Globalizacion y Delito

GLOBALIZACIÓN DE LA DELINCUENCIA VERSUS GLOBALIZACIÓN DE LA
JUSTICIA PENAL: UNA LUCHA DESIGUAL
NICOLÁS RODRÍGUEZ GARCÍA

Prof. Titular de Derecho Procesal
Universidad de Salamanca
¿Qué es la globalización?, nos podríamos preguntar, en un intento de no dejarnos atra-

par por las palabras e imbuir por la fuerza expansiva de este término, y así intentar contri-
buir modestamente en la complicada y debatida tarea de integrar el contenido de este angli-
cismo, polivalente, ambiguo, pluridimensional, del que todo el mundo habla pero que esca-
pa a todo intento de acotación conceptual unánimemente aceptado1. Y si no, basta con abrir
los diarios, escuchar la radio o la televisión, conectarnos a internet, para constatar de forma
inmediata como estamos ante un símbolo de la modernidad que provoca una preocupante
fractura entre sus fervorosos partidarios los pretendidamente favorecidos con su implanta-
ción y promoción , los cada vez menos pequeños y ruidosos grupos de enérgicos detracto-
res ahí están los movimientos antiglobalización , y la inmensa mayoría de ciudadanos, ni
globalófobos ni globalófilos, que resignadamente2 tienen que asumir sus manifestaciones
en todos los ámbitos: político, económico, social, cultural… No se puede elegir, es el tiem-
po que nos ha tocado vivir.
1 Fernández Rozas se refiere a la globalización como la mayor batalla ideológica acaecida en los umbrales
del siglo XXI.
2 Cortina y Llano lo exponen claramente: toda la parafernalia de la mundialización, compuesta por las nue-
vas tecnologías informáticas y telemáticas, la new economy neoliberal, la interpenetración de las culturas o el mul-
ticulturalismo y la llamada sociedad de la información, sólo afecta al 15% de la población mundial, mientras que
gran parte del resto sigue viviendo en unos niveles que van desde el neolítico hasta las bordes inferiores de la civi-
lización romana; de hecho, en la era de la información y del acceso, cuando el vulgar espacio se ha convertido en
ciberespacio, el 65% de la población mundial nunca ha hecho una llamada telefónica, el 40% no tiene acceso a la
electricidad mientras que en la isla de Manhattan hay más conexiones electrónicas que en toda África.
38 REVISTA XURÍDICA GALEGA
Desde hace algún tiempo las dos caras de la globalización, contrapuestas pero que irre-
mediablemente tienen que ser conciliadas y complementadas para explicar el mismo fenó-
meno, se pueden constatar de forma simultánea con la celebración de dos foros mundiales:
el Foro Económico y el Foro Social. Las divergencias entre ambos son claras, y están refe-
ridas tanto al lugar de celebración Nueva York y Porto Alegre , los participantes Jefes de
Estado y de Gobierno, Ministros de Economía, empresarios, líderes de medios de comuni-
cación, etc. por un lado, y organizaciones no gubernamentales, representantes de consumi-
dores, ecologistas, sindicalistas y todo tipo de movimientos sociales, etc. por otro , y los
temas a tratar: los que se reúnen en Brasil no se quedan en analizar en clave financiera la
evolución de la economía mundial, la crisis argentina, el caso Enron…, sino que a partir de
su proclama de que otro mundo es posible profundizan en algunas de las consecuencias
negativas de estos acontecimientos, como puede ser el incremento de las desigualdades, las
injusticias y la marginación, lo que en última instancia desemboca en acciones violentas
como las del once de septiembre del pasado año.
Aprovechando la reciente reunión del Foro Económico Mundial en Nueva York el

World Economic Forum ha presentado los resultados de una gran encuesta realizada en
veinticinco países sobre el fenómeno de la globalización, cuyos datos reflejan con toda cla-
ridad lo que estamos significando:
a) Los atentados terroristas del once de septiembre y la rápida creación de una coalición
multinacional antiterrorista han aumentado los deseos de integración económica planetaria,
coyuntura que quiere ser aprovechada por los norteamericanos tratando buscar adeptos en
la libranza de la batalla antiterrorista3.
b) Más de la mitad de los entrevistados creen que la globalización definida como pro-
ceso de integración comercial es beneficiosa para sus vidas, sin que se aprecien diferencias
3 Así por ejemplo, el ex Secretario de Defensa estadounidense William Cohen ha advertido a los aliados
europeos que al gastar poco en Defensa se está produciendo un desfase tecnológico entre Estados Unidos y
Europa, lo cual puede desembocar en un desastre político, aprovechando la oportunidad para recordar que la
OTAN no es un club social, hay que ser contribuyente en seguridad, no un mero consumidor. Una consecuencia
más de la preocupación de las autoridades norteamericanas por la seguridad de sus nacionales en el extranjero la
tenemos en el hecho de que acaba de ser revisado el Convenio de Cooperación para la Defensa hispano estadou-
nidense de 1988 para permitir que el Servicio de Investigación Criminal Naval y la Oficina de Investigación
Especial de la Fuerza Aérea norteamericana puedan tener personal en España para actuar conjuntamente con el
Cesid y con los servicios homólogos de la Marina y de la aviación militar española, con el objeto de llevar a cabo
investigaciones y participar en operaciones cuando estén en juego los intereses de sus nacionales en nuestro terri-
torio. Todos estos datos hacen alimentar la impresión general de que a Estados Unidos le da igual lo que piense
el resto del mundo: cuando necesitamos ayuda para cercar a terroristas, congelar activos financieros o conseguir
el acceso de las tropas estadounidenses a bases aéreas extranjeras jugamos en equipo, y cuando no nos gustan los
esquemas internacionales, nos marchamos (Kennedy), v. gr., su postura ante la Corte Penal Internacional, cuyo tra-
tado fundacional fue firmado por el ex Presidente Clinton pocos días antes de abandonar el cargo, pero que no va
a ser enviado por su sucesor Bush al Senado para su ratificación.
COLABORACIÓNS 39
sustanciales a partir de la situación económica de los países. Ello no obsta para que sean
conscientes de sus peligros: contribuye a la destrucción del empleo, aumenta la pobreza y
deteriora el medioambiente.
c) Los ciudadanos menos convencidos de las bonanzas de la globalización son los rusos,
japoneses y turcos, seguidos muy de cerca por los españoles, que son los más desconfiados
de toda la Unión Europea.
d) A pesar de las molestias que pueden llegar a crear los movimientos antiglobalización
son vistos con una generalizada simpatía, y además muchos de los encuestados creen que
las manifestaciones pacíficas son necesarias.
Por todo ello lo que queda evidenciado es que en realidad lo que sucede es que estos
grupos no se oponen frontalmente a la globalización considerada como un todo, proceso
que parece imparable e irremediable, puesto que el denominador común en estos movi-
mientos es la oposición al elemento económico del fenómeno, que es el que lo retroali-
menta e impulsa: ansían una globalización diferente que no sea capitalista, dirigida por las
grandes compañías multinacionales y por los gobiernos e instituciones al servicio de sus
propios intereses; en definitiva, una mundialización que no separe pero que sí integre, en la
que no existan desigualdades y en donde todos los ciudadanos se sientan partícipes y bene-
ficiarios. Quizás no haya que ir contra la globalización y sí haya que reclamar más globa-
lización en materia de derechos y libertades, justicia y seguridad4.
II
Como no podía ser de otra forma el mundo del Derecho no ha escapado a los influjos
de tanto cambio articulado en clave económica5, puesto que como pone de manifiesto
Bergalli el capitalismo, al transformar las relaciones económicas, ha requerido la consoli-
dación de un sistema de vínculos sociales asentados por instituciones jurídicas. Se ha cre-
ado un mercado mundial, una macroestructura económica y socio política que parece no
conocer fronteras, en el que teóricamente la autonomía jurídica de cada uno de los Estados
parece tener sus días contados; sin embargo, hasta que se desarrollen en este ámbito insti-
tuciones y líneas de actuación efectivas estaremos expuestos a las acciones de las organi-
4 Saramago alerta que si no se produce una rápida intervención el ratón de los derechos humanos acabará
por ser devorado implacablemente por el gato de la globalización económica.
5 Buena muestra de ello lo tenemos en Estados Unidos, en el que como señala Pfaff la clase política ha dise-
ñado un sistema que garantiza la dominación de la empresa sobre la política económica y social de la nación, así
como una notable influencia de la empresa en las decisiones de política exterior. Ante ello quizás la mejor alter-
nativa a la preeminencia de valores como eficiencia, beneficio, libertad de empresa y de mercado esté en devol-
ver al Derecho y a las profesiones jurídicas el papel central que les corresponde en una sociedad bien ordenada
(Peces Barba).
zaciones criminales, que encuentran en la caída de las fronteras, en el desarrollo tecnológi-

co, en la preeminencia de la economía y en las relaciones internacionales un campo abona-
do para su actuación.
Por ello, con la misma naturalidad y con parecido impacto social se utiliza el término
genérico criminalidad organizada y una de sus manifestaciones específicas, la corrupción,
lo que viene a suponer el reconocimiento que estamos ante el resultado de la imbricación
entre Delincuencia Derecho Economía, ante el lado oscuro de la economía (Tanzi).
No es difícil imaginarse cuáles son los incentivos que los grupos criminales encuentran
en el nuevo orden mundial diseñado para actuar: al articularse como una sociedad más,
estas multinacionales del crimen (Vidal Beneyto) actúan con una apariencia externa de lici-
tud (Bajo y Bacigalupo), se aprovechan de los adelantos tecnológicos y de la internaciona-
lización de las relaciones con la finalidad última de maximizar los beneficios y reducir al
máximo los costes (Alonso González, Fabián Caparrós, Klitgaard, Madrid Juan, Turone);
esto es, que su principal móvil es el afán de lucro6. Veamos cómo desde una doble pers-
pectiva7:
6 Vid. el Plan de Acción del Consejo de la Unión Europea para luchar contra la delincuencia organizada de
28 de abril de 1997. Por este motivo, hace años Kendall señaló que la mejor forma de luchar contra este tipo de
criminalidad consiste en golpear a las organizaciones allí donde más les duele: en su cartera.
7 De forma más detallada Schneider, a partir de investigaciones criminológicas, analiza como la criminali-
dad organizada representa un proceso que tiene lugar dentro del proceso social, formándose y descomponiéndose
en función de la fase de desarrollo en que se encuentre; es un fenómeno que representa un proceso de aprendiza-
je en el que participan no sólo grupos delictivos sino que abarca también la sociedad y, en particular, el sistema
de justicia penal. En estos grupos criminales, con independencia de las actividades específicas que desarrollen, se
pueden apreciar diez criterios característicos: 1) Satisface las necesidades de una parte de la población en cuanto
a bienes y servicios ilegales que son prohibidos por las leyes, las cuales no son aceptadas por esta parte de la pobla-
ción. 2) Escoge sus actividades ilegales pretendiendo minimizar en lo más posible tanto el riesgo de ser descu-
biertas y procesadas como los esfuerzos y gastos necesarios para tal motivo. 3) La criminalidad organizada es cri-
minalidad nuclear en torno de la que nacen otras formas de criminalidad –criminalidad acompañante : para poder
seguir con la conducta criminal, se daña e incluso se asesina a miembros de la organización si no cumplen las nor-
mas de ella o aparecen sospechosos ante la policía; provoca delitos de consecución, como los patrimoniales, come-
tidos con el objeto de llegar a fondos para poder aprovechar sus mercancías o servicios ilegales muy costosos;
también produce criminalidad secundaria, esto es, daños, lesiones, delitos contra la seguridad del tráfico, etc. 4)
El grupo delictivo se ha formado con el fin de ofrecer servicios ilegales y de producir, transportar y distribuir mer-
cancías ilegales. 5) Dentro del grupo delictivo dominan la planificación estratégica y táctica, un modo de actuar
racionalmente y la distribución de roles –distribución del trabajo , estando cada persona especializada en una
determinada acción del proyecto y de su realización. 6) Los grupos delictivos siguen unas normas subculturales
–convenio tácito en el que cada miembro está obligado a la absoluta lealtad frente al sindicato, operando en la
oscuridad social, de forma discreta y sin ser descubiertos. 7) La violencia representa sin duda el último recurso
que emplea el grupo en el afán de mantener las normas delictivas, de forma tal que aunque la mayoría de las veces
intentan contentarse con la amenaza de violencia para llamar lo menos posible la atención de la sociedad, el uso
de la violencia y la amenaza de usarla forman parte de los componentes esenciales del grupo delictivo. 8) La orga-
nización criminal pretende establecer dependencias recíprocas estrechas entre las actividades ilegales y legales; le
COLABORACIÓNS 41
a) Por un lado, recurren a los mercados legales para hacer circular y negociar con bienes
ilícitos; posteriormente los beneficios de origen delictivo obtenidos son canalizados median-
te un sistema financiero global que, con la eliminación de controles, hace cada vez más difí-
cil seguir el rastro de los mismos. Surgen así los conocidos paraísos fiscales, pequeños terri-
torios constituidos en centros financieros mundiales8 que con la opacidad, el secreto banca-
rio, la confidencialidad y el rechazo a la colaboración internacional atraen movimientos de
capital y protegen las actuaciones delictivas9. A consecuencia de ello, de forma reiterada en
los últimos años el Fiscal Jefe de la Fiscalía Anticorrupción española ha pedido en el
Parlamento que el Banco de España, la Comisión Nacional del Mercado de Valores y el
Ministerio de Hacienda aumenten el control10 sobre las filiales de las entidades de crédito
españolas que actúan en paraísos fiscales, a consecuencia de su escasa o nula tributación, en
los cuales no existe el requisito de identificar a los clientes por operaciones sospechosas11,
como claramente ha quedado evidenciado en los últimos días con el caso BBVA.
interesa participar en el mercado legal para poder encubrir y ocultar sus negocios ilícitos y para aprovechar el ope-
rar en una zona gris de la economía. 9) Los protectores, consejeros y patrocinadores en la policía, justicia y eco-
nomía forman una zona intermediaria en torno al grupo delictivo, puesto que sin ellos las organizaciones no podrí-
an existir; utilizan la influencia y el prestigio de su cargo y posición para proteger a los miembros del grupo delic-
tivo contra la persecución penal. 10) La criminalidad organizada opera a nivel internacional y muestra una gran
movilidad, haciendo uso de los modernos medios de transporte y comunicación, empleando su tecnología crimi-
nal con mucha flexibilidad y sacando el mayor provecho de la moderna infraestructura económica y social.
8 Por ejemplo, en 1997 las Islas Caimán, en las que actuaban más de 500 entidades bancarias con depósitos
por valor de 461.000 millones de dólares, eran el octavo centro financiero mundial, por encima de Suiza.
9 La Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económico (OCDE) acaba de hacer pública la lista
negra de paraísos fiscales no cooperativos Andorra, Islas Marshall, Liberia, Liechtenstein, Mónaco, Nauru y
Vanuatu , en la que se puede constatar el éxito de la política de diálogo iniciada en el 2000, cuando el listado lo
integraban 35 territorios, muchos de los cuales se comprometieron a mejorar la transparencia de su sistema fiscal
y a facilitar las informaciones que en esta materia le fueran requeridas.
10 Ante la insuficiencia y lo tardío del control judicial de comportamientos fraudulentos y corruptos, parece
necesario un más y mejor control administrativo de los poderes económicos. Por ello Zaffaroni señala que el sis-
tema penal puede cooperar al control de la corrupción, pero sólo supletoriamente, cuando el espacio propio de la
corrupción ha sido reducido por adecuados controles institucionales. De hecho en la actualidad una de las gran-
des preocupaciones de los Ministros de Economía y Finanzas de la Unión Europea, alertados por los consecuen-
cias del caso Enron, es mejorar el control externo e interno de las empresas y dar más transparencia a los merca-
dos financieros; de hecho, el Ecofin ha encargado a un grupo de expertos elaborar para después de verano pro-
puestas para la mejora del gobierno de las empresas y unificar los distintos códigos de conducta europeos.
11 Según datos del registro de inversiones del Ministerio de Economía, la inversión española en paraísos fis-
cales en el año 2000 ascendió a 136.525 millones de pesetas, lo que representó el 1,3% del total del capital inver-
tido en el extranjero, siendo las Islas Caimán el principal destino (69.726), seguido de Hong Kong (19.719),
Panamá (16.423), Jordania (10.810), lugares en los cuales tienen abiertas sedes entidades bancarias como Banesto,
BBVA, SCH, Banco Atlántico y el Banco de Sabadell. Por sectores de actividad, el grupo de intermediación finan-
ciera, banca y seguros recibió la mayor parte del dinero (98.424), seguido de las sociedad de gestión y tenencia de
valores (11.752), el comercio (11.280), y la hostelería (5.911); además fue la Comunidad de Madrid la que más
invirtió (65.900). En relación con 1999 (202.837 millones de 1999 3,41% de la inversión extranjera , más del
doble que en 1998), se ha producido una reducción del 46,8%, lo que en buena medida tiene que obedecer a la
actividad desplegada por la Fiscalía Anticorrupción tanto a nivel interno como internacional.
b) Por otro, la diversidad de los ordenamientos jurídicos y la ineficacia de los mecanis-

