Libro Verde Conservacion Carreteras

libro.
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Índice
Introducción 4
Las cifras 10
El cuidado del patrimonio 32
El servicio del patrimonio 54
Una mirada al exterior 60
Calidad continua 64
La técnica 68
2 ACEX Asociación de Empresas de Conservación y Explotación de Infraestructuras

Índice
RSC 72
Difusión y diálogo 74
Contratación 78
Análisis 86
Seguridad 88
Futuro 92
Conservar es progresar. Libro Verde sobre la Conservación de Infraestructuras en España 3

CAPÍTULO I
INTRODUCCIÓN
Con este documento se pretende, por una parte mos-

trar el valor que la inversión en conservación de infraes-
tructuras supone para la sociedad, y por otra, promover
una reflexión sobre el alcance que debería tener y
sobre las causas que originan la escasa valoración so-
cial de esta actividad.
Se tratará de poner de manifiesto una realidad incon-

trovertible como es la de que la actividad de la conser-
vación nutre y mantiene vivo y operativo el patrimonio
de las infraestructuras que se han ido construyendo a
lo largo del tiempo con el esfuerzo de diferentes gene-
raciones.
No se pretende establecer rivalidades entre construc-

ción y conservación, pero sí demostrar que sin conser-
vación las infraestructuras se deteriorarán de forma
vertiginosa hasta llegar al estado de ruina. Pero casi
por encima de estas consideraciones, hay que destacar
que sin el concurso de las labores de conservación, las
infraestructuras no podrían ni tan siquiera desempeñar
la función para la que fueron concebidas.
Aunque muchas de las infraestructuras, debido a la ro-

bustez de sus materiales parezcan eternas, se aseme-
jan mucho más de lo que a primera vista podría
pensarse a un ser vivo: se conciben, nacen, se ponen
en servicio, se deterioran y mueren.
La conservación tiene un doble objetivo. Por una parte

vigilar, cuidar, reparar, sanar y rehabilitar, y por otra,
proporcionar un marco que permita la utilización y ope-
ración continua con el fin de que se cumplan los obje-
tivos para los que se ha creado. Admitiendo esa
analogía con un ser vivo, se podría asumir un cierto ca-
rácter biótico de las infraestructuras.

Introducción
A lo largo de la historia la conservación de infraestruc-

turas ha sido un asunto de gran preocupación tanto Es imprescindible vin-
para los gobernantes como para los administrados. En cular la idea de infraes-
las últimas décadas, y especialmente en nuestro país, tructura a la de pres-
el impulso en la construcción de nuevas infraestructu- tación de un servicio
ras ha sido tan colosal que ha eclipsado las tareas de
conservación, que pese a seguir realizándose no lo han
hecho ni con la cuantía ni con la repercusión social ne-
cesarias. Algunas administraciones están reaccionando
frente a ese déficit, impulsando de forma clara un rena-
cimiento de las actividades de conservación. Aunque
se podría identificar un cierto carácter cíclico de las al-
ternancias en la valoración primordial entre las activi-
dades de construcción y conservación, es previsible
que en el futuro más cercano la actividad de conserva-
ción adquiera una mayor relevancia.
Aún así, es necesario que socialmente se valore en su LA CONSERVACIÓN

justa medida, no solo los trabajos extraordinarios des-
tinados a reponer y rehabilitar, sino que también se va-
Seguridad
loren las actividades continuas del día a día que son Sostenibilidad
las que garantizan la prestación del servicio para el que Fuente de innovación
se crearon las infraestructuras.
En este sentido es imprescindible vincular la idea de in-

fraestructura a la de prestación de un servicio. Por sí
mismas las obras no tienen ningún valor si no son útiles
para la función para la cual fueron creadas. Por eso la
conservación es una actividad que está intrínseca-
mente vinculada al servicio que se presta a los usuarios
y ciudadanos.
Se podría definir a la conservación como:
Conjunto de actividades físicas e intelectuales que tie-

nen como objetivo preservar el patrimonio de las in-
fraestructuras a lo largo del tiempo en unas condiciones
tales que se maximice el beneficio que se obtiene de
ellas y se minimicen los costes económicos, sociales y
ambientales.
Como se ha indicado la conservación tiene una doble

vertiente: preservar la naturaleza física de los bienes y
garantizar un servicio de calidad a los usuarios. Aunar
esos dos objetivos no siempre es fácil. Se deben mini-
mizar las interrupciones del servicio por necesidades
de reparación o reposición. Pero no por ello se puede

Introducción
abandonar el cuidado de los bienes para evitar posi-

bles afecciones o interrupciones del servicio. Se debe
buscar un compromiso entre esos fines que suelen ser
más complementarios que antagónicos. Un bien que
no se cuida y repara acaba dejando de cumplir su mi-
sión que es la de prestar asistencia. Un bien que se
cuida o repara, pero no presta el servicio para el que
ha sido concebido es inútil. Conviene destacar en este
aspecto que algunas actuaciones de bajo coste o de
pequeña envergadura pueden tener una repercusión
enorme en la vida de miles de ciudadanos. Una actua-
ción eficaz para facilitar la retirada de vehículos acci-
dentados en una carretera o en una vía, una rápida
intervención en la reparación de una compuerta o vál-
vula en una presa, pueden evitar situaciones que pue-
den llegar a ser desastrosas para la vida cotidiana.
Aunque sin pretender ser exhaustivos se pueden men-

cionar algunas de las actividades más habituales de
esta noble actividad:
4Conocimiento de los distintos elementos que con-

forman un patrimonio: localización, dimensiones,
materiales, características, edad, historial, etc.
4Conocimiento del estado de esos elementos por

medio de inspecciones que permitan evaluar sus
condiciones físicas y la capacidad para prestar el
servicio con las calidades deseadas.
4Vigilancia permanente de las condiciones en que

se encuentran los distintos elementos, atendiendo
principalmente a la seguridad de los usuarios o de
otros posibles afectados, y a la capacidad para
prestar el servicio en las mejores condiciones.
4Actuaciones preventivas que se anticipen a otras

posteriores y de mayor entidad para restablecer
las condiciones de seguridad o de calidad en el
servicio.
4Actuaciones preventivas que, en este caso, sirvan

para preservar mejor el patrimonio.

Introducción
4Actuaciones de carácter urgente para corregir si-

tuaciones que puedan poner en riesgo la vida o
salud de las personas.
4Actuaciones urgentes que faciliten o restablezcan

las condiciones óptimas de prestación del servicio.
4Actuaciones que repongan, reparen, rehabiliten, re-

construyan o sustituyan elementos que se encuen-
tren deteriorados.
4Actuaciones de limpieza, de poda, siega, retirada

de objetos, etc.
4Gestión sistematizada de la información y de los

procesos de toma de decisiones.
4Planificación de las actuaciones.
4Organización de los equipos humanos.
4Organización de los medios materiales y maquina-

ria.
4Mantenimiento y operación de los sistemas de co-

municación.
4Gestión administrativa y económica de la actividad.
4Gestión y vigilancia que eviten actuaciones exter-

nas que afecten al patrimonio.
4Estudios y análisis que mejoren las condiciones de

seguridad para los usuarios, trabajadores u otros
posibles afectados.
4Estudios y análisis que mejoren las técnicas sobre

materiales y métodos organizativos que mejoren la
actividad de conservación.
4Formación continua del personal.

Introducción
En resumen cinco deben ser los elementos básicos que

comprende el concepto de conservación:
1. La conservación de infraestructuras tiene naturaleza

de servicio.
2. Su campo de actuación se centra en el manteni-

miento del patrimonio de la infraestructura.
3. La eficacia guía todas las actividades de conserva-

ción.
4. Para ello la conservación debe aplicar todos los

avances técnicos y tecnológicos que se desarrollen.
5. La conservación es una actividad que debe desarro-

llarse de forma sistemática y homogénea, en la que
no caben planteamientos individuales sino colecti-
vos, análogos y uniformes.
En los capítulos que siguen se expondrá de forma más

detallada el valor que la conservación aporta a las in-
fraestructuras y se tratará de identificar una serie de
cuestiones que abran una reflexión y un debate sobre
aspectos concretos de esta actividad. Ya existen asun-
tos sin resolver en el presente, y conviene también po-
sicionarlos frente a las nuevas situaciones que se
puedan prever en el futuro cercano y lejano.
Para concluir, estos son los aspectos que se conside-

ran básicos:
4La Conservación como instrumento fundamental en

la seguridad.
4La Conservación como sinónimo de "sostenibilidad".
4La Conservación como banco de pruebas y fuente

de la innovación.
4La Conservación como creadora de empleo estable

y sostenible.
4La Conservación como parte del nuevo paradigma

del modelo de desarrollo económico.

Introducción

CAPÍTULO II
LAS CIFRAS
Antes de iniciar una reflexión sobre lo que suponen

las infraestructuras y su conservación, se pretende
abordar la cuantificación de las necesidades de los
fondos que deberían destinarse a la conservación.
La valoración de las infraestructuras debería poseer

un componente tangible y otro intangible. En este
apartado se tratará solo el valor más tangible y en ese
sentido se utilizará como valor de las infraestructuras
el de reposición. Evidentemente, el valor actual es in-
ferior debido a que con el tiempo se deterioran, y por
tanto, sufren una depreciación, por lo que el valor de
reposición debería ir afectado por una amortización en
función del estado en que se encuentre cada ele-
mento. En general, en la contabilidad se utilizan mo-
delos de depreciación lineales y bastante
simplificados. Además, existe un grado de incertidum-
bre bastante elevado sobre la duración y sobre la tasa
de depreciación de algunos elementos.
No se entrará ahora en un análisis sobre los métodos

de valoración y sobre los modelos de evolución. Pero
sí se quiere dejar constancia de que, al igual que no
se ha valorado suficientemente la conservación, tam-
poco se ha reparado en la realización de sistemas de
gestión del patrimonio que lo valoren de forma eficaz,
teniendo en cuenta el estado en que se encuentra en
la actualidad y la previsión de lo que ocurrirá en el fu-
turo. La realización de inventarios y la evaluación pe-
riódica del estado en que se encuentra el patrimonio
no siempre es la adecuada.
En ese mismo sentido, sería necesario realizar una

clarificación sobre qué parte de la inversión se dedica
a lo que se podría denominar como entretenimiento
rutinario, que no prolonga la vida de un elemento, aun-
que puede aminorar la velocidad con que se deteriora,
de otras que de forma clara contribuyen al aumento
de la vida de un bien.

Las cifras
Por causas similares, no siempre es posible discernir

lo que es conservación, de lo que no lo es. Algunas
administraciones hacen una clara diferenciación, pero
en otras existe una frontera difusa y difícil de delimitar.
Por todo ello, algunas de las cifras que se exponen a
continuación pueden adolecer de una cierta falta de
precisión que hay que atribuir al endémico déficit de
atención que ha sufrido la conservación. Hay que re-
conocer que, por parte de algunas administraciones
se está haciendo un esfuerzo para cambiar esa situa-
ción, pero que en cualquier caso, queda un camino
muy largo por recorrer.
En lo que sigue se ha tratado de valorar los patrimo- Objetivo del PEIT para
nios de distintos tipos de infraestructuras y las caren-
cias o deficiencias que presentan. En muchos casos
la Conservación 2%
se ha tomado como referencia la necesidad de invertir del valor patrimonial
un 2% del valor patrimonial en la conservación de las
infraestructuras, tal como preconiza el PEIT (Plan Es-
tratégico de Infraestructuras), coincidiendo esta valo-
ración con la que ya el Banco Mundial venía
estableciendo hace varios años. Para la valoración del
patrimonio se han utilizado las cifras de la Administra-
ción cuando se trata de un valoración actualizada (la
valoración contable puede no coincidir con el valor ac-
tual de reposición), o se ha seguido el estudio reali-
zado por PricewaterhouseCoopers (PwC), en el año
2006, a petición de la Asociación de Empresas de
Conservación y Explotación de Infraestructuras
(ACEX), actualizando esos valores. En lo que res-
pecta a la valoración del déficit igualmente se han asu-
mido datos de la Administración si se dispone de ellos,
y en caso contrario se ha utilizado la información de
PwC actualizándola.

Las cifras
2.1 Carreteras
2.1.1. Administración Central
En la Red de Carreteras del Estado se ha venido ha-

ciendo en los últimos años un esfuerzo considerable en
la inversión en conservación de carreteras. Según se in-
dica en los presupuestos, "El Plan de Conservación para
el año 2009 se confecciona para un presupuesto de
1.257,8 millones de euros lo que supone un incremento
del 9,09 %, que se acumula al ya notable crecimiento de
los años 2005, 2006 y 2007 que fue del 28,5%, 18,8% y
8,8% respectivamente. Con este importe la totalidad de
las inversiones destinadas a conservación equivale al
1,57 % del valor patrimonial de la red".
Red de Carreteras del Estado*
Presupuestos 2009
Conservación
33%
Construcción
67%
* Sin autopistas de peaje
Conforme a los datos que figuran en el presupuesto del

Ministerio de Fomento la inversión real en conservación,
en los últimos años ha sido:
AÑO INVERSIÓN
2005 694.189,73 €
2006 892.033,80 €
2007 1.059.736,16 €
2008 1.152.992,94 €
Comparándola con la inversión presupuestada por este

ministerio:
AÑO INVERSIÓN REAL PRESUPUESTO CUMPLIMIENTO
2005 694.189,73 754.022,00 92,06%

2006 892.033,80 897.720,00 99,37%
2007 1.059.736,16 1.079.300,00 98,19%
2008 1.152.992,94 1.115.000,00 103,41%

Las cifras
Se puede apreciar que además de un esfuerzo consi-

derable desde el punto de vista presupuestario, el
ahínco en la realización ha sido más que notable lle-
gando casi al 98% de cumplimiento en el cuatrienio
2005-2008.
AÑO DESVIACIÓN ACUMULADA PRES.ACUM. CUMPLIMIENTO
2005 59.832,27 59.832,27 754.022,00

2006 5.686,20 65.518,46 1.651.742,00
2007 19.563,84 85.082,31 1.977.020,00
2008 -37.992,94 47.089,36 2.194.300,00 97,8 %
Con los datos que figuran en los presupuestos de 2009

se puede estimar que el valor patrimonial de la Red de
Carreteras del Estado asciende a 80.114,65 millones
de euros.
En consecuencia para el año 2009 la cantidad del

1,57% del valor patrimonial que se destina a conserva-
ción dista del 2 % que prevé el PEIT. Con ello se de-
duce que habría un déficit del 0,43 %, lo que supone
344,5 millones de euros.
Además, hay que considerar un déficit que se ha venido

acumulando a lo largo de los años y que se ha hecho
un gran esfuerzo en corregir.
El Plan COEX para el cuatrienio 2005-2008 había iden-

tificado unas determinadas inversiones que se deberían
realizar para equilibrar ese déficit. Entonces se estimó
que la inversión en conservación para el periodo 2005-
2008 debería ser:
PLAN COEX 2005-2008 INVERSIÓN MILLONES €
Seguridad: Corrección de TCAs 2.945

Rehabilitación de Firmes 2.859
Rehabilitación Puentes 217
Conservación Integral 1.633
Suma 7.654
Estableciéndose una previsión de distribución de la in-

versión de:
AÑO OBJETIVO (MILES €)
2005 1.767.700,00
2006 1.856.800,00
2007 1.957.100,00
2008 2.072.500,00
Suma 7.654.100,00

Las cifras
Esto suponía:
AÑO INVERSIÓN INVERSIÓN OBJETIVO OBJETIVO DÉFICIT DÉFICIT
REAL ACUMULADA ACUMULADO ACUMULADO
2005 694.189,73 694.189,73 1.767.700,00 1.767.700,00 1.073.510,27 1.073.510,27
2006 892.033,80 1.586.223,54 1.856.800,00 3.624.500,00 964.766,20 2.038.276,46
2007 1.059.736,16 2.645.959,69 1.957.100,00 5.581.600,00 897.363,84 2.935.640,31
2008 1.152.992,94 3.798.952,64 2.072.500,00 7.654.100,00 919.507,06 3.855.147,36
*miles de euros
Habría que tener en cuenta que parte de esa inversión

se pospondrá debido a la adjudicación de las autovías
de primera generación. En ellas, aunque se realizan los
trabajos en un plazo de dos años, el pago se pospone
fuera del cuatrienio. Considerando que la inversión que
asumirán las autovías de primera generación es de
1.440 millones de euros, se tendría que el déficit acu-
mulado en el período 2005-2008 sería de 2.415 millo-
nes de euros.
Déficit acumulado Asumido por Autov 1ª generación Resultante
3.855.147,36 1.440.000,00 2.415.147,36

*miles de euros
Así pues, se tendría que por una parte sería necesario

dedicar 344 millones de euros para llegar al 2% del
valor patrimonial, y habría que dedicar otros 2.415 mi-
llones de euros para resarcir el déficit acumulado.
Total = 2.415 + 344 = 2.759 Millones €
Es decir, se inicia el año 2009 con un déficit de 2.759
millones de euros. Se ha considerado únicamente la in-
versión prevista y no realizada desde el año 2.005, sin
tener en cuenta que en ese periodo tampoco se ha lle-
gado a invertir el 2% del valor patrimonial.
Además, habría que considerar que la inversión en con-

servación integral necesitaría reforzarse debido a que
las demandas de calidad por parte de los usuarios y de
En países desarrolla- la propia Administración también aumentan. Ya hay
dos la inversión en quien comienza a considerar que en países desarrolla-
conservación se fija en dos estas demandas elevaban la inversión hasta el
el 2,5% del valor patri- 2,5% del valor patrimonial.
monial
El aumento de la demanda de medios, de mejoras tec-
nológicas, y de formación y capacitación del personal
exige una mejor retribución de los contratos de conser-
vación integral. La necesidad de atraer a los mejores
profesionales al campo de la conservación, demanda
una dotación de incentivos que lo haga posible.

