INFORME DE COYUNTURA Nº 026/2007-2008

LOS PROGRAMAS SOCIALES EN EL PERÚ 1990 – 2007:

DEL ALIVIO A LA SUPERACIÓN DE LA POBREZA.

UNIDAD DE ANÁLISIS DEL DEPARTAMENTO DE COMISIONES

Himilce Estrada Mora - Alexis Perea Flores

Lima, 14 de abril de 2008

 LOS PROGRAMAS SOCIALES EN EL PERÚ – 1990 – 2007:
Del Alivio a la Superación de la Pobreza

En nuestro país, la pobreza constituye un grave problema que afecta a un amplio

sector de la población y que tiene consecuencias económicas, políticas y sociales. La
pobreza impacta en la vida de las personas limitando sus capacidades naturales, sus
oportunidades de desarrollo y el goce de derechos básicos que le son inherentes a su
condición humana. Conduce a la desintegración social y, en consecuencia, pone en
riesgo la propia estabilidad de un país.

Si bien la aplicación de políticas de crecimiento y distribución adecuadas contribuyen a

mejorar las condiciones de vida de la sociedad en general, existen amplios sectores de
la población que requieren especial atención mientras dichos procesos se consolidan.
En tal sentido, le compete al Estado el diseño, implementación y ejecución de políticas
sociales cuyos lineamientos estratégicos y de planificación contemplen mecanismos
más adecuados para revertir los índices de pobreza en el país.

Los programas sociales constituyen la instrumentación y operacionalización

sistemática de dichas estrategias interviniendo en los sectores de mayor vulnerabilidad
con la finalidad de asegurar una distribución más equitativa de los recursos
económicos mediante acciones que tengan impacto sobre la calidad de vida de la
población.

En la década de los noventas las políticas sociales se orientaron a atender las

necesidades inmediatas en salud, educación y alimentación de los grupos más
afectados por las medidas de ajuste económico aplicadas por el Gobierno. Sin
embargo, la implementación de los programas sociales se realizó de manera aislada y
sin una visión de conjunto que los articulase en función a objetivos comunes y
complementarios. Tal situación conllevó a que los esfuerzos realizados desde el
Estado no contribuyeran a reducir los indicadores de pobreza.

1
A partir del año 2003 el proceso de descentralización propició la transferencia de
competencias y recursos hacia los Gobiernos Regionales y Locales, siendo uno de los
primeros pasos la transferencia de los programas sociales. De manera paralela se dio
inicio a la fusión de los programas con la finalidad de promover su eficiencia a través
de un sistema articulado que contemple todas las acciones relacionadas con la
ejecución de los mismos.

Este Informe tiene como objetivo presentar una síntesis del proceso de
implementación y ejecución de los programas sociales en el Perú, desde el año 1990
hasta el 2007. Para ello se han tomado como referencia investigaciones realizadas por
el Consorcio de Investigación Económica y Social (CIES); el Grupo de Análisis para el
Desarrollo (GRADE); el Programa Pro Descentralización (USAID-PRODES); la
Secretaría Técnica de la Comisión Interministerial de Asuntos Sociales (ST – CIAS);
entre otros y; principalmente, el libro Un Balance de las Políticas Sociales de Fritz Du
Bois.

2
I. LOS PROGRAMAS SOCIALES DURANTE LOS NOVENTA

El Gobierno instalado a partir de la segunda mitad de los ochenta, ejecutó una política
económica que fue identificada como populista, caracterizándose por un manejo fiscal
expansivo, financiado principalmente con políticas monetarias de emisión que
constituyeron la causa principal de la hiperinflación que vivió el país en aquel
entonces. Parte de este deterioro fiscal fue cubierto con reducciones en el gasto
social, situación que comprometió el objetivo compensador de dicho gasto en
contextos de ajuste y crisis económica1.

Entre las políticas sociales dirigidas a la reducción de la desigualdad, se estableció el

control de precios básicos y programas específicos como el Programa de Apoyo al
Ingreso Temporal (PAIT), programas de alimentación como el Programa Municipal del
Vaso de Leche, el Programa de Salud Alimentaria (PRESA) y programas de crédito
rural. No obstante, la primera de estas medidas trajo como consecuencia los
desequilibrios en precios, afectando no sólo al sector menos beneficiado, también se
vieron perjudicadas las relaciones con el mercado internacional2.

El nuevo Gobierno instaurado en 1990 hereda una economía deteriorada y una

situación político-social muy precaria, por lo que se optó por el establecimiento de un
paquete de reformas estructurales que tuvieron como finalidad el afianzamiento de la
economía y su sostenibilidad a largo plazo.

Así, la década de los noventa se inicia con una política social que pasó de un enfoque
de emergencia a uno destinado a concentrar los esfuerzos para erradicar la pobreza
extrema.

Los programas sociales aplicados durante este periodo pueden ser clasificados en (i)
los que buscan la superación de la pobreza, que son de mediano y largo plazo y se
orientan más a la creación de capital humano y; (ii) los que buscan el alivio de la
pobreza que son de carácter temporal y pretenden aminorar los costos de ajuste y
necesidades más urgentes de los grupos más pobres3.

1
Tami, Aritomi y Diaz, Juan José. “¿Pueden los Programas Sociales reducir las diferencias en la distribución de
ingresos?”. GRADE. 2000
2
Ibídem
3
Váquez, E y Riesco, G. “ Inversión social para un buen gobierno en el Perú”. Centro de Investigación de la
Universidad del Pacífico. Lima. 2000.

3
A mediados de 1990, se creó el Programa de Emergencia Social (PES) que tenía
como finalidad, proteger a la población más vulnerable a través de la ejecución de
programas de orden alimentario y de salud. Sin embargo, las restricciones fiscales y
la fragilidad logística provocaron que el PES fracasara, creándose el Sistema Nacional
de Desarrollo y Compensación Social (SNDCS) que contempló funciones semejantes
y los mismos problemas y resultados que el PES4.