mos de cooperación judicial entre los distintos países hacen surgir importantes núcleos de
impunidad en donde las organizaciones criminales fijan el escenario de su intervención.
En conclusión, asistimos a una época de globalización de la delincuencia que debería

tener una adecuada respuesta en el mundo jurídico: una inminente globalización de la
Justicia.
Siendo así las cosas, nadie duda que además del terrorismo todo el conjunto de com-
portamientos delictivos que podemos englobar en la expresión corrupción son uno de los
elementos que más afectan y deterioran la esencia de lo que es un Estado social y demo-
crático de Derecho, especialmente cuando son cometidos por los gobernantes. Como
recuerda Díez Picazo Jiménez, lo que diferencia al Estado de cualquier otra organización
es que ostenta el monopolio de la violencia legítima, lo que le obliga a tener que actuar de
acuerdo con la legalidad, por lo cual aunque si bien es cierto que los gobernantes no encar-
nan al Estado en su conjunto, ni convierten al Estado en una organización criminal cuando
alguno de los gobernantes delinque, es incuestionable que éstos son órganos del Estado y
representan la imagen visible del mismo; en conclusión, que la criminalidad gubernativa
tiende a difuminar la ecuación entre Estado y legalidad y, por consiguiente, tiende a desle-
gitimar el Estado ante los ciudadanos.
Con la proliferación de este tipo de comportamientos se están poniendo en tela de jui-

cio valores esenciales propios de un Estado de Derecho, que exceden de los derechos par-
ticulares de los sujetos individuales, por lo cual el interés y repercusión social de las reso-
luciones que dirimen controversias de esta naturaleza pueden llegar a influir o al menos
pretenderlo, más o menos intencionadamente en el resto de actuaciones que la preceden.
Por ello, la presencia de fuertes intereses políticos, sociales, económicos, ideológicos… en
estos delitos sin víctima (Lamo de Espinosa) hará que se analice escrupulosamente el rol
que desempeñe no sólo el Juez sino fundamentalmente el representante del Ministerio
Fiscal12, de cómo procura conciliar, en términos de estricta legalidad, la defensa de los
derechos de los ciudadanos en especial de las víctimas y el interés público tutelado por la
ley.
12 Hay que recordar que el retorno a la legalidad (Moccia) que supuso en Italia la operación manos limpias,
que se desencadenó en Tangentopoli Milán, ciudad de las tangente o beneficios obtenidos de la corrupción , fue
fundamental no sólo el clima de colaboración existente entre jueces y fiscales sino el papel investigador desarro-
llado por éstos últimos, de ahí que se suela ser común referirse a este macroproceso como la revolución de los fis-
cales (Padovani, Caciagli). El amplio calado en la sociedad civil de la labor desempeñada por jueces y fiscales ha
motivado que ante la política en materia de Justicia del Gobierno de Berlusconi, empeñado en separar las carre-
ras judicial y fiscal y en limitar la independencia de estos últimos al Ministerio de Justicia, se hayan sucedido por
todo el país protestas en forma de corros girotondo en defensa de las libertades democráticas, y que incluso
Naciones Unidas haya enviado un delegado de la Comisión de Derechos Humanos para verificar el calado real del
proceso de deslegitimación judicial orquestado desde el ejecutivo.
COLABORACIÓNS 43
La observancia del último gran caso de corrupción y abuso, la crisis de la empresa eléc-
trica norteamericana Enron, puede servirnos perfectamente para constatar que los casos de
corrupción atentan directamente al interés general de la colectividad, quizás con mayor
alcance que los hechos del once de septiembre (Probst Solomon, Betancor Rodríguez),
puesto que cuando algunos tienen como única finalidad en su actuación conseguir un bene-
ficio económico, tanto dentro como fuera de sus fronteras13, no escatiman en los medios
para conseguirlo: granjearse el apoyo de la clase política y de los sectores sociales más
influyentes para crecer, consolidarse y dominar el mercado a cambio de contribuir genero-
samente en la financiación de campañas políticas desde las de los republicanos de Bush a
las de los laboristas de Blair , organizaciones caritativas, esto es, dando a quien tenga las
conexiones apropiadas (Stiglitz); burlar los laxos controles de los sistemas financieros uti-
lizando informaciones privilegiadas para escapar de los momentos de crisis sacrificando a
los pequeños inversionistas, en muchas ocasiones los propios empleados de las empresas;
anular los códigos éticos empresariales y auxiliarse de las argucias contables de empresas
privadas de reconocido prestigio para manipular las cuentas de resultados y así ocultar a los
accionistas y a los inversores la situación real de la empresa; el utilizar empresas subsidia-
rias para enriquecer a un grupo selecto de ejecutivos de la compañía; etcétera. Como gráfi-
camente señala Cortina, el caso Enron es uno de los efectos de la globalización, puesto que
no sólo es que se resfría París y Europa estornuda, como antaño, sino que se resfrían las
finanzas en algún lugar de la tierra y estornuda el mundo entero; y así vamos, que nunca
podemos dejarnos el pañuelo en casa.
Casos así provocan en la ciudadanía la generalización de sentimientos de desconfianza

hacia el actuar de los órganos de gobierno, de las instituciones y de la Administración en
general, lo que en última instancia dificulta la convivencia democrática (García de
Enterría). Pero esto no es un fenómeno nuevo, sino que se ha ido generalizando con el paso
de los años, puesto que como señalara Bachof, la relación del hombre con la ley ha cam-
13 Debido a la notoriedad de muchos casos de corrupción desde 1995 los distintos países esperan ansiosos
saber su ubicación en los índices elaborados por Transparencia Internacional, organización internacional no
gubernamental de lucha contra la corrupción dedicada fundamentalmente a alcanzar un compromiso de todos los
actores sociales, incluyendo a los Estados, la sociedad civil y el sector privado, para concienciar a la opinión públi-
ca sobre la importancia de disminuir la corrupción y contribuir para que los Gobiernos y las organizaciones nacio-
nales e internacionales den prioridad a su combate.
Según el Índice de Fuentes de Soborno de 2002, basado en encuestas realizadas en 15 países con econo-
mías de mercado emergentes que se encuentran entre los países más grandes de este género donde se llevan a cabo
inversiones y prácticas comerciales con compañías multinacionales Argentina, Brasil, Colombia, Corea del Sur,
Filipinas, Hungría, India, Indonesia, Marruecos, México, Nigeria, Polonia, Rusia, Sudáfrica, y Tailandia , con las
que se quiere analizar la propensión de compañías de 21 países líderes exportadores a pagar sobornos a funciona-
rios públicos extranjeros en los mismos, analizados de diez nivel insignificante de soborno a cero, son notables
los resultados de Australia 8.5 , Suecia y Suiza 8.4 , Austria 8.2 , y Canadá 8.1 ; aprueban España 5.8 , Francia
5.5 , Estados Unidos y Japón 5.3 ; y suspenden Italia 4.1 , China 3.5 y Rusia 3-2 . Además, la misma ha ser-
vido para comprobar como las compañías de propriedad doméstica en los países encuestados tienen una propen-
sión muy alta a pagar soborno, más alta que de las compañías extranjeras.
biado totalmente, lo que actualmente se manifiesta a través de un sentimiento muy genera-

lizado de profundo malestar y, aún, de radical desconfianza, una desconfianza que, salvo
para una minoría, no se basa verdaderamente en un conocimiento racional de las causas,
sino en la impresión dominante, imprecisa, pero no por ello falsa, de que la ley, en otro
tiempo escudo de la libertad y del Derecho, se ha convertido hoy precisamente en una ame-
naza para estos bienes. A consecuencia de todo ello, la represión –inmediata y la preven-
ción más a largo plazo de la delincuencia organizada se ha convertido en un logro a con-
seguir en todo Estado de Derecho en el que debe primar el control jurídico y la aplicación
efectiva de la ley por un Poder Judicial independiente que actúe desvinculado de cualquier
sumisión o influencia.
III
Las acciones que pueden tener cabida dentro de la expresión corrupción sobornos,
cobro de comisiones, favores, chantajes, financiación ilícita de partidos políticos, enrique-
cimientos injustos, abusos de poder, tráfico de influencias… generan unos costes de dis-
tinta naturaleza y entidad que no pueden ser despreciados en un Estado de Derecho que pro-
pugna la Justicia como uno de los valores superiores de su ordenamiento jurídico (Cortina,
Jiménez Villarejo, Klitgaard, Rose Ackerman): costes económicos, al alterarse el correcto
funcionamiento del mercado, lo cual además, si se trata de empresas potentes, afecta no
sólo a sus accionistas y empleados sino al conjunto de la economía nacional y aún más; cos-
tes políticos, por cuanto socava las instituciones generándose en la ciudadanía desencanto,
desinterés, pérdida de confianza en la clase política; costes sociales, al redistribuir la rique-
za y el poder hacia sectores privilegiados; y especialmente un gran coste moral, máxime si
no se encuentra una adecuada respuesta represiva, ya que crea entre los ciudadanos, ante la
tolerancia oficial respecto de la corrupción, dudas fundadas sobre lo que es lícito o ilícito,
generando una profunda crisis moral y provocando una generalización y justificación de
comportamientos cotidianos fraudulentos, lo que hace aún más necesarias unas buenas
medidas preventivas14.
A consecuencia de ello, se espera mucho del trabajo efectivo de jueces y fiscales, que
en esta materia, además de tener que cumplir las funciones que constitucionalmente tienen
encomendadas, deben suplir las carencias de los sistemas de control administrativos (Auger
Liñán) y satisfacer las expectativas de regeneración ética de la sociedad con sus actuacio-
nes y resoluciones. En expresión de Zaffaroni, se trata de una venta de ilusiones a través
de las leyes penales. En este punto surge la duda de cuál es la valoración que los potencia-
les y/o reales usuarios de la Administración de Justicia hacen de las instituciones jurídicas
14 Puesto que la práctica ha demostrado que el mayor enemigo de la corrupción es el pueblo (Klitgaard), si
se quiere evitar que los ciudadanos desarrollen o intensifiquen sus intenciones de fraude es necesario adoptar
medidas preventivas que les lleve a comprender que al final los efectos económicos del fraude se vuelven contra
sus propios intereses (De Juan Chocano).
COLABORACIÓNS 45
y de quienes tienen que llevarlas a la práctica a diario, especialmente en lo que se refiere al

ámbito penal.
De forma periódica, el Consejo General del Poder Judicial encarga trabajos sociológi-
cos para testar como los ciudadanos valoran la organización y funcionamiento de los
Tribunales, cuál es su actitud frente a ellos, si tienen la auctoritas que tradicionalmente les
ha caracterizado, puesto que no basta con que el juez sea independiente e imparcial, ya que
tiene que preservar la apariencia de que en él concurren estas cualidades (Santos Vijande).
La conclusión que se alcanza no pueden ser más preocupante: para los españoles la Justicia
se merece una imagen de conjunto mala15, siendo de ello responsable fundamentalmente la
clamorosa falta de eficiencia que se percibe (Cabrillo Rodríguez y Pastor Prieto). La ima-
gen es de crisis y de búsqueda de respuestas (González Radío).
De forma sumaria, señalamos algunos datos que pueden ser reveladores de esta situa-
ción, extraídos de las últimas encuestas y barómetros de opinión sobre la situación de la
Justicia encargado por el órgano de gobierno de los jueces (Toharía):
a) Hace menos de veinte años la Administración de Justicia española era para el con-
junto de la ciudadanía la cuarta institución más confiable del país, precedida tan sólo por el
Rey, el Defensor del Pueblo y las Cortes, valoración que progresivamente ha ido disminu-
yendo, de forma tal que en la actualidad es la institución del Estado cuyo funcionamiento
es objeto de una valoración más negativa.
b) Cuando el ciudadano medio habla globalmente de Justicia lo que en realidad tiene en

la cabeza es la Justicia penal, lo cual no es extraño puesto que los casos penales tanto de
la gran criminalidad como de la pequeña son los verdaderos protagonistas de la escena
judicial16, los que de forma más continuada e intensa son objeto de cobertura mediática, y
15 En la encuesta a los usuarios de la Administración de Justicia realizada en diciembre de 2001 por encargo
del Consejo General del Poder Judicial, se ha podido constatar como cuando a los entrevistados se les pide que
valoren en una escala del cero al diez el servicio que le ha proporcionado la Administración de Justicia que le ha
atendido en su asunto, en la primera pregunta y de manera espontánea dan una calificación a la calidad del servi-
cio recibido con una puntuación media de 5.44 puntos; sin embargo, al final de la encuesta, tras el repaso y eva-
luación de los principales factores de la actividad de los Tribunales la calificación media que nos ofrecen los mis-
mos usuarios es más baja, un 4.56. Los dos factores que pueden explicar este descenso pueden ser: en primer lugar,
el propio proceso de reflexión que conlleva contestar a más de veinticinco preguntas sobre distintos aspectos del
trabajo de los Tribunales, puesto que el cuestionario obliga al usuario entrevistado a meditar, a recordar y valorar
uno a uno muchos rasgos de trabajo judicial que hasta ese momento el entrevistado no se había detenido a eva-
luar; en segundo lugar, la última valoración global que se le pide realizar es comparada, esto es, al usuario se le
pide que califique el servicio que ofrecen distintas Administraciones Públicas: educación (5.46), sanidad (5.30),
administración municipal (4.74).
16 Según recientes datos proporcionados por el Ministerio del Interior, en el año 2001 se ha producido un pre-
ocupante incremento del índice de la delincuencia, el más importante en los últimos quince años, y todo parece
los que también más impactan en la conciencia colectiva y provocan reacciones emociona-
les más intensas. Por todo ello, la larga sombra de la justicia penal especialmente de algu-
nas de sus instituciones y órganos se extiende sobre toda la Justicia, considerada como un
todo unitario e indistinto.
c) La Justicia no es totalmente independiente, ya que es objeto de presiones desde los

medios de comunicación, Gobierno, o grupos económicos y sociales.
d) Al desarrollar la función jurisdiccional, existe la conciencia colectiva de que no se da