Las cifras

Las cifras
2.1.2. Administraciones autonómicas, diputaciones

y cabildos
Las carreteras dependientes de comunidades autóno-

mas y de diputaciones han invertido en la forma que
muestran los gráficos.
Inversión en Construcción y Conservación de carreteras

Entes territoriales
400.000
350.000
300.000
250.000
200.000
150.000
100.000
50.000
0
2000 2005 2007
Construcción Conservación
Fuente: Anuario 2008 Mº Fomento
Crecimiento de la Conservación
1.400
1.200 6,5%
1.000
54,03%
800 52,7%
600 11,4%
400
200
0
2000 2005 2007
Estado Entes

Las cifras
El valor patrimonial de las redes de comunidades au-

tónomas y de diputaciones ascendía en 2005, según el
estudio de PricewaterhouseCoopers a 100.873 millo-
nes de euros. Teniendo en cuenta que la inversión en
construcción ha crecido de forma pareja a la del Es-
tado, se podría asumir que el valor patrimonial ascen-
dería en la actualidad a 115.445 millones de euros.
Inversión en carreteras por Administraciones 2000 2005 2006

Administración Obra Nueva 1.772.619 2.436.544 2.528.465 2.224.000
Conservación 505.253 694.189 892.033 1.059.736
Central Total 2.277.872 3.130.734 3.420.499 3.283.736
Administracio- Obra Nueva 1.205.564 2.038.309 2.063.947 1.984.608

Conservación 388.242 656.210 672.816 717.013
nes Total 1.593.806 2.694.519 2.736.763 2.701.620
Obra Nueva 273.959 448.508 364.034 512.708
Diputaciones Conservación 329.787 450.222 557.437 460.579
y Cabildos Total 603.746 898.730 921.471 973.287
*miles de euros
Si se admite de nuevo la cifra del 2% como objetivo,

aplicando este porcentaje a 115.445, se necesitaría una
inversión de 2.308,9 millones de euros. La cantidad
queda considerablemente lejos de los 1.253 millones
de euros que se han estimado para 2008. Con ello el
déficit para un año sería:
2.309 - 1.253 = 1.056 Millones €
Con objeto de obtener el déficit acumulado de las redes

de CC.AA. y diputaciones, razonamos de forma aná-
loga al ya planteado para las carreteras del Estado.
Así en carreteras del Estado, con un valor patrimonial

de 80.114,65 millones de euros hemos concluido que
existe un déficit acumulado de 2.415 millones de euros.
Manteniendo el mismo criterio de proporcionalidad,
concluimos que en las redes de CC.AA. y diputaciones,
cuyo valor patrimonial hemos fijado en 115.445 millones
de euros, obtendremos un déficit acumulado de 3.480
millones de euros.
Total = 1.056 + 3.480 = 4.536 Millones €
Y ello sin considerar el conjunto de redes pertenecien-

tes a los ayuntamientos cuya longitud es muy notable,
y sus necesidades de conservación están, cuando
menos en el mismo orden de magnitud que las ante-
riormente analizadas, si no en peor estado.

Las cifras
% invertido, en conservación, por cada Administra- % invertido, en conservación, por cada Administra-
ción. Año 2.000 ción. Año 2.007
26,96% 20,58%
41,30%
47,37%
31,74% 32,04%
Central Autonómicas Diputaciones y Cabildos Central Autonómicas Diputaciones y Cabildos
Evolución de la distribución de la inversión, en porcentaje, entre 2000 y 2007
2000 2005 2006 2007

Constr. Conserv. Constr. Conserv. Constr. Conserv. Constr. Conserv.
Central 77,82 22,18 79,12 20,88 74,93 25,07 67,72 32,28
Autonómica 75,64 24,36 75,65 24,35 75,42 24,58 73,46 26,54
Local 45,38 54,62 49,90 50,10 39,51 60,49 52,68 47,32
Evolución % del Total en Conservación
70
60,49%
60
54,62%
50,10%
50 47,32%
40
32,28%
30
26,54%
24,36% 24,35% 25,07% 24,58%
22,18%
20,88%
20
10
0
2000 2005 2006 2007
Central Autonómicas Diputaciones y Cabildos

Las cifras
Inversión de la Administración Central
3.000.000
2.500.000
2.000.000
Miles de euros
1.500.000
1.000.000
500.000
0
2000 2005 2006 2007
Obra nueva Conservación
Inversión de las administraciones autonómicas
2.500.000
2.000.000
1.500.000
Miles de euros
1.000.000
500.000
0
2000 2005 2006 2007
Inversión de Diputaciones y Cabildos
600.000
500.000
400.000
Miles de euros
300.000
200.000
100.000
0
2000 2005 2006 2007

Las cifras
2.2 Aeropuertos
El valor patrimonial de los aeropuertos dependientes

de AENA considerado por PricewaterhouseCoopers en
el año 2006 ascendía a 34.151 millones de euros.
En el año 2007 AENA reconocía en sus cuentas con-

solidadas que su patrimonio contable ascendía a
13.648 millones de euros. Siendo el valor del coste de
la inversión de 17.888 millones de euros que se han de-
preciado 4.210 millones.
La cantidad que se destina a mantenimiento en el año

2007, y según esa memoria, es de 274 millones de
euros.
Los datos contables representan la inversión en su mo-

mento, y el cálculo de PwC representa el valor de re-
posición, que parece el más adecuado para las
decisiones actuales. Admitiendo, como valor del patri-
monio los 34.151 millones de euros, el 2 % de esa can-
tidad serían 683 millones de euros. Si se pretende
alcanzar esa cifra serán necesarios otros 409 millones
de euros adicionales para conseguirlo.
Siguiendo un planteamiento análogo al realizado para

las carreteras se debería estimar el déficit acumulado
a lo largo de los años. Las propias normas contables
establecen una depreciación lineal que se valora en
4.210 millones de euros. Tal vez esa cantidad se en-
cuentre muy lejana a la realidad al ser bastante conser-
vadora en las estimaciones de vida de algunos
elementos del patrimonio.
El déficit anual en Una valoración del déficit que se podría asumir sería la
conservación de mitad de ese valor, es decir 2.105 millones de euros.
infraestructuras aero- Además, correspondería con un déficit sobre el 2% de
portuarias supera los unos cinco años acumulados. PwC estimaba en 2006
que el déficit podría oscilar entre 1.518 y 1.934. Por
400 millones de euros
todo ello la cifra de 2.105 más los 409 situaría el déficit
de las infraestructuras aeroportuarias en:
Total = 2.105 + 409 = 2.514 Millones €

Las cifras
2.3 Ferrocarriles
La gestión de los ferrocarriles se ha venido dividiendo

entre varios organismos (Dirección General, ADIF,
FEVE y RENFE). Esto dificulta notablemente la capa-
cidad de distinguir las partidas que se han dedicado a
la conservación.
Además, el notabilísimo esfuerzo realizado en cons-

trucción por el ADIF hace que, de alguna forma, la con-
servación se haya visto ensombrecida por los brillos de
las fantásticas obras nuevas. Por tanto, se ha optado
por métodos indirectos para poder acercarse de la
forma más rigurosa posible a un balance sobre la situa-
ción de la conservación ferroviaria.
Se ha partido de lo que en el estudio de PwC se consi-

deraba como patrimonio ferroviario. Se estima en dicho
estudio que el valor patrimonial de la red ferroviaria es
de 109.696 millones de euros. Manteniendo el plante-
amiento de una inversión del 2% del valor patrimonial.
Estudio de la conservación 2001 2002 2003 2004 2005
Inversión en conservación* 1.349 1.345 1.338 1.370 1.382
Valor patrimonial medio estimado 92.319 95.744 102.272 104.464 109.696
Inversión reposición objetivo 2% 1.846 1.915 2.045 2.089 2.194
Déficit 497 570 707 719 812
De este cuadro se observa que el déficit en el año

2005, ascendía a 812 millones de euros.
Actuando de una forma notablemente conservadora, se

podría asumir que el déficit anual se ha mantenido en
esos valores.
El déficit anual se ha
Si para el cálculo del déficit acumulado se considerara mantenido en los 812
solo esa cifra por un período de cinco años se tendría; millones de euros
Déficit acumulado 812 x 5 años = 4.060
Se ha procedido de una forma cautelosa ante la dificul-

tad de obtener mayores precisiones.
Total = 4.060 Millones €

Las cifras
2.4 Puertos
El estudio de PwC indica que el valor patrimonial de los

puertos del Estado asciende a 45.282 millones de
euros.
El 2% de esa cantidad, que podría dedicarse a conser-

vación, sería del orden de 905 millones de euros. El
propio estudio reconoce la dificultad en distinguir qué
inversión de los puertos puede considerarse como con-
servación y cuál como construcción.
A eso habría que añadir la independencia de gestión

de cada puerto, con lo que se dificulta el discernimiento
entre lo que podría ser o no ser inversión en conserva-
ción.
En cualquier caso, la inversión declarada como de con-

servación pura en el estado de cuentas en el año 2007
asciende a 48,8 millones de euros, lo que supone el
0,11 % del valor patrimonial. La inversión en construc-
ción para 2008 ha sido de 1.372 millones de euros lo
que supone el 3,03 % sobre el valor patrimonial. En las
mismas cuentas se reconoce una depreciación del pa-
trimonio es de 3.110 millones de euros.
Puertos del Estado

Inversiones 2008-2012
Inversiones menores
10,53% Abrigo, señales marítimas
y accesos marítimos
25,13%
Resto de inversiones
14,26%
Informática, EDI, GIS,

Telecomunicaciones
1,38%
Puerto Ciudad y
Medio Ambiente
1,85%
Superficies terrestres
y terrenos
5,28%
Accesos terrestres en
zona de servicio Muelles y atraques
6,99% 34,22%

Las cifras
Dado que los métodos de amortización y la realidad no

siempre coinciden, es difícil aceptar esa cifra como dé-
El déficit anual en con-
ficit en conservación. Sin embargo, dado que la canti- servación de infraes-
dad destinada de forma inequívoca a conservación es tructuras portuarias
demasiado baja, es necesario aceptar que parte de la supera los 650 millo-
inversión de construcción se dedica a conservación. nes de euros
Por todo ello se podría aceptar como déficit en conser-
vación en los puertos del Estado la cantidad de 3.110
millones de euros.

Las cifras
2.5 Infraestructura Hidráulica
El estudio de PwC reconoce un valor patrimonial de

todas las grandes presas de unos 20.000 millones de
euros. En ese estudio se consideraba que el número
de grandes presas ascendía a 1.200. Esa cifra coincide
con la que proporciona el Ministerio de Medio Ambiente
y Medio Rural y Marino.
Si se consideran únicamente las presas dependientes

de las confederaciones hidrográficas, el número de pre-
sas asciende a 401. De ellas se estima que unas 300
tendrían la consideración de grandes presas.
El valor de reposición de esas presas, considerando un

valor medio de 30 millones de euros por presa, podría
ascender a 12.030 millones de euros.
Una inversión del 2% del valor patrimonial supondría

unos 240,6 millones de euros al año.
La valoración de la inversión en conservación es un

tanto difícil, debido a que no hay una distinción clara en
las partidas presupuestarias entre lo que sería conser-
vación y lo que sería mejora de la infraestructura.
Existe un plan, para los años 2006 al 2010, que prevé

la siguiente inversión:
4Un plan para la conservación y mantenimiento de

229 presas estatales con un presupuesto superior a
30.000.000 euros anuales.
4Un programa para la adecuación de las presas exis-

tentes a la normativa de seguridad vigente (con un
presupuesto medio de 80.000.000 €/año en el pe-
riodo).
4Un programa para la implantación de los planes de

emergencia de las presas del estado (16.000.000
Podría estimarse el
euros de presupuesto anual medio).
déficit anual en con-
servación de infraes- Consultando con el propio Ministerio, se ha concluido
tructuras hidráulicas que lo que se podría atribuir de forma genérica a lo que
en 200 millones de aquí se ha venido considerado como conservación es
superior a las cifras del plan.
euros anuales

Las cifras
En este sentido se ha considerado que la cifra dedicada

a la conservación de las presas ascendería a la cifra de
unos 100 millones de euros. A ello habría que añadir
otros 40 millones de euros dedicados a la conservación
del vaso (medidas contra la eutrofización, etc.). Podría,
por tanto admitirse la cifra de 140 millones de euros en
conservación. Esa cifra, como puede apreciarse, es
notablemente superior a la que se indica en el citado
plan.
De otro lado se puede considerar que el valor patrimo-

nial de los otros elementos de las infraestructuras hi-
dráulicas como canales u otras conducciones sería
semejante al de las presas, así como la necesidad de
inversión en conservación.
Por tanto podría considerase que las siguientes cifras:
Valor Patrimonial de las Presas 12.000.000.000€

Valor Patrimonial de canales y conducciones 12.000.000.000€
Total Valor Patrimonial 24.000.000.000€
Inversión anual enconservación de presas 140.000.000€

Inversión anual conservación canales
y conducciones 140.000.000€
Total Inversión anual en conservación 280.000.000€
2% del valor patrimonial de presas 240.000.000€

2% del valor patrimonial canales y conducciones 240.000.000€
2% del Total del valor patrimonial 480.000.000€
Con los datos anteriores (480-280) obtendríamos la in-

versión de 200 millones de euros anuales.
Dado que la inversión en conservación de presas hasta

la actualidad ha sufrido unas restricciones considera-
bles se estima que el déficit acumulado podría exten-
derse a unos 10 años, con lo que se podría asumir que
el déficit total podría estar en torno a unos 2.000 millo-
nes de euros.

Las cifras
2.6 Resumen general de la estimación de

las necesidades de conservación en in-
fraestructuras
Existe en la actualidad Como se ha visto anteriormente el estado de las dis-

tintas infraestructuras es diverso, los elementos que
un déficit notable en la
las componen también lo son, como así ocurre con
conservación de las las necesidades. Sin embargo, en todos los casos
infraestructuras existen unas carencias que se reflejan en el siguiente
cuadro:
La deuda histórica:
Carreteras 7.295
aún no se ha logrado Estado 2.759
llegar a ese 2% del Entes territoriales 4.536
Aeropuertos 2.514
valor patrimonial des- Ferrocarriles 4.060
tinado a la conserva- Puertos Estado 3.110
Presas y conducciones 2.000
ción
Total 18.979
Como se ha mostrado anteriormente se puede afirmar

que existe en la actualidad un déficit notable en la con-
servación de las infraestructuras. Esa situación se
debe al escaso valor que se ha venido prestando a lo
largo de los años a la conservación. Es cierto que
existen administraciones que están desarrollando un
esfuerzo notable para compensar ese déficit, pero es
necesario bastante más, no solo para corregirlo, sino
para impedir que siga aumentando con el tiempo.
Aún no se ha logrado llegar a ese 2% del valor patri-

monial destinado a conservación que se propugna,
por lo que cada año se produce un déficit que se suma
a los anteriores aumentando de forma progresiva. En
ese sentido se hace necesario un cambio de "para-
digma" en el que la conservación de las infraestructu-
ras pase a tomar el papel que le corresponde.
En aquellos países que poseen mayor grado de in-

fraestructuras desarrolladas, y que no necesitan inver-
tir tanto como nosotros en la ejecución se invierte el
tándem construcción-conservación por el de conser-
vación-construcción.
Dado el ritmo de construcción de los últimos años y

las perspectivas a corto plazo, parece inexorable que
en un determinado momento se invierta la tendencia

Las cifras
y se empiece a considerar la conservación como una

actividad con tanto o más peso, si cabe, que la cons-
trucción.
Estado de madurez de
las redes
80%
70%
% de la inversión en conservación
60%
50%
40%
30%
20%
10%
0%
Austria Bélgica España Italia Portugal Suecia UK
En la figura se puede ver un gráfico con datos toma-

dos en la década de los 90 sobre redes de carreteras,
pero que de alguna forma ilustra el peso de la inver-
sión en conservación según el grado de desarrollo de
las infraestructuras. Es evidente que los países con
un déficit en infraestructuras necesitan prestar una
atención extra a la construcción. Pero en el caso de
España ya ha llegado el momento de empezar a cui-
dar un patrimonio que ha crecido de forma asombrosa.
La técnica y la capacidad constructiva de nuestro país
han sido reconocidas y apreciadas en el extranjero,
pero ahora es urgente detener el deterioro de un pa-
trimonio que tanto esfuerzo ha costado generar. La ac-
tual situación de desaceleración económica debe
servir para reflexionar sobre la necesidad de aplicar
ciertas políticas de austeridad entre las que se debería
considerar priorizar todo lo concerniente a la conser-
vación de la riqueza acumulada.

