S1600887 Es

ISSN 1564-4170
S E R I E
ASUNTOS DE
GÉNERO
Políticas de cuidado
en América Latina
Forjando la igualdad
María Nieves Rico

Claudia Robles
140
Políticas de cuidado
en América Latina
Forjando la igualdad
María Nieves Rico

Claudia Robles
Este documento fue preparado por María Nieves Rico, Directora de la División de Asuntos de Género de la
Comisión Económica para América Latina y el Caribe (CEPAL), y Claudia Robles, Oficial de Asuntos Sociales
de la misma División, en el marco de las actividades del proyecto ―
Protección social, enfoque de derechos y
desigualdad en América Latina‖ (GER/14/002), ejecutado por la CEPAL en conjunto con la Agencia Alemana
de Cooperación Internacional (GIZ) y financiado por el Ministerio Federal de Cooperación Económica y
Desarrollo (BMZ) de Alemania.
Las autoras agradecen las contribuciones al estudio realizadas por Gwendoline Peltier, Irene Quintana y Pablo
Tapia, asistentes de investigación de la División de Asuntos de Género de la CEPAL. Se agradece a Margarita
Vega, consultora de la misma División, por los comentarios a una versión preliminar del documento.
Las opiniones expresadas en este documento, que no ha sido sometido a revisión editorial, son de exclusiva
responsabilidad de las autoras y pueden no coincidir con las de la Organización.
Publicación de las Naciones Unidas

ISSN 1564-4170
LC/L.4226
Copyright © Naciones Unidas, septiembre de 2016. Todos los derechos reservados
Impreso en Naciones Unidas, Santiago
S.16-00887
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solicita que mencionen la fuente e informen a las Naciones Unidas de tal reproducción.
CEPAL - Serie Asuntos de Género N° 140 Políticas de cuidado en América Latina...
Índice
Resumen..................................................................................................................................................... 5
Introducción .............................................................................................................................................. 7
I. El cuidado como bien público: implicancias para un análisis de políticas .............................. 11
A. El debate conceptual sobre el cuidado y su contexto en América Latina............................... 11
B. Elementos para el análisis de las políticas de cuidado ........................................................... 13
C. Las políticas de cuidado como componente de la protección social ...................................... 16
II. La institucionalidad de las políticas de cuidado en América Latina ....................................... 23
A. El marco normativo internacional y nacional para el diseño de políticas de cuidado ............ 24
1. El cuidado en la legislación internacional y regional ..................................................... 24
2. El cuidado en la legislación nacional ............................................................................. 26
B. La oferta programática y su marco de políticas ..................................................................... 33
C. Las entidades que coordinan las políticas de cuidado ............................................................ 44
D. Mecanismos de diálogo y construcción de acuerdos.............................................................. 47
E. Financiamiento de las políticas .............................................................................................. 49
III. Reflexiones finales ........................................................................................................................ 51
A. Una oferta plural, pero que genera ciudadanía fragmentada y mantiene
la desprotección...................................................................................................................... 52
B. De la naturaleza multidimensional de los desafíos a una institucionalidad integrada............ 54
C. Garantías ciudadanas y protección social en el cuidado ........................................................ 57
D. Políticas integradas de cuidado: apostar por la igualdad de género desde el inicio ............... 61
Bibliografía .............................................................................................................................................. 65
Anexo ....................................................................................................................................................... 71
Serie Asuntos de Género: números publicados .................................................................................... 79
3
Cuadros
Cuadro 1 América Latina (18 países): tasa de participación económica de mujeres
y hombres según composición del hogar, 2012 ............................................................. 18
Cuadro 2 América Latina (13 países): políticas de cuidado integradas o que atienden
necesidades específicas de cuidado, 2015 ...................................................................... 35
Cuadro 3 América Latina (20 países): programas de cuidado según tipo
y población objetivo, 2015 ............................................................................................. 36
Gráficos
Gráfico 1 América Latina (16 países): tasa de matrícula neta para el nivel
preescolar (3 a 6 años), 2013 ......................................................................................... 17
Gráfico 2 América Latina (10 países): tiempo promedio destinado al trabajo
remunerado y no remunerado de la población de 15 años de edad
y más por sexo, último período disponible .................................................................... 19
Recuadros
Recuadro 1 La Ley Nº 9220 de la Red Nacional de Cuido y Desarrollo Infantil
en Costa Rica ................................................................................................................. 29
Recuadro 2 La creación de leyes integradas de cuidado. La Ley 19353 que crea
el Sistema Nacional Integrado de Cuidados en el Uruguay y la
Ley 39/2006 de la Promoción de la Autonomía Personal y Atención
a las Personas en Situación de Dependencia en España................................................. 32
Recuadro 3 Estándares y regulaciones de centros de cuidado infantil y para personas
adultas mayores en América Latina y Europa ................................................................ 40
Recuadro 4 Políticas de cuidado en países del Caribe ...................................................................... 41
Recuadro 5 Políticas de cuidado y sistemas de seguridad y protección social
en países desarrollados ........................................................................................................ 59
Diagramas
Diagrama 1 Componentes de una política integrada de cuidado ....................................................... 16
Diagrama 2 Chile: articulación entre políticas nacionales de cuidado
y de la Municipalidad de Santiago...................................................................................... 47
4
Resumen
El cuidado es un bien público esencial para el funcionamiento de las sociedades, un derecho fundamental y
una necesidad en diversos momentos del ciclo de vida. En América Latina, la forma en que es provisto
origina desigualdades profundas. Estas se expresan en una organización social que asigna a las mujeres el
trabajo de cuidado remunerado y no remunerado, con frecuencia, a expensas de su bienestar, oportunidades
laborales y protección social, bajo la ausencia de respuestas públicas suficientes y adecuadas para quienes
requieren de cuidado y sus cuidadoras, y una oferta de mercado sumamente segmentada.
En años recientes, se observa una inflexión en este panorama y las políticas de cuidado comienzan a
figurar de manera más explícita en una normativa internacional y regional en construcción, y se constata
una institucionalidad naciente. En este documento se plantean tres aspectos centrales para el debate
regional sobre estas políticas. En primer lugar, las políticas de cuidado deben articularse a los sistemas de
protección social en expansión en los países. En segundo lugar, estas políticas públicas deben responder a
un enfoque de igualdad de género con un diseño que articule una oferta para personas que requieren
cuidados y los proveen y que promueva cambios en la división sexual del trabajo vigente y mayor
corresponsabilidad. En tercer lugar, debido a su naturaleza multidimensional, es necesario avanzar en
respuestas integradas y no fragmentadas y sectoriales frente a los derechos que se busca garantizar. Para
ello los Mecanismos para el Adelanto de la Mujer deben participar activamente en su institucionalidad.
El estudio indica que América Latina enfrenta una oportunidad histórica para abordar
integralmente las desigualdades que conlleva la actual organización social del cuidado, transversalizando
un enfoque de igualdad de género y de derechos desde la génesis de las políticas de cuidado. Aprovechar
esta oportunidad permitirá impulsar el avance hacia la igualdad en la región de manera sostenible,
inclusiva y universal, fomentando sociedades democráticas y orientadas a consolidar garantías
universales para el ejercicio de la ciudadanía y el goce del bienestar.
5
Introducción
El cuidado es un bien público esencial para el funcionamiento de las sociedades, un derecho fundamental y
una necesidad vital que iguala desde el nacimiento: todas las personas requieren, al menos en algún
momento de su vida, de cuidados. Sin embargo, la forma en que son provistos origina desigualdades
profundas. Éstas se expresan en una organización social que asigna, de manera casi exclusiva, a las mujeres
el trabajo de cuidado no remunerado al interior de los hogares, así como el remunerado en el mercado de
trabajo. Esto sucede, con frecuencia, a expensas de su bienestar, su tiempo, sus oportunidades laborales y
protección social, frente a la ausencia de una redefinición más equilibrada y flexible de la división sexual
del trabajo, de respuestas públicas suficientes y adecuadas para quienes requieren cuidados y sus
cuidadoras, y ante una oferta de servicios en el mercado limitada y sumamente segmentada.
La respuesta a las demandas de receptores y proveedores de cuidado, considerando el rol garante
del Estado en la organización social del cuidado, es un desafío ineludible. Pese a ello, y aunque esta
problemática ha figurado de manera extensa y pionera en los debates del movimiento feminista y de
académicas a nivel mundial, en América Latina, la generación de políticas públicas que garanticen el
ejercicio del derecho al cuidado, que implica el acceso a cuidados oportunos y de calidad a las personas
que los requieran y el resguardo de los derechos de las personas cuidadoras a cuidar, auto-cuidarse y a
no cuidar (Marco y Rico, 2013; Pautassi, 2007), todavía no tiene el suficiente desarrollo.
En años recientes, se observa una inflexión en este panorama y las políticas de cuidado comienzan
a figurar en una normativa internacional y regional en construcción, con una institucionalidad naciente
en los países, aunque con muy desiguales niveles de desarrollo y capacidades fiscales. Como plantea este
documento, tres aspectos emergen en el debate regional sobre estas políticas.
En primer lugar, su necesaria articulación a los sistemas de protección social en expansión en los
países. En segundo lugar, no es posible consolidar políticas públicas de cuidado sin un enfoque de
igualdad de género en su diseño. Esto pasa por desafiar y alterar el papel que han jugado las familias en
su provisión, y en particular, las condiciones en que las mujeres han cuidado tradicionalmente, lo cual
emplaza al Estado como garante de los derechos al cuidado y hace imperativo que los hombres se
involucren decididamente en este pilar del bienestar de la población. También implica comprender que
las políticas de cuidado incluyen como grupos destinatarios a personas que requieren cuidados (niños y
niñas, y personas adultas mayores y con discapacidad en situación de dependencia) y a sus cuidadoras,
7
remuneradas y no remuneradas. En tercer lugar, debido a su naturaleza multidimensional, es necesario

avanzar en respuestas integradas frente a los derechos que se busca garantizar.
La creciente atención a las políticas de cuidado responde a diversos factores. En primer lugar, la
región atraviesa transformaciones demográficas, socioculturales y económicas profundas que inciden de
manera directa sobre las necesidades de cuidado y la posibilidad de afrontarlas. El envejecimiento
progresivo de las sociedades latinoamericanas reorienta la principal y creciente demanda de cuidado de
niñas y niños a personas adultas mayores y con discapacidad en situación de dependencia (Rossel, 2016).
En un contexto de déficit de políticas y servicios de cuidado de calidad, siendo su provisión
remunerada todavía marginal en América Latina (CEPAL, 2013a), sin una cultura de
corresponsabilidad del cuidado entre hombres y mujeres y ante la creciente incorporación de las
segundas al mercado del trabajo, es previsible un escenario crítico por agudizarse en los próximos
años (CEPAL, 2011; Montaño, 2010).
En segundo lugar, se reconoce que la carga de trabajo no remunerado de cuidado, asignada
exclusivamente a las mujeres y no compartida con los hombres de sus familias, impone barreras
considerables para la inserción laboral femenina. La organización social del cuidado constituye entonces
un mecanismo reproductor de la pobreza y la desigualdad y un nudo crítico para su superación y para
activar el desarrollo económico de la región1 (CEPAL, 2011, 2015a; Rico 2014a). La evidencia
disponible muestra el potencial efecto que tendría un incremento sustantivo de la participación laboral
femenina en la reducción de la pobreza y la desigualdad (CEPAL, 2015a) y torna aún más urgente su
dinamización para lo cual es fundamental consolidar políticas públicas de cuidado.
En tercer lugar, se incrementan los vínculos entre la agenda del cuidado y la de protección
social al reconocerse los riesgos que conlleva el requerir cuidados y tenerlos sin la calidad necesaria o
comportando altos gastos de bolsillo, así como cuidar en condiciones de desprotección y con escaso o
nulo reconocimiento social, y al insertarse estas agendas en un marco de derechos humanos. En
especial, cabe destacar el reconocimiento mundial que se le ha dado al cuidado como una de las
prioridades que deben ser abordadas por los Estados como parte de la agenda civilizatoria planteada
en el marco de la Agenda 2030 para el Desarrollo Sostenible (Naciones Unidas, 2015). Esta mandata a
reconocer el valor del cuidado y el trabajo doméstico no remunerado a través de servicios públicos,
infraestructura y políticas de protección social, en un contexto de corresponsabilidad del cuidado al
interior de los hogares y como precondición para el logro de la igualdad de género y el
empoderamiento de todas las mujeres y las niñas. Es esperable que este hito active, aún con mayor
intensidad, su discusión en la región.
Este estudio busca aportar a la reflexión sobre las políticas de cuidado desde el análisis de su
institucionalidad, planteando que es urgente diseñar una nueva arquitectura pública que responda a sus
desafíos desde la óptica del bienestar y la protección social, como imperativo de igualdad.
El estudio indica que América Latina enfrenta una oportunidad histórica para abordar
integralmentelas desigualdades que conlleva la actual organización social del cuidado, transversalizando
un enfoque de igualdad de género y de derechos desde su génesis. Esta oportunidad representa, a la vez,
un desafío considerable de coordinación, la cual es requerida para consolidar una institucionalidad
integrada en la que confluyan acciones lideradas por instituciones públicas diversas para las distintas
poblaciones involucradas en el cuidado. En particular, obliga al acercamiento entre los mecanismos de
adelanto de la mujer y la institucionalidad social vigente en los países.
El documento se estructura como sigue. Tras discutir el concepto del cuidado y exponer las
tendencias que lo han puesto de relieve en la agenda pública, la primera sección aborda los componentes
de una política de cuidado integrada y transformadora y discute los vínculos entre el cuidado y la
protección social, situando a las políticas de cuidado como uno de sus componentes.
1
Como muestra CEPAL (2011), existe un vínculo claro entre las barreras que enfrentan las mujeres para insertarse en igualdad de
condiciones en el mercado laboral, entre las que figuran centralmente las demandas de cuidado, la alta estratificación con la que se
incorporan, su autonomía económica constreñida y su mayor vulnerabilidad a la pobreza y la de sus hogares.
8
La segunda sección expone la situación de la institucionalidad de las políticas de cuidado a nivel

