EXP. N.

° 0022-2004-AI/TC
LIMA
DINO BACA HERRERA
Y OTROS

SENTENCIA DEL TRIBUNAL CONSTITUCIONAL

En Ica, a los 12 días del mes de agosto de 2005, el Tribunal Constitucional en

sesión de Pleno Jurisdiccional, con la asistencia de los magistrados Alva Orlandini,
Bardelli Lartirigoyen, Gonzales Ojeda, García Toma, Vergara Gotelli y Landa Arroyo,
pronuncia la siguiente sentencia:

I. I. ASUNTO

Demanda de Inconstitucionalidad interpuesta por Dino Baca Herrera y más de cinco

mil ciudadanos, con firmas debidamente certificadas por el Registro Nacional de
Identificación y Estado civil, contra la Ley N.° 28078, publicada el 26 de setiembre de
2003.

II. II. DATOS GENERALES

Tipo de proceso : Proceso de Inconstitucionalidad.

Demandante : Dino Baca Herrera y más de cinco mil

ciudadanos.

Normas sometidas a control : Ley N.º 28078, que modifica los artículos 46.° y
47.° y agrega dos disposiciones finales a la Ley
N.º 27238.

Normas constitucionales
cuya vulneración se alega : Artículos 51.°, 106.° y 166.° de la Constitución.

Petitorio : Se declare la inconstitucionalidad de la Ley N.°

28078.

III. III. NORMA CUESTIONADA

LEY N.º 28078

“EL PRESIDENTE DE LA REPÚBLICA

POR CUANTO:

El Congreso de la República
Ha dado la Ley siguiente:

EL CONGRESO DE LA REPUBLICA;

Ha dado la Ley siguiente:

 LEY QUE MODIFICA LOS ARTÍCULOS 46.° Y 47.°
DE LA LEY N. º 27238, LEY DE LA
POLICÍA NACIONAL DEL PERÚ

Artículo 1.°.- Objeto de la Ley

Modifícase los artículos 46.° y 47.° de la Ley N.º 27238, Ley de la Policía Nacional del Perú,
con el siguiente texto:

Artículo 46.°.- Escuela de Oficiales de la Policía Nacional del Perú

La Escuela de Oficiales de la Policía Nacional del Perú tiene a su cargo la formación

profesional de los Oficiales de la institución, la misma que se imparte de la siguiente manera:

1. 1. Los que ingresen a la Escuela una vez culminados sus estudios secundarios, reciben
instrucción durante un período de diez semestres académicos o cinco años.
2. 2. Los egresados universitarios, que ingresen a la Escuela reciben instrucción
complementaria durante un período de cuatro semestres académicos o dos años.
3. 3. Los estudiantes universitarios de sexto ciclo o tercer año aprobados, que ingresen a la
Escuela reciben instrucción durante un período de seis ciclos académicos o tres años.

La Escuela de Oficiales otorgará a nombre de la Nación el Despacho de Alférez de la Policía

Nacional y el Grado Académico de Bachiller a quienes egresen de la Escuela sin contar con
dicho grado académico.

El oficial egresado de la Escuela de Oficiales, para optar el título de Licenciado en

Administración y Ciencias Policiales, deberá presentar, sustentar y aprobar una tesis o un
trabajo monográfico, este último una vez cumplido tres años como oficial en actividad, según
los requisitos establecidos por la Ley Universitaria.

Artículo 47.°.- Escuelas Técnico-Superiores de la Policía Nacional

Las Escuelas Técnico-Superiores de la Policía Nacional del Perú son las encargadas de formar
a los suboficiales de la institución, la misma que se imparte de la siguiente manera:

1. 1. Los que ingresen a la Escuela una vez culminado sus estudios secundarios, reciben
instrucción durante un período de seis semestres académicos o tres años.
2. 2. Los graduados de Institutos Superiores con estudios mínimos de seis semestres
académicos, que ingresen a la Escuela reciben formación complementaria de dos
semestres académicos o un año.
3. 3. Los estudiantes universitarios, de Institutos Superiores o Escuelas Superiores
Tecnológicas o Pedagógicas con estudios inferiores a los seis semestres o tres años
aprobados, que ingresen a la Escuela reciben instrucción durante un año y medio.

En todos los casos, se otorgará el grado policial de suboficial de tercera de la Policía Nacional
del Perú y a nombre de la Nación el título de Técnico en Ciencias Administrativas y
Policiales.”

Artículo 2.°.- Vacantes

El Ministerio del Interior, a propuesta de la Dirección General de la Policía Nacional del Perú,
determinará anualmente el número de vacantes, para Oficiales y Suboficiales, que deberán ser
cubiertas con personal provenientes de las Universidades, Institutos Superiores, Escuelas
Superiores Tecnológicas y Pedagógicas.
Artículo 3.°.- Adecuación del Reglamento

El Poder Ejecutivo adecuará el Reglamento de la Ley de la Policía Nacional aprobado por

Decreto Supremo N.º 008-2000-IN y demás normas reglamentarias a los alcances de la
presente Ley, en el plazo de sesenta días.

DISPOSICIONES FINALES

PRIMERA.- Los miembros de la Policía Nacional que hayan egresado de las distintas
escuelas de formación policial, sin importar su actual situación policial, podrán optar los
grados académicos y títulos correspondientes, previstos en la Ley N.º 27238, en las formas y
plazos que estipule el reglamento de la presente Ley.

SEGUNDA.- A partir de la vigencia de la presente Ley, la Ley Nº 27238 se denominará Ley

de la Policía Nacional del Perú.

Comuníquese al señor Presidente de la República para su promulgación.

En Lima, a los cuatro días del mes de setiembre de dos mil tres.

HENRY PEASE GARCÍA

Presidente del Congreso de la República

MARCIANO RENGIFO RUIZ

Primer Vicepresidente del Congreso de la República

AL SEÑOR PRESIDENTE CONSTITUCIONAL DE LA REPUBLICA

POR TANTO:

Mando se publique y cumpla.

Dado en la Casa de Gobierno, en Lima, a los veinticinco días del mes de setiembre del año
dos mil tres.

ALEJANDRO TOLEDO
Presidente Constitucional de la República

BEATRIZ MERINO LUCERO

Presidenta del Consejo de Ministros”.

IV. IV. ANTECEDENTES

1. 1. Argumentos de la demanda.

Con fecha 25 de marzo de 2004, los demandantes interponen acción de

inconstitucionalidad contra la Ley N.° 28078 por considerar que viola por el fondo y
por la forma el artículo 106.° de la Constitución.

