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Cambio estructural y
capacidad tecnológica local

Jorge Katz

E ste trabajo examina el papel del cambio estructural como fuente

del crecimiento económico y del desarrollo institucional y tecnológico.

Con la creación de nuevas actividades, la capacidad de organización

productiva local y las instituciones experimentan cambios significativos,

que alteran las fuentes esenciales de crecimiento de la sociedad. Se

trata de un proceso complejo que entraña externalidades de todo tipo y

nuevas formas de aglomeración e interdependencia directa entre

actores económicos, que no puede comprenderse a cabalidad en el

lenguaje de la teoría moderna del crecimiento. En los modelos

neoclásicos, el crecimiento económico se considera en términos de un

algoritmo de equilibrio carente de instituciones, en que las interacciones

de lo macroeconómico y microeconómico, los cambios de la estructura

productiva, la evolución conjunta de las fuerzas económicas,

institucionales y tecnológicas, y el proceso de creación y destrucción de

la capacidad de organización productiva que toman forma en la

economía durante el proceso de crecimiento no adecuadamente

tratados son objeto de suficiente análisis. Este artículo sostiene que la

esencia del desarrollo son precisamente estas interacciones de lo

Jorge Katz

Profesor macroeconómico y lo microeconómico y el proceso de creación de

Universidad de Chile nuevas instituciones y capacidades tecnológicas.

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CAMBIO ESTRUCTURAL Y CAPACIDAD TECNOLÓGICA LOCAL • JORGE KATZ

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I
Introducción

Durante más de tres décadas, en diferentes momentos mercado en la década de 1970, los resultados de esas
y con distintos grados de éxito, los países latinoame- reformas han sido mucho menos favorables de lo que
ricanos introdujeron reformas estructurales de merca- se esperaba. Esto se advierte claramente si se compa-
do, abriendo sus economías a la competencia externa, ran las tasas de crecimiento del producto interno bru-
desregulando los mercados y privatizando las activi- to (PIB), la competitividad internacional, la capacidad
dades económicas. Al aplicar esas reformas, se aleja- de la economía de crear nuevos puestos de trabajo y
ron considerablemente de los regímenes orientados el grado de equidad con que los beneficios del creci-
hacia adentro y liderados por el Estado, vigentes en el miento se han distribuido entre los distintos estamentos
período de posguerra. Las nuevas políticas, junto con de la sociedad, con lo observado en las décadas de la
el rápido proceso de globalización de la economía posguerra. En lo que respecta a la capacidad tecnoló-
mundial que se desarrolló durante el decenio de 1990, gica, se observa que, debido a la destrucción y crea-
dieron lugar a una profunda transformación del entor- ción de capacidad productiva, la capacidad tecnológica
no económico, institucional y tecnológico de cada uno local ha experimentado una transformación profunda,
de los países de la región. Estos países experimenta- aunque persisten en esta materia fuertes carencias y una
ron un cambio significativo en su estructura producti- gran fragmentación institucional.
va y su modelo de funcionamiento institucional y En todas las dimensiones mencionadas —creci-
socioeconómico, que ha influido en su crecimiento, miento, competitividad, equidad y formación de capa-
competitividad internacional, equidad y desarrollo de cidad tecnológica local—, el nuevo modelo económico
la capacidad tecnológica local. latinoamericano logró resultados mucho menores que
La visión neoclásica no es realmente útil para el los esperados inicialmente (Katz, 2002 y 2003). Ade-
examen de estos temas. La moderna teoría del creci- más, pese a que la región disfruta actualmente de un
miento se especifica en términos de un algoritmo de período de bonanza, gracias al dinamismo de la deman-
equilibrio carente de instituciones, en el cual las da mundial y a los altos precios internacionales de los
interacciones de lo macroeconómico y lo microeco- alimentos, materias primas y productos básicos indus-
nómico, los cambios de la estructura productiva, la triales (lo que llamaríamos el “efecto China”), puede
evolución conjunta de las fuerzas económicas, decirse que, debido a la adopción acrítica de las ideas
institucionales y tecnológicas, y el proceso de creación del Consenso de Washington, la mayoría de los paí-
y destrucción de la capacidad de organización produc- ses latinoamericanos aún carece de una buena estrate-
tiva que exhibe la economía durante el proceso de gia de crecimiento de largo plazo que pueda
crecimiento económico, no son objeto de suficiente garantizarles simultáneamente mayores tasas de expan-
análisis. A nuestro juicio, las interacciones de lo sión económica, menor volatilidad macroeconómica,
macroeconómico a lo microeconómico y la creación mayor competitividad en los mercados mundiales,
de nuevas instituciones y capacidades son de impor- mayor equidad y un desempeño innovador y tecnoló-
tancia fundamental para comprender la esencia del gico general más satisfactorio. Sin esa estrategia y ese
desarrollo económico. desempeño es difícil pensar que los países latinoame-
Contrariamente a lo que pensaban los responsa- ricanos puedan reducir la diferencia de productividad
bles de las políticas y los economistas académicos e ingreso que actualmente exhiben respecto de las
cuando comenzaron a promoverse las reformas de naciones industriales más desarrolladas.
Durante el decenio de 1990 surgieron nuevos
sectores de actividad económica, en tanto que desapa-
Una versión anterior de este trabajo se presentó al seminario recieron muchos sectores “viejos”. La expulsión de
“Crecimiento económico con equidad: retos para América Latina” mano de obra se ha registrado tanto en la manufactura
(Santiago de Chile, 1 y 2 de septiembre de 2005), organizado por
la Comisión Económica para América Latina y el Caribe (CEPAL),
como en la agricultura, y en la mayor parte de la re-
con el apoyo de la Fundación Ford y la Sociedad Alemana de Co- gión el sector informal de la economía ha crecido. La
operación Técnica (GTZ). lenta reabsorción de mano de obra puede atribuirse no