regional través de las siguientes dimensiones: el marco normativo que las sustenta, su oferta
programática, sus entidades coordinadoras, los mecanismos de articulación inter-institucional existentes
y su financiamiento.
La sección final aborda los principales desafíos de la región para avanzar hacia políticas de
cuidado integradas que transversalicen una perspectiva de género y un enfoque de derechos desde su
diseño y puedan transitar hacia sociedades sostenidas en la corresponsabilidad social del cuidado entre
hombres y mujeres, bajo un rol garante del Estado.
9
I. El cuidado como bien público: implicancias

para un análisis de políticas
El cuidado remite a una dimensión consustancial de la existencia humana por lo que afecta a todas las
personas en algún momento de su vida sin distinción ninguna. Al mismo tiempo, es altamente probable
que una parte importante de la población deba asumir responsabilidades asociadas a su provisión, sobre
todo si se es mujer en los roles de hijas, madres, esposas y abuelas. Por ello, no es posible pensar en la
reproducción de las sociedades, su bienestar y su existencia sin que existan dinámicas, prácticas y
relaciones gestadas al alero del cuidado (Carrasco, 2003) lo que lo constituye en un bien público por
excelencia (Gornick y Meyers2009, en Sojo 2011).
Sin embargo, la traducción del cuidado en una agenda de políticas públicas no ha sido espontánea
ni fácil, y más bien se ha caracterizado por la alta fragmentación y heterogeneidad de las respuestas
existentes y su escasa visibilidad y como problema público. Esta realidad se desenvuelve bajo una
organización social que naturaliza el cuidado como asunto doméstico y familiar, y eminentemente de
mujeres (Batthyány, 2015; CEPAL, 2013a; Daly and Lewis, 2000; Montaño, 2010). En consonancia, no
es posible plantear un debate sobre el cuidado y sus implicancias en ausencia de una perspectiva de
género y de derechos humanos. Su emergencia como problemática pública, de hecho, ha ido de la mano
con la aparición y el fortalecimiento de los movimientos de mujeres y ha formado parte primordial de la
agenda y la academia feminista (Rico, 2014ª, 2014b). En años recientes, el cuidado también emergen
como parte de las demandas reinvindicativas e instrumentos de derechos humanos para las diversas
poblaciones que requieren cuidados, incluyendo las personas adultas mayores o con discapacidad en
situación de dependencia.
A. El debate conceptual sobre el cuidado y su contexto

en América Latina
El trabajo de cuidado puede ser definido como una función social que integra la serie de actividades, bienes
y relaciones destinadas al bienestar cotidiano de las personas y que se desenvuelven en diversos planos,
incluyendo el material, económico, moral y emocional (CEPAL, 2013a; Marco y Rico, 2013). Incluye la
provisión de bienes esenciales para la vida, como la alimentación, el abrigo, la higiene y el
11
acompañamiento, así como el apoyo y la transmisión de conocimientos, valores sociales y prácticas a

través de los procesos de crianza (Bezanson y Luxton, 2006 en Razavi 2012). Se funda en relaciones ― cara
a cara‖ entre las personas que lo proveen y quienes los reciben, más allá de que este trabajo se desarrolle de
forma remunerada o no remunerada. Políticas que aborden su organización social aluden, por tanto, a
cuidadoras y a personas que requieren cuidados, incluyendo a niños y a niñas, y a personas adultas
mayores, con discapacidad o con alguna enfermedad crónica o terminal en situación de dependencia.
Con el objeto de situar las políticas públicas de cuidado y su institucionalidad, en este documento,
no se incluye al trabajo doméstico como materia específica de estas políticas, aunque estas actividades
pueden considerarse vitales para el ―c uidado indirecto‖ en los hogares2. Se alude aquí al cuidado como
apoyo o atención directa brindada a personas con algún nivel de dependencia, es decir, quienes precisan
de algún tipo de apoyo o asistencia para desarrollar actividades esenciales de la vida cotidiana,
incluyendo comer, bañarse, vestirse, movilizarse y trasladarse fuera del hogar (Salvador, 2015).
El cuidado es fundamental para proporcionar el conjunto de elementos físicos y simbólicos
esenciales para sobrevivir en sociedad y, por tanto, es un pilar clave del bienestar y el desarrollo de las
potencialidades y capacidades de las personas (Sen, 2000 en Sojo 2011).
La irrupción más reciente del cuidado en la agenda regional de políticas públicas y los regímenes de
bienestar ha estado impactada por la expansión de la noción de la llamada ― crisis de los cuidados‖
(CEPAL, 2013a). Ésta se desenvuelve en un contexto marcado por cambios demográficos acelerados en los
países, especialmente caracterizados por el envejecimiento progresivo de las sociedades, y las
transformaciones operadas en los mercados laborales producto de la creciente, aunque todavía desigual,
participación laboral de las mujeres. Esta ecuación interroga las bases sobre las cuales se edificaron los
arreglos familiares y sociales, volcados en una organización social y económica concreta que suponía a las
mujeres como encargadas primordiales del cuidado en los hogares. Mientras la población dependiente de
cuidados aumenta y se transforma en términos de sus demandas y necesidades, reclamando su lugar en
base a los derechos que les han sido reconocidos, la base de cuidadoras no remuneradas se desdibuja y
vuelve incierta (Rossel, 2016). Con ello, la reflexión sobre el trabajo de cuidado, remunerado y no
remunerado, y su naturaleza como asunto público, se torna inminente y urgente.
La concepción de lo público en el cuidado implica reorientar la forma en que esta función social
se ha planteado como responsabilidad primaria de las familias, y en ellas, de las mujeres. Con ello se
cuestiona las bases institucionales que definen quién debe asumir los costos de la reproducción social y
cómo se distribuye la carga de cuidado en las sociedades. Esto tiene al menos dos consecuencias. Por
una parte, demanda un nuevo pacto en el cual figure explícitamente el rol garante del Estado en
resguardar el derecho al cuidado. Por otra parte, requiere consolidar plenamente una cultura de
corresponsabilidad del cuidado entre mujeres y hombres. Ambos elementos expresan una nueva
ecuación de acceso al bienestar en las sociedades que permitirá el ejercicio pleno de derechos de
personas cuidadoras y de aquellas que requieren cuidados.
En este contexto, se trata de que las políticas, además de satisfacer una necesidad, contribuyan a
redefinir y flexibilizar la división sexual del trabajo y cuestionar la asignación cultural basada en la
división sexual del trabajo que otorga a las mujeres la responsabilidad casi exclusiva del cuidado de los
miembros de la familia. La oportunidad para diseñar estas políticas en la región desde su génesis,
transversalizando un enfoque de igualdad de género y de derechos, es única, pionera y fundamental.
2
El trabajo doméstico ha sido abordado en otros estudios de la División de Asuntos de Género de la CEPAL. Véase, por ejemplo,
CEPAL (2013a, 2015a), Rodríguez (2012) y Salvador (2011). Sobre la inclusión de los cuidados indirectos como parte de las
políticas de cuidado, existe un fértil debate, particularmente entre quienes indican que el cuidado indirecto es precondición del
directo (Salvador, 2015). Cabe resaltar que las encuestas de uso de tiempo no siempre permiten distinguir entre los tiempos
dedicados a los cuidados directos y a los quehaceres domésticos; lo mismo ocurre en el caso de las encuestas de hogares y los datos
sobre ocupación en ambas actividades. Cuando esta información está disponible, siempre muestra que estas actividades son asumidas
con una mayoría abrumadora por las mujeres. Es esperable que la reciente aprobación de la Clasificación de Actividades de Uso del
Tiempo para América Latina y el Caribe (CAUTAL) permitirá robustecer la información desagregada sobre los tiempos dedicados a
las distintas actividades por hombres y mujeres en la región, entregando información clave para el diseño de políticas públicas en los
países (CEPAL, 2015b).
12
B. Elementos para el análisis de las políticas de cuidado

