LOS GASTOS PUBLICOS

CONCEPTO E IMPORTANCIA,
__ Son gastos públicos las erogaciones dinerarias que realiza es estado en virtud de ley
para cumplir sus funciones consistentes en la satisfacción de necesidades públicas.
Mediante el gasto público el Estado se moviliza para atender las necesidades de la
población por medio de los servicios públicos, cuyo destino es la cobertura de las
necesidades públicas. Pero también el Estado puede satisfacer dichas necesidades con
prescindencia de los servicios públicos y utilizando los efectos que “en sí mismos” los
gastos públicos provocan en la economía nacional, atento a su importancia cuantitativa y
cualitativa (por ejemplo: Un incremento considerable en la cuantía del gasto público puede
obrar como reactivador de un economía en recesión con prescindencia del destino del
gasto).
Sin embargo, y cualquiera que sea la forma de satisfacción utilizada, el concepto está
siempre ligado al de necesidad pública. Ésta, en efecto, juega el papel de prepuesto de
legitimidad del gasto público, puesto que es indispensable su preexistencia para que el
gasto se materialice justificadamente. Ello es así porque los recursos deben obtenerse
proporcionalmente a lo que se debe gastar, y los gastos solos se entenderán
razonablemente calculados si se tienen en cuenta los recursos posibles.

EVOLUCIÓN DEL CONCEPTO.

El gasto público no sólo debe ser estudiado como causa de los ingresos requeridos para
poner en funcionamiento las actividades mediante las cuales se satisfacen necesidades
públicas. La evolución del concepto demuestra que el gasto público, por sí solo y con
prescindencia de la financiación de servicios públicos, significa un importante factor de
redistribución del ingreso y del patrimonio nacional, de estabilización económica, de
incremento de la renta nacional y que su influencia es decisiva sobre aspectos tan
esenciales como la plena ocupación, el consumo, el ahorro y la inversión.
Esta evolución del concepto está íntimamente ligada a la nueva concepción sobre la
misión del Estado.

A) Para los hacendistas clásicos, el Estado es un mero consumidor de bienes: los

gastos públicos constituyen una absorción de una parte de esos bienes que están a
disposición del país. Es cierto que ello es indispensable porque el Estado tiene importantes
cometidos a cumplir (ejército, policía, justicia), pero eso no quita que económicamente sea
un factor de empobrecimiento de la comunidad, la cual se ve privada de parte de su
riquezas. Éstas caen a un “abismo sin fondo” del cual no retornan. De ahí, la expresión
vulgarizada del “estado pozo”.

B) Para las concepciones modernas, el Estado no es un consumidor sino un

redistribuidor de riquezas. Ellas no desparecen en un abismo sin fondo, sino que son
devueltas íntegramente al circuito económico. Es decir, el conjunto de sumas repartidas a
los particulares mediante el gasto público es equivalente al conjunto que le fue recabado
mediante el recurso público. El Estado actúa, de esta manera, como un “filtro” o como una
“bomba aspirante e impelente”: procede a modo de bomba aspirante de las rentas de la
comunidad y como impelente de la riqueza obtenida, mediante los gastos públicos,
expandiéndola sobre toda la economía.
Características esenciales: Para ello partimos de la definición dada al comienzo del bloque
a.- Erogaciones dineraria: el gasto público siempre consiste en el empleo de bienes
evaluables pecuniariamente.
b.- Efectuadas por el estado: se incluyen todas las sumas que por cualquier concepto salen
del tesoro público (gastos de la Administración pública, de entidades descentralizadas, de
empresas estatales, etc)

c.-En virtud de ley. __ En los estados de derecho rige el principio de legalidad en