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solo a la baja relación entre la inversión y el PIB, sino la economía hace unos pocos años o que se realizaban
también a la transición a un entorno digital de organi- utilizando tecnologías de producción menos modernas.
zación productiva. Las empresas más grandes, muchas Esas nuevas actividades incluyen: i) procesamiento de
de ellas filiales de transnacionales o propiedad de con- recursos naturales utilizando tecnologías de punta,
glomerados locales, comenzaron a aplicar diferentes como soja genéticamente modificada y aceite vege-
tipos de tecnologías de organización productiva tal en Argentina, cultivo del salmón y producción de
computarizadas que hacen uso intensivo de capital, vino en Chile, flores frescas en Colombia y muchas
desplazando a las “viejas” tecnologías y formas de otras; ii) sectores de servicios de alta productividad,
organización que hacen uso intensivo de mano de obra. como bancos, telecomunicaciones, energía y turismo,
Este proceso introdujo un importante sesgo de ahorro y iii) algunas actividades manufactureras con uso in-
de mano de obra en la economía. Por otra parte, debi- tensivo de tecnología, como construcción y diseño
do al funcionamiento imperfecto de los mercados de aeronáuticos en Brasil y ensamblado de vehículos y
capital, a la falta de capacidad tecnológica o a una equipos electrónicos en México, sobre todo con pie-
comprensión imperfecta de las nuevas respuestas exi- zas y componentes importados.
gidas por un régimen de política macroeconómica más No obstante, el promedio de la productividad la-
abierto y desregulado, la mayoría de las pymes no pudo boral ha avanzado a un ritmo mucho menor que la del
enfrentar las nuevas reglas del juego. Miles debieron sector moderno de la economía. En este sentido, la
salir del mercado —se estima que cerca de 8.000 región no sale bien parada en comparación con países
pymes cerraron en Chile y más de 12.000 en Argenti- industriales más desarrollados o con países de Asia
na durante la década de 1980—, mientras que la gran sudoriental, muchos de los cuales lograron elevar la
mayoría de las que sobrevivieron quedaron a la zaga tasa de crecimiento de su productividad laboral de largo
de las grandes empresas en lo que se refiere a innova- plazo durante la década de 1990. En efecto, para la
ción y aumento de la productividad. En consecuencia, economía en general, la diferencia de productividad
la productividad laboral media de América Latina si- laboral con las economías industriales más desarrolla-
gue siendo más bien baja comparada con los das sigue siendo tan grande como hace dos décadas.
parámetros internacionales y, de hecho, aún parece El reducido segmento de la sociedad que se ubi-
hallarse entre el 20% y el 50% de la productividad ca en el sector moderno de la economía recibe un in-
laboral media de Estados Unidos. Argentina y Chile greso muy superior al promedio y gradualmente ha ido
se ubican en la parte superior de la franja y Ecuador, desarrollando patrones de consumo comparables con
Paraguay y Bolivia en la inferior (Katz, 2003). los que exhibe la gran mayoría de los ciudadanos de
Se puede decir con razón que las reformas orien- las naciones industrializadas de mayor desarrollo. Para
tadas al mercado y el proceso de globalización de la quienes pertenecen a este segmento la pregunta de si
economía mundial de las dos últimas décadas induje- se producirá o no una “convergencia” es más bien
ron un importante episodio schumpeteriano de “crea- retórica, dado que su estilo de vida es bastante similar
ción y destrucción” de capacidad productiva, que ha al que han alcanzado los ciudadanos de, por ejemplo,
alterado significativamente la estructura de producción Madrid o Roma. Por otra parte, es obvio que han sur-
y los patrones de organización social vigentes. Ha gido en la sociedad formas más profundas e
aumentado la concentración comercial, así como el inabordables de exclusión social y económica, que hoy
peso de las empresas de propiedad extranjera en la prevalecen niveles de informalidad y desempleo abierto
economía. Es cada vez más evidente que las grandes más altos y que, debido a un clima de creciente frustra-
empresas se adaptaron mejor a las nuevas políticas que ción y desesperanza, se han generalizado relaciones
las pymes, y que la brecha de productividad laboral sociales confrontacionales que dificultan cada vez más
entre unas y otras se ha ensanchado sensiblemente. la gobernabilidad política de muchos países de la región.
Si bien las reformas mencionadas no han dado los En el presente artículo se estudiará en qué medi-
resultados previstos inicialmente, gracias a ellas en da el cambio estructural ha influido en el desarrollo
todos los países latinoamericanos ha surgido un sec- económico, institucional y tecnológico. La importan-
tor moderno de actividad económica. A dicho sector cia del cambio estructural como parte del proceso de
corresponde alrededor de un 40% del PIB en los países desarrollo, que se examinará en la sección II, fue re-
más ricos de la región y no mucho más de un 10%, conocida expresamente por los economistas clásicos.
aproximadamente, en los más pobres. Incluye nuevas Sin embargo, ha sido relegado a un lugar secundario
actividades productivas, que no estaban presentes en en los modelos de crecimiento neoclásicos modernos.

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Estos examinan los temas de crecimiento económico ción de nuevas instituciones y de nuevas formas de in-
más bien en términos de un algoritmo agregado carente terdependencia directa de los agentes económicos, aso-
de instituciones, de alcance económico general, que no ciadas a la gradual expansión de la capacidad local de
considera adecuadamente la importancia de los cam- organización de la producción. Como los economistas
bios estructurales, la interdependencia de lo clásicos siempre supieron, estos factores constituyen la
macroeconómico y lo microeconómico ni la evolución esencia última, la explicación básica, del desarrollo
conjunta de las fuerzas económicas, institucionales y económico.
tecnológicas en el proceso de desarrollo económico. En Pese a que en el pasado reciente se ha logrado
la sección III se analizarán aspectos empíricos de lo iniciar con éxito nuevas actividades productivas, el
anterior y se mostrará hasta qué punto el cambio es- proceso de transformación estructural de las economías
tructural ha sido un factor de importancia en el proce- latinoamericanas ha sido más bien lento y el prome-
so de crecimiento latinoamericano de las últimas dio de la productividad laboral se ha mantenido entre
décadas. En la sección IV se examinará la generación el 30% y el 50% del equivalente de países más desa-
interna de tecnología en la región y, por último, en la rrollados. Del mismo modo, el gasto en investigación
sección V se considerarán posibles políticas de desa- y desarrollo aún corresponde a una fracción —un cuar-
rrollo tecnológico e innovación. to— de lo que los países desarrollados y las economías
Con la creación de nuevas actividades, las institu- emergentes asignan para la creación y aplicación de
ciones y la organización productiva local han experimen- nuevas tecnologías. La difusión de las tecnologías de
tado cambios significativos, que han alterado las fuentes la información y de las comunicaciones (TIC) es toda-
esenciales de crecimiento de la sociedad. Se trata de vía incipiente en América Latina, ya que las mismas
un proceso complejo, que entraña externalidades ubi- solo llegan a alrededor de un tercio de la población.
cuas y nuevas formas de aglomeración productiva e in- Solo en las grandes empresas se han incorporado téc-
terdependencia directa entre los actores económicos y nicas computarizadas para la gestión de cadenas de
organizaciones del sector público —como organismos abastecimiento y la administración de la relación con
regulatorios, universidades o autoridades municipa- el cliente en sus operaciones diarias. Así pues, la tran-
les—, y que no puede comprenderse bien en el lengua- sición a la era moderna sigue siendo fragmentaria e in-
je de la teoría moderna del crecimiento. Pese a que se satisfactoria.
presenta de manera altamente estilizada y elegante, di- Esta situación puede atribuirse a diferentes fa-
cha teoría simplemente no tiene la capacidad de ilustrar llas de mercado y a la falta de bienes públicos que
detalles importantes del proceso. Para mostrar esos fe- contribuyan a una mayor innovación y a la creación
nómenos analizaremos dos casos concretos en Argenti- y difusión de tecnología. Para que las economías la-
na y Chile. En Argentina examinaremos la reciente tinoamericanas logren mejorar en términos de inno-
creación de la industria de la soja genéticamente modi- vación y crecimiento de la productividad es preciso
ficada y el aceite vegetal, y en Chile el caso de la adoptar una estrategia gubernamental proactiva y
salmonicultura. Demostraremos que el inicio de estas muchas nuevas formas de coordinación público-
actividades en la economía puede vincularse a la apari- privada.

II
El cambio estructural como factor
de crecimiento económico

En la tradición clásica, que volvió a estar en boga en ce como un factor principal del crecimiento econó-
la posguerra gracias a autores como S. Kuznets, mico. Se asocia con una mayor división del trabajo
G. W. E. Salter, M. Abramovitz, N. Kaldor y, más re- en la economía (roundaboutness) y con mayores eco-
cientemente, R. Nelson, S. Winter y P. Saviotti y nomías de escala originadas en la especialización.
J. L. Gaffard, entre otros, el cambio estructural apare- Una economía en crecimiento es aquella que se hace