Parte del debate sobre las políticas de cuidado se ha centrado tradicionalmente en la intersección de los
temas de trabajo remunerado y no remunerado, así como de familias y del mercado laboral. Esto, dado
que el acceso a una serie de prestaciones vinculadas al cuidado asociado con la maternidad, como las
licencias, el acceso a centros de cuidado para la primera infancia y las llamadas políticas de conciliación
empleo-familia, sigue dándose al alero de la inserción laboral formal de las personas trabajadoras
(Blofield y Martínez Franzoni, 2014). No obstante, es posible plantear que su reflexión es más amplia y
trasciende la situación laboral de las personas, sobretodo porque no cubre a las trabajadoras informales y
a las no remuneradas. En ella, la preocupación por la igualdad de género y el ejercicio de derechos
resulta sustantiva y medular.
Desde este prisma, el diseño de políticas de cuidado debiera resguardar diversas consideraciones. En
primer lugar, al concebir al cuidado como un bien público, su responsabilidad trasciende al ámbito familiar
y a las respuestas de mercado y de la sociedad civil, y reclama al Estado su rol de garante con definiciones
claves y concretas de las garantías sociales que éste pueda asumir frente al derecho al cuidado.
El rol estatal en el cuidado no implica prescindir del sustrato de solidaridad colectiva e inter-
generacional que caracteriza a sus relaciones. Más bien, este alude a la necesaria reordenación de los
equilibrios que han primado entre Estado, familia, comunidad y mercado, apoyando a quienes cuidan y a
quienes optan por no cuidar, e incidiendo en una organización social del cuidado que puede activar
interrelaciones viciosas en el bienestar colectivo de ciudadanas y ciudadanos. De esta forma, se aboga
por una provisión privada y pública del cuidado entretejida, articulada y no en competencia (Sojo, 2011).
En segundo lugar, en ausencia de una tipificación específica e integral del derecho al cuidado en
la legislación internacional3, Pautassi (2007) ha planteado que es posible identificar, en el marco del
conjunto de los derechos sociales vigentes, el derecho a ser cuidado, cuidar y auto-cuidarse como
componentes de una trilogía a ser relevada por el Estado. Detrás de esta propuesta está plasmada la
concepción del cuidado como una realidad eminentemente relacional, entre personas cuidadas y
personas que cuidan, y ante la cual las políticas públicas deben tener una traducción
integral,considerando ambas partes del vínculo y la relación.
En tercer lugar, políticas públicas de cuidado tienen un rol frente a diversas funciones sociales a la
que responden (Salvador, 2015). Entre estas se cuentan, en el caso de quienes reciben cuidados,
garantizar sus derechos, el desarrollo integral durante la primera infancia y la conservación de la
autonomía entre las personas con algún nivel de dependencia (Sojo, 2011). En el caso de las cuidadoras,
estas políticas contribuyen a garantizar su pleno ejercicio de derechos, previniendo la precarización de
sus medios de vida y cautelando su bienestar. Asociado a lo anterior, las políticas de cuidado pueden
aportar en el cierre de las desigualdades de género en recursos centrales para el bienestar, como la
disponibilidad de tiempos, ingresos monetarios, acceso a la protección social y oportunidades de
desarrollo. Asimismo, pueden incidir de manera directa en la reducción de la pobreza y la desigualdad
por distintas vías. Estas incluyen la reducción o eliminación de los gastos de bolsillo asociados a
contratar servicios de cuidado en el mercado, que son sumamente segmentados y preferentemente
dirigidas a sectores de altos ingresos, y la reducción de las barreras que impiden a miembros del hogar,
principalmente a las mujeres, incorporarse al empleo remunerado. Finalmente, estas políticas pueden
abonar a la reducción de las brechas de fecundidad, abordando los costos de oportunidad que las
familias, y en particular, las mujeres, enfrentan ante la disyuntiva entre sus proyectos de maternidad,
participación laboral y pública (Rico, 2014a; Sojo, 2011)4.
3
En la sección II del documento, se aborda con especificidad el reconocimiento del derecho al cuidado en la legislación internacional vigente.
4
La evidencia en la Organización de Cooperación y Desarrollo Económicos (OCDE) indica que los países con mayores tasas de
empleo entre las mujeres son también los que tienen tasas de fecundidad más altas. El factor clave en ello pareciera ser el acceso a
servicios de cuidado infantil de buena calidad, la estabilidad de las políticas de cuidado y la existencia de medidas tendientes a la
conciliación entre las responsabilidades laborales y familiares (Sojo, 2011 en base a OECD, 2011).
13
En base a estas consideraciones, es posible definir a las políticas públicas de cuidado como
aquellas destinadas a garantizar el bienestar físico y emocional cotidiano de las personas con algún nivel
de dependencia, a la vez de intervenir sobre la organización social del cuidado, consagrando los
derechos al cuidado, abordando sus riesgos y necesidades y contribuyendo al logro de la igualdad
sustantiva. En la práctica, estas políticas tienen efectos sobre la distribución de responsabilidades entre
Estado, mercado, familias y comunidades a través de configuraciones determinadas del bienestar. Al
mismo tiempo, tienen implicancias directas en materia de igualdad de género, pudiendo promoverla
activamente, por ejemplo, a través de medidas que busquen incentivar la corresponsabilidad del cuidado
entre hombres y mujeres o que garanticen acceso universal a servicios de cuidado. Por el contrario, estas
políticas podrían también conllevar efectos adversos para la igualdad de género si, en su diseño,
refuerzan orientaciones maternalistas que mantienen su responsabilidad primaria a cargo de las mujeres
(Blofield y Martínez Franzoni, 2014, 2015).
Comprendiendo que las políticas de cuidado son eminentemente multidimensionales y que
requieren de esfuerzos multi- e inter-sectoriales, se ha comenzado a discutir en la región la noción de
políticas integradas de cuidado, entendidas como el ―[ …] conjunto de acciones públicas y privadas que
se desarrollan de forma articulada para brindar atención directa a las personas y a las familias en el
cuidado de su hogar y de sus miembros‖ (Salvador, 2011).
Este enfoque de políticas demanda la implementación simultánea de una diversidad de
instrumentos para responder a las necesidades de las personas que requieren cuidados y que cuidan y su
articulación con las políticas sectoriales de salud, educación, seguridad social y empleo, entre otras. Para
ello son requeridos mecanismos institucionales concretos, estables y con un presupuesto específico.
La definición de las prestaciones concretas que incluyen las políticas integradas de cuidado y su
inserción en los sistemas de protección social de la región es todavía incipiente, aunque su
implementación en países como Costa Rica y el Uruguay han contribuido a aterrizar su discusión (véase
recuadros 1 y 2 en sección II). Propuestas para su construcción han sido desarrolladas a nivel teórico en
las que es posible identificar dimensiones transversales para su diseño y análisis (véase Batthyany, 2015;
Blofield y Martínez Franzoni, 2014; CEPAL, 2013a; Ellingstaeter, 1999; Huenchuan, 2014; Lamaute-
Brisson, 2010; Marco, 2007; Marco y Rico, 2013 y Salvador, 2011).
En primer lugar, estas propuestas enfatizan que estas políticas deben considerar que los cuidados
se desenvuelven tanto al interior, como fuera del hogar, de manera remunerada y no remunerada y por
diversos actores, entre los que se incluyen las cuidadoras, el sector privado, la comunidad, y la oferta
pública estatal y no estatal. En segundo lugar, resaltan que las políticas de cuidado deben dirigirse,
simultáneamente, a sus distintas poblaciones, incluyendo a quienes los necesitan y proveen
(Marco, 2007; Marco y Rico, 2013; Huenchuan, 2014). Asimismo, en el caso de las poblaciones en
situación de dependencia, remarcan que la oferta de políticas debe organizarse conforme a los distintos
niveles de dependencia identificados (Salvador, 2011).
En segundo lugar, algunas de estas propuestas estructuran las políticas de cuidado en función de
sus objetivos. Huechuan (2014) identifica como parte de las prestaciones orientadas a las personas
cuidadoras aquellas que buscan: i) apoyarlas en la conciliación del trabajo de cuidado no remunerado y
el trabajo remunerado, ii) mejorar su bienestar físico y mental y, iii) garantizar sus derechos. Asimismo,
Blofield y Martínez Franzoni (2014), al analizar políticas de conciliación entre trabajo remunerado y
familia, las clasifican en tres grupos: i) políticas secuenciales asociadas a la protección de ingresos
—y del empleo— de personas cuidadoras (licencias, flexibilidad laboral y part-time); ii) políticas
defamiliarizadoras que reorientan la provisión del cuidado desde las familias y las mujeres hacia el
Estado (por ejemplo, respecto de la provisión de servicios para el cuidado infantil o el mandato de su
organización por parte de las empresas empleadoras); y iii) políticas regulatorias hacia el empleo
doméstico en el sector del cuidado.
14
En tercer lugar, es posible identificar tres dimensiones que estructuran las políticas de cuidado:
los tiempos, los recursos económicos y los servicios para cuidar y recibir cuidados (Ellingstaeter, 1999;
Lamaute-Brisson, 2010; Pautassi, 2007). A estas, se puede agregar una cuarta referida a su regulación,
incluyendo el conjunto de estándares de calidad y normativa laboral asociada a su desarrollo.
Estas dimensiones consideran una diversidad de instrumentos de política. Los recursos para el
cuidado pueden incluir transferencias monetarias directas para contratar servicios de cuidado o
como contraprestación a las cuidadoras no remuneradas por su trabajo en el presente o futuro por
medio de aportes estatales para sus cotizaciones en los sistemas de seguridad social, así como
subsidios a la oferta de servicios públicos y privados de cuidado. Las políticas de tiempo refieren al
conjunto de mecanismos y regulaciones que permiten a personas cuidadoras acceder a l icencias y
tiempos de cuidado de niños y niñas y otros familiares en situación de dependencia, con protección
de sus condiciones laborales. Aquí se pueden incluir también otras políticas destinadas a la
conciliación entre el empleo y las responsabilidades familiares de cuidado, incluyendo aquellas que
versan sobre las jornadas laborales y su flexibilidad respecto de los tiempos y lugares de trabajo,
estas recaen, fundamentalmente, en el ámbito de las políticas laborales y de regulación de los
mercados laborales, a la vez de constituir medidas que pueden ser promovidas activamente desde el
sector privado. Los servicios públicos de cuidado ofrecen la respuesta más directa para garantizar el
acceso a cuidado por parte de las personas que los requieren. Estos servicios pueden también incluir
prestaciones dirigidas a las personas cuidadoras, en el caso de servicios de respiro, de capacitación
y de acompañamiento psicológico, entre otros. Finalmente, la existencia de estándares y
regulaciones respecto de la forma en que se ejerce el cuidado también da cuenta del rol que asume
el Estado en su organización y garantía de derechos, independientemente de que su provisión pueda
ser efectuada desde el sector privado.
Ninguna de estas opciones es neutra desde una perspectiva de igualdad de género. Se ha
argumentado que la entrega de transferencias monetarias directas a cuidadoras no remuneradas no hace
sino reforzar los roles de género que perpetúan la desigual distribución del trabajo en la región.
Licencias que no consideren la corresponsabilidad del cuidado entre hombres y mujeres, pueden también
contribuir al desbalance en su provisión y a que sus costos laborales sean asignados exclusivamente a las
últimas. Asimismo, servicios de cuidado que no contemplen estándares de calidad en el empleo en el
sector del cuidado, mayoritariamente cubierto por mujeres en América Latina (CEPAL, 2013a),
consolidan la precariedad laboral y desprotección social que las afecta.
En este documento, se ha optado por adoptar un enfoque que combina bidimensionalmente la
existencia de políticas en las dimensiones de tiempo, recursos monetarios, servicios y regulación del
cuidado y la atención de estas políticas a sus distintas poblaciones, considerando un enfoque de igualdad
de género y de derechos en su diseño (véase diagrama 1). El análisis sobre las políticas de cuidado en los
países de la región que se desarrolla en las siguientes secciones del documento indaga hasta qué punto su
diseño considera estas dimensiones y a las distintas poblaciones de los cuidado de manera integral, así
como su potencial contribución a la igualdad de género.
15
Diagrama 1
Componentes de una política integrada de cuidado
Fuente: Elaboración propia en base a Sandra Huenchuan ― ¿Qué más puedo esperar a mi edad?, Cuidado, derechos de las
personas mayores y obligaciones del Estado‖ en Sandra Huenchuan y Rosa Icela Rodríguez (eds) Autonomía y dignidad en
la vejez: Teoría y práctica en políticas de derechos de las personas adultas mayores, (LC/L.3942), Santiago de Chile,
Publicación de las Naciones Unidas, 2014; Flavia Marco, ―
El cuidado de la niñez en Bolivia y Ecuador: derecho de algunos,
obligación de todas‖, Serie Mujer y Desarrollo Nº 89 (LC/L.2843-P/E), Santiago de Chile, Publicación de las Naciones
Unidas, 2007; Corina Rodríguez Enríquez (2007), ― La organización del cuidado de niños y niñas en Argentina y Uruguay‖,
Serie Mujer y desarrollo, Nº 90 (LC/L.2844-P), Santiago de Chile, Publicación de las Naciones Unidas; Soledad
Salvador (2011), ―Hacia un sistema nacional de cuidados en Uruguay‖, en María Nieves Rico (coordinadora), ―El desafío de
un sistema nacional de cuidado para el Uruguay‖, Serie Seminarios y Conferencias Nº 66 (LC/L.3359), Santiago de Chile,
Publicación de las Naciones Unidas.
C. Las políticas de cuidado como componente