Sustentan su pretensión en los siguientes argumentos:

 a) a) Que la Policía Nacional del Perú es una institución del Estado reconocida
en el artículo 166.° de la Constitución, por lo que debe ser regulada en el
marco del artículo 106.° de la Constitución a través de ley orgánica.

b) b) Que en 1999 el Congreso de la República aprobó el proyecto de Ley

Orgánica de la Policía Nacional del Perú por 82 votos a favor. Posteriormente,
dicho proyecto de ley fue publicado el 22 de diciembre de 1999 como la Ley
N.° 27238, Ley Orgánica de la Policía Nacional del Perú, en el diario oficial
El Peruano.

c) c) Que el artículo 1.° de la Ley N.° 27238 establece que dicha norma se
fundamenta en el artículo 106.° de la Constitución y que comprende la
definición, finalidad, las funciones, atribuciones, facultades, la organización
básica, las especialidades, los regímenes económicos, de personal e
instrucción de la Policía Nacional.

d) d) Que, por ello, la Ley N.° 28078, que modifica los artículos 46.° y 47.° de
la Ley N.° 27238 y dispone en su segunda disposición final que a partir de su
vigencia la Ley N.° 27238 se denominará Ley de la Policía Nacional, es
inconstitucional, toda vez que no fue aprobada con la votación exigida por el
artículo 106.° de la Constitución, es decir, con la votación necesaria para
aprobar leyes orgánicas.

e) e) Finalmente, que la Ley N.° 28078 viola el principio de jerarquía normativa

reconocido en el artículo 51.° de la Constitución, ya que una ley orgánica es
una norma legal de mayor jerarquía que una ley ordinaria.

2. 2. Contestación de la demanda.

El Apoderado del Congreso de la República contesta la demanda solicitando que se la

declare infundada, por considerar que no contraviene la Constitución ni por el fondo
ni por la forma.

Sustenta su pretensión en los siguientes argumentos:

a) a) Que la Policía Nacional del Perú no está entre las entidades previstas por la
Constitución para ser regulada mediante ley orgánica, añadiendo que la Policía
Nacional se encuentra dentro del ámbito del Ministerio del Interior como un
órgano de línea y si este Ministerio es regulado por una ley ordinaria, un órgano
de línea como la Policía Nacional no podría ser regulado por una ley orgánica.

b) b) Que el examen de constitucionalidad deberá considerar si la Ley de la Policía

Nacional es orgánica u ordinaria y, en consecuencia, si para su modificación se
requiere de 61 votos.

c) c) Que la interpretación correcta de la Constitución exige concluir que cuando el

artículo 106.° de la Constitución establece que “Mediante leyes orgánicas se
regulan la estructura y el funcionamiento de las entidades del Estado previstas en
la Constitución (...)” no significa que toda entidad pública nombrada formalmente
por la Constitución requiera de ley orgánica.
d) d) Que es falso que el texto del artículo 1.° de la Ley N.° 27238 establezca que
dicha ley se sustenta en el artículo 106.° de la Constitución. Por el contrario, lo
que establece tal artículo es que dicha ley se sustenta en el artículo 166.° de la
Constitución.

e) e) Que permitir que se incluyan en las leyes orgánicas materias no previstas por
el constituyente, además de distorsionar el modelo constitucional, comportaría el
cercenamiento de atribuciones a las mayorías parlamentarias, e incluso, acarrearía
el riesgo que efímeras mayorías puedan forzar o limitar que futuras mayorías
ejerzan su actividad ordinaria, aprobando como leyes orgánicas aquello que no
corresponde así por exigencia constitucional.

f) f) Finalmente, que es falso que exista una jerarquía entre leyes orgánicas y leyes
ordinarias, ya que ambas tienen rango legal.

V. V. MATERIAS CONSTITUCIONALMENTE RELEVANTES

a) a) Consideraciones previas sobre los antecedentes de la ley orgánica en la

Constitución vigente.
b) b) La jerarquía normativa de ley orgánica en el sistema de fuentes diseñado por
la Constitución.
c) c) Las materias de ley orgánica conforme al artículo 106.° de la Constitución.
d) d) Carácter indelegable de las leyes orgánicas por parte del Congreso de la
República al Poder Ejecutivo.
e) e) La Ley N.° 28078 no regula materia sujeta a reserva de ley orgánica.

f) f) La finalidad de la Policía Nacional del Perú según la Constitución.

VI. FUNDAMENTOS

a) a) Consideraciones previas sobre los antecedentes de la Ley

Orgánica en la
Constitución vigente

1. 1. Antes de ingresar al análisis de fondo de la ley impugnada, el Tribunal

Constitucional estima oportuno formular algunas consideraciones sobre los
antecedentes constitucionales relativos a la recepción de la categoría de ley
orgánica en la Constitución vigente, a fin de precisar las particularidades y
semejanzas, con relación a dichos antecedentes, que presenta este tipo de fuente
normativa en nuestra Constitución, y así complementar nuestra evaluación acerca
de si la ley cuestionada vulnera, o no, las disposiciones de la Constitución que
refieren los demandantes.

2. 2. Contemporáneamente el país que definió con mayor rigor el modelo de ley

orgánica, del que somos tributarios, fue Francia, a través de su Constitución de la
V República de 1958. Su artículo 46.° establece básicamente que las leyes a las
cuales la Constitución confiere el carácter de orgánicas serán votadas y
modificadas bajo determinadas reglas, y que dichas leyes no podrán ser
promulgadas sino después de que el Consejo Constitucional declare su
 conformidad con la Constitución. Como apunta Chofre, “Cada uno de los
elementos –material y formal– se encuentran claramente diferenciados en el texto
constitucional”. [Chofre Sirvent, José F., Significado y función de las Leyes
Orgánicas, Tecnos, Madrid, 1994, p. 48].

3. 3. Dicho autor añade que, con relación al elemento material, “(...) la ley orgánica
precisa de una habilitación constitucional especial, no pudiendo surgir
espontáneamente. Esta especial categoría de ley goza de las características que son
propias de ‘ley material’, esto es, de delimitación de contornos de modo exacto,
concreto y bien definido. No cabe, pues, que adquieran el carácter de ‘orgánicas’
aquellas leyes que no se prevean expresamente en la Constitución. Se trata, en
definitiva, de una enumeración en términos de numerus clausus”. [Chofre Sirvent,
José F. Ob. Cit., p. 49]. Como se puede apreciar, la Constitución Francesa de la V
República reputa como básicos para este tipo de leyes los elementos material y
formal, que serán fijados por la Constitución.

