Economía y Política 3(1), 71-101 71

DOI: 10.15691/07194714.2016.003

Crecimiento, pobreza y desigualdad: la vía chilena

Andrea Repetto*

Resumen
Durante las últimas décadas Chile ha mostrado resultados económicos positivos, con
un crecimiento sostenido y una importante reducción en la incidencia de la pobreza.
Sin embargo, el país no ha sido igualmente exitoso en reducir la desigualdad de in-
gresos. Ello se debe principalmente a la combinación de tres factores que caracterizan
la política social chilena: un Estado relativamente pequeño, un sistema tributario re-
gresivo y una política de transferencias monetarias pequeñas, altamente focalizadas
y sujetas al cumplimiento de condiciones por parte de los beneficiarios. La imple-
mentación reciente de programas de transferencias con mayor cobertura sugiere un
cambio en este enfoque de la política social y un paso en el desafío de lograr una
mayor igualdad de ingresos.

Palabras clave: Desigualdad de ingresos, política social, política tributaria, pobreza,

democracia

Growth, Poverty and Inequality: The Chilean Way

Abstract
In recent decades, Chile has shown positive economic results, with sustained growth
and a significant reduction in the incidence of poverty. However, the country has
not been equally successful in reducing income inequality. This is mainly due to the
combination of three factors that characterize the Chilean social policy: a relatively
small State, a regressive tax system, and a policy of small and highly targeted cash
transfers that require beneficiaries to comply with a number of conditions. The recent
implementation of transfer programs with greater coverage suggests a switch in the
approach to social policy, and a step in the challenge of achieving greater equality of
income.

Keywords: Income inequality, social policies, tax policy, poverty, democracy

* PhD en Economía, Massachusetts Institute of Technology. Profesora Titular de la Escuela de

Gobierno de la Universidad Adolfo Ibáñez. Investigadora Asociada Núcleo Milenio Modelos
de Crisis (NS 130017).
Este artículo es una versión revisada y extendida del texto presentado a la conferencia ‘New Approa-
ches to Poverty and Inequality Reduction in the Global South’, en la Universidad de Brown entre
el 18 y 19 de abril de 2012. Agradezco los comentarios de los participantes en aquella conferencia
y los del editor, Aldo Mascareño.
* [email protected]
Recibido enero 2016 / Aceptado marzo 2016
Disponible en: www.economiaypolitica.cl
72 Andrea Repetto

C hile ha recibido reconocimiento internacional por más de dos

décadas de un importante progreso económico general. La eco-
nomía ha crecido en promedio por sobre el 5% al año en los últimos
veinticinco años y, paralelamente, se ha avanzado de manera decidida
en la reducción de la pobreza. Estos logros, junto a reformas democrá-
ticas, hicieron a Chile merecedor de un sillón en la OCDE.
A pesar del continuo esfuerzo por desarrollar políticas económi-
cas sólidas y formas democráticas de gobernanza, la desigualdad ha
permanecido obcecadamente constante, a niveles muy altos para es-
tándares internacionales y para el grado de desarrollo que ha alcanza-
do el país. Si bien las mediciones de desigualdad suelen centrarse en
la distribución de los ingresos, la desigualdad en Chile cruza diversas
dimensiones, sociales y económicas: en oportunidades, en riqueza y
en influencia en la política y en las decisiones en general.
El éxito de Chile en crecimiento y reducción de la pobreza ha sido
extensamente documentado en la literatura académica, como también
lo ha sido la persistente desigualdad de ingresos.1 En este artículo re-
viso la experiencia chilena y discuto por qué, si bien Chile ha sido
exitoso en combatir la pobreza, no ha tenido el mismo éxito en alcan-
zar una mayor equidad en la distribución de los ingresos. Mi análisis
se enfoca en tres aspectos: el nivel y estructura del gasto público, el
diseño del sistema de impuestos y el limitado rol de la solidaridad en
el gasto social.
Específicamente, la política social se ha centrado en dos compo-
nentes principales: (1) en la entrega de transferencias monetarias pe-
queñas, altamente focalizadas, a los segmentos de menores ingresos
de la población, con condiciones que buscan minimizar los efectos
adversos sobre los incentivos a ahorrar y generar ingresos, y (2) en la
oferta subsidiada de servicios en educación, salud y vivienda, con una
importante participación del sector privado en la provisión.
En la práctica, la provisión de servicios sociales está segmentada
socioeconómicamente: los hogares de menores ingresos reciben servi-
cios gratuitos de baja calidad, los de ingresos medios pueden adquirir
servicios de calidad intermedia a través del cofinanciamiento de las
prestaciones, y los de más altos ingresos tienen acceso a servicios de
1
Ver Repetto (2005), López y Miller (2008), Larrañaga (2009, 2010), Sapelli (2011), Velasco y
Huneeus (2011), y Contreras y Ffrench-Davis (2012), entre varios otros.
Crecimiento, pobreza y desigualdad: la vía chilena 73

calidad que adquieren en mercados privados. Esto es, la política social

en Chile se caracteriza por escasa solidaridad, limitando la capacidad
de aseguramiento de buena parte de la población.
Al mismo tiempo, el sistema de impuestos no está diseñado para
reducir la desigualdad de ingresos –de hecho, es levemente regresi-
vo– sino para promover el ahorro y la inversión de las empresas. Ello
significa que el sistema otorga tratos preferenciales a quienes generan
ingresos bajo la forma de rentas empresariales, individuos que ade-
más pertenecen a los grupos de más altos ingresos de la población.
De este modo, el conjunto de políticas sociales y tributarias en
Chile ha sido altamente efectivo en reducir la pobreza en el país, pero
no ha tenido mayores efectos sobre la desigualdad.
El artículo se organiza de la siguiente manera. La sección 1 descri-
be los principales logros de Chile en cuanto a crecimiento y reducción
de la pobreza. También describe el nivel y la evolución de la desigual-
dad de ingresos en comparación con los índices internacionales de
desigualdad. La sección 2 revisa el rol del gasto público y del sistema
impositivo como factores que explican el éxito en la declinación de la
pobreza, a pesar de una persistente desigualdad. La sección 3 describe
el contexto político en el que se han desarrollado estas medidas socia-
les y tributarias. También describe un conjunto de políticas de imple-
mentación reciente que tienen el potencial de reducir la desigualdad
sin efectos relevantes sobre los incentivos económicos. El artículo
concluye con las nuevas direcciones que abre este tipo de políticas de
orientación más universal.

1. Más de dos décadas de crecimiento del ingreso y reducción

de la pobreza con desigualdad persistente

En septiembre de 1973, el golpe militar liderado por el general Pi-

nochet puso fin al régimen democráticamente electo del Presidente
Allende (Valenzuela 1978). La dictadura de Pinochet estableció un
nuevo régimen económico que tuvo también una fuerte incidencia
en el funcionamiento de la política social. La reducción de la pobreza
se transformó en el principal objetivo de la política social y, al mis-
mo tiempo, el mecanismo de mercado se introdujo en sus principales
74 Andrea Repetto

