Pontificia Universidad Católica del Perú

Facultad de Derecho

Programa de Segunda Especialidad en Derecho Ambiental y de los Recursos

Naturales

TITULO: ANÁLISIS DE LAS MEDIDAS ADMINISTRATIVAS EN LA FUNCIÓN

FISCALIZADORA DEL OEFA EN EL SECTOR MINERO

Trabajo Académico para optar el grado de segunda especialidad en Derecho

Ambiental y de los Recursos Naturales

Autor: Patricia Guadalupe Maraví Ricse

Asesor: Martha Inés Aldana Durán

Código de alumno: 20080978

2017
 RESUMEN

El presente trabajo busca realizar un análisis de las medidas administrativas impuestas

por el Organismo de Evaluación y Fiscalización Ambiental (en adelante, “OEFA”), las
cuales deben de responder a la naturaleza de los hallazgos detectados en las
supervisiones. En tal sentido, se parte de la hipótesis de que las medidas administrativas
no estarían siendo impuestas por la autoridad considerando la naturaleza de los
hallazgos, sino que estaría apelando a elementos – en términos de política de gestión –
que no responden a lo previamente establecido, generando así la desnaturalización del rol
fiscalizador del OEFA. Sin embargo, la información recopilada y entregada por la
autoridad no permite la confirmación de la hipótesis, pero sí da lugar a un análisis
adicional respecto a la real funcionalidad de las medidas administrativas, identificando
problemas y planteando soluciones de mejora, dirigidas a salvaguardar la protección del
medio ambiente.

1
 ÍNDICE

I. Introducción ………………………………………………………………………. 3

II. Fiscalización ambiental del sector minero en el Perú en el marco del

SINEFA ……………………………………………………………………..…….. 4

III. Medidas administrativas ………………………………………………………… 7

a. Mandatos de carácter particular ……………………………………….. 9

b. Medida preventiva ……………………………………………………… 10

c. Requerimiento de actualización de instrumento de gestión ambiental

……………………………………………………………………………. 12

d. Medida cautelar ………………………………………………………… 12

e. Medida correctiva ………………………………………………………. 12

IV. El Plan Anual de Evaluación y Fiscalización Ambiental …………………… 13

V. Análisis de las medidas administrativas impuestas en el periodo 2013 –

2017 …………………………………………………………………………. 15

VI. Conclusiones …………………………………………………………………… 21

VII. Bibliografía ……………………………………………………………………… 23

2
I. Introducción
Es necesario mencionar que el antecedente de la fiscalización ambiental
en el Perú no inicia con la creación del Organismo de Evaluación y
Fiscalización Ambiental (en adelante, “OEFA”), ni con la creación del
Sistema Nacional de Evaluación y Fiscalización Ambiental (en adelante,
“SINEFA”); ya que inicialmente la función de fiscalización recayó en el
propio Ministerio de Energía, y Minas – cuya finalidad es promover el
desarrollo de actividades minero energéticas – para luego ser
transferida al Organismo Supervisor de la Inversión en Energía y
Minería (en adelante, “OSINERGMIN”) que, posteriormente, con la
promulgación del Decreto Supremo N° 001-2010-MINAM, se aprobó el
inicio del proceso de transferencia de las funciones de supervisión,
fiscalización y sanción en materia ambiental del OSINERGMIN al OEFA;
siendo la materia de minería transferida mediante la Resolución de
Consejo Directivo N° 003-2010-OEFA/CD, publicada en el Diario Oficial
El Peruano el 23 de julio de 2010, la cual aprobó los aspectos que
fueron objeto de transferencia de funciones de supervisión, fiscalización
y sanción ambiental en materia de minería de OSINERGMIN al OEFA.
Sin embargo, para efectos del presente artículo, se hará el análisis de la
fiscalización ambiental peruana a partir del último hito mencionado. Ello
en tanto se analizarán las medidas administrativas dictadas por el ente
rector del SINEFA – el OEFA – en aras de asegurar el cumplimiento de
obligaciones y deberes ambientales por parte de los titulares de las
actividades mineras.

