ED-0004-000575/2018

Tribunal de Apelaciones en lo Civil de 5 Turno CED-0004-

000575/2018

PASAJE DE LOS DERECHOS HUMANOS 1309 MONTEVIDEO MONTEVIDEO

CEDULÓN

SORAVILLA, SANTIAGO

MONTEVIDEO 19 de julio de 2018.

En autos caratulados SORAVILLA, SANTIAGO c/ MINISTERIO DE

RELACIONES EXTERIORES - ACCESO A LA INFORMACIÓN PUBLICA - IUE

Nº: 0002-017598/2018

Tramitados ante esta Sede se ha dispuesto notificar a Ud. la/s

providencia/s que a continuación se transcribe/n:

DFA-0004-000415/2018, DFA-0004-000415/2018 SEF-0004-000091/2018

Tribunal de Apelaciones en lo Civil de 5 Turno SORAVILLA,

SANTIAGO c/ MINISTERIO DE RELACIONES EXTERIORES - ACCESO A LA

INFORMACIÓN PUBLICA 0002-017598/2018 MONTEVIDEO,29 de junio de

2018. MINISTRO REDACTOR: Dr. Luis María Simón MINISTROS

FIRMANTES: Dra. María Esther Gradín Dra. Loreley B. Pera Dr.

Luis María Simón IUE 2-17598/2018 Montevideo, 29 de junio de

2018 VISTOS: Para sentencia definitiva de segunda instancia,

estos autos caratulados: ???Soravilla, Santiago c/ Ministerio de

Relaciones Exteriores ??? Acceso a la información pública";

individualizados con la IUE N° 2-17598/2018; venidos a

conocimiento de la Sala en mérito al recurso de apelación

deducido a fs.102/106 por la parte actora contra la sentencia nº

45/2018, dictada a fs. 95/101 por el Sr. Juez Letrado de Primera

Instancia de lo Contencioso Administrativo de 1er. Turno, Dr.

Gabriel Ohanian. RESULTANDO: I Por el referido pronunciamiento

de primer grado se desestimó la demanda de autos, sin especial

condena procesal. II Contra el mismo se alzó en tiempo y forma

el actor, agraviándose en síntesis por entender que la atacada

habría realizado una errónea valoración de la prueba rendida y

una inadecuación normativa del supuesto fáctico en cuanto

considera a la situación invocada como eximente del principio

general, dentro de las previstas en el literal B del art. 9 de

la Ley Nº 18. 381. Al evacuar el traslado de rigor, la parte

demandada abogó por la confirmatoria de la impugnada, cuyos

fundamentos compartió. III Franqueada la alzada con efecto

suspensivo y recibidos estos obrados en el Tribunal el lunes

25/6/2018, se acordó por unanimidad el dictado del presente

pronunciamiento el día de hoy. CONSIDERANDO: I La Sala

confirmará la decisión apelada, por estimar que en el caso

concreto no se ha vulnerado el derecho al acceso a la

información que asiste al pretensor, que ya ha sido amparado en

la medida debida en sede administrativa; en virtud de las

razones que se expondrán seguidamente. II La pretensión del Sr.

