LA ARQUITECTURA DE LA POLÍTICA DE INMIGRACIÓN EN MÉXICO

Pablo Yankelevich* y Paola Chenillo Alazraki**

En política de migración, los tres mil kilómetros de frontera con Estados Unidos otorgan a

México condiciones particulares, puesto que desde inicios del siglo XX el país se perfiló

como expulsor de trabajadores nacionales, pero también, y aunque en mucho menor

medida, como territorio de inmigraciones provenientes de diversas latitudes. Así, a

diferencia del resto de América Latina, la ecuación entre expulsión y recepción de

corrientes humanas constituye la matriz sobre la que México ha desenvuelto su conducta

migratoria.

Las inquietudes en torno a la salida de mexicanos como a la entrada de extranjeros

no fueron coetáneas: mientras la inmigración estuvo en la agenda de los gobernantes desde

prácticamente la ruptura del orden colonial, la emigración se convirtió en un asunto de

interés al concluir la primera década del siglo XX. La preocupación por la confluencia de

ambos fenómenos coincidió con el estallido de la Revolución de 1910 y sobre todo con la

puesta en marcha, décadas más tarde, de políticas atentas a reclamos políticos y sociales de

sectores medios y populares. Pero también aquella preocupación cristalizó en políticas

dispuestas a procesar las tribulaciones de científicos y académicos que, sumados a los

equipos gubernamentales, ejecutaron o aconsejaron acciones interesadas en fortalecer la

constitución biológica y cultural del mexicano. En este trabajo, interesa mostrar la manera

en que a la sombra de los problemas derivados de la emigración, México comenzó a

___________________________________

* Escuela Nacional de Antropología e Historia. INAH. México

** Facultad de Economía. UNAM

177
transitar hacia una política altamente restrictiva a la inmigración, pero además lo hizo con

una peculiar andamiaje institucional que permitió a un selecto núcleo de funcionarios,

diseñar políticas que intentaron compatibilizar una utopía inmigracionista de cuño

decimonónico, con posiciones restrictivas fundadas en criterios en donde prejuicios étnicos

y “raciales” encontraron cobijo bajo el manto del “nacionalismo revolucionario” que

impregnó el quehacer político mexicano en los años veinte y treinta del siglo pasado.

Puertas que se abren

En México, como en el resto de América Latina, desde los primeros años de vida

independiente, las elites gobernantes apostaron por una política de inmigración, en la que

depositaron todas las esperanzas de alcanzar el progreso nacional. Se partía del supuesto de

que el país estaba subpoblado y que para explotar las inmensas riquezas naturales

correspondía a los gobiernos abrir las puertas a todos los extranjeros laboriosos y honrados.

Se confiaba en que el incremento en la cantidad y la calidad de la población, fomentaría la

agricultura, la ganadería y la extracción minera, potenciando las actividades comerciales,

industriales y financieras. Pero además de los incentivos económicos, se especulaba con

que una masiva llegada de colonos, de preferencia europeos, contribuiría a elevar el umbral

civilizatorio de una atrasada población nacional. 1

Con estos objetivos se diseñó un marco legal en el cual la inmigración se entendía

como parte de empresas colonizadoras. En tal sentido, la mayoría de las normas hicieron

referencia a las facilidades y condiciones en las que los nuevos pobladores debían

1
Entre otros autores, véase a ABOITES AGUILAR, 1995 y 1987; BERNINGER, 1974;
GONZÁLEZ NAVARRO, 1993 y 1960.

178
incorporarse a la vida nacional básicamente en calidad de agricultores.2 Nada se indicaba

sobre los orígenes nacionales de los potenciales colonos, de hecho la selección de los

extranjeros quedaba en manos de los empresarios encargados de los negocios

colonizadores. Por otro lado, ninguna de estas disposiciones fijó un estatuto especial para

los inmigrantes individuales, quienes a la postre se insertarían en los centros urbanos para

dedicarse actividades comerciales, empresariales o profesionales. Se fijaron criterios

respecto al uso de pasaportes y se estableció la obligación, más formal que real, de un

registro de extranjeros ante las autoridades, pero prácticamente los únicos requisitos para el

ingreso al país fueron no ser vago ni delincuente, 3 no pretender alterar el orden público, 4 y

con anterioridad a la promulgación de la Constitución de 1857, profesar la religión católica,

aunque estudios de caso han revelado que está disposición no siempre se respetó.5

En realidad, los primeros esfuerzos por regular el flujo de inmigrantes obedecieron a

cuestiones sanitarias. En 1903, se registró un brote de peste bubónica cuyo origen,

aparentemente, estuvo en un buque japonés atracado en el puerto de Manzanillo. Ese año,

la Secretaría de Gobernación nombró una comisión de expertos, médicos en su mayoría,

para estudiar la inmigración china y japonesa “desde el punto de vista de la salubridad y

2
Véase, por ejemplo las siguientes disposiciones en la obra de compilación de DUBLÁN y
LOZANO (DyL), “Decreto sobre colonización” (18 de agosto de 1824, doc. 416, t. 1, pp.
712-713); “Decreto del gobierno. Sobre colonización en Tamaulipas” (3 de octubre de
1843, doc. 2691, t. 4, pp. 620-621; “Decreto del gobierno. Se ratifican los relativos á la
concesión hecha á D. José Garay, para abrir una comunicación interoceánica” (5 de
noviembre de 1846, doc. 2918, t. 5, pp. 187-188)
3
“Prevenciones para evitar que se introduzcan en la República, extranjeros vagos y aun
criminales” (13 de diciembre de 1843), en DyL, doc. 2720, t. 4, pp. 668-669.
4
“Circular de la Secretaría de Guerra. Se trate y castigue como á piratas, á los extranjeros
que penetren armados con aspecto hostil, ó introduzcan armas ó municiones por algún
puerto de la República” (30 de diciembre de 1835), en DyL, doc., 1673, t. 3, pp. 114-115; y
“Circular. Extranjeros. Sean tratados y castigados como piratas en los casos que expresa”
(15 de noviembre de 1839), en DyL, doc. 2104, t. 3, p. 665.
5
ALANÍS ENCISO, 1996.

179
bajo los aspectos legal, económico y social, o sea en relación con el progreso moral y físico

del país”. Interesaba determinar si esos inmigrantes eran convenientes “a los intereses

nacionales” y en caso negativo, si era prudente restringir o prohibir su ingreso. Además, se

envió a Hong Kong a un Delegado Especial con “la misión de inspeccionar a todos los

inmigrantes que, procedentes de diversas partes del Oriente, se embarcaran en los vapores

de las compañías que hacían el tráfico con puertos mexicanos”.6 Tales acciones se

implementaron para paliar la emergencia, pero aquella alerta sanitaria puso en evidencia la

falta de un marco jurídico que regulase la inmigración.

La primera ley en la materia se promulgó en las postrimerías del Porfiriato.

Sancionada en diciembre de 1908, esta norma además de instaurar un cuerpo de

funcionarios encargados de vigilar puertos y fronteras, estableció ciertas restricciones para

el ingreso. En concordancia con la mejor tradición liberal se permitía la entrada de personas

“de todas las nacionalidades y de todas las razas” del mundo, al tiempo que –con claras

referencias al cientificismo en boga– se prohibió el ingreso de personas que padecieran

determinadas enfermedades, que tuvieran algún defecto físico y a quienes se dedicaran a

actividades que pusieran en riesgo al cuerpo social, como la prostitución, la vagancia, el

crimen y la militancia anarquista.7 Éstas fueron las primeras restricciones que se

establecieron en México, y que funcionaron como un modelo que por cierto reveló una muy

larga vigencia, puesto que esas limitantes se reiteraron en las distintas legislaciones hasta

bien entrado el siglo XX, a las que se adicionaron otras que señalaremos más adelante.

6
LANDA Y PIÑA, 1930, pp. 7 y 8.
7
“Ley de Inmigración de 1908”, en Compilación histórica de la legislación migratoria en
México: 1821-2000, México, Coordinación de Planeación e Investigación del Instituto
Nacional de Migración, 2000, pp. 109-112.

180
 El estallido de la Revolución Mexicana interrumpió el funcionamiento de un débil

aparato institucional dedicado al control inmigratorio. Sin embargo, el interés por promover

la inmigración se mantuvo, aunque la situación nacional ya no era la misma. Una serie de

fenómenos se hicieron presentes y con distinta gradación impregnaron un debate en torno a

la conveniencia de fomentar la llegada de extranjeros.

La Constitución de 1917 sentó un precedente en materia limitaciones a garantías que

los extranjeros habían gozado hasta entonces. Un robusto nacionalismo atendió las más

diversas cuestiones desde los derechos de propiedad hasta los de carácter político. 8 Pero

además, se hicieron presentes políticas dirigidas a dar satisfacción a demandas obreras y

campesinas, en donde y no pocas veces, el patrón, propietario o empresario era o tenía

algún ascendiente extranjero. Ante ello, la revolución potenció un imaginario que prometía

colocar bajo dominio nacional enormes fuentes de riqueza que estaban bajo control

foráneo. Todo ello en el marco de una política cultural que ensalzó el orgullo nacional,

glorificando un mestizaje en el que se reconocería el alma de un México redimido por la

Revolución.

Puertas que se cierran

Apenas iniciada la presidencia de Álvaro Obregón, se debió enfrentar un fenómeno cuya

magnitud causó alarma. Se trataba del regreso de importantes contingente de mexicanos

desempleados a consecuencia de la crisis que afecto a la economía norteamericana en la

inmediata posguerra. De tal suerte que, los primeros intentos por estabilizar la situación

política y económica del país, después de casi una década de revolución armada, vinieron a

coincidir con un fenómeno que desde entonces no ha dejado de reiterarse en cada uno de

8
YANKELEVICH, 2007.

181
los ciclos de la economía estadounidense: la expulsión de trabajadores migrantes. Desde

entonces este problema se instaló en el proceso de toma de decisiones en materia de

inmigración, no fue el único, pero sí el determinante de políticas altamente restrictivas que

apuntaban ilusoriamente a proteger al trabajador nacional frente competencias extranjeras.

El presidente Obregón se hizo cargo personalmente de organizar las acciones

tendientes a auxiliar a los “repatriados” y pasada la emergencia advirtió la necesidad de

sentar bases institucionales para en el futuro afrontar “con mayor eficacia” ese problema. 9

En mayo de 1921, Obregón envió al Congreso un decreto, sugiriendo ampliar el periodo de

sesiones extraordinarias, a los fines de expedir una Ley de Migración que reemplazaría a la

de 1908. En la introducción de ese documento, enfatizó que si bien la hospitalidad era una

virtud de los pueblos cultos, ésta debía limitarse “a las exigencias de la salud pública y de la

conveniencia nacional”. Explicó que los efectos de la crisis económica mundial afectaban

especialmente al proletariado por la carestía de la vida, el cierre de industrias y la

disminución del trabajo. El gobierno tenía la obligación de “velar por los intereses de los

connacionales, cuando por circunstancias excepcionales como las actuales, se ven

amenazados por la irrupción de menestrales de otros países, que huyen de sus propios

territorios en busca de mejoramiento y bienestar”. Específicamente proponía “limitar hasta

donde lo exijan las circunstancias reinantes, la corriente inmigratoria de elementos que en

cualquier otra época serían útiles para el progreso y para el bienestar del país, pero que

ahora vienen a intensificar el agobio y el malestar en que se debaten los trabajadores

mexicanos”.10

9
CARDOSO, 1977.
10
“Decreto incluyendo la Ley que adicione la de Inmigración de 22 de diciembre de 1908,
entre las que se declara expedir el H. Congreso de la Unión, en el período de sesiones
extraordinarias”, en Diario Oficial de la Federación, (DOF), 7 de mayo de 1921, p. 1.