3
II. Fiscalización ambiental del sector minero en el Perú en el marco del
SINEFA

De acuerdo a lo establecido en el Capítulo 1, referido a la fiscalización y

control de la Ley N° 28611, Ley General del Ambiente (en adelante,
“LGA”), indica que la fiscalización ambiental – de manera general –
implica las acciones del Estado a asegurar el cumplimiento de las
normas y obligaciones establecidas en el ordenamiento jurídico en
materia ambiental y en los instrumentos cuya finalidad comparten
(artículo 130° LGA), por lo que resulta importante referirnos primero al
SINEFA, en tanto tiene el objetivo de (i) asegurar el cumplimiento de la
legislación ambiental por parte de las personas naturales y jurídicas; y
(ii) tiene como función el supervisar y garantizar que las entidades del
Estado ejerzan correctamente sus funciones de evaluación, supervisión
y fiscalización en materia ambiental, configurándose así dos aspectos
relevantes sustentados en la Ley N° 29325, Ley del SINEFA:

Artículo 3°.- Finalidad

(…) asegurar el cumplimiento de la legislación ambiental por parte de todas
las personas naturales o jurídicas, así como supervisar y garantizar que las
funciones de evaluación, supervisión, fiscalización, control y potestad
sancionadora en materia ambiental, a cargo de las diversas entidades del
Estado, se realicen de forma independiente, imparcial, ágil y eficiente (…)

Por otro lado, el Decreto Supremo N° 022-2009-MINAM, aprobó el

Reglamento de Organización y Funciones del OEFA – ente rector del
SINEFA – (en adelante, “ROF del OEFA”) en cuyo artículo 6° se
desglosan las funciones del OEFA, dentro de las cuales destacan
aquellos relacionados a la función de fiscalización y función de policía
por parte del Estado, en el sentido de velar por el cumplimiento de las

4
obligaciones oponibles a los particulares o a los titulares de las
actividades fiscalizables:

Artículo 6°.- Funciones generales

El OEFA tiene las siguientes funciones generales:
(…)
o) Aprobar el Plan Anual de Evaluación y Fiscalización Ambiental, que
estará conformado por los planes de Evaluación, Supervisión y
Fiscalización, Sanción y Aplicación de incentivos.
(…)

Ello da lugar a afirmar, en la línea de lo mencionado por Andaluz, que el

Estado tiene una obligación frente a la sociedad respecto a la
protección y valoración del medio ambiente disponiendo normas y a la
vez estableciendo mecanismos para asegurar el cumplimiento de las
mismas en términos reales “reduciendo la gran brecha existente entre
los objetivos de la legislación ambiental y su real cumplimiento”
(Andaluz 2016:849).

En tal sentido, el OEFA cuenta con tres órganos de línea: (i) Dirección
de Evaluación; (i) Dirección de Supervisión; y, (iii) Dirección de
Fiscalización. Órganos que cumplen funciones determinadas dentro de
su ámbito. Es decir, la Dirección de Evaluación tiene a su cargo – de
acuerdo con el artículo 5° del ROF del OEFA – la realización de
actividades de vigilancia y monitoreo de la calidad ambiental, de los
recursos naturales y con ello, los impactos que puedan producir
determinadas actividades. En lo que respecta a la Dirección de
Supervisión, a diferencia de la Dirección de Evaluación, está encargada
de hacer el seguimiento al cumplimiento de las normas y obligaciones
en materia ambiental, tanto de las personas naturales o jurídicas,
públicos o privados, conforme al artículo 37° del ROF del OEFA,

5
pudiendo elaborar Informes de Supervisión – cuando se encuentre ante
presunta comisión de infracciones ambientales, derivándolas a la
autoridad instructora a cargo de la Dirección de Fiscalización, Sanción y
Aplicación de Incentivos (en adelante, la “DFSAI”), la cual – indica el
artículo 39° del mismo cuerpo normativo – es la encargada del proceso
que abarca la fiscalización, sanción y aplicación de incentivos dentro de
su competencia y que tiene implicancia dentro de la esfera jurídica del
administrado.