componentes: seguridad social, educación, política de vivienda y servi-

cios de salud (Arellano 1985, Ffrench-Davis 1999, Hecht-Oppenheim
1993, Lora 2001, Ramos 1997).
En términos generales, el esfuerzo público se focalizó en la po-
blación más pobre, mientras se hacía responsable a los demás hogares
de su propio bienestar y desarrollo material. Paralelamente, se lleva-
ron a cabo reformas profundas en la política social chilena.
Un sistema de pensiones de cuentas individuales manejado por
privados reemplazó al sistema de reparto a inicios de los años ochen-
ta. El sistema de salud público se descentralizó y a los hogares se les
permitió escoger entre la cobertura de un seguro de salud ofrecido por
el Estado y aquella ofrecida por el recientemente creado mercado de
seguros de salud privados. La libertad de elección también se introdu-
jo en el sistema educativo: el sistema escolar público fue descentra-
lizado y la administración de las escuelas fue delegada a autoridades
del gobierno local. La reforma, además, pavimentó el camino para que
el sector privado ingresara al mercado como proveedor de servicios
de educación, lo que fue posible gracias a la introducción de un sub-
sidio a la demanda tipo voucher, cuyo fin era financiar a las escuelas
municipales y privadas incorporadas en el sistema. Los subsidios a la
demanda también caracterizaron las reformas en el área de vivienda.
A estos instrumentos se sumaron a otros mecanismos de mercado
como la desregulación del crédito y del precio del suelo.
Los incentivos y la eficiencia económica fueron los elementos
centrales de este conjunto de reformas. El subsidio a la demanda tipo
voucher pretendía cubrir los gastos de operación y generar competencia
entre proveedores (establecimientos educacionales, inmobiliarias, com-
pañías de seguro de salud y administradoras de fondos de pensiones en
el respectivo mercado) para atraer y retener clientes, promoviendo de
este modo servicios más eficientes y de mejor calidad. Como resultado
de estas políticas de mercado, el sistema de salud chileno sufrió una
segmentación entre la población de bajos ingresos y alto riesgo atendida
principalmente por el sector público, y una población de altos ingresos y
bajo riesgo generalmente adscrita al sector privado (Missoni y Solimano
2010, Paraje et al. 2013). De manera similar, los niños de origen so-
cioeconómico más vulnerable hoy asisten a escuelas públicas de menor
Crecimiento, pobreza y desigualdad: la vía chilena 75

calidad, mientras que los niños de hogares de los deciles más altos asis-
ten a escuelas privadas altamente selectivas y de alto costo (Lara et al.
2011, Mizala y Torche 2012, Flores y Carrasco 2013). Al mismo tiempo,
la política social de vivienda terminó segregando a las familias producto
de la construcción en las afueras de la ciudad donde los terrenos son
de menor costo, pero donde el acceso al trabajo, a buenas escuelas y a
infraestructura es limitado (Tokman 2006).
En 1990, a la llegada del régimen democrático post-Pinochet, el
38,6% de los chilenos vivía con un nivel de ingresos que no alcanza-
ba para cubrir la línea oficial de pobreza.2 De igual forma, el 13% era
clasificado como ‘indigente’, i.e. personas cuyos ingresos estaban por
debajo de la línea de extrema pobreza de acuerdo a la Encuesta CASEN
de 1990.3
La Figura 1 muestra la evolución del ingreso per cápita, la inci-
dencia de la pobreza y la desigualdad de ingresos entre los años 1990 y
2013. Cuatro gobiernos sucesivos de centro-izquierda implementaron
una estrategia de ‘crecimiento con equidad’ sobre la base de una dis-
tribución de recursos basada en el mercado, complementada con una
política social activa (Larrañaga 2009). El gobierno de centro-derecha,
electo para el período 2010-2014, también siguió esta estrategia.
Tanto el incremento del ingreso per cápita como la reducción de
los indicadores de pobreza entre 1990 y 2013 son impresionantes. En
poco más de dos décadas, el ingreso per cápita se duplicó en términos
reales, mientras que el porcentaje de personas en situación de po-
breza cayó a alrededor de un cuarto. Sin embargo, la distribución de
los ingresos autónomos, medida por el coeficiente Gini, no mostró la
misma tendencia exitosa. Si bien hubo una reducción estadísticamen-
te significativa en este indicador después del año 2001 (Larrañaga y
2
Al igual que en buena parte de América Latina, la medición oficial de pobreza en Chile se basa en
una línea absoluta de ingresos. La extrema pobreza o indigencia se asocia a un ingreso per cápita
insuficiente para adquirir una canasta de alimentos costo-eficiente, que entregue requerimientos
nutricionales mínimos. La línea de pobreza agrega el costo de bienes básicos, tales como vestuario
y transporte, al de la canasta básica de alimentos. En el año 2015, el Ministerio de Desarrollo Social
agregó una medida multidimensional a la medición por ingresos. Esta estima el porcentaje de
hogares que no satisface de manera suficiente necesidades en educación, salud, vivienda y trabajo y
seguridad social. Ver Comisión para la Medición de la Pobreza (2014) para una discusión.
3
Los datos de pobreza y desigualdad empleados en este artículo provienen de las diversas Encuestas
de Caracterización Socioeconómica Nacional (CASEN), de acuerdo a los informes elaborados por
el Ministerio de Desarrollo Social y a estimaciones propias. Se trata de una encuesta de hogares de
múltiples ítems, representativa a nivel nacional, y que es levantada cada dos o tres años desde 1987.
La encuesta CASEN más reciente cubre el año 2013.
76 Andrea Repetto

• Figura 1. Evolución del Ingreso per Cápita, la Tasa de Pobreza Individual y Desigualdad
(1990=100)
250

200

150

100

50

0
1990 1992 1994 1996 1998 2000 2003 2006 2009 2011 2013

Ingreso per Cápita Pobreza Pobreza Extrema Gini

Rodríguez 2014), la desigualdad ha permanecido en niveles persisten-

temente altos.
En efecto, la desigualdad de ingresos en Chile es alta en compara-
ción con estándares internacionales. La Figura 2 presenta el coeficien-
te Gini en una muestra de 135 países recogida por el Banco Mundial
en torno al año 2010.4 Al ordenar los países de acuerdo a su nivel de
desigualdad, Chile se ubica en el lugar 15 entre las economías con ma-
yor coeficiente Gini, muy cerca de Paraguay, Guinea-Bisáu, Ruanda y
Suazilandia. Entre los países miembros de la OCDE, Chile es por lejos
la economía más desigual, con un coeficiente Gini casi 20 puntos so-
bre el promedio de los países de la organización.5
Asimismo, la desigualdad de ingresos de Chile no se relaciona
con su etapa de desarrollo. La Figura 3 muestra el coeficiente Gini

4
Los datos provienen de los World Development Indicators del Banco Mundial, disponibles en
http://data.worldbank.org/indicator/SI.POV.GINI.
5
De acuerdo a las estadísticas de la OECD, Chile tiene un Gini de 50, mientras que la media de la
organización es de 32. Ver http://www.oecd.org/social/inequality.htm.
Crecimiento, pobreza y desigualdad: la vía chilena 77

• Figura 2. Coeficiente de Gini en Distintas Economías

(Banco Mundial, promedio en torno al año 2010)

65

60

55
Chile: puesto 15 entre 135 países
50
Coeficiente de Gini

45

40

35

30

25

20
Fed. Rusa
Mozambique

Eslovaquia
Colombia

Bonia y Herzegovina

Pakistán
Sudáfrica

Papua N.Guinea
Costa Marfil
Guatemala

El Salvador

Tanzania

Canadá

Montenegro

Kazajistán
Haití
Rep.Centroafricana

Suazilandia
Chile
Costa Rica
Cabo Verde
Togo
Uruguay

Chad

Fiji

Mongolia
Nigeria

Rep. Dem. Congo

United States
Madagascar
República del Congo
Burkina Faso
Tailandia
Tonga
Sri Lanka
Vanuatu
Guinea
Tunisia
Sudán
Australia

Suiza

Kosovo
Territorios Palestinos
Níger

Polonia
Etiopía

Irlanda
Japón
Moldova
Croacia
Alemania
Austria

Iraq
Hungría
Países Bajos
Bélgica
Bulgaria
República Checa
Eslovenia
Paraguay

Indonesia

Sierra Leone
México
Malasia

Samoa

Portugal

Luxemburgo
Lesoto

que otros países tenían cuando su PIB per cápita –medido en dólares
de paridad de poder adquisitivo del (PPA)6– era igual al de Chile.7 Por
ejemplo, según las estadísticas del Maddison Project (2013),8 Noruega
alcanzó un estado de desarrollo equivalente al actual de Chile en el
año 1978. De acuerdo a la base de datos WIID-3.3 (UNU-Wider 2015),
su coeficiente Gini era de 21,9 entonces, más de 30 puntos por debajo
del índice chileno. La medida de desigualdad más cercana al PIB per
cápita de Chile fue registrada por Singapur en 1990, casi 8 puntos
por debajo. No hay registro de otro país que haya alcanzado este nivel
de desarrollo con estándares de desigualdad tan altos como los que
exhibe Chile.