igual trato a todas las personas, siendo relevante la condición social de los imputados, que
puede llegar a condicionar el sentido de las resoluciones judiciales.
e) En relación con los niveles de corrupción, existe una generalizada suspicacia en torno
a la forma de funcionar los Tribunales, si bien los datos no difieren mucho de los que se
puede encontrar en la Administración Pública, en el mundo económico o empresarial, o en
el político.
f) Para muchos justiciables, pese a creer que nuestros Jueces y Magistrados son com-
petentes y están bien preparados, tan buenos como los de cualquier otro país de la Unión
Europea, no hacen realmente Justicia.
Ante este último dato tan llamativo, surge la cuestión de cuáles son los motivos por los
cuales unos juzgadores que son vistos como independientes, honestos y bien preparados,
indicar que la situación persistirá en el 2002, a tenor de los datos obtenidos en el primer trimestre del mismo. En
concreto, la cifra de criminalidad se ha incrementado en un 10%: se denunciaron 1.976.000 delitos y faltas, lo que
supone 47,7 infracciones penales por cada 1.000 habitantes, mientras que Alemania tiene 17, el Reino Unido 24
y Francia 34. En estos datos se incluyen los hechos delictivos tramitados por el Cuerpo Nacional de Policía
1.347.787 , la Guardia Civil 557.301 y la Ertzaintza 71.287 , habiendo sido determinante las mejoras tecnoló-
gicas introducidas, puesto que más de 250.000 denuncias fueron realizadas por teléfono y vía internet por perso-
nas que difícilmente habrían acudido a una Comisaría; en este periodo fueron detenidas 332.147, de las cuales más
de la mitad 116.139 son ciudadanos extranjeros, lo que abona la tesis de aquéllos que defienden que una de las
razones fundamentales del aumento del índice de la delincuencia ha sido la llegada masiva de inmigrantes a
España; el 60% de los delitos están relacionados con sustancias estupefacientes; Melilla, Ceuta, Baleares y
Alicante fueron las zonas más peligrosas del país, mientras que Teruel, Zamora, Lugo y Soria fueron las provin-
cias más seguras. Estas cifras son reveladoras del poco éxito del Plan Policía 2000, elaborado por el Ministerio
del Interior para mejorar la seguridad en las calles, seguramente debido al insuficiente número de efectivos de los
Cuerpos y Fuerzas de Seguridad del Estado, lo que en los próximos meses intentará ser paliado reduciendo y con-
centrando el periodo de formación de los agentes, y ofertando y cubriendo más de 4.000 plazas; no obstante, la
gran tarea pendiente seguirá siendo la coordinación y distribución de funciones entre las policías existentes (Díez
Ripollés).
El sentimiento generalizado de inseguridad ciudadana conduce irremediablemente al mercado de la seguridad
privada, en el que las compañías se han lanzado a ofrecer unos servicios destinados a conseguir la panacea
(Larrauri Pijoán), el triunfo de la proclama tolerancia cero (Hassemer). Vid. la Iniciativa de España de 29 de enero
de 2002 relativa a la creación de una Red de puntos de contacto de autoridades nacionales competentes en mate-
ria de seguridad privada.
COLABORACIÓNS 47
también son reputados de injustos. Las razones no por conocidas dejan de ser preocupan-
tes: se piensa que los Jueces españoles no están adecuadamente sintonizados con el pulso
social a la hora de aplicar la ley; se considera que la rigidez y meticulosidad de los proce-
dimientos judiciales hace que en la práctica los delincuentes resulten más protegidos por la
Justicia que las víctimas; existe un reclamo generalizado para que los Jueces desempeñen
un papel mucho más flexible para que en caso de conflicto lo que prime sean los intentos
de conciliar a las partes, de ayudarlas a alcanzar un acuerdo, más que a determinar pura y
simplemente quien tiene la razón17; se pide que los Jueces deberían poder llegar con liber-
tad al fondo de las cosas dicotomía entre justicia formal y justicia material , sin verse limi-
tado en sus acciones por lo planteado por las partes; por último, también se cree que con
frecuencia los jueces no dedican ni la atención ni el tiempo adecuado a cada caso indivi-
dual, fundamentalmente porque los juzgadores están desbordados de trabajo18 y necesitan
más y mejores medios19.
En conclusión, actualmente existe una demanda popular que exige de modo inmediato
una Justicia distinta honesta, transparente, independiente, comprometida, técnicamente
competente, rápida, funcional… , que garantice los derechos que los ciudadanos tienen
reconocidos al más alto nivel tales como la tutela judicial efectiva sin indefensión o el dere-
cho a un proceso con todas las garantías. No obstante, sigue existiendo un porcentaje
amplio de ciudadanos dos de cada tres que afirman que a pesar de todos sus defectos e
imperfecciones la Administración de Justicia constituye la garantía última de defensa de la
democracia y las libertades.
17 Con la finalidad de asegurar a todos los ciudadanos un mejor acceso a la Justicia, con un reconocimiento
implícito de las disfunciones que en mayor o menor medida encuentran en todos los países los Tribunales para
ejercer la función jurisdiccional, dentro del objetivo general de diseñar un espacio de libertad, seguridad y justi-
cia, la Comisión Europea ha elaborado un Libro Verde en el que se analizan las posibles modalidades alternativas
a la solución de conflictos en cuestiones civiles y mercantiles. En nuestro país también se quiere que tengan un
importante calado las formas alternativas de resolución de los conflictos; basta con constatar como en el Pacto de
Estado para la reforma de la Justicia, al sentarse el principio de agilización y rapidez de la Justicia, se habla de
potenciar la evitación de conflictos desarrollando e impulsando fórmulas eficaces de arbitraje, mediación y con-
ciliación.
18 Según los últimos datos presentados por el Secretario de Estado de Justicia, el año 2001 ha sido el prime-
ro en el que los órganos judiciales españoles han resuelto más causas de las que han entrado; más concretamente,
se han recibido 6.620.000 asuntos y se han resuelto 7.289.000.
19 De forma correlativa a la manifestación de que la Administración de Justicia está en crisis se suele mani-
festar que la razón fundamental de ello que es la Justicia española no tiene los medios humanos y técnicos nece-
sarios, percepción que se ve corroborada por los datos presentados en la Memoria del Consejo General del Poder
Judicial del año 2000, entre los que destacamos tres hechos: a) España es el país con menos jueces por habitante
de nuestro entorno europeo, 3.949, esto es, 1 por cada 10.000 habitantes, pero también en el que hay más aboga-
dos por habitante, 98.922, esto es, 25 por cada 10.000 habitantes; b) en la Administración de Justicia española tra-
bajan 47.000 personas, que tiene un presupuesto anual de 275.000 millones de pesetas; c) en el orden jurisdiccio-
nal penal, durante el año 2000, se registraron 5’4 millones de asuntos, siendo dictadas 535.000 sentencias, esto es,
351 por magistrado.
Esta imagen tan poco fotogénica de la judicatura española intenta ser justificada por los
poderes públicos con base en la siguiente argumentación:
a) En primer lugar, la Justicia no goza de buena imagen en casi ningún sitio, no es un

fenómeno nacional. Pretendidamente nos tenemos que consolar porque en el ámbito de la
Unión Europea Italia, Portugal y Francia están en peor situación que nosotros, y Bélgica al
mismo nivel; tampoco las cosas no son muy distintas en ordenamiento de common law y
en países iberoamericanos, subyaciendo siempre la idea de que al Poder Judicial se le exige
lo que no puede dar porque carece de las condiciones mínimas necesarias para poder cum-
plir su función con un mínimo de eficacia (Andrés Ibáñez, Farina, Montero Aroca, Piaggi
de Vanossi).
b) En segundo lugar, porque no es la situación real de la Justicia la que ha empeorado,

sino la percepción de esa mala realidad la que se ha concretado y extendido; al existir una
mayor toma de conciencia de su situación global o de fondo, la cobertura dada por los
medios de comunicación20, que han generado un clima de opinión (Auger Liñán, Arroyo
Martínez, Cuerda Riezu, Latorre Latorre, Roxin, Schneider) adverso21: han enfatizado en
exceso las tensiones, presiones, desacuerdos e intereses contrapuestos por la clase política
en asuntos tales como la forma de elección de los vocales del Consejo General del Poder
Judicial o del Fiscal General del Estado, el modelo de jurado, el rol que debe desempeñar
el Ministerio Fiscal en el proceso penal, la inadecuada protección de la víctima en el
mismo, etcétera.
No podemos desconocer el hecho de que en la sociedad de información que vivimos la

misión de los jueces se torna más difícil que la de sus antecesores en épocas lejanas, en las
que apenas se sabía los que sucedía en su entorno, o en regímenes políticos de sumisión,
sin libertad de información (Jiménez de Parga). Hoy en día algunos pocos juicios con rele-
vancia pública22 son utilizados por los medios para influir en el actuar de los diferentes
operadores jurídicos, en ultima instancia para lograr un beneficio empresarial mayor
20 Porque como señala Laporta, los medios de comunicación no sólo reflejan pasivamente, sino que los
medios construyen la realidad social.
21 A consecuencia de ello Hernández García reclama una urgente intervención legislativa que establezca un
marco ponderado de reglas que permita a los medios de comunicación cumplir con su función de inmediación
comunicativa/informativa y de control social de la Justicia sin que la inocencia del inculpado y las garantías esen-
ciales del proceso sean engullidas, devoradas, en el festín mediático.
22 Inmediatamente surge la cuestión de cómo, quiénes y con qué parámetros son los encargados de integrar
este concepto abierto y difuso, que se utiliza de cobertura para traspasar la función de intermediación originaria y
aséptica que deberían cumplir los medios de comunicación social. En este sentido, el Presidente del Consejo
General del Poder Judicial, Francisco José Hernando, ha recordado recientemente como en España se dictan anual-
mente más de cuatro millones de resoluciones, de las cuales sólo saltan a los medios un centenar a lo sumo, sen-
tencias que chocan porque no concuerda con el sentir del ciudadano (Diario de Noticias La Ley, 2 de abril de
2002).
COLABORACIÓNS 49
audiencia o número de ventas a un bajo coste, sin importar que con ello se estén sacrifi-
cando principios y garantías fundamentales en un Estado de Derecho. Por ello no debe
extrañar que el tratamiento informativo de algunos casos dependa de quién controla los
medios y qué juzgador es el encargado de dilucidar las controversias judiciales. Al final, se
servirá a la carta, en directo, a diario, material judicial, suministrado por especialistas
periodistas de investigación y expertos en Tribunales23, que hará que en ocasiones los ciu-
dadanos se tengan que decantar entre el Poder Judicial o el poder de los medios de comu-
nicación.
Desde esta perspectiva Vidal Beltrán resalta el hecho de que el cuarto poder fáctico que
en la actualidad ostentan los medios de comunicación es el resultado del triunfo de las
sociedades democráticas avanzadas, en las que los principios de libertad y pluralidad infor-
mativa deben constituir un dogma de fe y esencia de su propia naturaleza; y si no, fijémo-
nos en la relevancia que una prensa libre tiene en la revelación del escándalo de Enron, una
prensa que quizás no puede frenar los abusos pero que sin embargo sí puede contribuir a
reducirlos (Stiglitz). No obstante, como contrapartida no se debe de perder de vista el ries-
go de la progresiva concentración mono y multimedia por la que está avanzando el sector
de los medios de comunicación y en el que unos pocos y grandes operadores internaciona-
les están ya empezando a controlar una parte importante de los medios escritos, los gran-
des operadores de radio y los operadores de las diferentes modalidades de televisión y pro-
ducción audiovisual, lo que significa que la información y el entretenimiento audiovisual
que puede llegar al gran público esté concentrado en muy pocas manos, como por ejemplo
sucede en Italia, donde Berlusconi es dueño de tres cadenas de televisión privadas y gobier-
na de facto las tres públicas. De esta forma estaríamos ante otra manifestación de la globa-
lización, la de los medios de comunicación, cuya influencia es utilizada en muchas ocasio-
nes para ganar adeptos a determinadas causas24. En definitiva, no siempre es fácil deslin-
dar lo que es información y lo que es opinión, ni las tergiversaciones que se pueden reali-
zar para camuflar unas en otras.
23 El máximo exponente de la cobertura mediática al mundo judicial sigue siendo Estados Unidos, donde el
tratamiento de asuntos como el caso Enron tiene altísimos niveles de audiencia, tanto en las retransmisiones en
directo de las sesiones de investigación parlamentaria como en los programas especiales elaborados al efecto. Es
un país donde tienen gran acogida reclamos de más publicidad, más oralidad, más informática e internet, etc.; así
por ejemplo, está previsto que a finales de este año en Michigan comiencen a funcionar Tribunales cibernéticos
para atender reclamaciones no superiores a 25.000 dólares y suscitadas entre empresas que comercien a través de
la red, en los cuales los abogados tendrán que plantear sus escritos por internet, defendiendo sus posturas median-
te videoconferencia y aportando pruebas por medios audiovisuales.
24 Hace pocos años, con ocasión de la Guerra del Golfo, pudimos ver como en los cinco continentes se
retransmitieron por la CNN imágenes seleccionadas del conflicto bélico. Más recientemente hemos podido leer
como el Pentágono, después del once de septiembre, ha creado y cerrado a las pocas semanas debido a la presión
social la Oficina de Influencia Estratégica (O.I.E.) cuyo objetivo principal era colocar noticias, verdaderas o fal-
sas, en los medios informativos internacionales pero que fueran favorables a los intereses de los Estados Unidos,
en especial, difundiendo los fundamentos de la guerra contra el terrorismo internacional.
IV
Tratando de paliar la situación descrita, muchos de cuyos problemas ya habían podido

ser evidenciados en el Libro Blanco de la Justicia de 1997 elaborado por el Consejo
General del Poder Judicial, en los últimos meses se han emprendido dos importantes medi-
das legislativas buscando que nuestra Justicia adquiera unos niveles óptimos de calidad, efi-
cacia e independencia:
1.ª) Modificación de la Ley Orgánica del Poder Judicial por la LO 9/2000, de 22 de

diciembre, de medidas urgentes para la agilización de la Administración de Justicia, con la
finalidad de paliar el elevado número de vacantes de jueces y magistrados titulares en los
órganos judiciales. Las ilusiones generadas con esta intitulación, y con su publicitación a
todos los niveles, rápidamente quedó diluida25 cuando se pudo comprobar su contenido,
reducido a la adopción de cuatro medidas: la unificación del procedimiento selectivo; la
ampliación, con carácter transitorio, de la edad de jubilación forzosa de los miembros de la
carrera judicial; la reducción de los dos años de duración del curso teórico práctico de selec-
ción y formación en la Escuela Judicial sin que ello tenga que suponer un perjuicio en el
proceso de formación; para agilizar y optimizar el desempeño de la tarea jurisdiccional en
los Tribunales Superiores de Justicia, se prevé la posibilidad de adscripción de los magis-
trados de unas Salas a otras cuando así lo aconseje la diferente carga de trabajo, mediante
propuesta de la Sala de Gobierno correspondiente.
2.ª) Aprobación del Pacto de Estado para la Reforma de la Justicia de 28 de mayo de