Bajo esa premisa, entendemos que el incumplimiento de lo determinado

en los instrumentos de gestión ambiental, en la ley, así como el
incumplimiento de las medidas preventivas, correctivas o mandatos
particulares emitidos por el OEFA, es objeto de un Procedimiento
Administrativo Sancionador, cuya resolución es un acto administrativo
de obligatorio cumplimiento o sujeto al principio de ejecutoriedad, en
tanto la administración tiene la potestad de poder ejecutar sus propias
resoluciones.

La Administración Pública, cuando ejerce una tarea propiamente

administrativa, aparece investida de privilegios que no son
concebibles o son inexistentes en otros sujetos jurídicos. Estos
privilegios derivan del principio de ejecutoriedad de los actos
administrativos, con lo cual se establece que los actos
administrativos, en su mayoría, poseen la fuerza necesaria para
aplicarse de forma inmediata y por sí misma, es decir, sin necesidad
de la intervención de la autoridad judicial, esto en parte a que los
actos administrativos gozan de una presunción de legitimidad. (OEFA
2014a:160)

En consecuencia, además de la facultad de emitir sanciones a los

administrados por incumplimiento de sus obligaciones, la administración
6
 tiene la autoridad de hacer cumplir sus resoluciones para poder cumplir
con su finalidad como institución.

III. Medidas administrativas

Las medidas administrativas en materia ambiental son aquellas

disposiciones que son emitidas por un órgano administrativo competente
para dichos fines y que se encuentran fundamentadas en el interés
público en lo que respecta a la protección del medio ambiente, con la
finalidad de salvaguardar los derechos de las personas a vivir en un
ambiente sano y equilibrado y que, conforme al artículo 2° de la
Resolución de Consejo Directivo N° 007-2015-OEFA, que aprobó el
reglamento de medidas administrativas del OEFA (en adelante, el
“Reglamento de Medidas Administrativas”), su implementación tendrá
efectos jurídicos en la esfera de los titulares de las actividades,
configurándose obligaciones cuyo incumplimiento será objeto de
sanción, conforme a los procedimientos ya establecidos.

Bajo esta premisa, el ordenamiento jurídico previó – de la misma

manera que previó las medidas destinadas para poder restaurar,
corregir o, inclusive, prevenir daños al medio ambiente – el supuesto en
el que el administrado, o sujeto que verá afectada su esfera jurídica con
la imposición de determinadas medidas, no cumplan con su realización,
generándose así un incumplimiento de una obligación sujeta a sanción,
por estar dentro de las competencias del OEFA – en el caso concreto –,
en tanto tiene la potestad de fiscalizar y sancionar incumplimientos de
disposiciones contenidas en los instrumentos de gestión ambiental,
normas y mandatos particulares.
En el caso de que el operador responsable no proceda a adoptar las
medidas precisas, la autoridad competente resolverá sobre las mismas,

7
 requerirá su adopción y, de no ser atendida, procederá con la ejecución
forzosa (…) y aplicará, en su caso, las sanciones (…). (Lozano 2009: 292)

Entonces, bajo la línea de lo mencionado anteriormente, uno de los

objetivos principales del OEFA es la vigilancia y aseguramiento del
cumplimiento de las normas ambientales y de las obligaciones exigibles
– en este caso – a los titulares de las actividades mineras, otorgando la
posibilidad de dictar medidas administrativas que aseguren su real
cumplimiento, por lo que resulta acertado lo dicho por la doctora Blanca
Lozano:

En principio, corresponde al operador, sin necesidad de advertencia o

requerimiento previos, la adopción de las medidas necesarias para la
reparación y evitación de los daños, para lo cual, sin perjuicio de la
inmediata adopción de las medidas provisionales necesarias, someterá a la
aprobación de la autoridad competente una propuesta de medidas
reparadoras (…). (Lozano 2009: 292)

