El Desarrollo Visto Desde El Sur

El Desarrollo visto desde el SUR. Rolando Morales. UMSA.
CIESS-
ECONOMÉTRICA. INESAD
EL DESARROLLO VISTO DESDE EL

SUR
Por: Dr. Rolando Morales Anaya
Universidad Mayor de San Andrés (Bolivia)
Ciess-Econométrica. Bolivia
INESAD
La Paz, Bolivia 2012
1
El Desarrollo visto desde el SUR. Rolando Morales. UMSA. CIESS-
Dedico este libro a mis estudiantes, esperando

se inspiren en él cuando les toque gobernar.
2
CONTENIDO
PREFACIO ................................................................................................................................................................. 10
CAPITULO 1. INTRODUCCIÓN .......................................................................................................................... 16
1.1 Crecimiento Económico y Desarrollo Económico ....................... 16
1.2 Organización e instituciones ........................................................ 17
1.3 Crecimiento económico y componentes del desarrollo ............... 18
1.4 Proceso de crecimiento económico .............................................. 20
1.5 Indicadores de desarrollo ............................................................. 23
1.6 Estructura temática ....................................................................... 24
CAPITULO 2. CONSENSOS Y CONSTITUCIÓN DE LAS SOCIEDADES ...................................................... 29
2.1 El entramado social ...................................................................... 29
2.2 Etapas en la evolución de las sociedades ..................................... 31
2.3 Relaciones de poder ..................................................................... 33
2.4 El paradigma boliviano ................................................................ 34
2.5 Los Pactos Primordiales ............................................................... 38
2.5.1 El Contrato Social .................................................................... 40
2.5.2 El Contrato de Gobierno .......................................................... 43
2.5.3 El País frente al Mundo ............................................................ 44
2.5.4 El régimen económico.............................................................. 45
2.6 Los Pactos Primordiales y la Democracia .................................... 50
2.6.1 Elaboración de Pactos Primordiales ......................................... 50
2.6.2 La Democracia como forma de organización del Estado......... 52
2.6.3 El sistema de partidos políticos ................................................ 55
2.6.4 Formación de consensos y equidad .......................................... 57
2.7 Los Pactos Primordiales, la Economía y la Ética ......................... 59
2.8 Problemas de gobernabilidad en los países pobres ...................... 62
2.8.1 Apropiación del poder y clientelismo ...................................... 62
2.8.2 Apropiación de la riqueza regional .......................................... 64
CAPITULO 3. LOS FACTORES BÁSICOS DE PRODUCIÓN ........................................................................... 65
3.1 Capital Humano ........................................................................... 65
3.1.1 Población .................................................................................. 65
3.1.2 Educación ................................................................................. 70
3.1.3 Salud y Desarrollo .................................................................... 81
3.2 Capital Natural y Desarrollo ........................................................ 85
3.3 Capital Social y Desarrollo .......................................................... 89
3.3.1 Conceptos y definiciones ......................................................... 89
3.3.2 Capital Social e Instituciones ................................................... 94
3.3.3 Redes sociales .......................................................................... 95
3.3.4 Complementos matemáticos a la noción de Capital Social ..... 96
CAPITULO 4. CRECIMIENTO ECONÓMICO .................................................................................................. 100
4.1 La función de producción........................................................... 100
4.2 El modelo de Solow y Swan ...................................................... 101
4.3 Desplazamientos de la función de producción ........................... 103
4.4 Especificaciones frecuentes de la función de producción .......... 106
4.5 Funciones de Producción y de Utilidad ..................................... 107
3
4.6 Función de posibilidades de producción y/o colocación ........... 110

4.7 Importancia del capital en las ideas sobre Desarrollo ................ 112
4.8 Crecimiento con financiamiento externo ................................... 114
4.9 Evolución de las ideas sobre Desarrollo .................................... 119
4.10 El impacto de la desigualdad en el crecimiento y el desarrollo . 123
4.11 Actores económicos y crecimiento ............................................ 125
4.11.1 Empresas y estructura del empleo ...................................... 128
4.11.2 Equilibrio entre oferta y demanda en los diferentes mercados
134
4.11.3 Dualidades del Desarrollo representadas por un modelo CGE
137
4.12 Política Económica y Crecimiento Económico.......................... 142
4.12.1 Consenso de Washington ................................................... 142
4.12.2 Inflación ............................................................................. 147
4.12.3 Tipo de cambio ................................................................... 152
4.12.4 Política fiscal, sector externo y tipo de cambio.................. 155
4.12.5 Ambiente macroeconómico ............................................... 158
4.13 Anexo: Las Cuentas del Producto y del Ingreso ........................ 161
4.13.1 El Producto Interno Bruto (PIB) ........................................ 161
4.13.2 La Balanza de Pagos .......................................................... 164
4.13.3 El Ingreso Nacional Disponible ......................................... 167
4.13.4 Consumo, Ahorro Nacional, Ahorro Externo y fbc ........... 170
4.13.5 Cuentas Monetarias ............................................................ 172
4.13.6 Matriz Insumo Producto (I/O) ............................................ 181
4.13.7 El Modelo de Leontief ....................................................... 181
4.13.8 Matriz de Contabilidad Social (SAM) ............................... 184
CAPITULO 5. CASO DE ESTUDIO: BOLIVIA ................................................................................................. 186
5.1 Resumen ejecutivo ..................................................................... 186
5.2 Introducción ............................................................................... 187
5.3 Crecimiento Económico. Entre la teoría y la realidad ............... 195
5.3.1 Comportamiento del sector real en 58 años de historia ......... 195
5.3.2 Comportamiento de la inversión ............................................ 199
5.3.3 La inversión por agentes económicos .................................... 201
5.3.4 Financiamiento de la inversión .............................................. 203
5.4 Mercado Laboral ........................................................................ 206
5.4.1 Estructura del empleo y sector informal ................................ 206
5.4.2 Mercado poco competitivo..................................................... 211
5.4.3 Evolución del empleo y de la productividad .......................... 212
5.4.4 Desempleo Urbano y educación............................................. 213
5.5 Mercado Financiero ................................................................... 216
5.5.1 Problemas de acceso al crédito .............................................. 216
5.5.2 Desequilibrios financieros y monetarios en épocas de bonanza
219
5.6 Mercados de productos .............................................................. 222
5.6.1 Tamaño y dinámica del mercado de bienes y servicios ......... 222
5.6.2 Problemas relacionados con la productividad ........................ 224
4
5.6.3 Un modelo sencillo de equilibrio general y los sectores enclave

231
5.7 Los factores básicos de producción............................................ 233
5.7.1 Capital Humano ..................................................................... 234
5.7.2 Tecnología .............................................................................. 239
5.7.3 Capital Natural ....................................................................... 245
5.7.4 Capital Social ......................................................................... 250
5.7.5 Importancia de las Instituciones ............................................. 251
5.7.6 Los obstáculos para la conformación de consensos ............... 262
5.8 Anexo. Bolivia, Niveles de desconfianza .................................. 284
CAPITULO 6. POLITICAS DE DESARROLLO ................................................................................................ 287
6.1 Institucionalidad de la promoción del desarrollo ....................... 289
6.1.1 Contexto histórico y restricciones .......................................... 289
6.1.2 Instituciones ........................................................................... 291
6.1.3 Sugerencias ............................................................................ 293
6.2 Inducción social y política ......................................................... 296
6.3 La globalización ......................................................................... 300
6.4 Bases de una estrategia de crecimiento y desarrollo .................. 301
6.4.1 Ambiente macroeconómico y mercados ................................ 301
6.4.2 Problemas frecuentes ............................................................. 303
6.4.3 Tipos de intervención ............................................................. 304
6.5 Las orientaciones de las políticas de desarrollo en el Siglo XXI
306
6.6 Políticas para incrementar la Productividad Total de Factores .. 309
6.6.1 Capital Natural ....................................................................... 309
6.6.2 Capital Humano ..................................................................... 311
6.6.3 Tecnología .............................................................................. 330
6.6.4 Infraestructura de apoyo al sector productivo. ....................... 331
6.7 Mercados .................................................................................... 332
6.8 Empresas públicas ...................................................................... 334
6.9 Sinergia de los sectores público-privado para el Desarrollo ...... 334
6.10 Dificultades para el crecimiento del sector privado ................... 335
6.10.1 Razones privativas ............................................................. 335
6.10.2 El contexto productivo ....................................................... 337
6.10.3 Registros y tributos ............................................................ 338
6.10.4 Disposiciones laborales ...................................................... 339
6.10.5 Financiamiento ................................................................... 340
6.10.6 Asociatividad...................................................................... 344
6.11 Empresas anónimas con participación estatal ............................ 345
6.12 Se requiere un Plan de Desarrollo? ............................................ 346
CAPITULO 7. POBREZA Y POLÍTICAS SOCIALES ....................................................................................... 351
7.1 Introducción ............................................................................... 351
7.2 Diferentes conceptualizaciones de la pobreza............................ 353
7.3 Porqué ocuparse de la pobreza ................................................... 358
7.4 El malestar social y su consecuencia política ............................ 360
7.5 Relaciones entre la pobreza, el trabajo y la agropecuaria .......... 364
5
7.6 Endogeneidad de algunas variables ........................................... 367

7.7 Bolivia. Situación de pobreza .................................................... 369
7.8 Bolivia. Otras dimensiones de la pobreza .................................. 373
7.8.1 La desigualdad en la acumulación del capital humano .......... 374
7.8.2 El efecto intergeneracional en la salud................................... 375
7.8.3 El efecto intergeneracional en la educación ........................... 379
7.8.4 Formación de los ingresos laborales ...................................... 381
7.9 Temas sensibles relativos a la política social ............................. 383
7.10 Gasto público y financiamiento del gasto social ........................ 385
7.10.1 Distribución territorial y grupal ......................................... 387
7.10.2 El balance del contribuyente entre sacrificio y beneficio .. 387
7.10.3 Focalización y eficiencia .................................................... 388
7.11 Principales lineamientos para las políticas de reducción de la
pobreza ................................................................................................... 389
7.11.1 Lo que no debe hacerse ...................................................... 389
7.11.2 Lo que debe hacerse ........................................................... 390
7.11.3 Empoderamiento de los pobres .......................................... 393
7.11.4 Privilegiar la creación de empleos ..................................... 394
7.11.5 Redefinición de mecanismos y normas institucionales ...... 398
7.11.6 Alimentación y Nutrición................................................... 399
7.11.7 Agua y energía doméstica .................................................. 400
7.11.8 Otros servicios relacionados a la Vivienda ........................ 401
7.12 Conclusión ................................................................................. 401
7.13 Anexo. El buen uso de las medidas de pobreza ......................... 402
REFERENCIAS BIBLIOGRÁFICAS ...................................................................................................................... 408
ÍNDICE ..................................................................................................................................................................... 444
6
Lista de Cuadros
Cuadro 1. Indicadores de crecimiento económico y desarrollo ...............................................23

Cuadro 2. Sinopsis de los temas tratados en este libro ............................................................28
Cuadro 3.Actitudes con respecto a gobiernos fuertes y autoritarios en
América Latina, ................................................................................................................55
Cuadro 4 .Índices de Gini para los ingresos y para la educación .............................................79
Cuadro 5. Matriz SAM de un modelo Dual Simple ...............................................................140
Cuadro 6. El Producto Interno Bruto por Rama de Actividad..................................................163
Cuadro 7. Producto Interno Bruto por tipo de gasto ................................................................163
Cuadro 8. Producto Interno Bruto por remuneración a los factores ........................................163
Cuadro 9. Balanza de Pagos....................................................................................................165
Cuadro 10. Definición del Ingreso Nacional Disponible .........................................................167
Cuadro 11. Distribución institucional (o funcional) del Ingreso Nacional
Disponible.......................................................................................................................169
Cuadro 12. Resumen Ahorro y Formación Bruta de Capital Fijo ............................................172
Cuadro 13. Definiciones de la Masa Monetaria ......................................................................173
Cuadro 14. Tabla de Flujos Monetarios .................................................................................174
Cuadro 15. Instituciones.........................................................................................................174
Cuadro 16. Cuentas Monetarias ..............................................................................................174
Cuadro 17. Matriz Insumo Producto ......................................................................................181
Cuadro 18. Matriz de Contabilidad Social. Prototipo ............................................................185
Cuadro 19. Sinopsis de las políticas de Desarrollo 1952-2011..............................................190
Cuadro 20. Incidencia de la inversión en el crecimiento .......................................................200
Cuadro 21. Inversión por agentes económicos (% del PIB) ..................................................202
Cuadro 22. Incidencia de la inversión en el crecimiento por agentes ....................................203
Cuadro 23. Crecimiento, inversión, ahorro externo y ahorro doméstico ...............................205
Cuadro 24. Ahorro, inversión y déficits sectoriales en porcentaje del PIB,
1990-2009 ......................................................................................................................205
Cuadro 25. Estructura del empleo, año 2005 .........................................................................207
Cuadro 26. Indicadores sobre el ambiente de negocios .........................................................210
Cuadro 27.Mediana de los años de instrucción por condición laboral y sexo .......................211
Cuadro 28. Ocupados, escolaridad y unidades de eficiencia .................................................213
Cuadro 29. Tasas de desempleo abierto en área urbana por periodos según
sexo ................................................................................................................................213
Cuadro 30. Tasas de desempleo urbano por niveles educativos y diferencia
salarial ............................................................................................................................214
Cuadro 31. Depósitos y Cartera en Millones de Dólares .......................................................218
Cuadro 32. Tasas de interés real activa y pasiva y tipo de cambio real .................................218
Cuadro 33. El PIB Agropecuario por trabajador y por hectárea útil, 1996 ............................225
Cuadro 34. Indicadores de productividad por gestión ...........................................................229
Cuadro 35. Años de instrucción de los ocupados por rama de ocupación y
sexo ................................................................................................................................236
Cuadro 36. Desnutrición infantil talla/edad para menores de 3 años de edad,
1998 ................................................................................................................................238
7
Cuadro 37. Tasas de crecimiento promedio anual de la superficie sembrada,

de los rendimientos físicos por hectárea y del volumen de producción
durante el periodo 1980-2000 ........................................................................................241
Cuadro 38. Bolivia. Ranking en incorporación de Tecnología, 2003 ....................................244
Cuadro 39. Resumen de superficies y porcentajes de índices de
desertificación ................................................................................................................245
Cuadro 40. Distribución de las unidades agropecuarias por tamaño de la
parcela, 1984 ..................................................................................................................248
Cuadro 41. Bolivia. Ranking en algunos ítems del Capital Social, 2003 ..............................262
Cuadro 42. Población por grupos lingüísticos y reconocimiento étnico ................................272
Cuadro 43. Variables con mayor correlación parcial con la variable k‟hara .........................275
Cuadro 44.. Modelo Probit para explicar el auto-reconocimiento de ser
k‟hara..............................................................................................................................276
Cuadro 45. Taxonomía de los grupos socio-lingüísticos .......................................................277
Cuadro 46. Variables socio-económicas asociadas de las categorías socio-
lingüísticas .....................................................................................................................277
Cuadro 47. Varianzas y distancias entre grupos ....................................................................278
Cuadro 48. Matriz de distancias socio-económicas entre grupos lingüísticos .......................280
Cuadro 49.Actores políticos y niveles de decisión ................................................................292
Cuadro 50. Por qué y para qué un Plan de Desarrollo ...........................................................347
Cuadro 51. Tareas del Sector Público ....................................................................................349
Cuadro 52. Problemas en el sector privado y posibles respuestas del sector
público ............................................................................................................................350
Cuadro 53. Incidencia de la pobreza, de la indigencia e índice de Gini (en
%) ...................................................................................................................................370
Cuadro 54. La desigualdad de la distribución del ingreso en América Latina ......................373
Cuadro 55. La desigualdad en ingresos, nutrición y educación a fines del
Siglo XX ........................................................................................................................374
Cuadro 56. Índice de Gini de los años de escolaridad en América Latina.............................375
Cuadro 57. Desnutrición. Distribución porcentual. ...............................................................376
Cuadro 58. Factores determinantes del estado nutricional de los niños ................................377
Cuadro 59. Coeficientes R2 en diferentes versiones del modelo de nutrición.......................378
Cuadro 60. Factores determinantes en la decisión de estudiar y/o trabajar ...........................379
Lista de Figuras
Figura 1. El esquema básico del crecimiento económico ........................................................22

Figura 2. Los movimientos de la transición demográfica ........................................................68
Figura 3. Ciclo de vida de ingresos y necesidades asociados ..................................................70
Figura 4. El Modelo de Solow-Swan .....................................................................................102
Figura 5. Desplazamientos de la función de producción .......................................................104
Figura 6. Generación de la curva de Transformación o de posibilidades de
Producción .....................................................................................................................111
Figura 7. Función de producción con desplazamientos de nivel ...........................................122
Figura 8. Macroeconomía y Microeconomía .........................................................................127
Figura 9. Proceso de decisiones secuenciales ........................................................................132
8
Figura 10. Formación del equilibrio: un bien y dos factores de producción .........................141
Figura 12. Tasas de crecimiento del PIB, 1981-2001 ............................................................196
Figura 13. Evolución de los años de escolaridad de ocupados y
desocupados, 1999-2008 ................................................................................................215
Figura 14. Rendimientos del maíz en Bolivia y en otros países
latinoamericanos ............................................................................................................225
Figura 15. Rendimientos del trigo en Bolivia y en otros países
Figura 16. Rendimientos de la papa en Bolivia y en otros países
Figura 17. Correlograma entre la tasa de crecimiento del PIB y el
coeficiente de inversión en 58 años ...............................................................................227
Figura 19. Evolución de la productividad laboral ..................................................................228
Figura 20. Funciones de producción y trabajo .......................................................................230
Figura 21. Ocupación del territorio boliviano ........................................................................264
Figura 22. Grado de heterogeneidad al interior de cada grupo ..............................................279
Figura 23. Relación entre la distancia entre grupos y su varianza respectiva ........................281
Figura 24. Mapa de las diferencias entre grupos....................................................................282
Figura 25.Esquema de una Política Educativa Integral .........................................................326
Figura 26. Población en situación de pobreza e indigencia (Millones de
personas) ........................................................................................................................371
Figura 27.Los Pilares de la Creación de Empleos .................................................................398
9
PREFACIO
Una buena parte del mundo se debate en situación de pobreza con niveles de
sufrimiento humano inaceptables teniendo en cuenta los avances en Ciencia
y Tecnología que han permitido aumentar la productividad de los factores
de producción y proporcionar más riqueza. Sólo pocos países se han
beneficiado de dichos avances. La gran pregunta es por qué algunos lo han
hecho y otros no y por qué en los 100 últimos años se ha modificado la
distribución de la calidad de vida en el mundo.
En la concepción adoptada en esta obra, el Desarrollo incluye el
crecimiento económico y variables que tienen que ver con la calidad de vida
como son los capitales humano, natural, social y el conocimiento. Existen
hipótesis y teorías para explicar el crecimiento económico de los países,
pero casi no existen explicaciones para entender cómo se desencadenan los
procesos de Desarrollo. El Desarrollo sigue siendo uno de los grandes
misterios de la Humanidad.
El interés sobre los problemas relativos al Desarrollo aparece a partir
de la segunda mitad del Siglo XX e importó sobre todo a los economistas de
los países desarrollados, habiendo estado ausente, salvo pocas excepciones,
en las preocupaciones de los economistas de los países que más lo necesitan.
Al mirarse el Desarrollo desde otras latitudes, se ha perdido de vista los
problemas de identificar los factores que permiten desencadenarlo y de
determinar sus restricciones.
Posiblemente, la ausencia de una teoría del Desarrollo comúnmente
aceptada se explica por las singularidades de los países en los que se busca
aplicarlas y por la poca participación de sus economistas en el debate sobre
este tema. Sin embargo, las singularidades de los países no deberían
constituir un óbice para identificar puntos comunes para todos ellos.
El obstáculo más importante para inducir el Desarrollo está
sincretizado en la siguiente frase de Douglas North: “Se sabe qué hacer,
10
pero no se sabe cómo” que lleva naturalmente a preocuparse por los

procesos colectivos de decisión y por las bases de la constitución misma de
la sociedad. Si bien el concepto de Capital Social es relativamente reciente,
entendido como la capacidad de mejorar la calidad o la cantidad de un
producto tangible o intangible a partir de esfuerzos colectivos, su vigencia
se encuentra a la base de la decisión de los humanos de constituir sociedades
para mejorar el bienestar de todos sus miembros.
Se inicia esta obra con algunas reflexiones relativas a la
conformación de consensos y a la constitución de sociedades.
Posteriormente, se relaciona las variables que tienen que ver con el bienestar
a los rendimientos de los procesos productivos, reflexión que lleva
naturalmente a introducirse en los problemas relativos al crecimiento
económico. Con el propósito de ilustrar los problemas de desarrollo en un
país concreto, se analiza los problemas en este campo en Bolivia a la luz de
las explicaciones precedentes. Esta obra termina con sugerencias de
políticas de Desarrollo y de alivio a la pobreza.
La elaboración de este libro tiene como punto de partida la cátedra
que dicté en la Maestría en Desarrollo Económico que se inició el año 2006
en un esfuerzo conjunto de la Universidad Andina Simón Bolívar, sede La
Paz, y la Universidad de Ginebra a partir de un acuerdo concluido gracias al
apoyo del Prof. Fabrizio Carlevaro quien fue Director del Departamento de
Econometría de dicha universidad. Posteriormente, dicté parte de este curso
en la Carrera de Economía de la Universidad Mayor de San Andrés, en La
Paz. Mis estudiantes, sin saberlo ni quererlo, son de alguna manera co-
autores de esta obra.
La publicación de este libro ha sido posible gracias al apoyo de
INESAD y de su Director Osvaldo Nina.
Dr. Rolando Morales Anaya

La Paz, Bolivia, 2012
11
Agradecimientos
Quiero agradecer al Dr. Juan Antonio Morales Anaya por haber léido una
versión preliminar del presente texto y haberme hecho beneficiar de sus
valiosos y acertados consejos que han permitido mejorar su contenido y
presentación. En similar sentido quiero agradecer a la Dra. Kathlen
Lizárraga y a la Dra. Elizabeth Jiménez por sus valiosas sugerencias.
Michèle Escoffier de Morales (mi esposa) tuvo la paciencia y el cuidado
necesario para corregir los numerosos errores que se deslizaron al escribir
este libro. A todos ellos, va mi profundo agradecimiento.
12
PRESENTACIÓN
La economía mundial está atravesando uno de los peores períodos de su

historia, comenzando por una crisis financiera pasando por una crisis
económica y culminando con cuestionamientos a la teoría económica. El
desempeño real de las economías obliga a realizar cuestionamientos a la
teoría, debido a las limitaciones y contradicciones de sus propuestas de
política económica para solucionar los problemas actuales. En términos de
desarrollo, por ejemplo, el modelo neoliberal, que enfatiza en la reducción
del Estado, la desregulación financiera, la existencia de propiedad privada y
los bajos impuestos, está siendo cuestionada por los países en desarrollo y,
recientemente, por algunos países desarrollados.
La crisis responde en buena medida a que la mayoría de los
economistas han sido dogmaticos en la aplicación de recetas teóricas, no se
preocuparon por la historia, el rol de las instituciones, la geografía y las
condiciones reales para formular y aplicar políticas económicas. Por el
contrario, han estado concentrados en difundir la política de “laissez fair”,
que es incapaz de abordar y dar solución a problemas vitales de las
sociedades, tales como pobreza, desigualdades, emigración, carencia de
infraestructuras, problemas demográficos, entre otros.
La insatisfacción con los resultados de la teoría economía dominante
está promoviendo nuevas soluciones que pasan por identificar de manera
adecuada los obstáculos del crecimiento económico y desarrollo, reflejando
el interés y la necesidad de un nuevo enfoque que elabore modelos y
formule teorías adecuadas a las condiciones de las sociedades,
especialmente del hemisferio sur. En el campo de la economía, por ejemplo,
muchos investigadores sugieren la necesidad de ir construyendo nuevas
corrientes alternativas o nuevas teorías económicas desde adentro, que sean
producto de un trabajo interdisciplinario, multidisciplinario o
transdisciplinario, puesto que la sociedad es un sistema complejo, donde los
fenómenos sociales están relacionados.
13
En el caso de Bolivia, las contradicciones entre los objetivos de las

políticas públicas actuales y los principios fundamentales de la Constitución
Política del Estado están evidenciando la necesidad de una teoría de
desarrollo o transformación propia, especialmente en la dimensión
económica. La práctica ha evidenciada que contar con una teoría puede
definir lineamientos estratégicos para la organización del Estado y lograr la
coherencia entre las políticas públicas tanto en el corto como en el largo
plazo.
El presente libro es una invitación a iniciar el debate sobre el
desarrollo, pero visto desde el sur. Es decir, hace notar que el desarrollo es
un proceso organizacional de la multitud, que cambia continuamente, y
requiere de consensos y pactos sobre medidas e instituciones y sobre la
distribución de los beneficios generados por la actividad económica.
Certeramente señala que un modelo de desarrollo no podrá funcionar si no
se eliminan las restricciones que maximizan el producto de la acción
colectiva, especialmente el sentimiento colectivo fatalista sobre el futuro y
el pesimismo sobre los efectos de las acciones humanas para cambiarlo. De
esta manera evidencia que para revertir esta situación es necesario
acompañar la evolución de la economía con acciones que se encuentran
fuera del ámbito económico.
Los desafíos que nos propone el autor son múltiples, pero comienzan
por analizar aspectos que fueron relegados por las corrientes inspiradas en el
Consenso de Washington. En ese sentido, propone bases para una estrategia
de crecimiento económico y desarrollo en el Siglo XXI, donde la
intervención del Estado es necesaria, dado que la sola “mano invisible de la
economía” no es suficiente para acelerar el crecimiento, menos aún para
promover el desarrollo. Asimismo, plantea la necesidad de preocuparse por
la existencia de instituciones públicas y privadas que coadyuven al
desarrollo, especialmente instituciones estatales que promuevan la cohesión
y la construcción social; por ello, apunta que una estrategia de desarrollo
debe contener mecanismos de dialogo y concertación para que las
14
propuestas de los actores se inserten en consideraciones de justicia, equidad

y solidaridad.
Los temas y problemas analizados en el libro ponen de manifiesto la
necesidad crear y promover espacios para discutir y construir las bases
teóricas de un modelo de transformación que explore el proceso de cambio
económico, político y social que estamos viviendo. Además, comprueban
que la transformación tiene que provenir de una fuerza interna que los
impulse, donde la concertación y la cooperación entre ciudadanos e
instituciones son factores primordiales en búsqueda de soluciones prácticas,
porque permiten amplificar tanto la intervenciones estatales como las
iniciativas privadas.
El libro es un desafío a las universidades y los centros de
investigación de los países en desarrollo para encontrar respuestas teóricas a
los problemas propios y para tender puentes hacia la sociedad y el Estado. Y
es una invitación a ser los protagonistas en la construcción teórica desde
adentro de nuevos paradigmas de desarrollo. No debemos importar modelos
de desarrollo ni tratarnos como si fuéramos ingenuos que no sabemos qué
necesitamos; salir del subdesarrollo está en nuestras manos.
Finalmente, con esta obra, Rolando Morales expresa lo que es
esencial enfatizar cuando se trata discutir los problemas relativos al
desarrollo y demuestra que para mejorar la vida, sobre todo la vida de la
gente pobre, la investigación deberá incidir en la política a fin de influir en
el desarrollo. Esto no es resultado de la causalidad sino de la observación,
de la vivencia, de la lectura, de la enseñanza, de la práctica y de la reflexión
sobre nuestra realidad y de otros países con similares problemas.
La Paz, junio de 2012

Osvaldo Nina
Director Ejecutivo
Instituto de Estudios Avanzados en Desarrollo (INESAD)
15
CAPITULO 1. INTRODUCCIÓN
Existen en la literatura económica trabajos muy importantes en materia de

Desarrollo Económico pero muchos de ellos asimilan esta expresión a
Crecimiento Económico por ello vale la pena hacer algunas disquisiciones
iniciales sobre el horizonte de este libro así como definir su estructura
temática.
1.1 Crecimiento Económico y Desarrollo Económico
La mejor definición que puede darse a una situación de subdesarrollo es la

de tumulto en búsqueda de organización. Según la Real Academia
Española, tumulto significa confusión agitada o desorden ruidoso a lo que
se añade especialmente por una multitud. Esta definición encierra cuatro
mensajes importantes. El primero es que el requisito previo para el
desarrollo es la organización. El segundo se refiere al carácter dinámico y
desordenado de su búsqueda. El tercero sugiere que concierne a un gran
número de personas. El cuarto se refiere a que el proceso de desarrollo se
realiza (normalmente) en un contexto agitado, ruidoso y conflictivo.
Organizarse requiere consensos sobre muchos aspectos de la vida común, en
particular, sobre la distribución de responsabilidades y oportunidades. Las
teorías de desarrollo van más allá de la economía pues cubren un amplio
espectro de las ciencias sociales: sociología, antropología, política. Según
Hoff y Stiglitz “Development is no longer seen primarily as a process of
capital accumulation but rather as a process of organizational change”1
Crecimiento Económico y Desarrollo Económico son dos conceptos
que con frecuencia se encuentran confundidos en la literatura. Por
Crecimiento Económico es necesario entender el crecimiento del Producto
Interno Bruto (PIB). El Desarrollo Económico, o simplemente Desarrollo es
1
Hoff K., Stiglitz J.E. 2001, Modern Economic Theory and Development, World Bank
16
un proceso de organización de la multitud en vista de la constitución de una

sociedad, incluye muchas otras variables, además del ingreso, que tienen
que ver con el bienestar de las personas y de los grupos. Las variables
mencionadas con más frecuencia cuando se habla de desarrollo son las
relativas a los derechos, a la organización política, a la educación, salud,
infraestructura básica, paz social, gobernabilidad y medio ambiente
Generalmente se reconoce que el Desarrollo es un proceso que
cambia continuamente. Para entenderlo, se requiere hacer un ordenamiento
mental de lo que son sus insumos y de lo que son sus productos. Esto es su
primer problema pues muchos de sus productos son insumos de la siguiente
etapa por lo que fácilmente el razonamiento en materia de Desarrollo puede
derivar en un círculo vicioso, por ejemplo, el relativo a educación-
desarrollo-educación2. Asociado a esta dificultad conceptual, se encuentra el
problema de identificar las variables que pueden servir de instrumentos de
política para acelerar el desarrollo.
El comportamiento del PIB constituye un indicador de crecimiento
económico. Contrastando con ello, no existe un indicador universalmente
aceptado de desarrollo, por lo que en general, se toma una batería de
indicadores (ver más abajo).
1.2 Organización e instituciones
La economía institucional pone mucho énfasis en que entre los principales

componentes del desarrollo están las instituciones (normas y entidades) y
llama la atención sobre la organización de las sociedades y el grado de su
eficiencia. Este planteamiento es próximo al adoptado en este texto pero en
él se considera que la capacidad de organizarse es un requisito previo a la
creación de instituciones pues estas últimas resultan del acuerdo
2
Está ampliamente aceptado que la educación es una variable que incide en el crecimiento
pero también se sabe que son las sociedades más desarrolladas las que pueden ofrecer
mejor educación a sus ciudadanos.
17
consensuado por los actores. La expresión consensuar se encuentra en el

núcleo de la posibilidad de organizarse y de arrancar un proceso de
desarrollo. La idea de democracia le está también estrechamente asociada.
La organización es el resultado de diversas fuerzas internas a las
sociedades. Después de la Segunda Guerra Mundial y durante muchas
décadas, la cooperación internacional ha intentado desarrollar a los países
más atrasados desde afuera, es decir, exportándoles modelos de
organización, conocimientos y capitales, mas, estos esfuerzos generalmente
han sido infructuosos. La organización tiene que surgir desde adentro y
generalmente lo hace en un ambiente conflictivo (confusión agitada o
desorden ruidoso) lo que no implica que sea imposible lograrlo. Un ejemplo
de ello es la ruidosa historia europea que mostró siglos de conflictos antes
de constituir sociedades prósperas.
No puede haber desarrollo sin generación de la riqueza necesaria
para, por lo menos, satisfacer las necesidades básicas y no debe olvidarse
que algunos componentes del desarrollo como la educación o la salud son
también insumos para el crecimiento económico.
1.3 Crecimiento económico y componentes del desarrollo
La Economía tiene como uno de sus problemas fundamentales descubrir los

factores que inciden en la generación de ingresos y creación de riqueza.
Históricamente, el pensamiento económico ha transitado por las siguientes
etapas en lo que concierne sus conjeturas sobre la generación de ingresos.
Inicialmente, sólo era la naturaleza, a partir de la tierra la que podrían
generarlos. El argumento era muy simple: se siembra 10 papas y se cosecha
100. A condición que una parte mínima de la cosecha no fuera consumida,
se estaba aumentando la riqueza disponible. A esto se añadieron las otras
formas de riqueza que podrían generar la naturaleza, como los yacimientos
de minerales, hidrocarburos y agua. A los componentes de la naturaleza
capaces de generar riqueza se los llamo genéricamente Capital Natural.
18
Posteriormente, se puso énfasis en el trabajo como generador de valor, pues,

el procesamiento de materias primas les proporcionaba mayor utilidad. Poco
a poco el trabajo fue cualificado en términos de sus rendimientos para
convertir la materia prima en productos elaborados. Nació la idea de Capital
Humano para caracterizar la educación, la salud y otras habilidades de los
pueblos. Más recientemente, surgió la idea que las sociedades mejor
organizadas podían ser más productivas. Nació la idea del Capital Social.
Desde mediados del siglo pasado, se puso énfasis en la importancia del
Conocimiento (llamado generalmente Tecnología) como factor para generar
valor manteniendo los otros factores constantes (es decir, para producir más
con los mismos insumos).
Un aspecto que cabe destacar es la importancia de los mercados. Son
los mercados que van a determinar el valor de los insumos y productos
finales, incluyendo el del trabajo y el del capital. La discusión sobre si los
mercados son buenos árbitros para determinar los precios desde diferentes
definiciones de optimalidad ha sido una constante en la historia del
pensamiento económico. Evitando entrar en estas discusiones, cabe
mencionar que hoy en día existe un consenso bastante grande sobre las
virtudes de los mercados y el reconocimiento de que pueden tener fallas que
para ser subsanadas requieren la intervención del Estado.
Los capitales natural, social y humano y el conocimiento y la
tecnología son también componentes importantes del Desarrollo, mas
conviene enfatizar que el crecimiento puede darse sin la intervención de
algunos de estos factores como es el caso cuando se basa en la explotación
de recursos naturales no renovables. La no intervención del capital humano
como uno de los principales factores de creación de riqueza genera pobreza.
Las personas o familias acceden a un ingreso o riqueza básicamente
a través de la remuneración de su trabajo. Ciertamente que hay personas que
heredan bienes que les producen una renta o que habiendo trabajado antes
acumulan capital que les produce el mismo efecto. Normalmente, estas
personas o familias no significan más del 5-10 por ciento de la población
19
total. El resto accede a un ingreso a través de la remuneración a su trabajo.

Luego, los problemas de la pobreza y de la distribución del ingreso nacional
están muy asociados a las oportunidades de acceder a un puesto de trabajo y
al rendimiento que pueda ofrecer.
Los países que tienen la posibilidad de generar riqueza en sectores
que no emplean mucha mano de obra (minería, hidrocarburos, electricidad)
se enfrentan a graves problemas distributivos. El modelo desarrollado en
Bolivia con la capitalización ofrecía a los bolivianos una imprecisa situación
de rentistas3. Algo similar puede señalarse en lo que concierne a la
esperanza puesta por algunos sobre los ingresos que podría generar el gas,
pero, hay que reconocer que es difícil elaborar una propuesta coherente a
propósito de la distribución de estas rentas.
Los problemas distributivos emergentes de un modelo de desarrollo
basado en la explotación de recursos naturales se constituyen en importantes
obstáculos para llegar a consensos y en consecuencia para encaminar a los
países hacia el desarrollo.
1.4 Proceso de crecimiento económico
Los planeamientos que se presentan en este documento tienen como

uno de sus aspectos principales una función de producción. Una función de
producción es una relación técnica que determina el nivel del producto para
combinaciones dadas de capital (K) y de trabajo (L) y valores dados de
algunos parámetros entre los que sobresable el Capital Natural ( ), la
tecnología ( ), el Capital Social ( ) y el Capital Humano ( ). La variable
refleja las condiciones bio-físicas en que la economía se desenvuelve;
generalmente, se la toma como una constante, salvo en el caso de
comparaciones entre países con contextos bio-fisicos diferentes (ver, por
ejemplo, Sacks y Warner, 1998, Gallup J.L. 2001) o cuando puede ser
objeto de modificaciones introducidas por el hombre, por ejemplo, a través
3
Se explicará éste y otros problemas de la economía boliviana en el Capítulo 5.
20
de inversiones en mejoramiento de tierras, en caminos, en asentamientos

humanos nuevos, etc. La variable se refiere al estado de la tecnología, la
que con frecuencia es también tomada como una constante, pero que
igualmente puede ser modificada por el hombre incluso en períodos cortos
de tiempo; la variable refleja el comportamiento de las instituciones que
podrían incidir en las decisiones de inversión del sector público y privado
así como en el mercado del trabajo. La variable es un ponderador del
capital humano. Generalmente, se asume que es una constante. Las variable
K y L se refieren al acervo (stock) de capital y a la cantidad de trabajo
medida en unidades de eficiencia en el estilo planteado, por ejemplo, por
Galor O., Weil D. 1998). Se asumirá que las variables , , , agrandan el
impacto sobre la producción del capital y del trabajo a través de una relación
multiplicativa. Este es uno de los supuestos más importantes para entender
las dificultades de crecimiento y el bajo nivel de inversión en los países en
desarrollo. La Función de Producción es creciente y cóncava con relación a
K y L.
El nivel de rendimientos físicos de la producción es una de las
condicionantes de la decisión de invertir.. Las otras condiciones se refieren
al acceso y al estado de los mercados, en particular, al del trabajo, al
financiero y al de bienes y servicios.
La Figura 1 resume la conformación de la función de producción y la
importancia de los mercados. En ella se pone también éfnasis en la
distribución de ingresos generada en el mercado de trabajo como estratégica
básica de la superación de la pobreza. Los diferentes capitales, el
Conocimiento, el crecimiento económico y la superación de la pobreza
conforman el concepto de desarrollo que se utiliza en este texto. Este
esquema se inspira en uno similar del libro The Quality of Growth (World
Bank 2000).
21
Figura 1. El esquema básico del crecimiento económico
ESQUEMA CONCEPTUAL DEL DESARROLLO
MERCADO
MERCADO
BIENES Y
FINANCIERO
CAPITAL SERVICIOS
HUMANO
RENDIMIENTOS CRECIMIENTO
TECNOLOGIA
CAPITAL
NATURAL
FISICOS DE
LA INVERSION
INVERSION ECONOMICO DESARROLLO
CAPITAL
SOCIAL
MERCADO
DE POBREZA
TRABAJO
Si los parámetros de la Función de Producción cambian de nivel

manteniendo constantes los insumos K y L, aumenta el volumen de
producción, es decir, se incrementa el rendimiento de estos factores de
producción. Frente a costos fijos, es una forma de disminuir el costo unitario
del producto. Una parte importante de los razonamientos presentes en este
trabajo se estructuran en torno a la función de producción y a la posibilidad
de incrementar los valores de sus parámetros.
Cabe destacar que los parámetros , , , que condicionan el nivel
de la función de producción son componentes del Desarrollo mientras que la
riqueza derivada del sistema productivo provenga del trabajo y se premie su
aporte a través de las remuneraciones laborales.
22
1.5 Indicadores de desarrollo
El Cuadro 1 muestra algunas de los indicadores relacionados al Desarrollo

usados con mayor frecuencia. No se pretende, sin embargo, una
presentación exhaustiva.
Cuadro 1. Indicadores de crecimiento económico y desarrollo

Dominio Indicadores
Crecimiento económico Economía PIB
PIB por habitante
Exportaciones por habitante
PIB manufacturero por habitante
Economía Indicadores económicos
Educación Alfabetismo por sexos
Asistencia escolar
Años de escolaridad
Gasto en educación en %PIB
Salud Tasa de mortalidad infantil
Esperanza de vida
Tasas de desnutrición
Porcentaje niños vacunados
Acceso a la energía
Desarrollo Económico Infraestructura Acceso a agua potable
Acceso a alcantarilla
Eliminación de desechos
Densidad caminera
Paz social Delitos por habitante
Bloqueos de caminos
Huelgas y otros conflictos sociales
Organización,
Gobernabilidad Elecciones libres
y democracia Libertad de expresión
Libertad de tránsito
Participación
Eficiencia de las instituciones
Vigencia de Derechos
En el cuadro anterior faltan los indicadores de Medio Ambiente.

Generalmente no son utilizados, pero existen varias propuestas para
definirlos, por ejemplo, emisiones de carbono, deforestación,
desertificación, contaminación acústica, etc.
23
Para los países donde el PIB se genera esencialmente a partir del

trabajo podría decirse que el PIB “resume” su estado de desarrollo, pues, la
producción que generan se basa en su capital humano, social y tecnología.
En países como Bolivia o muchos de los países productores de petróleo, las
variables económicas (PIB, exportaciones, etc.) no reflejan necesariamente
el estado de su capital humano, social o su nivel tecnológico. Si se desea
utilizar el PIB como indicador de desarrollo para estos países, se lo podría
desagregar en tres componentes: a) PIB generado por la explotación de
recursos naturales (minerales e hidrocarburos), b) PIB generado por el resto
de las actividades, c) PIB descontando el impacto directo e indirecto de la
explotación de recursos naturales sobre los otros sectores de la economía.
Los ambientalistas han realizado también propuestas para medir el PIB
descontanto los efectos de la contaminación y la desinversión que significa
la explotación de recursos naturales no renovables (en algunos casos,
también de recursos naturales renovables).
Finalmente, cabe señalar que en el mundo entero se puso de moda en
el segundo quinquenio del Siglo XXI la idea que lo que había que medir era
el nivel de “felicidad” de la gente más que su acceso a ingresos y bienes y
servicios básicos. No se requirió definir lo que se entendía por felicidad, era
suficiente determinar el porcentaje de gente que decía que era feliz,
subjetivamente. Independientemente a esta corriente, el Gobierno del
Presidente Evo Morales (2006-2010) en Bolivia introdujo la noción del
“vivir bien” conceptualizado a través de 25 variables. Posteriormente, esta
idea fue hecha suya por el Gobierno del Presidente Correa en el Ecuador.
1.6 Estructura temática
Este trabajo se desarrolla en torno a dos ejes temáticos: A) Los países en

Desarrollo se caracterizan por no haber estructurado aún sociedades en
torno a consensos lo que les impide tener instituciones eficientes y tomar las
decisiones apropiadas para mejorar las condiciones de vida de todos, B)
24
Para impulsar el crecimiento económico, los países en Desarrollo se

enfrentan a restricciones estructurales relacionadas a los factores básicos de
producción (Capitales Natural, Social, Humano y Tecnología) y a problemas
en los mercados.
Desarrollo de la sociedad
Desde hace mucho tiempo que los economistas sugieren fundamentos para
el desarrollo de los países y el entorno requerido para ello, sin embargo, con
hidalguía reconocen que se ignora cómo lograr algunas condiciones
necesarias al desarrollo. La razón para ello es que en este proceso
intervienen múltiples variables, no sólo las económicas, por ejemplo, se
plantea que una de las condiciones más difíciles de lograr es el consenso en
materia de organización de la sociedad, el que debería realizarse sobre la
base de la comprensión y aceptación que la cooperación para producir,
asegurar la gobernabilidad o financiar los bienes y servicios públicos
permite maximizar el producto y aumentar el bienestar. En una buena parte
de los países en vías de desarrollo, este principio no está aún ampliamente
difundido. La primera etapa del consenso se refiere al pacto básico de
constitución de una sociedad y las normas e instituciones que de él
resultaran. En muchos países, ese pacto básico se plasma en papel bajo el
nombre de Constitución Política del Estado especificándose los principios
de la asociación y las obligaciones y derechos de sus miembros. En países
de tradición anglosajona, ese pacto está conformado por la acumulación de
acuerdos durante muchos años, incluso siglos, es decir, es el resultado de un
proceso histórico de larga duración.
Luego, en una primera etapa de reflexión sobre el desarrollo
conviene poner énfasis en el entramado social y la conformación de los
pactos básicos, específicamente, en la explicación de lo que normalmente se
entiende por Constitución Política del Estado en aquellos países que tienen
una. Ese es el objeto del CAPITULO 2.
25
Problemas de crecimiento
En CAPITULO 3 se explica lo que son los factores básicos de

producción representados por tres formas de capital: el natural, el humano y
el social y se destaca el papel del conocimiento y la tecnología en el
desarrollo.
El CAPITULO 4 está dedicado a explicar los mecanismos que
explican el crecimiento económico. Se muestra que uno de los problemas
fundamentales relativos al desarrollo en los países pobres es el bajo
rendimiento de la inversión, sugiriéndose que antes de pensar aumentar su
volumen se requiere incidir en mejorar los rendimientos a través de políticas
que permitan aumentar el volumen y la calidad de los factores básicos de
producción4. El enfoque de estos desarrollos tiene como trasfondo a los
modelos endógenos de Solow y otros destacados economistas.
El Desarrollo de Bolivia
El CAPITULO 5 está orientado a mostrar los obstáculos que Bolivia

y otros países enfrentan en su desarrollo contrastando la teoría con la
realidad. Se explica cómo el crecimiento económico se vio desconectado
con el nivel de inversiones, se describe los problemas relativos al estado de
los factores de producción y de los mercados. Se explica la estructura
empresarial y del empleo y los factores que intervienen para la dificultad
encontrada de conformar consensos.
Políticas de Desarrollo y de alivio de la pobreza
El CAPITULO 6 está dedicado a discutir políticas que permitan

acelerar el desarrollo tanto desde el punto de vista macroeconómico como
microeconómico.
4
Se presume que puede también haber problemas de política económico que desincentivan
la inversión, como por ejemplo, la inseguridad jurídica, mas, en este texto de quiere poner
particular énfasis en los problemas estructurales a los cuales se otorga gran importancia.
26
El CAPITULO 7 presenta reflexiones y sugerencias para diseñar

políticas sociales especialmente orientadas a superar la pobreza.
El Cuadro 2 contiene una Sipnosis de los temas desarrollados en los
diferentes capítulos de este libro.
27
Cuadro 2. Sinopsis de los temas tratados en este libro
C AUSAS CAUSAS TEMAS

EJES TEMÁTICOS SÍNTOMAS INMEDIATAS MEDIATAS ASOCIADOS POLITICAS
Educación
Conflictos débil y
reciente CPE, Inducción
Relaciones de Social y
Poca Poder, Política.
A. UN PAIS A Débil Etapa natural confianza Democracia, Desigualdad.
MEDIO institucionalidad Poco Capital Ética, Pobreza. Gasto
CONSTRUIR Social Economía, Público.
Ausencia de Fragmentación
Gobernabilidad, Empderamiento
consensos cultural
conflictos de grupos
regionales vulnerables
Lenta
Desigualdad
construcción
nacional
Solow-Swan,
Capital PTF.
Debilidad de Humano, Macroeconomía
los factores Capital Social, y mercados.
Bajo
básicos de Capital Natural, Empresas
rendimiento de
producción. Tecnología. Públicas. Sector
la inversión
Problemas en Mercados Privado.
los mercados laboral, Sinergía
financiero y de público-privado
productos
B.
Débil
RESTRICCIONES
crecimiento en
ESTRUCTURALES
60 años; Poca Volatilidad
AL Ausencia de
inversión precios
CRECIMIENTO políticas
Fenómenos Problemas
naturales agropecuarios
Conflictos
Desigualdad,
Actores
Débil País a medio Económicos,
institucionalidad construir Política
Económica,
Contexto
Ausencia de Internacional
consensos
28
CAPITULO 2. CONSENSOS Y CONSTITUCIÓN DE LAS

SOCIEDADES
El Desarrollo es algo más que economía pues está estrechamente

relacionado a la constitución de las sociedades, a la conformación de
consensos que da lugar al Capital Social, a la ética y a los problemas de
gobernabilidad. Una hipótesis central en este capítulo es que muchos países
no han llegado aún a un estadio suficiente de construcción nacional en el
sentido de la conformación de una sociedad con intereses comunes
libremente convenidos.
2.1 El entramado social
El desarrollo tiene lugar en un entramado social el que es capaz de frenarlo,

impulsarlo o dejarlo estanco. Según Norbert Elías (1988), los hombres no
son individuos aislados ni la sociedad un ente ajeno a ellos, sino que se ligan
a través de «cadenas invisibles» que forman la verdadera urdimbre social.
Sostiene que la dependencia es un rasgo constitutivo del ser humano.
Concibe a la sociedad como un conjunto de hombres dependientes o
semiautónomos, en la que ninguno puede prescindir de los otros. Afirma el
entrelazamiento continuo de los hombres en vínculos de conflicto,
cooperación y, sobre todo, de poder.
A propósito del libro de John Hicks The Social Framework, Juan
Carlos Rodríguez (2008) dice que es el libro de introducción a la economía
con un mejor título. Según él, la traducción literal sería algo así como
estructura social, pero la traducción entramado social capta mejor el
significado. La palabra inglesa framework combina esos significados de
base material y red que le son tan propios. Es, precisamente, el carácter de
red o de malla de relaciones interpersonales lo que resulta característico de
la sociedad libre. Esa compleja red multidimensional, en la que no hay más
29
nudos que los que acuerden los que forman parte de ella, es a la vez
enormemente poderosa y muy débil. Es poderosa porque, pese a no estar al
servicio de ningún plan, hace posibles los resultados de lo que sería un plan
perfecto y es débil porque en cuanto se paraliza un sector de esta malla,
cuando se rompen unos cuantos nudos por la razón que fuere, ese delicado,
sutil y complejo proceso de coordinación se rompe.
El entramado social contiene relaciones interpersonales y un
imaginario de lo que es la sociedad o de lo que puede serlo. A partir de él,
nace la idea de organización para el logro de un objetivo y se constituyen las
instituciones que regulan las relaciones entre individuos. La sociedad a la
cual da lugar un entramado social requiere pactos básicos o primordiales
que definan su organización, los derechos y obligaciones y la distribución
de responsabilidades y oportunidades con el propósito de mejorar las
condiciones de vida de sus miembros.
Aparecen los Estados cuando las naciones logran dotarse de
instituciones de gobierno, de emisión de normas, de administración de
justicia y de seguridad; una de sus características básicas es el monopolio de
la fuerza física. La noción de Estado frágil está asociada a la debilidad de las
instituciones. Existe una abundante literatura sobre los Estados frágiles
entendidos como Estados con administraciones ineficientes para diseñar y
ejecutar políticas de desarrollo, ofrecer servicios básicos, proporcionar
seguridad en todo el territorio, agregar consensos y representar a los
ciudadanos en el ámbito internacional. Según Besley y Person (2011) una
buena parte de los países en desarrollo pueden ser calificados como Estados
frágiles y su fragilidad es una de las principales causas de su dificultad para
enfrentar con éxito los desafíos del desarrollo. Sin embargo el criterio de
estado frágil es estático y no toma en cuenta que el desarrollo es un proceso
de organización5.
5
Ver también Boege, Brown, Clements y Nolan 2009; Chesterman, Ignatieff y Thakur
(eds.) 2005; Acemoglu 2005b.
30
Buscando optimizar la ayuda al desarrollo, algunos programas han

estado enfocados al fortalecimiento de las instituciones olvidando que su
calidad depende esencialmente de elementos endógenos que difícilmente
pueden ser modificados desde afuera sobre todo la capacidad de
organizarse, de lograr consensos y la de cooperar para maximizar el
producto, es decir, de formar Capital Social. En general, estas condiciones
son previas a la conformación de los Estados o dicho de otro modo, en su
ausencia los Estados pueden ser considerados como cascarones vacíos6.
Luego, es conveniente iniciar la reflexión sobre el desarrollo desde la
conformación de las comunidades y de los procesos que dan lugar a las
decisiones relativas a la construcción de las naciones y a la redacción de sus
acuerdos básicos.
2.2 Etapas en la evolución de las sociedades
Se iniciará la reflexión sobre el desarrollo económico con anotaciones sobre

los pactos primordiales de una sociedad lo que se explica a la luz del poco
éxito de los enfoques sobre desarrollo elaborados hasta el presente
construidos bajo el principio implícito que las aglomeraciones humanas
están organizadas y son suficientemente maduras lo que las hacen capaces
de desarrollarse. En los albores del Siglo XXI, cuando diferentes países
ponen en cuestión sus pactos primordiales y reclaman por reiniciarlos bajo
nuevas perspectivas, sale a la luz la necesidad de reflexionar sobre el
desarrollo a través del esfuerzo de tomar en cuenta simultáneamente la
constitución de las sociedades, incluyendo la fortaleza o debilidad de sus
instituciones, la economía y la política. En el primer caso, la conformación
de consensos es una tarea imprescindible para el éxito de cualquier
programa de desarrollo. La teoría económica, por su parte, debe contribuir
en esta reflexión dando luces sobre los principales mecanismos que
determinan los rendimientos del esfuerzo productivo, la formación de
6
Esta expresión ha sido prestada del artículo de Boege, Brown, Clements y Nolan (2009)
31
precios y la distribución de beneficios. La política señalará los límites de lo

posible, tanto en lo que se refiere a la conformación de consensos como a la
distribución de la renta.
La teoría reconoce tres tipos de sociedad con respecto a su
conformación: 1) la sociedad cultural o gregaria, 2) la sociedad aglutinada
alrededor de un soberano y 3) la sociedad de hombres libres de Rousseau.
La sociedad cultural o gregaria es el estadio más primitivo de un
aglomerado humano. Sus miembros se agrupan únicamente por su
semejanza y el único acto voluntario que realizan es el de consentir
pertenecer a la comunidad. Haciéndolo, logran protección y la socialización
de los más pequeños, los que viviendo en comunidad aprenden los
comportamientos individuales y colectivos de los adultos, heredan el
lenguaje, los valores y, en términos generales, la cultura. Generalmente,
rechazan a personas que no son originalmente del grupo o que por alguna
razón (buena o mala) tienden a diferenciarse de sus miembros. No hay una
voluntad deliberada de pertenecer a la comunidad y en consecuencia los
términos del contrato social son muy simples (Algunas especies animales se
agrupan de manera similar, definen su “territorio”, muestran mucho celo al
ingreso de otras especies en él, “designan" un líder y elaboran “reglas” para
su remoción y cambio).
En un estadio superior a la sociedad cultural se encuentra la sociedad
aglutinada alrededor de un soberano. En estas sociedades, sus miembros
escogen deliberadamente someterse al más fuerte en búsqueda de protección
sea con relación a amenazas de otros grupos o de la naturaleza, sea con
relación a la satisfacción de las necesidades básicas. Pero es más frecuente
que este tipo de sociedad emerja a partir de la dominación coercitiva y
violenta del soberano a sus pares. Se recompensa al soberano por su
protección con un tributo en trabajo, especie o dinero y, generalmente,
sumisión y obediencia. La característica fundamental de este tipo de
sociedad es la relación bilateral entre el ciudadano y el soberano plasmada
en un contrato de gobierno con la ausencia de un pacto horizontal entre
32
personas. Las necesidades, críticas y reivindicaciones del ciudadano son

dirigidas al soberano y no a sus pares. El soberano dicta la ley y establece
los derechos y los cánones básicos de la distribución del ingreso. Una
prolongación natural del Estado nucleado alrededor de un soberano es la
sociedad feudal donde el soberano se apoya en una clase social que
usufructúa parte del poder del soberano. La sociedad feudal crea valores que
discriminan las capacidades humanas del populorum con relación a la
nobleza.
En un estadio más elevado que las anteriores, se encuentra la
sociedad de hombres libres planteada por Rousseau. Según este gran
pensador, los hombres libre y voluntariamente se agrupan convencidos que
los mecanismos de cooperación permiten lograr un mejor producto (en sus
diferentes acepciones) que viviendo o trabajando en forma individual7.
Siendo éste el objetivo, lo importante son las reglas de asociación plasmadas
en un contrato social más que la semejanza cultural y la función del
Gobierno es la de administrar y ejecutar las decisiones del grupo. Se
establece explícitamente los derechos y las obligaciones de los ciudadanos.
Los gobernantes son, en este tipo de sociedad, empleados de ella bajo reglas
establecidas en un contrato de gobierno. Se supone que el colectivo actúa
buscando maximizar el bienestar común.
2.3 Relaciones de poder
La génesis y evolución de cualquier sociedad vienen acompañadas de una

relación de poder. En la sociedad cultural, el poder es detentado por el jefe
de la tribu o por quien funge como tal, en la sociedad nucleada alrededor del
soberano, éste es el que detenta el poder, generalmente con la mediación de
la violencia. En las sociedades modernas, el poder es la expresión de la
capacidad de un grupo social de controlar la economía estableciendo formas
de funcionamiento del mercado y esquemas de distribución de activos,
7
Este es el concepto básico de lo que ahora se llama “capital social” (ver sección 3.3)
33
ingresos, oportunidades y privilegios. Sin embargo, en sus inicios, muchas

de ellas se construyeron sobre la base de la violencia ejercida por un grupo
dominante sobre los otros. El concepto de una economía capitalista está
asociado al paradigma de mercados libres que distribuyen oportunidades,
activos e ingresos óptimamente. Sin embargo la posibilidad que existan
mercados libres ha sido puesta en discusión continuamente en la historia;
para muchos, su postulado es una forma de ocultar una relación de poder
subyacente en favor de algunos.
La existencia de conflicto permanente en las sociedades en
construcción es generalmente ignorada en los textos de economía no
obstante que es una de las principales características del proceso de
desarrollo. El conflicto es inherente a la búsqueda y definición de los
esquemas distributivos y su manejo es clave para acelerar el desarrollo.
Los factores que impulsan los cambios son las fricciones que
generan las luchas entre grupos sociales para apoderarse del poder y la
creatividad de sus operadores. Se supone que el conflicto disminuye en
intensidad a medida que la distribución de activos, ingresos, oportunidades
y privilegios se vuelve más equitativa y cuando es acompañada de progreso
técnico, acelera el desarrollo. Ello requiere equiparar fuerzas entre los
diferentes sectores en conflicto de tal manera que a ninguno de ellos les
convenga profundizarlo o extenderlo. La movilidad social que lleva a la
conformación de una clase media es clave en ese proceso. En el pasado,
diferentes sectores han propuesto nombrar a una persona o grupo para
resolver los conflictos con resultados diversos pero siempre precarios y
muchas veces, catastróficos. Sobre esta idea, surgieron los gobiernos
militares nacionalistas y los de corte populista.
2.4 El paradigma boliviano
Las tres sociedades que se acaba de explicar constituyen modelos teóricos

pues, posiblemente, ninguna de ellas se presenta o se presentó en la historia
34
en la forma relativamente simple en que han sido explicadas. En la mayor

parte de las sociedades coexisten elementos de varios de estos modelos. Sin
embargo de esto, describirlos separadamente ayuda a desarrollar las ideas.
En particular, en la historia pasada y contemporánea de Bolivia se
puede distinguir elementos de estos tres modelos en un contexto especial
donde dos naciones (sociedades) se superpusieron y siguen haciéndolo. La
historia es rica en señalar las circunstancias en las que Bolivia fue fundada
por criollos y mestizos, desconociendo que dicha sociedad se creó
sobreponiéndola a una nación indígena con una constitución milenaria y
diferente a la de el hispano parlante8. El eje aglutinante de la Bolivia criolla
fue la riqueza minera de Potosí y el centro político de la antigua Audiencia
de Charcas situada en Sucre. Localidades tan lejanas (al comienzo de la
República) como Santa Cruz, La Paz, Tarija escogieron libremente hacer
parte de la nueva República en la intención de integrarse a la actividad
económica que proporcionaría la riqueza minera y al poder político que se
suponía podía conservar la ciudad de Sucre.
Hubo en este esfuerzo de creación nacional una voluntad de
asociación en el sentido de Rousseau pero también una búsqueda de
protección bajo el mando del más fuerte. La población indígena no participó
en dicha creación. En el período prehispánico, la historia ha distinguido
diferentes formas de organización en búsqueda de la conformación de una
nación, pero quedan muchos interrogantes. El imperio Tihuanacota tuvo
importantes elementos de organización a partir de una red de comunidades o
republiquetas. Este fue desplazado, primero, por la invasión aymara y
posteriormente por la quechua proveniente del norte con su soberano el
Inca, dándose los primeros elementos de ordenamiento territorial que se
conocieron en esta parte del mundo. Mas, cabe poner énfasis en que una
buena parte de la población indígena de los Andes manifestó en el pasado, y
lo hace hasta ahora, mucha renuencia, posiblemente por razones históricas
8
En realidad, a varias naciones indígenas.
35
importantes, a establecer contratos sociales para vivir en comunidad y

constituir una nación9. Los diferentes censos realizados hasta fines del Siglo
XX han puesto en evidencia el escaso nuclemiento de la población10.
El Censo de 1976 mostró que un 60 por ciento de la población
boliviana vivía aislado de todo conglomerado; se la denominó población
dispersa. El Censo del año 2001 mostró que el 40 por ciento de la población
vivía en aglomerados con menos de 2000 habitantes, es decir, con menos de
400 familias. El Censo califica a esta población como rural, pero más
apropiado resultaría llamarla con su antiguo nombre de población dispersa
no sólo por su escaso número sino también por el hecho que grandes
distancias separan normalmente un aglomerado de otro. Los “Ayllus” que
constituyen una pieza fundamental de la sociedad indígena están
organizados en torno a una cultura común sobre la base de relaciones
familiares. Con frecuencia, entre los Ayllu existen rivalidades.
La historia de la constitución de la ciudad de La Paz es un ejemplo
en pequeño de lo que es Bolivia11. Originalmente, La Paz era una ciudad
indígena con un plan de desarrollo urbano estructurado en torno a los
Ayllus. Los barrios paceños actuales, Sopocachi, Achumani, Miraflores
(llamado entonces Poto-Poto), etc. eran ayllus. El “centro” de esa ciudad era
el barrio de San Sebastián. Los españoles fundaron su ciudad en Laja con
poco éxito por lo que tiempo después se fueron a vivir cerca de los
indígenas en su barrio central. Posteriormente, cruzaron el río Choqueyapu
y desarrollaron el damero español en torno a lo que ahora es la Plaza
Murillo prohibiendo el libre tránsito entre un lado y el otro del río. Poco a
poco, los curas rompieron el apartheid fundando iglesias del lado indígena,
no obstante, elementos de disgregación pervivieron por mucho tiempo más
y continúan haciéndolo. Hasta la Revolución Nacional de 1952, en flagrante
9
Esta observación no debe ser interpretada en el sentido en que rechazan pertenecer o hacer
parte de Bolivia. Sugiere, sobre todo, poco desarrollo de las ventajas que ofrece la
cooperación y la vida en común para maximizar el bienestar además del poco o nada de
beneficio real del intento de haber sido asimilados a la forma de vida de los colonizadores.
10
Ver también la sección 5.7.6.
11
Los párrafos que siguen se originan en Morales R.(1995ª)
36
violación a los Derechos Humanos no se permitía el ingreso de indígenas a

las plazas principales ni el ingreso de señoras con pollera12 a cines,
restaurantes, etc. Para ilustrar gráficamente: La Paz no era una ciudad, eran
dos ciudades, la una encima de la otra. Bolivia presenta una configuración
similar pero quizás no sólo hay dos Bolivias sino muchas más Bolivias.
Desde 1952 muchas cosas han cambiado, pero, no suficientemente como
para decir que se ha construido una sociedad o nación. Las ciudades
superpuestas que componían la ciudad de La Paz hasta 1952 se han
desplazado para ponerse una al lado de la otra. Ya no hay superposición,
hay adjunción. Sopocachi divide el norte del sur. Ambas partes se
distinguen por su diferencia cultural, sus costumbres, sus lecturas, su
información, sus lideratos, su televisión, sus radios, su música, su forma de
vestir, comer y pensar. Muy rara vez los del norte van de paseo por el sur y
los del sur por el norte. Los del sur conocen más fácilmente Miami que el
barrio de El Tejar. Los del norte conocen más fácilmente Achacachi que
Calacoto. El ejemplo de La Paz ilustra perfectamente lo que ocurre a lo
largo y ancho del país: las comunidades locales se ignoran. Algunas son
grandes como Santa Cruz y La Paz, otras pequeñas como los Ayllus
tradicionales.
Las descripciones precedentes ponen de manifiesto un alto nivel de
fragmentación cultural acompañada de actitudes de discriminación entre
culturas. Esa situación se constituye en una dificultad para el logro de
consensos.
Para concluir, resulta útil retomar los tres modelos de sociedad
mencionados al comienzo de esta sección. El Ayllu como elemento básico
de la sociedad indígena es lo más parecido a la llamada sociedad cultural. El
conjunto de ciudades y Ayllus se mantiene unido para formar Bolivia en
torno al gobierno sin establecer relaciones horizontales o pactos sociales.
Están aún poco consolidados los elementos de la sociedad de hombres libres
12
Falda típica usada por la población indígena y chola.
37
unidos voluntariamente en el sentido de Rousseau, pues, la idea que la

cooperación puede generar un mayor nivel de progreso y bienestar todavía
no ha echado raíces. Para muchos, el gobierno sigue siendo algo así como
un soberano y no como un empleado al servicio de la voluntad colectiva.
2.5 Los Pactos Primordiales
La mayor parte de los países de América Latina son países en construcción,

son como un pan en el horno que aún no termina de cocer. En esta latitud
del mundo existen aún preguntas básicas no resueltas, por ejemplo, ¿por qué
y para qué la gente conforma una sociedad? - ¿Qué espera de ella? – A los
países europeos les tomó varios siglos responder estas preguntas y constituir
naciones en un ámbito donde la independencia que tenían era grande.
América Latina aún no ha respondido a esta pregunta en un ámbito donde la
globalización cercena sus opciones.
El consenso nacional más importante se refiere al tipo de sociedad
que se desea construir. Las discusiones básicas a este propósito son: ¿Qué
tipo de relación tendrán las personas o familias entre sí?, ¿A qué se
comprometen?, ¿Cómo se elegirá y controlará a las personas encargadas de
hacer cumplir los acuerdos que vienen desde abajo?
Las preguntas anteriores son importantes. Históricamente, una de las
más importantes razones para que las personas conformaran sociedades fue
la de protegerse mutuamente. Hoy en día, cabe dar una interpretación social
y económica a ese acuerdo básico de protección. Por ejemplo, protegerse
mutuamente puede significar (o no) la garantía de tener servicios de salud
cuando se los requiere (pagados o gratuitos) o empleo e ingresos que
permitan satisfacer las necesidades vitales. Si todos están de acuerdo en
estos puntos, deben contribuir a hacerlos posibles con su aportes
(impuestos) y administrarlos adecuadamente. Es sobre los aportes de unos
para el bienestar de los otros que nace el disenso y también en la forma de
administrarlos.
38
Pero, quizás no están de acuerdo con una sociedad que interprete la

protección mutua de esa manera. Se puede debatir varias formas de
organización de la sociedad en sus aspectos más básicos lo que ocurre con
poca frecuencia en la mayor parte de los países, incluso en aquellos que
verdaderamente lo requieren.
En algunos casos conviene introducir en el pacto básico
disposiciones que beneficien particularmente a grupos oprimidos (por
ejemplo, indígenas y/o mujeres) en forma temporal, pero, cualquier
diferenciación permanente entre los derechos y obligaciones de los
ciudadanos causará problemas en el futuro. Se recordará a este respecto que
la Declaración de Derechos Humanos, norma supranacional para todos los
países signatarios, establece que todos los hombres y mujeres son iguales
ante la ley en lo relativo a sus derechos y obligaciones.
Varios de los países que algún momento de su historia fueron
colonias no han tenido la oportunidad de discutir y consensuar las bases de
la vinculación entre los ciudadanos que han dado lugar a la conformación de
sus sociedades. De esta manera, el modelo político, ampliamente vigente
hasta ahora, otorga gran importancia a la relación ciudadanía-gobierno en
desmedro de la relación ciudadanía-ciudadanía la que debería encontrarse a
la base de la conformación de los gobiernos. El poder es el resultado aún
incipiente de la transición de Estados tipo feudal hacía economías
capitalistas. Estos temas sobrepasan su interés académico para constituirse
en la piedra angular del desarrollo social y económico de los pueblos, pues
es solamente especificando los aspectos básicos de las obligaciones y
derechos entre ciudadanos que es posible promulgar leyes que sirvan de
sustento al desarrollo lo que requiere modificaciones en la estructura del
poder.
En algunos países, se ha optado por elaborar un documento llamado
Carta Magna o Constitución Política del Estado incorporándole el conjunto
de pactos primordiales. En otros, la historia, a través de diferentes
pronunciamientos judiciales, ha ido alimentando la definición y adopción de
39
éstos. La decisión de dejar escrito el pacto básico presupone que la sociedad

evolucionará por etapas discontinuas, pues ese documento será válido
durante un periodo determinado de tiempo para después ser reemplazado
por otro. Por su lado, la modalidad de determinar ese pacto a través de
decisiones judiciales, implica la posibilidad de cambiarlo poco a poco. La
disyuntiva de hacer un documento o recoger las experiencias de la historia
será discutida posteriormente con más detalle. Por el momento se llamará
indistintamente Pacto Básico, Pacto Social, Carta Magna o Constitución
Política del Estado (CPE) al conjunto de pactos primordiales
independientemente de la forma que tome. No debe perderse de vista que un
pacto social es el resultado de una estructura determinada de poder y del
estado de conocimientos de la sociedad.
Partiendo del principio que la sociedad y el Estado no son
fenómenos naturales sino el resultado de la creación humana, es conveniente
que el Pacto Básico constituya una suerte de declaración de asociación para
la conformación de la Nación. Sus principales componentes son: el Contrato
Social o contrato horizontal entre ciudadanos, el Contrato de Gobierno o
acuerdo para la administración del Contrato Social y el País frente al
Mundo.
El Pacto Básico es la fuente de inspiración de las leyes y otras
normas que rijen la vida pública y privada. En ese sentido, debe basarse en
principios generales válidos en periodos largos de tiempo. Posteriormente o
simultáneamente al Pacto Básico, los países requieren establecer modelos de
organización administrativa, definir y crear instituciones y elaborar una
legislación.
2.5.1 El Contrato Social
El Contrato Social se refiere al pacto entre ciudadanos para vivir en

comunidad compartiendo un cierto número de bienes y servicios. La
naturaleza del pacto y de los bienes y servicios que prevé compartir debe ser
40
bien definida así como los principios básicos que rigen la producción,
preservación o consumo.
Se define el Contrato Social a partir de tres cuerpos: Derechos
Humanos, Derechos Sociales y Derechos Cívicos o Ciudadanos.
Derechos Humanos
El primer cuerpo está orientado a los Derechos Humanos en la concepción

corriente de éstos, pero, ampliando el sentido de las obligaciones. Por
ejemplo, no es suficiente reconocer el derecho a la vida, pero, también debe
explicitarse la obligación de los signatarios a apoyarse mutuamente en el
ejercicio de ese derecho. Ello implica la responsabilidad de la sociedad
frente a la muerte de grupos vulnerables, por ejemplo, de los niños o la
responsabilidad de la sociedad frente a la posibilidad de conseguir medios
de subsistencia para los trabajadores y sus familias.
El cuerpo de Derechos Humanos contiene temas relacionados a:
El derecho a la vida.
La igualdad.
La libertad (de moverse, de pensar, de opinar, de participar en
grupos, etc.).
La seguridad en su sentido amplio (física, emocional, etc.).
El respeto a la dignidad.
El derecho a tener una personería jurídica.
El derecho a reclamar y recibir justicia.
El derecho a conformar una familia.
El derecho a un trato preferencial a la maternidad y la infancia.
Derechos Sociales
El segundo cuerpo se refiere a los Derechos Sociales, incluyendo dentro de

éstos:
El respeto a las culturas.
41
La igualdad frente a la justicia.

La equidad en el acceso a oportunidades.
La no discriminación social, cultural, religiosa o de género en
ningún plano.
El derecho al trabajo y a ejercer actividades económicas u otras.
La protección social a los grupos vulnerables (niños, ancianos,
inválidos y minusválidos).
El derecho a la educación.
El derecho a reclamar protección de la sociedad en caso de
necesidad.
Derechos Cívicos o Ciudadanos
El tercer cuerpo contiene disposiciones con relación a los Derechos Cívicos

o Ciudadanos, es decir, el conjunto de principios que hacen posible que la
soberanía resida en la comunidad.
El derecho a elegir y ser elegido en puestos públicos.
El derecho a opinar por cualquier medio sobre las decisiones del
gobierno y dar sugerencias para mejorarlas.
El derecho a acceder a toda la información relativa al
funcionamiento del sector público en todas sus instancias.
El derecho a participar y exigir la realización de consultas o
referéndums vinculantes en asuntos de interés nacional.
Los tres cuerpos del contrato social deben reflejar el principio que la
cooperación entre ciudadanos maximiza el bien común.
Para que la cooperación se haga efectiva, se necesita la
conformación de consensos, ello implica el funcionamiento efectivo de la
democracia, como poder del pueblo y no solamente como gobierno del
pueblo.
42
2.5.2 El Contrato de Gobierno
En las versiones vigentes en el Siglo XX, las Constituciones Políticas de los

Estados en América Latina dedicaban la mayor parte de sus títulos a la
conformación del gobierno y a los derechos que tienen los ciudadanos frente
a sus posibles abusos. Esta estructura constituye un resabio de las épocas
coloniales; sugiere alguna inspiración de las teorías relativas al poder
absoluto de la edad media, no en el sentido en que el Gobierno adquiere
poderes ilimitados, pero, en el sentido en que los ciudadanos se encuentran
al amparo de los gobernantes quienes tienen la obligación de garantizar su
seguridad y su progreso. Este concepto contrasta con la idea moderna de
democracia que afirma que la soberanía reside en el pueblo y que éste
escoge un grupo de ciudadanos para realizar las tareas administrativas que
todo Estado requiere mediante lo que se denomina un contrato de gobierno.
En esta concepción, los gobernantes son empleados del pueblo. La calidad
del gobierno y de las instituciones que le son inherentes dependerá de la
calidad de la democracia.
El acuerdo de conformación de una sociedad debe incluir principios
primordiales en lo que concierne al contrato de gobierno y a la
conformación de instituciones públicas. Debe incluirse las obligaciones
generales de todo gobierno, la forma como se organiza y la definición de
algunos de sus componentes. En sus fundamentos, el Gobierno está
conformado por los tres poderes del Estado: Ejecutivo, Legislativo y
Judicial. Entre sus obligaciones, debe hacerse mención a:
Preservar y apoyar el desarrollo humano.
Preservar, cuidar y dar el mejor uso al patrimonio natural.
Fomentar la cooperación entre ciudadanos.
Asegurar la igualdad en el acceso a las oportunidades, velar por
el buen funcionamiento de los mercados.
Promover el desarrollo económico.
Promover la apertura de mercados externos.
43
Asumir la función de arbitraje en conflictos internos.

promover la adopción y desarrollo de tecnología.
Prevenir y asistir en casos de desastres naturales.
El gobierno debe buscar facilitar la conformación de consensos, dar
eficiencia a las actividades que en ella se desarrollan, particularmente a los
servicios públicos y a la actividad económica. En este sentido, su
organización debe contemplar:
La independencia de los tres poderes de Estado.
La conformación del Poder Ejecutivo, delimitación de funciones
y forma de elección.
La conformación del Poder Legislativo.
La conformación del Poder Judicial.
La forma de elección de los diferentes poderes.
La distribución de competencias institucionales y regionales.
El Pacto Básico debe incluir también otros aspectos generales de
organización de los diferentes poderes públicos, sin embargo, una parte
importante de ellos puede ser desarrollada a través de leyes.
En algunos países se suele considerar al Tribunal Electoral como el
cuarto poder del Estado.
2.5.3 El País frente al Mundo
El Pacto Básico debe incluir algunos principios generales con relación a la

vinculación del país con otros países del mundo. Estos principios tienen que
ver con:
La posición nacional en relación a la paz.
La no intervención militar ni política.
La universalización de la justicia en lo que concierne a los delitos
contra la humanidad.
La defensa de relaciones simétricas entre países concerniendo el
movimiento de bienes, servicios, capitales y mano de obra.
44
La participación equitativa y democrática de todos los países del

mundo en instancias de concertación mundial.
El derecho a acceder al conocimiento de la humanidad.
El cuidado del medio ambiente mundial.
2.5.4 El régimen económico
Falsos dilemas
Con la evolución de las ideas en las últimas décadas, algunas grandes

dicotomías conceptuales han dejado de ser relevantes y hoy día se plantean
como falsos dilemas. Conviene hacer referencia a algunos de estos en la
discusión del régimen económico en la elaboración del Pacto Básico.
La caída del muro de Berlín es el hito del derrumbe del socialismo
real. A partir de entonces, casi no existen sugerencias o planteamientos
políticos, filosóficos o económicos orientados a construir sociedades donde
el derecho de la propiedad privada no esté definido y donde todas o casi
todas las decisiones económicas importantes las realice el Estado.
Paralelamente, después de un corto período de exageraciones en lo que
significa las libertades económicas individuales, el mundo tiende a
considerar que éstas son importantes en el crecimiento pero no son
suficientes para asegurarlo y que el bien común exige intervenciones
colectivas para asegurar la igualdad en el acceso a las oportunidades
económicas de los ciudadanos.
Se sugiere que el régimen económico adopte el principio que el
mercado es un espacio adecuado para asignar recursos pero, al mismo
tiempo, reconozca que puede tener fallas en cuyo caso debe darse una
acción colectiva para evitar o limitar sus consecuencias negativas. Las fallas
provienen de situaciones donde no existe libre competencia o donde los
competidores (demandantes u oferentes) no tienen capacidades naturales o
institucionales para competir. Los ejemplos más notorios de estas
situaciones se refieren a la presencia en los mercados de monopolios,
45
oligopolios o monopsonios y a situaciones donde parte de la población es,

por ejemplo, analfabeta, siendo incapaz de competir en igualdad de
condiciones que los que tuvieron la oportunidad de educarse. Un caso de
distorsión del mercado que amerita particular atención es el de la presencia
de actitudes de exclusión social, cultural o de género en la demanda de
trabajadores. El Estado debe también intervenir para completar los
eslabones faltantes en una cadena de producción. En presencia de fallas de
mercado el Estado debe intervenir.
Otro falso dilema se refiere a la dicotomía descentralización vs.
centralización. Al igual que en el caso de los mercados donde se sugiere que
deben ser aceptados hasta donde terminen sus virtudes, la descentralización
debe ser promovida hasta donde no sea posible seguir sosteniéndola. Dos
casos importantes que pueden establecer un límite a la descentralización son
los siguientes: a) la necesidad de que muchas decisiones importantes sean
coordinadas entre varias regiones así como el desarrollo y ejecución de
proyectos nacionales, b) La desigual distribución de la riqueza natural en
regiones, c) la debilidad administrativa en algunos niveles muy
desagregados de descentralización (puede ser el caso de municipios
pequeños).
Estatismo vs. Empresa privada es otro de los falsos dilemas. Cuando
se dice que el mercado es un espacio adecuado para la asignación de
recursos, se quiere decir que a través de él, los recursos disponibles son
destinados a sectores que permiten aumentar la riqueza y el bien común.
Anteriormente, se señaló que el Estado debe intervenir en el mercado
cuando presente fallas, pero, además, en algunos casos el Estado debe
promover en el ámbito del sector privado actividades económicas para
acelerar el crecimiento y en el caso de no tener una respuesta positiva,
asumir la ejecución de estas actividades.
46
El contrato social en el régimen económico
Al decidir constituir un cuerpo social, los miembros de la sociedad buscan,

en lo que concierne el régimen económico, el bienestar de cada uno de ellos.
El bienestar en este sentido tiene por lo menos tres dimensiones. La primera
se refiere al crecimiento económico necesario para responder a las
necesidades de una población en expansión. La segunda postula que todos
los miembros deben beneficiarse del crecimiento, lo que introduce la
necesidad de asegurar la equidad. La tercera se refiere a la solidaridad: cada
miembro del cuerpo social espera que los demás lo apoyen en su actividad
económica y, en el caso de estar sujeto a algún impedimento físico o de otro
tipo para realizarla, que la sociedad en su conjunto le ofrezca medios de
subsistencia.
Luego, el objetivo económico del contrato social puede resumirse en
tres conceptos: crecimiento económico, equidad y solidaridad.
Las obligaciones de los unos con los otros están dadas por la
necesidad de cooperar con el propósito que cada miembro del cuerpo social
pueda efectivamente ejercer sus derechos económicos y con la necesidad de
tener una caja común formada por las contribuciones (impuestos) de todos
los ciudadanos para hacer frente a los gastos de interés común.
Los derechos de los ciudadanos se refieren al libre ejercicio de una
actividad económica, al apoyo que la colectividad debe ofrecer para ejercer
este derecho y al derecho a la vida en condiciones de dignidad.
El contrato de gobierno en el régimen económico
El gobierno está constituido por un conjunto de personas a las cuales la

sociedad les encarga realizar tareas y funciones de interés común. Entre
éstas se encuentra el de coadyuvar al logro de los objetivos económico de la
sociedad, es decir, velar para asegurar el crecimiento, la equidad y la
solidaridad.
47
Entre las funciones específicas que se le solicita para lograr alcanzar

estos objetivos están:
Asegurar adecuados rendimientos del capital a través del
mejoramiento de los rendimientos laborales (capital humano), del
mejoramiento y preservación de los recursos naturales que
intervienen en los procesos productivos y de la promoción de una
organización social adecuada para la producción y la
comercialización.
Promover el desarrollo tecnológico.
Proporcionar bienes y servicios públicos.
Realizar inversiones complementarias a las del sector
privado.
Garantizar que los mercados funcionen en condiciones de
libre competencia y, cuando ello no es posible, asumir las medidas
necesarias para evitar o limitar las consecuencias negativas de
mercados imperfectos.
Promover, y en ausencia de respuesta del sector privado,
asumir las actividades económicas que se consideren necesarias para
acelerar el crecimiento y/o para completar los eslabones faltantes de
algunas cadenas de producción.
Administrar los recursos comunes buscando su asignación
óptima para promover el desarrollo a partir de sistemas contributivos
basados en la equidad.
El país frente al mundo en lo que concierne al régimen económico
Para los países pequeños y pobres no siempre es posible asegurar

condiciones de simetría en el comercio internacional, en el flujo de capitales
o en los movimientos de mano de obra. No obstante, la búsqueda de la
simetría en las relaciones internacionales, así como la equidad en lo interno,
deben ser posiciones de principio que adopte la sociedad y como tales deben
48
estar inscritas en la carta magna. Las consecuencias de política de la

declaración de simetría puede ser la de adoptar regímenes comunes de
comercio exterior con los países con los que se tiene relaciones comerciales
en lo que conciernen a las libertades o restricciones al movimiento de
mercancías, a los aranceles y a las restricciones fito-sanitarias. El régimen
común debe también abarcar el movimiento de capitales y el movimiento de
personas.
Uno de los aspectos más sobresalientes de la globalización
constituye el desplazamiento del poder político desde los gobiernos del
centro hacia las empresas transnacionales. El riesgo de este desplazamiento
es la pérdida de los objetivos sociales en el nuevo esquema de poder del
mundo. Esta situación puede llevar a que en las negociaciones económicas
internacionales se pierda de vista que el relacionamiento entre países debe
estar orientado a promover el bienestar de todos ellos.
La inversión extranjera directa puede coadyuvar a los objetivos
económicos de la sociedad a través de un incremento en los recursos
fiscales, en la masa salarial y en la extensión de su distribución, y en la
transferencia de tecnología replicable. Las inversiones extranjeras que no
tienen estas características deben hacer objeto de análisis particulares sobre
su conveniencia. Por otra parte, los países deberían ser muy cuidadosos en
velar que las inversiones extranjeras (y nacionales) no depreden el medio
ambiente.
Otro de los aspectos importantes de la globalización se refiere a la
creación de mecanismos de soberanía compartida en lo que concierne a las
decisiones económicas. Por ejemplo, los países pequeños, al igual que los
grandes, hacen parte de mecanismos de integración donde se comprometen
a consultar a sus socios antes de realizar modificaciones en sus políticas de
comercio exterior. Hacen parte también del sistema monetario internacional,
cuya entidad más importante es el Fondo Monetario Internacional y también
hacen parte del esfuerzo mundial de desarrollo concertado por los países
alrededor del Banco Mundial. Mas, muchas veces, la voz que tienen en estos
49
mecanismos de soberanía compartida es muy débil, no solamente debido a

su pequeño tamaño que repercute en su escaso poder de voto, sino también a
la ausencia de definiciones nacionales. Como en otras situaciones similares,
los países deben adoptar el principio de la simetría de las relaciones
bilaterales y multilaterales en lo que concierne a las disposiciones comunes
o que los afecten particularmente.
2.6 Los Pactos Primordiales y la Democracia
En esta sección se hace una revisión sobre las responsabilidades en la

elaboración de los Pactos Primordiales y se introducen reflexiones sobre la
Democracia, los sistemas de partidos políticos, los consensos y la equidad.
2.6.1 Elaboración de Pactos Primordiales
Los contenidos de los pactos sociales han dado lugar a una vasta literatura a
lo largo de los siglos, sin embargo, quedan algunas interrogantes sobre
cuándo deben ser explicitados, cómo y quién debe hacerlo.
Los pactos sociales son el resultado de muchos años de vida en
común, quizás de siglos. Ellos aparecen en la sociedad en forma implícita,
hasta que ésta, en algún momento o en varios momentos consecutivos,
decide hacerlos explícitos. Como se dijo anteriormente, algunas sociedades
se ponen de acuerdo para redactar un texto básico, llamado Constitución
Política o Carta Magna, que contenga esos pactos a los cuales la sociedad
llegó en un momento dado de su historia. En otras sociedades, como por
ejemplo, Inglaterra, los pactos primordiales son desarrollados en forma
dinámica a partir de sentencias judiciales, es decir, de la jurisprudencia.
En el primer caso, se plantea la interrogante con relación al momento
apropiado para elaborar un texto conteniendo los pactos primordiales sobre
todo cuando se acepta que éstos tienen un carácter dinámico. Lograr calzar
en el tiempo el desarrollo de la sociedad con la redacción de un texto
conteniendo los pactos primordiales no es una tarea fácil. Por otra parte,
50
queda la preocupación de determinar el grupo de personas que debe estar a

cargo de esta tarea y la forma con que debe ser aprobada por los miembros
de la sociedad.
En el segundo caso, conviene hacer mención a la estrategia de
aprobación de los pactos en Inglaterra. La Constitución Británica ha
evolucionado a lo largo de muchos siglos y no ha sido recopilada en ningún
momento bajo un documento único. En cambio está constituida por el
derecho común o consuetudinario, el derecho estatutario y las convenciones.
El derecho común (Common Law) nunca ha sido definido con precisión.
Éste deriva de precedentes legales o la costumbre y es interpretado por los
jueces en los casos presentados ante los tribunales13.
Además de los problemas anteriores en la explicitación de los pactos
primordiales se encuentran los resultantes de las diferentes concepciones de
sociedad cuando existe gran fragmentación cultural y desencuentro entre
clases sociales. Ambos problemas dan lugar a un mismo fenómeno: el
intento de imposición de un modelo de pactos primordiales por los grupos
dominantes en desmedro de los intereses de los grupos con menor fuerza
política. Luego, es rechazado por estos últimos, incluso si diferentes
mecanismos institucionales le dan legalidad. El logro de un pacto básico de
conciliación de diferentes intereses es una tarea difícil lo que constituye un
óbice para la constitución de instituciones que apoyen el desarrollo.
En el caso de la elaboración de una norma escrita, además de los
problemas mencionados anteriormente, se encuentran los que resultan de su
proceso de aprobación por el conjunto de la sociedad. En principio, éste se
da a través de una consulta donde se solicita a los ciudadanos dar su
aprobación o rechazo el texto propuesto. Ello requiere que los ciudadanos
estén adecuadamente informados.
13
Ver “100 preguntas del Reino Unido”, www.britemb.cl/100qts_gobierrno.html
51
2.6.2 La Democracia como forma de organización del Estado
Se acepta generalmente que la Democracia es deseable como forma de

organización del Estado en la medida que implica el ejercicio de las
libertades ciudadanas sobre la base del principio de que el hombre es “libre”
por naturaleza y quiere vivir como tal.
Muchos estudios han mostrado la relación que existe entre la política
y la economía (ver, por ejemplo, Rodríguez 2000). Desde la perspectiva de
la conformación de consensos, la democracia es el proceso que da lugar a la
competencia de ideas o propuestas. La adopción de las mejores propuestas
permite maximizar el bien común en el marco del estado de desarrollo de
cada sociedad. Los partidos políticos son los llamados a elaborar
proposiciones, de ahí la importancia que adquieren cuando se discute de
democracia.
Basada en su origen etimológico, la Democracia es definida como el
Poder del pueblo. En forma subyacente a esta definición se encuentra la
presunción que en Democracia, las personas convienen que no se podrá
tomar decisiones en nombre de ellas o que les afecten sin su aprobación
explícita o implícita. En particular, la aprobación del Pacto Básico. Ello
implica que exista consenso sobre aquello que se desea lograr. Este
principio se encuentra íntimamente asociado al concepto moderno de capital
social.
Teniendo democracias “jóvenes”, el concepto común de democracia
en América Latina está fuertemente marcado por el derecho a participar en
procesos eleccionarios. Mas, la democracia entendida de esa manera está
siendo cada vez más rechazada en América Latina. Según Latinobarómetro
(2004), la opinión que dice “la democracia es preferible a cualquier otra
forma de gobierno” ha ido perdiendo apoyo a medida que pasan los años.
Frente a esa suerte de frustración por la democracia que manifiesta
América Latina, entendida como el derecho a voto que delega la capacidad
de decidir, existe últimamente una fuerte demanda para que además sea
52
“útil” en el sentido de mejorar las condiciones de vida de sus ciudadanos y

promover el crecimiento. Es decir, se espera de ella, genuinamente, que
contribuya a mejorar las condiciones de vida de los ciudadanos. Para que
sea “útil” es necesario resolver el problema del equilibrio entre la
participación y la eficiencia. En los países altamente fragmentados donde
una parte importante de la población tiene bajos niveles educativos y escaso
acceso a la información, las decisiones democráticas no siempre son
óptimas.
La expresión “poder del pueblo”, asociada a la democracia, no toma
en cuenta que el pueblo está constituido por una multiplicidad de seres
humanos con múltiples intereses. Frente a ese problema, la práctica de la
democracia ha constituido en la agregación de planes y propuestas para
establecer mayorías cuyos planteamientos debían ser aceptados también por
las minorías. Poco a poco este concepto fue deslizándose hacia el de
democracias representativas donde las opciones de propuestas son
reemplazadas por opciones de personas o partidos políticos a quienes se les
confiere la potestad de decidir por el pueblo. Desde este punto de vista, las
votaciones o elecciones son su principal componente. Mas, frente a la
frustración existente en la América Latina por la democracia limitada al
derecho al voto, muchas voces se han levantado clamando la vigencia de
mecanismos de democracia directa o participativa o por lo menos, la
posibilidad de evaluaciones y controles a aquellos a los cuales se les ha
confiado la tarea de decidir por los demás.
En el marco de la búsqueda de la implantación de una democracia
participativa algunos países han optado por consultas periódicas o
extraordinarias al pueblo por medio de votaciones (Referéndum). Hace
tiempo que algunos países europeos adoptaron este sistema con mucho
éxito. Mas, los países en desarrollo enfrentan problemas para adoptar ese
mecanismo debido a la dificultad de informar y explicar las alternativas de
las consultas por obstáculos de carácter estructural y también político.
53
En su versión representativa o participativa, se puede hacer mención

a algunas condiciones básicas para la vigencia de la democracia. Entre éstas
están: el acceso universal a la información sobre problemas y recursos para
resolverlos, propuestas de solución, la difusión de ideas y propuestas (papel
de la prensa) y su correcta comprensión por los votantes. La tarea de
informar puede resultar algo difícil de lograr efectivamente en estructuras
sociales donde la desigualdad en sus diferentes connotaciones es grande.
La forma cómo el Estado organiza las instituciones es una de las
determinantes del grado de participación ciudadana en las decisiones. Se
presume que la participación es más fácil y útil cuando se da en ámbitos
territoriales más reducidos que el de la nación en su conjunto. Sin negar la
pertinencia de esta presunción, cabe señalar que varias de las experiencias
de descentralización en América Latina, si bien lograron su objetivo de
mayor participación de los ciudadanos, se han enfrentado con problemas
relativos a la eficiencia de las decisiones tomadas.
Suponiendo que la democracia constituya un proceso de selección
óptima de objetivos y de recursos para lograrlos, tendrá una estrecha
relación con el Desarrollo a través de la educación formal y ciudadana.
Para finalizar esta sección, cabe preguntar qué puede hacerse en la
América Latina para consolidar la cultura de la democracia a nivel
individual y colectivo pues parecería que quedan resabios del caudillismo
y/o que existe una demanda latente por regímenes autoritarios. Acemoglu
(2005a) afirma que altos niveles de educación no constituyen un pre-
requisito para la democracia. Es interesante destacar los resultados de
Latinbarómetro del año 2004 en lo que concierne a la comparación que
hacen los latinoamericanos sobre sus preferencias por regímenes de mano
dura y/o que limiten el ejercicio de algunos derechos ciudadanos (Cuadro
3).
54
Cuadro 3.Actitudes con respecto a gobiernos fuertes y autoritarios en América Latina,