6
La Paridad de Poder Adquisitivo o PPA, consiste en un ajuste al tipo de cambio peso/dólar de
modo de permitir comparaciones de ingresos a través de países al mismo costo de vida.
7
Para construir la figura se tomó como base el PIB per cápita en paridad de poder adquisitivo de
1990 de Chile del año 2010 (el dato más reciente) de acuerdo al Maddison Project (2013); esto
es, cerca de 14 mil dólares per cápita. Luego se identificó el año en que cada país que hoy es
desarrollado alcanzó el mismo PIB per cápita en PPA de 1990 de acuerdo a la misma fuente. La
figura muestra el coeficiente de Gini para cada país en el año más cercano, según la base World
Income Inequality Database (WIID-3.3) de UNU-Wider (2015).
8
Ver detalles del Maddison Project en Bolt y van Zanden (2014).
78 Andrea Repetto

• Figura 3. Desigualdad al Nivel de Desarrollo de Chile en 2010

(Maddison Project y Wider)
60

55 53,5

50
46,0
45
42,0
39,9 40,1 40,6
40 38,1 38,6
37,0 37,5
35,8 36,0
34,7 35,0 35,0 35,5 35,5
35
32,4 32,9
30,9 31,4 31,6 31,7
30 28,8
27,8 28,4

25
21,9

20

15
Noruega (1978)
Japón (1981)
Países Bajos (1976)
Alemania (1979)
Reino Unido (1984)
Austria (1982)
Canadá (1973)
Taiwán (1996)
Suecia (1974)
Francia (1977)
Grecia (2003)
España (1997)
Estonia (2001)
Nueva Zelanda (1986)
Israel (1992)
Finlandia (1983)
Portugal (2000)
Irland (1995)
Corea del Sur (1999)
Australia (1978)
Italia Centro/Norte (1985)
Estados Unidos (1966)
Dinamarca (1975)
Bélgica (1979)
Hong Kong (1986)
Singapur (1990)
Chile (2010)

Por su parte, la Figura 4 muestra la distribución del ingreso autó-

nomo de los hogares chilenos de acuerdo a la Encuesta CASEN 2013.
Como sugiere la figura, no existen grandes diferencias en los ingresos
autónomos de los hogares en buena parte de la distribución. La excep-
ción es la parte alta, donde la gran diferencia de ingresos respecto de
los demás hogares explica mayormente los altos índices de desigual-
dad. En otras palabras, la desigualdad en Chile no se debe principal-
mente a que los hogares de los primeros percentiles de la distribución
estén en una situación mucho más desventajada que la mayoría, sino
más bien a que los más ricos se llevan una fracción desproporcionada
del total.
Las mediciones internacionales de desigualdad suelen basarse en
los datos que recopilan las encuestas oficiales de hogares como la CA-
SEN. Ello se debe principalmente a su representatividad nacional y a
su alta frecuencia temporal. En principio, estas encuestas cubren de
igual forma a todos los hogares de un país. Sin embargo, en la práctica
han mostrado limitaciones en su capacidad para capturar en forma
Crecimiento, pobreza y desigualdad: la vía chilena 79

• Figura 4. Ingreso Autónomo Mensual del Hogar por Centil de Ingresos

(CASEN 2013, en pesos de noviembre de 2013)

8.000.000

7.000.000
Percentil 25: 284 mil
Mediana: 457 mil
6.000.000
Percentil 75: 833 mil
Promedio: 735 mil
Ingreso mensual

5.000.000

4.000.000

3.000.000

2.000.000

1.000.000

0
4
8
12
16
20
24
28
32
36
40
44
48
52
56
60
64
68
72
76
80
84
88
92
96
100
Percentil de ingresos del hogar acumulado

precisa los ingresos de los hogares en la parte más alta de la distribu-

ción debido, entre otras razones, a su menor tasa de respuesta y su
menor disposición a entregar información detallada (Ruiz y Woloszko
2016). En particular, estas encuestas tienen dificultad para capturar
las diversas formas que toman los ingresos del capital, que proporcio-
nalmente son de propiedad de los hogares más ricos.
En un esfuerzo por corregir estos problemas de medición, el Ban-
co Mundial reestimó recientemente la desigualdad en Chile sobre la
base de una combinación de los datos de la encuesta CASEN 2013 y
los datos administrativos del Servicio de Impuestos Internos para el
mismo año (Banco Mundial 2015). El estudio utiliza dos definiciones
alternativas del ingreso: (1) el ingreso percibido, equivalente a la suma
de los ingresos recibidos por las personas por su trabajo y por las
rentas del capital, incluidas las que percibieron por la distribución de
utilidades como propietarios de las empresas, y (2) el ingreso deven-
gado, que incluye además los ingresos de las empresas que no fueron
distribuidos. Al utilizar la primera definición, el Gini de ingresos per
80 Andrea Repetto

cápita se eleva desde 50,4 (según encuesta CASEN 2013) a 59, mien-
tras que al utilizar la segunda, sube a 68,4.
Asimismo, el estudio muestra que las personas en el 1% de mayores
ingresos en Chile se lleva una fracción entre el 15,5% y el 33% del total de
ingresos, dependiendo de la definición de renta que se utilice. Estas ci-
fras son comparables a las estimaciones para Argentina (16,8%), Colom-
bia (20,5%) y los Estados Unidos (17,9%) del proyecto World Wealth and
Income Database, y bastante superiores a las registradas para Australia
(9,2%), España (8,2%), Francia (8,9%), Japón (9,5%) y Suecia (7,2%).9
Estas estimaciones confirman que la desigualdad en Chile es alta
para estándares internacionales, y que ella se debe principalmente a
la importante fracción de los ingresos totales que se llevan los hogares
más ricos.
En este contexto, si el sistema fuese capaz de recolectar suficien-
tes impuestos de los hogares en la cima de la distribución y entregara
por diversas vías esta recaudación a la mayor parte de los demás hoga-
res –no solo a los pertenecientes a los primeros deciles–, el coeficiente
Gini en Chile sería mucho menor. Sin embargo, la baja recaudación
de impuestos, la leve regresividad del sistema impositivo y la alta fo-
calización del gasto público, limitan fuertemente la capacidad de la
política pública para reducir la desigualdad, como se sugiere en las
secciones que siguen.

2. El enfoque chileno de la política social

La Figura 4 muestra cuán desigual es la distribución del ingreso au-

tónomo de los hogares en Chile antes de las transferencias que les
entrega el Estado y de los impuestos a la renta que pagan. La Figura 5,
en tanto, muestra cómo las transferencias monetarias y estos impues-
tos alteran la desigualdad en los países de OCDE, incluyendo a Chile.
La línea punteada representa el eje de 45 grados. Todas las observa-
ciones se sitúan bajo esta línea, de manera que todos los países de la
organización tienen combinaciones progresivas de gasto público e im-
puestos a la renta. En promedio, las políticas de gobierno en la OCDE
reducen el coeficiente Gini en 15 puntos.
9
Ver http://www.wid.world/
Crecimiento, pobreza y desigualdad: la vía chilena 81

• Figura 5. El Efecto de las Transferencias Monetarias sobre la Distribución del Ingreso

(OECD, Coeficiente de Gini en 2012)
60

55
Después de impuestos y subsidios

50

Chile
45

40

35

30

25

20
20 25 30 35 40 45 50 55 60

Antes de impuestos y subsidios

Sin embargo, no todos los países son igualmente efectivos en re-

ducir la desigualdad por medio de estas políticas: algunos, Chile en
particular, se sitúan muy cerca de la línea de 45 grados. De acuer-
do a la OCDE, el coeficiente Gini de Chile pre subsidios monetarios
y pre impuestos a la renta es de 0,532. Después estos impuestos y
transferencias, el Gini cae solo a 0,503. En otras palabras, en Chile el
gasto público y el sistema de impuestos tomados en su conjunto son
prácticamente neutrales. Como argumentaré en esta sección, este es
el resultado de una combinación de un gasto social altamente progre-
sivo y un sistema de impuestos levemente regresivo que logra escasa
recaudación.