2001, cuyo objetivo fundamental a alcanzar es que la Justicia actúe con rapidez, eficacia y
calidad, con métodos más modernos y procedimientos menos complicados, de forma tal
que cumpla satisfactoriamente su función constitucional de garantizar los derechos de los
ciudadanos y de proporcionar seguridad jurídica, al actuar con pautas de comportamiento y
decisión previsibles.
A partir de este Pacto, de nuevo generador de ilusiones y buen punto de partida para que
las reformas que están de las grandes declaraciones de principios cuajen, en base al cual
tendrá que ver la luz en pocos meses un nuevo texto de enjuiciamiento criminal que de una
vez por todas se posicione en la elección de un modelo de proceso penal que consiga agi-
lizar los procedimientos y la mejorar los procedimientos abreviados, el enjuiciamiento
inmediato de los delitos menos graves y flagrantes, y la simplificación de trámites en las
grandes causas, destacamos dos recientes iniciativas:
a) En un intento de acercarse al justiciable se ha elaborado una Carta de Derechos de

los Ciudadanos ante la Administración de Justicia, respaldada por todos los grupos parla-
25 Para Rubio Llorente, existe una tendencia en buscar a los problemas reales soluciones meramente nomi-
nales, a caer en el fetichismo de las palabras.
COLABORACIÓNS 51
mentarios, dirigida fundamentalmente a regular la actuación cotidiana de juzgados y tribu-

nales en su relación con los ciudadanos que demandan sus servicios. En esta declaración se
recogen gran cantidad de derechos de los que destacamos los siguientes agrupados en dos
principios:
— Exigencia de una Justicia accesible, trasparente y moderna: derecho a recibir infor-

mación actualizada sobre el funcionamiento de los juzgados y tribunales, para lo cual se
tendrán que crear oficinas de atención en todo el territorio nacional, ante los cuales podrá
exponer sus quejas y sugerencias, que tendrán que ser atendidas motivadamente; derecho a
tener una información trasparente sobre el estado y actividad de los asuntos tramitados y
pendientes, y en especial a saber el contenido de aquellos en los que el ciudadano tenga
interés legítimo; derecho a que todas las resoluciones judiciales sean redactadas de forma
comprensible, empleando una estructura y sintaxis sencillas sin menoscabo de su rigor téc-
nico; derecho a manifestarse ante los órganos judiciales en cualquiera de las lenguas ofi-
ciales de las Comunidades Autónomas; derecho a que la relación con los órganos judicia-
les esté presidida por la puntualidad, corrección de trato, cortesía, trato igualitario y respe-
to; derecho a conocer anticipadamente, por medio de un presupuesto escrito, el coste apro-
ximado de la intervención de los diferentes profesionales; derecho a que los profesionales
que les defienden y representan sean idóneos, para lo cual los colegios profesionales ten-
drán que elaborar listados de colegiados por especialidades, informando si alguno de ellos
ha sido sancionado disciplinariamente por alguna actuación profesional; derecho a conocer
la duración previsible del procedimiento, y en caso de retraso, a conocer el motivo concre-
to que lo provoca; derecho a exigir responsabilidades judiciales y por el funcionamiento
anormal de la Administración de Justicia.
— Exigencia de una Justicia respetuosa de la dignidad de la persona y tuteladora y

protectora de los más desfavorecidos: derecho a que la comparencia personal ante los juz-
gados de las víctimas de los delitos se produzca de forma adecuada a su dignidad, preser-
vando su intimidad, siendo informadas sobre las posibilidades de obtener reparación de los
daños sufridos26; derecho a que los menores no tengan que comparecer de forma reiterada
ante los órganos judiciales, si bien los que tengan suficiente juicio ostentan el derecho a ser
oídos en un proceso en el que estén directamente implicados y que conduzca a una decisión
que afecte a su esfera personal; derecho a que los discapacitados sólo tengan que compare-
cer ante los Tribunales cuando resulte estrictamente necesario conforme a la ley.
b) Ante los retrasos que se producen en la sustanciación de procesos penales, que son
aprovechados en ocasiones por los imputados para ponerse fuera del alcance de la autori-
dad judicial y, sobre todo, para reiterar conductas delictivas generadoras de una impresión
26 Vid. la Decisión Marco del Consejo de la Unión Europea de 15 de marzo de 2001 relativa al estatuto de la
víctima en el proceso penal, así como el Libro Verde de la Comisión Europea sobre la indemnización a las vícti-
mas de los delitos de 28 de septiembre de 2001.
generalizada de aparente impunidad y de indefensión de la ciudadanía ante cierto tipo de

delitos, se está tramitando una Ley de Reforma parcial de la Ley de Enjuiciamiento
Criminal en la que se reforma totalmente la regulación del procedimiento abreviado por el
que se enjuician el ochenta por ciento de los delitos que se cometen y además se crea un
proceso especial para el enjuiciamiento rápido de determinados delitos al que se le aplican
supletoriamente las normas del procedimiento abreviado27, cuya regulación definitiva
deberá intentar tener presente que justicia rápida no es equivalente ni a justicia eficaz ni a
justicia sin garantías (Ferrajoli).
Sobre este Pacto de Estado de Justicia, que se asienta en el consenso de los partidos
políticos en pro de los intereses generales de los ciudadanos, pende siempre la amenaza del
resquebrajamiento por la dimensión política de muchas de las decisiones que a diario se
toman en el ámbito judicial, en el que cada día es más habitual oír expresiones como utili-
zación de las mayorías o disciplina de voto28. En conclusión, que como destaca Requero
27 El ámbito de aplicación del nuevo juicio rápido se circunscribe a la instrucción y enjuiciamiento de delitos
castigados con pena privativa de libertad no superior a nueve años siempre y cuando con relación a los mismos se
haya elaborado un atestado policial y que la Policía Judicial haya detenido a una persona y la haya puesto a dispo-
sición del Juzgado de guardia o que, aun sin detenerla, la haya citado para comparecer ante el Juzgado de guardia
por tener la calidad de denunciado en el atestado policial y, además, concurra alguna de las siguientes circunstan-
cias: primera, que se trate de delitos flagrantes; segunda, que se trate de alguno de los delitos que se prevén expre-
sa y tasadamente: lesiones, coacciones, amenazas o violencia física o psíquica habitual, cometidos contra las per-
sonas enumeradas en el art. 153 CP; hurto; robo; hurto y robo de uso de vehículos; delitos contra la seguridad del
tráfico; y tercera, que se trate de un hecho punible cuya instrucción sea presumible que será sencilla.
28 V. gr., en las últimas semanas las que reseñamos a partir de acuerdos adoptados por el Consejo General del
Poder Judicial, que evidencia la traslación al órgano de gobierno de los jueces de los bloques políticos nacionales
y de sus formas de actuación, y por ende, la lectura política de sus decisiones:
a) En el nombramiento de nuevos Magistrados del Tribunal Supremo, ha prevalecido la postura del parti-
do gobernante según la cual cuatro plazas vacantes debían ser ocupadas por magistrados y juristas conservadores
entre ellos una mujer, la primera en la historia, a pesar de que el cuarenta por ciento de la carrera judicial está for-
mada por mujeres , esto es, haciendo caso omiso de uno de los criterios acordados en materia de nombramientos:
respeto del criterio de la proporcionalidad a partir de la pluralidad ideológica y asociativa de la carrera judicial.
b) En el debate acerca de si había que suspender en sus funciones a tres magistrados de la Sección Cuarta
de la Audiencia Nacional, que a finales del año 2001 pusieron en libertad bajo fianza de 30.050 euros al narco-
traficante Carlos Ruiz Carlos El Negro , procesado en la Operación Temple sobre la introducción de 10 tonela-
das de cocaína en España, la contraposición de posturas se volvió a hacer patente puesto que nueve vocales los
progresistas y uno de los conservadores consideraban que la suspensión sólo se debía acordar si los magistrados
resultaran procesados, y no solamente a partir de la admisión a trámite de la querella que por prevaricación pre-
sentó ante el Tribunal Supremo el Fiscal General del Estado.
c) En la elaboración del informe al Anteproyecto de Ley de Bloqueo de la Financiación del Terrorismo pre-
sentado por el Ministerio del Interior, en el que se faculta a un órgano administrativo la Comisión de Vigilancia
de Actividades de Financiación del Terrorismo para que sin necesidad de tener que contar con autorización judi-
cial previa pueda investigar todo tipo de operaciones bancarias cobros, pagos, transferencias, aperturas de cuen-
tas en las que intervengan personas o entidades a las que se considere vinculadas a organizaciones terroristas, así
como acordar el bloqueo de cuentas durante un plazo máximo de seis meses, prorrogables por decisión judicial,
diez de los vocales se opusieron a la aprobación del mismo al plantearse a su juicio serias dudas de constitucio-
nalidad por comprometer dos derechos fundamentales: el derecho de asociación, al suponer la paralización de sus
COLABORACIÓNS 53
Ibáñez, a los ciudadanos sólo les llega el mensaje de gran jaleo, de constante estrépito, de
cacerolada judicial; dirán que la política lo mancha todo, que todo es un asco y pensarán
que vaya Justicia tenemos.
Como ya hemos analizado en alguna otra ocasión, el analizar desde la óptica procesal
esta problemática de la globalización de delincuencia y de las respuestas que de un Estado
de Derecho cabe esperar permite testar el estado de crisis en el que se encuentran los siste-
mas jurídico penales del siglo XXI, desde dos ópticas diferenciadas:
a) En primer término, la difícil adaptación de los postulados básicos definidores de lo

que es un proceso penal a las nuevas tendencias de política legislativa en esta materia fle-
xibilización del principio de legalidad en pro de la oportunidad, Ministerio Público inde-
pendiente investigador y acusador público en régimen monopolístico, establecimiento de
sanciones civiles y administrativas como alternativa a las penales… , lo que en última ins-
tancia conduce a una peligrosa disociación entre dos ordenamientos procesales29: uno clá-
sico, lento pero garantista, frente a otro de nuevo cuño, moderno, en el que algunas de las
garantías deben ceder ante las exigencias de eficacia que teóricamente son reclamadas por
la sociedad en la tutela de bienes jurídicos colectivos.
actividades de hecho y de derecho; y el derecho a la intimidad, al conceder facultades de investigación sobre per-
sonas físicas y jurídicas, y sus relaciones con grupos u organizaciones terroristas, a un órgano administrativo, sin
el adecuado control judicial.
d) La reincorporación al Tribunal Supremo de Clemente Auger dividió a los vocales partidarios de su ads-
cripción a la Sala de lo Penal, puesto que era la elección del Magistrado que había presidido durante los diez años
anteriores la Audiencia Nacional, y a los que defendían el mantenimiento del acuerdo de la Sala de Gobierno del
Tribunal Supremo de darle destino en la Sala de lo Civil, que es la que en estos momentos tiene más volumen de
trabajo y asuntos pendientes.
e) También la aprobación del informe al Anteproyecto de Ley Orgánica de Partidos Políticos ha eviden-
ciado la contraposición de posturas entre progresistas y conservadores, logrando la mayoría de estos últimos
defender un articulado al que se le ha cuestionado la legitimación para proponer la disolución de un partido polí-
tico Gobierno, 50 diputados, 50 senadores o el Ministerio Fiscal , la competencia para hacerlo –una Sala Especial
del Tribunal Supremo , las conductas que pueden motivarlo y los elementos en base a los cuales se puede apreciar
resoluciones, documentos y comunicados del partido, de sus órganos y de sus grupos parlamentarios y municipa-
les, así como las actuaciones significativamente repetidas de sus afiliados o candidatos , y la aplicación de esta
norma a un partido político que se constituya en fecha inmediatamente anterior o posterior a la entrada en vigor
de la Ley y que continúe o suceda la actividad de otro ya inscrito, con la intención fraudulenta de evitar la apli-
cación de la Ley Orgánica.
29 De igual forma en el ámbito sustantivo se puede apreciar la existencia de un Derecho Penal de dos veloci-
dades, donde frente al modelo clásico destinado a castigar las conductas con penas privativas de libertad surgiría
un Derecho de intervención para solucionar los problemas que las modernas sociedades han llevado al moderno
Derecho Penal, un Derecho ubicado entre el Derecho penal y el Derecho sancionatorio administrativo, entre el
Derecho civil y el Derecho público, con un nivel de garantías y formalidades procesales inferior al del Derecho
Penal, pero también con menos intensidad en las sanciones que pudieran imponerse a los individuos (Hassemer y
Muñoz Conde, Silva Sánchez).
Ante la escasa tradición de controlar judicialmente estas conductas (Abramovich y

Courts), la solución no debe estar en moralizar la vida pública a partir de los efectos que
puedan tener en la sociedad la aplicación por órganos especializados de normas especiales
en sentencias penales ejemplarizantes, puesto que como señalara Flick, un buen Derecho
penal económico, para ser tal, debe preocuparse sobre todo por hacer economía del propio
Derecho penal.
b) En segundo, ver si es realmente posible superar el localismo y la autarquía institu-

cional que a lo largo de los años ha venido anulando todo intento de ampliar territorial-
mente las grandes soluciones a los grandes problemas, de forjar una cultura jurídico penal
europea.
No estamos ante una tarea fácil, puesto que no sólo se cuestiona la falta de legitimidad
de algunas de las instituciones internacionales para adoptar medidas30, sino también su ine-
ficacia, derivada de posturas políticas hipócritas: se producen mejoras en el plano legisla-
tivo que no se ven correspondidas con su plasmación en la práctica; se participa en encuen-
tros y se alcanzan acuerdos internacionales que quedan reducidos a papel mojado por cuan-
to luego no se cumplen las previsiones necesarias para su aplicación31. Como señalan Cohn
y Mendiluce, se produce una distancia entre los retos y las respuestas políticas, lo que en el
ámbito de la Unión Europea se debe concretar en el reclamo de más Europa, pero otra
Europa donde los compromisos que se alcancen sean cumplidos.
Llegados a este punto podríamos preguntarnos por qué funciona tan bien la globaliza-
ción económica de las multinacionales y tan mal la política de las instituciones nacionales
y supranacionales encargadas de prevenir y controlar los excesos de aquéllas, cuya expli-
cación puede estar en la difícil localización de un punto medio entre los deseos de proteger
la seguridad de los ciudadanos sin que ello suponga el estrangulamiento parcial o total de
la libertad de circulación de capitales, mercancías, servicios, personas y tecnología, que son
la base de la construcción de la aldea global.
30 Para Habermas, la Unión Europea constituye en la actualidad una gran región continental que, horizontal-
mente, se ha convertido en una apretada red gracias al mercado pero que, verticalmente, está sometida a regula-
ciones políticas bastante débiles creadas por unas autoridades legitimadas indirectamente. En este sentido, Rubio
Llorente pone de manifiesto el asombroso contraste que se da entre la satisfacción de los españoles por ser miem-
bros de la Unión Europea y su despreocupación por conocerla; pero tampoco en esto España es una excepción,
puesto que tampoco en el resto de países de la Unión la opinión pública juega un papel muy activo en la cons-
trucción de la nueva Europa, que es obra de políticos y expertos, cuyo lenguaje no resulta fácilmente comprensi-
ble para el ciudadano.
31 Por ejemplo, España sí ha ratificado el Convenio de la Organización de Cooperación y Desarrollo
Económico de 20 de noviembre de 1997 sobre la lucha contra la corrupción de los agentes públicos extranjeros
en las transacciones comerciales internacionales que provocó que en enero de 2000 se modificara el Código Penal
introduciendo un Título XIX bis al Libro II titulado De los delitos de corrupción en las transacciones comercia-
les internacionales , aunque no ha hecho lo mismo con otros acuerdos en esta materia, como las Convenciones
Civil y Penal del Consejo de Europa sobre la corrupción de 1999.
COLABORACIÓNS 55
Hay que reconocer que hasta hace pocos años la investigación y el enjuiciamiento de
las prácticas que tienen cabida en el concepto de delincuencia organizada se consideraban
básicamente un asunto interno de cada Estado. Sin embargo, hoy en día está comúnmente
admitido el hecho de que puesto que la actividad policial y judicial no puede seguir yendo
por detrás de las acciones de los grupos delictivos, si se globaliza la criminalidad, hay que
globalizar la respuesta penal frente al mismo, a ser posible con la misma movilidad y agi-
lidad (Arlacchi, Flick).
Siendo esto así, se puede hablar sin ambages de la existencia de un movimiento inter-
nacional contra estos fenómenos delictivos que ha dado lugar a la celebración de numero-
sas reuniones y encuentros de expertos mundiales a partir de los cuales se han elaborado y
difundido resoluciones, códigos de conductas, convenios, protocolos y otros muchos ins-
trumentos que ponen de relieve la dimensión supraestatal del problema. Destacar en este
punto que un rasgo común del actual proceso de colaboración internacional la existencia de
varios procesos simultáneos y concéntricos de cooperación, pero también parciales y nece-
sitados de ser integrados, siendo los dos principales foros de actuación Naciones Unidas y
la Unión Europea.
VI
Desde 1975 Naciones Unidas, con ocasión del V Congreso sobre la Prevención del
Crimen y el Tratamiento de los Delincuentes, ha mostrado una constante preocupación por
la rápida propagación y por la amplitud geográfica de la delincuencia organizada en sus
diversas formas, tanto a escala nacional como internacional, puesto que minan el proceso
de desarrollo de los países y constituye una amenaza para los derechos humanos y las liber-
tades fundamentales.
La Asamblea General, en su resolución 49/159, de 23 de diciembre de 1994, aprobó la