cuanto al gasto, es decir, no hay gasto público legítimo sin ley que lo autorice. En el
derecho argentino (y en el orden nacional), la base legal se manifiesta de una triple
manera:
1.-) En primer lugar, el régimen del gasto público está regulado por la Ley de Contabilidad
Pública que establece pautas jurídicas comprensivas de todas las erogaciones que se
presuma deben hacerse en el ejercicio. Esta ley reglamenta el gasto en sus diversos
aspectos y especialmente en su ejecución
2.-) También surge la juricidad del gasto de la estimación y autorización de erogaciones
que debe realizarse mediante la ley anual del Presupuesto General de la Nación, que
estudiamos más adelante (tomo II de este Curso).
3.-) Por ultimo, la tercera manifestación de la legalidad del gasto público est5á referida a
un momento posterior al de su ejecución y se identifica con el control del adecuado
empleo de los dineros públicos.
d) Para cumplir sus fines consistentes en la satisfacción de las necesidades públicas. __
Idealmente, la erogación estatal debe ser congruente con los fines de interés público
asignados al Estado (la satisfacción de necesidades públicas), pero cabe preguntar que
sucede con los fondos salidos de la tesorería estatal que no atienden estos fines.
Aquellos gastos que ocurren en la realidad y que no responden a la satisfacción de las
necesidades públicas no dejan de ser gastos públicos si son realizados por el estado con los
caudales públicos, pero no cabe dudas de que se tratará de gastos públicos ilegítimos. Por
eso la necesidad pública es el presupuesto de legitimidad del gasto público, pero no su
presupuesto existencial.
2. REPARTO. __ Consideramos el reparto del gasto en relación al lugar y en relación al
tiempo, prescindiendo de otras formas de repartos mencionada por la doctrina (reparto
entre las diversas clases sociales y reparto del gasto entre los diversos poderes públicos).

A) En relación al lugar. __ Este tema ha sido motivo de discusiones doctrinales. Por un