Año 2004 (porcentajes de respuestas a favor)
Prefiero vivir en una sociedad

Un poco de mano dura del ordenada aunque se limiten algunas
País gobierno no viene mal al país libertades
Paraguay 85 65
El Salvador 78 54
Guatemala 78 54
Costa Rica 78 56
Honduras 78 69
Chile 76 49
Colombia 72 43
Panamá 71 42
Perú 70 48
Argentina 69 50
R. Dominicana 67 63
Nicaragua 59 49
Ecuador 57 36
Bolivia 55 38
México 54 38
Venezuela 53 33
Brasil 43 53
Uruguay 32 32
Fuente: Latinobarómetro 2004.
2.6.3 El sistema de partidos políticos
En la práctica, es muy difícil hacer funcionar la democracia directa o

participativa. Por ello, la mayor parte de los países han escogido
democracias representativas a partir de un sistema de partidos políticos.
La principal función de un partido político es la de constituirse en un
primer nivel de elaboración y de análisis de propuestas para resolver
problemas nacionales. Entre las muchísimas propuestas que se sugieren a
nivel nacional, los partidos tienen la función de seleccionar una de ellas o
varias entre ellas para su consideración por el pueblo y su aprobación.
Ninguna otra instancia en un país tiene esa función sobre todos los temas
nacionales. Existen instituciones que se pronuncian regularmente sobre
temas específicos o sectoriales, por ejemplo, el Comité de Defensa de los
55
Recursos Naturales, el Comité de Defensa del Agua o el del Gas, la Central

Obrera y los movimientos sociales, pero, sólo los partidos políticos tienen la
función de pronunciarse sobre todos los problemas que atañen a una nación.
Otra de las principales funciones de un partido político es la de
proponer ciudadanos para el ejercicio de la función pública sobre la base de
una selección previa de candidatos. Se supone que esta selección es
realizada en un marco democrático donde los candidatos son elegidos por su
capacidad de liderato y su capacidad de hacer y ejecutar propuestas. Los
resultados de esta primera selección son puestos en consideración de la
población en su conjunto a través de las elecciones.
Los partidos, además, deberían asumir la responsabilidad de los
actos (buenos o malos) de las personas que ellos han propuesto para el
ejercicio de la función pública, pues, estos gobiernan siguiendo los
programas y mandatos elaborados por ellos.
Varios autores han puesto en evidencia la importancia de las
instituciones políticas y de los procesos de decisión en el crecimiento
económico y el Desarrollo (ver, por ejemplo, Spiller, Stein. and Tommasi
2003, Alesina, Ardagna, Trebbi, 2006, Meisel, Aoudia, 2006, Stein,
Tommasi (Eds) 2008, Ardanaz, Scartascini, Tommasi 2010, etc.)
Pocas de las funciones que se acaba se señalar son cumplidas por los
partidos políticos en América Latina. Los países en desarrollo muestran en
el plano político las mismas deficiencias que muestran en otros campos:
desorden y una gran debilidad de las instituciones que tienen que ver con la
democracia. Es importante entender que no se trata de un problema que sólo
concierne a los partidos, sus dirigentes y sus militantes, pues es un problema
que concierne a toda la sociedad en la medida en que no ha podido crear un
sistema de partidos políticos que juntamente con otras instituciones
contribuya a la construcción nacional. Hay muchas razones que explican
esta falencia. Algunas de ellas se plantean como restricciones para el buen
funcionamiento del sistema de partidos políticos, por ejemplo, es el caso de
la fragmentación cultural. Otras tienen que ver con el marco legal que
56
propicia incentivos perversos en el quehacer político. Finalmente, los

partidos, sus dirigentes y militantes tienen también su parte de culpa. Pero
no sólo ellos, también todos aquellos ciudadanos que pudiendo contribuir a
la construcción nacional se abstienen de hacerlo.
El funcionamiento de las instituciones públicas depende en gran
medida de la calidad del partido político en función de gobierno. La política
juega un papel importante en la asignación de recursos humanos y
materiales (inversión), en el tamaño y la distribución de los servicios del
Estado, en la creación y funcionamiento de las instituciones y en la
estructuración de procesos de consenso. Luego, sin partidos que reúnan los
atributos anteriormente mencionados, es difícil imaginar tener instituciones
públicas, en particular, un gobierno, de buena calidad. En países de débil
desarrollo, la calidad del gobierno cuenta muchísimo en sus oportunidades
de desarrollo. Esa es la razón final por la que los partidos políticos importan.
2.6.4 Formación de consensos y equidad
La conformación de consensos básicos sobre los objetivos de la sociedad es

una condición sine qua non para su existencia. La conformación de
consensos puede tomar años, décadas o siglos, pues se trata de un proceso
en el cual lenta y paulatinamente personas y familias que viven en un
conglomerado establecen normas orientadas a lograr un estado de bienestar
que no podrían alcanzarlo individualmente.
Participar en una sociedad significa participar en un mecanismo de
cooperación. La gente participa en mecanismos cooperativos en la medida
en que estos le proporcionen un producto en mayor cantidad o calidad de lo
que podrían lograr individualmente. A la capacidad de hacerlo se denomina
Capital Social. El producto al cual se hace mención puede ser tangible o no,
referirse a la economía, a la vida en común, a los servicios de salud,
educación, etc. El Capital Social se modifica continuamente, teniendo una
tendencia al crecimiento en función del aumento del acervo educativo.
57
Se presentan dos tipos de problemas en relación a equidad y

conformación de consensos. El primero se refiere a la elaboración y difusión
de propuestas, mientras que el segundo se refiere al problema de la
agregación. En el Siglo XXI, en todos los países de América Latina existe
libertad irrestricta de opinión, pero los mecanismos de difusión existentes
privilegian la propagación de las opiniones de los que se encuentran en la
parte superior de la pirámide de poder. Es decir, todos tienen la oportunidad
de expresar sus ideas y opiniones, pero pocos son los que tienen la
oportunidad de hacerse escuchar. Este problema es particularmente grave en
sociedades culturalmente fragmentadas y cuando la desigualdad en la
distribución del acervo educativo, la riqueza y/o el ingreso es grande14.
El problema de la agregación se refiere a la elaboración de
propuestas que concilien diferentes opiniones e intereses. Cuando los
niveles de desigualdad son grandes, es muy difícil compatibilizar los
diferentes intereses incluso si hay voluntad para ello. El resultado es la
prelación de los intereses de los que se encuentran en situación de privilegio
sin lograr consenso con los demás. La falta de consenso sobre aspectos
básicos de la sociedad, por ejemplo, con relación a lo que el Estado debe
hacer para asegurar empleo para todos, puede llevar a que los grupos
desfavorecidos adopten actitudes de rechazo no solamente a acuerdos
nacionales parciales sino a la sociedad en su conjunto dando lugar a
situaciones de violencia. Poco a poco, estas llevaran a igualar fuerzas y la
movilidad social permitirá desarrollar una clase media que atenúe los
conflictos en los extremos.
Adicionalmente a los problemas anteriores, se encuentra el hecho
que en el mundo entero los intelectuales han sido reemplazados por
comunicadores sociales en la función de orientar al pueblo sobre
alternativas de respuesta a muchos problemas empobreciendo la
formulación de planes y la necesaria discusión de éstos.
14
Ver también Stromberg 2002.
58
2.7 Los Pactos Primordiales, la Economía y la Ética
La voluntad de un grupo de personas de vivir juntas se basa en la idea que

estando en sociedad se puede lograr mejorar las condiciones de vida de
todos en una mayor medida que lo que podría hacerlo cada persona
individualmente. A partir de esta definición, se crea una “moral” entendida
como el conjunto de normas de comportamiento generalmente aceptadas por
la sociedad; nacen conceptos como los de justicia, equidad, inclusión, etc.,
pues, queda claro que nadie, usando su libre albedrío, podría aceptar hacer
parte de una sociedad en la cual quede relegado en la distribución de los
beneficios del esfuerzo colectivo, es decir, se sienta excluido o injustamente
tratado.
Desde la economía, se puede suponer que las personas desean vivir
juntas por tres razones fundamentales: 1) Beneficiarse de economías de
escala, pues algunos servicios serían muy onerosos si fueran producidos
individualmente, por ejemplo, educación, salud, agua, vías de
comunicación, etc., 2) Ayudarse mutuamente para progresar, por ejemplo,
facilitándose la posibilidad de realizar actividades económicas, aumentar el
capital humano y recibir socorro en caso de necesidad (situaciones de
desempleo, accidentes, etc.), 3) Protegerse mutuamente con relación a
amenazas externas. Habiendo llegado a consensos, generalmente se elabora
una legislación acorde con los acuerdos económicos logrados determinando
el horizonte de su aplicación. Parte de este esfuerzo, lleva a consideraciones
relativas a la ciencia económica y a la moral.
La inclusión de reglas no equitativas con relación a los derechos y/o
a las obligaciones puede llevar a la polarización y al conflicto subsiguiente
obstaculizando la construcción de una sociedad15. La equidad concierne no
sólo a las oportunidades sino también al sacrifico demandado de los
ciudadanos, por ejemplo con relación a los impuestos, y los beneficios a los
cuales se les da la oportunidad de acceder.
15
Migues and Carter 2004, Penurbarti and Asea 1996.
59
Para dar eficiencia a la provisión de servicios de consumo colectivo

(educación, salud, agua, etc.), es importante convenir lineamientos sobre el
tipo del esfuerzo colectivo a realizar. Buena parte de los países de América
Latina han pasado por un penoso período histórico donde se planteó la
privatización de la provisión de estos servicios cuyos costos eran
anteriormente financiados por los impuestos y los ingresos originados en las
empresas públicas. Fue penoso pues al dejar de ser gratuitos estos servicios,
se corrió el riesgo de privar de su acceso a algunos miembros de la sociedad,
poniéndolos en situación de renegar de ella. De haber continuado estos
procesos, hubieran contribuido a desestructurar sociedades en ciernes.
Es importante tomar en cuenta el horizonte temporal de sacrificios y
beneficios. Se debería buscar que la ayuda a los pobres por los que no son
pobres se traduzca en una mejor sociedad para todos en el futuro.
Asimismo, se debería buscar evitar que la sociedad actual consuma los
ingresos de las generaciones futuras a través de la acumulación de deuda
pública.
En el límite de la economía y la moral, se encuentran contrapuestos
los conceptos de solidaridad y competencia. En el enfoque antes descrito del
pacto básico como voluntad de vivir juntos, la solidaridad es un elemento
imprescindible para conformar una sociedad. El criterio de competir para
mejorarse y mejorar a la sociedad no le es ajeno, mas, no puede ni debe
constituirse en el elemento central del desarrollo, pues, la competencia a
ultranza puede resultar inmoral (en el sentido en que se introdujo el término
moral anteriormente: destrucción de las bases de la existencia de una
sociedad).
La moral como construcción social es inherente a la consolidación
de una sociedad, mas, también se la puede considerar desde otros puntos de
vista. Algunos grandes pensadores, entre ellos, Aristóteles, afirmaban que el
hombre tiene un sentido innato del bien y del mal, categorías conceptuales
utilizadas con relación “al otro”. El “bien” generalmente es definido a través
de alguna forma de ayuda o solidaridad, mientras que “el mal” es ignorar a
60
los demás o hacerles daño. Con base a principios similares, las diferentes
religiones del mundo han creado a su vez su propias “morales” cuyo común
dominador es ayudar a los demás (esperándose reciprocidad del “otro”).
Luego desde vertientes diferentes (la construcción social, la presunción de
características innatas del hombre y la religión), la humanidad ha ido
creando un concepto de moral que contrasta con los principios y
consecuencias de modelos económicos que denigran a los pobres por no
haber sido capaces de acumular capital humano y riqueza y destruyen la
solidaridad remplazándola por la noción de competencia. En esas corrientes
de pensamiento16, se afirma que el pobre es el que no se esfuerza,
generalmente por vicio o flojera, y que no es conveniente cobrar impuestos
para financiar programas que beneficien a los que menos tienen.
Cuando la declaratoria de la voluntad de vivir juntos implica a varios
millones de personas, se necesita además establecer la forma en que serán
administrados los acuerdos. El ejercicio de la democracia requiere que la
población esté informada sobre las propuestas de los partidos políticos y
sobre los actos del gobierno, es decir, que haya medios eficientes de
comunicación social.
Un aspecto importante, generalmente olvidado en el debate público,
es que el gobierno tiene dos cuerpos: el referente al liderato político
representado por las autoridades elegidas y la burocracia que debe
administrar con eficiencia la cosa pública. Cuando la burocracia es escogida
entre los miembros del partido ganador de las elecciones, se tiende a
considerar liderato y burocracia como una sola entidad. En general, ello
provoca bastante ineficiencia, frente a ello, las corrientes modernas llevan a
privilegiar la eficiencia en la elección de los empleados públicos a los cuales
no se exige la pertenencia al partido político en función de gobierno.
16
Por ejemplo, el neoliberalismo en su versión más extrema.
61
2.8 Problemas de gobernabilidad en los países pobres
En esta sección se abordará dos problemas relativos a la gobernabilidad,

frecuentes en países pobres y que constituyen obstáculos para el desarrollo:
la apropiación del poder y la apropiación regional de la riqueza.
2.8.1 Apropiación del poder y clientelismo
En toda sociedad, existen grupos sociales con intereses diferentes; lograr

satisfacer a todos ellos es una tarea complicada, más difícil en los países
pobres en vías de desarrollo que en los países ricos. En los primeros, la
riqueza o las oportunidades para hacerla son normalmente más pequeñas
que en los segundos, lo que genera la exacerbación de los conflictos entre
grupos sociales diferentes. Además de ello, muchas veces las oportunidades
económicas de los individuos y grupos dependen de la cercanía o lejanía
que tengan del poder político lo que genera conflictos por su apropiación
que incluso pueden ser cruentos. El poder político se constituye en el
principal órgano de distribución de ingresos y oportunidades porque
controla parte de la riqueza nacional (en general, recursos naturales no
renovables, como hidrocarburos o minerales), dispone de la ayuda externa,
tiene gran participación en las inversiones con gran autonomía para
establecer contratos de concesión y de obras y determina normas y leyes que
pueden ayudar más a los unos que a los otros.
La pugna entre grupos con intereses diferentes es una constante en la
historia de la humanidad, pero la mayor parte de los países desarrollados
han llegado a una suerte de equilibrio de fuerzas que asegura la
gobernabilidad. Uno de los pilares de ese equilibrio es que ninguno de los
grupos en pugna debe codiciar la apropiación de riqueza y oportunidades en
desmesura con relación a lo que los otros grupos podrían obtener, es decir,
construyen reglas de solución de conflictos que no impliquen daños
mayores a ninguno de los contendientes.
62
Esa forma de llegar a equilibrios está aún poco desarrollada en la

mayor parte de los países en desarrollo, tanto por las razones anteriormente
anotadas, como por la falta de práctica (y de historia) en técnicas de
negociación debido al bajo nivel educativo de los actores, entre otras
razones.
La dificultad de llegar a conciliar a grupos de interés diferentes
plantea obstáculos al desarrollo y genera problemas de eficiencia en la
administración pública. Surgen obstáculos al desarrollo a través de
conflictos sociales plasmados en huelgas, paros, bloqueos por los días de
trabajo y oportunidades de negocio perdidas17. Su incidencia sobre la
eficiencia de la administración pública se da a través de diferentes vías, una
de ellas, es la corrupción, otra, más complicada de explicar es el
clientelismo.
El clientelismo es una forma de gobernar con base en las prebendas.
Con frecuencia, en los países en desarrollo, el grupo social que se apodera
del poder tiende a distribuir canonjías entre sus miembros las que se
plasman en puestos de trabajo en el sector público o en generosos contratos
de concesión o de obras con el sector público. El primer caso lleva a
situaciones de sub-optimalidad en materia de contratación de los
funcionarios públicos y, en consecuencia, a la deficiencia en el diseño de
políticas públicas y en su ejecución. El segundo caso conduce a obras mal
hechas o servicios ofrecidos deficientes. En ambos casos, las pérdidas
económicas para el país pueden ser enormes.
Con frecuencia, el clientelismo está asociado a alguna forma de
caudillismo, pues los miembros del grupo que quieren acceder a los
beneficios que el poder político les puede proporcionar tienden a tener
actitudes destinadas a endiosar a aquellos que lo detienen con lo cual los
gobiernos pierden la posibilidad de contar con mecanismos internos de
control y crítica.
17
. Se recordará que se ha definido una situación de subdesarrollo como tumulto en
búsqueda de organización lo que significa confusión agitada o desorden ruidoso
63
Las reflexiones anteriores conducen a afirmar que los problemas de

desarrollo no cubren solamente el campo económico pues sus componentes
políticos son muy importantes. Esta es una dimensión de la teoría del
desarrollo a la cual hacen referencia pocos autores, entre ellos Acemoglu,
Alesina, La Ferrara, Gurr, Harff, La Porta, López F. Sheifer,Vishny,
Machado, Scartscini y Tommasi (ver Bibliografía).
2.8.2 Apropiación de la riqueza regional
Cuando la riqueza natural está desigualmente distribuida y el país es pobre

surgen conflictos regionales para su apropiación local sobre todo cuando los
países han optado por sistemas diversos para premiar o compensar a los
ciudadanos que viven en las regiones con mayores recursos naturales. Algún
momento en la historia de América Latina, se introdujo esas modalidades de
premiación pero no están claras las bases éticas o económicas para ello.
Laserna, Gordillo y Komadina 2011 suponen que la lucha por la apropiación
de las rentas de los recursos naturales explica las frecuentes situaciones de
conflicto que vive Bolivia. En este país, son importantes los conflictos
regionales creados por dicha apropiación.
64
CAPITULO 3. LOS FACTORES BÁSICOS DE PRODUCIÓN
En el núcleo de la reflexión económica se encuentran las funciones de

producción. En su versión de texto, son expresiones que explican las
variaciones del producto en función del capital y del trabajo y están
condicionadas a los valores de un cierto número de parámetros. La
posibilidad que éstos registren variaciones, llevando a las funciones de
producción hacia arriba o hacia abajo es crucial para entender los problemas
de crecimiento. Entre las principales variables que inciden en los valores de
esos parámetros están los factores básicos de producción: capital humano,
social, natural y la tecnología. Este capítulo tiene el objetivo de explicar en
qué consisten estas variables antes de entrar en la reflexión sobre el
crecimiento económico presentada en el Capítulo 4.
3.1 Capital Humano
Las principales dimensiones del Capital Humano de una sociedad son:

población, educación y salud. El trabajo pionero de Becker (1983) ha
inspirado la mayor parte de estudios sobre este tema.
3.1.1 Población18
La población y sus características son variables importantes en el

crecimiento y el desarrollo. El volumen de la población incide en el tamaño
de la economía, la estructura de edades es una de las determinantes de la
participación en el mercado laboral, la esperanza de vida y, más
generalmente, el ciclo de vida, inciden en los rendimientos laborales. Estas
variables determinan algunas actitudes de la población, por ejemplo, con
relación a la asignación del ingreso entre ahorro y consumo y son
18
Esta sección retoma elementos importantes del siguiente trabajo: BID 2001, Demografía:
¿amenaza u oportunidad para América Latina?
65
importantes para determinar la orientación de los servicios públicos y del

gasto correspondiente.
Las variables asociadas a la evolución de la población han registrado
cambios muy importantes en los últimos siglos, especialmente, en los
últimos cien años. En 1800, la esperanza de vida en Europa y en Estados
Unidos fluctuaba entre 30 y 35 años. Dos cientos años más tarde, en el año
2000, llegó a 78 años. En 1950, la esperanza de vida en América Latina era
de 50 años, cuarenta años más tarde subió a 70 años. El aumento en la
capacidad de vida se debió a la caída de las tasas de mortalidad en la
infancia; paralelamente, se observó la disminución paulatina y persistente de
la tasa de fecundidad. Algunos autores suponen que las familias deciden el
número de hijos que desean tener y explican que la disminución de la
fecundidad incide en la mortalidad infantil. La tendencia de las familias de
tener menos hijos está acompañada de la intención de invertir más en cada
uno de ellos (quantity–quality tradeoff in fertility decisions)19. La caída de la
mortalidad se origina en el mejoramiento de las condiciones de vida que
llevaron a mejorar el nivel de nutrición de los niños y a los importantes
progresos tecnológicos en medicina hechos en el Siglo XX que llevaron a
enfrentar con éxito enfermedades que presentaban altas probabilidades de
muerte. Una nueva ola de progreso médico se registró en la segunda mitad
del siglo pasado, llevando a aumentar la esperanza de vida en 10 años
(Sorek G., 2006).
El énfasis en el volumen de la población ha cedido el paso al interés
por la estructura de edades, la esperanza de vida y la calidad de la población
en términos de educación y salud. Sin embargo, hasta hace no mucho
tiempo, los economistas estaban inmersos en un debate sobre la forma cómo
el número de habitantes podía calzar con el crecimiento económico.
Algunos (por ejemplo, Malthus) eran de la idea de que la expansión
demográfica llegaría a ser algún momento incompatible con la limitación de
19
Ambas explicaciones no son incompatibles; pueden ser incluso complementarias.
66
los recursos que la población requiere para vivir. Malthus pensaba

esencialmente en la producción de alimentos. Otros, más optimistas,
pensaban que el crecimiento de la población estimula el cambio tecnológico
y la innovación; entre ellos, había quienes afirmaban con entusiasmo que
sólo en poblaciones numerosas se podía encontrar innovadores y genios que
impulsaran el desarrollo. En los hechos, en las tres últimas décadas del Siglo
XX, a pesar de un enorme crecimiento de la población mundial, el ingreso
per cápita promedio del mundo creció en más del 60 por ciento y no existe
escasez de alimentos. Finalmente, la opinión con más adeptos es que no
importa mucho el volumen de la población sino su composición.
La estructura de edades incide en la economía a partir de diferentes
ángulos. La proporción de personas en edad de trabajar puede determinar el
número de personas que efectivamente se insertan en el mercado laboral. La
productividad de los trabajadores de distintas edades es diferente. En los
países con una gran proporción de niños y jóvenes, el gasto total en
educación puede ser elevado con un modesto gasto por estudiante; en los
países con muchos niños de baja edad y/o con población adulta mayor, la
demanda de gasto en salud puede ser importante. La población en edades
intermedias es la más propensa al ahorro razón por la cual cuando su
proporción en el total de la población es importante, el ahorro del país es
grande.
Es importante referirse al ciclo de vida. La productividad de los
trabajadores tiene la forma de una U invertida con relación a la edad: crece
hasta un cierto punto para decrecer poco a poco. Importa, en consecuencia,
la amplitud de la curva, es decir, el número de años en los cuales el nivel de
productividad justifica la inversión en capital humano el valor máximo, la
edad promedio en la que se lo logra y las pendientes ascendientes y
descendientes de la curva. La amplitud de la curva así como su punto
máximo están asociados a la esperanza de vida y a la edad promedio. Si la
esperanza de vida es reducida, la amplitud de la curva será menor que en el
caso donde la esperanza de vida sea más grande. En ese caso, se puede
67
esperar también que el máximo de productividad se logre también a un nivel

menor. Estas observaciones llevan a afirmar que los rendimientos de la
inversión en capital humano son crecientes a medida que aumenta la
esperanza de vida.
En algunos países en desarrollo, un serio problema se plantea con
relación a la diferencia en los valores de la esperanza de vida entre regiones
y entre estratos socio-económicos poniendo de manifiesto otra dimensión de
la desigualdad: la desigualdad de oportunidades de vida. Entre las ciudades
principales y algunas regiones rurales de Bolivia, la diferencia en la
esperanza de vida es de más de 20 años.
En las últimas décadas, ha llamado la atención de los economistas el
denominado proceso de transición demográfica que viven muchos países, en
particular, los de América Latina. Este proceso se caracteriza por la caída
rápida de las tasas de mortalidad, especialmente en la infancia y en la niñez,
acompañada de un descenso más lento en las tasas de natalidad dando lugar
a dos movimientos de la población: primero, su expansión, y segundo, el
aumento en la proporción de población en edades intermedias (la
disminución de las tasas de fecundidad lleva a disminuir la proporción de
niños en la población y no se registra aún aumentos significativos en la
población adulta mayor). Esta situación está ilustrada en la Figura 2
Figura 2. Los movimientos de la transición demográfica
68
Fuente: BID 2002, Demografía: ¿amenaza u oportunidad para América Latina?
En el ciclo de vida, las personas desahorran en la niñez y en la vejez

y ahorran en edades intermedias. El periodo de transición en su segunda
etapa implica el aumento de esta población y la posibilidad que crezca el
ahorro. Este movimiento ha sido bautizado como la ventana o la
oportunidad demográfica para la economía de América Latina. La Figura 3
ilustra el comportamiento de ingresos y gastos según edades. La ventaja que
ofrece la ventana demográfica puede verse disminuida por el desempleo y
los movimientos migratorios hacia el exterior haciendo que aumenten las
proporciones de niños y adultos mayores en la población de origen. El
problema generado por la migración puede verse amortiguado por las
remesas de ahorros que benefician a las familias, pero poco o nada
contribuyen al financiamiento del gasto público en educación y salud. El
desempleo no solamente puede frustrar la posibilidad de aumentar el ahorro,
pero también puede generar, como se ha observado en varios países de
América Latina, mayores índices de delincuencia.
69
Figura 3. Ciclo de vida de ingresos y necesidades asociados
Lo importante no es el crecimiento poblacional sino

la estructura de edades
Necesidades
e ingresos
Ciclo Vital de Ingresos y Necesidades
Necesidades
Superávit
Déficit
Déficit
Capacidad de
generación de Ingresos
Edad
0-10 años 35-45 años 65 años

(edad de retiro)
Fuente: Eduardo Lora, 2000, Por qué Bolivia no crece?
Interesantes desarrollos sobre las tendencias de población y su

relación con el Desarrollo se encuentran en Alba 2000, Bid 2002, Malthus
1951, Galor and Weil 19998, Guzman 2002 y Mulligan 2004, entre otros.
3.1.2 Educación
La educación es una de las variables más importantes asociadas al

desarrollo, mas su incidencia es pequeña si es aislada de otras variables. En
esta sección se explicará éste y otros problemas.
Educación y economía
La relación entre economía y educación es muy compleja. En la mayor parte

de los textos de economía se señala que la educación es uno de los más
importantes motores del crecimiento y el desarrollo20, pero también que
20
Ver, por ejemplo, Acemoglu 2012
70
existe una relación de causalidad inversa en el sentido en que sólo llegando

a un cierto nivel de desarrollo, los países pueden ofrecer educación para
todos y de calidad. Romper ese círculo vicioso es uno de los desafíos más
importantes de los países.
Además de su asociación con el crecimiento económico, la
educación tiene que ver con el bienestar de las personas, más generalmente
con el Desarrollo. Es evidente, por ejemplo, que las personas educadas
tienen más posibilidades de cuidar su salud y la de sus hijos, además se
supone que aumenta la probabilidad de las personas de encontrar trabajo y
tener un ingreso.
Existe una relación estrecha entre educación, salud y los capitales
social y natural. La gente educada tiende a aumentar el capital social y a
cuidar el medio ambiente.
La forma como la educación incide en la economía es a través del
incremento de la productividad de los trabajadores y el mejoramiento de la
organización de los procesos productivos. Los rendimientos laborales de los
trabajadores aumentan con la educación debido a la adquisición de
competencias laborales específicas que generan en el individuo la capacidad
de razonar para hacer frente a situaciones imprevisibles e induce una mayor
capacidad de ordenamiento de tareas y tiempos.
Por otra parte, se menciona que la productividad laboral es
importante para explicar la probabilidad de tener empleo y el nivel de
remuneración correspondiente. Arrow (1973), bajo el nombre de la hipótesis
del descreme, menciona que los empleadores escogen de una lista de
candidatos a ocupar un puesto al que mejor credenciales educativos pueda
mostrar basados en la idea que los que han podido completar más grados
educativos o académicos son aquellos que tienen más disciplina y voluntad
para lograr un cometido. En esta hipótesis entra la consideración de los
rendimientos laborales sólo en forma indirecta. La hipótesis del descreme es
importante para explicar la probabilidad de tener empleo, pero no tanto para
explicar el nivel de remuneración del trabajador.
71
Estas explicaciones han sido enunciadas para mercados laborales que

funcionan según el supuesto de la libre competencia con información
perfecta. En ese marco no han sido objeto de mayores polémicas. Mas,
dependiendo de la estructura de la economía y/o cuando esas condiciones no
se presentan, puede que no haya una asociación estrecha entre los logros
educativos y el crecimiento21 o que no tenga la dirección esperada la
asociación entre educación, probabilidad de ejercer un empleo y nivel
salarial.
Con relación a la capacidad de la educación de incidir en el
crecimiento, en primer lugar cabe señalar que muchos de los países en
desarrollo tienen estructuras productivas que no requieren trabajadores con
altos niveles de educación. En ellos, otras inversiones compiten con la
educación por sus mejores rendimientos o por su corta maduración. Desde
otro ángulo, Prebish predijo que eso podía ocurrir en América Latina a la
que la globalización (término que él no conocía todavía) reservaría la
producción de bienes y servicios con poca sofisticación técnica. En muchos
países predomina la actividad agropecuaria campesina y la extracción de
minerales. En los países ricos en hidrocarburos también puede presentarse
una situación en la cual la mayor parte de la actividad económica gira en
torno a este sector, el que requiere mano de obra calificada, pero en muy
poca cuantía, quedando el resto de los sectores rezagados en materia de
progreso técnico. En estructuras productivas de este tipo, la tasa de
desempleo de los profesionales es más alta que la de la mano de obra con
poca calificación. Esta observación abre muchos interrogantes.
En segundo lugar, se supone que las personas con educación
deberían ser capaces de contribuir al desarrollo de sus países a partir de la
generación de nuevos puestos de trabajo, de la diversificación de la
producción existente, de la incorporación de progreso técnico, del
21
Pero, hay quienes ponen en discusión el impacto de la educación en el crecimiento
económico. Prichett (1996) dice: “Cross-national data on economic growth rates show that
increases in educational capital resulting improvements in the educational attainment of the
labor force have had no positive impact on the growth rate of output per worker”.
72
establecimiento de nuevas líneas de producción, etc. Debido a que ello no

necesariamente se da, se puede pensar que su ocurrencia requiere el
cumplimiento de algunas condiciones que todavía quedan en gran medida
en la sombra del conocimiento. Tentativamente, se puede anunciar que las
personas educadas pueden incidir en el crecimiento económico cuando
lleguen a un número suficientemente grande y que tengan la posibilidad de
incidir en la toma de decisiones de políticas públicas. Esta posibilidad puede
verse contrariada cuando son pocas las personas con educación y el resto
tiende a aliarse contra ellas de temor a ser desplazado en la función pública
sobre todo cuando la asignación de puestos en el Gobierno tiene base
política.
En tercer lugar, la migración de personas de alto nivel de formación
de los países en desarrollo a los del centro siempre ha sido una tentación
debido a la diferencia de remuneración y a las mejores condiciones de vida
(¿presentes y/o futuras?). Pero más que ello, es la posibilidad de trabajar en
medios científicos donde puedan desarrollar sus capacidades.
Existen algunas hipótesis para explicar una posible relación inversa
entre años de escolaridad y probabilidad de conseguir empleo, la mayor
parte de ellas en el marco de fallas en el mercado del trabajo. Estas fallas se
refieren a la información imperfecta, al clientelismo y a la discriminación.
La información imperfecta tiene dos niveles: la información con
relación a las demandas de empleo y la información con relación a las
cualidades o habilidades que proporciona la educación al trabajador. En el
primer nivel, la ausencia de un verdadero mercado de trabajo donde se
confronten demandas y ofertas puede llevar a los empleadores a buscar
trabajadores en los círculos estrechos de sus conocidos y por lo tanto a
decisiones erróneas en el momento de contratarlos. El segundo nivel plantea
el supuesto que los empleadores desconocen (o desconfían de) la cualidad o
habilidad que la educación ha proporcionado al trabajador.
El problema del clientelismo en el sector público y en el privado es
recurrente cuando se habla de empleo y educación en la América Latina. Se
73
refiere a que el sector público contrata a trabajadores de la afiliación política

del partido de gobierno22 independientemente de su calificación. Aplicado al
sector privado, esta práctica implica que los empleadores se mueven en el
entorno de sus familias y amigos. ¿Pero por qué actúan de esa manera?, La
pregunta es pertinente pues se supone que este sector busca maximizar sus
beneficios y esto puede hacerlo mejor contratando trabajadores con buenos
niveles educativos con el mismo salario que les cuesta trabajadores con
menor formación. Las explicaciones dadas anteriormente (desencuentro en
el mercado de trabajo y fallas de información) pueden contribuir a dar una
respuesta a esta pregunta. Pero, vale también la pena mencionar otro hecho
que puede contribuir a comprender esa actitud: la desconfianza. La
desconfianza sobre la honradez del trabajador y sobre sus cualidades y
habilidades lleva a los empleadores a buscar empleados en los círculos
pequeños de sus amistades, es decir, entre los “recomendados”. En
términos económicos, el factor riesgo haría parte de la función de demanda
de trabajo y tendría una ponderación relativamente elevada llevando a
desplazar de la posible elección a trabajadores con buenos niveles
educativos pero desconocidos del círculo del empleador. La existencia de
redes sociales en el sector privado de apoyo mutuo y reciprocidad también
podría explicar la elección no siempre óptima de trabajadores en este sector.
La desconfianza, según la opinión de Fukuyama23, está fuertemente
asociada a bajos niveles de acervo educativo. Las comunidades con bajos
niveles globales de educación tenderían a mostrar mayores niveles de
desconfianza sobre lo desconocido que sus pares con mayores niveles
educativos. En sociedades fragmentadas, las personas de otra comunidad o
cultura que la de los empleadores son sujetos de desconfianza por parte de
estos, generando situaciones conocidas generalmente como de
discriminación. La discriminación incide negativamente sobre el
22
Y de otros partidos con los cuales llega a transar para asegurar acuerdos de
gobernabilidad.
23
Esta opinión ha sido vertida por Fukuyama en varios trabajos, en particular en su obra
clásica sobre la confianza escrita en 1995.
74
crecimiento pues introduce restricciones a la selección de trabajadores

independientemente de su nivel educativo.
Usando modelos econométricos, se muestra que en todos los países
estudiados, los trabajadores con mayores niveles educativos tienen mejores
remuneraciones laborales que los que tienen menos educación24. Esta
conclusión puede sorprender teniendo en cuenta lo desarrollado
anteriormente en lo que concierne la probabilidad de conseguir empleo. ¿Se
podría suponer que las personas con mayores niveles de educación aceptan
un puesto de trabajo sólo si está acorde con sus pretensiones salariales? – Si
fuese así, ¿cómo asumen sus gastos corrientes durante el tiempo que dura su
situación de desempleo? Suponiendo que sus ahorros no sean suficientes
para permitirles una duración muy larga de desempleo, normalmente
deberían rebajar sus pretensiones salariales. Se supone que los empleadores
reaccionarían positivamente frente a este cambio, contratando a trabajadores
con mayor calificación por la misma remuneración que pagaban a los
trabajadores con menor calificación. Si fuese así, no habría la relación
inversa entre educación y probabilidad de conseguir trabajo observada
anteriormente. Luego, o los trabajadores con mayor nivel de educación
tienen fuentes de ingresos que les permiten hacer frente a situaciones de
desempleo (lo que es poco probable) o los empleadores (de los sectores
público y privado) no reaccionan favorablemente ante la disminución de las
pretensiones saláriales de los trabajadores con mayores niveles de
educación. Es posible también que los empleadores sientan alguna
incomodidad o incluso temor al pedir a una persona de alto nivel educativo
realizar tareas que podrían realizarlas personas con menor nivel de
formación.
Referencias útiles sobre el tema de crecimiento económico y
educación se encuentran en Barro et. al(1995), Becker G.(1990), Hanushek
E.(1995b), Romer P.(1990), Vinod T.(2000ª).
24
Ver Mincer 1974, Harmon 2011, Psacharopoulus and Patrino 2002
75
El efecto de conglomerados en educación
Una parte importante de la literatura sobre la relación entre economía y

educación se concentra en el horizonte de las probabilidades de conseguir
trabajo, en el nivel de salario de los individuos y en modelos
macroeconómicos. En estos escenarios, es importante tomar en cuenta el
efecto de conglomerado cuya formalización es similar al utilizado en
geografía para explicar la ubicación y crecimiento de las ciudades
(Krugman 1991). Esta formalización puede derivarse además de los trabajos
realizados por varios autores en lo que concierne a los efectos de los pares
en la educación (“peer effects”25). Según estos últimos, cuando un niño o
joven se encuentra en un medio de otros niños o jóvenes motivados por la
educación tiende también a hacer lo mismo. Enfocando esta observación al
efecto de todos los niños o jóvenes sobre cada uno de ellos, se llega al
efecto conglomerado el cual, naturalmente, tiene su propia dinámica
alimentada por los efectos mutuos (uno aprende del otro) y, posiblemente,
por la competencia. Más aún: un conglomerado, en forma similar a lo
mencionado por los geógrafos sobre los efectos de la instalación de
industrias26, tiende a crecer, es decir, a atraer alrededor suyo a más personas.
El poder de atracción dependerá de su tamaño y de los diferentes niveles de
logros educativos en tanto que grupo.
Partiendo de esta explicación, parece ser que la contribución más
importante de la educación a la economía y el desarrollo es la que pueden
ofrecer los conglomerados más que individuos aislados, incluso si éstos
llegan a tener buenos niveles educativos. Se puede temer, incluso, que
personas con buenos niveles de educación se sientan inhibidas a innovar y/o
invertir si están aisladas de algún conglomerado. Luego, uno de los desafíos
para los países en desarrollo es formar conglomerados de gente educada con
poder de atracción y capacidad de evolución cualitativa.
25
Calvó‐Armengol, Patacchini, Zenous (2009); Epple, Romano (2011); Sacerdote
B.(2011); Winston and Zimmerman (2003).
26
Y, también de los clusters.
76
Esta observación lleva a plantear políticas de promoción de la

actividad educativa que además de concentrarse en las escuelas salgan de
ellas para lograr un mayor espectro.
Retorno económico de la educación
Existen muchos trabajos, muy interesantes aunque polémicos, que estiman

los rendimientos privados de la inversión en educación. La lógica es la
siguiente: por medio de un modelo econométrico (generalmente, el sugerido
por Mincer 1965) se estima el impacto de los años de educación sobre el
ingreso a lo largo del ciclo de vida usando encuestas de hogares. Por otra
parte, a partir de la misma base de datos o de otra fuente de información, se
calcula el costo para las familias para cada uno de los años de estudio.
Finalmente, se calcula la tasa interna de retorno (TIR) que permite igualar
costos educativos e ingresos laborales a una fecha dada para cada grado
educativo. Existen estimaciones de este tipo para casi todos los países del
mundo y para diferentes años.
Además de algunas críticas técnicas a estos trabajos, se puede
observar que las conclusiones son válidas mirando al presente y al pasado
inmediato, el que difícilmente puede prolongarse hacia el futuro teniendo en
cuenta la dinámica del progreso técnico.
Según estas estimaciones, la TIR tiene un comportamiento creciente
y cóncavo con relación a los años de estudio. El hecho que tenga
rendimientos decrecientes ha llevado al error de pensar que los estudios
universitarios tenían un rendimiento inferior a los de la primaria, sugiriendo
erróneamente, que los países pobres debían tener como horizonte de sus
inversiones en educación la primaria o, en el peor de los casos, la
secundaria. Algo así estuvo de moda a fines del siglo pasado.
No obstante los muchos estudios que estiman la TIR de la educación
y que concluyen que la inversión en educación es un buen negocio para las
familias, existe alguna duda que no sea así sobre todo en economías cuya
estructura productiva no demanda mano de obra calificada. Para estas
77
economías, la TIR en función de los años de educación tendría la forma de

una U inversa con un máximo en algún grado educativo. De todas maneras,
no debe olvidarse que la inversión en educación no sólo se justifica por sus
rendimientos económicos, pues proporciona muchos otros beneficios
importantes.
Desde el punto de vista macroeconómico, tratándose de estimar el
retorno de la inversión, se requiere tomar en cuenta además del costo
privado el costo público que, según los países, puede ser unas diez veces
superior al privado. Simultáneamente, es necesario tomar en cuenta el
beneficio social de la educación, es decir, el aporte de la gente educada al
bienestar del resto de la población. Este es un problema aún no resuelto
hasta la fecha, sin embargo hay algunos estudios al respecto, por ejemplo, el
de Moretti (2004) que muestra que en industrias similares en diferentes
ciudades de los Estados Unidos las que tienen mayor número de graduados
logran mejores rendimientos que las que tienen menos graduados. En
algunos otros estudios, se ha estimado el rendimiento social de la educación,
incluyendo en el modelo de Mincer el ingreso promedio de la ciudad donde
reside el trabajador. Obsérvese que en ambos casos, se encuentra subyacente
el efecto de conglomerado de la educación.
Desigualdad en educación
La desigualdad en la distribución del acervo educativo tiene una

importancia similar a la de la distribución de ingresos. Para medir la
desigualdad de una distribución con frecuencia se utiliza el índice de Gini,
el que se acerca a 1 cuando la desigualdad es grande y es próximo a cero
cuando la desigualdad es pequeña. El Cuadro 4 muestra el valor del índice
de Gini para la distribución de ingresos y para la distribución de los años de
educación alrededor del año 2000 para algunos países de América Latina.
Obsérvese que en materia de desigualdad de ingresos Bolivia ocupa el sexto
lugar en orden decreciente en la América Latina y en materia de educación
ocupa el 5º lugar.
78
Cuadro 4 .Índices de Gini para los ingresos y para la educación

Alrededor del año 2000 en A.L.
(en porcentaje)
Índice de Gini para ingresos Indice de Gini para educación
1 Brazil 59.0 1 Guatemala 61.8

2 Guatemala 58.3 2 Nicaragua 48.3
3 Colombia 57.6 3 Honduras 47.7
4 Chile 57.1 4 El Salvador 47.3
5 México 54.6 5 Bolivia 42.5
6 Bolivia 53.6 6 Brasil 41.1
La desigualdad en la distribución de la educación es una de las

determinantes (juntamente con la discriminación cultural) de la desigualdad
en la distribución de los ingresos. El problema que preocupa es que la
desigualdad en la distribución de la educación parece ser bastante difícil a
ser disminuida debido a la importancia de algunos factores de carácter
situacional e intergeneracional que se sobreponen a las políticas públicas
orientadas a ofrecer las mismas oportunidades educativas a todos.
Factores extra-escolares que inciden en la educación
Uno de los objetivos importantes de la política pública en educación es la de

asegurar las mismas oportunidades para todos, lo que significa que busca
que el nivel educativo de niños y jóvenes esté poco influenciado `por el
entorno socio-económico en el que se encuentran y que esté poco asociado
al de sus padres. Una situación de este tipo se tiene en la mayor parte de los
países europeos. Los Estados Unidos tuvieron un proceso sorprendente:
durante muchos años después de la Segunda Guerra se observó un proceso
similar al europeo, más, en las últimas décadas, nuevamente se tiene una
fuerte asociación entre el nivel educativo de padres e hijos.
En muchos países en desarrollo, uno de los factores que incide más
en los niveles educativos de niños y jóvenes es el medio familiar en el que
79
se desenvuelven, en particular, la educación de la madre y del padre27 . Ello

sugiere naturalmente que: 1) El nivel educativo del medio sociocultural y
familiar puede reproducirse a lo largo de varias generaciones perpetuando la
situación de pobreza en las familias pobres, 2) Las políticas públicas no son
suficientes para disminuir la desigualdad de oportunidades de niños y
jóvenes que crecen en medios físicos, culturales y familiares diferentes.
La desnutrición a su vez puede convertirse en un factor negativo en
la escolaridad de los niños. Los niños desnutridos tienden a cansarse cuando
estudian lo que les lleva a fracasos escolares frecuentes y a la deserción28.
Estos niños, cuando sean adultos corren el riesgo de tener también niños
desnutridos29.
El serio problema de la calidad
En la mayor parte de los países en desarrollo la calidad de la educación es

baja y la pregunta no es cómo mejorarla sino con quién mejorarla, pues, una
de las características fundamentales de la educación es la de ser un proceso
que se retroalimenta: jóvenes que no reciben buena educación y que escogen
la docencia, mañana serán profesores mediocres perpetuándose de esta
manera la baja calidad educativa. Muchos países han intentado políticas
para mejorar la calidad de la educación las que se han enfrentado a diversos
problemas. El principal de ellos se refiere a la dificultad de identificar a las
personas con quienes se puede contar en ese esfuerzo. Otro problema ha
sido la oposición de los gremios docentes quienes han manifestado su temor
de perder sus puestos de trabajo por su debilidad de enfrentar los nuevos
retos educativos.
Según Hanushek (2009), la economía latinoamericana ha tenido un
desempeño más pobre que otras regiones del mundo a pesar de haber
partido de un punto inicial más favorable en educación. Justifica esa
27
Ver, por ejemplo. Morales Rolando (2004)
28
Behrman and Lavy 1994
29
Ver Morales R., Aguilar A.M., Calzadilla A.(2003)
80
conclusión en los mediocres resultados que América Latina muestra en

pruebas internacionales relativas a la habilidad cognitiva, lo que sugiere que
la evolución de la calidad educativa ha sido débil. Se puede mencionar que
una de las razones para que ello haya ocurrido es el impase no resuelto entre
los gobiernos latinomaricanos y los gremios magisteriles en los procesos de
búsqueda de mayor calidad.
3.1.3 Salud y Desarrollo
En los países en desarrollo predominan las llamadas enfermedades de la

pobreza sobretodo malaria, dengue, fiebre amarilla, chagas, tuberculosis y
leishmaniosis. En la mayor parte de ellos, la prevalencia de IRAS y EDAS
en los niños es preocupante así como la presencia de parásitos intestinales.
Se denomina a estos males enfermedades de la pobreza pues pueden ser
evitadas a partir de políticas públicas en el área socio-económica.
En estos países, la desnutrición en niños es también preocupante.
Muchas veces se confunde alimentación con nutrición. Esta última se refiere
a la asimilación de nutrientes que puede verse interferida por una ingesta
insuficiente (alimentación) o por problemas de salud. En algunos países
africanos, en algunas regiones de la India y de la China, la desnutrición está
asociada a una baja ingesta de alimentos en cantidad o calidad emergentes
de agudos problemas de seguridad alimentaria. En América Latina, en
general, salvo periodos excepcionales, los problemas de desnutrición están
asociados más que a la alimentación a problemas de salud, especialmente,
de carácter estomacal como consecuencia de la mala calidad del agua, de la
inexistencia de sistemas de eliminación de aguas servidas, excretas y
basuras, de la higiene personal y problemas relativos al medio ambiente.
Constituye también un motivo de preocupación en los países en
desarrollo la frecuencia de accidentes laborales y de tránsito como resultado
de la poca valoración social de la vida y accidentes originados en la mala
práctica médica. En el Siglo XXI, la delincuencia y la violencia en muchas
81
ciudades de los países en desarrollo provocan también serias preocupaciones

en el campo de la salud.
Mientras que la población pobre sufre estos males, existen cada vez
más sectores de población en los países en desarrollo que sufren las
enfermedades degenerativas como cáncer, diabetes, mal de Parkinson,
alzhéimer, etc.
La salud, entendida como el adecuado desarrollo físico, mental y
emocional hace parte de la situación de bienestar de las personas por lo que
por mutuo propio es una de las componentes del desarrollo. Está asociada
con otras variables que le son inherentes: con la educación hacia atrás y con
el crecimiento económico hacia adelante. Uno de los factores que con más
fuerza determina el estado de salud de los pueblos es la educación. La salud,
por otra parte, incide en el crecimiento económico a través de tres vías: a)
los rendimientos laborales, b) el número de años de vida útiles, c) la relación
de costos de mantenerse en buena salud con sus beneficios, d) los costos de
atención de las enfermedades, e) los costos de los días laborales perdidos
por enfermedad o accidente.
Como en otras áreas sociales, la salud de una persona está
influenciada por la de sus progenitores y, en general, por el medio ambiente
en el que se desenvuelve.
El concepto de salud así como las políticas de salud han sido
introducidos en nueva línea de pensamiento denominada “economía de la
salud”.
Con la irrupción reciente y vigorosa del pensamiento liberal en las
ciencias sociales, se ha tendido a aproximar la atención de la salud al
mercado de servicios con el objetivo de beneficiarse de algunas de sus
presuntas virtudes, como la de la asignación óptima de recursos, la
determinación de precios de equilibrio, la democratización de su acceso y la
eficiencia que acompaña los puntos anteriores. Simultáneamente,
consideraciones basadas en argumentaciones éticas luchan, también,
vigorosamente, por su sobreviviencia. El resultado del encuentro entre los
82
enfoques "modernos" de la economía de la salud con el discurso ético

tradicional y aún vigente es un nuevo cuerpo de ideas no desprovisto de
inconsistencias lógicas, pero, dotado de dinámica para superarlas.
Los desarrollos anteriores invitan a interrogar sobre si los servicios
de salud pueden estructurar un mercado de competencia perfecta, donde la
acción de demanda y de oferta de una multiplicidad de agentes logren
optimizar el bienestar de la población en relación a la salud en el marco de
principios éticos previamente establecidos.
Si los servicios de atención a la salud pudiesen considerarse como
simple mercancías, los pobres, los que no tienen ingresos, no tendrían
acceso a ellos. Ello heriría la ética tradicional en el sentido en que no se
puede dejar morir o sufrir una enfermedad a un pobre porque su ingreso no
le permite competir en el mercado por el consumo de un servicio.
La consideración de la ética es una de las variables que rompe el
concepto de mercado perfecto en materia de servicios de atención a la salud,
puesto que exige que la población de bajos recursos haga parte de algún
mecanismo de subsidio. Cuando la demanda inducida por los subsidios es
grande, se presentan sesgos importantes en el mercado, disminuyendo sus
presuntas virtudes.
El intento de encuentro entre la economía de mercado y la ética ha
iniciado un discurso y una polémica sobre el contenido de algunos
conceptos tradicionalmente asociados a esta última, por ejemplo, equidad,
igualdad, derecho, democracia, etc. El lector desprevenido se sorprende de
la variedad de interpretaciones. Por ejemplo, en el caso de la equidad, la
economía de mercado comprende la proporcionalidad del consumo de un
servicio en relación al precio que las personas pagan, mientras que la ética
tradicional plantea que la equidad se traduce en la igual oportunidad de
acceder a un servicio de atención a la salud, independientemente de la
83
capacidad de pago. En realidad, existen muchas otras interpretaciones de lo

que se entiende por equidad en materia de atención a la salud30.
Entre "equidad" y economía se plantean cruces sorprendentes. En la
mayor parte de los países de África, la demanda efectiva de servicios de
atención a la salud supera con creces las posibilidades de la oferta, luego,
una fracción de la demanda no llega a ser satisfecha. Se estima que parte de
la población que demanda atención de salud no requiere verdaderamente
este servicio, pero su presencia como demandante desvía la oferta de
atención a otra gente que efectivamente la requiere. La imposición de una
tarifa o el alza del monto de ésta emergen como un mecanismo de mercado
adecuado para desanimar la demanda injustificada y dar satisfacción a la
demanda objetiva. Dicha operación mejora la equidad de acceso a este
servicio.
La validez del argumento anterior se restringe a situaciones donde la
demanda efectiva no justifica el pedido de un servicio de atención a la salud.
Este no es el caso de muchos países de América Latina por lo que la
instrumentación de las tarifas en este sentido puede tener efectos
contrapuestos31.
Algunos conceptos relacionados a la salud han entrado a hacer parte
de los consensos mínimos de estructuración de una sociedad, por ejemplo, el
"derecho" de los ciudadanos a vivir en ambientes físicos y poblacionales
exentos de peligros. Por su proyección colectiva, se supone que es el Estado,
en torno al cual se estructura el consenso colectivo, debe asumir la
responsabilidad para el ejercicio efectivo de este derecho por sus miembros,
pero, hay más: algunas de las acciones que se puede realizar en estos
campos no son mercancías, es decir, no tienen precio ni mercado (pero
30
Ver a este respecto el trabajo de Carrin et al (1994), "L'influence de la
participation....:, página 54 y ss y sus referencias Mooney (1983) y Gilson (1988).
31
Preocupa que resultados de experiencias novedosas y creativas en el África
tiendan a trasladarse en forma inadecuada a los países pobres de la América
Latina.
84
tienen costo), por ejemplo, el medio ambiente o la ausencia de

enfermedades contagiosas en el entorno social.
Para terminar cabe simplemente poner énfasis en la necesidad de
dedicar mucho esfuerzo para identificar y poner en marcha mecanismos
relativos a la economía de la salud que a la vez que posean algunas de las
virtudes que desearía el pensamiento liberal se encuadren en los principios
de ética consensuados socialmente.
3.2 Capital Natural y Desarrollo
Por Capital Natural se entiende la 3 dimensiones siguientes: a) la naturaleza

como fuente de riqueza, b) el espacio como lugar donde se realizan las
actividades económicas, c) el territorio donde la gente vive.
La naturaleza como fuente de riqueza incluye a la tierra que acoge
cultivos y ganado, al agua superficial y subterránea, a los bosques, al aire, a
la flora y a la fauna. Incluye también los yacimientos de minerales e
hidrocarburos y fuentes alternativas de energía (cascadas, vientos, etc.). El
espacio como lugar donde se realizan las actividades económicas incluye la
ubicación de los asentamientos humanos, su densidad y el uso del territorio.
El territorio donde la gente vive hace referencia al medio ambiente.
En sus inicios, la ubicación de los asentamientos humanos estuvo
condicionada al acceso a los alimentos, al agua y a la energía. Posiblemente,
también incidieron en la ubicación las condiciones de salud del medio
ambiente y la proximidad a circuitos comerciales. Su desarrollo posterior,
sin embargo, se fue independizando de los factores naturales cuando las
poblaciones generaron actividades económicas que poco o nada tenían que
ver con éstas. Sin embargo, hay algunos autores32 que piensan que las
condiciones iniciales de los asentamientos humanos predestinan sus futuros
niveles de desarrollo. Para ellos, las condiciones climáticas inciden
fuertemente en los rendimientos laborales, perjudicándose particularmente
32
Por ejemplo, Jeffrey Sachs 2001
85
la gente que vive en climas calientes. Se menciona que el acceso a tierras de

buena calidad y al agua son factores que contribuyen a la acumulación de
capital el que puede ser utilizado en la creación de nuevas actividades
económicas. Las regiones con condiciones agrícolas pobres tendrían
dificultad de generar excedentes y en consecuencia, de saltar a otra etapa del
desarrollo. Se menciona también que la proximidad o lejanía de los centros
comerciales importantes constituye un determinante de las posibilidades de
desarrollo. Se encuentra igualmente en la literatura sobre este tema una
visión mesiánica sobre las probabilidades de desarrollo clasificando a los
países entre los que se encuentran por encima y por abajo del Trópico de
Cáncer33.
Si bien la geografía interesa, posiblemente importa menos que los
que algunos autores afirman. En esta línea de pensamiento se inscriben
algunos economistas como Paul Krugman (1998), Acemoglu, Johnson y
Robinson (2001) y otros. Sin negar la influencia de la geografía, ellos
señalan que si fuese determinante en las perspectivas de desarrollo de los
países, las diferencias entre estos se mantendrían en el tiempo lo que no es
verdad. Señalan también que algunos países con grandes recursos naturales
son pobres mientras que otros que no los tienen no lo son. En esta línea de
pensamiento, se pone énfasis en la importancia de las instituciones para
explicar las diferencias en el desarrollo de las naciones. Lo que entienden
por instituciones está muchas veces aparentado a lo que los organismos
internacionales han ido llamando “sound policies” con fuerte acento en los
derechos de propiedad.
Krugman desarrolla la idea que las actividades económicas se
retroalimentan: una vez que alguien pone una industria, se crea una
demanda de insumos para ella y crea su propio mercado. Posteriormente,
habrá otros que seguirán su ejemplo lo que permitirá ampliar la demanda de
insumos y, con el tiempo, abaratar su costo debido a economías de escala,
33
Idem.
86
sobre todo en lo que se refiere al transporte. Por otra parte, crecerá la

demanda de productos finales en la medida en que los consumidores saben
que existe una oferta abundante. Según ésta crece, se hará economías de
escala en la exportación hacia otras regiones creando un circuito de
comercio o añadiendo un ramal a uno existente. El concepto de cluster
industrial es importante para comprender los asentamientos humanos que
crecen de esta manera, independizándose poco a poco de las condiciones
físicas de su medio ambiente inicial. Entre las ventajas de los cluster está la
de capacitar trabajadores en gran número y la de difundir tecnologías entre
varias empresas, incluso si sólo una de ellas estuvo al origen de una
innovación.
El esquema anterior, aunque parece algo naíf por la forma simple en
que es presentado, se encuentra a la base de la reflexión sobre el desarrollo:
la evidencia empírica muestra que no existe una suerte de predestinación
geográfica, empero se debe reconocer que la geografía tiene alguna
incidencia en el desarrollo, y queda a determinar cómo, cuándo y bajo qué
condiciones aparece el primer innovador o grupo de innovadores que
permite, posteriormente, que muchos otros se aglomeren alrededor de él. En
otras palabras, vuelve la preocupación de Douglas North sobre cómo echar a
andar al desarrollo cuando se conoce bastante bien sus mecanismos.
En muchos países del Tercer Mundo, la agricultura se debate en
condiciones difíciles, sea por la calidad de las tierras, la topografía, la falta
de agua u otras razones. En ellos, existen grandes contingentes de gente
pobre asociadas a esa actividad. Sin embargo de las malas condiciones
naturales, existe la convicción que estas pueden ser superadas con
tecnologías apropiadas de producción, tratamiento de semillas, selección de
cultivos, manejo del agua, etc. Empero, no hay claridad sobre los costos que
significaría poner en marcha en estos países una actividad agrícola o
pecuaria rentable.
En los países con abundante riqueza de recursos naturales no
renovables, en particular minerales e hidrocarburos, se plantean desafíos
87
muchas veces difíciles de enfrentar. La explotación de esa riqueza requiere

que muchos recursos le sean destinados poniendo en situación de desventaja
a las otras actividades económicas. Generalmente, la producción es
exportada proporcionando importantes ingresos de divisas lo que permite
que su precio sea bajo, lo que a su vez es un incentivo para las
importaciones de todo tipo de bienes, en particular, los manufactureros y los
de consumo, desincentivando la actividad nacional en esos rubro. Incluso si
la actividad extractiva está en manos del Estado, resulta bastante difícil
poner en marcha mecanismos que permitan distribuir esa riqueza en otras
actividades económicas o en el sector familias. Un gran número de países
productores de minerales e hidrocarburos no termina de salir del
subdesarrollo, mas, esa constatación empírica no debería llevar a pensar en
la maldición de los recursos naturales no renovables como han sido
denominados los efectos anteriormente explicados, pues se contrapone al
sentido común el aceptar que la riqueza genere dificultades para salir de la
pobreza. Posiblemente, lo que ocurre es que todavía no se ha identificado
las condiciones políticas y económicas para revertir esa tendencia.
La explotación de recursos naturales en lugar de priorizar el Capital
Humano como fuente de riqueza es una tentación muy grande en la mayor
parte de los países en desarrollo y, posiblemente, explica en algo sus
dificultades para salir adelante. Esta situación se ve además perturbada por
la imponente presencia de empresas transnacionales que recurren con
frecuencia a prácticas alejadas de la moral para obtener concesiones y lograr
jugosas ganancias.
El capital natural conformado por recursos naturales renovables y no
renovables sufre un proceso de depreciación como el capital físico, razón
por la cual requiere inversiones para mantenerlo y protegerlo. En los países
pobres, sea por falta de educación o por falta de recursos, generalmente no
se hace esas inversiones lo que redunda en pérdidas constantes de capital
natural, piénsese por ejemplo, en la erosión en los países andinos o en la
deforestación de la Amazonía.
88
El llamado fenómeno del calentamiento global, imputable a los

países desarrollados, tiende a agravar la situación del capital natural no
solamente en ellos, sino en el mundo entero.
3.3 Capital Social y Desarrollo
Fukuyama (2003) señala “En la última parte de la década de 1990, se ha

producido un profundo replanteo del problema del desarrollo que incluye
una mayor toma de conciencia de la importancia de los factores culturales
que inciden en el crecimiento económico y su incorporación a los modelos
de desarrollo. El capital social no es otra cosa que el medio para
reconceptualizar el papel que desempeñan los valores y las normas en la
vida económica”.
A su vez, José Mujica34 dice: “Solamente la cultura puede hacer
primar la solidaridad. Pero nos falta, está verde, y corremos riesgo de
caernos en un pozo”.
En el Capítulo 2 se puso en evidencia la importancia del Capital
Social en la formación y consolidación de las sociedades. Posteriormente, se
verá también su importancia en el crecimiento económico. En esta sección
se trata de precisar su conceptualización.
3.3.1 Conceptos y definiciones
El capital social se define como el conjunto de atributos individuales y

sociales que generan la capacidad de lograr un mejor producto (en tiempo,
calidad o cantidad) en un esquema cooperativo que lo que se puede lograr
individualmente. Para muchos autores, el capital social constituye el motor
que hace funcionar los pactos básicos. A ese propósito, se puede plantear
algunas interrogantes: ¿Cómo se explica que algunos países asiáticos hayan
tenido en los años sesenta del siglo pasado el mismo PIB per cápita que
Bolivia y que ahora tengan un PIB hasta 10 veces superior? ¿Cómo se
34
José Mujica, Presidente del Uruguay, entrevista dada el año 2011.
89
explica que Chile haya impulsado la educación de los ciudadanos a

comienzos de 1900, mientras que en Bolivia, a mediados de siglo XX, más
de dos terceras partes de los ciudadanos eran analfabetos?
El problema que se enfrenta al buscar respuestas a estas y otras
preguntas es que no se entiende todavía muy bien la dinámica social que
lleva a los pueblos y a sus gobiernos a tomar una u otra orientación. Se sabe
que el impulso que Japón dio al desarrollo tecnológico constituye la
explicación fundamental para su desarrollo, pero, se ignora bajo qué fuerzas
sociales y cómo actuaron éstas para que tome esa decisión. Como dice
Douglas North, sabemos qué hay que hacer pero no sabemos cómo.
Se tiene la convicción que el estudio y comprensión de las relaciones
entre grupos sociales podría explicar una parte importante de los procesos
de toma de decisiones utilizando los desarrollos de la sociología, la política
y la ética. Sorprendentemente, sólo en las últimas dos décadas del Siglo XX,
los economistas se interesaron en tratar de comprender ésto y en ese
esfuerzo escudriñaron la teoría del capital social sumergiéndose en el
maremágnum de conceptos desarrollados por la sociología.
En la investigación sobre el impacto del capital social en el
desarrollo se puede ir hasta indagar sobre la razón de existencia de las
sociedades. El vivir juntos facilita el acceso a algunos bienes y servicios
cuyo consumo sería imposible, o por lo menos difícil, si se lo intentara en
forma individual. Esa es una explicación simple y sensata del origen de la
sociedad y es sobre ella que se elaboran las múltiples definiciones existentes
de capital social. Ello requiere: 1) consenso entre las personas o familias que
quieren conformar una sociedad, 2) el desarrollo de reglas o normas de
comportamiento asociado a ese consenso y 3) la definición de un criterio de
justicia sobre la distribución de oportunidades, esfuerzos y beneficios. Una
etapa previa a la conformación de consensos es la confianza en los demás.
Las reglas y normas acompañadas de criterios de justicia se plasman en la
creación de instituciones; como se dijo anteriormente, la definición de un
criterio de justicia es necesaria pues nadie en pleno uso de sus facultades
90
hará parte de una sociedad en la cual no se beneficie de ella como todos sus
otros miembros. La necesidad de adoptar un criterio de justicia socialmente
compartido emerge también del temor que aquellos que se sienten
injustamente tratados actúen de manera a desarticular los pactos básicos
llegando, incluso, a realizar actos delincuenciales y vandálicos.
Normas plasmadas en instituciones incluyen campos tan amplios
como los Derechos Humanos, los Derechos Sociales, Cívicos o Ciudadanos,
el funcionamiento de la Democracia, etc.
Muchos autores han adoptado el esquema conceptual anterior para
explicar el comportamiento de subconjuntos de la población llegando a la
conclusión que puede haber un capital social bueno y otro malo. El bueno
estaría asociado (en palabras que se ponen en la boca de Tocqueville) a
organizaciones con fines benéficos mientras que el malo estaría
representado, por ejemplo, por pandillas de delincuentes35. Este tipo de
conceptualización es poco interesante para la economía que busca entender
a través del concepto de capital social aspectos del desarrollo y del
crecimiento. Tampoco interesan a la economía los desarrollos sociológicos
que denominan capital social a la capacidad que tiene un individuo de
beneficiarse más que los demás de una red social, de amistad o de
parentesco36.
A la explicación anterior sobre el origen de la sociedad y el capital
social como motor corresponde incluir el concepto de eficiencia, caro a los
economistas. Es decir, al afán asociativo que puede manifestar un grupo de
personas y a su persistencia para lograr sus objetivos habría que añadir que
éstos deberían lograrse en mejor forma (es decir, en menos tiempo, en más
cantidad o en mejor calidad) a través del esfuerzo cooperativo que actuando
en forma individual (lo que no es verdad en cualquier circunstancia). En este
marco, los economistas suponen que el efecto del capital social sobre la
35
Bajo este enfoque, la novela de Jorge Amado Los Capitanes de la Arena ilustra muy bien
el capital social en jóvenes marginales y delincuentes en Río de Janeiro.
36
Con la excepción, eventualmente, que dicho comportamiento se plasme en situaciones
de monopolio o oligopolio lo que interesaría a la economía pero bajo otra mirada.
91
función de producción es similar al de la tecnología en el sentido de permitir

una mayor producción utilizando la misma cantidad de insumos. Ese efecto
se lograría a través de una mejor organización de los procesos y cadenas de
producción en un contexto de cooperación entre los diferentes agentes.
Requiere también instituciones (entidades y normas) que faciliten dichos
procesos.
En los países en desarrollo muchas empresas son unipersonales,
familiares o muy pequeñas lo que incide en sus posibilidades de obtener
créditos, de acceder a la tecnología y a los mercados. Emerge naturalmente
la pregunta de por qué estos pequeños empresarios no se asocian para
beneficiarse de economías de escala. Es posible que la respuesta esté muy
asociada a una de las componentes importantes del capital social: la
confianza. Mas, la capacidad de asociación no es suficiente para que haya
capital social pues algunos economistas han puesto en duda que la sola
asociación permita lograr eficiencia en el sentido de lograr mayores
beneficios que trabajando sin ella. La explicación que generalmente dan
para apoyar su punto de vista es que la formación de capital social es
indisoluble de la acumulación de capital humano, y que sin este último se
hace difícil el primero.
Resumiendo, el concepto de capital social parte de la fijación de uno
o varios objetivos comunes y requiere consenso con relación a las normas,
confianza en los demás, reglas y criterio de justicia, instituciones y un
criterio de eficiencia con relación a las ventajas de la cooperación. En
general, se supone que las personas con mayor educación son más
propensas a cooperar en la medida en que tienen la capacidad de hacer un
balance adecuado entre beneficios y riesgos de hacerlo. Pero, falta conocer
más aún al respecto. Lo que se ha avanzado hasta la fecha tiende a validar
las hipótesis que el capital social y el nivel de confianza que le es
subyacente dependen de: a) la densidad de las relaciones interpersonales, b)
el nivel educativo, c) la calidad del relacionamiento entre el individuo y la
sociedad (relacionamiento interpersonal, sistema de justicia, condiciones
92
laborales, reconocimiento social). Por densidad de relaciones

interpersonales se entiende la cantidad de contactos entre personas
existentes en una sociedad.
El concepto de capital social puede ser adoptado a nivel
microeconómico por una asociación de productores, de comerciantes, de
consumidores o también por organizaciones que tienen objetivos
intangibles, por ejemplo, de defensa de los derechos humanos o por
organizaciones políticas.
El nivel microeconómico puede ser el campo de experiencias
gratificantes para entender los mecanismos del desarrollo. Por ejemplo,
normalmente preocupa la predominancia de empresas unipersonales en la
estructura económica de muchos países en desarrollo, pues, se piensa que si
se asociaran varias de ellas, poniendo en común sus recursos, podrían
beneficiarse de economías de escala en beneficio de todos. El saber porqué
no lo hacen es una área importante de investigación que puede tocar temas
como el de la eficiencia de los mecanismos cooperativos, la dificultad de
crear consensos, el problema de la confianza, la tendencia a cooperar, la
definición de lo que se entiende por justicia en la distribución de los
beneficios, las normas que regulan el funcionamiento de las empresas, etc.
De igual o más importancia que su utilización en el plano
microeconómico, está la aplicación del concepto de capital social, y la teoría
que lo acompaña, al plano macroeconómico y político. En este caso, el
objetivo de referencia es más difuso, pues en los hechos mucha gente no
sabe ni nunca se ha preguntado porqué vive en sociedad. Una de las ventajas
de hacerlo es el de poder acceder a bienes y servicios públicos tangibles
(agua, electricidad, educación, salud) y también intangibles (seguridad
ciudadana, paz, gobernabilidad, etc.). Pensando en ello, emergen los
problemas relativos a su financiamiento y las múltiples formas de definir la
cantidad, calidad y distribución de los bienes y servicios públicos. Lograr
consenso alrededor de una de ellas no siempre es fácil por dos razones: 1)
En sociedades donde existen poblaciones con acervos culturales dispares es
93
más difícil lograr acuerdos pues cada una de ellas tiene su propia visión del
mundo, sobre todo si durante mucho tiempo se han mantenido aisladas las
unas de las otras37. 2) El otro óbice se refiere a la adopción de un criterio de
justicia, pues es comprensible que en una sociedad donde la distribución de
ingresos y de oportunidades es inequitativa sea más difícil lograr consensos.
La dificultad de lograrlos se plasma en conflictos sociales los que,
generalmente, inciden en forma negativa en el desarrollo; algunos autores
piensan que el conflicto es inherente al desarrollo de la humanidad; si no se
puede evitar los conflictos, correspondería elaborar estrategias que permitan
insertarlos en dinámicas de evolución y no de involución.
Una preocupación adicional es si se puede aumentar el Capital
Social desde las instituciones, por ejemplo desde el gobierno, promulgando
leyes, o si se trata de una construcción social con bases históricas. Alguna
vez se pensó en el pasado que había sociedades laboriosas, creativas y con
gran capital social y otras no y que la diferencia podía radicar en aspectos
genéticos de su población. Dichos argumentos son considerados hoy en día
inadmisibles por sus connotaciones racistas, pero queda abierta la pregunta
anterior sobre la existencia o no de estrategias que permitiesen acelerar la
acumulación de capital social.
3.3.2 Capital Social e Instituciones
Las instituciones (entidades y normas) tienen sentido y no constituyen

cascarones vacíos cuando emergen del consenso y son eficientes cuando
surgen del capital social . En realidad, se las puede considerar como sus
prolongaciones. Su importancia ha sido puesta en evidencia por muchos
autores. No es posible, por ejemplo, el respeto a las leyes o tener un sistema
adecuado de impuestos y de orden público si no existe consenso entre los
ciudadanos sobre sus funciones y organización. North Douglas ha sido uno
de los primeros economistas en llamar la atención a este respecto.
37
Para el caso de Bolivia, ver sección 5.7.6.
94
Acemoglu (2004), entre otros autores, afirma que las diferencias en el

desarrollo económico entre países se originan en la diferencia de la calidad
de sus instituciones. La calidad de las instituciones es endógena al capital
social.
3.3.3 Redes sociales
En la mayor parte de la literatura, se plantea el capital social como

indisociable de las redes sociales, mas, tampoco existe una definición
precisa de lo que se entiende por red social. En muchos casos, una red social
sería un conjunto de personas que han desarrollado un capital social
(tautología). En el marco de esta discusión, es suficiente definir una red
social como un grupo de personas que se encuentran comunicadas.
En toda sociedad, existen muchos grupos disjuntos que conforman
redes (en esa definición de red). Cuanto menos desarrollados estén los
medios de comunicación, más redes se presentarán y vice-versa. Muchos de
los conceptos desarrollados previamente a nivel de persona, son, en muchos
trabajos sobre el tema, trasladados a nivel de redes. Por ejemplo, el
denominado bridging social capital tiene las características del capital
social entre individuos, pero, esta vez refiriéndose a redes.
Con frecuencia, se encuentra un capital social desarrollado al interior
de una red; mas, no siempre entre redes diferentes.
La distinción entre capital social conformado por individuos o redes
es de particular importancia en sociología y política. Por ejemplo, es
importante determinar hasta qué punto están dispuestos a cooperar
poblaciones de culturas diferentes o partidos políticos para el logro del bien
común.
95
3.3.4 Complementos matemáticos a la noción de Capital Social
Definición de capital social
El Capital Social S es un conjunto de atributos individuales y colectivos de

un grupo humano que contribuye a lograr un producto Q en cantidad o
calidad superior en un esquema cooperativo que lo que se puede lograr
sumando los resultados de los esfuerzos individuales.
Esta definición puede encontrar un paralelo en la economía de la
forma siguiente: Sea Q el producto social que se quiere lograr. Supóngase
que existe 2 formas de lograrlo, a través de una función de producción f( x1,
x2,..xn/S, K) cuyos insumos están conformados por el conjunto de acciones
individuales xi o a través de una función aditiva de funciones de producción
individuales fi(xi/Ki). La letra Ki identifica al capital físico disponible por la
persona o identidad i. Se supone que en el esquema cooperativo, todos los
agentes aportan su capital físico para el esfuerzo común, de tal manera que
K=K1+K2+...Kn. La letra S identifica al Capital Social. Es decir:
Ecuación 1. Ecuación 2.
Función de producción colectiva Función de producción aditiva
Qc = f(x1, x2,..xn/S,K) Qa= Σfi(xi/Ki))
Sea g(x1, x2,...xn/S,K) = f(x1, x2,..xn/S,K) - Σf(xi/Ki), la diferencia

entre el resultado de la adopción del sistema cooperativo con relación al
resultado de la función de producción aditiva. Para una configuración dada
de la lista de insumos o esfuerzos individuales x={x1, x2,...xn}y de los
capitales K, esta función puede expresarse como dependiente del capital
social S.
Sea B(S/ x1, x2,...xn, K) = g(x1, x2,...xn/S,K).
Propiedades
Las funciones de producción (ecuaciones 1,2) son crecientes y
cóncavas con relación a los insumos {x1, x2,...xn}y al capital.
96
En la medida en que pueda cuantificarse S, f(x/S,K) y B(S/x,K) son

crecientes y semi-cóncavas con relación a S.
Se supondrá además que las funciones de producción (ecuaciones 1
y 2) son continuas y 2 veces derivables con relación a todos sus argumentos.
En lo que sigue se introducirá el vocabulario siguiente:
Para un S dado, el capital social es positivo en el punto x=x0 si
B(S/x0)>0.
Para un S dado, el capital social es dominante si para todo x,
B(S/x)>0.
Para un S dado, el agente j “tiene capital social individual” si ∂B/∂xj
>0, es decir, si un incremento de su esfuerzo produce un mayor incremento
en la función de producción colectiva que en su propia función de
producción individual.
Para un S dado, el capital social es fuertemente dominante si para
todo agente j, se cumple ∂B/∂xj>0.
En forma similar al estudio de las funciones de producción en
economía, los desarrollos anteriores se refieren a una capacidad de producir
algo. La opción final de los agentes tiene que tener en cuenta costos, precios
o ganancias (salvo el caso de obras de beneficencia).
En esta definición, contrariamente a la conceptualización de otros
autores, un conjunto de atributos individuales o sociales que no tiene efecto
sobre el producto no es capital social.
Naturaleza del producto
Q puede ser un bien o un servicio tangible tal como se define corrientemente

en los textos de economía que tratan el tema de la producción. S se refiere a
la forma como se organiza el proceso productivo.
Q puede ser un bien o servicio intangible, como por ejemplo, la paz,
la seguridad ciudadana, la gobernabilidad, etc. En esta categoría de
productos se puede también incluir la amistad entre diferentes grupos
culturales sin un objetivo predefinido.
97
Q puede definirse como el producto de acciones de solidaridad sin

contrapartida (beneficencia).
¿Un capital social para cada producto o para varios productos?
Sea Ei una lista con m-atributos personales {νij j=1,2,..m} del agente i. Estos
atributos pueden ser definidos Existen diferentes formas de capital social
para diferentes productos. Por ejemplo, no se requiere el mismo tipo de
atributos para: a) trabajar en común la tierra, b) asegurar un buen gobierno,
c) ayudar a un orfanato. Tampoco los incentivos o remuneraciones a estas
formas de capital social tendrán la misma naturaleza.
Se puede formalizar todo lo anterior de la siguiente manera:
Sea Ei una lista con m-atributos personales {vij, j=1,2,..m} del
agente i. Estos atributos pueden ser definidos entre las variables que se
sugieren en la sección siguiente. Sea E el producto cartesiano de las listas de
atributos correspondientes a n-personas: E=ΠEi . Sea Fk un subconjunto de
E. Sobre Fk se define una función Sk apta para facilitar la producción de un
producto Qk, El número de productos (índice k) puede variar de 1 al infinito.
Sk es el capital social en la producción de Qk . Eventualmente, un
mismo capital social puede ser útil para producir diferentes bienes y,
también, para la producción de un bien pueden ser útiles diferentes capitales
sociales (en este caso, se puede suponer que los agentes escogen el capital
social que permita maximizar la producción colectiva).
En una parte importante de la literatura sobre Capital Social no se
especifica el producto que ayuda a producir. Así aparece el Capital Social
como una panacea buena para solucionar todos los problemas, es decir,
producir una gama importante de bienes de los 3 tipos listados
anteriormente. Cuando es posible definir en ese sentido una función S en E,
parece conveniente incluir el complemento paraguas (capital social
paraguas= bueno para todo). A la ausencia de este tipo de capital en
América Latina se refiere, por ejemplo, Fukuyama; Putnam hace mención a
su presencia en Estados Unidos.
98
Capital Humano y Capital Social
Sea qi alguna medida del capital humano del agente i; sea xi el esfuerzo o
trabajo que está dispuesto a ofrecer a un proyecto colectivo. La variable qi
será definida de manera que el producto qixi represente el aporte total del
agente i a la producción colectiva. Sea Ei={ νij j=1,2,..m} el conjunto de
atributos de la persona i que el esquema de cooperación requiere.
Eventualmente, algunas variables en Ei son las mismas que los qi, por
ejemplo, la educación.
El esfuerzo qixi puede o no tener una recompensa o remuneración.
Tiene una remuneración económica cuando el producto Q es un bien
transable; tiene una recompensa cívica, cuando Q es un intangible como la
paz, gobernabilidad, amistad, etc. Tiene una recompensa moral cuando Q es
un producto altruista.
Se supone en la literatura sobre capital social que el conjunto de
atributos E que hace posible un capital social S no tiene recompensa directa
ni individual ni colectiva, pero que contribuye a la recompensa asociada a
los esfuerzos individuales qixi.(puesto que confío en los demás y los demás
en mi, nuestro grupo tiene capital social; gracias a él formamos una
cooperativa que nos permita maximizar nuestros beneficios a través de
nuestros esfuerzos).
99
CAPITULO 4. CRECIMIENTO ECONÓMICO
El crecimiento económico es un importante componente del Desarrollo. En

este capítulo será abordado en los términos usuales con que es tratado en la
literatura pero poniendo énfasis en sus aspectos de mayor interés para los
países rezagados.
4.1 La función de producción
Como podrá apreciarse en las secciones que siguen, la visión de desarrollo

expuesta en este texto está íntimamente asociada al crecimiento económico
no en el marco de una relación de causalidad, pero sí en el de la inclusión
del crecimiento económico como parte del desarrollo.
Suponiendo que la economía se mueva sin restricciones de mercado,
la trayectoria del crecimiento económico, que depende de muchas variables,
estará dada por una función del tipo siguiente:
Y = f(K, L; P)
Donde P representa un vector de parámetros. Y es la producción (o
producto) en términos físicos38, K el capital y L el trabajo. Se supone que Y,
K, L son variables indexadas al tiempo.
Se necesita explicar las hipótesis que los neoclásicos introdujeron
sobre la forma y propiedades de esta función, pues de ellas resultan
conclusiones muy importantes. En lo que sigue, salvo mención de lo
contrario, se supondrá que el vector P contiene constantes.
Hipótesis sobre la función de producción
P1. Si K y/o L crecen, el producto crece.

