UNIVERSIDAD NACIONAL DEL ALTIPLANO

FACULTAD DE CIENCIAS JURÍDICAS Y POLÍTICAS

ESCUELA PROFESIONAL DE DERECHO

MONOGRAFIA

TEMA: PROGRAMA NACIONAL DE BECAS Y CREDITO EDUCATIVO -

PRONABEC

CURSO: SEMINARIO DE POLÍTICAS PÚBLICAS

SEMESTRE: IX

DOCENTE: Dr. RENÉ RAUL DEZA COLQUE

PRESENTADO POR:

ALEX LISSNHER MOROCCO SUCAPUCA

PUNO – PERÚ

2018

1
INDICE:

1. INTRODUCCIÓN................................................................................................................... 6

2. FINANCIAMIENTO Y GOBERNANZA EN LA EDUCACIÓN SUPERIOR.............................. 10

2.1. El financiamiento de la educación superior.............................. ....................................... 12

2.2. Relaciones de mercado y competencia............................................................................ 16

2.3. La educación superior con fin de lucro.............................................................................. 22

2.4. Desafíos para la gobernanza universitaria........................................................................ 32

3. EL SISTEMA DE EDUCACIÓN SUPERIOR EN EL PERÚ..................................................... 38

3.1. Antecedentes históricos...................................................................................................... 39

3.2. Marco normativo................................................................................................................. 43

3.3. Tipología de las universidades peruanas............................................................................ 51

3.4. Calidad, selectividad, y expansión del “margen extensivo”................................................. 54

4. EL PROGRAMA NACIONAL BECA 18................................................................................... 60

4.1. Cobertura y modalidades..................................................................................................... 61

4.2. Proceso de asignación de las becas................................................................................... 62

4.3. Criterios de selección de las IES......................................................................................... 67

4.4. Universidades elegidas y resultados de la asignación por tipo de IES............................... 70

4.5. Participación de la universidad pública................................................................................ 71

4.6. Participación creciente de la universidad privada................................................................ 73

4.7. El problema de la calidad..................................................................................................... 74

5. CONCLUSIONES Y REFLEXIONES FINALES...................................................................... 83

REFERENCIAS BIBLIOGRÁFICAS........................................................................................... 87

2
 1. INTRODUCCIÓN

La promoción del acceso a educación superior de calidad para jóvenes

destacados en situación de pobreza, ha constituido un objetivo central de las
políticas públicas en muchos países, como expresión del compromiso de contar
con sistemas educativos que contribuyan a reducir las desigualdades sociales
existentes. Desde fines del año 2011 estas políticas vienen cobrando fuerza en
el Perú, gracias al notable aumento en la magnitud de los fondos públicos
asignados a los nuevos programas de becas. Sin embargo, estas políticas se
pusieron en marcha en un contexto caracterizado por la rápida expansión de la
educación privada con fin lucro, por un crecimiento muy lento de las
universidades públicas y privadas más selectivas, y especialmente por la
debilidad del marco normativo e institucional en lo que se refiere a la acreditación
y el aseguramiento de la calidad de la formación impartida.

El objetivo original del estudio fue entonces investigar las políticas públicas
vinculadas al financiamiento de la educación superior en el Perú, y evaluar en
qué medida ellas facilitan y promueven el acceso a educación de calidad
independientemente del ingreso de las familias. Dichas políticas no solamente
operan a través del aporte fiscal a las universidades públicas, sino que también
comprenden diversos beneficios e incentivos tributarios otorgados a las
universidades, así como transferencias directas de recursos públicos a través de
programas de becas, crédito educativo y financiamiento a la investigación.

Si bien desde un inicio se contempló la importancia de analizar los problemas

vinculados al financiamiento y al acceso desde una perspectiva más amplia y
general – por ejemplo atendiendo a los incentivos generados por la política
tributaria --también se consideró pertinente concentrar el análisis en los
programas de becas financiados con recursos públicos, y específicamente en el
programa denominado Beca 18. Una de las cuestiones centrales que orientó la
investigación, fue la de indagar en qué medida este programa de becas
efectivamente ofrece oportunidades de acceso a educación superior de calidad,
o si por el contrario genera incentivos perversos que facilitan la obtención de
rentas por parte de instituciones educativas orientadas principal o
exclusivamente al lucro, que no ofrecen niveles razonables de calidad en la
formación brindada a sus estudiantes.
3
Esta pesquisa estuvo precisamente motivada por las controversias generadas
en torno al rol que juegan las instituciones con fin de lucro y a las consecuencias
de su expansión en otros contextos nacionales. Por ejemplo los estudios
realizados sobre el caso de los EE.UU., ponen en evidencia el pobre desempeño
de este tipo de instituciones – for-profit colleges-- cuyos ingresos provienen en
gran medida de los programas de crédito educativo financiados con fondos
federales. Varios estudios revelan que sus tasas de deserción son elevadas y
que los estudiantes que logran graduarse no pueden pagar luego sus créditos,
debido a la baja calidad de la formación que reciben. Los recursos asignados a
estos programas, cuya magnitud se encuentra en el orden de los miles de
millones de dólares, han servido principalmente para generar ganancias a las
empresas educativas, pero su impacto en el acceso a formación de calidad ha
sido muy limitado.

Por cierto, a medida que avanzaba la investigación el problema resultó más

complejo de lo que inicialmente se esperaba. En efecto, diversos estudios
muestran que durante las últimas décadas los sistemas de educación superior
han experimentado un rápido proceso de expansión a escala global, que se ha
traducido en un notable aumento en las tasas de matrícula en muchos países
del mundo. Esta expansión puede atribuirse a diversos factores, principalmente
de orden demográfico, económico y cultural, y en particular a la percepción
generalizada de que la educación constituye la vía más segura para el progreso
y el bienestar de las personas. Pero dado el contexto en que tuvo lugar, también
podría afirmarse que dicha expansión ha sido posible gracias a la creciente
participación privada en la oferta de servicios educativos, y a la participación
también creciente de las familias en el financiamiento de la educación superior.

En efecto, en mayor o menor grado las restricciones fiscales han frenado

considerablemente el crecimiento de las universidades públicas en distintos
países, las cuales se vieron desbordadas frente al acelerado crecimiento en la
demanda. La consecuencia ha sido el traslado de una fracción cada vez mayor
de los costos, desde los contribuyentes en general hacia los propios estudiantes
y sus familias.

4
2. FINANCIAMIENTO Y GOBERNANZA EN LA EDUCACIÓN SUPERIOR

La educación superior viene experimentando un proceso de expansión sostenida

a escala global que ya lleva al menos dos décadas. Las tasas brutas de matrícula
se han elevado a un ritmo muy alto en varias regiones del mundo, sobre todo
desde mediados de los 1990, especialmente en Europa del Este y Europa
Central, el Sudeste Asiático, Norte América y Europa Occidental (Gráfico 2.1).1
En el caso de los países Iberoamericanos, la matrícula total en instituciones de
educación superior (IES) pasó de casi 2 millones en 1970 a 13.5 millones el año
2000, llegando a 22 millones el año 2008. Esta última cifra “representa un 13.8%
de la matrícula terciaria a nivel global, bastante por encima del peso poblacional
de la región en el mundo” (Brunner y Ferrada 2011:161).

Como era de esperarse esta expansión tiende a ser mayor en los países que
registran una participación creciente de la población joven (15 a 29 años) como
porcentaje de la población total, lo que frecuentemente se asocia con la fase de
transición vinculada al “bono demográfico”

Para responder a este crecimiento “los sistemas de educación superior se han

visto obligados a ‘expandirse hacia afuera’ construyendo nuevas universidades,
contratando más profesores, y permitiendo e incentivando la entrada de
proveedores privados de educación superior.” Al mismo tiempo, varios países se
han visto obligados

1La tasa bruta de matrícula resulta de dividir el número total de estudiantes

matriculados en educación superior, independientemente de su edad, entre el
tamaño del grupo poblacional en edad de cursar estudios superiores, expresado
en porcentajes (jóvenes de 18 a 24 años). 2 El bono demográfico resulta de un
cambio favorable en la relación de dependencia entre la población que se
encuentra en edad laboralmente productiva, y la población en edad dependiente
(niños y adultos mayores). Así, dado el ritmo de envejecimiento de la población
adulta y los cambios asociados en la productividad, una disminución del ratio
definido por el cociente del número de estudiantes entre el número de
productores, puede ofrecer nuevas oportunidades para mejorar la calidad de la
educación sin que necesariamente deba aumentar el gasto total (aumenta el
gasto por alumno). El período del bono demográfico concluye cuando se eleva

5
de manera significativa la participación de la población dependiente en la
población total. Ver al respecto Brunner y Ferrada (2011: 77). a promover una
‘expansión hacia arriba’ introduciendo nuevos programas de pos grado, con el
propósito de responder a la creciente demanda de formación de docentes e
investigadores para los propios sistemas universitarios en expansión (UNESCO
2014:12). Los requerimientos crecientes de especialización en algunos campos,
por ejemplo en la administración de negocios, también han traído consigo una
demanda por mayor educación, que se expresa en el crecimiento de la matrícula
en los MBA y en los posgrados en general. Brunner (2013) estima que la
magnitud de los recursos que gestiona esta “industria” en América Latina se
encuentra en el orden de los 85 mil millones de dólares

2.1. El financiamiento de la educación superior

Las universidades públicas – financiadas y subvencionadas con recursos

fiscales -- siguen jugando un rol destacado en muchos países, como expresión
del objetivo de ofrecer educación gratuita o de bajo costo a todos los jóvenes con
talento. El valor simbólico de estas universidades se asocia, con frecuencia, a la
preservación de la herencia cultural de las naciones y a la formación de sus
élites. Sin embargo, el rápido crecimiento de la demanda ha desbordado la
capacidad de la universidad pública, de manera que su peso relativo en los
sistemas de educación superior se ha debilitado. En algunas universidades
públicas el debilitamiento también puede estar asociado a su “captura” y
politización, y a los recortes presupuestales impuestos por los gobiernos.

De otro lado, los costos unitarios de la educación superior han tendido a elevarse
a un ritmo mayor a la inflación. En contraste con otras actividades económicas,
la adopción de nuevas tecnologías en la educación superior no siempre tiene un
impacto positivo en la productividad que permita reducir los costos, toda vez que
en principio se orienta a elevar la calidad de los servicios brindados, lo que con
frecuencia se traduce en mayores costos. Asimismo, la competencia entre
universidades por escalar posiciones en los rankings también tiende a elevar los
requerimientos de gasto e inversión, particularmente en la promoción de la
investigación, lo que aumenta sus costos, sobre todo en personal y
equipamiento. Por último, la creación de nuevos programas académicos y la
diversificación de la oferta educativa, procede con frecuencia a un ritmo mayor
6
al resultante de la cancelación de programas antiguos, lo cual también tiene un
impacto positivo en los costos unitarios (Johnstone y Marcucci 2010: 15).

Algunos autores observan al respecto que “la mayor parte del mundo, desde los
países altamente industrializados hasta los países de bajos ingresos…viene
experimentando una divergencia entre la trayectoria de costos educativos que
crecen a un ritmo elevado, y la trayectoria plana o incluso decreciente de los
ingresos fiscales disponibles”, los cuales son también requeridos para financiar
otras actividades como la educación primaria y secundaria, los sistemas de
pensiones, los servicios de salud y el desarrollo de la infraestructura, entre otros
rubros del gasto público. También destacan la fuerte resistencia a elevar los
impuestos para financiar la expansión de la educación superior, sobre todo en
contextos ideológicos marcados por la combinación de “conservadurismo fiscal
y populismo anti elitista” (Johnstone y Marcucci 2010: 20-22).3

La austeridad fiscal impuesta en la vía de los hechos a la educación superior ha

adoptado distintas modalidades. En algunos países se han impuesto medidas
dirigidas a inducir reducciones de costos unitarios en las universidades públicas,
por ejemplo aumentando el tamaño de las aulas, contratando a más profesores
por horas, en reemplazo de profesores de planta, recortando o cancelando
programas académicos o incluso postergando el mantenimiento de sus
instalaciones.

El cambio estructural más relevante en el financiamiento de los sistemas de

educación superior ha sido el traslado de una fracción mayor de los costos,
desde los contribuyentes en general hacia los estudiantes y sus familias, por
ejemplo mediante el establecimiento de aranceles de matrícula en universidades
públicas, pero especialmente permitiendo o promoviendo la expansión de
universidades privadas. El financiamiento ya no depende entonces, de manera
principal o exclusiva, de los impuestos que pagan los contribuyentes, sino cada
vez más de los aportes de los propios estudiantes y sus familias (cost-sharing).

Algunos autores sostienen que, en el contexto de expansión descrito, una

participación mayor de los estudiantes y sus familias en el financiamiento de sus
propios estudios constituye una condición indispensable para elevar la calidad
de la formación que reciben, para desarrollar nuevas capacidades y

7
competencias, y promover la equidad.5 Para ello es necesario que esta mayor
participación suplemente, de ninguna manera reemplace, los crecientes recursos
que deben aportar los propios gobiernos (Johnstone y Marcucci 2010). Al mismo
tiempo es evidente que una exigencia excesiva en cost-sharing, que traslade los
aportes de los contribuyentes a los padres de familia, y de los padres de familia
a los propios estudiantes (por ejemplo vía la expansión del crédito universitario),
puede provocar aumentos excesivos en el endeudamiento de los graduados,
dando lugar a impactos negativos no anticipados (por ejemplo bloqueando el
desarrollo de una cultura crediticia responsable) e incluso turbulencias política
estudiantes que no logran acceder a sus limitadas vacantes pero que están
dispuestos a pagar por la educación(ibid. p. 12).

En el caso específico de América Latina, la evolución que han tenido los sistemas
de educación superior ha resultado en una configuración que ha sido
caracterizada por tres rasgos destacados: i) la mayor proporción de estudiantes
de pregrado se encuentra matriculada en IES privadas, ii) con pocas
excepciones casi todos los países cuentan con sistemas mixtos (público-
privados) pero la mayoría de las IES existentes son privadas, y iii) una
proporción significativa del financiamiento de la educación superior proviene de
fuentes privadas (Brunner 2013).

Los dos casos extremos son Cuba, donde el financiamiento es íntegramente

estatal, y Chile, donde el financiamiento privado da cuenta de un 60% del gasto
total en educación superior. Brasil se ubica en un punto medio, con una
proporción similar para ambas fuentes. Uruguay, Argentina, México y Colombia
registran una proporción algo mayor para el financiamiento público, mientras que
Paraguay, República Dominicana y Perú se encuentran a medio camino entre
Brasil y Chile, con una participación del financiamiento privado entre el 50 y el
60% (Brunner 2013: 15).

Al respecto la evidencia disponible revela una marcada heterogeneidad dentro

del conjunto de IES privadas. Además de las instituciones de origen confesional
como las universidades católicas tradicionales, existe también un subconjunto
de IES no confesionales de élite, con un grado relativamente alto de exigencia y
selectividad, y de otro lado un subconjunto más amplio de IES, tanto de nivel
técnico como de nivel universitario, que se caracterizan por operar con poca o
8
nula selectividad, son intensivas en el uso de docentes a tiempo parcial o por
asignatura, y se orientan masivamente a grupos de ingresos medios y medios
bajos, con una marcada orientación laboral y profesional (Brunner 2013).

