pág. 125.

33
De acuerdo con Libardo Rodríguez32 “según el espíritu de la descentralización,

no debería existir control de tutela sobre las personas de los funcionarios de

los entes descentralizados, pues ese control personal implica algún grado de

subordinación jerárquica, lo cual es extraño a esta institución, sin embargo el

derecho positivo colombiano consagra algunos casos”.33

El control de tutela se ejerce fundamentalmente sobre los actos de las

entidades descentralizadas y, por regla general, no permite la revocación o

reforma de los mismos acudiéndose a otros mecanismos, que para las

entidades territoriales son la reserva de la iniciativa para la adopción de

ciertas decisiones en determinadas autoridades, la objeción de proyectos

ilegales o inconvenientes o su demanda ante la jurisdicción de lo contencioso

administrativo, y para las entidades descentralizadas por servicios la

participación por medio de representantes en sus órganos directivos y la

demanda de actos que sean considerados ilegales.

1.2.5. Diferencias entre descentralización, desconcentración y

delegación. La Corte Constitucional en sentencia C- 561 del 4 de agosto de

1.999 (Magistrado Ponente: Alfredo Bernal Sierra) ha distinguido en el

32
RODRIGUEZ, Libardo. Op. Cit. Pág. 58.
33
CONSTITUCIÓN POLÍTICA DE COLOMBIA. Artículos 189 – 13, 304, 314 y artículo 91 de la ley 489 de 1.998.

34
artículo 209 de la Constitución Política tres tipos de principios de la función

administrativa, los finalísticos, los funcionales y los organizacionales,

ubicando dentro de estos últimos la descentralización, a desconcentración y

la delegación de funciones.

La misma Corporación en la sentencia C-496 del 15 de septiembre de 1.998

(Magistrado Ponente: Eduardo Cifuentes Muñoz) determinó la diferencia

entre las tres figuras así: “La descentralización es un principio organizacional

que tiene por objeto distribuir funciones entre la administración central y los

territorios (descentralización territorial), o entre la primera y entidades que

cumplen con labores especializadas (descentralización por servicios), de

manera que el ejercicio de determinadas funciones administrativas sea

realizado en un marco de autonomía por las entidades territoriales o las

instituciones especializadas. La delegación y la desconcentración, por su

parte, atienden más a la transferencia de funciones radicadas en cabeza de

los órganos administrativos superiores a instituciones u organismos

dependientes de ellos, sin que el titular original de esas atribuciones pierda el

control y la dirección política y administrativa sobre el desarrollo de esas

funciones. Por eso, se señala que estas dos fórmulas organizacionales

constituyen, en principio, variantes del ejercicio centralizado de la función

administrativa“.

35
En la misma sentencia resalta que “la desconcentración de funciones se

realiza (hace y deshace) mediante la ley, en tanto, que la delegación se

realiza y revoca por la autoridad administrativa titular de la atribución”,

destacando como elemento común la finalidad de las dos figuras la cual es

“descongestionar los órganos superiores que conforman el aparato

administrativo y, facilitar y agilizar la gestión de los asuntos administrativos,

con el objeto de realizar y desarrollar los fines del Estado en beneficio de los

administrados, en cumplimiento y desarrollo de los preceptos

constitucionales”.

El Consejo de Estado Sala de lo Contencioso Administrativo Sección Primera

(Consejero Ponente: Manuel S. Urueta Ayola) expediente 3995 del 9 de

agosto de 1.999, distinguió que cuando el funcionario conserva como facultad

general la de resolver el recurso de apelación contra los actos producidos por

sus inferiores jerárquicos, sin necesidad de reasumir funciones, no puede

hablarse de delegación de funciones, sino de un fenómeno de

desconcentración en el ejercicio de las mismas, en donde la autoridad

superior conserva la titularidad de la competencia.

Del análisis efectuado anteriormente, hemos encontrado algunos elementos

distintivos de las tres formas de organización administrativa, no obstante que

36
tienen en común el hecho de ser mecanismos de traslado de competencias,

como son:

• Personería Jurídica: En la descentralización existe una persona jurídica

en cabeza de la cual se radican las competencias, mientras que en la

desconcentración y en la delegación este traslado se realiza entre

órganos de la misma dependencia sin otorgarles personería, salvo

cuando la delegación, de acuerdo con la ley 489 de 1.999, se realiza

mediante convenio con una persona jurídica con funciones afines o

similares.

• Control: El control de tutela es característico de la descentralización,

mientras que el jerárquico lo es de la desconcentración y delegación.

• Origen: La descentralización y la desconcentración deben ser

establecidas por ley, la delegación en cambio, solo requiere

autorización legal y voluntad de la autoridad administrativa.

• Titularidad de las funciones: En la desconcentración la autoridad que

desconcentra las funciones conserva la titularidad de ellas, mientras

que en la delegación el delegatario adquiere la titularidad de las

funciones, pudiendo el delegante reasumirlas en cualquier momento.

37
 • Duración: En la descentralización y la desconcentración el traslado de

competencias es permanente, a diferencia de la delegación en la cuál

es transitoria.

• Alcance: En la descentralización la transferencia de las competencias

es total, mientras que en la delegación es parcial.

1.2.6. Importancia del análisis de los mecanismos de organización

administrativa. En este capitulo, se ha buscado adaptar la teoría del

Estado y de la organización administrativa a la realidad jurídica colombiana

con la finalidad de que, una vez examinada la distribución de las funciones

administrativas en Bogotá, podamos establecer qué figura administrativa se

aplica en las localidades del Distrito Capital y, posteriormente, analizar su

conveniencia para la satisfacción de las necesidades locales y para las

aspiraciones de las comunidades locales de que sus autoridades decidan

autónomamente el desarrollo de su zona, dentro del marco de la

participación ciudadana que la Constitución contempla.

38
1.3. BREVE HISTORIA DE LA ORGANIZACIÓN DEL ESTADO EN

COLOMBIA

El movimiento independentista estuvo influenciado por las ideas de la

Revolución francesa y de la independencia de las trece colonias americanas,

tendientes a la abolición de los privilegios de clase y a la reivindicación de los

derechos naturales del hombre. Estas ideas adquirieron mayor trascendencia

debido a las crecientes desigualdades que se presentaban en las relaciones

entre España y sus colonias americanas que se hacían evidentes en la

limitada representación de éstas en la Suprema Junta Central Española.34

El descontento generalizado provocó, finalmente, el grito de independencia el

20 de julio de 1.810, en virtud del cual se instaló la Junta Suprema de

Gobierno de Santa Fe, la cual, ante la necesidad de elaborar una Constitución

que organizará el gobierno y consagrara los derechos de los asociados,

solicitó a las provincias el nombramiento de delegados para integrar un

Congreso General del Reino que se reuniría en la capital, haciendo un

llamado a la unidad política. Esta convocatoria fue desatendida por las

ciudades de mayor importancia como Cartagena, Popayán y Medellín, entre

34
HENAO HIDRON, Javier. Panorama del Derecho constitucional Colombiano. Editorial Temis. Novena edición. Santa
Fe de Bogotá. 1.994.

39
otras, debido a la desconfianza ante la posibilidad de la instauración de un

régimen centralista en cabeza de la Junta Suprema, por ello buscaron darse

su propia organización política erigiéndose autónomas, generándose dos

tendencias acerca de la organización del Estado, una federalista y otra

centralista.35

Ante esta situación la Junta Suprema expidió la Constitución de

Cundinamarca de 1.811 que aspiraba fuese nacional, consagrando una

monarquía constitucional a la cabeza de Fernando VII cuyo poder estaría

moderado por una representación nacional en las ramas legislativa, ejecutiva

y judicial del poder público. En 1.812, se expidió para Cundinamarca una

nueva Constitución cambiando la monarquía por un gobierno popular

representativo.

Por su parte, en 1.811 los delegados de Antioquía, Cartagena, Popayán,

Pamplona, Tunja y Neiva suscribieron el Acta de federación de las Provincias

Unidas de la Nueva Granada, en la cual las provincias se reconocen como

iguales, independientes y soberanas, garantizando la integridad de sus

territorios y de su administración interior, y a partir de ella expidieron sus

propias constituciones.

35
ESCOBAR ESCOBAR, José Félix. Sistemas de Relaciones entre Autoridades centrales y Locales. Tesis de Grado.
Colegio Mayor de Nuestra Señora del Rosario. Facultad de Jurisprudencia. 1.970.

40
Se presentaron grandes desacuerdos entre centralistas y federalistas

desatando la guerra civil que culminó el 9 de enero de 1.813 resultando

vencedores los centralistas liderados por Nariño. Posteriormente, se declaró

la paz entre los centralistas y los federalistas.

Entre 1.815 y 1.816 España alarmada por la declaración de independencia de

sus provincias inicia la reconquista del territorio y, después de varios años de

lucha entre los ejércitos granadinos y los españoles, el 7 de agosto de 1.819,

se declaró la independencia absoluta de la Nueva Granada.

El 15 de febrero de 1.819 se instaló el Congreso de Angostura el cual expidió

la ley fundamental de la Gran Colombia conformada por Venezuela, Colombia

y Ecuador. Se dispuso que en 1.821 se reuniese el Congreso General de la

Gran Colombia para expedir la Constitución, la cual determinó la forma de

Estado centralista sin tener en cuenta las diferencias entre los departamentos

que conformaban el Estado, los cuales poseían conciencia de nacionalidad.

Debido a esto, a las distancias y a las ambiciones de los caudillos locales se

produjo el fracaso de la Gran Colombia once años después de su creación.

Los defectos que presentaba la Constitución de 1.821, principalmente el que

hacía referencia a la centralización del poder dentro de un territorio tan

41
extenso, generaron la necesidad de convocar un Congreso Constituyente que

se desarrolló en constantes pugnas entre federalistas y centralistas y culminó

con el retiro de los centralistas. Como consecuencia, Bolivar asumió la

dictadura en 1.828.

El 20 de enero de 1.830 inició sus sesiones el llamado “Congreso Admirable”

que buscaba superar la situación de crisis existente, confiriéndole a los

departamentos, provincias, cantones y parroquias mayores facultades de

administración, sin embargo, a pesar de los esfuerzos, se produjo la

separación de Venezuela y Ecuador y, por lo tanto, la disolución de la Gran

Colombia.

Ante la disolución de la Gran Colombia36, en 1.832, se expidió una nueva

Constitución para el “Estado de la Nueva Granada” que adoptó el modelo

centralista, estructurando el gobierno con un poder ejecutivo único y fuerte

políticamente, pero desposeído de muchas de sus funciones administrativas

que se radicaron en cabeza de las provincias y demás autoridades locales.

Posteriormente, como consecuencia de la guerra civil de 1.840 generada por

las ambiciones políticas de algunos gobernadores, se expidió la Constitución

36
SACHICA, Luis Carlos. Nuevo Constitucionalismo Colombiano. Editorivhnmfgktual Temis. Undécima edición. Santa
Fe de Bogotá. 1.994.

42
de 1.843, en la cual el centralismo se afianza. Durante este periodo se

forman y consolidan los dos partidos políticos tradicionales, el liberal y el

conservador; el primero acoge la tesis federalista y el segundo la centralista.

En 1.853, se expide una nueva Constitución en la cual se acoge un sistema

híbrido (centro-federal)37. Coexistía una organización nacional centralizada y

unos gobiernos seccionales con autonomía tal que podían darse su propia

Constitución; así mismo se permite que la ley ordinaria modifique la división

territorial del país, lo cual llevó a que las provincias se convirtieran en Estados

Soberanos. La multiplicación de los Estados llevó a la creación de un sistema

federalista, por lo tanto, la Constitución vigente quedó insubsistente.

Como consecuencia, surge en 1.858 la Confederación Granadina que se rigió

por una nueva Constitución, la cual abolió completamente el sistema

centralista. La nueva nación, regida por el sistema federalista, se conformó

con la reunión de varios Estados cuyas funciones se determinaban

constitucionalmente enumerando los negocios de competencia exclusiva del

Gobierno general y los comunes al mismo y al Gobierno de los Estados.

Las diferencias acerca de la autonomía de los Estados de la Confederación

desataron la guerra civil de 1.860 que condujo a que, el 10 de septiembre de

37
HENAO. Op. Cit. Pág. 20.

43
1.861, se reuniera el Congreso Nacional de Plenipotenciarios al cual

asistieron los delegados de siete de los nueve Estados existentes quienes

aprobaron el Pacto de Unión, creando los Estados Unidos de Colombia. Este

pacto previó que la Constitución de los Estados Unidos de Colombia fuese

expedida por una Convención Nacional que debía reunirse en la ciudad de

Rionegro, la cual se celebró en el año de 1.863, adoptando la forma federal

para la organización del Estado, en virtud de la cual se le otorgó a los

Estados absoluta soberanía e independencia, generando un desequilibrio

entre el poder del Estado Federal y el de los Estados federados. Esta

Constitución produjo una situación de anarquía como consecuencia de la

autonomía concedida a los Estados para el manejo de sus asuntos, a la

posibilidad de éstos de armarse y de tener sus propios ejércitos lo cual tuvo

como consecuencia una sucesión de guerras civiles.

Como respuesta a esta crisis y a partir del programa de “regeneración”, en

1.886 fue expedida la Constitución que estableció la fórmula de unidad

política y descentralización administrativa, denominando a la nación

República de Colombia, suprimiendo los Estados y dando inicio a los

departamentos los cuales se dividieron en provincias y éstas en distrito

municipales. Así mismo, determinó que la soberanía residía exclusivamente

44
en la nación, unificó la legislación y radicó en cabeza de la nación la dirección

del ejército y la conservación del orden público.

Esta Constitución tuvo varias reformas sin que se alterará drásticamente el

régimen político bajo el cual fue estructurada, con excepción de la reforma de

1.986 que introdujo la elección popular de alcaldes, la cual elimina la

dependencia jerárquica del alcalde frente al gobernador, constituyéndose en

un fuerte golpe contra la centralización política.

En 1.991, la Asamblea Nacional Constituyente promulgó la Constitución

vigente la cual mantuvo la forma de Estado unitario con descentralización

administrativa y autonomía de las entidades territoriales.