En agosto de 1991, como reemplazo del SNDCS, se creó el Fondo de Compensación

y Desarrollo Social (FONCODES), basado en la experiencia boliviana de fondo de
inversión social, cuyo fin era el de financiar proyectos de infraestructura, apoyo social y
desarrollo productivo. Un año más tarde, se creó el Programa Nacional de Asistencia
Alimentaria (PRONAA), con el objeto de otorgar apoyo alimentario en zonas rurales y
urbano marginales. Ambos constituyeron los programas sociales más importantes de
esa década5.

En 1992 se decidió reorganizar institucionalmente los programas de lucha contra la

pobreza. Se reactivó el Ministerio de la Presidencia con el propósito de concentrar la
gestión de diversos programas orientados a atender a la población en situación de
pobreza. Entretanto, el FONCODES y el PRONAA fueron adscritos a dicho ministerio,
mientras que otros como el Instituto Nacional de Infraestructura Educativa y de Salud
(INFES) o el Fondo Nacional de Vivienda (FONAVI) fueron transferidos desde otros
ministerios. Según sostiene Du Bois (2004), la reactivación de este ministerio, si bien
posibilitó al Gobierno un manejo flexible del gasto social, situaciones como la
desarticulación y superposición de los programas sociales no pudieron ser superados
debido a la inexistencia de una estrategia integral de lucha contra la pobreza.

Al año siguiente se intentó corregir esta situación mediante la elaboración del

documento Lineamientos de la Política Social en el que se reconocía que el apoyo a
los grupos más vulnerables debía contemplar dos características fundamentales como:
la focalización y la participación activa de la población beneficiaria en la
implementación de los programas. Consecuentemente, en 1994 se creó el Programa
de Focalización del Gasto Social Básico, cuya preocupación era la de mejorar la
calidad del gasto en materia nutricional, de salud, educación y justicia. Posteriormente,
en 1996, ¨...el gobierno centró su estrategia en la erradicación de la pobreza extrema,

4
Du Bois, Fritz. Programas sociales, salud y educación en el Perú: Un balance de las políticas sociales. Instituto
Peruano de Economía Social de Mercado (IPESM). 2004.
5
Ibidem.

4
teniendo como objetivo, reducir a la mitad el número de pobres extremos para fines
de la década6” .

Con el objeto de alcanzar dicha meta, el Gobierno diseñó un instrumento de

focalización geográfica para la inversión en infraestructura denominado Mapa de
Pobreza Distrital, a través del cual el Ministerio de la Presidencia por medio de
FONCODES, prosiguió con la ampliación de la infraestructura económica y social. En
esta etapa adquirió notoriedad la participación comunal, la que representada por los
denominados Núcleos Ejecutores, se encargaba de proponer y ejecutar un
determinado proyecto priorizado previamente por la respectiva comunidad.

En 1999, periodo de recesión económica para el país, se elaboró una lista de

programas sociales a los que no se les podía aplicar el recorte presupuestal
establecido, así, evitar que su implementación se vea perjudicada en una coyuntura de
progresivas restricciones fiscales. A este grupo de programas se les denominó
Programas Sociales Protegidos (PSP), sin embargo, según afirma Du Bois (2004)
refiriéndose al trabajo de Saavedra y Pascó-Front (2001), no se establecieron los
mecanismos adecuados que garantizaran dicha protección presupuestaria.

Gasto Social

Durante la década de los noventa, el Gobierno liberalizó los mercados y privatizó las
empresas públicas restringiendo la participación del Estado en la economía.

Para fines de 1993 el gobierno planteó una estrategia de gasto social agresiva. Se
implementaron dos planes, el Programa de Focalización del Gasto Social Básico, por
un lado, y el Programa de Mejora del Gasto Social, por el otro. Estas políticas sociales
se orientaron principalmente hacia el desarrollo de los recursos humanos7.

Debido a que el mercado laboral generaba poco empleo en el sector moderno de la

economía, el propósito era reunir parte del excedente económico a través de los
impuestos, y redistribuirlo mediante el gasto social, el mismo que aumentó de US$ 1,5
mil millones en 1993 a US$ 4,3 mil millones en el año 20008, tal como se observa en el
siguiente cuadro:

6
Du Bois, Fritz. Ob cit.
7
TAMI, Aritomi y Diaz, Juan José. Ob. Cit.
8
Portocarrero, Javier. El régimen de Fujimori: entre el liberalismo económico y el autoritarismo clientelista. Economía y
Sociedad Nº 47. CIES. Diciembre, 2002.

5
 Cuadro Nº 1
Gasto Social en el Perú 1993-2000
(En millones de dólares)
1993 1995 1997 2000
Gasto Social 1462 3575 3707 4346
Gasto en Salud y Educación 1104 2511 2391 2445
Programas de alivio a la extrema pobreza 318 1006 1000 1057
Otros gastos sociales 40 58 317 845
Gasto social como porcentaje del PBI 4.2 6.7 6.3 8.1
Fuente: Portocarrero, Javier. Economía y Sociedad Nº 47. CIES. Diciembre,

Así, el inicio de la década de 1990 marcó el periodo de recuperación de las finanzas

públicas de forma tal que el gobierno pudo restablecer el gasto social que creció con
gran rapidez después de 19919.

En el gráfico que se presenta a continuación se observa que el gasto en educación se

duplicó como porcentaje del PBI y alcanzó su punto más alto de 3,3% en 1995,
posteriormente permaneció estable con un 3% del PBI y un crecimiento anual
promedio de 24.3% durante el resto de la década. Para 1998, el gasto en salud se
triplicó llegando a 1,5% del PBI y se mantuvo estable. En los programas antipobreza
(asistencia social), el gasto alcanzó su punto máximo en 1999 logrando el 1% del PBI.