2.2. Relaciones de mercado y competencia

Para lograr una comprensión adecuada del funcionamiento de estos mercados,

es preciso exponer con cierto detalle algunas características del servicio de
educación superior. Lo primero a destacar es que se trata de un servicio
multidimensional con varios atributos complementarios, los cuales inciden en el
proceso educativo y son valorados por los estudiantes. Sin duda el más
importante es la calidad de la formación impartida, la cual depende en buena
medida de las calificaciones y del compromiso de los profesores con la docencia
y la investigación de excelencia. Una buena formación es aquella que promueve
en los estudiantes la disposición a explorar y expandir las fronteras del
conocimiento y la creatividad.

En la educación presencial también es valorada la localización geográfica de las

universidades, debido a su significativa incidencia en los costos de transporte y
en el tiempo requerido para transportarse durante todo el período de duración de
los estudios. La importancia de esta dimensión se pone en evidencia al observar
la creación de distintas sedes y locales en otras zonas de la ciudad o incluso en
otras ciudades, como expresión de la estrategia de expansión de las
universidades.

De otro lado, la calidad de la educación no depende sólo de las características

de las universidades– calificaciones de los docentes, investigación relevante,
infraestructura y localización – sino también de algunos atributos de los propios
estudiantes como “usuarios” directos del servicio. Puesto en los burdos términos
del análisis económico convencional, los estudiantes son tanto un “producto” del
proceso formativo como también un “insumo” de dicho proceso. Por ello, en la
medida en que las habilidades cognitivas y las destrezas de los estudiantes
afectan los resultados y la eficiencia de la enseñanza, las universidades tienen
un fuerte incentivo a controlar y regular los procesos de selección y admisión.

En el caso específico de la educación, la literatura destaca las externalidades

positivas que resultan de los llamados efectos de pares -- peer effects – es decir

9
del hecho de que los estudiantes aprenden mejor en compañía de buenos
estudiantes (Goethals, Winston y Zimmerman 1999). Efectos análogos resultan
de la interacción entre los estudiantes y los docentes. Esto explica por qué las
universidades de élite compiten por atraer a estudiantes destacados y con alto
potencial, y están dispuestas a sacrificar los ingresos que podrían generar
relajando sus procesos de selección a fin de incorporar a un mayor número de
estudiantes menos calificados pero con mayor disponibilidad a pagar por su
educación.

Así, las universidades pueden mejorar su reputación y volverse más atractivas

incorporando a buenos estudiantes. En realidad todas las universidades,
independientemente de su naturaleza y objetivos, tienen incentivos que, en
principio, deberían inducirlas a adoptar políticas para atraer buenos estudiantes.
El prestigio institucional también opera como una señal en los mercados de
trabajo, en la medida en que los empleadores pueden inferir diferencias en la
productividad esperada de los postulantes en sus propios procesos de selección
y reclutamiento, usando la información sobre la universidad donde estudiaron.
Por cierto, para que una universidad logre prestigio y reconocimiento
generalmente se requieren de muchos años de trabajo constante y varias
generaciones de egresados de alta calidad. Esto trae consigo la estratificación
o segmentación progresiva de estos mercados: los estudiantes más calificados
son seleccionados por las universidades con mejor reputación y, cuando se
gradúan, obtienen ingresos más elevados, mientras que aquellos con menores
calificaciones acceden a universidades de menor nivel y a empleos con menores
remuneraciones (Mac Leod y Urquiola 2012).

Por cierto, las universidades también recurren con frecuencia a la discriminación

de precios en base a otros criterios, como son los ingresos y patrimonio familiar
de los potenciales alumnos. El resultado es un régimen de financiamiento que
comprende becas y subvenciones, crédito educativo y aranceles escalonados,
cuyas magnitudes dependen de la capacidad de pago de los estudiantes. En la
literatura anglosajona esta práctica es conocida como means-tested financial
assistance. Esto puede facilitar el aumento en el número de postulantes, lo que
resulta funcional a la selectividad orientada por calificaciones y desempeño, y al

10
mismo tiempo promueve mayores oportunidades de acceso a estudiantes que
provienen de familias con menores recursos.

Sin embargo también existen límites a la discriminación de precios,

determinados por la propia competencia entre universidades. Al respecto las
políticas de financiamiento de los estudios juegan un rol destacado. La
competencia puede ser intensa y opera, precisamente, ofreciendo becas y
subvenciones a los postulantes mejor calificados en las pruebas y procesos de
selección.8 La fuente de financiamiento de estas becas y subvenciones puede
ser la propia institución educativa, o el Estado mediante programas dirigidos a
facilitar el acceso, financiados con fondos públicos. En este último caso las
universidades compiten por atraer a los estudiantes financiados por estos
programas.

Puede observarse entonces que en las universidades más selectivas y de mayor

prestigio, el número de postulantes supera al número de estudiantes admitidos.
Este “exceso de demanda” no provoca, como en otros mercados, un aumento
en el precio hasta llegar a un equilibrio donde el exceso desaparece y “el
mercado se limpia.” Puesto en otros términos, el equilibrio se caracteriza por “un
racionamiento substancial”: el “exceso de demanda” constituye precisamente la
medida del grado de selectividad en los procesos de admisión (Clotfelter 1999:

¿Qué ocurre con los estudiantes que no son admitidos en las universidades más
selectivas? Algunos vuelven a intentarlo por segunda y hasta por tercera vez.9
Sin embargo, una gran mayoría que no alcanza la admisión, o que no cuenta con
ingresos familiares suficientes, se orienta a universidades menos selectivas y de
menor prestigio, o a instituciones de educación superior no universitaria. Algunos
autores observan al respecto que las universidades con fin de lucro existen, en
buena medida, para corregir las fallas de mercado y llenar el vacío que dejan las
universidades tradicionales, públicas y privadas, y obtienen sus ganancias
atendiendo a estudiantes con frecuencia ignorados por estas últimas (Carey
2014).

En cualquier caso, es evidente que “el mercado de educación universitaria” es

un mercado segmentado, donde coexisten distintos tipos de universidades. Ellas
se diferencian entre sí, principalmente, por el grado de selectividad en sus

11
procesos de admisión. En el segmento menos selectivo participan universidades
de menor prestigio y reconocimiento, y en el contexto de expansión descrito
muchas de ellas son de reciente creación. La competencia en este segmento se
orienta a atraer un mayor número de estudiantes y a elevar la participación en el
mercado (market share). Puede afirmarse que, en contraste con las
universidades selectivas de mayor prestigio, que compiten en el “margen
intensivo”, las universidades que participan en este segmento compiten en el
“margen extensivo”.10

Al mismo tiempo es preciso destacar los límites de una “visión dualista”, que
enfatiza y exagera la distinción entre estos dos segmentos. En realidad la
competencia no solamente opera al interior de cada segmento, sino también
entre distintos tipos de universidades, que operan en segmentos diferentes. Por
ejemplo, las universidades del “margen intensivo” también pueden utilizar con
ventaja su reputación y “su marca”, ofreciendo programas online a un menor
costo, dirigidos a estudiantes de menores ingresos que precisamente
constituyen el núcleo más numeroso de demandantes en el “margen extensivo”.
La expansión de la matrícula en estos programas puede limitar el crecimiento de
las IES que ofrecen un menor nivel de calidad.11

Por último, cabe mencionar que los incentivos que afectan el nivel de calidad de
la formación impartida, se explican en buena medida por las asimetrías
informativas que caracterizan los mercados de servicios educativos. En efecto,
la educación superior ha sido caracterizada como un “bien experiencia”, es decir
como un bien cuya calidad no es conocida antes sino después de ser adquirido
(Dill y Soo 2004). Los mercados pueden funcionar eficientemente aún bajo esta
condición, siempre que el mecanismo de las “compras repetidas” discipline a los
vendedores. Para ello es necesario que los consumidores compren el bien con
cierta frecuencia, que puedan determinar fácilmente la calidad poco después de
la compra, y que tengan la opción de penalizar a los vendedores que ofrecen un
bien de calidad defectuosa dejando de comprarles (Tirole 1994: 106-115).12

Estos últimos supuestos no se verifican en los mercados de educación en

general, ni en el mercado de educación superior en particular. De hecho, puede
ocurrir que los estudiantes no descubran el verdadero valor de la formación
impartida hasta varios años después de graduarse.13 Además, existen costos
12
asociados al cambio o traslado de universidad a otra, debido principalmente a
que no siempre es posible convalidar todos los cursos, lo cual dilata
inevitablemente el tiempo de duración de los estudios. No existe entonces un
mecanismo efectivo que “discipline” a las instituciones que ofrecen servicios
educativos. Bajo estas condiciones se presenta una falla en el mercado como
mecanismo eficiente de asignación, lo cual ofrece una base racional para la
intervención reguladora del Estado.

Algunos autores observan que esta “falla de mercado” no depende de la

diversidad institucional de la oferta, caracterizada por la coexistencia de distintos
tipos de universidades, públicas y privadas. En efecto, aún si todas las
universidades existentes fueran empresas privadas con fin de lucro que
compiten entre sí, el mercado sería incapaz de funcionar eficientemente (Martin
2013). La cuestión relevante no es entonces si las universidades compiten por
atraer estudiantes, sino más bien cuáles son las consecuencias que dicha
competencia trae consigo en términos de la igualdad de oportunidades en el
acceso a educación de calidad.

2.3. La educación superior con fin de lucro

La decisión de estudiar en una universidad en particular, y no en otra, se ve

afectada por el hecho de que los estudiantes y sus familias rara vez cuentan con
suficiente información sobre las opciones disponibles y las oportunidades de
aprendizaje que ofrece cada una de ellas. “Lo que los estudiantes compran, con
dinero, tiempo y esfuerzo, no es simplemente un bien, como una credencial, sino
experiencias que tienen el potencial de transformar sus vidas, o de dañarlas”
observa la North Central Association of Colleges and Schools, la mayor
organización de acreditación de la educación superior en los EE.UU.14 En
realidad, como lo expresa elocuentemente Meller “el proceso de producción
académica es bastante más complejo y problemático que los (procesos)
asociados a los sectores productivos. El aprendizaje y la transferencia de
conocimientos son asuntos que no se pueden estandarizar” (2011: 115).15

Bajo estas condiciones y en consonancia con lo expuesto en la sección anterior,

la competencia por atraer estudiantes no necesariamente provoca que las malas
universidades sean desplazadas del mercado por buenas universidades.

13
El riesgo de que esta “falla contractual” ocurra es menor en universidades sujetas
a la restricción de no distribuir sus excedentes como ganancias o dividendos.
Shireman (2014) observa que en ésta restricción reside la diferencia esencial
entre una universidad sin fin de lucro y una con fin de lucro (UFL). Dado que
quienes controlan las decisiones de la organización no pueden apropiarse del
excedente generado, ni vender acciones o activos de la organización en
beneficio personal, ellos no tienen incentivos para aprovecharse de los
estudiantes, por ejemplo mediante disminuciones en la calidad de los servicios
para reducir costos y elevar ganancias. En consecuencia, las universidades sin
fin de lucro están menos expuestas al “riesgo moral” que caracteriza la conducta
en las UFL bajo condiciones similares.

En contraste con estas últimas, cuyo objetivo esencial es generar mayor valor
para los accionistas, las universidades sin fin de lucro se orientan a objetivos
distintos, definidos en su misión social, que con frecuencia son más complejos y
difusos que la maximización de las ganancias. Al mismo tiempo, deben lograr los
equilibrios financieros necesarios para el cumplimiento de dicha misión. Además,
las personas responsables de establecer el adecuado balance en prioridades y
objetivos, no tienen ni pueden tener conflictos de interés asociados a la
distribución de los excedentes que genera la actividad educativa.

Todo esto da lugar a una estructura de incentivos cualitativamente distinta a la

que corresponde a las UFL, y explica por qué en muchos países la educación
superior, al igual que otras actividades que ofrecen servicios intangibles – como
es el caso del arte en sus distintas manifestaciones, la investigación científica, y
la salud – fue tradicionalmente asumida por instituciones sin fin de lucro.17 Cabe
destacar que la emergencia y crecimiento de UFL es un fenómeno más reciente,
que tiene lugar en el contexto de expansión descrito en la sección anterior. La
evidencia empírica disponible sobre algunos sistemas nacionales de educación
superior, ilustra muy bien los problemas y desafíos que trae consigo el
funcionamiento de las UFL.

El caso de los EE.UU.

Hasta el año 1990 las UFL en el sistema de educación superior de los EE.UU.
(for-profit colleges), constituían un grupo estadísticamente marginal, pues

14
representaban menos del 2% de la matricula total de estudiantes de pregrado
(undergraduates). Pero la mayor parte de la expansión registrada en las últimas
dos décadas se concentró en este tipo de universidades, de manera que al 2012
ellas ya daban cuenta del 8.5% de la matrícula total en pregrado. En términos
absolutos aumentaron de 200 mil a 1.5 millones de estudiantes, registrando una
tasa de crecimiento del orden del 650% en este período.

Las universidades tradicionales, públicas y privadas sin fin de lucro, crecieron

más lentamente (39% y 35%, respectivamente, en el mismo período) y por ello
su participación se redujo del 82% al 76%, y del 17% al 15% respectivamente
(cuadro 2.1). Al respecto puede apreciarse que a pesar del rápido crecimiento
de las UFL, las universidades tradicionales siguen concentrando la mayor parte
de la matrícula: el año 2012, poco más de 9 de cada 10 estudiantes de pregrado
estaba matriculado en una universidad pública o en una privada sin fin de lucro.

En este contexto y dada la significativa importancia que aún tienen las

universidades tradicionales, podría afirmarse que las UFL no tienen mayor
incidencia en el funcionamiento del sistema de educación superior de los EE.UU.
Sin embargo, es oportuno destacar las significativas diferencias en el
desempeño registrado por la UFL en comparación con sus contrapartes sin fin
de lucro.

Shireman (2014: 5) resume los resultados de investigaciones recientes, que

encuentran – después de controlar por la incidencia de otras variables socio-
demográficas -- que los estudiantes de universidades públicas y privadas sin fin
de lucro terminan menos endeudados, obtienen empleos mejor remunerados,
registran menores tasas de desempleo y menores atrasos en el pago de sus
préstamos, y además reportan un mayor grado de satisfacción con sus estudios,
que los estudiantes de UFL. Deming, Goldin, y Katz (2011) llegan a resultados
similares. Solamente hay dos factores o variables que importan en las decisiones
de las UFL, según reconocen sus propias autoridades y propietarios: el margen
de ganancias y el número de estudiantes matriculados.18

La investigación realizada también encontró que muchos de estos colleges no

invierten recursos suficientes en servicios de soporte académico a los
estudiantes, servicios que resultan indispensables para elevar la calidad de la

15
formación y reducir las altas tasas de deserción. En contraste, como se ya se
indicó, invierten ingentes recursos en actividades de marketing y en la formación
de un ejército de reclutadores que opera como una “fuerza de ventas.”20 En
algunos casos se ha encontrado que los reclutadores reciben comisiones por
cada nuevo estudiante reclutado, lo cual contraviene las regulaciones
establecidas para acceder a los fondos federales.