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más compleja y sofisticada con la creación de nuevos Contrariamente a lo que indica la teoría conven-
sectores de actividad económica y el ingreso de em- cional del crecimiento, que da por sentada la estructu-
presas nuevas, que utilizan el conocimiento de mane- ra productiva y examina su expansión en el tiempo
ra más intensiva. Al mismo tiempo, surgen en ella como si ocurriera en una trayectoria equilibrada —a
nuevas instituciones, capacidades y procesos de apren- modo de un globo en expansión, en que el tamaño
dizaje a través de toda su estructura social y producti- relativo de cada parte de la estructura no cambia a
va. Dicho proceso es el que llevó a Kuznets y medida que aumenta el tamaño del globo, por emplear
Abramovitz a diferenciar entre las fuentes “inmedia- la metáfora reveladora de Harberger (1998)—, se ob-
tas” y “últimas” de crecimiento económico. Según serva que el cambio estructural constituye gran parte
ellos, la creciente relación entre el capital y la mano de la esencia del desarrollo. Es el cambio de la estruc-
de obra —gracias a una mayor tasa de inversión res- tura productiva lo que permite mayor profundización
pecto del PIB— constituye una fuente “inmediata” de de la división del trabajo, la especialización y el cre-
crecimiento, en tanto que el aprendizaje, la acumula- cimiento de la productividad, así como la expansión
ción de capacidad tecnológica local, los cambios gradual de actividades que hacen uso más intensivo de
institucionales y el mejoramiento de la capacidad de conocimientos, incluida la producción de bienes de
organización productiva se consideran fuentes “últi- capital y servicios de ingeniería.
mas” de desarrollo económico y social, y representan Además, se advierte que, tras la incorporación de
fuerzas sociales ocultas que operan bajo la superficie. nuevas ramas de actividad en la economía, gradual-
El hecho de que no solemos medirlas —en muchos mente se producen cambios en la organización indus-
casos ni sabemos cómo hacerlo— no significa que no trial y en el régimen de competencia de las nuevas
estén presentes y constituyan la esencia del desarrollo. actividades, en las que ingresan nuevas empresas, au-
Dado lo anterior, creemos que el desempeño de menta la disputabilidad de los mercados y se fortale-
largo plazo de una economía determinada no debiera cen los esfuerzos de diferenciación de productos y la
describirse exclusivamente en términos macro- competitividad internacional. Surgen nuevas formas de
económicos, sino considerarse el resultado de la colaboración y aglomeración productiva e interdepen-
interacción de lo macroeconómico y lo microeco- dencia directa entre las empresas y se desarrollan nue-
nómico y de la evolución conjunta de fuerzas econó- vos patrones de interacción entre ellas y las demás
micas, institucionales y tecnológicas que convergen en organizaciones de la economía, como las universida-
el proceso de desarrollo económico. El desarrollo (a des, las empresas de ingeniería, los sindicatos, la ban-
diferencia del crecimiento) se vincula fundamentalmen- ca y las aseguradoras, los organismos regulatorios y las
te con la incorporación de nuevas actividades en la municipalidades, entre otras. El proceso no sigue una
economía. No es simplemente el resultado de una bue- secuencia única y universal. No hay un modelo ideal
na gestión de las variables macroeconómicas que ac- de transformación estructural que sirva para describir
túan sobre las expectativas y la tasa de formación de toda la gama de situaciones que se dan en la realidad.
capital, sino un fenómeno social más complejo, que La variedad y la dinámica de la transformación social
supone sobre todo cambios institucionales, la y tecnológica constituyen la esencia del proceso al que
profundización de la división del trabajo, mejores pro- nos referimos. En algunos casos el agente dinámico que
cesos de aprendizaje y la expansión de la capacidad de impulsa la incorporación de una nueva actividad en la
organización productiva. Es obvio que la estabilidad economía es una empresa transnacional (o más de una),
macroeconómica constituye una condición sine qua que cumple un papel fundamental en la transferencia
non para lo anterior, pero no debe considerarse sufi- de tecnología, la apertura de los mercados externos, la
ciente para que el proceso ocurra. capacitación de mano de obra local y de subcontratistas
Muchos de los cambios mencionados en las fuen- y el perfeccionamiento de prácticas internas de inge-
tes “últimas” de crecimiento convergen en el proceso de niería. En otros casos, dicha función está a cargo de
incorporación de nuevas actividades en la economía. A pymes familiares o de grandes conglomerados nacio-
medida que se amplía la capacidad productiva se inician nales, sean públicos o privados. Por cierto, el modelo
procesos de aprendizaje y surgen nuevas instituciones, de organización industrial y el proceso de aprendizaje
es decir, patrones y hábitos de interacción social de lar- que siguen las empresas y organizaciones públicas en
go plazo entre los agentes económicos. La incorpora- cada caso varían según la estructura y desempeño del
ción de nuevas actividades es lo que explica el proceso mercado,y también según formas de interacción que se
de transformación de la sociedad en el largo plazo. establezcan entre empresas grandes y pequeñas, las

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prácticas de subcontratación y el acceso a mercados El logro de esta expansión no puede atribuirse exclu-
externos, entre otros factores. El Estado dista mucho sivamente a la buena gestión macroeconómica. Si
de ser un agente neutral en este proceso y suele tener bien el cultivo del salmón en Chile básicamente fue
un papel muy activo, por conducto de sus organismos impulsado por pymes, el Estado cumplió un papel
regulatorios, instituciones financieras, universidades y proactivo a través de organismos como la Corpora-
autoridades municipales, en la prestación de bienes ción de Fomento de la Producción (CORFO) y la Fun-
públicos, la creación de mercados e instituciones y el dación Chile, la producción de soja y aceite vegetal
fortalecimiento de la capacidad tecnológica local que en Argentina estuvo a cargo de grandes empresas
actúa como catalizador del proceso. transnacionales, entre ellas Monsanto y otras, y no
Las diferentes maneras en que los sectores de la hubo gran intervención del sector público. Además,
economía persiguen sus trayectorias de aprendizaje y en el caso argentino se observa una trama productiva
la incidencia que las distintas intervenciones del go- menos densa y diversa de agentes productores de
bierno han tenido en el fomento de la innovación y la insumos intermedios y menos externalidades que en
expansión de la economía resaltan con claridad en el la salmonicultura chilena.
estudio del Banco Mundial sobre el “milagro” de Asia En las primeras etapas asociadas a la implantación
oriental (Banco Mundial, 1993). Los hallazgos de di- de una nueva actividad productiva el crecimiento está
cho trabajo sin duda fueron motivo de sorpresa para condicionado por el ritmo de creación de capacidad
los propios investigadores del Banco Mundial, quienes productiva (Saviotti y Gaffard, 2004). Con el ingreso
inicialmente creían que el aumento del crecimiento de nuevas empresas —locales y extranjeras— se ins-
logrado en Hong Kong (región administrativa especial talan fábricas, se contrata mano de obra y se forman
de China), la República de Corea, Singapur y la pro- subcontratistas. Las empresas toman decisiones sobre
vincia china de Taiwán obedecía sobre todo a las fuer- la base de las utilidades previstas, que dependen fun-
zas convencionales del mercado. Lo que encontraron, damentalmente de que exista un gran mercado que
en cambio, fue que, en el caso de la República de atender y del marco macroeconómico e institucional
Corea, los responsables habían sido los chaebols, en en que funcionan. La expectativa de un gran mercado
el marco de un alto grado de concentración del comer- introduce un fuerte incentivo para crear nueva capaci-
cio, en tanto que en la economía taiwanesa eran las dad productiva, pero el ritmo de creación de dicha
pymes, con un grado de concentración mucho menor, capacidad dependerá de la disponibilidad de recursos
y en Singapur habían sido las empresas transnacionales financieros, conocimientos en materia de producción,
las responsables de la nueva dinámica de crecimiento. mano de obra calificada y condiciones regulatorias e
No obstante, los investigadores mencionados también institucionales propias de cada país y sector.
encontraron que en los tres casos la participación del Los altos márgenes de utilidad bruta que normal-
sector público había sido fundamental, al apoyar la mente se obtienen en el periodo inicial tienden a bajar
incorporación de nuevas actividades en la economía y a medida que aparecen las imitaciones e ingresan nue-
crear mercados, instituciones y capacidad tecnológica vas empresas al mercado. La estructura del mercado
local para impulsar el crecimiento. El Estado fue el que cambia gradualmente y se transforma en una estructura
hizo los esfuerzos necesarios para lograr coordinación más competitiva en que el crecimiento está determina-
entre las empresas y las organizaciones públicas dedi- do por el ritmo de expansión de la demanda, tanto in-
cadas a la investigación y desarrollo y el que facilitó terna como externa. Gradualmente la industria alcanza
los bienes públicos necesarios para acelerar el proce- una meseta en que los rendimientos schumpeterianos de
so de desarrollo económico. la innovación bajan y la competencia de precios y la
Del mismo modo, se observa que la reciente ex- diferenciación de productos pasan a ser componentes
pansión de la salmonicultura y la producción esenciales de la estrategia de cada empresa. Esto es
vitivinícola en Chile o de la producción de soja básicamente lo que ha pasado con la reciente expansión
genéticamente modificada y aceite vegetal en Argen- de la salmonicultura en Chile y también con la produc-
tina o de flores frescas en Colombia, por ejemplo, ción de soja genéticamente modificada y aceite vegetal
refleja diferentes modelos económicos e institucionales en Argentina, como veremos más adelante. En ambos
de incorporación de nuevas actividades productivas y casos la incorporación exitosa de una nueva actividad
creación de capacidad exportadora. Cabe destacar que económica ha dado pie a la aparición de nuevas institu-
en todos los casos se trata de procesos muy distintos ciones y nuevos patrones de competitividad internacio-
de transformación institucional, social y tecnológica. nal en la economía.