Las cifras
Con esto no se cubriría todo el patrimonio de infraes-

tructuras del territorio. De forma notable faltarían entre
otras:
4Las infraestructuras hidráulicas privadas y las no

dependientes de las confederaciones hidrográficas
con los consiguientes sistemas de regadío, abas-
tecimiento, tratamiento y depuración de aguas.
4Ferrocarriles suburbanos, metro ligero, etc.
4Patrimonio municipal: viales, servicios de alcanta-

rillado, gas, agua, electricidad, parques, etc.
4Puertos dependientes de entes territoriales.
4Costas y márgenes fluviales.
4Otros…
Necesidades de conservación
250.000 50.000
45.000
200.000 40.000
35.000
150.000 30.000
25.000
100.000 20.000
15.000
50.000 10.000
5.000
0 0
Carreteras Aeropuertos Ferrocariles Puertos Presas y
Estado conducciones
Valor Patrimonial Déficit

Las cifras
Es decir, queda todavía una parte considerable de in-

DISYUNTIVA
fraestructuras dependientes de las administraciones en
las que con bastante probabilidad la situación y las ne- Construcción
cesidades podrían asemejarse a las estudiadas. Se ó
presenta un panorama de necesidades de inversión Conservación
que debería hacer plantearse a los gestores un nuevo
objetivo hacia el que también se debe enfocar la inver-
sión. Construcción
+
Conservación
Se trata de evitar desinversiones, causadas por el de-
terioro progresivo que puede llevar a la ruina del patri-
monio existente si no se actúa con una cierta premura. "Deuda histórica con
la conservación"
En los capítulos que siguen se expondrá de forma más
detallada el valor que la conservación aporta a las in- Incremento continuo
fraestructuras y se tratará de identificar una serie de del déficit de conser-
cuestiones que abran una reflexión sobre aspectos
concretos de la actividad. Ya existen asuntos sin resol- vación
ver en el presente, y conviene también posicionarse
frente a las nuevas situaciones que se pueden prever Riesgo: ruina, usua-
en el futuro cercano y lejano. rios…
Para todo este análisis se utilizará en primera instancia
y de forma vehicular la conservación en las carreteras. Oportunidad: fomento
La razón para esta elección se apoya en las siguientes del empleo, "sosteni-
premisas: bilidad"
4Las carreteras suponen el mayor patrimonio de in-

Mayor participación
fraestructuras de nuestro país.
privada: externaliza-
4Existe un sector considerable, altamente profesio- ción
nalizado y maduro dedicado a la conservación de
carreteras.
4Debido al grado de afección directa del estado de

las carreteras a los ciudadanos existe una exigencia
enorme sobre la calidad del servicio.
Ello no supone que se minusvalore el papel de otras in-

fraestructuras, (piénsese en las dedicadas al abasteci-
miento de agua, de transporte ferroviario, aéreo o
marítimo, etc.) sino que debido a las premisas citadas,
se puede compartir parte de las lecciones aprendidas
y de los análisis en ella ya realizados con el de otras
infraestructuras en el que las formas de organización
no han evolucionado con el mismo ritmo, y en las que

Las cifras
la demanda social no es tan acuciante como en el caso

En el actual contexto de las carreteras. Por todo ello se tratará de hacer una
económico la conser- transposición y comparación de la situación de unas y
vación debería jugar otras infraestructuras identificando los posibles vecto-
un papel considerable res de cambio en su gestión.
de preservación del
En estos momentos se está atravesando una crisis eco-
patrimonio y la presta- nómica en todo el mundo que de alguna forma puede
ción de un servicio, afectar a la conservación. En otros países se está pro-
así como beneficiar de pugnando la construcción de nuevas infraestructuras
forma notable a las como forma de impulsar la economía. En España, aun-
políticas de empleo y que existe un compromiso de inversión considerable
por parte del Estado, hay que constatar que ha dismi-
ser motor de la indus- nuido la inversión por parte de otras administraciones.
tria auxiliar
En el actual contexto económico la conservación debe-
ría jugar un papel considerable. En primer lugar, por lo
que supone de preservación del patrimonio y de pres-
tación de un servicio, y en segundo lugar, porque es
una actividad que requiere una cantidad considerable
de mano de obra, con lo que puede beneficiar de forma
notable a las políticas de empleo y de motor a la indus-
tria auxiliar.

Las cifras

CAPÍTULO III
EL CUIDADO DEL PATRIMONIO
Las infraestructuras que aquí se tratan son un bien

que debe cumplir un cometido que generalmente
afecta a amplios sectores de la sociedad. Para su
construcción es necesario disponer de una serie de
fondos económicos que deben detraerse, prescin-
diendo de su utilización para otros fines. Siempre que
se realiza una inversión con un determinado objetivo
se está perdiendo la oportunidad de utilizarlo con otro
fin. A la hora de realizar una política de inversiones en
infraestructuras es necesario establecer comparacio-
nes con lo que supondría invertir en otros bienes o
servicios. Así, al elegir una determinada inversión en
carreteras podría contrastarse con los beneficios que
se obtuvieran en otras actividades como educación,
sanidad u otros. Es decir, como en muchos aspectos
de la vida, cuando se elige una opción, se abandona
otra. En cierto modo eso supone un sacrificio o coste
que se debe considerar. No solo cuenta el coste dine-
rario en sí, sino el valor de la oportunidad de realizar
ese esfuerzo frente a otros.
Igualmente, antes de tomar la decisión de invertir en

una infraestructura se deben comparar las ventajas de
hacerlo frente a la de no hacer nada. Posteriormente
deberán considerarse distintas alternativas dentro de
los posibles abanicos de soluciones que satisfagan
una determinada necesidad.
Antes de iniciar la construcción de una infraestructura

se empiezan a producir costes como los trabajos pro-
pios de la toma de decisiones, la planificación estra-
tégica, la tramitación de propuestas, su aprobación, el
estudio previo, el proyecto, la licitación y la adjudica-
ción. Se trata de productos, en cierto modo intangi-
bles, que forman ya parte del propio patrimonio mucho
antes de su materialización.

El cuidado del patrimonio
Ya dentro del orden material es necesario reservar

una cierta cantidad de suelo que ocupará la infraes-
tructura. Ese suelo deberá adquirirse mediante los
procedimientos administrativos conocidos. Esto añade
un coste considerable a la implantación de la infraes-
tructura. Aunque se dé una contraprestación econó-
mica a sus propietarios, la utilización de ese suelo con
carácter exclusivo le hurta la posibilidad de otros usos:
agrícola, urbanístico, o simplemente se retira de un
entorno más natural afectando a valores como el pai-
saje, el silencio, o la continuidad del territorio. Debe
tenerse en cuenta que el patrimonio natural, y espe-
cialmente en nuestro país donde existen grandes ex-
tensiones de baja ocupación humana, posee un gran
valor, aunque de difícil valoración cuantitativa.
Una vez dentro del proceso de la construcción es ne-

cesario dedicar una considerable cantidad de recur-
sos. En primer lugar, la participación humana en los
procesos de dirección, coordinación, control y ejecu-
ción. La maquinaria que se emplea en las obras sufrirá
un desgaste y requerirá unas labores de manteni-
miento y reparación que será necesario evaluar. El
gasto de combustibles y lubricantes, a lo que se debe
añadir la emisión de gases y residuos.
Otro apartado es el de los materiales, tanto en lo refe-

rente a su extracción como a su desecho. La necesi-
dad de transportar materiales de una parte a otra para
realizar vaciados, túneles, desmontes o terraplenes
supone un gasto en su extracción, transporte y colo-
cación así como la necesidad de compensar econó-
micamente cuando hay que recurrir a préstamos o
realizar vertidos. El cambio del terreno natural también
produce una afección que es necesario considerar.
Por otra parte, la necesidad de obtener áridos y con-
glomerantes supone otro coste considerable tanto
desde el punto de vista de los recursos naturales,
como desde el energético y de emisión de gases. Son
otros muchos los materiales necesarios para la crea-
ción de una infraestructura.

Con todo ello se quiere poner de relieve que la cons-

RECURSOS
trucción supone el gasto, no solo de recursos huma-
Económicos nos, de maquinaria de materiales y de energía, sino
Financieros también de la propia naturaleza que se ve modificada
Materiales y afectada.
Humanos
Los costes ambientales como los efectos barreras,
Geológicos afección a la fauna y flora, ruidos, emisión de gases,
Ambientales alteración del paisaje, etc. tienen cada vez más peso
Culturales en la sociedad. El efecto no solo es sufrido por grupos
Energéticos más o menos concienciados, sino que también por los
Paisajísticos ribereños o personas cercanas a esa infraestructura,
que en muchos casos desearían que se hubiera cons-
truido en otro lugar -efecto "not in my backyard" (no
en mi patio).
La construcción de una infraestructura requiere la con-

currencia de una serie de bienes cada vez más esca-
sos que por tanto, podrían considerarse como bienes
económicos, aunque para algunos su cuantificación
dineraria sea un tanto compleja.
La construcción de nuevas infraestructuras requiere

una serie de sacrificios de toda índole por parte de la
sociedad.
Por esa razón se hace cada día más ineludible aten-

der con cuidado y esmero a esa infraestructura, de
forma que su duración sea lo más larga posible con el
fin de evitar que de nuevo se tengan que producir esos
costes.
Una sociedad responsable debe cuidar sus infraes-

En el actual contexto tructuras de forma que puedan transmitirse a otras ge-
económico la conser- neraciones evitando así un derroche de medios
vación debería jugar innecesario.
un papel considerable
Para que una infraestructura sea sostenible debe con-
en preservar el patri- cebirse de forma que a lo largo de su vida, y en todos
monio y prestar un los procesos se optimice la necesidad de emplear re-
servicio a la sociedad, cursos costosos desde todos los puntos de vista.
además de beneficiar
de forma notable a las Evidentemente, desde la planificación y proyecto
debe atenderse con especial atención a la llamada
políticas de empleo y "sostenibilidad". Aunque pudiera haber muchas defi-
de motor a la industria niciones y usos para esa palabra, se quiere aquí utili-
auxiliar zar en el sentido de evitar por todos los medios, el

derroche de recursos. Variables como durabilidad,

coste, demanda de recursos, afección y otros, deben
tenerse en cuenta ya desde los primeros momentos.
Pero probablemente el factor que más peso pueda

tener en la "sostenibilidad" sea, sin duda, la conser-
vación. Es ésta la que puede asegurar la pervivencia
de un bien a lo largo del tiempo, evitando así la nece-
sidad de emplear recursos mucho más costosos que
los que emplea la propia actividad conservadora.
Antes de entrar en consideraciones sobre qué es la

conservación, cómo valorarla y cómo valorar el patri-
monio, se hará un análisis de las necesidades intrín-
secas de las infraestructuras para garantizar su
pervivencia a lo largo de un determinado número de
años.
Las infraestructuras se crean con la pretensión de que

duren un plazo determinado. Desgraciada o afortuna-
damente, las previsiones de duración no siempre son
muy certeras. La razón estriba en que las técnicas de
construcción actuales se han preocupado mucho del
diseño, pero poco del seguimiento del comporta-
miento de los elementos que conforman una infraes-
tructura. En muchos casos las previsiones son
demasiado pesimistas, dando como resultado que
duren más años de los previstos. En otras ocasiones
ocurre lo contrario. Podría parecer que una situación
es buena y la otra no. En realidad ambas son deficien-
tes, pues en ambos casos se puede haber producido
un derroche. Podría disculparse esa carencia debido
a que la duración de algunos elementos de las infraes-
tructuras modernas supera las decenas de años y es
un horizonte difícil para que el ser humano pueda re-
alizar un seguimiento salvo que se realice de una
forma sistemática.
No se puede considerar la duración de una infraestruc-

tura de forma global ya que está formada por elementos
diversos que tienen vidas diferentes. Es necesario di-
ferenciar de forma clara cada elemento de una obra.

De lo que se trata es de poder determinar la vida de los

distintos elementos, para actuar de forma planificada y
en el momento que sea más oportuno. En ese sentido
es necesario realizar un análisis de costes y beneficios
de forma que la actuación que se propugne sea la más
eficiente. Podría adoptarse una estrategia que fuera la
de construir estructuras perpetuas, u otra que pudiera
ser la de actuar de modo preventivo mucho antes de
que se produzca algún fallo.
Sería necesario estudiar la "sostenibilidad" de esas es-

trategias, pues pueden suponer verdaderamente un
ahorro o tal vez un dispendio disparatado. En ocasio-
nes es difícil mantener el rigor frente a modas o prédi-
cas que se malinterpretan.
Como punto de partida es necesario definir qué es la

vida de un elemento de una infraestructura. Se podría
convenir que es el tiempo que transcurre (o número de
solicitaciones como pudieran ser, el número de camio-
nes soportados por un firme) entre un determinado mo-
mento y aquel en que se ha llegado al final de su vida.
Aquí se entra de nuevo en un terreno resbaladizo, pues
¿cuál es el final de la vida de un elemento? Depende
de varios factores. Si existiera una herramienta que pu-
diera determinar el coste que implica utilizar una in-
fraestructura deficiente, se podría realizar un estudio
de beneficios y costes que indicara, de la forma más
objetiva posible, el momento a partir del cual se supone
que un elemento debe ser rehabilitado, reparado o sus-
tituido. Hay otros casos en los que la demanda social
exige unos determinados niveles de calidad o seguri-
dad que no se pueden cuestionar ni someter a un aná-
lisis del mismo tipo . Por tanto, el fin de la vida, o el
momento en el que hay que actuar sobre un elemento
viene determinado por exigencias que pueden ser dic-
tadas por una normativa, por una demanda social o por
la racionalidad económica.
Por una carretera por la que transcurrieran solamente

unos pocos vehículos al día, probablemente sería más
rentable no mantenerla, pero por demandas sociales,
las administraciones se ven obligadas a prestar ese
servicio. Por tanto, el fin de la vida de un elemento no
es un valor universal, sino que depende de otras cir-
cunstancias.

En cualquier caso, un elemento que deje de prestar el

servicio para el que fue concebido ha llegado al final de
Poder predecir de qué
su vida. Un puente sin uno de sus vanos sería intransi- forma se comportará
table y por tanto habría dejado de cumplir su misión. en el futuro. Los mo-
Casi siempre se adoptan criterios de fin del llamado delos de comporta-
ciclo de vida antes de la llegada al colapso total. miento son herra-
Una de las herramientas imprescindibles para gestionar
un bien es poder predecir de qué forma se comportará
mientas básicas
en el futuro. Los modelos de comportamiento son he-
rramientas básicas para cumplir ese objetivo. Existe
mucha literatura con cierta seudo-complejidad sobre el
tema. Nada más sencillo que observar cómo se han ido
comportando a través del tiempo los distintos elemen-
tos para poder desarrollar modelos en los que se pueda
tasar el error que se comente en la predicción. Solo es
necesaria una cierta organización, capacidad crítica, de
análisis y el apoyo de herramientas estadísticas.

3.1 Caso de estudio: carreteras
En el caso de una carretera se encuentran numerosos

elementos cuya evolución a lo largo del tiempo es radi-
calmente distinta. Lo mismo se podría utilizar para pre-
sas de una tipología, para vías de tren, para
pavimentos portuarios, o pistas de aeropuertos.
En casi todas las infraestructuras se encuentra un pri-

mer activo que son las explanaciones. Esto es, los des-
montes y terraplenes que se han ejecutado. ¿Cómo
evolucionan a lo largo del tiempo? En general, los des-
montes y terraplenes requieren una atención de grado
menor si se compara con la inversión que se ha reali-
zado en ellos. Lo que ocurre que en nuestro país el
coste de la construcción de esas explanaciones en
obras lineales puede haber estado por encima del 70%,
según los casos, del coste total de construcción. Desde
el punto de vista económico, las necesidades de con-
servación, considerando los parámetros usuales de di-
seño, suelen ser muy bajas, y se puede afirmar que en
términos generales son elementos de gran longevidad.
Podría considerarse en el caso de obras nuevas un
cierto factor de riesgo, pues cuando este tipo de ele-
mentos presentan problemas, que suelen ser muy se-
rios, lo hacen en los primeros años de su vida. Por
tanto, realizar modelos que predigan el comportamiento
de esta parte de las infraestructuras es de poca utilidad.
En las modernas carreteras esos movimientos de tie-
rras tratan de evitarse por medio de túneles y puentes.
Estructuras
Cerramientos Plantaciones
Señales
Barreras Taludes
Marcas Drenaje
Expropiaciones Explanaciones Firmes

Pero sus características en cuanto a durabilidad y re-

querimientos de conservación, aunque algo más exi-
gentes, presentan similitudes con las de las
explanaciones.
En el caso de carreteras el siguiente elemento, en Preservar el Patrimonio

cuanto a su valor patrimonial, es el firme. En el caso de Seguridad a los usuarios
aeropuertos o en puertos las superficies pavimentadas Comodidad
pueden alcanzar un valor también destacado. Se en-
tiende por firme las capas que se sitúan por encima de
lo que se denomina coronación de terraplenes o des-
montes. Son capas formadas por materiales granulares
unas sin tratar y otras a las que se añade algún con-
glomerante, ya sea cemento o betún. Estas capas po-
seen una rigidez mayor que las inferiores y reparten la
transmisión de las cargas del tráfico, especialmente el
pesado, a las capas inferiores. Los firmes son tal vez
el elemento más estudiado en el mundo en lo referente
a su evolución.
En el caso de carreteras, en nuestro país suelen reha-

bilitarse por término medio cada 10 años. Eso quiere
decir que es un elemento que evoluciona, aunque la
precisión de la forma en que lo hace está sometida a
una cierta incertidumbre como ocurre con cualquier si-
tuación en el mundo real. En otros países donde las
condiciones orográficas son más benignas que en el
nuestro, los firmes ocupan un lugar preponderante en
la valoración del patrimonio. Por esa razón conviene
considerar con cierta precaución cifras internacionales
que propugnen una cantidad de inversión en función
del valor patrimonial de una red. En nuestro propio país
se puede considerar que en las redes de carreteras de
menor importancia el valor del firme presenta un valor
considerable en el patrimonio, y por tanto la evolución
del conjunto viene muy determinada por la evolución
de los firmes. A medida que las carreteras presentan
prestaciones mejores, radios mayores e inclinaciones
menores se hacen necesarios más movimientos de tie-
rras, estructuras y túneles. A medida que el terreno es
más escabroso también aumenta la repercusión de
esos elementos. Es decir, en las carreteras en terrenos
llanos y con peores prestaciones de trazado, el firme
desempeña un papel superior que en el caso de carre-
teras con mejores trazados y en terrenos más sinuosos.