Gráfico Nº 1
Gasto Público en educación, salud y asistencia social en el Perú
como porcentaje del PBI 1970 - 2004

Fuente: Lavado, Pablo. CIES-Banco Mundial. (2007)

9
Lavado, Pablo. “Desigualdad en los Programas Sociales en el Perú”. CIES - Banco Mundial. 2007

6
Desarticulación y superposición de los programas sociales

A pesar de los distintos avances en materia de política social durante la década

pasada, Du Bois afirma que esta se caracterizó por la falta de coordinación y
desarrollo en el diseño e implementación de dichas políticas. Es así que, la Comisión
Interministerial de Asuntos Sociales (CIAS), oficina dependiente de la Presidencia del
Consejo de Ministros y encargada de la coordinación de la política social, no logró
funcionar de manera adecuada.

Agrega el autor que, entre los principales problemas institucionales, existían diversos
programas con un mismo objetivo que desarrollaban actividades similares, originando
ineficiencias y duplicaciones en el gasto. Asimismo, señala que no existía un
seguimiento sobre el impacto de los programas sociales, ello impedía su reformulación
o fortalecimiento según los resultados.

El caso de los programas de carácter alimentario y nutricional fue el que reflejó en

mayor medida esta problemática. Según menciona Du Bois, cuatro fueron las
instituciones públicas que en su mayoría, ejecutaron el gasto: FONCODES, PRONAA,
MINSA y los Gobiernos Locales. Así, entre los principales programas e instituciones
que estuvieron a cargo refiere:

- Desayunos Escolares bajo el ámbito de FONCODES

- Los programas WAWA WASI, Alimentación Infantil, Alimentación Escolar, Niños y
Adolescentes en Riesgo y Comedores Populares administrados por el PRONAA.
- Programa de Alimentación y Nutrición de la Familia en Alto Riesgo (PANFAR), El Programa
de Alimentación Complementaria para los Grupos en Mayor Riesgo (PACFO), el Programa
de Alimentación y Nutrición al paciente Ambulatorio con Tuberculosis y Familia (PANTBC),
y el Programa de Alimentación y Nutrición del Menor en Estado de Abandono y Riesgo
Nutricional (PROMARN), administrados por el INS (Instituto Nacional de Salud). Y;
- El Programa del Vaso de Leche que era administrado por los Gobiernos Locales.

Mediante dicha multiplicidad de instituciones el Estado llegó a atender a más de 9

millones de personas. Sin embargo, Du Bois afirma que el problema no se centraba
únicamente en la cantidad de instituciones a cargo de los programas, sino, sobre todo,
en que muchos de estos tenían poblaciones objetivo y metas similares.

Así, hacia 1999, existían siete programas destinados a atender a niños entre 0 y 5
años y cinco programas que se ocupaban de la población de entre 6 y 14 años. Esta

7
diversidad ocasionó considerables duplicaciones en el gasto. Se estimó que para el
año 2000 el costo de la yuxtaposición de estos programas le significó al Estado más
de US$ 100 millones, es decir un 40.6% del gasto en programas de nutrición y
alimentación y un 11.5% del gasto total en programas de luchas contra la pobreza
(Vásquez, 2004)10.

Esta heterogeneidad institucional fue, posiblemente, el resultado de una política social

desarticulada que ocasionó el cruce entre diferentes tipos de programas sociales
llegando, en ciertos casos, a competir por poblaciones objetivo (Vásquez y Riesco,
2000)11. El siguiente cuadro muestra la variedad de instituciones y programas que
coinciden en un gran número:

Cuadro Nº 2
Principales Programas Sociales del Gobierno – 1999

INSTITUCIONES PÚBLICAS PROGRAMAS SOCIALES

Superación de la Pobreza
Ministerio de Educación Mejoramiento de la calidad de la Educación.
Educación Básica para todos.

Capacitación de docentes
Mejoramiento de Infraestructura
Materiales Educativos
Educación Bilingüe
Educación para la vida

Ministerio de Salud Salud Básica para todos

Fortalecimiento de servicios de salud
Salud y Nutrición Básica
Proyecto 2000
Programa de Alimentación y Nutrición de la Familia en Alto
Riesgo (PANFAR)
Administradora de Riesgo de Seguro Escolar gratuito (ARSE)
Seguro Universitario
Programa de Administración compartida (PAC)

Alivio de la Pobreza

Ministerio de la Presidencia FONCODES

INFES
ENACE
Banco de Materiales
FONAVI
Programa para la focalización de la inversión económica y
social (PROFINES)
Lucha contra la pobreza en zonas urbano marginales de
Lima.
Ministerio de Promoción de la Mujer y Desarrollo PRONAA
Humano COOPOP
INABIF
Alfabetización
Proyecto Hogares de cuidado comunitario
Wawa-wasi
Programa de apoyo al repoblamiento y desarrollo de zonas de
emergencia (PAR)
Programa Nacional de atención a los huérfanos de la
violencia terrorista
Ministerio de Educación Desayunos Escolares
Ministerio de Salud Planificación familiar
Proyecto vigía

10
En: Du Bois, Fritz. Ob cit.
11
En: Aritomi, Tami y DIAZ, Juan José. Ob Cit.

8
 Kusialyllu

Otros Programas Sociales

Ministerio de Agricultura Apoyo a la seguridad alimentaria (1996-2000)
Ministerio de Economía y Finanzas Vaso de Leche
Fuente: Tami Aritomi y Juan José Diaz. ¿Pueden los Programas Sociales reducir las diferencias en la distribución de los ingresos?. GRADE

Urbanización de la pobreza

Como resultado del crecimiento económico (1993-97) y la expansión del gasto social,
la tasa de pobreza en el Perú, entre 1991 y 1997, cayó en cinco puntos, no obstante
ello, la situación se revirtió con el inicio de la recesión económica de 1998-2001. Con
relación a la pobreza extrema, la caída fue más notable y prolongada12. Ambos casos
se aprecian en el siguiente cuadro:

Cuadro Nº 3
Niveles de Pobreza y Pobreza Extrema en el Perú (%)
Niveles de Pobreza
1985-1986 1991 1994 1997 2000
Lima Metropolitana 27.4 47.6 42.4 35.5 45.2
Perú 41.6 55.3 53.4 50.7 54.1
Niveles de Pobreza Extrema
1985-1986 1991 1994 1997 2000
Lima Metropolitana 3.4 10.1 5.5 2.4 4.7
Perú 18.4 24.2 19 14.7 14.8

Fuente: Economía y Sociedad Nº 47. CIES. Diciembre 2002 .