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Desde esta perspectiva, la incorporación de nue- transformación estructural e institucional eficiente. Se

vas actividades productivas en la economía constituye instalaron fábricas de última generación, se implementó
un eje explicativo central del mayor o menor éxito lo- una gestión profesional, se crearon instituciones
grado por el proceso de desarrollo. En el caso chileno regulatorias de creciente sofisticación y se formaron
en particular observamos que la economía alcanza un aglomeraciones productivas locales, al tiempo que se
proceso exitoso de transformación estructural a fines logró una penetración activa en los mercados mundia-
del decenio de 1980 y durante el decenio de 1990. La les. El sector público, lejos de adoptar una postura
minería, las telecomunicaciones, la industria de la ce- ausente, tuvo un papel activo en este proceso. El pro-
lulosa y el papel, el cultivo del salmón y la transfor- ceso chileno constituye un ejemplo palpable de trans-
mación de la industria vitivinícola en una industria de formación estructural e institucional que simplemente
última generación, altamente competitiva en los mer- no puede apreciarse si solo brindamos una descripción
cados internacionales, constituyen expresiones paten- macroeconómica convencional del desempeño de esta
tes de una economía que logró concretar una economía.

III
El cambio estructural, la incorporación de
nuevas actividades y el establecimiento
de nuevos regímenes sectoriales

Examinemos ahora la evidencia empírica de que dispo- En cambio, el proceso mexicano de transformación
nemos acerca de los cambios estructurales en la econo- estructural siguió otro camino. De hecho, en ese país se
mía de la región en el curso de las tres últimas décadas. redujo la participación relativa del procesamiento de
El cuadro 1 muestra cambios de composición del pro- recursos naturales en la producción manufacturera y solo
ducto interno bruto (PIB) manufacturero en Argentina, la industria automotriz alcanzó una expansión relativa
Brasil, Chile, Colombia y México en el período 1970- destacable. Junto con la industria automotriz, México
2002. También presenta un índice de cambio estructu- amplió el ensamblaje de televisores, equipos de video
ral calculado por la CEPAL sobre la base de su Programa y computadoras para el mercado estadounidense, sobre
de Análisis de la Dinámica Industrial (PADI).1 todo con piezas y componentes intermedios importados.
El cuadro 1 muestra que en el período indicado En México, como en otros países del Caribe (Hondu-
Argentina, Chile, Brasil y Colombia experimentaron ras, El Salvador, Guatemala), la transformación estruc-
una radical transformación de su estructura industrial, tural también se caracterizó por el predominio de la
que se orientó al procesamiento de recursos naturales actividad de ensamblaje tipo maquila, con uso intensi-
y a la producción de alimentos. Un ejemplo de esta vo de mano de obra barata no calificada.
transformación es la producción de soja genéticamente En cuanto al índice de cambio estructural, en el
modificada y aceite vegetal en Argentina, la produc- cuadro 1 se observa que en el período 1970-1996 la
ción vitivinícola y el cultivo del salmón en Chile, las economía chilena exhibió el proceso más vigoroso de
flores frescas en Colombia y la siderurgia y la indus- transformación estructural dentro del grupo de países
tria de la celulosa y el papel en Brasil. estudiados. A fines del decenio de 1990 el índice de cam-
bio estructural2 chileno experimentó una contracción

1 Las cifras que figuran en el cuadro 1 se calcularon empleando el

programa computacional PADI de la CEPAL. El autor agradece a 2 El índice de cambio estructural es un índice elaborado por la

G. Stumpo y J. Marincovic, de la División de Desarrollo Producti- Organización de las Naciones Unidas para el Desarrollo Industrial
vo y Empresarial de la CEPAL, que le hayan facilitado el uso de los (ONUDI), que mide la intensidad de los cambios en las estructuras
datos y ayudado con los cálculos. industriales.

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CUADRO 1
América Latina (cinco países): Cambios en la estructura de la industria,
1970/1996-2000/2002a

Argentina Brasil Chile Colombia México

1970 1996 2000 2002 1970 1996 2000 2002 1970 1996 2000 2002 1970 1996 2000 2002 1970 1996 2000 2002

I 13,2 9,9 8,6 6,7 16,2 25,6 26,0 26,5 11,4 10,4 10,5 10,0 12,3 10,1 8,7 9,0 12,0 14,4 16,4 15,6
II 10,9 7,2 7,4 6,1 6,8 7,3 8,3 8,9 5,5 1,9 2,3 1,9 3,0 6,5 4,9 6,5 8,4 14,6 18,8 18,6
III+IV 47,8 62,1 65,3 71,7 37,8 43,4 41,6 41,5 58,3 59,7 60,7 61,9 46,2 55,4 57,0 57,1 43,2 43,4 39,1 40,8
V 28,1 20,7 18,7 15,6 39,2 23,7 24,0 23,1 24,9 28,0 26,5 26,2 38,5 28,1 29,4 27,3 36,4 27,6 25,8 25,0

Total 100 100 100 100 100 100 100 100 100 100 100 100 100 100 100 100 100 100 100 100

ICEb 14,3 18,0 25,3 18,9 32,3 27,6 40,1 27,3 33,5 19,4 29,9 30,9 17,3 22,1 22,5

Fuente: PADI (Programa de Análisis de la Dinámica Industrial), programa computacional de la Unidad de Desarrollo Industrial y Tecnoló-
gico, de la División de Desarrollo Productivo y Empresarial de la CEPAL.
a Índice de cambio estructural, año de referencia 1970.
b I = Industrias que hacen uso intensivo de ingeniería, excluida la automotriz (Clasificación Industrial Internacional Uniforme de todas las
actividades económicas, CIIU 381, 382, 383, 385).
II = Automóviles (CIIU 384).
III+IV = Industrias que hacen uso intensivo de recursos naturales. Alimentos, bebidas y tabaco (CIIU 311, 313, 314); industrias de pro-
cesamiento de recursos naturales (CIIU 341, 351, 354, 355, 356, 371, 372).
V = Industrias que hacen uso intensivo de mano de obra (CIIU 321, 322, 323, 324, 331, 332, 342, 352, 361, 362, 369, 390).