Declaración Política y el Plan de Acción Mundial de Nápoles contra la Delincuencia
Transnacional Organizada e instó a los Estados a que los pusieran en práctica con carácter
urgente. Después de once periodos de sesiones todo el esfuerzo cuajó con la aprobación en
Palermo en diciembre de 2000 de la Convención de las Naciones Unidas contra la
Delincuencia Organizada Transnacional.
La Convención tiene como ámbito de aplicación aquellos comportamientos en especial

el blanqueo de capitales, la corrupción, y la participación en un grupo delictivo organizado
que tengan carácter transnacional, esto es, aquéllos que se cometen: en más de un Estado;
dentro de un solo Estado pero una parte sustancial de su preparación planificación, direc-
ción o control se realiza en otro Estado; dentro de un solo Estado pero entraña la participa-
ción de un grupo delictivo organizado que realiza actividades delictivas en más de un
Estado; o en un solo Estado pero tiene efectos sustanciales en otro Estado.
Se fija como objetivo a conseguir promover la cooperación entre los Estados en el tra-
tamiento de la delincuencia organizada, pero desde una doble perspectiva:
A) Preventiva, para lo cual se insta a los Estados Parte a procurar:
— Formular y evaluar proyectos nacionales y establecer y promover prácticas y políti-

cas óptimas para la prevención de la delincuencia organizada transnacional.
— De conformidad con los principios fundamentales de su Derecho interno, reducir las
oportunidades actuales o futuras de que dispongan los grupos delictivos organizados para
participar en mercados lícitos con el producto del delito adoptando oportunamente medidas
legislativas, administrativas o de otra índole. Estas medidas deberían centrarse en: fortale-
cer la cooperación entre los organismos encargados de hacer cumplir la ley o el Ministerio
Público y las entidades privadas pertinentes, incluida la industria; promocionar la elabora-
ción de normas y procedimientos concebidos para salvaguardar la integridad de las entida-
des públicas y privadas interesadas, así como códigos de conducta para profesiones perti-
nentes, en particular para los abogados, notarios públicos, asesores fiscales y contadores;
prevenir la utilización indebida por parte de grupos delictivos organizados de licitaciones
públicas y de subsidios y licencias concedidos por autoridades públicas para realizar acti-
vidades comerciales; y prevenir el uso indebido de personas jurídicas por parte de grupos
delictivos organizados.
— Promover la reintegración social de las personas condenadas por delitos comprendi-
dos en la Convención.
— Evaluar periódicamente los instrumentos jurídicos y las prácticas administrativas
pertinentes vigentes a fin de detectar si existe el peligro de que sean utilizados indebida-
mente por grupos delictivos organizados.
— Sensibilizar a la opinión pública con respecto a la existencia, las causas y la grave-
dad de la delincuencia organizada transnacional y la amenaza que representa. Cuando pro-
ceda, podrá difundirse información a través de los medios de comunicación y se adoptarán
medidas para fomentar la participación pública en los esfuerzos por prevenir y combatir
dicha delincuencia.
— Comunicar al Secretario General de las Naciones Unidas el nombre y la dirección de
la autoridad o las autoridades que pueden ayudar a otros Estados Parte a formular medidas
para prevenir la delincuencia organizada transnacional.
— Colaborar entre sí y con las organizaciones internacionales y regionales pertinentes,
según proceda, con miras a promover y formular las medidas mencionadas en el presente
artículo. Ello incluye la participación en proyectos internacionales para la prevención de la
delincuencia organizada transnacional, por ejemplo mediante la mitigación de las circuns-
tancias que hacen vulnerables a los grupos socialmente marginados a las actividades de la
delincuencia organizada transnacional.
B) Represiva, para las situaciones de crisis de los controles preventivos, prestándose

especial atención en su articulado a la asistencia judicial recíproca de los Estados respecto
COLABORACIÓNS 57
de las investigaciones, procesos y actuaciones judiciales relacionados con el crimen orga-

nizado. En concreto, esta asistencia puede solicitarse para alcanzar alguna de las siguientes
finalidades:
— recibir testimonios o tomar declaración a personas;

— presentar documentos judiciales;
— efectuar inspecciones e incautaciones y embargos preventivos;
— examinar objetos y lugares;
— facilitar información, elementos de prueba y evaluaciones de peritos;
— entregar originales o copias certificadas de los documentos y expedientes pertinen-
tes, incluida la documentación pública, bancaria y financiera, así como la documentación
social o comercial de sociedades mercantiles;
— identificar o localizar el producto del delito, los bienes, los instrumentos u otros ele-
mentos con fines probatorios;
— facilitar la comparecencia voluntaria de personas en el Estado Parte requirente;
— cualquier otro tipo de asistencia autorizada por el derecho interno del Estado Parte
requerido.
A mayores, está recogida la posibilidad de que los Estados parte celebren acuerdos para
establecer órganos mixtos de investigación y así poder realizar investigaciones conjuntas en
el territorio de uno o más Estados, y que incluso lleven a cabo técnicas especiales de inves-
tigación vigilancia electrónica o de otra índole y operaciones encubiertas y enjuiciamien-
to celebración de audiencias por videoconferencia32 .
VII
En el marco de la Unión Europea hay que poner de manifiesto la relevancia que duran-
te muchos años han tenido dos Convenios del Consejo de Europa a la hora de regir las rela-
ciones de asistencia entre los países europeos: el Convenio de Extradición de 13 de diciem-
bre de 1957, y el Convenio Europeo de Asistencia Judicial en Materia Penal de 20 de abril
de 1959.
32 Sobre la virtualidad de estas videoconferencias en nuestro sistema de enjuiciamiento criminal, la Fiscalía

General del Estado ha manifestado en dos instrucciones Instrucción 1/2002, de 7 de febrero, acerca de la posibi-
lidad de celebrar juicios orales penales por videoconferencia, e Instrucción 3/2002, de 1 de marzo, de actos pro-
cesales que pueden celebrarse a través de videoconferencia un posicionamiento negativo, ordenando a los fisca-
les que se opongan motivadamente a la celebración de juicios orales mediante videoconferencia puesto que se trata
de una práctica que todavía no tiene respaldo legal y por ende carece de las garantías necesarias para el debido
respeto a principios y garantías procesales básicas como la publicidad, la oralidad, la inmediación y la contradic-
ción; además, esta posibilidad no está prevista en ningún ordenamiento de la Unión Europea, y sólo en la regula-
ción del Tribunal Penal Internacional se autoriza la prestación de declaraciones telemáticas en caso de imposibi-
lidad o grave dificultad para utilizar los medios convencionales.
Si a las carencias que han presentado estos instrumentos, unimos el hecho de que con
la creación de un mercado único los capitales, las mercancías y las personas circulan libre-
mente por todo el territorio de la Unión, no se puede seguir manteniendo a ultranza la pos-
tura de parcelar el control policial y judicial de la delincuencia en cada uno de los Estados
miembros que la conforman, cuando además el nivel de cooperación entre ellos o es inefi-
ciente, o en algunos casos inexistente. A consecuencia de ello, los países se han visto for-
zados a subordinar sus políticas penales internas al orden supranacional protector de los
intereses comunitarios, superando las complejidades e incompatibilidades que se suscitan
en los mismos.
La creciente incapacidad de los Estados miembros para afrontar de manera aislada pro-
blemas comunes como el terrorismo, el narcotráfico o las grandes defraudaciones, ha moti-
vado que a comienzos de los años noventa se retomara el proceso de acercamiento político
iniciado en los años setenta para mejorar la sensibilidad europea unitaria en esta materia.
Así en la actualidad el Título VI del Tratado de la Unión Europea conocido como Tercer
Pilar policial y judicial se ha convertido en uno de los tres ejes de la construcción europea,
puesto que como se ha dicho en reiteradas ocasiones, no tiene sentido abrir las fronteras a
los delincuentes para volver a cerrarlas, seguidamente, a los órganos encargados de su per-
secución y represión, y más si tenemos en cuenta que al menos el ochenta por ciento de la
cuantía de los fraudes contra los intereses financieros de la Unión Europea proceden de
asuntos transnacionales.
A día de hoy es evidente que una de las prioridades33 que tiene marcadas las autorida-
des de la Unión es alcanzar un espacio de libertad, seguridad y justicia, que presupone
luchar contra todas las formas de delincuencia, y entre ellas, por su relevancia cuantitativa
y social, la delincuencia económica organizada; se está comenzando a asumir por los
Estados como existe una criminalidad que se desarrolla en Europa pero también contra
Europa (Delmas Marty), situación que se agudizará en los próximos años si se concretan
los intentos de ampliación de la Unión Europea34.
33 En la Comunicación de la Comisión sobre el Futuro de la Unión Europea Gobernanza Europea de 5 de

diciembre de 2001 se destaca como los atentados del once de septiembre han puesto de manifiesto la vulnerabili-
dad de la democracia y de la libertad, por lo que sólo la integración permitirá a los europeos influir en el rumbo
de los acontecimientos mundiales, para lo cual habrá que satisfacerse una condición: profundizar la unión para ser
capaces de expresarse con una sola voz.
34 El 28 de mayo de 1998, en la perspectiva de la ampliación de la Unión Europea, los Ministros de Justicia
y de Interior de los Estados miembros y de los países candidatos adoptaron un Pacto de preadhesión sobre la cri-
minalidad organizada con los siguientes objetivos: asociar a los países candidatos a las acciones prioritarias de la
Unión Europea; ayudar a los países candidatos a adoptar el acervo comunitario en materia de justicia y asuntos de
interior; establecer proyectos comunes contra la delincuencia en que pueda resultar útil la asistencia técnica o
financiera de la Unión. A consecuencia del mismo, los países candidatos se han comprometido a adoptar una serie
de convenios internacionales, especialmente en materia de extradición, tráfico de drogas y terrorismo.
COLABORACIÓNS 59
El art. 29 TUE deja sentado claramente como uno de los objetivos que tiene que cum-
plir la Unión es ofrecer a los ciudadanos un espacio de libertad y justicia, el cual se tiene
que alcanzar partiendo de las ideas de cooperación y aproximación: cooperación entre las
fuerzas policiales, las autoridades aduaneras y las autoridades judiciales nacionales con sus
homónimas en el resto de los Estados miembros; y aproximación de los ordenamientos
penales de los países, creando normas mínimas de aplicación y desarrollo en todos ellos, en
especial en los ámbitos de la delincuencia organizada, el terrorismo y el tráfico ilícito de
drogas.
Si bien todavía queda un poco lejos la aprobación de una Constitución Europea35, que
dotaría a la Unión de una fuerza ética y política relevante en sus relaciones internacionales,
especialmente a la hora de pedir a cualquiera de sus actores, particularmente a Estados
Unidos, que acomoden a la tradición del garantismo democrático cualquier respuesta legí-
tima al terrorismo y a la criminalidad global36 (Alonso), desde las diferentes instancias
comunitarias se han emprendido en los últimos años distintas iniciativas en el largo cami-
no de alcanzar un espacio judicial europeo y una integración en materia de justicia penal,
de entre las que podemos destacar las siguientes:
1) Convenio de 26 de julio de 1995 por el que se crea una Oficina Europea de Policía
(Europol) con la finalidad de mejorar la eficacia de los servicios competentes de los Estados
El 30 de julio de 1999 el Parlamento Europeo dictó una Resolución donde puso de manifiesto que los prin-
cipios fundamentales y el acervo en materia penal deben orientar las negociaciones destinadas a la ampliación de
la Unión, de forma que se garantice la adaptación de la legislación penal y los sistemas judiciales de los países
candidatos.
35 Mientras llega el día en el que con ella se pueda hablar de una verdadera Comunidad de Derecho, los tra-
tados constitutivos desempeñan la función de Constitución en el sistema jurídico comunitario (Rodríguez
Iglesias).
36 La lucha general contra la impunidad en materia de terrorismo y criminalidad organizada grave ha lleva-
do a que la Unión Europea esté negociando con Estados Unidos un convenio de extradición y cooperación judi-
cial en materia penal, que venga a sustituir muchos de convenidos bilaterales existentes en esta materia. En las
conversaciones la Unión Europea, dentro de un marco general de flexibilidad, parte de un mínimo garantista irre-
nunciable: sólo se concederán extradiciones si en el enjuiciamiento de los extraditados por la Unión Europea tanto
en la jurisdicción militar como en la ordinaria se respetan garantías procesales respetadas en el seno de los Estados
miembros y recogidas y desarrolladas a partir del articulado del Convenio Europeo de Derechos Humanos; espe-
cíficamente se tiene que incluir una cláusula conforme a la cual se asegure que no se podrá ni aplicar ni tan siquie-
ra imponer –aunque se den garantías de su no aplicación la pena de muerte, ni tampoco hacer cumplir de forma
completa una cadena perpetua si así está contemplado en los ordenamientos jurídicos de los Estados que deben
efectuar la entrega. Tener presente que el enjuiciamiento de los presuntos militantes de Al Qaeda detenidos en
Estados Unidos se va a llevar a efecto por comisiones, presididas por entre tres y siete jueces, que pueden ser mili-
tares o civiles, cuyas decisiones no podrán ser apeladas a instancias superiores, procesos en los que se tomarán en
consideración testimonios de terceros no presentes como testigos, evidencias con valor de prueba para una per-
sona razonable e incluso pruebas ocultas si afectan a la seguridad nacional ; el propio Presidente estadouniden-
se ha calificado a estas comisiones como herramientas para llevar ante la Justicia a acusados de terrorismo, ase-
sinos que no comparten nuestros valores, y así proteger la seguridad nacional.
miembros y la cooperación entre los mismos con vistas a la prevención y lucha contra el
terrorismo, el tráfico ilícito de estupefacientes y otras formas graves de delincuencia inter-
nacional, en la medida en que existan indicios concretos de una estructura delictiva organi-
zada y que dos o más Estados miembros se vean afectados por las formas de delincuencia
antes mencionadas de tal modo que, debido al alcance, gravedad y consecuencias de los
actos delictivos, se requiera una actuación común de los Estados miembros.
2) Acción Común de 22 de abril de 1996, por el que se crea una marco de intercambio
de magistrados de enlace, entre cuyos objetivos principales a cumplir se señalan el incre-
mentar la rapidez y la eficacia de la cooperación judicial internacional, y el contribuir al
intercambio de informaciones sobre los ordenamientos jurídicos y sistemas judiciales de los
Estados miembros. Francia es el país que más uso ha hecho de esta Acción Común, ya que
ha enviado magistrados a España, Italia, Países Bajos, Reino Unido y Portugal. Muy recien-
temente España ha hecho lo propio con Francia e Italia, y está previsto que en próximos
meses se haga lo mismo con Portugal y Alemania.
3) Acción Común de 19 de marzo de 1998, por la que se aprueba para el periodo 1998
2002 el Programa Falcone de fomento de iniciativas coordinadas dirigido a los responsa-
bles de la lucha contra la delincuencia organizada, a fin de facilitar la ejecución y el segui-
miento del plan de acción para luchar contra la misma. Es un programa que abarca los
siguientes ámbitos: formación; proyectos conjuntos destinados a aumentar la capacidad y a
mejorar los métodos de funcionamiento de la cooperación en materia de lucha contra la
delincuencia organizada; programas de prácticas, organización de encuentros y seminarios;
actividades de investigación, estudios especializados, incluidos los de viabilidad operativa
y evaluación; difusión e intercambio de información; así como cualquier otro tipo de acti-
vidad que pueda contribuir a la ejecución del plan de acción para luchar contra la delin-
cuencia organizada.
4) Acción Común de 29 de mayo de 1998 por la que se establece una Red Judicial
Europea, integrada por una serie de puntos de contacto en los distintos países de la Unión,
con la finalidad de facilitar la cooperación judicial entre los mismos. Respetando las nor-
mas constitucionales, las tradiciones jurídicas y la estructura interna de cada Estado miem-
bro, la red la componen las autoridades centrales responsables de la cooperación judicial
internacional, las autoridades judiciales u otras autoridades competentes que tengan res-
ponsabilidades específicas en el marco de la cooperación internacional, bien de forma gene-
ral, bien sobre determinadas formas de delincuencia grave, como la delincuencia organiza-
da, la corrupción, el narcotráfico o el terrorismo.
5) Convenio relativo a la Asistencia Judicial en Materia Penal entre los Estados miem-
bros de la Unión Europea de 29 de mayo de 2000, revelador del interés común de los
Estados por asegurar que la asistencia judicial entre ellos se lleve a cabo con rapidez y efi-
cacia, de forma compatible con los principios fundamentales de sus respectivos Derechos
COLABORACIÓNS 61
internos, respetando los derechos individuales y los principios contenidos en el Convenio