182
 En septiembre de 1921, Obregón volvió a insistir. En el informe que rindió ante el

Congreso anunció la constitución de un par de comisiones técnicas que analizarían las leyes

que, en materia de extranjeros, estaban vigentes en Estados Unidos, Argentina y Brasil, con

el objeto de compararlas con las mexicanas y proponer las reformas pertinentes para

fomentar la llegada de inmigrantes que, “nacionalizándose” e incorporándose a la patria,

constituyeran “un factor eficiente para su engrandecimiento”.11

Ante la falta de respuesta, en octubre de 1923 Obregón propuso un proyecto de ley,

en cuya exposición de motivos reconocía la importancia de la inmigración, pero advertía la

necesidad de que el gobierno tuviera las herramientas para seleccionar y suspender el

ingreso de extranjeros cuando resultara inconveniente para los intereses de los trabajadores

mexicanos.12 El proyecto nunca fue debatido, probablemente a consecuencia de que la

rebelión militar encabezada Adolfo de la Huerta paralizó buena parte de la labor legislativa.

El cuatrienio obregonista concluyó sin una nueva ley de migración. Las dificultades

para que estos proyectos alcanzasen estado legislativo, pueden explicar que el Ejecutivo

solicitase facultades extraordinarias para legislar en materia migratoria como ya lo hacía en

cuestiones fiscales y de guerra.13 Tales facultades fueron subsecuentemente ratificadas, de

manera que todas las normas en materia migratoria se realizaron sin un debate público hasta

11
Diario de los Debates de la Cámara de Diputados del Congreso de los Estados Unidos
Mexicanos , 1 de septiembre de 1921, p. 2.
12
Cámara de Diputados, Proyecto de Ley de Migración, México, Imprenta de la Cámara de
Diputados, 1923, p. 3
13
“Decreto autorizando al Poder Ejecutivo para reformar la Ley de Inmigración de 22 de
diciembre de 1908”, en DOF, 21 de enero de 1926, p. 1.

183
mediados de los años cuarenta.14 Por el contrario, una serie de instancias consultivas y

jurídicas troquelaron leyes y normas que rigieron en cuestiones de migración.

Al amparo de esas facultades extraordinarias, el presidente Plutarco Elías Calles

retomó la iniciativa, y en marzo de 1926 fue promulgada una nueva ley que, por primera

vez, incorporó los dos afluentes del fenómeno migratorio: la inmigración y la emigración.

En relación a esta última, se hizo presente la voluntad protectora del nuevo Estado para con

las clases populares. Además de pretender documentar a todos los emigrantes, a los fines de

que el gobierno estuviera en posibilidad de prestar protección cuando fuese solicitada; se

aspiraba a que en los contratos que firmaran mexicanos para realizar labores en el

extranjero, quedara asentada la obligación del empleador de sufragar los gastos de

repatriación, tal y como se consignada en la fracción XXVI del artículo 123 constitucional.

En materia de inmigración, a las antiguas restricción se sumaron otras como saber

leer y escribir, requisito que no se estipulaba para ningún trabajador nacional que deseara

emplearse en labores poco calificadas en el campo y la ciudad. Además se prohibió la

entrada a toxicómanos y a traficantes de drogas heroicas. 15 Pero aún más importante, la

nueva legislación incluyó un apartado que abría la posibilidad de prohibir la entrada de

inmigrantes cuando existiera escasez de trabajo en la República. 16 Además, hicieron su

aparición tres cuestiones que desde entonces no han dejado de estar presente en la política

inmigratoria: la primera de carácter impositivo, es decir el establecimiento de una

14
“Decreto por el cual se faculta al Ejecutivo Federal para que reforme la Ley de Migración
de los Estados Unidos Mexicanos”, en DOF, 18 de enero de 1930, p. 1; “Decreto que
autoriza al Ejecutivo Federal para reformar la Ley de Migración”, en DOF, 31 de diciembre
de 1934, p. 1; “Decreto que autoriza al Ejecutivo Federal para expedir, en un plazo que
fenecerá el 31 de agosto de 1936, la Ley General de Población”, en DOF, 31 de diciembre
de 1935, p.1.
15
Artículo 29 de la “Ley de Migración de los Estados Unidos Mexicanos”, en DOF, 13 de
marzo de 1926, pp. 1-8.
16
Artículo 65 de la Ley de Migración de 1926.

184
tributación, que en aquella ley era un impuesto directo, pero a la que más adelante se

sumarían fianzas y garantías monetarias, en teoría tendientes constituir una reserva para

sufragar gastos de deportación de extranjeros como de repatriación de los mexicanos, así

como aportar recursos adicionales para el funcionamiento del Departamento Migratorio. El

segundo criterio estuvo dirigido a normar las diferencias entre inmigrantes y turistas, en un

esfuerzo que por un lado, marcaba las distinciones entre un ingreso temporal y uno

definitivo, y por otro, señalaba el punto de arranque de un esfuerzo gubernamental

tendiente a la promoción de la actividad turística que con el tiempo se convertiría en un

afluente significativo de las finanzas nacionales. Y el tercer asunto atendió a necesidades de

control, vigilancia y estadística. Hicieron su aparición mecanismos de registro de

extranjeros, disposiciones que establecían la obligatoriedad de tarjetas de identificación y

formatos de carácter censal, tendientes a sistematizar nombres y datos personales, lugares

geográficos de origen y destino, ocupaciones y profesiones, con el objetivo de diseñar una

herramienta estadística capaz de incidir en el proceso de toma de decisiones. Desde el

comienzo de los años veinte, en esta actividad destacó el michoacano Andrés Landa y Piña,

que durante más de tres décadas estuvo vinculado a los asuntos migratorios en la Secretaría

de Gobernación, primero desde la jefatura de la Sección Estadística del Departamento

Migratorio, luego como Jefe de ese Departamento de Migración y finalmente como

Director General de Población.

La ley de 1926 marcó las pautas generales en materia de inmigración y emigración;

se supuso que las especificidades llegarían a través de una ley reglamentaria que nunca fue

elaborada. Entre tanto, comenzó una práctica institucional que definió normas y criterios a

través de acuerdos y circulares en muchos casos confidenciales. Algunas disposiciones

estuvieron dirigidas a limitar el ingreso de extranjeros de acuerdo con las actividades

185
económicas que desempeñaban, y en otros casos, hicieron su aparición criterios que

limitaban el ingreso de “razas que se ha llegado a probar científicamente producen una

degeneración en los descendientes.”17 Se trataba de proteger al mexicano de mezclas

inconvenientes, pero también de comunidades de inmigrantes reticentes fundirse en el

crisol de mestizaje. Surgió entonces la categoría de “inasimilable” que, desde la segunda

mitad de los veinte apuntó hacia un variado arco de nacionalidades y pertenencias étnicas.

Los criterios raciales eran combinados con argumentos de protección de

ocupaciones y actividades sobre todo de tipo comercial. Las primeras disposiciones de esta

índole se remontan a mediados de 1924, cuando una circular confidencial restringió “la

inmigración de individuos de raza negra.”18 Dos años más tarde se ordenó a los agentes

migratorios no documentar a los gitanos;19 y en julio de 1927 se prohibió la entrada de

“turcos, sirios, árabes y similares” como denominó la Secretaría de Gobernación a quienes

provenían de Medio Oriente y la zona de los Balcanes. 20 Por lo general, los argumentos

raciales eran manejados confidencialmente, de manera que cuando era requerida alguna

explicación relacionada, por ejemplo, a las prohibiciones a los negros, se respondía que esta

inmigración resultaba perjudicial a las clases trabajadoras, toda vez que siempre estaban

dispuestos a emplearse por salarios inferiores a los que percibían los mexicanos. Muy

distinta fueron las justificaciones contra migrantes provenientes del imperio turco. En este

caso, el problema radicaba en una exitosa actividad de venta al menudeo, fundada en un

esquema de crédito en pagos semanales. Las campañas contra los “aboneros”, se sumaron a

17
SECRETARÍA DE RELACIONES EXTERIORES, 1927, p. 512.
18
Circular numero 33 del 13 de mayo de 1924 (AHINM, exp. 4-362.1-76, s.f.)
19
De acuerdo con una lista de “Circulares expedidas por la Secretaría de Relaciones
Exteriores en asuntos de Migración”, el 16 de noviembre de 1926 se emitió la circular núm.
193. AHINM, 4-350-1932-7
20
AHINM, exp. 4-350-1927-214. La medida puede verse en el DOF, 15 de julio de 1927.

186
otras que los “antichinos” ya habían comenzado a desarrollar consistentemente desde

inicios de ese decenio, pero que se potenciaron cuando la llegada de sirios, libaneses,

griegos, y casi de inmediato de judíos procedentes de Europa Central. Organizaciones de

comerciantes antichinos y antijudíos comenzaron a multiplicarse a través de un discurso en

que se argumentaba contra actividades económicas, aunque tras esas justificaciones

emergía un discurso marcadamente etnofóbico, que alcanzó su dimensión más dramática en

el caso de los chinos.21

Ajustes en la legislación y en las dinámicas de trabajo

Al promediar el decenio de los veintes, la población mexicana ascendía a casi 15 millones

de personas, de los cuales menos 140 mil eran extranjeros. El aporte de la inmigración en el

total de la población era inferior al 1%, pero esta cifra de por sí reducida, contrastaba con la

referida a la emigración. En el quinquenio 1924-1928, desde Estados Unidos, ingresaron al

país para permanecer en él o para volver emigrar algo más de 400 mil mexicanos. 22 Estos

guarismos delinearon una política inmigratoria que comenzaba a formalizarse.

En 1927 el Servicio Migratorio contaba con 16 delegaciones, 29 agencias y 10 sub

agencias distribuidas en los litorales y las fronteras del país 23; en estas oficinas trabajaban

algo más de 300 personas entre agentes, inspectores, oficiales ayudantes, secretarías y

personal de servicio. Todo este personal estuvo dedicado a tareas de vigilancia e inspección

21
CHAO ROMERO, 2003; CRAIB, 1996; DAMBOURGUES, 1974; GÓMEZ
IZQUIERDO, 1991; HU, Evelyn, 1982; PARRA SANDOVAL, 2004
22
LANDA Y PIÑA, 1930, p. 22, SALAZAR ANAYA, 1996, p. 99.
23
La distribución por zona geográfica evidencia una sobrerepresentación de la frontera con
Estados Unidos, toda vez que en ella se ubicaban ocho delegaciones y 17 agencias, frente a
cinco delegaciones y tres agencias en el Golfo; una delegación y cinco agencias en la
frontera sur; y dos delegaciones, cuatro agencias y 10 sub agencias en el Pacífico. AALyP,
tomo 4, 4 de agosto de 1927.