La experiencia chilena

En Chile la legislación no permite el lucro en la educación superior universitaria.

No el lucro excesivo sino el lucro a secas. Esto implica que los excedentes no
pueden ser repartidos o distribuidos, sino que deben ser íntegramente
reinvertidos en la consecución de los fines propios de la actividad educativa. El
sistema universitario chileno está compuesto entonces, exclusivamente, por
universidades públicas y universidades privadas sin fines de lucro. En materia
tributaria y al igual que en muchos otros países, ellas están sujetas a un régimen
especial, en virtud del cual no están afectas al pago de impuestos. También
pueden recibir donaciones bajo un régimen de incentivos, que permite a las
entidades donantes descontar una parte de la donación de su renta imponible.

Sin embargo la expansión de la matrícula, en particular la registrada durante las

últimas tres décadas, ha tenido como correlato la configuración de un sistema
complejo, en el cual es posible distinguir dos sectores que corresponden a dos
tipos distintos de universidades. El primero comprende las universidades
tradicionales, públicas y privadas, que fueron fundadas antes de 1981. Luego del
proceso de reorganización de estas universidades y sus sedes regionales que
tuvo lugar entre 1981 y 1993, al final quedaron 25 instituciones, un conjunto
estable que se mantiene hasta hoy. Ellas reciben subvenciones y aportes fiscales
directos del Estado, e integran el Consejo de Rectores de Universidades
Chilenas (CRUCH).

Con el ingreso de intereses comerciales en la educación superior, se pusieron

en evidencia diversos mecanismos expresamente diseñados para evadir el
cumplimiento de la Ley y lucrar también con la formación de nivel universitario.
En efecto, algunas universidades vinculadas a grupos económicos, contratan los
servicios de empresas que forman parte de dichos grupos y trasladan los

16
excedentes generados vía “precios de transferencia”. Con frecuencia los grupos
tienen registrada la propiedad de los inmuebles utilizados por la universidad, lo
que a juicio de algunos investigadores constituye “el nudo gordiano o núcleo
principal del problema del lucro, porque ahí está

La evidencia sobre estas conductas ha dado lugar a un intenso debate sobre la

racionalidad de la norma que prohíbe el lucro en la educación superior chilena,
y sobre las ventajas y desventajas de las opciones existentes frente a la evidente
dificultad de regular y supervisar el funcionamiento del sistema. Fontaine (2012)
observa al respecto que con frecuencia “se sobrestima la capacidad fiscalizadora
del Estado y se subestima la astucia del mercader de la educación que conoce
su negocio mejor que el funcionario que lo vigila”.

Por ello advierte, con referencias expresas a la experiencia de los Estados

Unidos y de Chile, que “es difícil y costoso regular y vigilar a las universidades
con fines de lucro”. En este orden de ideas, sostiene la necesidad de mantener
la prohibición del lucro en la educación universitaria como una norma prudencial
específica, de carácter preventivo. Así se evitaría la necesidad de establecer
“toda esta alambicada maquinaria de regulación y control… Sería como la norma
que prohíbe que un parlamentario sea director de un banco.” La prohibición del
lucro se refiere, además, a instituciones educativas que reciben subvenciones o
beneficios tributarios del Estado.

A su juicio la filantropía no puede surgir ni consolidarse cuando la motivación

central de la educación ya no es la excelencia académica sino el lucro, y cuando
empiezan a difundirse conductas como las descritas anteriormente, que hacen
difícil identificar y ponen en cuestión las verdaderas motivaciones de
universidades privadas que dicen ser sin fin de lucro, pero que en realidad
buscan lucrar.24 Fontaine se pregunta ¿para qué entregar donaciones a una
universidad, cuando existen otras universidades al lado que generan utilidades
y distribuyen dividendos? ¿Es acaso posible que un empresario pida donaciones
para llevar a cabo un negocio? Y desde la perspectiva del Estado, ¿cómo
justificar las exoneraciones tributarias y sacrificar parte de la recaudación, para
incentivar a empresarios que no valoran la importancia de la misión universitaria
y su contribución al desarrollo del país? ¿Por qué otorgar beneficios tributarios a
empresas lucrativas que deberían estar pagando impuesto a la renta?
17
Otros autores ponen en cuestión la norma que prohíbe el lucro, y toman distancia
del diagnóstico y las propuestas de Fontaine. Williamson (2012) sostiene que no
existe una relación causal tan clara entre la búsqueda del lucro y la calidad de la
formación impartida. En este orden de ideas afirma que sí es posible “configurar
un sistema que permita aprovechar la fuerza emprendedora de particulares, que
con visión empresarial provean educación de calidad a cambio de una renta que
compense los riesgos de la inversión”. Advierte que la opción alternativa es “que
el Estado amplíe su participación y destine recursos adicionales al ámbito
universitario, los mismos que podrían tener mejores usos alternativos como
gasto social en áreas más prioritarias.” Desde una perspectiva similar, Paredes
(2012) destaca al aporte de la inversión privada a la expansión de la cobertura
en la educación superior, y sugiere que en Chile ha existido un “acuerdo tácito
en el sentido que el pago por la inversión, por los aportes de capital, debía ser
remunerado, esto es, que en la acepción económica… el lucro es funcional al
aumento de oferta educativa.”

En relación a la gratuidad universal el programa propuesto contempla “un cambio

de paradigma”, lo que implica “pasar de la educación como un bien que es
posible transar en el mercado y la competencia como mecanismo regulador de
la calidad, a un sistema educacional coordinado que ofrece a las niñas, niños y
jóvenes de Chile un derecho social”. Se busca “lograr que el derecho a una
educación de calidad no dependa de la capacidad de pago de las familias y que
por lo tanto su nivel de ingreso o endeudamiento no determine el acceso a la
educación y con ello su futuro”. Se parte de un diagnóstico según el cual la
educación “ha estado dominada por la lógica de cuasimercado, cuyo motor es la
competencia por alumnos. Esto ha reducido la participación del Estado en la
provisión, limitado las mejoras en calidad y dificultado el resguardo de la
educación como un derecho”.27

Al mismo tiempo se precisa que “poner fin al lucro no implica terminar con el
sector particular subvencionado… El Estado seguirá respetando la existencia de
un sistema mixto pero debe hacer valer el derecho a una educación de calidad…”
Se afirma el principio de que “todos los recursos que el Estado destine a la
educación deben traducirse en un mejoramiento de la calidad”. En este orden de
ideas, “se eliminará la existencia de lucro con recursos públicos, por tanto, se

18
dirigirá el financiamiento público únicamente a instituciones sin fines de lucro,
que tengan como único fin la entrega de educación de calidad en el marco de un
derecho social”.28

2.4. Desafíos para la gobernanza universitaria

Desde una perspectiva más amplia y general, Johnston y Marcucci observan que
en el actual contexto global, caracterizado por una demanda creciente y costos
cada vez mayores en la educación superior, con una disponibilidad de recursos
fiscales cada vez más limitada, surgen dos grandes preguntas relacionadas
entre sí. La primera es cómo financiar la expansión en la capacidad de la
educación superior, para responder a una demanda creciente en cantidad y
calidad.29 La segunda gran pregunta es “cómo evitar que la educación superior
resista (y posiblemente revierta) su inclinación natural a reproducir e incluso
exacerbar las disparidades y desigualdades sociales existentes, derivadas de la
clase social, la procedencia étnica o regional, el lenguaje o la religión” (2010: 26).

Los vasos comunicantes entre las políticas vinculadas al financiamiento de los

sistemas de educación superior, y aquellas que inciden más directamente en las
disparidades y desigualdades sociales que estos sistemas tienden a reproducir,
pueden ponerse en evidencia al examinar el funcionamiento de políticas y
programas específicos, como veremos en los siguientes dos capítulos de este
trabajo. Previamente, es oportuno destacar algunas lecciones y desafíos en el
ámbito de la gobernanza universitaria, derivados del análisis realizado en lo que
va de este capítulo.

La gobernanza puede entenderse como el “ejercicio formal e informal de la

autoridad bajo leyes, políticas y reglas que articulan los derechos y
responsabilidades de varios sectores, incluyendo las reglas según las que ellos
interactúan”. El concepto “comprende una compleja red que incluye la estructura
legislativa, las características de las instituciones y cómo se relacionan con el
sistema global, cómo se distribuyen los recursos y cómo se rinden cuentas de la
manera de utilizarlos, así como estructuras menos formales y relaciones que
dirigen e influyen en el comportamiento.”30

, que se asocia a la misión de las universidades en las sociedades

contemporáneas, una misión orientada por la búsqueda de la verdad, la

19
excelencia en la investigación, la formación y la responsabilidad social, la
promoción y defensa de valores fundamentales como la democracia y los
derechos humanos. Las verdaderas universidades forman buenos profesionales
y buenos ciudadanos, libres de espíritu y con capacidad crítica, y por ello la
autonomía de sus comunidades académicas frente al poder económico y
político, es consustancial a su identidad y a su misión.

Una dimensión importante de la autonomía se deriva de las condiciones de

acceso a fuentes de financiamiento de la universidad. Además de las
universidades privadas financiadas por patrones y mecenas, que constituyen
una excepción, las universidades que han logrado mantener una relativa
independencia financiera por períodos prolongados han sido aquellas que han
contado con dotaciones patrimoniales generadoras de ingresos (endowments),
como es el caso de varias universidades de élite en los EE.UU. y en Europa.

Algunos estudios revelan que la mayoría de universidades públicas europeas

reciben financiamiento del Estado y pueden gestionar sus presupuestos con
relativa flexibilidad. En otros países, en cambio, la asignación presupuestal es
mucho más rígida, y existen regulaciones estrictas que limitan la generación de
ingresos desde otras fuentes. En general casi todos los países europeos regulan
y limitan algunas decisiones financieras de las universidades, especialmente
aquellas referidas a endeudamiento, la emisión de bonos, así como la inversión
en acciones y otros instrumentos financieros (Estermann y Nokkala 2009). En
principio, el financiamiento público supone mayores exigencias legales en
términos de rendición de cuentas sobre los recursos recibidos. De otro lado, en
el contexto descrito en las secciones anteriores, caracterizado por una
participación creciente de las universidades privadas, el foco de las regulaciones
no se limita a las subvenciones y transferencias que reciben, sino que también
comprende las exoneraciones y beneficios tributarios otorgados.

Dependiendo de las peculiaridades políticas e institucionales de cada país, es

posible que “el sistema de gobernanza y los mecanismos internos de control de
calidad podrían hacer compatible la excelencia académica con la obtención de
beneficios a partir de los servicios y la oferta formativa”.33 Al respecto es preciso
destacar que la adopción de sistemas de gestión de la calidad que faciliten la
rendición de cuentas sobre los resultados de los procesos educativos,
20
Este reconocimiento no puede entenderse entonces como una relativización de
las exigencias de calidad, sino más bien como una responsabilidad cada vez
mayor para adecuar los contenidos, competencias y objetivos de la formación a
las necesidades específicas del entorno en el que operan las distintas
universidades, asegurando su pertinencia. Además, las resistencias “de orden
cultural” no deben ser entendidas como una fatalidad sino más bien como una
oportunidad, sobre todo tratándose de instituciones universitarias que, por
principio, deben actuar como catalizadoras del cambio. Por ello es preciso
promover una mayor valoración de la importancia que tienen los procesos de
autoevaluación, y la adopción de sistemas de indicadores para evaluar
regularmente el desempeño institucional.

3. EL SISTEMA DE EDUCACIÓN SUPERIOR EN EL PERÚ

Al igual que la mayoría de los países, el Perú experimentó durante las últimas
décadas un acelerado proceso de expansión de la matrícula en educación
superior, el cual se caracterizó por una participación creciente de las
universidades privadas. Esta expansión puede atribuirse a diversos factores,
entre los cuales destacan el crecimiento en los últimos años de la población
urbana, y el aumento en las tasas de conclusión en la educación secundaria
para jóvenes de 17 a 18.36 Según información del MINEDU, entre el período
2001-2012 dichas tasas se elevaron del 45.2 a 54.5 a nivel nacional, y del 55 a
73.2 en zonas urbanas. También cabe destacar la percepción, confirmada con
los hechos, de que la educación constituye una vía segura para el progreso
(Yamada, Castro y Rivera 2012)

Es necesario precisar, sin embargo, que el tamaño relativo del sistema de

educación superior en el Perú es comparativamente reducido en relación a otros
países de la región. En efecto, la tasa bruta de escolarización superior en el Perú
se encuentra en el orden del 40%, un porcentaje inferior al registrado por la
mayoría de países.37 Algunos estudios ponen de relieve la correlación positiva
existente entre dicha tasa y el nivel de ingreso per cápita alcanzado por los
países. Es decir, cuanto mayor es el ingreso per cápita, mayor tiende a ser la
tasa de escolarización superior. Al respecto debe destacarse que en el Perú el
nivel registrado por la tasa de escolarización superior es menor al que podría

21
corresponderle, dado su nivel de ingreso per cápita (Brunner y Hurtado 2011:
164-67).

Por cierto, los principales desafíos no se encuentran en el crecimiento de la

matrícula, sino más bien en las desigualdades que aún se observan en las
condiciones de acceso a la educación superior, y especialmente en los distintos
niveles de calidad de la formación que las distintas IES están en condiciones de
ofrecer. En este orden de ideas, este capítulo precisamente examina en qué
medida la expansión del sistema de educación superior peruano, en términos del
número de estudiantes matriculados, ha logrado, o no, resolver el problema de
fondo referido a la equidad en el acceso a educación de calidad.

3.1. Antecedentes históricos

Es posible distinguir tres fases o etapas en la evolución del sistema universitario

peruano, las cuales se distinguen en el gráfico 3.1. La primera etapa se inicia
con la fundación, en el año 1551, de la Real y Pontificia Universidad de la Ciudad
de los Reyes de Lima, hoy Universidad Nacional Mayor de San Marcos
(UNMSM), la más antigua de América. Luego, durante el período colonial se
crearon otras dos universidades: San Cristóbal de Huamanga, en Ayacucho
(1677) y San Antonio Abad, en Cusco (1692).

La primera Constitución en la historia republicana, promulgada en 1823,

estableció que “no podrá dejar de haber Universidades en las capitales de
Departamentos…”. Durante los años siguientes se crearon la Universidad de
Trujillo (1824) y la de San Agustín, en Arequipa (1828). Pero luego este impulso
descentralista se debilitó.38 Tuvieron que pasar varias décadas para la
fundación en Lima de la Escuela de Minas (1875) y de la Escuela de Agricultura
y Veterinaria (1902), que se convertirían luego en la Universidad Nacional de
Ingeniería y en la Universidad Nacional Agraria.

Años después, en 1917, fue fundada también en Lima la primera universidad

privada, conocida hoy como la Pontificia Universidad Católica del Perú, gracias
a la iniciativa de un sacerdote de la congregación de los Sagrados Corazones y
un grupo de laicos. Y en la década de 1950 se fundaron dos nuevas
universidades públicas en otras ciudades, la San Luis Gonzaga de Ica (1955) y
la Universidad Nacional del Centro, en Huancayo (1959).