S antiago Soravilla, asistido por la Clínica de Litigio

Estratégico de la Facultad de Derecho de la UDELAR, relativa al

acceso a la información pública, fue dirigida contra el Estado

uruguayo en la persona del Ministerio de Relaciones Exteriores,

alegando el accionante que el 3 de enero de 2018 remitió carta a

dicho Ministerio, solicitando información al amparo de la Ley Nº

18.381; que el día 17 de enero de 2018 se le notificó

personalmente, mediante nota ministerial fechada el 15 de enero

de 2018 acompañada de información de gastos totales anuales del

período 2010 - 2017, con discriminación de varios rubros pero

sin desglosar los gastos de cada una de las representaciones

diplomáticas en particular que se pedía y se le advirtió que la

información brindada se encuentra en las Rendiciones de Cuentas

del Poder Ejecutivo correspondientes a cada año. Postuló que el

25 de enero siguiente envió una segunda misiva en los mismos

términos y el 31 de enero se le notificó la Resolución Nº

31/2018, en la cual se declaró de carácter reservado, por el

plazo máximo de 15 años, toda información generada, producida o

en poder del MRREE referida al gasto y/o inversión realizados en

cada Representación Diplomática u Oficina Consular dependiente

de esa Secretaría de Estado, expresándose que la divulgación de

la información aparejaría un daño al interés de las

negociaciones y relaciones internacionales. Existió un informe

Nº 12 de 5/2/2018 de una Asesora Letrada de la Unidad de Acceso

a la Información Pública de la AGESIC, indicándose que no se

visualizaba en la resolución enviada un daño al interés

jurídico, por lo cual recomendaba no clasificar la información

como reservada; criterio que al tenor y fundamentos de la

resolución ministerial denegatoria no fue seguido por la

jerarquía respectiva. Cabe precisar que tampoco existió

resolución de la AGESIC, solamente el dictamen aludido. La

sentencia apelada consideró, de modo coincidente con la parte

demandada, que la información tiene aptitud para menoscabar la

conducción de las relaciones internacionales en caso de ser

difundida e ingresa por tanto en la previsión del inciso B del

art. 9 de la Ley Nº 18.381; que el daño es potencial pero no

puede exigírsele al Estado que lo acredite porque ello

constituiría una prueba diabólica. III En sentencia nº -

000033/2016 SEF-0004-000007/2016este Tribunal, con su precedente

integración, expuso conceptos que la actual composición de la

Sala ratifica, en el sentido que: " La existencia de ese derecho

no se discute y encuentra fundamento en los arts. 7 y 72 de la

Constitución; 3 de la Ley Nº 18.381 y normativa de rango

internacional a la cual ha adherido la República. Pero el

derecho al acceso a la información no tiene carácter absoluto o

irrestricto, pues la protección de otros derechos

constitucionalmente consagrados determina que puedan existir

excepciones legales al deber de brindar información correlativo

a aquel derecho (v.g. art. 18 de la Ley citada). " La misma, en

su art. 2º considera información pública "toda la que emane o

esté en posesión de cualquier organismo público, sea o no

estatal, salvo las excepciones o secretos establecidos por la

ley, así como las informaciones reservadas o confidenciales". A

su vez, el artículo 14 ejusdem establece: ???La solicitud de

acceso a la información no implica la obligación de los sujetos

a crear o producir información que no dispongan o no tengan

obligación de contar al momento de efectuarse el pedido???,

agregando más adelante que no puede impetrarse que se efectúen

evaluaciones o análisis de la información que posean, salvo

aquellos que por sus cometidos institucionales deban producir .

El último inciso del mentado artículo dispone ???No se entenderá

producción de información, a la recopilación o compilación que

estuviese dispersa en las diversas áreas del organismo, con el

fin de proporcionar la información al peticionario???. En el año

2013, la Ley Nº 19.178 dio nueva redacción al art. 9 de la Ley

Nº 18.381 y habilitó que, de modo excepcional al recibir una

solicitud de acceso a la información, se la pudiere calificar

como reservada, cuando la difusión pudiere " menoscabar la

conducción de las negociaciones o bien de las relaciones

internacionales " (literal "B" del art. 9 citado, que ha de ser

entonces leído contextualmente en consonancia con el art. 8 en

su original redacción). En tal panorama normativo, se impone

analizar si lo solicitado por la parte accionante en sede

jurisdiccional, ha de ser amparado o no, además de la parcial

satisfacción que ya ha tenido en vía administrativa; tarea que

se continuará en los próximos apartados. IV A criterio del

Tribunal, corresponde puntualizar que en el plano judicial, todo

litigio sobre acceso a la información a ha de ser resuelto en el

ámbito de la legalidad en sentido amplio, comprensivo de la

normativa constitucional, convencional, legal y reglamentaria

aplicable, que es el reservado por nuestro ordenamiento jurídico

al examen judicial en la mayoría de los procesos. Esa conclusión

determina que no deba buscarse o afincarse la decisión

jurisdiccional en razones de oportunidad o mérito, que

naturalmente pueden ser manejadas en el ámbito privado o

administrativo por los litigantes, pues son de su resorte. Pero

la normativa sobre acceso a la información pública se basa en

disposiciones legales en el sentido amplio ya expuesto, y

entonces, en sede jurisdiccional, las posturas de las partes han

de ser amparadas o desestimadas en ese ámbito. Dicho de otro

modo: para accionar judicialmente, la normativa únicamente exige

(en principio) la legitimación de persona-sujeto de Derecho, que

el aquí actor satisfizo y con eso alcanza para que deba dictarse
sentencia - en cualquier sentido - sobre su demanda, fuera de