Du Bois por su parte, destaca lo señalado por Herrera (2001) refiriendo que en los
últimos años de la década del noventa, alrededor del 75% del incremento de la
pobreza se registró en las ciudades del Perú, ello afectó a la población que antes
estaba amparada por el empleo y los niveles de educación. “La reversión del
crecimiento económico, que entre 1994 y 1997 permitió la creación de más de 1.3
millones de puestos de trabajo, fue el principal determinante del fuerte deterioro de los
ingresos en las zonas urbanas y del consecuente incremento de la pobreza”13.

Por consiguiente, el progreso en cuanto a la reducción de la pobreza en zonas

urbanas se desvaneció en los últimos años de la década de los noventa, el perfil de la
pobreza dejaba de ser mayoritariamente rural y se inclinaba al ámbito urbano, esta
situación se evidenció en el año 2000, para entonces la mitad de los pobres residía en
las ciudades14.

12
Portocarrero, Javier. Ob Cit.
13
Du Bois, Fritz. Ob. Cit
14
Entre 1997 y el 2000 el número de pobres se incrementó en 2,128,185 personas, de las cuáles, 1,578,386
pertenecían a zonas urbanas. (Du Bois 2004)

9
Finalmente, Fritz Du Bois realiza un balance general sobre algunos aspectos
relacionados con el sector salud y educación durante la década del noventa,
distinguiendo en dichos contextos la implementación de la política social y sus efectos
en la población menos favorecida.

Sector Salud durante los noventa

Hacia 1994 se implementaron una serie de programas en áreas consideradas como

prioritarias con la finalidad de optimizar la calidad del gasto público. Uno de estos fue
el Programa de Salud Básica para Todos, creado para asegurar la atención de las
intervenciones básicas a favor de las poblaciones más vulnerables. En el área materno
infantil se establecieron programas destinados a atender enfermedades transmisibles
y planificación familiar.

Asimismo, se dio particular importancia a la mejora de la infraestructura física y

equipamiento básico, especialmente de los centros de atención primaria. La
recuperación de la inversión pública, posterior al colapso de finales de la década de
los ochenta, posibilitó que entre 1992 y 1996 el número de distritos que no disponían
de ningún servicio de salud disminuyera considerablemente, pasando de 350 (19.4%
del total de distritos en el país) a 25 (1.3% del total de distritos). La cobertura de
atención básica también reportó mejoras notables, de 6 millones de usuarios efectivos
en 1995 se incrementó a 12 millones en 1998.

Paralelamente a la expansión de la infraestructura y la cobertura, en 1994 el MINSA

fomentó, a través del Programa de Administración Compartida (PAC), la creación de
los Comités Locales de Administración de Salud (CLAS), que eran asociaciones
privadas sin fines de lucro, conformadas por los representantes de la comunidad,
quienes se encargaron de sustituir al Estado en la gestión y administración de los
centros y puestos de salud básicos, manteniendo el rol del Estado como fuente de
financiación.

Asimismo, el MINSA implementó mecanismos de focalización como los seguros de

salud dirigidos a dos poblaciones objetivo: El Seguro Escolar Gratuito (SEG) y el
Seguro Materno Infantil (SMI). El primero cubrió la prestación de servicios de salud y
medicamentos gratuitos de casi 6 millones de alumnos de centros y programas
educativos estatales de entre 3 y 17 años. El segundo contó con 300 mil afiliados,

10
atendiendo a madres gestantes y niños de hasta 4 años en situación de pobreza en un
millón de prestaciones hasta fines de los noventa15.

Por otro lado, la tasa de mortalidad infantil se redujo de 64 mil por cada mil nacidos en
1991/1992 a 43 por cada mil en el año 2000, mientras que el porcentaje de la
población enferma que accedió a una consulta pasó de 16% en 1994 al 47.5% en el
año 2000. El autor considera que dichos avances fueron posibles debido a la
importante labor de expansión de establecimientos de salud realizada en la década
pasada.

Sector Educación durante los noventa

Tras la aguda crisis de fines de la década de los ochenta, el nuevo gobierno de los
noventa consideró necesario ejecutar una reforma en el nivel educativo peruano, sin
embargo, estos intentos se frustraron y fueron revertidos en poco tiempo, ello −según
señala Du Bois− debido a la oposición que generaron y al escenario político que
distorsionaba el objetivo real de dicha reforma16.

No obstante, en este periodo se dio especial énfasis a la recuperación y expansión de

la infraestructura educativa, medida que se convertiría en la principal característica del
sector durante la década. Se creó el Instituto Nacional de Infraestructura Educativa y
de Salud (INFES), entidad que, conjuntamente con el Fondo Nacional de
Compensación y Desarrollo Social (FONCODES), los Comités Transitorios de
Administración Regional (CTAR) y el propio MINEDU -a través de su oficina de
Infraestructura Educativa (OINFE) participaron en la ejecución de obras de
infraestructura en materia educativa.

Consecuentemente, a través del INFES y otras entidades fue posible incrementar el

número de escuelas públicas de educación inicial, primaria y secundaria de 37,938 en
1990 a 42,653 en 1997 y posteriormente a 44,107 en el año 2002. Sin embargo, en
zonas rurales y de baja densidad poblacional el desarrollo de la infraestructura
educativa no tuvo el mismo avance que en las ciudades.

Otro efecto positivo de la expansión educativa estuvo relacionado con el incremento

de la tasa de asistencia escolar de niños de 6 a 11 años, de 87.3% en 1993 a 94.2%

15
Du Bois, Fritz. Ob. Cit
16
Las acciones del Gobierno se enmarcaron en lograr la re-elección de 1995.

11
en 1995 hasta casi llegar a su universalización a fines de la década. Asimismo, se
lograron avances como la reducción de la tasa de repetición para el primer grado de
primaria de 27.8% en 1992/1993 a 10.1% en 1997/1998. La tasa de deserción de
estos últimos durante el mismo período cayó de 7.2 % a 4.2%17.