22
Llegamos así al año 1960 con 10 universidades (9 públicas y sólo una privada;

La mayoría de las nuevas universidades públicas – 15 de 19 -- se localizó en

ciudades del país que aún no contaban con este servicio. Como se indicó,
algunas de ellas se constituyeron a partir de filiales creadas previamente (con
sede central en otras ciudades) y, con frecuencia, como resultado de cálculos
político electorales. En realidad, al igual que con otros servicios públicos
considerados esenciales, la creación de nuevas filiales o nuevas universidades
en localidades que carecen de este servicio – algo así como la “expansión de la
frontera universitaria” -- parece haber generado buenos réditos políticos. El
problema reside en que muchas veces las nuevas universidades creadas no
cuentan con los recursos ni las condiciones mínimas requeridas para ofrecer un
servicio de calidad.

La tercera etapa empieza el año 1996 con la promulgación del DL 882, bajo el
régimen de Fujimori (1990-2000). Esta norma – denominada “Ley de Promoción
de la Inversión en Educación”-- fue promulgada en un contexto marcado por las
reformas estructurales inspiradas en el llamado “Consenso de Washington”, que
se aplicaron en el Perú con especial intensidad desde los primeros años de la
década de 1990. Entre ellas pueden destacarse la privatización de las empresas
públicas, la liberalización de las actividades económicas y la desregulación de
los mercados.

Como se explica más adelante, el DL 882 trajo consigo un cambio estructural en

el sistema universitario peruano, al promover la inversión privada en
universidades con fines lucrativos. El resultado fue un crecimiento aún mayor en
el número de universidades y en el número de estudiantes. Así, en el período
1996-2012 se establecieron en total 77 nuevas universidades, 23 públicas y 58
privadas, es decir a un ritmo de 4.8 nuevas universidades cada año.40 Debe
mencionarse, además, que en los 9 primeros años de vigencia del DL 887, 17
de las universidades privadas existentes

En efecto, considerando todo el período 1990-2013, la matrícula en estas

universidades se elevó en 331%, mientras que el crecimiento en la universidad
pública fue de solo 35%, es decir 9 veces menor. Por primera vez en la historia,
en el año 2006 la universidad privada superó en alumnos matriculados a la

23
universidad pública. El reporte más reciente de la Asamblea Nacional de
Rectores, registra a fines del 2013 un total de 140 universidades (51 públicas y
89 privadas), con poco más de un millón de alumnos matriculados (31% en las
públicas y 69% en las privadas).

3.2. Marco normativo

El marco normativo que ha regido hasta la fecha fue establecido por la Ley
23733, promulgada en 1983. Dicha ley consagró la autonomía de las
universidades y estableció un modelo en el cual la responsabilidad de conducir
y gobernar la institución universitaria es asignada a su propia comunidad
académica.La autonomía se ejerce de conformidad con la Constitución y las
leyes, e implica los derechos “a aprobar su propio estatuto y gobernarse de
acuerdo a él, organizar sus sistemas académico, económico y administrativo,
administrar sus bienes y rentas, elaborar su presupuesto y aplicar sus fondos
con la responsabilidad que impone la Ley” (art. 4°).41

La autonomía de la Universidad puede entenderse como una potestad de

carácter público, que implica la atribución de derechos y deberes a la institución
universitaria. En esencia los deberes se refieren a la formación de buenos
profesionales, a la investigación y a la proyección a la sociedad. Al mismo tiempo
se otorga a las universidades la atribución de otorgar títulos y licencias a nombre
de la Nación, que facultan al ejercicio de determinadas profesiones. En el modelo
establecido por la Ley, el titular de la autonomía es la propia universidad, pero
bajo el entendimiento de que ella es conducida y gobernada por su comunidad
académica, integrada por profesores y estudiantes (Ortiz 2002:7).42

La Ley de 1983 disponía que “las universidades nacen o son suprimidas sólo por
Ley” y contemplaba solamente dos tipos de universidades, “públicas o privadas,
según se creen por iniciativa del Estado o de particulares. Las primeras son
personas jurídicas de derecho público interno y las segundas son personas
jurídicas de derecho privado sin fines de lucro” (art.5° y 6°). La única diferencia
sustantiva entre ambos tipos de universidades, además de su fuente de
financiamiento, era la mayor flexibilidad otorgada a las privadas para establecer
el número de representantes de los distintos estamentos en sus órganos de
gobierno. En todo lo demás se encontraban sujetas al mismo marco normativo.

24
Otra distinción relevante establecida por la Ley, es aquella entre las
universidades en proceso de organización, las cuales son dirigidas por una
comisión de gobierno especialmente designada para dicho propósito, y las
universidades que ya han concluido dicho proceso. Estas últimas son dirigidas
por un Rector, elegido por la comunidad académica representada en la
Asamblea Universitaria, quien a su vez integra la Asamblea Nacional de
Rectores (ANR).

La Ley de 1983 designa a la ANR como el organismo público responsable de la

coordinación universitaria y le encarga la tarea de evaluar cada año a las
universidades en proceso de organización. A la comisión organizadora de una
universidad recién creada se le asignó un “plazo máximo e improrrogable de
cinco años” para realizar su labor, durante el cual es evaluada por la ANR.
Concluido el plazo, si los resultados de la evaluación son positivos, ellos son
remitidos al poder legislativo a efectos de derogar los efectos suspensivos
incluidos en la ley de creación y reconocer a la universidad en cuestión como
plenamente institucionalizada.

Una universidad institucionalizada goza de plena autonomía y deja de estar

sujeta a evaluaciones externas, “salvo en caso de extrema ingobernabilidad o
graves problemas internos”, únicas circunstancias en que la ANR cuenta con
facultades para intervenir (MINEDU 2006: 58). Aquí reside una de las principales
limitaciones de la Ley de 1983, pues no sujeta a las universidades a mecanismos
de evaluación externa periódica que aseguren un mínimo nivel de calidad. En
efecto, la calidad de la formación ocupa un segundo plano en dicha Ley, y
aparece solamente en términos declarativos. La evaluación es interna -- es decir
está a cargo de la propia universidad -- bajo un esquema que podría
denominarse como “autorregulación”. La acreditación de la calidad tampoco es
mencionada en el texto de la norma.43

Sobre este marco legal -- caracterizado como “vetusto e incoherente”44-- se

superpuso luego el Decreto Legislativo 882, promulgado a fines de 1996, que
abrió las puertas a la educación con fines de lucro. Como veremos, este Decreto
provocó un cambio estructural en el sistema universitario peruano. Sus dos
primeros artículos dan una idea muy clara de su alcance y significado. El primero
define su propósito en términos de la creación de “condiciones y garantías para
25
promover la inversión en servicios educativos, con la finalidad de contribuir a
modernizar el sistema educativo y ampliar la oferta y la cobertura”. Y el segundo
establece que “toda persona natural o jurídica tiene el derecho a la libre iniciativa
privada, para realizar actividades en la educación. Este derecho comprende los
de fundar, promover, conducir y gestionar Instituciones Educativas Particulares,
con o sin finalidad lucrativa”. 45

La norma faculta a las universidades privadas a organizarse “bajo cualquiera de

las formas previstas en el derecho común y en el régimen societario”, según la
voluntad de sus propietarios. También establece que tanto las universidades
privadas institucionalizadas como aquellas que aún se encuentran en proceso
de organización, “podrán reorganizarse o transformarse”, adecuándose a lo
dispuesto por la nueva norma.46 En consecuencia, la participación de
estudiantes y profesores en el gobierno de las universidades quedó restringida
a las universidades públicas y a las privadas que decidieron mantenerse bajo el
régimen dispuesto por la Ley 23733. El DL 882 promovió la creación y
proliferación de universidades con fines distintos a los establecidos en el marco
normativo vigente hasta ese entonces. Así, fines tales como la formación de
“humanistas, científicos y profesionales de alta calidad

Al respecto se establece que “las instituciones educativas particulares que

reinviertan total o parcialmente su renta reinvertible en sí mismas o en otras
instituciones Educativas Particulares, constituidas en el país, tendrán derecho a
un crédito tributario por reinversión equivalente al 30% del monto reinvertido.” 48
Además, quedan exoneradas del pago del impuesto al valor agregado (impuesto
general a las ventas) correspondiente a “la transferencia o importación de bienes
y la prestación de servicios…” y “estarán inafectas al pago de los derechos
arancelarios correspondientes a la importación de bienes que efectúen
exclusivamente para sus fines propios” (art.23°).

Lo más sorprendente, sin embargo, es que la misma norma establece que para
acceder al crédito tributario “los programas de reinversión deberán ser
presentados a la autoridad competente del sector educación… y se entenderán
automáticamente aprobados con su presentación”. Solo se admite la
fiscalización posterior que pueda efectuar la autoridad tributaria, pero se elimina

26
de plano la facultad de la autoridad del sector educativo para evaluar su
pertinencia y, en función de ello, autorizar o rechazar el programa de reinversión.

Un año antes de la promulgación del DL 882, el gobierno había aprobado la

creación del Consejo Nacional para la Autorización de Funcionamiento de
Universidades (CONAFU), como organismo autónomo de la ANR. En efecto, la
Ley 26439 le asignó a dicho Consejo la función de evaluar los proyectos de
nuevas universidades, autorizar o denegar su funcionamiento provisional o
definitivo (transcurridos cinco años), y autorizar la fusión y supresión de
universidades, entre otras. El CONAFU está integrado por cinco ex-rectores,
“elegidos entre los candidatos propuestos por las universidades
institucionalizadas. Tres de ellos son elegidos por las universidades públicas y
los dos restantes por las universidades privadas”.

Si bien la ley de creación de CONAFU determinó ciertos requisitos para autorizar

el funcionamiento de nuevas universidades49, lo cierto es que, en los hechos,
las autoridades responsables mostraron una conducta permisiva que “ha
producido no solo un crecimiento aleatorio, desordenado, del número de
universidades, sino también una escandalosa proliferación de filiales
universitarias, la mayor parte de las cuales funciona en deplorables condiciones
de calidad” (MINEDU 2006: 63).

Esta evolución se explica, en buena medida, por la ausencia de mecanismos de

acreditación que aseguren el cumplimiento de estándares mínimos de calidad.
Recién a mediados del 2003, con la aprobación de la Ley General de Educación
(Ley N° 28044), se determinó la creación de un Sistema Nacional de Evaluación,
Acreditación y Certificación de la Calidad Educativa (SINEACE).

Lamentablemente, la ley que regula el SINEACE, promulgada en Mayo del 2006,

establece que la participación en los procesos de evaluación y acreditación es
voluntaria, con la excepción de las instituciones de formación de profesionales
de la salud, educación y derecho (Yamada, Castro y Rivera 2007: 14).50 Este
carácter voluntario de la evaluación y la acreditación limita considerablemente la
capacidad de regulación del sistema universitario peruano, privando al Estado
de las herramientas legales requeridas para asegurar estándares mínimos de

27
calidad y promover la excelencia académica en las instituciones de educación
superior.

Sin embargo, no fue sino hasta diciembre del 2012 cuando dicho proyecto se
promulgó como Ley 2997151. Dicha Ley establece la moratoria de creación de
universidades públicas y privadas por un período de cinco años. Adicionalmente,
“suspende por el mismo periodo la creación de filiales de universidades públicas
y privadas, creadas bajo cualquier modalidad permitida por la ley” (art.1°). Esta
decisión legislativa constituyó el preámbulo para la reforma del sistema
universitario, pues a partir del año 2013 se colocó en la agenda del debate
político la promulgación de una nueva ley universitaria.

La nueva Ley

La nueva Ley fue aprobada por el pleno del Congreso de la República el 26 de

junio del 2014. Su objetivo es “normar la creación, funcionamiento, supervisión y
cierre de las universidades” y promover “el mejoramiento continuo de la calidad
educativa de las instituciones universitarias como entes fundamentales del
desarrollo nacional, de la investigación y de la cultura”. Reconoce la autonomía
universitaria, la cual se ejerce “de conformidad con lo establecido en la
Constitución, la presente Ley y demás normativas aplicables”, y crea una
Superintendencia Nacional de Educación Superior Universitaria (SINEDU), como
organismo autónomo adscrito al Ministerio de Educación.

El órgano de mayor jerarquía de la SUNEDU es su Consejo Directivo, el cual

estará presidido por el Superintendente, e integrado por un representante del
Consejo Nacional de Ciencia Tecnología e Innovación (CONCYTEC), ambos
designados por el Poder Ejecutivo, y por cinco miembros seleccionados
mediante concurso público. De los cinco, dos serán docentes provenientes de
universidades públicas, y uno de universidad privada. Deben ser personas “de
reconocido prestigio y de conducta intachable públicamente reconocida” y
“contar con el grado académico de Doctor, habiéndolo obtenido con estudios
presenciales”, entre otros requisitos.52

Si bien la nueva Ley establece que “el proceso de acreditación de la calidad

educativa en el ámbito universitario, es voluntario”, también precisa en el mismo
artículo que “el crédito tributario por reinversión y otros beneficios e incentivos

28
que se establezcan, se otorgan en mérito al cumplimiento del Proceso de
Acreditación, de acuerdo a la normativa aplicable”. Puesto en otros términos, y
aun cuando todavía está pendiente la promulgación del reglamento de la ley, que
definirá la normativa, en el tema específico de la acreditación el énfasis está
puesto en los incentivos más que en las obligaciones. Al respecto otro artículo
de la Ley anuncia que “el Poder Ejecutivo establecerá un régimen preferencial
de exoneración y beneficios tributarios a las donaciones y becas con fines
educativos y de investigación, disponiendo los controles que aseguren el uso
correcto de dichos recursos”.

La nueva ley reconoce como derechos de los estudiantes, “recibir una formación
académica de calidad”, “la gratuidad de la enseñanza en la universidad pública”
y además el derecho de “tener en las universidades privadas, la posibilidad de
acceder a escalas de pago diferenciadas, previo estudio de la situación
económica y del rendimiento académico del alumno”, entre otros (art. 100). Por
el lado de los profesores, establece exigencias académicas más elevadas, como
la de contar como mínimo con el grado académico de Maestro para el ejercicio
de la docencia en el nivel de pregrado (con un período de adecuación de 5 años).

En términos generales la nueva ley no altera el régimen vigente en lo que toca a

reconocer el derecho a la libre iniciativa privada, con y sin fines de lucro. Sin
embargo, establece restricciones que no existían bajo el DL 882. En efecto, las
universidades constituidas con fines lucrativos deben hacerlo “bajo la forma
societaria”, y aquellas sin fines de lucro, “bajo la forma asociativa”. La Ley
también prohíbe “el cambio de personería jurídica de universidades privadas
asociativas a universidades privadas societarias”.53 Lo que distingue a la nueva
Ley del DL 882, es la modificación del régimen tributario. Al respecto establece
que las utilidades de las universidades privadas societarias están afectas a las
normas tributarias del impuesto a la renta, y que sus programas de inversión son
supervisados por la Superintendencia Nacional de Administración Tributaria
(SUNAT) y por la propia SUNEDU, “para verificar que estos contribuyan de modo
efectivo al desarrollo académico de la institución” (art. 116). Mantiene otros
beneficios tributarios establecidos por el DL 882, como la “inafectación de
impuesto directo e indirecto que afecte los bienes, actividades y servicios propios
de su finalidad educativa y cultural”, pero excluye de este beneficio a las

29
personas y a las empresas que prestan servicios a las universidades privadas
(art. 117).