P2. Se supone que el capital K y el trabajo L son cantidades no
negativas y que si K=0 o L=0, el producto Y es nulo, es decir, que
ambas variables son necesarias a la producción.
38
Representada, por ejemplo, por el PIB a precios constantes.
100
P3. Hipótesis de rendimientos decrecientes: Si a es una constante que

multiplica el capital o el trabajo, el producto Y crece en una menor
proporción que a, es decir: f(aK,L)<af(K,L) y también
f(K,aL)<af(K,L). Estas propiedades implican, en particular, que la
función f(K,L) es cóncava.
P4. Hipótesis de rendimientos constantes de escala: Si ambas
variables son multiplicadas por la constante a, el producto que
resultará estará multiplicado por esa constante, es decir,
f(aK,aL)=af(K,L).
P5. Condiciones de Inada: en la proximidad de K=0 o de L=0, la
función f(K,L) tiene una pendiente que tiende al infinito y cuando K
o L crecen indefinidamente, la pendiente de f(K,L) tiende a cero.
La propiedad P4 permite representar la función de producción en términos
de producto y capital por unidad de trabajo. En efecto: Y=f(K,L) =
Lf(K/L,1) de donde: Y/L=f(K/L). Se acostumbra representar el producto y
el capital por unidad de trabajo con letras minúsculas. Luego y=f(k). Esta
representación es muy útil para muchas demostraciones y sus
representaciones gráficas.
4.2 El modelo de Solow y Swan39
El modelo desarrollado por Solow (1956) y Swan(1956) es muy ilustrativo

para entender el riesgo de estancamiento de una economía consecuente a la
definición de la función de producción y de las hipótesis con relación al
comportamiento de algunas variables.
Además de la función de producción f(k) este modelo incluye las
hipótesis siguientes: a) en todo momento, el ahorro es igual a la inversión
bruta y es una fracción constante s del producto; luego I=sf(k); b) la
39
Los desarrollos presentados en esta sección y las siguientes se prestan importantes
elementos de la obra de Barro y Sala-i-Martin, Economic Growth. En este texto se ha
intentado simplificar a lo máximo posible las demostraciones matemáticas, las que son
desarrolladas con rigor en la obra mencionada.
101
depreciación es una fracción constante b del capital k. Estas hipótesis llevan

a construir el siguiente gráfico:
Figura 4. El Modelo de Solow-Swan
Nota. En el eje horizontal se encuentra el capital por trabajador (variable k)
Este gráfico, construido con las hipótesis mencionadas permite hacer las
consideraciones siguientes:
a) La diferencia entre la curva relativa a la inversión I=sf(k) y la recta
que representa la depreciación constituye la inversión neta o
variación del stock de capital per cápita. Debido a que la función de
producción es cóncava, la de ahorro-inversión es también cóncava,
lo que implica que el ahorro-inversión crece más lentamente que la
depreciación que es lineal con relación a k. Luego, ambas curvas se
interceptan para algún k*>0. Por debajo de k*, todo incremento de k
permite aumentar la producción. Por encima de k*, es imposible que
el capital k siga creciendo, pues la inversión neta será negativa (la
depreciación será superior a la inversión bruta). La disminución de k
implicará la disminución de f(k) y del ahorro-inversión hasta llevar k
al punto k*. A este punto, Solow y Swan lo llaman el steady-state.
La conclusión de este desarrollo es clara: llegado el capital al punto
102
k*, las tasas de crecimiento per cápita del producto y del capital son
iguales a cero.
b) El consumo per cápita en el gráfico anterior está dado por la
diferencia entre las curvas del producto f(k) y del ahorro sf(k).
Puesto que el capital tenderá hacia k* (de donde, en este modelo, no
se moverá más), el consumo per cápita en el steady state
corresponde a la diferencia entre f(k*) y sf(k*).
c) Obsérvese en el gráfico anterior que si la tasa de ahorro s disminuye,
la curva de ahorro sf(k) se achatará, dando lugar a que k* se
desplace hacia la izquierda y que el consumo per cápita crezca hasta
un punto s=sgold, para luego volver a disminuir. La tasa de ahorro
s=sgold que maximiza el consumo per cápita es llamada la tasa de
ahorro de oro y el correspondiente k* fue bautizado con el nombre
del steady gold state y abreviada como sgold.
La principal lección de las observaciones anteriores para las economías en
desarrollo es que bajo condiciones similares a las planteadas por el modelo
de Solow-Swan, éstas pueden estancarse, haciendo inútil la continua
búsqueda de financiamiento al capital de inversión que a muchas de ellas las
caracteriza. También la advertencia va en el sentido de que pueden darse
tasas de ahorro inútilmente grandes.
4.3 Desplazamientos de la función de producción
¿Cuáles son las hipótesis del modelo de Solow y Swan que llevan a estas
conclusiones pesimistas? – La primera se refiere a la posibilidad que la
depreciación del capital sea igual o supere a la inversión bruta. Esa
posibilidad existe en diferentes escenarios, por lo menos teóricos, inherentes
al modelo. Pero la condición más fuerte de la existencia del steady state está
asociada a la concavidad y permanencia en el largo plazo de la función de
producción. Puede argüirse que la función de producción, debido a razones
que serán explicadas con posterioridad, continuamente se desplaza hacia
103
arriba, dando lugar a una trayectoria de la producción de tipo convexo con

relación al capital k, tal cual está ilustrado por la siguiente figura:
Figura 5. Desplazamientos de la función de producción
El gráfico anterior corresponde a la idea que existe una serie de steady states
y que la economía se desplaza de uno de ellos al siguiente superior en la
medida en que la función de producción se desplaza hacia arriba y k crece.
Los desplazamientos de la función de producción se dan por
modificación de los componentes del vector de parámetros P. Supóngase,
como se hizo anteriormente, que los componentes del vector P son { , , ,
} donde representa el capital natural, la tecnología, el capital social y
el capital humano. En otras palabras, la calidad del contexto biofísico, la
tecnología, el capital social y el capital humano inciden en la posibilidad de
tener un crecimiento económico superior a cero en términos per cápita.
Pero, estas variables también tienen que ver con las condiciones de vida de
la población. Una pregunta importante es si se puede lograr avances en estas
variables en forma exógena o si su posible modificación está condicionada
al crecimiento económico lo que llevaría a un círculo vicioso.
104
Si es posible lograr el aumento de uno o más de los parámetros del

conjunto { , , , } el siguiente desafío es lograr aumentar el capital K. En
los años sesenta y setenta del siglo pasado, América Latina intentó aumentar
K con base en el endeudamiento externo con resultados precarios debido,
posiblemente, a que no hubo los cambios estructurales que implicaban la
modificación de las variables en P.
En la literatura, con frecuencia se hace referencia sólo al progreso
técnico, es decir, a la posibilidad de modificar el parámetro , mas la lógica
utilizada para estudiar su impacto en la producción puede también ser
aplicada a cualquiera de los otros parámetros contenidos en el vector P.
La forma como se incluye el efecto de una modificación de P en la
función de producción varía según los autores. Hicks supone que se puede
descomponer la función de producción en la forma siguiente:
f(K,L;P) = T(P)f(K,L)
Donde T(P) es una función creciente de las variables contenidas en
P. Harrow supone que el efecto de P se observa en la productividad del
trabajo, es decir, que si alguna de las variables de P crece es como si se
tuviese más trabajo a disposición debido al aumento de su calidad o de su
intensidad. En ese caso, la función de producción se escribe en la forma
siguiente:
f(K,L;P) = f(K,g(P)L)
Donde g es una función creciente de P. Solow sugiere que la
modificación de P incide en el capital, lo que lleva a definir la función de
producción en los términos siguientes:
f(K,L;P) = f(w(P)K,L)
Donde w es una función creciente de P.
Obsérvese que las especificaciones de Hicks, Harrow y Solow de las
funciones de producción en términos de unidades de trabajo, se escriben
como sigue:
Hicks: y= T(P)f(k)
105
Harrow: y‟=f(k‟) con

k‟=K/[g(P)L] e y‟=Y/[g(P)L]
Solow: y=f(w(P)k)
La función de Hicks desplaza la función de producción; si estos
desplazamientos son hacia arriba y permanentes generan una secuencia de
steady-points la que a su vez permite dibujar una trayectoria convexa de la
producción.
La especificación de Harrow equivale a definir de otra manera la
cantidad de trabajo, calificándola a través del vector P. Definiendo k‟=k/gL
al igual que y‟=Y/gL, se llega a conclusiones similares que en el modelo de
Solow-Swan anteriormente explicado. La única diferencia reside en que en
el crecimiento del trabajo es necesario también incluir el efecto de la
función g(P), lo que modificará la pendiente de la recta de depreciación del
capital per cápita haciéndola decrecer.
La especificación de Solow equivale igualmente a un
desplazamiento de la función hacia arriba a medida que crece w(P). Este
desplazamiento es de naturaleza diferente al sugerido por Hicks, pero, para
efectos prácticos, es similar, en particular, lleva a concluir que en este caso
también puede darse una trayectoria convexa en el tiempo de la producción.
Los puntos anteriores se encuentran en el centro de la discusión
sobre crecimiento económico, mas, no deben ser considerados los únicos,
pues, hay muchos otros factores que se suponen intervienen en el
crecimiento económico, básicamente, con relación al funcionamiento de los
mercados internos y externos, a los vaivenes de la política y a los
fenómenos climatológicos que inciden mucho en las economías de América
Latina.
4.4 Especificaciones frecuentes de la función de producción
Función de Cobb-Douglas:
Y=AKαL(1-α) con 0<α<1

106
Función de Elasticidad Constante de Sustitución (CES):
Y=A[a(bK)ψ + (1-a){(1-b)L}ψ]1/ψ
Con 0<a<1, 0<b<1 y ψ<1
Función AK:
Y=AK
Función de Producción de Leontief:

Y=min(AK, BL)
4.5 Funciones de Producción y de Utilidad
La Función de Utilidad está definida a partir de los siguientes supuestos:

Axioma de pre-orden. Enfrentado el consumidor a la elección entre n
bienes qi, es capaz de ordenarlos según sus preferencicas, es decir, de
dar una relación de pre-orden al conjunto de bienes que tiene a su
disposición. Una relación de orden es: reflexiva, transitiva y
antisimétrica.
Axioma de no saturación. Existe siempre una canasta de bienes
preferida a cualquier otra.
Axioma de continuidad. Cualquier combinación convexa entre dos
canastas diferentes q1 y q2 pertenece al conjunto de canastas en el
cual el consumidor puede elegir.
Sobre la base de estos axiomas y algunas consideraciones de carácter
matemático que permiten pasar de una función de Utilidad ordinal a una
función de Utilidad cardinal, es posible definir una función U en el espacio
de bienes posibles q={qi/i=1,m, qiЄR+} que refleja las preferencias del
consumidor y que tiene las propiedades siguientes:
a. U(q)= 0 si y solamente si q=0
b. U(q) es continua y dos veces derivable
c. U(q) es creciente y cóncava
107
En general, el consumidor se enfrenta al problema de maximizar la

función de Utilidad con la restricción de disponer de un monto dado de
ingreso. En la formalización más simple de este problema, se supone que el
ingreso y los precios están dados, mas, desde el punto de vista del equilibrio
general, ingresos, cantidades y precios se determinan simultáneamente. Se
ha argüido que la función de utilidad depende de la cultura y que el
desarrollo de ésta sería independiente de la evolución de la economía40.
Obsérvese que el vector P introducido en la sección 4.1 para definir
la función de producción tiene importantes elementos relativos al bienestar
el que puede ser formalizado a través del nivel de satisfacción de la
sociedad. Ello lleva a plantear una Función de Utilidad con variables que
también componen el vector P. Este planteamiento aporta al conocimiento
de las determinantes del desarrollo al manifestar que las otras variables que
determinan el crecimiento (agrupadas en el vector P) son también variables
que generan satisfacción y cuyo nivel depende en gran medida de una
función de utilidad que no está directamente relacionada con el consumo de
bienes materiales.
La inclusión del vector P en la reflexión sobre crecimiento y
desarrollo y en una Función de Utilidad Colectiva tiene también la virtud de
reconocer que las sociedades se enfrentan a múltiples alternativas en la
combinación de sus satisfactores tangibles e intangibles. Ayuda a formalizar
la importancia (mucha o poca) que las sociedades otorgan al conocimiento
como un bien intangible de consumo que provoca satisfacción.
Conceptualizando de esta manera, el vector P está asociado a la
capacidad de mover la función de producción a diferentes niveles y a
modificar el estado de bienestar de la población. Pero, algunas estructuras
económicas no requieren aumentar el valor de los componentes del vector P
para lograr un mayor crecimiento económico, es el caso, por ejemplo, de los
40
Sin embargo, vale la pena estudiar más ese supuesto pues está insuficientemente
demostrado.
108
países que basan sus economías en la explotación de recursos naturales no

renovables, especialmente, hidrocarburos y minerales41. A partir de esta
disquisición, es posible entender la diferencia entre crecimiento y desarrollo
económico: éste último incluye necesariamente al primero pero también se
refiere al proceso de acumulación del vector P. Por otra parte, crecimiento
económico puede darse sin que haya este proceso de acumulación.
El derrotero normal de una economía basada en los capitales humano
y social y en el conocimiento es la elaboración de productos con alto valor
agregado. Sin embargo, su factibilidad dependerá también de las
condiciones de mercado. A comienzos del Siglo XXI, como consecuencia
de la política comercial de la China, el mundo fue inundado de
manufacturas lo que llevó a disminuir su precio con relación al de las
materias primas. Ello ha provocado el inicio de un proceso de
primarización42 de la economía en los países en desarrollo en actividades
que requieren poca mano de obra calificada disminuyendo el aporte al
crecimiento del Capital Humano, en particular, de la educación.
Si el vector P interviene sólo en forma débil en la función de
producción, pero si tiene gran importancia en la función de utilidad, se
presenta una disfuncionalidad entre la oferta y la demanda (la economía
produce bienes que no satisfacen a la demanda y no requiere la mano de
obra disponible).
Poco a poco, esta reflexión lleva a preocuparse por algunos aspectos
microeconómicos del desarrollo. Si la Función de Producción del bien Qi se
escribe Qi=f(Ki,Li,P), la Función de Utilidad Colectiva podría expresarse
como U=U(P,Q) donde Q es un vector que contiene los bienes Qi.
Obsérvese que en esta presentación, el vector P es el mismo para todas las
41
Esta afirmación es válida para el corto plazo; en el largo plazo, el desgaste de los
recursos naturales no renovables llevará a aumentar la tasa de depreciación (ver Figura 4)
provocando que los steady states se desplacen hacia la izquierda y que su trayectoria en el
tiempo sea decreciente. Esta observación lleva a postular la necesidad de buscar otras
fuentes de crecimiento.
42
Esta expresión proviene del Brasil. Pone de manifiesto el desplazamiento del sector
manufacturero por sectores productores de materias primas en la estructura de la
producción.
109
funciones de producción, pues se asume que sus componentes están al

alcance de todos43. En estas circunstancias, la trayectoria del crecimiento
está dada por la resolución del doble problema de maximizar (con
restricciones) la función de producción y la función de utilidad
simultáneamente con relación a P (entre otras variables), lo que equivale a
suponer que la sociedad busca maximizar la producción y el consumo de
bienes materiales y de bienes intangibles (que sirvan también para producir
bienes materiales). Sin embargo, este enfoque se enfrenta a una debilidad
importante: el no dar razón de las relaciones de los elementos de P entre sí y
con los elementos que componen el vector de bienes y servicios de consumo
tangibles. Por ejemplo, el consumo de alimentos y el acceso a servicios de
salud pueden incidir en el estado de salud que es uno de los componentes
del capital humano. A su vez, la educación puede hacer variar la estructura
de la demanda de los bienes de consumo.
4.6 Función de posibilidades de producción y/o colocación
Estas funciones se refieren a la producción de más de un bien; en algunos

casos, se trata de un solo bien pero con mercados, características, costos y
precios diferentes. Son conocidas con el nombre de Funciones de
Producción Múltiple y están asociadas a la idea de pleno uso de los insumos
disponibles y a la imposibilidad de aumentarlos. Si por ejemplo, se trata
sólo de dos bienes, el insumo que no es utilizado en la producción de uno de
ellos es utilizado en la producción del otro. Teniendo en cuenta los precios
de cada bien, insumos en cantidades fijas, el problema es maximizar los
ingresos encontrando la mejor combinación de ambos productos (o de
ambos mercados). Sean Y1 e Y2 los dos productos que se puede fabricar
con un insumo X. Para la fabricación de cada uno de ellos, existe una
función de producción. Sean Y1=f1(X), y2=f2(X). El gráfico siguiente
43
Ese no es el caso en economías de enclave, es decir, en estructuras donde unas pocas
actividades predominan sobre las restantes.
110
sugerido por Reyes Hernández (2000) explica cómo se genera la función de

posibilidades de producción:
Figura 6. Generación de la curva de Transformación o de posibilidades de Producción
Los gráficos (a) y (d) representan las funciones de producción. La figura (c)
representa la disponibilidad fija del insumo X. Las líneas horizontales hacia
la figura de Y1 muestran la cantidad de X destinada a producir Y1, las
líneas verticales hacia Y2 representan lo mismo en lo que concierne Y2. La
Figura (b) representa las diferentes combinaciones que se puede obtener de
Y1 y de Y2 según la forma como se distribuya el insumo X en ambas
producciones. Es la curva de posibilidades de producción. Esta curva se
desplazará hacia arriba aumentando el insumo X. Ello sugiere la posibilidad
de la existencia de una función f tal que X=f(Y1,Y2) y que la curva (c)
represente una curva de nivel de esta función.
111
En muchos modelos, se trata de funciones que distribuyen una

producción determinada, llamada, por ejemplo, Q, en n-destinos o mercados
diferentes (en su forma más simple, se trata de los mercados doméstico y de
exportación), en cantidades qi en cada uno de ellos, i=1,2,..n. Sus curvas de
nivel, que pueden ser llamadas iso-ventas, son cóncavas. El productor,
dotado de una función de este tipo, busca maximizar el producto de sus
ventas.
Luego, el problema a resolver es el siguiente:
Máximo de R = ΣwiYi
Sujeto a la restricción técnica dada por la tecnología de producción:
X= f(Y1,Y2) fijo. Los wi son los precios de venta de los productos Yi y R el
ingreso que se puede obtener vendiendo en ellos las cantidades de Yi de los
bienes i=1,2,..n.
La resolución de este problema permite determinar funciones de
oferta de Y1 e Y2. En la sección 4.11.3 se monstrará el interés de este tipo de
funciones asociadas al concepto de dualidad en varios mercados.
4.7 Importancia del capital en las ideas sobre Desarrollo
Poco antes de la Segunda Guerra Mundial, dos economistas Harrod and

Domar desarrollaron la idea que el PIB era una función lineal del capital
físico disponible al comienzo de cada periodo, es decir, Y(t)=φK(t-1).
Algunas décadas después, a partir de esta expresión, en una óptica
básicamente utilitaria, se construyó la logística del ICOR como una forma
de estimar los requerimientos en capital para asegurar una tasa dada de
crecimiento del PIB. A partir de la relación anterior, se deduce fácilmente
que:
(Y(t)-Y(t-1)/Y(t-1) = φ(K(t-1)-K(t-2))/Y(t-1),
lo que puede escribirse:
π(t) = φψ(t-1)
112
donde π(t) es la tasa de crecimiento del PIB, el inverso del coeficiente φ es

conocido con el nombre de icor y ψ(t-1) es el coeficiente de inversión
(inversión sobre PIB) rezagado de un periodo. En los ejercicios empíricos
utilizados especialmente por los Organismos Internacionales (OI), se
retenían valores exógenamente determinados para el icor entre 3 y 5 y se
evaluaba el coeficiente de inversión requerido para lograr una tasa de
crecimiento determinada. Por ejemplo, con un ICOR=3 y deseando un
crecimiento de 5 por ciento, se sugería que el coeficiente de inversión del
año anterior debía llegar a 15.
ψ(t-1)= (icor)* π(t)
Esta práctica, fuertemente enraizada en las corrientes que otorgan
gran importancia al capital en el crecimiento, tiene una larga historia
política y ha vivido muchas frustraciones. En la especificaciones de la
función de producción de Harrod-Domar no aparece el factor trabajo, ello se
justificó en el ejemplo dado por el crecimiento acelerado de la Unión
Soviética con base en la acumulación forzosa de capital, con acento en la
industrialización, frente a una situación en la cual no había que preocuparse
por la cantidad de mano de obra que se incorporaría en el proceso producto
pues ésta había en demasía. Posteriormente a la guerra, cuando el mundo
empezó a preocuparse por los problemas de los países en desarrollo, la
constatación que generalmente en éstos había importantes contingentes de
mano de obra desocupada, llevaron a los economistas a plantear que la
escasez de capital era el óbice principal para que éstos crecieran. Sir Arthur
Lewis, conocido como ser uno de los precursores de las teorías del
desarrollo, sugirió que la oferta de trabajadores en estos países era ilimitada
lo que lo llevó a plantear su modelo de “surplus labor”.
Posteriormente, bajo la influencia de economistas neoclásicos, se
incorporó la idea que no solamente la cantidad de capital importaba pero
también su asignación y, con ello vino la sugerencia que lo importante era
tener mercados libres que permitiesen a los agentes económicos dirigir la
inversión allá donde fuese más rentable.
113
La importancia que los economistas dieron a la acumulación de

capital para asegurar el crecimiento no estuvo libre de consideraciones
políticas. El celo del Occidente con relación al modelo de crecimiento
soviético llevó a pensar que todos los países debían preocuparse por el ritmo
de acumulación del capital sino querían verse rezagados frente a la Unión
Soviética. Posteriormente, se supuso que los países pobres eran propensos a
entrar en la órbita comunista y lo que había que hacer para evitarlo era
ayudarlos a crecer. Siendo países con abundante mano de obra, se estimó
que lo que les faltaba era capital. De ahí nacieron las primeras ideas de
créditos y donaciones hacia ellos (aspecto que será analizado en la sección
siguiente). Paralelamente, a muchos gobiernos de los países en desarrollo
les pareció excelente la idea de acelerar la acumulación de capital para
crecer basada en el financiamiento externo pues no implicaba sacrificios
internos que pudieran desestabilizarlos.
La experiencia de los modelos de crecimiento centrados en la
acumulación de capital es frustrante. Su débil performance ha sido puesta en
evidencia en forma empírica, pero también hay razones teóricas emergentes
de diversos campos del pensamiento que ponen en cuestión estos modelos.
4.8 Crecimiento con financiamiento externo
En una economía cerrada, la producción es igual al ingreso disponible, el

ahorro igual a la inversión y cualquier incremento en la tasa de ahorro-
inversión se realiza en desmedro del consumo y estas igualdades se dan en
cualquier momento del tiempo. En una economía abierta, el problema es
mucho más complejo, pues ingresos de capital, sin incremento de la oferta
de bienes y servicios, desequilibran la demanda, planteándose el problema
de saber por cuánto tiempo y si el nuevo equilibrio (es decir la nueva
igualdad entre demanda y oferta) se realizará o no a un nivel superior, es
decir, si habrá crecimiento económico sin problemas de inflación ni balanza
de pagos.
114
Pero, antes de desarrollar más esta pregunta, vale la pena hacer

referencia a la economía política del financiamiento externo. Existen tres
tipos de socios externos: los comerciales (públicos y privados), los
bilaterales y los multilaterales. En el primer caso, el financiamiento viene
generalmente en la forma de créditos para facilitar el comercio, mientras
que en el segundo caso, se trata de créditos para promover el desarrollo y
también el comercio. Los créditos multilaterales generalmente están
asociados al esfuerzo de desarrollo. El crédito de proveedores debe ser
analizado bajo la óptica de cualquier otra operación comercial. No entra
realmente en el espacio de una análisis macroeconómico, mas, vale la pena
señalar que en muchas ocasiones los países en desarrollo fueron víctimas de
prácticas monopolísticas de los proveedores sea con relación al crédito sea
con relación a los precios de los bienes y servicios que ofrecían.
Durante décadas, el financiamiento al desarrollo, que es de mucha
mayor dimensión que el comercial, estuvo sujeto a diversas
condicionalidades convenidas por los organismos internacionales (OI) bajo
el enfoque del llamado Consenso de Washington. Anteriormente, se hizo
mención a la dificultad que países como Bolivia tenían para lograr
consensos internos que pudiesen promover el desarrollo. Las
condicionalidades impuestas por los OI generaron un nuevo escenario de
conflicto, pues, había nuevos y poderosos agentes con quienes había que
negociar acuerdos que con gran frecuencia provocaban disturbios al interior
de los países44. Por otra parte, los funcionarios de los OI, cuya eficiencia en
sus casas matrices era medida por la cantidad de financiamiento que
lograban colocar en el Tercer Mundo, recurrían con frecuencia a
intervenciones políticas buscando colocar en puestos de decisión de sus
gobiernos a gente que les fuese adepta e ignoraban las posiciones de los
empresarios, trabajadores, hacedores de opinión e incluso de los propios
44
No solamente los países en desarrollo se vieron en esa situación. Grecia y Portugal
tuvieron que hacer frente en los años 2011-2012 a imposiciones externas que les
provocaron fuertes conflictos internos.
115
técnicos de los gobiernos. Haciendo ello, los países tuvieron que lidiar con
un nuevo agente en la arena política rompiendo los frágiles equilibrios
emergentes de consensos débiles. Este es uno de los aspectos poco
discutidos de la incidencia de la ayuda externa en el desarrollo. Los otros
dos aspectos se refieren al costo de la deuda y al desplazamiento que el
financiamiento externo puede provocar en la estructura de la producción con
posibles impactos en el crecimiento y en la distribución de ingresos.
La aritmética con la que se manejó la deuda externa en varios países
de América Latina tuvo graves fallas que sólo pueden explicarse a través de
consideraciones de política interna45 y externa46 y eventualmente por
situaciones de extrema necesidad47. Hubo países cuya deuda externa llegó a
ser más grande que su Producto Interno Bruto (PIB) y que pagaban tasas de
interés superiores a sus tasas de crecimiento, es decir, todo el esfuerzo de
crecimiento era absorbido en el pago del servicio de la deuda externa. Pocos
llegaron a ese extremo, pero muchos estuvieron cerca de él. En otras
ocasiones, la tasa de interés de la deuda externa estaba por encima de la
Tasa Interna de Retorno (TIR) en los proyectos en que era invertida. Ello
obligaba a los países a subsidiar el pago de intereses de la deuda externa
aumentando la eficiencia de los proyectos financiados con recursos propios.
En esas circunstancias, claramente el endeudamiento externo era un mal
negocio. Algunos gobiernos, fuertemente presionados en su sector externo,
terminaron por declarar la moratoria de la deuda mientras que otros, más
hábiles, lograron importantes condonaciones48.
Eliminando del horizonte del razonamiento los problemas anteriores,
es importante poder determinar la incidencia en el desarrollo del
45
Muchos gobernantes piden créditos para tener recursos suficientes durante sus mandatos
sin importarles que tengan dificultad para ser pagados en el futuro.
46
Hubo también presiones políticas externas sobre los países en desarrollo para que éstos
acepten créditos.
47
La crisis de los años ochenta, llevó a varios países de América Latina a situaciones de
insolvencia en su sector externo.
48
Hubo, sin embargo, muchos economistas y políticos que se opusieron a cualquier
condonación de deudas. Las moratorias provocaron fricciones entre países, pues decisiones
unilaterales de ese tipo son consideradas inadmisibles entre socios serios.
116
financiamiento externo. Cabe destacar que al ingresar recursos en gran

magnitud que no provienen de la producción, se presenta un desequilibrio
entre oferta y demanda susceptible de generar inflación o desequilibrar la
balanza de pagos apreciando el tipo de cambio. Para algunos, ello es un
problema sólo de corto plazo, pues si el financiamiento externo es bien
utilizado, moviliza recursos locales subutilizados aumentando la
producción. El incremento de la oferta absorberá el incremento de la
demanda provocado por el ingreso de capitales. El tiempo de maduración de
la inversión es crucial en este razonamiento. No obstante esto, el
financiamiento externo rara vez fue utilizado para inversiones de corta
maduración debido a que los acreedores presionan a los gobiernos para
invertirlo en infraestructura básica (generalmente, caminos y escuelas) y
para aumentar el capital humano (salud y educación). Sin duda, son
posiciones bien intencionadas, pero que no tienen en cuenta que ambos tipos
de inversión son de lenta maduración y hasta que ello ocurra, el aumento de
la demanda provocado por el ingreso de capitales puede provocar daños
irreversibles a la economía49. Esa posición tampoco toma en cuenta que los
efectos sobre el desarrollo de las inversiones en caminos dependen de las
inversiones en otros rubros, por ejemplo, en el agrícola, para los cuales se
destinan pocos recursos. Muchos caminos han sido construidos en los países
del Tercer Mundo cuya utilidad es fuertemente cuestionada50.
El ingreso de capitales externos que no corresponden a los flujos de
comercio tiene dos efectos: 1) Aumenta la oferta de moneda extranjera, 2)
Aumenta la demanda interna. En ausencia de estrategias específicas para
evitarlo, ambos fenómenos tienen como consecuencia hacer presión sobre
los precios internos, apreciar la moneda nacional y, en consecuencia,
disminuir las exportaciones y aumentar las importaciones. Es el fenómeno
49
El aumento de la demanda puede inducir mayor crecimiento en economías que no se
encuentran en pleno empleo, mas, la realidad muestra que la producción en los países en
desarrollo reacciona muy lentamente a un aumento de la demanda provocada por un mayor
flujo de capitales externos.
50
Politician are the same all over. They promise to build bridges, even where there are no
rivers (Nikita Khrushvev, citado por Easterly 2002).
117
que se conoce en la literatura económica como “enfermedad holandesa

(dutch desease)”. Como lo muestran Raghuram G. Rajan yArvind
Subramanian (2007), este fenómeno ha incidido en la competitividad de
países receptores de ayuda prolongada deteriorando los sectores productivos
intensivos en mano de obra y la producción de manufactura transable.
Determinar el tiempo en que los países reaccionen produciendo más, y el
tiempo que requieren para recuperar los daños iniciales de la ayuda externa,
cuando se dieron, es una de las preocupaciones fundamentales de la
economía, aún no resuelta.
Paralelamente a la modificación de la estructura de la producción,
puede darse un cambio en la estructura de la distribución de ingresos.
Algunos economistas han mencionado que la ayuda externa genera mayor
desigualdad (por ejemplo, Layton y Nielsen 2009).
Varios países receptores de ayuda, particularmente, en América
Latina han tenido malas experiencias con ella, Algunos economistas, sobre
todo los de los OI, han sugerido que los modestos o malos resultados se
deben a que los países receptores no han aplicado “sound economic
policies”, es decir, que han sido malos alumnos de los dogmas del Consenso
de Washington. Han echado también la culpa de ello a la corrupción.
Empero, posiblemente, existen razones más serias para explicar el débil
aporte al desarrollo de la ayuda externa; éstas tienen que ver con: a) las
condiciones del endeudamiento, b) la asignación de las inversiones,
especialmente, con referencia al periodo de madurez, a su incidencia en el
comercio exterior y a su rendimiento. Mejorando estos aspectos (y
probablemente otros más), la ayuda externa puede ser útil para el desarrollo.
De todas maneras no se puede concluir que la ayuda externa sea mala per sé
pues ello se enfrentaría al sentido común.
118
4.9 Evolución de las ideas sobre Desarrollo
Easterly (1997) afirma que el Desarrollo fue una invención reciente que se
dio después de la Segunda Guerra Mundial. Sería más correcto decir que la
preocupación por ayudar a los países pobres en su desarrollo data de esa
época, pues la preocupación por el desarrollo y el crecimiento económico
tiene una historia más larga.
El desarrollo de estas ideas por Easterly encuentra un marco
histórico que le da lógica y consistencia. Después de la Segunda Guerra
Mundial, se dan tres hechos que marcarían la forma de concebir el
desarrollo por los cincuenta años siguientes. Estos son: a) el excedente de
mano de obra frente a la escasez de capital, b) la experiencia de la Unión
Soviética de forzar el ahorro para lograr un mayor nivel de inversión, c) el
interés de los países del Occidente de proporcionar a los países pobres una
respuesta a sus problemas de desarrollo, diferente a la asumida por la Unión
Soviética con el objetivo de impedir la expansión de la ideología comunista.
En ese ambiente, el planteamiento de Harrod-Domar, como se
explicó en la sección 4.7, encontró un terreno fértil. Recuérdese dos
características importantes de este modelo: la no inclusión del factor trabajo
en la generación del producto y la linealidad de la relación entre el producto
y el capital. La no inclusión del factor trabajo resultó de la hipótesis de que
siempre era posible lograr la cantidad de trabajo que exigiera el volumen de
capital y que le sería proporcional51.
En el marco de la Invención del Desarrollo a la cual hace mención
Easterly, el modelo de Harrod-Domar ha servido, además, para cuantificar
el volumen de ayuda externa que requieren los países pobres para completar
su propio nivel de ahorro y lograr al nivel deseado de inversión. Mas, en
general, como varios autores han demostrado, la ayuda externa ha tenido
efectos muy débiles para ayudar a que los países pobres hagan crecer más
rápido su producto.
51
Es decir, se tendría L=bK donde L es la cantidad de trabajo y b una constante.
119
Superado el contexto de la post-guerra, los economistas sugirieron

que juntamente con la acumulación de capital, muchas otras variables
intervienen en el crecimiento económico y se hizo cada vez más nítida la
diferencia entre crecimiento y desarrollo sin desconocer, empero, sus nexos.
Entre los planteamientos más lúcidos (y modelables) se puede mencionar a
Uwaza (1964, 1965) y Romer (1986) que plantearon que el crecimiento
persistente se origina en la formación de capital con externalidades en otros
dominios. Romer (1990) plantea que ello se debe a la acumulación de
conocimientos. Lucas (1988) otorga importancia a la formación de Capital
Humano, Barro (1990) pone en evidencia los avances en infraestructura y
Solow (1956) reitera la importancia del conocimiento y de la Productividad
Total de Factores, concepto que engloba, finalmente, muchas otras
variables. North (1990) enfatiza el rol de las instituciones en el crecimiento.
Muchos otros autores ponen de manifiesto el importante papel del Capital
Social.
Sorprende que sólo en forma tardía, otros aspectos que no sean los
referidos a la acumulación de capital hayan sido tomados en cuenta por los
economistas que escriben sobre crecimiento. A este propósito vale la pena
mencionar una frase de Hicks, reproducido por Pritchet (2006) y otros
autores: “Growth Theory (as we shall understand it) has no particular
bearing on underdevelopment economics, nor has the underdevelopment
interest played any essential part in its development” (John Hicks, Capital
and Growth, 1965).
En un trabajo pionero, Romer (1986) sugiere implícitamente que no
es necesario ocuparse de las otras variables que inciden en el crecimiento,
pues, cada incremento de capital viene acompañado de progreso
tecnológico, de tal manera que el capital K puede descomponerse en la
forma K=KαKβ donde Kα está asociado a la acumulación de capital físico y
Kβ a la acumulación de conocimientos y tecnología; supone Romer que
α+β=1. La propuesta de Romer permite mantener la hipótesis de linealidad
de la relación entre el producto y el capital. Posiblemente, cuando el capital
120
K ha llegado a un cierto umbral, como es el caso por ejemplo de los países

desarrollados, todo incremento de capital viene acompañado de alguna
forma de innovación resultante del avance de los conocimientos y
tecnología, mas, la situación puede ser diferente en buena parte de los países
en desarrollo sobre todo allá donde las actividades productivas están
concentradas en la explotación de recursos naturales no renovables. La
extracción de minerales, por ejemplo, puede requerir importantes
inversiones que, dependiendo de los niveles educativos y de la estructura de
la propiedad, no van acompañadas de progreso técnico.
Posteriormente, Romer (1993) abandonaría este planteamiento para
afirmar que la ausencia más grande en los países en vías de desarrollo era la
generación de ideas y no tanto de capital. En ello coincidió con Hirshman
(1958). Con posterioridad, varios economistas sugirieron diversos modelos
de crecimiento; sobre la base del modelo básico de Cobb-Douglas,
introdujeron el conocimiento y el capital humano. Estos ejercicios, además
de los que incluyen el capital social y las instituciones, tienen como objetivo
mostrar que parte del crecimiento se explica por el desplazamiento de la
función de producción hacia arriba, mientras que la parte restante se origina
en desplazamientos sobre la misma curva. En general, no se concibe que
estos desplazamientos sean continuos, lo que lleva a la convicción que el
crecimiento se da a través de diferentes pisos o etapas. Ello complica
bastante la tarea de estimación de la función de producción. La Figura 7
ilustra el posible comportamiento de una función de producción en el
tiempo. Se trata de una función con gradas. Los saltos de nivel se
encuentran al origen de aquello que Solow y otros autores han llamado la
Productividad Total de Factores (TPF por sus siglas en inglés).
Cuando se supone que la función de producción es homotética y hay
competencia perfecta en el mercado de factores, un resultado muy conocido
lleva a distribuir el valor del producto entre las remuneraciones al capital y
al trabajo, no dejando nada para una posible remuneración a la TPF, la que
121
muchas veces, es explicada como siendo el resultado de la innovación. Es

decir, en este enfoque, ni la investigación ni la innovación son remuneradas.
Figura 7. Función de producción con desplazamientos de nivel
La crítica más grande que puede hacerse a estos enfoques es que

asumen que son exógenas todas las otras variables que tienen que ver con el
crecimiento, que son independientes entre sí y que su existencia está
asociada principalmente a una preocupación económica perdiendo de vista
sus otras dimensiones.
Algunos importantes líderes políticos y académicos han planteado
sugerencias que se han plasmado en un documento denominado Growth
Report52. Entre los planteamientos que se encuentran en este documento se
hallan: 1) Puesto que el ahorro es insuficiente en los países en desarrollo es
muy importante fomentar las inversiones extranjeras, 2) Puesto que el nivel
de conocimiento en estos países es deficiente, es necesario importar
conocimientos (se dice que es más fácil aprender que inventar). Estos
argumentos son fuertes, mas, como en muchos otros estudios, este
52
The Commission on Growth and Development, 2010, Final Report,The Growth Report:
Strategies for Sustained Growth and Inclusive Development
122
documento obvia el hecho de que el crecimiento para ser posible debe

provenir desde adentro y cualquier propuesta orientada a promoverlo tiene
que tener, además de consideraciones económicas, consideraciones sociales
y políticas. Por ejemplo, no es evidente que haya una demanda de inversión
extranjera ni de importación de conocimientos en cualquier momento del
tiempo o en cualquier sociedad.
4.10 El impacto de la desigualdad en el crecimiento y el

desarrollo
Los estilos de desarrollo favorecen más a unos que a otros, lo que

eventualmente puede implicar profundizar la desigualdad. Paralelamente, se
considera que dentro de un estilo determinado de desarrollo, el ritmo de
crecimiento económico está fuertemente influenciado por el nivel de
desigualdad inicial: a mayor desigualdad menor crecimiento.
Los siguientes mecanismos explican el impacto negativo que la
desigualdad puede tener sobre el crecimiento:
Los trabajadores y demás agentes económicos que resultan
desfavorecidos en la distribución de los beneficios del crecimiento tienden a
poner poco esfuerzo e incluso a obstaculizar ciertos procesos productivos.
Por ejemplo, con frecuencia los grupos desfavorecidos de la América Latina
realizan huelgas, paros, bloqueos de calles y caminos, etc. perjudicando el
crecimiento económico.
La desigualdad generalmente va acompañada de actitudes de
discriminación que obstaculizan la asignación óptima de recursos. Por
ejemplo, cuando existe para los bancos una clientela con ingresos altos, los
bancos la privilegian en desmedro de la clientela potencial con ingresos
bajos pero quizás con buenos proyectos de inversión. Algo similar puede
señalarse con relación a las oportunidades de comercio, pero, es
posiblemente en el mercado laboral donde el equilibrio entre oferta y
demanda muestra mayores distorsiones dando lugar a asignaciones sub-
123
óptimas de los puestos de trabajo con el respectivo impacto negativo sobre

el ritmo de crecimiento.
La desigualdad tiende a debilitar las instituciones. Hoy en día se
reconoce que la calidad de las instituciones incide en forma importante en el
desarrollo. La desigualdad debilita las instituciones porque incrementa la
dificultad de conciliar intereses y conformar consensos. Los grupos
dominantes muchas veces desean que las instituciones sean débiles, por
ejemplo, las relativas a la regulación, a la justicia e incluso a la fuerza
pública.
Otro de los perjuicios de la desigualdad se refiere al manejo de los
recursos públicos, en particular los referentes al presupuesto fiscal, que
puede responder más a intereses de grupo que a criterios de optimización
económica.
Siendo América Latina en gran medida productora y exportadora de
materias primas su economía está sujeta a importantes fluctuaciones de
precios dando lugar al fenómeno de la volatilidad de su crecimiento.
Diversos estudios muestran que la capacidad de hacer frente a la volatilidad
es función inversa del nivel de desigualdad.
La desigualdad preocupa también en su relación con la pobreza.
Varios estudios han demostrado que en los países con alta desigualdad el
crecimiento económico debe ser mayor para reducir la pobreza que en los
países con baja desigualdad. Según Prats (2004), si América Latina podría
reducir su desigualdad al mismo nivel que los países del Asia, la cantidad de
pobres se reduciría a una cuarta parte.
Finalmente, no puede dejar de hacerse referencia a la violencia en
tanto que atentado a los derechos humanos fundamentales y como un
obstáculo para el crecimiento. La desigualdad, quizás con más fuerza aún
que la pobreza, es uno de los principales factores asociados a la delincuencia
y a diversas formas de violencia en el mundo entero. La desigualdad
combinada con la pobreza resulta en un coctel explosivo de malestar social.
124
Los inversores tienden a evitar los países donde se presenta esta

combinación.
En general, se acepta que, por lo menos para los países pobres, la
desigualdad reduce las posibilidades de crecimiento. Sobre la relación entre
desigualdad y crecimiento existe una profusa bibliografía.
4.11 Actores económicos y crecimiento
La macroeconomía es resorte del Estado el que debe ajustarse al mandato de

gobierno recibido a partir del pacto social. La producción está mayormente
en manos de numerosos miembros de la sociedad; su estudio está
mayoritariamente en el campo de la microeconomía.
Acorde con la ciencia económica, generalmente se establece dos
escenarios de reflexión: 1) La macroeconomía basada en indicadores de
resultado que tratan al conjunto de agentes como una sola persona (1 PIB, 1
moneda, 1 exportación, 1 Ingreso medio, etc.), 2) La microeconomía que se
enfrenta en un escenario con múltiples agentes.
Cuatro conceptos claves relacionan la macroeconomía con la
microeconomía: 1. Eficiencia (eficiencia en la asignación de recursos y
factores de producción. Papel de los mercados), 2. Distribución (¿esquema
distributivo para crecer o para mejorar el bienestar?), 3. Dimensión temporal
(¿se puede gastar los ingresos de las generaciones futuras por la vía del
endeudamiento?, ¿qué hay del medio ambiente?), 4. Criterios morales
(¿corresponde gastar recursos públicos en beneficio de los grupos
vulnerables?). Es posible y la realidad lo muestra que se puede lograr los
objetivos macroeconómicos a partir de diferentes formas de funcionamiento
de la microeconomía. La forma como finalmente se estructura la relación
entre la microeconomía y la macroeconomía depende de las elecciones
colectivas en los criterios morales de la sociedad53.
53
El error escolástico consiste en afirmar que existe una relación biunívoca entre la
microeconomía y la macroeconomía.
125
126
Figura 8. Macroeconomía y Microeconomía
Capital Humano
Capital Natural
Naural
Macroeconomía Microeconomía
Crecimiento Capital Social
Estabilidad Organización
Ahorro-Inversión
Tecnología
Elecciones Colectivas
Eficiencia
Distribución
Dimensión temporal
…Criterios morales
Criterios morales
Ciertamente, no hay una sola “moral”. La adopción de morales

diferentes es lo que separa más a economistas y pensadores (lo que es
“bueno” para unos, es “malo” para otros, utilizando criterios diferentes).
Ejemplos de estructuraciones diferentes de las relaciones entre
microeconomía y macroeconomía con resultados aceptables o comparables:
China y Chile: crecen sus economías con modelos diferentes.
Europa: estado de bienestar (“welfare state”) privilegia el bienestar
al crecimiento.
Bolivia: economía estatal y modelo neoliberal.
La función de producción descrita en la sección 4.1 ha sido utilizada para
dar cuenta de la relación entre capital, trabajo (y otros insumos) con el
volumen de la producción a nivel microeconómico (empresas), a nivel
macroeconómico y, también, como una posible representación de la
trayectoria en el tiempo del Producto Interno Bruto. En todos los casos, su
especificación matemática es similar pero sus objetivos son diferentes. En el
127
nivel macroeconómico, la utilización de la función de producción asume

que están resueltas las relaciones básicas de equilibrio entre oferta y
demanda y de conformación de precios.
No puede haber razonamiento macroeconómico válido sin tener en
cuenta las relaciones microeconómicas, es decir, las relaciones entre actores.
Entre estos, adquieren una particular importancia los grupos de productores
y de consumidores, además del Gobierno y el Sector Externo.
En el nivel microeconómico, se supone que los productores tienen
funciones de producción con las propiedades mencionadas en la sección 4.1
y los consumidores tienen la posibilidad (y capacidad) de ordenar sus
preferencias las que pueden ser representadas por funciones de Utilidad.
Los productores determinan sus funciones de producción con base en
las características técnicas de sus respectivos procesos. Se supone que
intentan maximizar su producción con una restricción de costos, o en forma
simétrica, teniendo una meta de producción intentan gastar lo menos posible
en sus insumos (problema dual).
Desde el punto de vista del desarrollo de la teoría, el problema
fundamental en las bases microeconómicas de la macroeconomía está en la
agrgación de preferencias y tecnologías de producción de agentes
heterogéneos.
4.11.1 Empresas y estructura del empleo
En la mayor parte de los países en desarrollo se tienen estructuras

desordenadas en los sectores empresarial y del empleo. La literatura sobre
este tema, ha introducido el término de informalidad para calificarlas. En
este trabajo, se sostiene la hipótesis que ese desorden hace parte de una
etapa del desarrollo y que no es el producto (solamente) de políticas
erróneas como se plantea en algunos textos54.
54
Ver, por ejemplo, Hernando de Soto, 1994 (re-edición 2009)
128
Existen muchas y variadas definiciones de informalidad, pero, casi

todas ellas tienen en común el asociarle el incumplimiento de alguna norma
o regulación legal en ambientes desordenados. El concepto de informalidad
en ese sentido puede ser aplicado a la mayor parte de las actividades
humanas en los países en desarrollo, por ejemplo, al funcionamiento de las
instituciones, a los procesos de decisión, a los contratos de trabajo, al estado
civil, al crédito, a los negocios, al registro de propiedades, al tráfico
vehicular, etc. Desde otro ángulo, se utiliza la expresión informalidad
cuando los negocios no tienen horarios o no llevan contabilidad o muestran
alguna otra irregularidad en su funcionamiento (no necesariamente legal).
Bolivia tiene más de un millón de pequeñas empresas en áreas
urbanas, la mayor parte de ellas son unipersonales o familiares y la
informalidad es uno de sus rasgos más frecuentes. La informalidad también
está presente en el sector de trabajadores dependientes asalariados. La
existencia de muchas pequeñas empresas y la informalidad se presentan
como una etapa del proceso de desarrollo. La mayor parte de los países han
pasado por esa etapa, en particular, los europeos en los que sus estructuras
empresariales estuvieron y aún lo están en formadas por pequeñas empresas
que inicialmente fueron informales y que fueron formalizándose a medida
que sus economías crecían y sus sociedades consensuaban normas y leyes.
Teniendo en cuenta que un gran número de empresas informales son
unipersonales, el estudio sobre la informalidad de las empresas tiene
muchos puntos en común con el estudio de la informalidad de los
trabajadores.
La mayor parte de los estudios sobre mercados laborales concluyen
que los ingresos monetarios de los informales son inferiores a los de los
formales. En condiciones ideales de competitividad, la diferencia en las
remuneraciones entre trabajadores es un indicador de la diferencia en los
rendimientos laborales. Sobre la base de esta constatación, han surgido dos
grandes líneas de explicación de la existencia del sector informal. En la
hipótesis que los trabajadores buscan maximizar sus ingresos, la primera
129
línea de pensamiento supone que los trabajadores informales siguen en ese

sector ante la imposibilidad de acceder a puestos de trabajo en el sector
formal porque la demanda es escasa, por no tener el capital humano
requerido para ocupar puestos en él o porque las normas y regulaciones
existentes obstaculizan la creación de nuevos empleos. Este desarrollo da
lugar a la teoría de los mercados laborales segmentados según la cual los
informales difícilmente pueden acceder a puestos de trabajo en el sector
formal.
La segunda línea de pensamiento supone que los trabajadores
maximizan una función de utilidad compuesta por mercancías y no
mercancías y que para el consumo de las primeras requieren ingresos
monetarios pero no así para el consumo de las segundas. En esta hipótesis,
los trabajadores buscan maximizar el “paquete total” (Maloney W. 2003) de
sus beneficios con relación a la ocupación del tiempo, los que pueden estar
compuestos por remuneraciones al trabajo o por otro tipo de satisfactores55.
Eso lleva a suponer que hay trabajadores que no desean tener jefes, horarios
fijos o trabajo regular, y que buscan autoemplearse. La inserción en este
sector es voluntaria, no siendo el resultado de la imposibilidad de acceder al
sector formal de trabajadores dependientes.
Desde un enfoque estructural, Morales (2008, 2011) plantea que la
existencia del sector informal se explica en países poco desarrollados con
alta desigualdad por: a) La segmentación de la demanda de bienes y
servicios asociada a la desigualdad en la distribución de ingresos, b) al
proceso de integración social y laboral de las mujeres, de personas de origen
indígena y de personas con bajos niveles educativos, c) la preferencia por la
liquidez, d) restricciones y obstáculos legales, procedimentales y
estructurales para el desarrollo empresarial, e) problemas relativos a un mal
diseño de la política de tributación
55
Libertad, flexibilidad de horarios; oportunidad de realizar iniciativas propias, hacer
deportes, etc.
130
El planteamiento de la existencia de un “paquete total” subyacente a

la función de utilidad lleva a considerar que las personas tienen una
preferencia inicial por el trabajo en condición de dependencia o en el de
independencia56, opción que posteriormente es confrontada a las
condiciones y restricciones del mercado. Al supuesto anterior, se puede
añadir la hipótesis que todas las personas desearían respetar leyes y normas
inicialmente, es decir, tener un trabajo formal como dependiente o
independiente. En algunos casos, podrán lograr el puesto de trabajo por el
cual tienen preferencia, en otros, tendrán que entrar en el proceso de
decisiones secuenciales ilustrado por la Figura 9. En esta figura, la primera
elección que enfrentan las personas es la de trabajar como dependiente o en
forma independiente. Si logran realizar su preferencia por ser
independientes, tendrán que elegir como llegar a serlo, pasando por el
estatus de trabajador por cuenta propia, para seguir después como pequeño
empresario o gran empresario o saltar las primeras etapas. Si una persona no
logra realizarse como trabajador formal dependiente o independiente, le
queda el desempleo, o la elección de alguna de las categorías laborales en
situación de informalidad.
Después de la elección inicial entre ser dependiente o independiente,
el trabajador enfrenta su oferta laboral con un paquete de habilidades y
disponibilidades a la demanda del mercado en el ámbito de leyes, normas y
disposiciones tributarias. Por demanda hay que entender en este campo a la
demanda de trabajadores en situación de dependencia y a la demanda de
bienes y servicios que podría dar lugar a la creación de nuevos puestos de
trabajo en la modalidad de autoempleo.
Aunque no está claramente explicitado, en el desarrollo teórico de
algunos autores (Loayza 1997) se puede distinguir el supuesto que la mayor
parte de los trabajadores desean un puesto de trabajo en situación de
56 Desde otro punto de vista, varios autores (Freije S. 2001) señalan que algunos
trabajadores llegan a ser independientes en forma involuntaria mientras que otros lo hacen
voluntariamente.
131
dependencia y que sólo al no lograrlo encuentran otras alternativas, es decir,

su propuesta se basaría en el ramal superior de la Figura 9. Una posición
más flexible, que no es incompatible con la anterior, inspira el
planteamiento de Maloney et al. y queda ilustrada por la Figura 9 partiendo
de las ramas superior e inferior.
Figura 9. Proceso de decisiones secuenciales

Desempleo
Logra
Dep. Informal
Dep. formal
Sms informal
No logra
Ind. formal TPC informal
Sms formal
logra
Abreviaciones:
Dep : Trabajador dependiente TCP formal
Ind : Trabajador independiente o autoempleado
Sms : Pequeño Empresario (1 a 8 empleados)
TPC : Trabajador por Cuenta Propia (no tiene empleados)
En los estudios relativos a la existencia de un sector informal se

encuentra subyacente el supuesto que la demanda de trabajo formal en
condición de dependencia tiene un volumen menor al de la oferta de trabajo
y eso es lo que hace posible la informalidad y explica el desempleo. En el
esquema anterior, al introducirse una preferencia inicial por el trabajo
independiente, su no realización también podría dar lugar al desempleo y la
informalidad. Mas, el “mercado” de trabajo independiente no tiene las
mismas reglas que el del trabajo en condición de dependencia, pues, en él
las personas crean su propio puesto de trabajo; la posibilidad que puedan
132
hacerlo está asociada a la demanda de bienes y servicios. Se puede sugerir

que en países con fuertes desigualdades en la distribución de ingresos y
oportunidades, la oferta y la demanda de bienes y servicios están
segmentadas. Por una parte, se tiene una oferta de bienes adecuadamente
elaborados provenientes de empresas pequeñas, medianas y grandes con
algún grado de incorporación de tecnologías modernas; por otro lado, se
tiene bienes y servicios cuya producción se hace en forma artesanal a bajos
costos y se ofrece en el mercado con precios reducidos acordes con su
calidad. Las empresas del primer tipo generalmente están presentes en el
mercado formal del empleo demandando trabajadores con habilidades
específicas y su producción está orientada básicamente hacia los
consumidores de medianos y altos ingresos. Las empresas del segundo tipo
en general no requieren trabajadores calificados, nacen por el deseo de
muchas personas de ser independientes o por las dificultades en el mercado
formal del empleo y su oferta está generalmente orientada a los sectores de
medianos y bajos ingresos.
Sin necesidad de considerar la existencia de mercados
completamente segmentados o de negar su existencia, los enfoques
utilizados en la construcción de modelos de equilibrio general (Decaluwé et
a. 2000, Kurzweil 2002, Fiess et al. 2002) ofrecen mucha flexibilidad para
englobar las diferentes explicaciones de la existencia del sector informal. En
particular, un modelo del tipo 2-2-2, ampliado con funciones de oferta de
trabajo, permite lograr ese objetivo. El modelo 2-2-2, en este contexto, se
refiere a dos bienes, a dos hogares y a dos ofertas laborales diferentes. Las
dualidades resultantes de este modelo están detalladas en la sección 4.11.3.
Si bien desde el punto de vista teórico es necesario tener en cuenta
las preferencias de los trabajadores y las condiciones y restricciones de los
mercados, los estudios empíricos que tratan de identificar las razones por las
cuales unos trabajadores están en el sector formal y otros en el informal
enfrentan el reto de encontrar elementos comunes (observables y no
observables) según tipos de perfiles profesionales. La elevada dificultad
133
para encontrar estos elementos explica, en parte, por qué Heckman, Urzua y
Vytlaci, (2006) sostienen que existe un escaso nivel de consenso en la
literatura empírica sobre si la informalidad es principalmente voluntaria o
involuntaria y por qué es posible encontrar estudios que validan la hipótesis
de segmentación (Gindling 1991). Mientras que hay autores que muestran
apoyo a la hipótesis de informalidad voluntaria (Yamada, 1996; Maloney,
1999 y Saavedra and Chong 1999). Otros autores encuentran que la
hipótesis de segmentación se cumple para los quintiles de ingresos más
bajos, mientras que en los quintiles superiores el mercado es competitivo y
los ingresos de formales e informales no son significativamente distintos
(Tannuri-Pianto and Arias, 2004).
Los modelos estructurales son los más adecuados para entender el
funcionamiento del mercado laboral pues pueden determinar
simultáneamente precios y cantidades de factores y de productos. Ante la
dificultad empírica de construirlos, la mayor parte de los estudios utilizan
modelos en su versión reducida relativos a los propios trabajadores En estas
versiones se supone y/o demuestra que: a) la desigualdad en la distribución
del capital humano lleva a opciones laborales diferentes, b) existe algún
margen para el “homus economicus” en el sentido de la libertad de escoger
su estatus laboral basándose en la diferencial de ingresos, c) pero, ésta
puede verse contrariada por la existencia de normas y leyes así como por
particulares esquemas de tributación.
4.11.2 Equilibrio entre oferta y demanda en los diferentes mercados
Hay argumentos muy sólidos tendentes a demostrar que la competencia

perfecta asegura el máximo de crecimiento y bienestar57. A partir de aquí, se
abre un debate inconcluso: ¿lograr acercarse lo más posible a una situación
de competencia perfecta asegura lograr un estado de bienestar el más
57
Sin embargo, está en duda la posibilidad de tener mercados perfectamente competitivo.
Haberger (2002) señala:, “los equilibrios del mundo real nunca o casi nunca son eficientes
en el sentido de un libro de texto”.
134
cercano posible a lo que significaría el estado de bienestar de la

competencia perfecta?, o, ¿existen discontinuidades en esa relación?, si es
así, ¿la intervención del Estado puede llevar a la sociedad a mejorar el
bienestar de la mayoría? Existen, otras interrogantes no resueltas, una de
ellas es si existe una sola combinación de insumos y políticas (o estrategia)
para alcanzar el máximo de bienestar. Y si es así, ¿la función respectiva es
simétrica con relación a ese máximo?, por ejemplo, ¿tiene el mismo efecto
(positivo o negativo) abrir demasiado o muy poco el mercado externo?
La teoría económica supone que la maximización simultánea de las
funciones de producción y de utilidad lleva a determinar precios de factores
y de bienes y servicios de consumo final. En el equilibrio, se tendrá que la
remuneración de los factores de producción, entre ellos, la del trabajo y del
capital, es igual a sus rendimientos marginales en el proceso productivo. Si
bien este es un planteamiento teórico que rara vez se cumple, lleva un
mensaje importante: la remuneración al trabajo que permite superar la
pobreza depende de: a) La importancia del trabajo en el proceso productivo,
b) La eficiencia laboral.
En economías basadas en la explotación de recursos naturales, el
trabajo tiene poco peso en la función de producción y la primarización
observada en América Latina es un proceso que disminuye su importancia.
Ambos hechos frenan la posibilidad de distribuir ingresos y de disminuir la
pobreza mas no es imposible que ello pueda ocurrir con apropiadas políticas
fiscales.
En general, los textos de economía dan mucha importancia a la
acumulación de capital (físico) para explicar el crecimiento. El enfoque
neoclásico permite establecer un mecanismo simple de acumulación del
capital: el incremento del capital dado por una inversión determinada
permite aumentar el producto y una parte de él, es ahorrado e invertido
dando lugar a un proceso de acumulación relativamente simple desde el
punto de vista contable. Sin embargo, es poco interesante invertir el ahorro
cuando se está en el steady state si no es posible desplazar la función de
135
producción hacia arriba. En ese caso, los operadores tenderán a aumentar su

consumo o a colocar sus ahorros en el exterior. Luego, es importante
también entender los procesos de acumulación de los otros capitales (vector
P) que permiten desplazar la función de producción buscando llevar el
equilibrio a un nuevo punto.
Se puede presumir que en materia de Capital Humano y Social existe
crecimiento permanente. Las condiciones de salud se mejoran en todos los
lugares del mundo, lo mismo puede decirse de los indicadores de educación,
el conocimiento se auto reproduce y crece de generación en generación.
Algo similar puede señalarse con relación al capital social y la calidad de las
instituciones. Si bien existe un proceso natural de acumulación, cabe dar
importancia a la velocidad con que se realiza. La inercia en el cual puede
estar imbuido requiere intervenciones públicas para superarlo, por ejemplo
con políticas adecuadas de educación, salud, mejorando las instituciones y
muy particularmente relativas a la importancia que el trabajo tiene en los
procesos productivos. Pero, existe todavía bastante desconocimiento sobre
el aporte personal y de las familias en la constitución de estas formas de
capital. Se supone que existe un efecto intergeneracional el que puede ser
reforzado por diferentes formas de incentivos, como por ejemplo un sistema
de remuneraciones proporcional a la acumulación de conocimientos.
Si bien los Capitales Humano y Social tienden naturalmente a crecer,
no es el caso del capital natural el cual puede seguir un proceso de des-
acumulación, por ejemplo, con la explotación de yacimientos de minerales e
hidrocarburos o la de los bosques, e incluso de la tierra y del agua. Con
relación a este tipo de explotación los gobiernos se enfrentan al dilema58 de
tener muchos recursos en el corto plazo y, eventualmente, no poderlos
invertir en otros sectores lo que los lleva a privilegiar el consumo
manteniendo contento al electorado o tener recursos gradualmente
crecientes a partir de los resultados que puedan tener las inversiones en
58
La historia de los países ricos en recursos naturales es particularmente dramática al
respecto.
136
Capital Humano, Capital Natural y Tecnología con un electorado

impaciente de ver resultados.
Con base en ideas relativamente antiguas sobre equilibrio general en
economía (Walras) se ha ido desarrollando en las últimas décadas varias
versiones de Modelos de Equilibrio General (CGE) como un medio de
apoyo para explicar las relaciones entre agentes que logran configurar un
sistema de precios y determinar las cantidades producidas y consumidas
llevando a una mejor comprensión de los mecanismos fundamentales del
crecimiento. A través de estos modelos es posible sustentar una o varias
hipótesis en un esquema lógico y también numérico. La lógica a la cual se
hace referencia se basa en la teoría económica y en la consistencia de las
relaciones a partir de las identidades resultantes de una Matriz de
Contabilidad Social (SAM).
Las hipótesis básicas que permiten llegar a una situación de
equilibrio general son:
a. La demanda de bienes resulta del esfuerzo de los
consumidores de maximizar sus funciones de Utilidad.
b. La oferta de bienes resulta del esfuerzo de los productores de
maximizar sus beneficios.
c. La oferta de factores de producción (capital y trabajo) resulta
del esfuerzo de los hogares de maximizar sus ingresos.
d. Los gastos son iguales a los ingresos para cada agente.
Desde el punto de vista matemático, se puede demostrar que existe
una solución de equilibrio estático mientras: 1) Por lo menos uno de los
precios esté fijo, 2) Que la disponibilidad de insumos sea limitada (para
diferentes momentos del tiempo).
4.11.3 Dualidades del Desarrollo representadas por un modelo CGE
Una importante característica de la economía en los países en vías de

desarrollo es la segmentación de sus mercados bajo diferentes formas. La
137
literatura económica hace referencia sobre todo a la segmentación del

mercado laboral, pero este concepto puede también aplicarse al mercado de
bienes y al mercado de capitales. En la literatura sobre mercado laboral, el
concepto de segmentación se aplica esencialmente en el sentido de la
exclusión que sufren muchos trabajadores del mercado formal del empleo.
Mas, la visión de segmentación total en el sentido de mercados que no se
encuentran es una exageración, pues en general los mercados están
intercomunicados desde el punto de vista de la oferta y/o de la demanda. En
el mercado laboral, las empresas constituyen un paquete de trabajadores
capacitados y no capacitados y los hogares ofrecen diferentes
combinaciones de trabajo especializado y no en los mercados formal e
informal, simultáneamente. Los mercados informales de capital
generalmente están asociados a mercados formales, explícita o
implícitamente. Los hogares pobres y no pobres compran canastas con
bienes donde los niveles de incorporación de tecnología son diferentes. La
hipótesis de mercados parcialmente segmentados en el sentido de tener
inter-relación es más adecuada para describir y entender la economía de los
países en desarrollo. Esta observación es importante por lo cual será
ilustrada a través de un modelo dual simple.
Se señaló en la sección precedente que para que exista una situación
de equilibrio general en un momento dado del tiempo, una condición
necesaria es que exista alguna restricción en lo referente a la cantidad de
insumos disponibles, capital y/o trabajo. Teniendo en cuenta que en la
mayor parte de los procesos productivos, capital y trabajo no son
completamente sustituibles, es suficiente que la hipótesis de restricción de la
cantidad de insumos se refiere a uno de ellos. Como se mencionó en la
sección 4.7, durante mucho tiempo se supuso que la principal restricción
para el crecimiento de los países en desarrollo era el acceso limitado al
capital y que habiendo una oferta excedentaria de mano de obra, ésta se
adecuaría naturalmente a la cantidad de capital disponible. Sin embargo, a
fines del Siglo XX, muchos economistas plantearon que la restricción
138
concierne esencialmente a la oferta de trabajo medida por unidades de

eficiencia resultante del capital humano disponible. La forma cómo se
define la restricción da lugar a diferentes formas de enfocar las políticas de
desarrollo pues aquellos que postulan que la restricción mayor es la escasez
de capital propugnaran políticas de ahorro interno y de captación de ahorro
externo, mientras que los que sostienen que la principal limitante tiene que
ver con la oferta laboral darán más énfasis a la formación de capital
humano. Estos supuestos tienen otras implicaciones importantes que serán
analizadas después de introducir el modelo dual simple al cual se ha hecho
referencia.
En el modelo dual se supone que a) existen dos tipos de hogares, los
ricos y los pobres, b) ambos pueden ofrecer trabajadores con habilidades
especiales (lab1) y sin ellas (lab2), y también capital (cap), c) la economía
produce 2 bienes, uno incorporando tecnología moderna (xmod) y el otro
con técnicas tradicionales de producción (xtrad). Esta clasificación de
hogares, tipo de trabajadores y bienes se solapa en gran medida con la
clasificación de las actividades productivas en formales e informales. En
general, las primeras incorporan tecnología moderna para producir un cierto
tipo de bienes (xmod), emplean trabajadores calificados (lab1) y
proporcionan ingresos a los hogares ricos, mientras que las segundas tienen
poca incorporación de progreso técnico por lo que producen bienes (xtrad)
con tecnologías artesanales, no requieren trabajadores calificados y
proporcionan ingresos reducidos a los hogares que les proporcionan mano
de obra. Sin embargo, en el modelo propuesto no se plantea segmentación
total pues los hogares pueden comprar todo tipo de bienes y los trabajadores
pueden desplazarse de un tipo de actividad productiva al otro. El Cuadro 5
contiene una SAM para ilustrar esta situación.
La más importante especificidad de este modelo es la de introducir
explícitamente el mercado laboral. En este modelo, los hogares pueden
ofrecer dos tipos de trabajadores (lab1 y lab2) y capital (cap) a las
actividades productivas según una función de posibilidades de producción,
139
Z=f(lab1, lab2, cap), con isocuantas cóncavas y Z fijo. Esta última

especificación es una forma de interpretar el planteamiento que la cantidad
de insumos disponibles en un momento dado es limitada. Suponiendo, por el
momento, que las remuneraciones a los factores de producción están dadas
y que el capital es fijo, la maximización del ingreso de los hogares lleva a
una solución en la cual la función Z y la recta de ingresos tienen la misma
pendiente de donde se deduce las curvas de oferta laboral como funciones
de los precios y de Z.
Cuadro 5. Matriz SAM de un modelo Dual Simple
Act. Factores de
Productivas producción Hogares Gob ROW Total
xmod xtrad lab1 lab2 cap ricos pobres row Ingresos
Act. xmod 100 50 20 170
Productivas xtrad 50 100 10 160
lab1 60 60 120
Factores de
producción lab2 10 60 70
cap 60 25 85
Ricos 100 10 55 165
Hogares
pobres 20 60 30 25 20 155
Gob gob 10 5 15 5 35
ROW row 30 10 10 50
Total Gastos 170 160 120 70 85 165 155 35 50 1010
lab1 mano de obra calificada.

lab2 mano de obra no calificada.
bienes producidos con tecnología.
xmod Moderna.
xtrad bienes producidos artesanalmente.
ROW resto del mundo.
Por otra parte, se supone que existen funciones de producción con
isocuantas convexas para los bienes xmod y xtrad, que ambas utilizan los 3
factores de producción y que los productores buscan producir con el menor
costo posible. Suponiendo nuevamente que los precios de los insumos están
dados y que el capital está fijo, la solución óptima estará dada cuando las
140
pendientes de las rectas de costos y de las funciones de producción se

igualen permitiendo, de esta manera, deducir las curvas de demanda laboral
en función de los precios y de las cantidades producidas (por el momento,
indeterminadas).
Las ofertas y demandas deducidas de ambos ejercicios de
optimización llevan a una situación de equilibrio si: a) las isocuantas
respectivas tienen la misma pendiente que la recta de ingresos-costos, b) Si
los valores resultantes de lab1, lab2 y cap son iguales, c) Si las isocuantas
tienen un solo punto en común. Como la isocuanta relativa a la oferta
laboral es fija, ello implica que las cantidades producidas deben ajustarse a
dicha isocuanta. Esto está ilustrado en la Figura 10 para el caso de la
producción de un bien con dos factores de producción. En esta figura, la
isocuanta asociada a la función de producción es móvil, debiendo ajustarse a
la forma y nivel de la curva de oferta laboral. La consecuencia más
importante de este resultado es que el crecimiento económico depende
esencialmente de las características de la oferta laboral. Depende también,
pero, en menor medida, de las características de la demanda (sobre todo de
la curvatura de la isocuanta respectiva).
Figura 10. Formación del equilibrio: un bien y dos factores de producción
141
Se completa el modelo introduciendo funciones de utilidad para los dos

tipos de hogares con relación a ambos bienes y aceptando el supuesto que
los consumidores intentarán maximizar su utilidad.
La lección del ejercicio anterior no cambia mucho si se considera
que la búsqueda de equilibrio también se realiza en el mercado de capitales.
Lograr incrementar el capital es más fácil que lograr modificar la oferta
laboral, pero se tiene que tener en cuenta que capital y trabajo no son
completamente sustituibles, en consecuencia, sucesivos aumentos de capital
implicarán tasas cada vez más pequeñas de crecimiento en contextos donde
la oferta laboral se modifica poco.
4.12 Política Económica y Crecimiento Económico
Las últimas décadas del Siglo XX han sido marcadas por numerosos
estudios y debates sobre políticas económicas referidas al papel del estado y
del mercado, la inflación, los tipos de cambio y la política fiscal. Estas
emergieron en el marco de la necesidad de estabilizar economías que hacían
frente a inflaciones y crisis preocupantes en los sectores externos, no siendo
ajenas a los problemas de crecimiento y desarrollo. Una parte importante del
pensamiento de la época estuvo asociada a los que se llamó el Consenso de
Washington.
4.12.1 Consenso de Washington
Las últimas décadas del Siglo XX fueron marcadas por el predominio en el

pensamiento económico de las teorías neoliberales. Ellas fueron sintetizadas
en 1989 por el economista John Williamson, bajo el nombre de Consenso de
Washington. Según él, las políticas de libremercado más recomendadas son:
apertura de los sobreprotegidos mercados nacionales a la competencia
externa, la reducción de los hipertrofiados sectores públicos de América
Latina, la disciplina fiscal, la reforma impositiva, la desregulación, la
liberalización de las tasas de interés, las tasas de cambio competitivas, el
142
reordenamiento de prioridades para el gasto público, la apertura a las

inversiones extranjeras y el fortalecimiento de los derechos de la propiedad.
A continuación se presenta un resumen de las propuestas más relevantes del
Consenso de Washington.
Sumario del Consenso de Washington de 1989

Disciplina fiscal. Los déficits presupuestarios deben ser
suficientemente pequeños para poder financiarse sin recurrir a la
inflación.
Prioridades del gasto público. El gasto público debería
redireccionarse desde las áreas políticamente sensibles -que
reciben más recursos de lo que su retorno puede justificar, tales
como administración, defensa, subsidios indiscriminados, y
elefantes blancos- hacia campos desconsiderados y con gran
retorno económico y potencial de mejora de la distribución de la
renta tales como salud y educación primaria e infraestructuras.
Reforma fiscal. La reforma fiscal exige ampliar la base fiscal y
acortar las tasas impositivas marginales con la intención de
mejorar los incentivos y la equidad horizontal sin disminuir la
progresividad real. Mejorar la administración tributaria (incluida
la tributación de los intereses de los activos situados en el
extranjero) es un aspecto importante para ampliar la base
tributaria en el contexto latinoamericano.
Liberalización financiera. Aunque el objetivo último es que el
mercado determine la tasa de interés, como en condiciones de
extrema y crónica falta de confianza estas tasas pueden ser tan
altas que produzcan la insolvencia de las empresas y los
gobiernos, el objetivo intermedio sensato es la abolición de las
tasas de interés preferencial para los prestatarios privilegiados y el
logro de una tasa de interés real moderadamente positiva.
143
Tasas de cambio. Los países necesitan una tasa de cambio (al

menos para las transacciones comerciales) fijada a un nivel
suficientemente competitivo para inducir un crecimiento rápido
de las exportaciones no tradicionales y gestionadas de forma tal
que se asegure a los exportadores que su competitividad se
mantendrá en el tiempo.
Liberalización comercial. Las restricciones comerciales
cuantitativas deberían ser rápidamente reemplazadas por tarifas
arancelarias que deberían irse progresivamente reduciendo hasta
situarse en torno al 10 por ciento (o al 20 como máximo).
Inversión extranjera directa. Deben abolirse las barreras a la
entrada de las empresas extranjeras; debe permitirse que éstas
compitan con las nacionales en iguales términos.
Privatización. Las empresas del estado deben privatizarse.
Desregulación. Los gobiernos deben abolir las regulaciones que
impiden la entrada de nuevas empresas o restringen la
competencia, así como asegurar que las regulaciones existentes
estén justificadas por criterios tales como la salud, seguridad,
protección ambiental o la supervisión prudencial de las
instituciones financieras.
Derechos de propiedad. El sistema legal debería proveer derechos
de propiedad seguros y sin costos excesivos y debería hacer
accesibles tales derechos al sector informal.
El Consenso de Washington ha sido determinante en el diseño de

políticas en los años ochenta y noventa, desplazando a los modelos estatistas
vigentes hasta entonces.
Según Hausmann R., Rodrik D. y Velasco A. (2004), “la mayoría de
los economistas bien entrenados convendrían que las reformas estándares
de la política incluidas en el consenso de Washington tienen el potencial de
144
ser impulsoras del crecimiento. Lo que la experiencia de los 15 años

pasados ha mostrado es que el impacto de estas reformas es fuertemente
dependiente de las circunstancias. Las políticas que realizan maravillas en
algunos lugares pueden tener efectos débiles, involuntarios, o negativos en
otros”. Sin embargo, queda también la duda de saber si estas políticas
fueron suficientes y eficientes para impulsar el desarrollo, especialmente,
para incidir en mejorar los rendimientos de la inversión.
Peter Bate, en un boletín del BID escrito en el año 2003, comentaba:
“Si bien las reformas de libremercado ayudaron a muchos países
latinoamericanos a vencer la inflación, su efecto sobre el crecimiento ha
sido decepcionante. Una serie de crisis ha dejado a América Latina en su
peor situación en décadas, con crecientes niveles de pobreza y desempleo.
El descontento popular explota frecuentemente en protestas violentas. Los
políticos suelen asignar la culpa por el actual estado de descomposición al
Consenso de Washington, término que se ha convertido en virtual sinónimo
del neoliberalismo”.
Pero, no todos los economistas comparten ese punto de vista, pues
para muchos, lo que falló no fue la teoría, pero si su ejecución debido a la
debilidad de las instituciones en América Latina y en otros lugares del
mundo. Para ellos, las reformas de “primera generación”, a las cuales dio
lugar el Consenso de Washington, debieron ir acompañadas por una
agresiva implementación de reformas de “segunda generación”, una serie
de medidas para mejorar las instituciones públicas latinoamericanas, tales
como los sistemas de justicia, las burocracias, los sectores financieros y los
sistemas políticos.
El fracaso de las políticas asociadas al Consenso de Washington
llevó a protestas violentas en América Latina, al desprestigio de las teorías
neoliberales y al ascenso de movimientos políticos populistas y de
izquierda. Sin embargo, algunos economistas se sorprendieron, incluyendo
al propio Williamson, que los nuevos líderes latinoamericanos embestían
con fuerza contra las políticas de libremercado mientras estaban en campaña
145
electoral, pero una vez que llegaban al poder no desmantelaban las

reformas. Los nuevos gobiernos manifestaron su deseo de mantener la
inflación bajo control, de seguir la disciplina fiscal y monetaria y no erigir
barreras comerciales, al mismo tiempo que reconocían el papel clave del
sector privado en la economía. Adoptando criterios prácticos, sólo en muy
pocos casos revirtieron las privatizaciones cuyo costo de reversión podía ser
elevado.
Los economistas más ortodoxos plantearon que el Consenso de
Washington era la panacea para todos los males que afectaban a América
Latina, incluyendo a los que impedían el crecimiento económico. Sin
embargo, desde el punto de vista del Desarrollo, por lo menos en la
concepción adoptada en el presente texto, el Consenso de Washington no
podía ser considerado como una estrategia que permita impulsarlo. Mas, no
se puede negar sus méritos en algunos campos específicos de la economía,
en particular en su aporte a frenar la inflación y al énfasis que dio a la
disciplina fiscal y monetaria. Versiones posteriores más moderadas
pregonaron el principio de “tanto mercado como sea posible, tanto estado
como sea necesario”. Estos aspectos fueron adoptados por la mayor parte de
los gobiernos latinoamericanos a comienzos del Siglo XXI, lo que no
debería sorprender pues hacen parte de las parcelas del buen sentido o
sentido común incluidas en el Consenso de Washington.
El resto del decálogo de Washington es sin duda polémico, tanto
desde el punto de vista de sus resultados como por consideraciones teóricas.
En palabras de Joan Prats (2004): “Cuando accedemos que para establecer
políticas de desarrollo es necesario conocer las estructuras sociales,
políticas y culturales de un país específico, resulta que hay que ir al país no
a colocar decálogos sino a aprender y ayudar el proceso nacional de
aprendizaje que es el desarrollo. Esto representa mucha incomodidad para
algunos”.
Porque se lo interpretó mal o fue concebido de esa manera, resultó
claro que el Consenso de Washington, propugnando la libertad de los
146
mercados y medidas monetarias y cambiarias no llegaba a incidir en las

causas estructurales que frenan el desarrollo, como por ejemplo, la
dificultad de formar consensos o de mejorar la calidad de la educación, pero
sí contribuyó a que: a) las economías mostrasen mayor estabilidad, b) a
transitar de sistemas muy cerrados a sistemas comerciales más abiertos e
integrados, c) a considerar mejor el papel y función del Estado en la
economía. Estas contribuciones son importantes para generar un ambiente
económico adecuado para el crecimiento pero tienen muy poca incidencia
en las variables que podrían echar a andar el desarrollo. Es por estas razones
que los nuevos gobiernos latinoamericanos adoptaron parte de las
recomendaciones del Consenso de Washington, pero, al mismo tiempo,
tendieron a promover medidas de mayor incidencia estructural.
4.12.2 Inflación
En los textos básicos de economía, se define la inflación como el alza

generalizada de precios. La expresión “generalizada” merece una
explicación. Si todos los precios suben en la misma proporción, incluyendo
el de la divisa y la remuneración al capital y al trabajo, la inflación no tiene
efectos redistributivos, en consecuencia, no es un problema de preocupación
social. Por otra parte, si todos los precios suben periódicamente a la misma
tasa, su efecto sobre la incertidumbre que incide en la inversión será nulo.
Vale la pena señalar que este hipotético59 caso se daría acompañado del
incremento de la masa monetaria nominal, es decir, del dinero que permite
mantener operaciones comerciales de magnitudes nominales cada vez más
grandes.
La inflación tiene efectos redistributivos sólo si los precios
(incluyendo la remuneración al capital y al trabajo) no suben en la misma
proporción. Pero, esta afirmación requiere también un complemento de
59
No es un caso completamente irreal. Entre las décadas de los ochenta y noventa, algunos
países de América Latina adoptaron la indexación de precios que permitía de alguna
manera hacer previsiones del movimiento de precios y reducir su varianza.
147
aclaración: puede ser que los precios de algunos productos suban

temporalmente debido, por ejemplo, a malas condiciones climáticas que
reducen la oferta frente a una demanda constante. En este caso, la inflación
preocupa en la medida en que los agricultores se descapitalicen reduciendo
sus planes de siembra para los años siguientes. Este problema puede
resolverse a partir de programas de apoyo para las emergencias. Pasados los
problemas que afectaron la oferta, los precios pueden volver a su nivel
precedente. En este caso, el movimiento inflacionario no requiere ir
acompañado de un aumento en la masa monetaria, pues el incremento de
precios estará acompañado de una disminución del consumo, manteniendo
constante el volumen de las transacciones.
La inflación es un fenómeno económico preocupante cuando resulta
del alza no-uniforme y persistente de la mayor parte de los precios de los
bienes y servicios transables entre los cuales pueden estar incluidos el
capital y la remuneración al trabajo. Mas, si el alza es “una vez por todas”
tampoco debería preocupar demasiado60.
Luego el tipo de inflación que preocupa a la población, a los
economistas y al gobierno es aquella que viene acompañada de una varianza
grande de los precios y es persistente61. En ese caso, los efectos
redistributivos pueden ser de magnitud. Su efecto sobre la incertidumbre
que incide en la decisión de invertir puede verse agravado si la varianza de
los precios fluctúa en forma aleatoria.
Los graves procesos inflacionarios en América Latina en los años
ochenta del siglo pasado han dado lugar a una profusa literatura sobre el
tema, pero a pesar de todo lo que enseñaron quedan todavía muchas dudas y
confusiones, especialmente sobre su origen y las políticas para evitarla.
60
Este tipo de movimientos de precios se observa en América Latina, por ejemplo, en
ocasión del incremento del precio controlado de la gasolina. Pero, muchas veces va
acompañado de fuertes convulsiones sociales.
61
Una inflación es persistente cuando adquiere su propia dinámica, es decir, los ajustes de
un periodo provocan ajustes sucesivos en los periodos siguientes.
148
Los trabajos realizados en los años noventa han llevado a pensar al

main stream de la economía que la inflación tenía como único origen el
incremento de la masa monetaria y, detrás de ella, el incremento de la
demanda. Es necesario entender dicho postulado en un contexto donde: a)
muchos países financiaban el déficit fiscal por simple emisión de moneda,
b) los saldos positivos en Balanza de Pagos, que daban lugar a incrementos
en las Reservas Monetarias, se monetizaban al enfrentarse a restricciones a
los flujos comerciales y de capital entre países. En esas circunstancias, no
cabía duda de que la inflación (si la había) se generaba por el aumento de la
demanda. Mas, puede darse que el aumento de la masa monetaria,
dependiendo cómo se la contabilice, no genere el aumento de la demanda y
que en consecuencia no tenga incidencia sobre los precios. Los que
defienden el punto de vista que el incremento de la masa monetaria
necesariamente genera inflación tienen mucha dificultad para escoger una
de las tantas definiciones de masa monetaria para incluirla en algún modelo
econométrico que les sirva de sustento empírico a sus afirmaciones. La
razón de ello es muy simple: los dos componentes importantes de la masa
monetaria son los depósitos (de diferentes tipos) y los billetes y monedas en
poder del público. Los depósitos pueden mantenerse inactivos durante
mucho tiempo, incluso si son de inmediata disponibilidad para sus
tenedores, acompañados de una baja demanda de créditos para la inversión
y/o el consumo, es decir, sin incidencia en la demanda62. Por otra parte, en
economías donde el uso de los bancos no es generalizado, es muy difícil
evaluar la parte del stock de dinero en manos del público efectivamente
utilizado para realizar transacciones, es decir, con incidencia en la demanda.
Si bien el incremento de la masa monetaria no necesariamente
genera inflación, puede volcarse la pregunta sobre si toda inflación viene
necesariamente acompañada de un incremento de la masa monetaria y si
62
Ver, a este propósito, la experiencia de Bolivia entre los años 2006-2012 donde la masa
monetaria creció a un ritmo vertiginoso en un contexto donde los créditos bancarios
crecieron moderadamente frente a un importante aumento de los depósitos, dejando a más
de un tercio de éstos sin colocación. En ese periodo, la inflación fue generalmente baja.
149
restricciones de política monetaria sobre esta última tendrían como efecto

disminuir la inflación.
Puede darse que la inflación se genere del lado de la oferta debido a
alzas exógenas de costos en los procesos de producción. Estas alzas pueden
darse, por ejemplo, en la importación de materias primas o insumos
intermedios o por fenómenos naturales. Este tipo de inflación no está
acompañado de un incremento de la demanda, por el contrario, puede
provocar su disminución manteniendo el volumen de transacciones, así
como la masa monetaria, constante.
En la historia reciente de América Latina las inflaciones han sido
generadas sobretodo del lado de la demanda. Se han creado situaciones
donde frente a una evolución normal de la oferta63, la demanda ha sufrido
un shock exógeno que la ha llevado a un nivel superior al de la oferta. En
una buena parte de los procesos inflacionarios de los años ochenta, este
shock exógeno fue generado por la decisión de las autoridades de financiar
el déficit fiscal con créditos del Banco Central constituidos con emisiones
de dinero. Existiendo restricciones a los flujos de mercancías y de capitales,
esas operaciones se plasmaban en alzas de precios originadas, obviamente,
por el incremento de la masa monetaria. En este caso, el incremento de la
masa monetaria es endógena al aumento de la demanda de bienes y
servicios del sector público64. El ajuste correcto para evitar la inflación en
estas circunstancias es la disminución de la brecha fiscal (y cuasi-fiscal),
mas, algunos países también echaron mano a políticas monetarias 65 para
disminuir el volumen de la masa monetaria, con algún efectos sobre los
precios, pero con incidencias indeseables sobre la distribución de ingresos y
la inversión.
63
Es difícil definir lo que se entiende por normal. En este contexto, se entenderá por
normal el crecimiento promedio de la oferta de los años que precedieron a la inflación.
64
En algunos países como Bolivia, Ecuador, los bancos centrales emitían dinero también
para prestarlo al sector privado a título de fomento a la producción.
65
Por ejemplo, subiendo los pisos de las tasas de interés.
150
Se puede reconocer dos tipos diferentes de shocks externos (y

exógenos) sobre la demanda. El primero se refiere al incremento de la
demanda de exportación de bienes de consumo final asociada a la inflación
en otros países y/o, como producto de la globalización e intensificación del
comercio, a la tendencia a igualar los precios internos con los externos. La
inflación importada de esta manera poco o nada tiene que ver con el
incremento de la masa monetaria. Si las autoridades ponen restricciones
para disminuir su volumen, el efecto que lograran será la disminución de la
demanda interna, con alguna tendencia a presionar los precios hacia abajo,
lo que constituirá un mayor incentivo para que la oferta de exportaciones
aumente hasta igualar los precios internos con los externos.
El otro tipo de shock de demanda externa se refiere al incremento en
valor de las exportaciones con pocas relaciones intersectoriales al interior
del país y/o que su producción es excedentaria con relación a la demanda
interna. Si este incremento genera un superávit en Balanza Comercial, se
plasma en el aumento de las reservas internacionales lo que implica
contablemente el incremento de la masa monetaria. La economía tiene más
dinero y los bancos tienen más fondos prestables para la inversión y/o el
consumo. Si aumenta la demanda de inversión y/o consumo, hay dos
derroteros posibles: el incremento interno de precios y/o el aumento de la
demanda de importaciones. El nivel de precios subirá hasta igualar el del
exterior, a partir de este punto, todo incremento de la demanda será
canalizado hacia las importaciones, lo que generará la disminución de la
masa monetaria vía merma de las reservas internacionales, conteniendo
futuras alzas de precios.
Habiendo explicado los mecanismos de la inflación, conviene volver
a la preocupación básica de este texto: sus efectos sobre el desarrollo.
La inflación afecta al desarrollo (no siempre es el caso, dependiendo
del tipo de inflación) cuando incide sobre la distribución de ingresos, lo que
puede afectar a la formación del capital humano y social, y cuando incide en
la incertidumbre haciendo difíciles las decisiones de inversión. Por otra
151
parte, deficiencias en la caracterización de la inflación pueden llevar a las

autoridades a tomar medidas para controlarla con efectos sobre la
producción y el empleo más graves que los propios de la inflación.
4.12.3 Tipo de cambio
En teoría, si existe libre comercio, libre flujo de capitales y mercado libre

para las divisas, el precio de éstas se fija en términos de paridad de compra
para bienes similares y en términos de paridad de utilidades para canastas de
bienes disímiles. En el caso de bienes similares, si una unidad cuesta 1 $US
en Estados Unidos, y en Bolivia cuesta Bs. 7, entonces, el precio del dólar
en este último país será igual a Bs. 7. Mas, los bienes que se producen en
diferentes países nunca son iguales (si lo fueran, no habría comercio en las
condiciones mencionadas al inicio de este párrafo). Luego, si los bienes
transables son de consumo, el precio de paridad de la divisa resultará de la
comparación de precios de dos canastas diferentes pero que proporcionen el
mismo nivel de satisfacción al consumidor en Estados Unidos y en Bolivia.
Si esa canasta en Estados Unidos cuesta $US 100 y en Bolivia cuesta Bs.
700, el precio de equilibrio del dólar en Bolivia será de Bs. 7.
En general, las canastas de bienes transables contienen no solamente
bienes de consumo. Una forma de formalizar el precio de equilibrio de la
divisa es la de convertir insumos y bienes intermedios en su aporte al nivel
de satisfacción del consumo de bienes finales. Por ejemplo, el precio
internacional del petróleo está asociado al uso que se le da en la elaboración
de productos para el consumo final. Ese precio, en última instancia es
traducido en moneda local. O, al revés, su precio al consumidor en moneda
local, es lo que fijará, en última instancia, su precio internacional.
Mas, las explicaciones anteriores requieren de algunos
complementos para entender las fluctuaciones del precio de la divisa. En los
bancos centrales de América Latina se ha adoptado la práctica de calcular
los llamados “tipo de cambio real” que parten de la idea de que en una fecha
152
arbitrariamente escogida, el precio de la divisa corresponde a la igualdad de

niveles de satisfacción de dos canastas en Estados Unidos y en el país en
cuestión, y que a partir de allá, se reajusta con la variación de precios entre
ambos países. Este enfoque tiene muchas debilidades.
Hay mercados de diferente naturaleza en los cuales el tipo de cambio
se determina según la oferta y demanda. Uno de estos mercados, es el de
bienes y servicios. Si el tipo de cambio fuese sólo una regla para convertir
monedas según los flujos de comercio exterior, su precio estará determinado
por la demanda y oferta de bienes y servicios entre países. Si el precio de la
divisa es fijado en términos de canastas de bienes y servicios
intercambiados, el sentido del comercio de un bien de un país hacia el otro
estará determinado por sus costos de producción, es decir, (en este caso) por
la eficiencia en su producción, la que depende, esencialmente, de los
factores básicos de producción. El país que produce con costos unitarios
menores exportará a los países con costos unitarios mayores. En condiciones
de libre comercio, el costo unitario dependerá de la eficiencia del proceso
productivo.
En los países en desarrollo, la divisa no sólo es demandada para
comprar bienes y servicios del exterior, ella constituye, en condiciones
especiales, también un medio de transacciones y de reserva de valor, es
decir, reemplaza a la moneda local. El precio de equilibrio de la divisa en el
mercado del dinero con moneda extranjera puede diferir en forma
significativa del precio de equilibrio resultante de las operaciones de
comercio internacional.
Una última complejidad con relación a la determinación del tipo de
cambio proviene del hecho que en algunos países, el Estado es el exportador
más importante (minerales, hidrocarburos) y en consecuencia el mayor
receptor de divisas pero al mismo tiempo tiene deudas y otros gastos
importantes estipulados en moneda extranjera. Según la relación entre
ingresos y gastos en divisas y la incidencia del precio de la divisa en sus
gastos en moneda nacional, al Estado le convendrá un precio bajo o un
153
precio alto de la divisa. Por su gran tamaño, la intervención del Estado en el

mercado de la divisa, movido por consideraciones fiscales, puede ser
determinante en la fijación de su precio, el que puede diferir bastante del
resultante del comercio exterior o del mercado monetario. Algo similar
ocurre en aquellos países donde el Estado no es productor de materias
primas transables pero si es receptor de importantes montos de divisas
provenientes de impuestos y regalías sobre las exportaciones.
Los precios de equilibrio de la divisa en estos mercados pueden
diferir, pero en uno de ellos se fijará finalmente un precio único. Al estar en
desequilibro, puede generar una dinámica inflacionaria independiente de la
inflación que dio lugar a las diferencias. Por ejemplo, el público por alguna
razón (política, económica, fiscal u otra) puede sentir desconfianza sobre la
estabilidad de la moneda nacional y tratar de reestructurar sus activos
monetarios con una mayor componente de divisas. Ello hará subir la
demanda de esta moneda y hará presión sobre su cotización lo que
provocará el aumento del precio de las importaciones incidiendo en el nivel
de inflación. Este último fenómeno provocará, a su vez, mayor desconfianza
en la moneda nacional, aumentando nuevamente el interés de recomponer
los activos monetarios66. Corresponde, obviamente, inquietarse sobre las
causas que explicarían que los precios de equilibrio en los tres mercados
difieran.
La existencia de mercados diferentes a los de bienes y servicios
donde se transan divisas según la oferta y la demanda disminuye el interés
por la utilización del tipo de cambio real (en la forma en que normalmente
es definido) para evaluar situaciones de sobre o su evaluación de la moneda
nacional pues no tendría en cuenta los comportamientos de la demanda y de
la oferta en esos otros mercados que pueden tener gran incidencia en la
determinación del precio final de la divisa. Con relación al tipo de cambio
real se plantea otro problema. En su forma de cálculo interviene el peso de
66
Una dinámica de este tipo se observó en ocasión de la hiper-inflación boliviana de los
años ochenta. El detonador fue la crisis fiscal.
154
las relaciones comerciales bilaterales, pero no capta la posibilidad que los

socios comerciales estén, a su vez, en situaciones de sobre o sub-evaluación
con relación a otros países del mundo.
4.12.4 Política fiscal, sector externo y tipo de cambio
Impregnados por las políticas keynesianas aplicadas para la recuperación de