lado se sostiene que el reparto debe efectuarse proporcionalmente al importe
comparativo de los ingresos que el Estado obtiene en cada región o provincia en
particular- se dice que es totalmente injusto que el Estado obtenga los ingresos de un lugar
y que luego los gaste en otro lugar diferente.
Las teorías adversas sostienen, por el contrario, que el gasto debe efectuarse en aquellas
regiones donde su utilidad sea máxima, sin considerar el origen de los recursos. Se
argumenta que la reunión de varias regiones territoriales en un solo Estado implica una
renuncia a la consecución del máximo bienestar regional, en cuanto éste no sea
compatible con la exigencia del fin más elevado que trata de lograr el máximo bienestar
general. Es decir, refiriéndolo al Estado como un todo sin consideraciones de regiones.
Parece imposible lograr un reparto de los gastos públicos de tal forma que cada región o
provincia obtenga un servicio estatal exactamente equivalente, en cuanto a su gasto, a los
ingresos obtenidos en esa región o provincia. Se producirían consecuencias absurdas,
aparte de la dudosa experiencia que ello reportaría. Pero, por otro lado, es necesario
reconocer que un Estado que piense en obtener con el gasto el máximo de utilidad para la
comunidad, debe practicar un adecuado sistema de compensaciones para evitar _ en lo
posible _ perjudicar a determinadas regiones en beneficios de otras. Debe,
indudablemente, tenderse a un desarrollo equilibrado de todas las regiones que integran
el país. Conseguir ese objetivo será el reparto ideal que podrá efectuarse en relación al
lugar.
B) En relación al tiempo. __ Cuando se trata de gastos públicos muy cuantiosos, por
ejemplo, aquellos destinados a obras públicas de gran entidad, es justificativo distribuir el
gasto en diversos ejercicios financieros, ya que ese costo no podría ser afrontado en un
solo ejercicio, y tanto más si se tiene en cuenta que las obras mismas no podrían ser
finalizadas en el breve espacio de tiempo que el ejercicio presupuestario supone. Se
recurre entonces al empréstito para financiar las obras.
El hecho de diferir el gasto en el tiempo presenta ventajas indudables, entre las cuales se
indica la de permitir la ejecución de grandes trabajos públicos con la reducción del empleo
del ahorro nacional. Por eso, se piensa que el reparto del gasto en determinado período de
tiempo más o menos largo, puede reducir los perjuicios a los ciudadanos y asegurar la
mayor satisfacción para el mayor número de ello. Tampoco debe olvidarse que si los
beneficios del gasto son a largo plazo, será justificado su financiamiento con empréstitos,
en forma tal que las generaciones futuras beneficiarias resulten en alguna medida
incididas por ese gasto. Claro está que ello no debe llevar a la exageración de incrementar
la deuda pública en una forma tan desmesurada que su pago se haga imposible tanto para
las generaciones presentes como para las venideras (ej.: la deuda pública externa de
nuestro país).
LÍMITES DEL GASTO PÚBLICO.
El problema de establecer límites al gasto público es más político que económico. No se
puede dar fórmulas rígidas de limitación estableciendo, por ejemplo, determinada
proporción de gasto en relación a la renta nacional (un 20, 30 o 40%). Tanto es así que
puede darse el caso de que los gastos públicos signifiquen el 100% de la renta, lo cual
quiere decir que se trata de un estado socialista que dirige la actividad económica.
Los autores modernos sostienen que los gastos públicos pueden llegar hasta aquel límite
en que la ventaja social de ello se compensa con los inconvenientes de las amputaciones
hechas al ingreso de los particulares. Se ha elaborado un concepto que se llama el de la
“utilidad social máxima”, y que puede enunciarse aproximadamente así: el Estado deberá
ampliar su gasto hasta el nivel que la ventaja social de un aumento de los gastos o
erogaciones se vea compensada por el inconveniente social de un aumento
correspondiente de las exacciones públicas.
También, en este caso el enunciado es fácil y de cumplimiento dificultoso. El gobierno
debe decidir si hace más falta un nuevo palacio gubernamental o un aumento de sueldo a
las maestras de escuela, o si por el contrario, es preferible dejar más dinero a los
contribuyentes para que estos disfruten de más alimentos o más automóviles. Por
supuesto, formular y aprobar PRESUPUESTOS razonables es una buena ayuda en este
proceso de equilibrio.
El hecho de proporcionar lujos públicos a los gobernantes a expensas de necesidades
privadas constituye una violación al principio enunciado, no obstante lo cual es frecuente
en la práctica. Por eso y aun cuando este principio sea elemental y este de acuerdo con los
claros dictados del sentido común, su inteligente aplicación no resulta sencilla.
Otros autores, como Gangemi (tratado…, t. I, p. 355), piensan que, de ordinario, los entes
públicos no pueden superar un cierto límite en la expansión del gasto, límite que se
impone ante la posibilidad de agravar la presión tributaria y por la necesidad de no crear
una presión inflacionista. Es necesario _ se dice _ tener presente el equilibrio entre
actividad económica y actividad financiera.
El auto francés Duvarger sostiene, con acierto, de que ciertos gastos deben limitarse, ellos
son los gastos de mera administración, los gastos improductivos de transferencia, y las
sustituciones onerosas del Estado con respecto a aquellas actividades que resultan menos
gravosas en manos de particulares. EFECTOS ECONÓMICOS. __ Para darse cuenta de los
efectos que produce el gasto público, debe partirse de la base de lo importante que resulta
el volumen de los gastos en relación a la renta nacional.
En Estados modernos, el gasto público excede largamente el 30 % del PBI. La sola
existencia de un gasto de semejante magnitud tiene considerable influencia sobre la
economía. Cualquier modificación en su cuantía __ tanto si se trata de un aumento como
de una disminución __ tiene un inevitable efecto económico. También la tiene cualquier
modificación de los diversos elementos que integran el gasto.
Así, los gastos públicos producen efectos en el volumen de las rentas individuales y en su
nivel relativo. El incremento de los gastos influye rápidamente en el ingreso nacional, el
producto nacional bruto, el ahorro y la inversión.
 Los efectos de los gastos públicos no se limitan al impulso momentáneo que presenta
inmediatamente a la economía en forma de una disminución de la desocupación o de un
aumento de la actividad industrial. Tienen efectos secundarios que multiplican su acción
económica creando en la misma medida gastos y producciones, y los ingresos que originan
son objetos de ulteriores acciones de intercambios. En vista de que el aumento de los
ingresos acarrea una expansión proporcional de las actividades de cambios y producción, y
esta expansión, por su parte, origina la formación de nuevos ingresos, se produce, por
efecto propulsor de los gastos públicos, un nuevo ciclo económico que puede ser
suficiente para poner en movimiento una recuperación económica o __ al menos __ para
detener o retardar el proceso de contracción.
Sin embargo, y como bien hace notar Duveger, estas consecuencias dependerán en gran
medida de la naturaleza de los gastos que se aumentan: realizar inversiones productivas es
más eficaz que desarrollar los armamentos; acrecentar el poder de compra de las clases
pobres es más eficaz que aumentar aún más el de las clases ricas.
No obstante todas estas consideraciones, de las investigaciones modernas se desprende
que para poder efectuar una correcta y adecuada elección de gastos públicos, con efectos
que sean tan previsibles como beneficiosos es necesario tener en cuenta los siguientes
factores:
1.- la estructura económica (es decir, si se trata de una economía desarrollada o en vías de
desarrollo).
2.- su estado o coyuntura (es decir, si está en expansión o en recesión)
3.- los medios o recursos con los cuales se habrán de financiar tales gastos públicos.