Similares apreciaciones se pueden hacer en otras

obras lineales como ferrocarriles o canales.
En general, los firmes en las redes españolas terminan

su vida debido a lo que se conoce como "fatiga" y que
se produce por la repetición de las cargas. Hay factores
que pueden acelerar ese proceso como pudieran ser
unas malas condiciones de drenaje. En general, y en
carreteras de una cierta calidad, se puede afirmar que
las condiciones de drenaje son adecuadas y homogé-
neas, por lo que la fatiga se puede erigir como principal
causa del deterioro de los firmes. En las redes de
mayor capacidad antes de producirse deformaciones
que causen una cierta incomodidad se puede detectar
la aparición de grietas que anuncien que el proceso de
deterioro por fatiga se encuentra en fase avanzada.
La vida de las carreteras, y la de los firmes en especial,

viene determinada por las condiciones de comodidad y
de seguridad que proporcionan. En lo referente a se-
guridad, el rozamiento de la parte superior de los firmes
con los neumáticos juega un papel considerable. Ese
coeficiente es el responsable de mantener a los vehí-
culos dentro de su trayectoria en las curvas sin que se
produzcan derrapes, y es asimismo el responsable de
que se pueda detener de forma eficaz cuando así se
requiera (evitar el alcance a un vehículo que circula en
el mismo sentido, o chocar frontalmente con otro que
circula en sentido contrario). Convendría evitar una
serie de equívocos que se encuentran muy extendidos:
1. El coeficiente de rozamiento en firmes secos y lim-

pios es suficientemente elevado.
2. La presencia de agua disminuye de forma muy no-

table el coeficiente de rozamiento.
3. A altas velocidades la rugosidad visible del firme

o textura, hace que se rompa la lámina de agua
impidiendo fenómenos como el "aquaplannig" ("hi-
droplaneo" en español) que no es otra cosa que
el deslizamiento del neumático sobre una lámina
de agua.

4. A bajas velocidades y con el pavimento mojado la

responsabilidad del rozamiento depende de la mi-
crotextura que está determinada por las propieda-
des de cristalización de los áridos. Aunque sea a
bajas velocidades (por debajo de 50km/h) es ne-
cesario ese rozamiento para poder detener un ve-
hículo (en un choque frontal la velocidad
resultante sería de 100km/h) o para que no se
salga en las trayectorias curvas (en ese caso la
velocidad de deslizamiento inicial hacia el exterior
partiría de cero).
5. El coeficiente de rozamiento con igualdad de car-

gas y condiciones climáticas evoluciona hasta un
nivel de equilibrio (nunca llega a cero, como se ha
presentado en alguna ocasión). Son las cargas de
los vehículos pesados el factor más importante en
esa evolución. Lo importante es que el punto de
equilibrio sea suficientemente alto para garantizar
la seguridad.
6. Es la naturaleza de los áridos la que determina el

punto de equilibrio de ese rozamiento.
7. Las condiciones climáticas pueden determinar los

valores del rozamiento. En épocas lluviosas
puede aumentar el coeficiente de rozamiento, dis-
minuyendo en épocas secas como pueda ser el
verano. El polvo en suspensión puede actuar
como esmeril coadyuvando a la disminución del
rozamiento.
Otro aspecto que debe considerarse en cuanto a las

prestaciones de una carretera es la regularidad, que es
la que proporciona una superficie cómoda a la rodadura
y evita que se produzcan impactos y vibraciones que
puedan llegar a suponer un coste extraordinario a los
usuarios. En los tramos de carretera con firmes de una
cierta rigidez que pueden soportar altos volúmenes de
tráfico, la regularidad inicial, es decir la que existe en el
momento de la inauguración, es el factor determinante
de lo que pasará en el futuro.

Este tipo de firmes, en general, evolucionan de tal

forma que antes de que sea perceptible una falta nota-
ble de rigidez, ya se han producido agrietamientos no-
tables que preconizan actuaciones de rehabilitación
antes de que se produzcan roturas hundimientos o ba-
ches. En carreteras de menor importancia y con firmes
más flexibles, se suelen producir deformaciones consi-
derables antes de que aparezcan las roturas y baches.
Por tanto, la regularidad es un buen parámetro de se-
guimiento para los firmes muy flexibles. En el caso de
firmes más rígidos y para los niveles de calidad acep-
tados en las redes de cierto nivel, deben ser otros fac-
tores los que sirvan para realzar un seguimiento de su
estado y evolución. Cuando en estos casos la regulari-
dad ha empeorado, suele ser demasiado tarde para in-
tervenir.
Como se ha indicado, otro elemento que desempeña

día a día un papel más relevante en las carreteras son
los puentes y otras estructuras de paso. En general la
evolución de los puentes varía según el elemento del
que se trate. Los estribos, cimientos y pilas, suelen
tener una duración elevada, salvo que se produzca
algún problema debido a algún fallo inicial. Es difícil cal-
cular la duración de estos elementos, aunque, en ge-
neral, se puede estimar que sea superior a los 50 años
o más. En cambio, los tableros de los puentes sí son
más susceptibles de evolución con el consiguiente de-
terioro a través del tiempo. No obstante, la predicción
del comportamiento de los tableros de los puentes pre-
senta dificultades. Por esas razones es necesario su
inspección continua y el entretenimiento y cuidado de
los problemas que vayan surgiendo con el tiempo.
Los túneles son otro elemento de difícil modelización

en lo referente a su durabilidad. Será necesario todavía
esperar más años para poder definir su comporta-
miento real.
En la vida de los elementos de drenaje pesa de forma

fundamental su conservación rutinaria para garantizar
su durabilidad. Si se cumplen esos requisitos su vida
también puede ser muy prolongada.

Hay, sin embargo, otros elementos de menor valor pa-

trimonial como son la señalización vertical y las marcas
viales que evolucionan con el tiempo de forma aprecia-
ble, siendo necesario reponerlos con cierta frecuencia.
Algo similar ocurre con los sistemas de contención.
Con todo esto se ha pretendido exponer que este tipo

de infraestructura necesita, además de unos cuidados
de entretenimiento, de unas actuaciones periódicas de
una cierta envergadura que renueven algunos de los
elementos que sufren con el paso del tiempo y con las
solicitaciones. En cualquier caso es necesario, en pri-
mer lugar, conocer de la forma más exhaustiva posible
el patrimonio por medio de inventarios, y en segundo
lugar, evaluar de forma periódica su comportamiento.
La variedad de elementos hace que no se pueda abor-
dar de forma unitaria su conservación, pues de unos se
puede afirmar que casi se perpetuarán a lo largo del
tiempo, mientras que de otros se puede prever con bas-
tante aproximación el momento en que necesitarán una
intervención.
Se ha tomado el caso de las carreteras como modelo

en el que concurre una cierta variedad de elementos y
de exigencias en cuanto a las prestaciones que propor-
cionan. La descripción ha sido un tanto exhaustiva con
el fin de poner de manifiesto las dificultades que puede
conllevar una gestión racional de la conservación de
cualquier tipo de infraestructura. Aunque la casuística
para otras pueda diferir del caso de las carreteras, sub-
yace una filosofía común para la conservación de cual-
quier infraestructura.

3.2 Aeropuertos
Conservación aeropor- Este tipo de infraestructura es más compleja, pues hay

que añadir a la conservación unas edificaciones y unos
tuaria elemento crítico sistemas de comunicaciones, señalización, manejo de
para el funcionamiento cargas y pasajeros muy sofisticados.
operativo del aeropuer-
to Comparte con las carreteras el hecho de que la super-
ficie pavimentada, pistas, zonas de estacionamiento,
accesos, aparcamientos representan una parte consi-
derable de su patrimonio. Como en el caso de las ca-
rreteras, los firmes requieren una atención considerable
así como las instalaciones mencionadas. En el caso de
los firmes, aunque presentan aspectos peculiares por
el tipo de cargas que son más elevadas, comparten bá-
sicamente las características de los firmes de carretera
en lo referente a su gestión.
El drenaje, es decir, el método de evacuación del agua

de las pistas, requiere una especial atención por la
afección que supone a las maniobras que se realicen a
velocidades elevadas.
Por una razón semejante el rozamiento que propor-

ciona la superficie del pavimento juega también un
papel fundamental. En este caso la macrotextura posee
un protagonismo superior desde el punto de vista de la
seguridad.
La regularidad de los pavimentos puede influir de forma

notable causando, en caso de que presente deficien-
cias, vibraciones e impactos indeseables en las aero-
naves.
Los sistemas de comunicaciones, señalización y bali-

zamiento juegan un papel de extrema importancia en
la seguridad de los aeropuertos, por lo que su conser-
vación es muy exigente.
La conservación de los edificios, de los complejos sis-

temas de manejo de cargas, pasarelas de acceso, ilu-
minación de plataformas, aparcamientos, viales,
cerramientos, y otros, hace que la conservación del pa-
trimonio aeroportuario concite la participación de equi-
pos multidisciplinares, que sean coordinados de forma
eficaz para reducir afecciones a las exigencias de los
aeropuertos modernos.


3.3 Ferrocarriles
La vía comparte muchos aspectos con la carretera. La

En la conservación de
diferencia es que el firme se sustituye por el balasto o
ferrocarriles no solo se losas, las traviesas y los carriles, lo cual conlleva un tra-
debe prestar atención tamiento de mantenimiento mayor que los firmes de las
permanente al estado carreteras.
de las vías, sino a otros
El estado de la vía, su vigilancia y control también pre-
elementos específicos
sentan unas exigencias particulares.
de esta infraestructura
como son las instala- Por la naturaleza de las cargas y el tipo de acción los
ciones eléctricas, sis- puentes también presentan algunas diferencias en
temas de comunica- cuanto a su conservación con los de carreteras.
ción y las estaciones
Otro aspecto diferenciador son las instalaciones, espe-
y naves cialmente en las vías electrificadas en las que el man-
tenimiento de la catenaria y el sistema de suministro
eléctrico requieren una atención especial.
Los sistemas de comunicación y de control de las vías

también representan un aspecto de vital importancia,
al igual que los cerramientos y accesos (cada vez son
menos los pasos a nivel).
El control y vigilancia de los taludes es también muy

exigente debido a la escasa flexibilidad para apartar o
desviar a los trenes.
La conservación de estaciones y naves es otro aspecto

del patrimonio ferroviario que debe tenerse en cuenta.
Las estaciones dedicadas a mercancías, como los ter-
minales de contenedores requieren un tratamiento es-
pecial, pues posen unas superficies pavimentadas
considerables y unos sistemas de manejo y clasifica-
ción específicos.

3.4 Puertos
Los dragados y rellenos pueden considerarse los equi- Diversidad de

valentes a los desmontes y terraplenes, aunque el dra- los puertos
gado de los puertos puede ser una actividad que se
realice con una cierta frecuencia por unas u otras cau- Gestión
sas. Explotación
Naturaleza de la activi-
Los diques de abrigo y los muelles son estructuras es- dad predominante
pecíficas de los puertos. Su durabilidad también posee
un alto grado de incertidumbre, aunque, salvo situacio-
nes excepcionales puede suponerse muy elevada.
Otra cosa es la superficie pavimentada. Se ha calcu-

lado que la de los puertos del Estado puede ser una Existe variedad en
décima parte de la de la Red de Carreteras del Estado. cuanto a su gestión
Con ello se quiere significar, que su conservación
posee grandes similitudes con las de las carreteras. En
estos casos la dimensión de las cargas es, en general,
notablemente superior. Los diferentes usos a que están
sometidas las superficies como contenedores, ro-ro,
graneles, etc. hace que presenten peculiaridades dife-
renciadas. En ese sentido también existe una variedad
en cuanto a su gestión puesto que algunas de esas su-
perficies se encuentran concesionadas, poseyendo su
gestión una cierta independencia de las autoridades
portuarias.
Los sistemas de señales marítimas, balizas, faros, y

otros sistemas de ayuda a la navegación por medio de
radares u otro tipo de emisión radioeléctrica forma tam-
bién parte del patrimonio portuario que es preciso con-
servar.
PUERTO DE ALGECIRAS

3.5 Obras hidráulicas
El patrimonio hidráulico El patrimonio hidráulico presenta ciertas peculiaridades

que lo diferencian de otros. La construcción de presas
presenta ciertas pecu-
experimentó un auge en la década de los 50 que prác-
liaridades que lo dife- ticamente no se aminoró hasta la presente. En ese sen-
rencian de los otros tido difiere de otras infraestructuras que en estos
momentos se encuentran en el período de mayor es-
fuerzo inversor de la historia.
Edad de las presas españolas
180
160
140
120
100
80
60
40
20
0
40 9
50 9
30 9
00 9
00 00
9
60 9
20 9
80 9
10 9
90 9
19 193
19 194
19 192
96
20 199
00
19 195
19 91
19 97
19 190
19 198
19
-1
-2
-1
-1
-
-
-
-
-
-
-
t.
70
An
19
19
Por esa razón, éste debe ser el momento en el que los

esfuerzos en conservación se vean notablemente in-
crementados. La edad media de las presas españolas
es de más de 43 años, lo que indica que se trata de un
patrimonio con una edad notablemente superior al de
otras infraestructuras. Es verdad que el tipo de mate-
riales y las acciones a las que están expuestos no afec-
tan de forma notable a su durabilidad, pero se hace
necesario incrementar los esfuerzos en vigilancia e ins-
pección para realizar un seguimiento más cercano de
su comportamiento.
Aunque se puede afirmar que en los últimos años se

ha venido haciendo un esfuerzo en dedicar medios a la
conservación, aún queda una labor considerable por re-
alizar.

En cuanto a los elementos del patrimonio hay que

Edad de las
apuntar que las presas son en su gran mayoría de hor-
migón, aunque son abundantes las de materiales suel- infraestructuras
tos. La conservación y seguimiento de cada tipo exige Atención a la
métodos y estrategias diferenciados. De cualquier seguridad
forma, la gestión de estos elementos que conforman el
cierre de los embalses es un tanto difícil debido a que
es complicado prever su estado en el futuro. Por ello la
inspección y la vigilancia son las herramientas impres-
cindibles para su gestión.
Materiales de las presas
Materiales
sueltos
33%
Hormigón o
mampostería
67%
Fuente: EME
Otro aspecto a considerar son los mecanismos de con-

trol y de operación de las presas. Del equipamiento,
tanto en lo referente a los desagües como a las com-
puertas se puede prever con mayor aproximación su
comportamiento y así programar de forma eficaz su
mantenimiento y su reposición o reparación.
Por otra parte la conservación del vaso, accesos y en-

torno también supone una parte considerable del cui-
dado del patrimonio de presas.
De forma similar se puede abordar la conservación de

canales, conducciones, y de sus elementos de control
y operación. Como en el caso de las presas se puede
distinguir la gestión de unos y otros, con dificultades si-
milares.

3.6 Resumen
Como resumen se puede indicar que las infraestruc-

Actuar a tiempo puede
turas están formadas por elementos que poseen vidas
resultar tremendamente diferenciadas, y que es preciso prever con antelación
económico las necesidades de mantenimiento, rehabilitación o
sustitución para poder invertir con mayor eficacia. En
las infraestructuras, aunque algunos de sus elementos
posean una vida muy extensa, existen otros que deli-
mitan claramente la posibilidad de su uso. Esos ele-
mentos críticos que existen en todas las
infraestructuras son los que delimitan su vida útil. Y es
sobre ellos sobre los que debe recaer la atención de
una conservación adecuada.
La forma de actuar sobre las infraestructuras debe es-

tudiarse con absoluto rigor teniendo en cuenta la efi-
cacia inicial, el coste, la duración de las actuaciones y
la repercusión en los usuarios y en el medio. De forma
general, se pueden recomendar actuaciones preven-
tivas, que son las que se realizan en un momento muy
temprano en donde se detectan síntomas de que un
determinado elemento empieza a deteriorarse. Actuar
a tiempo puede resultar tremendamente económico.
Piénsese en un firme que presente alguna grieta por
la que pueda introducirse el agua hasta la explanada,
pudiendo llegar a provocar un hundimiento. Una sen-
cilla actuación de sellado de coste insignificante puede
evitar una actuación infinitamente más costosa.
La conservación del patrimonio de las infraestructuras

exige:
4 Un conocimiento suficientemente amplio de los

bienes y de sus características para acotar los po-
sibles errores en la toma de decisiones. La exis-
tencia de inventarios actualizados donde se
recojan los factores determinantes, como dimen-
siones, tipo y características de los materiales y
edad.
4 Delimitación de las acciones o afecciones que pue-

dan condicionar la vida de los distintos elementos.
Sirvan como ejemplo: repetición de cargas, accio-
nes climáticas, envejecimiento debido a reacciones
de oxidación u otras, desgaste, etc.