de la protección social
Los vínculos entre bienestar y cuidado son múltiples y aluden de manera directa a la protección social de
quienes lo reciben y proveen. Comprendiendo el bienestar como la capacidad colectiva de las sociedades
para garantizar a la ciudadanía el acceso a un estándar adecuado de vida (Marcel y Rivera, 2008),
desmarcando su acceso del mercado y la familia (Esping-Andersen, 1990), el rol del cuidado en su
reproducción y distribución es claro. Por una parte, al ser el cuidado fundamental para la vida cotidiana
de las personas con algún nivel de dependencia, la posibilidad real de que ellas puedan ejercer sus
derechos depende de su acceso. Por otra parte, ante el déficit de políticas públicas, el que su provisión
recaiga fundamentalmente sobre las familias, y en ellas, las mujeres, impacta directamente en la desigual
distribución del bienestar. De esa forma, las políticas públicas no son neutrales frente a sus efectos,
pudiendo reforzar su desigualdad o incidir en su abordaje (Daly y Lewis, 2000).
En consecuencia, la reflexión sobre regímenes de bienestar ha incorporado crecientemente al
cuidado como parte de sus matrices constitutivas (Blofield y Martínez Franzoni, 2014, 2015; Esping-
Andersen, 1990; Daly y Lewis, 2000; Sojo, 2011). Estos análisis distinguen entre regímenes familiaristas,
en el caso de aquellos que relegan la provisión del bienestar, incluyendo al cuidado, a las familias y sus
recursos, y a aquellos que tienden a garantizar derechos independientemente de la participación de las
personas en el mercado. La evidencia disponible sobre la forma en que se cuida muestra que América
Latina no ha avanzado en esta última lógica y sigue descansando en su provisión al interior de las familias.
La disponibilidad de servicios de cuidado infantil ilustra la posibilidad real con la que cuentan las
familias, en particular las mujeres, para conciliar responsabilidades productivas y reproductivas (Blofield
y Martínez Franzoni, 2015). De acuerdo a estimaciones disponibles sobre el uso de centros de educación
16
inicial para niños y niñas hasta los 3 años en seis países de América Latina5, el acceso se ha
incrementado de manera considerable entre los años 2000 y 2010. Sin embargo, la matrícula es todavía
limitada y revela disparidades considerables entre los países: mientras, en un extremo, llegaba al 35% de
las niñas y los niños de este grupo de edad en el Uruguay, tan sólo alcanzaba el 8% en Nicaragua y el
1% en Guatemala, alrededor de 2010 (Berlinski y Schady, 2015). Esto pese a que el examen de las
políticas nacionales sobre educación inicial para 18 países de América Latina en 2014 mostró que en
sólo tres de ellos6 no existía un programa nacional con presupuesto específico para proveer servicios de
cuidado durante ocho horas diarias a niños y niñas de 0 a 3 años. Sin embargo, en la gran mayoría de los
casos, se trata de programas focalizados en familias de mayor vulnerabilidad y en situación de pobreza,
y por ende, con una cobertura probablemente limitada. Como es de esperar, para niños y niñas en edad
de ingresar a la educación pre-escolar, las coberturas se incrementan significativamente, aunque siempre
con grandes brechas entre países (véase gráfico 1).
Gráfico 1
América Latina (16 países): tasa de matrícula neta
para el nivel preescolar (3 a 6 años), 2013
(En porcentajes)
120
100
100
85 79
80 72
69 69
65 58 55 55
60 49 48
33 32 32
40
30
20
Paraguay
Uruguay
Colombia
Ecuador
Perú
Panamá
Cuba
Argentina
Nicaragua
Guatemala
Venezuela (Rep. Bol. de)
El Salvador
México
Bolivia (Est. Plur. de)
Honduras
Fuente: UNESCO-IEU: Instituto de Estadísticas de la Organización de las Naciones Unidas para la Educación, la Ciencia y Rep. Dominicana
la Cultura - Base de datos en línea - http://stats.uis.unesco.org/.
Esta información muestra que, al menos en el caso de niños y niñas durante sus primeros tres años
de vida, su cuidado es provisto mayoritariamente al interior de las familias. Esta situación es también la
de niños y niñas de 3 a 6 años en al menos 6 países de América Latina.
El déficit de servicios para el cuidado infantil se empata con las barreras que enfrentan las
mujeres en hogares donde habitan niños y niñas, así como otros familiares en situación de dependencia,
para insertarse plenamente en el mercado laboral.
En 2014, un cuarto de las mujeres de 15 años y más en América Latina declararon estar fuera de
la fuerza de trabajo remunerado y tener como ocupación principal el trabajo doméstico7, situación que
5
De acuerdo a datos para Brasil, Chile, el Ecuador, Guatemala, Nicaragua y el Uruguay a partir de procesamientos de diversas
encuestas nacionales (Berlinski y Schady, 2015, pág. 96).
6
El Estado Plurinacional de Bolivia, Nicaragua y el Paraguay (Blofield y Martínez Franzoni, 2015).
7
Promedio simple para 18 países de América Latina. De acuerdo a datos de la Comisión Económica para América Latina y el Caribe,
División de Estadísticas, Unidad de Estadísticas Sociales, sobre la base de tabulaciones especiales de las encuestas de hogares de los
respectivos países. Para mayores antecedentes, véase CEPALSTAT, Base de Datos de la Comisión Económica para América Latina
y el Caribe, [en línea]: http://interwp.cepal.org/sisgen/ConsultaIntegrada.asp?idIndicador=2319&idioma=e.
17
varía de manera significativa según la pertenencia a distintos quintiles de ingresos. Por ejemplo,
en 2013, 53% de las mujeres del quintil de menores ingresos y 17% de las mujeres del quintil de
mayores ingresos se encontraban en esta situación en El Salvador8. Esto puede ser reflejo de la desigual
capacidad de los hogares, en función de su situación socioeconómica, para resolver las necesidades de
cuidado frente al déficit de políticas públicas en esta materia: mientras los hogares de mayores ingresos
pueden resolver en mayor grado sus necesidades de cuidado contratando, cuando existen, servicios en el
mercado, los hogares en situación de pobreza, ante las limitadas políticas públicas, enfrentan barreras
mayores en función de su menor disponibilidad de recursos, al tiempo que tienen mayores necesidades
de cuidado, en la medida en que tales hogares poseen mayor número de hijos debido a una mayor
fecundidad. El cuidado es, entonces, altamente estratificado (CEPAL, 2011; Rico, 2014a).
La desigualdad en las condiciones que sortean las mujeres en relación al trabajo remunerado y no
remunerado en el hogar se ve reflejada en la dispar tasa de participación económica de hombres y
mujeres según la composición del hogar: esta tasa es siempre menor para mujeres que para hombres y es
todavía menor en hogares con niños y niñas menores de 6 años (véase cuadro 1).
Cuadro 1
a
América Latina (18 países) : tasa de participación económica de mujeres y hombres según
composición del hogar, 2012
(En porcentajes de la población de 15 a 49 años)
Edad del niño más pequeño
Sin niños en el hogar
Menos de 6 años Entre 6 y 14 años
Mujeres 54,3 60,9 64,2
Hombres 90,0 81,3 80,0
Fuente: Comisión Económica para América Latina y el Caribe, Panorama Social de América Latina 2014, (LC/G.2635-P),
Santiago de Chile, Publicación de las Naciones Unidas, pág. 184, sobre la base de tabulaciones especiales de las
encuestas de hogares de los respectivos países.
a
Promedio ponderado.
Las encuestas de uso del tiempo en países de América Latina confirman una organización social
del cuidado al interior de las familias fuertemente feminizada. Las mujeres destinan más horas
semanales, en promedio, al trabajo no remunerado, dentro del cual se incluyen el cuidado, que los
hombres. En la gran mayoría de los casos, esto implica que el tiempo total de trabajo, considerando el
trabajo remunerado y no remunerado, es mayor para las mujeres, y que el margen de tiempo disponible
para el trabajo remunerado puede estrecharse al verse enfrentadas a la demanda de cuidado por parte de
miembros del hogar en situación de dependencia.
En base a la última ronda de encuestas de uso de tiempo disponibles para los países de América
Latina, el tiempo total de trabajo de las mujeres es superior al de los hombres en ocho de nueve países de
la región para los que se tiene información9 (véase gráfico 2).
Por otra parte, es pertinente notar que la organización social del cuidado predominante en los
hogares de América Latina activa también cadenas de reproducción intergeneracional de desprotección
social, pobreza y desigualdad. Éstas se expresan a lo largo del ciclo de vida de las mujeres y sus familias.
8
De acuerdo a datos de la Comisión Económica para América Latina y el Caribe, División de Estadísticas, Unidad de Estadísticas
Sociales, sobre la base de tabulaciones especiales de las encuestas de hogares de los respectivos países. Para mayores antecedentes,
véase CEPALSTAT, Base de Datos de la Comisión Económica para América Latina y el Caribe, [en línea]: http://interwp.cepal.org/
sisgen/ConsultaIntegrada.asp?idIndicador=2674&idioma=e.
9
De acuerdo a datos de la División de Asuntos de Género de la Comisión Económica para América Latina y el Caribe sobre la base de
tabulaciones especiales de las Encuestas sobre Uso del Tiempo disponibles para los siguientes años: Argentina (2013), Brasil (2012),
Colombia (2012), Costa Rica (2011), el Ecuador (2012), México (2009), Panamá (2011), el Perú (2010) y el Uruguay (2013). El
tiempo total de trabajo incluye el tiempo de trabajo doméstico no remunerado y el tiempo de trabajo remunerado.
18
Gráfico 2
América Latina (10 países): tiempo promedio destinado al trabajo remunerado
y no remunerado de la población de 15 años de edad y más por sexo,
último período disponible
(Promedio de horas semanales)
80 74
70
70 21 64 63
20 61 59
58 58 57 56 56
60 53 54 54 45 22
51 21 50
16 39 48 43
47 23 42 20
50 43 43 20 44 44
34 35
15 42
40 20 37
30
20
10
43 17 24 6 32 10 50 19 40 10 33 5 54 19 34 14 42 16 36 15
00
Hombres
Hombres
Hombres
Hombres
Hombres
Hombres
Hombres
Hombres
Hombres
Hombres
Mujeres
Mujeres
Mujeres
Mujeres
Mujeres
Mujeres
Mujeres
Mujeres
Mujeres
Mujeres
Argentina Brasil Colombia Costa Rica Ecuador Guatemala México Panamá Perú Uruguay
2013 2012 2012 2011 2012 2014 2014 2011 2010 2013
Tiempo de trabajo no remunerado Tiempo de trabajo remunerado Tiempo de trabajo total
Fuente: Comisión Económica para América Latina y el Caribe, División de Asuntos de Género en base a tabulaciones
especiales de encuestas de uso del tiempo. Observatorio de Igualdad de Género de América Latina y el Caribe, [en línea]:
http://oig.cepal.org/es.
El trabajo de cuidado ejercido por las mujeres se inicia en la infancia (Céspedes y Robles, 2016) y
puede constituir una barrera para la terminación de los estudios y, posteriormente, para la inserción
laboral de las jóvenes (Rico y Trucco, 2014). De acuerdo a datos de la CEPAL, alrededor de 2013, 55%
de las y los jóvenes latinoamericanos entre 15 y 29 años que no estaban estudiando ni empleados,
ejercían trabajo doméstico y de cuidado no remunerado. Esta incidencia subía al 69% entre las jóvenes
de este tramo etario10.
Estas barreras asentadas tempranamente tienen repercusiones en la posterior inserción laboral de las
mujeres y, por ende, en su autonomía económica: alrededor de 2014, 31% de las mujeres de 15 años y más
no tenían ingresos propios11. En contraste, sólo 11% de los varones se encontraba en esta situación.
Finalmente, trayectorias marcadas por el cuidado no remunerado o con escaso reconocimiento
social y que han cimentado una inserción laboral precaria o discontinua, decantan en la mayor
vulnerabilidad económica de las mujeres durante su vejez. Esta situación se evidencia en las brechas de
género entre perceptores de jubilaciones y pensiones y en la carencia de ingresos propios durante la
vejez. Como referencia, 23% de las mujeres mayores de 60 años no tenía ingresos propios12, lo cual
10
Promedios simples. De acuerdo a datos de la Comisión Económica para América Latina y el Caribe, División de Asuntos de Género,
sobre la base de tabulaciones especiales de las Encuestas de Hogares de países de América Latina.
11
Promedio simple para 16 países, de acuerdo a información de la Comisión Económica para América Latina y el Caribe, sobre la base
de tabulaciones especiales de las encuestas de hogares de los respectivos países. Véase [en línea]: http://www.cepal.org/oig/ws/
getRegionalIndicator.asp?page=12&language=spanis>.
12
Promedio simple para 17 países, de acuerdo a información de la Comisión Económica para América Latina y el Caribe, sobre la base
de tabulaciones especiales de las encuestas de hogares de los respectivos países. Véase [en línea]: http://interwp.cepal.org/
sisgen/ConsultaIntegrada.asp?idTema=221&idIndicador=2315&idioma=e.
19
refleja una exclusión dramática de las prestaciones de la protección social, incluyendo su acceso a
pensiones y a jubilaciones.
En este contexto, el cuidado es una problemática central para la protección social dado que su
actual organización social no permite garantizar el derecho a un nivel adecuado de vida, al trabajo ni a la
seguridad social por igual para mujeres y hombres, lo que a su vez redunda en la mayor vulnerabilidad
de las primeras a la pobreza y en su desprotección social. El que esta organización se naturalice,
invisibiliza la necesidad de contar con políticas específicas de protección social para ellas.
Las implicancias de este análisis para las políticas de protección social son claras y concretas. Del
lado de quienes asumen las responsabilidades de cuidar, el que una proporción importante de mujeres se
dedique de manera exclusiva al trabajo de cuidado no remunerado a expensas de su autonomía
económica y frente a la ausencia de políticas que regulen esta situación, imprime a su organización
social de rasgos de precariedad importante. Estas mujeres no sólo enfrentan riesgos asociados a su nivel
de vida presente en cuanto a su disponibilidad de ingresos y cobertura de la seguridad social, sino
también a futuro, derivado de su virtual exclusión de los sistemas de pensiones de índole contributivo
durante los tiempos en que no hayan podido cotizar por desempeñar este trabajo. Esta vulnerabilidad se
amplía al conjunto del hogar cuando se consideran los gastos de bolsillo en que se incurren para
contratar servicios de cuidado en el mercado, cuando estos no se proveen al interior de los hogares ante
el déficit de políticas públicas de cuidado.
A esto debe sumarse el panorama respecto de las personas cuidadoras remuneradas. Hacia 2010,
el 94,2% de este sector estaba constituido por mujeres, con escaso acceso a la protección social —63,2%
de las trabajadoras del cuidado no estaban afiliadas a la seguridad social, mientras esta situación afectaba
al 56,4% de otros ocupados—, en empleos precarios y de menores ingresos13 (CEPAL, 2013a). Además,
la incidencia de la pobreza es mayor entre las y los trabajadores del sector del cuidado (24,1%) que en
otros sectores ocupacionales (20,2%) (ibid: 149)14.
Por otra parte, en el caso de la población que recibe cuidados, su acceso a servicios de desigual
calidad en términos de los empleos que ofrecen y las prestaciones que pueden garantizar, limita su
ejercicio de derechos, profundiza la desigualdad e incrementa su vulnerabilidad.
Frente a este escenario, las políticas de cuidado deben instalarse como un pilar de la protección
social, junto a las políticas de seguridad social, de acceso a la salud, de asistencia social (Rico, 2014a) y
de regulación de los mercados laborales. Desde esta lógica, deben resguardar aspectos medulares del
bienestar de la ciudadanía, garantizando su acceso a derechos sociales y económicos, proveyendo niveles
consensuados de aseguramiento frente a los riesgos que enfrentan quienes cuidan y precisan cuidados, y
atendiendo a sus necesidades diferenciadas. La protección social frente a las necesidades y derechos del
cuidado se expresaría en que estas políticas logren consolidar las condiciones para que, quienes
requieran cuidados, accedan a ellos a través de servicios de calidad; que el acceso a cuidados en el
mercado no profundice la pobreza en los hogares; que el trabajo de cuidados no genere barreras en el
acceso a la educación y al empleo en condiciones igualitarias entre hombres y mujeres; en particular, que
cuidar no implique la exclusión de la seguridad social, amenace su autonomía económica y cimente
vulnerabilidad. Para ello, las políticas de cuidado deben posicionarse desde una perspectiva integrada y
de derechos universales de ciudadanía, superando enfoques sectoriales y de atención a grupos
poblacionales específicos.
La forma concreta que adopte el engranaje entre las políticas de cuidado y las de protección social
está sujeta a construcción y debate. En primer lugar, en términos de su institucionalidad, un primer
enlace dice relación con la articulación que exista entre las entidades a cargo de la coordinación de las
políticas de cuidado y los sistemas de protección social. Como se revisa en la siguiente sección, tanto en
13
El ejercicio realizado por la CEPAL para 14 países sobre la base de tabulaciones especiales de las encuestas de hogares de los países
mostró que, en promedio, personas que trabajan en el sector del cuidado pueden llegar a ganar entre un 89,6% (en Costa Rica) y un
13,8% (en el Perú), menos que otros trabajadores y trabajadoras.
14
Cabe destacar que, entre las trabajadoras del sector cuidado, tres cuartas partes corresponden al servicio doméstico en los hogares y
sólo la cuarta parte restante se vincula a ocupaciones en áreas como la educación y la salud (ibid: 138).
20
el caso del Sistema Nacional Integrado de Cuidados en el Uruguay, actualmente en implementación,

como en la fase de diseño del Subsistema Nacional de Apoyos y Cuidados en Chile y de la Política
Integrada de Cuidados en El Salvador, la institucionalidad naciente de las políticas de cuidado se
conciben como componente de los sistemas de protección social (Berner, 2015; Meléndez, 2015;
MIDES, 2014; Ramírez, 2016).
En segundo lugar, los vínculos pueden generarse a través de instrumentos concretos de las
políticas integradas de cuidado (véase diagrama 1). Estos incluyen las licencias para el cuidado de
familiares y la normativa laboral y de seguridad social de las cuidadoras remuneradas, que a su vez son
parte de las regulaciones del mercado del trabajo que los sistemas de protección social contemplan.
Asimismo, se consideran también aquí los subsidios para el acceso a servicios de cuidado y las
transferencias monetarias que se entreguen para sufragar los costos del cuidado, reconocer su trabajo15 y
aportar a la previsión social de las cuidadoras.
La coherencia y sinergia entre los instrumentos de los sistemas de protección social, incluyendo
las políticas de cuidado, debe considerarse con atención. Así, por ejemplo, no pareciera óptimo ni
deseable la coexistencia, al interior de un mismo sistema de protección social, de políticas de cuidado
que busquen una distribución igualitaria de su carga de trabajo entre hombres y mujeres junto a
programas de transferencias monetarias condicionadas que refuercen los roles de género en su
funcionamiento (OIG, 2013). Otros ámbitos de posible articulación entre instrumentos que hacen parte
de los distintos componentes de la protección social surgen, por ejemplo, en el diseño de programas de
capacitación y empleabilidad que tienen entre sus destinatarios a personas en situación de vulnerabilidad
y que debieran considerar las responsabilidades de cuidado que ellas enfrentan, dado que muchas veces
estas son la principal barrera para su asistencia a estos programas e inserción laboral posterior. También
sería posible pensar en mecanismos de derivación y acceso preferencial a la oferta pública de servicios
de cuidado, o incluso generar subsidios para el acceso a la oferta privada16 donde la cobertura pública
sea limitada, a familias en mayor situación de vulnerabilidad. Finalmente, un ámbito de creciente
convergencia es el del reconocimiento previsional otorgado a quienes han desempeñado trabajo de
cuidado no remunerado (Marco, 2016), así como la flexibilidad de las condiciones para el acceso a la
seguridad social a trabajadoras del sector informal y del cuidado.
Considerando los elementos conceptuales presentados en esta sección, el siguiente apartado
expone las principales características de las políticas de cuidado en América Latina y su insitucionalidad.
Junto con sistematizar y caracterizar estos esfuerzos, se indaga en la capacidad que tienen actualmente
las respuestas públicas para incidir en el bienestar de los hogares desde la perspectiva de los derechos al
cuidado y la protección social de personas que reciben y proveen cuidados, y en particular, balancear la
distribución de este trabajo entre hombres y mujeres.
15
Un cuidado especial debe tenerse con que estas políticas transferencias no terminen reproduciendo trabajo precario, informal, sin
acceso a protección social y desincentiven la generación de oferta y demanda por empleo en condiciones de trabajo decente. Para una
reflexión en esta línea a partir del caso español, véase Matus y Vega (2016).
16
El Sistema Nacional Integrado de Cuidados en el Uruguay, por ejemplo, contempla las Becas de Inclusión Socioeducativas para que
familias en situación de vulnerabilidad que no cuenten con oferta pública disponible, puedan enviar a sus hijos e hijas a centros
privados de cuidado infantil (Sistema de Cuidados, 2015).
21
II. La institucionalidad de las políticas de cuidado