Además, para acogerse a los incentivos a la reinversión, las universidades

privadas están obligadas a presentar un informe a la SUNEDU y la SUNAT, a
efectos de la verificación del cumplimiento de la normativa señalada. La Ley
precisa que el incumplimiento de estas normas “acarrea la suspensión o el retiro
del régimen de reinversión de excedentes, según la gravedad de la falta, y el
pago, según el caso, de las multas o deudas tributarias generadas” (art 120). En
contraste, el DL 882 establecía que dichos informes “se entenderán
automáticamente aprobados con su presentación”.

En síntesis, lo más destacado de la nueva Ley es la adopción de un nuevo

régimen de regulación y supervisión de la educación universitaria, liderado por
una Superintendencia adscrita al Poder Ejecutivo, en reemplazo del régimen de
“autorregulación” que ha estado vigente hasta ahora. El impacto de esta reforma
dependerá, en buena medida, de cómo se lleve a cabo la estrategia de
construcción institucional de la SUNEDU. Uno de los factores críticos al respecto
es la capacidad de convocar a autoridades y funcionarios calificados y
comprometidos con su misión, para lo cual es indispensable que cuente con
suficientes recursos presupuestales. No se ha previsto un aporte de las
universidades supervisadas para financiar el funcionamiento de la SUNEDU,
como ocurre en otros sectores sujetos a regulación. En este orden de ideas la
fortaleza de esta nueva institución también dependerá, en buena medida, del
apoyo político que logre convocar y de los recursos que le asigne el Ministerio
de Economía y Finanzas.54

3.3. Tipología de las universidades peruanas

Es posible distinguir varios tipos de universidades atendiendo principalmente a

su origen, naturaleza y estatus legal o reconocimiento alcanzado; y, de otro lado,
a su forma de gobierno y su régimen societario.

Como se indicó anteriormente, las primeras universidades fueron creadas por el

Estado – las tres primeras bajo el régimen colonial y las siguientes durante la
república – y se constituyeron como universidades públicas. La primera
universidad privada se fundó recién en 1917, por iniciativa de un sacerdote

30
católico y un grupo de laicos. Desde su origen en el año 1551, hasta el año 2000
sólo existieron dos tipos de universidades: públicas y privadas sin fin de lucro.55

Luego, desde los primeros años de la década pasada, las universidades privadas
debieron optar entre seguir operando bajo el régimen de la Ley 23733, es decir,
como asociaciones civiles sin fin de lucro, sujetas a las normas generales que
establecen la participación de los distintos estamentos de la comunidad
académica en el gobierno de la universidad; o, alternativamente, adecuarse y
operar bajo el nuevo régimen establecido por el DL 882.

Cabe precisar que no todas las universidades que optaron por adecuarse al DL
882 lo hicieron adoptando la modalidad de sociedades anónimas con fin de lucro.
Entre ellas hay varias universidades constituidas como asociaciones sin fin de
lucro, que han preferido el régimen del DL 882, por la flexibilidad que dicho
régimen ofrecía para adoptar nuevas formas de organización y de gobierno
universitario, distintas a las establecidas por la Ley 23733. Es decir, siendo
universidades privadas sin fin de lucro, su Rector no es elegido por una
Asamblea Universitaria constituida por representantes de la comunidad
académica, sino más bien por su asociación promotora o Patronato.

En este orden de ideas y para los fines de este estudio, es pertinente distinguir
tres tipos de universidades. El primero corresponde a las universidades públicas,
constituidas por el Estado. El segundo tipo corresponde a las privadas sin fines
de lucro, tanto aquellas que operan bajo el régimen de la Ley 23733, como
también las que lo hacen bajo el DL 882 por la razón indicada en el párrafo
anterior. El tercer y último tipo corresponde a las universidades privadas con fin
de lucro, constituidas como sociedades anónimas, todas ellas bajo el régimen
establecido por el DL 882.

Antes de examinar la importancia relativa de capa tipo de universidad, es

oportuno presentar la información más reciente con las “principales variables
universitarias” contenida en el último reporte de la Asamblea Nacional de
Rectores. El cuadro 3.1 solamente distingue entre universidades públicas y
privadas (agrupa a estas últimas en una sola columna, sin distinguir con y sin fin
de lucro), y entre aquellas institucionalizadas y las que se encuentran en proceso
de institucionalización.

31
Puede advertirse que de las 140 universidades existentes, casi la mitad (64) aún
se encuentra en proceso de institucionalización. Se trata en su gran mayoría
(44) de universidades privadas que solo cuentan con una autorización
provisional de funcionamiento.

En relación al número total de alumnos matriculados, cabe destacar que poco

menos de la tercera parte (31%) lo está en universidades públicas, mientras que
la gran mayoría se concentra en universidades privadas (69%). La distribución
de docentes es muy similar (32-68). De otro lado, el ratio alumnos por docente
no muestra mayores diferencias en ambos tipos de universidades (14.3 en las
públicas, 14.5 en las privadas), en contraste con el ratio alumnos por
administrativo, el cual como era de esperarse registra un valor mucho mayor en
las privadas (32.2 vs. 17.7).

De otro lado, tomando como referencia la tipología presentada anteriormente, el

gráfico 3.3 presenta el número de alumnos de pre grado matriculados en cada
tipo de universidad en tres años recientes. En 1996 solo existían dos tipos de
universidades, públicas y privadas sin fin de lucro, las que daban cuenta del 60%
y el 40% de la matrícula, respectivamente. Si bien a fines de dicho año se
promulgó el DL 882, que “abrió el mercado” a instituciones con fin de lucro, la
primera universidad de este tipo fue recién reconocida el año 2000. El año 2010,
sin embargo, el número de estudiantes matriculados en este tipo de
universidades ya había alcanzado el 22%, mientras que la participación de las
públicas se redujo del 60% registrado en el 1996, al 40% el 2010 y a solo el 31%
el 2013 (cuadro 3.1). Es decir, su importancia relativa en relación al número total
de estudiantes del sistema universitario peruano se ha reducido de manera
progresiva durante las últimas décadas, pero en forma muy acelerada durante
los últimos 3 años.

3.4. Calidad, selectividad, y expansión del “margen extensivo”

Por último, es posible clasificar a las universidades identificando algunos

atributos asociados a la calidad del servicio que brindan, lo que permite
complementar la caracterización presentada en las líneas anteriores. Según
Behrman y Stacey (1997), el logro educativo ha sido usualmente medido en los

32
estudios empíricos utilizando como indicador el número de años o niveles
culminados por las personas. El término más usado para este tipo de medición
se conoce precisamente como “logro educativo” o “margen extensivo de la
educación”.

En base a esta distinción, es posible advertir que algunas universidades que

operan en el Perú se orientan a atraer el mayor número posible de estudiantes,
ofreciendo con frecuencia aranceles reducidos, sin dar mayor importancia a la
selección de estudiantes de buen desempeño, aptos para el quehacer
universitario. En contraste, un conjunto distinto de universidades se esfuerza por
ofrecer una educación de calidad, y para ello buscan seleccionar a los mejores
estudiantes, invierten en infraestructura, reclutan a profesores calificados, etc.

Lamentablemente no contamos con información suficientemente detallada sobre

los distintos atributos o variables que inciden en la calidad de la educación,
referidos en relación al “margen intensivo”. Pero es posible utilizar, como
indicador aproximado, la ubicación en el Ranking de Universidades peruanas
elaborado por la Revista América Economía, para el año 2013. De un total de
125 universidades, menos de la mitad (55) aparecen y tienen alguna posición
en dicho ranking. En el cuadro 3.2 presentamos los resultados de esta
clasificación, distinguiendo universidades públicas y privadas, con y sin fin de
lucro. Cabe destacar que solo 7 de las 51 universidades privadas con fin de lucro
(14%) figuran en el ranking, y solo una de ellas está ubicada entre las 10 mejores
universidades (ocupando la novena posición). En contraste, 28 de las 36
universidades públicas (78%), y 20 de las 38 privadas sin fin de lucro (53%), se
encuentran ubicadas en el ranking mencionado.

Estos cinco países, además de Cuba y Paraguay, también registran niveles más
altos de gasto público per-cápita en educación superior. El gráfico 3.4 revela que
el Perú invierte una magnitud comparativamente reducida de recursos en sus
IES: sólo la octava parte de lo que invierte México y la cuarta parte de lo que
invierte Colombia. Estas cifras no incluyen, por cierto, la inversión financiada con
fuentes privadas, que también registra niveles elevados en varios países de la
región.

Cuadro 3.3 Indicadores de principales universidades públicas

33
Universidad

Universidad Nacional Mayor de San Marcos

21,341 29,749 2.2 9.6% 60,806 5,643 9.3%
Universidad Nacional de San Agustín
19,382 24,282 1.5 7.8% 31,275 5,898 18.9%
Universidad Nacional Federico Villarreal
16,173 20,668 1.6 6.7% 19,693 3,459 17.6%
Universidad Nacional San Antonio Abad del Cusco
10,671 16,639 3.0 5.4% 26,972 2,310 8.6%
Universidad Nacional del Altiplano 9,875 15,566 3.1 5.0% 28,827 4,108 14.3%

Universidad Nacional de Trujillo 10,788 13,320 1.4 4.3% 14,415 2,924 20.3%

Resto de Universidades 107,642 144,134 2.0 46.4% 106,441 27,785 26.1%

Total Públicas 234,856 310,630 1.9 100.0% 345,263 63,088 18.3% Fuente:
ANR, INEI

Indicadores de principales universidades privadas

Universidad Alas Peruanas - 96,165 - 18.9% 42,106 41,249 98.0%

Universidad Cesar Vallejo 2,699 46,925 21 9.2% 22,588 20,227 89.5%
Universidad Católica Los Ángeles de Chimbote 1,579 37,618 23.5 7.4%
16,894 8,556 50.6%
Universidad Inca Garcilaso de la Vega 16,982 33,594 4.7 6.6% 15,613 15,193
97.3%
Universidad San Martín de Porres 29,517 33,374 0.8 6.6% 9,303 7,809 83.9%
Universidad Peruana Los Andes 3,895 29,562 14.5 5.8% 11,778 11,178
94.9%
Universidad Andina Néstor Cáceres Velásquez 3,301 20,571 13 4.0% 10,995
7,892 71.8%
Pontificia Universidad Católica del Perú 11,401 18,085 3.1 3.6% 7,973 1,895
23.8%

34
 Total Privadas 154,460 508,817 8.3 100.0% 259,424 201,085 77.5% Fuente:
ANR, INEI

En síntesis, puede afirmarse que la evolución del sistema universitario peruano

durante los últimos años muestra un serio deterioro, en un contexto caracterizado
4. EL PROGRAMA NACIONAL BECA 18

El Programa Nacional Beca 18, denominado de aquí en adelante PB18, fue

creado en Noviembre del año 2011 en el marco de las políticas de inclusión
social del nuevo gobierno, con el propósito de otorgar becas a jóvenes de bajos
recursos económicos con alto rendimiento académico. Pocos meses después de
anunciarse la creación de dicho programa se promulgó la Ley N°29837, la cual
da origen al Programa Nacional de Becas y Crédito Educativo para el nivel
superior (PRONABEC), adscrito al Ministerio de Educación, al cual se le encarga
el diseño, planificación, gestión, monitoreo y evaluación de las becas y los
créditos educativos.

Hasta entonces estas funciones habían estado a cargo del Instituto Nacional de
Becas y Crédito Educativo (INABEC), fundado en 1973. Durante sus casi 40
años de existencia, y ante la ausencia de una oferta de becas financiadas con
recursos públicos, dicho Instituto se había limitado a canalizar y difundir las
oportunidades de estudio ofrecidas principalmente por agencias de cooperación
internacional . INABEC no contaba con oficinas descentralizadas y concentraba
sus actividades en la ciudad de Lima, dejando de lado a miles de jóvenes
residentes fuera de la capital.

El problema central identificado en el diseño de PB18 es la “desigualdad de

oportunidades para el acceso, permanencia y culminación de una educación
superior de calidad”. De allí que el objetivo del programa sea el “mejoramiento
de las oportunidades para el acceso, permanencia y culminación de una
educación superior de calidad de jóvenes talento que se encuentran en situación
de pobreza, y con alto rendimiento académico” (PRONABEC 2012: 38, 40).

La población objetivo de PB18 está constituida por los 300 mil jóvenes con
edades comprendidas entre los 16 y 22 años, que han concluido la educación
secundaria en colegios públicos, viven en hogares en condición de pobreza y
35
pobreza extrema (según los registros del Sistema de Focalización de Hogares –
SISFOH) y nunca han realizado estudios superiores. Según los documentos
técnicos que sustentan el diseño de PB18, esta población representa la piedra
angular del “bono demográfico”, y por ello es preciso invertir en educación
superior para elevar su productividad y promover su inclusión social. Si bien su
lengua materna predominante es el castellano (80,5%), “casi la quinta parte
posee una lengua nativa como lengua materna, el quechua encabeza la lista con
un 16,6%.” (PRONABEC 2012: 31, 36).

Se trata de un programa con metas ambiciosas, que se ha propuesto lograr que

“el 100% de estudiantes aprueben sus estudios de manera exitosa” con una tasa
de deserción de 0%. Inicialmente se propuso becar “por lo menos 5,000 jóvenes
por año para alcanzar la meta de 25,000 becarios al año 2016”, llegando “a los
1822 distritos de todo el país (PRONABEC 2013a: 80). A tenor de lo señalado
por sus directivos, el Programa “busca instalarse como referente a nivel de la
región en términos de transformación de la educación superior, en materia de
ciencia, innovación y tecnología, y con un enfoque de inclusión social.”
(PRONABEC 2012: 7)

4.1. Cobertura y modalidades

Las becas otorgadas tienen un carácter integral, ellas cubren durante todo el
período de estudios el pago total de la matrícula o derechos académicos del
instituto o universidad donde estudia el becario, incluyendo un ciclo inicial de
nivelación académica, inducción, actualización o recuperación (para ayudarlos a
adecuarse a las exigencias académicas y adaptarse a la nueva institución).
También incluyen el costo del idioma inglés, los costos de alojamiento, los costos
de trasporte (en caso deban trasladarse a un lugar distinto al de su residencia),
los costos de movilidad y alimentación, seguro médico, materiales educativos y
servicios de tutoría. Además, los becarios reciben un ordenador portátil.

PB 18 contempla dos modalidades, la beca ordinaria dirigida a jóvenes en

situación de pobreza y pobreza extrema, con un rendimiento académico superior
al promedio de su región, que acceden por mérito propio a una carrera y centro
de educación superior elegible, y la beca especial, dirigida a jóvenes que forman

36
parte de grupos vulnerables o excluidos, y que no logran acceder por mérito
propio a una institución de educación superior elegible.

El año 2012 se establecieron dos tipos de becas especiales para licenciados de

las Fuerzas Armadas y para personas residentes en el Valle de los Ríos
Apurímac, Ene y Mantaro (VRAEM), donde se concentra buena parte de las
plantaciones de coca y donde se vienen promoviendo cultivos y actividades
alternativas. Luego se han ido creando nuevas becas especiales, incluyendo
aquellas a otorgarse en el marco del programa de reparaciones a las víctimas de
la violencia política y el terrorismo, y a personas con alguna discapacidad.