Ya que, para tales efectos se le otorgó al OEFA la función de imponer

medidas administrativas que haya lugar conforme al ordenamiento
jurídico, a través de la autoridad de supervisión directa y la autoridad
decisora, de acuerdo al ROF del OEFA, al Reglamento de Medidas
Administrativas y al Reglamento de Supervisión. Este último – y más
reciente – describe en el artículo 16° el contenido del Informe de
Supervisión, que incluye lo siguiente:

Artículo 16°.- Del Informe de Supervisión

(…)
b.6 Identificación de las medidas administrativas dictadas durante el
desarrollo de la supervisión materia del informe; y
b.7 Propuesta de la medida administrativa, de ser el caso.
(…)(el subrayado es nuestro)

8
Ahora bien, es necesario tener en consideración que las medidas
administrativas no se reducen sólo a la reparación de un daño
materializado, en tanto dentro de la materia ambiental se tienen las
siguientes medidas descritas específicamente en la Ley del SINEFA: (i)
medidas cautelares; (ii) medidas correctivas; (iii) medidas preventivas,
incluidas por la Ley N° 30011, en el año 2013; y (iv) medidas de
restauración, rehabilitación, compensación y de recuperación del
Patrimonio Natural de la Nación. De la misma manera, el Reglamento de
Medidas Administrativas, señala que constituirán medidas
administrativas las siguientes: (i) mandatos de carácter particular; (ii)
medida preventiva;(iii) requerimiento de actualización de instrumento de
gestión ambiental; (iv) medida cautelar; (v) medida correctiva; y, (vi)
otros emitidos, las cuales se procederán a analizar:
a. Mandatos de carácter particular

Los mandatos de carácter particular se encuentran definidos en la

Resolución de Consejo Directivo N° 018-2017-OEFA, que incorpora
los artículos 22° al 31° que forman parte del Título IV del Reglamento
de Medidas Administrativas (en adelante, “Modificación del
Reglamento de Medidas Administrativas”), como aquellas destinadas
a poder garantizar la eficacia de la fiscalización ambiental a través de
indicaciones de hacer al administrado, pudiendo ser la realización de
estudios técnicos ambientales o monitoreos u otra disposición que la
autoridad vea conveniente para los fines ya mencionados. Estos
mandatos son dictados dentro del marco de las funciones de la
Dirección de supervisión.

Dentro de la misma línea el doctor Hugo Gómez Apac define los

mandatos de carácter particular como “(…) disposiciones dictadas
por la Autoridad de Supervisión Directa, también de carácter

9
 excepcional, a través de las cuales se ordena al administrado a
elaborar o generar información o documentación relevante que
permita garantizar la eficacia de la fiscalización ambiental” (Gómez
2017: 208), con lo cual se genera una obligación hacia el
administrado de prestar facilidades al OEFA dentro de su función de
fiscalización, el cual trascendería a la mera solicitud de información
documentaria, debiendo ser fundamentada.

b. Medida preventiva1

Las medidas preventivas tienen fundamento en el principio de

prevención estipulado en la LGA, que indica que el objetivo principal
y prioritario del Estado y de la gestión ambiental en general, es
prevenir que los daños al medio ambiente sucedan, es así que
Andaluz afirma – de cara al principio de prevención – que es
necesario que, en caso haya certeza de que determinada actividad
pueda provocar daños al medio ambiente, se opte por adoptar
medidas para prevenir, vigilar y evitar que este se produzca; ya que,
optar por sancionar o actuar cuando el daño al medio ambiente ya
fue realizado, no va acorde a los fines del Derecho Ambiental (2016:
636-638).

El fin fundamental de las reglas de conducta establecidas por la

legislación ambiental será impedir a toda costa que el daño se
produzca, preceptuando obligaciones y diseñando mecanismo y
procedimientos dirigidos a eliminar o mitigar los efectos
potencialmente nocivos de las actividades humanas. Cuando a
pesar de ello el daño se ha producido, corresponde la sanción
ejemplar y lo último sería que, tratándose de sanciones pecuniarias,

1
Fragmento adaptado del Informe Jurídico elaborado en el Trabajo Académico 1.
10
 el monto se destine a fines de restauración ambiental (Andaluz
2016: 637).

