EXP. N.

º 2939-2004-AA/TC
UCAYALI
MUNICIPALIDAD PROVINCIAL
DE CORONEL PORTILLO

SENTENCIA DEL TRIBUNAL CONSTITUCIONAL

En Pucallpa, a los 13 días del mes de enero de 2005, la Sala Primera del Tribunal
Constitucional, integrada por los magistrados Alva Orlandini, Vergara Gotelli y Landa
Arroyo, pronuncia la siguiente sentencia

I. I. ASUNTO

Recurso extraordinario interpuesto por la Municipalidad Provincial de Coronel Portillo

contra la resolución de la Primera Sala Mixta de la Corte Superior de Justicia de
Ucayali, de fojas 242, su fecha 10 de mayo de 2004, que declara improcedente la acción
de amparo de autos.

II. II. ANTECEDENTES

a. a. Demanda

Con fecha 10 de setiembre de 2003, la recurrente interpone demanda de amparo

contra el Organismo Supervisor de la Inversión de la Energía (OSINERG), alegando
que la demandada ha actuado de manera arbitraria y desproporcional, pues
inicialmente dispuso el cierre del local municipal principal.
Tan cierto es lo aseverado que la entidad se vio obligada a rectificar la Resolución
305-2002-OS/GG, de fecha 27 de noviembre de 2002, mediante Resolución de
OSINERG 300-2003-OS/GG, de fecha 26 de mayo de 2003, señalando que el local
verificado no se encuentra en el jirón Raymondi 101, sino en el jirón 2 de Mayo 480,
que es la sede de la Maestranza Municipal.
Señala que en el local de la Maestranza Municipal únicamente se almacena
combustible para el suministro de las maquinarias que utilizan para el desarrollo
provincial, si bien no cuentan con licencia para ello.

I. b. Contestación de la demanda

Con fecha 22 de setiembre de 2004, el emplazado contesta la demanda solicitando

que se la declare improcedente o en su caso infundada, por ser evidente que el único
propósito de la demandante es sorprender a la autoridad judicial, pretendiendo que se
declare la nulidad de las resoluciones impugnadas y, por ende, la suspensión de la
ejecución de las sanciones administrativas impuestas.
Solamente así se explica que, a pesar de estar absolutamente consciente de que no
cuenta con la inscripción ante el Registro de la Dirección General de Hidrocarburos
en su calidad de consumidor directo para el almacenamiento de combustible, como lo
exige el Reglamento para la Comercialización de Combustibles Líquidos y otros
productos derivados de los hidrocarburos, aprobado mediante Decreto Supremo 030-
98-EM, impugne los actos legítimos realizados por OSINERG en cumplimiento del
ejercicio regular de las funciones legales que le corresponden, como son el control y
 la fiscalización de las empresas privadas que invierten en energía y en hidrocarburos,
de conformidad con la Ley 26734, Ley del Organismo Supervisor de Inversión en
Energía y el Decreto Supremo 054-2001-PCM, mediante el cual se aprueba el
Reglamento de la Ley del OSINERG.
A esta situación cabe señalar que, mediante Informe 3065-N-2002-OS/GCI, se
concluye, como resultado de la visita, que el establecimiento de la municipalidad se
dedica a la venta de combustibles líquidos sin contar con la constancia de registro
emitida por la Dirección General de Hidrocarburos o la DREM, y que, sin embargo,
insiste en señalar dicho local como tipo de establecimiento de un consumidor directo.
Finalmente, alega que la actora confunde la acción de amparo con una acción de
impugnación de resolución administrativa, ya que su verdadera intención es que se
declaren nulas y que se deje sin efecto las resoluciones de OSINERG.