COMPARACIÓN DE LOS GASTOS PÚBLICOS CON LOS PRIVADOS.

En primer lugar, la diferencia más importante consiste en que el sujeto del gasto público
es el Estado, mientras que el particular lo es del gasto privado. Esto es fundamental
porque el estado es perpetuo y el individuo perecedero. De ahí que los gastos del primero
estén en relación tanto con el presente como con el porvenir, contrariamente a lo que
sucede con el particular que, al realizar sus gastos, tiene en cuanta la limitación de su
existencia.
En segundo lugar, observamos que mientras el individuo satisface mediante sus gastos
sus interese particulares, el Estado persigue, por lo menos idealmente, fines de interés
general al efectuar sus gastos. De allí que los beneficios colectivos resultantes de los gastos
públicos son en gran medida inmateriales y no valuables monetariamente (por ejemplo,
los gastos en defensa exterior u orden interno), mientras que los gastos privados persiguen
finalidades materiales y generalmente lucrativas (p. ej.: adquisición de bienes para
consumo e inversión).
En tercer lugar, se advierte que el Estado gasta con recursos que en su mayor parte
provienen de la coacción, mientras que los individuos carecen de ese instrumento como
forma legal de procurarse ingresos.
En cuarto lugar, se afirma que como el Estado debe satisfacer necesidades públicas, por lo
general primero conoce el gasto que va a efectuar y en virtud de éste se procura los
recursos. El particular __ al contrario __ adecua sus gastos a los ingresos con que cuenta.
Sin embargo, la premisa de el Estado conoce antes sus gastos adecua a ellos sus recursos
es sumamente relativa. Con buenos argumentos, Gangemi demuestra que no es
concebible un cálculo para la elección de los gastos que deban satisfacerse, sin admitir que
el Estado haya ya examinado las posibilidades de obtención de los medios precisos para
ello. Es decir, que tanto los gastos como los ingresos encuentran un límite en la renta de la
nación. Ninguna finalidad seria tendría una selección de gastos si no se tuviese presente un
cálculo por lo menos preventivo de los ingresos.
Por último, y en quinto lugar, el estado se halla obligado a realizar los gastos necesarios
para cumplir debidamente sus funciones, estando tales gastos previamente calculados y
autorizados por la ley presupuestaria. El particular, en cambio, goza de amplia libertad
tanto en lo que respecta a la cuantía como al destino de sus erogaciones.

CLASIFICACIÓN DE LOS GASTOS.