45
 2. ORGANIZACIÓN ADMINISTRATIVA DE BOGOTÁ

2.1. ORGANIZACIÓN ADMINISTRATIVA DISTRITAL ANTES DE LA

CONSTITUCIÓN DE 1.991

Con anterioridad al año de 1.905 Bogotá estuvo sometida al régimen

municipal ordinario. Fue en este año cuando por medio de la Ley 17, artículo

11 reglamentado por el decreto 509, se organizó el municipio de Bogotá

como Distrito Capital38 administrado por el Gobierno Nacional, cuyos

gobernantes eran nombrados y removidos libremente por el Presidente de la

República.39

El Acto Legislativo número 2 de 1.908 señaló que en cada municipio habría

una corporación popular que se denominaría Concejo Municipal y que la

acción administrativa correspondería al Alcalde, el cual tenía el carácter de

agente del ejecutivo.

38
HENAO HIDRÓN, Javier. Panorama del Derecho Constitucional Colombiano. Editorial Temis S.A. Novena edición.
Santa Fe de Bogotá. 1994.Pag 41 y 115.
39
ESCUELA SUPERIOR DE ADMINISTRACIÓN PUBLICA ESAP. Régimen Jurídico de las localidades del Distrito Capital.
Centro de Publicaciones. Santa Fe de Bogotá D.C. 1.994.
La Ley 65 de 1.909 determinó que Bogotá se regiría por el régimen municipal

ordinario y que sería administrada por el Concejo y el Alcalde, y vigilada por

el Personero.

El Acto Legislativo 1 de 1.945 estipuló que Bogotá sería organizada por el

legislador como Distrito Especial, sin sujeción al régimen municipal ordinario,

lo cual ocurrió con el decreto 3640 de 1.954. Este decreto confirmó la

calidad de Bogotá como capital de la República separada del Departamento

de Cundinamarca y que su Alcalde sería nombrado por el Presidente de la

República.

En este mismo año se realizó, por medio de la Ordenanza 7 en ejercicio de

las facultades conferidas por el decreto 3463, la anexión a Bogotá de los

municipios de Fontibón, Bosa, Usme, Suba, Usaquén y Engativá los cuales

pasaron a ser zonas administrativas, y por medio del Acuerdo 11 de 1.954 se

crearon las Alcaldías Menores para facilitar la administración de Bogotá, lo

que debido a su extensión era muy difícil.

El Acto Legislativo 1 de 1.968 modificó el artículo 196 de la Constitución

determinando que los Concejos podrían crear Juntas Administradoras Locales

para sectores del territorio municipal, asignándoles algunas de sus funciones

47
y señalando su organización dentro de los límites que determine la ley, pero

por falta de voluntad política nunca se reglamentó.

Posteriormente, el decreto 3133 de 1.968 instituyó a Bogotá como capital de

la República y del departamento de Cundinamarca confirmando su carácter

de Distrito Especial y excluyéndolo del régimen municipal ordinario.

Para 1.972 la organización administrativa distrital estaba conformada, según

el Acuerdo 26, por el Concejo, el Alcalde Mayor, los secretarios del Despacho,

los Directores de Departamentos Administrativos, la Junta Asesora y de

Contratos, la Junta de Planeación y la Alcaldía Menor. Estos organismos

integraban la Administración central y junto con ella existían otros

encargados de servicios especiales como son las instituciones

descentralizadas distritales y las sociedades de economía mixta.

El mismo Acuerdo, a partir del primero de enero de 1.973, dividió el territorio

del Distrito Especial de Bogotá en dieciséis circuitos llamados Alcaldías

Menores, reglamentadas a través del decreto 677 de 1.972. En cada circuito

existía un Alcalde menor agente del Gobierno, jefe de la administración

seccional que dependía jerárquicamente del Secretario de Gobierno. Dentro

de la Secretaría de Gobierno la oficina de administración y control de las

48
alcaldías menores era la encargada de la comunicación entre el Secretario de

Gobierno y los Alcaldes menores.

Además, existía una Junta de Coordinación Administrativa conformada por el

Alcalde Mayor o sus delegados, secretarios y directores de Departamentos

Administrativos.

Las actividades del Distrito se armonizaban por medio de una Junta de

Alcaldes Menores, conformada por el Alcalde Mayor, cuatro concejales, el

Secretario de Gobierno y los Alcaldes menores.

Esta disposición fue modificada por el Acuerdo 8 de 1.977, que reorganizó las

Alcaldías Menores creando dos zonas más, con las cuales el Distrito Especial

quedó dividido en dieciocho zonas. Los Alcaldes menores dependían directa

y jerárquicamente del Alcalde Mayor, siendo sus agentes y jefes de la

administración seccional y la supervisión, coordinación y control de sus

actividades correspondía al Secretario de Gobierno.

El Acuerdo 14 de 1.983, incluyó una nueva alcaldía menor, sumando hasta

ese momento diecinueve zonas del Distrito Especial. Finalmente, se

completaron 20 zonas con el Acuerdo 9 de 1.986.

49
La Ley 11 de 1.986 dictó el estatuto básico de la administración municipal y

ordenó la participación de la comunidad en el manejo de los asuntos locales.

Así mismo organizó, por primera vez, las Juntas Administradoras Locales y

confirió facultades extraordinarias al Presidente de la República para codificar

las disposiciones vigentes para la organización y funcionamiento de la

administración municipal, en ejercicio de las cuales el gobierno expidió el

decreto 1333 de 1.986 conocido como el Código del Régimen Municipal.

El Acto Legislativo número 1 de 1.986 estableció la elección popular de

alcaldes y, desde este año hasta 1.991, el régimen jurídico del Distrito

Especial se mantuvo igual. Sin embargo, se expidieron normas para regular

determinadas materias como la ley 78 de 1.986 que reguló las calidades,

funciones, faltas, prohibiciones del Alcalde y el régimen disciplinario.

A partir de este marco histórico podemos concluir que, dada la importancia

de Bogotá en el aspecto político y socio económico, se buscó desde 1.905

dotarla de un régimen distinto al municipal ordinario. Inicialmente, se le

organizó como distrito capital pero, por considerar que con este carácter su

administración quedaría sometida al predominio de las autoridades

nacionales, fue transformado en distrito especial para acentuar la capacidad

decisoria de las autoridades locales; no obstante, se mantuvo una fuerte

50
relación jerárquica entre el Presidente de la República, el Gobernador del

departamento y el Alcalde Mayor, hasta 1.986 año en el cual se instauró la

elección popular de alcaldes.

2.2. ORGANIZACIÓN ADMINISTRATIVA DISTRITAL DESPUÉS

DE LA CONSTITUCIÓN DE 1.991

2.2.1. Marco jurídico

2.2.1.1. Constitución Política. El Constituyente de 1.991 dentro

de los principios fundamentales determinó la organización de Colombia como

un Estado social de derecho organizado en forma de República unitaria,

descentralizada, con autonomía de sus entidades territoriales, democrática,

participativa y pluralista40 y como uno de los fines esenciales del Estado

estableció el facilitar la participación ciudadana en las decisiones que afectan

a la comunidad y en la vida económica, política, administrativa y cultural de la

Nación,41 consagrándola posteriormente como derecho fundamental en el

artículo 40 así “Todo ciudadano tiene derecho a participar en la

conformación, ejercicio y control del poder político.”

40
CONSTITUCIÓN POLÍTICA DE COLOMBIA, Artículo 1.
41
Íbíd, Artículo 2.

51
El artículo tercero señala que la soberanía reside exclusivamente en el pueblo

del cual emana el poder público, quien la ejerce en forma directa o por medio

de sus representantes de acuerdo a los parámetros establecidos en la misma

Constitución.

La Constitución de 1.886 promovió el principio de Estado unitario basado en

la centralización política y la descentralización administrativa, la cual se

amplió progresivamente y se proyectó en el ámbito político surgiendo

diferentes poderes y competencias a favor de las entidades territoriales. La

Corte Constitucional ha establecido que el constituyente de 1.991 “no

abandono el propósito de avanzar en el camino de la descentralización, pero

introdujo la noción de autonomía, que siendo novedosa en el

constitucionalismo colombiano, complementa los mecanismos propios de la

descentralización aunque no se confunde con ella, puesto que la autonomía

comporta la capacidad de los entes territoriales para manejar sus propios

asuntos, afirmando su independencia respecto del centro, merced a un

conjunto de derechos que, entre otros aspectos, les permiten darse normas

propias, escoger sus autoridades, gestionar sus intereses y manejar sus

recursos; procesos a los que, en correspondencia con las ideas de soberanía

popular y de democracia representativa, debe estar vinculada la

comunidad...”

52
De acuerdo con la Corte, “la descentralización y la autonomía son principios

de organización que ayudan a perfilar el tipo de Estado que la Constitución de

1.991 introdujo, sin embargo, es preciso acotar que no lo definen en su

complejidad, ya que una visión total del diseño constitucional de la estructura

estatal debe tomar en consideración el elemento que le sirve de marco y que

es el principio de unidad también contemplado en el artículo 1 de la

Constitución Política”42

En el mismo sentido, la Corte ha sostenido que “La autonomía y la

descentralización entrecruzan sus mecanismos de acción en múltiples

aspectos. Sin embargo, responden a ópticas diferentes: mientras la

descentralización busca una mayor libertad de las instancias periféricas -

territoriales y funcionales - en la toma de sus decisiones y, como

consecuencia de ello, una mayor eficiencia en el manejo de la cosa pública, la

autonomía encauza sus propósitos hacia la mayor libertad de los asociados en

aras de un mayor bienestar y control de sus propios intereses. La

Constitución de 1.991 introdujo cambios fundamentales en el régimen

territorial. Este pasó de un esquema con centralización política y

descentralización administrativa, donde el énfasis estaba en lo nacional y la

descentralización era una mera técnica de administrar, a un sistema de

42
CORTE CONSTITUCIONAL. Sala Plena. Sentencia C – 373 13 de agosto de 1.997. Mag. Pon: Fabio Morón Díaz.

53
autonomía para las entidades territoriales sin perder de vista la unidad del

Estado. Así lo reconoce el art. 1º de la nueva Constitución”.43

De los argumentos expuestos por la Corte Constitucional, se concluye que el

principio de ”centralización política y descentralización administrativa” ha sido

desplazado por los de “descentralización y autonomía” consagrados en la

Constitución de 1.991, y que la unidad del Estado no puede ser considerada

como un sinónimo de centralismo ya que la finalidad es su fortalecimiento

con base en el reconocimiento de la diversidad.

La Carta Política resalta en el artículo 209, los principios y mecanismos de

desarrollo de la función administrativa haciendo expresa alusión a la

descentralización, la desconcentración y la delegación de funciones; respecto

de esta última en el artículo 211 aclara que la delegación exime de

responsabilidad al delegante, la cual corresponde al delegatario, cuyos actos

podrá siempre reformar a revocar aquel, reasumiendo la responsabilidad.

Respecto de la organización territorial los artículos 286 y 287 determinan

como entidades territoriales a los departamentos, los distritos, los municipios

y los territorios indígenas y prevén la posibilidad de crear regiones y

provincias; las primeras, como unión de departamentos para la planeación

43
Ibíd. Sentencia C – 478. 6 de agosto de 1.992. Mag. Pon: Eduardo Cifuentes Muñoz.

54
del desarrollo y las segundas de municipios o territorios indígenas

circunvecinos. De igual forma, determina la autonomía de la cual gozan para

la gestión de sus intereses dentro de los límites de la Constitución y la ley

enumerando sus principales derechos:

1. Gobernarse por autoridades propias.

2. Ejercer las competencias que les correspondan.

3. Administrar los recursos y establecer los tributos necesarios para el

cumplimiento de sus funciones.

4. Participar de las rentas nacionales.

La Corte Constitucional en sentencia C- 517 de septiembre 15 de 1.992 ha

explicado el contenido de derechos de las entidades territoriales así: “ a) en

primer lugar, las entidades territoriales tienen derecho a gobernarse por

autoridades propias. Este derecho se ejerce mediante el voto directo de los

habitantes del respectivo territorio y de él se deriva la facultad de que gozan

las autoridades electas para definir el ejercicio de la autonomía territorial y

dentro de los límites del principio de unidad nacional, los destinos de la

respectiva entidad... De lo anterior es claro que el constituyente buscó

mucho más que una mera descentralización administrativa. En efecto, la

elección de las autoridades propias y los mecanismos de participación popular

55
son elementos especiales de la descentralización política que dota a la

entidad del derecho, dentro del principio de unidad, de manejar los asuntos

que conciernan a su territorio y a su población de manera autónoma...

b) Las entidades territoriales, en virtud de la autonomía que les atribuye la

Carta tienen derecho a ejercer las competencias que les corresponda. En

general son la Constitución y la ley orgánica del ordenamiento territorial las

encargadas de definir tales competencias...

c) Las entidades territoriales tienen además derechos a administrar sus

recursos y a establecer los tributos necesarios para el cumplimiento de sus

funciones. Según esta atribución, los impuestos nacionales deben ser

creados por la ley , los departamentales por ordenanza, y los municipales por

medio de acuerdos, sin que exista ninguna razón constitucional para que una

ley grave a la población de un municipio o departamento para el

cumplimiento de las funciones específicas de éste o de aquel...

d) Otro derecho de las entidades territoriales es el de participar en las rentas

nacionales. Así, la propia Constitución establece el situado fiscal,

acompañado de un importante principio según el cuál “no se podrán

descentralizar responsabilidades sin la previa asignación de recursos fiscales

suficientes para atenderlas””.

56
Concretamente, la Constitución se refiere a Bogotá reafirmando su calidad de

capital de la República y del departamento de Cundinamarca, organizándola

como distrito capital y estableciendo que “su régimen político, fiscal y

administrativo será el que determinen la Constitución, las leyes especiales

que para el mismo se dicten y las disposiciones vigentes para los municipios.

Con base en las normas generales que establezca la ley, el Concejo a

iniciativa del Alcalde, dividirá el territorio distrital en localidades, de acuerdo

con las características sociales de sus habitantes, y hará el correspondiente

reparto de competencias y funciones administrativas.

A las autoridades distritales corresponderá garantizar el desarrollo armónico e

integrado de la ciudad y la eficiente prestación de los servicios a cargo del

distrito, a las locales, la gestión de los asuntos propios de su territorio.”44

Dentro del régimen especial, la Constitución Política en el artículo 323 señala

que en cada una de las localidades existiría una junta administradora,

integrada por mínimo siete ediles según lo determine el Concejo Distrital,

atendida la población respectiva.

La elección de Alcalde mayor, de concejales distritales y de ediles se hará en

forma directa por la ciudadanía para períodos de tres años y la designación

de los Alcaldes locales la efectúa el Alcalde mayor de terna enviada por la

44
CONSTITUCIÓN POLÍTICA DE COLOMBIA. Artículo 322.

57
correspondiente junta administradora. A continuación dispone que “las

Juntas Administradoras Locales distribuirán y apropiarán las partidas globales

que en el presupuesto anual del distrito se asignen a las localidades teniendo

en cuenta las necesidades básicas insatisfechas de su población...”45

Además de los anteriores artículos, la Constitución prevé el régimen municipal

contenido en los artículos 311 a 321, aplicable al distrito capital

subsidiariamente.