A mediados de la década pasada el Ministerio de Educación diseñó e implementó

diversas medidas y programas destinados hacia la universalización de la educación
inicial, al mejoramiento de la calidad de la educación primaria, reestructuración de la
educación secundaria, desarrollo de la educación rural, redefinición y modernización
de la educación de niños y adolescentes trabajadores, desarrollo de la educación
especial, diseño e implementación del bachillerato, redefinición y modernización de la
educación superior tecnológica y pedagógica; redefinición y modernización de la
educación de adultos, fortalecimiento del sistema de planificación estratégica y
modernización de gestión de la educación.

Sin embargo, según Du Bois, muchas de estas medidas no alcanzaron el resultado

proyectado o fueron postergadas, es el caso de la introducción del bachillerato y la
reforma de la gestión, otras en cambio, sí tuvieron resultados positivos como los
programas orientados a la universalización de la educación primaria y la expansión de
la infraestructura educativa, que juntas se erigieron como las acciones más resaltantes
y representativas de la década de los noventa.

Si bien se alcanzaron importantes avances durante este periodo, la política social

nunca logró transformarse en una estrategia integrada de largo plazo que permitiera
una asignación ordenada y eficiente de los recursos hacia las principales prioridades
sociales. La multiplicidad de los programas con un mismo objetivo y actividades
similares, originó ineficiencias y duplicaciones en el gasto. Asimismo, la inexistencia de
un seguimiento sobre el impacto de los programas sociales, impidió la reformulación o
fortalecimiento según resultados.

17
Du Bois, Fritz. Ob. Cit

12
II. EL PROCESO DE DESCENTRALIZACIÓN Y LA NUEVA ESTRATEGIA DE
LUCHA CONTRA LA POBREZA: LOS PROGRAMAS SOCIALES EN LA DECADA
DEL 2000

El proceso de descentralización iniciado en el año 2003 ha propiciado la transferencia

de competencias y recursos hacia los gobiernos regionales y locales. Como parte de
este proceso se ha puesto en marcha la transferencia de competencias respecto a la
implementación, funcionamiento y ejecución de los programas sociales. Si bien la
transferencia se encuentra aún en pleno proceso, gran parte de los programas
alimentarios y de infraestructura ya han sido transferidos hacia las instancias
subnacionales.

Por otro lado, el crecimiento económico experimentado en años recientes, ha

permitido que el Estado cuente con mayores recursos públicos que podrían ser
destinados al gasto social. No obstante que, existe consenso respecto de las mejoras
económicas, los diferentes actores políticos vienen cuestionándose acerca de las
razones por las cuales las cifras macroeconómicas no se han visto reflejadas en una
mejora respecto de la situación económica de la población en general y, en particular,
respecto de aquella que se encuentra por debajo de la línea de pobreza.

Al respecto, diversas investigaciones señalan que los cambios en las políticas sociales
realizados en los últimos años tuvieron como origen la ineficiente gestión de los
programas sociales. La gran mayoría coincide en señalar que los programas sociales
se desarrollaron de manera desarticulada, ineficiente, centralizada, atomizada y
superponiéndose unos con otros en sus objetivos. Según un estudio del CIES, el gasto
social entre los años 2000 y 2005 se fue incrementando en promedio 8% cada año; sin
embargo, ello no se vio reflejado en resultados concretos ya que los niveles de
pobreza se mantuvieron relativamente constantes en alrededor de 50%18.

El informe del CIES señala que ello podría deberse a una gestión ineficiente de los
recursos públicos destinados a los programas sociales, lo cual a su vez generó
problemas de filtración, subcobertura, politización del gasto e incremento del gasto
corriente, es decir, planillas y obligaciones sociales. Se estima que debido a esta
situación no fueron asignados óptimamente S/. 267 millones cada año.

18
Vásquez Huaman, Enrique: “Programas Sociales y pobreza”. En: Aportes para el Gobierno Peruano 2006-2011-Nº 3,
2006. Consorcio de Investigación Económica y Social (CIES).

13
El presente capítulo resume los cambios en los programas sociales producidos en el
período 2000 – 2007; es decir, aquellos vinculados con el proceso de
descentralización y transferencia de los programas, así como, la reestructuración y
fusión de los mismos como parte de una nueva estrategia de lucha contra la pobreza.

Descentralización de los Programas Sociales

Conceptualmente, la descentralización es un proceso que tiene como objetivo

transferir determinadas responsabilidades del nivel nacional hacia los niveles
subnacionales con la intención de que los servicios del estado sean manejados con la
mayor eficiencia en beneficio de la población. Para la implementación de este proceso
se requiere que las responsabilidades en los distintos niveles de gobierno estén
claramente definidas y que se cuente con asistencia técnica y los recursos que sean
necesarios. Por otra parte, la descentralización supone la redefinición de las funciones,
competencias y responsabilidades que le corresponden al gobierno nacional bajo las
particularidades propias de un estado descentralizado.

En nuestro país, el proceso de descentralización se inició con la aprobación de la Ley

Nº 27680, Ley de Reforma Constitucional del Capítulo XIV del Título IV, sobre
Descentralización, (marzo de 2002). La norma comprendía la conformación o creación
de Gobiernos Regionales a partir de la unión de dos o más departamentos contiguos,
en función de los resultados de un referéndum, la conformación de regiones, la
participación de la población en la elaboración de planes y presupuestos regionales y
locales, así como la obligación de los gobiernos descentralizados de rendir cuentas
anualmente19.

Posteriormente, fue aprobada la Ley Nº 27783, Ley de Bases de la Descentralización.

A través de esta norma se crea el Consejo Nacional de Descentralización (CND) y su
Secretaría Técnica, instancias que se encargarían de implementar el proceso de
Transferencia de programas sociales y proyectos de inversión productiva regional. En
este dispositivo se establecieron fases para la puesta en marcha del proceso de
descentralización, las cuales consistieron en un periodo preparatorio y cuatro etapas
consecutivas de implementación. En la primera etapa se dispuso la instalación de

19
Conterno, Elena; Pasco, Juan Carlos y Blanco, Flor: “El Proceso de descentralización: Balance y agenda a
septiembre de 2007, PRODES – USAID.