2.1 Un gobierno efectivo, pero pequeño

Según estándares internacionales, el gobierno chileno es eficiente, con

escasos niveles de corrupción. Según la base de datos Worldwide Gover-
nance Indicators (WGI) desarrollada por el Banco Mundial (Kaufmann
et al. 2009), Chile se ubica en el 14% más alto de países con gobiernos
más efectivos, en un nivel levemente inferior a países desarrollados
como Alemania, Reino Unido, Estados Unidos, Japón y Francia. El
 82 Andrea Repetto

índice mide “las percepciones de calidad de servicios públicos, la cali-

dad del servicio civil y su grado de independencia de presiones políti-
cas, la calidad de formulación e implementación de políticas y la credi-
bilidad del compromiso gubernamental con tales políticas” (Kaufmann
et al. 2010: 4).
El proyecto también clasifica a los países según niveles de control
de la corrupción, por medio de un índice que “captura percepciones
sobre la medida en que se ejerce el poder público para réditos privados,
incluyendo tipos menores de corrupción, sus formas mayores, así como
la ‘captura’ del Estado por élites e intereses privados” (Kaufmann et al.
2010? 2010: 4). De acuerdo al WGI, Chile se encuentra en el 9% de los países
más fuertes en control de la corrupción.
Además de efectivo, el gobierno chileno es relativamente peque-
ño. La Tabla 1 presenta el tamaño del gobierno de Chile definido sobre
la base de sus ingresos y gastos. El total de ingresos fiscales ha perma-
necido relativamente constante en el período bajo análisis, a pesar del
alza en la recaudación tributaria en relación a 1990. En promedio, los
países miembros de la OCDE recaudan cerca de 15 puntos más de PIB
que Chile en impuestos (OCDE 2015a).

• Tabla 1. Ingresos y Gastos del Gobierno General

(como % del PIB)

1990 1995 2000 2005 2010 2014

Ingresos del gobierno general 23,6 22,9 22,2 24,7 23,1 22,5
Ingresos tributarios incluyendo 16,2 17,6 18,7 18,9 18,5 19,6
contribuciones a la seguridad social
Ingresos del cobre (CODELCO) 4,6 2,3 0,9 3,5 2,7 0,9
Gasto total del gobierno general 19,0 16,8 19,5 16,9 19,4 20,1
Gasto sociala 12,5 12,0 14,7 12,7 15,3 15,3
Gasto social como fracción del gasto totala (%) 65,6 71,4 75,3 75,0 78,8 76,2
Fuente: Dirección de Presupuestos, Estado de la Hacienda Pública. Incluye al gobierno central y municipalidades.
a
Incluye los gastos del gobierno general en protección social, educación, vivienda y salud.

En la Tabla se observa, asimismo, una menor dependencia fiscal

de los ingresos del cobre en años recientes. Las fluctuaciones interna-
cionales en los precios del cobre se reflejan en los ingresos fiscales,
pero se ven suavizadas a lo largo del ciclo económico a través de una
política que estabiliza el gasto fiscal automáticamente, medida que se
Crecimiento, pobreza y desigualdad: la vía chilena 83

transformó en ley a mediados de la década del 2000.10 Los gastos del

gobierno han aumentado levemente y muestran una creciente impor-
tancia del gasto social dentro del presupuesto.
A pesar de esos esfuerzos, un gobierno pequeño existe a costas
de un gasto social reducido. La Figura 6 muestra que los países de la
OCDE que destinan un amplio margen del PIB al gasto social tienen
también menores niveles de desigualdad. Chile pertenece al cuadran-
te superior izquierdo de la figura, i.e. tiene un bajo nivel de gasto
social público y un alto coeficiente Gini.

• Figura 6. Gasto Social y Desigualdad en la OCDE

(% of PIB y Gini 2012-2013)
55
Coeficiente de Gini (ingreso disponible)

50
Chile

45

40

35

30

25

20
5 10 15 20 25 30 35
Gasto social como % del PIB

Chile dedica menos recursos públicos que el promedio de la

OCDE en todos los ámbitos del gasto social. En efecto, Chile asigna un
4% del PIB al gasto público en educación, mientras que la media en
los países de la OCDE es de 4,8%. De manera similar, el gasto público
chileno en salud alcanza al 3,7% del PIB, mientras que la OCDE gasta
el 6,6%. Asimismo, el gasto en pensiones es del 3,6% del producto
en Chile versus el 7,8% en la organización, mientras que el gasto en
garantías para la población trabajadora (discapacidad, cesantía, etc.) es
de 1,9% en Chile versus el 4,8% en la OCDE.11
10
Ley 20.128 sobre Responsabilidad Fiscal, promulgada en el año 2006.
11
OCDE (2014a, 2015a) y http://stats.oecd.org/
84 Andrea Repetto

Una fracción de la diferencia entre el nivel de gasto público en

Chile en relación a otros países se debe a la privatización de servicios
sociales. Por ejemplo, mientras que el 84% del total de gasto en edu-
cación en la OCDE es financiado por el sector público, en Chile solo
el 60% es financiado con fondos fiscales (OCDE 2015b). Diferencias
similares se observan en el financiamiento de la salud y las pensiones.

2.2 Focalización e incentivos económicos

El gasto público en Chile es altamente progresivo. La introducción de

la Ficha CAS a principios de los años 1980 –después reemplazada por
la Ficha de Protección Social y más recientemente por el Registro So-
cial de Hogares– permitió la focalización del gasto social. El sistema
recoge información detallada sobre las características socioeconómi-
cas y demográficas de los hogares chilenos con el fin de determinar
su elegibilidad para distintos programas sociales.12 En otras palabras,
estas fichas identifican a los hogares beneficiarios de los programas
sociales. Hacia 2010, cerca del 65% de los chilenos y sus hogares ha-
bían sido registrados por la Ficha (Comité de Expertos Ficha de Pro-
tección Social 2010).
La Tabla 2 presenta la distribución del gasto social público junto
con la distribución de ingreso. Como muestra la tabla, los subsidios
sociales del gobierno benefician ampliamente a los hogares más po-
bres: 43,2% de las transferencias en dinero se entregan a hogares en
los dos primeros deciles, así como el 31,4% y el 45,7% de los gastos
en bienes y servicios de educación y salud, respectivamente. Como
consecuencia, la distribución del ingreso medida como los recursos
que percibe el decil más rico en relación a los que percibe el decil de
menores ingresos (Índice 10/10) se vuelve mucho más igualitaria lue-
go de contabilizar la totalidad de subsidios públicos.

12
El sistema recolecta información sobre la demografía de los hogares, niveles educacionales
alcanzados, empleo e ingreso, la propiedad de los bienes durables y activos, la calidad de la vivienda
y el acceso a agua potable. La evaluación de los hogares se basa en un conjunto de variables que se
relaciona con su capacidad de generación de ingreso. Excluye la vivienda, bienes durables y otros
activos para evitar afectar negativamente los incentivos a su acumulación (ver Larrañaga 2010).
Crecimiento, pobreza y desigualdad: la vía chilena 85

• Tabla 2. Gasto Social y Subsidios Percibidos por cada Decil de Ingresos, 2009
Decil de Ingreso Autónomo per Cápita Índice
I II III IV V VI VII VIII IX X 10/10

Ingreso autónomo 0,9 2,7 3,7 4,6 5,6 7,1 8,5 11,1 15,6 40,2 44,67

Subsidios 25,2 18,0 14,5 10,9 9,0 8,2 5,9 4,3 3,0 1,0 0,04
monetarios
Pensión Básica 33,1 17,0 12,9 9,5 7,0 6,9 5,2 4,0 3,2 1,2 0,04
Solidaria
Aporte 28,9 11,6 13,7 6,0 12,0 7,8 6,4 6,0 5,8 1,8 0,06
Previsional
Solidario
Subsidio Único 27,3 20,9 15,9 10,8 8,6 7,8 4,5 2,6 1,5 0,2 0,01
Familia SUF
Subsidio 30,6 25,7 11,8 5,8 9,9 6,5 6,7 0,6 2,4 0,0 0,00
Discapacidad
Mental
Asignación 13,1 20,0 16,4 13,0 10,5 10,4 6,8 5,2 3,0 1,5 0,11
Familiar
Bonos de Apoyo a 16,4 18,6 16,0 12,9 10,9 9,6 7,0 4,9 2,8 1,0 0,06
la Familia
Subsidio al Agua 20,1 20,1 14,6 13,7 11,5 11,9 9,0 8,0 5,6 4,9 0,24
Potable
Subsidio de 6,7 17,0 25,6 11,3 13,9 10,1 1,7 4,0 8,0 1,6 0,24
Cesantía
Bono Protección 38,6 20,2 14,3 10,2 6,2 5,4 2,7 1,8 0,4 0,1 0,00
Familiar y Egreso
Subsidio Eléctrico 14,2 13,5 14,7 12,4 11,7 10,2 9,4 7,7 5,1 1,2 0,08