En conclusión, es clara la intención del constituyente de 1.991 de fortalecer

las entidades territoriales, dotándoles de un amplio margen de autonomía

para la gestión de sus asuntos, atenuando la relación jerárquica existente

entre el Presidente de la República, los gobernadores y los alcaldes, con base

en el desarrollo de los principios de descentralización y de participación

ciudadana.

Respecto de Bogotá, la Carta Política realizó una modificación importante al

instituirla como Distrito Capital, aunque este concepto no corresponda a su

significado histórico y jurídico, el cual está vinculado, en la teoría de la

organización del Estado, al régimen federal considerándolo como sede de los

poderes nacionales sujeto necesariamente al poder central y, por ello,

45
Ibíd, Artículo 324.

58
carente de autonomía política, administrativa y fiscal. Contrario a la teoría

general, el Distrito Capital de Bogotá ostenta las condiciones de capital de la

República, capital de Cundinamarca y ente territorial autónomo.46

2.2.1.2. Decreto Ley 1421 de 1.993. Estatuto Orgánico de Santa Fe

de Bogotá. El artículo transitorio 41 de la Constitución Política, determinó

que el régimen especial para Bogotá, sería expedido por el Congreso dentro

de los dos años siguientes a su promulgación, o de lo contrario por el

gobierno nacional por una sola vez; pero debido a que el órgano legislativo

dejó vencer este término el Presidente de la República por medio del decreto

ley 1421 de 1.993 conocido como Estatuto Orgánico de Santa Fe de Bogotá,

estableció la organización y el funcionamiento del distrito capital

prevaleciendo sobre las normas legales de carácter general vigentes para los

demás municipios.

El Estatuto consagra en sus primeros artículos los principios generales47 que

orientan la gestión distrital dentro del marco de la Constitución, el Estatuto

Orgánico y las normas especiales.

46
HENAO. Op Cit, PAG 115
47
ESTATUTO ORGÁNICO DE SANTA FE DE BOGOTÁ. Artículos 1-7.

59
Dentro de los principios generales podemos encontrar las siguientes

particularidades:

1. La autonomía con que cuenta el Distrito Capital para la gestión de sus

intereses dentro de los límites de la Constitución y la ley.

Respecto de la autonomía de las entidades territoriales ha reiterado la

Corte Constitucional que es ”inherente a la descentralización, supone la

gestión propia de sus intereses, es decir, la particular regulación de lo

específico de cada localidad, pero siempre dentro de los parámetros de un

orden unificado por la voluntad general bajo la forma de ley Es decir, la

normatividad propia está en armonía con la ley general del Estado, ya que

la parte se ordena al todo, así como lo específico está comprendido dentro

de lo genérico. La autonomía no implica, jurídicamente hablando,

soberanía, es decir, siempre la autonomía hace relación a la coherencia

con un género superior, mientras que la soberanía hace que el ente

soberano sea considerado como un todo, y no como parte de ese todo.

Por ello no hay que confundir autonomía con autarquía, la cual expresa la

autosuficiencia -se basta a sí misma- plena y total. En otras palabras, la

autarquía rompe con el modelo del Estado unitario y la transforma en

Estado compuesto, donde ya no hay unidad legal, sino concurrencia de

órdenes jurídicas en una asociación de intereses jurídico-políticos, de modo

que no hay un interés general unitivo, sino compuesto. La Carta Política

60
 establece el derecho a la autonomía de las entidades territoriales, pero

limitado por la Constitución y las leyes, conforme a la filosofía política de

una República Unitaria”.48

2. Las autoridades distritales son las siguientes:

- El Concejo distrital

- El Alcalde mayor

- Las Juntas Administradoras Locales

- Los Alcaldes y demás autoridades locales

- Las entidades que el Concejo, a iniciativa del Alcalde mayor cree y

organice.

Como organismos de control, el Estatuto consagra la Personería, la

Contraloría y la Veeduría.

2.2.1.3. Desarrollo normativo distrital

2.2.1.3.1. Ley 1 de 1.992. Determinó la organización y funcionamiento de

las Juntas Administradoras Locales en el Distrito Capital, desarrollando los

principios consagrados en la Constitución.

48
CORTE CONSTITUCIONAL. Sala Plena. Sentencia C - 216 28 de Abril de 1.994.Mag. Pon: Vladimiro Naranjo Mesa.

61
Estableció los criterios y fines para la creación de las localidades, las

atribuciones de las Juntas administradoras y de los Alcaldes locales, y la

organización de los Fondos de Desarrollo Local.

Esta ley fue derogada al ser expedido el decreto 1421 de 1.993 puesto que

éste es la norma especial prevista por la Constitución para determinar el

régimen al que estaría sometido el distrito capital.

2.2.1.3.2. Acuerdo 2 de 1.992. Por medio de éste se crearon las

localidades del Distrito Capital y se determinó la integración de las Juntas

Administradoras Locales.

En desarrollo de la Ley 1 de 1.992, por medio de este Acuerdo se adoptaron

las 20 localidades cuyo territorio y denominación corresponde a la

organización zonal del Acuerdo 26 de 1.972, Acuerdo 8 de 1.977, Acuerdo 14

de 1.983 y Acuerdo 9 de 1.986.

2.2.1.3.3. Decreto 471 de 1.992. Constituyó el Fondo de Desarrollo

Local de las localidades dirigidos por las Juntas Administradoras Locales y

decidió que su representación legal, la ordenación del gasto y el pago

pertenezcan al Alcalde Local.

62
2.2.1.3.4. Acuerdo 6 de 1.992. Efectuó el reparto de competencias

entre las autoridades distritales y locales, adoptó la organización

administrativa de las localidades del Distrito Capital, reglamentó su

funcionamiento y determinó que los Alcaldes locales dependen directa y

jerárquicamente del Alcalde Mayor.

Este acuerdo creó el Consejo de Administración Local presidido por el

Secretario de Gobierno en su defecto por el Secretario General de la Alcaldía

Mayor, del cual hacen parte todos los Alcaldes locales y un edil por cada

Junta, cuya función es orientar, supervisar, coordinar y controlar las

actividades de los Alcaldes locales.

2.2.1.3.5. Decreto 460 de 1.993. Reglamentó los fondos de desarrollo

local, determinó su naturaleza jurídica y su representación legal.

2.2.1.3.6. Resolución 1020 de 1.994. Por medio de ésta, se definieron

el organigrama y el manual de funciones para los Fondos de Desarrollo Local

del Distrito Capital.

Esta resolución estableció que el Alcalde Local debe cumplir las funciones

asignadas por el Decreto 1421 de 1.993 y las delegadas, a través de los

63
decretos 533 de 1993, 698 de 1.993 y 50 de 1.994, por el Alcalde Mayor, en

su calidad de representante legal de los Fondos de Desarrollo Local. Las

principales funciones son:

- Ordenación de los gastos con cargo a los presupuestos de los Fondos

de Desarrollo y todos los actos necesarios para la ejecución de las

apropiaciones y los contratos.

- Ordenar el pago y tramitar ante la Tesorería Distrital las cuentas de

cobro para los desembolsos respectivos.

- Tramitación, celebración y ejecución de los convenios

interadministrativos que necesiten los Fondos para ejecutar su

presupuesto.

- Tramitación, expedición y firma de órdenes de trabajo, compra o

suministro y servicio de conformidad con el parágrafo del artículo 39

de la ley 80 de 1.993.

- Tramitación, selección y celebración de los contratos cuya cuantía

permite la contratación directa.

- Tramitación de las licitaciones o concursos públicos, la adjudicación y

celebración de los respectivos contratos cuando su cuantía no exceda

de los dos mil salarios mínimos legales mensuales.

- Informar mensualmente a la Secretaría de Gobierno los trámites

relacionados con la contratación.

64
 - Ejercer funciones de dirección, control, vigilancia y asesoramiento

sobre las actividades que deban desarrollar los funcionarios del Fondo.

- Dirigir, coordinar y controlar todo lo concerniente al proceso de

contratación administrativa

- Dirigir, coordinar y controlar todo lo concerniente al proceso

presupuestal y contable del Fondo, presentando a la Junta

Administradora Local los proyectos que ésta deba adoptar.

- Controlar la correcta ejecución del presupuesto asignado al Fondo.

- Atender oportunamente los informes y requerimientos que respecto

del Fondo de Desarrollo Local solicite la Junta Administradora.

- Informar al Alcalde Mayor las irregularidades en el desarrollo de las

actividades del Fondo.

Así mismo, determinó el organigrama del Fondo de Desarrollo Local en el cual

se encuentran el Alcalde Local, el analista económico el interventor de obra,

el abogado, el contador y el asistente administrativo, sus funciones y

requisitos.

2.2.1.3.7. Decreto 1228 de 1.997. Reguló el proceso de programación,

presentación, aprobación, modificación y ejecución del presupuesto de las

localidades, el cual debe corresponder al Plan de Desarrollo de la localidad y

65
guardar concordancia con el Plan de Desarrollo Económico, Social y de Obras

Públicas del Distrito Capital.

Determinó que el sistema presupuestal de las localidades está constituido por

un plan financiero plurianual, un plan operativo anual de inversiones y por el

presupuesto anual de las localidades.

Respecto de la preparación del presupuesto anual de la localidad, el decreto

estableció que el Alcalde Local prepara el anteproyecto de presupuesto de

acuerdo con el Plan de Desarrollo Local y los lineamientos y metas que

expide el Alcalde Mayor. El Alcalde Local remite el anteproyecto al

Departamento Administrativo de Planeación Distrital y a la Dirección Distrital

de Presupuesto para que lo evalúe y posteriormente sea sometido a la

consideración del Consejo Distrital de Política Económica y Fiscal –CONFIS-.

Una vez obtenido el concepto favorable del CONFIS, el Alcalde Local presenta

el proyecto de presupuesto a la Junta Administradora Local para su estudio y

aprobación. Esta corporación es la encargada de expedir anualmente el

presupuesto de la localidad por medio de un acuerdo local el cual, de no

presentar objeciones por inconstitucionalidad e ilegalidad o inconveniencia,

deberá ser sancionado por el Alcalde Local quien posteriormente, debe dictar

el decreto de liquidación del presupuesto de la localidad.

66
2.2.1.3.8. Decreto 022 de 1.998. Por medio de este decreto se

suspendió temporalmente la delegación conferida a los Alcaldes Locales en

materia de contratación de los Fondos de Desarrollo Local del Distrito de que

tratan los decretos 533 y 698 de 1.993 y 50 de 1.994.

2.2.1.3.9. Decreto 121 de 1.998. A través de éste se adicionó el

decreto 022 de 1.998, adoptando medidas de carácter transitorio para el

trámite de los procesos contractuales en curso al momento de su expedición.

Adicionó al artículo primero del decreto 022 el siguiente parágrafo: “Se

exceptúan de la anterior disposición los procesos licitatorios en curso, en los

cuales el Alcalde Local conserva todas las facultades inherentes a su

dirección, adjudicación, perfeccionamiento y legalización”.

2.2.1.3.10. Decreto 176 de 1.998. Estableció la delegación de la facultad

para contratar, ordenar los gastos y pagos con cargo al presupuesto de los

Fondos de Desarrollo Local, de acuerdo al Plan de Desarrollo Local, a las

entidades del sector central y a los establecimientos públicos los cuales

ejercerán sus funciones de acuerdo con el instructivo que establezca el

Alcalde Mayor y designarán el personal para conformar bajo su dirección las

Unidades Ejecutivas Locales.

67
Las U.E.L. (Unidades Ejecutivas Locales) de cada una de las entidades cuenta

con un grupo interdisciplinario que atiende los aspectos relativos a

planeación, programación, revisión y elaboración de los componentes

técnicos y legales de la contratación. Su coordinación corresponde a la

Secretaría de Gobierno a través de la Subsecretaría de asuntos locales.

De igual forma, el decreto delegó en los Alcaldes Locales la facultad de

contratar, ordenar los gastos y pagos correspondientes a la Prioridad

Legitimidad Institucional o la que haga sus veces en el Plan de Desarrollo

Local, y la facultad de celebrar convenios interadministrativos de

cofinanciación y la de celebrar y vigilar el cumplimiento de los convenios de

comodato mediante los cuales se deban entregar, a las entidades locales, los

equipos adquiridos por ellas.

Este decreto derogó los decretos 533 y 698 de 1.993, 50 de 1.994 y la

resolución 1058 de 1.994.

2.2.1.3.11. Decreto 359 de 1.998. Teniendo en cuenta que el decreto

176 de 1.998 guardó silencio respecto de la ordenación del pago, designación

de interventores, suscripción de prórrogas, actas de iniciación, suspensión y

liquidación de los compromisos adjudicados en las localidades con

68
anterioridad a su expedición, regulando únicamente los contratos que se

celebren a través de las U.E.L. y, que en virtud de los decretos 441 de 1.993

y 602 de 1.995, a los secretarios de despacho y a los directores de

departamentos administrativos el Alcalde Mayor les delegó la facultad de

adjudicar y celebrar contratos correspondientes a sus entidades, con

excepción de los de comodato, empréstito y donación, se adicionó el artículo

primero del decreto 176, delegando a los funcionarios mencionados la

facultad de celebrar los convenios de comodato mediante los cuales las

instituciones deban recibir de las entidades locales los elementos adquiridos

en desarrollo de las facultades del artículo primero del decreto 176 de 1.998.

El segundo artículo adicionó el artículo cuarto del mencionado decreto

delegando en los Alcaldes Locales la facultad de ordenar los pagos, contratar

interventores, suscribir prórrogas, adiciones originadas en obras adicionales o

extras, actas de iniciación, suspensión, liquidación y en general, todas las

actividades inherentes a los contratos celebrados en las localidades con

anterioridad a la expedición del decreto 176.

2.2.1.3.12. Decreto 739 de 1.998. Definió el Plan de Desarrollo Local,

fijó los procedimientos para su elaboración, aprobación, ejecución y

seguimiento, y se establecieron como mecanismo y espacio permanente para

69
la participación de la ciudadanía en los asuntos locales, los “encuentros

ciudadanos”.

El número de encuentros ciudadanos y el asunto a tratar en ellos es definido

por la Junta Administradora y el Alcalde Local. En ellos, las autoridades

locales y la comunidad concilian el contenido básico del Plan de Desarrollo

Local.