Pertinencia y elegibilidad de carreras

Una visión clara de la educación superior permitirá delimitar su campo de acción

más allá de la educación misma, posicionándola como puente o nexo entre las
tecnologías de formación de la persona y el sistema de trabajo en una
sociedad. La naturaleza del Perú es ampliamente diversa, encontrándose a nivel
de cada región necesidades, demandas y potencialidades específicas.
Tratándose de una política nacional es nuestra obligación considerar las
especificidades regionales, para ello es necesario hacer un diagnóstico de
forma regular de la realidad del país en términos de demandas y
potencialidades regionales, haciéndose más específicas las líneas
de subsidio en término de carreras elegibles en base a su pertinencia y
relevancia nacional y regional.
Objetivo
Definir los grupos de carreras profesionales sujetas a inversión en un Sistema de
Subsidios en Educación Superior.

Estrategias

1. En caso de becas asignar el beneficio del subsidio según carreras y regiones

buscando satisfacer las necesidades, prioridades y oportunidades del país

2. En caso de créditos educativos asignar el beneficio del subsidio, según

carreras e instituciones que aseguren un alto retorno de la inversión.

3. Instaurar un sistema de retorno económico y social de la inversión hacia el

Estado, tanto para becas como para créditos educativos.

37
Indicador

- Porcentaje de subsidios entregados en carreras profesionales

catalogadas como de alta prioridad para el país. -
- Porcentaje de subsidio otorgado en créditos educativos en carreras e
instituciones que aseguren un alto retorno de la inversión.

• Objetivo

Reducir las brechas de acceso a las oportunidades de subsidios públicos según

tipo de demanda para la educación superior

• Estrategias

• Indicadores

Antecedentes

Un sistema de subsidios para la educación superior comprende las modalidades

de becas y créditos. Para el caso de las becas, desde el punto de vista de los
procesos que involucra la educación superior (acceso, mantenimiento y
culminación),se tienen dos modalidades de becas: aquellas que involucran de
forma directa o indirecta el acceso y aquellas que no. Para el caso de los
créditos, desde el punto de vista de la devolución del préstamo se tiene dos
modalidades de crédito educativo: corto y largo plazo. Por otro lado, los
subsidios deberán contemplar también qué se cobertura dentro de las
modalidades de la educación superior: técnico productivo, profesional técnico,
profesional universitario, profesionalización y posgrado.

Estrategias

1. Fomentar el acceso, permanencia y culminación de la educación superior

a los talentos egresados de la educación básica y superior a través de diferentes
modalidades de subsidio, de modo tal que más jóvenes talento aporten al
desarrollo del país.

2. Promover mecanismos de inversión a nivel regional que consoliden y

ejecuten un plan de complementariedad de un sistema de subsidios públicos
para la educación superior.

38
Indicadores

- Número de personas subsidiadas a través de becas de acceso, mantenimiento

y culminación en modalidades de pregrado (universitario y técnico), posgrado y
carreras técnico productivas.

-Número de personas subsidiadas a través de becas de mantenimiento y

culminación en las modalidades de pregrado (técnico y universitario) y
posgrado.

-Número de personas subsidiadas a través de crédito a corto plazo en las

modalidades de pregrado (universitario y técnico), posgrado y carreras técnico
productivas.

-Número de personas subsidiadas a través de crédito a largo plazo en las

modalidades de pregrado (universitario y técnico) y posgrado.

Inclusión y Acceso a la Educación Superior

Integrar a la IES como responsables de la captación descentralizada y

evaluación de los postulantes de alto rendimiento académico

Antecedentes

Históricamente una institución de educación superior se constituía en una

casa de estudios esperando que los postulantes acudan a inscribirse en
sus respectivos procesos de admisión. Esto dio como resultado que aquellos
postulantes que vivan en zonas alejadas y de difícil acceso no tengan la
oportunidad de postular a una institución de prestigio. En busca de lograr una
inclusión social efectiva es necesario institucionalizar una alianza entre el
sistema de becas y las instituciones de educación superior elegibles, a fin
de implementar exámenes gratuitos descentralizados para que aquellos
postulantes que viven en zonas alejadas y de difícil acceso tengan la
oportunidad de postular a una institución de prestigio que irá en busca del
talento a sus pueblos de origen.

Generar mecanismos de acceso a la educación superior con carácter

descentralizado, gratuito y en un marco de cogestión y responsabilidad social.

39
Estrategias

1. Promover de forma sostenida el diálogo con las IES a fin de consolidar y

ejecutar un plan de descentralización del acceso a la educación superior que
pase por la puesta en práctica de “exámenes descentralizados y gratuitos”.

2. Generar un espacio de competitividad positiva en el marco de exámenes

descentralizados y gratuitos, incidiendo en el nivel de calidad de la
selectividad.

Indicadores

- Porcentaje de postulantes de los exámenes descentralizados que obtienen

un subsidio público.

- Tasa de selectividad institucional en el acceso a la educación superior.

Desarrollo Educacional del Beneficiario

• Antecedentes

Los programas de ayuda financiera para la educación superior son una condición
necesaria pero no suficiente para que los jóvenes permanezcan y culminen
dicho nivel educativo. Estudios demuestran que los jóvenes que reciben
acompañamiento tienen un desempeño académico más alto. Por ello, es
importante implementar mecanismos de acompañamiento según los niveles de
estudio y las necesidades de cada grupo, dando mayor énfasis a poblaciones
vulnerables, las que son más propensas a problemas de desarraigo o fracaso
académico. Así se asegura la permanencia y culminación de estudios.

Este programa de acompañamiento debe definirse a partir de un

diagnóstico inicial donde se identifiquelas principales necesidades de cada
beneficiario y en base al grado de educación al que está accediendo.

Objetivo

Asegurar la inversión garantizando la permanencia y culminación de la

educación superior de calidad.

• Estrategias

40
1. Cogestionar con las IES la implementación de sistemas de
acompañamiento (tutoría) según nivelde riesgo socio afectivo del subsidiado y
con enfoque de interculturalidad.

2. Cogestionar con las IES la implementación de sistemas de nivelación o

reforzamiento académico según nivel de riesgo académico del subsidiado
y con enfoque de interculturalidad.

3. Establecer una red social que articule a los beneficiarios según

preferencias e intereses, en un marco de interculturalidad, respeto,
compromiso y equidad.

4. Gestionar con eficacia y eficiencia el subsidio garantizando un nivel de

satisfacción por parte de los usuarios.

• Indicadores

- Tasa de permanencia

. – Tasa de culminación efectiva.

Articular los sectores privado empresarial, industrial y el Estado para generar un

plan conjunto de formación de capital humano que mejore la inserción laboral de
los graduados del sistema de subsidios

Oportunidades de Desarrollo Ocupacional

Este lineamiento se enfoca en el escenario de los retos en la culminación de la

educación superior y en la inserción laboral. Respecto a la evolución del
subempleo profesional a nivel nacional del 2004 al 2012 se desprende
que 4 de cada 10 egresados universitarios no se desempeñan en
profesiones para las que estudiaron al menos 5 años. Por tanto, se concluye
que la educación superior en el Perú no garantiza una inserción laboral
adecuada. Asimismo, se observa un aumento significativo de la tasa del
subempleo desde los años 2004 al 2012.

Beca 18 representa una propuesta alternativa y complementaria que

coadyuva a cambiar la naturaleza regresiva del acceso a la educación
superior en el Perú, ya que el problema de la educación universitaria en
términos de acceso exige reformas estructurales sustanciales que

41
involucren: (1) una reforma educativa (en vías de garantizar
la calidad de la educación, sobre todo la educación básica);
(2) una transformación universitaria que consolide una
consonancia entre la universidad y el mercado laboral; y (3) una evolución
en materia de garantizar el acceso, principalmente a nivel de la
población excluida. Por lo tanto, el programa busca garantizar el acceso,
mantenimiento y culminación de jóvenes con alto
rendimiento académico procedentes de colegios públicos y en
condición de pobreza y pobreza extrema.

Además, Beca 18 busca garantizar un retorno en materia

social y contribuir al desarrollo de las regiones de procedencia de
los postulantes, por lo que considera las necesidadesy
potencialidades de cada región como un indicador importante, en
tanto que existe la necesidad de garantizar una inversión eficiente
para el crecimiento regional. Por ello, tomando en cuenta la
necesidad de capital humano y proyeccionesde desarrollo
económico social en cada región, se establecieron indicadores,
áreas a priorizar, para agrupar las carreras sujetas a
financiamiento para que Beca 18 otorgue mayor oportunidad
a aquellos postulantes que elijan carreras adecuadas para
las necesidades de su región de procedencia.

Estrategias

1. Constituir una metodología de evaluación de calidad de las IES que permita

asegurar la inversión social en términos de retorno, en ausencia de un marco
operativo (en las exigencias del subsidio) de evaluación y acreditación que el
país atraviesa actualmente.

2. Considerar la calidad de la institución como una variable principal al decidir

el otorgamiento del subsidio.

3. Propiciar, en el marco intrainstitucional como interinstitucional, contextos

donde se facilite la progresión en los procesos de evaluación y acreditación de
las IES vinculadas con el sistema de subsidios públicos.

42
4. Promover la calidad de los procesos que deben ser validados
mediante acreditaciones de organizaciones internacionales, involucrando a
todos los actores en el sistema de subsidios, garantizando el óptimo
desempeño de los recursos.

• Indicadores

- Porcentaje de carreras elegibles que cuentan con acreditación de calidad.

- Número de certificaciones, acreditacionesy evaluaciones de impacto de los

actores comprometidos.

4.2. Proceso de asignación de las becas

Uno de los principales problemas en la implementación de PB18, ha sido la

identificación de los criterios a ser utilizados en la evaluación y selección de los
postulantes y, en general, en la asignación de las becas. El Perú ha registrado
tasas de deserción de los estudios universitarios relativamente elevadas.59 En
el caso de las universidades privadas una de las principales causas de la
deserción es la falta de recursos económicos, lo cual precisamente ofrece una
base racional para la intervención vía programas como PB18. Sin embargo, dado
que los recursos para financiar dicho programa son limitados, es indispensable
definir con precisión los criterios y procedimientos a ser utilizados, a fin de que
la asignación de dichos recursos efectivamente responda al objetivo del
programa.

PB18 ha tenido hasta la fecha tres convocatorias anuales, para estudiantes que
iniciaron sus estudios los años 2012, 2013 y 2014. Dado que el nuevo gobierno
asumió funciones a fines de Julio del 2011 y que PB18 fue creado en Noviembre
del mismo año, la primera convocatoria del 2012 se llevó a cabo con cierto
apremio, sin contar con criterios explícitos para la selección de universidades.
Tampoco llegó a formularse un documento metodológico de sustento a los
procedimientos de evaluación de los postulantes.

Luego, para el proceso del año 2013 se formuló un expediente técnico con una
metodología de evaluación, la cual comprende criterios explícitos y
procedimientos para determinar las IES participantes y seleccionar a los
estudiantes a ser becados. Los requisitos formales para postular a una beca en

43
el 2013 fueron tener nacionalidad peruana, ser menor de 23 años, haber
estudiado la secundaria en un colegio público y residir en un distrito con
clasificación de pobreza según el SISFOH. Además, los postulantes deben
acreditar un alto rendimiento académico en la escuela secundaria y la admisión
a una de las IES participantes en el programa.

El PRONABEC identificó como una barrera o limitación al acceso, los procesos

de admisión establecidos por las instituciones de educación superior (IES). Al
respecto considera que “postular a una institución educativa superior supone ya
una inversión (en términos de desplazamiento y costeo del mismo examen) que
excluye, sobre todo, a la población en condición de exclusión social. Esto
posiciona al propio proceso de admisión como un proceso de exclusión”. Para
superar esta barrera el Programa ha coordinado con las IES la organización de
“exámenes focalizados” gratuitos en zonas priorizadas, a fin de que no sean los
postulantes quienes deben desplazarse para rendir sus exámenes de admisión,
sino que son las propias IES “las que salen a buscar a los postulantes”

Antes de proceder a la selección de los postulantes se asignaron cuotas de

becas a las distintas regiones o departamentos. Dichas cuotas fueron asignadas
considerando tres criterios: i) la importancia relativa de la población integrante
de las comunidades nativas, ii) los indicadores de pobreza y iii) el tamaño de la
“población en proceso de inclusión a la educación superior”, es decir el número
de postulantes potenciales. Las ponderaciones asignadas a cada uno de ellos
fueron 20%, 30% y 50% respectivamente. Sin embargo, el propio PRONABEC
aclara que las cuotas asignadas a cada región “son solo referenciales y deberán
finalmente ajustarse según las exigencias concretas que se encuentren en el
proceso de implementación de la propuesta” (2012b: 69).

A efectos de seleccionar a los postulantes con mayor rendimiento académico en

cada región, se elaboró una base de datos con el propósito de determinar los
promedios finales de las calificaciones en los 5 años de educación secundaria,
registradas el año 2011 en todos los colegios públicos del Perú. Luego, con esta
información, se dividió a la población estudiantil en deciles según las notas
promedio al final de cada año escolar. Los estudiantes considerados aptos para
postular a las becas PB18 de educación superior universitaria, fueron aquellos
que durante toda la educación secundaria se ubicaron en el primer decil, es decir
44
aquellos “de más alto rendimiento académico”, que obtuvieron en promedio una
nota mínima de 14/20.60

CRITERIO O INDICADOR PONDERACIÓN Índice de pobreza multidimensional,

(definido en función de 9 criterios distintos)

40% Proporción de población indígena

25% Demanda potencial (número de jóvenes menores de 23 años con
educación secundaria completa en colegios públicos que no hayan realizado
estudios superiores)
20% Algún miembro del hogar del becario potencial ha completado la
educación superior
10% Magnitud de la prima salarial entre mano de obra calificada y no calificada
(un indicador del beneficio de estudiar comparado con el costo de oportunidad
al dejar de trabajar)

Los tres primeros criterios responden esencialmente a consideraciones de

equidad. PB18 se propone priorizar las regiones más pobres y con mayor
número de becarios potenciales, en particular aquellas con una mayor
proporción de población indígena, las cuales históricamente han registrado un
acceso muy limitado a la educación superior. También se han incluido, aunque
con ponderaciones menores, otros dos indicadores que parecen responder a
consideraciones de eficiencia. El primero mide la proporción de familiares de los
potenciales becarios con educación superior completa, con el argumento de que
existe una relación positiva entre este indicador y la probabilidad de que los
jóvenes del departamento en cuestión accedan también a educación superior. Y
el segundo de alguna manera mide el efecto de costo-beneficio que se transmite
en los mercados laborales como consecuencia de la asignación de la becas.

El siguiente paso consistió en la identificación de las carreras prioritarias para

cada región. En el documento metodológico usado como sustento para la
convocatoria del año 2014, se afirma que para tal efecto utilizaron las áreas del
conocimiento priorizadas en el Plan Nacional Estratégico de Ciencia, Tecnología
e Innovación para la Competitividad y el Desarrollo Humano 2006-2021, el “Mapa
de Potencialidades” elaborado por el Programa de las Naciones Unidas para el

45
Desarrollo (PNUD) y los Planes de Desarrollo Regional Concertado al 2021.
También se destaca la importancia de promover la diversificación productiva así
como la de invertir en “carreras orientadas a lo ambiental pensando en las
posibilidades de “desarrollo” de las economías en términos de un “decrecimiento”
en el uso de materia y energía para lograr equilibrio físico-energético y evitar el
impacto ambiental en el planeta” (PRONABEC 2013:88).