notable, lo que indica que la incorporación de nuevos el segundo productor mundial de este tipo de soja,
sectores productivos en la economía perdió dinamis- después de los Estados Unidos.3
mo en ese período. En efecto, entre 1998 y 2003 la La transición de la soja convencional a la soja
inversión como porcentaje del PIB y el ritmo de creci- genéticamente modificada supuso una profunda trans-
miento de la economía acusaron una fuerte formación de la organización productiva y de las ins-
desaceleración en Chile, al tiempo que se desaceleraba tituciones del sector agrícola argentino. Hoy
también sensiblemente el proceso de transformación predominan la “siembra directa” (cero labranza) y la
estructural de la economía. “agricultura de contratos” y el agricultor tradicional
Como ya se señaló, la incorporación de nuevas cumple un papel mucho menor como agente respon-
actividades productivas normalmente se vincula a los sable de organizar la producción. Dicho papel ahora
grandes cambios económicos, institucionales y tecno- está a cargo de grandes empresas y de subcontratistas
lógicos que coevolucionan en el proceso de desarrollo de ingeniería agrícola, de carácter independiente, que
económico e influyen unos en otros de maneras com- atienden sucesivamente distintos predios y organizan
plejas y escasamente comprendidas aún. Para aclarar la producción. Actualmente se firman contratos de ries-
este proceso se examinarán dos casos concretos: la go para el financiamiento y la organización producti-
producción de soja genéticamente modificada y aceite va con intermediarios financieros y bancos
vegetal en Argentina y la salmonicultura en Chile. especializados en el financiamiento de la producción
de soja. El paquete tecnológico —semillas, abonos,
1. La producción de soja genéticamente herbicidas— utilizado por los subcontratistas es pro-
modificada y aceite vegetal en Argentina piedad privada de grandes empresas transnacionales,

La difusión de cultivos transgénicos comenzó en el

mundo en 1995. En 2002 había cerca de 60 millones 3 Brasil es también un gran productor de soja —junto con Argen-
de hectáreas con estos cultivos, 14 millones de las tina y los Estados Unidos producen cerca del 95% de la oferta
cuales estaban ubicadas en Argentina. Más del 90% de mundial total—, pero hasta el momento no se ha dedicado a produ-
cir la variedad genéticamente modificada. Hasta ahora no ha entre-
la actual producción de soja en Argentina correspon- gado soja genéticamente modificada para producción (Trigo, López
de al tipo genéticamente modificado, siendo dicho país y otros, 2002).

CAMBIO ESTRUCTURAL Y CAPACIDAD TECNOLÓGICA LOCAL • JORGE KATZ

 REVISTA DE LA CEPAL 89 • AGOSTO 2006 67

como Monsanto, Cargil y otras.4 Esto establece una La información hasta aquí presentada indica que
marcada diferencia con el patrón predominante en la el inicio de la producción de soja genéticamente mo-
revolución verde de la década de 1960, cuando la tec- dificada y aceite vegetal en Argentina trajo aparejados
nología agrícola era fundamentalmente un bien públi- grandes cambios en las instituciones, la tecnología de
co distribuido por organismos agrícolas del Estado. producción y la organización industrial. Han surgido
Durante el proceso de transición a la producción en la economía mayores rendimientos a escala, mayo-
de soja genéticamente modificada han emergido en res externalidades y muchas capacidades tecnológicas
Argentina muchas nuevas instituciones (hábitos de nuevas.
comportamiento social). Por ejemplo, se cree que has-
ta un 40% de las semillas utilizadas en una campaña 2. La salmonicultura en Chile
agrícola determinada constituyen semillas retenidas del
año anterior (la denominada bolsa blanca), que se ven- El proceso por el cual se alcanzó competitividad in-
den como versiones no autorizadas, lo que infringe los ternacional en la industria salmonera chilena abarca
derechos de propiedad de Monsanto sobre la tecnolo- más de dos décadas, período en que ingresaron al
gía. Monsanto originalmente no patentó en Argentina mercado muchas empresas nuevas nacionales y extran-
como correspondía su tecnología para la soja jeras, se crearon instituciones y capacidades específi-
genéticamente modificada y sus herbicidas afines y cas para el sector y se incorporó la gestión profesional
actualmente está iniciando acciones legales para obs- a una industria que originalmente era casi artesanal,
truir las exportaciones argentinas de pellets de soja a alterando significativamente la organización producti-
mercados mundiales, por considerar que Argentina va y las prácticas internacionales de comercialización.5
viola sus derechos de propiedad intelectual en este Debido al impacto acumulativo de tales cambios, Chile
campo. gradualmente adquirió “clase mundial” como uno de
El mismo cuadro de grandes cambios económi- los tres principales países salmoneros del mundo, codo
cos e institucionales se encuentra al examinar la pro- a codo con Noruega y Escocia.
ducción de aceite vegetal a partir de la soja La salmonicultura en Chile ha tenido tres etapas
genéticamente modificada. En la década de 1990 se de desarrollo bien diferenciadas, en las que los acto-
instalaron nuevas plantas de última generación. Se trata res y los problemas fueron cambiando sensiblemente.
de instalaciones de producción catalíticas altamente En la etapa inicial, el cultivo del salmón se introdujo
automatizadas, en que la productividad laboral es diez con éxito y se adaptó al entorno chileno, comenzando
veces mayor que la que se lograba con la tecnología casi totalmente a partir de material genético importa-
manufacturera del decenio de 1970 que predominaba do. Como en esta etapa los principales factores que
en la Argentina hasta hace relativamente poco tiempo. determinan el comportamiento de cada empresa y el
La generación de empleo en la industria es bastante surgimiento de una nueva rama de actividad son los
baja. El sector de producción de aceite está altamente procesos de ensayo y error y de aprendizaje, el perío-
concentrado y es dominado por unos pocos grandes do no estuvo exento de las proverbiales dificultades de
conglomerados locales. Solo recientemente ha entra- puesta en marcha, tanto dentro de las empresas como
do capital extranjero en la industria, con la adquisición en el sector en general. En esos años fue fundamental
de empresas nacionales. la acción del Gobierno de Chile a través de la CORFO y
la Fundación Chile.
En la segunda etapa, la industria aumentó rápi-
4 Es interesante observar que, en el caso de las semillas gené- damente de tamaño y complejidad con el ingreso al
ticamente modificadas, Monsanto —propietario mundial de la pa- mercado de muchos proveedores de insumos interme-
tente Roundup Ready— optó por no registrar dicha patente en dios y firmas de servicio y la formación de un fuerte
Argentina y distribuir el producto mediante arreglos privados con
grandes contratistas y distribuidores. Se cree que tal comportamiento
conglomerado industrial propio del sector. La función
responde a la poca confianza que la empresa tenía en el funcio- del Estado cambió radicalmente, ya que se hizo a un
namiento del sistema de patentes argentino. No hay que olvidar, lado en su papel de agente dinámico que propicia-
además, que las semillas genéticamente modificadas son resisten-
tes a un herbicida específico —glifosato—, también propiedad de
ba el inicio de una nueva actividad. En cambio, se
Monsanto. Los derechos de propiedad intelectual y la capacidad de
lograr que se cumpla la ley en un entorno institucional dado son los
factores que parecen afectar más el comportamiento del mercado
en las circunstancias actuales de la organización industrial (Ablin y 5 Este apartado sobre la salmonicultura en Chile se basa en un ar-

Paz, 2000, p. 8). tículo anterior del autor para el Banco Mundial (véase Katz, 2004).