4. 4. El mismo autor considera que el modelo que se siguió en España para la

elaboración de su Constitución de 1978 fue el de la Constitución Francesa de 1958
[Chofre Sirvent, José F. Ob. Cit., p. 300]. Al respecto, el artículo 81.° de la
Constitución española establece que son leyes orgánicas las relativas al desarrollo
de los derechos fundamentales y de las libertades públicas, las que aprueben los
Estatutos de Autonomía y el régimen electoral general y las demás previstas en la
Constitución; y que su aprobación, modificación o derogación exigirá mayoría
absoluta del Congreso, en una votación final sobre el conjunto del proyecto.

5. 5. El modelo español tiene la particularidad de establecer como sujetas a reserva

de ley orgánica algunas materias generales, como el caso de las relativas al
desarrollo de los derechos fundamentales y las libertades. Es por ello que, desde
su introducción en España, a la fecha, se ha desarrollado una amplia e importante
jurisprudencia del Tribunal Constitucional Español relacionada con diversos
aspectos que genera el modelo español de ley orgánica y también un nutrido
debate doctrinario sobre este tipo de norma. Así, por ejemplo, algunos autores,
para justificar la superioridad jerárquica de la ley orgánica frente a la ley ordinaria,
postulan que el papel de la primera consiste en ser un “ (...) instrumento de
desarrollo de la Constitución (...) se trata casi de una tarea constituyente (...)”
[Pérez Royo, Javier, Las Fuentes del Derecho, Tecnos, Madrid, 1985, p.65]. Otro
autor que también concuerda con parte de esta tesis, pero con matices respecto a la
cuestión de la jerarquía, es el ya citado Chofre, quien señala que la ley orgánica se
configura “(...) como un instrumento normativo para la prolongación del consenso
constituyente (...)” [Chofre Sirvent, José F. Ob. Cit., p. 320].

6. 6. De igual modo, aunque considerando que ambas, ley orgánica y ley ordinaria,
tienen la misma jerarquía, Linde postula que “El sentido de la ley orgánica (...) es
el de prolongar el proceso constituyente trasladando al legislador ordinario, en
algunos temas y de modo prácticamente permanente, el espíritu que presidió la
elaboración del texto fundamental; el consenso”. El mismo autor añade que “(...)
lo que ocurre es que el texto constitucional ha dejado pendientes-abiertos la
resolución de temas capitales (materias reservadas a ley orgánica) o sobre los que,
sencillamente, no hubo acuerdo y no resultaba lógico que se resolvieran por el
procedimiento ordinario de legislar. En esta medida, la Constitución española es
 un texto inacabado que precisa ser desarrollado por las leyes orgánicas (...)”
[Linde Paniagua, Enrique: Leyes Orgánicas: un estudio de legislación y
jurisprudencia, Linde Editores S.A., Madrid, 1990, p. 131].

7. 7. En nuestro medio existe consenso en que la fuente de la Constitución de 1979,

para introducir la categoría de ley orgánica, fue la Constitución Española de 1978.
En tal sentido, es conveniente recordar que la Constitución de 1979 incorporó en
su sistema de fuentes normativas a la ley orgánica. En efecto, su artículo 194.°
disponía que los proyectos de leyes orgánicas se tramitaban como cualquier ley.
Sin embargo, para su aprobación se requería el voto de más de la mitad del
número legal de miembros de cada Cámara. Asimismo, la Constitución de 1979,
en sus artículos 140.°, 251.°, 258.°, 277.°, 303.°, y Disposiciones Transitorias 9,
11 y 13, precisaba las entidades del Estado cuya regulación debía efectuarse a
través de leyes orgánicas. El artículo 277.° dispuso que la Policía Nacional era una
de las entidades públicas cuya regulación se efectuaba vía ley orgánica.

8. 8. A su vez, la Constitución de 1979 sirvió de modelo para la vigente

Constitución, que incorpora la ley orgánica, aunque con diferente regulación, pero
manteniendo en esencia las notas comunes a este tipo de fuente normativa. Por
ejemplo, la Constitución vigente no precisa expresamente que la Policía Nacional
debe regularse por ley orgánica.

9. 9. De este breve recuento puede concluirse que si bien las Constituciones

descritas coinciden básicamente en los elementos básicos de este tipo de leyes,
como por ejemplo los elementos material y formal, también se configuran
determinadas particularidades según la Constitución de se trate. Por ello, un
análisis comparado puede servir para esclarecer los rasgos comunes o diferencias
que pueden explicar, según el país o el contexto histórico en que se expidieron
tales Constituciones, cuáles deben ser las materias reservadas a ley orgánica. La
Constitución vigente en el Perú establece que determinadas materias tienen
reserva de ley orgánica. En esa perspectiva, el Tribunal Constitucional considera
que debe precisarse cuáles son ellas, teniendo en cuenta los cuestionamientos de
los demandantes y las particularidades de la reserva de ley orgánica previstas en
nuestra Norma Suprema.

10. 10. Para ese propósito debe tenerse presente que los demandantes sostienen,
recurriendo a un enfoque numerus apertus (reconocido, por ejemplo, en el artículo
203.° de la Constitución de Venezuela), que una de las entidades del Estado a que
se refiere la primera parte del artículo 106.° de la Constitución es la Policía
Nacional del Perú, y que, por ello, su estructura y funcionamiento debe ser
regulada a través de Ley Orgánica.

11. 11. Al respecto, el Tribunal Constitucional estima que dicho punto de vista no es
el más adecuado, puesto que un análisis de las normas constitucionales
relacionadas con la primera parte del artículo 106.° de la Constitución, a la luz de
las consideraciones expuestas, permite concluir que dicho dispositivo debe ser
interpretado bajo un enfoque numerus clausus, que es el que corresponde a las
leyes orgánicas, como se demostrará seguidamente.
b) b) La jerarquía normativa de la Ley Orgánica en el sistema de fuentes
diseñado por la Constitución

12. 12. Los demandantes manifiestan que las leyes orgánicas tienen una jerarquía
superior a las leyes ordinarias. El apoderado del Congreso de la República rechaza
este punto de vista sosteniendo que ambas son normas con rango de ley. El
Tribunal Constitucional comparte esta última posición.

13. 13. El artículo 51.° de la Constitución, que consagra el principio de jerarquía

normativa y supremacía normativa de la Constitución, dispone que la Constitución
prevalece sobre toda norma legal y la ley sobre las normas de inferior jerarquía, y
así sucesivamente. Del mismo modo, el inciso 4.° del artículo 200.° de la
Constitución establece las normas que, en el sistema de fuentes normativas
diseñado por ella, tienen rango de ley: leyes, decretos legislativos, decretos de
urgencia, tratados, reglamentos del Congreso, normas regionales de carácter
general y ordenanzas. A su turno, el inciso 1.° del artículo 102° de la Constitución
establece que es atribución del Congreso de la República dar leyes.
Consecuentemente, de las normas citadas se colige que, en nuestro ordenamiento
jurídico, el primer rango normativo corresponde a la Constitución y el segundo a
la ley.