El resultado de este ejercicio de priorización se presenta en el cuadro 4.2, el cual

comprende los 14 grupos o categorías de carreras y carreras afines que se han
considerado para la convocatoria del año 2014. Teniendo en cuenta el catálogo
de carreras con las variantes y denominaciones que ofrecen las distintas IES en
el país, se identificaron en total 198 carreras universitarias y técnicas,
consistentes con estas prioridades (PRONABEC 2013: 91).

Finalmente, se procedió a la priorización de las carreras a nivel regional,

tomando en cuenta las demandas y potencialidades de cada región. Los
resultados se presentan en una matriz que asigna prioridades – en una escala
de 1 al 5 – a los 14 grupos de carreras incluidas en el cuadro anterior, para cada
una de las regiones de los potenciales becarios.

En resumen, la convocatoria del 2014 consideró tres criterios en la evaluación

de los postulantes a las becas de PB18: aptitud académica, nivel de pobreza y
pertinencia de la carrera en la región de procedencia del postulante. La
ponderación asignada a cada uno de ellos fue de 50%, 25% y 25%
respectivamente (PRONABEC 2013: 143). Puede apreciarse, entonces, un
énfasis menor en aptitud académica en relación a la convocatoria del año
anterior, y la inclusión de la pertinencia regional de la carrera como nuevo criterio
de evaluación.

Para la determinación del umbral correspondiente al criterio de aptitud

académica, la Convocatoria 2014 de PB18 buscó “establecer criterios más
elevados para la determinación de la nota mínima de postulación” (PRONABEC
2013: 129). Así, se estableció que la nota mínima para postular a una beca de
estudios en universidades sería de 15/20 (un punto más que en la convocatoria
anterior) y se mantuvo en 13/20 la nota mínima para becas de estudios en IES
no universitarias. De otro lado, considerando las diferencias observadas en el

46
caso de los egresados de las comunidades nativas amazónicas, las notas
mínimas para los postulantes de estas comunidades se establecieron en 13/20
y 12/20 respectivamente.63

Grupos de carreras y carreras afines en la convocatoria de PB18

1 Salud Pública y Psicología
2 Ingeniería Civil, Arquitectura y Urbanismo
3 Biología, Veterinaria, Zootecnia y Química
4 Ingeniería Pesquera, Naval y Biología Marina
5 Ingeniería Ambiental, Agraria y Forestal
6 Ingeniería Económica, Estadística, Matemática y Finanzas
7 Administración en Turismo y Hotelería
8 Carreras afines a Exportación
9 Ingeniería Alimentaria, Bromatología y Enfermería
10 Ingeniería de Sistemas, Informática, Telecomunicaciones y Sistemas
Eléctricos
11 Ingeniería Textil, Diseño de moda, Confección y Extracción de materias
primas
12 Ingeniería Industrial, Empresarial, Diseño Publicitario y Marketing
13 Ingeniería de Minas, Petrolera y Recursos Extractivos

4.3. Criterios de selección de las IES

El Reglamento de la Ley N° 29837 (Ley que crea el PRONABEC), aprobado en

Septiembre del 2012, establece en su artículo 30 algunos criterios que deberán
utilizarse para determinar las IES elegibles a participar en el PB18. Al respecto
señala que en tanto no se implemente la acreditación de la IES nacionales, “las
Universidades deben encontrarse debidamente reconocidas por la Asamblea
Nacional de Rectores”. En el caso de las IES no universitarias, deben estar
registradas y revalidadas por el Ministerio de Educación. La norma indica que la
relación de las IES participantes será determinada “atendiendo los criterios de
calidad, pertinencia y competencia territorial, que puede incluir a indicadores
como los rankings internacionales y nacionales, y estudios de empleabilidad”.

47
Ellas “serán elegidas por la Dirección Ejecutiva del PRONABEC [y] no podrán
exceder el 25% (veinticinco por ciento) del total de instituciones de educación
superior, reconocidas por el Ministerio de Educación a nivel nacional (institutos)
o por la Asamblea Nacional de Rectores (universidades) a nivel nacional.” La
norma precisa también que el PRONABEC podrá “suspender o retirar el carácter
elegible de las IES, en la medida que su situación o calidad educativa varíe con
el tiempo”.

Puesto en otros términos, en ausencia de un sistema de acreditación y

licenciamiento que establezca estándares de cumplimiento obligatorio para las
IES, el Reglamento en cuestión refiere a criterios generales de “calidad,
pertinencia y competencia territorial”, y otorga poder discrecional a la Dirección
Ejecutiva del PRONABEC para tomar la decisión sobre las IES participantes en
el programa. La única restricción es que el número total de las IES participantes
no puede exceder al 25% de las IES reconocidas por la autoridad competente.

Como se indicó, la primera convocatoria a las becas para iniciar estudios el año
2012 se llevó a cabo con cierta premura a fines del 2011, antes de la aprobación
del Reglamento mencionado. En dicha oportunidad el PRONABEC seleccionó a
78 instituciones (44 institutos y 34 universidades). Para la segunda convocatoria
expresaron su interés en participar 42 instituciones más (18 universidades y 24
institutos). Dada la restricción del 25% el PRONABEC reconoció, en el
documento metodológico para la convocatoria 2013, “la necesidad de una
correcta y eficaz metodología de selección” (2013b: 62).

Además de los criterios de elección de las IES mencionados en el Reglamento,

el documento en cuestión se refiere a aspectos relacionados con infraestructura
(biblioteca, recursos informáticos, audiovisuales, laboratorios, talleres, etc.)
currícula académica; convenios para la realización de prácticas profesionales,
índice de titulados en relación de egresados; tasa de graduados por carrera,
docentes certificados y con experiencia en las especialidades a dictar, entre
otros. También señala que las carreras ofrecidas por las IES deben responder
a las prioridades establecidas en el Plan Nacional de Ciencia, Tecnología e
Innovación, y que “para determinar la elegibilidad o no de cada institución se
resaltarán los criterios de pertinencia, oferta formativa y garantías mínimas
institucionales” (2013b: 63).
48
El documento refiere que en aplicación de estos criterios se seleccionaron 33
Universidades y 23 Institutos. Luego, se establecieron cuotas de becas para
cada IES (con un margen de más o menos 20%), “tomando en consideración su
capacidad de captación de demanda educativa” (2013b: 70). Los resultados de
esta asignación de cuotas se presentan a nivel agregado en el cuadro 4.3. Por
simplicidad, y para concentrar nuestra atención en las universidades, se omiten
las cuotas asignadas a institutos. En el propio documento se indica que las
cuotas son sólo referenciales y podrán ser reajustadas durante el proceso de
implementación. Sin embargo, como se explica más adelante, la distribución de
las becas efectivamente asignadas coincide en lo esencial con estas cuotas.

En el documento que sustenta la convocatoria 2014 se presenta una nueva

metodología de evaluación de las instituciones elegibles para participar en PB18.
Al respecto se establece una distinción entre “las IES continuadoras”, es decir,
aquellas que ya habían participado en las convocatorias anteriores y con las
cuales ya existe un convenio firmado, y de otro lado las IES nuevas, que carecen
de un vínculo de trabajo previo con PB18.

Cuota de becas PB18 para estudios de pre grado, por tipo de IES, 2013
Institución Cuota (número de becas) %

Universidades Privadas 1,908 83% Sin fines de lucro 1,098 48% Con fines de
lucro 810 35%
Universidades Públicas 397 17% Total 2,305 100%
Fuente: elaboración propia a partir de cifras de PRONABEC

En dicho documento se afirma que para ambos tipos de IES, se consideraron

como criterios de elección la ubicación en el ranking de Universidades elaborado
por América Economía 2013, y los resultados de “reportes de instituciones
acreditadas según instituciones evaluadoras de calidad: AACSB International,
ABET, Asiin, Lcacit, CONEACES y CONEAU”. También refiere haber utilizado
como criterios la “pertinencia según relación demanda/oferta laboral regional”,
la proporción de docentes con grado de master y doctor, y la existencia de
incentivos para promover la investigación, entre otros.

En el caso de las “IES continuadoras” se consideran además los resultados de

las encuestas aplicadas a los becarios, las cuales evalúan su nivel de
49
satisfacción por el nivel de los servicios recibidos (administración, infraestructura,
etc.) , su percepción sobre cuán saludable es el entorno universitario y si
posibilita su desarrollo académico, social y emocional, sobre la calidad de los
servicios de tutoría brindados por la institución, y sobre la calidad y pertinencia
de la formación recibida. También se toman en cuenta las encuestas aplicadas
a los gestores del programa en las unidades de enlace regionales (UER),
quienes expresan su percepción sobre los servicios de tutoría, la facilidad y
garantías brindadas por la IES, y su compromiso con la misión y visión del
Programa Beca 18, entre otros criterios.

4.4. Universidades elegidas y resultados de la asignación por tipo de IES

En esta sección examinamos los resultados de la asignación de las becas

otorgadas en el marco de PB18, atendiendo al tipo de IES. Para simplificar el
análisis, seguimos omitiendo toda la información referida a becas otorgadas para
estudios superiores no universitarios. En el cuadro 4.4 se presenta el número de
universidades elegidas por la Dirección Ejecutiva para participar en el programa
y el número de estudiantes becados en cada tipo de universidad, durante sus
primeros 3 años de funcionamiento (2012-2014).

Número de universidades elegidas para participar en PB18 y número de

estudiantes de pregrado becados por tipo de Universidad 2012 2013 2014
Número % Número % Número %

Universidades Privadas 5 15% 15 45% 19 66% Sin fin de lucro 4 12% 9 27%
11 38% Con fin de lucro 1 3% 6 18% 8 28%

Estudiantes becados Privadas 75 4% 2,018 90% 2,705 97% Sin fin de lucro 35
2% 1,126 50% 1,186 42% Con fin de lucro 40 2% 892 40% 1,519 54% Públicas
2,067 96% 225 10% 86 3% Número total 2,142 100% 2,243 100% 2,791 100%
Públicas 29 85% 18 55% 10 34% Número total 34 100% 33 100% 29 100%

Si bien el número total de universidades elegidas no ha variado

significativamente, puede apreciarse que en la convocatoria del 2012 casi todas
las IES elegidas fueron universidades públicas (85%). En contraste, las dos
terceras partes de las IES elegidas en la convocatoria 2014 fueron universidades
50
privadas. El cuadro revela, al mismo tiempo, un notable debilitamiento en la
participación de las universidades públicas durante los dos últimos años, de
manera que en términos del número de estudiantes becados dicha participación
llegó a un insignificante 3% en el 2014.

4.5. Participación de la universidad pública

En realidad la elevada participación de la universidad pública el año 2012

constituyó una excepción. Por tratarse de una primera convocatoria – realizada
además con cierta premura —sólo fue posible comprometer la participación de
las universidades públicas, que respondieron con celeridad a la decisión política
y al requerimiento del gobierno central. Como se indicó, aún no se habían
establecido criterios precisos ni metodologías, indicadores y procedimientos para
la selección de los becarios como, por ejemplo, en materia de focalización en
zonas de pobreza. Por ello, muchos estudiantes que lograron ingresar a las
universidades públicas elegibles, fueron luego considerados aptos para recibir
una beca de PB18.64

En general y salvo excepciones, las universidades privadas optaron por no

participar este primer año, a pesar de que fueron convocadas, debido a la
incertidumbre sobre el apoyo político otorgado al programa y su sostenibilidad
en el tiempo. Puesto en otros términos, tenían una percepción de riesgo sobre
la continuidad del financiamiento a PB18 durante todo el período de estudios de
los becarios.

Lo sorprendente es que sólo un año después (2013) la participación de las

universidades públicas en el número de estudiantes becados se redujo a sólo el
10%, una cifra incluso inferior al 17% correspondiente a las cuotas asignadas a
este tipo de IES en la convocatoria 2013 (cuadro 4.3).

Al respecto es oportuno destacar que en las universidades públicas la formación

es gratuita, debido a lo cual su participación como receptoras de estudiantes
becados no involucra una transferencia significativa de recursos por parte del
Estado. En efecto, dichas transferencias se limitan al componente de tutoría y a
la emisión del carné universitario, es decir montos menores. En contraste, las
universidades privadas sí reciben transferencias por una magnitud que, en
principio, debe cubrir los aranceles de matrícula y otros costos de la formación

51
impartida a los becados. En este orden de ideas, la débil participación de las
universidades públicas en PB18, cuyo correlato es una participación mayoritaria
de las universidades privadas, puede atribuirse en parte a la estructura de
incentivos generada por el programa.

Así, cuando el objetivo de la excelencia académica ocupa un lugar privilegiado

en el gobierno de las universidades públicas, la atracción y el reclutamiento de
estudiantes con rendimiento destacado -- como aquellos becados por programas
como PB18 -- puede dar lugar a incentivos consistentes con dicho objetivo. Sin
embargo, como se indicó, algunas de las universidades públicas que cuentan
con prestigio y reconocimiento ofrecen un número relativamente reducido de
vacantes en procesos de admisión, en relación al elevado número de
postulantes. Puesto en otros términos, ya operan con un ratio muy alto
postulante/ingresante, de manera que el ingreso de postulantes becados vía
programas como PB18, no ofrece un incentivo académico adicional, menos aun
cuando para ello es necesario realizar un esfuerzo adicional en la organización
de exámenes de admisión descentralizados. El incentivo parece ser mayor en
algunas universidades públicas de menor prestigio, que enfrentan dificultades
para atraer a postulantes destacados.

4.6. Participación creciente de la universidad privada

De otro lado, gracias a los avances logrados en la fundamentación y sustento

metodológico de PB18, a las campañas masivas de difusión y, sobre todo, a las
evidencias cada vez más claras de apoyo político por parte de las más altas
autoridades del gobierno, las universidades privadas recibieron señales efectivas
de que el programa PB18 tenía carácter prioritario y de que su financiamiento a
mediano plazo estaba asegurado. Así, la percepción de riesgo se diluyó y
muchas de ellas decidieron participar en las nuevas convocatorias.
Naturalmente, y en contraste con las universidades públicas, las privadas sí
reciben transferencias de recursos para cubrir todo el costo de la formación
impartida a los becarios.

El resultado puede apreciarse en el cuadro 4.4, con un número creciente de

universidades privadas en el 2013 y el 2014. Además, como se muestra en el
panel inferior del mismo cuadro, el número de estudiantes becados en este tipo

52
de universidades se elevó al 90% el 2013 y al 97% el 2014. Más significativa
aún es la creciente participación de universidades con fin de lucro en el número
de estudiantes becados. El porcentaje de becarios de PB18 en este tipo de
universidades el año 2014 (54%) superó incluso la cuota agregada que se había
previsto, del orden del 35% (cuadro 4.3).