187
de personas que entraban o salían del país. Por su parte, en las oficinas centrales en la

capital del país, laboraban una treintena de personas.24 Sobre este reducido núcleo recayó la

responsabilidad de coordinar las funciones de control, documentación y registro de

inmigrantes y emigrantes, así como atender el diseño legal y puesta en práctica de una

política de inmigración que pretendía trascender tareas de vigilancia sobre los flujos

migratorios.

El personal no era suficiente pero tampoco estaba capacitado, además los recursos

fiscales eran tan exiguos que como se apuntó en una carta dirigida al Secretario de

Hacienda en 1929: “el Servicio de Migración no puede responder a los fines que la Ley le

tiene señalados y ello se debe a que los elementos de que dispone y con los cuales cuenta

para su sostenimiento y desarrollo, son de tal manera restringidos que en ciertos casos nos

han constreñido a la verdadera impotencia.” Rafael Jiménez Castro, Jefe del Servicio

Migratorio, agregaba que a la carencia de personal debía sumarse lo reducido de los

sueldos, la ausencia de partidas para gastos de pasajes y para deportaciones de extranjeros;

además reportaba “la falta de máquinas de escribir, archiveros, muebles” e inclusive de

locales adecuados para el funcionamiento de las oficinas”.25

Una gran premura estuvo en la base de la primera ley de migración de la

Revolución. Ya antes de su aprobación, Primo Villa Michel, consultor jurídico de la

Secretaría de Gobernación y futuro secretario del ramo en la segunda mitad de los años

cuarenta, formuló serias críticas al proyecto que finalmente fue sancionado. Las

observaciones sostenían que México estaba sufriendo una “nutrida invasión de extranjeros

nocivos” y frente a ellos la ley no contemplaba ningún mecanismo específico para remediar

24
AALyP, Tomo 1, 4 de julio de 1925 y 30 de junio de 1926
25
AALyP, Tomo 7, 8 de abril de 1929.

188
la situación. Dos eran los afluentes de esta invasión, en primera instancia “los individuos de

raza color, cuya abundancia origina fenómenos etnológicos deprimentes en nuestra raza”; y

en segundo lugar, inmigrantes que con independencia “de su raza o nacionalidad“ llegan a

México sin intensiones de aumentar los factores de la producción, sino más bien para

gravitar sobre ella”. Villa Michel ejemplificaba este problema en colectividades dedicadas

al comercio ejercido por árabes, armenios, turcos, sirio-libaneses, polacos, checoeslovacos

que “sin profesión ni oficio, vienen a dedicarse a un comercio raquítico, vagando por las

ciudades y pueblos [...] con su capital al brazo convertido en medias, corbatas y otras

baratijas.” Dedicados a “consumir sin producir”, estos inmigrantes no hacían más que

agravar la situación económica en los espacios urbanos limitando las operaciones y el

desarrollo de empresas comerciales serias, y excluyendo “de todo intento mercantil a las

clases humildes que podrían vivir del pequeño comercio”.26 Villa Michel, bregaba porque la

ley contuviera disposiciones específicas en contra de colectividades y de ocupaciones para

que la autoridad no estuviera obligada a legislar a través de órdenes y circulares, como ya

acontecía y continuó sucediendo; toda vez que a las nacionalidades y “razas” ya aludidas,

desde 1929 se agregaron la rusa, la polaca y la china, prohibiciones que fueron ampliadas

durante los años treinta como se verá más adelante.27

Sobre ese horizonte de restricciones, el regreso de millares de mexicanos expulsados

por la crisis de la economía norteamericana devino en un auténtico parteaguas en la política

de inmigración.28 En abril de 1929, la Secretaría de Gobernación a través de la circular 37

prohibió “la entrada de inmigrantes trabajadores.” 29 Estas circunstancias pusieron a las

26
AHINM, exp. 4/350-1929/426.
27
AGN, Secretaría General de Gobierno, exp. 2.360 (29) capeta 70, caja 9.
28
CARRERA DE VELASCO, 1974; y ALANÍS ENCISO, 2007.
29
AHINM, exp. 4/350-1229/420.

189
autoridades frente a la disyuntiva de optar entre una política de puertas abiertas o una de

carácter prohibicionista. El justo medio creyó encontrarse en una conducta basada en “una

rigurosa selección a los extranjeros”, y para ello se consideró oportuno que las medidas a

tomar deberían ser producto de un trabajo colegiado en el que confluyeran las experiencias

y opiniones de los funcionarios del Servicio Migratorio, a las que se sumarían las

apreciaciones de un grupo de expertos, que a manera de cuerpo consultivo, asesoría a las

máximas autoridades en materia de migración.30

Andrés Landa y Piña, entonces jefe de la sección de estadística del Departamento

Migratorio, estuvo detrás de estas propuestas. Este funcionario, sin más instrucción que el

autodidactismo en cuestiones de estadística y demografía, comenzó a destacar tanto por la

responsabilidad con que hacía frente a los desafíos de su cargo, como por el empeño en

conformar un equipo profesional de servidores públicos que dedicados a las cuestiones

migratorias, gozaran de una unidad de criterio lograda a base del reconocimiento de sus

capacidades. Para Landa y Piña, las opiniones de los responsables de cada una de las

delegaciones del Servicio Migratorio resultaban de capital importancia, de sus experiencias

se podían extraer criterios que mejoraran procedimientos administrativos, pero también que

abonaran un debate en torno al perfeccionamiento de las normas que debían regir la política

migratoria. 31

Sobre estas bases comenzó un proceso de consultas para reformar o reemplazar la

Ley de 1926. Con el objetivo de incorporar “las necesidades y problemas más interesantes

de cada una de las oficinas del Servicio establecidas en las distintas regiones de la

República”, en noviembre de 1929 se solicitó a los empleados del Servicio el envío de

30
AHINM, exp. 4-350-1929-426, tomo I.
31
AALyP, Tomo 2, 23 de abril de 1927.

190
“observaciones y sugestiones”.32 Semanas más tarde, se reunió la primera Convención de

Migración, donde se dieron cita todos los delegados y responsables de oficinas migratorias

del país. Dos fueron los objetivos de este encuentro; el primero, “procurar una unificación

de criterios en lo relativo a los procedimientos que deben aplicarse en los puertos marítimos

y terrestres con motivo de las inspección de pasajeros”; y el segundo, “discutir un proyecto

de ley de migración” en reemplazo de la de 1926 atendiendo a las “particulares

circunstancias y a las necesidades del país.” 33

Producto de esta Convención fueron una serie de consideraciones que debían

normar la conducta migratoria en los más variados rubros administrativos y fiscal. En este

sentido, se realizaron varias recomendaciones como las de atender de manera específica al

turismo, así como crear una categoría intermedia entre inmigrantes y turistas, donde

tuvieran cabida extranjeros que venían a realizar alguna actividad esporádica en un plazo

no mayor a seis meses; tales como las que desenvolvían representantes comerciales o

empresariales, estudiantes, etc. Por otra parte, se recomendó suprimir de la legislación el

requisito de saber leer y escribir para obtener la categoría de inmigrante. Esta disposición

había sido duramente criticada en la prensa argentina y española, señalando que en México

se desconocía las características de los inmigrantes españoles y por lo tanto, se impedía la

llegada de trabajadores, sobre todo rurales, que en su gran mayoría eran analfabetos. En

atención a esas críticas, el requisito fue anulado. Sin lugar a dudas, la recomendación de

mayor trascendencia fue crear un Consejo Nacional de Migración, como una instancia

encargada de colectar sugerencias y proponer medidas tendientes a “determinar la clase de

elementos de inmigración deseables, según sus condiciones de raza o étnicas, aptitudes para

32
Exposición de motivos. Ley de Migración de 1930, en DOF, México, 30 de agosto de
1930, p. 1.
33
AALyP, Tomo 7. “Primera Conferencia de Migración”, 1929.

191
el trabajo, costumbres, etc. y según las regiones del país que pueden ofrecerse al asiento de

esos diversos contingentes de inmigración.”34

A falta de debate legislativo, la política migratoria se procesó a través de este tipo de

reuniones, a las que se sumaron opiniones de otras dependencias estatales así como de

consultores particulares. En el preámbulo del Proyecto de la Ley de 1930 estas

circunstancias así quedaron asentadas:

La labor de reconstrucción legislativa, actualmente en su apogeo, ha descollado

inteligentemente en la manera de reformar la Ley de Migración a manera desusada y
extraña para quienes, reducidos a los moldes viejos y rutinarios, han visto salir las
leyes, decretos y disposiciones de orígenes teóricos, impracticables y muchas veces
como simples reformas literarias a previas legislaciones sobre el mismo ramo. El
proyecto de Ley que ahora se presenta ha sido engendrado al calor de discusiones
francas, veraces e independientes, por la práctica que los elementos considerados
como más aptos y conocedores del Ramo de Migración, han tenido en el desarrollo
de sus funciones, por el estudio acucioso de las condiciones que prevalecen en
muchos países del extranjero y por el resultado de las recomendaciones que, en sus
diversas convenciones, han hecho los Congresos Internacionales de Migración, [...]
y los conferencistas de países interesados en tan importante problema.35

Una revisión de la nueva ley de migración, publicada en el Diario Oficial el 30 de

agosto de 1930, revela que se tomaron en cuenta puntualmente las sugerencias emanadas de

la Primera Convención de Migración. El afán por elegir a los mejores inmigrantes se hizo

explícito al estipular que el movimiento inmigratorio quedaría sujeto a criterios de

selectividad racial que apuntaban a una defensa del mestizo mexicano, sobre la base de

excluir a “razas” que lo amenazaban con una involución biológica; pero también se

explicitó la voluntad de prohibir una inmigración poco dispuesta a asimilarse al medio y la

cultura nacional. Se trataba de unificar a una nación fracturada tanto étnica como

34
AALyP, Tomo 7 “Informe acerca de los puntos principales aprobado por la reunión de
delegados, agentes y visitadores del Servicio de Migración con motivo de las reformas que
se pretenden introducir en la actual ley de la materia”. 1929.
35
“Exposición de motivos. Ley de Migración de los Estados Unidos Mexicanos”, en DOF,
México, 30 de agosto de 1930, p. 1.

192
socialmente; por eso, a pesar de que aún se consideraba de público beneficio la inmigración

individual o colectiva, ésta se restringiría a las “pertenecientes a razas que, por sus

condiciones, sean fácilmente asimilables a nuestro medio, con beneficio para la especie y

para las condiciones económicas del país”.36

La Ley atendió también una serie de observaciones que iban desde los requisitos

para ingresar al país bajo las modalidades de turistas, inmigrantes y transeúntes, ajustaba

criterios sobre el registro, documentación y control sobre los ingresos de extranjeros como

sobre los mexicanos que emigraban; al tiempo que estipulaba cargas impositivas y

penalidades por el incumplimiento de las disposiciones migratorias.