14. 14. Por su parte, el artículo 106.° de la Constitución establece que: “Mediante
leyes orgánicas se regulan la estructura y el funcionamiento de las entidades del
Estado previstas en la Constitución, así como también las otras materias cuya
regulación por ley orgánica está establecida en la Constitución. Los proyectos de
ley orgánica se tramitan como cualquier proyecto de ley y para su aprobación o
modificación, se requiere el voto de más de la mitad del número legal de
miembros del Congreso”.

15. 15. En efecto, dicho artículo no establece una jerarquía distinta a la de la ley, sino
que dispone dos requisitos especiales para este tipo de leyes; uno de orden
material, referido a la materia que regularán las leyes orgánicas; y otro de carácter
formal, relativo al número de votos necesario para su aprobación. Reafirmando
esta postura, este Colegiado ha establecido que: “(...) no se genera, per se, un
problema de inconstitucionalidad cada vez que una ley ordinaria colisione con una
ley orgánica. La eventual inconstitucionalidad sería consecuencia de que la ley
ordinaria haya infringido directamente el artículo 106° de la Constitución, en un
doble sentido: a) porque no tenía competencia para regular una materia sujeta a
reserva de ley orgánica; o, b) porque pese a regular una materia sujeta a reserva de
ley orgánica, no se aprobó con la mayoría exigida por el artículo 106° de la
Constitución”. (Caso Municipalidad Metropolitana de Lima contra la Ley N.°
27580, Exp. N.º 0007-2002-AI/TC, Fundamento 7, párrafo 2). Consecuentemente,
puede afirmarse, en concordancia con Linde, que la “(...) ley orgánica debe
comprenderse desde la perspectiva del principio de competencia, en el contexto de
las diferentes fuentes del Derecho (...)” (Linde Panigua, Enrique. Ob. Cit., p. 25.).

16. 16. Por tanto, conforme al sistema de fuentes diseñado por la Norma Suprema y a
sus artículos 51.°, 200.° inciso 4), 102.° inciso 1) y 106.°, la categoría normativa
de leyes comprende a las leyes ordinarias y a las leyes orgánicas, las cuales tiene
la misma jerarquía jurídica. Consecuentemente, en el presente caso la expedición
 de la Ley N.° 28078 no viola el principio de jerarquía normativa en los términos
planteados por los demandantes.

c) c) Las materias reservadas a ley orgánica conforme al artículo 106.° de la

Constitución

17. 17. Definida la jerarquía normativa de las leyes orgánicas, corresponde ahora
analizar el principal argumento de los demandantes que, desde la perspectiva
numerus apertus, establecería que -a tenor de los artículos 106.° y 166.° de la
Constitución-, la Policía Nacional del Perú debe ser regulada por ley orgánica.
Para ello, es preciso determinar cuáles son las materias que la Constitución reserva
a la ley orgánica y si la regulación de la Policía Nacional del Perú se encuentra
dentro de tal reserva.

18. 18. Conforme al requisito de orden material, mediante las leyes orgánicas se
regula la estructura y el funcionamiento de las entidades del Estado previstas en la
Constitución, así como las materias que ésta establece. Al respecto, además del
artículo 106.° de la Constitución, la Norma Suprema establece expresamente la
reserva de ley orgánica en los siguientes artículos:

  Derechos fundamentales

Derecho de ser elegido y de elegir libremente a sus representantes (artículo 31.° de

la Constitución).
El ejercicio de las garantías constitucionales (artículo 200.° de la Constitución).

  Recursos naturales

Las condiciones de utilización y otorgamiento a particulares de los recursos

naturales (artículo 66.° de la Constitución).

  Poderes del Estado

Órganos jurisdiccionales del Poder Judicial (artículo 143.° de la Constitución).

  Órganos Constitucionales

Consejo Nacional de la Magistratura (artículo 150.° de la Constitución).

La estructura de la Defensoría del Pueblo (artículo 161.° de la Constitución).
Contraloría General de la República (artículo 82.° de la Constitución).
Banco Central de Reserva (artículo 84.° de la Constitución).

  Descentralización

Régimen municipal (artículo 198.° de la Constitución).

19. 19. De una primera interpretación desde la perspectiva numerus clausus podría
afirmarse que las entidades del Estado cuya estructura y funcionamiento deben ser
reguladas por ley orgánica, son solo las previstas en los artículos 82.°, 84.°, 143.°,
150.°, 161.° y 198.° de la Constitución, donde se consigna literalmente las
 entidades públicas que deben ser reguladas por ley orgánica, en tanto que las otras
materias serán las contempladas en los artículos 31.°, 66.° y 200.° de la
Constitución. Si bien esta es una posible interpretación, el Tribunal Constitucional
estima que sería demasiado restringida, puesto que interpreta aisladamente el
artículo 106.° de la Constitución y de ella podría concluirse que para la
Constitución, por ejemplo, la regulación de la estructura y funcionamiento del
Poder Ejecutivo y de las regiones no está sujeta a reserva de ley orgánica y, por
tanto, se efectuaría por ley ordinaria.

20. 20. Una segunda interpretación del artículo 106.°, siempre desde la perspectiva
numerus clausus, es aquella que, partiendo del requisito material, propio del
modelo de ley orgánica que diseña la Constitución, preserva el principio de unidad
en la interpretación de la Constitución. En tal sentido, debe considerarse que el
artículo 106.° de la Constitución prevé dos rubros que deben regularse por ley
orgánica: a) la estructura y funcionamiento de las entidades del Estado previstas
por la Constitución, las cuales comprenden aquellas con mención expresa (las
contempladas por los artículos 82.°, 84.°, 143.°, 150.°, 161.° y 198.° de la
Constitución), y aquellas que, debido a su relevancia constitucional, también
gozan de tal calidad; ello porque la primera parte del artículo 106.° de la
Constitución debe interpretarse coherentemente; y b) las otras materias cuya
regulación por ley orgánica está establecida en la Constitución (dentro de estas
últimas se tiene a las contempladas en los artículos 31.°, 66.° y 200.° de la
Constitución).