4.7. El problema de la calidad

En este orden de ideas es pertinente analizar si la distribución descrita es

consistente con el objetivo de PB18, el cual ha sido definido como brindar una
“educación superior de calidad a jóvenes talento que se encuentran en situación
de pobreza, y con alto rendimiento académico” (subrayado añadido).
Lamentablemente, debido en parte a que el Perú aún no cuenta con un sistema
de acreditación y aseguramiento de la calidad, existe muy poca información que
pueda ser utilizada en dicho análisis. Pero sí se dispone de la ubicación de las
universidades en los rankings internacionales y nacionales. El cuadro 4.5
presenta la relación de las universidades y el número de estudiantes con beca
otorgada por PB18 el año 2014, así como su ubicación en el ranking nacional
2013 elaborado por la revista América Economía (AE).

Cuadro 4.5 Número de estudiantes de pregrado becados por tipo de Universidad

y ubicación en el Ranking de América Economía, 2014 Ranking AE 2013
Universidad Becarios 2014

Universidades con fin de lucro 1519 54.4% 18

Universidades privadas 2705 96.9%
SAN IGNACIO DE LOYOLA 414 14.8% - PRIVADA DEL NORTE 212 7.6% -
UNIV. CONTINENTAL 210 7.5% 9 PERUANA DE CIENCIAS APLICADAS 168
6.0% - CIENTIFICA DEL PERU 157 5.6% - DE EMPRENDEDORES – LIMA
150 5.4% 48 CIENTIFICA DEL SUR 106 3.8% - DE LA AMAZONIA MARIO
PELAEZ BAZAN 102 3.7% Universidades sin fin de lucro 1186 42.5% 51
CATOLICA SEDES SAPIENTIAE 315 11.3% 2 PERUANA CAYETANO
HEREDIA 311 11.1% - ANDINA NESTOR CACERES VELASQUEZ 140 5.0%
10 DE PIURA 96 3.4% - CATOLICA SANTO TORIBIO DE MOGROVEJO 83
3.0% 55 ANTONIO RUIZ DE MONTOYA 75 2.7% 21 CATOLICA SAN PABLO

53
 47 1.7% 1 PONTIFICIA UNIVERSIDAD CATOLICA DEL PERU 44 1.6% 47
PRIVADA DE TACNA 44 1.6% 16 ESAN 26 0.9% 5 DEL PACIFICO 5 0.2%

Universidades Públicas 86 3.1% 13

NACIONAL DE TRUJILLO 28 1.0% 3 NACIONAL MAYOR DE SAN MARCOS
14 0.5% 11 NACIONAL DE SAN AGUSTIN 11 0.4% 45 NACIONAL
AMAZONICA DE MADRE DE DIOS 11 0.4% 27 NACIONAL AGRARIA DE LA
SELVA 11 0.4% 6 NACIONAL AGRARIA LA MOLINA 3 0.1% 19 NACIONAL
DE LA AMAZONIA PERUANA 3 0.1% 7 NACIONAL DE INGENIERIA 2 0.1%
33 NACIONAL DEL CALLAO 2 0.1% 14 FEDERICO VILLARREAL 1 0.0%
TOTAL 2791 100%

En la medida en que la ubicación en los rankings pueda ser considerada como

un indicador de diferencias en calidad, este resultado implica que PB18 no está
logrando que los estudiantes becados se orienten en mayor número hacia las
universidades que precisamente ofrecen mayor calidad. De estudiantes que
recibieron la beca en el 2014. La magnitud del coeficiente de correlación confirma
que dicha asociación es fuerte y estadísticamente significativa.

Para que esta interpretación sea consistente debe previamente verificarse que
la calidad y el costo de la formación impartida estén positivamente
correlacionados, lo cual constituye un supuesto estándar en la literatura sobre
selección de productos con calidad diferencial en entornos de información
asimétrica (Tirole 1994: 100). Efectivamente, el gráfico 4 ilustra la existencia de
una correlación estadísticamente significativa que indica que aquellas
universidades que se encuentran más alejadas de las primeras ubicaciones del
ranking (indicador aproximado de menor calidad) son las que tienen costos
unitarios más bajos.

Desde la perspectiva del análisis normativo, la disyuntiva entre maximizar la

calidad de la formación impartida o maximizar el número de becas, evoca la
clásica disyuntiva entre promover la equidad o priorizar la eficiencia. Asumiendo
que los beneficios netos totales generados por las becas – es decir los retornos
privados que reciben los estudiantes al egresar más los retornos sociales – son

54
positivos tanto en las universidades de alta calidad como en aquellas de calidad
inferior, entonces tendría sentido promover la equidad otorgando un mayor
número de becas, aun cuando ello suponga renunciar a ganancias de eficiencia.
En el límite, desde una comprensión estrecha y limitada del concepto de
eficiencia, podría proponerse que los programas se orienten a los estudiantes
con mejor desempeño académico independientemente de su situación socio-
económica.

Los resultados de las pruebas de admisión aplicadas por la PUCP a los

estudiantes que postulan a PB18, es consistente en parte con esta
interpretación. En efecto, la nota mínima requerida para ingresar a la PUCP por
el “canal PB18” es de 500 puntos, mientras que la nota mínima en exámenes
similares aplicados a los estudiantes que postulan por el canal regular –
denominado “evaluación del talento” -- es de 550. Puesto en otros términos, la
“altura de la varilla” para quienes postulan a PB18 es menor.

Cabe precisar, sin embargo, que se trata de dos grupos sociales muy distintos,
debido a lo cual la comparación de los puntajes en estas pruebas es cuestionable
y debe tomarse con cautela. En efecto, es muy probable que el contenido
temático y la formulación de las preguntas de los exámenes de admisión,
presente sesgos que favorecen a estudiantes urbanos, y especialmente a
aquellos que no enfrentan condiciones de pobreza o pobreza extrema. Más
importante aún es destacar el buen rendimiento académico registrado por los
estudiantes de PB18 en la propia PUCP. 67

De otro lado, la mayoría de universidades privadas – incluyendo especialmente

a aquellas que ocupan los primeros lugares en el ranking -- opera con tarifas o
precios diferenciados según las condiciones socioeconómicas de los
estudiantes, de manera que los estudiantes de menores ingresos pagan
solamente una fracción de las tarifas o aranceles más altos, y reciben por ello
una subvención. En general, cuanto menores son los ingresos y el patrimonio de
sus familias, menor es el arancel que deben pagar por sus estudios y mayor el
monto de la subvención implícita que reciben.

En este contexto, asumiendo que PB18 cubre efectivamente todos los costos de
la formación de los becarios, a las universidades privadas – con y sin fin de lucro

55
– puede resultarles atractivo participar en el programa, toda vez que así pueden
incorporar estudiantes con alto rendimiento académico que son financiados
íntegramente por el Estado. En este orden de ideas las universidades privadas
podrían incluso reaccionar ante una expansión significativa en el número de
becas ofrecidas por PB18, reduciendo la magnitud de sus propias subvenciones,
que actualmente benefician a sus estudiantes de bajos ingresos, en la medida
en que este tipo estudiantes puede ser íntegramente subvencionado por los
fondos públicos transferidos vía PB18.

Finalmente, ante la evidencia de que las universidades con mayor número de

becarios no son aquellas mejor ubicadas en el ranking, sino más bien aquellas
que ofrecen menores costos por la formación impartida, cabe preguntarse si los
funcionarios que dirigen PB18 han optado por maximizar deliberadamente el
número de becas otorgadas, colocando en segundo plano la calidad de la
formación impartida. Al menos en el caso específico de la PUCP, que ocupa el
primer lugar en el ranking utilizado para las universidades peruanas, el reducido
número de estudiantes de PB18 se explica, en buena medida, por restricciones
derivadas de su propio proceso de admisión, y no por restricciones que puedan
atribuirse a PB18.68

Al respecto es oportuno destacar que en la formulación del “marco lógico” de

PB18, el objetivo incluye una referencia expresa a la calidad. La propia
denominación utilizada para “el producto” de PB18 es “beca integral para el
acceso, permanencia y culminación oportuna en educación superior tecnológica
y universitaria de calidad.”

Sin embargo, la calidad de la formación constituye solamente un “supuesto

importante” en el marco lógico de PB18. En efecto, el supuesto es que las IES
participantes “cumplen los ciclos académicos en los plazos establecidos y con
altos niveles de calidad” (PRONABEC 2013b: 46). Si bien los mecanismos de
elección de las IES -- y las propias evaluaciones que llevan a cabo los
funcionarios de PB18 para confirmar a las IES elegibles -- pueden generar
algunos incentivos a mejorar la infraestructura y los servicios ofrecidos, no es un
objetivo de PB18 mejorar la calidad de la formación impartida por el sistema
universitario peruano.

56
Al parecer el actual Ministro de Educación estima que la intensidad de estos
incentivos es proporcional a la magnitud de los recursos públicos invertidos en
programas como PB18.69 En realidad, sin embargo, considerando la dimensión
actual del programa e incluso con las proyecciones más optimistas de
crecimiento en los recursos asignados, el número de estudiantes becados por
PB18 representa una fracción muy reducida del número total de estudiantes, de
manera que los incentivos mencionados tienen, y probablemente seguirán
teniendo en el futuro, una intensidad limitada. Puede afirmarse entonces que la
adopción de un sistema de acreditación de la calidad y licenciamiento para todas
las instituciones de educación superior, constituye un imperativo que no puede
ni debe postergarse.

5. CONCLUSIONES Y REFLEXIONES FINALES

Al igual que en muchos otros países, la expansión del sistema de educación

superior en el Perú ha hecho posible que miles de jóvenes que egresan de la
secundaria cuenten con nuevos espacios y oportunidades de formación, que en
principio los prepara como ciudadanos y profesionales valiosos al servicio de la
sociedad. Este proceso de expansión tuvo lugar en un contexto marcado por el
debilitamiento y abandono de la universidad pública, y por la aparición de
empresas educativas orientada principal o exclusivamente al lucro, que han
estado dispuestas a reducir al mínimo los estándares de calidad a fin de elevar
al máximo sus ganancias.

Es probable que el crecimiento de la educación superior en el Perú continúe a

un ritmo elevado durante los próximos años. Como se indicó, el tamaño relativo
del sistema es aun comparativamente reducido en relación a otros países de la
región, y las tasas brutas de escolarización todavía son inferiores a las
observadas en el ámbito regional. Por ello, resulta impostergable dar continuidad
a las reformas que se han puesto en marcha, en la perspectiva de elevar los
estándares de calidad en la formación integral de los estudiantes, como
profesionales y ciudadanos, independientemente de su origen y posibilidades
económicas.

57
Las reformas deben avanzar en varios frentes de manera simultánea, incluyendo
el fortalecimiento de los sistemas de gobernanza de las universidades a efectos
de facilitar una toma de decisiones ágil y consistente con su identidad y sus fines.
Una opción a explorar es la adopción de estructuras de gobierno más abiertas y
menos endogámicas, incorporando en sus órganos de dirección a
personalidades destacadas del mundo cultural y empresarial. Esto podría
contribuir a que se superen, progresivamente los desencuentros entre la
universidad, la empresa y la sociedad.

Las universidades públicas merecen una atención especial, que rompa con la
inercia, el debilitamiento y el abandono en el que se encuentran, salvo conocidas
excepciones. Si bien varias universidades públicas tienen una tradición de
compromiso con la investigación, especialmente sobre problemas vinculados al
desarrollo de su entorno, y cuentan con algunos programas y especialidades de
buen nivel, aún no han logrado la estabilidad y los recursos que necesitan para
desarrollarse. Con frecuencia se afirma que la universidad pública tiene baja
calidad porque no recibe suficientes aportes fiscales del Estado, pero al mismo
tiempo se destaca la ausencia de voluntad política para elevar sus presupuestos,
precisamente por su baja calidad.

Por ello, es necesario romper con este círculo vicioso, en el marco de “un nuevo
contrato social” con la universidad pública. Existen diversas herramientas para
lograrlo, incluyendo la adopción de esquemas de incentivos y modelos de gestión
en base a resultados, que orienten las decisiones de asignación presupuestal en
función del logro de metas establecidas en planes de desarrollo concertado.
También pueden promoverse redes de investigación y proyectos de cooperación
entre universidades, asociaciones empresariales y gobiernos regionales,
utilizando el mecanismo de los fondos concursables.

En el caso específico del Programa Beca 18, no tiene sentido excluir a las
universidades públicas de las transferencias correspondientes a los costos de
formación de los estudiantes becados. En contraste con las universidades
privadas, su participación como receptoras de estos estudiantes no trae consigo
transferencias que cubran estos costos, lo cual debilita sus incentivos a participar
más activamente en el Programa. De hecho, solo el 3% del número total de

58
estudiantes becados en la última convocatoria ha iniciado sus estudios en una
universidad pública

De otro lado, es necesario recuperar la primacía de los principios de

transparencia y rendimiento de cuentas, sobre todo cuando las universidades
reciben financiamiento público, directa o indirectamente. Por cierto, estos
principios son plenamente consistentes con el principio de la autonomía
universitaria, el cual no debe ser vulnerado. Al respecto cabe destacar que la
nueva Ley Universitaria, aprobada en Julio del 2014, establece que todas las
universidades, públicas y privadas, podrán acceder a crédito tributario por
reinversión y otros beneficios e incentivos que se aprueben, los cuales serán
otorgados “en mérito al cumplimiento del proceso de acreditación”. Si bien este
proceso de acreditación es voluntario, resulta al mismo tiempo una condición
para recibir los beneficios señalados. Puede inferirse entonces que, en el futuro,
las universidades no acreditadas estarán sujetas al régimen tributario general,
sin recibir beneficio alguno. En este orden de ideas resulta indispensable revisar
los criterios de evaluación y los requisitos mínimos exigidos a las universidades
para participar en programas de becas financiados por el Estado, como es el
caso de beca 18. Las universidades que no cumplan con estos requisitos y
exigencias mínimas de calidad, deberían ser excluidas. Estos requisitos resultan
igualmente aplicables para el régimen de incentivos tributarios a las donaciones
y becas con fines educativos a cargo de la empresa privada, establecido por la
nueva Ley. Por cierto, el poder que actualmente tiene la Dirección Ejecutiva del
PRONABEC para determinar la relación de instituciones educativas que
participan en Beca 18, deberá ejercitarse en armonía con el nuevo marco
normativo.

En términos generales es indispensable contar con un sistema de indicadores

que faciliten la evaluación de los niveles de eficacia y eficiencia con el que operan
las distintas instituciones de educación superior, y que permitan la verificación
del cumplimiento de estándares mínimos de calidad en los diferentes programas
y servicios que ofrecen. Estos indicadores son fundamentales para el desarrollo
de sistemas internos de garantía de la calidad en las propias las instituciones
educativas, y también para los procesos de evaluación externa a cargo de
expertos.

59
REFERENCIAS BIBLIOGRÁFICAS

BELTRAN A Y SEINFIELD “La trampa educativa en el Perú: cuando la educación

llega a muchos pero sirve a pocos”. Lima: Universidad del Pacífico.

BRUNNER J (2009) “Educación Superior en América Latina, reforma y crédito

educativo” en UNIVERSIA (Ed). Crédito Educativo: Experiencias Internacionales
y Desafíos Futuros en América Latina (pp. 27-34). Lima: UNIVERSIA Perú

CIDE (2012) “Tercer Informe: Documento descriptivo del módulo laboral y

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