4 Diseño e implantación de métodos de inspección y

Unificar métodos para
evaluación del estado de los distintos elementos
que permitan sopesar la necesidad de actuación. valorar el patrimonio
4 Confección de modelos que predigan la evolución El estado del patrimo-

del estado de los distintos elementos de forma que nio: "Sistematización
se pueda prever con anterioridad cuándo y cómo de los sistemas" de
se debe intervenir para reparar, rehabilitar, recons- evaluación
truir, o sustituir.
Modelos de comporta-
4 Asignación de distintos tipos de actuaciones de
conservación que puedan solucionar una carencia
miento: evolución, vida
de un elemento. Pueden existir varias alternativas residual previsión de
para solucionar un mismo problema, aunque con actuaciones, valor real
diferencias en cuanto al resultado y coste. del patrimonio
4 Sistematización de todas las actividades anteriores Enorme beneficio de
y análisis de la información para poder tomar la de- las actuaciones pre-
cisión más adecuada.
ventivas
Es de vital importancia en la preservación del patrimo-
nio el proceso de toma de decisiones sobre la forma y ¿Gestión integrada del
el momento en que se deben realizar las operaciones patrimonio (AM Asset
de conservación reparadora. Management)
Para la toma de decisiones hay que tener en cuenta: Medición del efecto de
la conservación rutina-
4 El tipo de problema que hay que solucionar.
ria en la vida de los
4 Su influencia en la vida del elemento.
4 La influencia en los usuarios.
elementos (Ciclo de
4 La influencia en el medio. vida)
4 Los tipos de soluciones posibles.
4 El coste de cada una de ellas. Definición del fin de
4 Los costes ocasionados o evitados a los usuarios. la vida de cada ele-
4 Los fondos disponibles. mento
4 La prioridad frente a otras necesidades.
4 El estudio con un cierto horizonte temporal de la Umbrales que exigen
repercusión de las decisiones tomadas.
una actuación inme-
En definitiva se debe seguir un proceso que priorice u diata, política de pre-
optimice la toma de decisiones teniendo en cuenta vención, etc.
todos los factores que se vean afectados. Hoy en día
se está extendiendo en el mundo el concepto de "Ges- Estudio de costes de
tión del Patrimonio" (en inglés Asset Management - las actuaciones: priori-
AM). Consiste en realidad en una filosofía que en- zación, optimización,
globe todos los aspectos que influyen en la gestión del
patrimonio de infraestructuras. Anteriormente se pro-
análisis de escenarios

pugnó el desarrollo de sistemas de gestión específicos

Se debe seguir un pro- para distintos elementos, como edificios, puentes, fir-
ceso que priorice u op- mes, etc.
timice la toma de de-
cisiones teniendo en El concepto Gestión del Patrimonio, va más allá de la
cuenta todos los fac- utilización de sistemas. Se trata por una parte de inte-
grar todos esos sistemas existentes, y por otra de pro-
tores que se vean afec- porcionar una visión más amplia de la conservación
tados del patrimonio, en donde se deben involucrar además
otras actividades como la gestión del conocimiento,
de los recursos humanos, etc. Es decir, se trata de in-
tegrar todas las partes que conduzcan a una mejor
conservación y gestión del patrimonio.


CAPÍTULO IV
EL SERVICIO DEL PATRIMONIO
Hasta ahora se ha mencionado solamente el valor que

supone la construcción de la infraestructura y el de su
conservación. No se ha hecho mención al valor que ese
patrimonio representa para la sociedad. No se trata
solo de construcciones en las que se han invertido unos
recursos, sino que por encima de todo su misión es
prestar un servicio.
La mayor parte de las infraestructuras que se han tra-

tado representan los principales medios de transporte
para personas y mercancías. Igualmente la parte hi-
dráulica proporciona un servicio de relevancia funda-
mental.
Solamente en el mundo del transporte hay cerca de un

millón de personas empleadas directamente. Además,
existen otras muchas industrias auxiliares relacionadas
con él. Pero sobre todo, ésta es una es una actividad
que afecta a la totalidad de la población. Todos y cada
uno de los ciudadanos dependen, hoy en día, de los
medios de transporte, no solo para desplazarse, sino
también para recibir bienes y servicios de todo tipo. Por
tanto, la repercusión que tienen las infraestructuras en
la vida económica de un país es difícil de calcular. La
participación del transporte y las comunicaciones,
según el anuario del Ministerio de Fomento de 2008 se
sitúa en torno al 6% del PIB.
Por otra parte el estudio "Sostenibilidad en España

2007" de la OSE (Observatorio de la sostenibilidad en
España) evalúa los gastos externos que representan
todos los tipos de transportes, constituyen un valor
equivalente al 9,6% del PIB. En esos costes se incluyen
los debidos a congestión, accidentes y afección al
medio ambiente.

El servicio del patrimonio
Estas cifras indican que la disponibilidad de las infraes-

tructuras es un servicio crítico para la economía nacio-
nal.
Si bien es cierto que la atención prestada por la socie-

dad a la conservación de la infraestructura, en su as-
pecto material, no ha sido todo el reconocimiento social
por el servicio que consiste en mantener operativos en
todo momento los medios de transportes ha sido prác-
ticamente inexistente.
El valor que el sector de conservación, y en especial

las empresas conservadoras, presta a la economía del
país es enorme.
En este sentido hay que aclarar lo que se entiende por

conservación. En realidad no hay ningún tipo de
acuerdo ni entre los distintos gestores de infraestructu-
ras de un mismo país, ni mucho menos entre los diver-
sos países. Asumiendo el aspecto más amplio se
podría admitir que la conservación abarca los siguien-
tes aspectos:
4 Rehabilitación o reconstrucción periódica de la in-

fraestructura de una cierta envergadura y que la El valor que el sector
renueve o prolongue su vida de forma sustancial. de conservación presta
4 Reposición de elementos obsoletos.
a la economía del país
es enorme
4 Mantenimiento o entretenimiento rutinario que
consiste en operaciones menores de reparación,
limpiezas, siegas, podas, retirada de materiales...
4 Mantenimiento de instalaciones, maquinaria, ilu-

minación u otros elementos mecánicos o eléctri-
cos.
4 Atención a la operación de los usuarios que con-

siste en la atención a los incidentes o accidentes
que se produzcan.
4 Garantía de la capacidad de operación de la in-

fraestructura de forma permanente. En ese sen-
tido se pueden contemplar las actuaciones que de
forma preventiva o curativa eviten la interrupción
del servicio.

4 Vigilancia de la infraestructura para detectar cual-

quier anomalía que impida la adecuada presta-
ción del servicio.
4 Inventario del patrimonio. El conocimiento de los

elementos que conforman este patrimonio en lo
referente a dimensiones, tipología de los mate-
riales o de las instalaciones, situación, edad, etc.,
son fundamentales para su adecuada gestión.
4 Evaluación del estado del patrimonio: además de

un conocimiento de los distintos elementos, es
necesaria una evaluación de sus estados, base
para poder tomar decisiones.
4 Gestión de la infraestructura utilizando los me-

dios y capacidades disponibles. Para ello es ne-
cesario el desarrollo de sistemas que ayuden en
la toma de las decisiones sobre las que se tenga
competencia.
4 Ayuda en la gestión burocrática y administrativa

que acarrea toda infraestructura al servicio pú-
blico.
4 Aporte de equipos técnicos cualificados en pro-

vecho de la mejora continua del servicio.
Como se puede apreciar, el campo de actuación es

muy amplio y en él existen factores de gran repercu-
sión social. Así por ejemplo, la atención a accidentes,
su estudio o la implantación de medidas de bajo coste
o de mayor entidad para evitarlos, es una labor de un
Una infraestructura que enorme valor añadido. La capacidad de mantener una
no es operativa de for- infraestructura operativa y segura en condiciones ad-
versas, como pueda ser en condiciones climáticas ad-
ma continua carece de versas o situaciones de emergencia es otra labor
valor inestimable.
En este sentido, el valor real de una infraestructura no

puede limitarse al mero valor de reposición. Una in-
fraestructura sin el aporte de unos medios humanos y
materiales que la mantengan que no es operativa de
forma continua carece de valor.

La formación y capacitación de un sector que pueda

Valor de la conserva-
realizar esas labores con eficacia necesita de tiempo
y de medios económicos. En el caso de España, ción como servicio de
existe un sector maduro de empresas dedicadas a la atención a la operación
conservación que son las que verdaderamente pres- y a los accidentes e in-
tan un servicio a las administraciones y a los usuarios, cidencias
y ponen en valor un patrimonio que sin su concurso
carecería de él.
Valor intangible del per-
Por todo ello se considera que para realizar una valo- sonal de la Administra-
ración real del patrimonio habría que considerar el co- ción y de las empresas
nocimiento y capacidades adquiridas a lo largo de los conservadoras
años por el personal de la Administración y por las em-
presas. Es sin duda la parte más importante del patri-
monio, pues sin ese conocimiento o "know how" las Papel de la conserva-
infraestructuras serían absolutamente inútiles. Su ción integral de carrete-
cuantificación dineraria es difícil, y habría que incluirla ras en la disminución
dentro de los intangibles. No obstante es el capital de accidentes
más valioso, que si bien no es parte de la infraestruc-
tura en sí, lo es del patrimonio en sentido amplio.
Papel de la conserva-
El peso que representa el servicio que presta la con- ción integral de carrete-
servación como garante del correcto funcionamiento ras en la vialidad:
de las infraestructuras es vital para la economía na- tiempos de recorrido,
cional. Piénsese que si se cortara durante una hora
congestión accesibili-
una sección de una autovía media, se producirían
unos costes a los usuarios cercanos a 50.000 euros. dad
Por todo ello la gestión de las infraestructuras añade Aporte de la conserva-

a éstas un valor verdaderamente considerable. Para ción al sistema de
conseguir ese fin es necesario vigilar para que nin-
transportes , al sistema
guna eventualidad interrumpa el servicio. Piénsese en
una autovía en la que un vehículo pierda la carga, se hidráulico y a la econo-
produzca un accidente, aparezca un bache o cualquier mía nacional
otra circunstancia que impida la circulación, la entor-
pezca o la haga peligrosa. Los servicios de conserva- Sin conservación las
ción actuarían en esos casos de forma rápida para
infraestructuras serían
restaurar en el menor tiempo posible el servicio. Con-
diciones similares pueden darse en aeropuertos, fe- inútiles
rrocarriles o puertos.

Existen diversas formas de gestionar las actividades

de conservación. En algunas administraciones aún se
hace con medios propios. Pero la mayoría ha optado
por la contratación a empresas privadas de este ser-
vicio. Los contratos son de diversos tipos. Desde los
que incluyen la mayor parte de las tareas de conser-
vación, como puedan ser los de concesión de las au-
tovías de primera generación, a los que solamente se
contratan actividades puntuales. Un tipo de contratos
muy extendido son los denominados de Conservación
Integral. En ellos al contratista se le encarga la con-
servación rutinaria, la atención a la vialidad, algunas
labores de rehabilitación y asistencia a las labores ad-
ministrativas relacionadas con la carretera. En estos
contratos gran parte de las decisiones son tomadas
por la Administración, siendo el contratista el encar-
gado de efectuarlas. En otras administraciones se es-
tablecen contratos de este tipo solo para elementos
concretos, como pudieran ser tendidos eléctricos y ca-
tenaria en los ferrocarriles o pavimentos en aeropuer-
tos, etc.
En los contratos de concesión de primera generación

de autovías el contratista tiene más libertad, pero a la
vez más responsabilidad. La Administración exige el
cumplimiento de unos requisitos considerablemente
exigentes. El concesionario dispone de gran libertad
para organizar y ejecutar las acciones necesarias para
cumplir los requerimientos de calidad. Un severo sis-
tema de sanciones compele al concesionario a que
cumpla esos requisitos. En este tipo de contratos,
cuya duración es de 19 años el concesionario tiene
que asumir las consecuencias de las acciones que
tome. Además, dentro de las responsabilidades se en-
cuentran no solo la conservación rutinaria sino tam-
bién las rehabilitaciones u actuaciones mayores de
todos los elementos de la infraestructura.
Sin embargo, en la mayor parte de los contratos de

conservación el contratista no tiene tantas responsa-
bilidades, pues las actuaciones de una cierta enver-
gadura se contratan independientemente y la
responsabilidad en la toma de decisiones recae sobre
todo en la Administración.

Hay que destacar que aunque muchos de los contra-

tos de conservación no incluyan grandes reparaciones
o rehabilitaciones del patrimonio, su labor es vital para
su perdurabilidad. Así por ejemplo, la limpieza y man-
tenimiento de los sistemas de drenaje de una infraes-
tructura pueden ser determinantes en la vida del
conjunto.
Como resumen se quiere significar que la ejecución

de los trabajos de conservación sea de una índole o
de otra, no solo garantiza la vida de las infraestructu-
ras, sino lo que es mucho más importante: permite
que verdaderamente cumplan su misión.

CAPÍTULO V
UNA MIRADA AL EXTERIOR
En España desde hace muchos años que se ha optado

por la cooperación de la empresa privada con las ad-
ministraciones. En ese sentido se puede utilizar de
nuevo el campo de las carreteras como "caso de estu-
dio".
Hace años que en gran parte de la conservación inter-

vienen las empresas privadas. Las labores de refuerzo
con mezclas bituminosas, o la de extensión de lecha-
das se han venido encomendado a contratistas priva-
dos. No obstante, ha habido épocas en que han
convivido con los llamados Parques de Maquinaria de
las administraciones, que estaban dotados de algunos
elementos para poder abordar parte de los trabajos.
Con el paso del tiempo y por unas u otras razones,
esos parques dejaron de estar dotados y fueron des-
apareciendo. Las necesidades de personal y medios
llevaron a que se implantaran los primeros contratos
de conservación integral. Coincidía con la época en
que se construyeron las primeras autovías, y era ne-
cesario dotar a esas nuevas carreteras de un servicio
eficaz y de calidad que estuviera a la altura de las nue-
vas infraestructuras.
En esos contratos España fue pionera dentro del

mundo desarrollado. En esos momentos en el Reino
Unido, existían todavía organizaciones similares a
nuestros parques que eran las que realizaban las
obras. Una primera fase fue el abrir a la competencia
en la realización de obras de conservación. Se daba
la situación paradójica que la Administración contra-
tante convocaba un concurso para unos trabajos
donde ella misma participaba en la licitación. Paulati-
namente fueron desapareciendo esas organizaciones,
y se fue optando por sistemas más parecidos a los
nuestros. Suecia también recorrió un camino parecido
ampliando la participación privada en la conservación.
Fuera de Europa cabe destacar a Australia y Nueva
Zelanda como otros pioneros en ese sentido. Entre los

Una mirada al exterior
países que en aquel entonces se encontraban en vías

Las Administraciones
de desarrollo hay que citar a Chile y Argentina, que sí
habían optado por una mayor participación en la aper- españolas han sido
tura a la empresa privada. En ese sentido convine se- pioneras en la contrata-
ñalar a Estados Unidos donde, si bien es cierto que ción integral de la con-
hay notables diferencias entre los distintos estados, to- servación
davía perviven administraciones que realizan directa-
mente muchos de los trabajos de conservación.
Las empresas españo-
Las últimas concesiones de autovías de primera gene- las lideran el mercado
ración representan también un hito en el mundo. No se mundial de gestión de
tiene constancia de administraciones que hayan infraestructuras
puesto en concesión tramos de carreteras con la cate-
goría de autopistas en las que, por tantos años, un
concesionario se encargue de todo el patrimonio viario. Ambiciosos e innova-
Aunque aún es pronto para poder evaluar el resultado dores contratos de
del sistema, es necesario reivindicar el coraje de la Ad- concesión de infraes-
ministración y de un número muy considerable de em- tructuras existentes
presas que se han embarcado en una aventura que,
con toda probabilidad, reportará beneficios a todos los
ciudadanos. En ese empeño han participado empresas Se necesita un es-
grandes, medianas y pequeñas con gran entusiasmo. fuerzo de comunica-
Se exigía la participación de empresas constructoras, ción de logros en el
conservadoras, de control de calidad y de proyectos. ámbito nacional e in-
Con ello se implicaba a una buena parte del sector re-
ternacional
lacionado con las infraestructuras.
España ha creado un tejido empresarial, altamente Mayor apertura al exte-

cualificado y especializado en el terreno de la conser- rior: Estudios compara-
vación de carreteras y de otras infraestructuras. Se tivos, bibliográficos, y
trata de empresas pujantes con una gran capacidad de
desplazamientos a
adaptación y flexibilidad que han permitido que no
existiera ningún desfase entre la construcción de una otros países para co-
red de muy altas prestaciones y el servicio que al día nocer "in situ" el estado
siguiente de la inauguración debía proporcionar. La co- de las infraestructuras
laboración y coordinación entre los responsables de la y los métodos de ges-
Administración y las empresas ha conseguido crear
tión
una industria que se puede mostrar como puntera en
el mundo.
En lo que, en cambio, ni la Administración ni las em-

presas del sector han sido eficientes es en la comuni-
cación de esos logros tanto en España como en el
exterior. Aunque se están haciendo esfuerzos muy no-
tables para dar a conocer esas actividades por parte
de ACEX, queda aún mucho camino por andar. Las
propias administraciones no se han esforzado en ex-

plicar todo lo conseguido. Ciertamente, y como ocurre

con todos los servicios, son más noticia cuando se pro-
duce alguna incidencia que cuando resuelven a la per-
fección las tareas encomendadas.
Las empresas españolas son líderes mundiales en la

gestión de infraestructuras, y son bien conocidas sus
intervenciones en carreteras y aeropuertos. En gene-
ral, se trata de grandes empresas y de contratos de
cuantía elevada. Quizá haya llegado el momento en
que las empresas más pequeñas y especializadas
también se lancen al mercado internacional, pues se
parte de una situación privilegiada por la capacitación
y experiencia que poseen. En ese sentido se debería
contar con el apoyo de la Administración para que se
diera la difusión que merece todo lo que se ha conse-
guido.
No obstante, tanto la Administración como las empre-

sas implicadas podrían acometer lo que se denomina
como "benchnmarking", acudiendo a otros países para
comparar cómo abordan la conservación tanto las em-
presas como las administraciones.
Se trata de realizar un esfuerzo de apertura, primero

en el interior, y después hacia el exterior para, por una
parte, comparar los diferentes sistemas, y por otra,
para poder mostrar la tecnología nacional.


CAPÍTULO VI
CALIDAD CONTINUA
Los trabajos de conservación poseen una caracterís-

tica singular, y es que requieren una atención que se
prolonga considerablemente en el tiempo. La cons-
trucción tiene un inicio, desarrollo y fin bastante deli-
mitados. La conservación no. Dura hasta que no se
abandone la infraestructura. Los contratos de conser-
vación también vienen impregnados por esa caracte-
rística. Su duración suele ser más elevada que en la
construcción y además, exigen una atención continua
a las necesidades de la Administración y de los usua-
rios de las infraestructuras. Requieren cercanía al ad-
ministrador para atender a sus requerimientos y a los
de los usuarios. Para ello es necesario desplegar una
gran flexibilidad y capacidad de adaptación para re-
solver muchos imprevistos que surgen cuando inter-
viene un número de usuarios considerable, a los que
hay que prestar un servicio sin interrupciones. La ca-
lidad del servicio está permanentemente cuestionada
por unos usuarios que ejercen en cierta forma de au-
ditores. Por todo ello, es necesario establecer unos
procedimientos que continuamente controlen la efica-
cia y bondad de cada una de las actuaciones.
Conscientes de esas demandas las empresas conser-

vadoras han tomado una posición "proactiva" para
conseguir la calidad continua. Todo el personal invo-
lucrado en la conservación se encuentra motivado no
solo para realizar los trabajos conforme a los procedi-
mientos establecidos, sino que permanentemente
buscan soluciones que permitan mejorar el servicio y
la eficacia de los medios empleados. Es decir, se en-
tiende la calidad de forma integral en el sentido que
no solo se pretende hacer las cosas con corrección,
sino que se busca la mejora continua y la excelencia
como objetivo.
La investigación forma parte del trabajo del día a día.