Europeo de Derechos Humanos. Dentro del marco general de respecto a un juicio justo, en
su articulado se recogen previsiones específicas en materia de envío y notificación de docu-
mentos procesales, traslado temporal de detenidos, audiciones por videoconferencia y con-
ferencia telefónica, entregas vigiladas, equipos conjuntos de investigación37, investigacio-
nes encubiertas, intervención de telecomunicaciones, etc.
6) Plan de Acción del Consejo sobre Prevención y control de la delincuencia organiza-

da. Estrategia de la Unión Europea para el comienzo del nuevo milenio de 3 de mayo de
2000, en el que se marcan determinados objetivos prioritarios: el reforzamiento de la pre-
vención de la delincuencia organizada; la consolidación de las investigaciones sobre delin-
cuencia organizada, entre otras medidas estableciendo una Unidad operativa de Jefes de
Policía y una Academia de Policía Europea para la formación de funcionarios policiales de
rango superior38; el fortalecimiento de la recogida y análisis de datos relativos a la delin-
cuencia organizada; la localización, el congelamiento, la incautación y el decomiso de los
ingresos provenientes de delitos y del blanqueo de fondos u otros beneficios de actividades
ilícitas; el impedir que la delincuencia organizada penetre en el sector público y en el sec-
tor privado que actúan dentro de la legalidad.
7) Decisión del Consejo de 28 de mayo de 2001, por la que se crea una Red Europea de
Prevención de la Delincuencia, para lo cual tendrán que ser adoptadas todas las medidas
que pretendan reducir o contribuyan a reducir de cualquier otro modo la delincuencia y el
miedo a ésta, tanto cuantitativa como cualitativamente, bien mediante la supresión directa
de las actividades delictivas o a través de políticas e intervenciones pensadas para reducir
delitos. Incluirá los trabajos realizados por el Gobierno las posibilidades y las causas de que
se cometan, las autoridades competentes, las instituciones judiciales penales, las autorida-
des locales, y las asociaciones de especialistas que se hayan establecido en Europa, el sec-
tor privado, las organizaciones benéficas, los investigadores y el público en general, con
apoyo de los medios de comunicación.
37 El 20 de octubre de 2001 Bélgica, Francia, España y el Reino Unido han presentado una iniciativa para la
adopción por parte del Consejo de un proyecto de Decisión marco sobre equipos conjuntos de investigación, que
puedan actuar en dos supuestos: a) cuando la investigación de infracciones penales en un Estado miembro requie-
ra investigaciones difíciles que impliquen la movilización de medios considerables y afecten también a otros
Estados miembros; b) cuando varios Estados miembros realicen investigaciones sobre infracciones penales que,
debido a las circunstancias del caso, requieran una actuación coordinada y concertada de los Estados miembros
afectados. A nivel interno se han comenzado a tramitar dos Anteproyectos de Ley relativos a la creación de equi-
pos conjuntos de investigación y al régimen de responsabilidad penal de los miembros destinados en dichos equi-
pos cuando actúen en España.
38 Dentro del semestre de Presidencia de la Unión, España ha presentado una iniciativa relativa a la creación
de un Instituto Europeo de Estudios de Policía, con el objeto de contribuir a crear un cuerpo de conocimientos téc-
nico científicos en los ámbitos de la lucha contra el delito y del mantenimiento del orden y la seguridad públicas
que faciliten a los órganos encargados de la formación policial y de la cooperación policial el cumplimiento de las
funciones que les han sido asignadas.
8) Decisión Marco del Consejo de la Unión Europea de 26 de junio de 2001 relativa al

blanqueo de capitales, la identificación, seguimiento, embargo, incautación y decomiso de
los instrumentos de productos del delito, que obliga a los Estados miembros a adoptar las
medidas necesarias de trasposición a su Derecho interno de las obligaciones surgidas de
este texto.
9) Decisión del Consejo de 28 de junio de 2001 por la que se aprueba la segunda fase
del Programa Oisin II de fomento, intercambio, formación y cooperación de las autorida-
des policiales y aduaneras de los Estados miembros de la Unión Europea, con el objetivo
de facilitar el conocimiento de los métodos de trabajo y las dificultades con las que se
encuentran los diferentes países. Es un programa abierto tanto a países candidatos a la adhe-
sión, para que se vayan familiarizando con el acervo de la Unión y preparando a la adhe-
sión, como a terceros países, siempre y cuando su participación redunde en beneficio de los
proyectos.
10) Decisión del Consejo de 28 de junio de 2001 por la que se aprueba la segunda fase
del Programa Grotius II penal dirigido a los profesionales de la Justicia de la Unión y abier-
to a la participación de países candidatos a la adhesión, con los siguientes objetivos: pre-
parar acciones en el ámbito de la cooperación judicial penal; ayudar a la aplicación de los
instrumentos adoptados; apoyar a un mejor conocimiento recíproco sobre temas generales
de interés común a los Estados, en especial los sistemas jurídicos y judiciales; realizar
acciones puntuales de carácter local, dirigidas a mejorar la cooperación in situ; constituir
redes de algunas organizaciones y profesiones.
11) Decisión del Consejo de la Unión Europea de 28 de junio de 2001 por la que se
aprueba el Programa Hippokrates de fomento de la cooperación entre todos los organismos
públicos o privados de los Estados miembros implicados en la prevención de la delincuen-
cia, organizada o no.
12) Directiva del Parlamento Europeo y del Consejo de 4 de diciembre de 2001, por la
que se modifica la Directiva del Consejo de las Comunidades Europeas de 10 de junio de
1991 relativa a la prevención de la utilización del sistema financiero para el blanqueo de
capitales. Desde el punto de vista de la búsqueda y recuperación de fondos procedentes de
actividades ilícitas, no sólo relacionadas con el narcotráfico, será fundamental su aplica-
ción, en la que después de una ardua polémica se ha respetado el sometimiento de aboga-
dos y asesores jurídicos al secreto profesional, excepto cuando participen en actividades de
blanqueo, o su asesoramiento legal sirva para estas actividades, o cuando sepa que un clien-
te suyo quiere su consejo legal con propósito de blanquear dinero.
13) Propuesta de Decisión Marco del Consejo de la Unión Europea sobre el manda-
miento de detención europeo y los procedimientos de entrega entre los Estados miembros.
Este mandamiento, conocido como euroorden, que pretende superar la rigidez y las difi-
COLABORACIÓNS 63
cultades aplicativas de la tradicional extradición39, es un documento judicial homologado,

elaborado por un Juez nacional en el que consigna los datos fundamentales por los que se
pide la detención de un presunto delincuente al resto de los países colaboradores. Este
documento judicial será remitido por el Ministerio de Asuntos Exteriores o por el
Ministerio del Justicia a los organismos correspondientes de cada uno de los países, que a
su vez lo trasladarán a sus autoridades judiciales para que lo incluyan en sus listados de per-
sonas buscadas, incluso en el caso de que el delito por el que se le busca no sea delito en
dicho país.
La euroorden está prevista que se aplique a un listado abierto de infracciones penales

consideradas graves o muy graves que puedan ser castigadas con penas superiores a tres
años de prisión, habiéndose fijado ya más de treinta: terrorismo, tráfico de estupefacientes
y sustancias psicotrópicas, fraude, blanqueo, falsificación, cibercriminalidad, soborno, etc.
Pese a que el compromiso inicial ha sido poner en práctica la euroorden en enero de

2004, fundamentalmente para que se puedan llevar a efecto necesarias reformas legislati-
vas y en algunos casos constitucionales internas, el deseo generalizado de dificultar que
las redes criminales encuentren en la desaparición de las fronteras internas un aliciente para
operar en Europa ha llevado a que siete de los quince países de la Unión España, Alemania,
Bélgica, Francia, Luxemburgo, Portugal y Reino Unido hayan acordado adelantar a enero
de 2003 su entrada en vigor.
14) Decisión del Consejo de la Unión Europea de 28 de febrero de 2002 por la que se
crea la Unidad Eurojust, integrada por fiscales, magistrados y agentes de policía de com-
petencias equivalentes, cedidos temporalmente por cada Estado miembro, cuyos objetivos
fundamentales son: fomentar y mejorar la coordinación, entre autoridades competentes de
los Estados miembros, de las investigaciones y de las actuaciones judiciales en los Estados
miembros, teniendo en cuenta toda la solicitud presentada por una autoridad competente de
un Estado miembro y toda la información aportada por cualquier órgano competente en vir-
tud de disposiciones adoptadas en el marco de los Tratado; mejorar la cooperación entre las
autoridades competentes de los Estados miembros, en particular facilitando la ejecución de
la asistencia judicial internacional y de las solicitudes de extradición; apoyar en general a
39 Con la misma finalidad, pero de forma bilateral, España ha suscrito con Italia el 28 de noviembre de 2000
un Tratado para la persecución de delitos graves mediante la superación de la extradición en un espacio de justi-
cia común, siendo de aplicación a las sentencias penales de condena y a las resoluciones judiciales de restricción
de la libertad personal dictadas en el curso de un proceso penal, cuando estas sentencias y resoluciones judiciales
sean ejecutivas y se refieran a hechos relativos a terrorismo, crimen organizado, tráfico de estupefacientes, tráfi-
co de armas, trata de seres humanos y abuso sexual contra menores, castigados con una pena máxima prevista que
no sea inferior a cuatro años de privación de libertad. De igual forma el 21 de marzo de 2001 España firmó un
acuerdo con el Reino Unido para elaborar un Tratado bilateral para la entrega rápida de delincuentes acusados o
condenados por delitos graves, entre los cuales se incluye el terrorismo y el crimen organizado de carácter inter-
nacional.
las autoridades competentes de los Estados miembros para dar mayor eficacia a sus inves-
tigaciones y actuaciones.
15) Corpus Juris de disposiciones penales en materia de protección de los intereses

financieros de la Unión Europea. Es el resultado del trabajo de un grupo de expertos desig-
nados por el Parlamento y la Comisión Europea, elegidos entre los miembros de asocia-
ciones de juristas europeos para la protección de tales intereses.
Este novedoso texto se caracteriza por tener un ámbito de aplicación limitado a la pro-
tección penal de los intereses financieros de la Unión Europea; ser disposiciones que obe-
decen a los principios rectores ya pertenecientes a la tradición jurídica europea común, tal
y como son interpretados y desarrollados por el Tribunal de Justicia de las Comunidades y
el Tribunal Europeo de Derechos Humanos; contener reglas técnicas precisas, en cuya ela-
boración se han tenido en cuenta la diversidad de los diferentes ordenamientos jurídicos; no
ser disposiciones autosuficientes, al necesitar en mayor o menor amplitud ser completado
por las normas penales y procesales nacionales.
En el desarrollo del principio de territorialidad europea el bastión principal lo constitu-

ye el Ministerio Público Europeo, al que habría que encomendarle las funciones de perse-
cución, investigación, envío a juicio y ejercicio de la acusación pública en el ámbito de apli-
cación del Corpus, teniendo también participación en la ejecución de las sentencias que se
puedan dictar. La atribución de estas competencias necesariamente conduce al diseño en
cada uno de los países del denominado Juez de las Libertades.
A pesar de que la Comisión de las Comunidades Europeas ha presentado un Libro Verde

para que se reflexione sobre la oportunidad de crear un Fiscal Europeo que abandere la res-
puesta frente a los ataques a los intereses financieros comunitarios, todo parece indicar que
esta propuesta fracasará, puesto que en la reunión del Ecofin de 5 de marzo de 2002 se con-
sideró que este no es el momento más oportuno para la adopción de una medida tan radi-
cal, debiendo depositar todas las expectativas de mejora de la cooperación jurídica penal en
el eventual desarrollo de alguno de los elementos del Corpus Juris y sobretodo en institu-
ciones como Europol, Eurojust, Red Judicial Europea y Magistrados de enlace.
VIII
Si estos son el presente y las futuras líneas de actuación en el ámbito de la Unión

Europea, en España desde hace algunos años ya se tomó la iniciativa de crear órganos espe-
cializados de investigación y enjuiciamiento para luchar contra determinadas modalidades
de criminalidad organizada.
A) En primer término, el Estatuto Orgánico del Ministerio Fiscal fue modificado en