En tal sentido, las normas en materia ambiental “están dirigidas

fundamentalmente a impedir que tales daños [daños producidos al
ambiente por las actividades humanas] sucedan, antes que a la
aplicación de normas punitivas a sus causantes, ya que las
consecuencias pueden ser nefastas para la biosfera y, por ende,
para el hombre” (Andaluz 2016: 632).

Por tal razón, la Modificación del Reglamento de Medidas

Administrativas, hace una salvedad respecto a los supuestos en los
que las medidas preventivas deben ser dictadas:

Artículo 25°.- Alcance

(…)
25.2 Se puede dictar medida preventiva en cualquiera de los
siguientes supuestos:
a) Inminente peligro: es la situación de riesgo o daño al ambiente
cuya ocurrencia es altamente probable en el corto plazo.
b) Alto riesgo: es la probabilidad de ocurrencia de impactos
ambientales que puedan trascender los límites de una instalación, y
afectar de manera adversa al ambiente y la población.
c) Mitigación: se configura cuando es necesario implementar
acciones tendientes a prevenir daños acumulativos de mayor
gravedad sobre el ambiente.

De ello podemos concluir que la administración debe considerar

dichos supuestos para poder dictar medidas preventivas a los
administrados, impidiendo que dichas medidas puedan ser
generalizadas e implementadas a todas las situaciones conforme a la
discreción propia del supervisor.

11
c. Requerimiento de actualización de instrumento de gestión
ambiental

Dicho requerimiento es dictado por la Autoridad de Supervisión en el

marco del SEIA cuando identifique la necesidad de la actuación de
un estudio ambiental, en tanto se podría estar en el supuesto en el
que el instrumento no calce con la realidad.

d. Medida cautelar

De acuerdo al artículo 21° del Reglamento de Medidas

Administrativas, las medidas cautelares son dictadas por la Autoridad
Decisora, dentro de un procedimiento administrativo sancionador o,
en su defecto, antes de que este inicie, en la medida que “sin su
adopción se produjesen daños ambientales irreparables o si se
arriesgara la eficacia de la resolución a emitir” (Andaluz 2016: 859),
las cuales puede ser modificadas en el proceso.

e. Medida correctiva

Las medidas correctivas se encuentran descritas en el artículo 22° de

la Ley del SINEFA, las cuales son dictadas por la Autoridad Decisora
dentro de un procedimiento administrativo sancionador, cuya
finalidad es – conforme al artículo 28° del Reglamento de Medidas
Administrativas – revertir, corregir o disminuir los efectos en el medio
ambiente o en la salud de las personas que hayan sido generados
por el incumplimiento de alguna obligación por parte del titular de la
actividad. Dichas medidas correctivas pueden ser: (i) medidas de
adecuación; (ii) medidas de paralización; (iii) medidas de
restauración; y, (iv) medidas de compensación ambiental.

12
 En consecuencia, es posible indicar que para cada medida
administrativa hay un supuesto que determina su aplicación, en tanto
tienen naturaleza y objeto que las diferencia la una con la otra, por lo
que resulta mandatorio el análisis de los hechos identificados en las
supervisiones – conforme a los lineamientos aprobados – y en los
procedimientos administrativos sancionadores para poder emitir
determinada medida administrativa, por tener consecuencias jurídicas
particulares.

IV. El Plan Anual de Evaluación y Fiscalización Ambiental

El del Plan Anual de Fiscalización Ambiental (en adelante, “PLANEFA”),

es un documento que tiene como finalidad orientar el desempeño de la
administración en lo que compete a la supervisión y fiscalización,
regulado por la Resolución de Presidencia del Consejo Directivo N°
070-2010-OEFA/PCD, que aprobó la Directiva para la formulación,
ejecución y evaluación del PLANEFA de las entidades que conforman el
SINEFA y, posteriormente, mediante la Resolución Ministerial N° 247-
2013-MINAM que aprobó el régimen común de fiscalización ambiental.