21. 21. Por tanto, la cuestión relevante es determinar cuáles son las entidades del
Estado cuya estructura y funcionamiento deben ser reguladas por ley orgánica.
Respecto a las mencionadas expresamente por la Constitución no hay mayor
discusión. Pero, ¿cuáles pueden ser esas otras “entidades del Estado previstas por
la Constitución”? En principio, este Tribunal Constitucional comparte el criterio
del apoderado del Congreso de la República, en el sentido de que no toda entidad
del Estado formalmente mencionada en la Constitución requiere de ley orgánica
para su regulación, como por ejemplo el Banco de la Nación, mencionado en el
artículo 78.° de la Constitución.

22. 22. En tal sentido, los criterios para determinar cuáles son tales entidades deben
servir tanto para las previstas expresamente por la Constitución (artículos 82.°,
84.°, 143.°, 150.°, 161.° y 198.° de la Constitución), como para las que por su
relevancia constitucional y conforme a los criterios descritos a continuación gozan
de reserva de ley orgánica. Cabe precisar que, en algunos casos, más de un criterio
justifica la reserva de ley orgánica. El Tribunal Constitucional estima que los
criterios son los siguientes:

  El que parte del principio de soberanía política contemplado en el artículo 45.°

de la Constitución, que establece que el poder del Estado emana del pueblo. De
manera que las entidades del Estado cuyas autoridades políticas provienen de
elección popular gozan de reserva de ley orgánica.
  El que se sustenta en el artículo 43.° de la Constitución, que contempla la
separación de poderes, de manera que los Poderes del Estado gozan de reserva de
ley orgánica, salvo las excepciones que contemple la propia elección.
  El que descansa en el principio de soberanía jurídica de la Constitución
consagrado en el artículo 51.° de la Constitución y en el deber Estatal de
garantizar la vigencia de los derechos humanos, conforme al artículo 44.° de la
Constitución.
  El que precisa que, conforme al principio representativo consagrado en el
artículo 43.° de la Constitución, los órganos del sistema electoral encargados de
efectivizar la voluntad popular a través de las elecciones gozan de reserva de ley
orgánica.
  El de equivalencia funcional entre los miembros del Poder Judicial, Ministerio
Público y Miembros del Consejo Nacional de la Magistratura, consagrado en los
artículos 158.° y 156.° de la Constitución, que consagra su independencia
funcional y jurisdiccional según corresponda, indispensable en el sistema de
impartición de justicia, pilar de nuestro modelo democrático (Caso Poder Judicial
contra el Poder Ejecutivo, Exp. N.° 0004-2004-CC).
  El que parte del principio de unidad y de la descentralización del Estado
Peruano.
  El que se fundamenta en el control económico y financiero, público y privado:
control presupuestario (artículo 82.° de la Constitución), regulación de la moneda,
el crédito del sistema financiero, la administración de las reservas internacionales
(artículo 84.° de la Constitución), el control de las empresas bancarias, de seguros,
de administración de fondos de pensiones (artículo 87.° de la Constitución).

Consecuentemente, se procederá a aplicar los criterios descritos a las entidades del

Estado previstas en la Constitución, a fin de determinar cuáles están sujetas a
reserva de ley orgánica.

23. 23. En primer lugar, la estructura y funcionamiento de los Poderes del Estado
gozan de reserva de ley orgánica de acuerdo a los siguientes criterios. En el caso
del Congreso de la República, prima facie, debe considerarse que, conforme al
artículo 94.° de la Constitución, el Congreso de la República se regula por su
reglamento, que tiene fuerza de ley, constituyendo este hecho una excepción a la
regla de que, en principio, los Poderes del Estado se regulan por ley orgánica. Sin
embargo, es pacífico asumir que dicho reglamento goza de naturaleza equivalente
a la ley orgánica. En el caso del Poder Judicial, el artículo 143.° de la Constitución
confirma este regla con base en el principio de separación de poderes (artículo
43.° de la Constitución). Aplicando los principios de soberanía política (artículo
45.° de la Constitución), separación de poderes (artículo 43.° de la Constitución) y
representación (artículo 43.° de la Constitución) la estructura y funcionamiento
del Poder Ejecutivo, referidas por los capítulos IV y V del Título IV de la
Constitución, deberán ser regulados por ley orgánica. No obstante, la regulación
particular de los órganos que comprenden al Poder Ejecutivo, como por ejemplo
los Ministerios, será a través de leyes de organización y funciones, que tienen el
carácter de leyes ordinarias, de acuerdo al artículo 121.° de la Constitución.

24. 24. En segundo lugar, a tenor de los criterios de soberanía política (artículo 45.°
de la Constitución) y representación (artículo 43.° de la Constitución), están
sujetos a reserva de ley orgánica la estructura y funcionamiento de las entidades
del sistema electoral (Jurado Nacional de Elecciones, Oficina Nacional de
Procesos Electorales y Registro Nacional de Identificación y Estado Civil), cuyas
funciones son vitales para el adecuado funcionamiento del modelo democrático
 representativo y de las instituciones de democracia directa reconocidas en el
artículo 31.° de la Constitución.

25. 25. En tercer lugar, conforme al criterio que consagra el principio de soberanía
jurídica de la Constitución (artículo 51.° de la Constitución) y al deber estatal de
garantizar la vigencia de los derechos humanos (artículo 44.° de la Constitución),
goza de reserva de ley orgánica la regulación de la estructura y funcionamiento del
Tribunal Constitucional, órgano que tiene encomendada la tarea de control de la
Constitución (artículo 201.° de la Constitución), así como la de la Defensoría del
Pueblo, tal como lo establece el artículo 161.° la Constitución, y cuya función
principal es defender los derechos constitucionales y fundamentales de la persona
de la persona y de la comunidad (artículo 162.° de la Constitución). A mayor
abundamiento, el artículo 200.° de la Constitución establece la reserva de ley
orgánica para la regulación de las garantías constitucionales.

26. 26. En cuarto lugar, con base en el criterio de equivalencia funcional entre los
miembros del Poder Judicial, Ministerio Público y Miembros del Consejo
Nacional de la Magistratura (artículos 158.° y 156.° de la Constitución), y al de
independencia funcional, indispensable en el sistema de impartición de justicia, el
Ministerio Público, cuya función principal es representar a la sociedad en los
procesos judiciales, así como la de defender la legalidad y los intereses públicos,
goza de reserva de ley orgánica. Obligación que se confirma con la reserva de ley
orgánica prevista para el Consejo Nacional de la Magistratura por el artículo 150.°
de la Constitución.

27. 27. En quinto lugar, conforme al criterio de unidad y descentralización del Estado
Peruano y considerando el mandato constitucional recogido en el artículo 188.° de
la Constitución, que establece que la descentralización es una forma de
organización democrática y constituye una política permanente del Estado, de
carácter obligatorio, la estructura y funcionamiento general de los gobiernos
regionales se regulará por ley orgánica. Obligación reafirmada por el mandato del
artículo 198.° de la Constitución, que establece la misma reserva para la
regulación general de la estructura y funcionamiento de las Municipalidades.