Europa después de la Segunda Guerra Mundial, la mayor parte de los países
latinoamericanos adoptaron políticas tendentes a acelerar la acumulación de
capital e invertir en rubros que modernizaran sus estructuras económicas.
Para ello, utilizaron dos estrategias: el endeudamiento externo y el ahorro
forzoso. Este último se dio a través de dos vías principalmente: los
impuestos y los créditos del banco central sobre la base de simple emisión
de moneda al sector público y, también, al sector privado para promover
algunos rubros específicos de producción. La captación de ingresos por la
vía del crédito llegó a implicar tasas de inflación de más de dos dígitos en
Argentina, Bolivia y Perú y entre 30-40 por ciento en Colombia.
Algunos países, como Bolivia, donde el sector público era el
principal beneficiario de las divisas generadas en las exportaciones, pero, al
mismo tiempo tenían deudas y otros gastos importantes estipulados en
moneda extranjera, instrumentaban el tipo de cambio en búsqueda de
disminuir sus déficits fiscales67. El mecanismo subyacente era el de
erosionar el poder de compra de los ingresos de la población para
trasladarlos al sector público a través de la incidencia de la modificación del
tipo de cambio en el nivel general de precios. Adoptando esa estrategia, no
se tomó en cuenta su incidencia en el comercio exterior ni en la demanda
interna de activos monetarios estipulados en dólares.
La estrategia de acumulación de capital estuvo inserta en un
conjunto amplio de medidas de política económica conocido en economía
67
Este mecanismo dejó de cumplir su objetivo cuando las obligaciones de deuda crecieron
y disminuyó el valor de las exportaciones. Su uso persistente, a pesar de ello, fue una de las
causas de la hiper-inflación en Bolivia en los años ochenta.
155
bajo el nombre de “modelo de sustitución de importaciones” y en política

con el nombre de “nacionalismo revolucionario” o “populismo”.
Este modelo permitió a la economía de América Latina crecer a un
ritmo promedio del 6 por ciento anual en los años sesenta y parte de los
setenta, mas la acumulación de pasivos externos en un contexto
desfavorable de precios internacionales y de déficit fiscales cada vez más
grandes financiados con emisión de moneda, provocaron la crisis de la
deuda externa de los años ochenta la que a su vez, llevó a un serio
cuestionamiento de la forma con que se promovía la acumulación de capital
y cómo se lo asignaba en la inversión. En suma, se puso en cuestión el papel
del Estado en la economía. Emergió una preocupación creciente sobre la
incidencia del impuesto-inflación en la distribución del ingreso y la
dificultad de identificar a los más afectados. También se mencionó que la
estrategia de crecimiento adoptada poco contribuía a la evolución de las
otras variables asociadas al desarrollo. La instrumentación del tipo de
cambio con fines fiscales en Bolivia llevó a este país a sufrir una importante
crisis.
De esta manera, a partir de mediados de los años ochenta, la
corriente dominante del pensamiento económico propugnaba la eliminación
de los créditos del banco central con base en emisión de moneda y
prudencia en el endeudamiento externo, lo que era posible sólo si se
reducían los déficits fiscales y se achicaban los proyectos de inversión del
sector público. Se sugirió también restringir el uso de la divisa a las
operaciones de comercio exterior dentro de una estrategia que propugnaba
la apertura del comercio exterior, el libre flujo de capitales y mercados
libres para las monedas extranjeras.
En muchos países, durante la segunda mitad del Siglo XX, los
sectores públicos tenían el control de importantes segmentos de la economía
por lo que para hacer posibles los consejos de la nueva forma de ver la
economía, se les recomendó deshacerse de ellos, privatizándolos.
156
El debate sobre los beneficios y perjuicios de las privatizaciones está

inconcluso. Las críticas son numerosas, pero también hay economistas muy
respetados que las defienden. Desde el punto de vista político, las críticas se
impusieron en los albores del Siglo XXI dando lugar a procesos orientados a
recuperar la importancia del Estado en el quehacer económico.
Ese momento político coincidió con una coyuntura internacional
particularmente favorable para América Latina desde el punto de vista del
comercio exterior y de los otros rubros de Balanza de Pagos. Habiendo el
Estado retomado un papel activo en la economía, la coyuntura internacional
favorable hizo de él uno de sus principales beneficiarios, obligándolo a
hacer frente a nuevos problemas, muy diferentes a lo que enfrentó el siglo
anterior.
La preocupación principal fue qué hacer con el superávit fiscal y
cómo enfrentar la creación acelerada de dinero a partir de la acumulación de
reservas internacionales. Por primera vez después de cerca de un siglo que
América Latina se vio en una situación donde la falta de capitales no era una
restricción para su crecimiento, pero sin saber qué hacer con los excedentes
y con el temor de enfrentarse a una nueva y traumática ola inflacionaria.
Algunos, como en el caso de Bolivia, optaron por esterilizar sus excedentes
poniendo trabas al gasto de las regiones, vendiendo bonos y letras y re-
evaluando su moneda.
No obstante la coyuntura internacional favorable, el crecimiento
económico de la mayor parte de países latinoamericanos fue modesto,
manteniéndose alrededor del 4 por ciento.
Es imposible saber cuánto tiempo durará la coyuntura internacional
favorable para América Latina en el Siglo XXI. Muchos economistas
piensan que durará tanto como dure la expansión económica de la China,
considerada como motor principal del crecimiento del comercio mundial.
Todos coinciden en que se necesitará nuevos modelos de gestión del sector
público de manera a utilizar su superávit y el de balanza de pagos para echar
raíces de un desarrollo sostenible, evitando desestabilizar los precios.
157
4.12.5 Ambiente macroeconómico
Muchos trabajos efectuados en la década de los noventa del Siglo XX ponen

énfasis en la necesidad (y a veces, suficiencia) de tener un adecuado ámbito
macroeconómico y buenas instituciones públicas para acelerar el
crecimiento. Qué es lo que se entiende por ambas expresiones varía de autor
en autor y su definición está, generalmente, altamente politizada.
En la década del ochenta, una buena parte de los países
latinoamericanos tenía niveles elevados de inflación, razón por la cual las
políticas públicas fueron orientadas hacia la estabilidad más que al
crecimiento. Posteriormente, en la década del noventa, una vez estabilizadas
las economías, se buscó, sin éxito, hacerlas crecer más rápido. Algunos
economistas piensan que la persistencia en la utilización de los mismos
esquemas de estabilización utilizados en el pasado frena el crecimiento,
sobre todo cuando están obsesivamente orientados a mantener la tasa de
inflación muy baja, por ejemplo, menor a 3-4 por ciento.
Es necesario convenir que el crecimiento requiere niveles y
relaciones adecuadas entre algunas variables macroeconómicas, entre éstas
tienen particular interés las siguientes: Inversión, Balance Fiscal, Balanza de
Pagos, Dinero, Tasa de Interés, Tipo de Cambio, Precios.
En ausencia de restricciones y de políticas de intervención, niveles y
relaciones de estas variables se fijan naturalmente en los diferentes
mercados llevando a situaciones de equilibrio que pueden o no contribuir al
desarrollo. Algunos ejemplos de mecanismos automáticos son los
siguientes:
 Si la suma de los saldos en Cuenta Corriente y Cuenta Capital de
la Balanza de Pagos es positiva, habrá aumento de Reservas
Internacionales lo cual hará aumentar la cantidad de dinero en la
economía lo que puede provocar alza de precios, apreciación de
la moneda local y disminución de la tasa de interés real abriendo
nuevas posibilidades de inversión. La apreciación de la moneda
158
local, a su vez, estimulará las importaciones y desalentará las

exportaciones, llevando a la reducción del superávit en Balanza
de Pagos, lo que poco a poco, llevará a nuevos niveles de
equilibrio a los precios, al tipo de cambio y a la tasa de interés.
 Si hay déficit en Cuenta Corriente de Balanza de Pagos significa,
primero que el ahorro doméstico es insuficiente para financiar la
inversión. Ello hará aumentar la demanda de ahorro externo
presionando sobre la tasa de interés local para situarse a un nivel
por lo menos igual al vigente en otros países demandantes de
crédito. El alza de la tasa de interés, a su vez, provocará la
disminución de la demanda de inversión hasta que el último de
sus proyectos tenga una tasa de rentabilidad superior o igual a la
tasa de interés. Disminuyendo la inversión, se cerrará en parte la
brecha con el ahorro, estableciéndose nuevos puntos de
equilibrio.
 Si el tipo de cambio es fijo y si la tasa de interés doméstica es
superior a la internacional, habrá entrada de capitales en una
medida que pueda ser superior a los requerimientos de
financiamiento del déficit en Cuenta Corriente de Balanza de
Pagos, llevando a acumular reservas internacionales, crear
dinero, depreciar la moneda y disminuir el valor de la tasa de
interés real.
Cabe comentar que estos equilibrios automáticos, si se dan,
normalmente toman tiempo y en la transición la economía puede
desestabilizarse.
En ninguno de los ejemplos precedentes, existe certitud que los
nuevos equilibrios contribuirán al desarrollo ni tampoco existen elementos
suficientes para pensar que no lo hagan. Ante esta situación, los operadores
de política tienden a controlar algunas variables nominales como el tipo de
cambio o la tasa de interés o fijar algunas metas, en particular para la
inflación. Pero, cabe también señalar que dichas prácticas pueden (no
159
necesariamente lo hacen) introducir inestabilidad o llevar a equilibrios

indeseados. Las críticas a este respecto conciernen con frecuencia a las
políticas de control de la inflación basadas en mantener constantes los
niveles nominales del tipo de cambio, de la tasa de interés y en reducir el
gasto público a las que se les atribuye poner frenos al crecimiento
económico y a la expansión del empleo.
160
4.13 Anexo: Las Cuentas del Producto y del Ingreso
En este Anexo se resume conceptos básicos de las cuentas económicas que

ayudan a comprender los desarrollos presentados en este capítulo.
4.13.1 El Producto Interno Bruto (PIB)
Existen 3 formas de presentar el Producto Interno Bruto (PIB):
a) Por origen o rama de actividad

b) Por destino
c) Por remuneración a los factores de producción
PIB por origen
El PIB mide la cuantía física de la producción; como no es posible sumar

unidades de diferente naturaleza, se recurre a los precios a fin de expresar las
diferentes producciones en valor y poder adicionarlas.
Para la valuación de la producción se utiliza precios corrientes y
también precios de un año de referencia. En este último caso, se utiliza las
expresiones "PIB a precios constantes", o de manera menos ortodoxa, "PIB
real" o "en volumen".
Se denomina deflactor del PIB al índice de precios que permite
calcular el valor del PIB a precios corrientes partiendo del valor del PIB a
precios constantes (y vice-versa) según la relación siguiente:
PIB a precios corrientes = Deflactor x PIB a precios constantes
El deflactor del PIB es un índice de precios del tipo de Laspeyres,
donde las ponderaciones corresponden a la participación porcentual de cada
rubro en el total de la producción del año base.
Con frecuencia, el deflactor del PIB registra una alta correlación con el
índice de precios al por mayor.
161
Poco a poco se ha introducido en la jerga de los economistas la

expresión "deflactar" para identificar la operación de dividir una magnitud
nominal (es decir, expresada a precios corrientes) por algún índice de precios,
por ejemplo, el deflactor del PIB.
Detrás de la expresión "valor" de la producción, introducida para
definir el PIB, se ocultan delicados problemas de valuación y medición.
Entre éstos, es necesario mencionar el hecho que una mercadería o
servicio tiene "valor" en el sentido monetario y cuantitativo del término en la
medida en que sea transable, es decir, que tenga un precio expresado en
unidades monetarias. Ello implica que desde el punto de vista de las Cuentas
Nacionales la producción no susceptible de transacción no hace parte del PIB.
Ello lleva a situaciones paradójicas como la siguiente: en una sociedad donde
uno de sus miembros fabrica camisas para venderlas a los demás, su PIB (o
"valor"de la producción) es superior al de otra sociedad donde cada uno de sus
miembros confecciona su propia vestimenta.
La observación precedente es relevante en economías donde una parte
significativa de la producción no es transable, debido, por ejemplo, a la
importancia de la producción doméstica de bienes y servicios de consumo no
duradero (vestimenta, comida, trabajo de la mujer en el hogar, etc.) inserta en
estrategias no monetarias de sobrevivencia.
Un segundo problema relativo al calculo del valor de la producción es
el concerniente al sistema de precios. En economías con mercados poco
estructurados, como es el caso de la mayor parte de los países en desarrollo, no
existe un solo precio para la misma mercadería. Para obviar este problema se
utilizan "medias" las que, sin lugar a dudas, introducen algún sesgo en la
valuación del valor de la producción.
Finalmente, es necesario señalar que en los países en desarrollo existe
un sector productivo, conocido como "informal", que tiene una gran
importancia en el volumen de bienes y servicios producidos por la economía,
pero debido a que su cuantificación es difícil, generalmente, no tiene una total
cobertura en los registros de Cuentas Nacionales.
162
La desagregación del PIB por origen es normalmente presentada

utilizando la clasificación CIIU de ramas de actividad. Sus grandes rubros son:
Cuadro 6. El Producto Interno Bruto por Rama de Actividad
1. Agricultura, Ganadería y Pesca

2. Extracción Minera y de hidrocarburos
3. Industria Manufacturera
4. Comercio
5. Electricidad, gas y agua
6. Construcción
7. Servicios
8. Otros
PIB por destino
La desagregación del PIB por destino es normalmente presentada de la

siguiente manera:
Cuadro 7. Producto Interno Bruto por tipo de gasto

Gasto de consumo final de las Administraciones Públicas CPUB
Gasto de consumo final de los hogares e i.p.s.f.l. CFAM
Variación de existencias EXIS
Formación Bruta de Capital Fijo FBCF
Exportaciones de bienes y servicios EXP
menos : importaciones de bienes y servicios IMP
Total: precios de mercado PIB
PIB por Remuneración a los factores
Cuadro 8. Producto Interno Bruto por remuneración a los factores
Remuneración de asalariados SAL

Excedente Bruto de Explotación EXCE
Impuestos indirectos netos TAX
Producto Interno Bruto PIB
La remuneración de asalariados es igual a la suma de los salarios percibidos

por los trabajadores en condición de dependencia. Constituye un componente
del Ingreso del sector familias
163
El Excedente Bruto de Explotación es la parte del valor de los bienes o

servicios producidos que retribuye al capital. Puede constituirse en un
componente del ingreso de las familias o ser destinado al financiamiento de los
gastos en Formación Bruta de Capital.
Los impuestos Indirectos Netos benefician directamente al Estado a
través del Tesoro General de la Nación, constituyendo un componente de sus
ingresos.
4.13.2 La Balanza de Pagos
La Balanza de Pagos registra todas las transacciones económicas que realiza

un país con el exterior. Está especificada a precios corrientes y en dólares. En
ella aparecen el valor de las exportaciones, importaciones, el pago de intereses,
donaciones, préstamos, etc.
Existen diferentes presentaciones de la Balanza de Pagos. Una
presentación adecuada para el análisis macroeconómico es la siguiente:
164
Cuadro 9. Balanza de Pagos

A. CUENTA CORRIENTE USCOR
1. Balanza Comercial USBC
Exportaciones (fob) de Bienes y Servicios no factoriales USEXP
(-)Importaciones(cif) de Bienes y Servicios no factoriales -USIMP
2. Renta Neta de Factores Externos USRNFE
3. Transferencias Unilaterales Netas USTR
B. CUENTA CAPITAL CAP
1. Inversiones Extranjeras Directas IED
2. Préstamos netos recibidos por el sector privado USPEPRIV
3. Préstamos netos recibidos por el sector público USPEPUB
4. Préstamos netos recibidos por los bancos USPEBAN
C. VARIACION DE RESERVAS INTERNACIONALES -DUSRIN
1. Del Banco Central -DUSRINBC
2. De los bancos -DUSRINBAN
TOTAL (COR+CAP-DUSRIN) = 0.
En la lógica de la construcción de esta tabla, la suma de sus tres

grandes rubros es igual a cero (COR+CAP-DUSRIN)=0), poniendo de relieve
el hecho de que todos los saldos deudores o acreedores tienen sus
contrapartidas.
La identidad precedente plantea un primer problema interesante desde
el punto de vista del análisis económico. Puesto que la suma de todas las
cuentas de Balanza de Pagos es igual a cero, por lo menos una de ellas está
determinada por las restantes. Antiguamente, se aceptaba, sin mayor discusión,
que el saldo en cuenta corriente (COR) más algunos rubros de cuenta capital
determinaban las cuentas restantes. Es decir, estas últimas aparecían como
cuentas de compensación. Teóricamente, esta presunción implicaba que las
reservas eran infinitas, o que el país podía encontrar fuentes de financiamiento
externo sin dificultad.
165
Sin embargo, para un país deudor con dificultad de ser sujeto de

crédito, el déficit que puede permitirse en cuenta corriente (más,
eventualmente, el déficit en el movimiento de capitales privados) será igual al
monto que puede financiar a través del crédito externo y pérdida de reservas
internacionales, las cuales emergen como cantidades finitas y dadas en forma
exógena (i.e. producto de negociaciones).
La observación precedente tiene una gran importancia teórica puesto
que modifica algunos de los postulados clásicos de la macroeconomía. Por
ejemplo, si la Cuenta Corriente e reduce a la Balanza Comercial y si su saldo
es exógeno (dado por la posibilidad de financiarlo) sea las exportaciones sea
las importaciones no podrán determinarse a partir de precios, ingresos y otras
determinantes clásicas del comercio exterior.
La Balanza Comercial da cuenta del valor de las exportaciones e
importaciones que se contabilizan según sus valores registrados en frontera, o
en su caso, en aduana. En muchas presentaciones, es usual que se especifique
en una cuenta separada los gastos anexos a las operaciones de comercio
exterior como embarques, transportes, seguros, etc.
La Renta Neta de Factores Externos contabiliza las remuneraciones a
los factores de producción, capital y trabajo. Su rubro más importante, en
países deudores, es el pago de intereses por concepto de la deuda externa. En
muchos países de América Latina tienen gran relevancia las remesas de los
trabajadores.
Las Transferencias Unilaterales Netas están compuestas por las
donaciones que el país recibe u otorga al extranjero y por los aportes a los
organismos internacionales; incluye, también, otros rubros de menor
importancia68.
La cuenta capital registra todos los movimientos de capital con el
extranjero. Las inversiones extranjeras directas son consideradas como deudas
del país con el exterior.
68
Mas, las fluctuaciones y el volumen de las transferencias no siempre son suficientemente
explicadas.
166
Por variaciones de reservas internacionales netas se entiende el gasto

de reservas que realiza el país para financiar su déficit o la captación de divisas
como consecuencia de la presencia de un saldo positivo en la suma de las otras
2 cuentas.
No existe, generalmente, coincidencia entre las exportaciones e
importaciones registradas en Balanza de Pagos y aquellas registradas en
Cuentas Nacionales. La falta de coincidencia se origina en metodologías de
evaluación diferentes, a lo que se añade, para los países en desarrollo con
dificultades en Balanza de Pagos, la existencia de diferentes tipos de cambio y
operaciones de comercio exterior no registradas oficialmente (contrabando y
movimientos de capital).
4.13.3 El Ingreso Nacional Disponible
El Ingreso Nacional Disponible (R) es igual al valor bruto de la producción

(PIB) a precios corrientes menos la depreciación del capital, más los pagos
netos al extranjero en Cuenta Corriente no asociados a la Balanza Comercial
(intereses de la deuda externa, remesas de utilidades, donaciones, etc.). Estos
pagos corresponden a la Renta Neta de Factores Externos (USRNFE) y a las
Transferencias Unilaterales Netas (USTR) de Balanza de Pagos expresados en
moneda nacional (RNFE y TR, respectivamente).
Formalmente, puede expresarse de la siguiente manera:
Cuadro 10. Definición del Ingreso Nacional Disponible
Remuneración de asalariados SAL

Excedente Bruto de Explotación EXCE
Impuestos indirectos netos TAX
Producto Interno Bruto PIB

Renta Neta de Factores Externos RNFE
Transferencias Unilaterales Netas TR
Ingreso Nacional Disponible R
Si TC es el tipo de cambio o valor de la divisa en términos de moneda

nacional, se tiene las siguientes identidades:
167
RNFE = TC x USRNFE
TR = TC x USTR
El Ingreso Nacional Disponible definido de esta manera está calculado
a precios corrientes. Para calcular su impacto en el sector real, es necesario
utilizar algún deflactor. Generalmente, se utiliza el deflactor del PIB.
Un concepto importante, sobre todo después de la bonanza
exportadora, es el de Ingreso Interno Bruto (IIB) el que toma en cuenta al PIB
y al efecto de la relación de los términos de intercambio. Formalmente, se
define de la siguiente manera:
IIB = PIB + X(Px/Pm-1)
Donde el PIB y las exportaciones (representadas por la letra X) están a
precios constantes, Px es el índice de precios de las exportaciones y Pm el de
las importaciones. El Ingreso Interno Bruto no toma en cuenta la renta neta de
factores externos ni las transferencias unilaterales netas las que pueden verse
afectadas por la coyuntura de precios en el mercado de bienes y servicios, por
ejemplo, el alza de precios del petróleo genera excedentes que pueden servir
para pagar el servicio de la deuda.
Para diferentes análisis, es de gran utilidad considerar la apropiación
del ingreso por sectores institucionales: Empresas Públicas, Administración
Pública, Instituciones Financieras, Empresas privadas y familias.
El siguiente cuadro ilustra, en forma resumida, los mecanismos de
apropiación del ingreso:
168
Cuadro 11. Distribución institucional (o funcional) del Ingreso Nacional Disponible

Rubros/ Hogares Empresas Empresas Administración Instituciones Consolidado
(Familias)
Instituciones privadas Públicas Pública (Gov) Financieras

y
De Seguros
Salarios SAL SAL
Excedente EXCE
Bruto de
X X X X
Explotación
Impuestos TAX TAX
Indirectos
Renta de la
Propiedad y
de la
Empresa1 X X X X X RNFE
Transferencias X X X X X Tr
Unilaterales
Otros X X X X X 0
Total RFAM REPRIV REPUB RADMIN RFIN R
1. Incluye remesas
La renta de la propiedad y de la empresa incluye intereses de deuda,

dividendos y alquileres. Así mismo, incluye remesas de la remuneración al
trabajo desde el exterior.
Las transferencias unilaterales netas incluyen subsidios internos,
transferencias unilaterales del exterior e impuestos directos
Por definición, la remuneración a los asalariados (SAL) constituye
íntegramente un componente del ingreso de las familias.
El Excedente Bruto de Explotación (EXCE) es distribuido entre
empresas (públicas y privadas), instituciones financieras y seguros y familias.
Los impuestos indirectos (TAX) son ingresos de la Administración
Pública.
En los rubros Renta de la Propiedad y de la Empresa y Transferencias
Unilaterales Netas figuran cantidades positivas y negativas según si se trata de
una recepción o de una cesión del ingreso. El consolidado de estos flujos es un
saldo con el exterior.
169
En el rubro Otros figuran muchas cuentas menores, las que

representan, igualmente, flujos entre los diferentes agentes. Su suma o
consolidado es idénticamente igual a cero.
En la mayor parte de los desarrollos posteriores, se distinguirá
únicamente 2 sectores, el Público y el Privado, diferenciando en este último al
sub-sector familias.
Los ingresos de estos sectores serán abreviados en la forma siguiente:
Ingreso:
del sector Público RPUB = REPUB+RADMIN
del sector Privado RPRIV=REPRIV+RFAM
de las familias RFAM
4.13.4 Consumo, Ahorro Nacional, Ahorro Externo y fbc
El Ingreso Nacional Disponible (R) es destinado al consumo(C) y al ahorro

(S):
R= C + S
La parte que no es consumida del ingreso es lo que se denomina ahorro

nacional. Es importante retener esta definición, en la medida en que en ciertos
medios existe alguna tendencia a otorgar un alto nivel de correlación entre el
ahorro nacional y los depósitos en los bancos al punto de confundir ambos
conceptos.
La mayor parte del ahorro nacional es generado por el sector familias.
Generalmente, se asume que el ahorro de éstas es una función decreciente de
la tasa de inflación.
La Formación Bruta de Capital (FBC) es igual a la Formación Bruta de
Capital Fijo (FBCF) más la variación de Existencias (EXIS). Se financia con
el ahorro (S), es decir, la parte del ingreso que no se consume y con el ahorro
externo (SE). Formalmente:
FBC = S + SE
La Formación Bruta de Capital incluye la inversión de reposición

correspondiente al desgaste de las inversiones precedentes (depreciación). La
170
acumulación de inversiones netas conforma el capital físico disponible para el

proceso productivo. Generalmente, se acepta que el PIB es una función
creciente del capital, y cóncava, es decir, con rendimientos marginales
decrecientes. Sin embargo, en países como Bolivia, diferentes acontecimientos
exógenos, hacen que la relación entre el capital y el PIB no siempre
corresponda a lo que la teoría señala.
El ahorro externo es igual a la diferencia entre el Gasto Nacional y el
Ingreso Nacional Disponible.
Por Gasto Nacional (G) se entiende el total del gasto que realiza una
economía en Consumo (C) y Formación Bruta de Capital(FBC):
G = C + FBC
Luego:
SE = G - R
Puesto que el ahorro externo es igual al Gasto menos el Ingreso

Nacional Disponible, constituye un saldo con el exterior, el que es
idénticamente igual al déficit en Cuenta Corriente de Balanza de Pagos.
En efecto:
SE = (C+FBC) - (PIB + RNFE + TR)

SE = (C+FBC) - (C + FBC + EXP - IMP + RNFE + TR)
SE =-(X- M +RNFE + TR)
SE =- COR
Relacionado con el concepto de ahorro externo, se encuentra el de
Superávit o Déficit Global de la economía. El ahorro externo sirve para
financiar la brecha entre el gasto y el ingreso y en consecuencia es
idénticamente igual a esa diferencia (déficit).
El superávit o déficit global de la economía es igual al consolidado de
los superávits o déficits sectoriales.
Otra forma de expresar el déficit global, muy útil en muchos análisis,
es la siguiente:
171
SE = FBC - S
Expresión que muestra al ahorro externo como la diferencia entre la

Formación Bruta de Capital y el Ahorro Nacional.
Cuadro 12. Resumen Ahorro y Formación Bruta de Capital Fijo

Asignación Ingreso R= C + S
Ahorro Nacional = Parte del ingreso que no se gasta en consumo S = R-C
Ahorro externo = Diferencia entre Gasto Nacional e Ingreso Nacional SE = G-R
Ahorro externo = Déficit en Cuenta Corriente de Balanza de Pagos SE = -COR
Formación Bruta de Capital FBC = S + SE
4.13.5 Cuentas Monetarias
En esta sección se presenta las definiciones corrientemente utilizadas en la

elaboración de las cuentas monetarias.
Definiciones básicas
Las cuentas monetarias se estructuran en torno a tres agentes: el Banco Central

o Instituto Emisor, los bancos y el público, los cuales conforman un universo
cerrado, en el sentido en que el pasivo de cada uno de ellos se encuentra en el
activo de uno de los dos restantes o en el de ambos, simultáneamente.
Ello implica que el balance consolidado de los tres agentes suma cero.
En esta sección se introducirá algunos conceptos preliminares relativos
a la masa, base monetaria, reservas bancarias y emisión, los que irán tomando
mayor precisión en las secciones siguientes.
i. La masa monetaria está compuesta por el conjunto de medios
de pago en manos del público; es su activo monetario. Está conformada por
los billetes y monedas que pone en circulación el Banco Central y por
cualquier otro instrumento que sirva como medio de pago en las transacciones
comerciales y financieras, por ejemplo, por los cheques girados contra cuentas
corrientes.
ii. En general, en la condición ceteris paribus, se acepta que el
nivel de precios es una función creciente de la masa monetaria, por lo menos a
172
partir de un cierto valor. Esta observación lleva a buscar, en muchos casos, en

la evolución de la masa monetaria y sus causas, al origen de la inflación.
iii. Consecuentemente a la definición, todo medio de pago hace
parte de la masa monetaria. Esta observación es importante para la economía
latinoamericana de las últimas décadas, donde monedas extranjeras,
particularmente, el dólar americano, han sido introducidas como medios de
pago en las transacciones corrientes entre residentes, con un grado de
aceptabilidad similar a la de las monedas nacionales. En ese caso, las monedas
extranjeras hacen parte de la masa monetaria, incluso si en las cuentas
monetarias elaboradas por los bancos centrales no son tomadas en cuenta, en
particular, los billetes y monedas en manos del público. Dependiendo de su
grado de liquidez, en decir, de la comparación de su aceptación en relación al
dinero en efectivo, la masa monetaria se clasifica en M1, M2 y M3.
Cuadro 13. Definiciones de la Masa Monetaria

Masa Monetaria Definiciones
M1 Está compuesto por billetes, monedas y depósitos en cuentas corrientes.
M2 contiene a M1más depósitos en cajas de ahorro.
M3 Está compuesto por M2 más depósitos a plazo fijo..
Las definiciones que siguen son apropiadas, sobre todo, para

comprender lo que es la masa monetaria en el sentido de M3.
iv. La Base Monetaria o "dinero primario" (BASE)69 es el pasivo
del Banco Central con los otros dos agentes, el público y la banca. Está
compuesto por la totalidad de billetes y monedas en poder del público (BYM)
y reservas bancarias (RESBAN) incluyendo el encaje legal.
v. Las Reservas Bancarias (RESBAN) están compuestas por los
billetes y monedas emitidas por el Banco Central y moneda extranjera que se
encuentran en las cajas de los bancos y en los depósitos que estos mantienen
en el Instituto Emisor.
69
Entre paréntesis y en mayúsculas se encuentran las abreviaciones respectivas
173
vi. La EMISION es igual a la cantidad de billetes en manos del

público y en cajas de los bancos. Es, en consecuencia igual a la BASE menos
los depósitos que los bancos mantienen en el Banco Central.
Cuadro 14. Tabla de Flujos Monetarios

BC BANCOS PUBLICO PASIVO
BC RESBAN BYM BASE
BANCOS CRBAN DEP BALBAN
SPUB CRPUB OPEN CRPUB
SPRIV CRPRIV CRPRIV
EXTERIOR RINBC RINBAN RIN
OTROS OTRBC OTRBAN OTROS
ACTIVO BASE BALBAN M2 M2
El Cuadro 14 pone de manifiesto las relaciones monetarias entre los

tres agentes mencionados, Banco Central, Bancos y Público. Las
abreviaciones utilizadas se encuentran a continuación:
Cuadro 15. Instituciones

BC: Banco Central o Instituto Emisor
SPUB: Sector Público
SPRIV Sector Privado
Cuadro 16. Cuentas Monetarias

RESBAN: Reservas bancarias (encaje + en caja)
BYM: Billetes y monedas en poder del público (numerario)
BASE: Base monetaria
CRBAN Crédito del Banco Central al sistema bancario
CRPUB Crédito Neto del Banco Central al Sector Público
CRPRIV: Crédito de los bancos al público
RINBC Reservas Internacionales Netas del BC
RINBAN: Reservas Internacionales Netas de los bancos
RIN Total Reservas Internacionales Netas
OTRBC Otras cuentas del activo líquido del BC
OTRBAN: Otras cuentas del activo líquido de los bancos
BALBAN: Balance Líquido de los Bancos
Con base en la información que proporciona el Banco Central y el

cuadro contable anterior, se puede determinar la mayor parte de las variables
monetarias útiles para el análisis macroeconómico.
174
Los mecanismos de creación monetaria
Las explicaciones siguientes son las que usualmente aparecen en los textos de
economía y tienen el objetivo de mostrar un esquema simple de creación de
dinero.
Cuando no existían los bancos, el universo monetario estaba
compuesto únicamente por dos agentes: el Instituto Emisor y el Público; todo
activo del primero era un pasivo del segundo y todo activo del segundo era un
pasivo del primero. En esa época, la EMISION era igual a la BASE y ésta a la
masa monetaria (M2).
Esta situación es un caso particular del universo a tres agentes donde
todas las cuentas del activo y del pasivo de los bancos son iguales a cero.
Usando el cuadro anterior, fácilmente se comprueba que:
BYM = BASE
BASE= M2
EMISION = BYM
DEP = 0
Cuando aparecieron los bancos, se les facultó a recibir depósitos y a
prestar dinero. Inicialmente, solo podían prestar un monto igual a los billetes y
monedas depositado por el público; ello significaba que todo aumento de
depósitos se traducía en una disminución de igual magnitud de los billetes y
monedas en manos del público. La operación de crédito reponía al público su
stock de billetes y monedas disminuido en ocasión del incremento de los
depósitos. En consecuencia, la operación de crédito no hacia variar su activo
monetario (M2).
Esta situación puede ser ilustrada planteando RESBAN = DEP ,
utilizando el cuadro anterior, se verifica fácilmente que:
BASE = M2 = BYM + DEP
Posteriormente, se eliminó la regla de que los bancos operasen
exclusivamente con el dinero emitido por el Banco Central o dinero primario y
se les autorizó a emitir documentos que signifiquen compromisos de pago.
175
Simultáneamente, se les impuso la obligación de poner en custodia en el

Banco Central una parte de los depósitos que recibían del público (ENCAJE
LEGAL).
La nueva modalidad significó que los documentos emitidos por los
bancos reemplazaran en alguna medida al dinero emitido por el Banco Central,
pero, también, y éste es el punto mas importante, dio lugar a un nuevo
mecanismo de expansión monetaria.
A fin de ilustrar el funcionamiento de este mecanismo, se recurrirá al
siguiente esquema, clásico en los textos de economía:
Supóngase que el público se comporta, en su conjunto, en forma
homogénea; que de cada unidad de su activo monetario (M2) coloca una
porción b en forma de depósito; que los bancos retienen una parte g de éstos
para hacer frente al encaje legal y al movimiento de sus cajas (Reservas
bancarias) y que el resto lo prestan.
Supongamos que originalmente el activo monetario del público era 1
billete del Banco Central; al cabo de n operaciones de depósito y crédito, con n
suficientemente grande, su activo monetario resulta ser igual a m=1/(1-b(1-g)).
Este resultado se explica de la siguiente manera:
Operaciones Depósitos Reservas Créditos M2
0 1
1 b Bg b(1-g) 1+b(1-g)
2 b+b2(1-g) (b+b2(1-g)g b(1-g)-b2(1-g)2 1+b(1-g)+b2(1-g)2
3
etc.
Total m=1/(1-b(1-g))
El mecanismo de expansión monetaria provocada por las operaciones

de depósitos y créditos se origina, en su etapa inicial, en el depósito de dinero
primario proveniente del Banco Central. La cuantía de éste es igual a la Base
Monetaria; en consecuencia:
M2 = m BASE
176
El coeficiente m es denominado "multiplicador monetario". El dinero

así creado es denominado "dinero secundario" para diferenciarlo del dinero
"primario" o dinero del Banco Central.
La expresión precedente puede determinarse, también, en forma directa
a partir de las definiciones de los coeficientes b y g; en efecto:
b = DEP/M2 de donde:
bM2= DEP y (1-b)M2= BYM (1)
g = RESBAN/DEP de donde:
gDEP = RESBAN y gbM2= RESBAN (2)
Sumando (1) y (2) y aplicando la definición de Base Monetaria se
obtiene:
(1-b+gb)M2= BASE
Finalmente:
M2 = (1/(1-b(1-g)))BASE.
Es interesante señalar que si g=1, RESBAN=DEP y M2=BASE, Es decir, este
sistema se asemeja a su predecesor donde no existía creación de dinero
secundario.
Se observará que una parte del crédito otorgado por los bancos, les
regresa en forma de depósito, en consecuencia no necesitan forzosamente
operar con dinero primario, pudiendo hacerlo con documentos o promesas de
pago, por ejemplo, cheques.
La expresión que relaciona la Masa Monetaria, M2, con la Base
Monetaria, a través del multiplicador, pone de manifiesto su dependencia de
los siguientes factores:
i. La política del Banco Central en relación a la expansión del
dinero primario o Base Monetaria,
ii. El comportamiento del público en relación a la distribución de
su activo monetario en depósitos y en billetes y monedas.
iii. Las normas emitidas por el Banco Central referidas al Encaje
Legal y la política crediticia de los bancos.
177
Los instrumentos de control de la expansión monetaria
Resulta de los desarrollos anteriores que el comportamiento de la masa

monetaria depende de las variaciones de la Base Monetaria o de dinero
emitido por el Banco Central y de las fluctuaciones del multiplicador
monetario; esta sección está destinada a identificar los factores que inciden
sobre ambas variables.
El monto de la Base Monetaria, como se señaló anteriormente, está
determinado por el comportamiento del activo líquido del Banco Central;
algunas de sus cuentas pueden, en principio, ser manejadas con completa
autonomía por esta institución; otras escapan a su control.
Los principales rubros del activo líquido del Banco Central son:
a) Los créditos que otorga a los bancos (CRBAN). Inicialmente estaban
exclusivamente destinados a responder a los problemas de liquidez
de corto plazo. Con el tiempo, fueron ampliados para otros fines, por
ejemplo, se otorgaba créditos a los bancos con la condición de que
estos los transfirieran al sector privado en el marco de políticas de
fomento a la producción. Esta práctica fue suprimida en la década
del noventa en la mayor parte de los países de América Latina.
b) Las variaciones de las reservas internacionales netas (RIN), es decir,
de las reservas brutas menos las obligaciones externas de corto
plazo. Cada vez que el Banco Central compra divisas, expande la
base monetaria y, cuando vende, la contrae.
c) Las variaciones en este rubro están asociadas al comportamiento de
la Balanza de Pagos y, en este sentido, constituyen una variable que
no está bajo el control del Banco Central. Sin embargo, esta
institución puede implantar políticas a fin de modificar el
comportamiento del sector externo.
d) El crédito neto al sector público (CRPUB), es decir, la diferencia
entre el crédito bruto otorgado a este sector menos los depósitos a la
vista que éste mantiene en el Banco Central. En muchos países, es el
178
factor más importante de expansión monetaria; está destinado a

financiar parcial o totalmente el déficit de este sector. Es una
variable parcialmente exógena al Banco Central.
e) Es importante señalar que el servicio de la deuda externa puede
constituir uno de los factores de crecimiento de este rubro. Ello se da
cuando el sector público, para comprar del Banco Central las divisas
que requiere para hacer frente a sus compromisos con el exterior, le
solicita un crédito con el cual cancela en moneda nacional su compra
de monedas extranjeras. En principio, se trata de una operación
puramente contable, pero se observara que ese tipo de "venta" no da
lugar a la absorción del dinero primario emitido en ocasión de la
compra de divisas. En consecuencia, dicha operación expande la
base monetaria.
f) El rubro "otros" del activo líquido del Banco Central plantea,
normalmente, obstáculos en el análisis de las cuentas monetarias
debido a la diversidad de sub-rubros que contiene y por el hecho de
servir de cuenta de ajuste. Por ejemplo, en ocasión de una
devaluación, el valor de las Reservas Internacionales Netas (RIN) se
reajusta al nuevo precio de la divisa, sin que haya una emisión
efectiva por el nuevo monto de éstas; la diferencia es trasladada a
esta cuenta.
Las explicaciones anteriores muestran que el Banco Central no posee
una total autonomía en el manejo de la Base Monetaria.
El multiplicador monetario depende de dos factores: la preferencia del
público por los depósitos (coeficiente b) y la porción de éstos que los bancos
guardan como reservas (coeficiente g).
Se podría esperar que el coeficiente b esté fuertemente influenciado
por la tasa de interés real que los bancos ofrecen al público; sin embargo, en
algunos países, como es el caso de Bolivia y el Ecuador, no se ha podido
encontrar una correlación significativa entre ambas variables (la tasa de interés
"real", en primera aproximación es igual a la tasa de interés nominal menos la
179
tasa de inflación). Existen, posiblemente, otros factores que explican las

variaciones de b, por ejemplo, la confianza del público en los bancos, las
políticas de éstos para captar depósitos, las ventajas colaterales que ofrecen , el
ritmo de expansión del sistema bancario, el ahorro por motivos precautorios,
etc.
El coeficiente g se desglosa en la tasa de encaje legal fijada por el
Banco Central y la tasa de reservas voluntarias. Esta última depende de las
necesidades de liquidez de los bancos para hacer frente a sus movimientos de
caja y además del volumen de créditos que puedan colocar en relación a sus
disponibilidades. Por ejemplo, tasas elevadas de interés podrían desincentivar
la demanda de créditos, haciendo crecer las reservas bancarias; el Banco
Central puede intervenir a este nivel, fijando un piso o valor inferior
suficientemente alto para la tasa de interés.
Se observará que el multiplicador monetario es una función creciente
del coeficiente b y decreciente del coeficiente g.
En resumen, las variables control más importantes a disposición del
Banco Central para modificar el curso de las variaciones de la masa monetaria
son:
- el crédito a los bancos (CRBAN)
- las tasas de interés
- la tasa de encaje legal.
Por supuesto, según los países, existen también otros instrumentos de
intervención en este campo. En el caso de los países de América Latina, por
ejemplo, bajo la influencia del Fondo Monetario Internacional, los Bancos
Centrales intervienen, cada vez con mayor frecuencia, en el diseño de políticas
de ajuste destinadas a disminuir los déficit en los sectores públicos a fin de
reducir los créditos que se requerirían para financiarlos (CRPUB).
180
4.13.6 Matriz Insumo Producto (I/O)
La Matriz Insumo Producto es la presentación en forma de una tabla de las

compras/ventas realizadas entre los sectores de actividad económica. Su
presentación usual es la siguiente:
Cuadro 17. Matriz Insumo Producto

n-Ramas Total Demanda Demanda
Consumo de los Global
Intermedio agentes
de
productos
Valor Bruto Importaciones Oferta Matriz de Suma por C, FBC,X Demanda

de la por productos Global consumos líneas por
Producción intermedios productos
Totales Totales Totales Consumo CI (Total) DA CI+DA
intermedio
de cada
rama
Valor
Agregado
por ramas
Valor Bruto
de la
Producción
por ramas
Demanda Global = CIp + [CPUB+CFAM+FBC+EXP] Por productos

Oferta Global = CIr + PIB + M Por ramas
Los totales CIp = CIr
La relación de equilibrio (demanda=oferta) implica PIB+M=

CPUB+CFAM+FBC+EXP
4.13.7 El Modelo de Leontief
Considérese sólo la parte central del Cuadro 17, es decir:
Demanda
Oferta Global Consumo intermedio global
X C Y
181
Donde X representa el vector de la oferta global, C la matriz de

consumos intermedios e Y el vector de demanda global.
Es evidente que: X=C + Y ( es decir, la oferta global es igual al
consumo intermedio más la demanda global). Para cada producto Xi se
tiene:
Xi= ∑Cij + Yi
La suma es con relación al índice j (suma de los elementos que se
encuentran en la misma línea)
El Modelo de Leontief asume que existen escalares aij, llamados
coeficientes técnicos constantes, tales que cij=aijXi. Con este supuesto, la
expresión anterior se escribe:
Xi = ∑aijXj + Yi
En términos de vectores y matrices, la expresión anterior puede
escribirse:
X = AX + Y
Donde A representa la matriz de coeficientes técnicos constantes
A={aij].
Teorema: Si la matriz A reúne las 3 condiciones siguientes:
a) i‟A < i‟
b) A>0
c) A es no descomponible
Entonces:
a) (I-A) admite inverso

b) (I-A)-1 >0
c) X=(I-A)-1Y >0
Todas los componentes del vector i son iguales a 1 (vector suma).

Las expresiones A>0 , X>= significan que todas los elementos de la
matriz A y del vector X son positivos.
La condición “A no es descomponible” se refiere a que no es posible
ordenar las líneas y las columnas de la matriz A de manera a que tenga
bloques llenos de ceros.
182
Luego, asumiendo que la producción se realiza con coeficientes

técnicos constantes, y si es conocido el nivel de la demanda global (vector
Y), es posible determinar el vector de oferta X que permite lograr el
equilibrio entre oferta y demanda. Un planteamiento de este tipo implica
que la demanda comanda la oferta.
En ciertos casos, y para ciertos objetivos determinados, se considera
que la demanda Y es conocida y también una parte X2 del vector de oferta
X y se intenta determinar cuál es el efecto de las variaciones de la parte
conocida del vector X en la parte que le es desconocida. Considérese la
descomposición siguiente por bloques del modelo de Leontieff:
X1 A11 A12 X1 Y1
= +
X2 A21 A22 X2 Y2
Se tiene: X1= A11X1 + A12X2 + Y1, de donde:
X1 = (I-A11)-1A12X2 + (I-A11)-1Y1 >0
Siempre y cuando la matriz A11 satisfaga las condiciones del

Teorema anterior.
Una importante extensión del modelo anterior es el que parte de la
relación de equilibrio de valor para llegar a la ecuación de precios.
Sea pi el precio del bien i, w el salario horario (idéntico para todos
los productos y sectores) y hj el número de horas requeridas para producir el
bien j. Suponiendo que todo el ingreso de los hogares se genera en los
salarios se tiene:
pjxj = ∑pixij + whj
Donde la suma es con relación al índice i (suma en la columna j).

Con qj=hj/xj, dividiendo a la izquierda y a la derecha por xj se obtiene:
pj = ∑piaij + wqj
En su notación matricial, esta expresión se escribe:
p‟ = p‟A + wq‟
183
De donde se determina la ecuación para el vector de precios:

p‟=wq‟(I-A)-1
Luego, bajo la hipótesis que todos los sectores tienen el mismo
salario horario, cualquier incremento en su monto provoca un incremento en
todos los precios. La estructura de precios se cambiará sólo si se modifica el
vector q (número de horas para producir una unidad).
Como en la ecuación de cantidades, se puede también identificar el
impacto que tiene un precio sobre los otros precios resolviendo parcialmente
el sistema de ecuaciones.
Obsérvese que si se post-multiplica por el vector y a la derecha y a la
izquierda de la relación anterior se obtiene:
p‟Y = wq‟(I-A)-1Y= wq‟x
Lo que permite obtener a la izquierda el valor del consumo final y a la
derecha el ingreso total (salario w por cantidad total de trabajo q‟x).
4.13.8 Matriz de Contabilidad Social (SAM)
La Matriz de Contabilidad Social, más conocida por su abreviación SAM

(Social Accounting Matriz), es una extensión de la Matriz Insumo Producto
que intenta una reproducción más amplia de las transacciones entre agentes
económicos. Decalauwé et al (1999) presentan la siguiente estructura
esquemática para esta matriz (la notación corresponde a las presentes notas):
184
Actividades de
Producción
Consumo Distribución de
rentas factoriales
INSTITUCIO Distribución
NES factorial
Distribución de las rentas factoriales

Entre diferentes grupos socio-económicos
Cuadro 18. Matriz de Contabilidad Social. Prototipo

Gastos
1 2a 2b 3 4 5 6
Factores Instituciones Act. Resto Total
de Cuenta Corriente Cuenta Prod. Mundo
Producción Hog Emp Gov Capital
1 Factores de Producción SAL+ RNFE
Ingreso
EXCE factores
2a Hogares RSAL INTRA EXCEH SUBH TRHOG RFAM
Instituci
2b Cuenta Empresas REXCE SUBE TREMP REMP

ones
Ingresos
3 Corriente Gobierno DTAXH DTAXE ITAXC ITAXI TRGOV RADM

4 Cuenta Capital SFAM EXCEE SAD SE S
5 Actividades Productivas CFAMN CAD FBCN I/O EXP Deman
Agreg.
6 Resto del Mundo MFAM MCAP MRAW IMP
Total Gasto GFAM GEMP GAD FBC Oferta Ingresos
factores Agreg. del ext..
Nota: Cada línea o columna puede ser desagregada en diferentes subrubros. La variable
INTRA es igual a cero cuando es un escalar.
185
CAPITULO 5. CASO DE ESTUDIO: BOLIVIA
Hay una razón fundamental para introducir el presente capítulo en este libro.
Se refiere a la necesidad de mostrar las complejidades de desarrollo en una
economía pobre más allá de lo que enseña la teoría. Todos los países son
diferentes, pero al mismo tiempo presentan muchas similitudes sobretodo en
relación a los obstáculos que encuentran en su desarrollo. El estudio del
caso de Bolivia es paradigmático.
5.1 Resumen ejecutivo
En la década de los ochenta, Bolivia logró estabilizar los precios después de

haber sufrido una de las inflaciones más importantes de la historia de la
Humanidad. En la década del noventa, logró tasas relativamente estables de
crecimiento alrededor del 4 por ciento en un contorno económico
caracterizado por la adopción de la mayor parte de las políticas resultantes
del consenso de Washington y acompañado de un importante apoyo
financiero externo. Simultáneamente, logró disminuir la incidencia de la
pobreza y de la indigencia, pero a un nivel aún inaceptable y en el contexto
de un proceso de incremento de la desigualdad en la distribución de los
ingresos.
Con relación al crecimiento en la década del noventa, emerge
naturalmente la interrogante de saber por qué Bolivia no creció más
habiendo recibido una ayuda externa equivalente a 1 año de producción y
cómo se puede explicar la repentina desaceleración del crecimiento a fines
de esa década. A partir de 1998, el ritmo de crecimiento disminuyó
manteniéndose bajo en el primer quinquenio del Siglo XXI. En el segundo
quinquenio de nuevo siglo, Bolivia se benefició del extraordinario
incremento en el precio de las materias primas de exportación, lo que le
186
generó importantes excedentes en Balanza de Pagos, pero su crecimiento

siguió siendo modesto aunque ligeramente mayor al de los años anteriores.
La hipótesis en la cual se desenvuelve una parte importante del
razonamiento en este trabajo es que la inversión en Bolivia es baja (con
excepción de muy pocos sectores) debido a que sus rendimientos físicos son
reducidos y a la presencia de fallas significativas en algunos importantes
mercados. Esta hipótesis es sustentada mostrando, como ejemplo, los
rendimientos físicos en la agricultura en comparación con otros países de la
América Latina y a través de las correlaciones intertemporales de la tasa de
crecimiento del PIB con el coeficiente de inversión utilizando observaciones
que cubren un periodo de 50 años.
Se hace la evaluación del estado de algunos factores de producción y
mercados que podrían estar asociados a la baja eficiencia de la inversión.
Entre estos, se evalúa la situación del capital natural, sobre todo en lo
referido a las tierras, del capital humano, del capital social, de la tecnología
y de los mercados del trabajo, financiero y de productos. Los problemas
referidos a estas variables son los que en este trabajo se identifican como
restricciones estructurales.
Este ejercicio lleva a introducir el posible efecto de la tecnología,
entendida ésta como el saber hacer, en el mejoramiento de la calidad de los
factores de producción antes mencionados. La principal virtud de la
incorporación de tecnología es la de producir más con los mismos insumos
o, lo que es equivalente, disminuir los costos unitarios de producción.
En el CAPITULO 6 se presenta algunas sugerencias de política
económica para acelerar el Desarrollo.
5.2 Introducción
Bolivia, como otros países en Desarrollo ha constituido una suerte de

laboratorio para ensayar diferentes políticas o modelos económicos en su
afán de acelerar su crecimiento. El Cuadro 19 muestra, sucintamente, los
187
tres grandes modelos vigentes entre los años 1952 y 2011. En este capítulo
sobre todo se hará referencia a los dos últimos periodos70.
Después de sufrir los efectos de la crisis de la deuda externa de los
años 80, Bolivia puso en marcha un exitoso plan de estabilización y de
disciplina fiscal logrando rebajar la tasa de inflación anual del 8 mil por
ciento en esa época hasta el 2 por ciento a comienzos del Siglo XXI.
Paralelamente adoptó las reformas aconsejadas por los organismos
internacionales en el marco de la concepción general del ajuste dado por el
Consenso de Washington.
Las reformas vinieron de la mano de un importante apoyo
internacional a la Balanza de Pagos, significando un 9 por ciento del
Producto Interno Bruto en la década del noventa. Durante esa década,
Bolivia mostró además estabilidad en sus tasas de crecimiento alrededor de
un nivel modesto del 3.6 por ciento.
En el segundo quinquenio del Siglo XXI, el escenario de los
problemas de crecimiento de Bolivia cambió completamente, pasando de
una situación de aguda escasez de capitales para la inversión a no poder
utilizar los importantes ingresos que produjo el incremento internacional de
precios de sus materias primas de exportación. La tasa de crecimiento subió
con relación a los años anteriores, pero se mantuvo en niveles moderados.
Cuatro preguntas emergen de estos hechos: la primera, ¿por qué
Bolivia no creció más en la década del noventa cuando había adoptado todas
las medidas convencionales para hacerlo y cuando se benefició de una
excelente coyuntura internacional?; la segunda, ¿cuál es la parte de su
crecimiento explicada por la política económica y cuál es la parte imputable
a la ayuda internacional que recibió y al incremento de sus ingresos por
exportaciones?; la tercera, ¿cuál es la causa del retroceso de fines de siglo?;
70
Para más detalles sobre los cambios en las políticas económicas, se puede consultar
Morales y Sachs (varios artículos), Morales R. (2000), Grebe H.(2002, 2009). Para una
visión de la historia de largo plazo, se puede consultar Mesa (2009).
188
la cuarta, ¿qué explica el reducido crecimiento en el segundo quinquenio del

Siglo XXI en el contexto de una excelente coyuntura internacional?
Algunos autores afirman que la crisis de fines de Siglo estuvo
asociada a la crisis de los países vecinos (Argentina, Brasil), a la
disminución de las ventas de coca y a la reforma de aduanas71. Sin duda, la
crisis de los países vecinos pudo haber afectado a Bolivia, pero, es necesario
hacer un esfuerzo mayor para identificar y comprender las causas de la
crisis boliviana. Los otros dos argumentos mencionados son poco serios.
Con relación al modesto crecimiento en los años siguientes, generalmente se
asume que hubo problemas de gestión en el manejo de los recursos
extraordinarios provenientes de las exportaciones, mas, las razones para ello
posiblemente cubren ámbitos de mayor amplitud.
Este capítulo está organizado de la siguiente manera: en una primera
parte (sección 5.3), se hace una breve presentación del crecimiento al
cambiar el siglo y de los problemas que enfrenta. Se emite la hipótesis que
Bolivia no crece debido a que existen serios obstáculos estructurales que le
impiden hacerlo. En una segunda parte (secciones 5.4 a 5.6), se analiza los
problemas relativos a los mercados. En una tercera parte (sección 5.7), se
analiza el estado de los factores que podrían incluir las llamadas
restricciones estructurales al crecimiento. Se hace mención al capital
humano, capital natural (básicamente, tierras), capital social y tecnología. Se
descubre los problemas y debilidades de los mercados del trabajo, financiero
y de productos72.
71
Este punto de vista fue compartido por algunas autoridades de gobierno y por el Banco
Mundial (2001)
72
Para más detalles sobre el comportamiento de la economía durante estos periodos, ver
Ver Morales R.(2000) y Morales J.A. y Sachs J. (1989)
189
Cuadro 19. Sinopsis de las políticas de Desarrollo 1952-2011
Nacionalismo-
Revolucionario Neo-Liberalismo La Contra-Reforma
Temas 1952-1980 1986-2005 2005-2011
Sector real
Ausencia de políticas Ausencia de políticas
Agropecuaria Reforma Agraria de apoyo de apoyo
Programas de
colonización
Tecnología Distribución tractores
Nacionalización de
Minería las Minas Transporte subsidiado Se mantiene
Entrega obligatoria
al Banco Minero
Créditos y
maquinaría
subsidiada
Revisión de contratos.
Nuevos contratos con
Fortalecimiento de Contratos con empresas
Hidrocarburos Y.P.F.B transnacionales transnacionales
Contratos con
transnacionales
Nacionalización
(1969)
Fortalecimiento de la
Corporación
Boliviana de Ausencia de políticas Ausencia de políticas
Manufactura Fomento (CBF) industriales industriales
Acuerdo de
Cartagena
Impulso a través de la
Carretera Cbb-Santa inversión pública sobre Impulso a través de la
Construcción Cruz todo en carreteras inversión pública
Ciudad de El Alto
Programas de
Vivienda Popular
Otros sectores Comercio Ausencia de políticas
Distribución de Comercio de víveres
víveres subsidiados subsidiados
Créditos
Multisectorial Créditos subsidiados concesionales
Exención de
aranceles e
impuestos
Divisas baratas
Se cierra el Ministerio Se habilita el
de Planificación y Ministerio de
Planifiación Central y de Coordinación Planificación para el
190
Desarrollo
Corporaciones
Departamentales de y las Corporaciones de
Desarrollo Desarrollo sin muchas funciones.
Empresas públicas
Se intenta su
Minería Comibol Empresa residual fortalecimiento
Se intenta su
Hidrocarburos Y.P.F.B Empresa residual fortalecimiento
Corporación
Boliviana de Se crean nuevas
Manufactura Fomento Privatización empresas
ENDE, ENFE,
ENAF, LAB, Reversión de algunas
Multisectorial ENTEL,(YPFB) Capitalización capitalizadas
Se crea la empresa
Aviación boliviana de aviación
Comercio Exterior y Balanza de Pagos

Importaciones Restringidas Libertad total Idem
prohibiciones
Entrega Obligatoria temporales en algunos
Exportaciones de Divisas Libertad total productos
Acuerdo de Se termina ATPDEA.
Convenios Cartagena Vigencia ATPDEA Acuerdos ALBA
Apoyo externo
moderado seguido Se beneficia de
de un periodo de Importante apoyo acuerdos previos de
gran endeudamiento externo (donaciones y condonación de la
Ayuda externa (1971-78) créditos) deuda
Crecimiento de
remesas
No se requiere nuevos
apoyos externos
Entorno Caída del Muro de
internacional Guerra Fría Berlin Excelente
Política Monetaria
Se introduce por Se vende y recompra
OMAS No se conocía primera vez títulos
Tasa de interés Controladas Libre Libre
Ajustes contralados
buscando el
fijo y bajo control mantenimiento del tipo Apreciación para
Tipo de cambio estatal de cambio real combatir la inflación
Depende del Independiente del Pierde su
Banco Central Ejecutivo Ejecutivo independencia
191
Minero, Agrícola, de Se cierran los bancos Se crea un Banco de

Banca Estatal Vivienda, del Estado estatales Desarrollo
El Estado toma el
control del Banco de
La Unión
Se reduce
Dolarización Alta Aumenta paulatinamente
Por debajo de la Por encima de la
demanda (altas tasas de demanda (bajas tasas
Oferta crediticia Restringida interés) de interés)
Finanzas públicas
Alineado con el
Controlado y alineado ingreso pero
Gasto público sin mucho control con el ingreso fuertemente creciente
Empresas púlicas,
caminos, escuelas,
minería, Infraestructura y
Inversión pública hidrocarburos sociales Idem
impuestos,
hidrocarburos, se
minería, ayuda impuestos, ayuda autoriza al BC de
Ingresos del externa, crédito del externa, se prohiben los otorgar algunos
s.público BC créditos del BC créditos al s.público
Presupuestos reducidos Aumento del
Gobiernos para Prefecturas pero presupuesto pero bajas
regionales no había no para Municipios inversiones.
Empleo y salarios
Expansión del empleo
sobre empleo Programas de público; empleo de
Empleo y salarios público emergencia emergencia
Drástica reducción de
Alta varianza en el salarios en la función
Salarios Bajos sector público pública
Libertad de fijación de Obligación de
salarios en el sector aumentar salarios
privado según inflación
Pobreza
agrícolas, de empleo Planes (no ejecutados)
público y entrega de de reducción de la Plan de desarrollo (no
Políticas alimentos pobreza ejecutado)
Bonos Dignidad,
Juancito Pinto y Juana
Bonos no hay Bonosol Azurduy
Educación
Reforma Educativa Segunda Reforma Reforma Avelino
Básica (año 1956) Educativa (sin éxito) Siñani
192
Creación de
Secundaria Escuelas Normales Ninguna política Ninguna política
Proyecto de control de
las universidades por el Gasto sujeto a control
Universitaria Congreso estatal
Tecnologia
Instituto Boliviano Cierre del IBTA.
de Tecnología Creación de SIBTAS
agropecuaria Agropecuaria (sin resultados) INIAF (sin resultados)
Institutos de
investigación y
Otra exploración minera Ninguna Ninguna
Poder Judicial y Legislativo

funcionamiento Fuerte intervención
arbitrario e Se descabeza la Corte del Estado en el Poder
Poder Judicial ineficiente Suprema de Justicia Judicial
en buena parte del Alianzas para asegurar
periodo, no funciona la mayoría en el Cuasi-hegemonía del
Poder Legislativo el Congreso Congreso partido de gobierno
Política Exterior
Fuerte sumisión a
presiones externas
provenientes de los
Independencia organismos Independencia de los
org. inicial seguida de internacionales y de organismos
Internacionales sumisión EE.UU internacionales
Desconfianza Retiro del Embajador
Estados Unidos seguida de sumisión Sumisión de EE.UU en Bolivia
Comunidad Junta del Acuerdo de
Andina Cartagena Se debilita JUNAC UNASUR, ALBA
Descentralización
Ley de Participación
Popular; Ley de Restricciones
Fuertemente Descentralización administrativas al
Descentralización centralizado Administrativa gasto descentralizado
Ley de
Descentralización Ley de Autonomías y
Admnistrativa y Ley de Ministerio de
Autonomías No hay autonomías Municipalidades Autonomías
Salud y Pensiones
Reforma del sistema de
Sistema Integrado de
Pensiones pensiones con alto
salud y jubilaciones
costo para el país Se mantiene
193
Concesión de la Se prevé el traspaso

administración a de la administración al
consorcios privados Estado
Programas específicos Programas específicos
Salud de atención a la salud de atención a la salud
Administración pública
Emerge la Programa de reforma y Fuerte clientelismo
Gestión pública burocracia modernización (fragmentado)
Se elimina la
autarquía e
independencia de las
Regulación No hay Superintendencias Superintendencias
Financiamiento del Desarrollo

Minería y deuda Hidrocarburos y apoyo
Sector público externa externo Hidrocarburos
Créditos de fomento Ahorros propios y
Sector privado y ahorros propios Ahorros propios créditos del BDP
194
5.3 Crecimiento Económico. Entre la teoría y la realidad
Las reflexiones que siguen buscan explicar las dificultades de crecimiento

económico teniendo como núcleo central una función de producción
neoclásica (ver sección 4.1) en un contexto donde tiene incidencia el sector
externo. Después de mostrar algunos aspectos descriptivos, la reflexión se
inicia en la discusión sobre la incidencia del capital y del trabajo sobre el
producto y su evolución. Sigue la reflexión sobre el comportamiento de las
fuentes de financiamiento de la inversión, discutiéndose la posible
aplicación de las consecuencias de los modelos de Harrod.Domar y de
Solw-Swan para explicar los problemas de crecimiento. Se analizará
momentos particulares de coyuntura, mas, no debe olvidarse que lo que se
busca es determinar las tendencias de largo plazo, es decir, las relacionadas
a su estructura.
5.3.1 Comportamiento del sector real en 58 años de historia
La Figura 11 pone en evidencia varios hechos interesantes con relación al

crecimiento de la economía boliviana durante los 58 años que van desde
1950 hasta el Año 2008. En ellos se puede observar: a) El crecimiento lento
de la economía, b) Periodos de crecimiento negativo (1979-1986) y de
crecimiento muy pequeño (1951-1960), c) Un periodo de crecimiento
relativamente bueno entre las décadas sesenta y setenta, d) Crecimientos
modestos a partir del año 1987. La Figura 11 muestra, además, la gran
volatilidad de las tasas de crecimiento de la economía boliviana.
El periodo 1951-1960 de muy bajo crecimiento coincidió con las
grandes reformas sociales, políticas y económicas realizadas en ocasión de
la Revolución Nacional. La Reforma Agraria provocó un gran desorden en
la producción agrícola, pero sobre todo en los sistemas de comercialización
de sus productos; la nacionalización de minas, seguida de un boicot
195
internacional a las exportaciones tuvo igualmente una incidencia negativa.

Bolivia sufrió también tasas de inflación importantes en esa época.
Por el contrario, el periodo siguiente, 1961-1978, se caracterizó por
una tasa de crecimiento promedio del 5.5 por ciento, bastante similar a la de
otros países de América Latina de esa época, por lo que algunos autores
sugieren que hubo un efecto de “arrastre”. En esos años, en Bolivia y en la
mayor parte de los países del continente, estaba vigente el modelo
económico de “sustitución de importaciones” cuyas características
fundamentales fueron: a) inversiones públicas importantes en el sector
productivo, b) control del comercio exterior, c) control de cambios en
algunos periodos, d) apoyo económico y políticas de protección para el
sector privado. En esos años, la mayor parte de los países tenía tasas de
inflación que fluctuaban entre 30 y 200 por ciento.
Figura 11. Tasas de crecimiento del PIB, 1981-2001
196
El periodo 1979-1986 fue malo para la economía boliviana. Por una

parte, Bolivia y América Latina tuvieron que hacer frente a importantes
caídas en los precios internacionales de exportación y por otra, asumir
catastróficos efectos del alza de las tasas de interés de la deuda externa y de
las modificaciones de las condiciones de endeudamiento. Estos dos
fenómenos, más algunos importantes errores de política económica, llevaron
a una fuerte recesión acompañada de importantes tasas de inflación.
El periodo 1987-2008 se caracteriza por la vigencia de muchos de
los consejos resultantes del Consenso de Washington, dando como resultado
en Bolivia y en otros países latinoamericanos, un crecimiento moderado
acompañado de tasas de inflación bastante reducidas.
Entre los factores que posiblemente inciden en el bajo desempeño de
la economía boliviana están: a) El fenómeno del Niño que incide
fuertemente en el sector agropecuario, b) La volatilidad de los precios de las
exportaciones, c) La desigualdad de ingresos y oportunidades que provoca
paros en los procesos productivos e inestabilidad política, d) La falta de
políticas de estado que aseguren la permanencia de marcos jurídicos por
largos periodos de tiempo, e) La escasa formación de capital humano y la
escasa incorporación de progreso técnico, f) El poco esfuerzo realizado para
desarrollar el capital social y conformar consensos73 así como la reducida
atención prestada al medio ambiente (tierra, agua, bosques, etc.).
Acompañando a estas posibles explicaciones, existen 3 grandes
interrogantes o preocupaciones sobre el desenvolvimiento de la economía
boliviana. La primera se refiere a identificar la parte en el crecimiento de los
noventa explicada por los programas de ajuste estructural y la parte que fue
inducida por el importante apoyo externo que recibió. Sabiendo que el
apoyo externo fue importante en los años noventa y que en el segundo
quinquenio del 2000 Bolivia recibió ingentes cantidades de recursos
provenientes de las exportaciones. La segunda pregunta tiene que ver con el
73
La importancia de estos factores en el Desarrollo ha sido explicada en los Capítulos 2 y
3.
197
por qué la economía boliviana no creció más, mientras que otros países
latinoamericanos beneficiados con el auge externo crecieron con tasas
superiores al 8 por ciento anual (Colombia, Perú, Argentina). Una tercera
pregunta pertinente a esta reflexión es por qué las inversiones del sector
privado nacional se mantuvieron y se mantienen en niveles muy bajos,
incluso menores al del periodo anterior a las reformas.
Como se señaló anteriormente, el principal engranaje entre el
crecimiento económico y la disminución de la pobreza está constituido por
las remuneraciones al trabajo realizado por cuenta propia o en condición de
asalariado. Uno de los problemas en el crecimiento de los noventa y de los
primeros años del nuevo siglo fue que en gran medida se basó en sectores
que no producen empleo. En efecto, el 50 por ciento del crecimiento de ese
período se originó en 4 ramas de actividad: 1) manufactura, 17.7 por ciento,
sobre todo, refinación de petróleo y derivados, 2) Transportes y
comunicaciones 10.8 por ciento, sobretodo telefonía móvil, 3)
Establecimientos financieros, 12.7 por ciento, 4) Minas y canteras, 10.4 por
ciento, especialmente, extracción de petróleo y gas. En estos sectores se
encuentra apenas al 20.6 por ciento de la población ocupada. Teniendo en
cuenta esta modalidad de crecimiento, se podía esperar que su aporte a la
disminución de la pobreza haya sido modesto y que se haya incrementado la
desigualdad en la distribución del ingreso. Con el auge de las exportaciones
de gas y de minerales en el segundo quinquenio de los años 2000, se podía
temer que la situación a este respecto empeorara, pues los sectores en
expansión ocupan poca mano de obra, no obstante se pudo observar
importantes derrames de ingreso hacia el sector informal el que tiene gran
capacidad de captar mano de obra. El mecanismo para que ello ocurra no ha
sido suficientemente dilucidado.
En el año 2001, el PIB per cápita llegaba a 1000 $US y el consumo
per cápita era solamente de 709 dólares. No obstante la crisis mundial entre
los años 2007 y 2009, aprovechando la importante acumulación de reservas,
Bolivia disminuyó el tipo de cambio nominal como una política de
198
estabilización de precios. Ello llevó a un importante incremento del ingreso

nominal de los bolivianos expresado en dólares americanos. El PIB per
cápita calculado con la metodología PPP del Banco mundial pasó de $US
3571 el año 2022 a $US 4244 el año 2009, mostrando un promedio de
incremento anual de 2.5 por ciento, solamente.
Como una guía para lo que sigue, se puede mencionar que: a) El
primer problema, mas no el único, de la alta prevalencia de pobreza en
Bolivia, está relacionado al bajo nivel de su producto per cápita74, b) Existe
un problema de eficiencia de la inversión (salvo en pocos sectores), c) Es
posible que la ayuda externa no haya sido orientada a ampliar la capacidad
productiva; algo similar puede decirse con relación a los recursos
provenientes del incremento de las exportaciones en los años 2000, d) El
crecimiento económico a través de sectores que no generan empleo tiene
poco impacto en la disminución de la pobreza.
5.3.2 Comportamiento de la inversión
La Figura 11 muestra (ver también Cuadro 24) el comportamiento del

coeficiente de inversión en los 58 años que van desde 1950 hasta el año
2008. En ellos puede observarse: a) valores generalmente bajos para este
coeficiente, b) salvo para el periodo de la crisis de la deuda (1979-1986),
muestran poca variación no obstante la vigencia de modelos políticos y
económicos variados durante esos 58 años. Los países que tienen tasas de
crecimiento importantes tienen, normalmente, coeficientes de inversión por
encima de 24 por ciento.
Con el propósito de evaluar la incidencia de la inversión en el
crecimiento, Morales (2011b) estimó el siguiente modelo de ecuaciones
simultáneas sobre la base de observaciones que van del año 1990 al 2009:
y(t) = α0 + α1fbcd(t) + α3x(t) + U(t)
x(t) = β0 + β1flac(t) + β2falc(t-1) + W(t)
74
La distribución del ingreso también incide en los niveles de pobreza, mas, obsérvese que
si fuese uniforme, todos los bolivianos serían pobres.
199
Todas estas variables están en porcentaje, y(t) y x(t) representan las

tasas de crecimiento de Bolivia y de América Latina respectivamente,
fbcd(t) es el coeficiente de inversión doméstica (pública y privada nacional)
y flac(t) representa el coeficiente de inversión en América Latina. Las
variables U(t) y W(t) son los residuos aleatorios que se supone están
correlacionados. La estimación fue hecha por el método SUR (Seemingly
Unrelated Regression); se reproduce los resultados en el Cuadro 20.
Cuadro 20. Incidencia de la inversión en el crecimiento
Equation Obs Parms RMSE R-sq chi2 P

crec 20 2 1.154 0.360 11.59 0.003
clac 20 2 0.777 0.888 157.77 0.000
Coef. Std. Err. z P>z [95% Conf. Interval
crec
Clac 0.212 0.120 1.77 0.077 -0.023 0.448
fbc_d 0.206 0.101 2.04 0.042 0.008 0.404
_cons 0.892 1.087 0.82 0.412 -1.239 3.023
clac
Flac 1.746 0.149 11.72 0.000 1.454 2.039
L1.flac -1.354 0.142 -9.5 0.000 -1.633 -1.074
_cons -4.801 3.047 -1.58 0.115 -10.773 1.170
Nomenclatura: crec: tasa de crecimiento del PIB en Bolivia; clac: Tasa de
crecimiento del PIB en América Latina; fbc_d: Formación Bruta de Capital
excluyendo la inversión extranjera directa; Flac: Formación Bruta de Capital en
América Latina: L1: rezago de 1 periodo.
Esta estimación siguiere que la inversión tiene un débil impacto en la

tasa de crecimiento del PIB pues si el coeficiente de inversión aumenta en 5
puntos, la tasa de crecimiento del PIB aumentará apenas en el 1 por ciento.
Obsérvese que un aumento del coeficiente de inversión de la misma
magnitud en América Latina durante 2 años consecutivos, permite un
crecimiento del PIB de casi el doble.
En el modelo anterior no se ha incluido el factor trabajo pues su tasa
de crecimiento fluctúa muy poco, luego su posible incidencia es captada por
la constante. Obsérvese que la constante tiene una magnitud pequeña,
inferior a 1 por ciento.
200
En términos macroeconómicos, la débil incidencia de la inversión

sobre el crecimiento puede explicarse de dos maneras. Por una parte, debido
a que la economía boliviana es muy vulnerable a fenómenos climatológicos
y a las variaciones de los precios internacionales de sus exportaciones.
Ambos fenómenos implican la volatilidad del crecimiento y atentan a la
estabilidad de la relación entre ambas variables. Por otra parte, está la
explicación que se basa en la posibilidad que la economía boliviana esté
girando en torno a un steady state del tipo introducido en el modelo de
Solow-Swan (CAPITULO 4). Este esquema permitiría explicar por qué la
inversión varía muy poco en el tiempo y por qué la tasa de crecimiento per
cápita es muy pequeña. Detrás de esta hipótesis, se encuentra el supuesto
que la economía boliviana muestra pocas ganancias de productividad dado
que la economía ya está en estado estacionario (steady state).
5.3.3 La inversión por agentes económicos
El Cuadro 21 muestra el coeficiente de inversión por agentes económicos.