En su capítulo tercero, esta ley creó el Consejo Consultivo de Migración (CCM)

integrado por representantes de diversas dependencias públicas, cuya misión sería estudiar

las necesidades generales del servicio migratorio, analizar las reformas que deberían

introducirse para su eficaz funcionamiento y solucionar dificultades de carácter técnico.

Además, se le encomendó procurar el fomento de la inmigración, haciendo una distribución

apropiada de los contingentes migratorios que arribasen al territorio nacional, de acuerdo

con las necesidades de cada región. El CCM sería el órgano encargado de proponer las

medidas encaminadas a evitar o restringir la internación al país de extranjeros nocivos, al

tiempo que asesoría sobre facilidades y servicios necesarios para el desarrollo de las

actividades turísticas.37

Idem, p. 6
36

37
“Ley de Migración de los Estados Unidos Mexicanos”, en DOF, México, 30 de agosto de
1930, p. 16. El CCM quedó integrado por el Secretario de Gobernación, el Jefe del
Departamento Migratorio y las representación de las Secretarías de Relaciones Exteriores;
Comunicaciones y Obras Públicas; Hacienda y Crédito Público; Industria, Comercio y
Trabajo; Agricultura y Fomento; y los departamentos de Salubridad Pública y de Estadística
Nacional.

193
 El CCM inició sus labores en diciembre de 1930. En este organismo se integraron

figuras como Manuel Gamio (Secretaría de Relaciones Exteriores), Mario Souza

(Secretaría de Agricultura y Fomento), Miguel E. Bustamante (Departamento de

Salubridad) Adolfo Ruiz Cortines (Departamento de Estadística Nacional) y Daniel Cosío

Villegas (Secretaría de Educación Pública). 38 Se trató, sin duda, de un pasó sustantivo en la

coordinación y gestión de decisiones políticas. Su primera tarea fue colaborar en la

organización de la Segunda Convención de Migración, celebrada en la Ciudad de México

durante la primera semana de febrero de 1931 y en la que de nueva cuenta participaron

delegados migratorios, pero esta vez junto a representantes de diversas compañías de

transporte. Las palabras pronunciadas en la inauguración de aquella reunión por Andrés

Landa y Piña, para entonces Jefe del Departamento de Migración, mostraron sus

pretensiones por forjar un espíritu de cuerpo, creando una particular actitud moral en el

servidor público dedicado a atender los problemas migratorios:

Es indispensable que forjemos UN HOMBRE, cuyo criterio se haga sentir de

frontera a frontera, con inalterable exactitud, con inalterable justeza. Ese hombre no
podría ser el ciudadano Secretario de Gobernación, no podría ser el que habla, no
podría ser ninguno de sus colaboradores en particular. Ese hombre debe ser un
hombre-tipo, una actitud moral, absoluta, no reducida a personificación
determinada; hombre único y múltiple a la vez, presente en todos los momentos y en
todos los rincones del país donde un caso migratorio deba resolverse. Y es para
integrar ese hombre-tipo, esa actitud moral, para lo que hoy nos congregamos
aportando, cada uno, nuestra parte de observación y, sobre todo, nuestra parte de
buena voluntad.39

El objetivo central de la Convención fue aportar elementos para la redacción del

reglamento de la Ley de 1930. Pero también se abordaron otros temas, como la

“conveniencia o inconveniencia de prohibir en lo absoluto la inmigración de trabajadores

38
AHINM, exp. 4-350-1930-448.
39
AHINM, exp. 4-350-1930-448. (Mayúsculas en el original)

194
extranjeros”, así como las disposiciones para distribuir y acomodar a los inmigrantes que ya

se encontraban en el país, “tomando como base que muchos no se dedican las labores que

manifestaron a su entrada”. De manera complementaria, se estudiaron las dificultades a las

que se enfrentaban los agentes para la aplicación de la Ley en las distintas regiones; así

como las necesidades específicas de las distintas oficinas migratorias. Por último, se

analizaron medidas para seleccionar, distribuir y acomodar a los contingentes de nacionales

repatriados desde Estados Unidos. 40

La voluntad de Landa y Piña para que su personal participara activamente, lo

condujo a solicitar opiniones en las que distintos funcionarios externaron quejas,

propuestas, proyectos y observaciones. Buena parte de estos documentos se ventilaron en la

Convención. En el terreno de los reclamos, abundaban las referidas a carencias en

infraestructura y percepciones salariales, pero en muchos otros se expusieron opiniones que

mostraban el ancho universo de prejuicios. El agente de Manzanillo, Emilio Campos, por

ejemplo, aseguró que México necesitaba “cerebros nuevos, aumento de brazos, inyección

de savia nueva en nuestra raza aborigen decadente” pero se pronunció por escoger

cuidadosamente a los inmigrantes. Consideraba que “fomentar la buena inmigración” era

“tan útil y patriótico” como “rechazar la inútil y nociva”. Por ello, aseguró: “México debe

proceder con toda energía a cerrar sus puertas a la inmigración a todas luces indeseable, ya

sea por características raciales o por su ninguna asimilación a nuestras costumbres”.41

Ese funcionario, que se autodefinía como poseedor de un “amplio criterio, sentido

común y amplio conocimiento del ramo” proponía restringir el ingreso de “los llamados

aboneros sirios, libaneses, polacos, etc. y también a los chinos, japoneses, indostanos”. Los

40
AHINM, exp. 4-350-1930-448 tomo 1/2.
41
AHINM, exp. 4-100(015)-1930-541.

195
primeros –explicaba– “perjudican a todo el comercio establecido al hacerle una

competencia ilegal y ruinosa […] y al pueblo en general, chupándole su esfuerzo mediante

el falso espejismo de los abonos”. En cuanto a los segundos, “son universalmente

conocidas sus asquerosas y milenarias enfermedades […]”, enfatizando que México

requería establecer cuotas de ingreso a los extranjeros, “cuotas como arma defensiva, una

barrera arancelaria para los hombres como los hay para las mercancías”.42

No muy distinta fue la opinión del destacado cirujano Ulises Valdés, ex director de

la Facultad de Medicina de la Universidad Nacional y Secretario General del Departamento

de Salubridad, quien en una sesión de aquella Convención, propuso expulsar de México a

todos los chinos a través de siguiente plan: el gobierno debía trasladarlos a Manzanillo y el

de China, costear el resto del pasaje. Para que la medida no perdiera “fuerza moral” y hasta

tanto se verificase la salida del territorio nacional, se adoptaría “el sistema de concentración

que se utiliza en las guerras internacionales”. En los campos de concentración

desarrollarían “algún trabajo agrícola”, para lo que proponía el cultivo de arroz y de esta

manera resolver el problema de la subsistencia. Si el gobierno chino se negaba a pagar el

viaje, y con objeto de reunir los fondos requeridos, Valdés sugería que ese dinero fuera

descontado de un porcentaje de sus ganancias. Aclaraba, sin embargo, que las condiciones

laborales debían mantenerse dentro de los marcos legales para que no pudieran alegar que

se trataba de “trabajo forzoso”.43

En contrapunto a estas opiniones, el Delegado en Tampico, J. González, se

pronunciaba por no prohibir completamente la entrada de trabajadores extranjeros, aunque

consideraba indispensable hacer una selección cuidadosa. Esos trabajadores “eran útiles

42
AHINM, exp. 4-100(015)-1930-541.
43
AHINM, exp. 4-100(015)-1930-541.

196
cuando aportaban “conocimientos de gran provecho para nuestras clases trabajadoras”, pero

no cuando “en igualdad de circunstancias” les hacían competencia. Confiaba en que los

responsables de las oficinas de inmigración en los puertos de entrada sabrían “con gran

tino, hacer la clasificación”. También sugería que a los extranjeros que declaraban

dedicarse a labores del campo, se les ubicara en terrenos agrícolas junto con grupos de

repatriados, y a los que se resistieran se les exhortaría a abandonar el país en un plazo

razonable. Se refería particularmente a los ciudadanos chinos, a quienes “se les obligará a

vivir del trabajo del campo que para esto son muy competentes, en grupos aislados, y en las

zonas que la superioridad determine”.44

Tras las deliberaciones, la Convención acordó entre otras cuestiones, prohibir la

inmigración de trabajadores extranjeros y deportar a todos aquellos que se dedicaban a

actividades distintas de las que declararon a su ingreso. Todo ello en el marco de conceder

prioridad, sobre cualquier otro problema del ramo, a los problemas generados por la

repatriación de mexicanos.45

En consecuencia, durante el primer semestre de 1931 se emitieron diversas

circulares que reflejaron estos resolutivos. El 30 de abril se ordenó evitar la internación de

razas o nacionalidades “prohibidas o restringidas por la ley”, salvo autorización previa de la

Secretaría de Gobernación.46 Días más tarde se ordenó a los gobernadores de los estados

que denunciaran ante el Departamento de Migración la presencia de gitanos en sus

jurisdicciones.47 Y a mediados de julio, cuando los efectos de la crisis norteamericana se

44
AHINM, exp. 4-100(015)-1930-541.
45
SECRETARIA DE GOBERNACIÓN, 1931, p.34.
46
Circular 91 del 30 de abril de 1931, en SECRETARÍA DE GOBERNACIÓN, 1933, p.
61.
47
La circular estaba precedida por un documento del Departamento de Salubridad
justificando este acción en las costumbres de estos “grupos nómadas de nacionalidad
indefinida que el vulgo denomina húngaros”, agregando que su ocupación no estaba

197
agudizaron, un nuevo acuerdo, esta vez publicado en el Diario Oficial, se encargó de

precisar los términos de otra prohibición temporal al ingreso de inmigrantes trabajadores:

no sería permitido el ingreso de ningún extranjero que tuviera intensiones de dedicarse a

algún trabajo corporal a cambio de un salario o jornal; y para cerrar la entrada a los

potenciales vendedores ambulantes, se agregó que tampoco podrían ingresar al país los

extranjeros que no contarán con un capital de por lo menos diez mil pesos y que de tenerlo

estuvieran dispuestos a invertirlo en un plazo de seis meses en algún emprendimiento

agrícola, industrial o comercial.” 48 Por último, el Reglamento de la Ley de 1930 quedó

aprobado en junio de 1932.49

Estas reuniones alcanzaron un notable éxito. En ellas se daban cita funcionarios y

expertos; y con rapidez sus conclusiones cristalizaban en disposiciones oficiales. De esta

forma, tomó cuerpo la idea de que la política migratoria se gestionaba a partir de

mecanismos de consulta y de participación, en una atmósfera donde los problemas de la

migración inquietaban a la opinión pública; a pesar de la escasa representación de los esos

flujos en el total de la población nacional. Lo cierto es que la presencia extranjera

preocupaba a sectores medios urbanos, lo mismo que el ingreso de mexicanos desde

Estados Unidos era visto como un potencial conflicto en una coyuntura política donde

demandas populares no hacían más que multiplicarse.