II. c. Resolución de primera instancia

Con fecha 19 de diciembre de 2003, el Juzgado Especializado en lo Civil de la

Provincia de Coronel Portillo emite la resolución 7, de fojas 158, que declara
fundada, en parte, la demanda y, en consecuencia, inaplicable a la municipalidad
demandante el acto administrativo contenido en las resoluciones impugnadas, solo en
el extremo en que sanciona a la municipalidad demandante con el cierre del local de
la Maestranza Municipal, ubicado en el jirón 2 de Mayo 480; e inaplicable la
resolución de ejecución coactiva de fecha 22 de agosto de 2003, recaída en el
Expediente 063-2003-OS-EC, emitida por el ejecutor coactivo de OSINERG; e
improcedente la demanda en el extremo que solicita la nulidad de las citadas
resoluciones, por los siguientes fundamentos:

- - La municipalidad demandante, si bien es consumidor directo de gasolina de

ochenta y cuatro octanos y petróleo (diesel), no tiene instalaciones móviles para
combustibles para la ejecución de obras; sólo almacena combustible en su local de
Maestranza Municipal, en cilindros y en un tanque de mil galones; tampoco
realiza actividades de transporte de combustible; no contraviniendo lo dispuesto
en el artículo 5 del Decreto Supremo 030-98-EM y demás normas que sirvieron
de basamento para la aplicación de la sanción prevista en el numeral 8 del anexo
cuatro del Cuadro de la Escala de Multas y Sanciones que aplicará OSINERG por
infracciones a las Leyes de Concesiones Eléctricas y Orgánica de Hidrocarburos,
y demás complementarias aprobadas por Resolución Ministerial 176-99-EM/SG.

- - Es de público conocimiento que la municipalidad demandante no realiza

actividades de comercio de combustible, por ser ajenas a su razón de ser como
Gobierno Local; entonces, se le ha aplicado una sanción inadecuada.

III. d. Resolución de segunda instancia

Con fecha 10 de mayo de 2004, la Primera Sala Mixta de la Corte Superior de

Justicia de Ucayali emite la resolución de fojas 242, que declara improcedente la
demanda por los siguientes fundamentos:

- - La Ley 26734, Ley del Organismo Supervisor de Inversión en Energía,

establece en el inciso b del artículo 9 que son funciones del Consejo Directivo
 resolver en última instancia administrativa los conflictos derivados de la
realización de las actividades en el ámbito de su competencia.

- - La Municipalidad Provincial, sin agotar la vía previa, ha interpuesto acción de

amparo contra las Resoluciones 305-2002-OS/GG y 300-2003-OS/GG, las cuales
pueden ser apeladas ante el Consejo Directivo de OSINERG, razón por la cual no
se ha agotado la vía administrativa, contraviniéndose el artículo 27° de la Ley
23506, además de haberse incurrido en causal de improcedencia, debiéndose dejar
a salvo el derecho de la demandante para que lo haga valer conforme a ley.

IV. III. FUNDAMENTOS

A. A. Datos generales del proceso

1. Acto lesivo

Este proceso constitucional de amparo fue promovido por la Municipalidad

Provincial de Coronel Portillo contra el Organismo Supervisor de la Inversión de la
Energía (OSINERG).
El acto lesivo se refiere a la emisión de la Resolución 305-2002-OS-OG, rectificada
por la Resolución 300-2003-OS-GG, que dispone el cierre del local de Maestranza
Municipal e impone la sanción de 1UIT, por ejecución de operaciones de
instalación y actividades de comercialización de hidrocarburos sin contar con la
Constancia de Registro vigente otorgada por la Dirección Regional de Energía y
Minas correspondiente.

2. Petitorio

El demandante ha alegado la afectación de los derechos constitucionales al debido

procedimiento administrativo (artículo 139, inciso 3), a la igualdad ante la ley
(artículo 2, inciso 2) y al trabajo (artículo 22).
El demandante ha solicitado lo siguiente:

- - Que se deje sin efecto las Resoluciones 305-2002-OS/GG, del 27 de

noviembre de 2002, y 300-2003-S-GG, del 26 de mayo de 2003, expedidas por
la Gerencia General del OSINERG.

- - Que se declare la nulidad de la Resolución de Ejecución Coactiva, del 22 de

agosto de 2003 (Expediente 063-2003-OS-EC-Ejec.Forz), emitida por
OSINERG, que dispone la sanción del cierre del local de Maestranza
Municipal.