en América Latina
Esta sección examina las políticas de cuidado existentes en América Latina y su desarrollo
institucional. Para ello, se realizó una revisión de la institucionalidad de las políticas de cuidado en
20 países de América Latina17 al nivel del gobierno central 18. En este documento, se entiende a la
institucionalidad social como un concepto que alude a la existencia de normativas que expresan
acuerdos políticos y sociales sobre una problemática determinada y estructuras organizacionales a
partir de las cuales se gestionan las políticas sociales, definiendo objetivos de intervención,
mecanismos de seguimiento y evaluación, atribuciones para los actores participantes y reglas
concretas para su implementación y coordinación 19. En atención a estos elementos, y en base a la
información disponible a nivel regional, el análisis de la institucionalidad aquí planteado recoge cinco
dimensiones complementarias de las políticas de cuidado: i) el marco jurídico-normativo que las
ampara en el nivel internacional y nacional, ii) la oferta programática que las compone, iii) las
entidades encargadas de su articulación, iv) los mecanismos existentes para la construcción de
acuerdos sociales y fiscales para su operación en el marco de los nacientes elementos técnicos y
operativos vinculados a su implementación, y v) su financiamiento20.
17
Los 20 países considerados en la región son: la Argentina, Bolivia (Estado Plurinacional de), el Brasil, Chile, Colombia, Costa Rica,
Cuba, el Ecuador, El Salvador, Guatemala, Honduras, México, Nicaragua, Panamá, el Paraguay, el Perú, Puerto Rico, República
Dominica, el Uruguay y la Venezuela (República Bolivariana de). Esta revisión debe considerarse como un primer ejercicio de
acercamiento a las normativas, políticas y programas existentes en los países en materia de cuidados. En su elaboración se
consultaron fuentes oficiales y sitios web de los gobiernos, la información sobre legislación sobre el cuidado y políticas justas en los
países de América Latina y el Caribe disponible en el Observatorio de Igualdad de Género de América Latina y el Caribe (véase [en
línea]: http://oig.cepal.org/es) y otras fuentes secundarias relevantes. La información incorporada en esta sección no ha sido
refrendada individualmente con los países.
18
Cabe destacar que existen esfuerzos recientes por documentar la situación de las políticas de cuidado en el nivel sub-nacional,
entregando información rica y muy útil para la discusión sobre las estructuras de coordinación locales para su implementación, así
como sus desafíos institucionales. Véase, por ejemplo, Batthyany (2016); Huenchuan y Rodríguez (2015) y Segovia (2015).
19
Discusiones sobre el concepto de institucionalidad pueden encontrarse en CEPAL (2015b).
20
Un enfoque similar para la revisión de la institucionalidad social en América Latina ha sido construido y utilizado por CEPAL
(2016), definiendo las siguientes cuatro dimensiones: a) jurídico-normativa; b) la relacionada con la estructura de gobierno en lo
23
A continuación, se revisa cada una de estas dimensiones, analizando la capacidad de la

institucionalidad de estas políticas para transformar la manera en la que se distribuye el bienestar y el
acceso a la protección social en la región. Asimismo, se identifican avances y desafíos en cada uno de
los ámbitos explorados desde la perspectiva de políticas que respondan crecientemente a la necesidad de
impulsar respuestas integradas y articuladas en materia de cuidado para las distintas poblaciones y en
función de sus diferentes instrumentos. Desde este prisma, surge el planteamiento sobre la necesidad de
diseñar una nueva arquitectura institucional que pueda efectivamente viabilizar los requerimientos de
una política integrada de cuidado.
A. El marco normativo internacional y nacional para el diseño

de políticas de cuidado
El marco normativo de una política define la base legal de una institucionalidad social e incluye tanto la
legislación internacional de derechos humanos que ampara su desarrollo en los países, como aquella que se
produce a nivel nacional y subnacional en las cartas constitucionales y otros instrumentos legislativos
(CEPAL, 2015c). Una primera constatación al identificar los marcos normativos más amplios que pueden
brindar respaldo al impulso de políticas integradas de cuidado en los países es que el reconocimiento en
materia de derecho internacional de esta problemática está en construcción, pese a mostrar avances
significativos en años recientes. Por una parte, el derecho al cuidado como tal no está tipificado de manera
explícita en ninguno de los instrumentos de derechos humanos existentes (Pautassi, 2007). Por otra parte, el
reconocimiento de las políticas y del trabajo remunerado y no remunerado de cuidados, aparece en diversos
instrumentos de esta índole, sin existir uno que unifique sus diferentes expresiones.
1. El cuidado en la legislación internacional y regional
Un examen de la legislación internacional en materia de derechos humanos indica que el acceso al
cuidado aparece explícitamente vinculado a la existencia de servicios adecuados para distintas
poblaciones, así como al rol de las familias en su atención. En el caso de la Convención sobre los
Derechos del Niño (CDN) (Naciones Unidas, 1989), el artículo 18 indica la responsabilidad de padres y
madres o representantes legales en el proceso de crianza de los niños y las niñas, dentro del cual se
alude, implícitamente, a su cuidado21 y se establece que los Estados les prestarán asistencia a través de la
creación de instituciones, instalaciones y servicios para este fin. Lo anterior incluye los servicios de
cuidado extra-hogar en el caso de niños y niñas cuyos padres y madres trabajen.
Una situación similar es la que presenta la Convención sobre los Derechos de las Personas con
Discapacidad (Naciones Unidas, 2006), a través de la cual los Estados Parte se comprometen a asegurar
el acceso de las personas con discapacidad a servicios de asistencia y apoyos22, así como, para las
personas con discapacidad en situación de pobreza, asistencia que les permita afrontar sus gastos,
incluidos los asociados a servicios temporales de cuidado23.
La Convención sobre la Eliminación de todas las formas de Discriminación contra la Mujer
(CEDAW) (Naciones Unidas, 1979) alude al cuidado y sus políticas en los artículos 5 y 11, donde define
la promoción de la corresponsabilidad entre hombres y mujeres sobre la educación y el desarrollo de los
social; c) técnica-operativa, incluyendo los elementos de gestión y planificación de las políticas; y d) fiscal, analizando el volumen de
recursos asignados a lo social.
21
El artículo 19, punto 1 de la CDN indica ― Los Estados Partes pondrán el máximo empeño en garantizar el reconocimiento del
principio de que ambos padres tienen obligaciones comunes en lo que respecta a la crianza y el desarrollo del niño. Incumbirá a los
padres, o en su caso, a los representantes legales la responsabilidad primordial de la crianza y el desarrollo del niño. Su preocupación
fundamental será el interés superior del niño‖.
22
El artículo 19 b) indica que se debe asegurar el que: ― Las personas con discapacidad tengan acceso a una variedad de servicios de
asistencia domiciliaria, residencial y otros servicios de apoyo de la comunidad, incluida la asistencia personal que sea necesaria para
facilitar su existencia y su inclusión en la comunidad y para evitar su aislamiento o separación de ésta‖.
23
El artículo 28 indica el compromiso de ― Asegurar el acceso de las personas con discapacidad y de sus familias que vivan en
situaciones de pobreza a asistencia del Estado para sufragar gastos relacionados con su discapacidad, incluidos capacitación,
asesoramiento, asistencia financiera y servicios de cuidados temporales adecuados‖.
24
hijos e hijas24 y el incentivo a la provisión de servicios sociales de apoyo para la combinación de las
responsabilidades familiares, de trabajo y de participación en la vida pública, incluyendo, especialmente,
la creación e implementación de una red de servicios de cuidado para los niños y las niñas25. Asimismo,
el artículo 11 define la implementación de licencia de maternidad remunerada ―c on sueldo pagado o con
prestaciones sociales comparables sin pérdida del empleo previo, la antigüedad o beneficios sociales‖.
De especial relevancia para las mujeres y hombres trabajadores, especialmente para el cuidado de
niños y niñas recién nacidas, pero también de otros familiares, es el conjunto de instrumentos que
garantizan tiempos y recursos para cuidar a través de licencias. Instrumentos de la Organización
Internacional del Trabajo en esta línea son el Convenio sobre la Protección de la Maternidad del
año 2000 (Núm. 183) (OIT, 2000) y el Convenio sobre los Trabajadores con Responsabilidades
Familiares de 1981 (Núm. 156) (OIT, 1981). El Convenio Núm. 183 define para los países que lo han
ratificado26 en 14 semanas las prestaciones de maternidad para las mujeres, quienes tienen derecho a una
prestación económica no inferior a dos tercios de sus ingresos anteriores y a una o más interrupciones
diarias, o a una reducción en el tiempo diario de trabajo, para la lactancia de su hijo o hija. A su vez, el
Convenio Núm. 156 aborda la obligación de los Estados miembros de adoptar e impulsar políticas que
propicien la conciliación de responsabilidades familiares y laborales e impedir cualquier forma de
discriminación laboral que afecte a quienes ejercen ambas responsabilidades.
Además, el Convenio sobre las Trabajadoras y los Trabajadores Domésticos de 2011 (Núm. 189)
(OIT, 2011a) y la Recomendación Núm. 201 sobre el trabajo decente para las trabajadoras y los
trabajadores domésticos (OIT, 2011b) determinan el compromiso de los Estados en el cumplimiento de
los derechos humanos de estas y estos trabajadores, incluyendo su libertad sindical y de asociación,
eliminación de todas las formas de discriminación laboral y violencia, trabajo forzoso y explotación
infantil. Estas normativas también determinan la necesidad de que las condiciones laborales que les
afectan sean equitativas con respecto al resto de las trabajadoras y los trabajadores.
De forma más reciente, otros instrumentos han recogido la preocupación por el cuidado de grupos
específicos a lo largo del ciclo de vida. Así, la normativa reciente sobre protección social plasmada en la
Recomendación sobre Pisos de Protección Social (núm. 202) de 2012 de la Organización Internacional
del Trabajo (OIT, 2012) incluye el acceso al cuidado para niños y niñas como parte de las prestaciones
que debiera asegurar una garantía de ingresos adecuados.
Asimismo, la Convención Interamericana sobre la Protección de los Derechos Humanos de las
Personas Adultas Mayores, aprobada en 2015 por la Asamblea General de los Estados Americanos
(OEA, 2015), provee un instrumento vinculante que, entre sus artículos, define la obligación de los
Estados de implementar medidas tendientes al desarrollo de un sistema integral de cuidado para las
personas adultas mayores que incluya una perspectiva de género.
La generación de políticas públicas para promover la corresponsabilidad en el cuidado y valorar el
trabajo no remunerado en este ámbito figura como preocupación central de los últimos cinco Consensos de
las Conferencias Regionales sobre la Mujer en América Latina y el Caribe (Lima 2000, México 2004,
Quito 2007, Brasilia 2010 y Santo Domingo 2013) (véase CEPAL, 2000, 2004, 2007, 2010 y 2013b). Estos
Consensos otorgan un marco normativo amplio para los países a través de los cuales se priorizan políticas
para la promoción de la igualdad de género. Por ejemplo, en el Consenso de Quito (CEPAL, 2007),
24
El artículo 5 de la CEDAW indica que los Estados parte deben ― Garantizar que la educación familiar incluya una comprensión
adecuada de la maternidad como función social y el reconocimiento de la responsabilidad común de hombres y mujeres en cuanto a
la educación y al desarrollo de sus hijos, en la inteligencia de que el interés de los hijos constituirá la consideración primordial en
todos los casos‖.
25
El artículo 11 de la CEDAW, en el contexto de acciones para impedir la discriminación de la mujer debido a su matrimonio o
maternidad, y para asegurar su derecho a trabajar, indica que los Estados parte deben: ― Alentar el suministro de los servicios sociales
de apoyo necesarios para permitir que los padres combinen las obligaciones para con la familia con las responsabilidades del trabajo
y la participación en la vida pública, especialmente mediante el fomento de la creación y desarrollo de una red de servicios
destinados al cuidado de los niños‖.
26
En América Latina, el Convenio Núm. 183 sólo está en vigor en Cuba, y el Núm. 156, en 9 países: La Argentina, el Bolivia (Estado
Plurinacional de), Chile, el Ecuador, El Salvador, Guatemala, el Paraguay, el Perú y el Uruguay. Véase [en línea]:
http://www.ilo.org/dyn/normlex/es/f?p=NORMLEXPUB:11300:0::NO:11300:P11300_INSTRUMENT_ID:312328:NO.
25
se acordó la formulación de políticas que promuevan la corresponsabilidad en el cuidado entre varones y