Quizá estas consideraciones estuvieron presentes en la convocatoria a la Tercera

Convención de Migración que se realizó entre finales de julio y principios de agosto de

1932. A diferencia de las anteriores, en esta oportunidad la ancha presencia autoridades

“definida constitucionalmente”, robaban niños, vivían aglomerados, las mujeres explotaban

“al público como adivinadoras”. Ídem, 62-64.
48
DOF, México, 17 de julio de 1931, p.1.
49
“Reglamento de la Ley de Migración”, en DOF, 14 de junio de 1932, pp. 1-36.

198
gubernamentales y de entidades de la industria, el comercio y el transporte, así como la

cobertura de prensa, otorgaron a la reunión una notable visibilidad. Una veintena de temas

conformaron la agenda de la reunión, que además fue enriquecida con una serie de

conferencias magistrales a cargo de personalidades de la academia, la cultura y la política

como Manuel Gamio, Julio Jiménez Rueda, Rafael Pérez Taylor, Rafael de la Colina y

Adolfo Ruiz Cortines, entre otros.50

La agenda descansó sobre dos cuestiones básicas. La primera era el impacto de la

crisis económica. El titular de la Secretaría de Gobernación, se encargó de remarcar que

“las penurias del erario nacional” estaban mermando la eficacia de las agencias

gubernamentales, entre la cuales estaba la cuestión migratoria. La segunda, también

consecuencia de la crisis, “las frecuentes emigraciones al extranjero que merman el acervo

de nuestra riqueza nacional” y peor aún, la poca capacidad de “acomodamiento en nuestro

51
país” de los contingentes de mexicanos que la crisis obligaba a regresar. Por su parte,

Andrés Landa y Piña fue insistente en este aspecto, al dar a conocer que un cuarto de millón

de nacionales habían retornado en el último bienio, y que los principales esfuerzos habían

sido los del traslado desde la frontera hacia el interior del país, pero el verdadero problema

radicaba “en el acomodamiento de esa masa humana para que pudiera subsistir.”52

Sobre ese entramado, se desplegó el programa de una reunión interesada en cerrar

aún más los espacios a los extranjeros. Se disertó sobre la necesidad de detectar a los

“falsos turistas”, es decir aquellos que una vez dentro del país, lejos de “pasear y gastar su

dinero” se han dedicado a “actividades no permitidas por inmorales, o bien a hacer

competencia a los trabajadores mexicanos desplazándolos de fuentes de trabajo o

50
El Universal, México, 22 y 23 de julio de 1932.
51
El Universal, México, 24 de julio de 1932.
52
El Universal, México, 24 de julio de 1932.

199
abaratando la mano de obra,” como afirmó Rafael Pérez Taylor, oficial mayor de la

Secretaría de Gobernación. 53

Según datos que se hicieron públicos, entre 1928 y 1932 habían ingreso a México en

calidad de inmigrantes un promedio de 14 mil extranjeros al año. Esa cifra inferior al 0.1%

de la población nacional fue motivo de tal alarma, que volvió a proponerse el

establecimiento de cuotas de migración, tal y como regían en Estados Unidos desde 1924.

Para lo cual, se estimó pertinente que el CCM evaluara esta iniciativa y la sometiera a la

consideración del presidente de la República.54

La cuestión de la selección de los inmigrantes fue un tema recurrente, “lo

fundamental es definir, quiénes, por qué y para qué han de entrar los inmigrantes a

México”, sostuvo José López Lira, ex rector de la Universidad Nacional y futuro integrante

de la Suprema Corte de Justicia. El problema radicaba en resolver el problema de la

nacionalidad y de la inmigración racial interna, para recién entonces abordar el asunto de

los inmigrantes extranjeros y “los beneficios que pueden derivarse del intercambio de

sangre, esfuerzos e inteligencia.”55

En este sentido, fue el escritor Jorge Ferretis, entonces agente del Departamento

Migratorio, quien se llevó la más nutrida ovación después de presentar un trabajo en el que

reflexionó sobre el significado que tuvo en el pasado la búsqueda de inmigrantes, junto a

los nuevos sentidos que debía imprimirse a las políticas de migración. El problema, como

lo había indicado López Lira, era el de la constitución de una nacionalidad, “¿quiénes

somos nosotros?, se preguntaba Ferretis y qué utilidad podría tener la inmigración. “Hemos

intentado mezclar nuestra sangre a sangre europea, es decir, ampliar nuestro mestizaje, pero

53
El Universal, México, 26 de julio de 1932.
54
El Universal, México, 1 de agosto de 1932.
55
El Universal, México, 27 de julio de 1932.

200
posiblemente en ninguna región de España encontremos pobladores suficientes para

mestizar nuestro conglomerado indígena. España entera no nos serviría para tal fin.” Y a

partir de aquí se preguntaba “¿La humanidad blanca ha producido un tipo que debemos de

envidiar y que debe ser como patrón humano? ¿No estamos asistiendo a la bancarrota más

tremenda de los tiempos, a la bancarrota de la civilización, de que tanto alardean unos

hombres desteñidos?” Para Ferretis la solución estaba en “las inmigraciones interiores, en

llevar de una región a otra a los aborígenes, para que viendo cosas diferentes, sintiendo la

presencia de cosas que no habían conocido, tiendan a lograr su mejoramiento”. 56 Pero

además, esta propuesta respondía a la presión que los repatriados ejercían sobre las

decisiones migratorias, es decir, los contingentes trabajadores mexicanos que se

concentraban en la frontera norte deberían ser el pilar de una política de colonización

agrícola que paliaría el problema del desempleo, aprovechando el capital cultural de

mexicanos ya fogueados en ambientes de trabajo altamente productivos.

¿Un nuevo rumbo?

Las consecuencias de estas reuniones no tardaron en reflejarse en una serie asuntos. En lo

inmediato, las políticas de restricciones por la vía de documentos confidenciales” alcanzó

su punto más elevado con la aprobación de dos resoluciones. “Razones étnicas” sirvieron a

la Secretaria de Gobernación para ratificar prohibiciones a la inmigración de casi todo el

mundo, a excepción de los europeos occidentales, norteamericanos y latinoamericanos,

debido “a que la mezcla de sangre, índice de cultura, hábitos costumbres, etc. los hacen

seres exóticos para nuestra psicología”.57 En octubre de 1933 se dio a conocer la circular

56
El Nacional, México, 2 de agosto de 1932.
57
AHINM, exp. 4/350.2.33/54.

201
250, que unificó todas las prohibiciones y restricciones hasta entonces vigentes. Este

documento negaba visados por razones étnicas a personas de raza negra, amarilla, malaya o

hindú; por razones políticas a los nacionales de las repúblicas soviéticas y a ministros de

culto; y por “sus malas costumbres y actividades notoriamente inconvenientes” a gitanos y

andarines. También reglamentó la admisión de profesores y médicos. Finalmente advertía

que “la experiencia demostraba que las actividades económicas a las que se dedicaban

polacos, lituanos, checoslovacos, sirio-libaneses, palestinos, árabes y turcos “con rarísima

excepciones” constituían “un motivo de competencia desventajosa para nuestros

nacionales”, por lo que su inmigración se consideraba “poco deseable”. Así, cada uno de

estos casos quedaba sujeto a la “precalificación” que realizaría la Secretaría de

Gobernación, a excepción de aquellos dispuestos a invertir un capital no menor a diez mil

pesos y a excepción también de los familiares de los que ya se encontraban en el país.

En abril de 1934, se emitió una nueva circular, la 157, que complementó a la

anterior. Los grupos mencionados ya no podrían entrar ni como inversionistas, pero además

se sumaron otros: letones, búlgaros, rumanos, persas, yugoslavos, griegos, albaneses,

afganos, abisinos, argelinos, egipcios y marroquíes. En este documento se dedicó un

apartado especial a los judíos, cuya inmigración “más que cualquier otra, por sus

características psicológicas y morales resulta indeseable.” 58 El prejuicio contra los judíos,

apareció claramente explicitado en un documento oficial y desde entonces hasta el final de

la Segunda Guerra Mundial, este será un tema recurrente en la gestión de las políticas

migratorias.59

58
AHINM, exp. 4/350.2.33/54.
59
Véase, GLEIZER, 2007.

202
 Por otra parte, los esfuerzos en materia de documentación, estadística y censo de

extranjeros comenzaron a mostrar los primeros resultados. Desde 1930, la sección de

estadística del Departamento Migratorio produjo las primeras series de emigración e

inmigración que, con una escasa confiabilidad, por lo menos en el cómputo de los

emigrantes según lo admitió el propio Landa y Piña, sirvieron para justificar decisiones y

criterios en materia migratoria.60

Pero además, en la primera mitad de los años treinta, despuntaron las primeras

reflexiones en materia demográfica, a cargo de especialistas que, al incorporarse a los

equipos gubernamentales, fueron responsables de buena parte de los diagnósticos y

prospectivas sobre la población nacional. Gilberto Loyo fue uno de ellos y, en un estudio

publicado por el Partido Nacional Revolucionario, reconoció el fracaso de la política

migratoria mexicana arribando a conclusiones lapidarias: un país como México, “mestizo y

de tipo cultural muy atrasado” no debía apostar a un incremento poblacional por la vía de la

inmigración, toda vez que, y “como lo ha probado la experiencia, los países mestizos atraen

sobre todo aventureros, desechos sociales, elementos viciados que serán malos ciudadanos
61
en cualquier país, y que en países como el nuestro, serán pésimos.” Loyo no dejaba de

considerar las ventajas de fomentar una “buena inmigración”, aunque su diagnostico fue

terminante: México debía apostar a un crecimiento de población fundado en su propio

capital humano, sobre la base de políticas atentas a la integración social y económica del

país. “A medida que mejoren las condiciones materiales y morales de las grandes masas

60
Landa y Piña, p. 25. En cuestiones inmigratorias, estas estadísticas tampoco resultaba
confiables, toda vez que no realizaban ninguna discriminación entre quienes ingresaban
como turistas y quienes como inmigrantes.
61
LOYO, 1935, pp. 373-374.