En él, se destacan algunos hechos importantes. En primer lugar, la gran
variabilidad de la inversión extranjera directa, habiendo llegado a alrededor
del 6 por ciento del PIB en algunos periodos, pero, su incidencia en el
crecimiento parece haber sido pequeña pues el coeficiente de correlación
respectivo no es estadísticamente diferente a cero. En segundo lugar, llama
la atención la reducida tasa del sector privado nacional que en el mejor de
los casos llega al 5 por ciento del PIB. La inversión pública es la más
importante, pero, como se verá posteriormente, tiene un efecto tardío en el
crecimiento debido a que estuvo esencialmente orientada a la infraestructura
caminera y social que son de lenta maduración y que inducen al crecimiento
del PIB sólo en la medida en que abran oportunidades o faciliten la
inversión privada la que está orientada a la producción de bienes y servicios.
En el año 2008, el 48 por ciento de la inversión pública fue ejecutada por las
alcaldías, 21 por ciento por las prefecturas, 13 por ciento por YPFB, cerca
201
del 10 por ciento por ABC y el resto por otras instituciones públicas. Estos
datos dan cuenta de la naturaleza de las inversiones públicas.
Cuadro 21. Inversión por agentes económicos (% del PIB)
Inversión
Privada extranjera
Gestión Pública Privada Nacional Directa Doméstica Total
1990-1992 7.9 7.0 5.7 1.3 13.6 14.9

1993-1998 7.6 10.0 4.0 6.0 11.6 17.6
1999-2005 6.9 8.2 2.8 5.5 9.7 15.1
2006-2009 7.9 8.0 5.3 2.7 13.2 15.9
Elaboración propia usando información de UDAPE-INE
Con el propósito de evaluar la incidencia en el crecimiento de las

inversiones según agentes económicos, el siguiente modelo ha sido
estimado:
y(t) = α0 + α1fpub(t-2) α2fprivn(t) + α3ied(t)+
α4x(t) + U(t)
x(t) = β0 + β1flac(t) + β2falc(t-1) + W(t)
Según los resultados de la estimación que proporciona el Cuadro 22,
un aumento de la inversión pública en 1.4 puntos, induce el crecimiento del
PIB en 1 punto dos años después, mientras que el aumento de misma
magnitud de la inversión privada empuja el crecimiento en 0.3 por ciento el
mismo año. El Cuadro 22 muestra, por otra parte, que la incidencia de la
inversión extranjera (variable ied) en el crecimiento no es estadísticamente
diferente a cero.
202
Cuadro 22. Incidencia de la inversión en el crecimiento por agentes
Equation Obs Parms RMSE R-sq chi2 P

crec 18 4 0.885 0.635 31.89 0.000
clac 18 2 0.714 0.906 174.48 0.000
Coef. Std. Err. z P>z [95% Conf. Interval)

crec
Clac 0.264 0.102 2.60 0.009 0.065 0.463
L2.fpub 0.762 0.233 3.27 0.001 0.306 1.219
Fprivn 0.222 0.098 2.27 0.023 0.030 0.414
Ied 0.031 0.071 0.44 0.661 -0.108 0.171
_cons -3.737 1.895 -1.97 0.049 -7.451 -0.023
clac
Flac 1.843 0.145 12.69 0.000 1.558 2.128
L1.flac -1.424 0.144 -9.87 0.000 -1.707 -1.142
_cons -5.445 2.839 -1.92 0.055 -11.009 0.118
Nomenclatura: crec: tasa de crecimiento del PIB en Bolivia; clac: Tasa de
crecimiento del PIB en América Latina; Fpub: Formación Bruta de Capital en el
sector público; Fprivn Formación Bruta de Capital Privado excluyendo la
inversión extranjera directa (Ied); Flac: Formación Bruta de Capital en América
Latina: L1: rezago de 1 periodo; L2: rezago de 2 periodos..
5.3.4 Financiamiento de la inversión
Entre 1991 y el año 2000, el apoyo externo anual que recibió Bolivia
equivalió al 9.7 por ciento de su Producto Interno Bruto (PIB), 5.7 por
ciento como financiamiento al déficit en Balanza de Pagos y 4 por ciento en
la forma de Transferencias Unilaterales Netas al Gobierno de Bolivia. De
esta manera, Bolivia recibió del exterior una suma global de 6 mil 700
millones de dólares en ese período75. Esto hizo que el total de la inversión
alcanzase un nivel más alto que en el pasado (17.7 por ciento del PIB
comparado con 14-15 por ciento histórico). El 55 por ciento de esta
inversión fue financiada con recursos externos. La inversión extranjera
alcanzó un nivel de 6.4 por ciento desde un nivel histórico prácticamente
igual a cero, concentrándose sobre todo en hidrocarburos, en
telecomunicaciones y en las empresas capitalizadas. El impacto de estas
75
Equivalente al 97 por ciento del PIB anual promedio entre 1991 y 2000.
203
inversiones en el empleo fue muy reducido. El ahorro interno, básicamente

generado por el sector privado, alcanzó al 8 por ciento del PIB, mas, sus
inversiones descendieron de un nivel histórico del 6-7 por ciento a un
promedio del 3.8 por ciento. Cabe señalar que los esfuerzos que Bolivia
había hecho para mantener un reducido déficit fiscal de pronto se vinieron
abajo con la Reforma de Pensiones que generó una brecha anual de unos
400 millones de dólares, equivalentes a un 5 por ciento del PIB, recurrente
hasta que el último de los jubilados bajo el antiguo régimen fallezca.
El impacto sobre el crecimiento de este gran esfuerzo en materia de
inversiones y apoyo externo fue modesto. El total de las inversiones en el
período 1991-2000 llegó a ser 3.6 veces el incremento acumulado del PIB.
La ayuda externa significó 1.9 veces. Si bien es cierto que parte de estas
inversiones fue útil para producir bienes y servicios en los períodos
siguientes, estas relaciones parecen, de todas maneras, muy elevadas y
llevan a poner en cuestión, por una parte, la eficiencia de la inversión en
Bolivia, y por otra, la posibilidad de que el apoyo externo en la década del
noventa haya sido excesivo76 provocando la llamada enfermedad del
Zaire77, y que igualmente haya sido excesivo el superávit en Balanza de
Pagos en los años 2000. Por su importancia, ambos temas, el de la eficiencia
de la inversión y el de los ingresos provenientes del exterior se encuentran al
centro de las discusiones en los modelos que se presentarán posteriormente.
El saldo en Cuenta Corriente de Balanza de Pagos es igual al ahorro
externo con signo cambiado. Por otra parte, el ahorro externo más el interno
conforman la inversión bruta, luego, los guarismos anteriores permiten
describir el financiamiento de la inversión.
76
La expresión “excesiva” está relacionada a la capacidad de respuesta del aparato
productivo al incremento de la demanda.
77
En parangón con la enfermedad holandesa, la enfermedad del Zaire (expresión
introducida por Dollar y Kraay 2000) es provocada por el exceso de ayuda externa. En una
primera etapa, ésta deprime las exportaciones y alienta las importaciones y en etapas
posteriores, su servicio obliga a alentar las exportaciones en desmedro del consumo interno.
204
Cuadro 23. Crecimiento, inversión, ahorro externo y ahorro doméstico
Crecimiento Ahorro
gestión PIB Externo Doméstico Fbc
1980-1987 -1.1 5.1 7.3 12.4

1988-1992 3.7 2.3 11.4 13.7
1993-1998 4.7 5.4 11.6 17.1
1999-2005 2.6 1.1 14.0 15.1
2006-2009 4.8 -10.1 25.8 15.7
El principal beneficiario de la bonanza de esos años fue el sector público, el

que de una situación deficitaria pasó a tener importantes excedentes del
orden del 2-4 por ciento del PIB. Esta situación sorprendió a las autoridades
nacionales quienes no estaban preparadas para dar un uso adecuado a ese
excedente por lo que optaron por guardarlo en el temor de que un
incremento del gasto público pudiese generar inflación. Pero, llama más aún
la atención es el importante crecimiento del ahorro en el sector privado y su
poca utilización para la inversión. Esta dramática figura está ilustrada en el
Cuadro 24.
Cuadro 24. Ahorro, inversión y déficits sectoriales en porcentaje del PIB, 1990-2009
Sector Público Sector Privado Nacional

gestión Ahorro Inversión Diferencia Ahorro Inversión Diferencia
1990-1992 3.6 7.9 -4.3 8.2 5.3 2.9

1993-1998 4.1 7.6 -3.5 8.0 4.0 4.0
1999-2005 1.4 6.9 -5.5 12.7 2.8 9.9
2006-2009 10.3 7.9 2.4 15.7 5.3 10.4
Teniendo en cuenta que Bolivia recibió en los años noventa un

importante apoyo internacional para financiar su inversión y que en el
segundo quinquenio del nuevo siglo, mostró grandes excedentes en la
relación ahorro-inversión queda la gran interrogante sobre las razones que
explicarían una supuesta baja capacidad de inversión de la economía
Boliviana.
205
5.4 Mercado Laboral
En esa sección se analizará el mercado laboral como componente del

esquema de desarrollo ilustrado por la Figura 1. En primer lugar, se
describirá la estructura empresarial y del empleo poniendo énfasis en que su
carácter informal está asociado a una etapa del desarrollo. Posteriormente,
se mostrará que el mercado laboral es caracterizado por la presencia de
comportamientos discriminatorios por parte de los empleadores y por la
poca importancia que se otorga a la educación lo que hace que sea poco
competitivo perjudicando la óptima asignación de puestos de trabajo.
5.4.1 Estructura del empleo y sector informal
En Bolivia, dos ramas de actividad tienen una importancia fundamental en

la estructura de las exportaciones y en la conformación de los ingresos del
sector público: la minería y los hidrocarburos. A lo largo del tiempo, la
explotación de estos sectores ha generado el fenómeno conocido como la
enfermedad holandesa fomentando la apreciación del tipo de cambio y la
concentración de los recursos productivos e infraestructura en torno a estos
sectores78. El resto de la economía se ha estructurado en condiciones
precarias a través de una gran cantidad de empresas pequeñas y
unipersonales, muchas de ellas en la informalidad. La preocupación por
impulsar la educación fue tardía lo que explica que muchos trabajadores no
tengan un nivel educativo suficiente para trabajar en el sector formal. La
población indígena fue confinada a trabajos agrícolas de bajo rendimiento o
a la migración a los centros urbanos sin desarrollar habilidades suficientes
para competir en ellos. El sector financiero es pequeño y la falta de
flexibilidad de las condiciones crediticias hace difícil el financiamiento de
los pequeños negocios79. Muy pocas son las empresas medianas o grandes.
78
Ver Morales R.(2000).
79
El sector de microfinanzas registró un crecimiento importante, mas las altas tasas de
interés que cobra ahuyentan a los productores.
206
Miles de ciudadanos, desplegando mucho esfuerzo, buscan tener ingresos

realizando negocios por su cuenta, en un lento proceso de aprendizaje aún
inconcluso.
El Cuadro 25 pone de relieve la estructura del empleo a la cual dio
lugar este patrón de desarrollo. El 67.7 por ciento de los trabajadores son
informales y el 46.4 por ciento trabajan por su cuenta. Los pequeños
empresarios y trabajadores por cuenta propia formales son pocos.
Cuadro 25. Estructura del empleo, año 2005
Categoría Informal Formal Total
obrero o empleado 29.4 24.2 53.7

pequeño empresario 10.9 4.6 15.5
empresario unipersonal 27.4 3.5 30.9
Total 67.7 32.3 100.0

Fuente: Cálculos propios con base en la encuesta Mecovi 2005.
Nota: Incluye solo a los trabajadores del área urbana entre
15 y 65 años de edad. Los pequeños empresarios tienen
entre 2 y 8 trabajadores.
Las personas con bajos niveles educativos logran identificar sectores

del mercado laboral donde las habilidades que tienen son suficientes para
satisfacer la demanda de bienes y servicios que se origina en los sectores de
bajos ingresos y cuya producción puede realizarse utilizando poca
tecnología. Ellos se insertan, generalmente, en el sector del autoempleo,
muchas veces informal.
La importante participación de indígenas y mujeres en el sector
informal puede verse como parte de un proceso de inserción y socialización
en el medio urbano así como de adquisición de nuevas habilidades
laborales. Muchas mujeres muestran preferencia por el trabajo en condición
de independencia, pues así pueden conciliar fácilmente el trabajo
remunerado con el trabajo doméstico. Una brecha en sus niveles educativos
con relación a los varones, las pone en desventaja para competir en el
mercado laboral.
207
La discriminación “previa”80 que sufrieron indígenas y mujeres

repercute en los procesos de producción y en los procedimientos de
formalización que muchas veces son engorrosos para personas de bajo nivel
educativo. La discriminación a personas pertenecientes a culturas
origignarias constituye un óbice para realizar pactos de comercio y alianzas
empresariales con firmas grandes y bien establecidas y dificulta la
realización de operaciones bancarias81.
Los trabajadores del sector informal urbano desarrollan una cultura
de la informalidad con influencia de las culturas ancestrales ajustada a la
defensa de sus negocios y actividades empresariales82. El desarrollo de la
cultura de la informalidad permite la existencia de mecanismos de crédito
sin colaterales basados en la confianza, el prestigio y algunas veces,
estrategias de justicia informal consentidas por la colectividad. Permite,
igualmente, el desarrollo de mecanismos de solidaridad y defensa contra la
entrada de intrusos en el sector. El desarrollo de esta cultura va acompañado
de símbolos, ritos, fiestas, compadrazgos y creencias de diferente tipo83.
Diferentes encuestas muestran que los pequeños empresarios y los
trabajadores por cuenta propia tienen dificultades para financiar sus
negocios, que no quieren entrar en situación de endeudamiento por temor a
no poder hacer frente a sus obligaciones, no saben las oportunidades que
tienen o no están informados sobre los procedimientos para obtener un
crédito. Además son víctimas de actitudes de discriminación en el sistema
80
La “discriminación previa” se refiere a la discriminación de niños y jóvenes anterior a su
ingreso al mercado laboral.
81
Ver también el artículo de Atal J.P., Ñopo H., Winder N. 2010 sobre las diferencias de
salario relativas a mujeres e indígenas.
82
Existen algunos trabajos sobre el sector informal realizados por sociólogos y
antropólogos. Entre estos, se puede mencionar a los de Balán, Browning y Jelin (1973),
Gonzales de la Rocha (1994) y Selby, Murphy y Lorenzen para México y a Ardaya
G.(1988), Arteaga V. y Larrazabal N. (1988), Barragán R. (2004) para Bolivia. Sin
embargo, hay que lamentar que el área de reflexiones comunes entre sociólogos,
antropólogos y economistas sea reducida.
83
Entre las funciones de los “prestes”, muy comunes en el mundo de los negocios en este
sector, están las de consolidar solidaridades y defender mercados. El “preste” es la persona
que se compromete a organizar y financiar una fiesta para sus colegas, amistades,
familiares y/o miembros de su comunidad.
208
financiero, sea por su origen cultural, sexo, edad o simplemente no tienen

los colaterales suficientes para garantizar sus créditos.
Existe un salario mínimo para todos los trabajadores dependientes,
no siempre respetado por los empleadores, y un tope máximo para la
remuneración de los empleados públicos. El 25 por ciento de los
trabajadores dependientes trabaja para el Estado. El sector privado
generalmente se guía por los niveles salariales vigentes en el sector público.
La tasa de crecimiento del empleo en el sector formal es inferior a la
tasa de crecimiento de la Población Económicamente Activa (PEA) dando
lugar al crecimiento del número de desempleados y a la búsqueda de
puestos de trabajo en las otras categorías laborales.
Las ventajas colaterales mencionadas en la literatura de la
formalidad frente a la informalidad relativas a la estabilidad y protección
laboral son relativamente débiles en Bolivia, pues, las encuestas de hogares
del INE muestran poca diferencia en la antigüedad laboral y en la cobertura
de protección entre ambos sectores.
El Cuadro 26 proporciona información sobre el ambiente de
negocios según es percibido por los propios actores. Según este cuadro, los
5 mayores problemas son: inestabilidad política, prácticas de los
competidores en el sector informal, acceso al financiamiento (disponibilidad
y costo), inestabilidad macroeconómica y corrupción. Entre los problemas
menores, se menciona a las licencias y permisos de negocios, al monto de
las tasas impositivas y su administración, a la legislación laboral, a las
regulaciones de aduana y comercio exterior y al funcionamiento de la
justicia.
209
Cuadro 26. Indicadores sobre el ambiente de negocios
Variables Porcentaje Acumulado rango
Inestabilidad política 30.0 30.0 1

Prácticas de los competidores en el sector informal 28.8 58.8 2
Acceso al financiamiento (disponibilidad y costo) 9.7 68.4 3
Inestabilidad macroeconómica 7.2 75.6 4
Corrupción 5.6 81.2 5
Tasas impositivas 2.8 84.0 6
Transporte 2.8 86.7 7
Delitos, robo y desorden 2.6 89.4 8
Legislación laboral 2.0 91.3 9
Licencias y permisos de negocios 1.8 93.1 10
Administración impositiva 1.8 94.9 11
Electricidad 1.6 96.6 12
Regulaciones de aduanas y comercio exterior 1.5 98.0 13
Fuerza de trabajo con educación inadecuada 1.3 99.3 14
Acceso a los terrenos 0.3 99.7 15
Funcionamiento de los tribunales de justicia 0.3 100.0 16
Total 100
Fuente: Elaboración propia con base en Latin American Enterprise Surveys Data Set,
Banco Mundial 2006.
Diversos estudios sobre la informalidad en Bolivia han puesto de

manifiesto la importancia y descrito el fenómeno en el país (UDAPE 2006;
Landa y Yañez, 2007 y Pacheco y Evia, 2010). Trabajos como el McKenzie
y Seynabou (2007) se centran en la relevancia del acceso a la información
para la formalización en Bolivia, mientras que otros como el de Andersen y
Muriel (2008) señalan los efectos de la tributación y la localización sobre
emprendimientos con rendimientos decrecientes de escala84,85. Desde una
perspectiva más cercana a este trabajo, se destaca el estudio de Tannuri-
84
Las autores hacen mención, a título de ejemplo, del negocio por menor en extensas áreas
geográficas y poco pobladas, ya que Bolivia es un país con muy baja densidad poblacional
y con mucha dispersión en la ocupación.
85
Los pequeños negocios están sujetos al régimen simplificado de tributación. Varios
pequeños negocios pueden tributar menos estando separados que si estuvieran juntos bajo
el régimen general de impuestos.
210
Pianto and Arias (2004), quienes, a través de regresiones de ingresos por

cuantiles y corrigiendo por sesgos de selección estudian la elección entre
trabajadores formales, asalariados informales y autoempleados en Bolivia
mostrando la existencia de segmentación en los cuantiles inferiores de la
distribución del ingreso y diferencias mucho menores en los cuantiles
superiores. Los autores interpretan este resultado como la existencia de
informalidad voluntaria (involuntaria) en los sectores de menores (mayores)
ingresos. El trabajo que ha inspirado las líneas precedentes es el de Morales
(2011a).
5.4.2 Mercado poco competitivo
Morales R. (2004ª) ha mostrado la existencia de discriminación cultural y de

género en el mercado laboral a través de un ejercicio de regresión sobre la
base de un modelo de Mincer (1974) donde la variable cultura es una
variable categórica o cualitativa definida a través de 2 variables
dicotómicas: haber aprendido un idioma nativo en la infancia y saber hablar
ese idioma en el momento de la encuesta.
No sólo se tiene estas formas de discriminación, pero además hay
discriminación con relación a la afiliación política y a la edad. Estas
circunstancias llevan a sugerir la existencia de un mercado laboral poco
competitivo, donde una de las consecuencias es la mala asignación de
puestos de trabajo. En este orden de ideas, el cuadro siguiente muestra, por
ejemplo, que los trabajadores desempleados tienen mayores niveles de
educación que los ocupados.
Cuadro 27.Mediana de los años de instrucción por condición laboral y sexo

Población de 10 años de edad ó más, Año 2007
Con. Laboral Hombres Mujeres Ambos

Ocupado 9 6 8
Desocupado 12 11 12
Inactivo 8 8 8
Fuente: Elaborado por Ciess-Econométrica sobre la base de la MECOVI 2007
211
No existe aún una explicación adecuada sobre el porqué los

ocupados tienen más bajos niveles educativos que los desocupados. La
hipótesis de filtro (screening hypotesis) desarrollada, entre otros por Arrow
(1973), supone que los empleadores prefieren a los trabajadores más
educados y están dispuestos a pagarles mejores salarios no sólo porque la
educación puede inducir una mayor eficiencia laboral, pero, sobre todo,
porque ellos utilizan a la educación como una suerte de certificado o
credencial sobre la capacidad de esfuerzo de un trabajador en la realización
de su labor.
Normalmente se supone que la educación es el mejor atributo de un
trabajador. En la lógica de la teoría económica, se supone que el filtro
beneficia a los más educados pues asume que los empleadores prefieren a
los trabajadores más eficientes. Sin embargo, también se tiene otros criterios
de selección, los que generalmente no son observables. Al parecer, dentro
del sector privado cuenta bastante el grado de confianza que el empleador
puede depositar en su trabajador en lo que concierne a la honradez, la
disciplina y la lealtad; generalmente supone que estas virtudes las puede
encontrar en personas de su familia, de su círculo de amigos o en
recomendados por éstos. Por ello, pocos empresarios privados recurren a
prácticas de reclutamiento abierto de sus trabajadores. En el caso del sector
público el proceso de reclutamiento es bastante más complejo pues aparecen
combinados criterios políticos con exigencias de eficiencia laboral.
En algunas categorías laborales, especialmente en los obreros y
empleados, no existen incentivos adecuados para ganar experiencia laboral
ni para aumentar los rendimientos laborales.
5.4.3 Evolución del empleo y de la productividad
El Cuadro 28 pone de relieve la evolución del volumen de la oferta laboral

por sectores público y privado. Da cuenta del número de años de escolaridad
(variables ESC), el número de ocupados en millones (OCUP) y las unidades
212
de eficiencia laboral en millones (Efic.), equivalente a la suma de años de

escolaridad de los ocupados. Como puede observarse, el número de
trabajadores y los años de escolaridad evolucionaron aceleradamente
durante el periodo de estudio, mas, como se vio anteriormente, ello no
implicó mayores tasas de crecimiento del Producto.
Cuadro 28. Ocupados, escolaridad y unidades de eficiencia
Sector Público Sector Privado Total Ocupados

Gestión Esc. Ocup Efic. Esc. Ocup Efic. Esc. Ocup Efic.
Años millones millones años millones millones años millones millones
1997-1998 14.0 0.257 3.6 6.6 2.6 17.5 7.3 2.9 21.1
1999-2005 13.3 0.273 3.6 7.2 3.1 22.5 7.6 3.4 26.0
2006-2009 14.4 0.404 5.8 8.3 3.7 30.7 8.9 4.1 36.6
5.4.4 Desempleo Urbano y educación
En la estructura del empleo urbano predominan los trabajadores informales

los que mostraron una tendencia a crecer más rápidamente que los
trabajadores formales.
El Cuadro 29 muestra las tasas de desempleo urbano según las
encuestas de hogares del INE para el periodo 1989-2009. En él se puede
observar que el desempleo fue importante en algunos periodos sobretodo en
las mujeres y en épocas de crisis.
Cuadro 29. Tasas de desempleo abierto en área urbana por periodos según sexo
Gestión crec PIB Hombres Mujeres Total
1989-1992 3.6 8.6 10.0 9.1

1993-1998 4.7 6.2 10.6 8.1
1999-2005 2.6 8.3 16.2 12.0
2006-2009 4.7 6.3 11.0 8.5
Fuente: Elaboración propia usando información del INE
En el periodo de estudio, ha habido cambios significativos en la

distribución del desempleo y en las remuneraciones al trabajo. En el Cuadro
30 y en lo que sigue, se ha separado a los trabajadores por años de
213
escolaridad acumulados, llamando (convencionalmente) calificados a

aquellos que tienen más de 12 años de instrucción y no calificados a
aquellos que tienen 12 o menos años de instrucción. En el Cuadro 30 se
observa: a) Mientras que en la gestión 1993-1998, la tasa de desempleo
urbano de los trabajadores calificados era inferior a la de los no calificados,
en la gestión 2006-2009, se revierte esta situación, habiendo aumentado
considerablemente la tasa de desempleo de los trabajadores calificados, b)
Simétricamente, mientras que la remuneración dividida por los años de
escolaridad de los trabajadores calificados fue 166.8 por ciento de la de los
trabajadores no calificados, en el periodo 2006-2009 disminuyó hasta
situarse por debajo a la de estos últimos (87.7 por ciento).
Cuadro 30. Tasas de desempleo urbano por niveles educativos y diferencia salarial
Trabajadores Remuneración de
calificados sobre
Gestión
remuneración de no
No calificados Calificados calificados (%)
1989-1992 9.5 8.3 156.2
1993-1998 8.4 7.4 166.8
1999-2005 12.0 11.8 98.1
2006-2009 7.7 10.3 87.7
El concepto de desocupación o desempleo es prácticamente

desconocido en áreas rurales con fuerte presencia indígena, pues, en estas
culturas no se puede imaginar que alguien se encuentre a la espera de una
ocupación sin hacer nada, lo que tiene también sus implicancias semánticas
el momento de responder a una encuesta. Por otra parte, si alguien se
quedara verdaderamente en situación de no tener empleo, por ejemplo, por
no tener tierras, migra, trasladando el desempleo hacia áreas urbanas. Por
estas razones, se ha concentrado el análisis en la población urbana, y entre
estas, salvo mención expresa, en la población comprendida entre 15 y 64
años de edad.
Entre los años 1999 y 2008, la población urbana en Bolivia creció
más allá de su expansión natural. El número de hombres aumentó a un ritmo
214
promedio anual de 3.73 por ciento y el de mujeres al 3.55 por ciento.

Sorprendentemente, el crecimiento de los volúmenes de participación
laboral han sido de magnitud menor, 3.64 y 31.1 por ciento
respectivamente86.
Figura 12. Evolución de los años de escolaridad de ocupados y desocupados, 1999-

2008
Fuente: Elaboración Ciess-Econométrica con base en las encuestas de hogares del INE
La Figura 12 muestra: a) El continuo aumento de los años de

escolaridad de la Población Económicamente Activa (ocupados más
desocupados) y la diferencia creciente a lo largo de los años entre los
niveles de educación de los desocupados con relación a los ocupados. Esta
situación debe preocupar, pues, muestra que el país desperdicia recursos
humanos al educar a personas que no emplea y, por otro, que el mercado
laboral funciona con deficiencias.
Diferentes modelos econométricos han mostrado que la probabilidad
de tener trabajo disminuye con los años de instrucción. La probabilidad de
86
La Tasa de Participación se define como el cociente entre la suma de empleados y
desempleados sobre la población de ese mismo rango de edad.
215
conseguir trabajo crece con la edad, es mayor para varones que para mujeres
y es mayor para las personas que nunca migraron.
Los modelos econométricos para explicar la formación de los
ingresos laborales y los modelos de probabilidad de tener empleo muestran
algo sorprendente: las probabilidades de tener empleo disminuyen con los
años de instrucción, pero si se tiene empleo, el ingreso laboral aumenta con
esta variable. Esta situación no podría darse en un mercado de trabajo
funcionando bien pues la brecha de remuneraciones disminuiría en los
trabajadores con diferentes niveles educativos de manera a captar en el
empleo a aquellos trabajadores con mayor formación.
Las principales consecuencias de política de las observaciones
anteriores son: a) Se puede aceptar la premisa que la educación es motor del
desarrollo sólo si paralelamente las personas educadas tienen oportunidades
de empleo, b) Es necesario velar para el buen funcionamiento del mercado
del trabajo87, no solamente en lo que concierne al trabajo en situación de
dependencia, pero también a aquellos factores que pudieran incidir en el
trabajo por cuenta propia (por ejemplo, el acceso al crédito, a la tecnología y
a la información).
5.5 Mercado Financiero
En esa sección se muestran los problemas que afectan el acceso al crédito y

el crecimiento económico asi como las dificultades de calzar depósitos y
cartera en los bancos en épocas de crisis y también de bonanza.
5.5.1 Problemas de acceso al crédito
El primer problema de acceso al crédito es el tener pocos bancos (después

del cierre de 7 bancos en los años noventa) con poca cobertura geográfica y
poblacional y alta concentración de créditos en pocas operaciones, en pocas
87
En particular, es necesaria una nueva legislación laboral que penalice la discriminación y
obligue al Estado a la adopción de criterios de eficiencia en la contratación de trabajadores.
216
cuentas y en pocas regiones. Esta situación ha ido acompañada durante

mucho tiempo de una suerte de racionamiento crediticio para muchos
sectores de la economía. La poca diversificación de la cartera puso al propio
sistema financiero en una situación de alta vulnerabilidad frente al no pago
y a la quiebra de sus clientes importantes88. Ello tuvo además repercusiones
de carácter político puesto que los grandes clientes en dificultades
financieras con los bancos tuvieron la tendencia de hacer presión para lograr
apoyo del gobierno para solucionar sus problemas, blandiendo la amenaza
explícita o implícita del riesgo que correría la economía en su conjunto en el
caso en que sus problemas impliquen la quiebra de uno o varios bancos. La
expansión del sector de microfinanzas ha sido favorable para facilitar el
acceso al crédito, sin embargo, sus altas tasas de interés hicieron que eso sea
posible sólo para los sectores de actividad económica, como el comercio, de
rápida recuperación de la inversión.
El segundo problema con el sistema financiero fue la vigencia,
durante mucho tiempo, de altas tasas de interés activas y muy bajas tasas de
interés pasivas. Esta situación cambió drásticamente en el segundo
quinquenio del Siglo XXI generando dificultades de otro orden.
El tercer problema fue el alto nivel de dolarización de activos y
pasivos en el sistema bancario, lo que impidió llevar a cabo una política
cambiaria acorde a las necesidades del comercio exterior. Sin embargo,
poco a poco, la economía boliviana bolivianizó sus activos monetarios.
El cuarto problema se refiere a la vigencia de una legislación
bancaria muy rígida y de prácticas bancarias poco apropiadas para alentar la
expansión del sistema.
Durante mucho tiempo, la cartera fue superior al monto de los
depósitos sugiriendo la existencia de restricciones crediticias (crunch) pero
en el último periodo de estudio, los bancos tuvieron grandes dificultades
para colocar créditos quedándose con importantes excedentes ociosos
88
A junio 2002, la mora sobre la cartera bruta alcanzaba el 18 por ciento.
217
(Cuadro 31). Esta información corrobora los datos referidos al ahorro y a la

inversión privada analizados en la sección 5.3.4 invitando nuevamente a
interrogarse sobre las razones del sector privado para no aumentar sus
inversiones.
Cuadro 31. Depósitos y Cartera en Millones de Dólares
gestión Depósitos Cartera Diferencia

1997-1998 3328 3667 -339
1999-2005 3045 2612 432
2006-2009 5030 3278 1752
Las tasas de interés real activa y pasiva, como puede observarse en el

Cuadro 32, fueron particularmente elevadas en algunos periodos, por
ejemplo, entre 1993 y 1998, y muy bajas, incluso negativas, en el último
periodo, habiendo sido preocupantemente negativas para las cajas de ahorro
y depósitos a plazo fijo en moneda extranjera.
Cuadro 32. Tasas de interés real activa y pasiva y tipo de cambio real
Depósitos a Plazo
Activas Cajas de Ahorro Fijo Tipo de
cambio real
gestión MN ME MN ME MN ME
1988-1992 15.8 19.1 2.6 5.2 5.8 11.5 0.980
1993-1998 28.3 13.2 6.6 4.4 7.7 6.9 1.165
1999-2005 17.1 15.2 3.5 5.2 6.1 7.3 1.438
2006-2009 3.8 -0.6 -5.1 -8.6 -3.5 -7.6 1.164
Nomenclatura: MN: Moneda Nacional: ME: Moneda Extranjera
El Cuadro 32 abre una nueva interrogante. En el periodo 1993-1998,

las tasas reales activas fueron tan elevadas que cabe preguntarse cuál fue el
destino de los créditos pues sus magnitudes estuvieron por encima de las
tasas de rentabilidad esperadas en la mayor parte de negocios. Tasas de
interés reales elevadas constituyen un óbice para la inversión, más ello no
significa que tasas de interés reales bajas las promuevan necesariamente.
218
Corresponde también preocuparse por los posibles efectos en la

estructuración de los activos monetarios y el comportamiento futuro de los
precios del hecho que las tasas pasivas reales hayan sido tan fuertemente
negativas en la gestión 2006-2009.
5.5.2 Desequilibrios financieros y monetarios en épocas de bonanza
Una particular situación de coyuntura monetaria se presentó entre los años

2008 y 2010 que vale la pena describirla como un ejemplo de las
dificultades de Bolivia de aprovechar adecuadamente la situación de
bonanza.
Por desequilibrio en economía se entiende que la demanda y la oferta
no se encuentran. A fines de diciembre 2009, los bancos tenían 8 mil 700
millones de dólares en depósitos de diferente tipo y una cartera que apenas
alcanzaba al 65 por ciento de esa cantidad. Abstrayendo, por simplificar, el
hecho que los bancos tienen que realizar otras colocaciones, se puede
estimar en unos 2 mil 900 millones de dólares que esperaron poder ser
colocados en la forma de crédito equivalentes a un 18 por ciento del PIB. Es
decir, se tuvo un desequilibrio importante en el mercado del crédito
caracterizado por la demasía de la oferta con relación a la demanda. Los
bancos tenían colocada en el exterior una parte significativa de ese
excedente de fondos prestables, alrededor de 1300 millones de dólares.
Por el lado de las Cuentas Nacionales y el sector externo, la situación
también era preocupante pues la gran acumulación de reservas
internacionales refleja el desequilibrio importante entre ahorro e inversión y,
como en el caso anterior, este desequilibrio se plasma en un ahorro mucho
más importante que la demanda de inversión. La gestión 2009 terminó con
más de 10 mil millones de dólares de reservas internacionales (del Banco
Central y de los Bancos) habiéndose acumulado ese año una cantidad
adicional de 1 mil 600 millones de dólares en momentos en que la economía
del mundo atravesaba por una importante crisis. Dos años después, las
219
reservas internacionales llegaron a 12 mil millones de dólares equivalentes a

casi el 60 por ciento del PIB.
El excedente de la oferta de créditos con relación a la demanda y el
excedente de ahorro con relación a la inversión están fuertemente asociados.
El aumento de ahorro y de los depósitos se generó en los buenos ingresos
por exportaciones, remesas y transferencias unilaterales netas. La pregunta
más preocupante es porqué los bolivianos, tanto del sector público como del
sector privado, no aprovecharon esta situación tan peculiar de tener grandes
recursos para invertir. Sin duda, la respuesta cubre muchos dominios, sobre
todo de carácter estructural e institucional. El principal obstáculo de carácter
estructural se refiere a que son muy bajos los rendimientos físicos de la
inversión en la mayor parte de los sectores productivos, con excepción de la
minería y los hidrocarburos. Es decir, por ejemplo, lo que se logra como
producción de papa, maíz, trigo, etc. por hectárea de tierra es muy poco con
relación a estándares internacionales (ver sección 5.6.2). En algunas líneas
de la manufactura hay mejores posibilidades, pero, se enfrentan a diferentes
restricciones de comercio exterior. Cuando los rendimientos físicos de una
inversión son bajos, difícilmente se puede competir en mercados
globalizados, constituyéndose en uno de los factores que explica que la
demanda de inversión sea baja.
El precio del crédito es la tasa de interés. En teoría económica se
supone que cuando la oferta supera a la demanda, los oferentes tenderán a
disminuir sus precios con el propósito de colocar su producto. Pero la
situación del mercado crediticio es muy peculiar. Posiblemente, a ningún
profesor de economía se le ocurriría preguntar a sus alumnos qué podría
pasar con el precio final de un producto cuando los insumos para producirlo
tienen costo cero o su costo es financiado en forma independiente de su
proceso de producción. La respuesta es que pueden fijar el precio final en
forma arbitraria mientras que la demanda sea inelástica a su precio a partir
de un cierto umbral. Algo así ocurrió en el mercado del crédito. El costo
para los bancos de los depósitos que reciben fue bajo, mientras que las tasas
220
de interés activas fueron elevadas (Cuadro 32). Con una tasa activa nominal
del 10 por ciento, sus ingresos provenientes de créditos alcanzaron a más de
560 millones de dólares. Obviamente que tienen costos operativos, deben
establecer previsiones y otros, de manera que sus utilidades no son tan
grandes como podría deducirse del cálculo anterior. Pero, también cabe
señalar que los 45 millones de dólares que les costó la constitución de
depósitos han podido financiarse parcialmente con el cobro de tarifas por
otros servicios bancarios (boletas de garantía, comisiones por recepción y
transferencia de fondos, certificados, reportes, etc.). De todas maneras, les
quedó utilidades importantes; el año 2008, alcanzaron 141 millones de
dólares y se estima que en los años siguientes fueron superioeres a los 250
millones de dólares.
Hay precios de “pizarra” que valen para todos, salvo para clientes
“conocidos” de los bancos para los cuales hay un trato especial. La ganancia
de los bancos depende en una buena medida del riesgo crediticio. Los
bancos se mueven con un volumen de créditos con el cual obtienen
suficientes utilidades que no quieren exponerlas prestando a clientes de
mayor riesgo crediticio incluso si están dispuestos a pagar mejores tasas de
interés. Si bien obtienen fondos a tasas muy bajas, no pueden correr el
riesgo de perderlos, y cualquier tasa de interés activa que determinen
siempre implicará una ganancia para ellos.
En este contexto de diferencias enormes entre tasas pasivas y activas,
se ha ido desarrollando un mercado “informal” del crédito donde ahorristas
y sujetos de crédito salen ganando poniéndose de acuerdo en una tasa de
interés intermedia entre la tasa pasiva y la activa, sin la intermediación de
un banco. En este mercado es imposible identificar el origen de los recursos,
pudiéndose presumir que parte de los fondos prestables se origina en
actividades ilícitas o ilegales. Mas, sorprendentemente, la seguridad y la
pervivencia de este mercado informal depende que logre una adecuada
imbricación con el sector formal logrando, por ejemplo, que después de
221
varias rotaciones del crédito, el último prestatario deposite el repago en una

cuenta bancaria normal.
5.6 Mercados de productos
El estado y la dinámica del mercado de bienes y servicios acumulan

información sobre el estado de los factores básicos de producción, los
desequilibrios de los otros mercados y la demanda. En esta sección se
describirá su tamaño y dinámica, los problemas de productividad y se
comentará un modelo simple de equilibrio general.
5.6.1 Tamaño y dinámica del mercado de bienes y servicios
El tamaño del mercado doméstico de bienes y servicios está en gran medida

determinado por el Ingreso Nacional Disponible. El año 2009, éste alcanzo a
17 mil 500 millones de dólares a precios corrientes, de los cuales un 70 por
ciento aproximadamente, corresponde al sector familias, es decir, 12 mil
millones de dólares, proporcionando unos 100 dólares mensuales de ingreso
per cápita. Estos datos muestran que el mercado de bienes y servicios de
consumo final es bastante pequeño. La importante concentración del
ingreso, con un índice de Gini de 58 por ciento, lo reduce más aún. La
escasa urbanización contribuye en el mismo sentido.
El Ingreso Nacional Disponible es altamente vulnerable a la
situación externa con relación a tres cuentas de Balanza de Pagos:
Exportaciones, Renta Neta de Factores Externos y Transferencias
Unilaterales Netas. Hasta el año 2000, el exterior contribuía a la formación
del Ingreso Nacional Disponible en un 20 por ciento, pero a partir del año
2006 lo hace en un 40 por ciento como consecuencia del importante
aumento de los precios de las exportaciones, de la disminución del servicio
de la deuda externa resultante de las condonaciones convenidas a comienzos
de Siglo y del aumento en proporciones sorprendentes de las Transferencias
Unilaterales Netas dirigidas especialmente al sector privado. Las posibles
222
variaciones futuras de la primera y la tercera de estas cuentas introducen

elementos preocupantes de volatilidad en la evolución del Ingreso Nacional
Disponible.
Las Exportaciones y las Transferencias Unilaterales Netas generan
importantes superávits en Cuenta Corriente de Balanza de Pagos. Las
exportaciones exitosas se refieren básicamente a dos productos, minerales e
hidrocarburos como consecuencia del incremento del precio de las materias
primas a nivel mundial. Esta situación genera presiones sobre el tipo de
cambio y canaliza las inversiones hacia estos sectores creando el riesgo de
tener la enfermedad holandesa. Como se invierte poco en los otros sectores,
el ingreso tiende a aumentar y la moneda local se revalúa, el consumo se
dirige hacia la demanda de importaciones la que pasó del 25 por ciento del
PIB hasta el año 2005 a 35 por ciento del PIB a partir de entonces.
En dos ramas de actividad, claves para el desarrollo, Bolivia tiene
dificultades de enfrentar la competencia de las importaciones: la
manufactura y la agropecuaria. El índice internacional de precios de las
manufacturas tiende a caer debido, especialmente, a los bajos salarios que
varios países asiáticos pagan a sus obreros y a la incorporación de progreso
técnico. El salario en Bolivia, no obstante que es bajo, es cinco veces
superior al de estos países. En agropecuaria, la dificultad de competir con
productos de los países vecinos se origina en los bajos rendimientos de la
producción (ver más abajo). De esta manera, se hace cada vez más difícil
para Bolivia industrializarse, incluso mantener en pie su manufactura
incipiente y la importación de alimentos crece en forma desmedida.
Bolivia necesita expandir sus mercados en el exterior para productos
diferentes a los hidrocarburos y minerales mas su nivel de competitividad es
bajo debido tanto al problema de rendimientos físicos reducidos como por el
hecho de enfrentar restricciones a su comercio exterior sobretodo de
carácter para-arancelario (por ejemplo, con Chile) en un contexto donde
unilateralmente levantó todas las restricciones a las importaciones hace
muchos años.
223
El levantamiento de las trabas estructurales a los rendimientos de la

producción constituirá un paso hacia la expansión del mercado exterior,
además, debe buscar acuerdos que proporcionen un trato preferencial a sus
exportaciones y que le permitan introducir algunas restricciones a las
importaciones89.
5.6.2 Problemas relacionados con la productividad
Esta sección tiene como objetivo mostrar los problemas relacionados con la
productividad referidos a la agricultura, a las inversiones y al trabajo.
Productividad agrícola
El planteamiento principal del presente análisis es que los rendimientos

físicos de la producción en Bolivia son bajos, particularmente, en la
agropecuaria, que es el sector con más gente pobre. Ello explicaría los bajos
niveles de inversión y la dificultad para abrir mercados de exportación.
Cuando las expectativas de rendimiento de la producción son bajas, la
inversión es reducida y en condiciones de libre competencia, cuando los
rendimientos en los países vecinos son superiores, se hace difícil exportar.
Algunos indicadores sostienen esta hipótesis. El Cuadro 33 muestra
estimaciones del PIB por trabajador y del PIB por hectárea útil en la
actividad agropecuaria para el año 1996. Desde entonces no hubo muchos
cambios. Los resultados son preocupantes pues la mediana en el primer caso
alcanza a sólo $US 633.4 y en el segundo a $US 752.7 anuales. La situación
de la agropecuaria repercute sobre otros sectores, por ejemplo, el bajo valor
de la producción puede hacer que la construcción de caminos no pueda
justificarse desde el punto de vista económico y el poco volumen de la
89
La práctica de adopción de restricciones a las importaciones fue desechada con el inicio
del periodo neoliberal en todo el mundo, en particular en América Latina. A comienzos del
año 2012, Argentina y Brasil la retomaron a través de tímidas medidas con tendencia a
volverse más importantes. La competencia asiática a nivel de la manufactura puede llevar a
que otros países hagan lo mismo.
224
producción y el costo de transporte puede hacer inviable algunas actividades

agroindustriales.
Cuadro 33. El PIB Agropecuario por trabajador y por hectárea útil, 1996
PIB AGROPECUARIO/PEA por año

Percentiles $US
25 599.1
50 633.4
75 915.7
PIB AGROPECUARIO/ HAS ÚTILES por año
Percentiles $US
25 461.8
50 752.6
75 1226.7
Fuente: Morales R. 2000, Bolivia. Geografía, Política Económica y Pobreza,
Universidad Andina
La Figura 13, la Figura 14 y la Figura 15 comparan los rendimientos del

maíz, del trigo y de la papa en Bolivia y algunos países latinoamericanos.
Obsérvese las grandes deficiencias que muestra Bolivia con relación a otros
países latinoamericanos.
Figura 13. Rendimientos del maíz en Bolivia y en otros países latinoamericanos
Comparación de los rendimientos del Maíz grano en ton/ha
10.00
9.00
8.00
7.00
6.00
5.00
4.00
3.00
2.00
1.00
0.00
Bolivia Argentina Brasil Chile Colombia Ecuador Paraguay Perú
225
Figura 14. Rendimientos del trigo en Bolivia y en otros países latinoamericanos
Comparación de los rendimientos del Trigo en ton/ha
4.50
4.00
3.50
3.00
2.50
2.00
1.50
1.00
0.50
0.00
Bolivia Argentina Brasil Chile Colombia Ecuador Paraguay Perú
Figura 15. Rendimientos de la papa en Bolivia y en otros países latinoamericanos
Comparación de los rendimientos de la Papa en Ton/ha
35.00
30.00
25.00
20.00
15.00
10.00
5.00
0.00
Boliv ia Argentina Bras il Chile Colombia Ecuador Paraguay Perú
Para mejorar los rendimientos de la inversión se necesita mejorar los

factores primarios de producción (capital humano, capital físico, capital
social y tecnología) así como el funcionamiento de los mercados (laboral y
de tierras, financiero y de productos). En las secciones siguientes se
explicará algunos de los problemas referidos a estas variables.
Eficiencia de la inversión
Existe una muy débil relación entre el comportamiento del coeficiente de

inversión y las tasas de crecimiento del PIB, lo que introduce dudas de
diferente tipo, en particular, sobre la confiabilidad de la información
226
disponible, pero, también invita a pensar sobre las razones que pudieran
explicar esa situación. La Figura 16 muestra, para los 58 años de estudio, las
correlaciones cruzadas entre la tasa de crecimiento del PIB y los
coeficientes de inversión de años anteriores (a la izquierda de 0) y los
coeficientes de inversión de los años siguientes (a la derecha de 0). Estas
correlaciones son pequeñas y no tienen significación estadística. Por otra
parte, sorprende que sean negativas hacia atrás y positivas hacia adelante.
Esto último eventualmente podría sugerir que los agentes económicos toman
sus decisiones de inversión según el comportamiento del PIB en los años
precedentes (mas esta relación no es estadísticamente significativa).
Figura 16. Correlograma entre la tasa de crecimiento del PIB y el coeficiente de

inversión en 58 años
Cross-correlogram
1.00
1.00
0.50
0.50
0.00
0.00
-0.50
-0.50
-1.00
-1.00
-20 -10 0 10 20
Lag
Puede argüirse que los 58 años de este estudio tiene muchas

irregularidades y que debido a ellas, las tasas de crecimiento del PIB y los
coeficientes de inversión muestran poca relación, sin emabargo, no parece
tampoco haber mayor correlación entre estas variables en el periodo
relativamente estable que se inicia a partir del año 1987.
227
Estos resultados invitan a preguntarse: a) Porqué los coeficientes de

inversión son tan bajos en Bolivia, b) Porqué sus variaciones no muestran
incidencias estadísticamente significativas en el crecimiento, c) Cuáles son
las variables que estarían explicando el crecimiento (o su ausencia).
Productividad laboral
No existen medidas universalmente aceptadas de productividad laboral. Una

aproximación frecuente está dada por el cociente entre el PIB y el número
de ocupados, medida que puede ser refinada ponderando a los ocupados por
sus años de escolaridad, lo que equivale a dividir el PIB por la suma total de
años de escolaridad de todos los ocupados. Utilizando ese criterio, se ha
construido la Figura 17.
Figura 17. Evolución de la productividad laboral
La Figura 17 y el Cuadro 34 ponen de manifiesto la pérdida sucesiva de

productividad laboral
228
Cuadro 34. Indicadores de productividad por gestión
Gestión PIB/efic PIB/ocup

1997-1998 1005 7.318
1999-2005 909 6.923
2006-2009 807 7.112
Nomenclatura: efic: total años de escolaridad de los ocupados;
ocup: número de ocupados.
El PIB está especificado en Bolivianos de 1990.
La disminución de la productividad laboral puede deberse a 3

razones diferentes: a) siendo la función de producción cóncava con relación
al factor trabajo, la productividad media tiende normalmente a disminuir
cuando el parámetro de escala se mantiene constante a lo largo del tiempo,
es decir, cuando los otros factores de producción fuera del capital y el
trabajo se mantienen constantes, b) la estructura de la economía boliviana ha
evolucionado en el sentido de dar mayor importancia a la explotación de
recursos naturales, actividad que no requiere gran cantidad de recursos
humanos calificados, c) la pérdida de confianza en la sociedad boliviana
sobre las ganancias que genera la educación haciendo disminuir la demanda
de trabajadores calificados.
Conviene detenerse a explicar un poco más estas razones.
Normalmente se acepta que con relación a cada factor de producción
(capital y trabajo) la función de producción (PIB) es cóncava, luego la
producción dividida por cada uno de ellos (en este caso, dividido por el
trabajo) tiende a decrecer mientras que la función de producción no se
desplace en el tiempo. La Figura 18 ilustra que a partir de cierta cantidad de
trabajo (eje horizontal y bisectriz), el factor trabajo será cada vez más
grande con relación a la producción, lo que implica la disminución de la
productividad laboral, pero, al igual que en el modelo de Solow-Swan, este
problema puede ser evitado siempre y cuando la función de producción se
desplace hacia arriba al transcurrir los años. La función de producción se
desplazará hacia arriba simultáneamente a la ganancia de productividad
229
laboral. Conviene recordar, en este caso, la discusión presentada en la

sección 4.3 sobre las diferentes formas de incluir el factor productividad en
la función de producción.
Figura 18. Funciones de producción y trabajo
La segunda razón de pérdida de productividad laboral medida por los

años de instrucción se refiere a la modificación de la demanda de trabajo
consecuente al posible cambio de la estructura productiva más volcada hacia
actividades que requieren poca mano de obra calificada, como es, por
ejemplo, la minería y la construcción, sectores que tuvieron gran auge en la
última parte del periodo estudiado.
Finalmente, la tercera razón se refiere a una suerte de depreciación
social del conocimiento como una tendencia latente en el mundo en el Siglo
XXI no obstante que en los países desarrollados es la principal fuente de
ingresos. En los países en desarrollo, esta tendencia se ve agravada por el
ascenso social y político de grupos sociales con menor educación que las
antiguas élites.
230
5.6.3 Un modelo sencillo de equilibrio general y los sectores enclave
Morales R., (2003ª y 2003b) desarrolló un modelo sencillo de equilibrio

general computable90 para mostrar los impactos de la ayuda externa y de
una economía centrada en la explotación de un recurso natural no renovable
y los resultados que se podría obtener con modificaciones del parámetro de
escala en la función de producción.
Las conclusiones más importantes de ese modelo son las siguientes:
1. Sin incorporación de progreso técnico (modificación del parámetro
de escala de la función de producción):
La economía boliviana tiene una tasa de crecimiento de inercia
de alrededor 2.8 por ciento en términos per cápita.
Más ayuda externa no produce más crecimiento.
Mucho ahorro externo puede generar más pobreza.
Mucho endeudamiento externo coloca a la economía en una
situación insostenible.
2. Ingresos externos importantes provenientes de actividades que no
generan empleo pueden tener un efecto similar al del ingreso masivo
de capitales. Por ejemplo, podría ser el caso de los ingresos del gas.
3. Una forma de lograr una tasa de crecimiento económico mayor es
modificando el parámetro de escala de la función de producción.
4. El nivel interno de precios crece con el ahorro externo.
5. Con la acumulación de la deuda, el ahorro del gobierno disminuye
poco a poco y arrastra la disminución del ahorro total y, en
consecuencia, la inversión.
6. Inicialmente el ahorro externo lleva a tasas de crecimiento más
elevadas, posteriormente la situación se revierte. La captación de
90
Un modelo CGE es un modelo de equilibrio general computable. A través de estos
modelos es posible sustentar una o varias hipótesis en un esquema lógico y también
numérico. La lógica a la cual se hace referencia se basa en la teoría económica y en la
consistencia de las relaciones a partir de las identidades resultantes de una matriz de
contabilidad social (SAM).
231
ahorro externo en gran escala tiene una primera fase de apreciación

de la moneda nacional y de incremento de la inversión, seguida de
un movimiento en sentido contrario que resulta en la disminución de
la inversión y, en consecuencia, del ritmo de crecimiento.
Bolivia y otros países del Tercer Mundo han basado su desarrollo pasado y
proyectan hacerlo en el futuro en algunos pocos sectores productivos (“
sectores enclave” o “sectores estrella”), generalmente volcados hacia el
exterior, capaces de generar importantes ingresos de divisas, con pocas
relaciones intersectoriales y escasa capacidad de generación de empleo.
Generalmente, estos sectores están relacionados a la explotación de materias
primas no renovables, por ejemplo, la minería y los hidrocarburos. Sachs y
Warner (1995) mostraron que los países que intentaron desarrollarse de esta
manera en el pasado están entre los países más pobres del mundo en la
actualidad. Es el caso de Bolivia, que fue en el pasado uno de los más
importantes exportadores de plata y de estaño. Devarajan et al. (1997) hacen
notar que el efecto sobre la economía del auge de estos sectores puede ser
similar al del excesivo endeudamiento externo que puede generar más
pobreza. Esta observación es también muy relevante para Bolivia pues la
corriente predominante a comienzos del Siglo XXI fue la de buscar su
desarrollo futuro a través de millonarias ventas de gas.
Un enlace importante entre crecimiento y explotación de recursos
naturales no renovables es la política fiscal que puede distribuir ingresos e
incrementar la inversión, mas, cabe señalar que ello no siempre ha sido fácil
de lograrlo. Desde los años cincuenta del Siglo XX, está idea se desarrolló
simultáneamente en varios países. En Venezuela y el Ecuador se hablaba de
“sembrar petróleo”, en Bolivia de “diversificar la economía”, etc. Más aún,
puede decirse que el planteamiento de transferir recursos de un sector a
otros sectores de la economía acompañó la estrategia de sustitución de
importaciones adoptada en varios países del continente. Mas, esta
observación, no implica que no sea posible, sólo muestra que esa tarea no es
fácil.
232
5.7 Los factores básicos de producción
Como se mencionó anteriormente, la hipótesis central del presente trabajo es

que la economía boliviana se enfrenta a restricciones estructurales que le
impiden crecer, provocando, específicamente que las inversiones tengan
escaso rendimiento físico lo que inhibe la expansión de las inversiones del
sector privado. En una segunda parte del razonamiento, se trata de
establecer hipótesis sobre las causas que provocan esos bajos rendimientos
sustentándolas con algunos datos.
El rendimiento de la inversión física es una función de los factores
primarios de producción. Entre estos, destacan, por su particular
importancia, el trabajo, la tierra, la organización social de la producción y la
tecnología. Las 3 primeras variables a su vez hacen parte de espacios o
conceptos más amplios denominados capital humano, capital natural y
capital social.
El objetivo de esta sección es describir algunos de los problemas que
afectan a estas variables y que podrían explicar la inflexibilidad de la
función de producción para desplazarse hacia arriba, los bajos rendimientos
de la inversión y, en consecuencia, la ausencia de motivación para hacerlo.
La preocupación sobre el rendimiento físico de la inversión debe ir
acompañada de la evaluación de su rendimiento económico y ello ha llevado
a analizar el estado de situación de los mercados (ver 5.4), en especial, el del
trabajo, el financiero y el de productos finales. En general, el nivel de
rendimientos físicos determina la capacidad de competir, mas,
excepcionalmente, puede haber algunas producciones que se realizan
ineficientemente y que a pesar de ello, logran tener mercado.
Cabe poner énfasis en que en este enfoque no se particulariza
ninguna rama de actividad, quedando implícito el supuesto que el buen
funcionamiento de los mercados traslada los recursos productivos de unas
ramas de actividad hacia otras hasta igualar sus rendimientos económicos.
233
En las siguientes secciones se hará revisión de los problemas

relativos a los factores primarios de producción asociados a los
rendimientos físicos de la inversión y al crecimiento.
5.7.1 Capital Humano
El volumen y la estructura por edades de la población y su calidad dada por

la educación y la salud son tres importantes determinantes del aporte del
trabajo al crecimiento económico y al bienestar.
Población, estructura demográfica y migración
El principal problema de Bolivia relativo a la población y la economía era la

alta proporción de niños y jóvenes con relación a la población en edad de
trabajar. Pero, esta situación ha cambiado poco a poco desde fines de los
años noventa cuando Bolivia da sus primeros pasos en lo que los
demógrafos llaman la transición demográfica.
Bolivia atraviesa por importantes fenómenos demográficos que
tendrán en el futuro importantes impactos en su economía. En primer lugar
está la disminución acelerada de la tasa de fecundidad. Este fenómeno
acompañado del aumento de la esperanza de vida en las clases medias está
provocando su envejecimiento acelerado, ahondándose la brecha que separa
sus años de vida útiles con los de la población con menores niveles
educativos. El problema de la modificación de la estructura de edades que se
avecina implicará que en el futuro el número de activos disminuirá con
relación al número de pasivos no habiendo aún desarrollado la economía
suficientemente como para mantener grandes grupos de personas de la
tercera edad.
Por otra parte, la crisis económica y el problema de la escasez de
tierras útiles están llevando a grandes movimientos migratorios dentro y
hacia fuera de Bolivia induciendo nuevas modificaciones en la estructura de
edades. Los movimientos internos configuran una nueva estructura de
234
ocupación del territorio nacional con una clara tendencia hacia el

debilitamiento del occidente boliviano. Ello puede inducir serios problemas
para el relacionamiento externo de Bolivia y la pérdida de una importante
infraestructura social.
Las migraciones y el desempleo generan en Bolivia la pérdida de
oportunidades asociadas a la transición demográfica.
Educación
Medida por los años de instrucción, la educación de los trabajadores

bolivianos es bastante similar a la de sus pares en la América Latina, salvo
en el caso de los trabajadores agrícolas. Ya en el año 2007, en el conjunto de
los trabajadores, la mediana de años de instrucción alcanzó a 7 años, siendo
8 en los varones y 6 en las mujeres. Entre las 17 ramas de actividad que
figuran en el Cuadro 35, en 7 ramas, la mediana de años de instrucción fue
igual o superior a 12.
El problema preocupante en materia de educación de los trabajadores
bolivianos se refiere a los que se encuentran insertos en el sector
agropecuario y, entre estos, sobre todo, en lo que respecta a las mujeres.
Como puede observarse en el Cuadro 35, la mediana de años de instrucción
en las campesinas fue de 3 años y en los campesinos 5 años. En el año 2007,
todavía el 37 por ciento de los trabajadores bolivianos estaba inserto en el
sector agropecuario, por lo que estos datos son preocupantes y posiblemente
explican, por lo menos en parte, los bajos rendimientos de la agricultura.
Esta situación no es sólo atribuible a la diferencial de oportunidades
educativas entre áreas rurales y urbanas, pero, también está asociada a la
migración, pues, siendo bajo el rendimiento de las tierras, los trabajadores
más educados buscan colocarse en otros sectores.
235
Cuadro 35. Años de instrucción de los ocupados por rama de ocupación y sexo
Medianas, Año 2007
Rama de actividad Hombre Mujer Total
agricultura, ganadería y caza 5 3 4

silvicultura y pesca 8 6 8
explotación de minas y canteras 8 3 8
industria manufacturera 10 8 10
prod. y distr. de electricidad, gas y agua 12 12 12
Construcción 9 10 9
venta y reparaciones 10 8 9
hoteles y restaurantes 11 6 7
transporte, almacenamiento, comunicación 11 12 11
intermediación financiera 17 17 17
serv. inmobiliarios, empresariales y de 14 15.5 15
adm. pública, defensa y seguridad social 15 13 14
Educación 16 16 16
servicios sociales y de salud 17 14 16
servicios comunitarios y personales 12 8 10
hogares privados 7 8 7.5
organismos extraterritoriales 17 15 16
Fuente: Elaborado por Ciess-Econométrica con base en la MECOVI 2007.
Bolivia, como muchos otros países en desarrollo ha realizado más de

una reforma educativa entre los años ochenta y el primer quinquenio del
Siglo XXI. Estas reformas han tendido a priorizar el aumento de la tasa de
cobertura de niños y niñas entre 6 y 12 años de edad, la introducción en la
enseñanza de los idiomas nativos y la ampliación de la infraestructura
escolar. Por diferentes razones, no sólo debido a las reformas educativas, la
matricula escolar en ese grupo de edad aumentó considerablemente hasta
situarse cerca del 100 por ciento en el segundo quinquenio del Siglo XXI91.
La introducción de idiomas nativos no ha tenido el éxito esperado en
facilitar el aprendizaje de la lectura y la escritura en los niños y ha sido
rechazada por muchos padres de familia. La ampliación de la infraestructura
escolar no correspondió a la demanda, de manera que muchas escuelas no
91
La Encuesta de Hogares del año 2009 ratifica este dato pero muestra que ¾ partes del
alumnado matriculado no asiste a clases.
236
tienen alumnos. En algunos casos, no tienen profesores no obstante haber

alumnos por problemas de planificación del sistema escolar. Lo que más
preocupa de estas reformas es que no pudieron evitar el deterioro de la
calidad de la enseñanza, sobre todo en lo que refiere a matemáticas y a
lectura y, quizás, incluso son parcialmente responsables de ello. No se hizo
ningún esfuerzo para mejorar la calidad docente y, estos, a su vez, no
mostraron ningún interés en hacerlo. Todo esto tiene incidencia en los
procesos productivos.
La descripción precedente tiene un cariz de crítica, mas es necesario
tener en cuenta que toda reforma educativa necesita agentes que la diseñen y
operadores que la pongan en práctica con aceptables niveles educativos los
que hacen falta en los países en desarrollo. Por ello, la mayor parte de las
reformas educativas promovidas en los países en desarrollo por los
Organismos Internacionales dejaron pobres resultados.
Salud
Dos son los temas importantes en materia de salud que inciden en los
rendimientos laborales. El primero se refiere al estado físico de la población,
medido a través de indicadores de alimentación y nutrición, que determina
la musculatura y la capacidad de resistencia y concentración de los
trabajadores (y también de los estudiantes).
Suponiendo que los niveles de nutrición en los niños en la actualidad
sean mejores que los que la población adulta tuvo en su niñez, el Cuadro 36
sugiere un estado poco alentador en lo que concierne el estado físico de la
población adulta.
237
Cuadro 36. Desnutrición infantil talla/edad para menores de 3 años de edad, 1998
Área de Residencia Región Ecológica

Área Severa Total Región Severa Total
Urbana 5.1 18.3 Altiplano 10.8 31.0
Rural 14.0 35.6 Valle 9.0 24.2
Llano 6.0 19.4
Fuente: ENDSA 1998, INE
Desnutrición severa: Niños que están 3 desviaciones típicas o más por debajo de la media.
Desnutrición total: Niños que están 2 desviaciones típicas o más por debajo de la media.
Por otra parte, registros de la talla de los reclutas del ejército

boliviano en épocas de la creación de la República (1825) muestran que la
talla promedio entonces tiene poca diferencia con la que tienen sus similares
en el Siglo XXI.
Vale la pena poner énfasis en que el estado físico de una población
no solamente depende de su consumo de alimentos (reflejado aquí por el
consumo de calorías) sino también de su capacidad de asimilarlos la que
puede verse fuertemente disminuida por diferentes enfermedades, entre
otras, la diarrea que sigue teniendo una alta prevalencia en Bolivia,
especialmente, en áreas rurales.
A pesar de que el estado físico de los trabajadores y su consumo
diario de calorías son variables importantes para explicar los rendimientos
laborales han concitado poco interés de los economistas hasta el presente.
En el caso de Bolivia, tampoco han hecho parte de las preocupaciones
ciudadanas ni públicas y, en consecuencia, no han sido inscritas en ningún
programa estatal.
El segundo problema de salud que afecta seriamente al crecimiento
económico y a los rendimientos laborales es la importante incidencia de la
enfermedad de chagas y otras enfermedades de la pobreza como
tuberculosis, malaria, dengue, fiebre amarilla y leishmaniosis que afectan a
más de 2/3 partes de la población de los valles y del oriente y son causas
subyacentes de muerte de mucha población joven en edad de trabajar.
La referencia a algunos de los problemas que afecta a Bolivia no
debe llevar a considerar su situación en forma pesimista pues todos estos
238
problemas tienen solución a condición de poder identificarlos

adecuadamente y de existir la voluntad política para hacerlo. Por ejemplo,
para solucionar el problema de la desnutrición se puede ejecutar programas
de educación, de producción de alimentos, de provisión de agua y de
atención a la salud. Las enfermedades de chagas, malaria, dengue y otras se
combaten con programas de saneamiento ambiental y de mejora de las
viviendas.
5.7.2 Tecnología
Algunos importantes factores de producción son de origen natural y se

encuentran en el universo en cantidades limitadas, por ejemplo, la tierra para
la agropecuaria. Sin la introducción de nuevos métodos de producción que
permitan producir más con cantidades constantes de insumos, sería
imposible la expansión de la población del mundo (Malthus). Aplicado este
argumento al área rural de Bolivia, se entiende (en parte) el problema de la
pobreza. Pero, la tecnología no es solamente necesaria para resolver este
problema, es también necesaria para asegurar la competitividad pues, al
permitir producir más con los mismos insumos, rebaja los costos unitarios
de producción (o alternativamente, pone a disposición del consumidor
nuevos productos).
Lento avance en agricultura
El Cuadro 37 ilustra el bajo ritmo de incorporación de progreso técnico en

los procesos productivos de Bolivia al poner en evidencia la lenta evolución
de los rendimientos en la agricultura. Este cuadro contiene las tasas
promedio de crecimiento anual de la superficie cultivada, de los
rendimientos y de la producción para el período 1981-2001. Como puede
observarse, sólo en pocos productos se observa un crecimiento significativo
del rendimiento físico por hectárea. Entre ellos cabe señalar al té y al
durazno, cuya producción es aún de pequeña escala.
239
Para apreciar la magnitud de las tasas de crecimiento de los

rendimientos físicos en la agricultura desde el punto de vista económico,
cabe señalar que en la eventualidad de no ser posible la extensión de las
áreas de cultivos por limitación en la tierra disponible, sólo el crecimiento
de los rendimientos en una magnitud igual o superior al crecimiento de la
población ocupada en el sector impediría su empobrecimiento. Sin
considerar las migraciones, ello implicaría que los rendimientos agrícolas
deberían crecer a un ritmo superior o igual al 2.5 por ciento anual. Un nivel
de crecimiento inferior es susceptible de inducir migraciones orientadas a
escapar de la pobreza o, en su defecto, hacer que las familias agrícolas sean
cada vez más pobres. En los hechos, ambos fenómenos ocurren
simultáneamente en Bolivia. Alguna gente migra para escapar de la pobreza
y la que se queda sigue un proceso de empobrecimiento.
El problema de lograr el mejoramiento de los rendimientos físicos de
la producción agropecuaria es indisociable de cualquier intento de reducir la
pobreza en el área rural.
Lo que ocurre en la agropecuaria, ocurre en forma similar en las
otras ramas de producción. Por ejemplo, el caso de la manufactura es
preocupante pues la incorporación de progreso técnico es muy escasa.
240
Cuadro 37. Tasas de crecimiento promedio anual de la superficie sembrada, de los

rendimientos físicos por hectárea y del volumen de producción durante el periodo
1980-2000
Superficie rendimiento toneladas
CEREALES 1.57
Arroz 4.52 1.6 6.12
Cebada Grano 0.7 -0.73 -0.03
Quinua 0.53 1.53 2.06
Maíz Grano -0.34 1.98 1.64
Sorgo Grano 13.71 -2.2 11.51
Trigo 3.2 1.46 4.66
ESTIMULANTES 0.16
Cacao 1.41 1.45 2.86
Café Grano -0.17 0.27 0.1
Te 6.39 5.49 11.88
(Continúa)
241
(continuación)
superficie rendimiento toneladas

FORRAJES 0.4
Alfalfa 0.44 -3.62 -3.17
Cebada Berza 0.77 -0.43 0.34
FRUTAS 2.62
Banano y Plátano 3.18 1.13 4.31
Durazno 0.21 2.19 2.4
Mandarina 2.52 1.18 3.76
Naranja 1.53 1.14 2.68
Piña 10.63 0.56 11.19
Uva 0.61 0.1 0.71
HORTALIZAS 1.74
Ajo 8.56 -0.31 8.25
Arveja Verde 1.38 -0.04 1.34
Cebolla 2.14 1.01 3.15
Fréjol y Poroto 4.49 -0.76 3.73
Haba Verde 0.99 0.4 1.39
Maíz Choclo 1.55 0.69 2.26
Tomate 5.16 1.71 6.87
Zanahoria 2.34 0.5 2.84
INDUSTRIALES 11.76
Algodón Fibra 7.66 0.2 7.85
Caña de Azúcar 1.67 0.63 2.3
Soya 16.98 0.69 17.66
TUBÉRCULOS -0.04
Oca 1.45 0.74 2.18
Papa -1.01 1.42 0.41
Yuca 2.7 -0.46 2.24
TOTAL AGRÍCOLA 3.61
Fuente: Elaborado por Ciess-Econométrica con base en el Dossier de UDAPE 2001
Las causas de los bajos rendimientos agropecuarios asociadas al capital

natural han sido resumidas de la siguiente manera en un documento
242
Diagnóstico sobre Medio Ambiente del Ministerio de Agricultura

(MAGDER) elaborado en el año 199992.
“Tanto en el altiplano como en los valles predominan el
sobrepastoreo, cultivos excesivos, erosión por viento y agua debido a la
pérdida de la cubierta vegetal, recolección excesiva de leña, pérdida de
biodiversidad, insuficiencia de insumos modernos, poca o ninguna gestión
de suelos y agua, presión demográfica, falta de investigación, de
transferencia de tecnología y de tecnologías apropiadas”.
Un problema fundamental para la agricultura es el manejo del agua
para riego mediante el cual se puede solucionar los grandes problemas de
productividad existentes. Sin embargo, los grandes proyectos de riego han
visto acortada su vida útil por falta de previsión en el manejo de cuencas,
suelos y agua.
“No hay un programa de investigación en aspectos como uso de la
tierra, manejo y conservación de suelos”.
La situación de la asistencia técnica y de la investigación ha sido
adecuadamente descrita por Urioste M. (2001) en los términos siguientes:
“Desde principios de la década del 90 Bolivia no cuenta con ningún
servicio de asistencia y extensión técnica agropecuaria. Recién desde el año
2000 se ha avanzado en la constitución de cuatro Fundaciones Regionales
del Sistema Boliviano de Tecnología Agropecuaria (SIBTA) que no
determinan mayores responsabilidades y competencias municipales. Los
municipios rurales no cuentan con recursos financieros ni humanos
suficientes para ofrecer servicios de asistencia técnica. Hasta la fecha no se
ha hecho nada para que adquieran estas capacidades. Sin embargo,
parecen acertadas las iniciativas parciales que algunos municipios han
asumido para facilitar programas de asistencia técnica a los productores
más pobres y menos eficientes de su jurisdicción. No están claras las
92
El texto original (páginas 8 y 9) ha sufrido pequeños cambios para facilitar su lectura.
243
modalidades de la asistencia técnica ni los procedimientos a ser ejecutados

en este rol facilitador del municipio”
Las decenas de proyectos de reforma institucional del Ministerio de
Agricultura no han resuelto el problema de la falta de articulación de los
actores que ejecutan las políticas del sector, como son las prefecturas y
municipios y otros entes como el SENASAG93 y el SIBTA.
Los indicadores del World Economic Forum sobre tecnología en Bolivia
El Cuadro 38 muestra el ranking de Bolivia en los diferentes componentes

del índice de incorporación de tecnología establecido por el World
Economic Forum en el año 2003. Obsérvese que la absorción de tecnología
a nivel de las empresas, según los propios ejecutivos, coloca a Bolivia en el
último lugar entre 102 países. La colaboración entre universidades y
empresas es muy deficiente. No hay un marco legal ni incentivos apropiados
para el desarrollo y transferencia de tecnología.
Cuadro 38. Bolivia. Ranking en incorporación de Tecnología, 2003
TECNOLOGIA Ranking/102
Nivel de absorción de tecnología en empresas 102
Gas empresarial en investigación y desarrollo 97
Colaboración en investigación entre universidades e industrias 95
Sofisticación tecnológica 94
Utilidad de patentes 72
Líneas telefónicas 71
Prevalencia de licencias de tecnología extranjera 70
Telefonía celular 70
Inversión extranjera directa y transferencia de tecnología 66
Leyes relacionadas con tecnología de la información y comunicación 95
Prioridad oficial para tecnología de la información y comunicación 94
Éxito en promoción de tecnología de la información y comunicación 93
Acceso al internet en escuelas 80
Proveedores de internet 74
Usuarios de internet 70
Número de computadoras 69
Fuente: Global Competitiviness Report 2003-2004
93
Servicio Nacional de Sanidad Agropecuaria e Inocuidad Alimentaria.
244
5.7.3 Capital Natural
En esta sección se considerará a la tierra como el principal capital natural

asociado a la posibilidad de frenar o acelerar el crecimiento y de explicar la
evolución de la pobreza.
La tierra, los problemas naturales y los generados por el hombre
La erosión de los suelos es considerada como el principal problema

ecológico en Bolivia por sus características, magnitud e implicaciones para
la economía rural y la alimentación de la población. La erosión de los suelos
en Bolivia tiene dos orígenes: uno natural, sin intervención humana (en
ambientes muy susceptibles a la erosión por climas semiáridos, pendientes
fuertes, poca cobertura vegetal del suelo y rocas poco resistentes) y el otro
inducido por el hombre.
Los fenómenos de erosión inducida por el hombre están localizados
básicamente en la zona andina donde se concentra la mayoría de la
población del país y son provocados por los cultivos anuales, el sobre
pastoreo y el uso de la vegetación arbustiva (thola y yareta) con fines
energéticos. El uso intensivo de la yareta en la Cordillera Occidental como
combustible ha dado lugar prácticamente a la extinción de esa especie. En la
Cordillera Occidental así como en el Altiplano, además de la erosión
hídrica, se presenta la erosión por la acción del viento (eólica). En las partes
templadas de la Cordillera Oriental, la presencia de un número significativo
de ganado caprino agrava el problema de la erosión por el sobre pastoreo de
estos animales que alcanzan además a las partes menos accesibles.
Cuadro 39. Resumen de superficies y porcentajes de índices de desertificación
DEPARTAMENTOS PORCENTAJE DE DESERTIFICACIÓN POR TOTAL

NIVELES DEPTOS
baja moderada Alta muy grave Ninguno Total %
alta
La Paz 28.8 58.1 3.9 0.5 8.7 100 9.4
245
Potosí 0.9 13.6 57.6 18.9 9.0 100 26.2

Oruro 12.3 40.6 38.1 9.0 100 11.9
Chuquisaca 1.3 35.5 51.4 11.8 100 11.4
Cochabamba 9.0 63.5 27.5 100 5.7
Santa cruz 66.3 16.8 15.0 1.9 100 27.1
Tarija 33.3 35.6 22.7 7.2 1.3 100 8.3
Total 21.1 19.8 40.8 13.9 0.2 4.3 100 100.0
Fuente: Política Nacional de Desarrollo Agropecuario y Rural, Ministerio de
Agricultura 2000
El segundo problema medio ambiental más importante es la pérdida

de la cobertura boscosa por la habilitación de tierras para el cultivo y la
ganadería.
Otros problemas ambientales son la contaminación de las aguas de
riego por la actividad minera en los sectores andinos; la contaminación de
algunos ríos amazónicos con mercurio por la explotación de oro y con
compuestos químicos usados en la elaboración de la cocaína así como el uso
creciente de pesticidas e insecticidas, muchos de ellos prohibidos en otros
países
En 1999, el Ministerio de Agricultura advertía: “El problema de la
degradación de la tierra y su manejo es una deficiencia permanente en el
país. A esto se añade la poca información y la no existencia de programas de
conservación de suelos efectivos y demostrativos que permitan enfrentar
este problema en forma concreta. Con prácticas de manejo de suelo
adecuadas como por ejemplo cultivos en contorno, cortinas rompe vientos
para evitar erosión, y la modificación de patrones de siembra y rotación de
cultivos, se logra mayores beneficios y resultados para la agricultura.”
Existen pocos trabajos sobre Economía Agrícola en Bolivia. Entre
ellos, ocupan un lugar central los escritos por Zeballos H. citados en la
Bibliografía y los elaborados por Fundación Tierra.
246
Los serios problemas de tenencia de la tierra
Debido a su topografía y a la parcelación de tierras a la que dio lugar la

Reforma Agraria de 1952, la distribución de la tenencia de la tierras en
Bolivia presenta un alto grado de desigualdad.
La información numérica relativa a la distribución de la tenencia de
la tierra se encuentra en el Cuadro 40. Esta información proviene del Censo
Agropecuario del año 1984; no existe información actualizada. El panorama
observado por el Censo de 1984 posiblemente se ha agravado desde
entonces por problemas relativos a la parcelación de las tierras.
En la primera columna de este cuadro se encuentran los intervalos
relativos al tamaño de la tierra, identificados por sus límites superiores. Por
ejemplo, la primera línea se refiere a las unidades agropecuarias cuyo
tamaño de tierra no supera 0.10 hectáreas, en la segunda, las que miden
entre 0.10 y 0.19 hectáreas, etc.
En la segunda columna de este cuadro se encuentra el número de
unidades agropecuarias (efectivos) correspondientes a cada intervalo
identificado en la primera columna. En la tercera se encuentran las
extensiones medias de las unidades agropecuarias asociadas a la distribución
por intervalos de la tierra.
Obsérvese que cerca del 29 por ciento de las unidades agropecuarias
(columna 6) tiene una superficie promedio inferior o igual a 0.66 hectáreas y
que el 80 por ciento de las unidades agropecuarias comparten el 2.89 por
ciento de las tierras cultivadas, mientras que el 20 por ciento restante
usufructúa el 97.11 por ciento de ellas.
Obsérvese también que el 43.21 por ciento de las unidades
agropecuarias no dispone de más de 2 hectáreas de tierra con una media de
1.28 hectáreas y que los predios de 2/3 partes (63.77 por ciento) de las
unidades agropecuarias no superan las 4 hectáreas, con una superficie
media, por predio, de 3.21 hectáreas.
247
La información estadística sobre tenencia de la tierra data del año

1984. Como se ha podido observar, ella muestra serios problemas con
relación a la distribución de la tierra, los que desde entonces con certeza se
han agravado debido, entre otras razones, al fraccionamiento de la tierra en
el altiplano y los valles consecuente a las herencias y a la inexistencia de un
mercado para ella y a la concentración de tierras en el oriente.
Cuadro 40. Distribución de las unidades agropecuarias por tamaño de la parcela, 1984
1 2 3 4 5 6 7
HAS Unidades Superficie % Unidades % Unidades Superficie
agropecuarias media agropecuarias Superficie. acumuladas acumulada
sin tierra 7723 0.00 2.56 0.00 2.56 0.00
0.10 31416 0.05 10.40 0.01 12.95 0.01
0.19 6681 0.15 2.21 0.01 15.16 0.01
0.49 17069 0.32 5.65 0.03 20.81 0.04
0.99 24111 0.66 7.98 0.09 28.79 0.13
1.99 47944 1.28 15.87 0.33 44.66 0.46
2.99 34454 2.23 11.40 0.42 56.06 0.88
3.99 23304 3.21 7.71 0.40 63.77 1.28
4.99 15868 4.20 5.25 0.36 69.03 1.65
9.99 35123 6.56 11.62 1.25 80.65 2.89
19.99 19312 13.14 6.39 1.37 87.04 4.27
49.99 17636 29.44 5.84 2.81 92.88 7.08
99.99 10858 57.83 3.59 3.40 96.47 10.48
199.99 3287 127.89 1.09 2.28 97.56 12.76
499.99 2468 293.37 0.82 3.92 98.37 16.68
999.99 1612 649.48 0.53 5.67 98.91 22.35
2499.99 1705 1545.73 0.56 14.27 99.47 36.62
4999.99 1075 3047.52 0.36 17.74 99.83 54.36
5000 y 519 16237.33 0.17 45.64 100.00 100.00
más
Total 294442 62.71 100.00 100.00
Fuente: Elaboración propia con base en el Censo Agropecuario, 1984, INE.
El cuadro precedente pone de relieve el hecho de que una fracción

importante de unidades agropecuarias (29 por ciento) no posee más de 1
hectárea cultivable. Teniendo en cuenta las condiciones tecnológicas y el
tipo de cultivos del área andina, esta cantidad de tierra es claramente
insuficiente para generar un nivel adecuado de ingresos para el hogar del
agricultor.
248
El mismo cuadro muestra que más de 2/3 partes de las unidades

agropecuarias no disponen de más de 5 hectáreas de tierra cultivable.
El índice de GINI de tenencia de la tierra calculado sobre la base de
la estimación de una función Gamma llega al 78 por ciento, considerado un
valor elevado.
El 62.82 por ciento de las unidades agropecuarias comparte sólo el
1.28 por ciento de la tierra cultivable y la mitad de ésta pertenece al 1 por
ciento de las unidades de mayor tamaño.
Las observaciones precedentes sobre la distribución de las unidades
agropecuarias por tamaño de las superficies disponibles sugiere que la
pobreza y la desigualdad en la distribución del ingreso se originan, en gran
medida, en la distribución de la tierra en el sector agropecuario que veda su
acceso a numerosas familias pobres (amén de que muchas tierras no son
suficientemente fértiles).
Teniendo en cuenta la gran pobreza que afecta a las áreas rurales de
Bolivia, se teme que la no resolución del problema de tenencia de la tierra
provoque manifestaciones de violencia en el corto o mediano plazo a no ser
que la economía genere nuevos puestos de trabajo en otras ramas de
actividad económica.
Nuevamente conviene recordar que la referencia a algunos de los
problemas que afecta a Bolivia no debe llevar a considerar su situación en
forma pesimista pues todos estos problemas tienen solución , incluyendo los
relativos a la ecología y el medio ambiente a condición de poder
identificarlos adecuadamente y de existir la voluntad política para hacerlo.
Urge que Bolivia se dote de un programa de preservación y recuperación de
suelos y que encare seriamente el problema de la tenencia de la tierra. Una
nueva reforma agraria aparece como una necesidad para aliviar la pobreza
en el área rural. Si bien la EBRP hace referencia a los problemas
mencionados, no plantea ninguna acción para resolverlos.
249
5.7.4 Capital Social
Como se mencionó en la sección 3.3, el Capital Social es un conjunto de

atributos individuales y colectivos de un grupo humano que contribuye a
lograr un producto en cantidad o calidad superior en un esquema
cooperativo que lo que se puede lograr sumando los resultados de los
esfuerzos individuales. El producto al que se refiere esta definición puede
ser tangible (bienes) o intangible (paz social; gobernabilidad). En el centro
de la noción de Capital Social se encuentra el concepto clave de confianza
entre ciudadanos y entre éstos y las instituciones.
La confianza interpersonal es uno de las determinantes más
importantes del capital social. Según encuestas realizadas por Barómetro de
las Américas por LAPOP (ver Ilustración 1 en el Anexo), Bolivia sería uno
de los países donde la población muestra menor nivel en este atributo.
Según esta encuesta, sólo 3 países mostrarían mayores niveles de
desconfianza interpersonal que Bolivia, éstos son Haití, Perú y Honduras. El
nivel de confianza interpersonal en Bolivia es unos 10 puntos inferior a los
de Colombia, Uruguay o Venezuela.
La confianza en las instituciones es bastante baja (ver Ilustración 2
en el Anexo). En particular, sólo un 28.7 por ciento confiaría en los partidos
políticos lo que sugiere, a su vez, desconfianza en el funcionamiento de los
mecanismos inherentes a la democracia. Menos del 50 por ciento tienen
confianza en las instituciones encargadas de administrar justicia y en la
policía. Las instituciones que más confianza inspiran son la Iglesia, el
Defensor del Pueblo y los medios de comunicación. Estos datos muestran
una alta fragilidad de las instituciones.
En forma concomitante a los altos niveles de desconfianza
interpersonal y en las instituciones, un porcentaje elevado de la población, el
32.9 por ciento, informó que había sido víctima de la corrupción (ver
Ilustración 3 en el Anexo). Este porcentaje sitúa a Bolivia como el segundo
250
país en América Latina con mayor porcentaje de víctimas de la corrupción

sólo después de Haití.
Paralelamente, Bolivia resulta ser el país con menor tolerancia
política en América Latina (ver Ilustración 4 en Anexo).
En el marco de los resultados de esta encuesta relativos a la
desconfianza, a la corrupción y a la intolerancia política, no es de sorprender
que Bolivia se encuentre en el primer lugar en América Latina en lo que
concierne al porcentaje de su población que participa en protestas (ver
Ilustración 5 en Anexo). Las protestas se traducen en paros, huelgas,
bloqueos de calles y carreteras, perjudicando las actividades económicas.
Finalmente, toda la información anterior muestra la dificultad de
formar consensos en esta etapa del desarrollo de Bolivia. La Ilustración 6
(ver Anexo) da cuenta del escaso porcentaje de población que manifestó en
la encuesta que la Asamblea Constituyente (es decir el instrumento para
consensuar los pactos primordiales) fue positiva para Bolivia. Como se
puede observar, este porcentaje fue particularmente bajo en algunos
departamentos como Santa Cruz y Chuquisaca donde llegó a apenas el 12
por ciento.
Estos datos muestran un panorama bastante sombrío sobre las
posibilidades de avanzar en la formación del Capital Social necesario para
asegurar la cohesión de la sociedad boliviana y el Desarrollo, pero el estudio
de las razones que explican esta situación (sección 5.7.6) debería contribuir
a superarla.
5.7.5 Importancia de las Instituciones
En forma asociada al concepto de Capital Social, se encuentra el concepto

de Instituciones.
En general, se adopta el criterio de englobar en el concepto de
instituciones a las organizaciones, actores, reglas de juego formales (leyes,
reglamentos, etc.) e informales y niveles de participación ciudadana (North
251
1995). Existen varios estudios que han intentado medir el impacto de la

calidad de las instituciones en el desarrollo económico a partir de diferentes
puntos de vista. Entre éstos se puede mencionar a North (1995), Sachs and
Warner (1995), Engerman and Sokoloff (1994), Campos and Nugent
(1998), Gaviria et al.(2000). Algunos de estos trabajos ponen mucho
énfasis en la posibilidad que las llamadas reformas estructurales puedan
corregir aspectos institucionales que inciden negativamente en el desarrollo;
hacen referencia especialmente a la apertura externa, al funcionamiento de
los mercados y a la democracia. Por su parte, Alesina et al. (1992) sugieren
que la inestabilidad política (y su impacto sobre las instituciones) tiene un
importante efecto en la evolución del PIB. Algunos autores han desarrollado
índices para intentar medir la calidad de las instituciones, entre estos
Rodrik(1999), Gaviria et el.(2000) y Campos y Nugent (1998). A partir de
estos índices, han intentado cuantificar el impacto de las instituciones en el
PIB.
Con relación a la importancia de las instituciones a partir del
concepto de capital social94, puede mencionarse la existencia de por lo
menos 5 problemas graves: 1) Dificultad de generar consensos, 2) La
ausencia de instituciones para promover el crecimiento, 3) La fragmentación
de las decisiones sobre inversión pública introducida por la
descentralización, 4) La ineficiencia del aparato estatal, 5) La fragmentación
de la organización social del aparato productivo.
La ausencia y/o debilidad de las instituciones para promover el

crecimiento
En la última parte del Siglo XX, Bolivia concentró sus esfuerzos en materia
de crecimiento en medidas inspiradas en el Consenso de Washington y las
reformas estructurales que tienen impacto básicamente en los ámbitos
financiero, monetario y de comercio, pero que no buscan incidir
94
La expresión capital social reviste connotaciones diferentes según los autores. El sentido
que se le quiere dar en este trabajo es la capacidad de cooperar entre diferentes personas
para lograr un mejor producto (económico u otro).
252
directamente en los problemas estructurales subyacentes a los bajos

rendimientos de la inversión, y en consecuencia en el funcionamiento del
sector real de la economía95. Basada en el principio que la liberación y
apertura de mercados resolvería todos los problemas de desarrollo, no
necesitó una institución que oriente el gasto público hacia objetivos que
permitan un mayor desarrollo en el corto, mediano o largo plazo. En el
pasado, esa institución se llamaba “Ministerio de Planificación” a la que se
le encargaba orientar el gasto público hacia el crecimiento y velar para que
los recursos públicos contribuyeran al desarrollo. Con la descentralización,
una parte muy importante de los recursos públicos fueron transferidos a las
regiones, las cuales se enfrentaron con un problema similar al del país al no
contar con instituciones de planificación. En el nivel departamental, esta
tarea incumbe a las prefecturas, convertidas posteriormente en
Gobernaciones, las que siendo órganos básicamente de representación
política le otorgan muy poca importancia. La falta del ejercicio de
planificación tuvo como efecto colateral perder el capital humano
capacitado para ello, de tal manera que cuando se repuso el Ministerio de
Planificación, el año 2006, este se enfrentó a la pérdida del acervo de
conocimientos acumulado antes de los años noventa.
Un segundo problema es la falta de instituciones en campos
específicos relacionados con el crecimiento, el comercio y la pobreza, por
ejemplo, la red de embajadas y consulados no cumplen la función de
promover las exportaciones bolivianas. No existe tampoco ninguna otra
institución cumpliendo esta tarea. Lo más grave a este respecto es que no
existe una política de comercio exterior. Bolivia abrió sus fronteras en
forma indiscriminada sin buscar establecer acuerdos de reciprocidad con los
otros países. No existe una política nacional de inversión extranjera. Los
95
El impacto esperado de esas medidas era de carácter indirecto. A la luz de la evolución
de la economía en la última década, es necesario pensar que se necesita medidas más
robustas.
253
programas de alivio a la pobreza, como el PRSP del Banco Mundial, no

tenían instancias responsables, agentes ni operadores.
Un tercer problema es la debilidad o ausencia de instituciones
orientadas a desarrollar y transferir tecnología hacia los sectores
productivos, en particular, hacia la agropecuaria.
Un cuarto problema se refiere a la actividad empresarial privada
pues las disposiciones legales existentes sobre las sociedades comerciales
son insuficientes para asegurar su transparencia, la protección de sus
propietarios y su aporte al desarrollo.
Un quinto problema es la falta de independencia de los Poderes de
Estado. Este problema afecta seriamente al Legislativo y sobre todo al Poder
Judicial. La politización del Poder Judicial se encuentra a la base de la
corrupción y de la ineficiencia. La Policía Nacional no cumple su función de
resguardar la seguridad de sus habitantes y de sus bienes. Las prácticas de
extorsión son frecuentes. Los dos últimos puntos afectan a la seguridad
jurídica de la inversión.
La fragmentación de las decisiones
Con la Ley de Participación Popular (1996) y las 2 Leyes de Municipios

(1985 y 1998), Bolivia ha consolidado un país donde sus 327 municipios
existentes en el año 2010 son autónomos. Estos municipios son muy
heterogéneos, hay algunos muy pequeños que casi podrían considerarse
como clanes familiares (70 a 200 personas) y otros relativamente grandes,
como los de las ciudades de La Paz, El Alto, Cochabamba y Santa Cruz.
Entre todos los municipios, controlan el 50 por ciento de la inversión
pública y mucha de la ayuda concesional es canalizada hacia ellos, por
ejemplo, los recursos liberados por el HIPC. A fines del año 2002, cerca de
300 municipios estaban con serias dificultades financieras, entre todos ellos
cargaban una deuda pública de 400 millones de dólares, la mayor parte
254
como deuda flotante96 . Si bien es cierto que el grueso de esta deuda se

origina en los municipios grandes, su peso relativo en los municipios
pequeños es preocupante. Frente a esta situación, el Gobierno de Bolivia,
con el apoyo del BID, lanzó el PRF (Programa de Readecuación Financiera)
intentando salvar a los municipios de la quiebra.
Después del gran entusiasmo provocado por la descentralización,
emergen algunas preocupaciones, entre éstas, las siguientes:
El hecho que la mitad de la inversión pública esté en manos de los
327 municipios lleva a una gran fragmentación del proceso de asignación
del gasto público. Si se respeta estrictamente las disposiciones legales
existentes, la elaboración y ejecución de un plan de inversiones públicas
debería ser “consensuado” con estas 327 entidades.
En la mayor parte de los municipios, la capacidad técnica de
resolución de problemas es reducida, pues, los niveles educativos de los
concejales y alcaldes son bajos, muchas autoridades municipales son más o
menos analfabetas. Esta situación explica, en parte, lo bajos niveles de
ejecución de la inversión pública a nivel local y regional. Algunas de las
prácticas de los políticos en el nivel central de gobierno, como el de utilizar
una cantidad de recursos superior a la disponible endeudando a las gestiones
y generaciones siguientes, el desvío de recursos públicos, el clientelismo y
el prebendalismo han sido trasladadas a nivel local.
A fines del año 2011, en forma similar a los años anteriores,
municipios y gobernaciones no supieron beneficiarse de la bonanza
económica, dejando un saldo sin utilizar próximo a los dos mil millones de
dólares por su incapacidad de generar y administrar proyectos de inversión.
En consecuencia, el esquema de descentralización genera obstáculos
en los procesos de toma de decisiones y en la ejecución de proyectos
sociales y de promoción al desarrollo. No se sugiere sin embargo el regreso
al antiguo sistema centralizado pues sería mejor crear algún mecanismo o
96
Obligaciones de corto plazo en mora, generalmente con proveedores.
255
institución que facilite la conformación de consensos nacionales en un

marco de eficiencia.
A comienzos del Siglo XXI emergió con gran fuerza los pedidos de
autonomía de los departamentos planteados por muchas regiones del país.
Los planteamientos realizados tuvieron serias de deficiencias, en particular,
con relación a la escasa definición del tipo de relacionamiento entre las
regiones autonómicas y el gobierno central.
La Ley de Autonomías generó gran confusión sobre la distribución y
uso de los recursos naturales y propició problemas entre regiones buscando
aumentar su participación en las rentas nacionales, es decir, fomentó el
rentismo hasta tal punto en que en varias ocasiones los conflictos fueron
violentos.
Política, Democracia e ineficiencia del aparato estatal
La ineficiencia del aparato estatal en la mayor parte de los países en

desarrollo está fuera de duda. Frente al modesto desempeño de estas
economías después de la adopción de las reformas estructurales, los
organismos internacionales acusan a la mala calidad de las instituciones el
no haber logrado mejores resultados. Básicamente, el mensaje es: “niños
mejoren sus instituciones que así podrán sacar mejor provecho de las
reformas”.
Es necesario mejorar las instituciones, más esta tarea es complicada
pues su calidad es una variable endógena del desarrollo, muy
particularmente, de la evolución del mercado del trabajo.
Desde que se restituyó el proceso eleccionario en 1982, un 40 por
ciento de los posibles electores no asistió a los comicios durante varias
décadas. Los gobernantes eran elegidos por 20 - 30 por ciento de los
electores. Ello implicaba que los gobiernos (nacional y locales) cuenten con
un 12 a 18 por ciento del apoyo declarado de los ciudadanos en el momento
de su elección. A pesar que este apoyo era exiguo, no planteó hasta los años
2002-2003 problemas con relación al consenso nacional sobre el derecho a
256
gobernar de los ganadores. Pero, hubo continuamente lo que el Informe