En el decreto se determinaron como funciones de los encuentros ciudadanos:

- Analizar la propuesta inicial del proyecto de Plan de desarrollo Local

presentada por la administración local.

- Conciliar las grandes líneas de acción, los proyectos de gran impacto y

las propuestas estratégicas zonales.

- Conciliar los proyectos en que se concretan las propuestas estratégicas

zonales, teniendo en cuenta las necesidades básicas insatisfechas de la

población.

- Designar las comisiones de trabajo para formular los proyectos e

inscribirlos en el banco de programas y proyectos local.

- Ejercer control social sobre el cumplimiento de los objetivos del Plan

de Desarrollo y sobre la ejecución de los proyectos que de él derivan.

- Recibir el informe anual de ejecución presentado por el Alcalde Local.

70
Una vez la administración local y la comunidad han conciliado el Plan de

Desarrollo se procede a la consolidación del proyecto definitivo que,

posteriormente, se presenta a la Junta Administradora Local para su

discusión y aprobación. Si la Junta Administradora no aprueba el Plan de

Desarrollo el Alcalde Local podrá expedirlo mediante decreto local.

2.2.1.3.13. Decreto 1008 de 1.998. Modificó el inciso primero del

artículo tercero del decreto 176 de 1.998 de la siguiente manera: “Los

organismos y entidades designarán el personal para conformar bajo su

dirección las Unidades Ejecutivas Locales, necesarias para dar cumplimiento a

la delegación conferida, sin perjuicio del apoyo técnico de la Secretaría de

Gobierno”.

También modificó el artículo sexto así: “La Secretaría de Gobierno contratará

una auditoria externa encargada de verificar la eficiencia del procedimiento

aquí establecido. La coordinación de las Unidades Ejecutivas de las

Localidades estará a cargo de la Secretaría de Gobierno, a través de la

Subsecretaría de asuntos locales, para lo cual podrá contratar el personal

técnico que se requiera para fortalecer la gestión de las Unidades”.

71
2.2.1.3.14. Decreto 518 de 1.999. Por medio de éste se adicionó y

modificó el decreto 739 de 1.998 y se eliminaron las comisiones de trabajo,

debido a que los proyectos no eran formulados correctamente haciendo

mucho más dispendioso el proceso, y la conciliación del Plan de desarrollo en

los encuentros ciudadanos, limitando la participación ciudadana a la

proposición a la Alcaldía Local de las iniciativas ciudadanas relacionadas con

el proyecto del Plan de Desarrollo Local, formulación de grandes líneas de

acción y las propuestas estratégicas zonales, de acuerdo con las necesidades

básicas insatisfechas de la población.

2.2.1.3.15. Acuerdo 13 de 2.000. Por medio de este acuerdo se

reglamentó la participación ciudadana en la elaboración, aprobación,

ejecución, seguimiento, evaluación y control del plan de desarrollo económico

y social para las localidades del distrito capital, creando el Consejo de

Planeación Local como instancia de consulta y planeación en la localidad.

Enumeró las funciones del Consejo de Planeación local dentro de las cuales

se encuentran la priorización de las necesidades de la comunidad y la

proposición de alternativas de solución a éstas; la organización, entre otros

mecanismos, de los encuentros ciudadanos para definir los planes y

72
programas de interés público que deben ser tenidos en cuenta en la

elaboración del Plan de Desarrollo Local.

Determinó que los encuentros ciudadanos definirán y priorizarán aquellos

proyectos en que se concretan las propuestas estratégicas zonales. Para la

formulación y evaluación de los proyectos revive la figura de las comisiones

de trabajo.

La creación del Consejo de Planeación Local es positivo en la medida en que

está integrado por miembros de la comunidad que representan diferentes

sectores de ésta que serán capacitados con la finalidad de participar en la

formulación del Plan de Desarrollo Local garantizando que éste será

adecuado a las necesidades de los habitantes.

2.2.1.4. Conclusiones acerca del desarrollo normativo. De la

lectura de normas que constituyen el régimen especial del Distrito Capital de

Bogotá podemos concluir que, a través del tiempo, se han buscado

mecanismos que permitan desempeñar una mejor labor administrativa

adaptándose a la cambiante situación del distrito, sin que hayan tenido

resultados totalmente satisfactorios, manteniéndose el poder administrativo

en cabeza del Alcalde Mayor en quien reside el control jerárquico sobre los

73
Alcalde Locales y el manejo de los asuntos más trascendentales del Distrito

Capital.

El aspecto que encontramos más relevante por la importancia que tiene

dentro del distrito y, especialmente, dentro de las localidades es el de la

contratación la cual ha tenido varios mecanismos de ejecución dentro de los

cuales podemos encontrar la ejecución directa por parte del Alcalde Mayor,

posteriormente, su delegación a los Alcaldes Locales y finalmente, el sistema

actual que contiene un procedimiento complejo en el cual participan el

Alcalde Local, el Fondo de Desarrollo Local y las Unidades Ejecutivas Locales.

Los Fondos de Desarrollo Local fueron concebidos en la Constitución Política y

en el Acuerdo 6 de 1.992; posteriormente, en el decreto 471 del mismo año

se le asignó su dirección a las Juntas Administradoras Locales y se encargó al

Alcalde Local su representación Legal y la ordenación del gasto y el pago, con

la finalidad de permitirle a la localidad manejar los recursos con mayor

autonomía. Posteriormente, el decreto 1421 concibió la consagró la

existencia del Fondo de Desarrollo Local con cargo al cual se financiarían la

prestación de servicios y la construcción de obras y determinó que su

representación legal correspondería al Alcalde Mayor, quien podría delegar las

funciones; es así como, con base en la autorización del Estatuto Orgánico de

74
Santa Fe de Bogotá, se delegaron importantes funciones relacionadas con

contratación en los alcaldes locales, las cuales fueron recopiladas en la

resolución 1020 de 1.994, en la cual se concretaron las funciones del Alcalde

Local y el organigrama y funciones de los Fondos de Desarrollo Local. Sin

embargo, el modelo de contratación realizado a través de los fondos de

desarrollo local tuvo graves inconvenientes especialmente en lo que se refiere

a la falta de priorización de los proyectos, a la mala calidad de las obras

contratadas por falta de estudios serios para su elaboración y a la falta de

transparencia en el proceso de contratación, por el desconocimiento de los

procesos licitatorios requeridos y el principio de selección objetiva de los

contratistas, por lo tanto, la delegación de las funciones de contratación fue

suspendida temporalmente en 1.998 por medio del decreto 022 y,

posteriormente, transferida a las Unidades Ejecutivas Locales a través del

decreto 176, manteniendo la delegación de la de contratación en los Alcaldes

Locales respecto de la prioridad legitimidad institucional, la facultad de

celebrar convenios interadministrativos de cofinanciación y la de celebrar y

vigilar el cumplimiento de los convenios de comodato.

Dentro del proceso normativo, es también importante la instauración de los

encuentros ciudadanos que, en teoría, son un sistema de participación

ciudadana en los asuntos locales inicialmente concebidos como un

75
mecanismo para conciliar los Planes de Desarrollo pero que, en la práctica,

han degenerado en un simple foro de exposición de las necesidades locales,

sin incidencia en los Planes de desarrollo que realmente son limitados por los

presupuestos y la priorización realizada por la oficina de planeación de la

correspondiente alcaldía local.

2.2.2. Estructura administrativa del Distrito Capital. La estructura

administrativa del distrito capital49, comprende:

- El sector central conformado por el despacho del Alcalde Mayor, las

secretarias y los departamentos administrativos.

- El sector descentralizado conformado por los establecimientos

públicos, las empresas industriales y comerciales del Estado, las

sociedades de economía mixta y los entes universitarios autónomos.

- El sector de las localidades conformado por las Juntas Administradoras

y los Alcaldes locales.

49
ESTATUTO ORGANICO DE SANTA FE DE BOGOTA. Artículo 54.

76
2.2.2.1. Concejo Distrital. Es la suprema autoridad administrativa del

distrito con atribuciones de carácter normativo, de vigilancia y control de la

gestión administrativa de las demás entidades distritales.50

Es un órgano colegiado cuyos miembros son elegidos popularmente, para

períodos de tres años51, a razón de un concejal por cada ciento cincuenta mil

habitantes o fracción mayor de setenta y cinco mil, número determinado por

la Registraduría Nacional del Estado Civil según el estimativo de población

determinado por el Departamento Administrativo Nacional de Estadística para

el fin de año anterior a la elección. Actualmente el Distrito Capital cuenta con

42 Concejales.

Para llegar a ser Concejal se deben cumplir una serie de requisitos que a

continuación enunciamos: ser mayor de veinticinco años, ciudadano en

ejercicio, haber residido en la ciudad durante los dos años anteriores a la

elección.

Con la finalidad de mantener la transparencia de la gestión pública los

Concejales tienen las siguientes inhabilidades e incompatibilidades:

50
Ibíd. Artículo 8-10.
51
CONSTITUCIÓN POLÍTICA DE COLOMBIA. Artículo 323.

77
1. Inhabilidades:52

- Haber sido condenado por sentencia judicial a pena privativa de la

libertad, salvo por delitos políticos o culposos.

- Haber sido secretarios, jefes de departamento administrativo o

gerentes de entidades descentralizadas distritales dentro del año

anterior a la fecha de la elección.

- Haber sido empleado público cuyas funciones impliquen el ejercicio de

autoridad política, civil, militar o judicial en el distrito durante los seis

meses anteriores a la elección, o se haya desempeñado como

empleados o trabajadores oficiales en el distrito los tres meses

anteriores a la misma.

- Haber intervenido en la gestión de negocios ante entidades distritales

o en la celebración de contratos con ellas o hayan sido representantes

legales en el distrito de entidades administradoras de tributos o

contribuciones parafiscales durante los seis meses anteriores a la

elección.

- Haber perdido la investidura como miembro de corporación de elección

popular.

- Haber sido excluido del ejercicio de una profesión o sancionados por

falta a la ética profesional o a los deberes de un cargo público.

52
ESTATUTO ORGANICO DE SANTA FE DE BOGOTA. Artículos 27-29.

78
 - Estar vinculados por matrimonio, unión permanente o tener

parentesco en tercer grado de consanguinidad, primero de afinidad o

primero civil con funcionarios que ejerzan autoridad en el distrito.

2. Incompatibilidades: Sin perjuicio de las actuaciones propias de su

cargo y del ejercicio del derecho de petición, tienen prohibido:

- Gestionar en nombre propio o ajeno asuntos ante las entidades

distritales o ser apoderados de ellas o celebrar contrato alguno con las

mismas.

- Ser apoderados o defensores en los procesos en que sean parte el

distrito, sus entidades descentralizadas u otras personas jurídicas en

las que ellas tengan participación.

Principales funciones:53

- Dictar las normas necesarias para garantizar el adecuado cumplimiento

de las funciones y la eficiente prestación de los servicios a cargo del

distrito.

- Adoptar el plan general de desarrollo económico y social y de obras

públicas.

- Atribuciones tributarias.

53
Ibíd. Artículos 12 y 14.

79
 - Dictar normas orgánicas del presupuesto y expedir anualmente el

presupuesto de rentas y gastos.

- Adoptar el plan general de ordenamiento físico del territorio.

- Determinar la estructura de la administración central y sus funciones.

- Dictar normas que garanticen la descentralización, desconcentración y

participación y veeduría ciudadanas.

- Revestir al Alcalde Mayor de funciones propias del Concejo.

- Organizar la personería y contraloría distritales.

- Dividir el territorio del distrito en localidades, asignarles competencias

y asegurar su funcionamiento y recursos.

- Vigilar y controlar la administración distrital.

Podemos observar que, como primera autoridad administrativa del distrito, al

Concejo le corresponden importantes funciones orientadas a facilitar la

gobernabilidad de la ciudad , de manera que sean garantizados los principios

consagrados por la Constitución como orientadores de la función

administrativa y que pueden ser la base para el otorgamiento de funciones

trascendentales a las autoridades locales para el desarrollo de su zona.

80
2.2.2.2. Alcaldía Mayor. El Alcalde Mayor es el jefe de gobierno y de

la administración distrital, es el representante legal, judicial y extrajudicial de

Bogotá. Es elegido popularmente para un período de tres años.54

Como jefe de la administración distrital, ejerce sus atribuciones a través de

organismos o entidades creadas por el Concejo. Junto con los secretarios de

despacho y los jefes de departamento administrativo, el Alcalde constituye el

gobierno distrital.

Para ser Alcalde Mayor se requiere ser colombiano de nacimiento, ciudadano

en ejercicio, tener mas de treinta años de edad y haber residido en el distrito

durante los tres años anteriores a la fecha de la inscripción de la candidatura.

El Alcalde Mayor está sometido a las inhabilidades e incompatibilidades

consagradas para el Presidente de la República.

Principales funciones:55

- Hacer cumplir la Constitución, la ley, los decretos del gobierno nacional

y los acuerdos del Concejo.

54
CONSTITUCIÓN POLÍTICA DE COLOMBIA. Artículo 323 y ESTATUTO ORGÁNICO DE SANTA FE DE BOGOTÁ.
Artículos 35 – 37.
55
Ibíd. Artículo 38.

81
 - Conservar el orden público en el distrito según la ley y las

instrucciones presidenciales.

- Dirigir la acción administrativa.

- Ejercer la potestad reglamentaria, expidiendo los decretos, órdenes y

resoluciones para la ejecución de los acuerdos.

- Cumplir las funciones que el Presidente de la República y otras

autoridades nacionales le deleguen.

- Presentar al Concejo los proyectos de acuerdo sobre el plan de

desarrollo económico y social y de obras públicas, presupuesto anual

de rentas y gastos y los demás que crea necesarios.

El Alcalde Mayor puede delegar las funciones que le asignen la ley y los

acuerdos en los secretarios, jefes de departamento administrativo, gerentes o

directores de entidades descentralizadas, en los funcionarios de

administración tributaria, en las juntas administradoras y en los Alcaldes

locales.

Dentro del organigrama de la Alcaldía Mayor de Bogotá bajo la dependencia

directa del Alcalde Mayor se encuentran el sector central y el sector

localidades, y con dependencia indirecta el sector descentralizado.