14
gobiernos regionales y locales así como la transferencia de los programas y proyectos
sociales hacia estas instancias subnacionales.

En efecto, la Ley de Bases de la Descentralización estableció que, a partir del ejercicio

fiscal 2003, se iniciaba la transferencia a los gobiernos regionales y locales de los
programas sociales de lucha contra la pobreza y los proyectos de inversión e
infraestructura productiva de alcance regional en función de las capacidades de
gestión de cada gobierno regional o local. Asimismo, facultó al Poder Ejecutivo para
realizar todas las acciones administrativas, presupuestarias y financieras necesarias
en relación a los pliegos y unidades ejecutoras de los programas y proyectos objeto de
transferencia.

El 31 de marzo de 2003, mediante Decreto Supremo Nº 036-2003-PCM se determinó

los programas y el cronograma de transferencia. Además se estableció que “ ... a partir
del segundo trimestre, se prepararía la transferencia a los gobiernos provinciales de
tres programas de complementación alimentaria del Programa Nacional de Asistencia
Alimentaria (PRONAA): alimentos por trabajo, comedores populares y apoyo a
albergues, que se haría efectiva a partir del último trimestre. Asimismo, se transferirían
a los gobiernos distritales los proyectos de infraestructura social del Fondo Nacional de
Compensación y Desarrollo Social (FONCODES)“ 20.

De esta manera, la descentralización de los programas sociales se inició en el 2003

con las primeras transferencias de PRONAA y FONCODES a las provincias y los
distritos, respectivamente21. La Ley de Bases de la Descentralización estableció que
los Gobiernos Regionales y Locales debían en principio acreditar la capacidad
necesaria para ejercer las competencias que serían transferidas.

Los lineamientos a seguir para el cumplimiento de la acreditación fueron precisados en

la Ley Nº 28273, Ley del Sistema de Acreditación de los Gobiernos Regionales y
Locales y en el D.S. Nº 080-2004-PCM que contiene su Reglamento. En principio, el
Sistema de Acreditación comprende la capacitación, asistencia técnica y un conjunto
de criterios, instrumentos y procedimientos; así como, aquellas normas que sean
necesarias para determinar la capacidad de gestión de los Gobiernos Regionales y
Locales, con la finalidad de que reciban y ejerzan las funciones que sean de su
competencia.

20
Huaman, María: “Balance del Proceso de Transferencia de los Programas Sociales 2003 – 2005”, - Grupo Propuesta
Ciudadana, 2005.
21
Participa Perú: www.participaperu.org.pe

15
En tal sentido, la Ley del Sistema de Acreditación de los Gobiernos Regionales y
Locales tiene como objetivos: “a) Acreditar la existencia de capacidades de gestión
efectiva en los Gobiernos Regionales; b) Consolidar y ordenar los procesos de
descentralización y modernización de la gestión del Estado de manera transparente,
técnica y ordenada; c) Implementar un sistema de información para la gestión pública
descentralizada; d) Certificar el efectivo funcionamiento de las Juntas de Coordinación
Interregional entre Gobiernos Regionales para la conformación de Regiones y la
materialización de acuerdos de articulación macrorregional”.

Entre los requisitos para que los gobiernos subnacionales accedan a la acreditación
figuran la elaboración de lo siguiente: Plan de Desarrollo Regional o Local; Plan de
Desarrollo Institucional con los planes sectoriales respectivos; Plan Anual y
Presupuesto Participativo aprobados, del ejercicio fiscal en el que se transfiere las
competencias; Plan Básico de Desarrollo de Capacidades Institucionales y de Gestión
de las competencias y funciones materia de transferencia; entre otros requisitos. De
esta manera, se han venido aprobando planes anuales de transferencia en los cuales
se especifica las funciones, programas y proyectos que serán materia de
transferencia.

Un Informe elaborado por Participa Perú señala que para el año 2005 ya se habían
acreditado 125 municipios provinciales y 384 distritales, los cuales empezaron a recibir
recursos de estos dos programas de alivio a la pobreza. Estas cifras no incluían a 22
municipios distritales que por no haber sido considerados por los nuevos índices del
mapa de pobreza utilizado por FONCODES no recibieron recursos en 2003 o 2004.
Asimismo, se señala que, en el caso del PRONAA, dos tercios de las municipalidades
provinciales fueron acreditadas y 68 quedaron pendientes de acreditación. En cuanto
al FONCODES, únicamente se acreditó la tercera parte del total quedando pendientes
1,194 municipios22.

Por otra parte, un Informe de PRODES señala que para julio de 2006 se había
realizado la transferencia de responsabilidades referidas principalmente a los
programas del PRONAA, FONCODES, PROVÍAS RURAL e INADE. En cuanto al
PRONAA se transfirieron responsabilidades a 190 municipalidades provinciales de
194; en el caso del FONCODES fueron transferidas a 1152 municipalidades distritales
de 1647; PROVÍAS RURAL a 90 municipalidades provinciales de 119; de los 12

22
Participa Peru: “PRONAA y FONCODES, lo avanzado y lo que trae el plan 2005”. www.participaperu.org.pe

16
proyectos de INADE se transfirieron 9 y de las 185 funciones sectoriales de la Ley
Orgánica de Gobiernos Regionales fueron transferidas 18523.

La totalidad de la transferencia de los programas alimentarios de PRONAA, los

proyectos de infraestructura de FONCODES y las funciones contempladas en la Ley
Orgánica de Gobiernos Regionales - LOGR se tenía proyectada para fines de 2007.