Calidad continua
Las empresas conservadoras consideran la investiga-

La calidad en la conser-
ción como una parte consustancial de su trabajo. En
este sector son muchas las innovaciones tecnológicas vación es parte del tra-
que se han promovido. Desde la utilización de siste- bajo diario
mas de comunicación, sistemas de gestión, sistemas
de información geográfica, sistemas automáticos, mo- La investigación tiene
delos meteorológicos, etc. En el campo específico de como objetivo mejorar
la carretera también, y de forma conjunta, se han
la calidad
abordado proyectos de I+D+i en colaboración con uni-
versidades y centros tecnológicos de elevada cualifi-
La conservación debe
cación y reconocimiento. La conservación es un
ser fuente para la me-
campo propicio para las mejoras tecnológicas. La cer-
jora de la técnica de
canía a las necesidades de la Administración y el co-
construcción
nocimiento profundo de las tareas que se repiten con
frecuencia, espolean la creatividad para hacer más
rentable y eficaz todas las labores. La información y la for-
mación son piedras
No existe calidad sin investigación. Un sistema de ca- angulares de la calidad
lidad que sea autocomplaciente y se conforme con lo
que ya existe, en realidad no sería un sistema de ca-
Necesidad de introducir
lidad. Solo si se preconizara la mejora continua se
puede considerar así. Ahí es donde entra la investiga- la conservación en la
ción como herramienta cuyo último fin es mejorar la formación universitaria
calidad del servicio que se presta. y profesional
Calidad e investigación no tendrían sentido sin forma- Protagonismo de
ción. Tanto la Administración como las empresas se
ACEX en la organiza-
han preocupado de forma continua en formar a su per-
sonal. En este sentido la Asociación de empresas de ción de congresos, jor-
Conservación y Explotación de infraestructuras nadas y cursos
(ACEX) ha desarrollado paquetes de formación para
sus asociados de muy alta calidad. Además, se orga- Necesidad de mayor
niza o se participa en jornadas y congresos en los que participación universita-
se expone el estado del arte de la conservación, tanto
ria en la investigación
en nuestro país como en ámbitos internacionales. La
participación del sector en este tipo de eventos es ver-
daderamente extraordinaria. En pocos sectores de la Calidad e investigación
actividad económica acuden tantos profesionales de no tendrían sentido sin
distintos niveles a estos encuentros. formación
Sería necesaria una mayor participación de las univer-
Resultaría conveniente
sidades en la formación de los técnicos. La mayor
parte de los conocimientos sobre conservación se ad- ampliar los planes de
quieren fuera del ámbito universitario. Resultaría con- estudio para dar cabida
veniente ampliar los planes de estudio para dar cabida a materias relacionadas
a materias relacionadas con la conservación. Existen con la conservación
cursos de formación de postgrado que pueden supo-

Calidad continua
SIMULADOR QUITANIEVES ner una buena oferta, pero sería aconsejable que la
conservación estuviera más fuertemente ligada a la
capacitación técnica. Los técnicos cuando proyecten
una infraestructura, no solo deberían orientarse a la
inauguración, sino que deben concebir la infraestruc-
tura de tal forma que además de resistir unos esfuer-
zos, se pueda conservar y mantener de forma
adeudada. La conservación y la preservación de la in-
fraestructura debe impregnar todo el proceso de for-
mación de los ingenieros y técnicos, pues aunque no
se dediquen directamente a la conservación muchas
de sus decisiones afectarán a ésta.
Por otra parte, la conservación puede y debe ser una

herramienta que indique a los que diseñan las infraes-
tructuras cuales son sus aciertos y cuáles son sus
equivocaciones. No hay mejor laboratorio que la rea-
lidad. Sin embargo, el mundo académico, en ocasio-
nes, no considera la realidad como fuente de ciencia
y de tecnología prefiriendo beber de fuentes endogá-
micas, como las publicaciones de "autoridades", antes
que de la "cátedra" de la realidad. El mundo de la con-
servación debería ser una fuente indispensable para
el conocimiento.

Calidad continua

CAPÍTULO VII
LA TÉCNICA
La conservación ha desarrollado una técnica especí-

fica para poder abordar su misión. Eso requiere la par-
ticipación de diversas áreas de conocimiento pues se
trata en definitiva de una labor multidisciplinar.
Es desde la conservación desde donde se han ideado

los sistemas de gestión aplicados a las infraestructu-
ras. Eso ha traído como consecuencia que se hayan
tomado experiencias de otros campos para incorporar-
las e integrarlas y así conseguir la mejor gestión posi-
ble.
Como para casi todo, la gestión debe estar impreg-

nada siempre por el halo de la economía. La economía
trata de los bienes que son escasos. Y los fondos des-
tinados a conservación no son ni mucho menos ilimi-
tados, por lo que la eficacia económica de las tomas
de decisiones y de los métodos o materiales que se
empleen son fundamentales.
Para gestionar algo hay que conocerlo. Cualquier ges-

tor lo primero que debería hacer es inventariar sus
bienes. Eso puede parecer evidente, pero no siempre
sucede así. Cuando se recibe una infraestructura no
siempre viene acompañada de una documentación su-
ficiente para conocer cada uno de los elementos y sus
características. Es necesario realizar un primer es-
fuerzo en mejorar el conocimiento del patrimonio que
hay que conservar. A veces es necesario recurrir a téc-
nicas sofisticadas para conocer dimensiones y propie-
dades de los materiales.
Una vez conocidos los elementos, sus dimensiones y

características, es necesario evaluar el estado en que
se encuentran. Si su estado es adecuado o no para
cumplir los objetivos que se demandan de ellos.
El conocer el estado es fundamental, pero al buen ges-

tor le hace falta más información, para poder prever el

La técnica
futuro. De nada sirve tener un buen inventario y una

Los Sistemas de Ges-
evaluación del estado de los elementos, si no se puede
prever que ocurrirá en el futuro. El gestor necesita re- tión son herramientas
alizar una serie de políticas de conservación, para lo vitales en la conserva-
que debe fijarse un horizonte de tiempo. De esa forma ción
sabrá cuándo debe actuar, qué ocurre si no lo hace, y
cómo será el futuro en función de las decisiones que
La bases de datos y los
se tomen en el presente. Con ese fin se utilizan mode-
los de comportamiento de los elementos de las infraes- sistemas de informa-
tructuras. Para diseñarlos es mejor apoyarse en la ción geográfica son he-
propia realidad, pero si no es posible en un primer mo- rramientas más habi-
mento, se puede recurrir a modelos externos, con el tuales que facilitan la
objetivo de, cuanto antes, poder confeccionar modelos
gestión
propios. Existe también una serie de equipos más o
menos sofisticados que permiten determinar el estado
de algunos elementos, cuando no es posible hacerlo a Se aplican técnicas de
simple vista o se requiere de un método objetivo de estudio y análisis de la
medición. seguridad tanto de los
usuarios como de los
Para afrontar las demandas de conservación se debe
conocer el coste, la eficacia y durabilidad de las actua- propios trabajadores
ciones. Podrán existir una o varias soluciones para re-
solver un mismo problema. El estudio económico, con Se implantan medidas
un cierto horizonte de tiempo y la utilización de herra- correctoras de la segu-
mientas de priorización o de optimización de las inver-
ridad y se analiza su
siones, permitirá tomar las decisiones más adecuadas.
eficacia
Toda esa información deberá almacenarse en unos sis-
temas de gestión de bases de datos. Estarán concebi- Necesidad de unificar
dos de forma racional siguiendo las normas de esos sistemas y criterios en
sistemas, que conducen a un tratamiento coherente y
distintas zonas o secto-
eficaz de la información. La ayuda de sistemas de in-
formación geográfica que añade de forma implícita un res
valor a la información, pues permite establecer relacio-
nes espaciales de la información facilitando el análisis Banco de pruebas de la
y la toma de decisiones. innovación
La propia base de datos será un banco de pruebas
donde se pueda testar la eficacia de las decisiones
que se han ido tomando a lo largo del tiempo. Podrá
servir como verdadero laboratorio desde donde se
puedan corregir los modelos y probar la eficacia de los
tratamientos y el verdadero comportamiento de los
materiales.

La técnica
La gestión de la conservación exige la utilización de

sistemas de comunicación de información y de alma-
cenaje que satisfagan las demandas de la administra-
ción de esos bienes.
Según el tipo de infraestructura de que se trate, será

necesario desarrollar unos u otros sistemas, que per-
mitan gestionar los medios de la forma más racional
posible. Sirvan como ejemplo los sistemas de GPS,
que permiten gestionar flotas de vehículos o maquina-
No hay mejor labora- ria, los sistemas de información meteorológica que per-
torio que la realidad miten predecir las condiciones de operación, los
complejos sistemas en túneles, vías, o pistas de aero-
puertos, etc.
El mundo de la con-
servación debería ser Todas esas fuentes deben gestionarse de forma coor-
una fuente indispen- dinada jerarquizando, tratando y almacenando la infor-
sable para el conoci- mación.
miento Un aspecto de notable relevancia es la gestión de la
seguridad. En especial en carreteras donde la seguri-
dad vial posee un carácter prioritario. La información
sobre accidentes, y las investigaciones que se realicen
sobre ellos son de enorme utilidad para la mejora de
esta seguridad. La experiencia de la gestión de un
tramo de carreteras permite aportar una información
muy valiosa en el análisis de accidentes y en el estudio
de medidas que puedan disminuirlos y aminorar sus
consecuencias. El estudio de la eficacia de las medi-
das que se hayan adoptado es otro factor de gran
valor.
La seguridad de los propios trabajadores también debe

gestionarse de una forma eficaz aplicando los proce-
dimientos y tecnologías disponibles para prevenir las
situaciones de riesgo que se puedan producir.
En resumen, hay una panoplia de sistemas y técnicas

específicas que se pueden aplicar a la conservación.
El objetivo final es emplear unos recursos escasos de
la mejor forma posible.
En general, los sistemas de gestión se suelen espe-

cializar para cada elemento, como por ejemplo, puen-
tes, firmes, taludes en carreteras, que es donde están
más desarrollados. También existen sistemas de ges-
tión de la conservación ordinaria que se centran en las

La técnica
actuaciones rutinarias, en las que faciliten el servicio y

en las pequeñas reparaciones.
Un aspecto que conviene destacar es la necesidad de

"sistematizar" los sistemas. En el caso de infraestruc-
turas de gran extensión por el territorio y como pudiera
ser una red de carreteras, que dependen de un único
organismo, conviene que la gestión sea lo más homo-
génea posible. Para ello necesitan un único sistema de
gestión que racionalice la toma de datos, su evaluación
y el proceso de toma de decisiones. Si cada división,
sector o zona posee su propio sistema, se derrochan
energías y se pierden oportunidades. Un único sis-
tema, permite que las decisiones que se tomen sean
más equitativas, que la situación del conjunto sea más
homogénea y que se puedan aprovechar más expe-
riencias y datos.
Con estos sistemas no solo se pretende gestionar los

fondos lo mejor posible, sino también mejorar los mé-
todos y técnicas de construcción y conservación, pues
se trata de un proceso en el que la mejora es una parte
fundamental de ellos. Por esa razón la conservación
supone:
4 Fuente de innovación. Las labores de conserva-

ción permiten comprobar la bondad o fallos de los
materiales, de los métodos constructivos o de
gestión. La identificación de esas cualidades o ca-
rencias puede conducir a la concepción de nue-
vas técnicas tanto de construcción como de la
propia conservación.
4 Banco de pruebas de la innovación: Cuando se

introduce un nuevo producto, material o técnica,
es necesario contrastar sus cualidades. Desde la
conservación se dispone de una atalaya inmejo-
rable para comprobar de una forma rigurosa las
verdaderas cualidades de esa novedad.

CAPÍTULO VIII
RSC
Responsabilidad Social Corporativa. En realidad en

este caso se podría decir Responsabilidad Social del
Sector. Tanto las administraciones como las empresas
conservadoras han adoptado de forma conjunta una
actitud frente a una serie de problemas que merecen
destacarse desde el punto de vista del compromiso con
la sociedad.
Pocos son lo colectivos, salvo quizás las ONG, de los

que se pueda afirmar que tienen tan alto grado de im-
plicación con su entorno. Las empresas conservadoras
tienen un papel fundamental en la seguridad de los
usuarios, especialmente en carreteras, aeropuertos o
ferrocarriles. Su trabajo tiene una implicación diaria y
constante en la mejora y mantenimiento de las óptimas
condiciones de seguridad para los usuarios de las in-
fraestructuras.
Pero además, el compromiso con la seguridad de sus

propios trabajadores apenas tiene parangón en otros
sectores. ACEX promociona un premio a las iniciativas
que mejoren la seguridad de sus trabajadores y de los
usuarios de las infraestructuras. Se concede el premio
a las personas del sector o cercanas a él que se hayan
distinguido por estudios o desarrollos que mejoren las
condiciones de seguridad. Son numerosas y en general
muy valiosas las aportaciones de empleados de las em-
presas de conservación a ese premio. Con ello se in-
centiva al propio personal de las empresas a que se
implique en su propia seguridad y en la del resto de
usuarios de las vías. Y además se premia a empresas,
administraciones u organismos ajenos a sus propios
asociados que presenten iniciativas tendentes a la me-
jora de cualquiera de las líneas preventivas (evalua-
ción, formación, comunicación, adopción de acciones
de prevención…).
Además, la conservación de las infraestructuras ya de

por sí representa un beneficio al medio. La preserva-

RSC
ción en el tiempo de las infraestructuras evita la utiliza-

Compromiso con la se-
ción de materiales procedentes de canteras y el con-
sumo de energía de combustibles fósiles y de guridad de los usuarios
emisiones de gas.
Implicación y promo-
Por otra parte, la correcta gestión de los medios de con- ción en la seguridad
servación y la coordinación de las actuaciones que es de los trabajadores:
necesario realizar puede disminuir las retenciones, con-
Premio ACEX
gestiones, tiempos de espera o retrasos. Con ello se
logra un ahorro económico y también una menor afec-
ción al ambiente disminuyendo los costes externos que Cooperación efectiva
se mencionan en el estudio sobre "sostenibilidad" cien la reducción de
tado. emisión de gases, uti-
lización de recursos
Todo ello se complementa con el hecho de que cada
naturales y consumo
empresa mantiene una política particular en este sen-
tido. En general, el compromiso con el medio ambiente energético
es asumido por cada una de ellas en la forma en que
se llevan a cabo cada una de las actividades. Vocación de servicio a
los usuarios y a la Ad-
De forma colectiva ACEX participa en proyectos de ministración
cooperación con distintos países.
Promoción interna,
sobre la base de for-
mación continua
Difusión del conoci-

miento a toda la socie-
dad
Cooperación interna-
cional

CAPÍTULO IX
DIFUSIÓN Y DIÁLOGO
Como ya se ha mencionado anteriormente, las activi-

dades de conservación adolecen de una falta de co-
nocimiento por parte de la sociedad. En ese sentido
la Asociación de empresas de Conservación y Explo-
tación de infraestructuras (ACEX), está realizando
una labor encomiable.
Además de la comunicación de las actividades, se

está propiciando de forma muy activa la difusión del
conocimiento y de la técnica de conservación.
Entre las actividades relacionadas con este objetivo

se encuentra:
4 Página de Internet: se presenta de forma ágil y

atractiva, destacan las convocatorias de activi-
dades relacionadas con el mundo de la conser-
vación. También se mantiene una biblioteca de
documentos relacionados, que puedan ser de
utilidad y un apartado dedicado a los cursos ac-
cesible para los alumnos.
4Reuniones específicas: adoptando diversas for-

mas como desayunos, se debaten y exponen
asuntos relacionados con la conservación, abier-
tos a todo tipo de sectores que pudieran tener
algún interés por la conservación.
4 Comisiones: dentro de los asociados se forman

grupos con el objetivo de reflexionar sobre
temas específicos.
4 Cursos: son una parte fundamental para la difu-

sión del conocimiento relacionado con la conser-
vación, entre las personas que ya pertenecen al
mundo de la conservación, a modo de perfeccio-
namiento, o para los que quieran acceder a esas
tecnologías.