mujeres, junto con reconocer la importancia del cuidado y el trabajo doméstico para la reproducción
económica y bienestar de la sociedad, indicando que la reproducción social, el cuidado y el bienestar
de la población son responsabilidades públicas indelegables de los Estados. El Consenso de Brasilia
avanza sobre el reconocimiento del valor económico del trabajo no remunerado de las mujeres en la
esfera doméstica y en el cuidado, indicando la necesidad de desarrollar políticas y servicios
universales en una lógica de corresponsabilidad, no sólo entre sexos, sino también entre el Estado,
mercado, sociedad civil y familias (CEPAL, 2011). Este Consenso indica la necesidad de implementar
medidas para establecer o ampliar las licencias parentales y otros permisos para el cuidado de hijos e
hijas, para contribuir a la corresponsabilidad en el cuidado, así como para incorporar en los sistemas
previsionales a las mujeres cuidadoras. El Consenso de Santo Domingo (CEPAL, 2013b) determina
que el cuidado es un derecho de las personas.
El cuidado figura también centralmente entre las medidas tendientes a la implementación y al
seguimiento del Consenso de Montevideo sobre Población y Desarrollo (CEPAL, 2015d). Entre las
medidas contempladas por este documento, se incluye su inclusión en los sistemas de protección social,
mediante prestaciones, servicios sociosanitarios y beneficios económicos para maximizar la autonomía,
en particular de las personas mayores (Medida Prioritaria 31), y el desarrollo y fortalecimiento de
políticas y servicios universales de cuidado con un enfoque de derechos (Medida Prioritaria 53). Como
posibles líneas de acción, estas medidas incluyen el igual acceso a la atención ante las necesidades de
cuidado; el desarrollo de sistemas nacionales de cuidado; el incremento de la oferta y calidad de estos
sistemas; y, la creación de programas específicos, tales como los de atención domiciliaria, servicios de
cuidado comunitario, programas de respiro, conserjería, capacitación y asistencia a personas cuidadoras
de personas mayores dependientes y programas de transferencias para personas cuidadoras, incluyendo
prestaciones de la seguridad social. Asimismo, se considera también la necesidad de diseñar legislación
que regule la operación de las instituciones de cuidado de largo plazo y para resguardar los tiempos para
cuidar de los trabajadores y las trabajadoras que cuidan a familiares de edad avanzada en condición de
dependencia (CEPAL, 2015d, pág. 60).
Finalmente, en octubre de 2013 se aprobó la Ley Marco de la Economía del Cuidado en la
XXIX Asamblea General del Parlamento Latinoamericano (Parlamento Latinoamericano, 2013). Entre
las indicaciones de esta ley, se incorpora el que los Estados deban promover políticas, planes y
programas para las personas que requieren de cuidado y para quienes los proveen, con atención a sus
diferencias y promoviendo la implementación de sistemas integrales de cuidado. Esta indicación
constituye una base relevante para implementar políticas de esta naturaleza en los países de América
Latina, aun cuando se trata de una ley de naturaleza no vinculante para los Estados miembros.
2. El cuidado en la legislación nacional
En el nivel nacional, la legislación existente en materia de cuidado y sus políticas muestra una situación
similar a la identificada en el ámbito internacional, con una orientación a la regulación de prestaciones y
servicios para grupos específicos, en particular, la primera infancia y las cuidadoras remuneradas. Ello
coexiste con una escasa integralidad en su formulación y una gran heterogeneidad en las prestaciones
que estas regulaciones definen para las diversas poblaciones del cuidado. Esta situación dificulta que
tales legislaciones puedan ser conducentes a reorganizaciones sustantivas en los arreglos de cuidado y su
distribución entre hombres y mujeres en los países.
En primer lugar, la inclusión de las temáticas de cuidado en las cartas constitucionales de los países
es poco frecuente. En cuatro Constituciones figura explícitamente la protección al permiso de postnatal (la
Constitución de la República Federativa del Brasil de 1988, la Constitución Política del Estado
Plurinacional de Bolivia de 2008, la Constitución de la República de El Salvador de 1983 y la Constitución
Política de los Estados Unidos Mexicanos de 1917) y sólo en una, la brasileña, lo hacen los derechos de las
y los trabajadores domésticos. Además, en sólo dos Constituciones —la Constitución de la República del
Ecuador de 2008 y la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela de 1999— se incluye una
alusión específica al trabajo de cuidado, y en particular, al no remunerado. Ambas constituciones indican
que las personas que realizan trabajo no remunerado deben también tener acceso a cobertura previsional y
26
así ejercer su derecho a la seguridad social. En particular, en el caso de la Constitución de la República del
Ecuador, se declara que el Estado deberá promover un régimen laboral que funcione en armonía con las
necesidades del cuidado humano, que facilite servicios de cuidado infantil, de atención a las personas con
discapacidad y otros necesarios para que las personas puedan trabajar. Asimismo, en el caso de la
Constitución de El Salvador, el artículo 42 menciona la obligatoriedad de los empleadores para instalar
lugares de cuidado para los niños y niñas de las personas trabajadoras.
Un campo de especial relevancia en el análisis de la legislación sobre el cuidado en los países lo
constituyen las licencias para el cuidado de familiares, y, en particular, las licencias por maternidad que
resguardan tiempos para el cuidado de niñas y niños durante sus primeras semanas de vida. Como indican
Pautassi y Rico (2011), ― los cuidados implican tiempo, conocimiento y dedicación exclusiva, sobre todo en
los primeros meses de vida. Es una tarea de ― mano de obra intensiva‖ con tres componentes: el cuidado
material, el económico y el psicológico (Batthyány, 2004)‖. Así, la distribución sexual del trabajo y del
tiempo refleja con nitidez la organización del mercado laboral y de las familias en la región, que es regulada
por la legislación laboral, pero que, sin embargo, evidencia numerosos vacíos que determinan la inserción de
las mujeres y los hombres en los ámbitos productivo y de cuidado, y que, en el caso de la infancia, afectan las
oportunidades de desarrollo y crecimiento de los niños y las niñas (Pautassi y Rico, 2011).
Cabe destacar que todos los países de América Latina incluyen en su legislación licencias por
maternidad, aunque de desigual duración. Entre los 20 países considerados en el estudio, menos de la
mitad, sólo 9 países, contemplan licencias iguales o superiores a las 14 semanas que establece como
duración mínima el Convenio núm. 183 de la OIT 27. Asimismo, 15 países han incorporado licencias
de paternidad28, aunque su duración no se extiende a más de 15 días lo que sin duda constituye un
tiempo muy reducido para incentivar la corresponsabilidad en el cuidado entre hombres y mujeres
(Martínez y Blofield, 2015).
Una situación similar se aprecia en el Caribe: en un análisis comparado de 14 países29, se observa
que la duración media de la licencia por maternidad alcanza las 13 semanas oscilando la prestación entre
el 60% y el 100% del salario. Únicamente se ha podido identificar la existencia de una licencia por
paternidad en Bahamas que considera siete días sin remuneración.
En América Latina, sobre veinte países considerados, cuatro países tienen una legislación con
respecto al derecho de gozar una licencia parental. En Brasil, el permiso parental, la denominada
licença parental complementar, presenta tres modalidades: es posible optar por una licencia extendida
de tres meses, trabajo a tiempo parcial durante 12 meses, o bien, por períodos intercalados de licencia
parental extendida y de trabajo a tiempo parcial, todas ellas con un subsidio parental extendido. En
Chile el permiso post natal parental (PPP) tiene dos opciones: doce semanas completas con 100% del
subsidio o dieciocho semanas trabajando a media jornada con un 50% de subsidio (Lupica, 2015). En
Cuba el permiso puede extenderse hasta el primer año de vida del niño o niña y la prestación social es
equivalente al 60% de la base de cálculo de la licencia retribuida por maternidad. Finalmente, en el
Uruguay, la licencia parental permite ejercer medio horario de trabajo para el padre o la madre hasta
los 6 meses del niño o niña, desde 2016, a partir del fin de la licencia por maternidad.
En la región, la Argentina, el Ecuador, el Perú y el Uruguay tienen una ley que permite extender
el periodo de licencia por maternidad en caso de nacimiento de un hijo o hija con discapacidad. En la
Argentina, este permiso está dirigido solamente a las madres de hijos o hijas con síndrome de Down.
27
Al momento de la revisión realizada para este estudio, estos países eran el Estado Plurinacional de Bolivia, el Brasil, Chile,
Colombia, Costa Rica, Cuba, Panamá, Puerto Rico (sólo para funcionarias públicas), el Uruguay y la República Bolivariana de
Venezuela. Para mayor información, véase: Observatorio de Igualdad de Género de América Latina y el Caribe, [en línea]:
http://oig.cepal.org/es y Peltier (2015).
28
Estos países son la Argentina, el Estado Plurinacional de Bolivia, el Brasil, Chile, Colombia, Ecuador, El Salvador, Guatemala,
México, Paraguay, Perú, Puerto Rico (para funcionarias públicas), la República Dominicana, el Uruguay y la República Bolivariana
de Venezuela. Para mayor información, véase: Observatorio de Igualdad de Género de América Latina y el Caribe, [en línea]:
http://oig.cepal.org/es y Peltier (2015).
29
Antigua y Barbuda, las Bahamas, Barbados, Belice, Dominica, Granada, Guyana, Haití, Islas Caimán, Jamaica, Santa Lucía, San
Kittis y Nevis, San Vicente y las Granadinas, y Trinidad y Tobago, en base a la revisión de la legislación de los países realizada por
Pautassi y Rico (2011).
27
Además, en ocho países, el Estado Plurinacional de Bolivia, Chile, Colombia, el Ecuador30, Nicaragua,
el Perú, la República Bolivariana de Venezuela y Cuba, se contempla el derecho a una licencia para el
cuidado de niños o niñas enfermos, mientras en Chile y Nicaragua existe una licencia tipificada para el
cuidado de un familiar con discapacidad. Finalmente, solo un país, Costa Rica, tiene una legislación para
el cuidado de una persona en fase terminal. Este recuento es indicativo del bajo reconocimiento del
cuidado como un trabajo cuya extensión en el tiempo sobrepasa el período del puerperio y las primeras
semanas de vida de un hijo o hija, así como la desprotección que enfrentan quienes requieren cuidar a
familiares con necesidades especiales o frente a diversas contingencias de la vida (Pautassi y
Rico, 2011). La debilidad de las legislaciones en esta materia es reflejo de sus desafíos frente al
imperativo de la reorganización social del cuidado.
Asimismo, es pertinente enfatizar las brechas de protección social que enfrentan quienes tienen
empleos informales en su acceso a políticas de tiempos para cuidar. Éste es un ámbito que comienza a
manifestarse con creciente atención en la discusión regional de políticas, aún cuando medidas concretas
son relativamente recientes y escasas. Entre éstas destacan la experiencia de países que han resguardado
el derecho igualitario de las cuidadoras remuneradas en el hogar a la seguridad social, incluyendo a
licencias remuneradas por maternidad y parentales31. Por otra parte, países como la Argentina, Chile y el
Uruguay han establecido mecanismos diversos para que las trabajadoras informales puedan contribuir a
la seguridad social y por este medio acceder a licencias por maternidad o de otro tipo32.
Un segundo ámbito donde se encuentra gran acumulación de legislación nacional en torno al
cuidado es en relación a los servicios para el cuidado infantil. En esta temática, destaca la experiencia
pionera de Cuba de la Ley de los Círculos Infantiles que consagra la institucionalidad de esta política
desde 1961. Esta política ha estado orientada, desde su génesis, a las mujeres trabajadoras, de manera de
eliminar los obstáculos que dificultan su inserción laboral, y al desarrollo integral de la primera infancia
y provee de servicios de educación inicial en base al modelo de ―educa ción para la igualdad‖ y de
cuidado para niños y niñas de 0 a 6 años (Sáez, 2015).
En la actualidad, todos los países de América Latina cuentan con algún tipo de normativa que
alude a la operación de centros de cuidado para niños y niñas durante sus primeros años de vida33. No
obstante, los énfasis varían de manera importante, pudiéndose identificar normativas que aluden a la
implementación o gestión de centros de cuidado infantil para las hijas e hijos de las personas
trabajadoras como una prestación laboral; aquellas que definen el rol del Estado en la creación y/o
regulación de centros de cuidado infantil; y las que apuntan a la articulación interinstitucional entre
centros de cuidado infantil de distinta naturaleza, pública, privada y mixta, en el marco de estrategias
integrales de cuidado o de atención integral a la primera infancia.
Cabe destacar la experiencia que varios países de la región han venido impulsando con respecto a la
mayor integralidad en la provisión del cuidado para niños y niñas durante sus primeros años de vida. Por
una parte, destaca el caso de Costa Rica y la Ley No. 9220 que crea la Red Nacional de Cuido y Desarrollo
30
En el Ecuador, la licencia por paternidad se eleva a 18 días en el caso de nacimientos de niños y niñas prematuras o en condiciones
de cuidado especial, y a 25 días en el caso que el hijo o hija haya nacido con una enfermedad degenerativa, terminal o irreversible, o
con un grado de discapacidad severa, de acuerdo al artículo 152 del Código de Trabajo Codificado del Ecuador de 2005.
31
En el caso de Chile, por ejemplo, la Ley 20.786 define la obligatoriedad de pagar las cotizaciones previsionales a las trabajadoras
domésticas por parte de sus empleadores.
32
En Argentina y el Uruguay, por ejemplo, el monotributo constituye un régimen simplificado para el pago y recaudación de impuestos
y contribuciones a la seguridad social para contribuyentes de menores ingresos, el cual ha permitido extender su acceso a las
trabajadoras en el sector informal (Holmes y Scott, 2016).
33
Esta revisión no incluye el conjunto de legislaciones, así como de programas vinculados a la expansión de las coberturas del sistema
educativo pre-escolar y escolar y que también tienen un componente claro de cuidados para la niñez y la adolescencia (Saenz, 2014).
Para una revisión exhaustiva sobre legislaciones que incorporan la educación inicial en su desarrollo, véase De Achaval y Aulicino
(2015) y Sáenz (2014), así como las bases del Banco Interamericano de Desarrollo (BID) ― Familias trabajadoras y cuidado infantil‖,
[en línea]: http://www.iadb.org/es/investigacion-y-datos/female-labor-force/lista-dleyes,8525.html?typeLaw=&topic=1&country=
VE&keyword=&publicationDateFrom=1900&publicationDateTo=2016&search=y y de la Organización de Estados Iberoamericanos
(OEI), Educación Inicial, Información por país, [en línea]: http://www.oei.es/inicial/informacion_pais/index.html. En su mayoría, las
legislaciones revisadas aluden a la población infantil menor de 3 años. Como ya se indicó, debido a su especificidad, se ha analizado
de manera separada la existencia de legislación vinculada a las licencias maternales, paternales, parentales y para otros miembros del
hogar, las que también pueden considerarse de cuidado a la primera infancia.
28
Infantil (REDCUDI). Esta Red da cuenta de la prioridad política asignada gubernamentalmente al cuidado
de la infancia bajo la doble orientación de garantizar los derechos de esta población e incrementar las
oportunidades laborales de las familias de niños y niñas. Para ello, la REDCUDI busca articular a las
instituciones, servicios, programas y organizaciones sociales responsables del cuidado infantil en Costa
Rica, bajo la lógica del trabajo intersectorial para la creación de un sistema público universal de cuidado
para el desarrollo integral de la primera infancia (véase recuadro 1). Asimismo, en el caso del Uruguay, la
Ley Nº 19.353, por la cual se crea el Sistema Nacional Integrado de Cuidados indica que niños y niñas
menores de 12 años forman parte de las poblaciones objetivo. En su implementación, este Sistema incluye
medidas tendientes al incremento del acceso, la cobertura y la mayor articulación de centros que prestan
servicios de cuidado y educación inicial para niños y niñas mayores de un año (MIDES, 2014).
Recuadro 1
La Ley Nº 9220 de la Red Nacional de Cuido y Desarrollo Infantil en Costa Rica
En mayo de 2010, la entonces Presidenta de la República de Costa Rica, Laura Chinchilla firmó el
decreto ejecutivo Nº 36020 que declaraba de interés público la Red Nacional de Cuido y que constituye la
base para la implementación de la REDCUDI como una política pública. En este contexto, la Red se
institucionalizó, mediante la aprobación de la Ley Nº 9220, Red Nacional de Cuido y Desarrollo Infantil
(REDCUDI) en marzo del 2014. El Artículo 1 define que la Red tiene por finalidad ―e stablecer un sistema
de cuido y desarrollo infantil de acceso público, universal y de financiamiento solidario que articule las
diferentes modalidades de prestación pública y privada de servicios en materia de cuido y desarrollo
infantil, para fortalecer y ampliar las alternativas de atención infantil integral‖. En este marco, la Redcudi
está conformada por los diferentes actores sociales públicos, mixtos o privados que, por mandato legal o
por iniciativa privada desarrollen actividades en material de atención integral, protección y desarrollo
infantil. Con respecto al sector público, forma parte de la red los siguientes órganos e instituciones: el
Ministerio de Educación Pública, el Patronato Nacional de la Infancia, el Ministerio de Trabajo y Seguridad
Social, el Instituto Mixto de Ayuda Social, el Ministerio de Salud, el Instituto Nacional de las Mujeres, la
Caja Costarricense de Seguro Social, el Instituto Nacional de Aprendizaje, la Dirección Nacional de CEN-
Cinai, la Dirección Nacional de Desarrollo de la Comunidad y las municipalidades. La Redcudi está
coordinada por el Instituto Mixto de Ayuda Social.
Los servicios de cuido y de desarrollo infantil que integran la Redcudi (definidos por la ley) son aquellos
prestados directamente por instituciones públicas: los Centros de Educación y Nutrición, que otorgan
servicios nutricionales a niños y niñas de hasta 13 años y los Centros Infantiles de Atención Integral (CEN-
CINAI) que funcionan en modalidad diurna, nocturna y de residencia transitoria de la Dirección Nacional de
CEN-Cinai del Ministerio de Salud, y los Centros de Cuido y Desarrollo Infantil gestionados por las
municipalidades. Igualmente, forman parte de la Redcudi los servicios brindados por medio de los
subsidios de entidades públicas, como el Instituto Mixto de Ayuda Social y el Patronato Nacional de la
Infancia. Entre las modalidades que combinan lo público y lo privado se encuentran los Hogares
Comunitarios y los Centros de Cuido y Desarrollo Infantil administrados por organizaciones de bienestar
social (OBS) que atienden desde recién nacidos a niños y niñas menores de 12 años, asociaciones de
desarrollo, asociaciones solidaristas, cooperativas o empresas privadas. Es regulada por una Secretaría
Técnica que vela por la implementación de los centros y controla la cobertura ofrecida.
Dentro de los objetivos de la Red definidos por esta Ley, destaca la alusión al concepto de
corresponsabilidad social en el cuidado en cuanto a la participación de diversos sectores sociales en su
aplicación. Asimismo, la Ley resalta que los servicios de cuido y desarrollo infantil deben permitir la
inserción laboral y educativa de los padres y las madres.
Fuente: Asamblea Legislativa de la República de Costa Rica, Ley Nº9220, que crea la Red Nacional de Cuido y
Desarrollo Infantil, San José, Costa Rica, 2014; Juany Guzmán, ― Red Nacional de Cuido y Desarrollo Infantil en Costa
Rica. El proceso de construcción 2010-2014‖, Serie Políticas Sociales Nº 203 (LC/L.3858), Santiago de Chile, Comisión
para América Latina y el Caribe (CEPAL), 2014.
América Latina muestra una experiencia germinal, pero en constitución hacia la implementación
de sistemas integrales de atención a la primera infancia donde confluyen intervenciones en las
dimensiones de salud, educación y estimulación temprana, nutrición y cuidado. Reflejo de ello son, por
ejemplo, el Sistema de Protección Integral a la Infancia Chile Crece Contigo creado por Ley 20.379 en
2009, la Ley de Primera Infancia aprobada recientemente en 2016 en Colombia y que institucionaliza la
Estrategia Nacional de Atención Integral a la Primera Infancia De Cero a Siempre, el Decreto
29
Presidencial Nº 61 de 2011 que crea la Política Nacional de Primera Infancia Amor por los más
chiquitos y chiquitas en Nicaragua, el Decreto Ejecutivo Nº 201 que adopta una política pública de
atención integral de la primera infancia (2009) en Panamá yel Decreto Supremo Nº 008/2013 que aprobó
en 2013 la Estrategia Nacional de Desarrollo e Inclusión Social ―I ncluir para Crecer‖ en el Perú. En
ellas, los componentes de cuidado y educación inicial se encuentran articulados a las demás dimensiones
buscándose la integralidad de las acciones desarrolladas con especial atención a la población más pobre
y vulnerable. En estas estrategias se establecen metas de expansión de las coberturas de centros de
cuidado a la primera infancia para su acceso por parte de las familias más vulnerables en los respectivos
países, y en algunos casos, se incorpora también una mención a la existencia de regulaciones y
estándares para su funcionamiento (De Achaval y Aulicino, 2015). Todavía es temprano para evaluar la
capacidad real de estos sistemas para cerrar las brechas de cobertura detectadas en este ámbito en la
región. Este avance dependerá de su potencialidad para articular esfuerzos, crear sinergias y potenciar
empalmes entre agendas de políticas en las que confluyan las prioridades vinculadas al desarrollo de la
primera infancia y la promoción de una cultura de corresponsabilidad social del cuidado que tenga al
centro los derechos de las mujeres a su autonomía económica.
En suma, la experiencia regional con respecto a la regulación del cuidado infantil indica un
tránsito hacia la creciente institucionalización de enfoques integrales de atención dirigidas a niñas y a
niños en situación de pobreza y vulnerabilidad. Sin embargo, persiste una fragmentación y dispersión
entre marcos que regulan la existencia de centros de cuidado infantil como prestación laboral, aquellos
que indican la necesidad de su expansión como prestación pública y los que articulan su existencia a una
serie de otras políticas para el desarrollo integral de la primera infancia. La transversalización de un
enfoque de género desde el espíritu de la norma pareciera ser fundamental a la hora de poder visibilizar
el doble objetivo social de la expansión de los servicios para el cuidado infantil para los derechos de las
niñas y los niños y la garantía de la corresponsabilidad del cuidado entre hombres y mujeres y entre
Estado, familias, mercado y sociedad civil, como se ha indicado en el caso de la REDCUDI de Costa
Rica y de la Política de Círculos Infantiles en Cuba (Sáez, 2015).
En el caso de las personas adultas mayores, la normativa identificada se inserta en el marco de
políticas más amplias para esta población, las cuales no están centradas de manera específica en el tema del
cuidado. Las referencias se concentran en la regulación de los servicios extra-hogar, sobre las residencias de
larga estadía, y en general, sobre las instituciones prestadoras de servicios de atención a la persona adulta
mayor34, o bien, se alude a la creación y expansión de coberturas de estos servicios, con especial atención a la
población en situación de pobreza. En general, éstas se articulan al desarrollo de servicios de salud para la
atención de personas adultas mayores. La provisión de servicios intra-hogar para quienes están en situación
crónica de dependencia permanece casi invisibilizada en la normativa vigente. Excepciones relevantes en esta
materia son la Ley que crea el Sistema Nacional Integrado de Cuidados en el Uruguay y la Ley Orgánica del
Sistema de Seguridad Social en la República Bolivariana de Venezuela que incluye, dentro del Régimen
Prestacional de Servicios Sociales al Adulto Mayor y Otras Categorías de Personas, servicios de atención
domiciliaria de apoyo para personas adultas mayores que así lo requieran. Un enfoque de cuidados
progresivos para quienes lo requieran y que considere medidas alternativas a la institucionalización de las
personas adultas mayores en situación de dependencia dentro y fuera del hogar está presente en la Ley 17.796
de Promoción Integral de los Adultos Mayores de 2004 en el Uruguay, así como en el Proyecto de Ley de
Protección de los Derechos de las Personas Adultas Mayores en la Argentina de 2012.
Con respecto a las personas con discapacidad y en situación de dependencia, no ha sido posible
identificar legislación específica que aborde esta temática. Referencias al cuidado de esta población y al
rol del Estado en su promoción son incorporadas explícitamente en legislaciones de el Ecuador,
Guatemala, México, Panamá, el Paraguay y la República Bolivariana de Venezuela.
34
Estos son los casos, por ejemplo, del Decreto Nº 14 de Chile (2010) que define el reglamento de establecimientos de larga estadía para
adultos mayores; el Decreto Ejecutivo Nº 3 de 1999 en Panamá ― por el cual se dictan normas para la apertura y funcionamiento de los
centros de atención diurna, hogares o albergues para adultos mayores‖; la Resolución Nº 322 de 2011 en el Paraguay ― que reglamenta la
autorización, registro, acreditación e inspección de centros de atención de personas adultas mayores‖; el Decreto Supremo Nº 009-2010
que establece requisitos mínimos para el funcionamiento de los centros de atención residencial para personas adultas mayores en el Perú
y la Ley Nº 17066 del Uruguay que estable el régimen de los establecimientos privados que alojan adultos mayores (1999).
30
Asimismo, la regulación sobre el cuidado de personas con enfermedades terminales está prácticamente
ausente en la normativa regional. Destaca el caso de Costa Rica que a través de la Ley No. 7756 define
beneficios para las personas responsables de pacientes en fase terminal, otorgando una licencia de cuidado y
un subsidio para trabajadores y trabajadoras que hayan cotizado al seguro social seis cuotas o más.
En el caso de la cuarta población involucrada en el cuidado, las personas cuidadoras, es relevante
realizar una distinción en la atención que realizan los marcos normativos nacionales respecto de las
trabajadoras remuneradas y no remuneradas. En el caso de quienes son personas cuidadoras
remuneradas, a su vez, es preciso realizar una distinción entre quienes trabajan en diversos ámbitos del
cuidado, tales como la educación, en particular, la educación inicial, la salud y el trabajo doméstico. En
los primeros dos casos, las y los trabajadores se rigen por la normativa laboral vigente en los países para
el conjunto de personas trabajadoras. No obstante, en el caso de las personas que trabajan en el empleo
doméstico, ellas y ellos están expuestos a una situación jurídica más precaria en la región, afectas y
afectos a normativas específicas y diferentes a la del conjunto de trabajadores y trabajadoras
(CEPAL, 2013a). Esta situación se patenta, por ejemplo, en los distintos tiempos asociados a las horas
máximas semanales de trabajo para estas trabajadoras y trabajadores, aun cuando algunos países han
buscado eliminar tales brechas35. No obstante, todos los países de la región han legislado sobre diversos
ámbitos del trabajo doméstico, incluyendo sus condiciones salariales y tiempos de trabajo, en línea con
lo planteado por el Convenio 189 (OIT, 2011a) y la Recomendación No. 201 (OIT, 2011b) de la
Organización Internacional del Trabajo.
Finalmente, la legislación para las personas proveedoras de cuidado no remuneradas muestra
todavía limitado desarrollo en la región, aunque destaca su reconocimiento constitucional en al menos dos
cartas de países de la región. La legislación que alude a esta población se centra en el reconocimiento de
este trabajo, en algunos casos, plasmado en la creación de mecanismos de valorización del trabajo no
remunerado a través de cuentas satélites, o bien, a través de la extensión de los mecanismos de la seguridad
social para brindarles cobertura, a través de instrumentos como la bonificación por hijo o hija, en el caso de
las mujeres que han sido madres, o de su acceso a mecanismos de contribución previsional. En el caso del
Ecuador, por ejemplo, la carta constitucional de 2008 reconoce al trabajo no remunerado como labor
productiva para el autosustento y cuidado humano que se realiza en los hogares. El Estado se compromete
a promover un régimen laboral que opere en armonía con las necesidades de cuidado, facilitando el acceso
a servicios de cuidado infantil, para la atención a las personas con discapacidad y otras que permitan
conciliar el trabajo remunerado y no remunerado, y en particular, se obliga a extender el derecho a la
seguridad social para quienes ejerzan este trabajo. Esta disposición se ha materializado recientemente en la
aprobación de la Ley Orgánica para la Justicia Laboral y el Reconocimiento del Trabajo en el Hogar
de 2015. El reconocimiento del derecho a la seguridad social o la introducción de medidas tendientes a
incrementar las pensiones asociadas de las personas cuidadoras no remuneradas también está presente en la
Constitución de la República Bolivariana de Venezuela y en legislaciones específicas en los casos del
Estado Plurinacional de Bolivia, Chile, el Perú y el Uruguay.
En síntesis, la información recabada para los países de América Latina muestra la existencia de
múltiples marcos normativos que aluden al cuidado de poblaciones específicas y a través de prestaciones
circunscritas a éstas, operando de manera simultánea en los países y con escasa referencia mutua a
prácticas de articulación intersectorial. En cambio, la existencia de un marco normativo con una
perspectiva integrada, es decir, que aluda a las diversas poblaciones destinatarias y prestadoras de
cuidados y sus distintos instrumentos, es incipiente y escasa. Una excepción en esta línea es la del
Uruguay (Bango, 2015) y la Ley No. 19353, aprobada en 2015, y que crea el Sistema Nacional Integrado
de Cuidados (véase recuadro 2). Esta legislación define como parte de sus principios marco ―l a
universalidad de los derechos a la atención, a los servicios y a las prestaciones‖ para todas las personas
en situación de dependencia bajo condiciones de igualdad, la inclusión de las perspectivas de género y
35
Como se indica en CEPAL (2013a) en base a Blofield (2012), países que han avanzado en esta línea son el Estado Plurinacional de
Bolivia, Costa Rica, el Perú y el Uruguay. No obstante, la brecha en las horas máximas semanales de trabajo que permite la
normativa laboral para el conjunto de las y los trabajadores y quienes trabajan en el empleo doméstico llegaba hasta 64 horas en el
caso de el Ecuador y 52 horas en el Brasil, afectando, especialmente, a quienes trabajan y viven dentro del hogar.
31
generacional y la superación cultural de la división sexual del trabajo, y la articulación y coordinación de