Son múltiples los criterios de clasificación. Así, se divide a los gastos en gastos en especie y
en moneda según el instrumento de pago con que han sido efectuados; se los clasifica en
internos o externo según el lugar donde se han efectuado, ya sea dentro o fuera de las
fronteras del país. También se distinguen en gastos personales, que son los que se pagan
en concepto de sueldos y remuneraciones del personal, y gastos reales cuando se emplea
para la adquisición de bienes. Otra clasificación los divide en gastos ordinarios, cuando
atienden al normal desenvolvimiento del país, y gastos extraordinarios, cuando se trata de
aquellos que deben hacer frente a situaciones imprevistas.
Veremos las clasificaciones que modernamente se consideran las más importantes.
1.- Criterio Jurídico Administrativo:
1.1 Jurisdiccional o Institucional.
Comprende a cada uno de los poderes integrantes de la estructura administrativa y de sus
respectivas dependencias. En la organización institucional argentina la división
fundamental es
a.- Poder Ejecutivo
b.- Poder Legislativo
c.- Poder Judicial
A su vez, el poder ejecutivo tiene sus ramas o dependencias: Presidencia de la Nación,
Ministerio del Interior, Ministerio de Defensa, Ministerio de Educación, Ministerio de
Relaciones Exteriores, Ministerio de Comercio Internacional y culto, etc
El Legislativo se divide en Cámara de Diputados y el Senado.
El poder Judicial cuenta con los gastos de la Corte Suprema de Justicia de la Nación y el de
los tribunales inferiores.
Se suele destinar un apartado especial para las obligaciones del estado (servicios de la
deuda pública, obligaciones a cargo del tesoro, subsidios y subvenciones)
. 1.2 Por finalidades o Funciones. Los gastos se distribuyen según la finalidad o función que
atienden:
Por ejemplo: gastos de justicia, de enseñanza, de defensa nacional, de salubridad, de
seguridad interior.
Esta clasificación por finalidad o función de los GP es muy aceptada en los
presupuestos modernos porque permite identificar con mayor claridad la
orientación del estado y el tipo de necesidades que prefiere atender
prioritariamente.
2.-- Criterio económico. __ Desde este punto de vista se establece la diferencia entre
gastos de funcionamiento (u operativos) y gastos de inversión (o de capital), clasificación,
ésta, que ha sustituido a la antigua separación entre gastos ordinarios y extraordinarios.
Los gastos de funcionamiento
son los pagos que el ente público debe realizar en forma indispensable para el correcto y
normal desenvolvimiento de los servicios públicos y de la administración en general.
Pueden ser gastos de consumo (p. ej., conservación y reparación de edificios, renovación
de bienes muebles, etc.) o retributivo de servicios (p. ej., sueldos, salarios, dietas y
honorarios de funcionarios y empleados). Estos gastos no significan un incremento directo
del patrimonio nacional, pero contribuyen a la productividad general del sistema
económico y son tan necesarios como los gastos de inversión.
Los gastos de inversión
son todas aquellas erogaciones del Estado que significan un incremento directo del
patrimonio público. Pueden consistir en pagos emanados de la adquisición de bienes de
producción (maquinarias, equipos, etc.), en inversiones en obras públicas
infraestructurales (presas hidroeléctricas; viaductos, carreteras, puentes) o en inversiones
destinadas a industrias claves (siderurgia, petroquímica, fabricación de equipo pesado,
etc.), ya sea que éstas sean motivo de explotación pública o privada, en cuyo último caso la
inversión se hace en forma de préstamo o aporte de capital.
Según se observa, mientras que los gastos de funcionamiento retribuyen bienes de
consumo o prestaciones de servicios, los gastos de inversión retribuyen bienes de capital y,
por consiguiente, contribuyen a aumentar el capital del sector público de la economía.
Aquí el parecido con los antiguos “gastos extraordinarios” desaparece, ya que las
erogaciones de inversión no pueden ser consideradas excepcionales o anormales.
Otra clasificación cono criterio económico divide a los gastos en gastos de servicios (o con
contrapartida) y gastos de transferencia (o sin contrapartida). En el primer caso se cambia
el dinero del gasto por u servicio prestado o una cosa comprada (por ejemplo, gastos de
remuneración de personal estatal como contrapartida de sus trabajo, o gastos en pago a
los proveedores como contrapartida a sus entrega de bienes), mientras que en el segundo
caso no hay contravalor alguno y el propósito de la erogación es exclusivamente
promocional o redistributivo (por ejemplo, subsidios a empresas privadas deficitarias cuya
producción es esencial, subvenciones a entidades de bien público, auxilios regionales por
calamidades públicas, asistencia médica gratuita, pensiones por accidentes de trabajo
enfermedad, vejez y muerte, etc.).
También suele clasificarse económicamente a los gastos en productivos o improductivos.
Los primeros serían aquellos que elevan el rendimiento global de la economía,
posibilitando mayor producción general del sistema (adquisición de equipos productivos,
construcción de viviendas, mejoramiento del transporte, investigación científica, etc.),
mientras que los segundos no tienen esa cualidad (por ejemplo, los gastos de cobertura de
los servicios públicos esenciales, como ejército, justicia y policía).
Pero la división es relativa y de escasa validez científica. Así, por ejemplo, los gastos
destinados a los servicios públicos esenciales no son estrictamente improductivos, puesto
que es evidente que sin su debida atención la producción se debilitaría.
CRECIMIENTOS DE LOS GASTOS PÚBLICOS. CAUSAS Y TEORÍAS.
A grandes rasgos puede observarse que el crecimiento de los gastos se desarrolló en ritmo
lento hasta 1914 y se aceleró notoriamente a partir de esa fecha. Los autores
especializados, al tratar el tema de los gastos públicos y al referirse de su crecimiento,
determinan las causas determinantes del aumento y Griziotti las divide en aparentes,
relativas y reales. Prescindimos de las causas aparentes, es decir ficticia, dado que deja de
ser auténticamente real (Variaciones en el valor de la moneda y la evolución de las reglas
presupuestarias) y también de las causas relativas, puesto que se hallan compensadas en sí
misma. (Por ejemplo las anexiones territoriales, los aumentos de población, de producción
y de renta nacional, que por un lado incrementan los gastos, pero, por otro, aumentan
también los recursos.)
Lo que realmente interesa es analizar las auténticas causas:

Causas reales.
1) Gastos militares.
Sin que sea necesario hablar de las guerras, es notorio que el equipamiento de las fuerzas
armadas modernas exige sumas extraordinarias que se incrementan por las tensiones
internacionales, los conflictos parciales, los nuevos descubrimientos científicos en
armamentos cada vez más sofisticados.
2) La prosperidad del sistema económico
Las nuevas actividades que debe asumir el Estado llevan a la expansión de sus funciones
tradicionales y al consiguiente aumento de gastos; así tenemos nuevas actividades que
generan nuevos gastos porque la sociedad así lo requiere: la enseñanza, las carreteras,
protección de los débiles, salubridad y otras erogaciones propias de la prosperidad de los
estados.
3) Urbanización
El aumento de la población requiere de aprovisionamiento de agua y desagües cloacales,
la protección policíaca, la organización de las ciudades a través de sus municipios, etc.
4.) Desarrollo de la democracia
Si bien esta forma de gobierno es la mejor a la que pueden aspirar los estados no se
puede prescindir de la presión de grupos o sectores con influencia política que satisfacen
sus intereses particulares a costa del presupuesto del estado, ni de gobernantes que
realizan obras pensando sólo en los votos.
5.-) Ayuda a zonas subdesarrolladas -Se refiere a ayudas a zonas empobrecidas, atrasadas,
que requieren de la asistencia del estado.
6.-) Aumentos de los costos.
__ El aumento internacional de costos de bienes y servicios incide considerablemente en
los presupuestos públicos, aparte de que el progreso técnico determina gastos antes
desconocidos.
7) Burocracia
_ EL crecimiento desmesurado de la burocracia administrativa genera aumento de los
gastos públicos. Es necesario diferenciar entre lo que constituye el cuerpo de funcionarios
y lo que corrientemente se conoce con el nombre de burocracia. El estado debe contar con
un cuerpo de funcionarios altamente responsables para mantener un buen nivel en la
prestación de los servicios estatales. Estos funcionarios deben gozar de un “status”
económico y social adecuado. Nada tienen que ver con la burocracia, que es uno de los
peores males del Estado moderno. La burocracia no es la simple suma de funcionarios,
sino un algo intangible pero omnipresente, que actúa a través de una maraña de
regulaciones y procedimientos superabundantes, y cuya única justificación es incrementar
el número de empleados estatales. Esta burocracia cada vez más frondosa, ahoga el
cuerpo social y es un importante factor de crecimiento perjudicial del gasto público, por lo
cual debe interesarse al menos, invertir la tendencia a su crecimiento.

BIBLIOGRAFÍA
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