1988 y en 1995 para incorporar a la estructura orgánica del Ministerio Fiscal dos órganos
COLABORACIÓNS 65
especiales con competencia extendida al territorio de todo el Estado: la Fiscalía Especial

para la Prevención y Represión del Tráfico Ilegal de Drogas y la Fiscalía Especial para la
Represión de los Delitos Económicos relacionados con la Corrupción.
Su creación y funcionamiento en especial de la Fiscalía Anticorrupción han estado

rodeados de una fuerte polémica a todos los niveles, pudiendo sintetizarla en los siguientes
puntos:
a) Para justificar su creación se arguye:
— Con su creación se potencian las facultades de investigación del Ministerio Público,

como de forma progresiva y reiterada se viene haciendo el las últimas reformas legales40.
40 En el Libro Blanco de la Justicia se reconocía como la realidad actual de la figura del Ministerio Fiscal
planta, medios, infraestructura no debe llevarnos a confundir en la actualidad española el ser con el deber ser,
puesto que sin perjuicio de potenciar la actividad del Ministerio Fiscal, según el espíritu introducido por el pro-
cedimiento abreviado, la implantación del modelo acusatorio puro deberá hacerse gradualmente, desarrollando las
potencialidades del actual modelo y limitando las facultades del Juez de Instrucción para la adopción de medidas
restrictivas de derechos fundamentales. Este apunte de por donde debería ir encaminado el diseño del rol a desem-
peñar por el Ministerio Fiscal en el proceso penal fue reafirmado tres años más tarde cuando el Consejo General
del Poder Judicial elaboró diferentes propuestas de mejora de la Justicia penal, entre las que incluía:
A) La instrucción de los procesos penales ha de atribuirse al Ministerio Fiscal. Para que el Ministerio
Fiscal asuma la instrucción penal es condición imprescindible potenciar los principios funcionales de legalidad e
imparcialidad, la dotación de los medios personales y materiales necesarios, así como configurar un nuevo esta-
tuto del Fiscal General del Estado, en el que, partiendo de su designación conforme al sistema actual, se fije un
plazo legal de duración para su mandato, análogo al de la duración normal de una legislatura, con sometimiento a
control parlamentario y determinación precisa de las causas de su cese y del procedimiento a seguir en tal supues-
to.
B) La regulación procesal de la instrucción se basará en los siguientes principios: 1. Las querellas, denun-
cias y, en general, toda comunicación de hechos que presenten caracteres de delito deberán ser presentadas ante
el Ministerio Fiscal, con eventual recurso ulterior ante el Juez de Garantías en caso de inactividad del Ministerio
Público. 2. Corresponde al Ministerio Fiscal dirigir la investigación penal y practicar todas las diligencias ten-
dentes a la averiguación de los hechos y a la constatación de los presupuestos de la acción penal. No obstante, se
posibilitará a los abogados de las partes que, con las necesarias cautelas, realicen determinadas actividades de
investigación, tales como entrevistas con testigos, visitas al lugar de los hechos, acceso a documentación o a mate-
rial probatorio y a organismos oficiales. 3. El imputado podrá tener acceso a las actuaciones, salvo los supuestos
de secreto previstos en la ley, podrá solicitar la práctica de todo tipo de diligencias encaminadas a desvirtuar los
indicios existentes en su contra, con recurso ulterior ante el Juez de Garantías, en caso de denegación de prueba
anticipada o preconstituida, y podrá asimismo instar la conclusión o archivo de las diligencias de investigación,
una vez concluidos los plazos legales o el objeto de las mismas. 4. Finalizada la investigación, el Ministerio Fiscal
se pronunciará sobre la formalización o no de la acusación, con fijación ulterior por el órgano judicial de la fase
intermedia del contenido de la acusación que ha de servir de base para el enjuiciamiento. 5. Corresponde al Juez
de Garantías el control jurisdiccional de la instrucción y, en particular, la adopción de medidas limitativas de dere-
chos fundamentales, así como la decisión de las cuestiones que se susciten en relación con la práctica de prueba
anticipada o preconstituida, así como respecto al ejercicio de la acción penal, todo ello durante las fases de ins-
trucción e intermedia.
Todo parece indicar que en un futuro cercano el Ministerio Fiscal será el encargado de instruir todos los
— Se fomenta la coordinación con el Gobierno en el diseño de una política criminal

conjunta en estos dos ámbitos delictivos.
— Se implica al Ministerio Fiscal en actuaciones de carácter extraprocesal, como las
funciones de ‘prevención’ del tráfico ilegal de drogas.
— A pesar de los limitados recursos más técnicos que humanos con los que cuentan
para actuar, su existencia se ve reforzada por los buenos resultados que se están alcanzado,
tanto cualitativos mejora de la confianza social en su trabajo, lo que se manifiesta en que
reciben gran cantidad de denuncias, amén de que la necesidad de su existencia es realzada
en numerosos documentos relevantes de la Comisión Europea, el Consejo de Europa, etc. ,
como cuantitativos calidad de las instrucciones y número de condenas , siendo órganos ide-
ales de cara a la cooperación internacional en la prevención y represión de estos delitos
cada una de las Fiscalías aportan un punto de contacto en la Red Judicial Europea .
b) Contrariamente a lo expuesto, el mantenimiento de los mismos es fuertemente criti-

cado por argumentos como los siguientes:
— Al crearse estos dos órganos dentro del Ministerio Fiscal se ha mutado el principio
de unidad que preside la organización del Ministerio Fiscal español; en esencia, lo critica-
ble es que la especialización se produzca orgánicamente creando un órgano específico , y
no mediante el continuo reciclaje, modernización y especialización de los miembros del
Ministerio Fiscal, al igual que sucede con las Fiscalías de menores, vigilancia penitencia-
ria, medio ambiente, o protección de los consumidores41. En definitiva, que requieren una
formación menos descriptiva y más contenciosa o apegada a una dimensión aplicativa del
Derecho que, sin perjuicio de la necesaria formación dogmática, pueda facilitar un desem-
barco menos traumático a la actividad en las diversas profesiones legales (Carrillo).
— El no ajustarse a la estructuración del actual proceso penal español, en el que a pesar

de las sucesivas reformas al consagrar la Ley de Enjuiciamiento Criminal un proceso penal
mixto quienes en puridad tienen la obligación de investigar son los Jueces de Instrucción.
delitos, si tomamos en consideración los buenos resultados obtenidos en los primeros meses de aplicación de la
Ley Penal del Menor, alguna de las afirmaciones contenidas en el Pacto de Estado para la Reforma de la Justicia,
la reforma del procedimiento abreviado y de los juicios rápidos, y las experiencias de ordenamientos de nuestro
entorno jurídico.
41 Carentes con carácter general de formación económica los jueces y fiscales, esto es, da pie a que se denun-
cie que se les está formando mucho más para ser los hombres y las mujeres de letras del siglo XIX que para ser
los juristas del mundo actual, ya que sus conocimientos económicos están basados en lugares comunes del pasa-
do, lo que hace difícil exigirles que adopten una actitud positiva hacia las instituciones económicas de nuestros
días (Cabrillo Rodríguez y Pastor Prieto, Pardolesi). En este sentido recordar como en el Pacto de Estado para la
Reforma de la Justicia se habla de fomentar la formación inicial integral de Jueces y Fiscales en materias jurídi-
cas y no jurídicas, desarrollar programas de formación continuada que permitan profundizar en materias concre-
tas y ampliar conocimientos, de manera tal que se favorezca la especialización, y articular procesos de formación
y adaptación generales e intensos en materias especialmente relevantes, en particular como consecuencia de refor-
COLABORACIÓNS 67
Ello no obsta para que haya que reconocer que tal y como sucede en muchas ocasiones la
práctica va muy por delante de las previsiones normativas; de hecho, en su última Memoria
los Jueces Centrales de Instrucción de la Audiencia Nacional, que son los que tienen que
investigar los delitos relacionados con la criminalidad organizada y que tienen atribuida la
instrucción con carácter formal y con absoluta independencia de criterio, reconocen que en
la actuación diaria no adoptan una sola resolución como la inculpación formal, la propuesta
de demanda de extradición, el procesamiento, la conclusión del sumario… sin haber oído
previamente al Ministerio Fiscal, con lo que de facto actúan como verdaderos Jueces de
Garantías, modelo imperante en ordenamientos de nuestro entorno jurídico como el ale-
mán, el italiano o el portugués y al que se hace alusión en el Pacto de Estado para la
Reforma de la Justicia cuando parece que se dejan sentadas las directrices básicas que
deben estar presidiendo la elaboración de un nuevo texto de enjuiciamiento criminal encar-
gado a eminentes procesalistas.
— La doble dependencia de los Fiscales que en los distintos órganos asumen compe-
tencias en estas materias: deben informar al Fiscal Jefe de la Fiscalía a la que pertenecen,
pero reciben las órdenes y deben responder de su actuación ante el Fiscal Jefe de la Fiscalía
Especial.
— La difuminación de las materias en relación con las cuales tienen atribuidas compe-
tencias (arts. 18 bis y ter EOMF), puesto que son amplias no cerradas y difíciles de con-
cretar por la vía de hecho el Fiscal General del Estado puede aumentarlas .
— Difícil justificación de su existencia vinculándola a las competencias que tiene atri-

buidas la Audiencia Nacional, puesto que como en el resto de órganos judiciales que exis-
ten a lo largo de todo el territorio nacional, también en ella existe una Fiscalía.
— Los limitados medios humanos y técnicos para hacer frente a las competencias que
tienen asumidas, lo que ha llevado al Fiscal Anticorrupción Carlos Castresana a afirmar que
tenemos encomendados más procedimientos de los que podemos atender, y ésto provoca el
problema del embudo: se agranda tanto la entrada sin ampliar la salida que se atasca42.
— Las excesivas facultades que tiene reconocidas en los dos ámbitos delictivos el Fiscal
General del Estado, puesto que ocupa la cúspide de ambos órganos y determina su inter-
vención en cada caso en concreto, a lo que hay que unir la dependencia financiera de la
Fiscalía General del Estado (con respecto al Ministerio de Justicia), lo que puede hacer dis-
mas legislativas de amplio alcance.

minuir su independencia43, garantía de observancia ineludible en el diseño de cualquier sis-

tema de Ministerio Público, como ha recordado el Consejo de Europa44.
— La falta de transparencia en las instrucciones que emite el Fiscal General del Estado
para el comportamiento de las Fiscalías en determinados litigios, lo cual es importante si
tenemos en cuenta la relevancia social de casos como Piqué, Formentera, lino, Gescartera
o BBVA.
— Extender el alcance de los arts. 263 bis entrega vigilada y 282 bis agente encubierto
LECR en la investigación de delitos de corrupción cometidos por grupos criminales orga-
nizados.
— Dotar a la Fiscalía Anticorrupción de poderes similares a los de la Agencia Antidroga

para requerir a sujetos públicos y privados y a las autoridades la información que posean
sobre la situación económica de los sospechosos.
— Reducción de su dedicación a la especialidad de la materia, puesto que por regla

general los Fiscales realizan la función especializada compartiéndola con el trabajo habi-
tual de los demás Fiscales y en la misma intensidad.
B) En segundo lugar, desde la perspectiva del enjuiciamiento de los comportamientos

relacionados con el crimen organizado, por el Real Decreto Ley 1/1977, de 4 de enero, se
incorporó al organigrama jurisdiccional español la Audiencia Nacional, en un intento de
hacer frente a las condiciones de la vida moderna, que afectan a la labor de los órganos judi-
ciales existentes, al suponer limitaciones en la investigación, dificultades de actuación, acu-
mulación de asuntos y retrasos inevitables, todo ello en perjuicio de las exigencias mismas
de la Justicia. Basándose en ello, el art. 65 LOPJ le atribuye la competencia objetiva para
conocer de los delitos más graves que se puedan cometer en España: falsificaciones, deli-
tos monetarios, defraudaciones, tráfico de drogas y otros fraudes, terrorismo, etc.
42 La Vanguardia el 5 de noviembre de 2001.

43 En los últimos años estamos viendo como se ha producido un renovado interés político por el fiscal
(Andrés Ibáñez, Díez Picazo Jiménez). Como señala García Mexía, se requiere una buena dosis de buena fe ins-
titucional para creer en la neutralidad política del Gobierno a la hora de designar al Fiscal General del Estado, así
como para confiar en que el Fiscal General así designado fuera capaz de sustraerse a determinadas inclinaciones
personales, máxime cuando resulta a la vez natural y saludable que quienes ocupan cargos públicos muestren cier-
to agradecimiento hacia la autoridad que les hubiera nombrado. Por este motivo el grupo parlamentario socialista
en el Congreso ha presentado una proposición de ley de modificación del Estatuto Orgánico del Ministerio Fiscal
para impedir que el Fiscal General del Estado intervenga en aquellos procesos en los que puedan derivarse res-
ponsabilidades penales contra miembros del Gobierno, derivando esta competencia al Consejo Fiscal, iniciativa
que no ha prosperado.
44 Vid. la Recomendación (2000) 19 de 6 de octubre del Comité de Ministros del Consejo de Europa a los
Estados Miembros, relativa al rol que los miembros del Ministerio Público deben desempeñar en los sistemas de
COLABORACIÓNS 69
También en este caso desde su origen como sucesor del denostado Tribunal de Orden
Público se desató la polémica acerca de su existencia y funcionamiento:
a) Los aspectos inherentes a su existencia se pueden reconducir a los siguientes:
— No existe ninguna especialidad que justifique la atribución de esta competencia obje-

tiva a la Audiencia Nacional, ya que el hecho de que se produzcan delitos con resultados lesi-
vos en los territorios de varias Audiencias Provinciales es resuelto por los arts. 14 18 LECR.
— La atribución centralizada en Madrid de la competencia es contraria a toda idea de

inmediación y a las consiguientes de celeridad y eficacia, lo que no sucedería si quien cono-
ciera fuera el Juez de Instrucción del lugar donde se ha cometido el hecho punible.
— A pesar de que es loable la especialización de los órganos jurisdiccionales de instancia

en determinadas áreas delictivas, fundamentalmente la delincuencia económica, no es menos
cierto que la Audiencia Nacional no tiene que crear doctrina legal sobre estas materias.
— Al utilizar amplios criterios de atribución de competencias, es necesario realizar

apreciaciones subjetivas e imprecisas para atribuirle la competencia que pueden llegar a
lesionar garantías procesales básicas como el derecho constitucional al Juez ordinario pre-
determinado por la ley consagrado en el art. 24.2 de nuestra Constitución.
— En la lucha contra la delincuencia organizada tienen que estar comprometidos

Jueces, Fiscales, Abogados y, en general, todo el personal colaborador de la Justicia, lucha
en la que como señala Gimeno Sendra el Juez no puede olvidar nunca su sumisión a la Ley,
que no es sólo material sino también procesal, lo que debe provocar el rechazo de los lla-
mados Jueces estrella.
b) A pesar de todo lo expuesto, se sigue defendiendo la existencia de la Audiencia