B. B. Materias constitucionalmente relevantes

3. Sentido de pronunciamiento

A lo largo de la presente sentencia, este Colegiado deberá pronunciarse básicamente

sobre lo siguiente:
  Si la municipalidad se encuentra legitimada para presentar una demanda de
amparo.
   ¿Cómo se configura el ordenamiento jurídico-administrativo y el rol de los
organismos reguladores en el marco de la Constitución?
  Si se han agotado o no los mecanismos procesales ordinarios.

Sólo si se supera este análisis, este Colegiado podrá pasar a un estudio sobre el
fondo del problema constitucional.

C. C. Norma aplicable

4. La aplicación inmediata del Código Procesal Constitucional

Antes de entrar al fondo del asunto, es necesario determinar cuál es la norma

procesal aplicable al presente caso.
Según la Segunda Disposición Final del Código Procesal Constitucional, que rige
desde el 1 de diciembre del año 2004,

las normas procesales previstas por el presente Código son de aplicación

inmediata, incluso a los procesos en trámite. Sin embargo, continuarán
rigiéndose por la norma anterior: las reglas de competencia, los medios
impugnatorios interpuestos, los actos procesales con principio de ejecución y
los plazos que hubieran empezado.

Por tanto, en el presente caso, es de preferencia la utilización del Código Procesal

Constitucional porque su aplicación no tiene relación alguna con los supuestos de
excepción y no termina afectando los derechos del demandante. En consecuencia, se
aplicarán las normas procesales de tal código, al ser su empleo de carácter inmediato
y ser más convenientes para resolver los cuestionamientos existentes en el proceso
en curso.

D. D. Legitimación activa para demandar

5. Derechos fundamentales y municipalidades

Conforme a la Constitución, el artículo 189 establece que

El territorio de la República está integrado por regiones, departamentos,

provincias y distritos, en cuyas circunscripciones se constituye y organiza el
gobierno a nivel nacional, regional y local, en los términos que establece la
Constitución y la ley, preservando la unidad e integridad del Estado y de la
Nación.

Es así como el ámbito local de gobierno está constituido por las provincias, distritos
y los centros poblados. Es en este punto donde cabe preguntarse por la naturaleza de
los derechos constitucionales demandados como vulnerados por la Municipalidad
Provincial de Coronel Portillo y la titularidad de los mismos.
Resulta claro para este Colegiado que las municipalidades, al constituir una
instancia de gobierno, no son titulares de derechos que sean originarios, pues sobre
ellas recaen atribuciones y competencias reconocidas en la Constitución y
desarrolladas legislativamente. Se ha señalado, en la STC 0905-2001-AA/TC, que
 el reconocimiento de los diversos derechos constitucionales es, en principio, a
favor de las personas naturales. Por extensión, considera que también las
personas jurídicas pueden ser titulares de algunos derechos fundamentales en
ciertas circunstancias.

6. La titularidad del derecho al debido procedimiento administrativo de la

municipalidad

Con respecto a la titularidad de derechos fundamentales por personas jurídicas de

derecho privado, se ha explicado, en la STC 0905-2001-AA/TC, que

también lo pueden hacer de manera directa. En dicho caso, tal titularidad no

obedece al hecho de que actúen en sustitución de sus miembros, sino en cuanto
a sí mismas y, naturalmente, en la medida en que les sean extendibles [...].

De esta forma, atendiendo a la naturaleza no estrictamente personalísima del derecho

al debido procedimiento administrativo, se reconoce su extensión a las personas
jurídicas, y, entre ellas, se debe hacer extensivo dicho reconocimiento de la
titularidad del derecho fundamental para el caso de las personas jurídicas de derecho
público, pues una interpretación contraria concluiría con la incoherencia de, por un
lado, habilitar el ejercicio de facultades a las municipalidades consagradas en la
Constitución y, por otro, negar las garantías necesarias para que las mismas se
ejerzan y, sobre todo, puedan ser susceptibles de protección.
Este fundamento encuentra su sustento constitucional en el sentido de reconocer a las
personas jurídicas, independientemente de su naturaleza pública o privada, que
puedan ser titulares de algunos derechos fundamentales, y que en esa medida puedan
solicitar su tutela mediante los procesos constitucionales, entre ellos, el amparo 1[1].
Por tal razón, la municipalidad sí se encuentra legitimada para presentar la presente
demanda.