2000 del BID llama problemas de agregación, es decir, dificultades en el
logro de consensos en función de gobierno. Estos problemas provocaron la
debilidad de las instituciones y la cuasi-permanente situación de paros y
marchas en todo el país, acompañada de una gran debilidad de la capacidad
de administrar conflictos por parte del Gobierno.
Después de las elecciones del año 2002, la actitud de la población
con relación al ganador y a la coalición que formó posteriormente cambió
radicalmente. La población manifestó su descontento, el que acompañado de
la crisis económica y de una gran incapacidad de gestión del nuevo
gobierno, provocó su caída en octubre del año 2003. Estos acontecimientos
agudizaron muchos problemas estructurales que se daban en forma latente
después de muchos años. Uno de ellos fue el de la tenencia de la tierra, otro
el de la exclusión social y finalmente, mostraron la necesidad de modificar
las reglas que norman los procesos electorales, particularmente, con relación
al gasto y el financiamiento de los partidos políticos.
El año 2005, Evo Morales tuvo un rotundo triunfo en las elecciones
nacionales y fue ratificado, ampliando su base de apoyo, en el Referéndum
Revocatorio del año 2008. Empero, el gran apoyo popular del Presidente no
pudo plasmarse en una mejor gobernabilidad debido a que su representación
en la Cámara de Senadores fue minoritaria y a la firme oposición que
plantearon a su gobierno los grupos locales de poder del oriente boliviano.
En el año 2009, Morales ganó las elecciones con 2/3 partes de los votos y
muy poca abstención del electorado, se aseguró además la mayoría en
ambas cámaras del Legislativo y el control del Poder Judicial. Siendo la
primera vez que ocurre un fenómeno de este tipo en la historia de Bolivia,
despertó gran expectativa sobre su impacto en el fortalecimiento de las
instituciones y en el desarrollo, pero ésta se fue diluyendo poco a poco por
la tendencia presidencialista del Gobierno y las razones que se explican a
continuación.
257
Teniendo repercusiones en el manejo de las instituciones, es

interesante señalar que el mercado político interno (reclutamiento de
militantes y lucha por el poder) de los partidos refleja en gran medida la
situación del mercado laboral urbano. En situaciones de desempleo, los
trabajadores que no tienen suficientes vínculos de amistad o de parentesco
en la empresa privada consideran al sector informal y al sector público
alternativas laborales. Para lograr un puesto de trabajo en el sector público,
deben transitar por la membrecía del partido en función de gobierno97. En lo
que concierne al funcionamiento de los partidos políticos, esta situación
tiene implicaciones sorprendentes. Por una parte, los militantes reclutados
sobre la base de sus preocupaciones laborales se consideran mutuamente
competidores (por uno o varios puestos de trabajo) y generan movimientos
centrípetos al interior del partido y de exclusión de posibles nuevos
adherentes. Esto impide al partido crecer en número. Por otra parte, debido
al tipo de empleo disponible en el sector público conformado básicamente
por empleos de oficina, la masa de militantes constituida de esta manera se
ubica naturalmente alrededor de un nivel educativo medio, evitando la
competencia con personas de mayores niveles educativos y subestimando la
capacidad de los menos educados. Las consecuencias de ello son, por un
lado, la marcada ausencia en las filas partidarias de personas con buenos
niveles educativos, impidiéndoles crecer en calidad, y por otro lado, el
divorcio de los partidos con relación a la población con niveles educativos
bajos.
Otra consecuencia de esta situación es que los trabajadores que
participan en partidos políticos con motivaciones laborales tienden, para
lograr su objetivo, ganar la amistad y confianza de los dirigentes que se
encuentran en la posibilidad de ofrecerles un puesto de trabajo. Ello
97
Los puestos de trabajo en el sector público llegaban a un estimado de 394 mil en el año
2007, de los cuales 367 mil se encontraban en la categoría empleado. El total de
trabajadores en este sector equivale a un 15.2 por ciento de la población en edad de votar en
área urbana. El número de servidores públicos creció en cerca del 100 por ciento entre el
año 2000 y el año 2007 y el porcentaje en términos de la población en edad de votar en un
66 por ciento.
258
disminuye las posibilidades de crítica y autocrítica, la rotación de dirigentes

y alimenta las tendencias al caudillismo. Es decir, impide el desarrollo de la
democracia en los partidos y, en consecuencia, el funcionamiento de
mecanismos de selección de sus dirigentes basados en méritos o en
consensos.
El movimiento centrípeto y de exclusión provocado de esta manera
repercute en la capacidad de los partidos de captar militantes así como en
lograr consensos. Según la encuesta de Latinobarómetro realizada entre
1996-1998, menos del 5 por ciento de los bolivianos se identificaba con
algún partido político y menos del 18 por ciento pensaba que los partidos
políticos eran útiles para resolver los problemas nacionales.
Por otra parte, la fragmentación social originada en la diversidad de
culturas y en la exclusión social agrava el problema de la agregación
directamente (ver por ejemplo, Informe BID 2000 y Alesina y La Ferrara
(1999)) e indirectamente a partir de la desigualdad de oportunidades que
introduce en el mercado laboral. Alesina y Perotti (1996) arguyen que ésta
puede llevar a mayor inestabilidad política. Un componente importante de la
exclusión social es la exclusión laboral. La forma en que los excluidos
pueden vencer la exclusión es a partir de la participación política
alimentando los mecanismos de mercadeo antes descritos. Alesina (1997)
sugiere, por otra parte, que la calidad de los servicios públicos puede ser
mala cuando existe desproporción entre los tributos y los servicios
ofrecidos, característica propia a las sociedades segmentadas. La Porta et
al.(1998) han construido un índice de fragmentación etnolingüística según el
cual Bolivia tendría el nivel más alto de fragmentación comparable sólo al
del África.
En sociedades aún débilmente estructuradas como la boliviana, el
funcionamiento de las instituciones depende en gran medida de la calidad
del partido político que se encuentra en función de gobierno. Cuando los
ciudadanos más educados se encuentran al margen de la política, la calidad
del gobierno desmejora. La política juega un papel importante en la
259
asignación de recursos humanos y materiales (inversión), en el tamaño y la

distribución de los servicios del Estado, en la creación y funcionamiento de
las instituciones y en la estructuración de procesos de consenso.
Al parecer, la estabilidad de las instituciones y su eficiencia son más
importantes que su tipo. En su defecto no podría entenderse como países
con instituciones tan diferentes como China y Chile logran resultados
similares en materia de desarrollo. El problema conceptual que no está aún
resuelto es si la estabilidad y eficiencia de las instituciones son o no
variables endógenas al mercado del trabajo, o más generalmente al propio
desarrollo económico. La respuesta a esta interrogante condicionará el tipo
de políticas que será necesario adoptar.
Para finalizar, vale la pena señalar que la cooperación internacional
tiene también su parte en el deterioro de las instituciones. Un aspecto que se
está volviendo común a los países pequeños y pobres es el gran peso de los
organismos de cooperación internacional (multilaterales y bilaterales) en las
decisiones de los gobiernos y como financiadores de proyectos que
proporcionan puestos de trabajo. Desde diferentes ópticas, varios autores
han mostrado que niveles excesivos de cooperación inciden negativamente
sobre la gobernabilidad y la calidad de las instituciones. Por ejemplo Knack
(2000) señala que "La dependencia de la ayuda (externa) puede
potencialmente socavar la calidad de las instituciones, debilitando el
control social (accountability), promocionando a los buscadores de rentas
(rent seeking) y la corrupción, fomentando situaciones de conflicto para el
control de los recursos de la ayuda, sifoneando los escasos talentos de la
burocracia...etc"98. Con frecuencia, la cooperación tiende a empoderar el
liderato de los líderes políticos en función de gobierno y en consecuencia a
reforzar el mecanismo antes descrito de la relación entre éstos y los
trabajadores a través del mercado político. El empoderamiento proviene
tanto de la voluntad política para hacerlo como del efecto ampliador de la
98
Traducción libre del inglés
260
capacidad de proporcionar empleos puestos a disposición de los políticos

locales a través de los recursos proporcionados por la cooperación. Por otro
lado, la cooperación es también un importante empleador y actúa como un
político más, es decir, busca alianzas y lealtades instrumentando recursos y
puestos de trabajo99.
Partiendo del principio que los problemas que afectan a Bolivia
tienen solución, corresponde mejorar la eficiencia del aparato productivo
mejorando las condiciones en las cuales se desenvuelve el mercado laboral y
mediante la consolidación de mecanismos democráticos genuinos.
Siguiendo los desarrollos precedentes, el mejoramiento de la calidad de las
instituciones públicas dependería mucho del mejoramiento de la calidad de
los partidos políticos y estaría en gran medida supeditada a la superación de
los problemas actualmente presentes en el mercado laboral: desempleo y
discriminación.
Los indicadores del World Economic Forum sobre competitividad
En forma anual, el World Economic Forum establece índices de

competitividad para el crecimiento sobre la base de información oficial y de
encuestas a ejecutivos. Estos índices tienen un carácter meramente
indicativo no pudiendo ser retenidos como verdaderas medidas de la
capacidad de crecer de los países, mas, proporcionan un panorama aceptable
de la situación de algunos componentes del desarrollo. El índice de
competitividad para el crecimiento tiene 3 componentes: ambiente
macroeconómico, instituciones públicas y tecnología. En el cuadro que
sigue se reproducen algunos de los subcomponentes de los 2 primeros ítems
alrededor del año 2003. Obsérvese en este cuadro que en opinión de los
99
Relacionado a este punto, se puede citar a Knack (2000), "As rents to those controlling
the government increase, resources devoted to obtaining political influence increase; thus a
"pervasive consequence of aid has been to promote or exacerbate the politicization of life in
aid-receiving countries" (Bauer, 1984). Because of the crucial role of the state in allocating
aid revenues (or other public funds freed up by the availability of aid), the private returns to
acquiring political connections and lobbying skills will increase. Talent is reallocated from
productive to redistributive activities"
261
ejecutivos la justicia funciona mal, existe favoritismo en las decisiones

públicas, hay fuerte desconfianza en los políticos, hay problemas de acceso
al crédito, etc. Es decir, en opinión de los ejecutivos, el país sufre de muchas
debilidades en el manejo y organización de las instituciones.
Cuadro 41. Bolivia. Ranking en algunos ítems del Capital Social, 2003
INSTITUCIONES PUBLICAS Ranking/102

Independencia Judicial 98
Favoritismo en las decisiones públicas 95
Evasión impositiva 90
Derechos de propiedad 77
Distribución de los fondos públicos 99
Confianza en los políticos 99
Expectativa de recesión 98
Tasa de ahorro interno 96
Acceso al crédito 93
Fuente: Global Competitiveness Report 2003-2004
5.7.6 Los obstáculos para la conformación de consensos
Como se ha mencionado anteriormente, el Capital Social y la conformación

de consensos son esenciales para el Desarrollo, más su formación se ve
muchas veces dificultada por problemas de comunicación entre grupos
segmentados debido a que pertenecen a culturas o estratos socio-
económicos diferentes. En esta sección se analizarán estos problemas.
Dificultades de comunicación entre ciudadanos
Imposible decir si la humanidad se originó en una matriz común o si

diferentes núcleos humanos aparecieron en lugares dispersos del mundo,
simultáneamente o en periodos sucesivos, pero lo que se puede afirmar es
que la falta de comunicación entre ellos dio lugar al desarrollo de idiomas y
de culturas diferentes. Eso ocurrió en el mundo, pero también en superficies
pequeñas de él como puede ser el territorio Boliviano donde, durante siglos,
diversas poblaciones desarrollaron sus idiomas y sus culturas con muy poca
262
comunicación entre ellas debido a las distancias que separaban sus

asentamientos y a la ausencia de medios de comunicación.
La Figura 19 ilustra lo que fue y lo que es la ocupación del territorio
boliviano. Antes de la colonia española, las poblaciones andinas mostraron
una fuerte tendencia a ocupar el máximo de territorio lo que dio lugar,
teniendo en cuenta su escasa población, a una ocupación dispersa. Los
españoles intentaron agruparlos en poblados, particularmente, a través de las
llamadas Reducciones Toledanas de 1570 promulgadas por el Virrey
Toledo. Sin embargo, la política de agrupamiento de los españoles no tuvo
mucho éxito pues, incluso el Censo de 1976 clasificó a dos terceras partes
de la población en la categoría de población dispersa.
La Ley de Participación Popular del año 1986 creó municipios
rurales y les proveyó de recursos económicos lo que posiblemente explica
parte del movimiento de concentración humana que se dio posteriormente.
Se formó y fortaleció algunos pueblos, pero vale la pena enfatizar que gran
parte de ellos están vacíos salvo en días y épocas específicas del año (días
de feria; días de elecciones y censos, y fiestas patronales). De esta manera,
no obstante que las estadísticas muestran el crecimiento sucesivo de los
porcentajes de personas que viven agrupadas, la realidad cotidiana es
diferente. Si bien, incluso en las regiones más alejadas, las familias tienen
pequeñas radios portátiles con las cuales escuchan emisoras locales, no
disponen de los medios necesarios para hacer conocer sus opiniones y
puntos de vista.
263
Figura 19. Ocupación del territorio boliviano
Antes Después
En el Siglo XXI, la ausencia de comunicación entre diferentes grupos

humanos es aún uno de las principales características de Bolivia con la
dificultad subsecuente de formar consensos. Además de los factores antes
mencionados (dispersión y ausencia de medios modernos de comunicación),
se encuentran dificultades socio-económicas, políticas y lingüísticas. La
dificultad de formar consensos normalmente es acompañada de conflictos
de diferentes intensidades.
Facilidades tardías de comunicación dieron lugar a una sociedad con
muchos grupos diferentes. Las facilidades modernas arrojan nuevos
desafíos.
En el Siglo XVI, los curas, en una labor absolutamente loable y
admirable, lograron acceder a las más remotas tierras de Bolivia, catequizar,
instalarse y, en algunos casos notables como los de Moxos y Chiquitos,
desarrollar música que hasta hoy en día causa la admiración del mundo
entero. ¿Cuándo fueron descubiertas las principales partituras? Entre los
años ochenta y noventa del Siglo XX, lo que significa que durante siglos se
mantuvieron olvidadas del mundo. La carretera Cochabamba-Santa Cruz,
que permitió conocerse entre collas y cambas, fue concluida a medianos de
los años cincuenta. Hasta los años sesenta, la mayor parte de las radios
funcionaban con lámparas y la difusión de noticias era muy escasa. Sólo a
mediados de los setenta apareció la televisión y durante mucho tiempo
Bolivia tuvo un solo canal televisivo con reducida cobertura geográfica.
264
Muchos países africanos se enfrentaron hasta hace poco a esta misma

realidad.
En la década de los noventa, se descorre de alguna manera la cortina:
aparecen emisoras radiales y canales de televisión con cobertura nacional o
por lo menos regional; en menos de 4 años se incrementa en 4 millones el
número de teléfonos celulares (1 teléfono para cada 3 personas) y se difunde
la comunicación por Internet a una velocidad asombrosa acercando Bolivia
al mundo. No obstante estos avances, continúan los problemas en materia de
comunicación escrita (y también de otras formas de comunicación) pues
grandes mayorías nacionales no tienen facilidad de lectura ni de escritura y
se enfrentan cuando intentan hacerlo a diversos obstáculos socio-
económicos y políticos. Casi todos los bolivianos en edad de trabajar han
estado alguna vez en la escuela, mas, inquieta que muchos de ellos no
dominen adecuadamente la escritura. Como curiosidad vale la pena
mencionar que en algunos países desarrollados, como los Estados Unidos,
ocurre un fenómeno similar debido a que los medios orales de información
(radio y televisión) se han impuesto sobre los escritos (periódicos y
revistas). Si ocurre lo mismo en países con niveles incipientes de
alfabetización, como Bolivia, puede agravarse más aún el problema de la
lectura y la escritura.
Las dificultades de comunicación y de conocerse van de la mano de
las dificultades para conformar consensos. Dado el auge de los medios de
comunicación, queda abierta la preocupación de poder determinar si Bolivia
comienza a conocerse o a desconocerse, si favorece o no al diálogo y al
consenso, ello debido a que a los problemas de comunicación antes
mencionados, se adicionan los problemas relativos a las políticas de los
medios de prensa, cuyo análisis hace objeto de la sección siguiente.
Antes de seguir adelante, cabe mencionar la ausencia de estudios
sobre los grupos urbanos, parecería que hubiese un acuerdo tácito para
aceptar que Bolivia es una sola, al igual que un individuo. Por otra parte, no
obstante la permanente situación de conflicto en que vive Bolivia, no ha
265
merecido el interés de los investigadores la existencia de grupos diferentes y

su interacción. Cuando se habla de diferencia, se hace generalmente
referencia al concepto vago y mal definido de etnia, cuando las diferencias
pueden ser marcadas en muchos otros dominios.
El rol de los medios de comunicación
El desarrollo de Bolivia se enfrenta al desafío de construir una democracia

con base en el reconocimiento de las diferencias entre culturas y el
consenso. La democracia exige muchas cosas, entre otras, que el pueblo que
elige pueda estar adecuadamente informado sobre los problemas que le
atañe o las oportunidades que se le ofrece. Los diferentes grupos socio-
culturales que la compondrán necesitan también mecanismos idóneos de
comunicación inter e intra grupales.
Bolivia y otros países del mundo se enfrentan ante serias dificultades
tanto de información como de comunicación debido a: 1) problemas
lingüísticos y de práctica de la lectura, 2) el costo de estar informado, 3) el
menosprecio de la información que generan otras culturas, 4) al manejo
empresarial de los medios de prensa.
La información estadística proveniente de las encuestas de hogares
del INE muestra que la mayor parte de los bolivianos conocen el castellano
y que pocos adultos son analfabetos, mas no se dispone de información ni
estudios sobre el nivel de comprensión y manejo del idioma, y sobre la
comprensión ni práctica de la lectura. Los profesores dedicados a la
enseñanza piensan que el nivel de comprensión del castellano en gente
castellanizada es deficiente impidiéndoles comprender con exactitud los
mensajes y la información. Ocurre algo similar con la lectura, pues,
posiblemente una gran cantidad de bolivianos, habiendo estado
escolarizados, no tienen una práctica adecuada de ella. La información a
partir de idiomas nativos está reservada para la población originaria por ello
no llega a ser universal.
266
El costo de estar informado comparado al ingreso segrega a la

población. Los sectores más pudientes de las ciudades generalmente
acceden a la información a través de la televisión por cable y/o de
periódicos cuyos costos mensuales alcanzan a 40 por ciento y 25 por ciento,
respectivamente, del salario mínimo. Los sectores urbanos pobres acceden a
la información de los canales que no entran al cable, de periódicos baratos y,
sobre todo, de radios locales. El contenido informativo de los medios de
prensa orientados a los segmentos más pudientes de las ciudades difiere
enormemente del contenido informativo orientado a los sectores de
medianos y bajos ingresos. El no poder compartir la misma información
genera conflictos. Por ejemplo, a fines de los noventa y comienzos del
nuevo siglo, cuando los sectores pobres reclamaron por la calidad y el
precio del agua privatizada y que sus medios de prensa amplificaron el
descontento, en los sectores ricos no se entendía el reclamo pues nunca
habían sido informados al respecto ni tampoco sufrían de escasez de agua.
Las elites políticas, que generalmente pertenecen a estos medios, se
sorprendieron de la reacción popular. La segmentación social del destino de
la información se sobrepone a la segmentación geográfica pues los pobres
viven en barrios diferentes que los ricos y sus radios se ubican en
concordancia. En área rural, la gente se informa (cuando lo hace)
básicamente a través de radios locales, generándose también una forma de
segmentación de la noticia.
En forma subyacente a los escenarios descritos anteriormente se
encuentra el desprecio entre culturas que lleva a los grupos sociales a no
interesarse por la información generada por los medios de prensa dirigida a
los otros grupos. Todo esto genera un escenario en el que la información no
tiene un carácter universal dificultando el logro de consensos.
Una empresa privada dueña de un medio de prensa busca maximizar
su beneficio económico. Para ello tiene básicamente dos estrategias
(Stromberg D. 2002): a) aumentar el tiraje, puesto que una vez elaboradas
las noticias, su beneficio está en proporción directa del número de
267
ejemplares vendidos o de la audiencia alcanzada, b) aumentar la venta de

publicidad. El aumento del tiraje o de audiencia se hace con base a
estrategias de marketing las que identifican las noticias o artículos de
opinión de mayor demanda.
En el periodo 1993-1997, el Gobierno Boliviano gastó fuertes sumas
en publicidad en los medios de prensa para convencer a la población
boliviana de las bondades de la Capitalización, de los aspectos negativos del
régimen económico anterior y de los posibles beneficios del modelo
neoliberal. La campaña tuvo éxito en el sentido en que, según las encuestas
de opinión, el plan de gobierno logró el apoyo de un 60 por ciento de la
población. En ese periodo la estrategia de maximización de beneficios de
los medios de prensa se centraba en la venta de publicidad al gobierno.
Llegó el año 1999, el partido político promotor de la capitalización dejó el
poder y el nuevo gobierno no asignó más recursos para ese tipo de
propaganda. Entonces, la prensa hizo un giro en su estrategia de
maximización de ganancias buscando aumentar su audiencia. Para ello, hizo
eco y amplificó notablemente la frustración popular con relación a la
Capitalización y al modelo neoliberal. La estrategia de la primera fase, la de
vender publicidad gubernamental, atentó seriamente contra el derecho a la
información y, en consecuencia, a la democracia. La segunda etapa está
muy relacionada a la inestabilidad política que se desató a partir del año
2000.
Vale la pena explorar también dos aspectos adicionales: a) la actitud
de un medio en tanto que satélite de un grupo económico o político, b) la
actitud del empleado del medio de prensa (periodista) que puede alejarse,
por interés privado o colectivo, de la línea editorial de su medio (problema
de agencia). En ambos casos, la información que recibe el ciudadano corre
el riesgo de ser sesgada y de volverse un escollo en la maximización del
bien común a partir de las elecciones colectivas.
268
Luego uno de los problemas más importantes a los que los países en
construcción se enfrentan es el lograr que la población esté adecuadamente
informada sobre las diferentes alternativas de desarrollo.
Un país con muchos grupos
Bolivia vista como un conjunto de grupos humanos presenta un interés

particular emergente de dos hechos básicos: a) la fragmentación lingüística
que de alguna manera puede ser asimilada a la fragmentación cultural y, b)
la desigualdad horizontal, o entre grupos, no solamente con relación al
ingreso100.
La fragmentación cultural es reconocida por algunos autores, por
ejemplo, Alesina (varios artículos, ver Bibliografía), Lora (2000), Easterly
W. (2004) como un posible óbice para el desarrollo101. Se puede esperar que
plantee más problemas cuando va de par con la desigualdad horizontal.
Escuchando las sugerencias del Banco Mundial, los Institutos de
Estadística de América Latina han hecho esfuerzos en los últimos años para
cuantificar el volumen de las poblaciones indígenas y algunas de sus
características, lo que puede ser muy útil pero también puede asemejarse a
un intento de establecer nuevamente los registros de indios que existían
durante la colonia. Para identificar a los indios, se ha incluido en las
encuestas de hogares 3 preguntas: 1) Idioma hablado en la infancia, 2)
idiomas que conoce, 3) cultura con la que se identifica. Puesto que la
identificación de los grupos culturales es una construcción social,
dependiendo de la fuerza de cada cultura en momentos precisos de la
historia, habrá más o menos personas que reconozcan pertenecer a ella.
Durante mucho tiempo, las culturas nativas se encontraban menospreciadas
por las elites dominantes de manera que muchas personas asociadas a ellas
100
El término desigualdad horizontal parece haber sido introducido por Stewart F. 2002
101
Posteriormente, se desarrollará con más detalle este punto. Por el momento, se aceptará
esta sentencia como posible pero se pondrá en discusión su valor clasificatorio en un país
como Bolivia donde diferentes culturas se hayan superpuestas o solapadas.
269
tendían a negar su pertenencia. Desde fines del Siglo XX, las culturas
originarias fueron revalorizadas, por lo menos en el plano político lo que
llevó a personas que le eran ajenas a reivindicarlas identificándose con ellas.
Los primeros años del nuevo siglo se caracterizaron por una intensa tensión
política pues la política económica neoliberal llegó a su ocaso y con ella una
clase dominante acusada de ser racista y de aplicar políticas de exclusión. El
año 2005, Evo Morales, de origen indígena,se impuso en las elecciones y
con ello los excluidos tradicionales ganaron terreno en la política.
Las encuestas sobre pertenencia étnica proporcionan respuestas
volátiles, por lo que pueden conducir a resultados confusos. La posibilidad
de responder positivamente a varias de las alternativas de respuestas
simultáneamente es más realista en un país donde predomina el mestizaje.
Finalmente, cabe señalar que la mayor parte de la población indígena es
pobre mientras que difícilmente los no pobres reconocerán sus orígenes
indígenas. Algo similar pasa con la educación. En otras palabras, la
expresión indígena, más allá de sus aspectos culturales, tiene también un
contenido de clase social en el sentido marxista del término.
En las encuestas realizadas por el INE en Bolivia, la distribución de
frecuencias de las respuestas a las 3 preguntas mencionadas anteriormente
difiere, a veces, en montos considerables de año en año. El reconocimiento
de pertenecer a una cultura indígena o de ser k‟hara102 no guarda relación
estricta con el idioma en que aprendió a hablar ni con los idiomas que habla
normalmente. Siendo el español el idioma dominante, la mayor parte de los
que dicen no pertenecer a una cultura indígena (los k‟haras) dicen que sólo
hablan el español, en consecuencia, el conocimiento de esta lengua es un
predictor razonable de ser k‟hara, y parece constituir una identidad fuerte en
este grupo. En el grupo de los que dicen pertenecer a un pueblo originario,
la mayor parte hablan también español y sólo una pequeña minoría
desconoce esta lengua; lo sorprendente es que una proporción similar no
102
En lo que sigue, se adoptará la expresión aymará k‟hara para identificar a aquellos que
dicen no pertenecer a ninguna cultura originaria.
270
conoce ningún idioma nativo. Estos hechos hacen pensar que además del
origen cultural dado por la lengua, y a veces por encima de éste, el
reconocimiento étnico es más que todo un hecho político y que es necesario
tomarlo en cuenta como tal cuando se intenta entender el conflicto entre
grupos103.
Un índice de fragmentación lingüística fue sugerido por Taylor and
Hudson (1974) sobre la base de la estructura del índice de Herfindahl. Este
básicamente informa sobre la probabilidad de que en un conjunto de n-
personas, 2 de ellas tomadas al azar no pertenezcan al mismo grupo
lingüístico. Este índice puede escribirse de la siguiente manera:
H = Σpi(1-pi) = 1- Σpi2
Donde pi representa la proporción de la población que pertenece al
grupo lingüístico i.
Acorde con lo explicado anteriormente, la aplicación de este índice
para Bolivia (como una primera etapa para distinguir grupos e identificar la
causa de los conflictos) debe tener en cuenta que muchas personas hablan
más de una lengua y la identidad resultante del hecho político dado por el
reconocimiento de pertenencia a una cultura. El Cuadro 42 contiene la
taxonomía y la distribución de frecuencias sugerida para tal efecto:
103
En lo sucesivo, la utilización de la palabra etnia responderá a este concepto.
271
Cuadro 42. Población por grupos lingüísticos y reconocimiento étnico

Población de 18 años y más. Distribución porcentual. Años 2001 y 2007
Año 2001 Año 2007
Reconocimiento étnico Originario k'hara Total Originario k'hara Total

Grupo lingüístico
Sólo castellano 8.6 27.8 36.4 8.3 38.6 46.9
Castellano y otro nativo 19.0 6.7 25.7 22.2 8.5 30.7
Un idioma nativo y castellano 25.7 3.6 29.3 15.2 1.9 17.1
Sólo un idioma nativo 8.0 0.6 8.6 4.2 0.4 4.6
Solo dos idiomas nativos 0.7 0.0 0.7
Total 61.3 38.7 100 50.6 49.4 100.0
Fuente: Cálculos propios con base en la encuesta Mecovi 2001 y 2007,
INE
Sobre la base de la distribución de frecuencias del Cuadro 3, el

índice H toma valores particularmente elevados: H = 0.80 en el año 2001 y
H=0.76 el año 2007, lo que sugiere que puede haber un fuerte nivel de
tensión social. Mas, para comprender a cabalidad la posibilidad de
conflictos, es necesario referirse también a la desigualdad entre grupos,
denominada desigualdad horizontal.
Cuán diferentes son los grupos
Algunos trabajos104 incluyen la fragmentación cultural como óbice para el

desarrollo bajo los siguientes argumentos: a) la diversidad cultural puede
generar conflictos, b) facilita la corrupción, c) hace más difícil la difusión
del progreso técnico.
Con relación al primer y segundo argumento, se puede decir que
resulta difícil aceptar que la fragmentación lingüísticos sea, a ella sola,
causa de conflictos o de corrupción, mas, puede serlo en un contexto de
fuerte desigualdad horizontal. En ese caso, se puede aceptar que exista
tensión entre grupos culturales por la distribución de la riqueza, de las
104
Ver, por ejemplo, García-Montalvo J y Reynal-Querol M. (2003)
272
oportunidades y del poder político y que la corrupción pueda estar asociada

a la falta de consenso sobre el bien común y a la poca credibilidad sobre el
buen uso de los recursos públicos.
Si uno de los idiomas es dominante en el sentido en que la mayor
parte de la comunicación relativa a la tecnología es hecha con él 105, es
posible pensar que los que hablan otras lenguas tengan dificultad de acceder
al progreso técnico y, en ese sentido, la fragmentación lingüística puede
constituir un óbice para el crecimiento.
A los argumentos mencionados por García-Montalvo J y Reynal-
Querol M. (2003), se puede añadir otro, posiblemente más importante que
los anteriores: la fragmentación cultural acompañada de desigualdad
horizontal lleva a los movimientos sociales a preocuparse más por el
problema de la desigualdad que por el problema del crecimiento. A este
respecto, cabe señalar dos hechos notables en la historia reciente de Bolivia:
el primero, se refiere al recorte salarial en el sector público bajo presión
popular en el año 2005 y nuevamente en el año 2006, acompañado de la
disminución voluntaria en un 50 por ciento del sueldo del presidente de la
república así como del de toda la jerarquía de gobierno. En esta operación se
buscó disminuir la desigualdad que se suponía existía entre los ingresos de
los funcionarios públicos entre sí y con relación al resto de trabajadores, sin
consideración alguna de los rendimientos, las responsabilidades ni el
mercado laboral. El segundo hecho fue que en las primeras versiones del
plan de desarrollo elaborado en el año 2006106 no figuraba la expresión
crecimiento económico, pero había muchas reflexiones en torno a la
necesidad de lograr mayor igualdad.
Para fines prácticos, la mayor parte de los investigadores identifican
etnia con pertenencia lingüística. Como se mencionó anteriormente, en esta
asimilación existen problemas, mas, de todas maneras es necesario
105
Prácticamente no existen publicaciones técnicas o científicas en idiomas nativos, mas,
casi todos los bolivianos conocen el castellano, pero, existe alguna duda razonable sobre la
profundidad de este conocimiento.
106
Abril 2006
273
reconocer que el aspecto cultural, no siempre representado por el idioma

hablado, tiene importancia para explicar la conformación de grupos y los
conflictos. Es una mejor propuesta utilizar algún criterio de diferenciación
entre culturas juntamente con indicadores de desigualdad horizontal para
clasificar a la población y entender las causas de posibles conflictos. Las
variables de desigualdad horizontal que podrían entrar en este ejercicio de
agrupamiento pueden inspirarse en las sugeridas por Stewart F. (2002) quien
las reagrupa en 3 categorías: a) participación política, b) situación
económica, c) acceso a servicios.
En este estudio, se retendrá a titulo tentativo la hipótesis que la falta
de identificación entre la declaración de pertenencia cultural (variable
k‟hara) y los idiomas aprendidos o hablados refleja un posicionamiento
político y/o sociológico de quienes siendo visiblemente k‟haras lo niegan o
de quienes sin serlo dicen que lo son. La variable k‟hara está definida como
dicotómica, valiendo 1 si el entrevistado se auto identifica como no indígena
y vale 0 cuando dice ser indígena.
Estando este capítulo orientado a estimar los posibles grados de
conflicto en la sociedad boliviana, las variables retenidas para explicarlo son
aquellas que muestran mayor correlación con la variable k‟hara entre
aquellas que han sido observadas (y que tienen algún sentido) en la encuesta
Mecovi 2001. El Cuadro 43 muestra las variables resultantes de ese
ejercicio y las respectivas correlaciones parciales.
274
Cuadro 43. Variables con mayor correlación parcial con la variable k’hara
Explicación Correlación
Categoría Variable parcial Significación
Idiomas Castel Sólo castellano 0.2413 0.0000
habla0 Aprendió a hablar en castellano 0.1503 0.0000
cast1 Castellano y otro nativo 0.0430 0.0000
Ingresos
cast2 Nativo y castellano 0.0263 0.0030
Ingreso per cápita
Ypc 0.0419 0.0000
Yl Ingreso laboral 0.0387 0.0000
Patrimonio Posee auto
auto1 0.0342 0.0000
propia1 Casa propia 0.0167 0.0560
presta1 Casa prestada 0.0285 0.0010
gremio Pertenece a gremio -0.0309 0.0000
Laboral cate2 Es empleado -0.0161 0.0650
cate3 Es cuenta propia 0.0150 0.0850
Es migrante
Migración migrab -0.0163 0.0610
Fuente: Cálculos propios con base en la encuesta Mecovi 2001, INE
El Cuadro 44 muestra los resultados de la estimación de un modelo

Probit para explicar la variable k`hara por medio de las variables listadas en
el Cuadro 43. Como puede observarse, las variables lingüísticas son
importantes para explicar la declaración de pertenencia cultural, pero,
también son importantes las variables de ingreso, patrimonio, laborales y la
condición de migración. Sin embargo, cabe señalar que todas estas variables
sólo llegan a predecir un 31 por ciento de las respuestas, con lo cual, se
puede afirmar que existen otras variables, no observadas en la encuesta,
posiblemente de índole social y político, que explican el resto.
275
Cuadro 44.. Modelo Probit para explicar el auto-reconocimiento de ser k’hara
Probit regression Number of obs = 13164

LR chi2(13) = 5465.02
Prob > chi2 = 0
Log likelihood = -6052.76 Pseudo R2 = 0.311
Khara Coef. Std. Err. Z P>z [95% Conf. Interval]
Castel 1.5188 0.0745 20.3800 0.0000 1.3727 1.6649

habla0 0.6848 0.0426 16.0800 0.0000 0.6013 0.7683
cast1 0.4238 0.0692 6.1300 0.0000 0.2882 0.5594
cast2 0.2864 0.0650 4.4000 0.0000 0.1589 0.4139
Ypc 0.0672 0.0141 4.7800 0.0000 0.0396 0.0947
Yl 0.0495 0.0120 4.1100 0.0000 0.0259 0.0731
auto1 0.1527 0.0438 3.4900 0.0000 0.0669 0.2386
propia1 0.0400 0.0272 1.4700 0.1420 -0.0133 0.0933
presta1 0.1244 0.0379 3.2800 0.0010 0.0501 0.1986
Gremio -0.1264 0.0346 -3.6600 0.0000 -0.1941 -0.0586
cate2 -0.0714 0.0424 -1.6800 0.0920 -0.1545 0.0117
cate3 0.0507 0.0315 1.6100 0.1080 -0.0111 0.1126
Migrab -0.0666 0.0402 -1.6600 0.0970 -0.1453 0.0121
_cons -1.5567 0.0637 -24.4500 0.0000 -1.6815 -1.4320
Algunos autores (ver por ejemplo, Esteban y Ray, 1994) han volcado
su atención a la introducción de índices para determinar el grado de
polarización o de diferenciación entre grupos. Básicamente, el razonamiento
sobre polarización se basa en la idea que existen grupos homogéneos con
relación a una batería de variables y heterogéneos entre sí con relación a las
mismas variables (por ejemplo, las variables que figuran en el Cuadro 45).
El grado de polarización es una función creciente de la heterogeneidad entre
grupos con relación a su homogeneidad al interior de ellos.
276
Cuadro 45. Taxonomía de los grupos socio-lingüísticos

Abreviación
Se declara Grupo lingüístico
Sólo castellano d01
Castellano y otro nativo d02

Originario d03
Un idioma nativo y castellano
d04
Sólo un idioma nativo
Sólo castellano d05
Castellano y otro nativo d06

K'hara d07
Un idioma nativo y castellano
d08
Sólo un idioma nativo
En ese marco, los índices de polarización hacen uso de criterios

similares a los de la descomposición de la varianza entre grupos y al interior
de ellos. En el marco de la descomposición de la varianza, el grado de
polarización podría estar definido como el cociente entre la varianza entre
grupos y la varianza total; a su vez, el grado de homogeneidad al interior de
los grupos, puede definirse como el cociente entre la varianza respectiva
sobre la varianza total.
Se calculará índices de medición de la homogeneidad y
heterogeneidad de la sociedad boliviana en torno a la clasificación socio-
lingüística presentada en el Cuadro 45. Las variables asociadas a cada una
de estas categorías se encuentran en el Cuadro 46.
Cuadro 46. Variables socio-económicas asociadas de las categorías socio-lingüísticas
ypc Ingreso per cápita

Ingreso laboral
Ingresos yl
auto1 Posee auto
Patrimonio propia1 Casa propia

Casa prestada
presta1
gremio Pertenece a gremio
Laboral cate2 Es empleado
cate3 Es cuenta propia
Migración migrab Es migrante
277
Aplicando los criterios de heterogeneidad y homogeneidad a la

partición de la población boliviana definida en el Cuadro 45 sobre la base de
las variables socio-económicas del Cuadro 46, se estima que la suma de las
varianzas entre-grupos de todas las variables de este cuadro explica el 32.4
por ciento de la varianza total.
El dato anterior pone de manifiesto la existencia de una
heterogeneidad significativa entre los 8 grupos definidos en el Cuadro 45.
Ello puede estar a la base de la situación de conflicto latente en que Bolivia
vive. El índice de heterogeneidad puede asimilarse a un índice de
desigualdad horizontal (o de grupos).
Cuadro 47. Varianzas y distancias entre grupos

Varianzas Distancias
d04 1.48 307.79

d03 2.70 141.46
d01 3.57 71.08
d08 3.95 120.50
d02 4.06 69.31
d05 4.42 88.36
d07 5.39 74.27
d06 6.23 193.23
La Figura 20 muestra el grado de heterogeneidad al interior de cada

grupo medido por su varianza respectiva (cuanto más grande es la varianza
mayor es la heterogeneidad). Cabe destacar que los 3 últimos grupos,
aquellos que se auto definen como k‟haras y conocen algún idioma nativo o
sólo hablan uno de ellos, son los que mayor grado de heterogeneidad interna
muestran, mientras que los grupos de originarios y el de k‟haras que sólo
hablan castellano son más homogéneos107.
107
Esto, siempre con relación a las variables listadas en el Cuadro 4, exceptuando las
relativas a los idiomas.
278
Figura 20. Grado de heterogeneidad al interior de cada grupo
7.0
6.0
5.0
4.0
3.0
2.0
1.0
0.0
d01 d02 d03 d04 d05 d06 d07 d08
Fuente: Cuadro 47
El Cuadro 48 muestra las distancias euclidianas entre las medias de

las variables asociadas a cada grupo socio-lingüístico (ver Cuadro 46 )
estandarizadas por división con las medias de la población total. Este cuadro
permite identificar la intensidad de la diferencia de cada grupo lingüístico
con otro de ellos. En la línea “suma” de este cuadro las distancias al
cuadrado han sido adicionadas; esta suma refleja la magnitud de las
diferencias de cada grupo socio-lingüístico con los restantes Así, el grupo
d04 (población declarada originaria y que sólo habla algún idioma nativo)
aparece como el más diferente u opuesto a todos los otros grupos a la vez
(línea “suma”) y particularmente opuesto al grupo d06 (población auto
declarada k‟hara que tiene como segunda lengua algún idioma nativo). Es
interesante señalar que este grupo es el segundo más opuesto al resto de los
grupos.
279
Cuadro 48. Matriz de distancias socio-económicas entre grupos lingüísticos

d01 d02 d03 d04 d05 d06 d07 d08
d01 0.00
d02 1.04 0.00
d03 3.63 2.79 0.00
d04 6.01 5.30 2.60 0.00
d05 1.17 1.98 4.65 7.06 0.00
d06 3.61 4.20 6.91 9.41 2.57 0.00
d07 1.05 1.24 3.89 6.37 1.11 3.08 0.00
d08 2.27 3.05 5.40 7.61 1.93 3.18 2.27 0.00
Suma de
cuadrados 71.08 69.31 141.46 307.79 88.36 193.23 74.27 120.50
Fuente: Cálculos propios con base en la encuesta Mecovi 2001, INE
Es interesante ver la relación que aparentemente existe entre la

distancia o diferencia entre grupos y su varianza (o grado de
heterogeneidad). Esta relación está ilustrada en la Figura 21. Al extremo
izquierdo de esta figura, se encuentra el grupo de personas que se declara
originaria y que sólo habla algún idioma nativo. Es el grupo más
homogéneo y más diferente a los demás. A la derecha de este gráfico se
encuentra el grupo de personas que se declara k‟hara y que tiene como
segundo idioma algún idioma nativo. Este grupo es el más heterogéneo y el
segundo con mayor diferencia a los demás. Los puntos más bajos de la
curva corresponden a los que hablan castellano (originarios y k‟haras) y a
los originarios que hablan castellano y además algún idioma nativo (como
segunda lengua). Estos grupos son los más parecidos a los demás vistos los
otros como un solo conjunto. Obsérvese que al lado izquierdo de la curva se
encuentran generalmente los grupos originarios, los cuales manifiestan
homogeneidad y diferenciación con los restantes y que a la derecha se tiene
grupos k‟haras con alta heterogeneidad interna y diferenciación con los
restantes.
280
Figura 21. Relación entre la distancia entre grupos y su varianza respectiva
350.0
Originario. Habla sólo idioma nativo

300.0
k'hara. Habla catellano y

250.0
además un idioma nativo
Distancia
200.0
K'hara que sólo
Originario. Habla idioma nativo habla idioma nativo
150.0
y también castellano K'hara. Habla un
idioma nativo y
100.0
también el castellano
Originario que habla sólo castellano
50.0
Originario habla castellano y también un idioma K'hara. Habla sólo castellano
nativo
0.0
0.0 1.0 2.0 3.0 4.0 5.0 6.0 7.0
Varianza
La Figura 22 constituye una representación gráfica de la matriz de

distancias del Cuadro 48. Los puntos están asociados a cada uno de los 8
grupos lingüísticos considerados. Los ángulos que forman con el origen
reflejan la correlación o parecido de los vectores de distancias mientras que
su alejamiento del origen refleja la diferencia global de cada grupo con
relación a los restante. Este cuadro ilustra bien las diferencias socio-
culturales entre grupos y las razones de posibles conflictos. Los diferentes
grupos k‟haras se encuentran en la parte superior del gráfico mientras que
los originarios se encuentran en la parte inferior. En grandes líneas, las
mayores diferencias se hacen entre estos dos grupos humanos. Pero, existen
diferencias interesantes entre sub-grupos. La diferencia más grande estaría
dada por el par “k‟hara que sólo habla castellano; k‟hara que habla
castellano y algún idioma nativo” con relación a los “originarios que sólo
hablan idiomas nativos”. Los grupos k‟haras entre sí tienen mayor
semejanza que los grupos originarios108.
108
Recuérdese que la semejanza o similitud está representada por el ángulo que forman los
puntos con relación al origen.
281
Figura 22. Mapa de las diferencias entre grupos
2.00
1. 5 0
khara. Sólo habla castellano Khara. Habla castellano y algún idioma nativo
1. 0 0 Khara. Sólo habla idioma nativo
Khara. Habla idioma nativo y también el
0.50 castellano Originario. Habla castellano y también idioma
0.00 Originario. Habla sólo

0.00 0.50
castellano
1. 0 0 1. 5 0 2.00 2.50 3.00
-0. 50
- 1. 0 0
Originario. Habla idioma nativo
- 1. 5 0
y también el castellano
-2. 00 Originario . Habla solo

-2. 50
Idiomas nativos
-3. 00
Conclusión
No obstante la permanente situación de conflicto en que vive Bolivia, no ha

merecido el interés de los investigadores la existencia de grupos diferentes y
su interacción. Cuando se habla de diferencia, se hace generalmente
referencia al concepto vago y mal definido de etnia, cuando las diferencias
son marcadas en muchos otros dominios. El origen cultural dado por la
lengua, y a veces por encima de éste, el reconocimiento étnico es más que
todo un hecho político y es necesario tomarlo en cuenta como tal cuando se
intenta entender el conflicto entre grupos.
El índice de fragmentación lingüística en Bolivia es particularmente
elevado, mas resulta difícil aceptar que la fragmentación lingüística sea, a
ella sola, causa de conflictos, pero puede serlo en un contexto de fuerte
desigualdad horizontal. En este orden de ideas, otras variables socio-
económicas han sido retenidas para mostrar la homogeneidad de los grupos
282
así como su fuerte heterogeneidad, aspecto que puede estar a la base de la

explicación de los conflictos.
Se ha puesto énfasis en los problemas de comunicación entre
culturas diferentes y entre grupos socio-lingüísticos diferentes pues éstos
son numerosos como consecuencia de una ineficiente maduración en el uso
de los idiomas, el costo de acceder a la información, el desprecio entre
culturas y la comercialización de los medios de prensa.
En este capítulo, se ha utilizado la expresión k‟hara, puesta a la
moda a fines del Siglo XX por los movimientos sociales para identificar a
las personas que no comparten sus ideas o preocupaciones. Ante la
dificultad práctica de discernir el sentido exacto de este concepto se ha
utilizado esta expresión para identificar a todas las personas que dicen que
no hacen parte de ningún pueblo originario. Para darle un contenido tanto
cultural como socio-económico, se ha combinado esta categoría con los
idiomas hablados o conocidos y con variables socio-económicas. El
resultado de este ejercicio ha puesto en evidencia diferencias significativas
entre k‟haras y originarios que pueden estar a la base de los conflictos. Se ha
detallado también en este estudio las diferencias puntuales entre sub-grupos.
Se concluye de los desarrollos anteriores que se requiere poner más
atención a las diferencias socio-culturales que pueden estar a la base de los
conflictos y a la necesidad de mejorar los medios de comunicación e
información al interior de los grupos sociales y entre ellos con el objetivo de
hacer posible los consensos necesarios para continuar con la construcción
nacional.
283
5.8 Anexo. Bolivia, Niveles de desconfianza
Ilustración 1. Confianza Interpersonal en países de América Latina, 2008
Fuente: Barómetro de las Américas por LAPOP
Ilustración 2. Bolivia. Confianza en las Instituciones, 2008
284
Ilustración 3. Porcentajes que han sido víctimas de corrupción en países de América

Latina, 2008
Ilustración 4. Niveles de tolerancia política (porcentajes) en países de América Latina,

2008
285
Ilustración 5. Porcentaje de población que participa en protestas en países de América

Latina
Ilustración 6. Bolivia, Dificultad para formar consensos
La pregunta fue: ¿La Asamblea Constituyente fue positiva para el país?

286
CAPITULO 6. POLITICAS DE DESARROLLO
Las políticas de desarrollo buscan dar respuesta al estancamiento de las

variables relativas al entramado social, al crecimiento económico, a la
situación social y a la provisión de servicios básicos. Estos son los
problemas que preocupan a la mayor parte de los países pobres.
Las lecciones que nos dejan los capítulos precedentes son muy claras
y pueden ser resumidas de la siguiente manera: 1) El desarrollo requiere
consensos sobre pactos básicos e instituciones que lo impulsen y sobre la
distribución de sus beneficios, 2) Existen restricciones estructurales para el
crecimiento. Esas restricciones tienen que ver con el bajo rendimiento físico
de la inversión109 y fallas en los mercados.
Considérese nuevamente el esquema sugerido en la Figura 1 (página
22) para dar cuenta del crecimiento económico y de la distribución de
ingresos. La gran pregunta es ¿cómo se lo echa a funcionar?. Es decir,
¿cómo lograr, por ejemplo, la incorporación de progreso técnico?, o, ¿cómo
lograr que la sociedad se interese en invertir en educación o salud? O,
¿cómo mejorar la calidad de las instituciones?. ¿Son todas estas decisiones
independientes del propio proceso de desarrollo?110. ¿Cómo lograr
desarrollar consensos?.
Puede ser objetada por muchos economistas la pregunta ¿cómo se
echa a andar un modelo de desarrollo?, pues, una presunción generalmente
aceptada es que personas y sociedades naturalmente buscan lo mejor para
ellos y lo logran en el marco de las restricciones que enfrentan111. La
implicación de política relativa a esta presunción es que es necesario
109
O, lo que es equivalente, al alto costo unitario de la producción.
110
Establecer que algunas de estas decisiones son endógenas al proceso de desarrollo
permitiría a los países pobres liberarse de algunas exigencias de los organismos
internacionales que no pueden cumplir.
111
Esta presunción está sujeta al cumplimiento de la condición que todos los actores estén
igualmente informados y que ninguno de ellos tenga más influencia que los demás en el
proceso de toma de decisiones.
287
eliminar las restricciones de manera a lograr maximizar el producto de la

acción colectiva112. Luego, desde este punto de vista, la pregunta correcta
sería ¿cuáles son las restricciones que impiden que los agentes económicos
actúen de manera a lograr mayor bienestar para la sociedad?
Desde otro punto de vista, puede argüirse que la dificultad de lograr
consensos sobre el estilo de desarrollo y la distribución de sus beneficios
invalida la hipótesis de la voluntad colectiva de crecer; por otra parte,
muchas veces se observa como sentimiento colectivo fatalismo sobre el
futuro, acompañado de gran pesimismo sobre el efecto de las acciones
humanas para cambiarlo113; ello lleva a que los agentes económicos migren,
busquen maximizar sus rentas de corto plazo sin tender caminos al futuro o
busquen obstruir las oportunidades de los pocos que parecen tenerlas (“If
you can’t increase your own income (for example because of low social
mobility), then you can theoretically improve your happiness by reducing
other people’s incomes”, Lykke Andersen). Revertir esta situación exige
acompañar la evolución de la economía con acciones que se encuentran
fuera del ámbito económico. Estas lindan entre la sociología y la política y
deben basarse en la búsqueda de mayor entendimiento y autoestima de los
pueblos y en el reforzamiento de la confianza sobre la posibilidad de
cambio. Desde el punto de vista económico, ello implica ofrecer y
convencer que todos tendrán mejores oportunidades en el futuro en un
ambiente de equidad.
Luego, son requisitos para crecer: 1) la voluntad colectiva de
hacerlo, 2) la seguridad que la cooperación entre personas y entidades es
importante, 3) la existencia de capacidades potenciales aún no explotadas.
Con relación al primer punto, en un interesante artículo aparecido en su
blog, Lykke Andersen dice: “There are many ways for a country to develop,
but there is no way to develop a country: Development has to come from
112
Ver por ejemplo, Hausmann R., Rodrik D. y Velasco A. (2004), Growth Diagnostics
113
Altimir (1979), refiriéndose a la pobreza, que caracteriza a los países en desarrollo,
señala que conlleva sentimientos de anomia.
288
within.” Si bien la autora no desarrolla su argumento, queda claro el

mensaje que el desarrollo tiene que provenir de una fuerza interna que lo
impulse. La cooperación entre ciudadanos e instituciones, como se señaló
anteriormente, es uno de los factores que permite acrecentar la
Productividad Total de Factores (TPF), sin lo cual, las economías tienden al
estancamiento. La tercera condición exige que haya espacio para mejorar el
volumen y/o la calidad de los factores de producción y/o las condiciones de
mercado.
Este Capítulo se inscribe en la lógica de los desarrollos precedentes.
Plantea la necesidad de pensar en intervenciones de inducción social y
política a fin de acelerar la construcción de las sociedades, de mejorar los
factores básicos de producción a fin de aumentar la productividad y de velar
por el buen funcionamiento de los mercados. Todo ello requiere
instituciones y definición de actores.
6.1 Institucionalidad de la promoción del desarrollo
El sector público no es el único responsable de promover el desarrollo pues

también es una responsabilidad de todos los ciudadanos y de las
instituciones civiles. Sin embargo el sector público tiene la tarea de inducir
y promover la participación de estos últimos a partir de sus instituciones.
6.1.1 Contexto histórico y restricciones
Históricamente, las políticas públicas de los países en desarrollo se han

debatido en un contexto institucional complicado con las características
principales siguientes: a) volatilidad, b) flexibilidad, c) carencia de
coherencia en un marco global, d) debilidad de la burocracia, e) visión a
corto plazo, f) ausencia de continuidad de las políticas puestas en ejecución
por las administraciones anteriores. La sociedad y los procesos de decisión
en los países en desarrollo pueden ser comparados a su tejido vehicular:
algunos autos son nuevos (productos de la innovación) otros son viejos
289
(conservadores), algunos tienen luces, otros circulan con las luces apagadas,
pocos respetan los semáforos y las reglas de tránsito, unos van demasiado
rápido y otros demasiado lento, pero finalmente, casi todos llegan a destino
(¡los que no lo hacen provocan serios accidentes!).
A fines del Siglo XX, la corriente predominante entre economistas
fue la de señalar que las restricciones al desarrollo se originaban en las
acciones y/o omisiones del Estado, lo que llevaba a suponer que una vez
corregidas, los países acelerarían su desarrollo. Las sugerencias estuvieron
dirigidas a dejar que actúe la mano invisible del mercado con un mínimo de
intervención del Estado lo que llevó a eliminar las instituciones estatales que
otrora promocionaban el desarrollo y que otorgaban a los Estados algún
nivel de cohesión. Esa política no tuvo éxito debido a la poca importancia
que se otorgó a la construcción social, al sector real, a los determinantes de
los rendimientos físicos de las inversiones y a las consecuencias de política
de dicho enunciado. Entre estas políticas estuvo la de bajar de rango a las
instituciones públicas que trabajaban en temas relativos a la planificación
económica114. No se tuvo en cuenta que el Estado, además de ofrecer
condiciones igualitarias en materia de educación, salud y otros servicios
básicos, debe inducir un ordenamiento mínimo y realizar también obras de
infraestructura, como por ejemplo, caminos, represas, etc. cuya localización
requiere hacer estudios con relación a su interés económico para la
comunidad y que no los ofrece en forma indiscriminada. La disminución de
la importancia de las instituciones que estudiaban la asignación de las
inversiones públicas115 fue uno de los grandes errores a los cuales llevó una
interpretación exagerada del modelo neoliberal. Esta ausencia tuvo un
efecto colateral importante en países productores de materias primas no
renovables al dejar al Estado sin las instituciones necesarias para planificar
el desarrollo una vez que los yacimientos se agoten. En Bolivia, se cerró
114
En América Latina, el Banco Mundial hizo mucha presión para cerrar los Ministerios de
Planificación.
115
Esta tarea que era el objetivo fundamental de los ministerios de planificación bajó a
depender de direcciones de los ministerios de finanzas.
290
también instituciones de car´cter técnico como el Instituto Boliviano de

Tecnologóa Agropecuaria (IBTA), el Instituto Minero Metalúrgico, el
Servicio Geológico y otros más. Concluida esa etapa neoliberal, varios
países latinoamericanos retomaron la idea de dar al Estado un papel
protagónico en el desarrollo, pero, algunos de ellos (como el caso de
Bolivia) cayeron en la tentación de absorber en el Poder Ejecutivo las
funciones que corresponden a los otros poderes, en particular, al Legislativo
y al Judicial e hicieron desaparecer los mecanismos autárquicos de
regulación sectorial debilitando de esa manera lo poco que habían avanzado
en materia de institucionalidad.
Teniendo en cuenta la insuficiencia de desarrollo resultante de las
visiones neoliberales, se plantea la necesidad de preocuparse por la
existencia de instituciones públicas y privadas que coadyuven al desarrollo.
No se trata de recuperar los viejos modelos de economías estatistas pero
tampoco se puede sugerir la abstención del Estado en el quehacer
económico.
6.1.2 Instituciones
Muchos actores e instituciones tienen que ver con el desarrollo, uno de los
desafíos importantes de los países es poder coordinarlos y hacer que sus
acciones sean eficientes. Formalmente, los niveles de decisión de las
políticas públicas son el Congreso, el Gobierno (en sus diferentes instancias)
y el Poder Judicial. Pero, hay otras instancias importantes. Las decisiones
que adoptan estas entidades están fuertemente influenciadas por los actores
políticos quienes se mueven en torno a ideales, y, frecuentemente, en torno a
intereses de grupo e individuales. Un listado no exhaustivo de los actores
políticos con gran poder de influencia en Bolivia se encuentra en el Cuadro
49. Cada uno de estos actores tiene sus propios métodos para lograr
decisiones favorables a sus puntos de vista e intereses. Los movimientos
sociales y los sindicatos con frecuencia recurren a las calles defendiendo
291
intereses populares y conveniencias particulares de los gremios respectivos.

Los movimientos cívicos defienden los puntos de vista de sus regiones,
pero, muchas veces, detrás de éstos, se encuentra la búsqueda de beneficios
particulares de la gente con mayor influencia y poder en la región
respectiva. Hasta inicios del Siglo XXI, la cooperación internacional tuvo
gran influencia en las decisiones alineándose en defensa del libre mercado, a
ultranza, sin mostrar consideración por sus efectos redistributivos en
desmedro de los pobres (el discurso, sin embargo, es diametralmente
opuesto).
Cuadro 49.Actores políticos y niveles de decisión
Niveles de decisión
Actores políticos Congreso Gobierno Poder Judicial
Movimientos sociales y cívicos X X
Sindicatos X
Medios de comunicación X X
Partidos Políticos X X X
Cooperación internacional X
Iglesias X
Empresarios privados X
Burócratas X X X
Empresas transnacionales X X X
Gobiernos locales X X
En la segunda mitad del Siglo XX, las organizaciones gremiales

empresariales (Confederación de Empresarios Privados, CAINCO,
ASOBAN, etc.) y las agencias internacionales desempeñaron un papel
polémico pero importante en la elaboración de políticas públicas diseñadas
para promover el desarrollo. Iniciado el Siglo XXI, perdieron parte de su
poder de presión, en gran medida debido al poco resultado de las políticas
que sugirieron a fines del siglo anterior. En su lugar, las organizaciones
populares tomaron algunas iniciativas importantes tales como la
nacionalización de hidrocarburos en Bolivia el año 2006.
Las decisiones referentes al desarrollo y a la política económica son
el resultado de la confrontación de posiciones de los diferentes actores.
292
Algunas veces coadyuvan al desarrollo y otras veces lo obstaculizan. Por

ello, es de suma importancia que una estrategia de desarrollo contemple
mecanismos idóneos de diálogo y concertación y que las propuestas de los
actores se inserten en consideraciones de justicia, equidad y solidaridad sin
lo cual es imposible llegar a consensos.
6.1.3 Sugerencias
Las intervenciones estatales deberían gozar de legitimidad; como mínimo

deberían provenir de gobiernos democráticamente elegidos, aunque ello no
es suficiente. Tienen además que responder con equidad y eficiencia a las
diferentes demandas sectoriales. Asegurar la eficiencia de la burocracia
permitirá hacer realidad las promesas electorales.
Las intervenciones estatales tienen mayores posibilidades de éxito si
la institucionalidad reúne las siguientes condiciones: 1) Las instituciones
públicas son suficientes (es decir, cubren todos los ámbitos de posible
intervención), con funciones claramente definidas y sin sobre posiciones, 2)
La burocracia participa y está de acuerdo con los planes y programas
diseñados por el gobierno, 3) Los funcionarios públicos son contratados con
base a sus méritos, 4) Existe descentralización y delegación de funciones, 5)
Existen una o varias instituciones especializadas en atender los conflictos,
prevenirlos y solucionarlos, 6) El Poder Judicial funciona en forma
independiente del Ejecutivo y eficientemente, 7) Existen adecuados e
imparciales medios de información.
Los países en desarrollo requieren tener instancias a nivel de
gobierno que tengan como tareas básicas: a) La identificación de
oportunidades (restricciones) al desarrollo, b) la evaluación de los proyectos
financiados con gasto público según criterios de costo/beneficio, c) la
promoción y coordinación de proyectos de desarrollo regional, d) la
coordinación de la cooperación internacional compatible con las políticas
293
nacionales. Esa instancia a nivel nacional debe ser replicada en cada uno de
los departamentos.
En los países en desarrollo, conviene prestar atención particular a los
siguientes aspectos de algunas entidades públicas:
Se requiere fortalecer los Ministerios de Agricultura y entidades
anexas pues la promoción de la política agropecuaria es crucial para
sostener cualquier esfuerzo de desarrollo y aliviar la pobreza.
Como la mayor parte de los países en desarrollo requieren diseñar
políticas para su sector manufacturo, es importante que dispongan de
una entidad oficial para ello a nivel de Ministerio.
Habría que dar al Ministerio de Relaciones Exteriores un papel
importante en la promoción de las exportaciones. Para ello podría
crearse un órgano de concertación con el sector privado y
modificarse el perfil profesional de los representantes diplomáticos.
La política de comercio exterior debe definirse sobre la base de
relaciones de reciprocidad y eficiencia, particularmente en lo relativo
a los tratados de libre comercio.
Para asegurar los derechos y dar seguridad ciudadana, es importante
incluir en las políticas públicas el mejoramiento del sistema de
justicia y policía.
La delegación de competencias a nivel funcional y territorial es una
práctica de buen gobierno, mas, requiere un número de funcionarios mayor
al que requiere un régimen centralizado. Esto plantea un desafío para los
países en desarrollo por la carencia relativa de personal técnico. Por otra
parte, se puede temer que los esquemas de descentralización puedan no ser
tan buenos como se desearía en la medida en que naturalmente los
elementos más competentes tienden a situarse en la cúspide de la estructura
burocrática y el resto se distribuye según su nivel de competencia en niveles
inferiores, pudiendo darse que cumplan sus funciones en forma ineficiente
por su bajo nivel educativo.
294
El estudio de la institucionalidad y financiamiento de los servicios

públicos proporcionará lineamientos sobre el tipo del esfuerzo colectivo a
realizar para dar eficiencia a la provisión de servicios de consumo colectivo
(educación, salud, agua, etc.). América Latina ha pasado por un penoso
período histórico donde se planteó la privatización de la provisión de estos
servicios cuyos costos eran anteriormente financiados por los impuestos y
los ingresos originados en las empresas públicas. Fue un proceso penoso
pues al dejar de ser gratuitos, se corrió el riesgo de privar del acceso a estos
servicios a algunos miembros de la sociedad, poniéndolos en situación de
renegar de ella. De haber continuado estos procesos, hubieran contribuido a
desestructurar sociedades en ciernes (sin embargo, una posición
diametralmente opuesta, es decir, pretender que la totalidad de los servicios
básicos sean financiados por impuestos plantea problemas de eficiencia).
Es importante que los gobiernos escuchen las demandas populares y
sectoriales, las analicen y den respuestas. Las democracias en países con alta
desigualdad en la distribución del acervo educativo tienen que hacer frente
al desafío de equilibrar las demandas populares con la eficiencia de las
respuestas respectivas.
La institucionalidad y el régimen de financiamiento de los partidos
pueden ser problemas para la democracia. Para evitar la corrupción, la ley
de partidos políticos y el código electoral podrían incluir los siguientes
puntos: a) Fijación de topes máximos para el gasto electoral, b)
Obligatoriedad de informar sobre la fuente de financiamiento de cada
partido, c) Un sistema equitativo de financiamiento estatal de los partidos
que fomente la competencia democrática y que no crée obstáculos a la
renovación del sistema de partidos políticos116.
Finalmente, en el diseño de políticas públicas es aconsejado tener en
cuenta: a) las experiencias previas, análisis cuantitativos y cualitativos, b)
balance de los recursos disponibles y c) las experiencias exitosas en otros
116
La práctica de financiar sólo a los partidos con alguna trayectoria histórica es un
obstáculo a la renovación política a partir de la creación de nuevos partidos.
295
países del mundo, d) definir con precisión los mecanismos de coordinación

entre el gobierno nacional y los gobiernos subnacionales, e) poner en
marcha y o mejorar los mecanismos de concertación y de cooperación
público-privado y privado-privado. Un pilar de la política de desarrollo es la
de promover en la mentalidad colectiva el deseo de hacerlo. La tarea de
fomentar una mentalidad colectiva en búsqueda del desarrollo requiere la
especificación de sus múltiples dimensiones, el establecimiento de un clima
de confianza y optimismo entre actores.
6.2 Inducción social y política
El Desarrollo requiere la movilización popular, la creación de consensos, un

ordenamiento mínimo del desorden y la concertación entre el sector público
y los diferentes actores que se mueven fuera de él (campesinos, trabajadores
por cuenta propia, familias, empresarios pequeños, medianos, grandes,
universidades, etc.). Lograr todo esto no es fácil 117.
Según North (2002): “El problema es claro. Conocemos las
condiciones económicas así como las institucionales que llevan a un buen
desempeño económico. Lo que no conocemos es cómo alcanzar estas
condiciones. Para ello necesitamos un cuerpo teórico que explore el
proceso de cambio económico, político y social”.
Uno de los principales objetivos de las políticas públicas debería ser
la de promover la formación de consensos en temas estratégicos como son
los pactos primordiales (CAPITULO 2), las instituciones, el estilo de
desarrollo y la distribución de sus beneficios. La preocupación por la
formación de consensos es particularmente importante en países con fuerte
fragmentación cultural, poca densidad en las relaciones humanas y
desigualdad. En otras palabras, es necesario ocuparse del estado del
entramado social.
117
“The determinants of the growth rate of a country remain one of economic biggest
mysteries” (Global Competitiveness Report 2003-2004, Chapter 1.1).
296
Para lograr este objetivo, es imprescindible que las políticas públicas

se basen en criterios de justicia, eficiencia y solidaridad. La justicia tiene
varias dimensiones, entre ellas las más importantes son: a) la igualdad de
oportunidades en campos importantes como la educación y el trabajo, b) la
retribución equitativa de los esfuerzos individuales y empresariales, c) El
apoyo a los grupos vulnerables, d) la administración de leyes y norma. La
eficiencia se refiere al manejo de los recursos públicos. La solidaridad
consiste en el esfuerzo colectivo de apoyo a los grupos vulnerables y a
aquellos que por diferentes razones no pudieron acumular educación o
riqueza.
Pero, como se señaló en la sección 2.8, en los países que más
necesitan asegurar la existencia de consensos, la pugna entre grupos sociales
con intereses diferentes está exacerbada por diferentes condiciones
estructurales, básicamente, por la dificultad de contentar a todos debido a
que la riqueza y las oportunidades nacionales son reducidas. La solución a
estas pugnas debe ser buscada a través del logro de equilibrio entre fuerzas
diferentes, lo que equivale a destacar la importancia de empoderar a los
grupos más débiles. Normalmente, este proceso va a la par del crecimiento o
ensanchamiento de la clase media a lo que las políticas públicas pueden
contribuir impulsando la educación y la movilidad social. Acciones
tendentes al fortalecimiento de la capacidad de negociación entre intereses
opuestos también pueden contribuir en este mismo sentido.
El consenso debería llevar a un ordenamiento mínimo del desorden
que caracteriza el proceso de desarrollo, sin lo cual no es posible encaminar
todos los procesos que le son inherentes.
Uno de los grandes problemas del desarrollo es cómo incrementar el
capital social (en el sentido de la definición dada en la sección 3.2) pues, las
experiencias de política al respecto son pocas. Hay quienes piensan que es
un proceso que requiere de varios siglos para consolidarse, que se alimenta
de los éxitos y fracasos de los países en materia económica y bélica y que lo
que se puede hacer es muy poco para acelerarlo.
297
Sin embargo que no existe suficiente conocimiento sobre los factores

que inciden en su formación, es posible sugerir que se puede romper la
inercia de ese proceso diseñando políticas basadas en educación y en el
ámbito de la calidad de relacionamiento entre el individuo y la sociedad.
En la sección 3.3 se ha planteado que la confianza es un elemento
fundamental del capital social. Algunos autores invierten esta relación de
causalidad. Pero, no se sabe exactamente de qué depende la confianza.
Fukuma (1995) emitió la hipótesis que está íntimamente relacionada con el
nivel educativo, en la medida en que las personas más educadas pueden
hacer mejores balances entre el riesgo de confiar en los otros y sus
beneficios. Por otra parte, se puede avanzar la hipótesis que el capital social
y el nivel de confianza que le es subyacente dependen de: a) la densidad de
las relaciones interpersonales, b) el nivel educativo, c) la calidad del
relacionamiento entre el individuo y la sociedad (relacionamiento
interpersonal, sistema de justicia, condiciones laborales, reconocimiento
social). Parecería, en consecuencia, que independientemente de los
esfuerzos que los países en desarrollo hacen en educación, pueden también
acelerar la formación de Capital Social promoviendo relaciones más
intensas o densas entre sus ciudadanos118 y mejorando su calidad. Por
ejemplo, en los Estados Unidos existen programas para relacionar a las
comunidades blanca y negra, lo que ha permitido disminuir el racismo (el
que es una manifestación de desconfianza).
Asociada a la idea de promoción del capital social está la sugerencia
de promover actitudes de apropiación de los intereses nacionales por parte
de la población. En los países donde los ingresos públicos se generan más
en los recursos naturales que en el aporte de los ciudadanos, poco
interiorizados están los conceptos que dichos ingresos pertenecen a todos y
la responsabilidad que todos tienen de su uso.
118
Orientado más hacia organizaciones privadas, tipo ONG, el trabajo de Sander T.H. y
Lowney K.(2005), “Social Capital building toolkit” contiene interesantes sugerencias
prácticas para fomentar el capital social.
298
Por otra parte, como se señaló en la sección 2.7, existe preocupación

sobre la relación entre la moral y la política económica y las decisiones que
resultan. Algunas preguntas simples con relación a la solidaridad y la
competencia ilustran este debate, por ejemplo: ¿la colectividad debe ayudar
a aquellas personas que no han acumulado conocimientos o capital que les
permita acceder a una canasta mínima de satisfactores básicos? ¿La
colectividad debe ayudar a los hijos de personas en situación de desventaja
para tener las mismas oportunidades que los otros niños? Las respuestas a
estas preguntas dependen de las elecciones colectivas. No se puede razonar
sólo en términos de optimización de ingresos, pues, la sociedad tiene
también otros objetivos, por ejemplo, la paz, la seguridad, el respeto
intercultural, etc.
En el límite de la economía y la moral, se encuentran contrapuestos
los conceptos de solidaridad y competencia. En el enfoque antes descrito, la
solidaridad es un elemento imprescindible para conformar una sociedad.
El criterio de competir para mejorarse y mejorar a la sociedad no le
es ajeno, mas, no puede ni debe constituirse en el elemento motor del
desarrollo, pues, la competencia a ultranza puede resultar inmoral (en el
sentido en que se introdujo el término moral anteriormente de destrucción
de las bases de la existencia de una sociedad).
Los planteamientos anteriores llevan a definir una ética social en el
sentido que es bueno todo aquello que contribuya al mejoramiento de las
condiciones de vida de la comunidad y malo lo que le perjudique.El listado
siguiente contiene las áreas de inducción social y política que podrían
incidir en el desarrollo:
1. Formación de consensos.
2. Justicia, eficiencia y solidaridad.
3. Movilidad social
4. Capacidad de negociación de conflictos.
5. Capital Social y confianza.
6. Densidad de las relaciones interpersonales.
299
7. Calidad de las relaciones entre el individuo y la sociedad.

8. Apropiación de los intereses nacionales.
9. Solidaridad.
10. Concepto de ética social
6.3 La globalización
La globalización significa mayores y más fáciles flujos de mercancías,

capitales e ideas a la vez que proporciona mayores espacios de intervención
a los organismos internacionales de concertación como el F.M.I., el Banco
Mundial, la O.M.C y las Naciones Unidas. Este contexto mundial abre
nuevas oportunidades para los países en desarrollo pero genera también
nuevos peligros. Entre las oportunidades, las más valiosas están en el campo
del acceso más fácil a la información, al conocimiento y a la tecnología así
como a la posibilidad de convenir acuerdos de comercio con países
desarrollados. Entre los peligros están la posibilidad que los países en
desarrollo sean arrinconados a la producción de materias primas alejándose
de sus procesos incipientes de industrialización y también que sean víctimas
fáciles de movimientos especulativos de capital.
El riesgo de primarización está asociado al lento crecimiento de los
precios de las manufacturas con relación a los de las materias primas
provocado en gran medida por las políticas industriales y comerciales de la
China. Los países sujetos a este riesgo deberían concertar para adoptar
medidas comunes que los protejan. Algo similar puede señalarse con
relación a los movimientos especulativos de capital, pero, en este caso,
puede esperarse un mayor apoyo de los países industrializados.
Frente a estos problemas, es posible que en el futuro muchos países
adopten nuevamente restricciones que afecten a sus balanzas de pago.
300
6.4 Bases de una estrategia de crecimiento y desarrollo
En línea con la conceptualización del crecimiento presentada a través de la

Figura 1 y desarrollado en el CAPITULO 4, la estrategia para acelerarlo está
asociada a acciones que permitan mejorar los factores básicos de producción
y asegurar el buen funcionamiento de los mercados. Adicionalmente, se
debe focalizar los problemas o cuellos de botella frecuentes en los países en
desarrollo y establecer el tipo de intervenciones.
6.4.1 Ambiente macroeconómico y mercados
El ambiente económico en el que se desenvuelven las políticas de desarrollo

es importante. En él se puede distinguir aspectos relativos a la
institucionalidad e intervenciones de política económica. El primero se
refiere sobre todo al respeto a las normas vigentes y a la existencia de
mecanismos eficientes para dirimir conflictos. El segundo tiene que ver con
la intervención de los gobiernos en los mercados.
Existen dos derroteros para la posición que los países toman con
relación a los mercados. El primero se basa en políticas que buscan que
funcionen lo mejor posible sobre la base de la competencia; el segundo
busca intervenirlos buscando lograr algunos objetivos concretos.
En el primer caso, se tiende a aceptar que lo óptimo es dejar a los
mercados funcionar mientras sea posible hacerlo y dejar al Estado
intervenirlos cuando sea necesario, es decir, cuando muestre fallas. Éstas
pueden ser de dos tipos: 1) Abusos de posición debido a situaciones de
monopolio, oligopolio o monopsonio, 2) Ausencia de los eslabones
necesarios para que funcione una cadena de producción considerada
necesaria. En el primer caso, los países deben emitir normas legales que
permitan limitar los abusos de mercado; la mayor parte de los países lo
hacen con leyes relativas a la defensa de la competencia. En el segundo
caso, los países tienden a crear empresas públicas que asuman la producción
301
faltante; esto ocurre sobretodo en el campo de los servicios (agua,

electricidad, gas, transporte), pero, puede darse también en otros campos
(por ejemplo, producción de fertilizantes o de tecnología).
El segundo derrotero es mucho más complejo y más frecuente de lo
que normalmente se menciona en los textos. Tiene que ver, por ejemplo, con
el control de los niveles nominales del tipo de cambio y de la tasa de interés
para reducir la inflación, fijar metas en el sector externo o en el fiscal.
Existe un número muy grande de combinaciones de intervenciones
en los diferentes mercados pero no existe mucho consenso sobre los
objetivos buscados y sobre su eficiencia para lograrlos.
Con relación a los objetivos, salta con frecuencia la discusión sobre
si se debe privilegiar el crecimiento o la estabilidad de precios. Los que
abogan por la estabilidad de precios, sostienen que sin ella es muy difícil
que haya crecimiento debido a que la inflación introduce elementos de
incertidumbre que frenan la inversión y el comercio. Los otros sostienen que
muchas medidas para controlar la inflación frenan el crecimiento en mayor
medida que lo que la incertidumbre de precios lo hace.
Este debate es muy importante sobre todo en un contexto de
globalización donde muchas variables importantes son exógenas a la
política doméstica. Por ejemplo, en el segundo quinquenio del Siglo XXI,
América Latina tuvo excedentes importantes en Balanza de Pagos
originados en la Cuenta Corriente pero también en la Cuenta Capital. Ello
llevó a aumentar las reservas internacionales, crear dinero, rebajar las tasas
de interés, presionar sobre el nivel de precios y a proporcionar superávit en
las cuentas fiscales. Todo ello podía ser muy favorable para los países con
capacidad de aumentar la inversión (Ver CAPITULO 4), es decir, que no
tenían restricciones estructurales para hacerlo (por ejemplo, mano de obra
calificada, infraestructura física, etc.). En los otros países, esa situación de
auge se convirtió en un problema debido a las presiones inflacionarias que
le eran subyacentes y, más importante aún, a los cambios que provocó en la
asignación de recursos entre consumo e inversión y entre producción
302
doméstica e importaciones. Éstos últimos tuvieron un significativo efecto

sobre todo con relación a la producción de manufacturas.
No existe una receta única para hacer frente a todos estos diversos
problemas. Sólo existen consensos generales sobre la necesidad de: a)
Privilegiar el crecimiento y el empleo, b) Mantener el resultado fiscal en
márgenes manejables (entre +2 y -2 por ciento del PIB), c) Intervenir en los
mercados cuando sea necesario para tratar de orientar los resultados hacia el
crecimiento y la estabilización de precios119.
6.4.2 Problemas frecuentes
Es frecuente que las estrategias de crecimiento y desarrollo deban enfrentar

los siguientes problemas:
1. Dificultad de generar consensos y escaso capital social. Los

consensos se refieren a las decisiones de interés colectivo que
emergen de diferentes instituciones públicas y privadas (gobiernos,
alcaldías, asambleas ciudadanas, comités cívicos, sindicatos y
agrupaciones gremiales, etc.). El escaso capital social se manifiesta
en la ausencia y/o debilidad de mecanismos de cooperación privado-
privado o privado-público.
2. Débil aporte de los esfuerzos de educación al desarrollo.
3. Poca incorporación de progreso técnico.
4. Estado de las tierras y falta de agua. Muchas regiones se enfrentan a
graves problemas de deterioro de suelos por salinización, erosión y
compactación; algunas zonas requieren riego, sufren de sequías
periódicas y de contaminación hídrica de aguas superficiales y
subterráneas.
119
Perú y Argentina son ejemplos de dos países que pudieron aprovechar esa coyuntura
internacional para crecer. Bolivia no pudo hacerlo posiblemente por tener la capacidad de
absorber inversiones por razones estructurales (ver CAPITULO 4 y CAPITULO 5); Brasil
tuvo que batallar contra la enfermedad holandesa por millonarios excedentes en cuenta
capital.
303
5. Exacerbación de las luchas políticas con intereses particulares en

contextos donde los ingresos nacionales y las oportunidades de
empleo son reducidos.
6. La ubicación geográfica puede constituirse en una oportunidad de
desarrollo120 pero también en un freno. La mayor parte de los países
en desarrollo se encuentran lejos de los principales centros de
consumo y de las vías de comunicación que les darían acceso a éstos.
Tienen infraestructuras camineras limitadas y con problemas de
mantenimiento. La infraestructura ferroviaria es escasa así como las
hidrovías.
7. El acceso al financiamiento es difícil para los pequeños productores
sobre todo para los que trabajan en el sector agropecuario.
8. El acceso a fuentes de energía (gas y electricidad) para las
actividades productivas es reducido.
9. Institucionalidad débil y poco funcional. Descentralización
incipiente.
10. Los mecanismos de concertación entre el sector público y los
productores privados son, generalmente, inexistentes.
11. El nucleamiento poblacional es incipiente lo que hace difícil
proporcionar servicios básicos a toda la población.
6.4.3 Tipos de intervención
En la reflexión sobre el desarrollo queda implícito que éste no es un

producto espontáneo de la evolución de los pueblos. Si fuese así, no se
necesitaría propuestas para impulsarlo, sin embargo, hay quienes ponen en
duda la utilidad de éstas121. En algunos enfoques del desarrollo se identifica
a los gobiernos como únicos responsables de esta tarea. Algo similar ocurre
con el imaginario popular. Sin embargo, como se sugirió anteriormente, las
120
Ver más abajo.
121
Ver, por ejemplo, Hicks, Pritchett(2006).
304
decisiones tomadas por los gobiernos son, normalmente, el resultado de un

complejo juego de fuerzas políticas con muchos agentes.
Las intervenciones gubernamentales con algún grado de discreción
por parte de las autoridades de gobierno son llamadas intervenciones libres,
las que generalmente actúan a nivel macroeconómico, mientras que las
acciones de amplio espectro dependientes de una multiplicidad de agentes,
son identificadas como intervenciones encadenadas, actuando a la vez en los
niveles macroeconómico y microeconómico.
Se supone que ambos tipos de intervención, las libres y las
encadenadas, buscan a) Contribuir a la formación de consensos, b) Mejorar
los rendimientos físicos de la producción, c) Contribuir a resolver las fallas
de mercado, d) Aliviar la situación de pobreza. Se basan en la idea que el
desarrollo es un proceso y no un objetivo estático y se acompañan con
acciones en otros campos sociales, como la sociología, la política y el
derecho. Además de crear espacios de diálogo y consulta con los agentes
económicos privados, se requiere crear espacios de concertación con los
partidos políticos, los movimientos sociales, cívicos y regionales.
Los desarrollos siguientes suponen que los gobiernos están
interesados en impulsar el desarrollo y que para ello gozan con el apoyo de
sus pueblos. Esta presunción, sin embargo, está en entredicho. Algunos
autores, por ejemplo Lan Pritchett (2006), mencionan que las políticas
orientadas a promover el desarrollo logran tener impacto muchos años
después de su implantación, mientras que los gobiernos quieren ver
resultados de sus acciones en el periodo que dura su mandato, por ello
serían más proclives a adoptar políticas de corto plazo y no las de largo
plazo. Por otra parte, toma cuerpo la idea de que las teorías de desarrollo
elaboradas en el mundo occidental y los consejos que de ellas emergen no
tienen en cuenta los problemas prácticos que los países en desarrollo
305
enfrentan para poderlas aplicar, entre ellos, la posibilidad de lograr

consensos122.
6.5 Las orientaciones de las políticas de desarrollo en el

Siglo XXI
Después del abandono de las políticas industriales propuesto e impulsado

por las corrientes económicas inspiradas en el Consenso de Washington123,
América latina ha regresado al realismo dándose cuenta que la intervención
del Estado es muchas veces necesaria, pues, la sola “mano invisible de la
economía” no es suficiente para acelerar el crecimiento. Es así como varios
países latinoamericanos, desde mediados de los noventa, adoptaron políticas
industriales de nuevo estilo, entre éstos, Chile, Colombia, Costa Rica,
México y Jamaica (Melo A. 2001, Peres W. 2005).
Las políticas industriales de nuevo estilo no implican el regreso a la
política de sustitución de importaciones, ni interfieren con el mercado
ofreciendo subsidios o beneficios tributarios o arancelarios y tienden a
respetar la estabilidad macroeconómica.
La nueva política industrial busca mejorar la competitividad y
corregir las fallas de mercado a través de la provisión de bienes públicos y
la intervención del gobierno para estimular la oferta de bienes con
externalidades positivas (Melo A., 2001). Siguiendo a Melo (2001), el
nuevo enfoque se basa en 4 premisas y propuestas.
La primera señala que las ventajas comparativas son en gran medida
creación de los pueblos y no regalos de la naturaleza.
122
Las medidas de política económica sugeridas por el F.M.I. a los países latinoamericanos
en las últimas décadas del Siglo XX provocaban serios desajustes en las relaciones entre
gobierno y sociedad civil lo que debilitó a las instituciones.
123
Algunos párrafos de esta sección provienen del documento “Pautas para el diseño de una
política industrial”, 2008, Rolando Morales
306
La segunda plantea que crear una economía más competitiva tiene

que ver con el contexto general por lo que exige una estrategia integral, pues
la competitividad no es un hecho individual de una o varias empresas.
La tercera precisa que el mejoramiento de la competitividad tiene
que ver con planes estratégicos orientados a mejorar la TPF, remover las
restricciones institucionales o regulatorias, redefinir el marco de las políticas
crediticias, las políticas de promoción de exportaciones, las políticas de
reconversión industrial y de promoción de las cadenas de producción.
La cuarta señala que para el éxito de la política industrial, ella debe
basarse en acciones que combinen las acciones públicas con las privadas en
un marco de diálogo y negociación.
Contrariamente a una práctica corriente de los ministerios de
economía, la planificación económica no debiera limitarse a la preparación
de un número limitado de proyectos de inversión pública por muy grande
que fuese, pues, la política pública debe estar orientada a beneficiar al
conjunto de la población, no solamente a aquella fracción que se encuentra
en el entorno de los proyectos de inversión. Esta observación implica que la
prioridad en materia de promoción del desarrollo debe ubicarse más en las
políticas de amplio espectro que en los proyectos de inversión pública, sin
que ello signifique no prestar atención a estos últimos.
Como resultado de la influencia del pensamiento neoliberal en el
último cuarto del Siglo XX y a comienzos del Siglo XXI, la inversión
pública en los países en desarrollo fue orientada casi exclusivamente a los
grandes proyectos de explotación de recursos naturales y al área de
infraestructura caminera y social. Sin negar su importancia, cabe
recomendar: a) la evaluación costo/beneficio de estos esfuerzos, b) La
identificación de las actividades privadas que podrían beneficiarse de ellos.
A inicios del Siglo XXI, la mayor parte de los países latinoamericanos
optaron por realizar inversiones públicas también en el sector productivo.
En algunos casos, estas inversiones solamente fueron realizadas en sectores
considerados estratégicos debido a su importancia como monopolios
307
naturales o por consideraciones políticas o militares. Pero, también existe

una corriente que lleva a que los países inviertan en sectores productivos no
estratégicos. Cabe señalar que es conveniente que la intervención del Estado
en sectores económicos no estratégicos y competitivos se realice con
criterios de mercado los que generalmente no son manejados con holgura
por los funcionarios públicos, de donde, cabe insistir en la necesidad de
establecer mecanismos de interacción y consulta con el sector privado. De
todas maneras corresponde que los gobiernos demuestren la pertinencia de
este tipo de intervenciones.
Estos son los principios generales que se sugiere adoptar. Su
aplicación debe estar priorizada acorde con los problemas que cada país
enfrenta para su desarrollo industrial. Algunas políticas específicas en el
marco del sentido común se mencionan a continuación:
Existe una seria deficiencia en materia de disponibilidad de gerentes
y de mano de obra. La solución a este problema es obvia: se requiere talleres
o cursos de formación para gerentes y para obreros. Existe también una
cierta carencia de espíritu emprendedor. Es necesario crear mejores
oportunidades para los emprendedores en ciernes.
La creación de riqueza se basa esencialmente en los conocimientos
en ciencia y tecnología que permiten ser competitivos en un mundo
globalizado. Debido a sus importantes externalidades, la mayor parte de los
costos de promoción de conocimientos deben ser asumidos por el sector
público a través de instituciones públicas o privadas. Los países en
desarrollo requieren crear estas instituciones.
En la mayor parte de los países en desarrollo, los mercados
domésticos son pequeños, lo que repercute en las posibilidades de expansión
de la producción, por lo que se debe participar en los mercados del exterior.
La tarea de promover las exportaciones es asumida, en casi todos los países,
por el sector público a través de la vía diplomática y consular.
En muchos países, la ola neoliberal llevó al cierre de las instituciones
otrora existentes destinadas a promover el desarrollo económico por lo que
308
requieren crear nuevas instituciones encargadas de diseñar y ejecutar la

política industrial.
Las intervenciones libres pueden ser clasificadas según los siguientes
criterios: i) Intervenciones para mejorar la Productividad Total de Factores,
ii) Intervenciones orientadas a proporcionar bienes o servicios públicos sin
las cuales las inversiones privadas no son posibles y/o, específicamente
orientadas a los sectores pobres, iii) Intervenciones en los mercados para
resolver fallas en ellos o beneficiar particularmente a algunos sectores o
rubros, iv) Intervenciones en el mercado a través de la creación de empresas
públicas, v) apoyo a los sectores vulnerables.
Los instrumentos fundamentales que tiene el sector público para
realizar estas intervenciones son el Presupuesto Nacional y la planificación.
El presupuesto nacional fija los límites del gasto y constituye el resultado de
las políticas fiscales para determinar el nivel de ingreso. La planificación
debe establecer la pertinencia con relación al desarrollo de los diferentes
rubros del gasto.
6.6 Políticas para incrementar la Productividad Total de