Difusión y diálogo
4 Participación en comités: se participa de forma

Compromiso de ACEX
activa en comités de trabajo de diversas asocia-
ciones sobre asuntos relacionados con la con- en la difusión del valor
servación. de la conservación
4Participación en congresos: se coopera con Estrategia de comuni-

otras organizaciones tanto en los comités orga- cación por parte de
nizadores, como con la presentación de ponen- ACEX:
cias, o por medio de la instalación de estands
desde donde se atiende a los visitantes a las ex- - Medios de comunica-
hibiciones. La presencia no solo es nacional,
ción
sino que también se participa en congresos in-
ternacionales. - Páginas web
- Congresos, jornadas,
4 Organización de jornadas y congresos: se orga- desayunos...
nizan jornadas o congresos de temas específi- - Publicaciones
cos relacionados con la conservación a los que
asiste un número considerable de personas. Mu- Diálogo con los usua-
chas de las ponencias se encuentran en la pá-
gina web a la que se puede acceder de forma
rios: encuestas de
libre. ACEX
4 Hojas técnicas: se muestran de forma ágil las Utilización de métodos

noticias y convocatorias con periodicidad men- de investigación de
sual. mercado "marketing"
4 Presencia en los medios: esta actividad es fun-
Presencia en asocia-
damental para poder explicar a los medios de
comunicación el valor tan elevado que repre- ciones y colegios profe-
senta la conservación para la sociedad. Gracias sionales
a una dirección de comunicación, se gestiona de
forma eficiente un contacto fluido con los me- Mejora del diálogo po-
dios. Cada vez es más frecuente la presencia de líticos-técnicos de con-
la asociación en la prensa, radio y televisión. servación
En general, se puede afirmar que el esfuerzo dedi-
Necesidad de incre-
cado por la asociación en este aspecto es digno de
encomio. mentar el conocimiento
y valoración social de
Contamos con la participación activa por parte de las la conservación
administraciones, que colaboran y participan en la re-
alización de congresos y jornadas. Necesidad de una
mayor implicación de
las administraciones en
esas funciones

En estos casos hay que tener en cuenta que la difusión

Sería conveniente se hace entre ámbitos que ya están relacionados con
también mostrar la el mundo de la conservación, por lo que el aspecto de
comparación de la difusión del conocimiento dentro del sector queda cu-
conservación en bierto.
nuestro país con lo
Pero falta dar un paso más allá por parte de las admi-
que ocurre en otros de nistraciones y es la presencia en los medios de comu-
nuestro entorno para nicación, realizando labores de explicación y de
poner de manifiesto el pedagogía general sobre las actividades de conserva-
alto nivel del sector ción. Se trata de explicar de forma sencilla, huyendo de
tecnicismos incomprensibles, en qué consiste esta ac-
tividad. En ese sentido sería conveniente también mos-
trar la comparación de la conservación en nuestro país
con lo que ocurre en otros de nuestro entorno, entre
otras cosas, para poner de manifiesto el alto nivel del
sector.
Encuestas: no solo es necesario exponer una serie de

logros y actividades, sino que también es necesario dis-
poner de un "feedback", de la percepción y las deman-
das de los usuarios. Se han realizado encuestas en ese
sentido. Probablemente pudiera ser conveniente esta-
blecer diálogos de carácter más o menos permanente
con grupos de usuarios tanto individuales como asocia-
ciones para poder disponer de un mejor conocimiento
de la percepción de los usuarios.
Diálogo con la administraciones. En general, se puede

afirmar que existe una comunicación bastante fluida
entre las empresas, la asociación y la Administración.
Se organizan con cierta frecuencia reuniones conjun-
tas con diversos responsables de distintas administra-
ciones, así como otras de carácter más restringido. Es
conveniente que en ellas se exponga de forma franca,
tanto por parte de las empresas como de la Adminis-
tración los problemas que plantean las actividades de
la conservación: este aspecto ha pasdo de ser un
deseo a convertirse en una agradable realidad. Con-
viene también establecer diálogos con otras adminis-
traciones con las que no se tienen vínculos
contractuales. Las decisiones de las autoridades de trá-
fico o de otro tipo pueden tener repercusiones conside-
rables en los trabajos de conservación, y se trabaja en
este sentido manteniendo vías de comunicación fluidas
que permitan avanzar conjuntamente en la mejora y co-
nocimiento del sector.

Por esa razón, conviene exponer las dificultades de

cada parte para poder encontrar soluciones que supon-
gan un beneficio para todos los implicados y en defini-
tiva para los usuarios.
La utilización de otros métodos como puedan ser los

blogs, podcast, e-learning, o, incluso puede ser que en
el futuro los llamados microblogs, puedan ser de utili-
dad en la comunicación de mensajes a los usuarios o
profesionales de la conservación. Será necesario es-
tablecer estrategias en ese sentido para mantener viva
la comunicación con todos los sectores de la población
con los que se desee dialogar.

CAPÍTULO X
CONTRATACIÓN
No se trata de exponer aquí los diversos métodos de

contratación o de participación privada en la gestión
de las infraestructuras, sino de analizar la situación
actual y el futuro más cercano.
Se podrían clasificar las formas de contracción de tra-

bajos de conservación de la siguiente forma:
4 Contratos puntuales: en ellos se encarga a una

empresa que realice unos trabajos determinados,
que suelen incluir pocas unidades de obra, en un
plazo concreto y con unas mediciones muy aco-
tadas. De este tipo son algunos refuerzos de fir-
mes, o renovación de pavimentos, renovación de
señales, barreas u otros elementos. El contratista
realiza su trabajo, y una vez finalizado abandona
el lugar de actuación. Este tipo de contrato es
muy parecido a los trabajos de construcción ha-
bituales.
4 Contratos integrales: aunque existen varias mo-

dalidades, en general consiste en una parte en
la que se presta un servicio de carácter perma-
nente y que se abona también de forma más o
menos fija (disposición de personal y medios
para gestión, vigilancia y atención). Otra parte
que son unidades de trabajo en las que se abona
el material y en algunos casos las horas de per-
sonal y maquinaria. Este tipo de contratos suele
tener una duración más elevada que los anterio-
res, y el número de actividades es muy superior.
Se trata básicamente de un grupo de personas
con una serie de medios que se ponen al servicio
de la Administración para abordar las labores de
conservación. Aquí la mayor parte de las decisio-
nes de cómo, cuándo y dónde actuar corres-
ponde a la Administración.

Contratación
4 Contratos de concesión o de gestión: en estos

contratos la Administración cede al contratista
A medida que la Admi-
una parte considerable del poder de decisión, pi- nistración pierde res-
diéndole a cambio un estricto cumplimiento de ponsabilidad en la
unos requerimientos de calidad. En ese sentido gestión se aumenta el
se deja una considerable libertad al contratista riesgo que asumen las
sobre cómo gestionar sus actuaciones, siempre
y cuando el resultado final sea el demandado por
empresas
la Administración. Es decir, la Administración se
despreocupa de los controles intermedios, que
debe realizar el contratista, exigiendo fundamen-
talmente una calidad final al producto que se en-
trega o servicio que se presta.
Cada uno de esos tipos de relaciones presenta ven-

tajas e inconvenientes. En general, a medida que la
Administración pierde responsabilidad en la gestión se
aumenta el riesgo que asumen las empresas.
Tipo de contrato
Puntual Integral De gestión
Administración
Riesgos
Contratista
Existe una serie de razones que puede conducir a que

cada vez se pongan en manos privadas más respon-
sabilidades. Entre ellas:
4Aumento considerable de las infraestructuras.
4Disminución general de personal de la Adminis-

tración y en especial para tareas de conserva-
ción.
4Debido a la cantidad de trabajo se exige una

mayor dedicación de los ingenieros de las admi-
nistraciones a tareas administrativas que a las
puramente técnicas.
4Formalidades legales y burocráticas que dificul-

tan retrasan la realización de actividades.
4Diferencias regionales debido a la falta de homo-

geneidad en la asignación de recursos.

Contratación
4Fracaso en la implantación o utilización de los

sistemas de gestión que optimicen las inversio-
nes.
4Falta de incentivos para introducir mejoras tec-

nológicas.
4Dificultades presupuestarias para la inversión en

conservación.
4Recomendaciones europeas para aumentar la

participación privada.
Evidentemente si se implantan sistemas de mayor

participación privada también se presentan ciertas di-
ficultades entre las que se pueden citar:
4Falta de experiencia en gestionar esos traspasos

de responsabilidades en carreteras con unos trá-
ficos muy elevados.
4Lógica resistencia al cambio que acarrea un

cierto sentimiento de «expropiación» a los que
hasta ese momento han dedicado sus vidas a la
conservación de las infraestructuras.
4Pérdida de los conocimientos y capacidades de

la Administración.
4Incertidumbre sobre el futuro en unos períodos

tan largos.
4Incertidumbre en la capacidad de los contratis-

tas.
4Afección a los usuarios en caso de desacuerdos

o incumplimientos.
4Dificultades para encontrar financiación de los

proyectos.

Contratación
Por otra parte, esta forma de contracción puede repor-

tar oportunidades como:
Indicadores, garanti-
zando a la Administra-
4Ampliar la participación en la gestión de las in- ción un producto de
fraestructuras. Eso trae como consecuencia una calidad
transferencia de las responsabilidades, pero tam-
bién una mayor implicación técnica por parte de
las empresas que buscarán aplicaciones más efi-
caces.
4Mejoras contables y financieras, pues se podrá

actuar con más agilidad.
4Integración de todos los elementos que confor-

man el patrimonio, que en ocasiones están reci-
biendo un tratamiento y gestión separada.
4Necesidad de implantación de sistemas de ges-

tión que sean operativos.
Una solución a algunas posibles objeciones, en

cuanto a la pérdida de control por parte de la Adminis-
tración, es la introducción de un número elevado de
indicadores. Consiste en una serie de parámetros que
miden la calidad del estado de la infraestructura y del
servicio que se presta. Hasta el presente los contratos
de concesión disponían de pocos indicadores y de tipo
muy general. Cuando se introduce un número mayor
de ellos se consigue acotar el margen de discreciona-
lidad por parte del concesionario o conservador, ga-
rantizando a la Administración un producto de gran
calidad.
Cada vez se va extendiendo más este tipo de gestión,

pues de lo que se trata, en definitiva, es que el pro-
ducto final reúna una serie de requisitos en cuanto a
prestaciones y durabilidad. Se evita la necesidad de
establecer unos tediosos controles intermedios, que
si dan resultados positivos disculpan al contratista o
suministrador de cualquier responsabilidad posterior,
e impiden cualquier innovación que no se sujete a
unas estrictas especificaciones. Puede existir una
tentación por parte de las administraciones de aplicar
simultáneamente indicadores y especificaciones o
normativas, por una comprensible prevención.

Contratación
Pero eso eliminaría las ventajas del sistema, pues no

Ventajas del aumento
se pueden pedir responsabilidades si no se concede
del número de concu- libertad en la elección de las soluciones. La aplicación
rrentes en las respon- de penalizaciones o bonificaciones, según el cumpli-
sabilidades de con- miento de los indicadores, es una garantía para el co-
servación: rrecto funcionamiento del sistema.
Las empresas de conservación se encuentran sufi-

- El beneficio econó- cientemente capacitadas para asumir mayores res-
mico junto con la ponsabilidades en la conservación de las
exigencia de adminis- infraestructuras. La mayor participación de las empre-
traciones y usuarios sas privadas aumenta el número de implicados en las
técnicas de conservación. Aunque se ha venido
como factor de me-
abriendo esa participación, aún quedan amplios cam-
jora pos en donde sería deseable que concurrieran más
actores. No cabe duda de que cuanto mayor sea el
- Necesidad de aper- número de interesados en mejorar las técnicas de
tura y aumento por conservación, mayores logros se podrán alcanzar.
Hasta ahora, en muchos casos la mayor parte de las
parte de algunas ad-
responsabilidades y la elección de técnicas de con-
ministraciones a la servación recaían en las administraciones. Abrir ese
externalización y a la campo a las empresas y a la racionalidad que puede
integración de los dis- proporcionar la consecución de beneficios, junto con
tintos elementos de la exigencia de calidad por parte de las administracio-
nes y usuarios, daría como resultado un ambiente
sus patrimonios
muy propicio para la investigación, desarrollo e im-
plantación de mejores técnicas en conservación.
- Aportación de las em-
presas a la eficacia La situación de la contratación varía notablemente
de la conservación según las administraciones. En general, las adminis-
traciones de carreteras han sido las más abiertas a la
participación y cesión de responsabilidades a las em-
- Ventajas para las ad- presas privadas. La creación de los contratos de con-
ministraciones, al li- servación integral, y las concesiones de carreteras
berar recursos para existentes, han sido hitos en ese sentido. En el mismo
otros fines campo de las carreteras no todas las administracio-
nes han seguido el mismo proceso. Algunas solo apli-
can contratos puntuales.
- Indicadores: garantía,
responsabilidad e in- Otras administraciones han desarrollado contratos de
novación conservación parciales para la conservación de algu-
nos elementos, pero no de forma general o integral.

Contratación
El estado de madurez de las empresas de conserva-

ción, permite abordar esas responsabilidades y nue-
No se pueden pedir
vos cometidos con absoluta solvencia y garantía. responsabilidades si
no se concede libertad
La ampliación de los tipos de conservación integral o en la elección de las
de concesión a otras infraestructuras sería muy con- soluciones
veniente y aconsejable desde la búsqueda de la efi-
cacia en la gestión de los recursos.
La conservación además de un claro componente téc-

nico representa una cierta filosofía que es el núcleo
fundamental de los trabajos de conservación. Entre
las características que debe poseer una organización
que se dedique a la conservación:
4Disponibilidad para atender cualquier eventuali-

dad independientemente de del día, hora, situa-
ción, condiciones climáticas, o de cualquier otra
circunstancia.
4Flexibilidad para abordar trabajos diferentes de

forma simultánea e inmediata.
4Reserva de medios humanos y materiales para

poder abordar con garantía cualquier situación.
4Capacitación multidisciplinar para poder cambiar

de una actividad a otra.
4Alta cualificación del personal que desde el

punto de vista técnico pueda diagnosticar, pro-
gramar y corregir certeramente las situaciones
que precisen de una intervención.
4Conocimiento de la efectividad y de las repercu-

siones de las actuaciones que se realicen.
4Vocación de servicio y de permanencia.
4Capacidad para proceder de forma sistemática,

uniforme y continua.
4Promoción de las mejoras tecnológicas.

Contratación
Esas cualidades que necesitan de tiempo y experien-

cia para ser desarrolladas, permiten a las empresas
que las hayan conseguido poder abordar una amplia
gama de trabajos relacionados con la conservación.
Las ventajas que puede representar para las adminis-

traciones la externalización de algunas labores pue-
den ser considerables. Se pueden citar entre ellas:
4Mayor flexibilidad. La rigidez de las administra-

ciones o de las grandes corporaciones hace di-
fícil la gestión eficaz de las actividades de
conservación.
4Mayor disponibilidad para afrontar labores estra-

tégicas o de alta gestión. Al poder encomendar
a las empresas los trabajos rutinarios y los ur-
gentes, la disponibilidad para abordar tareas de
mayor alcance estratégico es mayor.
4Disminución de procedimientos burocráticos. Al

encargar a las empresas los trabajos de conser-
vación se disminuye la gestión de documentos y
papeleo propios de cada actuación en el Admi-
nistración.
4Capacidad de recurrir a los mejores especialis-

tas, a las técnicas, más avanzadas o a la maqui-
naria más sofisticada de forma muy ágil.
4Inmediatez. Los tiempos de reacción en la Admi-

nistración pueden ser considerablemente supe-
riores a los de las empresas.

Contratación
4Sinergias. Las empresas dedicadas a conserva-

ción, suelen gestionar contratos distintos en ac-
tividades o zonas diferentes. Eso posibilita el
traslado de conocimientos, tecnologías, materia-
les, equipos humanos o materiales, de una re-
gión a otra o de un campo de actividad a otro
con gran facilidad.
Por todo ello, la ampliación de responsabilidades y

apertura de campos de actividad por parte de las ad-
ministraciones a las empresas de conservación sería
notablemente beneficioso. Existe una cierta resisten-
cia, en parte debido a que muchas aún poseen una
cierta plantilla de personal. Sin embargo, dado que,
en muchos casos, no se han ampliado a lo largo de
los años, en un plazo no muy largo serán insuficien-
tes para satisfacer las exigencias de la conservación.

CAPÍTULO XI
ANÁLISIS
Se puede realizar un clásico análisis DAFO (Debilida-

des, Amenazas, Fortalezas y Oportunidades) de la
conservación.
Este tipo de análisis se suele emplear para situar de

forma estratégica a una empresa o sector frente a la
situación actual y ante futuras perspectivas.
Para realizar este tipo de análisis sería conveniente

la participación más amplia posible del sector.
Hay un cierto peligro que suele ocurrir al realizar

estos análisis y es achacar parte de los males a cau-
sas externas al sector.
Otro problema es que existen situaciones que pueden

ser una amenaza y una oportunidad de forma simul-
tánea. Incluso pueden compartir el carácter de forta-
leza y de debilidad, debido a cuestiones de medida.
No se pretende aquí entrar en un análisis profundo,

sino señalar algunos aspectos sobre los que conviene
reflexionar, teniendo en cuenta un cierto carácter am-
bivalente de cualquier calificación.
Si hubiera que señalar debilidades se podrían men-

cionar:
4 Comodidad con la situación actual.

4 Prevención frente a situaciones nuevas.
4 Inercia.
4 Falta de confianza en las posibilidades del sec-
tor.
4 Prevención frente a la comunicación y difusión.

Análisis
Entre las amenazas:

Establecer las bases
4 Restricciones presupuestarias. para un plan estraté-
4 Restricciones financieras. gico de la conservación
4 Concentración excesiva.
4 Desacuerdos con las administraciones. Identificación de las ne-
cesidades del sector
Como fortalezas:
4 Capacitación técnica del personal. Posicionamiento ante

4 Conocimiento del "oficio". el futuro
4 Conocimiento de las administraciones.
4 Flexibilidad y capacidad de adaptación.
4 Vocación de servicio.
Las oportunidades podrían ser:
4 Infraestructuras con baja contratación.