28. 28. En sexto lugar, conforme al criterio que se fundamenta en el control

económico y financiero público y privado (artículos 82.°, 84.° y 87.° de la
Constitución), la estructura y funcionamiento de la Superintendencia de Banca y
Seguros, cuya misión principal es ejercer el control de las empresas bancarias, de
seguros, y de administración de fondos de pensiones, deberá ser regulado por ley
orgánica. Mandato que se confirma con la prescripción de reserva de ley orgánica
para la Contraloría General de la República y el Banco Central de Reserva
(artículos 82.° y 84.° de la Constitución).

29. 29. Este Tribunal Constitucional estima que de esta manera, es decir, con la
aplicación de dichos criterios, se preserva el equilibrio, la unidad y la coherencia
en la regulación de las entidades del Estado previstas en la Constitución que gozan
de reserva de ley orgánica.

30. 30. Como ha quedado evidenciado, la Policía Nacional del Perú no se encuentra
dentro de las entidades del Estado sujetas a reserva de ley orgánica.
 Adicionalmente, es pertinente tener presente que la Policía Nacional es un órgano
dependiente del Ministerio del Interior, como las Fuerzas Armadas del Ministerio
de Defensa, de modo que, si como se ha establecido, la estructura y
funcionamiento de los Ministerios se regula por ley ordinaria, entonces la
estructura y funcionamiento de la Policía Nacional y las Fuerzas Armada también
deberá efectuarse por ley ordinaria.

31. 31. En el mismo sentido, es preciso añadir una consideración respecto de las
normas preconstitucionales que tengan la denominación de leyes orgánicas. Al
respecto, este Colegiado ha expresado que “(...) toda norma preconstitucional no
puede asumirse per se como inmediatamente incorporada a un determinado
ordenamiento jurídico si previamente no es cotejada con el modelo de fuentes
normativas diseñado por una nueva Constitución (...)” (Caso Defensor del Pueblo
contra la Ordenanza N.° 003 aprobada por el Concejo Distrital de San Juan de
Lurigancho, Exp. N.º 0007-2001-AI/TC, Fundamento 4). En dichos supuestos,
corresponderá al Congreso de la República evaluar si tal denominación
corresponde a las materias sujetas a reserva de ley orgánica conforme a la
Constitución y a los fundamentos expuestos en la presente sentencia. A manera de
ejemplo, podemos citar el caso del Decreto Ley N.° 23201, denominado Ley
Orgánica de la Justicia Militar, dictado en las postrimerías del gobierno de facto
de Francisco Morales Bermúdez y publicado el 26 de julio de 1980, norma que,
conforme al artículo 106.° de la Constitución y a los criterios expuestos para su
interpretación, no regula materia sujeta a reserva de ley orgánica.

32. 32. Por tanto, conforme a los fundamentos precedentes, la Policía Nacional del
Perú no se encuentra dentro de las entidades del Estado previstas por la
Constitución para ser reguladas a través de Ley Orgánica.

d) Carácter indelegable de las leyes orgánicas por parte del Congreso de la

República al Poder Ejecutivo

33. 33. De otro lado, si bien una de las características principales de la ley orgánica en
el derecho comparado es la de ser un instrumento de desarrollo de la Constitución,
fundamentos 5 y 6, supra, el Tribunal Constitucional considera que uno de los
elementos fundamentales de la ley orgánica en el Perú, además de los establecidos
en el artículo 106.° de la Constitución, es el que se funda en la reserva de ley
exclusiva a favor del Congreso de la República.

34. 34. Al respecto, este Tribunal ha declarado que “La potestad de dictar leyes –
ordinarias u orgánicas– corresponde al Poder Legislativo en el ejercicio de las
atribuciones que la misma Constitución le reconoce y, por lo que respecta a las
leyes orgánicas, dicha atribución resulta exclusiva de este poder (...)” (Caso
Municipalidad Metropolitana de Lima contra las Leyes N.° 26878 y 27135
relativas a la Ley General de Habilitaciones Urbanas, Exp. N.º 0012-2001-AI/TC,
Fundamento 4).

35. 35. En efecto, de una interpretación sistemática de los artículos 104.° y 101.°,
inciso 4 de la Constitución, se concluye que la aprobación de leyes orgánicas no
puede ser delegada a la Comisión Permanente del Congreso de la República, ni
tampoco al Poder Ejecutivo mediante decretos legislativos. Esta limitación, que no
 opera para las materias de ley ordinaria, que sí pueden ser delegadas al Poder
Ejecutivo para que legisle sobre ellas, se constituye en el núcleo mínimo
indisponible de las competencias legislativas del Congreso de la República, para
el caso de normas con rango de ley, ya que la legislación de las materias de ley
orgánica no puede ser delegada al Ejecutivo.

36. 36. Es por ello, entre otras razones, que se justifica que el artículo 1.° de la Ley
N.° 26303 disponga que para los efectos de su clasificación e identificación en el
ordenamiento jurídico nacional, las leyes orgánicas a que se refiere el artículo
106.° de la Constitución Política se designarán con la expresión “Ley Orgánica”,
seguida del número ordinal que le corresponde. Igualmente, que el artículo 4.° de
la Ley N.° 26889 establezca que las leyes orgánicas tendrán una numeración
especial. Es evidente que con esta numeración especial se podrá identificar
adecuadamente las leyes orgánicas, obligación que le corresponde al Congreso de
la República conforme a las competencias que le confiere la Constitución.

e) La Ley N.° 20878 no regula materia reservada a ley orgánica

37. 37. Para que una ley pueda considerarse como orgánica o, en otros términos, que
goza de reserva de ley orgánica, debe cumplir conjuntamente los dos requisitos
que impone la Constitución; esto es, que regule alguna de las materias aludidas
por el artículo 106.° de la Constitución u otras normas constitucionales, y que sea
aprobada con la votación establecida por el mismo artículo. No basta que se
cumpla uno de ellos, puesto que el incumplimiento del otro acarreará su
inconstitucionalidad material o formal, según sea el caso.