82
En el sector central encontramos:

!"Secretarías:

- General

- Hacienda

- Obras Públicas

- Gobierno

- Educación

- Salud

- Tránsito y transporte

• Departamentos Administrativos:

- Planeación

- Acción Comunal

- Catastro

- Servicio Civil

- Medio Ambiente

- Bienestar Social

- De la Defensa del Espacio Público

• Unidades Administrativas

- Unidad Ejecutiva de Servicios Públicos

83
Dentro del Sector Localidades se encuentran:

• Alcaldes Locales

• Juntas Administradoras Locales

• Fondos de desarrollo Local

Dentro del sector descentralizado hallamos:

• Empresas de servicios públicos domiciliarios

- Empresa de Acueducto y Alcantarillado

- Empresa de Energía

- Empresa de Telecomunicaciones

- Compañía colombiana de servicios valor agregado y telemáticos

CORBATEL

• Empresas industriales y comerciales

- Lotería de Bogotá

- Metrovivienda

- Renovación urbana

- Centro Distrital de Sistematización y Servicios Técnicos –SISE-

• Establecimientos públicos

- Instituto de Desarrollo Urbano –IDU-

84
 - Fondo de Ahorro y Vivienda Distrital –FAVIDI-

- Caja de Vivienda Popular

- Instituto para la Investigación Educativa y el Desarrollo Pedagógico

-IDEP-

- Instituto Distrital de Cultura y Turismo –IDCT-

- Orquesta Filarmónica

- Instituto para la Protección de la Niñez y de la Juventud –IDIPROM-

- Instituto Distrital para la Recreación y el Deporte –IDRD-

- Fundación Gilberto Alzate Avendaño

- Jardín Botánico José Celestino Mutis

- Corporación La Candelaria

- Caja de previsión social en liquidación

• Sociedades públicas

- Canal Capital

- Empresa de transporte tercer milenio Transmilenio S.A.

• Empresas sociales del Estado

32 hospitales

• Otras entidades

85
 - Universidad Distrital Francisco José de Caldas. Ente autónomo

universitario

- Planetario Distrital

2.2.2.3. Juntas Administradoras Locales. Son corporaciones

públicas cuyos miembros son elegidos popularmente para períodos de tres

años, en número plural determinado por el Concejo según la población de las

localidades, que no será inferior a siete.

Para ser elegido edil se requiere ser ciudadano en ejercicio, haber residido o

desempeñado alguna actividad profesional, industrial, comercial o laboral en

la respectiva localidad mínimo durante los dos años anteriores a la fecha de

elección.56

También están sometidos a un régimen de inhabilidades e

incompatibilidades:57

1. Inhabilidades:

- Haber sido condenados a pena privativa de la libertad excepto por

delitos culposos o políticos.

56
Ibíd. Artículo 65.
57
Ibíd. Artículos 66 – 68.

86
 - Haber sido destituidos de un cargo público o se encuentren excluidos

del ejercicio de su profesión al momento de la inscripción de la

candidatura.

- Haber perdido la investidura de miembros de corporación de elección

popular.

- Haberse desempeñado como empleados públicos en el distrito dentro

de los tres meses anteriores a la inscripción de la candidatura, haber

sido miembros de una junta directiva distrital, haber intervenido en la

gestión de negocios o en la celebración de contratos con el distrito o

haber ejecutado en la localidad contratos celebrados con organismo

público.

- Ser cónyuge, compañero permanente o pariente dentro del tercer

grado de consanguinidad, primero de afinidad o primero civil de los

concejales o de los funcionarios distritales que ejerzan autoridad

política o cívica.

2. Incompatibilidades: Sin perjuicio de que cumplan con las funciones

propias de su cargo y del ejercicio del derecho de petición, los ediles no

podrán gestionar asuntos ante las entidades públicas distritales, ni ante

las personas que administren tributos, ni ser apoderados ante las mismas

entidades o celebrar con ellas contratos.

87
A las Juntas Administradoras les corresponde la gestión de los asuntos y

servicios de interés eminentemente local que no trasciendan al ámbito

metropolitano, distrital o supralocal.

Principales funciones:58

- Adoptar el Plan de Desarrollo Local de acuerdo con el Plan General de

Desarrollo Económico y Social y de Obras Públicas y el Plan General de

Ordenamiento Físico del Distrito.

- Vigilar y controlar la prestación de los servicios distritales en su

localidad y las inversiones con recursos públicos.

- Presentar proyectos de inversión ante las autoridades nacionales o

distritales correspondientes.

- Aprobar el presupuesto anual del fondo de desarrollo, previo concepto

favorable del Consejo Distrital de Política Económica y Fiscal, de

acuerdo al plan de desarrollo local.

- Ejercer atribuciones administrativas asignadas por la ley y las

delegadas por autoridades nacionales y distritales.

- Promover la participación y veeduría ciudadana en el manejo y control

de los asuntos públicos.

58
CONSTITUCIÓN POLÍTICA DE COLOMBIA. Artículo 324 y ESTATUTO ORGÁNICO DE SANTA FE DE BOGOTÁ.
Artículo 69.

88
 - Presentar al Concejo los proyectos de acuerdo relacionados con la

localidad que no sean iniciativa exclusiva del Alcalde Mayor.

- Vigilar la ejecución de los contratos en la localidad.

- Controlar al espacio público y vigilar que su uso se ajuste a las normas

urbanísticas.

- Promover la creación de organizaciones cívicas, comunales, culturales,

recreativas, deportivas y de defensa civil en las localidades.

- Examinar y aprobar e improbar los balances de los Fondos de

Desarrollo.

A las Juntas Administradoras Locales les está prohibido:59

- Crear cargos o entidades administrativas.

- Inmiscuirse en los asuntos que sean de competencia privativa de otras

autoridades.

- Destinar los bienes y rentas distritales a fines distintos al servicio

público.

- Condonar deudas a favor del distrito.

- Imponer a los habitantes de la localidad gravámenes o contribuciones

no autorizados por la ley o por los acuerdos, o decretar exenciones o

rebajas de impuestos o contribuciones.

59
Ibíd. Artículo 70.

89
 - Decretar a favor de personas o entidades de derecho privado

donaciones, gratificaciones, auxilios, indemnizaciones, pensiones u

otras erogaciones que no estén destinadas a satisfacer créditos o

derechos reconocidos conforme a normas preexistentes.

La importancia de las Juntas Administradoras Locales reside en ser un órgano

de composición popular que garantiza la participación de la comunidad

principalmente en lo que hace referencia a la aprobación de la inversión de

los recursos, procurando más transparencia en el proceso y una adecuada

canalización de los recursos hacia la satisfacción de las necesidades que

aquejan a la localidad y atendiendo los problemas comunitarios buscando las

posibles soluciones. En el mismo sentido se ha pronunciado la Corte

Constitucional en la Sentencia C – 541 del 24 de noviembre de 1.993 (Mag.

Pon: Hernando Herrera Vergara) al afirmar que “las juntas administradoras

locales surgen constitucionalmente para promover el desarrollo de sus

territorios, el mejoramiento socioeconómico y cultural de sus habitantes, y

para asegurar la participación efectiva de la comunidad en la gestión de los

asuntos locales.

En tal virtud, les corresponde la gestión autónoma de todos aquellos asuntos

de interés eminentemente local que no trasciendan el ámbito metropolitano,

distrital o supralocal y prestar aquellos servicios que contribuyan a satisfacer

90
las necesidades y aspiraciones de la comunidad que no estén a cargo de

ninguna otra autoridad local.”

Es de especial trascendencia su función de control político sobre la actividad

del Alcalde Local permitiendo la efectividad de la responsabilidad política de

este funcionario en el ámbito local, en la medida en que esta atribución se

realice con la finalidad de mantener la rectitud en la práctica administrativa

dentro de un ambiente de trabajo coordinado orientado hacia la satisfacción

del interés de la comunidad local.

Sin embargo, presenta algunos inconvenientes como la inexistencia de límite

de los períodos para los cuales puede ser elegido un edil impidiendo la

renovación de sus miembros, puesto que algunos de éstos se han mantenido

desde la implementación de la junta sin que sea retribución por su buena

gestión sino por asuntos de poder político. Por otra parte, no existe control

de la productividad de las sesiones que en ocasiones se enfocan hacia temas

irrelevantes o se estancan en discusiones sin sentido sin obtener beneficio

para la comunidad. De igual forma, es notoria la ausencia de responsabilidad

y compromiso de algunos ediles que devengan sus honorarios sin que sea

proporcional con su labor.

91
2.2.2.4. Alcalde Local. Es nombrado por el Alcalde Mayor de terna

elaborada por la Junta Administradora Local.60 Es agente del Alcalde Mayor el

cual tiene la facultad de removerlo en cualquier tiempo y depende de él

jerárquicamente.

Para ser designado Alcalde Local es necesario ser ciudadano en ejercicio,

haber residido o desempeñado alguna actividad profesional, industrial,

comercial o laboral en la respectiva localidad mínimo durante los dos años

anteriores a la fecha del nombramiento y cuenta con las mismas

inhabilidades determinadas para los ediles.

Principales funciones:61

- Dirigir la acción administrativa de la Alcaldía Local y asegurar el

cumplimiento de las funciones y la prestación de servicios a su cargo.

- Velar por el cumplimiento de la Constitución, la ley y las demás

normas nacionales aplicables, los acuerdos distritales y locales y las

decisiones de las autoridades distritales.

- Velar por la ejecución de los planes, proyectos y programas de orden

distrital que deban realizarse en la respectiva localidad.

- Reglamentar los acuerdos locales.

60
CONSTITUCIÓN POLÍTICA DE COLOMBIA. Artículo 323 y ESTATUTO ORGÁNICO DE SANTA FE DE BOGOTÁ.
Artículo 84.
61
ESTATUTO ORGÁNICO DE SANTA FE DE BOGOTA. Artículo 86.

92
- Cumplir las funciones que le determine o delegue le Concejo, el

Alcalde Mayor, las Juntas Administradoras y otras autoridades

distritales.

- Coordinar la acción administrativa del distrito en la localidad.

- Coordinar con las autoridades de policía, en el territorio de su

jurisdicción, las medidas encaminadas a garantizar la tranquilidad,

salubridad, moralidad y seguridad públicas.

- Conceder los permisos, autorizaciones y licencias de funcionamiento

de su competencia.

- Vigilar el funcionamiento de los establecimientos de comercio y

prevenir hechos contrarios al orden público.

- Vigilar y controlar la prestación de servicios, la construcción de obras y

el ejercicio de funciones públicas por parte de autoridades estatales o

personas privadas.

- Presentar a consideración del Alcalde Mayor los planes, programas y

proyectos aprobados por la Junta Administradora Local y deban

incorporarse en al Plan de Desarrollo del Distrito Capital.

- Presentar a consideración de la Junta Administradora Local los

proyectos de planes y programas de desarrollo local que deban ser

aprobados por dicha corporación.

93
 - Presentar a consideración de la Junta Administradora Local los

proyectos de inversión que considere prioritarios para el desarrollo de

la localidad.

- Facilitar la participación de la comunidad en la planificación, en el

proceso presupuestal, gestión, evaluación y control de los asuntos

locales y la prestación de los servicios a cargo de la localidad.

- Actuar como representante legal y ordenador del gasto del Fondo de

Desarrollo Local.

- Sancionar y promulgar las resoluciones aprobadas por la Junta

Administradora Local y objetar las inconvenientes o contrarias al

ordenamiento jurídico.

2.2.2.5. Fondo de Desarrollo Local. Es una cuenta con personería

jurídica y patrimonio propio62 a través de la cual se manejan los recursos de

cada una de las localidades en que se divide el territorio del Distrito Capital.

Con sus recursos se financia la prestación de los servicios y la construcción de

las obras.

62
Ibíd. Artículo 87.

94
Su representante legal y ordenador de gastos es el Alcalde Mayor63 quien

puede delegar total o parcialmente las funciones que ejerza respecto del

Fondo al Alcalde Local.

2.2.2.6. Organismos Distritales de Control y Vigilancia

2.2.2.6.1. Personería. La personería tiene autonomía administrativa y

presupuestal, es dirigida por el personero distrital quien es agente del

Ministerio Público, veedor ciudadano y defensor de los derechos humanos.

Es elegido por el Concejo para un período de tres años.64

Para ser elegido personero se requiere tener mas de treinta años, ser

abogado titulado y haber ejercido la profesión con buen crédito durante cinco

o haber sido profesor en derecho por igual tiempo.

Cuenta con las siguientes inhabilidades e incompatibilidades:

1. Inhabilidades:65

- Ser o haber sido en el último año concejal, haber ocupado cargo

público en la Administración central o descentralizada del distrito.

63
Ibíd. Artículo 92.
64
Ibíd. Artículo 96.
65
Ibíd. Artículo 97.

95
 - Haber sido condenado a pena de prisión, exceptuando los delitos

políticos o culposos.

- Haber sido excluido del ejercicio de su profesión o sancionado por

faltas a la ética profesional.

2. Incompatibilidades:

- Desempeñar empleos en el distrito o ser inscrito como candidato a

cargos de elección popular hasta el año siguiente a la fecha en que

cese en el ejercicio de sus funciones.

Principales funciones:

a. Como Agente del Ministerio Público:

- Actuar en procesos judiciales, de policía y en los demás que deba

intervenir por mandato de la ley o cuando lo considere necesario para

la defensa del orden jurídico, el patrimonio público o los derechos y

garantías fundamentales.

- Defender los derechos e intereses colectivos por medio de acciones

populares.

- Interponer acciones de tutela y asumir la representación del defensor

del pueblo cuando éste se la delegue.

96
b. Como veedor ciudadano:

- Velar por el cumplimiento de Constitución, las leyes, los acuerdos y las

sentencias judiciales.

- Recibir quejas y reclamos sobre el funcionamiento de la

administración.

- Orientar a los ciudadanos en sus relaciones con la administración.

- Velar por la efectividad del derecho de petición.

- Informar a las autoridades los hechos irregulares para que sean

corregidos y sancionados.

- Vigilar la conducta oficial de los ediles, empleados y trabajadores

distritales, verificar el cumplimiento de sus deberes y realizar las

investigaciones disciplinarias e imponer las sanciones

correspondientes.

c. Como defensor de los derechos humanos:

- Coordinar la defensoría pública.

- Recibir quejas y reclamos sobre la violación de los derechos civiles y

políticos y las garantías sociales.

d. Especiales:

- Rendir informe al Concejo sobre el cumplimiento de sus funciones.

97
 - Presentar proyectos de acuerdo sobre asuntos de su competencia.

- Las demás que le asignen la Ley y los acuerdos distritales.66

2.2.2.6.2. Contraloría. Es un organismo de carácter técnico, con

autonomía administrativa y presupuestal que vigila la gestión fiscal del distrito

y de los particulares que manejen fondos o bienes de éste.