E. E. Constitución y ordenamiento jurídico-administrativo

7. El rol de los organismos reguladores de la inversión privada en los sectores

públicos en el Estado social y democrático de derecho: funciones
constitucionales del OSINERG

El rol de los organismos reguladores en el marco del Estado social y democrático

de derecho se encuentra definido legislativamente a través de la Ley N.º 27332,
parcialmente modificada por la Ley N.º 27632, otorgándoseles funciones de
especial trascendencia para el correcto desenvolvimiento del mercado en el marco
del Estado social y democrático de derecho.
En ese sentido, este Tribunal ha establecido, en la STC 008-2003-AI/TC, lo
siguiente:

[...] A dichos organismos autónomos compete, dentro de sus correspondientes

ámbitos sectoriales, la supervisión, regulación y fiscalización de las empresas
que ofrecen servicios al público, así como la aplicación de las sanciones a que
hubiere lugar, en caso de que los oferentes de servicios contravengan las
disposiciones legales y técnicas que regulan su labor, o quebranten las reglas de

1 [1]
Cuando la Constitución señala en su artículo 2 que “toda persona tiene derecho a”, no hace
diferencia sobre el tipo de persona que es titular de un derecho.
 mercado que garantizan una competencia eficiente y leal. Deben, asimismo,
actuar con eficiencia en la solución de toda controversia que pudiera presentarse
en el sector que les compete.

Es de esta forma como se busca otorgar mayores niveles de bienestar para los
usuarios de los servicios bajo su supervisión, de conformidad con lo que prescribe
la Constitución en su artículo 65°; la defensa de los intereses de los consumidores y
usuarios, que establece un principio rector para la actuación del Estado y,
simultáneamente, consagra un derecho subjetivo.

8. Principio jurídico de supremacía constitucional y Administración Pública

Los organismos reguladores para el derecho administrativo tienen una personalidad

jurídica independiente, con plena capacidad para ser titulares de las relaciones
jurídico-administrativas que deban establecer en el cumplimiento de sus funciones,
tanto en el ámbito público como privado del ordenamiento en el pleno
desenvolvimiento de sus potestades.
Como es de uniforme entendimiento en la doctrina, la capacidad jurídica de la
Administración Pública está sometida al principio de legalidad que implica que

los entes públicos no puedan entrar en el tráfico jurídico ilimitadamente, salvo

las prohibiciones o limitaciones que el ordenamiento puede contener (esto es,
más o menos, lo propio de la capacidad privada); por el contrario, sólo pueden
enhebrar relaciones allí donde una norma les autoriza a ello. 2[2]

Ello es así, en la medida en que la Administración, en el ejercicio de sus funciones

públicas y potestades, no puede invocar un supuesto principio de presunción
general de aptitud o libertad.
Al ejercer un poder de naturaleza pública, debe someterse a los límites previstos en
el artículo 45° de la Constitución, que señala:

El poder del Estado emana del pueblo. Quienes lo ejercen lo hacen con las
limitaciones y responsabilidades que la Constitución y las leyes establecen. 3[3]

Es así como el principio de legalidad que determina las actuaciones competenciales

de la Administración Pública, y en el caso específico de los organismos
reguladores, debe ser conforme a los principios y valores que la Constitución
consagra, en la medida en que los ciudadanos y los poderes públicos están sujetos a
ella, dejando de ser las leyes

el único camino de positivización facultativa del supuesto “programa”

constitucional que ellas mismas serán nulas si contradicen los preceptos de la
Constitución.4[4]

En este sentido, se configura el principio de supremacía jurídica y valorativa de

la Constitución, recogido en el artículo 51 de la Constitución:

2 [2]
GARCÍA DE ENTERRÍA, Eduardo y Tomás-Ramón FERNÁNDEZ. Curso de Derecho
Administrativo, Tomo I. Madrid: Civitas, 1981, p. 355.
3 [3]
Abona en el mismo sentido el artículo 39 de la Constitución, que señala: “Todos los funcionarios
y trabajadores públicos están al servicio de la Nación[...]”.
4[4]
Ibíd., p. 81.
 [...] La Constitución prevalece sobre toda norma legal; la ley, sobre las normas
de inferior jerarquía, y así sucesivamente.