38. 38. En ese sentido, la denominación de una ley como orgánica no la convierte en
tal si es que no cumple con los requisitos del artículo 106.° de la Constitución, tal
como se ha expresado para el caso de las normas preconstitucionales. Por ello, si
una ley se aprueba con la votación necesaria para una ley orgánica, pero no
contiene materia que se reserva a ella, entonces dicha ley deberá ser considerada
como ley ordinaria. En efecto, como enfatiza Linde “(...) una ley, por el hecho de
denominarse y tramitarse como orgánica, no será tal, si no versa sobre materias
reservadas a la ley orgánica (...)”; y, en caso contrario, “(...) una ley que sea
aprobada por mayoría absoluta y verse sobre materias reservadas a la ley orgánica,
aunque no se denomine ‘ley orgánica’, tendrá esta naturaleza” (Linde Paniagua,
Enrique. Ob. Cit., p. 39).

39. 39. Dicha postura se justifica en el hecho de que “(...) la ampliación de las
materias regulables por ley orgánica, paradójicamente, podría ser utilizada (...)
para reducir (...) futuras mayorías parlamentarias, que tuvieran dificultades para
alcanzar mayorías absolutas, a los que les sería difícil modificar leyes que
debieran ser ordinarias, pero que fueron aprobadas como orgánicas y, por tanto,
indisponibles por ley ordinaria (...)” (Linde Paniagua, Enrique. Ob. Cit., p. 33).

40. 40. En ese sentido, la segunda disposición de la ley cuestionada que restablece la
denominación correcta que le corresponde a la Ley de la Policía Nacional del
Perú, dada su naturaleza, ha sido expedida por virtud la atribución del Congreso
de la República de dar leyes, conforme al inciso 1.° del artículo 102.° de la
Constitución y de acuerdo al artículo 3.° de la Ley N.° 26889, que establece que el
 Poder Legislativo, dentro de las facultades que la Constitución prevé, puede
reformular la denominación de las leyes a fin de que su denominación oficial
exprese su alcance integral.

41. 41. Por tanto, basándose en las consideraciones precedentes, el Tribunal

Constitucional estima que la Ley N.° 28078, que modifica en su artículo 1.° los
artículos 46.° y 47.° de la Ley N.° 26078 y que mediante su segunda disposición
final establece que la Ley N.° 26078 se denomina Ley de la Policía Nacional, no
viola el artículo 106.° de la Constitución, ya que fue expedida conforme al
procedimiento que establece la Norma Suprema para la aprobación de las leyes
ordinarias, que es la que debe regular a la Policía Nacional del Perú, toda vez que,
como ya se ha precisado, no se encuentra dentro de las materias reservadas a ley
orgánica.

f) La finalidad de la Policía Nacional del Perú según la Constitución

42. 42. De otro lado y sin perjuicio de lo expuesto en el párrafo anterior, las
modificaciones a la Ley N.° 27238 introducidas por la ley impugnada hacen
necesario que este Colegiado se refiera a la finalidad de la Policía Nacional del
Perú. Conforme al artículo 166.° de la Constitución, la Policía Nacional del Perú
garantiza, mantiene y restablece el orden interno; presta protección y ayuda a las
personas y a la comunidad; garantiza el cumplimiento de las leyes y la seguridad
del patrimonio público y privado; previene, investiga y combate la delincuencia; y
vigila y controla las fronteras.

43. 43. Estas finalidades asignadas a la Policía Nacional del Perú directamente por la
Constitución, definen nuestro modelo de Policía en el marco de nuestro Estado
Social y Democrático de Derecho. Dichas finalidades resumen las dos funciones
básicas de la Policía; por un lado la preventiva y, por otro, la de investigación del
delito bajo la dirección de los órganos jurisdiccionales competentes. Por la
primera, conforme a la Constitución, la Policía debe: a) garantizar, mantener y
restablecer el orden interno, b) garantizar el cumplimiento de las leyes y la
seguridad del patrimonio público y del privado, c) vigilar y controlar las fronteras,
y d) prestar protección y ayuda a las personas y a la comunidad. Por la segunda, la
Policía investiga y combate la delincuencia.

44. 44. En innumerables procesos de amparo conocidos por el Tribunal Constitucional

con motivo de destituciones por faltas disciplinarias de miembros de la Policía
Nacional del Perú, se he dejado establecido que para el cumplimiento de los fines
del artículo 166.° de la Constitución, la Policía Nacional del Perú “(...) requiere
contar con personal de conducta intachable y honorable en los actos propios de la
función que desempeña, y más aún cuando se encuentran en servicio, y que
permita garantizar, entre otros, el cumplimiento de las leyes y la prevención,
investigación y combate de la delincuencia”. (Por todos, Caso William Perlacios
Torres, Exp. N.° 1821-2004-AA/TC).

45. 45. El cumplimiento de las finalidades descritas en el artículo 166.° de la

Constitución debe efectuarse con estricta sujeción, garantía y respeto a los
derechos humanos, obligación que se deriva del artículo 44.° de la Constitución,
 toda vez que la Policía Nacional, como entidad del Estado, también debe
garantizar la plena vigencia de los derechos humanos.

46. 46. Sin embargo, en el caso Castillo Páez contra el Perú (Sentencia de 3 de
noviembre de 1997), la Corte Interamericana de Derechos Humanos (CIDH)
resolvió que el Estado Peruano violó en perjuicio del ciudadano Ernesto Castillo
Páez los derechos a la libertad personal, a la integridad personal y el derecho a la
vida. La Corte consideró “(...) demostrada la violación del artículo 4.° de la
Convención que protege el derecho a la vida, ya que el señor Castillo Páez fue
detenido arbitrariamente por agentes de la Policía del Perú” (Fundamento 71). Del
mismo modo, en el caso de los Hermanos Gómez Paquiyauri contra el Perú
(Sentencia de 8 de julio de 2004), la CIDH también resolvió que el Estado
Peruano violó los derechos a la vida, a la libertad personal y a la integridad
personal de los hermanos Rafael Samuel y Emilio Moisés Gómez Paquiyauri. En
dicho caso, la Corte expresó que “En relación con la alegada violación del artículo
4.° de la Convención, el Estado suscriptor de la Convención Americana sobre
Derechos Humanos reconoce que efectivamente sus agentes policiales violaron el
derecho a la vida de los hermanos Gómez Paquiyauri, siendo estos sancionados, y
por tanto asume la responsabilidad que le corresponde”. (Fundamento 122). En
ambos casos, la responsabilidad internacional que asumió el Estado peruano se
produjo por la conducta criminosa de determinados miembros de la Policía
Nacional.