las políticas de cuidado. Con ello, marca una pauta respecto de la consagración del derecho al cuidado en
el país y de las garantías que el Estado asume, definiendo como poblaciones titulares de éstas a las
personas en situación de dependencia, incluidas las niñas y niños hasta los doce años de edad y a las
personas con discapacidad y mayores de sesenta y cinco años que carecen de autonomía para desarrollar
actividades básicas de la vida diaria, y a las personas que cuidan de manera remunerada o no.
La existencia de una legislación que unifique en su ámbito de aplicación todas las posibles
expresiones institucionales y prestaciones del cuidado no es en sí mismo una virtud y de hecho su
creación no impide la coexistencia de múltiples marcos legales que definan, de manera específica,
prestaciones particulares para grupos receptores y proveedores de cuidados, como muestra la experiencia
del Uruguay. El cambio de paradigma está más bien asociado a la consagración de un derecho universal
que mandata la creación y articulación de prestaciones para su garantía progresiva al interior de los
países, con implicancias sustantivas en la institucionalidad de las políticas de cuidado y la definición del
rol del Estado en este campo (véase recuadro 2). Ello marca una distancia con respecto a enfoques que
enfatizan la responsabilidad primaria de las familias en el cuidado, hacia una lógica de
corresponsabilidad social de ellos, y puede impactar en la posibilidad de que las diversas entidades
involucradas en su gestión puedan detectar tempranamente brechas de cuidados para las distintas
poblaciones y avanzar, de manera sinérgica y progresiva, en su resolución.
Recuadro 2
La creación de leyes integradas de cuidado. La Ley 19353 que crea el Sistema Nacional Integrado
de Cuidados en el Uruguay y la Ley 39/2006 de la Promoción de la Autonomía Personal
y Atención a las Personas en Situación de Dependencia en España
Como indica la Ley núm. 19353, aprobada en 2015 en el Uruguay, el Sistema Nacional Integrado de
Cuidados tiene por finalidad la promoción del desarrollo de la autonomía de las personas en situación de
dependencia, su atención y asistencia. Las poblaciones titulares de los derechos consagrados por esta ley
son, por una parte, las personas en situación de dependencia, incluidas las niñas y niños hasta los doce
años de edad y las personas con discapacidad y las personas mayores de sesenta y cinco años que
carecen de autonomía para desarrollar actividades básicas de la vida diaria, y, por la otra, las personas que
cuidan de manera remunerada o no.El sistema busca cambiar la orientación de las políticas públicas en
materia de cuidado, pasando de la lógica de los servicios a una lógica centrada en las personas. El
Sistema se enmarca en un modelo de corresponsabilidad entre las familias, el Estado, el mercado y la
comunidad y busca contribuir a la superación de la división sexual del trabajo, promoviendo la
corresponsabilidad entre hombres y mujeres y entre generaciones.
En su diseño, el sistema comprende la articulación de prestaciones de cuidado dentro y fuera del hogar,
contemplándose el mejoramiento de la oferta existente en materia de cuidados, tanto en su acceso como en su
calidad. El Sistema considera una serie de servicios y prestaciones para las distintas poblaciones. En el
caso de la infância, el SNIC contempla el derecho al cuidado para todos los niños y las niñas de 0 a 12
años, con un enfoque especial en la primera infancia (de 0 a 3 años). Entre las prestaciones dirigidas a
esta población se consideran: una licencia de maternidad de 14 semanas, de paternidad de 10 días
continuos y una licencia de cuidado consistente en media jornada laboral hasta que el niño o niña cumpla
seis meses; casas de cuidado comunitarios; extensión de la cobertura de centros de atención a la infancia
y a la familia, centros diurnos, de educación inicial y centros de atención a la primera infancia en empresas
y/o sindicatos; y becas de inclusión socioeducativa para la asistencia a centros privados de cuidado infantil
para familias en situación de vulnerabilidad, donde no exista oferta pública suficiente.
Con respecto a las personas en situación de dependencia se consideran las siguientes prestaciones:
cuidados domiciliarios para personas con una dependencia severa a través de un subsidio para la
contratación de asistentes personales; teleasistencia; centros diurnos y residencias de larga estadía, para
cuyo acceso en centros privados también se contempla un subsidio.
En cuanto a las personas cuidadoras, desde el inicio, el SNIC ha determinado a este grupo como una
cuarta población objetivo del sistema. En este sentido, se considera tanto a las personas que realizan las
tareas de cuidado de manera remunerada como a las que lo realizan de forma no remunerada.
Actualmente, el SNIC prevé la implementación de un programa de formación para las personas cuidadoras.
De acuerdo a la Ley 19353, se crean tres instituciones con competencias propias dirigidas al funcionamiento
del Sistema. La Junta Nacional de Cuidados es la entidad encargada de proponer al Poder Ejecutivo sus
lineamientos, objetivos y políticas y definir sus prioridades.
32
Recuadro 2 (conclusión)
Es presidida por el Ministro de Desarrollo Social y en ella participan las y los Ministros de Economía y
Finanzas, Educación y Cultura, Salud Pública y Trabajo y Seguridad Social, así como por el Director de la
Oficina de Planeamiento y Presupuesto, el Presidente del Consejo Directivo Central de la Administración
Nacional de Educación Pública, el Presidente del Directorio del Banco de Previsión Social, el Presidente del
Directorio del Instituto del Niño y Adolescente del Uruguay, un representante del Congreso de Intendentes y
del Instituto Nacional de las Mujeres. La Secretaría Nacional de Cuidados es el órgano encargado de la
coordinación y articulación interinstitucional del Sistema, implementando los programas, instrumentos y
actividades del Plan Nacional de Cuidados y funciona en el ámbito del Ministerio de Desarrollo Social.
Finalmente, el Comité Consultivo de Cuidados, asesor de la Secretaría Nacional de Cuidados sobre
buenas prácticas para cumplir los objetivos, políticas y estrategias correspondientes al Sistema, está
integrado por representantes de las organizaciones de la sociedad civil, la academia, los trabajadores y las
trabajadoras y el sector privado.
Un antecedente para la creación de esta Ley ha sido la Ley Española de la Promoción de la Autonomía
Personal y Atención a las Personas en Situación de Dependencia (2006)‖ En ella se instala la creación de
un Sistema para la Autonomía y la Atención a la Dependencia que incluye prestaciones de servicios y
prestaciones económicas.
Esta Ley establece en España un nuevo derecho de ciudadanía que garantiza la atención y el cuidado
de las personas dependientes (adultas mayores y con alguna discapacidad severa). Esta Ley define como
parte de sus principios la universalidad en el acceso de todas las personas en situación de dependencia,
en condiciones de igualdad efectiva y no discriminación, a prestaciones de carácter público, así como la
inclusión de la perspectiva de género en la operación del Sistema, teniendo en cuenta las distintas
necesidades de mujeres y hombres. De acuerdo a la ley, el Sistema busca viabilizar la colaboración y
participación de las diversas administraciones públicas que intervienen en el cuidado de las personas en
situación de dependencia, optimizando los recursos públicos y privados disponibles para mejorar las
condiciones de vida de las y los ciudadanos. En este sentido, el Sistema se configura como una red que
coordina centros y servicios públicos y privados.
La Ley define una serie de servicios y prestaciones económicas para el Sistema. Entre los servicios se
cuentan los de prevención de situaciones de dependencia y promoción de la autonomía personal, la
teleasistencia, los servicios de ayuda a domicilio —incluyendo la atención de las necesidades del hogar y los
cuidados personales—, los centros de día y noche, y los de atención residencial. Las prestaciones
económicas se consideran con un rol subsidiario para ser entregadas sólo cuando no es posible el acceso a
un servicio público de atención y/o cuidado. La ley define prestaciones económicas vinculadas a la
contratación o adquisición de un servicio, para el cuidado en el entorno familiar y de apoyo a cuidadores no
profesionales, quienes deben estar afiliados y cotizar a la seguridad social, y a la asistencia personal.
También se contempla en la ley la formación y cualificación de profesionales y cuidadores de las personas en
situación de dependencia.
La Ley crea también una institucionalidad para la articulación de los servicios sociales asociados al
sistema, el Consejo Territorial de Servicios Sociales y del Sistema para la Autonomía y Atención a la
Dependencia, adscrito al Ministerio de Sanidad, Servicios Sociales e Igualdad, a través de la Secretaría de
Estado de Servicios Sociales e Igualdad y con participación de las comunidades autónomas.
Fuente: Cámara de Representantes del Uruguay, Ley Nº 19.353, por la cual se crea el Sistema Nacional Integrado de
Cuidados, Montevideo, 2015; Cámara de Senadores, Proyecto de Ley Sustitutivo aprobado por la Comisión de Población,
Desarrollo e Inclusión de la Cámara de Senadores, Carpeta Nº138, República Oriental de Uruguay, 2015; Gobierno de España,
Ley 39/2006, de 14 de diciembre, de Promoción de la Autonomía Personal y Atención a las personas en situación de
dependencia, Jefatura de Estado, 2006. [En línea]: www.boe.es/buscar/act.php?id=BOE-A-2006-21990; Ministerio de
Desarrollo Social (MIDES), ― Cuidados como Sistema. Propuesta para un modelo solidario y corresponsable de cuidados en
Uruguay‖, Montevideo, Ministerio de Desarrollo Social (MIDES), 2014; Sistema de Cuidados, Plan Nacional de Cuidados 2016-
2020, Montevideo, 2015; Sistema Nacional Integrado de Cuidados, Plataforma web del Sistema de Cuidados.
B. La oferta programática y su marco de políticas