Transferencias en
servicios
Educación 14,7 16,7 14,8 12,2 10,4 10,2 7,7 6,6 4,9 1,8 0,12
Salud 24,4 21,3 15,8 14,0 12,7 8,6 5,0 2,2 0,0 -4,0 -0,16

Ingreso monetario
total (excl. salud/ 1,6 3,1 4,0 4,8 5,6 7,1 8,4 10,9 15,3 39,1 24,44
educación)

Ingreso total (incl.

subsidios salud/ 3,1 4,6 5,1 5,6 6,2 7,3 8,3 10,4 14,1 35,4 11,42
educación)

Fuente: Mideplan, 2009.

Cabe notar, sin embargo, algunos aspectos centrales de la acción

de la política social en Chile que destacan de la Tabla 2. El primero es
que si bien los subsidios monetarios tienen un efecto relevante sobre
86 Andrea Repetto

la participación en los ingresos del primer decil (elevándola en cerca

de un 80%), éstos casi no alteran la de los demás deciles; i.e., eleva
en un 15%, 8% y 4% la participación de los tres deciles siguientes
respectivamente, y deja prácticamente inalterada la de los deciles V
al IX. Ello es resultado del objetivo explícito de estos instrumentos de
política: reducir la pobreza, pero no la desigualdad. El efecto de los
subsidios en educación y salud es similar.
Un segundo aspecto a destacar es que el efecto de las transferen-
cias en efectivo y en especies sobre la desigualdad es radicalmente
distinto, en particular porque el primer conjunto de beneficios com-
prende un monto significativamente menor de fondos, y porque el
gasto en educación y salud constituyen los ítems de gasto social pú-
blico que más han crecido en los pasados 25 años. De acuerdo a Mide-
plan (2009), los hogares del primer decil reciben en promedio cerca
de 53 mil pesos en transferencias monetarias al mes, y más de 150
mil pesos en salud y educación (expresados en pesos de noviembre
de 2009). De igual forma, el segundo decil percibe cerca de 38 mil
en dinero y 154 mil en beneficios de salud y educación. Aunque se ha
observado claras mejorías en el tiempo, la calidad de estos servicios de
salud y educación no ha aumentado en la misma tasa que el gasto. Por
ejemplo, de acuerdo a los resultados de la prueba PISA 2012, más de
la mitad de los estudiantes secundarios chilenos carece de competen-
cias básicas en matemáticas y más de un tercio, en lenguaje (OCDE
2014b). Por este motivo, el efecto de estos gastos sobre la desigualdad
deben ser analizados con cuidado (Repetto 2005).
Un tercer aspecto es que si bien el Índice 10/10 se reduce de
manera importante, el coeficiente de Gini no. En efecto, el Gini ‘de
mercado’, esto es, antes de transferencias, fue de 55 en el 2009. Lue-
go de las transferencias monetarias, apenas cae a 53. Ello se debe a la
naturaleza misma de este indicador que es relativamente sensible a la
participación en los ingresos de los grupos medios más que al de los
extremos (Hey y Lambert 1980). Como los subsidios prácticamente
no alteran la fracción que se llevan los hogares de ingresos medios,
tampoco alteran este índice de desigualdad.
Adicionalmente, aun cuando la Tabla 2 ilustra bien la alta focali-
zación de la política social chilena, en algunos casos no alcanza a mos-
trar cuán estrictos son los criterios de elegibilidad para tener derecho
Crecimiento, pobreza y desigualdad: la vía chilena 87

a percibir los subsidios. Por ejemplo, el Bono de Protección Familiar,

el Bono de Egreso y el Subsidio al Agua Potable han sido legalmente
diseñados para alcanzar solo a hogares en el 5% de menores ingresos
de la población.
El énfasis en una estricta comprobación de medios ha probado
ser una manera muy eficiente de reducir la pobreza individual y de los
hogares. Junto con un incremento en el gasto social y el crecimiento
económico, la alta focalización ha sido central al éxito de Chile en
la reducción de la pobreza. En efecto, la mayoría de las políticas es-
tán focalizadas en los hogares más pobres –en muchas ocasiones en
los primeros deciles o menos (Contreras et al. 2013)– a pesar de que
los ingresos de los hogares en los deciles en torno a la mediana no
difieren demasiado entre sí (Figura 4).13 Esto es, la restricción presu-
puestaria que conlleva un Estado relativamente pequeño, la definición
de una línea de pobreza oficial sobre la base solo de ingresos, y un
objetivo central de reducir la incidencia de la pobreza, llevan a un gas-
to público en transferencias que está decididamente inclinado hacia
los hogares de menores recursos. Ello, a pesar de que muchos otros
hogares, aquellos que cuentan con recursos materiales similares pero
que no se ubican en la parte más baja de la distribución, se podrían
beneficiar de una estrategia un poco más universal.14
Algunas políticas sociales en Chile incluyen un componente de
solidaridad que permite distribuir recursos más ampliamente entre
hogares, pero por lo general se trata de un componente menos signi-
ficativo. Por ejemplo, las pensiones y el seguro de desempleo se han
financiado a la fecha primordialmente sobre la base de cuentas de
ahorro individual. El aseguramiento por medio del ahorro individual
puede ser eficiente, en particular si los shocks son reducidos y frecuen-
tes (Fajnzylber y Repetto 2008). No obstante, el ahorro individual, si
bien puede asegurar eventos a través del tiempo, carece de la capa-
cidad para proveer seguridad a través de estados de la naturaleza y a
través de generaciones –esto es, de redistribuir entre hogares y grupos
etarios–, capacidades con las que sí cuentan los sistemas de reparto.

13
Un conjunto de políticas de implementación más reciente han comenzado a cubrir un grupo más
amplio de hogares. Ver la discusión en las secciones 3 y 4 más adelante.
14
Recuérdese que la distribución del ingreso en Chile es bastante plana (Figura 4).
88 Andrea Repetto

La reforma de pensiones del año 2008 y la del seguro de cesan-

tía en el año 2009 ampliaron de manera importante la cobertura de
sus respectivos componentes solidarios. Más allá de ello, estos dos
sistemas ilustran muy bien el foco en incentivos que caracteriza la po-
lítica social en Chile. En efecto, la seguridad social basada en cuentas
individuales deposita la responsabilidad de las contribuciones, la acu-
mulación y los retiros en manos de los individuos. A ello se suma la
eficiencia de costos y la competencia entre proveedores privados que
se busca en la privatización de servicios sociales. Adicionalmente, las
transferencias en efectivo son pequeñas y bien focalizadas para así evi-
tar afectar los incentivos al trabajo, ahorro y generación de ingresos.
En otras palabras, las políticas de Chile han sido cuidadosas en pro-
veer incentivos y en buscar la eficiencia económica, pero ello ha sido a
costas de una baja cobertura, bajo aseguramiento y escasa solidaridad.
Incluso el programa Chile Solidario, tal vez el programa social
más importante de las últimas décadas, focalizado en aproximada-
mente el 5% de los hogares, cuida muy bien los incentivos. Por una
parte, garantiza a sus beneficiarios acceso a una amplia variedad de
programas sociales, incluyendo educación, salud, formación para el
empleo, además de transferencias monetarias. Pero las familias reci-
ben apoyo por un período limitado de tiempo (2 años) y se les entrega
un pago en efectivo siempre y cuando cumplan un mínimo de objeti-
vos del programa (Larrañaga y Contreras 2010).15