203
atrasadas, la inmigración de extranjeros podrá ser más abundante y mejor, y ello estará muy

lejos de ocurrir en los próximos decenios.62

Algunas de estas ideas aparecieron reflejadas en el Plan Sexenal de 1933 que dio

bases programáticas a la campaña electoral del General Lázaro Cárdenas. En este

documento, se estableció que se fomentaría la inmigración de “extranjeros fácilmente

asimilables a nuestro medio, con preferencia “a los de cultura latina”; a “extranjeros

agricultores dotados de cierta preparación cultural y conocimientos especiales en su

materia, que ayuden al cultivo de nuestros campos”; a “técnicos en determinadas ramas

industriales, que con sus servicios contribuyan al desarrollo y perfeccionamiento de las

industrias nacionales.” Mientras que en materia de emigración, partiendo del supuesto que

el permanente drenaje de población nacional causaba graves prejuicios a la economía

nacional, se proponía una campaña de concientización y persuasión para evitar la salida de

mexicanos. Pero, como en realidad, como se dudaba de la eficacia de tales acciones, se

bregaba por disposiciones prohibitivas a la emigración individual, para en cambio sujetar

las salidas colectivas a contrataciones que garantizaran los derechos laborales de los

trabajadores mexicanos. El plan se completaba con proyectos de protección consular y

propuestas para facilitar el reingreso de los braceros y su localización en zonas de

desarrollo agrícola.63

La promesa de atender cada uno de estos asuntos parecía producto de un esfuerzo de

los principales responsables del Servicio Migratorio. Quizás por ello, Andrés Landa y Piña

se mostraba particularmente optimista. A comienzos del sexenio cardenista, publicó un

breve folleto en el que intentaba compatibilizar el poblacionismo convertido ya propuesta

62
Idem, pp. 375-376.
63
PARTIDO NACIONAL REVOLUCIONARIO, 1934, pp. 37 y ss.

204
gubernamental, como un autentico convencimiento estimular y seleccionar a los mejores

inmigrantes. Landa y Piña, reconocía que en México la política de inmigración era

“auténticamente prohibicionista” y bregaba ahora por trasformarla “para colocarnos en el

plano en que se desenvuelven los países fuertes por su cultura, por su densidad de

población y por su riqueza”. 64

Para este funcionario, el gobierno de Cárdenas era el primero que con capacidad

analítica, fijó normas prometiendo desenvolver una verdadera política demográfica para

enfrentar los problemas nacionales. La falta de aquellos criterios había sido la causa “de la

adopción de medidas cada vez más severas en su carácter restrictivo, confidenciales en la

mayoría de los casos.” Muchos esfuerzos, señaló Landa, fracasaron por la carencia de un

programa de acción”, fijado ahora por el Plan Sexenal. Es decir, la determinación de que

“el aumento de la población debe procurarse ante todo por la abundante natalidad y por las

medidas de preservación de la vida, y solo en segundo término por la inmigración”, hacía

evidente que el problema demográfico había dejado de ser “una simple cuestión migratoria,

circunscrita casi a la fácil tarea de contestar SI o NO a los extranjeros que desean entrar a

nuestro país.” Sin embargo, todavía en 1935, la política “objetivamente puede calificarse de

PUERTAS CERRADAS”. Era esa política la que Landa y Piña llamaba a modificar para

ajustarla hacia otra fundada en una verdadera selección. 65

Esa propuesta apuntaba en principio a “suprimir para siempre el carácter

confidencial de todas restricciones a la inmigración”. Actuar con fundamento en normas

secretas, era abrir las puertas hacia una incontrolable arbitrariedad que ejercida por agentes

migratorios y el propio servicio consular permitía cometer actos que “no tienen calificativo

64
LANDA Y PIÑA, 1935, p. 6.
65
Idem, pp 10-11.(Mayúsculas en el original)

205
para explicarse”. Landa y Piña, denunciaba que al amparo de esas disposiciones no sólo se

cerraban las puertas a casi toda inmigración, sino que se impedía la llegada de familiares de

inmigrados que ya se habían naturalizado como mexicanos. Es decir, se había llegado a

impedir el ingreso “de padres y hermanos, los familiares más directos de un mexicano.

Esto, concluía el funcionario, es un auténtico absurdo.”66

Landa y Piña, que desde hacía más de una década formaba parte del núcleo de

funcionarios que proveía de insumos para el diseño la política restrictiva, ahora sostenía:

“me siento profundamente satisfecho de haber luchado siempre por la abolición de las

restricciones a la inmigración, cuya política considero nefasta”. Se podría creer entonces

que se estaba en los albores de una nueva actitud que pondría fin a un pasado en el que una

“montaña de prejuicios” no hacía más que esconder “un falso nacionalismo”, según

palabras de quien dirigía la política de migración del gobierno mexicano. 67

Los primeros cambios institucionales se realizaron a poco de asumir la presidencia

Lázaro Cárdenas. El antiguo Departamento Migratorio quedó incorporado a una nueva

Dirección General de Población, al tiempo que se ampliaron las funciones del CCM. En

abril de 1935 el Secretario de Gobernación, Juan de Dios Bojórquez, informó que este

órgano colegiado quedaría integrado por diez miembros “que conozcan y opinen sobre

nuestros problemas, con el objeto de señalar las normas fundamentales de la política de

población que debe seguirse en la República”. Específicamente su misión sería

Prelegislar sobre la materia, pues sus conclusiones serán sometidas a la superior

consideración para que dé forma legal a las disposiciones que estime convenientes;
conocerá, a la vez, de aquellos casos particulares que en materia migratoria y a
juicio de la Dirección del Ramo merezcan, por su carácter excepcional, ser
considerados con otros criterios que el de las disposiciones vigentes, cuando éstas

66
Idem, p. 13
67
Idem. p. 3

206
 resulten inadecuadas para resolver dichos casos, o cuando la obscuridad o el silencio
de la ley lo hagan necesario.68
Pocos días mas tarde, Bojórquez reiteró que la reinstalación del CCM representaba

el más serio intento por “evitar el empirismo, la impreparación y la parcialidad en las

disposiciones”. Sobre la base de admitir que toda la política migratoria debería ser revisada

a los fines de dotarla de un “basamento científico”, 69 el CCM concentró su trabajo en dos

cuestiones centrales: la discusión de la Ley de Migración entonces vigente, y la necesidad

de eliminar las circulares confidenciales, y en particular, la número 157.

No es difícil descubrir la influencia de Landa y Piña en la agenda de estas reuniones,

como tampoco la existencia de cierto consenso en torno “a lo innecesario y perjudicial que

resulta legislar confidencialmente en materia de migración, cuando el país puede y debe

adoptar normas claras, teniendo en cuenta sus necesidades demográficas, sin tener que

ocultar sus propósitos fundamentales”. Sobre estas cuestiones se discutió intensamente,

porque además, preocupaban los problemas internacionales que acarreaba la

“confidencialidad”, sobre todo con países a “cuyos nacionales se excluye sistemáticamente,

pero sin poder México explicar el procedimiento en virtud de estar normado por

disposiciones que oficialmente no se pueden citar, aunque de hecho sean poco menos que

del dominio público”. Para enfrentar este problema, y como se venía señalando desde años

atrás, la única alternativa para legalizar las prohibiciones era “la conveniencia de señalar

68
AHINM, exp. 4-350-1935-228C. En este segunda época, integraron CCM, además del
Secretario de Gobernación y las autoridades de la Dirección General de Población, el
agente Jorge Ferretis, Miguel Othón de Mendizábal (sección de arqueología del Museo
Nacional) Adolfo Ruiz Cortines (Dirección de Estadística), el Manuel E. Bustamante,
(Departamento de Salubridad), Lucio Mendieta Núñez, (Departamento de Asuntos
Indígenas) Eugenio Maldonado, (Departamento de Prensa y Propaganda) y los vocales
Ricardo Rivera, Gabino A. Palma y Cristóbal Trápaga.
69
AHINM, exp. 4-350-1935-228B 1 de 3.

207
[…] una cifra anual para la inmigración de extranjeros de cada nacionalidad, según nuestras

necesidades demográficas”. 70

Las circulares confidencias fueron motivo de atención. En junio de 1935 Othón de

Mendizábal presentó “un estudio, acompañado de varios cuadros estadísticos, en el que

hacía una análisis de la categoría migratoria, actividades, importancia étnica y social de

algunas de las razas o nacionalidades restringidas,” indicando que “de las condiciones

sociales y económicas de los núcleos examinados no se desprende la necesidad de mantener

las restricciones en vigor, pero teniendo en cuenta que razones de índole político, social,

etc. pueden aconsejar la conveniencia de excluir determinadas razas.” La conclusión era

adoptar el sistema de cuotas anuales, que se fundaría en las circunstancias y las

proporciones en que convenga admitir algunos extranjeros, previo estudio de sus

actividades, y que entre otras ventajas contiene la de no herir susceptibilidades” sobre todo

frente a gobiernos con quienes se tenía suscritos tratados bilaterales que incluían el ramo

migratorio. 71

En otra sesión del CCM, Jorge Ferretis llamó la atención sobre dos antiguos dilemas

de la política migratoria; el primero, la necesidad de canalizar la inmigración a zonas

rurales como si de ello dependieran, en medio de la reforma agraria cardenista, las

posibilidades no sólo de poblar, sino y sobre todo de modernizar las labores agrícolas. El

segundo asunto radicaba en la necesidad de afirmar “categóricamente en las disposiciones

que se dicten, que México no excluye como presunto inmigrante a ningún individuo en

razón de su raza o nacionalidad y que solo teniendo en cuenta la conveniencia o

inconveniencia de asimilarlo a nuestro medio social, limitará o no el número de los que

70
AHINM, exp. 4-350-1935-228B 1 de 3.
71
AHINM, exp. 4-350-1935-228B 1 de 3.

208
hayan de admitirse”. Se trataba de un sofisma que no tardó en ser incorporado a las

practicas migratorias, mediante el cual se eliminaban las causas raciales o las pertenencias

nacionales reemplazándolas por supuestas proclividades a la asimilación, sin especificar las

razones que permitían a determinados grupos humanos ser más afines al alma mexicana. De

esta manera, concluía Ferretis, “no se exceptuará ni a los chinos”. El ejemplo era muy

claro: si un chino llevaba en México más de 20 años no se le podía impedir que gestione la

entrada de algún familiar”. Correspondía fijar “una cuota anual, digamos, de 3 ó 5, pero en

la ley declararemos categóricamente que en México no se prohíbe una sola inmigración”.72

Tras sesionar durante un par de meses, Francisco de P. Jiménez, Director General de

Población, hizo un llamado a los integrantes del CCM a redoblar los esfuerzos sugiriendo

hacer las reformas pertinentes a la Ley y al reglamento de Migración en vigor,

incorporando en su texto los acuerdos aplicables que ahora se hallan dispersos en
diversas circulares, de manera que el día de mañana cualquier resolución que se
dicte como resultado de las instancias que elevan los interesados pueda estar
fundada en determinaciones precisas que prestigien a la Secretaría de Gobernación
por la fijeza de su jurisprudencia, y que imposibiliten lucros ilegítimos del personal
encargado de aplicar la ley [...] o de interpretar las confusas y aun contradictorias
disposiciones que hoy rigen sobre la materia.73

El conjunto de estas preocupaciones cristalizaron en la Ley General de Población de

1936, cuyos criterios esenciales estuvieron vigentes a lo largo de las siguientes cuatro

décadas. Esta legislación fue diseñada para dar respuesta a lo que se entendía como los

problemas demográficos sustanciales del país, a saber:

El aumento de la población, su racial distribución dentro del territorio, la fusión

étnica de los grupos nacionales entre sí; la protección a los nacionales en sus
actividades económicas, profesionales, artísticas o intelectuales mediante
disposiciones migratorias; la preparación de los núcleos indígenas para constituir
mejor aporte físico, económico y social desde el punto de vista demográfico; [y] la

72
AHINM, exp. 4-350-1935-228.
73
AHINM, exp. 4-350-1935-228.

209
 protección general, conservación y mejoramiento de la especie dentro de las
limitaciones y mediante procedimientos que señala esta ley.74

Se trató de la primera legislación que pretendió atender de manera integral los

problemas poblacionales, tal y como había sugerido Gilberto Loyo se desechó una

estrategia de crecimiento basada en la inmigración, y en su reemplazo se optó por el

fomento del incremento natural de la población auxiliado por programas de repatriación de

emigrantes, y por una política de inmigración altamente controlada y siempre condicionada

a las posibilidades de asimilación.