Su control de la gestión administrativa y de sus resultados es posterior y

selectivo basado en los principios de eficiencia, economía, equidad y de

valoración de costos ambientales.67

El contralor es elegido por el Concejo Distrital para períodos de tres años y

para ocupar este cargo se requiere ser colombiano de nacimiento, ciudadano

en ejercicio tener mas de veinticinco años y acreditar título universitario.

No podrá ser elegido contralor quien sea o hay sido durante el año anterior a

la elección, miembro del Concejo que deba hacer la elección ni quien haya

ocupado cargo público del nivel departamental, distrital o municipal a

excepción de la docencia.

El contralor tiene las siguientes inhabilidades e incompatibilidades:

66
Ibíd.. Artículo 99-102.
67
CONSTITUCIÓN POLÍTICA DE COLOMBIA. Artículo 267.

98
1. Inhabilidades:68

- Ser o haber sido durante el último año miembro del Concejo ni haber

ocupado en el distrito cargo público exceptuando la docencia.

- Haber sido condenado a pena privativa de la libertad salvo por delitos

políticos o culposos.

- Haber sido excluido del ejercicio de su profesión o haber sido

sancionado por falta a la ética profesional.

2. Incompatibilidades:

- Desempeñar empleos en el distrito o ser inscrito como candidato a

cargos de elección popular hasta el año siguiente a la fecha en que

cese en el ejercicio de sus funciones.

Principales funciones:69

- Revisar y fenecer las cuentas que deben rendir los responsables del

erario y determinar la eficacia, economía y eficiencia con que han

obrado.

- Llevar el registro de la deuda pública distrital y de sus entidades

descentralizadas.

68
ESTATUTO ORGÁNICO DE SANTA FE DE BOGOTÁ. Artículo 107.
69
Ibíd. Artículo109.

99
 - Determinar la responsabilidad derivada de la gestión fiscal, sancionar

pecuniariamente cuando sea necesario y ejercer la jurisdicción coactiva

respecto de las sanciones.

2.2.2.6.3. Veeduría. Está encargada de apoyar la búsqueda de la moral

pública en la gestión administrativa y a los funcionarios de control interno.

Verifica que se obedezcan las disposiciones vigentes, controla el

cumplimiento de los deberes de los funcionarios y trabajadores distritales y

solicita a las autoridades competentes la adopción de las medidas necesarias

para subsanar las irregularidades que encuentre.70

El veedor es nombrado por el Alcalde Mayor para período igual al suyo o lo

que falte de éste, siempre que cumpla las siguientes condiciones: ser

colombiano de nacimiento, ciudadano en ejercicio, tener mas de treinta años

de edad y haber desempeñado cargos como magistrado de Tribunal Superior

o Administrativo, o haber ejercido con buen crédito por mínimo cinco años

una profesión con título universitario.71

Principales funciones:72

70
Ibíd. Artículo 118.
71
Ibíd. Artículo 124.
72
Ibíd. Artículo 119.

100
 - Examinar las quejas y reclamos que le presente cualquier ciudadano o

las situaciones que por cualquier otro medio lleguen a su

conocimiento, con el fin de establecer si las conductas se adecuan al

ordenamiento jurídico.

- Solicitar a la autoridad competente la adopción de las medidas

necesarias para impedir la utilización indebida de los bienes y recursos

distritales.

La veeduría distrital es una entidad que en teoría es importante para

garantizar la moralidad y eficiencia de la Administración pública, pero que

adolece de defectos como la falta de independencia respecto al Alcalde Mayor

al ser nombrado por él y la carencia de mecanismos coercitivos directos para

ejercer sus funciones; además sus funciones podrían ser desarrolladas por la

Personería si tenemos en cuenta que ambas entidades tienen el objetivo de

asegurar el desarrollo de la actividad administrativa dentro del marco de la

legalidad, la justicia y la rectitud. Solo cobra sentido en la medida en que sea

un entidad cuyos miembros sean elegidos por mecanismos de participación

ciudadana y su objetivo sea el control ciudadano a la gestión de las entidades

y funcionarios públicos.

101
Respecto de la organización administrativa distrital establecida en el Estatuto

Orgánico de Santa Fe de Bogotá podemos concluir que es adecuada para el

funcionamiento de la ciudad, excepto la salvedad hecha con respecto a la

veeduría distrital, puesto que el conjunto de instituciones existentes responde

a la necesidad de separar las funciones administrativas y las de control, con

la finalidad de evitar la concentración del poder y mantener vigilado el

manejo de los recursos públicos y el correcto desempeño de las funciones.

Sin embargo, la corrupción ha hecho que éstas instituciones no cumplan

adecuadamente las funciones para las cuales fueron creadas, puesto que las

entidades de control prácticamente están atadas por vínculos políticos a las

principales autoridades distritales, convirtiéndose en fuentes de burocracia y

clientelismo, generando de esta manera pérdida de credibilidad en las

instituciones y desperdicio de recursos económicos, como es el caso de la

Contraloría en la cual los costos administrativos son excesivamente altos y no

son proporcionales con sus resultados.

102
2.2.3. Visión práctica de la organización administrativa distrital:

relación Alcaldía Mayor – Localidades.

2.2.3.1. Aspectos Generales. La Constitución Política de 1.991 respecto a

Bogotá determinó que las autoridades distritales deben garantizar el

desarrollo armónico e integrado de la ciudad y la eficiente prestación de los

servicios a su cargo, que el Concejo a iniciativa del Alcalde dividirá el Distrito

Capital en localidades en las cuales existirán autoridades locales a quienes

corresponderá la gestión de los asuntos propios de su territorio.

La división de Bogotá en localidades es la respuesta a la necesidad de reducir

la Administración a niveles más pequeños que permitan el conocimiento

directo de los problemas y su correspondiente solución de manera oportuna y

eficaz, debido a que la extensión de la ciudad hace imposible el adecuado

manejo de los asuntos distritales desde el centro; de igual forma, permite

desarrollar el principio democrático que le sirve de base al Estado colombiano

en cuya virtud es esencial la participación de la ciudadanía en el manejo de

sus intereses, al existir la posibilidad de que la comunidad de cada localidad

integre la Junta Administradora Local y participe en la toma de decisiones a

través de mecanismos como los encuentros ciudadanos.

103
Con la finalidad de desarrollar los preceptos constitucionales, el Estatuto

Orgánico de Santa Fe de Bogotá, en el artículo 60, estableció los objetivos

que deben ser tenidos en cuenta para la división del distrito en localidades,

los cuales son:

1. Organización y expresión institucional de la comunidad residente en ellas,

contribuyendo al mejoramiento de sus condiciones de vida.

2. Participación efectiva de la ciudadanía en la dirección, manejo y

prestación de los servicios públicos, construcción de obras de interés

común y el ejercicio de las funciones que correspondan a las autoridades;

participación que también se manifiesta en fiscalizar y vigilar a sus

autoridades.

3. Asignación a las localidades del ejercicio de algunas funciones, la

construcción de las obras y la prestación de los servicios, si con ello se

contribuye a la mejor prestación de los servicios.

4. Que sirva de marco para que en ella se puedan descentralizar

territorialmente y desconcentrar la prestación de los servicios y el

ejercicio de las funciones a cargo de las autoridades distritales.

104
5. El adecuado desarrollo de las actividades económicas y sociales que se

cumplan en cada una de ellas.

Con base en estos propósitos el Concejo por medio del Acuerdo 2 de 1.992

dividió el Distrito Capital en veinte localidades a saber: Usaquén, Chapinero,

Santa Fe, San Cristóbal, Usme, Tunjuelito, Bosa, Kennedy, Fontibón,

Engativá, Suba, Barrios Unidos, Teusaquillo, Mártires, Antonio Nariño, Puente

Aranda, Candelaria, Rafael Uribe, Ciudad Bolivar y Sumapaz; sometidas a la

autoridad del Alcalde Mayor, de la Junta Administradora y del respectivo

Alcalde Local.

El Alcalde Mayor del Distrito es el encargado de determinar las políticas que

deben orientar la actividad administrativa distrital para garantizar el

desarrollo unificado de la ciudad cuidando que las necesidades de cada sector

de la capital sean satisfechas. Para la realización de sus funciones la Alcaldía

Mayor cuenta, entre otras dependencias, con secretarías a las cuales se les

ha asignado el desarrollo de programas y proyectos agrupados por materias

que son trascendentales para la Administración; es así como, pueden

encontrarse las secretarías de hacienda, educación, salud, tránsito y

transporte, obras públicas y la de gobierno; ésta última, para nuestro objeto

de estudio es de gran importancia, puesto que coordina de manera

105
permanente las actividades administrativas entre el Alcalde y las demás

entidades administrativas del distrito, formula políticas en materia de

seguridad, justicia, protección y promoción de derechos y libertades públicas

con el objeto de fortalecer y garantizar a los habitantes la convivencia y la

igualdad, y coordina la actividad de las Alcaldías locales a través de la

dirección de apoyo a localidades de la subsecretaría de asuntos locales y

desarrollo ciudadano por medio de reuniones quincenales realizadas los días

jueves en las cuales participan los veinte Alcaldes Locales y el Secretario de

Gobierno, con la finalidad de tratar temas ordinarios de la actividad

administrativa y según la importancia y el contenido del asunto pueden

participar en las reuniones el Alcalde Mayor y otras autoridades distritales.

Además se realizan reuniones extraordinarias para tratar asuntos urgentes e

imprevistos.

Por otra parte, en el sector localidades existen dos órganos administrativos:

la Junta Administradora Local y la Alcaldía Local. La primera es la

representación de la comunidad en la administración y a ella le corresponden

funciones importantes entre las cuales se destacan la aprobación del

presupuesto anual de la localidad, la adopción del plan de desarrollo local y la

vigilancia de la ejecución de los contratos en la localidad. Al segundo le

corresponde, dentro de otras funciones, desarrollar las políticas distritales al

106
interior de la localidad, realizar el proyecto de plan de desarrollo local y del

presupuesto y tiene a su cargo facultades de contratación en lo que hace

referencia a prioridad legitimidad institucional; goza de cierta autonomía en

asuntos relacionados con la seguridad de la comunidad, la conservación del

orden y del espacio público y respecto de actividades tendientes a mejorar la

calidad de vida de sus habitantes.

Dentro de la Alcaldía Local se encuentra el Fondo de Desarrollo Local que

depende del Alcalde Mayor quien es su representante legal, función que ha

sido delegada en el Alcalde Local; el Fondo es el encargado de manejar los

recursos de la localidad.

La Alcaldía Local cuenta con un grupo de funcionarios pertenecientes a la

carrera administrativa y dirigidos por el Alcalde Local, los cuales se organizan

en grupos de trabajo, distinguiéndose los dependientes del despacho del

Alcalde y los del Fondo de Desarrollo Local. En el primer grupo, por regla

general, se encuentran la oficina de asesoría jurídica, la oficina de asesoría de

obras, la secretaría general de inspecciones, la oficina de planeación local

junto con la secretaría y el notificador del despacho. En el segundo grupo

encontramos la oficina de asesoría jurídica, la oficina del almacén, la oficina

del contador, la oficina de la interventoria y la oficina del analista económico.

107
Las relaciones entre la Alcaldía Mayor y las localidades dependen no sólo de

los principios determinados en la Constitución y las normas que el Congreso y

el Concejo Distrital determinen, también dependen del programa de gobierno

adoptado por el Alcalde mayor al iniciar su período. Es así como la

administración de Enrique Peñalosa concentró el desarrollo de la

“descentralización” a cuatro temas:73

- Fortalecimiento de la participación ciudadana.

- Cualificación de la asignación y contratación de los proyectos de

inversión local.

- Fortalecimiento institucional de las Alcaldías Locales.

- Descongestión de los procesos policivos de las localidades.

Respecto al primer tema, es decir, el fortalecimiento de la participación

ciudadana la administración se orienta a desarrollar un proceso de formación

ciudadana, de socialización y de transparencia de la información con el fin de

obtener una participación activa de las comunidades que exceda la

manifestación de las necesidades básicas insatisfechas, intentando involucrar

a los ciudadanos en todas las etapas de la gestión de sus respectivas

localidades.

73
ALCALDIA MAYOR DE SANTA FE DE BOGOTÁ. Avances de la actual administración en descentralización –
descripción de las políticas. 1.999. Pág.1.

108
Como consecuencia de este anhelo, la administración 1.998-2.000 en el

proceso de formación ciudadana creó mecanismos de participación de la

comunidad como son los encuentros ciudadanos, consagrados en el decreto

739 de 1.998, definidos como “una instancia permanente para la participación

ciudadana en los procesos económicos, sociales, culturales y políticos de la

vida local con un propósito de concertación, consulta, fiscalización y rendición

de cuentas”.74

Los encuentros ciudadanos han sido realizados para discutir y concertar entre

el Alcalde local, los ediles y los ciudadanos las prioridades de cada localidad

que se materializan en las propuestas estratégicas zonales y los proyectos de

gran impacto o para presentar informes de gestión de las autoridades locales

y distritales y para rendir cuentas por parte de las Unidades Ejecutivas

Locales. El Acuerdo 13 de 2.000 los consagró para que la comunidad junto

con las autoridades y el Consejo de Planeación Local definan los planes y

programas de interés público en su sector, para ser tenidos en cuenta en la

elaboración del Plan de Desarrollo Local.

Posterior al proceso de priorización de las propuestas estratégicas zonales y

los proyectos de gran impacto, se realiza la formulación de proyectos que son

remitidos a las U.E.L. para el proceso de contratación. Con la finalidad de

74
SECRETARIA DE GOBIERNO. Guía de los encuentros ciudadanos. 1.999.

109
vincular a la ciudadanía en este proceso, la administración creó las

Comisiones de Trabajo para prestar apoyo a las oficinas locales de planeación

debido a la cantidad de proyectos que se presentan en dicha dependencia.

Estas comisiones fueron eliminadas por el decreto 518 de 1.999 pero

revividas por el Acuerdo 13 de 2.000.

Desarrollando el ideal de socialización y transparencia de la información, se

fortaleció la Oficina de Quejas y Reclamos de la Secretaría de Gobierno y se

proyectó que en cada localidad existiera un funcionario dedicado

exclusivamente a la atención de las inconformidades de los ciudadanos.