Nacional por cuanto:
— Se necesita un órgano central de instancia en Madrid junto al Tribunal Supremo pero

distinto de él y que sea capaz de resolver materias cuya complejidad, gravedad y efectos en
la ciudadanía requiere una especialización superior a la que, en principio, poseen el resto
de los Tribunales de instancia.
— No es un órgano especial sino especializado, uno más de los que integran el Poder
Judicial, sujeto a la misma normativa que el resto de los Jueces y Magistrados y a los mis-
mos principios que inspiran su actuación diaria a la hora de impartir justicia.
— Tiene carácter ordinario este órgano jurisdiccional, al serle aplicables las normas
generales de provisión de los cargos judiciales y de enjuiciamiento.
— Es un órgano judicial que a pesar de la complejidad y trascendencia de los asuntos

que debe conocer, tiene buenos índices de actividad y rendimiento.
IX
Como conclusión tenemos que señalar que en materia de control jurisdiccional de la

delincuencia organizada el año 2000 el comienzo de siglo ha sido un año clave por la apro-
bación de la Convención de Naciones Unidas y el Convenio Europeo de Asistencia Judicial
en materia penal. Sin embargo, el despertar de las conciencias colectivas, la agilización de
los mecanismos y los plazos de respuesta se ha producido a finales del 2001 con el aconte-
cer de hechos puntuales: el terrorismo organizado del caso Bin Laden y el fraude y corrup-
ción organizados del caso Enron. Se puede hablar, sin ambages, de la existencia de una
coyuntura favorable al cambio.
Para tratar de paliar sus devastadores efectos45, y prevenir en la medida de lo posible su

reproducción en el futuro, de forma prioritaria habría que adoptar medidas que terminaran
con las principales fallas que presentan los sistemas de asistencia judicial, puestos de mani-
fiesto en el Informe Final de la Evaluación de la Asistencia Judicial Penal en la Unión
Europea aprobado por el Consejo el 28 de mayo de 2001: el personal, los medios materia-
les y los recursos presupuestarios son insuficientes para hacer frente a las exigencias actua-
les; hay un insuficiente conocimiento de lenguas, que impide el progreso de la asistencia
judicial y la comunicación directa entre las autoridades judiciales; se mantienen prácticas
obsoletas y de gran cantidad de formalidades, que retrasan notablemente la transmisión y
ejecución de las solicitudes internacionales; no existen verdaderos especialistas en asisten-
cia judicial internacional; se acumulan las normas internacionales y nacionales que deben
aplicarse en el mismo caso; hace falta algo más que su ratificación, por lo que se necesita-
rían mejorar los mecanismos de control y seguimiento; se tarda mucho tiempo en ratificar
los convenios, no siempre a consecuencia de dificultades técnicas; una vez que ello se pro-
duce, difiere su aplicación en cada uno de los países signatarios.
Más allá de todo ello, el tratamiento judicial de fenómenos relacionados con la crimi-
nalidad organizada se presenta lleno de contradicciones y dificultades que tienen que ser
superadas:
a) Se ansía una justicia material, rápida y efectiva, y a la vez se teme el uso que se pueda
hacer de las excepciones más o menos regladas del ideal de una aplicación rigorista del
Derecho.
justicia penal.
COLABORACIÓNS 71
b) La Administración de Justicia se percibe negativamente y con grandes carencias por

el conjunto de la población, pero al mismo tiempo se depositan en ella todas las esperanzas
como última garantía del Estado de Derecho.
c) Se suceden los cambios legislativos olvidando que en muchas ocasiones –casi siem-
pre es tan o más necesario el provocar una mutación de pautas de comportamiento de los
diferentes operadores jurídicos, siendo fundamental implicar a la sociedad civil (Jiménez
de Parga, Cortina, Villoria Mendieta, Libro Blanco sobre la Gobernanza Europea).
d) Se ha mejorado en la concienciación social ante este tipo delitos, tanto a nivel indi-
vidual el ciudadano que hace pocos meses siguió a un comando etarra que había atentado
en Madrid como colectiva, habiendo desempeñado un papel fundamental los medios de
comunicación. Sin embargo, ya hemos señalado como no es fácil lograr un equilibrio entre
el secreto de las actuaciones procesales que trata de defender el valor superior de la justi-
cia y la libertad de información de los comunicadores sociales y la eventual colocación de
límites a la misma.
e) Se han adoptado, o al menos posibilitado, la existencia de nuevos mecanismos de

cooperación en la investigación y represión de los delitos Eurojust, Red Judicial Europea,
Magistrados de Enlace, equipos conjuntos de investigación… , y sin embargo están nece-
sitados de un importante esfuerzo de coordinación (Berthelet y Chevallier Govers) y de
publicitación de su existencia y actividad: muchos de los programas, prácticas, redes, uni-
dades, equipos, son conocidos por muy pocos46.
f) La virtualidad práctica de muchos de los acuerdos internacionales exige un compro-

miso político importante de cada país individualmente considerado, lo que se puede evi-
denciar, por ejemplo, firmando acuerdos bilaterales como el suscrito por España con
Francia en relación con la entrega inmediata de terroristas (interrogatorios en caliente) y el
acceso inmediato a la información incautada o aumentando el número de magistrados de
enlace o de puntos de contacto en la Red Judicial47.
45 Vid. el informe OECD Economic Outlook Núm. 71, en donde se analizan las implicaciones económicas de
los actos terroristas del once de septiembre a nivel mundial.
46 Por ello, en una Comunicación de la Comisión sobre la creación de Eurojust, de 22 de noviembre de 2000,
se señala que tanto los puntos de contacto de la Red Judicial como Eurojust en su calidad de unidad central, deben
ser tan accesibles y transparentes como sea posible para los jueces, fiscales y/o los funcionarios de policía y de
aduana nacionales así como para Europol y para las correspondientes instituciones de la Unión.
Con la finalidad de que todos los miembros del Ministerio Fiscal adquieran un conocimiento profundo y cons-
tante de las normas que regulan la cooperación judicial internacional, objetivo que sólo podrá ser colmado plena-
mente mediante el esfuerzo y dedicación personales, el Fiscal General del Estado ha dictado la Instrucción núme-
ro 3/2001, de 28 de junio, sobre los actuales mecanismos y modalidades de asistencia judicial internacional en
materia penal.
g) Hay que avanzar en la mejora de la formación de Jueces, Fiscales, Policía y demás

funcionarios implicados en la cooperación judicial internacional, la cual provendrá no sólo
de acciones supraestatales por ejemplo, con la futura creación de una Red Europea de
Formación Judicial48 sino también con el desarrollo de programas nacionales. Destacar en
este punto como la Fiscalía General del Estado tiene previsto desarrollar, a través de su
Secretaría Técnica, un Programa de Formación para fiscales en materia de cooperación
judicial internacional, así como crear una Red Propia, con implantación en todo el territo-
rio nacional, cuyos puntos de contacto colaboren plenamente con los ya designados a nivel
nacional y desempeñen sus mismas funciones49.
h) Aunque en esta globalización de la justicia y de la respuesta penal habría que partir

de la pluralidad, esto es, de la protección de intereses comunes pero siempre a partir del
respeto de las diferentes tradiciones jurídicas y teniendo como referente la jurisprudencia
del Tribunal Europeo de Derechos Humanos, en el acercamiento de los diferentes cuerpos
normativos penales países como España ocupan verdaderamente el vagón de cola en la
Unión. Así por ejemplo, cuando el Ministro de Justicia ha encargado la redacción de un
borrador de la nueva Ley de Enjuiciamiento Criminal, fijó como una de las directrices a
seguir que la reforma del proceso penal en España coincida con las modificaciones nor-
mativas similares en la Unión Europea, ya que permitirá a España acompasar su legisla-
ción a la comunitaria; esto es, que nos tenemos que someter a los modelos imperantes en
el enjuiciamiento criminal, sin que al parecer no cuenten para nada o para casi nada insti-
47 En las diferentes evaluaciones que periódicamente realiza el Grupo Multidisciplinar «Delincuencia

Organizada» el funcionamiento del sistema de asistencia judicial y la ejecución de solicitudes urgentes de incau-
tación de bienes, con especial atención a los casos en que está implicada la delincuencia organizada, se ha puesto
de manifiesto como sigue siendo necesario un importante esfuerzo a nivel nacional y de la Unión para dar mayor
proyección operativa a la Red Judicial, especialmente en algunos Estados miembros en los que la Red parece estar
demasiado consagrada a aspectos de organización central; en concreto, se recomienda que los Estados miembros
doten a los puntos de contacto de todos los recursos y la capacitación necesarios e insiste en la rápida aplicación
de la decisión del Consejo de proporcionar a los puntos de contacto instalaciones intranet y servicios seguros de
correo electrónico.
48 La creación de esta Red ha partido de una iniciativa francesa de 19 de enero de 2001, para cumplir los
siguientes objetivos: profundizar en el conocimiento mutuo de los ordenamientos jurídicos y los sistemas judicia-
les de los Estados miembros; desarrollar el conocimiento y mejorar la utilización de los instrumentos europeos e
internacionales en vigor en la Unión Europea; analizar e identificar las necesidades de formación; intercambiar
experiencias en materia de formación judicial; favorecer la coordinación de los programas de formación judicial
en la Unión; poner a disposición de las instituciones comunitarias, de las autoridades judiciales de los Estados
miembros, de los miembros de la Red Judicial Europea, y de toda otra entidad encargada de la cooperación judi-
cial en materia penal en la Unión Europea, instrumentos de formación coherentes y periódicamente actualizados;
desarrollar las acciones de formación destinadas a los miembros de los cuerpos judiciales encargados de partici-
par, en terceros Estados, en acciones de restablecimiento del Estado de Derecho; contribuir a la estructuración de
los sistemas de formación judicial de los Estados candidatos a la adhesión a la Unión Europea, dar acceso a pro-
gramas de formación a los miembros de los cuerpos judiciales de dichos Estados, así como, en su caso, a terceros
países.
COLABORACIÓNS 73
tutos básicos de nuestro ordenamiento jurídico como las acusaciones populares o particu-
lares, la vigencia sin fisuras del principio de legalidad, etc.
i) Es difícil trabajar tratando de hallar el equilibrio ideal entre dos polos contrapuestos:
lucha efectiva contra la delincuencia organizada versus necesidad de proteger y garantizar
los derechos fundamentales de imputados y víctimas. El peligro de legislar en situaciones
de emergencia es que a veces al legislador se le puede ir la mano buscando medidas popu-
listas y pretendidamente efectivas para ganar la lucha entre el bien y el mal. Y si no, basta
con ver como a partir del fatídico once de septiembre en Estados Unidos se defiende la
implantación de medidas de excepción50 (Gimeno Sendra): atribuir a determinados
Tribunales militares la competencia para enjuiciar a terroristas extranjeros; permitir que a
los extranjeros no residentes en Estados Unidos y a los sospechosos de cometer actos de
terrorismo se les puedan intervenir sus comunicaciones telefónicas e informáticas durante
tres meses, sin autorización judicial; detenerlos durante siete días sin tener que presentar
cargos siempre que exista una mínima sospecha de su vinculación terrorista…, medidas
todas ellas que convierten en papel mojado las garantías fundamentales articuladas en las
Constituciones nacionales, la Carta de los Derechos Fundamentales de la Unión Europea51
y en Convenciones como la Europea de Derechos Humanos en la que se consagran princi-
pios y derechos como la libertad y la igualdad. Al final, como acertadamente afirma Vercher
Noguera, está latente el peligro de que las leyes de naturaleza excepcional y las medidas
que las mismas incorporan puedan acabar adquiriendo carta de naturaleza en el seno de la
legislación ordinaria.
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49 Cf. Instrucción 3/2001, de 28 de junio, del Fiscal General del Estado, sobre los actuales mecanismos y
modalidades de asistencia judicial internacional en materia penal.
50 Pasados siete meses más de trescientas personas siguen encarceladas, acusadas de violar leyes de inmi-
gración, sin que hayan prosperado las investigaciones tendentes a demostrar sus implicaciones con grupos terro-
ristas, lo que ha motivado que un grupo pro derechos civiles haya denunciado ante los Tribunales al Fiscal General
y al Director del FBI.
51 Vid. el Capítulo VI de la misma dedicado a la Justicia, en el que se desarrollan el derecho a la tutela judi-
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GLOBALIZACIÓN DE LA DELINCUENCIA VERSUS GLOBALIZACIÓN DE LA

JUSTICIA PENAL: UNA LUCHA DESIGUAL

NICOLÁS RODRÍGUEZ GARCÍA

¿Qué es la globalización?, nos podríamos preguntar, en un intento de no dejarnos atra-

Aprovechando la reciente reunión del Foro Económico Mundial en Nueva York el

zaciones criminales, que encuentran en la caída de las fronteras, en el desarrollo tecnológi-

b) Por otro, la diversidad de los ordenamientos jurídicos y la ineficacia de los mecanis-

En conclusión, asistimos a una época de globalización de la delincuencia que debería

Con la proliferación de este tipo de comportamientos se están poniendo en tela de jui-

Casos así provocan en la ciudadanía la generalización de sentimientos de desconfianza

biado totalmente, lo que actualmente se manifiesta a través de un sentimiento muy genera-

y de quienes tienen que llevarlas a la práctica a diario, especialmente en lo que se refiere al

b) Cuando el ciudadano medio habla globalmente de Justicia lo que en realidad tiene en

c) La Justicia no es totalmente independiente, ya que es objeto de presiones desde los

d) Al desarrollar la función jurisdiccional, existe la conciencia colectiva de que no se da

a) En primer lugar, la Justicia no goza de buena imagen en casi ningún sitio, no es un

b) En segundo lugar, porque no es la situación real de la Justicia la que ha empeorado,

No podemos desconocer el hecho de que en la sociedad de información que vivimos la

Tratando de paliar la situación descrita, muchos de cuyos problemas ya habían podido

1.ª) Modificación de la Ley Orgánica del Poder Judicial por la LO 9/2000, de 22 de

2.ª) Aprobación del Pacto de Estado para la Reforma de la Justicia de 28 de mayo de

a) En un intento de acercarse al justiciable se ha elaborado una Carta de Derechos de

mentarios, dirigida fundamentalmente a regular la actuación cotidiana de juzgados y tribu-

— Exigencia de una Justicia accesible, trasparente y moderna: derecho a recibir infor-

— Exigencia de una Justicia respetuosa de la dignidad de la persona y tuteladora y

generalizada de aparente impunidad y de indefensión de la ciudadanía ante cierto tipo de

a) En primer término, la difícil adaptación de los postulados básicos definidores de lo

Ante la escasa tradición de controlar judicialmente estas conductas (Abramovich y

b) En segundo, ver si es realmente posible superar el localismo y la autarquía institu-

La Asamblea General, en su resolución 49/159, de 23 de diciembre de 1994, aprobó la

La Convención tiene como ámbito de aplicación aquellos comportamientos en especial

A) Preventiva, para lo cual se insta a los Estados Parte a procurar:

— Formular y evaluar proyectos nacionales y establecer y promover prácticas y políti-

B) Represiva, para las situaciones de crisis de los controles preventivos, prestándose

de las investigaciones, procesos y actuaciones judiciales relacionados con el crimen orga-

— recibir testimonios o tomar declaración a personas;

32 Sobre la virtualidad de estas videoconferencias en nuestro sistema de enjuiciamiento criminal, la Fiscalía

33 En la Comunicación de la Comisión sobre el Futuro de la Unión Europea Gobernanza Europea de 5 de

internos, respetando los derechos individuales y los principios contenidos en el Convenio

6) Plan de Acción del Consejo sobre Prevención y control de la delincuencia organiza-

8) Decisión Marco del Consejo de la Unión Europea de 26 de junio de 2001 relativa al

cultades aplicativas de la tradicional extradición39, es un documento judicial homologado,

La euroorden está prevista que se aplique a un listado abierto de infracciones penales

Pese a que el compromiso inicial ha sido poner en práctica la euroorden en enero de

15) Corpus Juris de disposiciones penales en materia de protección de los intereses

En el desarrollo del principio de territorialidad europea el bastión principal lo constitu-

A pesar de que la Comisión de las Comunidades Europeas ha presentado un Libro Verde

Si estos son el presente y las futuras líneas de actuación en el ámbito de la Unión

A) En primer término, el Estatuto Orgánico del Ministerio Fiscal fue modificado en

especiales con competencia extendida al territorio de todo el Estado: la Fiscalía Especial

Su creación y funcionamiento en especial de la Fiscalía Anticorrupción han estado

a) Para justificar su creación se arguye:

— Con su creación se potencian las facultades de investigación del Ministerio Público,

— Se fomenta la coordinación con el Gobierno en el diseño de una política criminal

b) Contrariamente a lo expuesto, el mantenimiento de los mismos es fuertemente criti-

— El no ajustarse a la estructuración del actual proceso penal español, en el que a pesar

— Difícil justificación de su existencia vinculándola a las competencias que tiene atri-

mas legislativas de amplio alcance.

minuir su independencia43, garantía de observancia ineludible en el diseño de cualquier sis-