Resulta difícil conocer todas las instancias que intervinieron en la redacción de esa

ley. Una de ellas fue el CCM, pero es de suponer que también participaron otros

consultores y funcionarios, de tomar en cuenta que se trató de la legislación más restrictiva

en materia inmigratoria que conoció México. La Ley de 1936 prohibió a los extranjeros el

ejercicio de profesiones liberales (artículo 31); junto a ello y con el fin de asegurar a los

nacionales el control de la vida económica, se pretendió limitar las actividades comerciales

e industriales que los extranjeros podrían ejercer en los distintos lugares del país (artículo

32). Con el objetivo de controlar la distribución de los inmigrantes en el territorio nacional

el gobierno se reservaba el derecho de establecer sus lugares de residencia (artículo 7). Para

proteger el empleo de los nacionales, se restringió a los extranjeros el ejercicio sistemático

y remunerado de actividades intelectuales o artísticas (artículo 33). Además, se prohibió por

tiempo indefinido la entrada al país de inmigrantes trabajadores y el ingreso de inmigrantes

para dedicarse a actividades comerciales, excepción hecha del comercio de exportación

74
Ley General de Población” en DOF, México, 29 de agosto de 1936, p.1.

210
(artículos 84 y 87) y, por último, se definieron limitaciones al ingreso de técnicos

extranjeros (artículo 86).75

Este conjunto de limitaciones de carácter laboral se completada con el

establecimiento de un sistema de tablas diferenciales, mediante las cuales anualmente la

Secretaria de Gobernación daría a conocer el número máximo de extranjeros que serían

admitidos. La ley establecía que estas tablas “se formarían teniendo en cuenta el interés

nacional, el grado de asimilabilidad racial y cultural, y la conveniencia de su admisión, a fin

de que no constituyan factores de desequilibrio. 76 Por último, la legislación de 1936,

después de enumerar todas las obligaciones que debían cumplir los extranjeros para

ingresar al país, remataba con la siguiente disposición: “Aún cuando se llenen todos los

requisitos, la Secretaría de Gobernación, puede ordenar que se impida la internación de

determinados extranjeros indeseables” (artículo 74).77

El conjunto de estas restricciones, aunado al establecimiento de un sistema de

cuotas por nacionalidad, orilló a los funcionarios a considerar que carecía de sentido

mantener una política de prohibiciones y limitaciones fundada en la confidencialidad de

órdenes que la Secretaría de Gobernación emitía anualmente. Se pensó que había llegado la

hora de confiar en la racionalidad de una norma jurídica abandonando la discrecionalidad

de disposiciones emitidas por las autoridades en turno. De esta manera, en mayo 1937 a

través de la circular 930 se derogaron las restricciones “por razón de raza, nacionalidad y

religión prevenidas en las circulares confidenciales 250 y 157”. 78 Es decir, se dejaba en

libertad de acción al servicio consular para emitir visados de turistas sin fijar ninguna

75
Idem, pp. 4 y 6.
76
Idem, p. 2.
77
“Ley General de Población”, en DOF, México, 29 de agosto de 1936, p.6.
78
AHINM, exp. 4/350.2.34/54.

211
limitación, puesto que la propia ley establecía los criterios de selección profesional y

nacional para quienes pretendieran residir de manera permanente en el país.

Resulta difícil reconocer la prédica de Landa y Piña en una legislación con tan

fuertes restricciones, entre las que, además, desapareció la categoría de colono agrícola

como uno de los visados que podían obtener los extranjeros. Sin embargo, la exhortación

del funcionario para desterrar la práctica de la “confidencialidad” podría valorarse como un

éxito, por lo menos parcial.

A una semana de aprobada la nueva legislación, circuló entre las autoridades

migratorias un estudio que ponía en evidencia problemas medulares que hacían imposible

llevarla a la práctica, por lo menos en sus capítulos dedicados a la inmigración. Landa y

Piña probablemente fue el autor de este documento que calificaba a la flamante Ley de

Población como “francamente prohibicionista.” Las críticas apuntaron a diversos aspectos,

algunos de ellos se referían a las inconsistencias entre la disponibilidad de infraestructura y

personal con que contaba la autoridad migratoria y las obligaciones que establecía la ley,

tales como la vigilancia y control sobre el conjunto del territorio nacional. Pero de manera

especial destacaron dos observaciones, la primera versaba sobre los criterios para la

elaboración de las tablas diferenciales. La ley establecía que esos criterios debían fundarse

en la capacidades para asimilarse “racial y culturalmente”; sin embargo, se observaba que

el gobierno carecía de estudios “desde el punto de vista étnico, biológico, etc.” sobre las

distintas comunidades de extranjeros, de tal forma que no sería de extrañar “que esas tablas

resulten hechas a priori, mediante procedimientos empíricos y hasta caprichosos.” La

segunda observación aún más grave, apuntaba que varios artículos de la Ley de Población

se contraponían a mandatos constitucionales, en concreto a los artículos 4 y 11 que

212
garantizaban la libertad de trabajo y de movimiento a todos los habitantes de la república

mexicana respectivamente. 79

La nueva Ley conservó la existencia del CCM, al que cambió de nombre, para

llamarlo Consejo Consultivo de Población (CCP) con una integración intersecretarial muy

similar a la que establecía la legislación de 1930. 80 De las discusiones entre los integrantes

de este organismo es posible visualizar que se estuvo muy lejos de promover una política

de inmigración sobre bases “racionales y científicas”, por el contario, a pesar de los

esfuerzos en este sentido, y como en el pasado, la arbitrariedad, la improvisación y los

prejuicios étnicos continuaron siendo la norma.

El asunto de la inconstitucionalidad de la Ley de Población, fue un asunto que se

discutió acaloradamente, y donde sólo la voz de Lucio Mendieta y Nuñez desentonó entre

un coro de funcionarios que defendieron a ultranza la política de restricciones. Las

posiciones de Eugenio Maldonado, que representaba al Departamento Autónomo de Prensa

y Propaganda del gobierno, exhibía la vertiente más oficialista en la materia, es decir

aquella que con más ahínco defendió una ley sobre las que se proyectaban sombras de

inconstitucionalidad. El argumento no podía ser más cínico: “mientras nadie reclame, no

puede existir problema.” A juicio del responsable de la propaganda oficial, la ley no

violentaba garantías individuales, tan sólo las limitaba. Y llegado el momento de una

AALyP. “Algunas consideraciones sobre la ley de 1936”, 7 de septiembre de 1936

79

80
Las dependencias que participaron en el CCP fueron: Secretaría de Ecuación Pública,
Secretaría de Hacienda, Secretaría de Agricultura y Fomento; Secretaría de Relaciones
Exteriores; Secretaría de Comunicaciones y Obras Públicas, Secretaría de Economía
Nacional; Secretaría de la Defensa Nacional; Secretaría de Asistencia Pública;
Departamento de Salubridad Pública; Departamento del Trabajo; Departamento Agrario;
Departamento de Asuntos Indígenas; Departamento Autónomo de Prensa y Publicidad;
Departamento Central: Manuel Junco Cabrera; y Comisión Nacional de Turismo.

213
controversia constitucional, lo que correspondía era “estudiar la reforma de los preceptos

constitucionales”81.

Contra estas posiciones, argumentó Mendieta y Nuñez, quien estaba convencido de

que la ley de 1936 violaba las garantías establecidas en los artículos 4, 11 y 33

constitucional en cuyo primer párrafo otorga a los extranjeros las mismas garantías

individuales que a los mexicanos. Pero la Ley no solo era anticonstitucional, sino que

además era impracticable, inmoral y “contraria a nuestra sociología y economía”.

Impracticable “porque cualquiera que fuese el número de vigilantes, nunca sería suficiente

para controlar a millares de extranjeros en cuanto a sus residencias y actividades”. Inmoral,

por el creciente número de “empleados y funcionarios, de camarillas de influyentes, e

intermediarios dedicados a extorsionar a los extranjeros”. Por último, la ley era valorada

como contraria a los intereses nacionales porque, a juicio de quien fue uno de los

fundadores de la sociología mexicana, México requería engrosar el aporte de extranjeros

“para acrecentar el criollismo y el mestizaje” y porque “el país necesita del capital, la

iniciativa, la energía, la visión y el carácter del extranjero para desarrollar su industria y su

comercio.” En conclusión, “no debía reformarse la constitución para adoptar una política

pobre, miope, fundada en un criterio de líder obrero.” Debía abandonarse la idea de que las

leyes migratorias eran una forma de defensa de la economía popular, y por el contrario era

necesaria una total reformulación de la ley vigente, para suprimir todo vicio de

inconstitucionalidad.82

81
AHINM, exp. 47350-1935-228B
82
AHINM, exp. 47350-1935-228B

214
 No hubo ninguna controversia constitucional y tampoco se reformó la ley, por el

contrario, y con el aval del CCP, las autoridades tomaron decisiones que no hicieron más

que obturar las puertas a la inmigración.

Este reforzamiento de conductas prohibicionistas se potenció con la aprobación

anual de la Tablas Diferenciales. A diferencia de Estados Unidos o de Brasil, en donde

estaban vigentes cuotas de ingreso fijadas conforme a un porcentaje respecto del número

total de inmigrantes por nación de origen registrados en los censos de población; en

México, las preferencias étnicas, lo prejuicios, la inexistencia de instrumentos censales y lo

irrisorio de los flujos migratorios se evidenciaron en las cifras que autorizaron aquellas

tablas. Nunca hubo límites para inmigrantes procedentes de países de América y España; y

en los peores momentos sólo se permitió el ingreso de hasta cien nacionales de todos los

países restantes.83

Esas Tablas debían ser aprobadas por el CCP, a adonde se sometían los proyectos,

muchas veces con sólo una semana de anticipación a la fecha oficial para su publicación en

el Diario Oficial. En pocas oportunidades se discutían a fondo y por supuesto las

modificaciones eran mínimas.

Los problemas para el establecimiento de estas cuotas de inmigración fueron

exhibidos por Mendieta y Núñez. En una sesión de octubre de 1938, donde debían

aprobarse las Tablas que regirían durante el siguiente año, Mendieta objetó imprecisiones

en el proyecto presentado por el Director General de Población, que lo mismo usaba el

criterio de “raza” que el de nacionalidad. “Resulta ahora, decía Mendieta y Nuñez, que solo

83
AHINM, exp. 4/350.42/948. Véase las Tablas Diferenciales en DOF, 19 de noviembre
de 1937; 1º de noviembre de 1938; 2 de noviembre de 1939; 15 de octubre de 1940; 15 de
noviembre de 1941; 16 de diciembre de 1942; 30 de octubre de 1944; 31 de octubre de
1945; y 13 de diciembre de 1946.