Factores
Las políticas para incrementar la PTF conciernen al Capital Natural, al

Capital Humano, al Capital Social y a la Tecnología. Sobre el Capital
Social, se hizo algunas sugerencias en la sección 6.2. A continuación se
hace algunos planteamientos con relación a los otros factores de producción.
6.6.1 Capital Natural
En la mayor parte de los países en desarrollo, el sector agropecuario es uno

de los cuellos de botella para superar la pobreza debido a problemas
relativos a la calidad o tenencia de las tierras y, también, a la frecuente
ocurrencia de fenómenos naturales.
309
En el área andina existe un serio problema con relación a la tierra en

lo que concierne su fertilidad, la erosión y la tenencia. El problema de la
fertilidad y la erosión debe ser resuelto técnicamente con inversiones
públicas. En su resolución entra también el problema del manejo de las
cuencas. La tenencia de la tierra es un problema delicado desde el punto de
vista técnico y político. En América Latina existen haciendas con
extensiones de tierra mayores al tamaño de algunos países europeos. Parte
de estas tierras son cultivadas, mientras que otras no lo son, de donde viene
naturalmente la idea de afectarlas para su uso por campesinos sin tierra. El
problema es que la porción de tierra no trabajada generalmente es de difícil
acceso y tiene montes espesos de manera que no es muy atractiva para los
campesinos que desearían ampliar sus tierras de labranza. Algunas de estas
regiones son consideradas parques naturales por la riqueza de su
biodiversidad. Luego, la operación de afectación de tierras debe ir
acompañada de estudios que protejan el medio ambiente y de inversiones
públicas que faciliten el acceso y explotación y que sean de utilidad de los
antiguos y de los nuevos dueños.
Muchos países en desarrollo sufren periódicamente sequías,
inundaciones, granizadas y otros fenómenos naturales, en particular,
aquellos provocados por los Fenómenos del Niño y de la Niña. Estos
eventos descapitalizan a los productores agropecuarios agravando su
situación de pobreza y frenando el desarrollo del sector. A fin de evitar estos
efectos, es aconsejable poner en marcha uno o varios sistemas de seguro
agropecuario.
El sector agropecuario es el talón de Aquiles de la mayor parte de los
países en desarrollo. Su evolución está estrechamente asociada a la
posibilidad de superar la pobreza, por ello requiere la máxima atención de
los diferentes actores económicos y políticos, en particular, de los
Gobiernos.
Se requiere diseñar políticas adecuadas con relación a los recursos
naturales no renovables de manera que con sus rentas se pueda impulsar
310
actividades económicas sustentables y que no generen daños al medio

ambiente. En la primera década del Siglo XXI se presentó el alza nunca
antes vista en la historia de los precios de las materias primas que América
Latina exporta. Ello implicó que el valor de las exportaciones creciera varias
veces. Una parte significativa del ingreso por exportaciones fue a parar a las
arcas fiscales, generando importantes excedentes. Aparecieron problemas
macroeconómicos antes ignorados en estos países.
6.6.2 Capital Humano
Políticas de Población
Teniendo en cuenta, la rápida adopción de técnicas para controlar la

natalidad y aumentar los años de vida en América Latina así como la
intensificación de movimientos migratorios, se requiere diseñar una política
de población buscando mantener a largo plazo un equilibrio adecuado entre
edades y entre géneros, la ocupación adecuada del territorio y la
preservación del capital invertido en el recurso humano intentando evitar la
migración de las personas con mayor educación. El equilibrio poblacional
podrá ser logrado a través de políticas de educación sexual y reproductiva
con énfasis en la equidad entre generaciones. Es conveniente igualmente
poner énfasis en políticas destinadas a disminuir la desigualdad frente a la
vida, pues en varios países de América Latina, la esperanza de vida crece
aceleradamente en los centros urbanos acompañada de una marcada caída
en la tasa de natalidad, mientras que en muchas regiones rurales la
esperanza de vida es reducida, en algunas de ellas, en niveles alarmantes
debido, sobre todo, al alto nivel de la tasa de mortalidad infantil asociada a
malas condiciones medio ambientales. Otra dimensión de las políticas de
población es la de promover la aglomeración poblacional pues, a pesar de
los avances realizados, todavía un gran porcentaje de la población vive en
forma dispersa con efectos negativos en sus condiciones de vida.
311
Políticas en Salud
Con frecuencia se supone que adecuadas políticas de gestión de la oferta de

los servicios podrían a la vez mejorar la eficiencia en la producción de los
servicios, incrementar la demanda por ellos y mejorar la salud de la
población. Se acepta que puede existir una alta correlación entre el
mejoramiento de la eficiencia y los recursos disponibles del lado de la
oferta, de donde, existe una invitación generalizada a encontrar esquemas
nuevos e imaginativos que permitan aumentar el financiamiento para la
producción de servicios asegurando su sostenibilidad.
En esta sección, se desea hacer un examen del supuesto anterior. El
servirá de marco para poner énfasis en la necesidad de separar nítidamente
algunos conceptos que en Bolivia y en otros países del mundo se hallan
fastidiosamente confundidos, como los de oferta y demanda, los de salud y
atención de salud, los de certitud e incertidumbre, etc.
En el nivel de conceptos, se vive una delicada etapa de transición:
otrora, el sistema de salud podía ser calificado como vertical en el sentido
en que sus características estaban definidas por la oferta, en forma
autoritaria, frente a una demanda nunca consultada, pero, que se beneficiaba
de la oferta en forma gratuita o casi gratuita. Con el advenimiento del
pensamiento liberal, algunos conceptos de la economía de mercado han sido
adoptados en la revisión del sistema de salud, pero, dejando incólume el
sistema vertical pues se sigue suponiendo que las características del sistema
serán definidos por la oferta.
El punto de partida de la presente reflexión está ilustrado por el
gráfico siguiente124:
124
Un esquema algo diferente, pero, que lleva a desarrollos similares, ha sido
sugerido por Arredondo, Hernández y Cruz (1993)
312
Demanda Oferta
DE SALUD DE SATISFACTORES
RELACIONADOS CON
LA SALUD
DE SERVICIOS DE DE SERVICIOS DE
ATENCION A LA ATENCION A LA
Este gráfico sugiere:
SALUD SALUD
a) Diferenciar la "salud" de la atención de la salud. Considerar la

eventualidad de una disociación entre demanda de salud y demanda
de servicios de atención de la salud.
b) Considerar la salud como una función del consumo de un cierto
número de bienes y servicios denominados satisfactores relacionados
con la salud.
c) Aceptar la posibilidad de un desfase entre demanda de salud y oferta
de satisfactores de salud y entre demanda y oferta de servicios de
atención de la salud.
Cada uno de los cuadrantes e interrelaciones del gráfico anterior pueden
hacer parte de disquisiciones específicas:
d) Desde el punto de vista del individuo, el concepto de salud no es
universal como se podría suponer: es tan sólo uno de los
componentes del concepto dinámico y cultural de bienestar. Esto
significa que las personas pueden optar por combinaciones con más
o menos salud, acompañadas de otras satisfacciones, para llegar a un
mismo estado de bienestar.
e) Un derrotero importante en las investigaciones en economía de la
salud se orienta hacia la incidencia de la salud en el crecimiento
313
económico a partir de su asociación con los rendimientos

laborales125.
f) Existen problemas delicados en relación a los determinantes de la
demanda y a la identificación de los satisfactores que les están
relacionados, las condiciones de su acceso, la incidencia del nivel y
distribución de ingresos, de los niveles de producción, etc.
g) La salud requiere un determinado flujo de ingresos en forma
permanente, el gasto en atención de la salud es eventual...no deseado
y, quizás, inevitable. Uno de los elementos más delicados en la
conformación de una demanda de servicios de atención de salud126
es la identificación probabilística, asociada a cada momento del
tiempo, del riesgo de requerir esos servicios y de la magnitud de ese
requerimiento.
h) Se ha escrito mucho sobre la economía de la oferta de servicios de
atención a la salud. Los principales temas de preocupación se han
estructurado en torno al financiamiento, a la eficiencia en la
producción de servicios, a la gestión de insumos y a la supervisión y
evaluación. Últimamente, se ha puesto mucho énfasis en los
problemas relativos a la descentralización, generalmente, en marcos
de municipalización, y en la participación popular.
En las teorías clásicas de demanda se supone que el consumidor que
se encuentra frente a una infinidad de canastas de bienes y servicios cuyo
consumo es físicamente posible, es capaz de ordenarlas según un orden
subjetivo de preferencias. Confrontadas sus preferencias a su ingreso y a los
precios de mercado, escogerá aquella canasta que le procure un máximo de
satisfacción. Con precios e ingresos variables, éstos dan lugar a la
especificación de funciones de demanda
125
No solamente en términos de días perdidos por enfermedad, pero, sobre todo, en
relación a los rendimientos laborales y el desarrollo físico e intelectual de los
trabajadores.
126
Y, en consecuencia, de la aceptación de una forma u otra de financiamiento de su
oferta.
314
En los textos de economía se pone énfasis en que no es necesario

entrar en disquisiciones en relación a los determinantes del ordenamiento de
preferencias puesto que la sola aceptación de su existencia permite la
formulación de funciones de demanda.
Para determinar la "demanda de salud", ¿conviene considerar que la
salud es estructurante de un ordenamiento de preferencias definido en el
espacio de bienes y servicios127 o conviene más considerar que las opciones
de las personas se realizan en espacios de estados de bienestar conformados,
por ejemplo, por la salud, el placer, el medio ambiente, el ocio, etc. y que es
a partir de estas "demandas" que se deducen las de los bienes y servicios?.
Cualquiera sea el esquema conceptual de partida, la demanda de
salud se acompaña de la demanda de bienes y servicios cuyo consumo está
relacionado con la salud y, también, con otras satisfacciones (alimentación,
vestimenta, vivienda, etc.), de servicios específicos de atención orientadas a
preservar la salud y de un medio ambiente adecuado al desarrollo humano.
Mucho se ha señalado en el pasado que la salud es un derecho, mas,
¿es una obligación? La disquisición precedente sugiere que es una de las
opciones que tiene la gente.
Salud, ¿cuándo? En general, las opciones de las personas y de las
familias se definen sobre horizontes largos de tiempo. En un momento de
ese horizonte, la "salud" puede considerarse, por ejemplo, menos deseada
que el consumo que proporciona un ingreso en una ocupación insalubre,
mas, ese orden de preferencias puede modificarse en otro momento del
tiempo.
La asociación entre generación de ingresos permanentes y salud es
posiblemente el nexo más importante entre salud y demanda de bienes y
servicios o de otros componentes del estado de bienestar. Una asociación
127
En este marco, se supone que el consumidor es capaz de separar los bienes y
servicios entre aquellos relacionados con la salud positivamente, negativamente y que le
son neutros; mas, el consumo de cada canasta de bienes y servicios puede proporcionar
satisfacciones independientes a sus impactos sobre la salud.
315
positiva fuerte entre salud e ingreso permanente128 haría innecesaria la

introducción de la salud como estructurante de las preferencias en el espacio
de bienes y servicios, puesto que a partir de su impacto sobre el ingreso
estaría estructurando demandas de bienes y servicios acordes con el estado
de salud deseado129. Es una opción. ¿Se la puede comprobar
empíricamente...?.
La demanda de salud de una persona puede estar asociada al estado
de salud de otras personas y de la comunidad, en ese sentido, supera el
ámbito de sus opciones individuales. La sociedad, en su conjunto, tiene un
orden de preferencias definido sobre las combinaciones de sus componentes
relacionados al bienestar colectivo, por ejemplo, saneamiento ambiental,
paz, ausencia de epidemias, de enfermedades contagiosas, etc.
Las funciones de utilidad colectiva son, generalmente, el resultado
de un proceso conflictual dinámico. La negociación es el camino actual de
la democracia. Mas, aún no se ha recorrido suficiente trecho en ese camino
para establecer reglas de negociación, sobre todo procesos que permitan
estructurar opciones nacionales a partir de negociaciones locales emergentes
de procesos de descentralización y municipalización.
Se requiere modificar la concepción del ámbito de acción de la salud
pública poniendo más énfasis en el desarrollo físico de las personas y en
políticas de prevención de enfermedades. El éxito de estas acciones reside
en lograr la participación de la comunidad en esquemas como adoptó
Bolivia en los años ochenta con los llamados Comités Populares de Salud.
Las consecuencias de política de las explicaciones anteriores son:
1. La necesidad de identificar la posición de la salud en las
preferencias de la población.
128
Por ingreso permanente, se entenderá algo muy simple como un flujo constante de
ingresos por un largo período de la vida.
129
Posiblemente, se puede desarrollar esquemas semejantes a los que incluyen el
ocio, y su contraparte, el trabajo, en las opciones de consumo y en la
determinación del ingreso. Ver, por ejemplo, Morales R.(1994), La participación
de la mujer en la economía.
316
2. La posible asociación entre salud e ingreso permanente

ofrece importantes campos de acción a la política pública de
salud. Algunos campos como el del desarrollo y el del
crecimiento, el agua, el medio ambiente y la prevención
resultan ser privilegiados en este enfoque.
3. La necesidad de reforzar mecanismos y procesos de
negociación para una mejor estructuración de las opciones
colectivas relativas a la salud.
A propósito de la demanda de servicios de atención a la salud (DAS) es
necesario distinguir 3 formulaciones diferentes:
- La primera se refiere a la demanda de servicios orientados a
preservar la salud y a no perder años de vida.
- La segunda concierne a la atención demandada en caso de
enfermedad o accidente.
- La tercera se refiere a la demanda de un mecanismo que asegure
atención en acciones de preservación o de curación, en caso de
enfermedad o accidente.
La mayor parte de los mecanismos de financiamiento de los servicios de
atención a la salud se estructura en torno a 2 planteamientos básicos, con
múltiples variaciones:
a. Un sistema de ahorro o de "pre-pagos" en la jerga de salud.
b. Un sistema de diferimiento de pagos.
c. Un sistema de impuestos.
Cualquiera sea la modalidad de financiamiento, se hace necesario
distinguir y separar 4 niveles operativos:
a. Gestión de los recursos disponibles para financiar los
servicios.
b. Producción de servicios.
c. Gestión de insumos.
d. Seguimiento y evaluación
317
En cada uno de estos 3 niveles, se puede plantear formas diferentes de

coparticipación entre el área pública, (Administración Central,
Municipalidad u otras formas colectivas de organización) y el área privada,
representada básicamente por las familias y sus organizaciones de base.
Dilemas de política educativa
Se encuentran en el centro del debate educativo en los países en desarrollo

la elección de los dos objetivos siguientes: formación de competencias para
el desempeño productivo y/o el desempeño ciudadano.
La formación de competencias para el desempeño productivo es
entendida en dos sentidos diferentes: el primero se refiere a la posibilidad de
desarrollar una habilidad para competir en el mercado del trabajo
inmediatamente después de terminar el ciclo de estudios, el segundo se
refiere al desarrollo de la capacidad de aprender para adecuar las habilidades
laborales al ritmo del desarrollo tecnológico. La primera alternativa lleva a
plantear, generalmente, la elección de los estudios técnicos mientras que la
segunda conduce a la preferencia por los estudios universitarios.
La formación de competencias para el desempeño ciudadano se
refiere a la adquisición de pautas de comportamiento relacionadas con las
normas básicas del pacto social que hace posible vivir en sociedad. Entre
ellas están la solidaridad, el respeto por las diferentes formas de derechos, la
democracia, la cooperación, la honradez en el desempeño de funciones
públicas y privadas. En este campo también se inserta la necesidad de
consolidar un currículo orientado a desarrollar en los niños y niñas valores
que eliminen hacia el futuro actitudes de discriminación cultural u otra.
La orientación curricular debe tener en cuenta ambas dimensiones de
la educación pues es necesario pensar en su retorno económico y en la
formación ciudadana de niños y jóvenes.
En forma transversal a esta discusión, se plantea con vigor la
discusión sobre si los contenidos de la educación deben adaptarse a las
realidades regionales y a las diferentes culturas. Posiblemente, la respuesta
318
es positiva si se concibe esa adaptación (así como el uso de lenguas locales)

como instrumentos pedagógicos que permiten facilitar el aprendizaje.
Empero, frente a la necesidad de evitar la fragmentación y debido a la
fuerza de la globalización, los objetos del conocimiento deben tender a ser
universales, pues, su particularización podría profundizar los problemas de
desigualdad analizados anteriormente.
El dilema de si los alumnos deberían adquirir competencias para el
mercado laboral o impartir enseñanza general es recurrente en las
discusiones sobre política educativa. La resolución de este dilema está muy
asociada a la apreciación sobre la evolución de la economía, a la imagen de
futuro de la sociedad y al papel atribuido a la educación como motor del
crecimiento. En las secciones precedentes, se mostró que podría haber una
relación inversa entre educación y probabilidad de conseguir empleo. Cabe
preguntar si esta situación se origina en la estructura productiva que
demanda y demandará en el futuro poca mano de obra calificada, pero,
mirando con más optimismo el futuro, cabe investigar si el incremento del
acervo educativo puede constituirse en un motor del crecimiento en la
medida en que permita introducir nuevos productos o nuevas técnicas de
producción y determinar las condiciones para que ello ocurra.
Estas discusiones están muchas veces confundidas con las
sugerencias de desarrollar destrezas físicas en los jóvenes
independientemente que sean utilizadas o no en actividades remuneradas.
Sin duda, en la educación latinoamericana primaria y secundaria es
necesario realizar más esfuerzo en el desarrollo de destrezas físicas, mas, la
orientación al mercado del trabajo está en discusión. La razón fundamental
para que dicho postulado sea resistido es la incertidumbre con relación a la
demanda laboral futura como consecuencia del progreso técnico. Algunas
formaciones técnicas que eran apetecidas hace 30 años por los jóvenes, por
ejemplo, telegrafista, radio operador, radio técnico, hoy en día han
desaparecido. Se prevé que los avances que hará la ciencia en el futuro
inmediato serán aún más acelerados que en el pasado, luego, existen razones
319
suficientes para sugerir evitar formaciones de competencias para trabajos

especializados y priorizar formaciones humanísticas y técnicas de amplio
espectro.
El objetivo de desarrollar la capacidad de aprender para adecuar las
habilidades laborales al ritmo del desarrollo tecnológico (es decir, para
aprender a aprender) es mencionado por los pedagogos hace por lo menos
30 años quedando muchas dudas sobre si efectivamente se lo está logrando.
Es común que los educadores se refieran a la necesidad de lograr desarrollar
la capacidad analítica y de emprendimiento de los estudiantes, pero, en la
práctica poco de ello ocurre.
Una de las preocupaciones recurrentes sobre la elección de ramas de
estudio es que los jóvenes prefieren carreras que los lleven a trabajar en el
sector servicios. Más allá de los cuestionamientos en materia de desarrollo
que dicha elección suscita, posiblemente existen particularidades del
mercado de trabajo que justifican esa preferencia. Entre estas, sin duda están
el desarrollo hipertrofiado de las burocracias estatales frente a un débil
desarrollo de la industria y su escasa vinculación con las universidades.
Políticas en Educación
En todos los países de América Latina, la educación progresa, pero debe

avanzar más rápido en aquellos que se encuentran rezagados. La mayor
parte de los países superaron el problema de la no matriculación de niños,
niñas y jóvenes entre 7 y 12 a 15 años de edad, pero, al igual que en otros
campos, la informalidad es constante (ausencia frecuente a clases,
abandonos; reincorporaciones, etc.) En una segunda etapa, se requiere
políticas orientadas a incrementar la permanencia escolar, a formalizar el
sistema educativo130 y a aumentar las coberturas del ciclo secundario y
130
Es decir, a que niños y jóvenes asistan regularmente a clases y que los docentes hagan lo
mismo.
320
superior. En esta segunda etapa es necesario dar más atención a los

problemas de calidad131.
Algunas líneas estratégicas de la política educativa son las siguientes:
Mejoramiento del ingreso y la permanencia escolar de niños y
jóvenes.
Educación de los más pequeños. Los estudios sobre las
determinantes del desempeño educativo señalan la importancia de la
educación pre básica para la el desarrollo intelectual y psicomotor.
Muchos autores señalan que son los dos primeros años que importan.
Se requiere identificar los factores que determinan la asistencia
escolar a fin de elaborar políticas públicas para aumentar el ingreso y
permanencia escolar de niños y jóvenes.
Definición de contenidos y métodos de enseñanza.
o Los alumnos deben adquirir habilidades básicas (lenguaje,
matemáticas),
o Deben también adquirir habilidades específicas,
o Pero, sobre todo, deben aprender a pensar
Mejoramiento de la calidad docente
o Actualización de conocimiento
o Disciplina laboral
o Actitudes de simpatía hacia los alumnos
A los contenidos tradicionales, se debe añadir:
o Lógica
o Educación en salud y nutrición
o Socialización (educación sobre las ventajas de la
cooperación).
Aumento de los rendimientos escolares
131
A fines del Siglo XX, el Banco Mundial impulsó reformas educativas, de idéntico corte,
en todos los países en desarrollo. Los resultados de estas reformas no guardan relación con
los altos costos que implicaron.
321
o Se requiere identificar las determinantes de los rendimientos

escolares a fin de adoptar nuevos métodos de enseñanza y
políticas públicas fuera del aula.
o Mejoramiento de la eficiencia de la gestión del sistema
escolar
Se requiere sistemas eficientes de información estadística y de
seguimiento de la calidad educativa.
Con alguna frecuencia, los diseñadores de política social suponen,
erróneamente, que la demanda se ajusta automáticamente a la oferta lo que
lleva a concluir que sólo es necesario preocuparse de la oferta. Desde ese
punto de vista, se supone, por ejemplo, que si hay escuelas, los niños
asistirán a ellas. Pero, la experiencia muestra que pueden haber muchas y
lindas escuelas y que muchos niños sean renuentes a asistir a ellas o sus
familias a enviarlos. Las razones para ese comportamiento pueden asociarse
a una apreciación negativa de la oferta escolar, pero, también a factores que
no tienen nada que ver con ella, como por ejemplo, ingresos, trabajo o falta
de interés de los padres por el conocimiento.
Muchas de las Reformas Educativas en América Latina se han
concentrado en el mejoramiento de la oferta de los servicios de educación.
Sin duda esa es una de las importantes tareas a realizar cuando se busca
mejorar la educación, mas, no es la única, es necesario también establecer y
promover estrategias para mejorar la demanda.
A pesar de la concentración del esfuerzo en la oferta de servicios
educativos, parecería que existen todavía importantes problemas de
inequidad en su distribución, por lo que se requiere aumentar la eficiencia
de las políticas en este campo132, en particular, se necesita poner más énfasis
en asegurar mayores coberturas de la educación pre-escolar.
132
Según Rivero (2000), “Con frecuencia, la educación que se ofrece a los estratos sociales
de menores recursos, en particular, a la población indígena, está pauperizada, y, por ende,
refuerza las desigualdades sociales preexistentes.
322
Se requiere mejorar la formación docente, pero generalmente no se

sabe con quién. En los años treinta del Siglo XX, Bolivia optó por contratar
un grupo de profesores europeos para formar profesores en la Escuela
Normal más importante que tenía en la época. Esta experiencia permitió dar
un salto cualitativo importante a la educación boliviana. En el Siglo XXI
muchos profesores universitarios europeos y americanos, afligidos por
jubilaciones tempranas, manifiestan su deseo de continuar su labor docente.
Los países en desarrollo podrían contratarlos en un esquema similar al que
optó Bolivia en el Siglo pasado.
A la formación docente es necesario incluir tres componentes: a)
aquella orientada a atraer a jóvenes con excelencia académica para que sean
maestros, b) un sistema de premios e incentivos, incluyendo el prestigio
social e intelectual que debe rodear a un maestro en la sociedad133, c)
formación en materia de animación cultural dirigida a la comunidad
La decisión de invertir en infraestructura tiene que resultar de la
planificación territorial del sistema educativo, el que debe incluir además de
consideraciones demográficas, consideraciones geográficas, internados,
transporte, mobiliario adecuado, etc. Este componente parece estar todavía
ausente en la política educacional.
La gestión de los sistemas educativos es uno de los más importantes
rompecabezas cuando se trata dar eficiencia a la oferta de servicios. Ella
incluye desde la definición de responsabilidades y niveles de autoridad hasta
un manejo adecuado de los recursos materiales y humanos. Es necesario
tener en cuenta que la educación es uno de los sistemas más grandes que un
país tiene. En Bolivia, por ejemplo, se tiene que administrar los servicios
para más de 2.5 millones de alumnos con el apoyo de más de 100 mil
docentes.
La corriente actual es la de introducir criterios gerenciales para la
administración del sistema en todos sus niveles. Ello requiere no sólo la
133
A este propósito, es útil la lectura de Urquiola et al.(2000)
323
definición de una nueva normativa, pero también la formación de

administradores y directores de unidades escolares con criterios de gestión.
Algunos estudios han concluido que el factor de mayor éxito de una escuela
es su administración.
El tema de la descentralización y su modalidad es uno de los temas
que más preocupa en este campo134.
El esfuerzo de tener una gestión eficiente debe estar acompañado de
un sistema de información estadístico que alimente adecuadamente la toma
de decisiones. Muchos países en desarrollo tienen estos sistemas pero se
encuentran poco integrados a los mecanismos de toma de decisiones.
¿De qué depende que los niños o niñas vayan a la escuela, no se
inscriban o se retiren?. Con certeza todo educador tiene una idea al respecto,
mas, se necesita docimar las diferentes hipótesis y cuantificar el impacto de
sus determinantes. ¿El ingreso de las familias es uno de los determinantes de
la asistencia escolar?, si es el caso, es apropiado pensar en un mecanismo de
subsidio a la escolaridad de los más pobres. ¿Más importante que el ingreso,
es el nivel de instrucción de las madres?, si esta hipótesis es cierta, se corre
el peligro que el sistema escolar perpetúe la desigualdad social vigente, ¿se
puede hacer algo al respecto?, la respuesta es SI. Pero, antes de nada, es
necesario hacer un buen diagnóstico y desarrollar un buen modelo
econométrico para docimar las hipótesis y cuantificar los impactos135.
Asociada muchas veces a la demanda, pero, también altamente
dependiente de la oferta, está la interrogante de saber de qué dependen las
diferencias en los resultados escolares que obtienen los estudiantes.
¿Dependen básicamente de los programas, de los textos, de las técnicas
pedagógicas?, si es el caso, es necesario focalizar la política educacional a la
enseñanza. ¿Depende también de factores extra-escolares como el nivel de
escolaridad de los padres de familia o de la posibilidad de acceder a otras
134
Ver Ruiz y Giussani (1998), King and Ozler (1998), Faguet (2001)
135
El trabajo de Bucheli y Casacuberta es un interesante esfuerzo de determinar una
función de demanda a partir de encuestas de opinión.
324
lecturas además de los textos?, si fuese así, es necesario desarrollar políticas

fuera del aula que incidan en la educación dentro del aula.
Teniendo en cuenta la importancia que se otorga en otros países al
medio sociocultural del niño o niña como determinante de su asistencia
escolar y de sus rendimiento, y teniendo en cuenta que los niveles de
escolaridad de muchos padres de familias, sobre todo de las madres, es
particularmente bajo, la política educativa debe también orientarse a elevar
el nivel educativo de los adultos utilizando algunos medios de bajo costo
que ofrece hoy en día la tecnología.
De esta manera, una política educativa integral debe tener 2
componentes: el dirigido a la población en edad escolar y el dirigido a los
adultos o a la comunidad. Las bases de esta política están ilustradas por la
Figura 23.
325
Figura 23.Esquema de una Política Educativa Integral
Misión: Promover el interés y capacidad

por aprender, utilizar y difundir lo
aprendido
A través de la escuela A través de otros medios
Oferta de servicios Demanda de servicios Entretenimiento Régimen

Educativos formales Educativos formales cultural elástico
Principios Promoción demanda Participa en la

pedagógicos Incluye becas Participa en la programación
Currículo programación y controla los
Formación docente resultados
Infraestructura Control resultados:
Seguimiento.
Gerencia
Sistema de
información
Participación de la Sociedad
En su parte izquierda, la Figura 23 reproduce los componentes

usuales de una política educativa poniendo énfasis en la necesidad de
distinguir la oferta de la demanda de los servicios educativos y la
participación de la sociedad en la observación de los resultados en un
sistema de control de la calidad como SIMECAL que se creó en Bolivia y
en otros países andinos en la década del noventa y que posteriormente dejó
de funcionar. Se podría adoptar los tests PISA que permiten comparaciones
internacionales. Mas, la reposición de sistemas de control de la calidad
326
debería hacerse en la forma de asociaciones civiles independientes del

Estado. Podrían hacerse cargo de: a) El control de logros escolares, b) El
desarrollo de un sistema de evaluación de las políticas educativas fuera de
aula, c) El seguimiento de la evolución de los indicadores macro en
educación como una forma de evaluar el desempeño de la política
educacional, d) La administración del sistema de subsidios escolares.
En la parte derecha de este gráfico se encuentran las políticas
educativas a desarrollarse fuera del aula. Éstas deben estructurarse en torno
al concepto de entretenimiento cultural y deben ser elásticos tanto en su
programación como en sus cronogramas. El objetivo de esta política es
mejorar la educación de adultos y a través de ello, aumentar su interés para
la educación de sus hijos. Esta estrategia se inserta en la búsqueda de una
mayor valoración social de la educación, pero para lograr este objetivo se
requiere también acciones en otros campos, por ejemplo, en materia de
empleo.
El Entretenimiento Cultural se realiza a través de Centros de
Entretenimiento o Animación Cultural en la infraestructura disponible de las
escuelas y en combinación con los municipios. En estos centros se instala a)
puntos de lectura (periódicos, revistas, libros), b) cine, video, televisión, c)
internet, d) foros y discusiones. La estrategia consiste en atraer a las familias
(padres, hijos, abuelos, etc.) a actos culturales de carácter recreativo con el
objetivo de interesarlos por la importancia del conocimiento y, en
consecuencia, por la importancia de la escuela. Cada uno de estos centros
debe contar con un animador cultural que puede ser uno de los maestros de
la escuela. Los programas (material escrito, películas, videos,
conferencistas, etc.) deben ser facilitados por las alcaldías.
Se debe tomar en cuenta que existe un gran número de personas que
no están dispuestas o no pueden por razones laborales participar en una
modalidad de formación que requiera la presencia física por largos periodos
de tiempo pero que podría mejorar su formación asistiendo a diferentes
327
módulos educativos realizados en diferentes momentos del año. A una

modalidad educativa de este tipo, se la llama régimen elástico.
La puesta en marcha de este régimen parece ser particularmente
importante en los siguientes dominios: a) la post alfabetización, b) la
educación técnica, c) la educación alternativa136. Obviamente, que estos
dominios también pueden hacer parte del régimen formal para los que no
tienen restricciones de tiempo.
Empoderamiento del Capital Humano
En la mayor parte de los textos de economía, se destaca la importancia de la

educación en el crecimiento y desarrollo; en el primer caso, a través de su
asociación con los rendimientos laborales, el diseño y ejecución de política
públicas y en el segundo caso, como componente del bienestar y de
realización humana.
Sin embargo, en muchos países en desarrollo, como es el caso de
Bolivia, las personas con mejores niveles de educación tienen menor
probabilidad de conseguir empleo, y en consecuencia, de aportar al
crecimiento, y la remuneración de los trabajadores por sus años de
educación acumulados tiende a disminuir.
No es sólo el caso de Bolivia. Existe inquietud en los países pobres
sobre la vocación que el mundo les reserva en la estructura de la
producción, sobretodo en sus posibilidades de industrialización y temen ser
confinados a la función de proveedores de materias primas agrícolas u otras,
cuya producción podría no requerir mano de obra especializada. Es lo que se
ha llamado anteriormente proceso de primarización.
En muchos países se observa también que teniendo pequeños
núcleos de profesionales bien formados, estos no aportan con iniciativas ni
innovaciones en los procesos productivos, en el diseño de políticas públicas
para poderlas optimizar ni en propuestas para superar el proceso de
136
Sobre Educación alternativa, ver la interesante publicación de CEBIAE(2002) y la
referencia bibliográfica que acompaña.
328
primarización. En general, se encuentran subutilizados. Al parecer, eso

ocurre por el poco poder político que estos pequeños núcleos disponen.
Teniendo en cuenta que su contribución al desarrollo puede ser importante,
corresponde poner en marcha políticas orientadas a su empoderamiento.
El efecto conglomerado (Sección 3.1.2) de la educación en el
desarrollo es posiblemente más importante que la suma de efectos
individuales. En los años sesenta y setenta en América Latina existían
importantes gremios de profesionales agrupados en “colegios de
profesionales” por rubros de especialidad. Éstos tuvieron en su momento
alguna gravitación en las economías de sus países y en la formación de
opinión pública necesaria para la discusión y el debate. Estas organizaciones
perdieron su fuerza debido a que poco a poco fueron cooptadas por partidos
políticos y al interior de ellas ocurrió un fenómeno similar al del
clientelismo (ver sección 2.8) en niveles de gobierno. Cabe investigar si
estos organismos podrían servir aún a empoderar a las personas con más
educación de manera a optimizar su aporte al desarrollo.
Los progresos realizados en el campo educativo en los países en
desarrollo llevarán naturalmente a la expansión de la clase media. Su
fortalecimiento puede dar lugar a que la gente educada aumente su
protagonismo en el desarrollo. Pero, se tiene la sensación que de todas
maneras es necesario promover la formación de conglomerados para
acelerar los cambios.
Las reflexiones anteriores, tienen mucho que ver con el
empoderamiento de la clase media. En el año 2010 Nancy Birdsall publicó
un sugestivo artículo con el título “La indispensable clase media en los
países en desarrollo: los ricos y el resto, no los pobres y el resto”. Este
artículo retoma y amplia algunas reflexiones de William Easterly publicadas
en el año 2001. El mensaje de ambos trabajos es que gobierno y
economistas deberían preocuparse más de la clase media, pues ésta es
importante en varias dimensiones, en particular, en la de promocionar el
desarrollo y disminuir la pobreza.
329
6.6.3 Tecnología
En varios países, es necesario poner en pie una o varias instituciones

dedicadas a prestar apoyo en desarrollo y transferencia de tecnología para la
agropecuaria y la manufactura. Se debe alentar la adopción de tecnologías
modernas en el sistema financiero sobre todo con relación a la creación de
nuevos instrumentos financieros. Es buena idea la creación de escuelas de
emprendedores a fin de mejorar la calidad empresarial. El desarrollo del
Internet a lo largo y ancho del país contribuirá al crecimiento.
El Fondo Tecnológico Argentino (FONTAR) es un modelo
interesante que podría ser replicado como instrumento para el desarrollo y/o
adaptación de tecnologías. Sus características resumidas son las siguientes:
El FONTAR administra recursos de distinto origen y actúa a través
de distintos instrumentos, con el objeto de financiar proyectos de empresas,
instituciones públicas o privadas destinados a promover la innovación o
modernización tecnológica.
El FONTAR financia:
• Desarrollo Tecnológico, Nuevos productos, dispositivos, materiales,
procesos y servicios (créditos, incentivos fiscales y subsidios).
• Modernización Tecnológica, Mejoramiento de productos y procesos.
Capacitación de personal y certificación de calidad (créditos e
incentivos fiscales).
• Servicios Tecnológicos, Fortalecimiento de la oferta de servicios
tecnológicos públicos y privados, promoviendo la mejora o
instalación de servicios altamente calificados. Se atienden gastos en
infraestructura, equipamiento y capacitación.
• Capacitación y Asistencia Técnica
• Programa de Consejerías Tecnológicas
Para ello, el FONTAR
• Promueve la realización de proyectos.
330
• Asesora y asiste técnicamente a los interesados en la formulación de

proyectos.
• Evalúa técnica, económica y financieramente las solicitudes de
apoyo económico.
• Financia los proyectos con evaluación favorable.
• Supervisa y evalúa el desempeño de los proyectos financiados.
• Habilita, cuando asi corresponda, las Unidades de Vinculación
Tecnológica (UVT).
• Otorga el reconocimiento de idoneidad a los departamentos o grupos
de I+D en las empresas.
6.6.4 Infraestructura de apoyo al sector productivo.
Las iniciativas productivas del sector privado se enfrentan con frecuencia a

entornos físicos deficientes y/o insuficientes. Los problemas de entorno
físico generalmente se refieren a la ausencia de infraestructura caminera,
agua, energía, sistemas de eliminación de desechos, etc.
El desarrollo de infraestructura productiva necesita una particular
atención por parte del sector público, mas no debe olvidarse que todo
proyecto de infraestructura debe ir acompañado de evaluaciones técnicas,
económicas y socio ambientales y estar acompañado de proyectos de
desarrollo impulsados por la iniciativa pública y/o privada.
En el Siglo XXI, se abren interesantes oportunidades para la
realización de proyectos continentales, entre estos, se puede mencionar a los
destinados a conectar los dos océanos. Todos los países pueden beneficiarse
de ellos a condición que los acompañen de proyectos de inversión
productiva, pues de otra manera se quedarán como simple lugares de
tránsito.
En este mismo marco de cooperación entre países, se abrirán en el
futuro posibilidades de explotación compartida de regiones hasta ahora
relegadas. Para Bolivia, Chile y el Perú puede resultar muy interesante
331
establecer un polo de desarrollo industrial y portuario en la zona de disputa

en el Océano Pacífico.
6.7 Mercados
En el ámbito de las intervenciones verticales, se encuentra también la

necesidad de superar las fallas de mercado asociadas a actitudes anti-
competitivas y/o discriminatorias y las relativas a levantar restricciones no
justificadas a la actividad del sector privado.
Es en el mercado del trabajo donde existen las más serias actitudes
de discriminación perjudicando la buena asignación del recurso humano por
lo que se requiere establecer una legislación que sancione la discriminación
de los trabajadores por cuestión cultural, de género, de edad, ideológica,
partidaria y/o religiosa.
La búsqueda de la excelencia del personal que trabaje en la
administración pública debería ser una de las prioridades de todo gobierno
debido a la gran cantidad de recursos que el sector público tiene a su
disposición y a la importancia que tiene su asignación y administración para
el desarrollo. Esta es una de las razones importantes para evitar políticas
clientelares y políticas que ocasionen selección adversa como bajos salarios,
canales estrechos de promoción en la jerarquía burocrática y riesgos legales
como los que se incurre en Bolivia por un exceso de celo en materia de
lucha contra la corrupción con las leyes SAFCO137 y Marcelo Quiroga Santa
Cruz.
Paralelamente, se puede emitir normas que obliguen al sector
público en todos sus niveles a la eliminación estricta de todo tipo de
discriminación laboral buscando maximizar los beneficios de una adecuada
asignación del personal.
137
Este modelo de ley de gestión en la administración pública ha sido replicado en muchos
países en desarrollo a instancias del Banco Mundial.
332
El poco desarrollo de los sistemas financieros en muchos países es

un óbice para su crecimiento, por ello, es necesario alentar su extensión,
diversificación y modernización. El caso de Bolivia es particularmente
dramático. El sistema financiero se reduce casi exclusivamente al sistema
bancario el que contiene dos ramas principales: los bancos y las
instituciones de microcrédito. Los bancos tienen una cobertura poblacional
y geográfica reducida y funcionan bajo reglas poco flexibles. Las
instituciones financieras de microcrédito tienen tasas de interés prohibitivas
para la inversión productiva. Se requiere, por un lado, flexibilizar las
normas que rigen el funcionamiento de los bancos138 y, por otra, diversificar
los instrumentos financieros, sobretodo, impulsando la Bolsa de Valores.
Ello será posible con la reforma del Código de Comercio que ofrezca
garantías más sólidas a los socios minoritarios y también con el incremento
del capital social.
La exportación es importante para el desarrollo. Todos los productos
pueden ser exportados, incluyendo los provenientes de la agricultura
tradicional y las frutas tropicales. El comercio exterior hace parte de
negociaciones que se debe enfrentar con creatividad y firmeza. El ATPDEA
y el ALCA ofrecen oportunidades a los países de América Latina pero
también tienen riesgos. Los sectores emergentes (fabricantes semi-
artesanales de confección, cueros así como las organizaciones de
productores agrícolas) deben ser invitados, juntamente al gobierno y al
sector empresarial, a diseñar una política nacional de comercio exterior. Un
aspecto importante relativo a las exportaciones, desarrollado por Haussman
y Rodrix (2003) es el de alentar su diversificación.
138
Sin embargo, es necesario ser muy cuidadosos al respecto teniendo en cuenta los
problemas ocasionados por la gran flexibilización en Estados Unidos y Europa asociados a
las crisis en estas regiones entre el primero y el segundo decenio del Siglo XXI.
333
6.8 Empresas públicas
Durante el periodo neoliberal, las empresas públicas fueron condenadas a su

desaparición. Pasado este periodo, muchos países las recrearon y crearon
nuevas empresas. Parece razonable sugerir que el estado incursione en la
actividad productiva sólo en algunos casos especiales, entre ellos, en los
rubros de monopolios naturales (agua, electricidad y otros servicios
urbanos), en los sectores estratégicos en el sentido económico (minería,
hidrocarburos) o militar (fabricación de armas) y cuando se trate de asumir
el funcionamiento de algún eslabón faltante en una cadena de producción
considerada importante. Por otro lado, es también razonable que el Estado
se abstenga realizar actividades que el sector privado puede realizarlas en
mejores condiciones.
La inversión pública debería apalancar inversiones privadas por lo
menos por 3 veces su monto.
Muchas de las inversiones públicas no tienen sentido si no están
acompañadas de inversiones privadas. Por ejemplo, la construcción de
caminos hacia regiones alejadas de poco desarrollo sólo se justifica si
existen inversiones colaterales que hagan que esos caminos sean rentables.
En el diseño de esas inversiones y en su evaluación económica debería
participar el sector privado.
6.9 Sinergia de los sectores público-privado para el

Desarrollo
Entre el 25 y el 35 por ciento del Ingreso Nacional Disponible se encuentra,

con frecuencia, bajo el dominio público, mientras que el restante 65-75 por
ciento restante está bajo el dominio del sector privado (empresas y familias).
Por otra parte, consecuente con su participación en la distribución del
Ingreso Nacional Disponible, la mayor parte del ahorro nacional se genera
en el sector privado. También cabe subrayar que, en general, la naturaleza
334
de las inversiones privadas es diferente a las del sector público, pues las
primeras se orientan sobre todo a bienes y servicios de consumo, mientras
que las segundas se destinan a la infraestructura, siendo los dos tipos de
inversión necesarias para toda economía. Estas observaciones llevan a una
conclusión importante: en el esfuerzo de desarrollar un país el sector
privado tiene un papel significativo.
Corresponde diseñar políticas públicas que permitan maximizar el
aporte del sector privado al desarrollo. En este objetivo, la política
económica podría ayudar a resolver cuatro preguntas: 1) Cómo incentivar el
ahorro, 2) Cómo lograr canalizar el ahorro hacia actividades productivas, 3)
Cómo lograr que las inversiones privadas sean rentables, 4) Cómo lograr el
equilibrio entre la oferta y la demanda de recursos para inversión. En el
marco de varios supuestos emitidos en este texto, se ha mencionado que
entre las razones para la anomia del sector privado está la expectativa de una
débil rentabilidad de sus inversiones y un marco institucional inadecuado,
pero, también es necesario mencionar que en muchos países el sector
privado muestra poca iniciativa y escasa imaginación para resolver estos
problemas. Posiblemente, juntando los esfuerzos de ambos sectores,
potenciándose el uno al otro, se pueda lograr mejores resultados.
6.10 Dificultades para el crecimiento del sector privado
En una encuesta realizada en Bolivia (Mecovi 2005, INE), resultó que una
tercera parte de las empresas consultadas manifestaron su deseo o intención
de crecer. La pregunta siguiente es ¿qué es lo que les impide efectivamente
crecer? ¿Faltan ideas, capital, instituciones, conocimiento? ¿Cómo se les
puede ayudar en ese intento?
6.10.1 Razones privativas
Existen muchas razones que pueden explicar las dificultades de

crecimiento de una empresa que desea hacerlo. Una de ellas se refiere a las
335
posibles fallas en la elaboración de los planes de negocios como resultado

de: a) la deficiente estimación de su tasa de rendimiento y del periodo de
maduración de la inversión, b) escasa o deficiente información sobre
precios, calidad y/o proveedores de insumos y de maquinaria, c) débil
información sobre mercados, d) uso de tecnología poco competitiva o
aplicación de procesos de producción poco adecuados139, d) deficiencias en
la formación gerencial o en capacitación laboral, e) poca diversidad de la
producción. En general existe interacción entre el hallazgo de una buena
idea de negocios140 con la información empresarial a la cual se puede
acceder. Algunos autores han sugerido como indicador de desarrollo el
número de productos diferentes que un país produce (ver por ejemplo,
Haussman and Rodrik, 2003). Posiblemente, es más correcto retener como
indicador de desarrollo la tasa de incorporación de nuevos productos. De
todas maneras, es válida la preocupación relativa a la diversificación de la
producción, pues muchas veces, los miles de empresarios que quieren crecer
se embarcan en procesos similares de producción y/o de comercialización
generando obstáculos los unos a los otros.
Se puede ayudar a superar estos problemas creando servicios de
desarrollo empresarial definiendo adecuadamente el perfil de los monitores
de estos servicios pues con frecuencia, los países contratan académicos que
saben mucho de teoría pero poco de negocios o se asigna estas tareas a
funcionarios públicos que nunca han trabajado por su cuenta con lo cual
estos programas tienden al fracaso.
Una nueva modalidad podría ser la de pedir a las empresas medianas
y grandes su apoyo en la formación de empresarios bajo el principio de
responsabilidad social empresarial concediéndoles beneficios impositivos.
139
Los primeros tres puntos pueden ser asimilados a lo que comúnmente se conoce como
fallas de información.
140
En el sentido de que proporcione ganancias netas positivas.
336
6.10.2 El contexto productivo
Otra dificultad para la expansión de las empresas se refiere al estado de

desarrollo del contexto productivo en el que se mueven. Una empresa que
produce tomates en el área rural requiere un medio de transporte oportuno
para trasladarlos al mercado de consumo. Una fábrica de gaseosas requiere
un proveedor local de tapa-coronas porque importarlas tendría un costo muy
elevado. Un taller de confecciones requiere un proveedor de telas y una
fábrica de telas necesita un proveedor de hilos, y ésta requiere materia prima
para fabricarlos. Muchas veces, la ausencia permanente o temporal de uno
de estos eslabones141 constituye un importante óbice para el crecimiento y/o
expansión de las empresas. Éste es un problema complicado a resolver pues
implica que la oferta y la demanda de un cierto producto emerjan
simultáneamente. Por ejemplo, no habrá transporte para llevar tomates si no
hay producción de tomates y no habrá la producción de éstos si no se
dispone del transporte necesario para llevarlos a un centro de consumo. En
algunos casos, como el ejemplo anterior, a través de un esfuerzo mayor que
no siempre está al alcance del pequeño empresario, el problema puede ser
resuelto a través de la integración vertical de las actividades de producción y
de transporte. En otros casos, como el de la confección, la integración de
actividades nacionales puede resultar muy difícil. Mas, queda la posibilidad
que ciertos eslabones en la cadena de producción sean suplidos por los
mercados externos, es decir, por las importaciones, o alternativamente, por
una oferta emergente del sector público orientada específicamente a superar
una carencia determinada. En ambos casos, se requerirá opciones claras por
parte del Estado. En el primer caso, se podría diseñar una política industrial
que comenzando por el eslabón final de una cadena productiva vaya
integrando paulatinamente los eslabones precedentes142. En el segundo caso,
la intervención del Estado debería ser el resultado de un análisis que permita
141
Este problema es conocido como falla de coordinación.
142
Fue el modelo de desarrollo industrial adoptado por JUNAC en los años sesenta-setenta
basado en diferentes trabajos de la CEPAL.
337
concluir que ese tipo de intervención es una buena manera143 de gastar

recursos públicos y que una vez que su utilidad esté claramente demostrada,
transferirla al sector privado. Mas, puede resultar ser una situación muy
particular aquella en la que exista una actividad económica rentable que no
interese al sector privado y que, en consecuencia, en el afán de completar
una cadena de producción, el Estado vea la necesidad de hacerse cargo de
ella. Por el contrario, es posible que el Estado tenga que realizar actividades
que no son rentables pero que, al llenar un vacío, hacen que aumente el
producto de un sector determinado. En ese caso, se requerirá de un análisis
detallado de la distribución del producto social144 al cual dará lugar.
6.10.3 Registros y tributos
Una tercera causa que obstaculiza el desarrollo de las empresas se

refiere al marco legal en el que se desenvuelven, sea en lo concerniente al
acceso a la categoría de agente de comercio como en lo relativo a la
tributación. En todos los países, existen normas que regulan el
funcionamiento de las empresas. Existe la obligatoriedad de inscribirse en el
Registro de Comercio, en el Servicio de Impuestos, en la Seguridad Social
de corto y largo plazo, en los municipios, en los servicios de salud pública,
ambiental, vegetal y/o animal, etc. A veces. en los países en desarrollo, las
inscripciones en registros son procesos lentos, complejos para gente de poca
educación, y caros. La interrogante es ¿porqué estos problemas son más
preocupantes en los países en desarrollo que en los países desarrollados? La
respuesta está posiblemente asociada al manejo lento de los procesos
burocráticos inherente a la poca capacidad administrativa de sus agentes, a
la falta de incorporación y/o deficiente manejo de procesos informáticos, a
la tendencia de tratar de acopiar más información que la que estrictamente
143
Buena manera en el sentido en que el emprendimiento arroje utilidades positivas.
144
Designaremos como producto social en este contexto a la suma de los valores agregados
generados por una cadena de valor menos las pérdidas que podrían sufrir otros sectores al
no contar con el apoyo del Estado.
338
se requiere, a la débil dependencia orgánica de la burocracia con relación a

sus autoridades y a la ausencia de juicios de valor sobre los daños que puede
ocasionar la demora en las tramitaciones.
Las empresas que no se inscriben a estos registros hacen parte grosso
modo del llamado sector informal. En él pueden pervivir todo el tiempo que
desean, pero si intentan crecer tienen necesariamente que pasar al sector
formal. Uno de los obstáculos importantes para este paso puede ser el
régimen tributario. En Bolivia, por ejemplo, una empresa informal no paga
impuestos o los paga bajo el denominado régimen simplificado, que
significa un modesto aporte inferior a los 10 dólares anuales, pero, si desea
moverse hacia el sector formal y entrar en el régimen general de tributos,
estará sujeto a un impuesto sobre el valor agregado del 13 por ciento y a uno
sobre transacciones de 2.5 por ciento. Este salto es traumático y ahuyenta a
muchos empresarios a formalizarse y en consecuencia abandonan la
intención de crecer.
Las recomendaciones de política para superar el problema de
registros es la de incluir el apoyo en este campo en los servicios de
desarrollo empresarial sugerido en la sección 6.10.1. El llenado de
formularios para el pago de tributos también podría constituir una ayuda
similar. En muchos casos, como el de Bolivia, se requiere modificar la
estructura de los tributos de manera a hacerlos moderadamente progresivos
y dando más énfasis a los impuestos directos con relación a los indirectos.
6.10.4 Disposiciones laborales
Con el fin de proteger a los trabajadores, en muchos países existen

disposiciones obligando a las empresas a contribuir a la Seguridad Social de
corto y largo plazo, a ofrecer indemnizaciones en caso de despido, a otorgar
bonificaciones periódicas (anuales, bi-anuales, quinquenales), a limitar la
posibilidad de despido sin razones válidas, etc.
339
Sin embargo, teniendo en cuenta la alta informalidad en el empleo y

dependiendo cómo están formuladas estas disposiciones pueden ser
contrarias a los intereses de los trabajadores. Por ejemplo, la cotización
patronal a la seguridad social sobre la base de los salarios puede tener varias
consecuencias como la no inscripción en la seguridad social, la
subdeclaración de salarios convenida entre trabajadores y empleadores, la
renuencia a aumentar el empleo y el rechazo a incrementos salariales. Para
evitar pagar bonificaciones periódicas, los empleadores pueden optar por
hacer contrataciones de corto o muy corto término.
Con el propósito de tener un contexto adecuado de protección
laboral y creación de empleo se requiere revisar estas disposiciones en los
sentidos siguientes: a) Independizar las cotizaciones laborales a la seguridad
social del nivel de salarios, b) Introducir la modalidad de pagar la fracción
de los bonos que corresponda en caso de terminación de los contratos
laborales, c) Establecer controles y penalidades en caso de incumplimiento
de las obligaciones laborales con la seguridad social.
6.10.5 Financiamiento
Una quinta razón que podría explicar el escaso desarrollo del sector
empresarial se refiere a la dificultad de financiar las inversiones a través del
ahorro o de algún mecanismo financiero.
Los países en desarrollo, por muy pobres que sean, pueden aumentar
sus actuales niveles de ahorro mientras su población vislumbre
oportunidades adecuadas de inversión. Mucha gente constituye ahorros para
hacer frente a situaciones imprevisibles por lo que manifiestan preferencia
por activos monetarios líquidos.Cuando se trata de depósitos bancarios, su
preferencia plantea problemas a los bancos para calzar tiempos entre sus
obligaciones y sus acreencias orientadas a la inversión. En ese caso, se
deberá buscar disminuir aquellos factores que se encuentran al origen del
sentimiento de inseguridad o vulnerabilidad de los hogares.
340
Al no estar desarrollados otros instrumentos financieros, las

empresas sustentan sus inversiones sea a través del ahorro propio, que
generalmente es escaso, sea a través del crédito bancario. En una encuesta
realizada en Bolivia145, se detectó que sólo el 8 por ciento de los
establecimientos económicos habían accedido al crédito, luego el 92 por
ciento financia su crecimiento con base al esfuerzo propio. Ello implica un
desarrollo más lento que en el caso en que tuvieran alguna fuente de
financiamiento externa a la empresa. Las razones que explican la renuencia
empresarial de obtener crédito en los bancos es su alto costo, el corto
periodo de amortización y los importantes riesgos que corren en caso de
caer en mora. Considerando un largo periodo, puede afirmarse que las tasas
activas de interés son volátiles ubicándose en algunos periodos por encima
de la tasa promedio de rendimiento de la inversión en el sector productivo.
En caso de caer en mora, incluso por razones ajenas a su voluntad
frecuentes en países en desarrollo, como ser bloqueos de carreteras y
desastres naturales, el empresario corre el riesgo de perder toda su inversión,
la financiada con recursos propios y la financiada por los bancos. Otras
razones que frenan la expansión del crédito son la poca cobertura geográfica
del sistema financiero, la renuencia de los bancos a prestar para financiar
actividades relacionadas con la agropecuaria y actitudes persistentes de
discriminación social, cultural o étnica. En general, son renuentes a
conceder créditos a personas jóvenes (20 a 30 años de edad) y se niegan a
hacerlo a mayores de 60 años de edad.
En varios países de América Latina, con el propósito de superar los
problemas anteriormente mencionados, los Estados han recurrido a crear
canales de financiamiento con créditos de largo plazo y tasas de interés
menores a los de la banca comercial. Este tipo de planteamientos aparece
reiteradamente en diferentes periodos de la historia latinoamericana
ignorando las experiencias previas que muestran que la diferencia de
145
Encuesta Mecovi 2005, INE
341
intereses entre la oferta pública de créditos y la comercial incita a desviar el

financiamiento de la inversión hacia la especulación financiera. Como ésta
implica ganancias fáciles, su demanda crece rápidamente por encima de la
oferta disponible dando lugar a la aparición de consideraciones no
económicas en la concesión de créditos y a la corrupción.
El financiamiento de la inversión privada es uno de los problemas
más importantes del desarrollo empresarial. Cuando existe una diferencia
importante entre la tasa de interés pasiva y activa en los bancos, lo racional
desde el punto de vista económico es intentar obviar la intermediación
bancaria conectando directamente a los demandantes de fondos de inversión
con los ahorristas. Esto puede realizarse de dos maneras: por la venta de
acciones y por la emisión de bonos. La venta de acciones implica compartir
un emprendimiento con otras personas o instituciones, socializando
ganancias, pérdidas y riesgos. Es decir los tomadores de las acciones se
convierten en socios de la empresa. Ello permite disminuir el costo del
capital y distribuir riesgos. Un bono es una obligación financiera o
certificado de deuda. La emisión de bonos equivale a prestarse dinero del
público bajo ciertas condiciones. Las condiciones de emisión de los bonos
son muy variables. Los bonos canjeables son un producto intermedio entre
las acciones y los bonos. Una empresa puede emitir bonos con una
rentabilidad fija, y establecer la posibilidad de convertirlos en acciones.
Puede hacerse una emisión de bonos con garantías. La garantía puede ser
institucional, por ejemplo, originada en algún organismo internacional (ej.:
Banco Mundial, CAF, BID) o el Estado, o de carácter hipotecario u otros
tipos de garantía, por ejemplo, exportaciones, prendas, activos, etc.
El desarrollo de instrumentos financieros diferentes a los ofrecidos
por los bancos es, generalmente, muy incipiente en los países en desarrollo
debido a varias razones. En primer lugar, y ante todo, está el tema de la
confianza. Las personas y familias de ingresos bajos o moderados
privilegian la seguridad de sus ahorros frente a sus posibles ganancias. La
percepción de seguridad de sus colocaciones en otros sistemas que el
342
bancario es negativa. Esto explica que incluso con tasas de interés reales
negativas, los ahorros del público en el sistema bancario crezcan o se
mantengan constantes (ver Sección 5.5). La pregunta es porqué tienen esa
percepción. Posiblemente, la respuesta cubre varios dominios. Por una parte,
en los países en desarrollo, el nivel promedio de educación es bajo o
moderado lo que dificulta a los ahorristas comprender los mecanismos de
compra y venta de acciones y bonos y, en consecuencia, de equilibrar
adecuadamente los riesgos y beneficios de hacerlo. Por otra parte, muchas
unidades económicas son de pequeña escala con niveles de vulnerabilidad
no despreciables. Finalmente, está el aspecto legal: puede ser que las leyes
no protejan suficientemente a los socios minoritarios de las empresas o a los
tomadores de bonos. Sin embargo, si el Estado está dispuesto a canalizar
hacia el sector privado créditos concesionales, también podría estar
dispuesto a comprar acciones o bonos. La ventaja de estas últimas
operaciones sería la de evitar el desvío de los créditos baratos hacia
operaciones financieras especulativas. También podría utilizar sus recursos
disponibles como garantía para los tomadores privados de bonos (ver más
abajo, sección 6.11).
Casi todas las alternativas de respuesta al problema del
financiamiento de inversión, mencionadas en el párrafo precedente,
requieren del empresario la decisión de compartir con otros los beneficios y
riesgos de su emprendimiento. Ello necesita confianza en los demás y en los
entornos macroeconómico y microeconómico en los
que se mueve la inversión, mas, lograr elevar el nivel de confianza es una
tarea relativamente difícil, pues, la desconfianza puede tener, además de las
causas mencionadas anteriormente, raíces estructurales profundas asociadas
a la cultura y la educación.
343
6.10.6 Asociatividad
Una sexta razón que explica las dificultades de crecimiento de las empresas
del sector privado está relacionada a la debilidad del capital social
plasmada, en este caso, en una renuencia marcada a la asociación entre
empresarios para mejorar el tamaño de sus emprendimientos y beneficiarse
de economías de escala. Esta actitud está explicada por la débil confianza
interpersonal, sin embargo, queda alguna duda sobre las ventajas que tienen
las empresas grandes sobre las pequeñas, lo que lleva a preocuparse por la
forma de las funciones de producción de los pequeños emprendimientos.
Como se sabe, la teoría neoclásica postula que los rendimientos de la
producción se incrementan cada vez menos con incrementos constantes del
capital. Bajo la condición ceteris paribus y el salto tributario que implica
pasar de un emprendimiento pequeño a uno mediano o grande, puede que
sea preferible invertir en varios negocios pequeños que hacer crecer el que
se tiene. Esta preocupación es particularmente relevante en materia de
comercio y en sectores donde el costo del transporte es elevado. Suponiendo
resueltos estos dos problemas, posiblemente, el incremento de capital puede
ser interesante sólo si va acompañado de un desplazamiento hacia arriba de
la función de producción inducido, por ejemplo, por la innovación
tecnológica o mejores rendimientos del capital humano. Esto lleva a afirmar
que el aumento del acceso al capital de inversión no es una condición
suficiente para que los emprendimientos puedan crecer.
Otra razón que puede llevar a escoger entre una inversión grande y
varias pequeñas es la frecuencia con que se dan cambios en el entorno
económico, político, hasta ambiental en los países en desarrollo.
Acontecimientos como los cambios de gobierno con ausencia de políticas de
estado, huelgas y bloqueos, inundaciones, sequías y derrumbes, llevan a los
agentes económicos a diversificar sus inversiones evitando colocar su
peculio en un solo emprendimiento. Se trata de una estrategia que evita que
las crisis hagan daños mayores, pero, su inconveniente es que desacelera el
344
crecimiento económico (pues lo lógico sería que inviertan en el negocio que

tiene mayores rendimientos).
Como una forma de concluir con esta presentación, cabe señalar que
las acciones que podrían adoptarse para resolver los problemas mencionados
están en el ámbito de las decisiones colectivas, es decir, que emergen de las
formas comúnmente aceptadas de hacer negocios. A veces, en los países en
desarrollo, se exige de los gobiernos esfuerzos que no están en medida de
realizarlos. Los gobiernos tienen la posibilidad de establecer normas de
aplicación obligatoria o de destinar los recursos públicos de una cierta
manera, pero, es necesario tener en cuenta que sus decisiones pueden tener
el mismo grado de error que las de cualquier otro grupo humano. ¿Cómo
minimizar la probabilidad de error de los unos y de los otros, cuando en
todos los grupos el nivel de formación y conocimiento es más o menos
similar? – Posiblemente, una estrategia orientada a incentivar el diálogo y la
discusión pueda servir para que los unos aprendan de los otros lo que los
otros saben y viceversa. El diálogo y el debate deberían constituirse en
instrumentos importantes del desarrollo.
6.11 Empresas anónimas con participación estatal
La mayor parte de las legislaciones nacionales prevén la posibilidad de crear

empresas públicas asociando capitales estatales con capitales privados. Con
frecuencia, estas empresas mixtas no han tenido el éxito que se esperaría de
ellas debido a que las decisiones de la parte estatal estaban sujetas a normas
muy rígidas que incidían en su nivel de eficiencia. A comienzos del Siglo
XXI ha aparecido una nueva forma de empresa mixta, donde el capital viene
del Estado y del sector privado, pero se conduce como una empresa privada
sujeta al Código de Comercio, tratando de maximizar sus utilidades y
cotizando en la Bolsa de Valores. Este mecanismo puede permitir a los
Estados con excedentes en sus presupuestos fiscales colocarlos de manera a
incentivar la empresa privada y retomarlos en el futuro, vendiendo acciones
345
para promocionar nuevos emprendimientos o para hacer frente a posibles

dificultades.
En este marco, las SAPES (Sociedad Anónima con Participación
Estatal) constituyen un canal para promover el emprendurismo facilitando
capital semilla y apoyo gerencial.
6.12 Se requiere un Plan de Desarrollo?
Un nuevo concepto de la planificación del Desarrollo se impone en el

mundo entero. No se trata más de los viejos esquemas de los sesenta.
Actualmente, la planificación se basa en la búsqueda de consensos y
sinergias entre los sectores público y privado con incidencia no solamente
en el crecimiento económico pero también en las otras variables que tienen
que ver con el Desarrollo.
Generalmente, los objetivos de mediano y largo plazo de un plan de
desarrollo son:
1. El crecimiento económico y la creación de fuentes de trabajo,
2. El aumento de la productividad de los diferentes factores de
producción, especialmente, del trabajo y de la tierra,
3. La adecuada provisión de servicios básicos para las familias y para el
sector productivo,
4. La apertura de mercados y políticas para asegurar su buen
funcionamiento,
5. La promoción del Capital Humano, del conocimiento y la tecnología,
6. El uso racional del Capital Natural,
7. La promoción de mecanismos de cooperación entre sectores público
y privado y entre los diferentes agentes de este último.
El Cuadro 50 presenta un resumen de una nueva forma de ver la

planificación.
346
Cuadro 50. Por qué y para qué un Plan de Desarrollo

mejorar rendimientos de la
sostenible
Objetivos promover el crecimiento producción
económico protegido de la
seguro agropecuario
volatilidad
promover la inversión
productivo
pública y privada
promover el empleo mejorar rendimientos de la
estable
inversión
eficiente capacitación
promover el
promoción del capital semilla; empresas
compromiso popular
emprendurismo mixtas
para el desarrollo
diversificación de
promover acceso al con eventual participación
instrumentos
capital directa de la Gobernación
financieros
asegurar que las cadenas si falta eslabones,
de producción estén completarlos con
completas inversión pública
asegurar acceso a
agua y alcantarilla
servicios básicos
educación y salud
a través del trabajo aumentar la inversión y la
reducir la pobreza
productivo producción
Capacitación
nadie debe quedar excluido
universalidad beneficios para todos de los beneficios del
Orientación desarrollo
inversiones públicas
inversiones de costo/beneficio de la
complementarias a las
apalancamiento inversión pública
privadas (no sustitutas)
creación de nuevas
capitales semilla
empresas
promoción del innovación y adaptación de
universidades y otros
conocimiento y la tecnologías para la
centros
tecnología producción
promover la cooperación entre
horizontal y vertical
asociatividad empresas
Organización función política similar a las prefecturas

similar a las
Consejo Económico
función económica corporaciones de
Productivo ampliado
desarrollo
representación ante el Sobre todo en el monto Cbb es el depto menos

Gobierno Central de las transferencias beneficiado
eficiencia de las Sobre todo, de las Descentralización de la

instituciones orientadas al desarrollo política agropecuaria
concertación y
economía de mercado promoción de la ampliación de mercados
Modelo inversión privada
bienes públicos
con participación estatal parque industrial
servicios al productor
Ley de la Revolución
apoyar desarrollo
apoyo a las OECOM Productiva Comunitaria
empresas comunitarias
Agropecuaria
347
348
Cuadro 51. Tareas del Sector Público
Objetivos instrumentales Estrategias

• Establecer instancia de
concertación. Crear Consejos de Desarrollo Local
• Incrementar la productividad
laboral. Fortalecer los institutos de capacitación
• Incentivar la innovación
tecnológica. Crear un Fondo Tecnológico al estilo de FONTAR
Concursos de proyectos de inversión y capitales
semilla (Ver proyecto Sapes). Capacitación
• Promover el emprendurismo gerencial.
• Promover la asociatividad Generar incentivos al crecimiento y fusión de
empresarial empresas
• Promover la interrelación Generar acuerdos de cooperación entre empresas
económica de diferentes dimensiones
Penalizar la discriminación financiera; desarrollar
• Facilitar el acceso al capital. instrumentos financieros alternativos
• Dotar de infraestructura Hacer análisis costos/beneficios de toda inversión
productiva. en infraestructura
• Proteger a la actividad agrícola
de la volatilidad introducida por los Crear seguro agropecuario
fenómenos naturales.
• Apoyar el desarrollo de empresas
comunitarias Preparar proyecto de ley que les de vigencia
Ampliar las redes de agua por cañería. Promover la
Proveer agua y mecanismos de creación y gestión de plantas de tratamiento de
eliminación de desechos residuos líquidos y sólidos en ciudades intermedias
y poblaciones con más de 2000 habitantes.
Los principales agentes económicos que tienen que ver con las
iniciativas de producción de bienes y servicios son las empresas
comunitarias, cooperativas, empresas privadas, empresas públicas y
trabajadores por cuenta propia.
Reiteradamente en los planes de desarrollo elaborados por los
gobiernos se identifica la capacidad física de la tierra y la ubicación del
departamento con oportunidades de inversión que no interesan a los actores.
En un concepto del desarrollo con participación de los diferentes actores, los
problemas que enfrentan unos deben intentar ser resueltos entre todos. El
Cuadro 52 muestra un resumen de los problemas que podría encontrar el
349
sector privado y las posibles contribuciones del sector público para

resolverlos.
Cuadro 52. Problemas en el sector privado y posibles respuestas del sector público
Problemas Respuestas
Rendimientos bajos Mejorar la tecnología o abandonar el proyecto
Rendimientos volátiles Crear Seguros (en particular en la agropecuaria)
Falta mercado Abandonar el proyecto o abrir mercados con el apoyo del sector público
Falta información Crear una oficina de apoyo a las iniciativas productivas
Falta capacidad Cursos de formación Técnica y Empresarial
Falta capital Capital Semilla y Crédito
Fallas en la cadena de producción Inversión pública
Falta infraestructura básica Inversión Pública
Falta servicios básicos Inversión Pública
Faltan ideas Concursos de proyectos de inversión
Las estrategias de desarrollo del sector privado requieren muchas

veces (no siempre) la participación del sector público.
La logística para completar y ampliar el desarrollo anterior podría
ser la siguiente: a) Establecer un primer borrador de oportunidades de
inversión sobre la base de estudios existentes, b) Hacer una encuesta en los
productores o posibles productores sobre los obstáculos que encuentran en
las iniciativas propuestas en el punto anterior.
350
CAPITULO 7. POBREZA Y POLÍTICAS SOCIALES
La mejor forma de superar la pobreza es el Desarrollo como ha sido

definido en los capítulos anteriores. No obstante ello, la superación de la
pobreza y la atención de las necesidades básicas de los grupos rezagados
requiere, también, políticas específicas146.
7.1 Introducción
El presente capítulo incluye dos temas. El primero busca mostrar que la

pobreza, la desigualdad y el bajo desarrollo están estrechamente asociados
en un marco de interacciones generacionales y de ausencia de Estado. El
segundo plantea identificar algunas grandes líneas de acción para acelerar el
desarrollo y superar la desigualdad y la pobreza.
Los planteamientos siguientes están elaborados en torno a las
siguientes hipótesis:
a) En el nivel macroeconómico, la pobreza es simplemente la otra cara
de la ausencia de desarrollo.
b) En el nivel microeconómico, los efectos intergeneracionales y de
contexto físico sobre la pobreza son muy importantes sugiriendo que
las políticas públicas pueden ser ineficientes para asegurar la
equidad147.
c) El desarrollo puede encontrarse obstaculizado por diferentes
restricciones estructurales (este punto fue abordado en la sección 3).
146
En el año 1983, Rolando Morales publicó el primer libro sobre la pobreza que se
escribió en Bolivia. En esa época, el autor hizo mucho esfuerzo para acopiar datos y
escribir programas de computadora en lenguaje FORTRAN para calcular algunas medidas
de pobreza. Hoy día, se tiene una información abundante, casi de carácter anual, y algunos
programas como el Stata pueden hacer en unos segundos lo que antes costaba varios meses
de trabajo.
147
Muchos trabajos ponen en evidencia los efectos intergeneracionales de la pobreza. Ver,
por ejemplo, Behrman, Gaviria , Székely 2001, Bourguignon , Ferreira , Menéndez 2003,
Bowles, Gintis 2001, Dachih, Garrett 2003, Dawood 2011, Ersado 2002, Heltberg,
Johannesen 2003, Oreopoulos, Oage , Stevens 2003, Piketty1998, Sapelli 2009.
351
d) La desigualdad y los problemas de acumulación de capital humano

pueden frenar el desarrollo (ver CAPITULO 4).
Luego, se concluye que: i. La reducción de la pobreza está supedita
al desarrollo y a la disminución de la desigualdad, ii. No es posible esperar
resultados espectaculares en el corto plazo de políticas de reducción de la
pobreza.
El crecimiento económico se refiere al crecimiento del PIB. Como se
explicó anteriormente, el desarrollo es un concepto más amplio que tiene
que ver con el capital natural, social, humano y con la incorporación de
tecnología. Para lograr crecimiento se necesita incidir en políticas que
promuevan el mejoramiento de estas variables. Se plantea el desarrollo
incluyendo e implicando el crecimiento económico.
Sobre la relación pobreza-crecimiento-desigualdad, se tiene
interesantes trabajos elaborados por Lustig N., Artias O. Y Rigoloni J.
(2002), Banerjee et al. (2001), Besley y Burgess 2000, Benerjee, Gertler y
Ghatak (2001), Banco Mundial (2003), Bourguignon F. et al.(2003), entre
otros. El trabajo de Gasparini y Lustig (2011) muestra el crecimiento de la
desigualdad en la distribución del ingreso en América Latina en la década
perdida (década de los ochenta) y durante el ajuste neoliberal para mostrar
su declinación con el auge de precios de las materias primas en el Siglo
XXI. En la misma línea de investigación, el trabajo de Lustig, Lopez-Calva
y Ortiz-Juares (2011) muestra que la disminución de la desigualdad en la
distribución del ingreso en América Latina se dio en 13 de 17 países
estudiados en los primeros años del Siglo XXI. Su estudio para Argentina,
México, Brasil y Perú muestra que dos circunstancias están asociadas a este
hecho: la disminución relativa de los ingresos de los trabajadores mejor
calificados y los programas de transferencia en efectivo a los sectores
vulnerables implantados por sus gobiernos.
352
7.2 Diferentes conceptualizaciones de la pobreza
Es difícil para los que viven en los países en desarrollo aceptar la visión de
su pobreza desde un país desarrollado. Emerge la pregunta: ¿por qué difiere
tanto de lo que se ve desde los países del tercer mundo? Mas, corresponde
también decir que no deja de molestar cuando alguna gente dice que todos
los que no han sufrido hambre no están capacitados para hablar (o escribir)
sobre la pobreza, pues siempre se piensa con la cabeza y no con el
estomago. Con esta reflexión se quiere decir que se necesita un cierto sentir
sobre los estragos de la pobreza, algo de ética y al mismo tiempo alguna
racionalidad y muchas técnicas para enfrentarla.
Medir no significa diagnosticar. Así como sería un grave error
confundir la malaria con la fiebre tifoidea basados en el hecho que ambas
enfermedades llevan a altas temperaturas del cuerpo, cabe enfatizar que
porcentajes similares de pobreza no tienen las mismas causas ni los mismos
remedios ni es posible disminuirlos al mismo ritmo. Algunas miradas a la
pobreza desde los países ricos incurren con frecuencia en el error de pensar
que todas las pobrezas son similares.
Algunos países son globalmente ricos en el sentido en que
aprovechan adecuadamente las oportunidades que les ofrece su contexto
para generar un monto de ingresos que dividido por el tamaño de su
población proporciona un ingreso por encima de la línea de pobreza; sin
embargo, muchos de ellos tienen grandes cantidades de pobres, por ejemplo,
Estados Unidos, Brasil, México. Para erradicar la pobreza en estos países,
cabe pensar en políticas de redistribución de ingresos y en acciones
específicamente orientadas a los pobres.
Otros países son globalmente pobres en el sentido en que el ingreso
que producen si fuese equitativamente distribuido entre todos los
ciudadanos no alcanzaría para sacarlos de la pobreza. En estos países, el
problema fundamental es el desarrollo. Aunque parezca una tautología, se
353
puede decir que son pobres por que producen poco. Las razones por las que
producen poco pueden diferir entre países.
En muchos países pobres, la pobreza es particularmente aguda en el
área rural y en las familias que trabajan en el sector agropecuario. Emerge
espontáneamente la preocupación de saber porqué producen poco148. Las
razones para que produzcan poco pueden ser muy diversas, por ejemplo,
falta de agua, condiciones climatológicas adversas, falta de mercados, etc.
En el caso de Bolivia, se observa muy bajos rendimientos (sección 5.7.3) en
la mayor parte de productos agrícolas, incluyendo, los propios a la región
andina, como la papa. La razón principal de los bajos rendimientos agrícolas
está en la pérdida de fertilidad de las tierras, fenómeno que tiene varias
causas: erosión, sobre-explotación debido a que hay mucha gente para poca
tierra útil, problemas de tenencia, de acceso al agua para riego, de
contaminación del agua, de uso de la tierra, de falta de tecnologías
apropiadas, poca capacitación y escaso rendimiento laboral de los
trabajadores. Sin embargo que la gente trabaja mucho y con tesón, las
condiciones adversas en las que se encuentra, le impide salir de la pobreza.
Con algunas excepciones notables, las de los países del sudeste
asiático, la historia muestra que el desarrollo agropecuario es imprescindible
para llegar a un estado mínimo de desarrollo y superar la pobreza. La
incidencia del desarrollo agropecuario en la economía se da por diferentes
canales. El esquema tradicional en el cual se inscribió al sector agropecuario
en el desarrollo fue el siguiente: en una primera fase, aumenta la superficie
sembrada, en una segunda fase, crece sus rendimientos como consecuencia
de la incorporación de progreso técnico provocando, simultáneamente, dos
fenómenos, la generación de ahorro y el desempleo. El ahorro de este sector
se constituye en un motor del desarrollo industrial el que es posible debido a
los excedentes de mano de obra generados por la agropecuaria.
148
Sorprendentemente, esta preocupación no está presente en la mayor parte de programas
de alivio a la pobreza ni mucho menos en los PRSP del Banco Mundial.
354
En una concepción poco clara desde el punto de vista

macroeconómico, Bolivia puso en marcha un esquema de transferencia de
ingresos desde las ciudades hacia el campo para financiar el desarrollo
municipal dando poca importancia a las actividades productivas. De esta
manera, sin explicación económica alguna, las ciudades proporcionan
importantes subsidios a los municipios rurales en el marco de la lucha
contra la pobreza.
La educación es planteada como la gran panacea para superar los
problemas de baja producción. Sin duda, esto es correcto, pues, diferentes
niveles de gente educada se necesita para hacer frente en forma adecuada a
los problemas antes mencionados. La educación básica es lo mínimo que se
puede pedir, mas, es absurdo pensar que los países pobres no necesitan
gente con niveles mayores de educación como algunas reformas educativas
en América Latina lo sugirieron en la década de los noventa.
Si bien corresponde insistir mucho en la necesidad de más educación
para superar la pobreza, cabe también señalar que sus efectos sobre el
crecimiento y la producción son de lenta maduración y que los pobres
actuales requieren soluciones que no admiten demora. Cabe también insistir
en que los programas de alivio de la pobreza deben ser multisectoriales,
pues, sólo concentrándose en la educación y no en otros campos, lo que más
se logra aumentar es la emigración.
No puede concebirse un programa de alivio de la pobreza sólo en su
horizonte de largo término, también es necesario ocuparse de los adultos
que hoy día son pobres y que difícilmente aumentarán su acervo educativo.
Disminuir la pobreza actual implica el aumento del ingreso de los
pobres creando las condiciones para ello, en particular, aumentando el
ingreso proveniente del trabajo. En teoría, en una economía de libre
mercado donde todos los mercados funcionan sin fallas, el ingreso laboral
está en estricta relación con los rendimientos de los trabajadores. Se
concluye que si los pobres son pobres es porque sus rendimientos laborales
son bajos. Con relación a esta reflexión, cabe distinguir dos casos, en el
355
primero, hay trabajadores que teniendo las capacidades para generar riqueza
no tienen las oportunidades, no requieren de subsidio alguno, mas, necesitan
que se modifiquen algunos marcos institucionales excluyentes,
particularmente, los relativos al régimen de tenencia de la tierra, al acceso al
crédito y al mercado laboral. En general, las reformas institucionales que se
necesita hacer hieren los intereses económicos de los ricos y por ello son de
difícil implantación. Para lograrlo, se requiere que aquellos que quieren
avanzar en este sentido puedan adquirir mayor poder político.
El segundo caso se refiere a trabajadores que por razones históricas
no han acumulado suficiente educación ni capacidad física para alcanzar
adecuados rendimientos laborales; su situación generalmente se encuentra
agravada además por la falta de oportunidades. Constituyen el grueso de las
filas de los pobres. Su estado sólo puede verse aliviado a través de un
sistema de subsidios directos o indirectos. Luego, el primer pecado que
tendría que asumir la economía que quiere aliviar la pobreza es el de
consentir que se rompa el equilibrio entre la oferta y la demanda en el
mercado laboral remunerando al trabajo por encima de su rendimiento
marginal en la producción. Para los economistas neoliberales, esto es más
que un pecado mortal pues además de romper un equilibrio económico lleva
presuntamente a los trabajadores a la holgazanería y desincentiva su
capacidad empresarial149. Algunos se oponen terminantemente a los
subsidios, otros, desean disfrazarlos ¿Hay alguna otra alternativa que los
subsidios para esta categoría de pobres?
El debate sobre los subsidios para aliviar la pobreza se desarrolla en
escenarios paralelos, es decir, no convergentes; por una parte están los que
trabajan para aliviar la pobreza, quienes dándose cuenta o no, sugieren
programas que implican subsidios directos o indirectos haciendo caso omiso
149
Sin embargo, a comienzos del Siglo XXI el Banco Mundial puso de moda la estrategia
de transferencias condicionadas en efectivo (Conditioned Cash Transfer) como una forma
de alivio a la pobreza sujetas al cumplimiento de alguna condición (por ejemplo, asistir a la
escuela, o a controles médicos pre-natales).
356
de la macroeconomía; por otra parte están los macroeconomistas con terror

a los subsidios.
¿Quién cree verdaderamente que los mercados no tienen fallas?, en
particular, ¿alguien cree que el mercado del trabajo no tiene fallas o el
mercado financiero? Si algo caracteriza a los países del tercer mundo, muy
particularmente a los latinoamericanos, es que sus mercados laborales son
poco democráticos en el sentido en que trabajadores con iguales
capacidades no tienen las mismas oportunidades. En tales circunstancias,
aquellos que se preocupan por no romper el equilibrio en el mercado del
trabajo ofreciendo subsidios, ¿no deberían preocuparse inicialmente para
que efectivamente los mercados tiendan al equilibrio?, ¿hacerlo tiene algún
costo económico?, ¿proteger a los excluidos significa alguna forma de
subsidio?
La pobreza estructural se genera al interior de un determinado
proceso de desarrollo. ¿Cuándo empezó?, imposible decirlo. Además de lo
que cuentan las novelas sobre la existencia de una agricultura otrora
próspera en algunos países pobres como Bolivia, el Ecuador o Nicaragua, no
existe información estadística sobre temas importantes que están
relacionados con la pobreza, por ejemplo, sobre los rendimientos
agropecuarios. Para Bolivia se conoce que existe un proceso acumulativo de
empobrecimiento en las áreas rurales del valle y del altiplano y que la
pobreza tiende a reproducirse a lo largo de las generaciones. La pobreza
estructural, vista como un proceso, no puede frenarse en unos cuantos años
como lo pretendieron las Metas del Milenio del PNUD. Adoptando en una
generación las medidas correctas para combatirla, resultados sensibles
podrán ser observados en la próxima generación. ¿Por qué?, debido a que la
pobreza estructural está asociada a la baja capacidad de aprovechamiento de
las oportunidades para generar riqueza. Con relación a la capacidad de las
personas, cabe hacer mención particularmente a los problemas de educación
y de salud. Si las políticas públicas para asegurar la equidad son
ineficientes, el nivel educativo de las personas depende en una proporción
357
importante del nivel educativo de su contexto familiar, luego, insuficientes

niveles educativos pueden transmitirse de padres a hijos (Morales R. 2004b,
2004c). En forma similar, en el contexto de la ineficiencia señalada de las
políticas públicas de salud, el estado físico de las personas resulta de su
situación nutritiva en la infancia, sobre la cual pesa mucho el contexto
familiar, incluso los indicadores de nutrición de sus madres (Morales,
Aguilar, Calzadilla 2004). La experiencia muestra que resulta muy difícil
aumentar el nivel educativo de la población adulta y mejorar el estado de su
desarrollo físico. Pero sí, se puede lograr que los niños de padres
analfabetos puedan adquirir buenos niveles educativos con políticas
públicas adecuadas. Algo similar puede señalarse con relación a la nutrición
y al desarrollo físico de los niños. Los resultados de estas acciones en
materia de reducción de la pobreza se los apreciará cuando sean adultos, es
decir, en un plazo no menor a los 20 años.
La capacidad de generar riqueza, produciendo más, no sólo depende
del trabajador, pues, también está muy asociada al contexto económico e
institucional en el que se mueve. Factores tales como la exclusión social, la
falta de oportunidad de acceder al crédito, a la tecnología y a los mercados
inciden fuertemente en la posibilidad de utilización de las capacidades. La
creación de estas condiciones puede también tomar varios años.
7.3 Porqué ocuparse de la pobreza
Algunos economistas piensan que al crecimiento necesariamente acompaña

la desigualdad, por lo menos en las etapas donde el país no produce aún
suficiente riqueza, pues de otra manera no habría el ahorro necesario para
alimentar la inversión, luego, concluyendo que la pobreza es inherente a las
primeras etapas del desarrollo, afirman que no hay que ocuparse de ella. En
contraposición de este punto de vista, otros economistas sostienen que la
desigualdad que genera pobreza es un obstáculo para el desarrollo pues
limita las oportunidades que podrían estar al alcance de los pobres
358
implicando la pérdida de la riqueza que estos podrían generar accediendo a

oportunidades más amplias. Por otra parte señalan que los pobres, estando
desfavorecidos en la distribución de los frutos del crecimiento, intentan
mejorar su participación con la huelga o el bloqueo, lo que lleva a disminuir
el ritmo del crecimiento.
Sin desconocer el gran esfuerzo en el que se hayan insertos los unos
y los otros, no parece que sus argumentos sean suficientemente sólidos
desde el punto de vista de la teoría económica para hacer consenso. Pero
existe otra dimensión en esta discusión: la moral. Vale la pena aclarar que
“moral” es el conjunto de normas aceptadas como válidas en el
comportamiento individual y social mientras que la Ética es la disciplina
filosófica que explica las reglas morales y su fundamento.
Para comenzar esta discusión conviene preguntarse si puede existir
conflicto entre la economía y la moral(ver también sección 2.7). Para tratar
este tema, conviene recordar que la reflexión en economía continuamente se
mueve de un nivel macro hacia un nivel micro. La macroeconomía trata al
conjunto de agentes como una sola persona (1 PIB, 1 moneda, 1
exportación, 1 Ingreso medio, etc.); las variables macroeconómicas sobre
las cuales gira una buena parte del razonamiento macroeconómico son la
estabilidad y el crecimiento. Los esfuerzos para asegurar la estabilidad y el
crecimiento, así como las políticas económicas que no tengan en cuenta sus
aspectos redistributivos, pueden herir los sentimientos morales de una
sociedad en la medida en que provoquen perjuicio a algunos de sus
miembros. La microeconomía se enfrenta a escenarios con múltiples
personas. Una preocupación importante de la microeconomía se refiere a los
rendimientos productivos, donde mucho tienen que ver variables como el
capital humano, el natural, el social y los conocimientos.
El encadenamiento entre la macroeconomía y la microeconomía se
hace a partir de un proceso de elección colectiva donde son importantes las
preocupaciones sobre los aspectos distributivos (¿esquema distributivo para
crecer o para mejorar el bienestar?) y su dimensión temporal (¿bienestar hoy
359
día o mañana?). Además, se debaten las interrogantes siguientes: ¿la

colectividad debe ayudar a aquellas personas que no han acumulado
conocimientos o capital que les permita acceder a una canasta mínima de
satisfactores básicos?, ¿la colectividad debe ayudar a los hijos de personas
en situación de desventaja para tener las mismas oportunidades que los otros
niños?
En general, la gente espera de sus conciudadanos ayuda en caso de
necesidad y está dispuesta a ofrecerla. También espera beneficiarse de
economías de escala referidas a la producción de algunos servicios básicos
como la educación, el agua, etc.
En toda sociedad se encuentran opiniones diferentes sobre lo que es
bueno o malo para ella. Conviene preguntarse cuándo la resolución de
dichas contradicciones se da por la vía conflictual y cuándo por consenso.
La posibilidad de lograr consenso (sin conflicto) en gran medida está
condicionada a que el pacto social no implique pérdidas de bienestar para
algunos de sus miembros.
Si es así, la pobreza debe ser una preocupación central de la sociedad
más allá de cualquier argumento de carácter económico o de discrepancias
sobre la forma de abordarla. Con esto se quiere decir que
independientemente de las ortodoxias económicas, corresponde adoptar las
medidas necesarias para aliviar la pobreza sin lo cual se rompe el pacto
social básico.
7.4 El malestar social y su consecuencia política
Los pobres no se perciben así mismo como tales. En el caso de Bolivia,

hablando de sí mismo o de su grupo social, un pobre nunca se auto-
identificará como tal, pero si lo hará como un trabajador agrícola, obrero,
comerciante, etc. Más allá de un problema semántico, ello manifiesta que
los pobres (al igual que todo el mundo) se consideran como elementos
activos en la sociedad. Siendo parte de un Estado que tiende a perpetuar la
360
desigualdad y la pobreza, manifiestan con fuerza su descontento de la forma

como está organizado y como sus élites han gobernado.
Si la pobreza y la desigualdad tienden a agravarse, es inevitable que
el conflicto social también se agrave llevando a resquebrajar la
gobernabilidad.
Para comprender mejor la red de relaciones de la pobreza, conviene
concebirla como la incapacidad de generar ingresos sea por la carencia de
habilidades individuales, sea por las restricciones del medio ambiente social,
laboral o físico. Desde este punto de vista, cuatro relaciones destacan. La
primera, en lo que concierne el efecto intergeneracional; la segunda el
efecto de retroalimentación; la tercera su relación con el crecimiento y la
cuarta, con la desigualdad. El efecto intergeneracional se refiere a la
dificultad de los padres pobres de proporcionar educación, salud y activos a
sus hijos permitiendo que la pobreza se reproduzca en ellos150. El efecto de
retroalimentación se refiere a la dificultad de los pobres de acceder a activos
con los cuales mejorar su situación. El crecimiento se define como la suma
de los incrementos de los ingresos de personas e instituciones. La pobreza
vista como la incapacidad de generar ingresos no contribuye al crecimiento.
Su relación con la desigualdad se explica en el sentido que en países con
alta desigualdad, el crecimiento favorece poco a los pobres. Obsérvese que
los dos primeros relacionamientos se refieren a la pobreza con ella misma.
Por otra parte, se presume, aunque el tema aún es polémico, que
crecimiento y desigualdad se hayan estrechamente relacionados. Se supone
que a mayor desigualdad menor crecimiento debido a dos razones básicas.
Por una parte, la desigualdad viene acompañada de actitudes de exclusión
(por ejemplo, el fenómeno que se vio con relación al mercado de trabajo), lo
que impide que la sociedad utilice adecuadamente sus potencialidades en
mano de obra. Por otra parte, la desigualdad provoca conflictos sociales y
150
Es importante señalar que las políticas públicas deberían permitir superar este problema.
361
un estado permanente de subversión incidiendo negativamente en el

crecimiento.
Obsérvese por otra parte, que el crecimiento se retroalimenta a sí
mismo. Cuando hay crecimiento (sostenido) se genera ahorro para la
inversión y/o aumenta las capacidades humanas para aumentar la
producción. Por su parte, pasa algo similar con la desigualdad: partiendo de
un nivel dado de desigualdad, la relación intergeneracional de la pobreza
tiende a agravarla.
En este texto, así como en la literatura existente, resalta que pobreza-
crecimiento-desigualdad se encuentran en un círculo de relaciones de
causalidad simultáneas. La ruptura de este círculo normalmente requiere de
intervenciones públicas focalizadas en el tema de la equidad y el desarrollo.
La decisión de hacerlo puede ser también endógena a ese triplo por lo que el
problema generalmente reviste un cariz político.
La sola mención de la situación de pobreza es suficiente para
comprender el estado de agitación social en que viven la mayor parte de los
países en desarrollo151. Pobreza más desigualdad genera inseguridad
ciudadana. En el caso de muchos países en desarrollo, esta situación se
encuentra agravada por la ausencia o deficiencia del Estado manifestada por
la ineficiencia de las políticas públicas para asegurar un mínimo de
crecimiento económico y la disminución de la desigualdad y por la
fragmentación cultural que dificulta la conformación de consensos anidando
actitudes de discriminación y exclusión152.
Los conflictos sociales se plasman en huelgas, bloqueos de caminos,
crucifixiones y otras manifestaciones de descontento popular que inciden
negativamente en el desenvolvimiento del proceso productivo y, en
consecuencia, en el crecimiento económico y en la reducción de la pobreza.
151
Según Lustig N. et al. (2002), “La pobreza sobretodo en contextos de injusticia social y
falta de canales de participación política puede llevar a estallidos sociales o incluso
violencia sostenida que afecta de manera negativa al crecimiento”
152
De los mismos autores: “..la pobreza y la desigualdad asociada a factores geográficos,
étnicos, raciales y de género tienen un costo económico para la sociedad en su conjunto
que afecta la tasa potencial de crecimiento”
362
Debe tenerse en cuenta que las reivindicaciones del movimiento popular