que, en el plano de oportunidad o conveniencia, quizá hubiere

sido acorde a la pauta de ilustración de los demás sujetos y

particularmente, de los Tribunales, la invocación del interés

concreto que motiva su accionar, puesto que, en ese plano,

podría ser considerado opinable que bastare con invocar ser

sujeto de Derecho para obtener profusa información cuyo destino

o uso no se hacen saber, porque más allá del esfuerzo que

brindarla puede implicar en tiempo y energías de los sujetos

obligados, podrían citarse como relevantes para decidir, razones

de utilidad, razonable certidumbre de empleo del mecanismo o de

la información con fines no desviados o espúrios, etcétera. Mas

la ley no exige otra legitimación que la ya citada y se reitera

que a ello debe ceñirse toda decisión judicial. Del lado del

sujeto obligado, la consagración del deber de informar es clara

y por tanto, las excepciones o reservas han se limitarse a las

consagradas en forma expresa en la normativa, resultando de

interpretación estricta. Ello no quita que, en el plano de

oportunidad y conveniencia, pudiere cuestionarse la necesidad o

utilidad de informar sobre siete años de gastos discriminados en

distintos y concretos rubros, así como los riesgos del manejo

del procedimiento y de la información, si fueren utilizados con

fines en definitiva ilegítimos. Basta para ello pensar que el

régimen resulta aplicable tanto a sujetos privados como a

públicos y que, con respecto a las autoridades estatales, abarca

todo el amplio campo de actividad del Estado. Por último, antes

de proceder al examen concreto de la legalidad o no de la

denegatoria parcial de información operada en sede

administrativa y requerida ahora en el presente proceso, la Sala

ha de destacar que la aplicación normativa ha de realizarse

respetando los textos, ratio y valores del sistema, con grado de

razonabilidad, pues todo el ordenamiento jurídico tiende

simplemente a facilitar la vida en común y regular múltiples

derechos a intereses, lo cual, por obvio, no puede de todos

modos ser soslayado; así como tampoco puede desatenderse la

circunstancia de que en esta clase de procesos, como en todos,

los Tribunales han de limitarse a cumplir lo que constituye su

función estricta: resolver el caso concreto, sin perjuicio de

sopesar las consecuencias de sus decisiones. A la luz de los

parámetros y criterios expuestos, estima el Tribunal que la

parte demandada no ha vulnerado en el caso concreto el derecho

al acceso a la información de la parte actora ni la normativa

específicamente aplicable, por lo cual se impone confirmar la

correcta sentencia apelada, como continuará desarrollándose en

el próximo apartado. V Resulta de fs. 4 vta. y lo admite la

propia parte actora al demandar (a fs. 16/17) que ante su

solicitud, el Ministerio resolvió informarle el total del gasto

anual en el período 2010/2017, en las Representaciones

Diplomáticas del Uruguay en el extranjero, sobre contrataciones,

gastos de oficina, gastos de mantenimiento, gastos de etiqueta,

ayudas de vivienda y arrendamiento; y se le advirtió que la

información brindada se encuentra en las Rendiciones de Cuentas

del Poder Ejecutivo correspondientes a cada año. Asimismo,

emerge de fs. 9 vta. que la información relativa a la

remuneración de todos los funcionarios se halla disponible en la

página "web" "www.mrree.gub.uy/transparencia/remuneraciones".