215
porque un negro es de Guatemala debe ser admitido, o que un judío porque está

naturalizado mexicano puede gestionar el ingreso de su familia.” En realidad, en esas

Tablas no se hacía más que trasladar a un sistema de cuotas las mismas imprecisiones que

habían estado presentes en las circulares confidenciales, reproduciendo la ambigüedad de

recortar cuotas por nacionalidad cuando en realidad el criterio era de exclusión étnica. Pero

los problemas eran mayores cuando se inquiría sobre la base proporcional usada para fijar

determinado número de potenciales inmigrantes por nación de origen. Se suponía que esa

base debía guardar proporción con el número de residentes por nacionalidad. En teoría,

según la autoridad migratoria, esa proporción era del dos por ciento, pero a la mirada de

Mendieta y Núñez llamaba la atención la existencia de cuotas similares para ciertos países

de Europa que para Asia y África. Finalmente, Francisco Trejo, Director General de

Población, debió admitir que “no hay estadísticas correctas sobre los extranjeros que se

encuentran en el país” y que el criterio usado fue el aplicar ese dos por ciento a las “razas

menos deseables.” Nada más alejado de supuestos criterios científicos en la definición de la

política inmigratoria, y mucho más, cuando, acorralado por las observaciones de Mendieta

y Núñez, Trejo terminó por admitir que en la coyuntura mundial de 1938 “sería ciego

pensar que Europa no está contra México [...] por esa razón se ha pensado primero en

América y en España”.84 Landa y Piña, moderaba aquellas reuniones, quizá su opinión se

expresaba a través de la voz de Mendieta y Núñez, pero en cualquier caso, desde su alta

responsabilidad no podía más que avalar una política ambigua y sin más sustento que la

discrecionalidad de sus superiores. Como se puede suponer, las tablas de 1939 fueron
85
aprobadas respetando el proyecto original. Las cuotas de ingreso estuvieron vigentes

84
AHINM, exp. 4/350.42/948
85
Como en todas la Tablas Diferenciales no se estableció limitación de número a los
nacionales de todos los países americanos y España, pero en 1938 se fijó el límite de hasta

216
hasta 1946 y nada hace suponer cambios sustanciales en los mecanismos que regularon este

sistema, claro está que todas las Tablas Diferenciales, desde las primeras hasta las últimas,

contuvieron la siguiente disposición:

Los solicitantes manifestarán categóricamente no abrigar prejuicios raciales, estar

dispuestos, en su caso, a formar familia mestiza mexicana y a residir en la República
de modo continuo e interrumpido. Serán preferidos los de sexo masculino, solteros,
menores de veinticinco años, que ya hablen el idioma oficial y sean susceptibles de
arraigo definitivo y de asimilarse a la vida cultural del país.86

Para concluir

¿Cómo hacer inteligible los discursos y las prácticas de una de las políticas migratorias más

restrictivas de América Latina? De manera provisional, proponemos cuatro vectores en la

aproximación a una respuesta: en primer lugar, en contraposición a las propuestas y las

acciones del siglo XIX, las elites gobernantes surgidas de la revolución de 1910, estuvieron

obligadas a escuchar una diversidad de reclamos justicia social. La atención de esos

reclamos se vinculó con un recorte de los márgenes de acción de los extranjeros en los más

distintos ámbitos del quehacer nacional. Se trataba de erigir muros que protegieran al

mexicano para garantizar derechos políticos y sociales conculcados por un poderoso círculo

comerciantes, terratenientes, industriales y banqueros, entre los que se ubicaban

inmigrantes arropados por las prebendas de sus socios mexicanos.

En segundo lugar, esa política defensiva pasó a desenvolverse en un entorno de

cíclicas crisis económicas en Estados Unidos, que desde 1920 y con intensidades variables,

arrojaba de regreso a millares de mexicanos, generando problemas de empleo que los

mil personas de los siguientes países: Alemania, Bélgica, Checoslovaquia, Dinamarca,

Francia, Holanda, Inglaterra, Italia, Japón, Noruega, Suecia y Suiza; y hasta cien personas
para el resto del mundo. (DOF, México. 1 de noviembre de 1938, p. 1)
86
DOF, México, 1 de noviembre de 1938, p. 2, y 31 de octubre de 1946, p. 2

217
gobiernos revolucionarios debían atender. En este contexto, las competencias laborales y

comerciales, y la lucha por conseguir legítimas ventajas en reducidos mercados de trabajo

potenciaron conductas restrictivas a la inmigración. Tanto en momentos de expansión como

de retracción de la economía en Estados Unidos, la emigración no dejaba de ser

considerada un problema. En el primer caso, porque potenciaba un diagnóstico de país

despoblado que además tenía un goteo permanente de sus habitantes hacia Estados Unidos;

y en el segundo caso, porque la crisis traía de regreso a nacionales a quienes la economía

nacional no podía emplear. Se generó entonces un círculo vicioso signado por la

imposibilidad de frenar la emigración y por el temor a potenciales repatriaciones masivas,

de forma que sobre esta base era inviable el fomento de cualquier política de inmigración.

En tercer lugar, el nacionalismo revolucionario no sólo atendió los derechos

proclamados por el Constituyente de 1917, sino que también estuvo preocupado por

proteger la constitución biológica y cultural del mexicano amenazado por cruzamientos

poco aconsejables o por presencias refractarias a la asimilación. Estas inquietudes, de

matriz eugenésica, indujeron dispositivos de selección étnica y nacional, algunos

confidenciales y otros públicos, pero todos marcadamente arbitrarios, en una nación que

paradójicamente registraba uno de los índices de inmigración más bajos del continente.

Y por último, un andamiaje institucional carente de personal calificado e

infraestructura, e incapaz de atender las obligaciones establecidas en leyes y disposiciones

oficiales. Es interesante observar los intentos por crear instancias de gestión política que

permitieran el intercambio entre expertos o científicos y agentes o servidores públicos. Sin

embargo, las urgencias del quehacer político marginaron, aunque no siempre, las opiniones

de los expertos. Además la inercia de una voluntad política, impregnada de un rabioso

nacionalismo, siempre sobrepasó los deseos de articular los saberes con las prácticas, la ley

218
con la posibilidad de cumplirla. Por el contrario, al amparo de las normas legales, se

propiciaron todo tipo de corruptelas, haciendo de las restricciones una fuente inagotable de

lucro.

219
Siglas

AALyP. Archivo de Andrés Landa y Piña. México.

AGN. Archivo General de la Nación. México.
AHINM. Archivo Histórica del Instituto Nacional de Migración. México.

Bibliografía

ABOITES AGUILAR, Luis, Norte precario. Doblamiento y colonización en México (1760-

1940), México, El Colegio de México / Centro de investigaciones y Estudios Superiores en
Antropología Social, 1995.

ABOITES AGUILAR, Luis, “Colonización en México. Breve revisión histórica, 1821-

1940”, en LEYVA SOLANO, Xóchitl y Gabriel ASCENCIO FRANCO, eds.,
Colonización, cultura y sociedad, Tuxtla Gutiérrez, Chiapas, Universidad de Ciencias y
Artes del Estado de Chiapas, 1987.

ALANÍS ENCISO, Fernando Saúl, Que se queden allá: el gobierno de México y la

repatriación de mexicanos en Estados Unidos (1934-1940), Tijuana, México, El Colegio de
la Frontera Norte- El Colegio de San Luis, 2007.

ALANÍS ENCISO, Fernando Saúl, “Los extranjeros en México, la inmigración y el

gobierno: ¿tolerancia o intolerancia religiosa?, 1821-1830”, Historia Mexicana 179, vol.
XLV, núm. 3, enero a marzo de 1996, pp. 539-566.

BERNINGER, Dieter George, La inmigración en México, 1821-1857, México, Secretaría

de Educación Pública, 1974.

CARDOSO, Lawrence A., “La repatriación de braceros en época de Obregón- 1920-1923”,

en Historia Mexicana 26, abril-junio 1977, pp. 577-595.

CARRERA DE VELASCO, Mercedes, Los mexicanos que nos devolvió la crisis, México,
SRE, 1974.

CHAO ROMERO, Robert The Dragon in Big Lusong: Chinese Immigration and
Settlement in Mexico, 1882-1940. Tesis de doctorado, Universidad de California, Los
Angeles, 2003.

CRAIB, Raymond B., “Chinese Immigrants in Porfirian Mexico: A Preliminary Study of

Settlement, Economic Activity, and Anti-Chinese Sentiment”, Research Paper Series, no.
28, Latin America Institute, The University of New Mexico, Albuquerque, NM, 1996.

DAMBOURGUES, Jacques, The Anti-Chinese Campaign in Sonora, Mexico, 1900-1931.

Tesis de doctorado, Universidad de Arizona, 1974.

220
GLEIZER, Daniela, Exiliados incómodos. México y los refugiados judíos del nazismo,
Tesis Doctoral, El Colegio de México, 2007.

GÓMEZ IZQUIERDO, José Jorge, El movimiento antichino en México (1871-1934),

México, Instituto Nacional de Antropología e Historia, 1991.

GONZÁLEZ NAVARRO, Moisés, Extranjeros en México y mexicanos en el extranjero,

1821-1970, 3 tomos, México, El Colegio de México, 1993.

GONZÁLEZ NAVARRO, Moisés, La colonización en México, 1877-1910, México, [s.e],

1960.

HU, Evelyn, “Racism and Anti-Chinese Persecution in Sonora, Mexico, 1876-1932”, en

Amerasia 9 no 2 (1982);

LANDA Y PIÑA, Andrés, Política demográfica estatuida en el Plan Sexenal, México, s.e.,
21 de junio de 1935.

LANDA Y PIÑA, Andrés, El Servicio de Migración en México, México, Talleres Gráficos

de la Nación, 1930.

LOYO, Gilberto, La política demográfica de México, México, PNR, 1935.

PARTIDO NACIONAL REVOLUCIONARIO, Plan Sexenal, s.e, 1933.

PARRA SANDOVAL, Anahí, Expulsados ilegales durante las campañas ant chinas en
México. El caso de Sonora en los años treinta del siglo XX. Tesis de licenciatura, UNAM,
Facultad de Filosofía y Letras, 2004.

SALAZAR ANAYA, Delia, La población extranjera en México (1895-1990): un recuento

con base en los Censos Generales de Población, México, Instituto Nacional de
Antropología e Historia, 1996.

SECRETARIA DE GOBERNACIÓN, Memoria, México, Talleres Gráficos de la Nación,

1931.

SECRETARIA DE GOBERNACIÓN, Circulares vigentes que no se oponen a la Ley de

Migración y su Reglamento, México, Secretaría de Gobernación / Servicio General de
Migración, 1933.

SECRETARÍA DE RELACIONES EXTERIORES, Memoria de Labores, México, SRE,

1927.

YANKELEVICH, Pablo, “Nosotros y los otros” en Nicole Girón (Ed.) La construcción del
discurso nacional en México, un anhelo persistente, siglos XIX y XX, México, Instituto
Mora, 2007.

221