4 Nuevos contratos con mayor participación.
4 Nuevos servicios.
4 Fomento del empleo en situación de crisis.

CAPÍTULO XII
SEGURIDAD
En cualquier país desarrollado la seguridad es uno de

los principales objetos de atención por parte de los po-
deres públicos y de la sociedad. Las infraestructuras no
tienen como objetivo ser fuente de peligros para los
usuarios, trabajadores, ribereños u otras personas o
bienes. Como casi todas las actividades humanas el
aprovechamiento de las infraestructuras acarrea algún
riesgo. En este documento se han considerado a las
carreteras, los ferrocarriles, los aeropuertos, los puertos
y las obras hidráulicas. El aprovechamiento de todas
ellas puede presentar un riesgo para las vidas humanas
o para otros bienes materiales. Bajo el paraguas de la
seguridad caben múltiples situaciones, en las que hay
que destacar que la conservación puede jugar un papel
fundamental evitando que se produzcan situaciones de
riesgo o paliando las consecuencias de algún aconte-
cimiento.
En primer lugar, habría que considerar los riesgos debi-

dos a la propia naturaleza. Hoy en día las infraestructu-
ras se conciben y diseñan para que puedan soportar
unas determinadas condiciones de "agresión" de la na-
turaleza contra ellas mismas o contra los usuarios (tem-
porales, avenidas, vientos, temblores sísmicos, etc.).
Estadísticamente se estudia la posibilidad de que se pro-
duzca un determinado suceso, y sobre esa base se
toman las cautelas necesarias. No existe una garantía
del cien por cien de que se esté a salvo de alguna situa-
ción de peligro. En primer lugar sería prácticamente im-
posible, y en segundo lugar sería económicamente
inabordable. Por tanto, hay un cierto nivel de riesgo, en
general muy bajo, que se asume en la fase de proyecto.
Así, se puede entender que una catástrofe natural es

una situación excepcional, para la que no se ha previsto
que las infraestructuras puedan resistir. En ese caso los
efectivos dedicados a la conservación pueden desem-
peñar un papel fundamental. Su colaboración con los
medios de intervención para emergencias, como pro-

Seguridad
tección civil, u otros, puede ser de un enorme valor,

LA SEGURIDAD
para en primer lugar, prepararse si se ha podido prever
con antelación la ocurrencia de una situación excepcio- Objetivo prioritario de la
nal, o para paliar los daños sufridos y evitar que se pro- conservación:
duzcan más. - Riesgos naturales
- Riesgos del uso u
Otra posibilidad, por fortuna poco frecuente, es el riesgo operación
de que se produzca un fallo o colapso de un elemento
de la infraestructura, debido a defectos de cálculo o de Evitar los accidentes
construcción bajo las solicitaciones normales para las Disminuir sus conse-
que debería haber sido diseñada o construida. En esos cuencias
casos, la conservación podría haber actuado de modo Auditorias de las condi-
preventivo, vigilando e inspeccionando los distintos ele-
mentos, para poder detectar con antelación síntomas
ciones existentes
que anuncien un posible desastre. En el caso de que Estudio de accidentes
los problemas fueran indetectables, de nuevo la con- Aplicación de medidas
servación actuaría como si de una catástrofe natural se Comprobar la eficacia
tratara. de las medidas
En otros casos ocurren acciones naturales que se re-
Los túneles: riesgo aña-
piten con un periodo de recurrencia o de retorno infe- dido
rior, y para las que está previsto que las infraestructuras
puedan resistir, o mantener el servicio. Ese podría ser
el caso de tormentas, aguaceros, nevadas, vientos, he-
ladas, altas temperaturas, etc. En esos casos deben
habilitarse métodos de pronóstico y previsión que per-
mitan tomar medidas preventivas que aminoren los
daños, y seguidamente actuar para corregir las situa-
ciones de posible peligro que se produzcan. Los traba-
jos de vialidad invernal en carreteras, aeropuertos o
vías férreas pueden ser un ejemplo.
También se podrían considerar los actos terroristas o

de sabotaje como situaciones catastróficas. En estos
casos, también la vigilancia puede evitar terribles con-
secuencias. Como en otras situaciones, los trabajos de
conservación pueden jugar un papel destacado en la
eficacia de las medidas de evacuación, atención y aviso
a otros usuarios.
Otras situaciones de riesgo son las que ocurren durante

la utilización de los servicios por los usuarios. Este es
el caso de los accidentes de tráfico, colisiones de tre-
nes, o accidentes de aviación en tierra. Desgraciada-
mente esta es la peor amenaza para la seguridad, pues
es la que mayor número de víctimas ocasiona, espe-
cialmente en las carreteras. La mayor parte de esos ac-

Seguridad
cidentes no pueden atribuirse directamente a la infraes-

tructura, sino a una incorrecta operación por parte de
los usuarios. Los seres humanos no son perfectos, y
pueden cometer errores, distraerse o comportarse te-
merariamente. También se pueden producir fallos me-
cánicos que produzcan efectos semejantes. Sin
embargo, si los accidentes se repiten con cierta fre-
cuencia, cabría preguntarse si se podrían introducir me-
joras que disminuyeran su periodicidad o gravedad.
Hay una tendencia a diseñar infraestructuras que no
condenen al usuario que no haya actuado correcta-
mente. Las barreras en las carreteras (a veces tan in-
justamente denostadas) son un ejemplo de un método
eficacísimo para salvar vidas cuando se ha producido
un fallo o error.
También, puede darse el caso de que las condiciones

de construcción o conservación de un elemento no
sean las adecuadas y pueda atribuirse a esa deficiencia
el origen de un accidente.
Al ser la carretera el medio donde se produce una si-

niestralidad mayor, es sin duda al que la sociedad y los
poderes públicos prestan mayor atención.
La conservación tiene en estos casos un claro protago-

nismo en la capacidad de evitar accidentes o en la de
disminuir sus consecuencias.
En el supuesto de que se haya producido un accidente,

la rápida intervención de los servicios de conservación,
puede facilitar la atención y evacuación de los heridos.
La señalización, balizamiento y desvío del tráfico puede
evitar que se produzcan nuevos accidentes.
Pero la conservación ya ha actuado antes. Los servi-

cios de conservación tienen como prioridad evitar los
accidentes y disminuir sus consecuencias en caso de
que se produjesen. Las labores de inspección y análisis
de la información son una herramienta de enorme im-
portancia. Las llamadas auditorias de seguridad podrán
ser de gran ayuda para el análisis y juicio de las condi-
ciones existentes.

Seguridad
La reposición, reparación o señalización de deficiencias

ayudan a mejorar las condiciones objetivas de seguri-
dad.
No obstante, puede, y de hecho se da el caso, que en

tramos de carreteras en donde se cumplen ciertas con-
diciones objetivas de seguridad, se producen más ac-
cidentes. En esas circunstancias conviene realizar un
estudio pormenorizado de la situación para tratar de de-
terminar si existen coyunturas que puedan ocasionar a
los usuarios una mala interpretación de las condiciones
del entorno.
Cuando se produzcan accidentes, en zonas en las que

no se había podido prever con anterioridad una posible
siniestralidad, conviene introducir medidas que puedan
disminuir el número de accidentes y sus consecuen-
cias. La implantación de medidas de bajo coste, o de
mayor entidad es una labor habitual de la conservación.
La mejora continua que conduzca a la excelencia (des-

aparición de los accidentes) es, hoy en día, la misión
de más calado de la conservación. El estudio y análisis
de zonas con indicadores de siniestralidad negativos
debe llevar a la toma de medidas que mejoren esas
condiciones.
La aplicación de medidas no debe, en ningún caso, pa-

ralizar el proceso. Es necesario realizar un seguimiento,
para comprobar la eficacia real de esa actuación.
Conviene también mencionar el enorme esfuerzo que

se está realizando para adaptar los túneles a las con-
diciones obligadas por la Directiva Europea. La desgra-
ciada experiencia, no muy lejana, de las consecuencias
de los accidentes en túneles, ha llevado a reforzar las
medidas para evitar que se produzcan, pero sobre todo
a facilitar la evacuación segura de los usuarios que se
encuentran en ellos. El riesgo mayor, proviene no solo
del accidente en sí mismo, sino de las consecuencias
tan graves que pueden ocasionar a decenas o cente-
nares de usuarios. Aquí de nuevo la conservación de-
berá encargarse de adecuar la infraestructura y de
preparar a los equipos para el rescate y evacuación.

CAPÍTULO XIII
EL FUTURO
Se ha iniciado una nueva etapa en el mundo de la

conservación en la que aparece la concesión de la
gestión de infraestructuras de carreteras creadas no
por el concesionario sino por la Administración. Lo que
deparará el futuro sobre esta nueva modalidad es to-
davía una incógnita. Si se opta por continuar el pro-
ceso, es muy posible es que se extienda a todas las
redes y a otros tipos de infraestructuras.
En estos momentos es difícil aventurar si se cambiará

el paradigma existente en el que prevalecía una fuerte
tendencia a abrir la gestión de las infraestructuras al
sector privado. Los problemas de financiación ya no
son exclusivos del sector público, sino que en estos
momentos es muy difícil encontrar la financiación pri-
vada que no hace mucho se prestaba gustosa a la fi-
nanciación de las concesiones públicas.
Sea de una forma o de otra, lo que parece fuera de

toda duda es que en estos momentos no se puede
abandonar la conservación de las infraestructuras,
sino que es necesario potenciarla.
4 Preservar el patrimonio. Si se abandonara la con-

servación de las infraestructuras, se estaría aten-
tando contra los principios elementales de la
"sostenibilidad": se despilfarrarían y se crearían
nuevas necesidades de materiales de la natura-
leza, consumo de energía y emisiones de gases.
Además, se actuaría de modo antieconómico,
pues cuando se arruinara el patrimonio sería ne-
cesario dedicar unos fondos que se retraerían de
otras inversiones necesarias.
4 Disminuir los costes externos del transporte: una

adecuada gestión de las operaciones de conser-
vación y de vialidad puede traer como conse-
cuencia que se produzcan ahorros en los
desplazamientos, tanto en tiempo como en con-

El futuro
sumo de energía y en emisión de gases. Ade-

más, unas mejores condiciones de seguridad vial
disminuirían los accidentes, que es una de las
partidas más importantes de los costes sociales
que conlleva la actividad del transporte.
También se hace necesario ampliar el método de con- Cada vez tendrá más
tratación de algunas infraestructuras como son las ca-
rreteras y algunos aeropuertos a otras redes de
importancia y valor la
transporte y a otras infraestructuras. En algunas de optimización de las
ellas se está iniciando de forma incipiente este tipo de condiciones
contratación, que ha traído grandes beneficios a las
redes de carreteras. Existen otras administraciones
como pueden ser los ayuntamientos, en los que exis-
ten contratos de elementos diferenciados que podrían
agregarse entre sí para poder acometer con mayor efi-
cacia una conservación más integrada. Otras infraes-
tructuras como abastecimientos, regadíos,
conducciones de todo tipo, redes eléctricas, parques
naturales, caminos agrícolas o forestales, etc. podrían
abrirse a estos tipos de contratos.
El mundo de la conservación debe hacer una apuesta,

por una gestión mejor de la vía. Cada vez va a ser
más difícil realizar nuevas infraestructuras. Para evitar
los problemas que eso causará se deberá tratar de
aprovechar al máximo lo existente. Así, por ejemplo,
una mejor gestión del tráfico mediante el control de
accesos, habilitación de carriles reversibles, sistemas
fiables de comunicación al público, establecimiento de
desvíos y alternativas, etc. pueden paliar los proble-
mas de congestión que ya sufrimos y que en otras pa-
íses es desde hace tiempo motivo de preocupación
prioritaria.
La conservación no se limita ni se debe limitar a los

elementos y materiales. Cada vez tendrá más impor-
tancia y valor el servicio de gestión de las condiciones
de uso de las infraestructuras. Elementos, de especial
atención como puedan ser los túneles ya son gestio-
nados por los responsables de la conservación. Ese
ámbito de actuación se deberá aumentar en el futuro.

El futuro
Así, los sistemas de predicción meteorológica, los sis-

Las actividades de temas de gestión de tráfico, que permitan coordinar con
conservación requie- sus autoridades cierres de carriles, limitaciones de ac-
ren una gran cantidad cesos u otras actividades relacionadas con la operación
de mano de obra que de la infraestructura deberán ser abordados por la con-
además aporta un servación.
valor palpable a la El compromiso encomiable que se ha adquirido con la
economía nacional formación debe continuarse y ampliarlo para que forme
parte de las asignaturas curriculares que se imparten
en las universidades. También es necesario mantener
y reforzar la formación y capacitación de todo el perso-
nal involucrado en la conservación. Aquí es imprescin-
dible mantener una formación continua que lleve a una
mejora permanente.
Otro aspecto que en estos momentos posee una

enorme relevancia social y política es el fomento del
empleo. Las actividades de conservación requieren una
gran cantidad de mano de obra que además aporta un
valor palpable a la economía nacional. Se estima que
las necesidades de mano de obra según el tipo de tra-
bajo son:
Nº Empleos directos por

Actividad
millón de € invertido al año
Conservación ordinaria 15
Construcción o rehabilitación 5
Teniendo en cuenta que el déficit total en conservación

calculado se podría redondear a 20.000 millones de
euros, y considerando que de ellos el 90 % se deberían
destinar a rehabilitación y un 10 % a la conservación
ordinaria se tendría que el número de empleos que re-
querirían las infraestructuras analizadas sería de:
Empleos/ Nº de
Déficit
Millón € empleos
Rehabilitación inicial (90 %) 18.000 5 90.000

Conservación (10 %) 2.000 15 30.000
120.000
€
Serían de carácter permanente los empleos dedicados
a conservación ordinaria más una parte considerable
de los de la rehabilitación, pues habría que seguir ac-
tuando sobre los elementos que van cumpliendo su
vida.

El futuro
Como puede apreciarse la cifra de nuevos empleos es

una seria justificación para relanzar un plan de renova-
Éste es un documento
ción y mejora de las infraestructuras. Los beneficios a abierto en el que se
corto y largo plazo son muy considerables, pues se consideran positivas
trata de inversiones de una elevada tasa de retorno las aportaciones que
para la sociedad, y de un alto valor desde el punto de deseen realizar
vista de la "sostenibilidad" de las infraestructuras exis-
tentes.
En definitiva, la conservación es una actividad que aun-

que poco conocida y valorada, posee un atractivo es-
pecial para los que se encuentran implicados en ella.
El grado de compromiso y entusiasmo, tanto del perso-
nal de la Administración como el de las empresas, es
francamente sorprendente. Esa "cultura" que impregna
todo el quehacer de los "conservadores" es la parte que
más valor posee dentro del inmenso patrimonio de las
infraestructuras: su activo más preciado
La conservación como creadora de empleo estable

y sostenible.
Conservación como parte del nuevo paradigma del

modelo de desarrollo económico
Éste es un documento abierto que pretende establecer

líneas de actuación, en el que se consideran positivas
Foro de opinión
las aportaciones que deseen realizar. Para ello les re- www.acexproyectos.es
comendamos visitar el foro de opinión sobre el “Libro
Verde sobre la conservación de infraestructuras en Es-
paña” en la página web: www.acexproyectos.es.

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libro.

def:Maquetación 1 25/11/2009 0:11 Página 1

El cuidado del patrimonio 32

El servicio del patrimonio 54

Una mirada al exterior 60

2 ACEX Asociación de Empresas de Conservación y Explotación de Infraestructuras

Conservar es progresar. Libro Verde sobre la Conservación de Infraestructuras en España 3

Con este documento se pretende, por una parte mos-

Se tratará de poner de manifiesto una realidad incon-

No se pretende establecer rivalidades entre construc-

Aunque muchas de las infraestructuras, debido a la ro-

La conservación tiene un doble objetivo. Por una parte

4 ACEX Asociación de Empresas de Conservación y Explotación de Infraestructuras

A lo largo de la historia la conservación de infraestruc-

Aún así, es necesario que socialmente se valore en su LA CONSERVACIÓN

En este sentido es imprescindible vincular la idea de in-

Se podría definir a la conservación como:

Conjunto de actividades físicas e intelectuales que tie-

Como se ha indicado la conservación tiene una doble

Conservar es progresar. Libro Verde sobre la Conservación de Infraestructuras en España 5

abandonar el cuidado de los bienes para evitar posi-

Aunque sin pretender ser exhaustivos se pueden men-

4Conocimiento de los distintos elementos que con-

4Conocimiento del estado de esos elementos por

4Vigilancia permanente de las condiciones en que

4Actuaciones preventivas que se anticipen a otras

4Actuaciones preventivas que, en este caso, sirvan

6 ACEX Asociación de Empresas de Conservación y Explotación de Infraestructuras

4Actuaciones de carácter urgente para corregir si-

4Actuaciones urgentes que faciliten o restablezcan

4Actuaciones que repongan, reparen, rehabiliten, re-

4Actuaciones de limpieza, de poda, siega, retirada

4Gestión sistematizada de la información y de los

4Planificación de las actuaciones.

4Organización de los equipos humanos.

4Organización de los medios materiales y maquina-

4Mantenimiento y operación de los sistemas de co-

4Gestión administrativa y económica de la actividad.

4Gestión y vigilancia que eviten actuaciones exter-

4Estudios y análisis que mejoren las condiciones de

4Estudios y análisis que mejoren las técnicas sobre

4Formación continua del personal.

Conservar es progresar. Libro Verde sobre la Conservación de Infraestructuras en España 7

En resumen cinco deben ser los elementos básicos que

1. La conservación de infraestructuras tiene naturaleza

2. Su campo de actuación se centra en el manteni-

3. La eficacia guía todas las actividades de conserva-

4. Para ello la conservación debe aplicar todos los

5. La conservación es una actividad que debe desarro-

En los capítulos que siguen se expondrá de forma más

Para concluir, estos son los aspectos que se conside-

4La Conservación como instrumento fundamental en

4La Conservación como sinónimo de "sostenibilidad".

4La Conservación como banco de pruebas y fuente

4La Conservación como creadora de empleo estable

4La Conservación como parte del nuevo paradigma

8 ACEX Asociación de Empresas de Conservación y Explotación de Infraestructuras

Conservar es progresar. Libro Verde sobre la Conservación de Infraestructuras en España 9