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68 REVISTA DE LA CEPAL 89 • AGOSTO 2006

concentró en establecer el entorno regulatorio y los me- lo que demuestra que ha logrado grandes mejoras de
canismos de vigilancia que se aplican actualmente para productividad y también que los procesos de aprendi-
la supervisión del sector. También apoyó a la indus- zaje han sido muy importantes dentro de cada empre-
tria en sus negociaciones internacionales, cuando se sa (Aquanoticias, 1997b, p. 24). Se pueden citar
formularon acusaciones de dumping procedentes de muchos ejemplos de este tipo acerca de los tanques de
empresas salmoneras estadounidenses. cultivo, las vacunas, el procesamiento del producto
Por último, la salmonicultura llegó a una tercera final y otros (Aquanoticias, 1998, p. 12).
etapa, en que la estructura industrial sufrió una profun- A fines de la década de 1990 el cultivo del sal-
da transformación mediante las fusiones y adquisicio- món en Chile alcanzó muchas de sus características
nes, los cambios de propiedad de las plantas, la actuales de oligopolio “maduro”.6 En la segunda mi-
inversión extranjera directa y un rápido proceso de tad de esa década los precios mundiales del producto
internacionalización. cayeron significativamente, acercándose a los costos de
En menos de 20 años las exportaciones salmo- producción unitarios de largo plazo de la industria. Las
neras de Chile, casi totalmente de cultivo, subieron de utilidades brutas se redujeron, al aumentar la compe-
menos de 50 millones de dólares en 1989 a cerca de tencia y disputabilidad de los mercados de salmón. El
1.700 millones en la actualidad. Corresponden a alre- régimen tecnológico y competitivo de la industria se
dedor del 6% de las exportaciones totales del país. De volvió más exigente debido a las fusiones y adquisi-
una participación casi insignificante en la producción ciones, lo que aumentó, por un lado, el tamaño me-
mundial de salmón (2% en 1987) Chile pasó a casi un dio de las empresas, su uso intensivo de capital y su
tercio de esa producción en los últimos años. En este sofisticación tecnológica y, por otro, la concentración
proceso intervinieron muchas fuerzas económicas, tec- comercial.
nológicas e institucionales. Tras haber examinado algunos de los factores
En los primeros años de la salmonicultura chile- económicos, tecnológicos e institucionales que contri-
na participaron organizaciones públicas, empresas ex- buyeron a la producción de soja genéticamente modi-
tranjeras y numerosas pymes. Aunque evidentemente ficada y aceite vegetal en Argentina y al cultivo del
el sector público tuvo desde el principio un papel salmón en Chile, se pueden ahora extraer algunas con-
importante, surgió también una nueva generación de clusiones generales.
empresarios chilenos afines al cultivo del salmón que Tanto en Argentina como en Chile el proceso de
pasaron a ser los impulsores de la industria. Las acti- cambio estructural de las últimas dos décadas se ha
vidades regulatorias y sanitarias — entre ellas los per- inclinado notablemente hacia las actividades de pro-
misos de pesca y cultivo, la vigilancia del impacto cesamiento de recursos naturales, sobre todo produc-
ambiental y el control de las importaciones de huevos tos agrícolas y alimentos, celulosa y papel, productos
de salmón — están a cargo de organismos públicos ta- pesqueros, gas y petróleo. Dicha transformación plan-
les como el Servicio Nacional de Pesca (SERNAPESCA) tea muchos interrogantes acerca del impacto de este
y la Comisión Nacional del Medio Ambiente (CONAMA). proceso y de las consecuencias biológicas, genéticas
La infraestructura jurídica necesaria para apoyar estas y ambientales del crecimiento basado en una explota-
actividades se estableció a fines de la década de 1970 ción más intensiva de recursos naturales.
y durante la de 1980, y luego se perfeccionó conside- Es evidente que la explotación sostenible de tierra
rablemente para cumplir con los parámetros interna- agrícola, recursos marinos, bosques o minas exige la
cionales (Aquanoticias, 1997a). comprensión y el conocimiento básicos de disciplinas
En los primeros años de la industria las prácticas
productivas eran casi artesanales y, como ya se dijo,
se basaban fundamentalmente en material genético
importado. El alimento de los salmones, principal com- 6 Lo que es una industria ‘madura’ y cómo se aplica el concepto en

ponente de los costos del cultivo, se preparaba diaria- el caso de la salmonicultura quedó claro en una conferencia pública
reciente dictada por Torben Petersen, gerente general de Fjord
mente en cada empresa a partir de materia prima fresca. Seafood Chile, filial de la empresa noruega del mismo nombre. Él
La tasa de conversión de alimento a pescado era más dijo que el verdadero proceso de maduración comienza cuando
vemos que las empresas actúan orientadas por los mercados más
de 3:1, es decir, 3 kilogramos de alimento fresco por que por la producción, es decir, cuando el crecimiento salmonicultor
kilogramo de salmón. Eso es más de tres veces el co- está determinado por su mercado y no por su producción
eficiente insumo/producto que la industria exhibe hoy, (Aquanoticias, 2004).

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 REVISTA DE LA CEPAL 89 • AGOSTO 2006 69

tales como la biología, la genética, las ciencias mari- versitarios y a las empresas de ingeniería locales para
nas, la mineralogía, la inmunología y muchas otras que emprendan misiones tecnológicas destinadas a
relacionadas con la conservación, la tasa de agota- crear conocimientos y tecnologías de organización
miento y la explotación racional de estos recursos. productiva que sirvan específicamente al país y al
Para ello existen conocimientos y tecnologías dispo- sector respectivos.
nibles internacionalmente; sin embargo, es preciso Cuando examinamos desde esta perspectiva los
tener en cuenta que un componente fundamental de temas descritos surgen las típicas preguntas sobre las
la base de conocimientos necesaria para estas activi- fallas de mercado, la falta de bienes públicos y la
dades es propio de cada país y de cada lugar, dado apropiación imperfecta de los beneficios. La necesi-
que las condiciones físicas, biológicas y ecológicas dad de intervención del gobierno se hace evidente
de cada sitio productivo difieren profundamente. Lo para que los países latinoamericanos exploten sus
mismo ocurre con los bienes de capital e insumos recursos naturales de manera racional y sostenible.
intermedios que se requieren para cada caso. En otras Sin duda la buena gestión macroeconómica aparece
palabras, las funciones productivas disponibles en el como una condición indispensable para el éxito, pero
acervo tecnológico internacional que se supone están es la complejidad tecnológica, económica e
listas para usar no son adecuadas en las situaciones institucional de cada situación particular lo que resulta
que nos ocupan. Es preciso realizar actividades de crucial y demanda la atención del sector público, si
investigación y desarrollo aplicadas para adaptar a las se quiere que los países latinoamericanos aprovechen
condiciones locales los bienes de capital y los plenamente sus posibilidades de crecimiento deriva-
insumos intermedios disponibles en el ámbito inter- das de su abundante dotación de recursos naturales.
nacional y así diseñar y aplicar a la producción los Esto nos lleva a examinar la forma en que hasta aho-
que se ajustan a las características locales específi- ra ha evolucionado la capacidad de generación de
cas. Conviene orientar a las organizaciones públicas tecnología en la región y lo que hay que hacer en este
de investigación y desarrollo, a los laboratorios uni- campo en los años venideros.

IV
Actividades nacionales de generación de
tecnología en América Latina

Hasta ahora las empresas latinoamericanas no han refinería de cobre.7 De hecho, la mayoría de las em-
manifestado gran interés por participar en actividades presas latinoamericanas parecen contentarse con un
de generación de tecnología tendientes a desarrollar comportamiento más bien pasivo en esta materia.
tecnologías propias. A diferencia de empresas exitosas ¿Será cuestión de tiempo hasta que finalmente
de países más desarrollados, las firmas latinoamerica- desarrollen el interés por adoptar una perspectiva más
nas no han dado indicios de estar interesadas en am- dinámica en este sentido o estaremos ante un compor-
pliar significativamente sus actividades internas de tamiento de largo plazo que exige un enfoque de po-
investigación y desarrollo ni en establecer vínculos más líticas públicas distinto para alcanzar dinamismo
estrechos con universidades locales, laboratorios públi-
cos y empresas de ingeniería para diseñar nuevos pro-
ductos o concebir nuevas tecnologías de proceso.
7 En cambio, cabe señalar que hubo empresas metalúrgicas y con-
Tampoco han intentado exportar formas “puras” de tec-
sultoras de ingeniería de Argentina, Brasil y México que en el de-
nologías y conocimientos resultantes de sus procesos cenio de 1970 y comienzos del de 1980 realizaron exportaciones de
de aprendizaje internos, como han hecho empresas tecnología “pura”, manifiesta en fábricas llave en mano y contratos
suecas o finlandesas del sector de la celulosa y el pa- de otorgamiento de licencias. Estos fenómenos pasaron inadvertidos
al arreciar las fuertes críticas al proceso de industrialización hacia
pel, empresas holandesas y escocesas de productos adentro en la década de 1980. Sobre el tema de la exportación de
lácteos y salmonicultura, o empresas canadienses de tecnología desde América Latina, véase Amsdem (2001).