2.3 Un sistema de impuestos regresivo

El sistema de impuestos tiene un conjunto simultáneo de objetivos:

recaudar para financiar el gasto público, corregir ineficiencias de mer-
cado tales como externalidades, y, en la medida en que la sociedad
valore la equidad, redistribuir ingresos entre hogares. En este con-
texto, Chile ha elegido un sistema de impuestos que no redistribuye
ingresos desde los niveles altos hacia los hogares de bajos ingresos.
Ello se debe a la gran relevancia de impuestos indirectos regresivos en

15
Desde el año 2012, este programa ha sido paulatinamente reemplazado por el Ingreso Ético
Familiar, que contempla, además, beneficios asociados al trabajo formal de las mujeres y al
desempeño escolar de los niños. Está primordialmente enfocado en el 5% de los hogares más
vulnerables, aun cuando algunos componentes, como el subsidio al empleo femenino, alcanza
coberturas mayores (hasta el 40% de los hogares).
Crecimiento, pobreza y desigualdad: la vía chilena 89

la recaudación fiscal, y a un impuesto a la renta que recauda menos y

que en principio es progresivo, pero que otorga un conjunto amplio
de beneficios a las rentas del capital que erosionan esa progresividad.
En efecto, cerca de la mitad de los ingresos fiscales es recaudada
por impuestos indirectos, en particular, por el IVA (Banco Mundial
2015). La alta tasa del IVA (19% desde el año 2003) y la alta dependen-
cia fiscal en él han encontrado justificación en su simplicidad adminis-
trativa y su cumplimiento efectivo (Engel et al. 1999).
Asimismo, la baja recaudación de impuestos a la renta en Chile
comparada con otros países de la OCDE se debe a diversos factores.
Uno es su base reducida. De hecho, las tasas de impuesto al ingreso
en Chile no son bajas: la tasa marginal de impuesto al ingreso perso-
nal más alta es de 40%,16 pero alrededor del 80% de las personas están
exentas debido a sus bajos ingresos (Agostini et al. 2012).
Asimismo, el sistema chileno de impuestos permite muchas
exenciones que reducen la capacidad de recaudar y que favorecen pro-
porcionalmente a personas que generan sus ingresos bajo la forma de
rentas del capital. En particular, permite diferir de manera indefinida
los impuestos personales asociados a utilidades retenidas en las em-
presas. Si bien el impuesto del 20% a las utilidades devengadas de las
empresas representa una retención tributaria, en un sistema plena-
mente integrado como el chileno, todo impuesto que los propietarios
deban por sobre ese 20% se paga solo al momento de la distribución
de utilidades (y no de su generación).
Esta posibilidad de diferir impuestos indefinidamente solo se
otorga a quienes obtienen ingresos empresariales y, por tanto, cons-
tituye un tratamiento preferencial. Este beneficio se ha justificado
sobre la base de la promoción del ahorro y el crecimiento. Las estima-
ciones de Hsieh y Parker (2007) son consistentes con esta perspectiva,
pues muestran que la exención de impuestos a las ganancias retenidas
ha generado nuevo ahorro e inversión en firmas manufactureras. Sin
embargo, el estudio también muestra que esta política es eficaz solo
entre las firmas que enfrentan restricciones financieras que les impi-
den acceder a créditos para financiar sus inversiones. Ello puede ser
efectivo en empresas de menor tamaño, como sugiere Hsieh y Parker

16
Esta tasa caerá al 35% el año 2018 como resultado de la reforma tributaria aprobada el año 2014.
90 Andrea Repetto

(2007), pero no así entre las empresas más grandes que tienen amplio
acceso a los mercados financieros internacionales (Fondo Monetario
Internacional 2011).17
Además del beneficio de diferir impuestos, existe un conjunto de
otros regímenes especiales que favorecen a las rentas del capital por
sobre los ingresos laborales. Así, personas de igual ingreso tributan
de manera distinta según el origen de sus ingresos. Estimaciones de
Agostini (2013) y de Agostini et al. (2012) muestran que prácticamen-
te todos estos beneficios son capturados por un grupo pequeño de
personas en la parte más alta de la distribución, y que con frecuencia
se trata de beneficios utilizados como una vía para la elusión tributa-
ria. Esto eso, son tratos preferenciales que generan ineficiencia pues
abren espacios para la elusión y la evasión, y porque distorsionan las
decisiones de inversión y de organización de las empresas. Incluso
los beneficios que fueron diseñados para pequeños empresarios de la
minería, agricultura y transporte son principalmente capturados por
contribuyentes del decil más alto de ingresos.
Así, de acuerdo a diversos análisis (Cantallopts et al. 2007, López
y Miller 2008, Agostini et al. 2012), las exenciones y las lagunas tri-
butarias favorecen a los grupos de altos ingresos, mientras que el res-
to de la población que principalmente paga el impuesto indirecto del
IVA, no tiene vías legales para diferir y eludir el pago de impuestos.
De acuerdo a Cantallopts et al. (2007), si buena parte de esos trata-
mientos impositivos especiales fueran eliminados, la tasa de impuesto
de IVA podría ser reducida del 19% al 6% sin perder recaudación. El
coeficiente Gini caería de 0,53 a 0,48.

3. Régimen democrático:
¿incapaz o indispuesto a reducir la desigualdad?

Al retornar la democracia, la desigual distribución del ingreso fue en-

tendida como resultado de las políticas dictatoriales de derecha. Los

Casi todos los países de la OCDE ofrecen este beneficio de diferimiento (excepto Estonia y México
17

en la actualidad). Sin embargo, en promedio, los empresarios en Chile pueden diferir hasta casi el
60% de sus ingresos (no el 100% dada la retención del impuesto a las utilidades), mientras que en
promedio en la OCDE el beneficio es del 33% (estimaciones propias sobre la base de las estadísticas
de la OCDE en http://www.oecd.org/tax/tax-policy/tax-database.htm).
Crecimiento, pobreza y desigualdad: la vía chilena 91

cuatro gobiernos sucesivos de centro-izquierda democráticamente

electos que rigieron Chile entre 1990 y 2010 tuvieron la oportunidad
de corregir la distribución del ingreso y el bienestar. ¿Fueron los go-
biernos de la Concertación incapaces de generar políticas que apunta-
ran a una mejor distribución del ingreso o más bien carecieron de la
voluntad para hacerlo?
La respuesta a esta pregunta es aún materia de controversia en
Chile. Por un lado, existieron restricciones políticas que han limitado
la capacidad de introducir cambios relevantes en el funcionamiento
de la economía, aun cuando se dieron varios pasos en la dirección de
reducir la desigualdad de ingresos. Por otro, el énfasis casi único en
incentivos ha permeado a muchas políticas, dejando prácticamente
intacto un sistema social dual y segregado, en particular en lo que se
refiere a educación, vivienda y salud.
Las limitaciones políticas más relevantes durante buena parte
del periodo bajo análisis se relacionaron con la Constitución de 1980
promulgada por el gobierno militar, la cual dio origen a la llamada
democracia protegida.18
Un elemento central fue el sistema electoral binominal, el que
fue modificado solo a inicios del año 2015. Bajo el sistema binominal,
cada unidad electoral es un distrito único de dos escaños. Los partidos
políticos o coaliciones presentan dos candidatos para cada Cámara del
Congreso. El candidato con la mayor cantidad de votos en la lista ga-
nadora obtiene uno de los dos escaños, mientras que el otro se otorga
al candidato con mayoría de votos en la lista que finaliza segunda en
votación. Para lograr los dos escaños, la lista ganadora necesita doblar
en votos a la lista que finaliza segunda. Esto es, con dos coaliciones
políticas como en Chile, la lista que recibe el 33,4% de los votos gana
un escaño. Para ganar ambos, la lista requiere del 66,7% del total de
votos.
De este modo, bajo el sistema binominal era difícil que una ma-
yoría electoral se tradujese en mayoría de escaños. En otras palabras,
el sistema otorgó a los partidos de derecha un seguro contra la derrota
(Navia 2004). El nuevo sistema, que comenzará a regir en las eleccio-
nes parlamentarias del año 2017, es un sistema más proporcional, en