Este valor normativo fundamental de la Constitución constituye uno de los pilares

fundamentales del Estado social y democrático de derecho, que es la forma de
gobierno consagrada en el artículo 43° de la Carta Fundamental, que exige una
concepción de la Constitución como norma, la primera entre todas, y la más
relevante, que debe ser cumplida acorde con el grado de compromiso constitucional
de los ciudadanos y gobernantes, en el sentido de que todos y cada uno de los
preceptos constitucionales tienen la condición de norma jurídica, pues resulta difícil
encontrar preceptos constitucionales carentes de eficacia jurídica; convirtiéndose
cada uno de los mismos en parámetros para apreciar la constitucionalidad de otras
normas y de los actos de gobierno, entre ellos los actos administrativos de los
organismos reguladores.
Por ello, el Tribunal Constitucional, como supremo garante de la
constitucionalidad, a través de este pronunciamiento, debe señalar que la
Administración Pública para garantizar un ejercicio jurídico, en esa medida
legítimo, de sus potestades, debe encontrarse vinculada en primer término a la
Constitución, y que es a partir de esa conformidad primordial que se encuentra en
segunda instancia sometida a las normas legislativas, producto de los poderes
constituidos por la Constitución misma y que desarrollan sus preceptos.

9. Debido proceso y organismos reguladores

De la concepción de que

la Constitución es una norma de aplicación directa; es auténtico Derecho. 5[5]

Se desprende el principio interpretativo de la eficacia vertical de los derechos

fundamentales, que exige que los poderes públicos en el ejercicio de sus
competencias den a los derechos fundamentales el carácter de verdaderos mandatos
de actuación y deberes de protección especial, reconociendo, asimismo, su
capacidad de irradiarse en las relaciones entre particulares, actuando como
verdaderos límites a la autonomía privada.
Y esta declaración no resulta ser innecesaria y reiterativa, a pesar del
reconocimiento de la supremacía normativa vinculante de la Constitución, pues
siendo los derechos fundamentales parte del contenido dogmático de ella, se hace
necesaria una reafirmación, en atención al especial significado que justifica su
sistema de protección y mandato del artículo 44° de la Carta Fundamental, que
establece como deber primordial del Estado

[...] garantizar la plena vigencia de los derechos humanos.

Es así como el constituyente ha tenido un especial interés de vincular a todos los

entes que ejercen poder público en torno a la defensa de la persona humana y de su
dignidad, aspectos esenciales que integran el bien común como fin y tarea de los
órganos estatales.
De manera indubitable se incluyen los organismos reguladores que, en el marco de
los procedimientos administrativos que lleva a cabo, señalan que deben respetarse
5[5]
ALVÁREZ CONDE, Enrique. Curso de Derecho Constitucional, Volumen I. Madrid: Tecnos, 1999,
p. 162
 las garantías básicas de los derechos fundamentales de los que son titulares los
particulares, entre ellos especialmente el derecho al debido proceso, consagrado en
el artículo 139, inciso 3, de la Constitución, que, tal como lo ha recordado este
Tribunal en reiterada jurisprudencia, es una garantía que si bien tiene su ámbito
natural en sede judicial, también es aplicable en el ámbito de los procedimientos
administrativos, que tiene su formulación legislativa en el artículo IV, numeral 1.2.,
del Título Preliminar de la Ley N.° 27444, del Procedimiento Administrativo
General.
En ese sentido, este Colegiado reafirma que las garantías del debido procedimiento
administrativo adquieren especial relevancia e imperiosa necesidad cuando los
organismos reguladores ejercen las funciones de control y fiscalización de las
empresas privadas que les corresponden legalmente; debiendo OSINERG otorgar a
los administrados la plena posibilidad de ejercer su derecho a exponer sus
argumentos, a ofrecer y producir pruebas, a obtener una decisión motivada y
fundada en derecho y a impugnar.