47. 47. Por su parte la Comisión de la Verdad y Reconciliación, en la conclusión N.°

47 de su informe final, expresó que: “(...) la lucha contra la subversión reforzó en
los miembros de la policía prácticas autoritarias y represivas preexistentes. La
tortura en interrogatorios y las detenciones indebidas que habían sido frecuentes
en el trato con la delincuencia común, adquirieron un carácter masivo durante la
acción contrasubversiva. Además, la CVR ha constatado que las violaciones más
graves a los derechos humanos por parte de los agentes de la policía fueron:
ejecuciones extrajudiciales, desaparición forzada de personas, torturas, tratos
crueles, inhumanos o degradantes. Entre estos, la CVR condena particularmente la
práctica extendida de violencia sexual contra la mujer”.

48. 48. Del mismo modo, en el Informe Defensorial N.° 91 de la Defensoría del
Pueblo se precisa que: “Si bien la tortura y los tratos crueles, inhumanos o
degradantes, se encuentran prohibidos en la normatividad internacional y nacional,
la investigación realizada por la Defensoría del Pueblo ha permitido constatar que
en reiteradas ocasiones, las autoridades policiales han recurrido a ellas como
método de investigación criminal y combate a la delincuencia. Efectivamente,
durante el período comprendido entre marzo de 1998 y agosto de 2004, la
Defensoría del Pueblo ha conocido e investigado 434 casos de afectaciones a la
vida, presuntas torturas y tratos crueles, inhumanos o degradantes atribuidos a
miembros de la Policía Nacional. De este número de casos, 41 (9.4 %)
corresponden a muertes y 393 (90.6 %) a presuntas torturas y tratos crueles,
inhumanos o degradantes, los cuales no se concentran en una zona particular del
país, sino que se presentan con diversos grados de intensidad, a nivel nacional.
Los departamentos de Lima, Ayacucho, La Libertad, Cusco y Cajamarca son los
que registran un mayor número de casos.” (Defensoría del Pueblo: Serie Informes
Defensoriales, Informe N.° 91, Lima, 2005).
49. 49. El Tribunal Constitucional considera que si bien es cierto que los hechos
descritos deben ser erradicados por el Estado y sus entidades involucradas, en
particular por el Ministerio del Interior y la propia Policía Nacional del Perú,
también lo es que, como lo sostiene la Comisión Especial de Reestructuración de
la Policía Nacional del Perú, creada por Resolución Suprema 0965-2001-IN, la
PNP también “(...) puede exhibir importantes victorias que han contribuido a
disminuir, controlar o castigar, entre otros factores, el terrorismo, el narcotráfico,
los secuestros, el robo de vehículos y los asaltos a los bancos efectuados por
bandas criminales. Uno de los éxitos más relevantes ha sido el trabajo de un grupo
especial de inteligencia de la PNP que capturó a los líderes de Sendero Luminoso
y del MRTA sin derramar una gota de sangre. Destaca también el desempeño de la
mujer policía. Su presencia en diversas funciones policiales, muy en particular en
el control del tránsito, ha contribuido a ofrecer una nueva imagen de la Policía,
resaltando la dedicación al trabajo, la eficiencia y la honestidad.”. (Resumen
Ejecutivo del Informe de la Comisión Especial de Reestructuración de la Policía
Nacional del Perú- Resolución Suprema 0965-2001-IN del 4/10/2001).

50. 50. A fin de erradicar la situación descrita, el artículo 14.° de la Constitución

impone a las entidades del Estado involucradas en el proceso formativo de los
efectivos policiales, la obligación de impartir una adecuada educación técnico
profesional basada en una sólida formación ética y cívica, y ajustada a la
Constitución y a los Derechos Humanos.

51. 51. En ese sentido, la Comisión de la Verdad y Reconciliación, en el acápite N.°

B.12. de su Informe Final, recomendó “Transformar la educación y formación
continua que recibe el personal de oficiales y subalternos de la Policía Nacional
orientándola con criterio de modernidad hacia la profesionalización y
especialización dentro de la concepción institucional propuesta, al tiempo que se
da instrumentos conceptuales para la actuación dentro de la sociedad con
elementos de juicio de las ciencias sociales. La formación ética y en Derechos
debe ser incluida en los cursos de enseñanza operativa de la actuación de la
Policía”.

52. 52. En tal sentido, el Tribunal Constitucional comparte lo expresado por la Corte
Interamericana de Derechos Humanos, cuando afirma que “El Estado debe
adoptar todas las providencias necesarias para ello y, en particular, las tendientes a
formar y capacitar a todos los miembros de sus cuerpos armados, de policía y de
sus organismos de seguridad sobre los principios y normas de protección de los
derechos humanos, aun bajo los estados de excepción. En particular, el Estado
debe incluir, dentro de los cursos de formación de los miembros de sus fuerzas
armadas, de la policía y de sus organismos de seguridad, capacitación en materia
de derechos humanos y de Derecho Internacional Humanitario”. (Caso Myrna
Mack Chang contra Guatemala, Sentencia de 25 de noviembre de 2003,
fundamento 282).

53. 53. En el presente caso, precisamente, la ley impugnada modifica parte del
régimen de instrucción de los oficiales y técnicos de la Policía Nacional,
permitiendo que egresados de universidades y carreras técnicas, de profesiones
distintas a la policial, tengan acceso a las Escuelas de Oficiales y Técnicos de la
 Policía Nacional; de igual modo, eleva los requisitos para obtener los grados
académicos, haciéndolos compatibles con los grados universitarios, propiciando
de este modo una mejor formación profesional de los efectivos policiales e
incorporando a sus filas a profesionales que, desde otras carreras, contribuirán a
prestar un mejor servicio a los ciudadanos, lo que propenderá al propósito de
erradicar las prácticas descritas en los fundamentos anteriores.

54. 54. Por tanto, el Tribunal Constitucional estima que las reformas introducidas por
la ley impugnada, que modifican el régimen legal de instrucción de los miembros
de la Policía, son constitucionales, puesto que se inscriben dentro de las
finalidades previstas para la Policía Nacional del Perú por el artículo 166.° de la
Constitución.

VII. FALLO

Por estos fundamentos, el Tribunal Constitucional, con la autoridad que le confiere la

Constitución Política del Perú

HA RESUELTO

1. 1. Declarar INFUNDADA la demanda de inconstitucionalidad interpuesta

contra la Ley N.° 28078.

2. 2. EXHORTAR al Congreso de la República para que, en el marco de sus

competencias, sistematice y confirme el carácter de las leyes orgánicas vigentes
conforme a los fundamentos expuestos en la presente sentencia, y proceda a
establecer la numeración especial prevista por el artículo 4.° de la Ley N.° 26889.

Publíquese y notifíquese.

SS.

ALVA ORLANDINI
BARDELLI LARTIRIGOYEN
GONZALES OJEDA
GARCÍA TOMA
VERGARA GOTELLI
LANDA ARROYO