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70 REVISTA DE LA CEPAL 89 • AGOSTO 2006

GRÁFICO 1
Algunas regiones y países: Inversión en investigación y desarrollo
como porcentaje del producto interno bruto, 2002a

2,60%
Norteamérica
1,73%
Europa
Asia 1,71%
Oceanía 1,50%
Brasil 1,04%
España 1,03%
ALC 0,64%
Chile 0,57%
Panamá 0,40%
México 0,39%
Argentina 0,39%
Costa Rica 0,39%
0,38%
Rep. Bol. de Venezuela
0,22%
Uruguay
0,17%
Colombia
0 0,005 0,01 0,015 0,02 0,025 0,03

Fuente: Elaboración propia.

a ALC = América Latina y el Caribe.

tecnológico en el sector comercial de la economía? Al investigación y desarrollo ha estado a cargo del Esta-
parecer se trata de lo segundo, por lo que se explica a do en laboratorios del sector público y universidades
continuación. públicas.
La falta de participación de las empresas latinoa- Aún se sabe muy poco de las razones por las
mericanas en las actividades de generación de tecno- cuales las organizaciones, tanto públicas como priva-
logía parece ser una característica profundamente das, y las instituciones funcionan bien o no en el ám-
arraigada en los modelos locales de organización pro- bito de la generación y difusión de conocimientos en
ductiva que obedece, por una parte, al hecho de que la un país determinado. Sin embargo, sabemos que los
infraestructura de generación de conocimientos del mercados no operan bien en este campo, debido a la
sector público que se instaló en los países latinoame- información imperfecta, a la fragilidad de los dere-
ricanos en la posguerra es ineficiente y fragmentada y, chos de propiedad, a la falta de dotación de capital
por otra, a que las empresas no tienen suficientes in- humano, entre otros muchos factores. El diseño
centivos para ampliar las actividades locales de gene- organizacional deficiente, la ausencia de coordinación
ración de tecnología y los gastos en investigación y y la falta de buenos incentivos, de mercado y no de
desarrollo.8 mercado contribuyen en gran medida a que las empre-
En la región siempre se ha gastado poco en in- sas no participen y muestren un comportamiento
vestigación y desarrollo: cerca de un punto porcentual ineficiente a escala nacional en lo que se refiere a
del PIB, como máximo. Dicho gasto ha oscilado entre generación y difusión de tecnología. Por cierto, la
un tercio y un cuarto de lo que los países más magnitud de los gastos en actividades de investigación
industrializados asignan al desarrollo de nuevas tecno- y desarrollo de un país es un indicador importante de
logías (gráfico 1), y además el 80% del gasto total en su participación en temas tecnológicos, pero más im-
portante que los gastos es la eficiencia con que las or-
ganizaciones y laboratorios de investigación y
8 Muchas empresas latinoamericanas llevan a cabo sistemáticamente desarrollo locales transforman los recursos en conoci-
actividades de adaptación en materia de generación de conocimien- mientos tecnológicos útiles para la producción de bie-
tos, con el fin de mejorar los productos y los procesos. Aunque
muchas de estas actividades suponen una generación creciente de
nes y servicios. Un desempeño institucional deficiente
conocimientos y cambios en la organización productiva, normal- y un régimen de incentivos inadecuado parecen ser los
mente no se recogen en las encuestas convencionales que miden principales motivos por los cuales las fuentes de tec-
los esfuerzos de investigación y desarrollo dentro de cada empresa.
Por su carácter informal, el valor real de las actividades y gastos de
nología locales no han tenido un papel importante
este tipo no suele informarse cabalmente. como semilleros de innovación en América Latina.

CAMBIO ESTRUCTURAL Y CAPACIDAD TECNOLÓGICA LOCAL • JORGE KATZ

 REVISTA DE LA CEPAL 89 • AGOSTO 2006 71

Aún queda un largo camino por recorrer hasta que las recursos. Algunos son renovables y otros no. El costo
empresas, las universidades, los consultores de inge- de oportunidad correspondiente al agotamiento y la re-
niería, los bancos y aseguradoras, las asociaciones pro- novación varía considerablemente de una rama de ac-
fesionales, las municipalidades y los funcionarios tividad económica a otra debido a las diferentes
públicos en general aprendan cómo abordar de la mejor circunstancias biológicas y ambientales. El comporta-
manera posible los temas de innovación y desarrollo miento económico de las empresas se ve afectado, entre
tecnológico locales. ¿Cómo crear mercados de capital otros factores, por el costo de exploración de nuevas
de riesgo capaces de financiar actividades de innova- fuentes de abastecimiento, el ciclo biológico de cada
ción? ¿Cómo orientar a los futuros emprendedores que sitio, su tasa natural de agotamiento, el costo de pre-
salen de los laboratorios universitarios? ¿Cómo hacer servación del ambiente, el tipo de marco regulatorio y
para que las pymes puedan enfrentar los costos de la el sistema de derechos de propiedad en que se realiza
innovación? ¿Qué papel podrían cumplir los parques la explotación del recurso.
tecnológicos o las incubadoras en este sentido? Toda- Dichas circunstancias afectan el horizonte de pla-
vía no hay una respuesta razonable para esta y muchas nificación con que las empresas ingresan a la activi-
otras preguntas similares en la mayoría de los países dad, la tasa de largo plazo de las utilidades tras los
latinoamericanos. programas de inversión, y la estrategia con que cada
Además, como ya se señaló, cuando el crecimien- empresa toma la decisión de permanecer o retirarse de
to se basa en la explotación de recursos naturales sur- la actividad. Además, el clima político que impera en
gen más complicaciones, por las singulares cada país ante la exploración y explotación de sus re-
circunstancias económicas, institucionales y tecnoló- cursos naturales también es fundamental, condicionan-
gicas que rodean la explotación sostenible de tales do la estrategia tecnológica de las firmas.

V
Políticas de desarrollo tecnológico
e innovación

Para lograr un mayor crecimiento y más competitividad desarrollo y los esfuerzos de absorción de tecnología.
internacional es indispensable acrecentar los esfuerzos Con ese fin, los mecanismos más apropiados son el
nacionales de investigación y desarrollo y la eficien- fortalecimiento de los derechos de propiedad intelec-
cia con la que se organizan y llevan a cabo las activi- tual y el ofrecimiento de incentivos financieros. Es
dades nacionales de generación de conocimientos. preciso establecer mecanismos judiciales apropiados
Para ampliar las actividades de generación y difu- para hacer valer los derechos de propiedad, dada la
sión de conocimientos, los países latinoamericanos de- fragilidad del entorno jurídico vigente hoy en la ma-
ben sortear limitaciones financieras, institucionales y de yoría de los países de la región. Sin embargo, esta
capital humano. Los sistemas nacionales de innovación medida debe tomarse dentro de un marco adecuado de
de América Latina aún están sumamente fragmentados políticas de defensa de la competencia, evitando un
y forman parte de una maquinaria social cuyas piezas aprovechamiento monopolístico del mercado por las
deben funcionar con mayor coordinación para incre- empresas cuyas patentes habrán de fortalecerse.
mentar la productividad y el ritmo de innovación. Por cierto, el sector público debe cumplir un pa-
Es esencial elevar los recursos que los países asig- pel protagónico (mediante sus universidades y labora-
nan a las actividades de investigación y desarrollo, pero torios de investigación y desarrollo) en la exploración
también es altamente prioritario mejorar la producti- de la frontera del conocimiento básico para la explo-
vidad de los recursos que actualmente se dedican a las tación sostenible de los recursos naturales, a saber,
actividades de generación de conocimientos y tecno- la biología y biotecnología moleculares, la genética,
logía. Hay que alentar al sector privado a que reafir- la inmunología y las ciencias y biotecnologías de la
me su compromiso de apoyar la investigación y el salud humana y animal (incluidas las relativas a las