Según cifras publicadas por el MIMDES, en agosto del mismo año ya se había
concretado la transferencia del programa de complementación alimentaria a 193
municipios provinciales y proyectos de infraestructura social y productiva a 1,147
municipalidades distritales; quedando pendientes de transferencia, entre proyectos y
programas de complementación alimentaria, a 558 municipios distritales, la
Municipalidad de Datem en el Marañón y Lima Metropolitana. Para ese mismo año se
proyectó la transferencia de los programas del Wawa Wasi, el Centro de Emergencia
Mujer (CEM), Educadores de la Calle y el Programa Integral Nutricional (PIN)
gestionado por el PRONAA.

Fusión de los Programas Sociales

La fusión de los programas sociales se inició de manera paralela al proceso de

transferencias. El Ejecutivo anunció la fusión por absorción de COOPOP, INABIF, PAR
y FONCODES por el MIMDES, incluyéndose posteriormente al PRONAA en el
proceso. Avanzando hacia la fusión, el Proyecto de Ley del Presupuesto de 2004
incluyó a todos los programas sociales del MIMDES en una sola unidad ejecutora.

Asimismo, la propuesta del Poder Ejecutivo sobre la creación de un Fondo de Apoyo a

la Superación de la Pobreza en el MIMDES constituía un avance en ese sentido. Dicho
fondo centralizaría los recursos de todos los programas sociales correspondientes a
cada sector para luego transferirlos a los municipios con la condición que estos dieran
cumplimiento a ciertas metas de gestión e impacto. Sin embargo, una serie de
disposiciones frenaron el proceso en marcha. Por una parte la versión final de la Ley
de Presupuesto General de la República del 2004 dispuso la continuidad de los
programas sociales del MIMDES y, por otra parte, el DS 096-2003-PCM estableció
que dicho proceso formaba parte de la reorganización del sector Mujer y Desarrollo

23
PRODES-USAID: “El proceso de descentralización: Balance y Agenda a setiembre de 2007”. 2007.

17
Social conforme a la Ley 27779, la misma que establecía que el plazo para culminar
dicha reorganización era de 3 años a partir de la promulgación de la Ley24.

En el año 2006, al asumir el nuevo gobierno, una de las primeras medidas planteadas
fue impulsar la fusión integral de los programas sociales con la finalidad de promover
su eficiencia a través de un sistema articulado que permita la coordinación y
articulación de todas las acciones referidas a la ejecución de los mismos.

Para ello, mediante el D.S. Nº 080-2006-PCM se dispuso la actualización del

inventario de programas sociales con la finalidad de determinar los montos asignados,
los pliegos donde se ejecutan, las zonas geográficas de influencia, los objetivos y
metas, la población objetivo y las fuentes de financiamiento25.

La Secretaría Técnica de la CIAF (Comisión Interministerial de Asuntos Sociales)

realizó el inventario determinando la existencia de 82 programas sociales, cuyos
beneficiarios (personas, familias o zonas geográficas) eran seleccionados empleando
algún método de focalización.

Cuadro Nº 4
Programas Reportados y Recursos

MONTO EN MILLONES DE S/.

SECTOR INSTITUCIONAL PROGRAMAS 2005 2006

REPORTADOS EJECUTADO EJECUTADO

PIM SIAF PIM SIAF

MINISTERIO DE AGRICULTURA 12 150 73 155 200

MINISTERIO DE LA MUJER Y DESARROLLO SOCIAL /1 31 922 763 907 1,186

MINISTERIO DE TRABAJO Y PROMOCION DEL EMPLEO 9 198 183 193 197
MINISTERIO DE VIVIENDA, CONSTRUCCIÓN Y SANEAMIENTO 9 393 315 426 301
MINISTERIO DE EDUCACIÓN 4 104 66 117 112
MINISTERIO DE TRANSPORTES Y COMUNICACIONES 4 120 112 136 285
REGISTRO NACIONAL DE IDENTIFIOCACION Y ESTADO CIVIL 3 2 2 1 3
MINISTERIO DE LA PRODUCCIÓN 3 6 9 7 10
MINISTERIO DE ENERGIA Y MINAS 2 184 155 158 121
MINISTERIO DE SALUD 2 372 364 338 328
MINISTERIO DE COMERCIO EXTERIOR Y TURMISMO 1 4 3 5 4
MINISTERIO DE ECONOMIA Y FINANZAS /2 1 363 363 363 363
PRESIDENCIA DEL CONSEJO DE MINISTROS 1 120 36 300 144
TOTAL 82 2,938 2,445 3,106 3,295

FUENTE: COMISION INTERMINISTERIAL DE ASUNTOS SOCIALES – SECRETARIA TÉCNICA

1/ Incluye programas PRONAA y FONCODES descentralizados a municipios.
2/ Considera el Programa del Vaso de Leche administrado por los municipios

24
Participa Perú: “Programas Sociales - Algunos temas pendientes de definición”. www.participaperu.org.pe

18
Dicha Secretaría Técnica, determinó también que estos programas intervenían de
manera desarticulada en relación a los programas de otros sectores e incluso respecto
de su propio sector. Asimismo, que la acción de los programas guardaba poca relación
con criterios objetivos produciendo duplicidades, sub-cobertura en las zonas más
vulnerables, problemas de filtración y gran discrecionalidad.

Por otro lado, no existía un sistema de monitoreo y evaluación del gasto que permitiera
evaluar el cumplimiento de objetivos y metas. Como se puede ver en el siguiente
cuadro, se encontró que aproximadamente el 80% de los programas sociales tenían
gastos administrativos mayores al 10%.

Cuadro Nº 5
Gasto Administrativo como Porcentaje del Gasto Total del Programa

PROGRAMAS GASTO PORCENTAJE DEL

REPORTADOS ADMINISTRATIVO TOTAL

MENOS DE 5% 8 14,098,658 2%

ENTRE 5% Y 10% 4 45,003,855 7%

ENTRE 10% Y 15% 15 235,030,113 39%

ENTRE 15% Y 20% 23 163,823,907 27%

MAS DE 20% 27 148,557,506 24%

NO DISPOPNIBLE 5 0 0%

TOTAL 82 606,514,039 100%

FUENTE: COMISION INTERMINISTERIAL DE ASUNTOS SOCIALES – SECRETARIA TÉCNICA

Nota: SIAF de 76 programas. El caso de los programas que no reporten está en proceso de validación.