Llegando a ese punto, es necesario recordar que el contenido del

PLANEFA comprende: (i) antecedentes; (ii) marco legal; (iii)
definiciones y siglas; (iv) caracterización; (v) priorización de las
acciones de evaluación y fiscalización ambiental; (vi) objetivos; (vii)
acciones de evaluación y fiscalización ambiental; (viii) presupuesto de
gastos; y, (ix) anexos. Particularmente se hace incidencia en este
punto, ya que el enunciado es compatible con el real sentido del mismo,
no dejando interpretación adicional más que de lo que se desprende de
la lectura literal. Es decir, de los nueve puntos no es posible argumentar
determinada licencia para definir acciones particulares con enunciados
generales, como se daría en el caso que se adoptara la decisión de
13
priorizar una determinada medida administrativa, a través de un
enunciado general que pudiera señalarse en el PLANEFA aplicable a
una determinada EFA.

Sin embargo, en el PLANEFA del año 2017 del OEFA se puede

identificar objetivos de priorización de determinadas medidas
administrativas, con lo cual conllevaría a un error, en tanto la adopción
de las medidas administrativas tiene que ir acorde a la naturaleza real
de los hechos – como ya se mencionó en apartados anteriores –, más
no como parte de una política o gestión, dando lugar a afirmar que va
más allá de su naturaleza de documento declaratorio de planificación y
programación de actividades de evaluación y fiscalización llevada a
cabo durante un periodo determinado, como parte de su rol orientador.
Concretamente – en el ejemplo recogido – se tiene lo siguiente:

De manera complementaria, si en la etapa de supervisión se constata una

infracción que afecta el medio ambiente, se priorizará la aplicación de
medidas preventivas para el control inmediato del impacto ambiental (el
subrayado es nuestro) (PLANEFA 2017: 37)

A pesar que el objetivo de imponer medidas administrativas debería ser

a través del análisis de la naturaleza de los hechos, el PLANEFA 2017
del OEFA señala la priorización de las medidas preventivas, lo cual
genera una confusión, en tanto si bien es cierto uno de los objetivos
principales de la autoridad – o de la administración en general – está
guiado por el principio de prevención, ello no debería ser utilizado como
argumento para imponer medidas preventivas cuando la naturaleza de
los hechos no califica para ello, puesto que generaría consecuencias
jurídicas dentro del administrado y cuyo incumplimiento es sancionable,
siendo plausible la aplicación del principio de responsabilidad descrito
en el numeral 18 del artículo 1° del Texto Único Ordenado de la Ley del
14
 Procedimiento Administrativo General, aprobado por el Decreto
Supremo N° 006-2017-JUS (en adelante, “TUO de la LPAG”) que indica
que la administración deberá responder por los daños causados por su
mal accionar dentro de la actividad administrativa, en desmedro del
administrado.

V. Análisis de las medidas administrativas impuestas en el periodo 2013

– 2017

Para efectos del presente documento, tomaremos en cuenta dos

medidas administrativas: medidas preventivas y medidas correctivas,
cuyo desarrollo a lo largo del periodo 2013 – 2017 llama la atención,
puesto que se ha comprobado la existencia de fluctuaciones importantes
respecto a sus imposiciones. Asimismo, es necesario considerar que la
hipótesis abarca la forma en la que se ha ido aplicando estas dos
medidas administrativas; para ello se intentará determinar si se tomó
como aspecto determinante en la imposición de dichas medidas
administrativas, la naturaleza real de los hechos o hallazgos detectados,
de cara a la Resolución de Consejo Directivo N° 010-2013-OEFA/CD,
que aprobó los Lineamientos para la aplicación de las medidas
correctivas previstas en el literal d) del numeral 22.2 del artículo 22° de
la Ley del SINEFA, se hace una diferenciación clara al respecto:

III.2 Diferenciación

(…)

b) Medidas correctivas y medidas preventivas:

28. Tampoco deben confundirse las medidas correctivas con las medidas
preventivas. Estas últimas se impondrán sólo ante un inminente peligro o
alto riesgo de producirse un daño grave al ambiente, los recursos naturales
o, derivado de estos, a la salud de las personas. Si bien estas medidas

15
 pueden ser similares a las medidas correctivas, tienen una naturaleza
jurídica distinta. Las medidas preventivas se aplican en situaciones en las
que no necesariamente existe una infracción administrativa, por lo que es
independiente del inicio de un procedimiento administrativo sancionador.
En cambio, la medida correctiva se impone en la resolución final del
procedimiento administrativo sancionador para contrarrestar un daño
generado por una conducta que configura un ilícito administrativo
previamente identificado.

La diferenciación de las dos medidas administrativas, descrita en el

documento antes citado, declara de manera sustancial y clara, el
contexto en el cual estas medidas administrativas deben ser aplicadas.
Por lo que, de confirmarse la hipótesis respecto a la imposición de estas
medidas administrativas fuera de la naturaleza de los hechos, sería un
contrasentido e iría contra los propios lineamientos de la institución.

Sin embargo, de acuerdo a la información obtenida del OEFA, a través

de una solicitud de acceso a la información pública, que versó sobre las
medidas administrativas impuestas desde el año 2013 hasta el año
2017, se tiene lo siguiente:

16
 Gráfico 1

Elaboración propia

Al respecto y conforme se puede apreciar en el Gráfico 1, existe una

gran diferenciación cuantitativa en la imposición de medidas preventivas
y medidas correctivas en el periodo 2013 a 2017, resultado que resulta
relevante, en tanto se podría concluir existe una tendencia que
incrementa el número de imposiciones de medidas preventivas – en el
2013 no se impuso ninguna medida preventiva, mientras que en año
2017 se impusieron 38 – y referente a las medidas correctivas –
enmarcados en procedimientos administrativos sancionadores – su pico
más alto fue en el año 2016, presentando un leve declive en el año
2017.

Si bien es cierto ello no comprueba nuestra hipótesis respecto a la

imposición de medidas administrativas sin considerar la naturaleza real
17
de los hechos, los resultados derivados de la información otorgada por
el OEFA no pueden pasardesapercibidos ya que, además del resultado
cuantitativo anual, llama la atención el cumplimiento general de estas
medidas administrativas, las cuales se encuentran resumidas en el
siguiente cuadro:

Gráfico 2

Elaboración propia

De ello se desprende que, del universo de 68 medidas preventivas, 8

figuran como cumplidas, 2 figuran como no cumplidas y en el apartado
de “otros” – disgregadas como 47 en estado de “en verificación” y 11 en
estado de “en ejecución” – se encuentra el mayor porcentaje que
equivale a 58 medidas, haciendo un total porcentual de 85.3%.

De la misma manera, tenemos lo correspondiente a las medidas

correctivas cuyo universo es de 552 medidas impuestas desde el año
2013 hasta el año 2017, de las cuales 164 medidas fueron cumplidas, 9
no fueron cumplidas y 379 pertenecen al apartado de “otros” –
disgregados como 35 en estado de “anulado, archivado o dejado sin

18
efecto” y 344 en estado de “en proceso” – se tiene como resultado el
68.7%; siendo cifras que llaman la atención por su significancia.