F. F. Agotamiento de las vías previas

10. La vía previa en el presente proceso

La municipalidad demandante, sin agotar la vía previa, ha interpuesto la presente

demanda de amparo.
Las resoluciones cuestionadas de la Gerencia General del OSINERG deben ser
apeladas ante el Consejo Directivo de la misma institución, de conformidad con la
Ley del Organismo Supervisor de Inversión en Energía (artículo 9, inciso b, de la
Ley 26734, Ley del Organismo Supervisor de Inversión en Energía, OSINERG), que
señala:

Son funciones del Consejo Directivo: [...] b) Resolver en última instancia

administrativa los conflictos derivados de la realización de las actividades en el
ámbito de su competencia [...].

Tal como se ha podido observar en el presente caso, la municipalidad demandante no

ha cumplido con acudir a tal vía.

11. Limitación al agotamiento de las vías previas si la agresión se convirtiese en

irreparable

La irreparabilidad de la agresión supondría que los efectos del acto reclamado como
infractorio de un derecho fundamental no pudieran ser retrotraídos en el tiempo, ya
sea por imposibilidad jurídica o material, de forma que la judicatura no pudiese
tomar una medida para poder restablecer el derecho constitucional demandado
como supuestamente vulnerado. La reparación económica al agraviado por el acto
lesivo sería un mecanismo satisfactorio; sin embargo, cabe señalar que la
irreparabilidad no se refiere a este hecho, sino que este no podrá ejercer su derecho
fundamental en una determinada situación.

De esta forma, este supuesto de excepción de agotamiento de las vías previas para
la interposición de la demanda de amparo busca la subsistencia de la obligación
jurisdiccional del juez constitucional de determinar la existencia o no de lesión de
 un derecho constitucional, declarando procedente la demanda y entrando a conocer
el fondo del asunto, pese a no haberse cumplido con unos de los requisitos
fundamentales de procedibilidad. Ello requiere de un análisis del caso concreto.

Más, en el caso de autos, no podría alegarse que el tránsito por la vía administrativa
es innecesario porque la sentencia de la instancia superior, es decir, el Consejo
Directivo de OSINERG, corroboraría lo resuelto por la Gerencia General del
OSINERG mediante Resolución 305-2002-OS/GG, de fecha 27 de noviembre de
2002, y Resolución 300-2003-OS/GG, de fecha 26 de mayo de 2003, ya que en
sede administrativa acudir a esos recursos previstos no se convierte en una mera
formalidad que carece de sentido, que podría derivar en un perjuicio irreparable a la
municipalidad demandante, sino que, por el contrario, constituye una manifestación
del principio de autotutela administrativa, que supone un reconocimiento de la
posibilidad de la propia administración de enmendar sus errores.

En ese sentido, la aplicación de la sanción de cierre de un local donde se expenden

y almacenan hidrocarburos, que no cuenta con la debida autorización para su
funcionamiento, y la impugnación de la misma en sede administrativa, no
constituye un supuesto de irreparabilidad de los derechos constitucionales
demandados que derivaría en un impedimento para continuar realizando las
actividades de satisfacción de prestación de los servicios públicos de su
responsabilidad6[6].

12. Declaración de improcedencia por la falta de agotamiento de la vía previa

En atención a ello, este Tribunal advierte que resulta de aplicación lo dispuesto por
el artículo 5, inciso 4, del Código Procesal Constitucional:

no proceden los procesos constitucionales cuando no se hayan agotado las vías

previas.

En esta norma subyace la idea de que las anomalías que pudieran cometerse dentro
de un proceso regular deberán ventilarse y resolverse dentro del mismo proceso,
mediante el ejercicio de los recursos que las normas procesales específicas
establecen, pues la acción de amparo no reemplaza a otros medios de defensa
judicial ordinaria, sino solo cuando exista vulneración de los derechos
fundamentales. Por lo tanto, la demanda debe ser declarada improcedente.

V. IV. FALLO

Por estos fundamentos, el Tribunal Constitucional, con la autoridad que le confiere la

Constitución Política del Perú

HA RESUELTO

Declarar IMPROCEDENTE la demanda.

Publíquese y notifíquese.

6 [6]
De conformidad con el artículo 195 de la Constitución.
SS.

ALVA ORLANDINI
VERGARA GOTELLI
LANDA ARROYO