18
La siguiente descripción de la Constitución está basada en Pastor (2004).
92 Andrea Repetto

que el número de escaños se asigna de manera más acorde a los votos

obtenidos en los comicios.
Los requisitos de quórum para reformas constitucionales tam-
bién representaron un límite para provocar cambios: una reforma
constitucional requiere de la aprobación del Presidente y tres quintos
de los miembros en ejercicio de ambas Cámaras del Congreso, no solo
de los presentes que votan. Se requiere también de una mayoría de dos
tercios de ambas Cámaras para enmiendas que afecten a los poderes
del Presidente, a las Fuerzas Armadas y al Tribunal Constitucional.
Este es también el caso de cambios a la definición de derechos y debe-
res constitucionales. Asimismo, la Constitución cataloga un número
de leyes como ‘leyes orgánicas constitucionales’, las que requieren de
la aprobación de cuatro séptimos de ambas Cámaras para ser modifi-
cadas. Estas leyes incluyen el sistema electoral y la organización del
sistema educacional, entre otros.
A estas limitaciones se sumó la figura de los ‘senadores desig-
nados’ que significaba que un tercio del Senado era nominado y no
electo (dos miembros definidos por el Presidente, tres por la Corte Su-
prema y cuatro por el Consejo de Seguridad Nacional). Las primeras
nominaciones fueron hechas por el régimen de Pinochet, lo que dio
a los partidos de derecha una mayoría en el Senado en los comienzos
de la democracia.
Los quórums, junto con el sistema binominal y los senadores
designados, restringieron la posibilidad de introducir cambios en el
sistema económico y político. Las dos primeras administraciones hi-
cieron esfuerzos sin éxito por introducir reformas constitucionales
mayores. Las enmiendas aprobadas por el Congreso en 2005, bajo la
presidencia de Ricardo Lagos, eliminaron los puestos designados así
como la institución de los ‘senadores vitalicios’. Los cambios fueron
importantes, pero en muchas ocasiones insuficientes para facilitar la
aprobación de otras enmiendas clave a la Constitución, tales como el
cambio en el sistema binominal o la limitación del poder del Tribunal
Constitucional.
A pesar de esas dificultades electorales, la Concertación introdujo
algunas políticas que abordaron directamente la desigualdad. El plan
AUGE del presidente Lagos –un sistema de garantías explícitas para
una lista de enfermedades prioritarias– movió a Chile en dirección de
Crecimiento, pobreza y desigualdad: la vía chilena 93

una cobertura universal de salud. En la discusión parlamentaria, sin

embargo, la proposición presidencial de un Fondo Solidario que re-
quería que las aseguradoras privadas de salud redistribuyeran fondos
al sector público para financiar el plan AUGE fue rechazada (Missoni
y Solimano 2010). Los costos de la reforma fueron finalmente finan-
ciados a través de un aumento temporal de impuestos indirectos (el
IVA, específicamente), que luego se volvió permanente.
Por su parte, la presidenta Bachelet introdujo en el año 2008 ele-
mentos de solidaridad en el sistema de pensiones. Las estimaciones
del gobierno entonces indicaban que alrededor del año 2030 solo la
mitad de los trabajadores chilenos tendría el derecho a una pensión
mínima (Consejo Asesor Presidencial 2006). Las contribuciones de la
mayoría de los trabajadores, especialmente de las mujeres y de los tra-
bajadores independientes, no eran suficientes para acumular fondos
para autofinanciar esta pensión mínima y tampoco para cumplir con
los 20 años requeridos para ser titular del beneficio. Entre muchos
otros cambios, la reforma introdujo la Pensión Básica Solidaria que
asegura un beneficio de unos 150 dólares al mes a personas de 65
años o más sin cobertura, e incluyó también un subsidio a la pensión,
el Aporte Previsional Solidario, para aquellos que contribuían al sis-
tema pero que no habían acumulado fondos suficientes y pertenecían
al 60% más pobre de hogares (Barr y Diamond 2008). Aunque el
sistema está sujeto a la comprobación de medios de vida, la cobertu-
ra de población aumentó considerablemente, fortaleciendo además el
componente solidario. Los costos de la reforma son financiados por la
acumulación de fondos fiscales asociados al boom internacional de los
precios del cobre.
Bajo el gobierno de Bachelet, la reforma del seguro de desempleo
de 2009 también fortaleció la solidaridad dentro del sistema, dando
un mayor acceso a los recursos del Fondo Solidario. También bajo la
administración de Bachelet se introdujo un exhaustivo plan de apoyo
a la niñez, el programa Chile Crece Contigo. Este programa constituye
un intento por promover el desarrollo temprano reduciendo la apari-
ción de inequidades que comienzan antes del nacimiento a través del
apoyo efectivo a los niños desde la gestación.
Por su parte, la ley de Subvención Escolar Preferencial (SEP),
promulgada el 2008, provee importantes subsidios adicionales para
94 Andrea Repetto

las escuelas públicas y privadas subvencionadas por el Estado que edu-

quen a niños del 40% más pobre de hogares, e incorpora al mismo
tiempo mayor supervisión en las escuelas para que ocupen los nuevos
recursos en aseguramiento de la calidad. El sistema fue introducido
bajo la administración de Bachelet en el año 2008 y luego reforzado
por la administración de Piñera en el año 2011. Si bien no existen aún
estudios definitivos que puedan relacionar la SEP con el aprendizaje
de los estudiantes, los resultados de pruebas estandarizadas entre los
niños de hogares vulnerables han crecido más rápidamente que aque-
llos de los estudiantes de mayores recursos.
Asimismo, el gobierno de Piñera, en línea con el diseño del Sub-
sidio al Empleo Joven del año 2008, creó el Bono al Trabajo de la Mu-
jer que subsidia los ingresos laborales de trabajadoras formales en el
40% de la población más vulnerable.
Sintetizando, las administraciones de la Concertación introdu-
jeron algunas políticas con una cobertura bastante mayor que la de
los programas tradicionales basados en la estricta comprobación de
medios de vida descritos más arriba. Los gobiernos se movieron ini-
cialmente desde la inyección de más recursos en el financiamiento de
políticas sociales hacia la preocupación por la calidad de sus servicios
y más recientemente, de manera cautelosa, en dirección de la univer-
salidad.
No obstante, probablemente debido a la falta de decisión dentro
de la coalición misma y a posiciones divergentes en temas relevantes,
la esencia de las políticas sociales permanece. Después de 25 años de
retorno a la democracia, la estricta comprobación de medios de vida
es la principal herramienta de focalización de las políticas sociales, el
tamaño del gobierno permanece constante –aun cuando se espera que
luego de la reforma tributaria del 2014 se recaude 3 puntos del PIB
adicionales en régimen–, y el sistema impositivo descansa fuertemen-
te en impuestos indirectos. Antes que cambiar el fondo de la provisión
de servicios sociales, Chile ha elegido sostenerse mayormente sobre
regulaciones más estrictas de los mercados relevantes (de educación,
salud, pensiones y vivienda). Si ello es resultado de una elección o una
obligación, sigue siendo una pregunta abierta.
Probablemente como respuesta a la ausencia de reformas más
profundas orientadas a la igualdad, en 2006, decenas de miles de
Crecimiento, pobreza y desigualdad: la vía chilena 95