Paralelamente, el Gráfico 3 señala que aquellas medidas correctivas

que se encuentran “en proceso” responden a casos que datan incluso
del año 2014, por lo que se puede llegar a cuestionar la eficacia de la
potestad sancionadora por parte del OEFA, en tanto la imposición de
medidas correctivas no revisten de carácter mandatorio como es el
caso, por ejemplo, de la Resolución N° 0071-2014-OEFA/DFSAI,
mediante la cual se sanciona al administrado por desarrollar actividades
mineras sin contar con certificación ambiental, así como ordena – en
calidad de medida correctiva – el cese de las actividades en la provincia
de Puerto Inca hasta que se cumpla con los procedimientos, procesos,
licencias, autorizaciones, u otros trámites que se encuentran en las
normas que regulan su estrato de mediano o gran minero, conforme el
principio de realidad minera. Para ello, el artículo 4° de la mencionada
resolución otorga 15 días hábiles contados desde el día siguiente de la
notificación para “presentar a la DFSAI, un informe de las acciones
ejecutadas, bajo apercibimiento de iniciarle procedimiento administrativo
sancionador por incumplimiento de la medida correctiva” (el subrayado
es nuestro). De acuerdo a la información entregada por el OEFA y
recabada por cuenta propia, no se ha identificado la entrega de un
informe a la DFSAI, por lo que estaríamos frente a un incumplimiento
que está sujeto a un procedimiento administrativo sancionador, el cual
no ha iniciado, pese a que dicha resolución fue confirmada por el
Tribunal de Fiscalización Ambiental.

19
 Gráfico 3

Elaboración propia

De la misma manera sucede con las medidas preventivas, disgregadas

en el Gráfico 4, en el cual se puede apreciar que medidas preventivas
provenientes incluso del año 2015 se encuentran “en verificación”, dato
que llama la atención, puesto que el escenario en el que se aplican las
medidas preventivas se da en supuestos en los que existe un inminente
peligro, alto riesgo o mitigación, mediante acciones que prevengan el
daño al medio ambiente. Por ejemplo, dicho contrasentido se puede
apreciar en la descripción del mandato contenida en la Resolución N°
008-2016-OEFA/DS en los siguientes términos: “paralización inmediata
de la disposición de relave en las pilas de relave N° 1, 2, 3 y 4 así como

20
 en cualquier otra zona no contemplada en su instrumento de gestión
ambiental” (el subrayado es nuestro), cuyo estado – de cara a la
información otorgada por el OEFA – no va acorde con la magnitud de la
naturaleza y la gravedad del hecho.

Gráfico 4

Elaboración propia

Por lo tanto, teniendo como premisa los propósitos del OEFA, se debe
considerar el fortalecimiento de la autotutela, como medio para lograr
sus objetivos institucionales de vigilancia del cumplimiento de
obligaciones ambientales, puesto que su rol no sólo debe estar dirigido a
la imposición de medidas administrativas, sino a fortificar las funciones
encomendadas desde la imposición hasta el cumplimiento de las
mismas.

VI. Conclusiones
• Las medidas administrativas, al ser actos administrativos por producir
efectos jurídicos sobre las obligaciones de los administrados, deben de
21
 guardar las formas comprendidas como requisitos de validez respecto a su
competencia, objeto o contenido, finalidad pública, motivación y haber sido
dados en un procedimiento regular.
• Las medidas administrativas deben de ser dictadas a partir del análisis de la
naturaleza de los hechos, pudiendo ser: (i) mandatos de carácter particular;
(ii) medida preventiva; (iii) requerimiento de actualización de instrumento de
gestión ambiental; (iv) medida cautelar; (v) medida correctiva; y, (vi) otros
emitidos por la Ley del SINEFA.
• El PLANEFA es un instrumento de planificación que orienta las acciones
que van a ser realizadas en el año, más no debería ser un instrumento que
priorice la adopción de determinada medida administrativa, ya que con ello
se afecta la real naturaleza que dio origen a cada una de las medidas
administrativas.
• De acuerdo a los resultados obtenidos, se concluye que debe haber un
fortalecimiento de la potestad conferida a la administración para hacer
cumplir las medidas administrativas impuestas, para así cumplir con las
finalidades o propósitos de la institución.
• Conforme a la información entregada por el OEFA no es posible afirmar
fehacientemente que la imposición de medidas administrativas tenga como
fuente las directivas institucionales. Sin embargo, de los resultados,
conforme ya se mencionó, llaman a la reflexión respecto a la utilidad real de
las medidas administrativas en lo que atañe al incumplimiento efectivo, en
desmedro del ambiente.

22
 VII. Bibliografía

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