Igualmente, se concibió la creación de un Centro de Atención al Ciudadano

con una oficina en cada localidad y otra en la Secretaría de Gobierno cuyo

objetivo es la solución de consultas sobre las políticas, programas y proyectos

ejecutados por la Secretaría de Gobierno, sus funciones y dependencias. A

nuestro modo de ver, es importante la implementación de esta dependencia

puesto que es un mecanismo adecuado para que la comunidad se involucre

en el desarrollo de la ciudad en general y, en particular, de su localidad

contando con un medio de información idóneo.

110
Frente a la cualificación de la asignación y contratación de los recursos

transferidos a las localidades, el gobierno distrital se ha propuesto una

distribución equitativa de las transferencias del distrito hacia las localidades,

una mejor priorización de los proyectos y un proceso de contratación técnico

y transparente. Con la finalidad de desarrollar el proceso de contratación

técnica en 1.998 se crearon las Unidades Ejecutivas Locales para el ejercicio

de las funciones de contratación y ordenación de los gastos y pagos que

venían siendo ejercidas por los Alcaldes locales en virtud de la delegación

hecha por el Alcalde Mayor la cual fue suspendida y, posteriormente,

transferida a las entidades del sector central y los establecimientos públicos

resultando diez Unidades Ejecutivas Locales correspondientes al Instituto

Distrital de Cultura y Turismo, al Instituto Distrital de Recreación y

Transporte, al Departamento Administrativo de Acción Comunal Distrital, al

Departamento Administrativo de Bienestar Social y las destinadas a Salud, a

Educación, al Gobierno, al Instituto de Desarrollo Urbano, a la Empresa de

Acueducto y Alcantarillado de Bogotá y al Departamento Administrativo del

Medio Ambiente.

Las Unidades Ejecutivas Locales son grupos interdisciplinarios encargados de

todos los aspectos relacionados con la planeación, programación, revisión y

elaboración de los componentes técnicos y legales en busca de las mejores

111
condiciones económicas y técnicas para la contratación respecto de las

Propuestas Estratégicas Zonales y los Proyectos de Gran Impacto inscritos en

los Planes de Desarrollo Local que han sido formulados por las Oficinas de

Planeación Local ante la respectiva U.E.L., quedando como atribución de los

Alcaldes Locales la contratación y ordenación de los gastos y pagos

relacionados con la prioridad Eficiencia Institucional de los Planes de

Desarrollo Locales y la celebración de convenios interadministrativos de

cofinanciación y la supervisión general de los contratos con cargo al Fondo de

Desarrollo Local de su localidad.

Una vez recibidos el proyecto junto con los documentos reglamentarios que

debe anexar la Oficina de Planeación Local, la U.E.L. otorga el visto bueno

sobre la viabilidad técnica y realiza la contratación directa o la licitación para

escoger el contratista. Si el proyecto no obtuvo el visto bueno sobre la

viabilidad técnica, la U.E.L. lo devuelve a la Alcaldía local para su corrección.

En la etapa contractual, el Alcalde Local supervisa la ejecución de los

contratos siendo asesorado por la respectiva U.E.L. y, en la etapa liquidatoria,

elabora el acta de liquidación y la envía a la U.E.L. con la finalidad de obtener

su aprobación y la orden de pago.

112
Las Unidades Ejecutivas Locales han representado un avance significativo

para el proceso de contratación puesto que garantiza mayor transparencia en

el manejo de los recursos, una inversión basada en parámetros técnicos y

procura disminuir la corrupción que se presentó en el sistema de contratación

realizada por los Alcaldes Locales. Pero presenta inconsistencias en el

momento de su aplicación como pueden ser el retraso en la realización de las

correspondientes licitaciones y otros problemas producto del trámite existente

que es dispendioso, por lo cual, necesita algunos ajustes en el procedimiento.

El tercer tema desarrollado por el gobierno distrital es el fortalecimiento

institucional de las localidades con la finalidad de aumentar su eficiencia,

adelantando tres acciones: vinculación de personal de apoyo en la

formulación de proyectos, en la contratación y reestructuración de las

Oficinas Locales de Planeación. Esta medida no es adecuada porque

representa un incremento en los costos administrativos, pudiendo suplirse

con capacitaciones a los funcionarios haciendo controles de idoneidad para

ejercer las funciones correspondientes o desarrollando los convenios gratuitos

que se han diseñado con universidades para que presten su apoyo en la

formulación de proyectos.

113
Finalmente, en lo que respecta a la descongestión de los procesos policivos

se ha contratado personal calificado con finalidad de apoyar a los

funcionarios de las alcaldías locales para evacuar las querellas represadas.

Esta medida no ha producido los resultados esperados porque gran cantidad

de procesos no obtiene una solución pronta manteniéndose la congestión que

se pretendió eliminar, implicando cargas administrativas adicionales.

El programa de gobierno de Antanas Mockus (Administración distrital 2.001-

2.003) denominado “Bogotá culta y productiva con justicia social” no hace

una referencia concreta a la relación funcional entre la Alcaldía Mayor y las

localidades, por lo tanto, no podemos determinar cuál es su política al

respecto, ésta sólo podrá definirse con el transcurso del tiempo.

2.2.3.2. Análisis de los mecanismos de desarrollo de la función

administrativa distrital. El desarrollo de las funciones administrativas

distritales se realiza a través de una compleja organización en cuyo interior se

involucran la Alcaldía Mayor y las localidades, y dentro de la cual se emplean

las figuras de distribución de funciones expuestas en el capítulo 1. del

presente trabajo, las que pasaremos a determinar con la finalidad de cumplir

con el objeto de nuestra tesis, es decir, establecer si en la administración

114
pública local se presenta un fenómeno de descentralización o de

desconcentración y delegación de funciones.

Tradicionalmente, con fines eminentemente políticos se ha afirmado que en

las localidades se aplica la descentralización administrativa para satisfacer la

aspiración de éstas de obtener mayor autonomía en el manejo de sus

asuntos; sin embargo, del estudio de la teoría administrativa general y,

principalmente, de los elementos y características de las figuras de

descentralización y desconcentración podemos afirmar que es esta última la

aplicada en la organización de las localidades junto con la delegación de

funciones.

Consideramos que no se trata del fenómeno de descentralización puesto que

no se cumple con las principales características de la figura, en la medida que

las localidades no cuentan con personería jurídica; tampoco poseen

autonomía financiera y patrimonial ya que sus principales recursos dependen

de las asignaciones que le haga el distrito y los pocos que obtienen dentro de

su ámbito, como pueden ser los derivados de multas, sanciones y

arrendamientos, no son suficientemente significativos; el Alcalde Local no es

elegido por votación popular sino por el Alcalde Mayor lo cual le resta

independencia y las funciones de la Junta Administradora Local, a pesar de

115
ser elegida popularmente, no implican un manejo autónomo de los asuntos;

finalmente, podemos afirmar que el control ejercido por la Alcaldía Mayor

sobre las Alcaldías Locales es de carácter jerárquico puesto que cuenta con el

poder de nombramiento, atenuado por el hecho de que la escogencia es

limitada a la terna presentada por la Junta Administradora de la respectiva

localidad, además tiene poder de remoción, poder de mando y poder de

vigilancia.

Por otra parte, analizando una de las principales actividades de las

localidades, como es la contratación, y las entidades que la tienen a su cargo,

pasamos a exponer por que afirmamos que es desconcentración el

mecanismo utilizado para descongestionar las funciones de la Alcaldía Mayor.

El proceso de contratación de los servicios y de las obras que deben

emprenderse para la satisfacción de las necesidades de la comunidad, inicia

cuando ésta las manifiesta a través de los encuentros ciudadanos aportando

ideas, junto con las emanadas de los alcaldes locales, los ediles y los

representantes de otras autoridades y entidades locales; posteriormente se

realiza la Ficha de Estadística Básica de Inversión –EBI- que contiene las

especificaciones precisas del proyecto y se procede al registro del proyecto en

el Banco de Programas y Proyectos administrado en cada localidad por el

116
Consejo de Planeación Local, que de acuerdo con el Acuerdo 13 de 2.000 es

“un instrumento para la Planeación que registra los programas y proyectos

viables técnica, ambiental y socioeconómicamente, susceptibles de

financiación con recursos del presupuesto de la localidad...”, teniendo en

cuenta el Plan de Desarrollo Local y el Plan de inversiones, para así proceder

a someterlo a la aprobación de la Junta Administradora Local. Una vez

aprobado por la Junta Administradora se hace la formulación completa del

proyecto para enviarlo a la correspondiente U.E.L., con la finalidad de que

esta otorgue o no su aval. Si lo avala ella misma iniciará el proceso de

contratación de acuerdo con la ley 80 de 1.993.

Del procedimiento estudiado, podemos concluir que, aunque las instituciones

locales gozan de iniciativa para la formulación de los proyectos que deben

realizarse, no tienen autonomía para la contratación de las obras que se

desarrollan en su zona puesto que están sometidas al Plan de desarrollo

económico y social y de obras públicas del distrito, las políticas sectoriales

definidas por la Administración distrital, el Plan de Ordenamiento Físico

Territorial y los planes y políticas distritales, junto con el sometimiento a la

decisión de realizar el proyecto y al correspondiente trámite administrativo

ejecutado por las Unidades Ejecutivas Locales, quienes ejercen una función

delegada por el Alcalde Mayor.

117
Otra razón que tenemos para afirmar que el fenómeno administrativo

aplicado en el Distrito Capital es la desconcentración, es que la política

llamada de “descentralización” de la Administración de Enrique Peñalosa,

expuesta anteriormente, no le otorga autonomía a las localidades para el

manejo de sus asuntos sino que se limita a aportar personal para cumplir

funciones propias de la Alcaldía Mayor dentro de la localidad, más aún si

tenemos en cuenta que la mayoría del personal que labora en las

instituciones locales pertenece a la nómina de ésta pudiendo ser trasladados

de una localidad a otra.

Finalmente, no es descentralización administrativa puesto que las localidades

no encajan dentro de las modalidades de descentralización por servicios ni

por colaboración, en la medida en que aquellas no se basan en la

tecnificación de un servicio, ni en la participación de particulares en el

ejercicio de funciones públicas sino en el acercamiento de la Administración

Distrital a la comunidad. Tampoco se ajusta a la modalidad de

descentralización territorial porque carece del reconocimiento que el

ordenamiento jurídico debe otorgarle ya que la Constitución Política

solamente prevé como entidades territoriales a los departamentos, distritos,

municipios, territorios indígenas y deja abierta la posibilidad de que se creen

regiones y provincias con ésta calidad.

118
 3. CRITICAS Y PROPUESTAS

3.1. CRÍTICAS

Como consecuencia del estudio realizado en este trabajo, hemos encontrado

algunas fallas en el régimen administrativo vigente aplicado al Distrito Capital,

unas referentes a la aplicación de la teoría de la organización administrativa y

otras relativas a la estructura y funcionamiento de las localidades en que se

encuentra dividida Bogotá.

A continuación enunciaremos las fallas que, en nuestro criterio, afectan el

normal desarrollo de la Administración Distrital:

• Respecto de la “Descentralización Administrativa” en el Distrito Capital

hemos llegado a la conclusión de que este término ha sido utilizado de

manera errónea ya que, como fue expuesto en el primer capítulo de este

trabajo, los elementos de la descentralización administrativa territorial no

 se presentan totalmente en las localidades, puesto que éstas no poseen

personería jurídica; no tienen autonomía patrimonial y financiera debido a

que sus recursos provienen del presupuesto distrital; no poseen autonomía

administrativa porque las principales funciones que implican una

autogestión son delegadas por parte de la Alcaldía Mayor o ejercidas por

organismos dependientes de ésta; poseen autoridades locales pero de ellas

solo las Juntas Administradoras son elegidas popularmente mientras que el

Alcalde Local es elegido directamente por el Alcalde Mayor restándole la

independencia propia del concepto de descentralización.

El sistema administrativo distrital se ha catalogado como descentralización

administrativa con fines meramente políticos, buscando acrecentar entre la

comunidad local la idea de la existencia de una autonomía de la cual

carece, constituyéndose en un velo que oculta el verdadero mecanismo de

ejercicio de la función administrativa distrital que es la desconcentración,

tal como lo expresa el Doctor Jaime Vidal Perdomo75: “Las localidades en

Santa Fe de Bogotá no alcanzan a conformar como tampoco las comunas

del art. 318 una entidad territorial; ellas no reflejan un fenómeno de

descentralización sino de desconcentración de la autoridad municipal y de

participación ciudadana.”

75
VIDAL PERDOMO, Jaime. Derecho Administrativo. Editorial Temis. Décima edición. Santa Fe de Bogotá D.C. 1.997.
Pág. 128.

120
 Es así como en la práctica lo que se presenta en las localidades es un

fenómeno de desconcentración con amplio margen de autogestión por

parte del Alcalde Local, debido no a una idea de descentralización sino a

una ausencia de coordinación por parte de la Alcaldía Mayor. La

administración local reúne las características de la desconcentración tales

como una transferencia legal de competencias del centro a la periferia con

el fin de descongestionar funciones administrativas y de dotar de

capacidad decisoria a organismos locales para satisfacer necesidades cuya

atención pertenece legalmente al poder central; traslado parcial de

competencia a órganos subordinados; inexistencia de personería jurídica y

ausencia de patrimonio propio.

• Un inconveniente que se presenta en la organización administrativa es la

ausencia de claridad en la delimitación de las competencias entre la

Alcaldía Mayor y las Alcaldías Locales, debido a deficiencias en la

formulación de las normas que las regulan puesto que dejan

inconsistencias y contradicciones.

• Aunque la división del Distrito en localidades es una necesidad para el

manejo de la ciudad debido a su enorme tamaño y a su rápido y

desordenado crecimiento, la división actual es inconveniente ya que

121
 algunas localidades son muy grandes como las de Suba, Usaquén,

Engativá, Fontibón y Kennedy y, en general, no están conformadas de

acuerdo con criterios socioeconómicos tal y como lo exigen la Constitución

Política y el Estatuto Orgánico. Esto genera problemas para determinar la

destinación de los recursos en la localidad puesto que hay localidades

compuestas por sectores con grandes diferencias sociales y económicas,

de tal manera que en algunos barrios no existen servicios básicos como

acueducto y alcantarillado mientras que otros no tienen necesidades

apremiantes, generando inconformidades en la comunidad al respecto.

• No existe coordinación entre la administración distrital y la local para la

aplicación de las políticas distritales. Debido a la ausencia de comunicación

entre las diferentes autoridades y entidades del Distrito y las autoridades

locales se genera desperdicio de recursos, de tiempo y pérdida de

credibilidad de la comunidad respecto de las autoridades, como en el caso

en el cual calles recientemente pavimentadas son destruidas para realizar

obras de carácter distrital sin el conocimiento de los Alcaldes Locales o el

caso de la iniciación de obras de gran impacto dentro de la localidad sin la

comunicación correspondiente al Alcalde Local.