Fue ante la reiteración de la solicitud, a fin de que se

discriminara el gasto total por cada Misión Diplomática, que se

dictó resolución denegando el desglose, agregada a fs. 4 vta/5,

por la cual se lo calificó como reservado, por el lapso de 15

años, al amparo del art. 9 literal "B" de la Ley Nº 18.381 en su

actual redacción, motivándose el acto con referencia a toda

información generada, producida o en poder del Ministerio

referida al gasto y/o inversión en cada Representación

Diplomática u Oficina Consular. Resulta significativo que al

evacuar la vista del dictamen de una asesora Letrada de la

Unidad de Acceso a la Información Pública de la AGESIC, el

Ministerio reiteró la motivación de sus actos, aludiendo, por un

lado, a la reserva dispuesta, por haber entendido que de

brindarse la información discriminada se podría " menoscabar la

conducción de las negociaciones o bien, de las relaciones

internacionales", ejemplificando que se expondría un aspecto

sensible de la estructura del Servicio Exterior, pues si los

Estados receptores realizaren comparaciones entre lo invertido

en cada uno de ellos y lo invertido por ellos en

representaciones en Uruguay, podrían sacarse conclusiones

sesgadas y parciales respecto a intereses y prioridades de

política exterior, afectando la conducción; y por otro lado, a

que el grado de detalle de la discriminación por Misión

pretendida implicaría crear o producir información no disponible

en ese específico formato, tarea no comprendida en la obligación

de informar, que dispone de excepción normativa específica en el

art. 14 de la Ley Nº 18.381. También ha de tenerse en cuenta que

al parecer, el texto actual de la norma legal que habilita la

reserva, a cuyo abrigo expreso actuó el Ministerio, tiene como

ratio contemplar la especial competencia de esa Secretaría en la

temática. No se advierte entonces que haya existido violación

normativa, que el derecho al acceso a la información del actor

no haya sido reconocido y satisfecho y, en cambio, se entiende

por la Sala que lo pretendido al apelar conduciría, en último

grado de análisis, a un desconocimiento de legítimas potestades

de la parte demandada, por razones no ya de legalidad sino de

oportunidad y conveniencia que, como se expuso precedentemente,

no son las que han de motivar las decisiones jurisdiccionales en

esta clase de procesos. Por otra parte, constituye daño,

conceptualmente, tanto el actual como el potencial cuya

razonable probabilidad de existencia emerge de la ilustración

llevada a cabo en un determinado proceso, lo cual efectivamente

ocurre en el presente juicio. VI En otro orden de cosas, una vez

más se ve el Tribunal en el deber de poner de manifiesto que la

Sede a quo y las partes no ajustaron su actividad a los

estrictos límites temporales de la primera instancia en un

proceso de acceso a la información: la demanda se presentó el

10/5/2018, la audiencia de fs. 85 se celebró el 17 de mayo, se

difirió para recibir la declaración de un testigo el 22 de mayo

a fs. 87, se volvió a prorrogar para recibir alegatos el 24 de

mayo a fs. 89 y se dictó sentencia el 29 de mayo (un total de 12

días hábiles ante el máximo legal de 6, exactamente el doble).

Este Tribunal evalúa con severidad el apartamiento de las normas

legales en materia de plazos en procesos que siguen la

estructura del amparo, por criticables que sean las soluciones

legales, desnaturalizándose procesos exigentes de energías de

los litigantes y Tribunales en esfuerzos, costos y tiempo;

provocándose la realidad forense actual, que evidencia

frecuentes abusos de las estructuras, en violación del principio

de legalidad emergente del art. 18 de la Constitución de la

República, garantía para todos los sujetos e intereses

involucrados. VII Se distribuirán costas y costos de la

instancia por su orden entre los litigantes (arts. 56 del Código

General del Proceso y 688 inciso 2º del Código Civil). Por los
fundamentos y textos normativos precedentemente expuestos; de

conformidad con lo establecido por los arts. 7, 8, 72 y

concordantes de la Constitución de la República; Leyes Nos.

18.381, 19.178 y demás disposiciones modificativas y

complementarias, el Tribunal F A L L A: I) Confírmase la

sentencia apelada; sin especial condena en costas ni costos de

la alzada. II) Devuélvanse oportunamente estos obrados a la Sede

de origen, con copia para el Sr. Juez actuante. Dr. Luis María

Simón Dra. María Esther Gradín Dra. Loreley B. Pera Ministro

Ministra Ministra Esc. Patricia Porley Ruiz - Secretario I

PATRICIA PORLEY RUIZ SECRETARIO I ABOG - ESC .