estudiantes secundarios usando sus uniformes escolares salieron a

las calles a demandar ‘educación como derecho y no como privilegio’
y una reforma de la ley de educación –una de las leyes orgánicas cons-
titucionales que requieren altos quórums de aprobación por parte del
Congreso. Las protestas condujeron a un reemplazo de la ley LOCE
(Ley Orgánica Constitucional de Educación, la última ley aprobada por
Pinochet en marzo de 1990) por la LEGE (Ley de Educación Gene-
ral). La ley se basó en un acuerdo bipartidista entre el gobierno de la
Concertación y los líderes de la Alianza por Chile, la coalición de opo-
sición. El rol del Estado en la educación pública y el cuestionamiento
de los fines de lucro de los proveedores de educación, en su mayoría
privados pero financiados públicamente, estuvieron en el centro del
debate en el Congreso.
Bajo la nueva ley aprobada por el Congreso, las escuelas finan-
ciadas con recursos públicos (sean ellas administradas privadamen-
te o por los municipios) no pueden seleccionar estudiantes antes del
noveno grado. La Superintendencia de Educación y la Agencia para la
Calidad de la Educación, creadas en ese contexto, están a cargo des-
de entonces de supervisar los resultados educacionales, reforzando al
mismo tiempo la autonomía escolar.
En 2011, bajo la administración del primer gobierno de centro-de-
recha elegido democráticamente después de 50 años, fueron los estu-
diantes universitarios los que salieron a las calles para protestar por
nuevas reformas educacionales. De acuerdo a diversas encuestas, las
demandas de los estudiantes eran apoyadas por la mayoría de los chi-
lenos: la prohibición del lucro en la provisión de educación a todo
nivel, la restauración de la educación universitaria gratuita para todos
los ciudadanos y una profunda reforma de impuestos para su finan-
ciamiento.
Esta nueva presión desde la sociedad civil y el debilitamiento de
la legitimidad del sistema político parecen motivados por un rechazo
de las desigualdades que la mayoría de los chilenos relaciona con falta
de justicia y con diferencias arbitrarias no escogidas que afectan su
bienestar (Espinoza 2012).
En el año 2013, la candidatura de la coalición de centro-izquierda
(rebautizada como Nueva Mayoría luego del ingreso del Partido Co-
munista al pacto electoral) por primera vez ofreció transformaciones
96 Andrea Repetto

estructurales para enfrentar la desigualdad. Entre otros, propuso la

eliminación del copago que realizan los padres a los establecimientos
privados que reciben subvención estatal, la prohibición del lucro en la
provisión de todos los niveles del sistema educacional y de la selección
de alumnos por parte de establecimientos privados subvencionados,
además de la gratuidad en la educación superior hasta cubrir al 70%
de los alumnos según los ingresos de sus hogares, y una reforma de
salud para incorporar elementos de solidaridad. Para financiar estos
gastos, propuso una reforma tributaria que además de elevar la re-
caudación, imprimiera progresividad en el sistema. La candidatura
de Michelle Bachelet contó con el apoyo del 62% de los electores en
segunda vuelta, mientras que la Nueva Mayoría obtuvo la mayor re-
presentatividad que ha alcanzado en el Congreso desde la vuelta a la
democracia.
De este conjunto de propuestas, a la fecha se han convertido en
ley la reforma tributaria y los cambios al sistema escolar. Ambos pro-
cesos de cambio serán implementados de manera gradual, por lo que
sus eventuales efectos sobre la desigualdad deberán ser evaluados en
el futuro. La discusión de estas medidas en el Congreso y en los me-
dios, sin embargo, mostró que las posiciones divergentes al interior
de la coalición de gobierno respecto de cómo organizar las políticas
económicas y sociales siguen vigentes.

4. Conclusión: nuevas direcciones

Durante las últimas décadas, Chile ha mostrado un conjunto relevante

de resultados económicos positivos, en particular en lo que se refiere
a un crecimiento económico sostenido y a una importante reducción
en las tasas de pobreza.
Sin embargo, Chile no ha sido igualmente exitoso en reducir la
desigualdad de ingresos. Ello se debe principalmente a una combina-
ción de tres factores: un Estado relativamente pequeño, un sistema
tributario que no redistribuye ingresos y políticas sociales de transfe-
rencias monetarias pequeñas, altamente focalizadas y sujetas al cum-
plimiento de condiciones por parte de los hogares beneficiarios. El
énfasis en la reducción de la desigualdad –con foco en la igualdad de
Crecimiento, pobreza y desigualdad: la vía chilena 97

oportunidades por sobre la de ingresos– ha estado, más bien, en las

políticas educacionales y de salud, elevando el gasto público en estas
áreas y modificando su regulación. A pesar de ello, y si bien el sistema
educacional y el de salud tienen una altísima cobertura en el país, los
indicadores de calidad no se han movido a la par con el gasto, mientras
que la provisión de servicios sociales está segregada según la situación
socioeconómica de los beneficiarios.
La estricta focalización de las transferencias monetarias responde
a dos factores centrales: a la necesidad de utilizar muy bien los esca-
sos recursos que un Estado pequeño puede dedicar al gasto social, y
a evitar incentivos adversos al trabajo y a la acumulación de activos
por parte de los hogares beneficiarios. Si bien se trata de una preo-
cupación válida, no existe evidencia contundente respecto de la exis-
tencia de estos efectos adversos en la práctica. Por ejemplo, Carneiro
et al. (2014) encuentran un leve impacto positivo del programa Chile
Solidario sobre el empleo de sus beneficiarios, con un efecto mayor
entre mujeres casadas que no trabajaban previamente a la recepción
de los subsidios. La revisión de Banerjee et al. (2015) de programas
de transferencias condicionadas para seis países en desarrollo tam-
poco encuentra efectos adversos sobre el empleo de sus beneficiarios.
Similar evidencia obtiene Alzúa et al. (2013) para el caso de tres paí-
ses latinoamericanos. Existen diversos motivos por los cuales estos
efectos negativos no se darían en la práctica. En particular, es posible
que las transferencias sean demasiado pequeñas como para afectar el
comportamiento de los hogares, aun cuando tengan efectos sobre su
bienestar y sobre la incidencia de la pobreza.
La contrapartida de este enfoque chileno hacia las políticas socia-
les es la desprotección de una fracción relevante de los hogares. El im-
portante cofinanciamiento de los servicios sociales y el aseguramiento
de los riesgos de longevidad y desempleo sobre la base de cuentas de
ahorro individual, significa que buena parte de los hogares debe re-
currir a mecanismos de alto costo para enfrentar contingencias –por
ejemplo, reduciendo el gasto en escolaridad de los hijos, por la vía de
cambiarlos a un establecimiento de menor costo, pero también de me-
nor calidad en caso de necesidad (Chetty y Looney 2006).
En la medida en que los países se desarrollan, las redes públicas
de seguridad social crecen (Chetty y Looney 2007). Es esperable que
98 Andrea Repetto

ello suceda paulatinamente en Chile en un futuro cercano. La Subven-

ción Escolar Preferencial, el Plan Auge, la creación del Pilar Solidario
del sistema de pensiones y los subsidios al empleo de jóvenes y muje-
res descritos anteriormente, parecen representar los primeros pasos
en esa dirección.
La expansión reciente de la cobertura de estos programas ha ido,
por lo general, de la mano de la provisión de incentivos económicos,
factor que se hará más relevante en la medida en que se extiendan
los beneficios a una población más amplia, y en la medida en que los
montos totales de los subsidios se eleven. Por ejemplo, los recursos
entregados por el Aporte Previsional Solidario se retiran gradualmen-
te de acuerdo a la acumulación individual de fondos. Similar diseño
tienen el Subsidio al Empleo Joven y el Bono al Trabajo de la Mujer,
programas que tienen el potencial de extenderse para abarcar a un
conjunto mucho más amplio de beneficiarios, en línea con las políti-
cas de impuestos negativos al ingreso que, combinados con garantías
de ingreso mínimo, se utilizan en países desarrollados.19
Las recientes movilizaciones sociales sugieren que los chilenos
tienen una preferencia por la igualdad, incluyendo la igualdad de re-
sultados y no solo la de oportunidades. Moverse hacia una cobertura
más extendida requerirá de más recursos públicos, lo que depende en
el mediano plazo de cuánto recaude en régimen la reforma tributaria
del 2014.
La irrupción de los movimientos sociales en Chile, asimismo, ha
abierto una nueva discusión sobre los estándares de justicia social en
el país. Reparar los altos índices de desigualdad se ha convertido en un
mandato político.
De este modo, el enfoque chileno de las políticas públicas –am-
pliamente orientado hacia la reducción de la pobreza y la provisión de
servicios sociales subsidiados– esto es, ‘la vía chilena’, puede llegar
pronto a su fin si no se orienta más fuertemente hacia la reducción de
la desigualdad. La esperanza de que el aumento en la cobertura edu-
cacional lleve a mejores salarios y a trabajo digno para todos, así como
a una reducción de la desigualdad en el mediano plazo, ya no parece
ser suficiente.

19
Por ejemplo, el Earned Income Tax Credit de los Estados Unidos.
Crecimiento, pobreza y desigualdad: la vía chilena 99

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