122
• El desarrollo de las obras de la localidad se encuentra limitado por

decisiones inesperadas de recorte presupuestal que obligan a la

administración local a redistribuir los escasos recursos entre obras en curso

y abstenerse de realizar otros proyectos que han sido aprobados y han

generado expectativa en la comunidad.

• Ausencia de planeación seria para la realización de obras públicas, lo que

genera obras inconclusas o no prioritarias para la comunidad en la medida

en que, en algunas ocasiones, no se basa en criterios técnicos y

socioeconómicos.

• Los Encuentros Ciudadanos no han sido un espacio adecuado para la

generación de proyectos de inversión, debido a que aunque la comunidad

manifiesta sus necesidades y aporta posibles soluciones, éstas son solo

tenidas en cuenta como información, porque la inversión presupuestal se

realiza básicamente teniendo en cuenta los proyectos inscritos, la

priorización y el Plan de Desarrollo Local.

• Aunque el aspecto de la contratación ha mejorado con el manejo que

realizan las Unidades Ejecutivas Locales porque es más técnico y, en

principio, más transparente, subsisten problemas burocráticos que hacen

123
 que esta actividad sea lenta e ineficiente debido a que las U.E.L. en ciertas

ocasiones no avalan los proyectos que han sido aprobados por las

autoridades locales y retrasan las licitaciones sin tener en cuenta que las

condiciones contractuales pueden variar perjudicando la ejecución de las

obras y evitando la pronta satisfacción de las necesidades comunitarias.

• Otra observación importante dentro de la administración local hace

referencia a la calidad de sus autoridades y funcionarios. Respecto de sus

autoridades es notoria la falta de preparación de algunos miembros de

éstas y el manejo politiquero que se les da a los asuntos que están

sometidos a su decisión, junto con la inexistencia de trabajo en equipo y

de conciencia de la necesidad de buscar un fin común basado en el apoyo

mutuo y no en el ataque originado generalmente en diferencias políticas y

de opinión.

Diferente es el problema respecto de algunos de los funcionarios que

laboran en la localidad, de los cuales la mayoría pertenecen a la carrera

administrativa y otros son de libre nombramiento por parte del Alcalde

Local en quienes se hace evidente la falta de iniciativa, de superación

intelectual, la negligencia y la incompetencia que generan ineficiencia en

las actividades y trámites que adelantan en ejercicio de sus funciones.

124
3.2. PROPUESTAS

Expuestas las principales fallas que, a nuestro juicio, presenta la

Administración del Distrito Capital consideramos que es necesario el

correspondiente planteamiento de ideas que mejorarían el modelo actual de

Administración, como son:

• Es conveniente mantener el mecanismo de administración existente, es

decir, el de desconcentración administrativa debido a que para lograr el

desarrollo armónico de la ciudad es importante contar con una autoridad

principal que dirija la actividad administrativa hacia dicho fin, procurando la

coordinación entre ella, las localidades y los entes descentralizados,

maximizando el uso de los recursos y generando métodos eficientes que

puedan beneficiar a la comunidad. Sin embargo, se requiere dotar a las

autoridades locales de un amplio margen de gestión para la consecución

de los propósitos locales y la satisfacción de las necesidades de su

comunidad, ya que la inmediación existente facilita el conocimiento de los

problemas que se presentan en la localidad y la toma oportuna de

decisiones.

125
 Consecuencia de lo expresado anteriormente, en Bogotá es necesario

poner fin a la falsa idea que se ha venido sembrado a través de los años,

de existencia de descentralización con la finalidad de crear expectativas de

una autonomía que no se presenta en la realidad y que es inconveniente

para el propósito de mantenimiento de la unidad del distrito.

• Es necesaria la unificación normativa que determine exactamente las

competencias de las alcaldías locales para facilitar la acción administrativa,

con base en el análisis de las fallas que presenta el sistema.

• Otro punto importante que mejoraría la atención de las necesidades es la

redistribución de las localidades que, actualmente, no atienden a criterios

socioeconómicos que faciliten la administración. Para ello es necesario

realizar estudios que determinen las zonas que respondan a características

comunes sin que implique la multiplicación excesiva de localidades, lo cual

generaría aumento en costos administrativos, y que adicionalmente indique

el porcentaje presupuestal que convenga a cada una, teniendo en cuenta

las necesidades y los requerimientos de éstas, ya que para un desarrollo

armónico es esencial que las comunidades más deprimidas obtengan un

pronto y prioritario mejoramiento de la calidad de vida.

126
• Para fortalecer el mecanismo de desconcentración es preciso generar

métodos efectivos de coordinación administrativa que mejoren los canales

de comunicación entre la administración distrital y la administración local,

principalmente en lo que hace referencia a obras públicas, manejo

presupuestal y colaboración entre las localidades aledañas, sin limitarse a

reuniones quincenales para discutir temas que, si bien pueden ser

importantes, dejan de lado el tratamiento de asuntos que son vitales para

el desarrollo de las localidades.

Hemos observado que el principal problema que dificulta la coordinación es

la inadecuada transmisión de la información, por lo tanto, una posible

solución sería la existencia de un funcionario distrital encargado

permanentemente de mantener informadas a las autoridades locales de la

ejecución de los proyectos y de las obras distritales en su localidad y de

recibir información acerca de las necesidades e inquietudes habituales de

las autoridades locales, generando mayor planeación de actividades y

evitando el despilfarro económico.

• Como método de participación comunitaria, es necesario reformar las

Juntas Administradoras Locales de manera que conserven su composición

127
popular saneando los vicios que la práctica política ha generado en su

interior.

Planteamos la reforma de tal manera que manteniendo su independencia,

circunscriban su actividad a las funciones de control presupuestal, de

planificación y de inversión, disminuyendo el número y la frecuencia de las

sesiones que actualmente se realizan diariamente, a dos semanales y otras

extraordinarias convocadas para casos especiales por el Alcalde Local o el

Presidente de la Junta Administradora Local, limitando la temática de las

mismas a las funciones mencionadas y a la atención de la problemática de

la comunidad. Esta limitación se requiere debido a que actualmente las

sesiones se extienden a discusiones sin importancia que no producen

resultados en beneficio de la comunidad y generan una carga económica al

distrito representada en el pago de honorarios diarios a los ediles.

Por otra parte, se requiere un control efectivo de la asistencia y de la

permanencia de los ediles en las respectivas sesiones, ya que en algunas

ocasiones éstos no tienen el suficiente interés, responsabilidad y

compromiso con la comunidad para estar presentes en ellas participando

un mínimo de tiempo para efectos de justificar el pago de honorarios.

128
Otra medida necesaria es la limitación del tiempo de participación de los

ediles en las Juntas a máximo tres períodos, puesto que observamos que

en estas corporaciones se perpetúan en sus puestos personas sin

consideración a su trabajo sino simplemente a su poder político, el cual se

ha convertido en una barrera para el acceso de personas nuevas que

impulsen un cambio de trabajo y de pensamiento, y que en sí representen

la participación comunitaria. Esta observación es igualmente aplicable al

Concejo Distrital.

129
 4. CONCLUSIÓN

La discusión sobre el modelo de organización del Estado es una constante en

la controversia política del país, su cambio ha sido visto como la solución a

los problemas más variados que se presentan pasando por modelos

centralistas, federalistas e híbridos que, desde 1.810, ocasionaron una

secuencia de guerras civiles hasta la consolidación del régimen unitario en la

Constitución de 1.886, el cual generó en el país estabilidad política por medio

de la consagración de la descentralización administrativa que acercó a las

autoridades a la problemática de la comunidad.

En la Constitución de 1.991 se mantuvo el sistema unitario descentralizado de

organización estatal, introduciendo un principio innovador como es el de la

autonomía de las entidades territoriales el cual ha sido un avance significativo

en la organización territorial en la medida que permite que éstas, contando

con personería jurídica, puedan gobernarse por autoridades propias,

establecer los tributos necesarios para el cumplimiento de sus funciones,

administrar sus recursos y ejercer sus competencias dentro de los límites de

la Constitución y la ley.

Dentro de la organización territorial, en virtud de la descentralización

administrativa, a la nación se le disminuyeron sus competencias, los

departamentos son considerados entidades intermedias que ejercen

funciones de coordinación y complementariedad de la actividad del municipio

y, éste que hasta 1.991 estaba desprovisto de capacidad para impulsar su

desarrollo siendo dependiente de la nación y del departamento, fue instituido

como la entidad fundamental de la organización político-administrativa

encargado de funciones importantes como la prestación de servicios públicos,

la construcción de obras, la ordenación del desarrollo de su territorio y la

promoción de la participación comunitaria. Al lado del régimen municipal se

establece el especial que, reconociendo el grado de desarrollo y la

importancia a nivel nacional de ciertos municipios, contempla la existencia de

los distritos dentro de los cuales el principal es Bogotá al cual, dada su

calidad de capital de la República y del departamento de Cundinamarca, se le

otorgó la categoría de Distrito Capital acentuando su autonomía dentro del

marco de la Constitución y la Ley.

131
El régimen de Bogotá presentó un cambio fundamental puesto que antes de

la Constitución de 1.991 tenía la calidad de distrito especial conformado por

Bogotá y los municipios anexos que pasaron a ser zonas administrativas

dirigidas por un Alcalde Menor dependiente del Alcalde Mayor; la nueva

orientación constitucional, haciendo frente al acelerado y vertiginoso

crecimiento de la ciudad, previó su división en localidades con el fin de

acercar la Administración a los habitantes asegurando la satisfacción efectiva

de sus necesidades en virtud de la inmediación existente entre ellos y las

autoridades. Es así como, el Distrito Capital cuenta con veinte localidades

dentro de las cuales existe una Junta Administradora y un Alcalde Local

encargados de gestionar los asuntos de la zona; además cuenta con

entidades descentralizadas que tienen a su cargo el desempeño de

actividades técnicas de gran importancia para su desarrollo y finalmente,

coordinando toda la actividad distrital para garantizar el desarrollo armónico e

integrado de la ciudad se encuentran el Concejo y el Alcalde Mayor.

A través del tiempo y con fines eminentemente políticos se ha sostenido que

las localidades del Distrito Capital son manifestaciones de descentralización

administrativa; sin embargo, a lo largo del estudio de la organización

administrativa de Bogotá, podemos concluir que las localidades no alcanzan a

conformar una entidad territorial y, por el contrario, reflejan el fenómeno de

132
desconcentración de la autoridad distrital y de la participación ciudadana. A

nuestro modo de ver, éste es el sistema adecuado para el manejo uniforme y

el desarrollo armónico del Distrito Capital, aun cuando requiere algunos

ajustes principalmente en lo que hace referencia a la coordinación de

actividades entre la Alcaldía Mayor y las localidades y entre éstas y las

entidades descentralizadas del distrito, con la finalidad de lograr el máximo

beneficio en el manejo de los recursos y de evitar su desperdicio, haciendo

énfasis en el mejoramiento de los canales de comunicación entre dichas

autoridades y promoviendo la participación ciudadana en las localidades a

través de los mecanismos existentes para este fin, los cuales deben ir

adaptándose a la realidad local para convertirse en el espacio adecuado para

que la comunidad pueda ejercer sus derechos, pueda manifestar sus

necesidades y obtener la satisfacción de éstas prontamente.

Finalmente, para el correcto desarrollo del distrito, es necesario atacar la

creciente corrupción y burocratización de la actividad administrativa al interior

de las entidades distritales y de las localidades que impiden el progreso de las

comunidades por el desvío y desperdicio de los escasos recursos con que

cuenta el distrito, especialmente en lo que hace referencia a las entidades de

control y a las corporaciones de elección popular en las cuales se hace

evidente la pérdida de credibilidad y de efectividad puesto que cada día están

133
más sometidas a presiones políticas y a intereses particulares, haciendo que

las necesidades de la comunidad y el interés público tengan un mínimo grado

de atención y de importancia. Por ello, afirmamos que las soluciones que

deben buscarse deben estar orientadas al saneamiento de la práctica política,

de tal manera que sea cual sea el sistema adoptado para regular la

administración pública distrital y, en especial, para regir las relaciones entre

la Alcaldía Mayor y las localidades, se genere en los habitantes del Distrito

Capital confianza en las autoridades inculcando la importancia de la cultura

ciudadana y de los valores de colaboración, cooperación y respeto de lo

público para lograr el efectivo cumplimiento de los principios y fines de la

actividad administrativa.

134
 BIBLIOGRAFÍA

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140
 ANEXO

ORGANIZACIÓN DISTRITAL

FUENTE: PAGINA WEB ALCALDÍA MAYOR DE BOGOTÁ

 DISTRITO CAPITAL

ORGANOS DE CONTROL

Personería Distrital

Contraloría Distrital

Veeduría Distrital

CONCEJO ALCALDÍA MAYOR

142
 ALCALDE MAYOR

Sector Central Sector Localidades Sector descentralizado

(--------Dependencia indirecta)

143
 SECTOR CENTRAL

Secretarías Departamentos Unidades

Administrativos Administrativas

General Planeación Unidad Ejecutiva de

Servicios Públicos
Gobierno Acción Comunal

Hacienda Catastro

Obras Públicas Servicio Civil

Educación Medio Ambiente

Salud Bienestar Social

Tránsito y transporte De la defensa del

espacio público

144
 SECTOR LOCALIDADES

Alcaldes Locales Juntas Administradoras Fondos de

Locales desarrollo local

145
 SECTORDESCENTRALIZADO

Empresasindustriales Sociedades Sociedadesde Empresasdeservicios Otras Establecimientos Empresassociales

ycomerciales públicas economíamixta públicosdomiciliarios entidades públicos del Estado

Metrovivienda Canal capital Terminal de Empresadetelecomunicaciones Planetario I.D.U. 32hospitales

transporte distrital
Renovaciónurbana Empresade Empresadeenergía FAVIDI
transporte Universidad
Sistematizacióny Tercer milenio Empresadeacueductoy distrital I.D.C.T.
serviciostécnicos alcantarillado
I.D.R.D.
LoteríadeBogotá Compañíacolombianade
serviciosvalor agregadoy FundaciónGilberto
telemáticos Alzateavendaño

Corporación
LaCandelaria

Cajadevivienda
popular

Orquesta
filarmónica

IDIPROM

Cajadeprevisión
social enliquidación

146