pueden ser las que se requiere satisfacer para promover el crecimiento en un
marco de equidad.
Con relación a Bolivia, el Banco Mundial (2004)153 caracterizó en
los siguientes términos la situación de conflicto: “La situación actual de
Bolivia es el resultado de la confluencia volátil de tres tendencias...En lo
económico, una falta de reducción de la pobreza y alta inequidad... En lo
político,...El desafío será incorporar una perspectiva multicultural de una
forma que no excluya a los pobres y pueblos indígenas de las
oportunidades...En el ámbito social,...crece la impaciencia con los niveles
de inequidad, especialmente en la distribución de la tierra. Los grupos
indígenas opinan que se han beneficiado poco de la explotación de los
recursos naturales en el pasado –plata y estaño”.
La falta de atención a las demandas de los movimientos populares
puede llevar a graves errores. Por ejemplo, en septiembre 2000, la
Cooperación Internacional condicionó el ingreso de Bolivia al programa
HIPC154 a que el país hiciese una consulta nacional con diferentes niveles de
representación municipal. Este evento se llevó a cabo en un lujoso hotel de
La Paz con un guión y ofertas estatales pre-establecidas155 estructuradas en
torno a la primera Estrategia de Reducción de la Pobreza (EBRP). Entre
tanto, y coincidentemente, los campesinos del Altiplano boliviano iniciaron
uno de los más importantes bloqueos de caminos que se dieron en los inicios
del Siglo XXI solicitando del Gobierno mayor atención a sus necesidades.
La presión campesina e indígena fue acompañada de lamentables actos de
violencia. El año 2004 trajo a la agenda del gobierno la convocatoria a un
nuevo diálogo nacional similar al del año 2000 para considerar una nueva
etapa de la EBRP. Desde los sectores populares que debían ser los
beneficiados con ella, se planteó que ellos ya hicieron conocer sus puntos de
153
CAS, traducido al español con fecha 8 de enero 2004
154
Heavily Indebted Poor Countries. Fue una iniciativa destinada a condonar parte de la
deuda externa de algunos países bajo algunas condiciones.
155
Redactadas por funcionarios internacionales y consultores locales.
363
vista sobre los cambios que requiere Bolivia en los graves conflictos que se
dieron en los meses de febrero y de octubre del año 2003 que provocaron
más de una centena de muertos, varias centenas de heridos y la caída del
Presidente Sánchez de Lozada.
En este texto, se hace mención a estos hechos con el objetivo de
poner en la mesa de discusión la asociación que existe entre crecimiento
económico, desigualdad, pobreza y política, y la conveniencia de engarzar
las políticas públicas en el sendero en que la historia parece ser llevada por
los movimientos populares.
La palabra inglesa "empowerment" traducida al español como
"empoderamiento" expresa la necesidad de potenciar a los pobres para que
ellos mismos hagan realidad los puntos anteriores. Obsérvese que en el
juego político de las democracias actuales, el apoyo a los pobres no tiene
rédito para los que ejercen o buscan el poder, puesto que, al estar
marginados de la vida ciudadana, no votan ni influyen en las corrientes de
opinión pública; para los medios empresariales, al no tener presencia en el
mercado, los pobres tampoco son importantes. La tarea de potenciarse con
el objetivo de consolidar sus derechos corresponde a los mismos pobres, a
quienes se debe prestar el apoyo necesario para ello. Sin embargo, el
empoderamiento de los pobres no es suficiente para mejorar su situación.
Ello se ha visto, por ejemplo, en el proceso político vivido por Bolivia a
partir del año 2006 que ofreció pocos réditos a la población más pobre. La
lección de este proceso es que además de la voluntad política para vencer la
pobreza se requiere estrategias bien concebidas y bien administradas.
7.5 Relaciones entre la pobreza, el trabajo y la agropecuaria
El mercado del trabajo y el acceso a los recursos productivos (tierra, crédito)

son los engranajes básicos para que los esfuerzos en materia de desarrollo
humano se plasmen en mayor crecimiento económico (mensaje 1). Si la
oferta es superior a la demanda en el mercado de trabajo o si la demanda de
364
recursos productivos (tierra, crédito) es superior a la oferta, surgirán

actitudes de discriminación que poco o nada tienen que ver con las
habilidades laborales (mensaje 2). En consecuencia, no solamente se
desperdiciará el capital humano de los desempleados, pero, además no se
maximizará el aporte del desarrollo humano al producto (mensaje 3). La
demanda en el mercado de trabajo es una función de la inversión y, como se
vio anteriormente, está depende del estado de los factores primarios de
producción y del mercado de productos. En consecuencia, la demanda de
trabajo será una función de este último y de los factores primarios de
producción. Para ilustrar esta situación, recuérdese que en muchos países
pobres (por ejemplo, en Bolivia) existe demasiada mano de obra agrícola
para poca tierra disponible o que algunas actividades de exportación
necesitan esfuerzos cooperativos que la sociedad no está aún lista para
ofrecer.
La forma cómo funciona el mercado del trabajo y el de los recursos
productivos tienen otros 2 impactos importantes. El primero, es que sólo
mediante el trabajo, sea en condición de dependencia o como patrón o
cuenta propia, es posible acceder en forma genuina a los ingresos
suplementarios que genere el crecimiento económico (pues sin trabajo, sólo
se podría acceder a estos en la forma de subsidios o limosnas). Es decir, el
trabajo es el vínculo fundamental entre la situación económica de las
familias y el crecimiento económico (mensaje 4). El otro impacto
importante de la forma cómo funciona el mercado laboral es que muchos
trabajadores buscarán hacer frente a la discriminación en el mercado laboral
o de recursos productivos afiliándose a los partidos políticos que se
encuentran en función de gobierno o que tienen probabilidades de asumir
estas funciones. Al hacerlo, desvirtúan los fines del partido y deterioran su
calidad156. Como al interior de éstos será escogido el personal de dirección
de sector público, por ende, deterioran también las instituciones públicas, las
156
Ver Morales R. 2000c
365
que son parte componente, como se vio anteriormente, de la capacidad de

organización social. Ello a su vez, tendrá un impacto negativo en el
crecimiento económico. El impacto de las fallas del mercado laboral en la
calidad de las instituciones es importante (mensaje 5).
Recientemente, se ha introducido el concepto de "inversión genuina"
que se determina descontando de la inversión la pérdida en capital natural.
Esto es sobre todo relevante cuando se trata de la explotación de recursos
naturales no renovables, puesto que su explotación presente disminuye el
volumen de su explotación futura hasta dejarla en cero. A no ser de
convertir el valor de la depreciación de los yacimientos en inversiones en
otros sectores, el crecimiento generado por la explotación de recursos
naturales no puede ser sostenido. Por otra parte, puede resultar (en términos
de rentabilidad privada) más interesante explotaciones intensivas en capital
lo que lleva a que el aporte de la explotación de estos yacimientos a la
disminución de la pobreza sea pequeño.
La actividad agropecuaria, en la medida en que sus resultados están
estrechamente relacionados a la calidad de las tierras, constituye el rubro de
mayor preocupación en lo que concierne al capital natural (mensaje 6). La
cantidad y calidad de las tierras aptas para la agricultura en muchos países
pobre son escasas157. En el caso de Bolivia, esto da lugar a que los
rendimientos de las cosechas en la mayor parte de los rubros de producción
se encuentren por debajo de la mitad o de un tercio del que se obtiene en
otros países de la América Latina (sección 5.7.3). Este es el factor más
importante para explicar los magros resultados de la actividad agropecuaria.
No obstante la presencia de una abundante y barata mano de obra, las
inversiones en este sector son escasas, posiblemente, debido a los bajos
rendimientos de la tierra. Durante algún tiempo y hasta ahora, se ha hecho
importantes inversiones para acelerar el desarrollo humano de la población
rural, habiendo obtenido resultados alentadores, pero, en la buena lógica del
157
Ver Morales R. 2000a
366
homus economicus los mejores trabajadores se han ido desplazando hacia

sectores donde la remuneración al trabajo podía ser mejor. Pero, los sectores
de destino no tienen el tamaño y la dinámica de crecimiento suficiente para
absorber a todos los que quisieran migrar. Luego, una parte importante del
incremento en el capital humano en los trabajadores agrícolas está siendo
sub-utilizado y, obviamente, en estas circunstancias, el esfuerzo realizado en
este campo está contribuyendo poco a la disminución de la pobreza. En
suma, la baja calidad de las tierras es uno de los factores importantes para
explicar la pobreza en Bolivia (mensaje 7).
Está en debate el papel que la agropecuaria debe jugar en el
crecimiento económico de los países pobres. Se recordará que la mayor
parte de los países del mundo (con excepción de los llamados tigres del
Asia) has sustentado el desarrollo de sus economías en el desarrollo de
capital humano y en la acumulación de ahorro en este sector. ¿Corresponde
a los países pobres seguir el mismo esquema? ¿Cómo?
7.6 Endogeneidad de algunas variables
El mejoramiento de los componentes del desarrollo humano, sobre todo

educación y salud, además de su potencialidad de contribuir al crecimiento
económico, tienen importantes externalidades con relación a la situación de
pobreza. Por ejemplo, las personas con mayor educación pueden hacer más
fácilmente frente a los problemas de salud, saneamiento ambiental,
organización social, etc. Su contribución efectiva al crecimiento económico
depende mucho de las condiciones en las cuales los mercados del trabajo y
de recursos productivos se desenvuelven. Éstos, como se acaba de explicar
tienen importantes elementos endógenos. La ausencia de oportunidades
laborales alimenta flujos de migración y, en consecuencia, ocasiona la
pérdida de las inversiones realizadas en capital humano. La lección es que
las políticas de promoción del desarrollo humano deben estar acompañadas
del mejoramiento de las condiciones en las cuales se desenvuelven los
367
mercados laboral y de recursos productivos (mensaje 8). Más existen pocos

instrumentos de intervención en estos mercados, y la eficacia de los que
existen exigen controles cuyo rendimiento está asociado a la calidad de las
instituciones (mensaje 9).
Cabe también señalar que el efecto del gasto social en la formación
de capital humano está también mediatizado por factores endógenos que
influencian tanto la oferta como la demanda. Existe una amplia discusión
sobre la forma como se debería reformular las reformas educativas y las de
salud sobre la base de evaluaciones de experiencias previas.158
Con relación a la calidad de las instituciones públicas, el discurso de
los organismos internacionales constituye una suerte de exhortación:
"mejoren sus instituciones y frenen la corrupción". ¿Cómo? – Se puede
emitir la hipótesis que la calidad de las instituciones públicas está en gran
medida determinada por el funcionamiento del mercado del trabajo. Sin
embargo, corresponde también considerar la posibilidad de cambio a partir
del fortalecimiento de la capacidad de organización social en búsqueda de la
maximización del bien común.
Finalmente, cabe retomar las interrogantes sobre la relación que
puede existir entre desigualdad y crecimiento. Kuznets sugirió, sin
demostrar el sentido de la causalidad, que en niveles bajos de desarrollo, la
desigualdad en la distribución de ingresos es también baja, que a media que
el desarrollo aumenta, crece la desigualdad pero solo hasta cierto punto a
partir del cual comienza a decrecer. Recientemente, se ha sugerido que la
desigualdad en la distribución de los ingresos puede constituir un óbice para
el crecimiento económico a partir de tres explicaciones distintas
(eventualmente, complementarias). Basada en la relación entre rendimientos
laborales, educación e ingresos, la primera sugiere que en una situación
donde la desigualdad de ingresos es grande, la desigualdad en el acervo
educativo de los trabajadores también lo es y la tecnología se adapta a los
158
En el campo educativo, ver por ejemplo, King E. y Ozler B. 1998, Mizala A. y
Romaguera P. 1998.
368
niveles educativos más bajos induciendo la pérdida del aporte laboral de los
trabajadores más aptos (Sturzenegger F. 1996). La segunda sugiere que
habiendo un tope (temporal) en el acervo educativo de los trabajadores y, en
consecuencia, en su capacidad laboral, la única forma de mejorar el capital
humano en el conjunto de todos ellos, es el de aumentar la capacidad de los
más débiles lo que lleva a inducir una mejor distribución del ingreso. La
tercera plantea que en presencia de una gran desigualdad del ingreso es
difícil llegar a los consensos sociales y políticos necesarios para asegurar la
estabilidad política y financiera necesaria para promover la inversión
privada (World Bank 2000). La desigualdad en la distribución del ingreso
puede constituir un óbice en el crecimiento económico (mensaje 10).
7.7 Bolivia. Situación de pobreza
En el año 2000, el PIB per cápita en Bolivia llegó a mil dólares (a precios
corrientes)159. De esta cantidad, el 67 por ciento se distribuyó en el sector
familias, dando un ingreso promedio de 677.2 $US por habitante al año, con
una mediana de 407.5 $US160. Diez años más tarde, el crecimiento
acumulado del ingreso personal a precios constantes fue de alrededor del 12
por ciento, arrojando un ingreso promedio de $US 760 y una mediana de
$US 456161.
El valor generalmente aceptado como línea de la pobreza es de 2
$US diarios por persona, lo que da 730 $US al año y la de indigencia 1 $US
diario por persona o 365 $US al año162. Según la información precedente, si
todos los bolivianos tuviesen el mismo ingreso, todos serían pobres. Esta es
una observación importante pues muestra que el factor fundamental de la
159
Posteriormente, esta cantidad subió como resultado de la política cambiaria que tendió a
apreciar la moneda nacional.
160
La mediana es el valor que se encuentra en la mitad de la distribución ordenada de
ingresos. Estos datos se originan en la encuesta Mecovi 2000 con el respectivo factor de
expansión.
161
A precios del año 2000.
162
Estos son los puntos de corte adoptados en este estudio. UDAPE utiliza puntos de corte
menores
369
pobreza en Bolivia se origina en su bajo nivel de desarrollo. Además de ello,

existe un problema de desigualdad en la distribución de ingresos. El índice
de Gini163 para el año 2000 valía 54 por ciento, situando a Bolivia entre los
países con mayor desigualdad en la distribución de ingresos en América
Latina (ver Cuadro 53). Desde entonces, ha tenido una tendencia general al
crecimiento.
El Cuadro 53 muestra valores estimados de la incidencia de la
pobreza y de la indigencia por ingresos para los años 1976, 1990, 1996,
2000, 2007 y 2008. En este cuadro puede observarse que la incidencia de la
pobreza164 es elevada pues afectó al 73 por ciento de la población en el año
2000 mostrando una tendencia a disminuir. El Cuadro 53 muestra un
fenómeno similar en lo que concierne a la incidencia de la indigencia,
poniendo de manifiesto que su porcentaje para el año 2007 estaba aún en un
nivel muy alto: 38 por ciento.
Cuadro 53. Incidencia de la pobreza, de la indigencia e índice de Gini (en %)
Años Pobreza Indigencia Gini
1976 0.80 0.60 49.00

1990 0.71 0.41 51.71
1996 0.68 0.44 53.43
2000 0.73 0.44 54.00
2001 0.63 0.39 59.02
2002 0.65 0.41 58.61
2005 0.61 0.39 59.18
2006 0.60 0.38 56.79
2007 0.60 0.38 52.60
2008 0.56 0.30 44.31
Fuente: Ciess-Econométrica con base en observaciones de
ingresos en las encuestas de hogares del INE
A pesar que los porcentajes de pobres e indigentes tendieron a

disminuir, los números absolutos de pobres e indigentes mostraron una
163
El índice de Gini varía entre 0 y 100 según si la desigualdad es pequeña o grande.
164
Porcentaje de la población que se encuentra por debajo de la línea de pobreza
370
tendencia creciente debido a que la población creció a una tasa más

rápida165 que la de la disminución de estos porcentajes. La Figura 24 ilustra
esta situación.
Figura 24. Población en situación de pobreza e indigencia (Millones de personas)
Nota: La línea superior se refiere al número de personas (millones) en

situación de pobreza; la inferior, al número de personas indigentes.
Fuente: Ciess-Econométrica con base en las encuestas de hogares del
INE
En los últimos 25 años del Siglo XX, el número de pobres aumentó en 2.6
millones y el número de indigentes en 1 millón. En los 10 primeros años del
Siglo XXI los volúmenes de pobres e indigentes se mantuvieron en niveles
más o menos constantes, con excepción del año 2008 cuando registraron
una disminución importante166.
La persistencia de la pobreza en Bolivia se origina en el mal
desempeño de su producción. Paralelamente, el alto nivel de desigualdad ha
agravado el problema. La desigualdad aumentó en el último cuarto de siglo
165
Se asume un crecimiento poblacional del 2.8 por ciento para el último cuarto de siglo.
166
Esta disminución, sin embargo, está sujeta a su confirmación posterior pues la encuesta
del INE de ese año registra algunas anomalías.
371
XX pero en el segundo quinquenio del Siglo XXI registró una tendencia a la

disminución manteniéndose, sin embargo, en niveles elevados.
El tema de la desigualdad de la distribución en la América Latina es
objeto de mucha preocupación pues se trata del continente con mayor
desigualdad en el mundo. La preocupación emerge no solamente de criterios
morales y de justicia sino también de su posible efecto sobre el crecimiento
económico. Si bien este es un tema polémico, cabe señalar que hay cada vez
más voces que afirman que los países donde la desigualdad en la
distribución del ingreso es grande tienen mayor dificultad para crecer que
los países con menor desigualdad167.
La importancia y el ranking de la desigualdad en América Latina
alrededor del año 2000 están ilustrados en el Cuadro 54. Como puede
observarse en este cuadro mientras el índice de Gini para Europa vale en
promedio 29.6, en todos los países de la América Latina está por encima del
40 por ciento. Bolivia se encontraba entre los 6 países con mayor
desigualdad, habiendo estado en la década de los setenta entre los países con
más baja desigualdad.
167
Ver, por ejemplo, Banco Mundial 2003
372
Cuadro 54. La desigualdad de la distribución del ingreso en América Latina

Alrededor del año 2000
Participación Participación de
del último los 2 primeros Cociente entre los
decil en el deciles en el ingresos del 10 y
Gini ingreso ingreso el 1 decil
Brazil (2001) 59.0 47.2 2.6 54.4

Guatemala (2000) 58.3 46.8 2.4 63.3
Colombia (1999) 57.6 46.5 2.7 57.8
Chile (2000) 57.1 47.0 3.4 40.6
México (2000) 54.6 43.1 3.1 45.0
Bolivia(2000) 53.6 39.7 3.2 36.4
Argentina (2000) 52.2 38.9 3.1 39.1
Jamaica (1999) 52.0 40.1 3.4 36.5
Rep.Dominicana (1997) 49.7 38.6 4.0 28.4
Costa Rica (2000) 46.5 34.8 4.2 25.1
Uruguay(2000) 44.6 33.5 4.8 18.9
Promedio Europa y EEUU 29.6
Fuente: Países de la América Latina salvo Bolivia, World Bank (2003); Vleminckx
K.(1998), los datos de Bolivia han sido calculados para el presente trabajo.
El Cuadro 54 contiene además otros indicadores de desigualdad.

Para Bolivia, muestra que el 40 por ciento del total del ingreso del sector
familias estaba en manos del 10 por ciento más rico (Columna 2), que el 20
por ciento más pobre apenas accedía al 3.2 por ciento de este ingreso
(Columna 3) y que el 10 por ciento más rico tenía un ingreso 36.4 veces
superior al 10 por ciento más pobre (Columna 4).
7.8 Bolivia. Otras dimensiones de la pobreza
Esta sección está dedicada a analizar algunos aspectos de la pobreza desde

la microeconomía. En una primera parte, se mostrará que la desigualdad no
sólo concierne a los ingresos sino también a dos aspectos importantes del
capital humano: la salud y la educación. En una segunda parte, con el apoyo
de un modelo econométrico, se identifica las determinantes de los ingresos
laborales.
Este análisis tiende a destacar la importancia de los efectos
intergeneracionales y de contexto físico en la acumulación de capital
373
humano, el que a su vez es una variable importante en la determinación de

los ingresos laborales.
7.8.1 La desigualdad en la acumulación del capital humano
El Cuadro 55 muestra algunos indicadores relativos al nivel y distribución

del capital humano en paralelo al nivel y distribución de los ingresos. En
este cuadro, se puede observar que los indicadores de nutrición de los niños
tienen niveles preocupantes y además muestran una gran dispersión. El
33.82 por ciento de las madres entre 15 y 65 años de edad no cursó más de 3
años de escolaridad y el índice de Gini de los años de escolaridad de este
grupo es importante (42.54 por ciento). Considerando toda la población
entre 25 y 65 años de edad, el porcentaje que no ha superado los 3 años de
escolaridad es elevado así como el índice de Gini de sus años de
escolaridad.
Cuadro 55. La desigualdad en ingresos, nutrición y educación a fines del Siglo XX
Rubro Incidencia Gini Punto de corte Observaciones
Ingresos 72.99 53.57 730 $US Toda la población

Talla niños 27.04 20.60 -2 dev st. Niños menores de 36 meses
Peso niños 8.65 18.13 -2 dev st. Niños menores de 36 meses
Sólo madres entre 15 y 45 años de
Educación madres 33.82 42.06 4 años edad
Población entre 25 y 65 años de
Educación 28.84 42.54 4 años edad
Fuente: Elaboración de Ciess-Econométarica con base en las encuestas Mecovi y
Endsa
El Cuadro 56 muestra los índices de Gini de los años de escolaridad en los

países de la América Latina. Como puede observarse en este cuadro, Bolivia
estaba, alrededor del año 2000, en el quinto puesto en orden decreciente del
índice de Gini para educación. Este resultado era comparable con el ranking
que tenía en materia de desigualdad en la distribución de ingresos. Mas,
gracias al esfuerzo educativo realizado desde entonces, el año 2008 logra
que este índice baje hasta el 33 por ciento.
374
Puesto que en mercados laborales competitivos, la educación es una

de las más importantes determinantes de los ingresos laborales (y de la
probabilidad de tener empleo), se puede esperar que la desigualdad en la
distribución de la educación se reproduzca en los ingresos. Como se verá
posteriormente, la educación tiene importantes efectos intergeneracionales,
con lo cual, en ausencia de políticas públicas robustas, la pobreza puede
reproducirse de generación en generación.
Cuadro 56. Índice de Gini de los años de escolaridad en América Latina

Población entre 25 y 65 años de edad
País Año Gini
Guatemala 2000 61.8

Nicaragua 1998 48.3
Honduras 1999 47.7
El Salvador 2000 47.3
Bolivia 2000 42.5
Brasil 2001 41.1
Colombia 1996 37.3
Rep.Dominicana 1995 36.7
México 2000 36.6
Ecuador 1998 35.3
Paraguay 1999 34.5
Venezuela 1998 30.9
Perú 2000 30.0
Costa Rica 2000 29.7
Trinidad & Tobago 1992 26.9
Panamá 2000 24.7
Chile 2000 24.2
Uruguay 2000 24.2
Argentina 2001 22.2
Jamaica 1999 16.2
Fuente: Banco Mundial 2003
7.8.2 El efecto intergeneracional en la salud
Características antropométricas de los niños, particularmente talla y peso

con relación a normas estándar establecidas por los organismos mundiales
de salud, sirven para identificar la situación de nutrición de los niños.
Estados de desnutrición caracterizados por tener talla y/o peso por debajo de
2 desviaciones típicas de la norma estándar pueden significar la disminución
375
de la capacidad laboral del niño cuando sea adulto. Se observa este efecto a
través de 2 vías complementarias: los niños desnutridos tienden a tener un
bajo desarrollo de la musculatura física necesaria para trabajos manuales y
son propensos al cansancio lo que no les permite concentrarse por mucho
tiempo en la lectura o los estudios lo que repercute en sus niveles educativos
y de conocimientos.
Cuadro 57. Desnutrición. Distribución porcentual.

Niños entre 3 y 35 meses de edad que tienen talla o peso menor a 2 desviaciones estándar
de la norma.
Talla para la edad Peso para la edad Peso para la talla

94 98 94 98 94 98
Porcentajes 28.25 25.55 15.85 9.45 4.35 1.75

Población 205597 207664 115353 76807 31658 14224
Fuente: ENDSA 1998
El Cuadro 57 muestra que en 1998 una cuarta parte de los niños entre 3 y 35
meses tenía una talla por debajo de 2 desviaciones típicas de la norma
estándar y que a pesar del progreso realizado en los últimos años, el número
de niños con baja talla creció ligeramente. Cabe señalar que los porcentajes
de desnutrición que aparecen en esta tabla son preocupantemente elevados
con relación a otros países pobres del mundo.
Teniendo en cuenta los probables impactos de la desnutrición sobre
los rendimientos laborales, algunos estudios fueron realizados para
determinar sus determinantes. Morales, Aguilar y Calzadilla (2004)
identificaron los factores que se encuentran listados en el Cuadro 58 por
medio de un sistema de ecuaciones simultáneas, una para la talla y la otra
para el peso.
En el Cuadro 58 se ha clasificado los factores determinantes de la
nutrición en 2 categorías, aquellos referidos a las circunstancias o contexto
que no pueden ser cambiados por la madre o familia del niño y aquellos que
están bajo el control de la familia, aunque en algunos casos no
completamente.
376
Cuadro 58. Factores determinantes del estado nutricional de los niños
Variables de control Edad del niño

Edad del niño al cubo
Geografía Altura sobre el nivel del mar

Cultura Vale 1 si la madre habla quechua
Variables de circunstancias o
de contexto Antropometría de la madre Talla de la madre (z-score)
Años de instrucción de la madre
Vale 1 si la madre tiene buenas prácticas
alimenticias
Variables de esfuerzo Conocimientos y habilidades de Vale 1 si el niño tuvo diarrea
la madre para cuidar a sus niños recientemente
Piso cubierto en la vivienda
Activos del hogar Posee un refrigerador
Acceso a servicios públicos y Tiene conexión al alcantarillado público

localización tiempo que toma llegar al eje principal
Fuente: Morales, Aguilar y Calzadilla (2004)
Los autores de dicho estudio han descartado, por ser poco significativas, las
variables referidas al acceso a los servicios de salud y a otras facilidades
comunales en lo que concierne al estado nutricional de los niños. La poca
significación estadística de estas variables sugiere que la política de salud no
ha sido bien llevada para lograr el mejoramiento de la salud de los niños y
para superar las deficiencias familiares. Una posible conclusión sobre esto
es que las personas con algún nivel de instrucción y alguna holgura
económica son las más capaces de beneficiarse con los diferentes servicios
comunales.
Uno de los resultados importantes de dicho estudio se refiere a
determinar la parte de las variaciones en la nutrición de los niños que puede
ser explicada por factores no controlables por sus familias (variables de
circunstancias o contexto) y aquellas que están de alguna manera bajo su
control. El Cuadro 59 muestra que el conjunto de las variables explican el
32.5 y el 28 por ciento de las variaciones en la talla y en el peso de los
niños, pero que un modelo construido sólo con las variables de contexto
377
explican el 25.8 y el 22.6 por ciento de estas variaciones. Estos niveles de

explicación son considerablemente mayores a los que proporcionan las
variables de esfuerzo (12.5 y 9.7 por ciento, respectivamente).
Cuadro 59. Coeficientes R2 en diferentes versiones del modelo de nutrición
Modelo sólo con las variables de Modelo sólo con las Modelo con ambas
control y de contexto variables de esfuerzo categorías de variables
Equaciones
ch_talla 25.8 12.5 32.5
ch_peso 22.6 9.7 28.0
La conclusión más importante de este ejercicio es que en el marco de

las políticas económicas y sociales vigentes, la situación nutricional de los
niños depende básicamente del contexto o de las circunstancias en las que
viven y menos del esfuerzo humano de la familia del niño o de la sociedad
referente a las facilidades comunales que puede ofrecer, en particular, el
acceso a los servicios de salud y programas de desarrollo infantil 168. Esta
conclusión no implica de ninguna manera que no haya que realizar
esfuerzos en estos campos pues su mensaje básico es que hay que
mejorarlos pues en su estado a fines del Siglo XX no contribuyeron mucho a
aumentar los niveles de nutrición de los niños.
Es interesante señalar que entre los factores no controlables está la
antropometría de la madre y la cultura. La primera variable puede ser
modificada en más de una generación. La segunda se refiere
específicamente a la cultura quechua (no a la aymará) que podría estar en
una situación de gran marginalidad que le impide a acceder a satisfactores
relacionados con la nutrición de los niños y/o estaría arrastrando prácticas
tradicionales poco adecuadas para el cuidado de los niños. Por otra parte, se
ha clasificado a la educación de las madres como una variable de política,
mas, cabe señalar que su modificación posiblemente también necesita
muchos años, quizás, incluso una generación completa.
168
El concepto de salud prevalente en Bolivia es aún el de antípoda del de enfermedad.
378
En suma, relacionando este estudio de nutrición con la pobreza se

puede concluir que existen aspectos intergeneracionales que inciden
fuertemente en el estado nutricional de los niños y en consecuencia en sus
futuros rendimientos laborales.
7.8.3 El efecto intergeneracional en la educación
En esta sección, en forma similar a la anterior, se explicará los efectos

intergeneracionales o de inercia del sistema educativo sobre la base de
estudios previos.
Morales R.(2004b) ha estimado un modelo Probit bivariado
buscando identificar los factores que intervienen en la decisión de trabajar
y/o estudiar en niños y jóvenes entre 7 y 18 años de edad. Las variables
identificadas en este proceso de decisión simultánea se encuentran listadas
en el Cuadro 60.
Cuadro 60. Factores determinantes en la decisión de estudiar y/o trabajar

Jóvenes entre 7 y 18 años de edad
Variables de control Edad y sexo Edad
Edad al cuadrado
Sexo H=1, M=0
Variables de circunstancias o de
contexto Geografía Temperatura
Pendiente
Cultura Edad de las jóvenes mujeres originarias
Originario de nacimiento
Años de instrucción del jefe o jefa de
Variables de esfuerzo Conocimientos de los padres familia
Activos del hogar Calidad de la vivienda
Xpiso=1 piso cubierto
Ingreso del hogar Calorías disponibles
Esfuerzo del niño o joven Último grado cursado
Acceso a servicios públicos y
localización Oferta de servicios básicos Urbano=1, Rural=0
Número de establecimientos de
Oferta escolar primaria y secundaria
Mercado del trabajo Mercado laboral Ingreso esperado/ingreso hogar
Ingreso efectivo/ingreso del hogar
379
El Cuadro 60 reproduce una estructura de determinantes de la asistencia

escolar similar a la del Cuadro 58 relativa a la situación nutricional, mas, en
el caso de la educación, contrariamente al de salud, la oferta de servicios
cuenta.
Los resultados de la estimación del modelo Probit bivariado que ha
servido para la determinación de los factores que intervienen en la doble
decisión de estudiar y/o trabajar son de mayor complejidad que los de un
sistema de ecuaciones simultáneas. Sin tratar de profundizar sobre el tema,
corresponde hacer los siguientes comentarios:
Las variables de contexto (geografía y cultura) cuentan en la
decisión de estudiar. En una sociedad que funciona ni la geografía ni la
cultura deberían participar como determinantes de esta decisión. La
consecuencia de ello es la de prolongar hacia el futuro las deficiencias del
pasado o la transmisión intergeneracional de logros y deficiencias
educativas.
La situación económica de los padres así como su nivel educativo
cuentan en esta decisión. Ello implica que en la ausencia de correctivos de
política pública, los pobres y los hijos de padres con poca educación tendrán
menores chances de estudiar que los no pobres, pudiéndose proyectar esta
situación hacia futuro y constituirse en una fuente de la perpetuación de
desigualdades.
La oferta de servicios públicos y en particular de educación también
cuenta, ello sugiere que no todos las familias se enfrentan a ofertas
similares.
Finalmente, está el mercado del trabajo. Cuando la remuneración que
puede percibir el joven es significativa con relación al ingreso de su hogar,
tiende a insertarse en el mercado del trabajo. Muchas veces ello se realiza en
desmedro de la asistencia escolar. Este problema está relacionado al ingreso
de las familias pero también a la posibilidad de convertir los ingresos
380
futuros en ingresos presentes a través del acceso a los mercados

financieros169.
La principal conclusión de los razonamientos anteriores es que si las
políticas públicas son ineficientes, la desigualdad en el acceso a la
educación se prolongará en el futuro pudiéndo implicar la perpetuación de la
desigualdad económica.
7.8.4 Formación de los ingresos laborales
Tradicionalmente, la generación de ingresos personales ha sido analizada a

través de diferentes variantes del modelo de Mincer. En su núcleo central,
este modelo tiene como determinantes del ingreso personal a los años de
educación (eventualmente diferenciados por sexo), al cuadrado de la
experiencia laboral y al sexo. En sus diferentes variantes se ha añadido
variables como el área de residencia, la ocupación, la categoría ocupacional,
el sector laboral (formal o informal), los días trabajados por semana, etc.
Además, se ha acompañado a esta ecuación de otra relativa a la probabilidad
de trabajar según el esquema planteado por Heckman, sobre todo para
corregir el sesgo provocado por los salarios potenciales de mujeres que no
trabajan.
Cabe señalar que la popular ecuación de Mincer tiene como hipótesis
subyacente que el ingreso laboral es el mismo para todos los trabajadores
que tienen el mismo capital humano, lo que lleva a aceptar el supuesto que
no existe desempleo y que existe libre competencia en el mercado laboral. A
pesar que estos supuestos son difíciles de ser aceptados, la experiencia en
muchos países y en muchos periodos muestra resultados razonables de
explicación de la formación de los ingresos laborales a partir del modelo de
Mincer.
169
En particular, a los créditos educativos, pero no solamente, pues muchos estudios han
mostrado que el crédito a las familias bajo diferentes modalidades es generalmente
distribuido en varios rubros.
381
Entre las distorsiones posibles del mercado laboral, en el caso de

Bolivia preocupa particularmente el impacto de la exclusión social sobre la
generación de ingresos (que perjudica a los trabajadores de origen quechua,
aimará o guarani), los problemas relativos a la tierra y la histéresis o
(in)movilidad social.
Se ha estimado modelos de Mincer para todos los años
comprendidos entre 1999 y 2008 en la población urbana ocupada de 15 a 64
años de edad con la técnica de la regresión por cuantiles. El conjunto de
estos modelos sugiere las conclusiones siguientes:
Las variables relativas al capital humano explican poco las
variaciones del ingreso laboral en el sector informal con relación a su nivel
de explicación en el sector formal.
El acervo educativo, medido por los años de educación, es una
variable importante en la determinación de los ingresos laborales de
hombres y mujeres, de trabajadores formales y de trabajadores informales
pero con algunas diferencias importantes. Los años de instrucción en las
mujeres del sector formal tienen mayor rendimiento que en los varones,
pero, en el sector informal rinden aproximadamente lo mismo.
En ambos sectores, se registra una disminución preocupante de la
remuneración a los años de escolaridad, sobre todo a partir del año 2004.
Posiblemente, se puede explicar esta situación por la tendencia de la
economía de crecimiento de sectores que no requieren grandes volúmenes
de trabajadores con buenos niveles educativos.
En general, el hecho de ser hombre tiene mayor impacto sobre el
ingreso laboral que el ser mujer. La experiencia laboral tiene un impacto
mucho mayor en los ingresos de los trabajadores formales que de los
trabajadores informales.
382
7.9 Temas sensibles relativos a la política social
Aun si parecen naturalmente complementarias, las políticas orientadas a

mejorar las condiciones de vida y las orientadas a superar carencias
necesitan estrategias y acciones diferentes. La elección de una de ellas (o
eventualmente alguna combinación de ambas) es el resultado de un difícil
ejercicio de confrontación de fuerzas sociales: las clases medias pujan por
mejorar sus condiciones de vida, mientras que los pobres desearían dar
prioridad a las políticas orientadas a superar sus carencias. En el marco de la
divergencia de intereses, muchas veces las políticas sociales emergen con
objetivos y/o estrategias confusas y dan lugar a un delicado enfrentamiento
por el uso de los recursos. En el primer caso, se trata de un problema de
definición de las preferencias colectivas, mientras que el segundo se refiere
a la definición de la restricción presupuestaria. En gran medida, estas
definiciones condicionan lo que genéricamente ha venido llamándose
"cobertura", "equidad" y "eficiencia" de la política social.
Muchas veces, en ciencias sociales los objetivos se encuentran
encadenados en un orden natural: por ejemplo, para restablecer la salud de
un enfermo, es necesario, primero, alcanzar un otro objetivo: el acceso a un
servicio de salud. Mas, por supuesto el sólo acceso a un servicio de salud no
implica necesariamente el restablecimiento de la salud del enfermo. Pero, el
tema sensible al respecto es que para muchos operadores un objetivo
intermedio constituye un objetivo final...llegando incluso a obstaculizar la
continuación del proceso (por ejemplo, si el personal de salud lograra el
objetivo final de mejorar la salud, pronto se vería sin empleo...). Queda
también a lamentar la práctica de evaluar los esfuerzos en educación y salud
a través del gasto que a estos sectores se dedica.
Se busca que las políticas sociales tengan tres características: amplia
cobertura en las poblaciones vulnerables, equidad y eficiencia. Cuando la
oferta de servicios supera la demanda, existe recursos humanos y/o
materiales sin utilizar dando lugar a una situación de ineficiencia
383
económica, mientras que cuando la demanda supera a la oferta, se

introducen naturalmente mecanismos de discriminación creando situaciones
de inequidad. De esta manera, eficiencia y equidad aparecen como objetivos
contrapuestos, cuya conciliación es sólo asegurada por el equilibrio entre
oferta y demanda, mas, éste es muy difícil de lograr, incluso de definir... En
los hechos, los países que aseguran equidad, como fue el caso de los de
Europa del Este, se caracterizaban por sus ofertas excedentarias y los países
que aseguran la eficiencia (EE.UU, Chile) se caracterizan por su falta de
equidad y cobertura. ¿Es posible pedir a los países pobres acercarse a ambos
objetivos a la vez?
Parte de los agentes que deberían asegurar la eficiencia del gasto se
muestra opuesta a ella por temor a quedarse al margen de la nueva
estructura que a veces requiere. Por ejemplo, los esfuerzos para asegurar la
excelencia académica en las reformas educativas se enfrentan ante una masa
grande de educadores que temen no poder responder al desafío y perder
prerrogativas y empleo.
Los esfuerzos de educación /capacitación resultan ser incentivos de
exportación de capital humano cuando los países no logran un desarrollo
económico que acompañe la evolución educativa. Simétricamente, el
desarrollo económico necesita cantidades crecientes de capital humano. Esta
observación lleva a la necesidad de identificar estrategias de ruptura de la
inercia de la interacción entre desarrollo social y económico cuando ambos
se encuentran en niveles muy bajos.
Un último punto sensible se refiere a la dimensión temporal de la
política social: algunas políticas tienen horizontes de largo plazo, por
ejemplo, las referidas a la educación, mientras otras están orientadas a
superar carencias inmediatas, por ejemplo, las referidas al empleo y los
ingresos. Los sectores que no tienen mayores carencias actuales pujan por
políticas de largo plazo, las que además, normalmente, tienen la ventaja de
insertarse en procesos intergeneracionales que permiten mejorar el capital
humano (educación, nutrición, medio ambiente, etc.). Por el contrario, los
384
sectores que tienen carencias de resolución impostergable prefieren políticas

de corto plazo (de esta manera, por ejemplo, no puede definirse una política
educativa como una acción orientada a combatir la pobreza "actual").
Una interesante descripción, acompañada de una análisis, de las
políticas sociales para Bolivia se encuentra en Morales Natasha (2008,
2010).
7.10 Gasto público y financiamiento del gasto social
Además de prestar atención a los problemas de distribución y

financiamiento del gasto público, urge mejorar la calidad y eficiencia de las
inversiones y asegurar el mantenimiento y extensión de la infraestructura
social y productiva.
Buscando una mayor eficiencia del gasto y en la posibilidad de
fomentar el ahorro interno, es necesario prestar atención a la reforma de la
seguridad social.
El gasto público constituye una de las herramientas más importantes
de la política económica, de las estrategias de crecimiento y también de la
política social. Juntamente con el gasto privado, el gasto público constituye
la otra determinante principal del nivel de acceso de las familias al consumo
de satisfactores básicos. Pero, además de la magnitud del gasto público,
corresponde prestar atención a la forma cómo se distribuye entre sus
diferentes rubros, entre las regiones y entre grupos humanos y a los
problemas asociados con la eficiencia.
Un ejercicio interesante, pero posiblemente aplicable sólo a una
determinada coyuntura, hizo el PNUD el año 1991 para orientar la forma
como debería distribuirse el gasto público. En el Informe de Desarrollo
Humano de ese año, sugirió que la relación adecuada entre los gastos de
prioridad humana170 y el PIB era alrededor del 5 por ciento. Según el
170
. Gastos de prioridad humana: educación básica, total de gastos en salud pública y
en Seguridad Social menos los relativos a Hospitales en los centros urbanos, la
385
estudio mencionado para lograr esa meta, hay varios caminos posibles,
eficientes e ineficientes. Una opción eficiente es:
i. Mantener en un nivel moderado el gasto público sobre el PIB
. El PNUD sugiere mantenerlo entre el 20 y el 25 por ciento;
obviamente que este porcentaje puede variar entre países.
ii. Asignar gran parte del gasto público a los sectores sociales.
La participación del gasto social en el gasto público debería tener un
valor por lo menos igual al 40 por ciento.
iii. Concentrar los gastos sociales en las áreas de prioridad
humana. La participación de los gastos en prioridad humana en el
gasto social debería tener un valor por lo menos igual al 50 por
ciento.
Según el Informe 1991 del PNUD, si el gasto público en relación al PIB es
pequeño, la estrategia debe incluir como tarea esencial elevarlo requiriendo
mayores ingresos. Si la participación del gasto social en el gasto público es
reducida cabe reconsiderar la asignación del presupuesto nacional. Si la
participación de los gastos de prioridad humana en el gasto social es
pequeña, corresponde la priorización de los gastos en educación básica y
atención primaria de la salud, lo que se logra, muchas veces, en desmedro
de la educación superior y de la atención en hospitales.
El gasto de los gobiernos puede reestructurarse con el fin de
incrementar significativamente las inversiones en salud, nutrición y
educación de los pobres171. En todos los países latinoamericanos, se puede
lograr una mejor asignación del gasto público. Un primer instrumento para
ello, es la reasignación de gastos entre sectores, por ejemplo, los gastos
militares se mantienen en niveles altos, lo mismo puede señalarse en
relación a los gastos de seguridad interna y, también, muchas veces, los
totalidad de los gastos en los rubros de Urbanismo, vivienda y saneamiento básico

y los gastos de institucioness públicas específicamente orientadas a niños y
ancianos.
171
UNICEF, 1994.
386
relativos a la administración pública. Al interior de cada sector, conviene

revisar las estructuras de costos comparándolas con los objetivos buscados.
En algunos casos, se ha podido constatar que los costos operativos de los
centros de salud pública eran superiores a los del sector privado incluyendo
sus utilidades. En materia de educación pública, generalmente gratuita,
queda una cierta duda sobre la relación costo/calidad y sobre la tasa de
retorno de la inversión. En estudios sobre el nivel de comprensión de la
lectura en niños de 9 años de edad para varios países latinoamericanos se
obtuvo resultados mediocres.
7.10.1 Distribución territorial y grupal
Se presentan con frecuencia fuertes inequidades en materia de distribución

geográfica del gasto público. En un estudio realizado en Bolivia para la
Secretaría de Salud a fines del Siglo XX, se pudo mostrar que mientras el
gasto público en salud tenía un promedio nacional de 11 dólares por
persona, algunas regiones no recibían nada y entre las que recibían algo en
área rural el promedio era de 1 dólar por persona.
Otra forma de inequidad en la distribución del gasto público se
refiere a la discriminación de ciertos grupos, en particular, de indígenas y
afro-descendientes. Parte de esta discriminación está asociada a la mala
distribución geográfica del gasto, pero, también tiene un componente donde
la exclusión social es su característica fundamental.
7.10.2 El balance del contribuyente entre sacrificio y beneficio
En materia de gasto social en los rubros clásicos de este gasto, educación,

salud, vivienda y saneamiento, algunos autores e instituciones insisten en la
necesidad de focalizar para beneficiar más a los sectores más pobres. Este es
un punto de vista discutible puesto que la población que contribuye con sus
impuestos al ingreso fiscal, que no son precisamente los pobres, aspiran
obtener algún beneficio de su contribución caso contrario se oponen a ella y
387
el sistema de gastos sociales puede colapsar. Diferentes son los programas

específicamente orientados a combatir la pobreza a los cuales sólo deben
tener acceso los pobres. El acceso a la educación, salud, agua y saneamiento
debe tener carácter universal, no debe ser confundido con la beneficencia
social, donde unos financian y otros reciben. El buen funcionamiento de
estos sistemas, imprescindibles para los pobres, depende en gran medida de
que no haya diferencias positivas ni negativas grandes entre los aportes que
exigen y los beneficios que otorgan. Los Gobiernos deberían consultar con
su población sobre la posibilidad que el acceso a niveles mínimos aceptables
de educación y salud sea financiado colectivamente a través de los
impuestos. En muchos países, los clases medias y altas rehúyen los servicios
públicos de educación y salud, pero, esperan otros beneficios del Estado a
cambio de sus esfuerzos contributivos, por ejemplo, la seguridad ciudadana,
la paz, la no violencia, la no-contaminación, etc. La mayor parte de estos
beneficios están asociados a acciones públicas en otros campos, por
ejemplo, el de la educación y el de la integración social.
7.10.3 Focalización y eficiencia
El gasto público y en particular el gasto social tienen que caracterizarse por

gozar del consenso ciudadano el que normalmente se logra al interior de un
proceso donde intereses opuestos entran en conflicto y transan para
beneficiarse mutuamente de las ventajas que puede ofrecer el gasto
colectivo (por ejemplo, economías de escala, seguridad ciudadana, ausencia
de violencia, etc.)172. En aras del realismo, aunque fuese lo ideal para
muchos, es imposible suponer que todo o la mayor parte del gasto social
pueda ser focalizado hacia los pobres... Es necesario definir cuánto y cómo
se canalizará hacía los pobres en términos concesionales así cómo cuánto y
cómo se canalizará hacía los otros sectores y en qué términos. Actualmente,
172
En países poco democráticos de África y América Latina, los gobiernos tienden a gastar
en bienes innecesarios o de lujo y en armamento para las Fuerzas Armadas.
388
muchos países exploran la posibilidad de viabilizar "mercados" para algunos

servicios sociales como una forma de garantizar mayor eficiencia. Por su
naturaleza, éstos tienden a ser imperfectos, por lo que normalmente
requieren de alguna forma de participación del Estado, aun si ésta se reduce
al solo arbitraje de intereses.
7.11 Principales lineamientos para las políticas de reducción

de la pobreza
Varios lineamientos de política se desprenden de los desarrollos realizados

en las secciones precedentes. Estos lineamientos serán estructurados en
torno a lo que no debe hacerse y en torno a lo que se sugiere hacer.
7.11.1 Lo que no debe hacerse
En primer lugar, corresponde desechar algunas concepciones provenientes

del occidente que no contribuyen a aliviar la pobreza. Estas son las
siguientes:
No se puede concebir la pobreza como una epidemia con plazos para
ser abatida (similares a las metas del milenio), pues, este fenómeno
está asociado al desarrollo y tiene un profundo trasfondo
intergeneracional. El desarrollo y la lucha contra la pobreza deben
inscribirse en un proceso continuo sin fin.
No se puede esperar que la pobreza disminuya con la simple entrega
de insumos o satisfactores básicos a los pobres, cuando uno de los
principales problemas de los pobres es su débil capacidad de generar
ingresos en situaciones donde la estructura social imperante les crea
una serie de restricciones (por ejemplo, el acceso equitativo a las
oportunidades de empleo y la débil acumulación de capital humano).
No se debe elaborar programas de alivio a la pobreza que en forma
directa o indirecta incidan en un mayor aislamiento de los pobres.
389
Esta reflexión viene a propósito de algunas fallas observadas en

propuestas sobre descentralización en América Latina, por ejemplo,
la de responsabilizar por la educación y la salud de sus miembros a
los municipios muy pobres.
No se puede concebir programas de alivio a la pobreza sin la
perspectiva de nuevas fuentes de empleo, pues los pobres no quieren
dádivas, quieren ingresos que correspondan a su esfuerzo y sobre los
cuales tengan alguna perspectiva de seguridad y continuidad.
No se puede diseñar un plan para acelerar el desarrollo y/o a aliviar
la pobreza sin definir responsables y actores. Este error se cometió
con frecuencia en América Latina en la segunda mitad del Siglo XX,
provocando quelos planes de alivio de la pobreza se redujeran a
simples folios para presentarlos en las reuniones de donantes.
Posiblemente, el postulado neoliberal de que el Estado no intervenga
en la economía tuvo algo que ver con él.
7.11.2 Lo que debe hacerse
¿Cuáles deberían ser los lineamientos básicos de acciones orientadas al

desarrollo y al alivio de la pobreza? A luz de los desarrollos del presente
trabajo, pero no solamente de ellos, se puede mencionar los siguientes:
Tender hacia una democracia genuina, donde la posibilidad de
escuchar y canalizar adecuadamente las demandas populares no
ponga en riesgo la continuidad del proceso productivo ni la
gobernabilidad173. Escuchar demandas legítimas como la del acceso
a la tierra, el cambio del modelo económico, la recuperación de la
soberanía, la inclusión de las poblaciones originarias. De alguna
manera, la democracia es un sinónimo de equidad.
173
Es decir, antes de que se den los conflictos, es necesario escuchar las demandas
populares.
390
Asegurar un entorno macroeconómico adecuado. Ello significa: a)

Mantener baja la inflación, b) Impedir que el déficit fiscal incida en
la inversión y en el empleo, c) Asegurar el correcto funcionamiento
de los mercados, particularmente, de tierras, de trabajo, financiero y
de productos finales, d) Expandir algunos mercados,
particularmente, el de tierras, el financiero y el de productos finales,
e) Otorgar particular atención a los mercados externos a partir de
políticas adecuadas de protección, en un ambiente de reciprocidad,
de tipo de cambio de paridad y de promoción de las exportaciones.
Priorizar las políticas orientadas a generar empleo. Promover
mecanismos de cooperación inter personal y entre empresas para
lograr más empleo y economías de escala.
Proceder a la re-ingeniería del sector público. En este contexto, los
países deben poner particular interés en: a) Dotarse de un organismo
orientado a asignar adecuadamente las inversiones nacionales y
subnacionales y darles seguimiento, b) Crear la instancia adecuada
para el análisis económico del presupuesto general de la nación, c)
Establecer mecanismos que permitan una coordinación adecuada
entre el gasto municipal y los planes de desarrollo de los municipios
y de los departamentos, d) Clarificar las funciones y
responsabilidades de los diferentes niveles de los esquemas de
descentralización174.
Un principio básico de gerencia es que existan responsables para
cada tarea. Cuando el Estado decide llevar a cabo acciones
orientadas a promover el desarrollo y disminuir la pobreza, tiene que
designar una instancia que se responsabilice de esa tarea.
Combatir la corrupción y mejorar los mecanismos de justicia.
174
En el caso de Bolivia, por ejemplo, existe confusión y posiblemente ineficiencia en la
definición de responsabilidades entre el Ministerio de Educación, los departamentos y los
municipios.
391
Hacer un gran esfuerzo en materia de incorporación de progreso

técnico en las diferentes actividades económicas, particularmente, en
la agropecuaria, pero no solamente en ella. El Estado debe
responsabilizarse de esa tarea y crear las instituciones y el marco
legal para ello.
En ese marco institucional, la llave del desarrollo es la gente. Es
necesario revalorizar el papel de las personas, en particular, de los
trabajadores, en su propio desarrollo y en el alivio de la pobreza.
Ello requiere acciones orientadas a mejorar el capital humano en
condiciones de equidad, asegurar la equidad en los diferentes
mercados, y mecanismos genuinos de participación en las decisiones
nacionales.
En materia de salud y educación, debe ponerse particular atención al
hecho que las políticas públicas pueden ser ineficientes para
compensar las desigualdades emergentes de aspectos
intergeneracionales y del medio ambiente. Debe ponerse también
énfasis en la relación costos beneficios en lo que concierne los
gastos de ambos sectores. Se requiere mejorar la gerencia social en
ambos sectores.
Cuidar las tierras para evitar la erosión.
La lucha contra la pobreza debe ir a la par de proyectos de inversión
orientados a incrementar la producción en forma sostenible. Las
inversiones para enfrentar la pobreza deben tener rendimientos
económicos positivos. Ello implica el esfuerzo de poner énfasis en la
búsqueda de oportunidades de inversión en contextos donde las
oportunidades de los pobres pueden ser escasas, es el caso, por
ejemplo, de campesinos con tierras de baja fertilidad o sin acceso al
agua.
Debe darse mucho énfasis al desarrollo rural en su dimensión
multivariable. La experiencia ha mostrado que los nuevos programas
392
de desarrollo rural deben tener tres características básicas: la

integración de sus diferentes componentes, la participación de los
beneficiarios en todas las fases del programa y el respeto a la
diversidad.
La migración de zonas pobres hacia otras menos pobres puede
constituir un instrumento de alivio a la pobreza, mas, puede también
generar otro tipo de problemas.
Es necesario redefinir las obligaciones de la sociedad en relación a
los niños, por ejemplo, establecer si los problemas de desnutrición
deben ser asumidos colectivamente o en privado.
El punto fundamental alrededor del cual es necesario repensar los
derechos sociales es el relativo a las condiciones de vida y al rol que
la sociedad tiene en ese proceso. Urge desarrollar un cuerpo de ideas
seguido de la práctica respectiva en relación a los derechos sociales
de la población.
7.11.3 Empoderamiento de los pobres
Más allá de un fenómeno económico, la pobreza es también un fenómeno

socio-político caracterizado por la escasa participación de los pobres en los
mecanismos de decisión de sus comunidades, de los gobiernos locales y
nacionales. Ello se traduce en la incapacidad de acceder a bienes y servicio
públicos lo que a su vez tiene incidencia en su capacidad de disponer de
medios de producción y de acceder a empleos.
Cuatro son las áreas de las acciones orientadas a lograr el
empoderamiento de los pobres: los derechos ciudadanos, los derechos
sociales, la participación en niveles de decisión y la reorganización de los
mecanismos y normas institucionales que rigen el funcionamiento de la
Administración Pública.
Ningún proyecto solamente económico para erradicar la pobreza
podrá tener éxito mientras no contemple las acciones necesarias para
393
dignificar a los que la sufren, para posibilitarles el ejercicio de sus derechos

ciudadanos y sociales y para facilitarles una mayor participación en las
decisiones nacionales.
Además de impulsar el ejercicio de los derechos ciudadanos, es
necesario reinterpretar el contrato social y definir los derechos sociales.
Básicamente, corresponde preguntarse, ¿una vez que los pobres han
accedido a la ciudadanía, además de los derechos que las leyes les
conceden, tienen derecho a participar en la riqueza nacional?, ¿Cómo? Es
decir, ¿la participación de un grupo humano en la sociedad, de la que
anteriormente estaba más o menos excluido, le dará derecho, por ejemplo, a
exigirle las condiciones necesarias para asegurar su supervivencia?, ¿le dará
derecho, por ejemplo, a tener un empleo estable o medios de producción que
le permita trabajar por su cuenta?, ¿le ofrecerá un medio ambiente sano, una
vida cotidiana sin violencia?
Los pobres siguen siendo pobres principalmente porque están sub-
representados en la toma de decisiones políticas y económicas 175. La
consolidación de los derechos ciudadanos y sociales debe ir a la par de la
puesta en marcha de mecanismos que aseguren la participación de los
pobres en las decisiones nacionales. Esto necesitará repensar los
mecanismos democráticos actualmente existentes, pero, ¿cómo podría ser de
otra manera si América Latina debe prepararse para recibir como
ciudadanos a millones de personas que antes estaban excluidas de la riqueza
y de las decisiones nacionales, a veces, dotadas de otras culturas (indígenas,
afro-descendientes)?
7.11.4 Privilegiar la creación de empleos
Como se mencionó anteriormente, la pobreza está asociada al escaso nivel

de desarrollo económico, a la mala distribución de los ingresos o a ambos
175
UNICEF, 1994.
394
factores a la vez. En algunos países, el ingreso medio de las familias se

encuentra por debajo de la línea de pobreza. En éstos, cualquier programa
para luchar contra la pobreza debe estar enfocado en la ampliación de la
base productiva y en el crecimiento económico. Bolivia, Honduras,
Nicaragua se encuentran en ese grupo de países176.
Los pobres necesitan fuentes permanentes de ingresos, ello significa
tener acceso a empleos estables y/o medios de producción que les permitan
desarrollar una actividad económica en forma sostenida. En algunos países,
esto es posible capacitando a los pobres para acceder a puestos de empleo
vacantes; en otros, en los que existe mucho desempleo, es necesario que los
pobres creen su propia fuente de empleo; para ello, además de capacitación,
necesitan acceder al capital, a la tecnología y, en el área rural, a la tierra, al
agua y a la energía. En este sentido, las acciones de lucha contra la pobreza
tienen mucho en común con el desarrollo económico, pero, por sus
características, éste debe ser diferenciado del que impulsan otros sectores y
debe recibir protección.
Conviene investigar si la creación de empleo para los más pobres
está condicionada a la iniciativa y posibilidad de inversión de sectores
menos pobres que generen puestos de trabajo para ellos. La creación de
empleos está en gran medida supeditada a la dinámica propia de cada
economía.
El primer problema para la expansión del empleo en los países en
desarrollo es la inadecuación entre las destrezas exigidas por los sectores
modernos y el escaso nivel de capacitación laboral de los trabajadores,
dando lugar a una situación delicada de desempleo estructural177. Otra forma
de desempleo estructural se presenta cuando la economía no crea suficientes
puestos de trabajo para personas con formación profesional. En muchos
176
Obsérvese la siguiente paradoja: en los países con ingresos medios por debajo de la línea
de pobreza, cualquier política de redistribución de ingresos aumenta el número de pobres
aunque disminuye la intensidad de la pobreza de los que se encuentran actualmente en este
estado.
177
Coexistencia de demandas y ofertas insatisfechas de trabajo.
395
países, se ha podido observar tasas de desempleo diferentes para diferentes

niveles de educación. En algunos casos, se observa un preocupante
problema de doble causalidad: el sector moderno no se desarrolla por falta
de mano de obra calificada, pero la poca existente sufre de desempleo por la
debilidad del sector moderno. Se observa también la paulatina introducción
de tecnologías de producción ahorradoras de mano de obra sin que aún se
haya dado el fenómeno esperado de la creación de nuevas fuentes de empleo
con el producto suplementario generado por ellas. En el mediano y largo
plazo, estos problemas se verán superados por la interacción entre la
educación y el desarrollo, mas visto el empleo como un problema de corto
plazo, requiere soluciones que muchas veces no pueden esperar178.
Para hacer frente al problema del desempleo, diferentes programas
de capacitación han sido puestos en marcha, tanto desde los gobiernos como
desde organizaciones privadas, tipo ONGs e iglesias. Los resultados de estas
experiencias han sido buenos, pero, no tanto como se hubiera deseado, pues
estaban orientados a formar mano de obra en rubros de producción con
demandas semi-saturadas o sólo para asegurar el reemplazo, sin una
verdadera vocación de contribuir a la creación de nuevos puestos de trabajo.
Un segundo problema para expandir el empleo es la falta de capital
de inversión y trabajo para operar pequeñas, medianas y grandes unidades
de producción. Para hacerle frente, algunas organizaciones privadas, con
apoyo de gobiernos y de organismos de cooperación externa, han puesto en
marcha novedosos e imaginativos programas de financiamiento a los
pequeños y medianos productores bajo el rubro de microcrédito. Estos
programas se han expandido rápidamente y con gran éxito en relación al
objetivo de poner a disposición recursos económicos para los que los
requieran sin que la falta de patrimonio, de educación, color de la piel sean
178
Ello puede implicar un apoyo especial a la creación de empleos que generen ingresos en
situaciones donde no se puede esperar buenos rendimientos laborales y transferencias
implícitas o explícitas de ingresos hacía estos sectores, lo que provocaría alguna forma de
urticaria en muchos economistas, mas, ¿es posible hacer otra cosa para asegurar empleo e
ingresos a la gente que padece de ellos y que posee pocas destrezas laborales?
396
óbices para conseguirlos. Sin embargo su aporte a la creación de empleo

productivo se enfrenta al alto costo de los servicios financieros179. La
discriminación en el acceso al crédito bancario que sufren algunos sectores
se inserta en un problema de imperfección del mercado de capitales, por lo
que los Gobiernos, a través de legislaciones apropiadas y los organismos
correspondientes deberían poner en marcha medidas para evitarla.
Un tercer problema importante para la expansión del empleo es la
falta de acceso a la información tecnológica en relación a líneas de
producción accesibles a los pobres y que tendrían mercado. En relación a
rubros de producción existentes, se necesita difundir más la información
sobre los cambios en la demanda externa. Por información tecnológica es
necesario entender:
- los procedimientos administrativos
- los procedimientos de producción y gerencia
- los procedimientos de compra de bienes de capital e insumos,
- los procedimientos de mercadeo y
- los cambios en los mercados internos y externos.
La adopción de nuevos procedimientos tecnológicos necesita,
normalmente, una fase de capacitación laboral.
Un cuarto problema constituye la renuencia a la asociatividad entre
empresarios pues una vía para ampliar el empleo es la de promover la
creación de empresas asociativas. Para que ello sea posible, se requiere
políticas orientadas a incidir en el incremento del capital social(ver sección
3.3).
Un quinto problema constituye el hecho que diversas iniciativas
públicas y privadas han permitido contribuir en los campos anteriormente
mencionados para el fomento de la creación de empleos, pero, han obviado
un aspecto muy importante cuando han promovido la producción: identificar
mercados y asegurar que éstos estén accesibles para los nuevos entrantes.
179
La tasa de interés del microcrédito es 2 a 3 veces más alta que la vigente en la banca
comercial.
397
Finalmente, cabe señalar que en general, las normas legales,

incluyendo el Código de Comercio, y las normas tributarias no facilitan la
creación de empleo a través de pequeños emprendimientos.
Un programa de empleo basado en los elementos de este gráfico
debería permitir a los pobres terminar una capacitación que los encamine a
la creación de nuevos puesto de trabajo ampliando la producción.
Figura 25.Los Pilares de la Creación de Empleos
Capital Social Acceso a la

(Asociatividad) Tecnología
Acceso al Capital Capacitación
Mercados
Una cuestión muy importante en la propuesta precedente es la de

determinar la competencia y responsabilidad de los gobiernos. Sus
intervenciones deben estar concentradas esencialmente en la adopción de
iniciativas, la negociación política con otras organizaciones y la
coordinación. La parte de ejecución puede ser convenida con organizaciones
no gubernamentales y también de carácter empresarial.
7.11.5 Redefinición de mecanismos y normas institucionales
La participación de los pobres en niveles de decisión no es posible sin

modificar algunas concepciones y mecanismos básicos del funcionamiento
de la democracia basamento del Estado actual.
El Estado se define como el conjunto de instituciones (públicas y
privadas) y de consensos históricos plasmados en leyes escritas o no que
hacen posible la vida en común de un conjunto de personas sobre un
398
territorio determinado. El Gobierno es el "administrador" del Estado, no

puede tomar ningún tipo de decisión que se encuentre al margen de la
voluntad colectiva.
La consolidación del Estado significa el fortalecimiento y
modernización de sus instituciones y sistemas. La educación, por ejemplo,
que normalmente es considerada como uno de los principales productos del
"contrato social" subyacente a un Estado, debe basarse en torno a sistemas
técnicamente eficientes donde el Gobierno participe como administrador
dejando el liderato de su dinámica técnica a sus agentes internos. Lo mismo
puede señalarse en relación a otros productos del "contrato social", como
por ejemplo, la atención de la salud, la seguridad física de las personas, el
cuidado del medio ambiente, etc.
La tónica de la modernidad exige la desagregación de lideratos, en
algunos casos, la descentralización geográfica de las decisiones y la
institucionalización de mecanismos que faciliten una mayor participación
popular en las decisiones.
7.11.6 Alimentación y Nutrición
En algunas regiones de la América Latina habitan poblaciones en

condiciones de alta vulnerabilidad y estrechez en relación a la seguridad
alimentaria en el hogar. Dirigidas a ellas, urge montar programas de
producción de alimentos de consumo local; temporalmente, es posible que
sea necesario programas de distribución de alimentos donados, mas, estos,
en sus versiones vigentes en el Siglo XX, deben ser revisados de manera a
que no introduzcan elementos de competencia desleal a la producción
local180.
180
Es decir, evitar que las donaciones se ofrezcan en los mercados de consumo a
precios subsidiados. Para hacer frente a este problema, en algunos países se ha
utilizado la siguiente estrategia: el Gobierno vende en el mercado a precios
vigentes en él la totalidad de la donación y con el producto de la venta, compra
alimentos de producción local también a precios de mercado para luego
entregarlos a los sistemas de distribución.
399
Paralelamente a la puesta en marcha de políticas orientadas a

fomentar la seguridad alimentaria en el hogar, es necesario impulsar
políticas destinadas a mejorar el estado nutricional de niños y de mujeres en
edades fértiles. El fomento a la lactancia es un elemento imprescindible en
cualquier programa orientado al desarrollo de los niños. La escasez de
algunos micro nutrientes en la dieta corriente, iodo, vitamina A, ha sido
enfrentada con éxito a través de programas de enriquecimiento artificial de
alimentos, mas, estos programas necesitan extenderse para lo que requieren
mayor apoyo; en el área andina, existen problemas serios de anemia en las
mujeres jóvenes que requieren urgente solución.
En los países latinoamericanos donde el inicio del proceso de
industrialización ha desencadenado el crecimiento de la demanda de trabajo
femenino en la industria y los servicios, Ecuador, Colombia, Venezuela,
Honduras, El Salvador, etc. se están agudizando los problemas de falta de
disponibilidad de tiempo de atención a los niños en el hogar, en particular,
en relación a la frecuencia de las comidas, problema que incide
negativamente sobre su desarrollo. En estos países (y, en los otros) como
una forma de paliar a este problema, se ha desarrollado diferentes e
imaginativos programas de cuidado diario a cargo de las comunidades.
Estos programas deben ser ampliados y también perfeccionados de manera a
superar algunos problemas que enfrentan como la falta de atención
individualizada a los niños y problemas de higiene.
El estado nutricional de los niños tiene 3 factores condicionantes: el
acceso adecuado a los alimentos en cantidad, calidad y frecuencia, el estado
de salud del niño y la atención que recibe de su entorno. A cada uno de estos
factores, es necesario prestarles atención.
7.11.7 Agua y energía doméstica
En muchos países pobres, existen problemas de aprovisionamiento de agua

de consumo humano y de energía a nivel del hogar que es necesario
400
solucionarlos. El inadecuado acceso a agua de consumo humano explica en

gran medida la prevalencia de enfermedades intestinales en América Latina,
en particular, en los niños, provocando altas tasas de desnutrición y de
mortalidad asociadas a las diarreas. Está también asociada a enfermedades
de la piel como resultado de la falta de higiene. En los lugares donde la leña
es escasa y existen dificultades de acceso a otros combustibles (electricidad
y derivados de hidrocarburos), se plantean también serios problemas de
salud como consecuencia de la dificultad que tienen las familias para hacer
cocer sus alimentos y de la contaminación por el humo. Por otra parte, el
uso intensivo de la leña genera serios problemas de deforestación.
7.11.8 Otros servicios relacionados a la Vivienda
Existen problemas relativos a la salud asociados a las condiciones en que se

encuentran las viviendas; las políticas en este campo deben focalizarse en
acciones públicas orientadas a evitar o disminuir la presencia de factores
que podrían significar peligro para la salud de la comunidad. Por ejemplo, el
combate contra roedores y plagas; la enfermedad de chagas puede ser
combatida con éxito mejorando las condiciones del hábitat con costos
reducidos. La falta de higiene ambiental, provocada por la ausencia de
sistemas de eliminación de aguas servidas, basura y excretas, es un peligro
para la salud
7.12 Conclusión
La pobreza es la otra cara del sub-desarrollo, lo que significa que para

superarla se requiere esencialmente políticas económicas que impulsen el
Desarrollo. Pero requiere también políticas específicas orientadas a mejorar
las condiciones de vida de la población vulnerable.
401
7.13 Anexo. El buen uso de las medidas de pobreza
La lectura de la literatura sobre la pobreza en diferentes latitudes del mundo

lleva a indagar sobre qué materia muchos artículos discurren. Algunos
proponen, por ejemplo, medir la pobreza con una gran cantidad de
indicadores de vivienda. Cabe preguntar si el resultado que obtienen es un
mapa de servicios y calidad de la vivienda o de pobreza. Si fuera posible
afirmar que un mapa de vivienda informa sobre la pobreza, urge demandar
la definición de pobreza. Algunos relacionan el estado de ánimo, la alegría o
la tristeza, a la pobreza, ¿significa que los pobres son más tristes o más
alegres que los ricos?, ¿se trata de una característica o de un elemento
definitorio?, urge interpelar sobre lo que quieren decir.
Es necesario insistir en que la pobreza es un concepto económico
relacionado estrictamente a los ingresos. Esta afirmación parece simple, mas
conlleva el delicado problema de saber qué se entiende por ingreso y cómo
se lo mide. Un problema muy diferente es el de tratar de saber porqué hay
pobres y cómo se generan los procesos económicos, sociales y políticos que
hacen posible que exista pobreza. Muchos estudios muestran una horrible
confusión entre las causas, las consecuencias e, incluso, las posibles
medidas de pobreza.
Refiriéndonos a los ingresos, emerge una primera distinción: la de
ingreso permanente e ingreso temporal. Esto lleva a diferenciar la pobreza
estructural de la pobreza transitoria. El concepto de ingreso permanente se
inscribe en la idea de valor presente de los ingresos pasados y futuros. Una
aproximación del valor presente de los ingresos pasados es el valor del
patrimonio. Algunos estudios sobre pobreza se inscriben en esta línea,
aquellos que se basan en la medición del patrimonio. El valor presente de
los ingresos futuros es un concepto más complicado relacionado a la
capacidad de aprovechar el contexto o las oportunidades para crear riqueza.
Esta capacidad depende de la educación, de la salud, de las habilidades
402
desarrolladas por las personas; pero para poder aprovechar esas

oportunidades es necesario que éstas existan.
Normalmente se estima la pobreza referida a un momento del
tiempo. Puede ser de carácter estructural o puede estar asociada a
fenómenos naturales, políticos o económicos de corta duración. Pobreza
transitoria, tuvieron, por ejemplo, la mayor parte de los países europeos
durante e inmediatamente después de la Segunda Guerra Mundial. Las
escenas que cuentan los que vivieron entonces son tan o más lacerantes que
las que se observa hoy día en los países más pobres del mundo. Sin
embargo, no tardaron más de una década para recuperarse después de la
guerra, pues, su gente había desarrollado previamente capacidades para
crear riqueza. Un caso más próximo a América Latina es el de la Argentina
en los albores del Siglo XXI, que como resultado de graves errores de
política económica, llevó al 50 por ciento de sus ciudadanos a una situación
de pobreza, la que rápidamente disminuyó por la misma razón que la
mencionada para Europa. Empero, no se puede esperar avances rápidos en
la erradicación de la pobreza en los países que no han desarrollado
capacidades para superarla.
Por razones prácticas, se tiende a medir la pobreza en forma puntual
a través de encuestas. Si se llega a disponer de una serie suficientemente
larga de indicadores de ingresos, este conocimiento puede reemplazar al de
la evolución del ingreso permanente, mas, mucho cuidado requiere el
depurar e interpretar la información.
Todas las encuestas del mundo y, en particular, las realizadas en los
países pobres tienen diferentes errores que pueden llevar a interpretar mal
los resultados. Por razones prácticas relacionadas al costo de su
levantamiento, algunas muestras están intencionalmente sesgadas hacia las
regiones de fácil acceso donde, generalmente, no viven los más pobres.
Mas, si se repiten las muestras de año en año con base en las llamadas
“muestra madre” se tiene, por lo menos, una idea de la evolución de los
ingresos en ese sector. El otro problema se refiere a los errores incurridos
403
durante las entrevistas, el llenado de formularios y la tabulación. En algunos

casos, la no respuesta aparece como ingreso igual a cero, ¿cómo distinguir
las dos situaciones?, ¿se puede no recibir ingreso alguno en el periodo de
referencia y ser muy rico? Algunas veces (a cualquiera le pasa), el
transcriptor pone 1, 2 o 3 ceros de más a un ingreso sin darse cuenta. Etc. En
general, los errores son numerosos. Pero, cabe señalar que nunca son
suficientemente numerosos para invalidar los indicadores importantes aún si
éstos tienen intervalos de confianza amplios.
La primera tarea que realiza la mayor parte de los investigadores al
estudiar la pobreza es depurar los datos. Existe una abundante literatura al
respecto181 que muestra que dicha práctica puede inducir errores de
selección, por ejemplo, en la medida en que los muy pobres tengan más
dificultad para responder al encuestador debido a sus bajos niveles de
educación o que los muy ricos eviten hacerlo de miedo a que esa
información llegue a las oficinas de impuestos. El investigador se encuentra
ante el dilema de aceptar los resultados tal como vienen o realizar algún tipo
de depuración. La primera alternativa lleva, con mucha frecuencia, a tener
resultados absurdos. La segunda lleva a sesgar el resultado final sobre la
base de criterios que son finalmente subjetivos.
Todo parece indicar que en las distribuciones de ingresos estimadas
a partir de encuestas, la parte más confiable es la central, debiéndosele
prestar una particular importancia, pues además a partir de ella puede
hacerse algunas inferencias que permitan validar o invalidar las colas182.
Muchos de los indicadores y métodos de la estadística se basan en la
estrategia de minimizar una distancia. Hay varias formas de definir una
distancia en matemáticas y en estadística. Una presentación frecuente de ella
es a través de la llamada distancia de Minkosky de grado r. Con r igual a 2,
181
Estos trabajos se inscriben en los llamados problemas de selección. Ver por ejemplo,
Heckman 2003
182
En este sentido, parece ser una práctica adecuada ajustar un modelo teórico sobre la
distribución de ingresos observada intentando establecer las características de los valores
que se encuentran alrededor de la media o de la mediana.
404
se llega a definir, por ejemplo, la media y la regresión lineal por el método

de los mínimos cuadrados. Varios autores han mostrado que tanto la media
como la regresión por mínimos cuadros son muy sensibles a los valores
extremos en las colas de una distribución de ingresos y sugieren indicadores
basados en la distancia de Minkosky con r=1 lo que permite reemplazar el
uso de la media por el de la mediana y la regresión por mínimos cuadrados
por la regresión por quintiles. El uso de este tipo de instrumentos otorga a
los estudios de ingresos mayor confiabilidad que los basados en los métodos
ad-hoc antes mencionados.
En la construcción de modelos relativos a la generación de ingresos,
mucho cuidado debe ponerse en la posible endogeneidad de algunas
variables explicativas. Por ejemplo, el uso de una dummy para identificar
“etnias” en los países andinos183 en los estudios sobre distribución de
ingresos plantea la duda de saber si la declaración de pertenencia a una etnia
es endógena al ingreso184.
Algún momento en los años noventa, se desató un curioso y agresivo
debate entre aquellos que sugerían con firmeza que el ingreso observado en
las encuestas no debía ser utilizado para medir la pobreza y que en su lugar
debía utilizarse el gasto de consumo. Es difícil entender porqué había tanta
violencia intelectual en dicho debate, pues, los argumentos para sostenerla
eran más o menos débiles y no era necesario, tampoco, abrir una discusión
al respecto. Según sus proponentes, se podía observar con menor error el
gasto de consumo y éste era una aproximación aceptable al concepto de
ingreso permanente, pues, se afirma que el consumo es poco sensible a
variaciones temporales del ingreso. El gasto de consumo resulta de la
agregación del gasto de diferentes rubros. A este propósito, cabe
preguntarse si alguien sabe cuánto se gasta en el hogar en diferentes
183
Muchos estudios sobre discriminación utilizan algún proxi de etnia para destacar la
discriminación relativa a los ingresos laborales, ver por ejemplo, Psacharopoulos 1992 y
otros trabajos del mismo autor
184
Durante mucho tiempo en Bolivia, la palabra indio era asociado a una situación de
pobreza.
405
menudencias y si lo sabe con mayor precisión que el conocimiento que tiene

de su salario y de sus otros ingresos. El planteamiento que lleva a que el
gasto de consumo puede reflejar el ingreso permanente supone
implícitamente que no hay ahorro o si lo hay, no encuentra dificultad para
modular en el tiempo el consumo, lo que implica que todos tienen acceso al
mercado financiero. Mas, al igual que en el caso del ingreso, puede
observarse gastos de consumo iguales o próximos a cero en el periodo de
referencia de la encuesta, mientras que algunos gastos pueden ser
particularmente importantes en momentos dados de la vida, por ejemplo, la
compra de un bien inmueble, un auto, un viaje, etc., ¿corresponde incluirlos
en el estudio de la distribución del ingreso?, ¿sólo debe incluirse
amortizaciones e intereses?, ¿el plan de pagos puede influenciar la
estimación del ingreso?, etc.
¿Por qué entrar en el debate de si es mejor utilizar el ingreso o el
gasto de consumo para generar indicadores de pobreza si los cálculos tardan
sólo algunos segundos? ¿Por qué no utilizar ambas variables?, pues su
diferencia, el ahorro, es también un indicador importante de pobreza en el
sentido en que pone en evidencia la capacidad de las familias de adquirir
bienes de capital. Sorprendentemente, incluso en familias pobres puede
haber un ahorro importante con relación al nivel de sus ingresos, ese es el
caso, por ejemplo, del sector de artesanos de la ciudad de El Alto (Bolivia).
Por otra parte, la propensión a consumir puede mostrar grandes diferencias
según los estratos socio-económicos, considerar que ella es uniforme y que
en consecuencia a partir de la observación del gasto de consumo es posible
inferir indicadores de pobreza parece ser un error. Luego, es preferible
utilizar simultáneamente indicadores de pobreza relacionados al ingreso y
también al gasto.
Finalmente, cabe la pregunta ¿cuál es la información importante
sobre pobreza para el diseño de políticas para erradicarla? – Sin duda, la
respuesta es la estimación del número de pobres y algunas de sus
características como puede ser su ubicación. Muchos estudios sobre pobreza
406
ponen en evidencia el porcentaje de pobres y no su número. El porcentaje

puede ser un indicador de desarrollo de una economía, pero el número es lo
que permite cuantificar el esfuerzo que debe hacerse para erradicar la
pobreza. Ambos indicadores no siempre evolucionan a la par, por ejemplo,
el porcentaje de pobres disminuyó durante varios años en Bolivia, más su
número creció (ver Cuadro 53 y Figura 24) debido a que la disminución del
primer indicador fue más lenta que el crecimiento de la población.
407
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Índice
Acemoglu, 23, 43, 57, 70, 77 120, 129, 130, 138, 160, 164, 165, 180,
agricultura, 71, 152, 186, 196, 197, 200, 193, 195, 199, 227, 240, 261, 287, 288,
203, 206, 277, 301, 309 289, 293, 306, 307, 308, 309, 310, 313,
agropecuaria, 59, 158, 185, 186, 199, 200, 332
203, 211, 245, 275, 284, 289, 290, 299, Cuentas Monetarias, 140
307, 309, 330 Decaluwé, 108
Alesina, 45, 51, 210, 216, 224 Democracia, 39, 41, 74, 213
Altimir (1979), 241 Derechos Cívicos, 32
Andersen, 174, 241 Derechos Humanos, 28, 30, 31, 32, 74
Arrow, 58, 175 Derechos Sociales, 31, 32, 74
Asociatividad, 286 desconfianza, 60, 209, 218, 237, 249, 286
Ayllu, 28, 29 desempleo estructural, 333
Balanza de Pagos, 134 desigualdad, 42, 46, 47, 55, 64, 65, 97,
Barro, 62, 83, 99, 342 101, 102, 103, 107, 109, 152, 163, 164,
Becker G, 62 206, 208, 216, 224, 226, 227, 228, 231,
bienestar, 240 235, 246, 248, 260, 266, 270, 292, 293,
Bucheli y Casacuberta, 270 302, 304, 305, 306, 307, 310, 311, 313,
Capital Humano, 53, 81, 99, 344 314, 315, 316, 321
Capital Natural, 14, 112, 258, 288 Domar, 93, 98, 160
capital social, 23, 25, 41, 46, 58, 72, 73, Easterly, 98, 224, 339, 347
74, 75, 76, 77, 78, 79, 80, 81, 86, 100, elecciones colectivas, 103, 223, 249
111, 153, 155, 164, 188, 194, 209, 210, empleo, 16, 20, 29, 47, 58, 59, 60, 61, 105,
248, 249, 253, 277, 286, 334, 347 108, 113, 124, 130, 158, 164, 165, 169,
Capitalización, 157, 223 170, 171, 172, 173, 176, 177, 178, 179,
Carta Magna, 30, 40 180, 193, 194, 215, 253, 266, 274, 283,
Chong, 109 289, 316, 323, 324, 328, 329, 332, 333,
clase media, 26, 47, 248, 275 334, 335
clientelismo, 50, 51, 60, 159, 213, 274 empleos, 215, 217, 331, 332, 333, 334
Cobb-Douglas, 88, 100 empoderamiento, 217, 274, 275, 307, 331
confianza, 74, 75, 76, 118, 173, 176, 191, Empresas, 105
208, 209, 215, 241, 249, 285, 286 entramado social, 19, 22, 240, 248
Consenso de Washington, 117 equidad, 32, 37, 38, 46, 47, 48, 68, 117,
consensos, 24, 29, 33, 34, 41, 46, 47, 69, 241, 292, 302, 305, 306, 323, 329, 330
74, 76, 95, 102, 120, 210, 213, 214, 215, erosión, 72, 203, 204, 205, 206, 253, 258,
216, 218, 220, 221, 223, 236, 240, 247, 299, 330
255, 306, 311, 335 Evo, 19, 214, 225
Constitución Política, 19, 30, 40 Faguet, 270
Contrato de Gobierno, 33 falla de coordinación, 280
Contrato Social, 31 FONTAR, 275
crecimiento económico, 3, 4, 13, 14, 17, fragmentación, 29, 40, 45, 210, 212, 216,
18, 20, 37, 45, 53, 54, 58, 59, 62, 67, 72, 224, 225, 226, 227, 235, 248, 266, 306
82, 86, 88, 90, 95, 98, 99, 101, 102, 116, Fukuyama, 61, 72, 80
444
El Desarrollo visto desde el SUR. Rolando Morales. UMSA. CIESS-ECONOMÉTRICA.
INESAD
función de producción, 15, 16, 17, 75, 78, Mizala A. y Romaguera P, 310
79, 81, 82, 83, 84, 85, 86, 87, 88, 89, 90, moral, 47, 48, 49, 81, 104, 249, 250, 303
91, 93, 100, 104, 111, 116, 160, 191, Morales J.A, 171
192, 193, 194, 286 Morales R, 65, 171, 175, 187, 193, 263,
Función de Utilidad, 88 302, 308, 309, 319
Gini, 64, 185, 311, 312, 314, 315, 316 movilidad social, 26, 47, 248, 322
globalización, 29, 38, 39, 59, 124, 250, North, 99
252, 266 North (2002), 247
gobernabilidad, 12, 19, 22, 50, 60, 76, 80, Pactos Primordiales, 39
81, 208, 214, 217, 304, 329 Peres W, 255
Hanushek E, 62 Plan de Desarrollo, 289
Harberger, 110 población, 53
Harrow, 87 pobreza, 15, 20, 65, 66, 72, 102, 111, 119,
Hausmann R., 240 152, 158, 164, 165, 193, 194, 199, 200,
Hicks, 22, 87, 88, 99, 254 204, 208, 211, 241, 245, 255, 258, 259,
huelgas, 306 275, 289, 292, 293, 294, 295, 296, 297,
inflación, 121 298, 299, 300, 301, 302, 304, 305, 306,
Ingreso Nacional Disponible, 136, 137, 307, 308, 309, 311, 312, 313, 315, 316,
138, 139, 184, 185, 278 319, 324, 326, 327,鿘328, 329, 330, 331,
Institucionalidad, 242 332
instituciones, 13, 16, 18, 19, 23, 24, 31, Política fiscal, 127
33, 40, 42, 44, 45, 70, 74, 75, 77, 99, Pritchet, 99
100, 102, 105, 111, 118, 119, 129, 137, privatización, 48, 246
167, 208, 209, 210, 211, 213, 214, 215, Productividad Total de Factores, 99, 100,
216, 217, 218, 240, 241, 242, 243, 245, 241, 258
247, 253, 255, 257, 275, 277, 279, 285, Producto Interno Bruto, 131
289, 305, 308, 310, 325, 326, 330, 335, PRSP, 211, 298
336 Psacharopoulos, 296
inversión genuina, 308 régimen económico, 35, 36, 37, 38, 223
Johnson, 70, 339, 344 relación de poder, 25
justicia, 23, 32, 35, 47, 74, 75, 76, 102, restricciones estructurales, 153, 154, 194,
119, 173, 174, 209, 218, 244, 246, 248, 240, 292
249, 313, 330 Robinson, 70, 339
k‟hara, 225, 228, 229, 230, 233, 234, 236 Rodrik D., 240
King and Ozler, 270 Romer, 99
Knack, 217 Rousseau, 24, 25, 27, 29
Krugman, 62, 70 Saavedra, 109
La Paz, 1, 4, 27, 28, 205, 212, 306 Sachs J, 171
Leontief, 148 SAM, 151
Loayza, 108 SAPES, 287
Lucas, 99 sistema de partidos políticos, 44, 45
macroeconomía, 103, 104, 301, 303 sociedad cultural o gregaria, 24
Maloney, 108 solidaridad, 37, 48, 49, 73, 80, 173, 244,
Matriz Insumo Producto, 148 248, 249, 250, 265
Melo A, 255 Solow, 20, 83, 84, 85, 87, 88, 99, 100
microeconomía, 103, 104, 303, 315 Stewart F, 224, 228
445
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INESAD
subsidios, 68, 117, 273, 299, 300, 301, 308 Uwaza, 99

tierra, 204 Velasco A., 240
Tipo de cambio, 125 Vinod T, 62
446

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EL DESARROLLO VISTO DESDE EL

Por: Dr. Rolando Morales Anaya

Universidad Mayor de San Andrés (Bolivia)

La Paz, Bolivia 2012

Dedico este libro a mis estudiantes, esperando

4.6 Función de posibilidades de producción y/o colocación ........... 110

5.6.3 Un modelo sencillo de equilibrio general y los sectores enclave

7.6 Endogeneidad de algunas variables ........................................... 367

Cuadro 1. Indicadores de crecimiento económico y desarrollo ...............................................23

Cuadro 37. Tasas de crecimiento promedio anual de la superficie sembrada,

Figura 1. El esquema básico del crecimiento económico ........................................................22

pero no se sabe cómo” que lleva naturalmente a preocuparse por los

Dr. Rolando Morales Anaya

La economía mundial está atravesando uno de los peores períodos de su

En el caso de Bolivia, las contradicciones entre los objetivos de las

propuestas de los actores se inserten en consideraciones de justicia, equidad

La Paz, junio de 2012

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1.3 Crecimiento económico y componentes del desarrollo

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Posteriormente, se puso énfasis en el trabajo como generador de valor, pues,

total. El resto accede a un ingreso a través de la remuneración a su trabajo.

1.4 Proceso de crecimiento económico

Los planeamientos que se presentan en este documento tienen como

de inversiones en mejoramiento de tierras, en caminos, en asentamientos

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ESQUEMA CONCEPTUAL DEL DESARROLLO

Si los parámetros de la Función de Producción cambian de nivel

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Cuadro 1. Indicadores de crecimiento económico y desarrollo

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1.6 Estructura temática

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El CAPITULO 5 está orientado a mostrar los obstáculos que Bolivia

Políticas de Desarrollo y de alivio de la pobreza

El CAPITULO 6 está dedicado a discutir políticas que permitan

El CAPITULO 7 presenta reflexiones y sugerencias para diseñar

Cuadro 2. Sinopsis de los temas tratados en este libro

C AUSAS CAUSAS TEMAS

CAPITULO 2. CONSENSOS Y CONSTITUCIÓN DE LAS

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2.1 El entramado social

El desarrollo tiene lugar en un entramado social el que es capaz de frenarlo,

Buscando optimizar la ayuda al desarrollo, algunos programas han

2.2 Etapas en la evolución de las sociedades

Se iniciará la reflexión sobre el desarrollo económico con anotaciones sobre

precios y la distribución de beneficios. La política señalará los límites de lo

personas. Las necesidades, críticas y reivindicaciones del ciudadano son

2.3 Relaciones de poder