Finalmente, el documento elaborado por la Secretaría Técnica de la CIAS señala que

“... en el contexto descrito no había primado una intervención basada en resultados, lo
cual resultaría de un proceso de planeación que involucra varios periodos
presupuestales”.

Una vez realizado el inventario se definió la nueva estrategia para la ejecución de los
programas sociales. Mediante el D.S. Nº 080-2006-PCM se estableció que la fusión,
articulación o integración de los programas sociales existentes se ordenaría en tres
ejes: (i) formación de capacidades humanas, (ii) inversión social y productiva y (iii)
generación de oportunidades económicas de empleo.

25
Posteriormente, a través del D.S. Nª 082-2006-PCM se dictaron medidas complementarias para la mejor aplicación
de la actualización del inventario de los programas sociales.

19
 Gráfico Nº 2
Esquema de reorganización de Programas Sociales según los Ejes del Plan Nacional para la
Superación de la Pobreza

FUENTE: ST – CIAS

Asimismo, se encargó al Consejo de Administración del Fondo para la Igualdad que,

en base a las políticas establecidas por la CIAS y teniendo en cuenta los tres ejes del
Plan Nacional para la Superación de la Pobreza, determinase los lineamientos para la
fusión, articulación y/o integración de los programas sociales. De esta manera, los
programas sociales que se implementasen formarían parte de un sistema articulado
que consideraría los ejes reseñados en el cuadro.

En general, las políticas de gobierno respecto a los programas sociales han pasado de
un modelo de diseño y ejecución de proyectos aislados en los que no existía una
estrategia única en lo que se refiere a objetivos, políticas y estrategias; a otro en el que
la definición de objetivos, políticas y estrategias, planeamiento y control de gestión de
los programas son centralizados a nivel nacional y que tiene como marco el proceso
de descentralización en lo que se refiere a la ejecución y atención de los sectores más
vulnerables de la población. En razón de que los gobiernos subnacionales tendrían un
mejor conocimiento de los problemas de cada localidad y una mayor cercanía con los
ciudadanos que residen en su jurisdicción, la gestión de los programas sociales podría
ser más eficiente.

20
CONCLUSIONES

• En la década de los noventas el gobierno heredó una economía deteriorada y

una situación político social precaria, por lo que, se optó por la aplicación de un
paquete de reformas estructurales y de ajuste con la finalidad de sincerar y
estabilizar la economía. Para compensar a la población más vulnerable se
llevaron a acabo diversos programas sociales creados en base al criterio de
focalización.

• Las políticas sociales aplicadas en los noventa priorizaron programas

orientados al alivio de la pobreza, los cuales se caracterizaron por ser de
naturaleza temporal y pretender atenuar los costos de ajuste y necesidades de
los más pobres. Si bien en este periodo se incluyeron también programas
destinados a la superación de la pobreza, su aplicación no se llegó a
materializar sino hasta la siguiente década.

• Se dieron grandes avances en materia de participación ciudadana. La

incorporación activa de la población en la ejecución de algunos programas
resultó exitosa como es el caso de FONCODES o los CLAS. En el ámbito
educativo, los programas orientados a la universalización de la educación
primaria y la expansión de la infraestructura educativa, se erigieron como las
acciones más resaltantes y representativas de la década de los noventa.

• Durante la década del noventa, la política social nunca logró transformarse en

una estrategia integrada de largo plazo que permitiera una asignación
ordenada y eficiente de los recursos hacia las principales prioridades sociales.
La multiplicidad de los programas con un mismo objetivo y actividades
similares, originó ineficiencias y duplicaciones en el gasto. Asimismo, la
inexistencia de un seguimiento sobre el impacto de los programas sociales,
impidió la reformulación o fortalecimiento según resultados.

• El proceso de descentralización significó la transferencia de competencias y

recursos desde el Gobierno Nacional hacia los Gobiernos Regionales y
Locales, entre las cuales figuran la implementación, funcionamiento y ejecución
de los programas sociales. Actualmente, gran parte de los programas
alimentarios y de infraestructura ya han sido transferidos hacia las instancias
subnacionales.

21
• Diversas investigaciones señalan que los cambios en las políticas sociales
realizados en los últimos años tuvieron como origen la ineficiente gestión de los
programas sociales. La mayoría coincide en señalar que estos se desarrollaron
de manera desarticulada, ineficiente, centralizada, y superponiéndose unos con
otros en sus objetivos. Si bien el gasto social se ha ido incrementando, ello no
se ha visto reflejado en resultados concretos ya que los niveles de pobreza se
mantuvieron relativamente constantes.

• La Ley de Bases de la Descentralización estableció que a partir del ejercicio

fiscal 2003 se iniciaba la transferencia a los Gobiernos Regionales y Locales de
los programas sociales de lucha contra la pobreza y los proyectos de inversión
e infraestructura productiva en función de las capacidades de gestión de cada
gobierno regional o local.

• La fusión de los programas sociales se inició de manera paralela al proceso de

transferencias, sin embargo, una serie de disposiciones frenó el proceso en
marcha. En el año 2006 el nuevo Gobierno reimpulsó la fusión integral de los
programas sociales con la finalidad de promover su eficiencia a través de un
sistema articulado que permita la coordinación y articulación de todas las
acciones referidas a la ejecución de los mismos.

• Finalmente, las políticas de gobierno respecto a los programas sociales han

pasado de un modelo de diseño y ejecución de proyectos que no tenían una
estrategia única en cuanto a objetivos, políticas y estrategias, aplicado en los
noventas; a uno que centraliza a nivel nacional dichos elementos y que
confiere la ejecución de los programas y la atención de la población más
vulnerable a los gobiernos subnacionales dentro del marco del proceso de
descentralización iniciado en el año 2003.

22
BIBLIOGRAFÍA

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descentralización: Balance y agenda a septiembre de 2007”, PRODES – USAID.
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Himilce Estrada Mora Alexis Perea Flores

Lima, 15 de abril de 2008

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