CAMBIO ESTRUCTURAL Y CAPACIDAD TECNOLÓGICA LOCAL • JORGE KATZ

72 REVISTA DE LA CEPAL 89 • AGOSTO 2006

vacunas y productos farmacéuticos), así como la ex- exclusivamente las necesidades de las grandes empre-
pansión de las ciencias informáticas y las tecnologías sas, con lo cual las tecnologías computarizadas de or-
de la información, de importancia fundamental para la ganización de la producción resultan casi inaccesibles
transición a una economía de aprendizaje. No obstan- para gran parte de las pymes.
te, es el sector privado el que debe ser inducido a adop- El fortalecimiento de la trama productiva a nivel
tar una posición más activa y comprometida en cuanto local y municipal exige muchas nuevas formas de ac-
a la creación y aplicación de nuevas tecnologías deri- ción colectiva y coordinación con el sector público.
vadas de las ciencias básicas, a fin de que los países Esto porque al actuar en el ámbito local se obtienen
de América Latina alcancen un ritmo más acelerado de fuertes externalidades de red. Al fomentar la creación
innovación y progreso tecnológico. Esto es esencial de aglomeraciones (clusters) industriales en torno a la
para que los países de la región logren, por una parte, explotación de recursos naturales se brinda la oportu-
una mayor tasa de expansión de las exportaciones que nidad de actuar en colaboración con las municipalida-
tienen más valor agregado nacional y, por otra, un me- des, las universidades regionales, los centros de
jor suministro de los servicios y bienes públicos nece- investigación y las pequeñas empresas familiares, ex-
sarios para otorgar una protección ambiental mucho más plorando formas de interacción hasta ahora desapro-
amplia en la transición hacia una frontera productiva con vechadas en la región, en ámbitos como la
uso más intensivo de recursos naturales. agroindustria y los productos farmacéuticos. Las
También debe inducirse a otros miembros del biotecnologías parecen estar abriendo oportunidades de
sistema nacional de innovación, como la banca y las esta índole.
aseguradoras, las universidades y las autoridades mu- Por cierto, no es tarea fácil promover la acción
nicipales, por ejemplo, a participar más activamente en colectiva y una mayor coordinación en el ámbito lo-
los asuntos tecnológicos locales, explorando nuevos cal con el fin de producir y difundir conocimientos
mecanismos que sirvan para desarrollar mercados de tecnológicos. Se podrían usar subsidios a la demanda
capital de riesgo, programas de mejoramiento del ca- e intermediarios públicos con el fin de ayudar a las
pital humano y arreglos institucionales relacionados pymes a formular proyectos de investigación y desa-
con la difusión de tecnología y la protección de los rrollo y de innovación para luego presentarlos a ban-
derechos de propiedad y el medio ambiente. En cuan- cos y organismos públicos de financiamiento. Ha
to al financiamiento de la investigación y el desarro- habido fructíferas experiencias recientes en este senti-
llo, deben explorarse nuevas formas de mercados de do en países como Brasil, Chile y Costa Rica, lo que
capital de riesgo. En muchos países los gobiernos bus- indica que los esfuerzos por desarrollar mercados de
can activamente opciones institucionales para que el capital pueden ser fundamentales en el ámbito local y
sistema de pensiones pueda asumir un papel más im- municipal. Conviene explorar las posibilidades de con-
portante en este sentido. Asimismo, debe considerarse tratos de riesgo compartido, licitaciones públicas y
la posibilidad de que el gobierno actúe como un inter- concursos con miras a fomentar el interés de las em-
mediario financiero de “segundo piso”, que descentra- presas privadas en la generación de tecnología.
lice la gestión de los fondos públicos destinados a Acelerar la transición a una economía basada en
investigación y desarrollo y lo encauce hacia los ban- el conocimiento debería ser un asunto de política es-
cos comerciales, invitando así a la banca a asumir un tratégica para el futuro inmediato. Es probable que el
papel más decidido en la financiación de dichas acti- hecho de disponer de más bienes públicos en el cam-
vidades. En este sentido, muchos países del mundo po de las tecnologías de la información y de las co-
están desarrollando con éxito nuevas formas de inge- municaciones influya fuertemente tanto en el
niería social. crecimiento de la productividad como en un acceso
Es preciso explorar la perspectiva de crear par- más equitativo a los bienes y servicios digitales en la
ques tecnológicos e incubadoras en campos como la sociedad. El tema ocupa hoy un lugar preponderante
agroindustria y la acuicultura, de utilizar en formas en la agenda de políticas de muchos países del mundo
novedosas la madera en vivienda y mobiliario, y de que están expandiendo la infraestructura digital en cole-
elaborar otros recursos naturales que actualmente se gios, hospitales y municipalidades. Este proceso podría
explotan en la región. Asimismo, hay que estimular combinarse con un mayor apoyo al surgimiento de pro-
a las empresas que ofrecen programas de computa- veedores nacionales de programas computacionales e in-
ción y servicios de ingeniería para pymes, ya que los dustrias de contenido que atiendan específicamente a las
proveedores de programas parecen estar atendiendo necesidades de salud, educación y municipales de las

CAMBIO ESTRUCTURAL Y CAPACIDAD TECNOLÓGICA LOCAL • JORGE KATZ

 REVISTA DE LA CEPAL 89 • AGOSTO 2006 73

comunidades locales y regionales. Para lograr una Evidentemente, habrá que adoptar métodos de ensayo
mayor conectividad a internet y una reducción de la y error y un enfoque altamente pragmático para abor-
brecha digital internacional y nacional es preciso to- dar estos asuntos. La experiencia de las economías
mar medidas enérgicas no solo en el ámbito tecnoló- dinámicas de Asia oriental que menciona la literatra
gico y financiero, sino también en el regulatorio, en especializada, con ejemplos de éxitos y fracasos en el
relación con el funcionamiento de la industria de las diseño y ejecución de políticas tecnológicas, así como
telecomunicaciones. En la transición a una economía la de Irlanda, Nueva Zelandia o Israel, confirman que
digital habrá que abordar temas como la compatibili- en este campo no hay recetas que sirvan para todos los
dad de los estándares y la creación de redes. casos. Existen diferentes formas de capitalismo en el
Es difícil anticipar cuáles políticas servirán y mundo y es hora de que los gobiernos latinoamerica-
cuáles no para mejorar el desempeño tecnológico de nos busquen activamente su propio estilo de capitalis-
un país determinado. El proceso de fomentar la gene- mo, abandonando gradualmente las ideas anticuadas
ración y difusión de conocimientos en la economía y del Consenso de Washington y comenzando a experi-
de ampliar la equidad en el acceso a muchos de los mentar con medidas especialmente concebidas para
bienes y servicios que subyacen la transición a una cada país, con miras a desarrollar y promover un sis-
economía digital basada en el conocimiento tiene ca- tema de innovación nacional más vigoroso.
racterísticas propias en cada país. No existen políticas
únicas que tengan posibilidades de funcionar bien. (Traducido del inglés)

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CAMBIO ESTRUCTURAL Y CAPACIDAD TECNOLÓGICA LOCAL • JORGE KATZ