Una segunda dimensión de la institucionalidad es la de las políticas marco centradas específicamente en
el tema del cuidado y los programas que buscan implementarlas o bien regular la existencia de
prestaciones específicas en esta materia36.
36
Como fue mencionado en el primer capítulo, en esta sección se está aludiendo a las políticas de cuidado de atención directa a las
personas en situación de dependencia.
33
Su análisis en América Latina da cuenta de la existencia de una serie de instrumentos y medidas

asociadas a garantizar tiempos, servicios, recursos y regulaciones vinculadas a los derechos a cuidar y a
ser cuidado, pudiendo aludir a uno o más de los siguientes componentes: i) el conjunto de licencias por
maternidad, paternidad, parentales y para el cuidado de miembros de la familia ante situaciones de
enfermedad ocasional o crónica; ii) los servicios públicos dentro y fuera del hogar para el cuidado de las
diversas poblaciones en situación de dependencia, así como el conjunto de acciones dirigidas a las
personas cuidadoras, tales como los programas de formación, servicios de respiro o de acompañamiento
psicológico; iii) las transferencias asociadas al cuidado, tanto para compensar frente a los gastos
incurridos por los hogares para contratar servicios de cuidado, como para reconocer el trabajo de
cuidado no remunerado ejercido por miembros de la familia, en especial, por mujeres; y iv) la regulación
de los mercados laborales sobre la forma en que se prestan los servicios de cuidado en el sector privado
y público, así como sobre los estándares para su funcionamiento y fiscalización.
Cabe destacar los estrechos vínculos que existen entre las políticas de cuidado y las legislaciones
identificadas en la sección anterior. Por una parte, especialmente en el caso de las licencias y las
regulaciones que definen la prestación y operación de servicios de cuidado y el trabajo remunerado en
este ámbito, los contenidos de las prestaciones están definidos generalmente por ley. Por otra parte, no
existe necesariamente una correspondencia absoluta entre ambos ámbitos: así, es posible identificar
diversas políticas en los países de América Latina que no traen asociada una legislación en su origen y
desarrollo. Si bien la existencia de una legislación contribuye a dotar de estabilidad al sistema, no la
garantiza; por el contrario, su ausencia no implica necesariamente su inestabilidad. La voluntad política
para su implementación, junto con la dotación adecuada de recursos y la definición de los arreglos
institucionales para su gestión parecieran ser lo primordial.
En esta sección se identifican políticas marco para el cuidado de las diversas poblaciones,
donde éstas existan, así como programas que definan servicios y transferencias para recibir y prestar
cuidados, las que pueden ser detectadas en la operación de diversas entidades encargadas de la política
social en los países de América Latina. La situación de las licencias y regulaciones para el desarrollo
del trabajo de cuidado remunerado fue descrita en la sección anterior, sin embargo, en esta sección
también se da cuenta de los avances que existen en la definición de estándares y regulaciones sobre el
funcionamiento de los servicios de cuidado para la primera infancia y para las personas adultas
mayores. Cabe destacar, sin embargo, que en en el contexto de enfoques integrados de políticas de
cuidado, estos componentes podrían estar articulados entre sí, otorgando respuestas integrales para
garantizar el bienestar y la protección social de quienes requieren y proveen de cuidados.
La situación de los países de América Latina con respecto a la existencia de instrumentos y
programas específicos, o bien, de políticas más amplias centradas en el cuidado de las distintas
poblaciones y las personas cuidadoras muestra un contexto altamente heterogéneo. En el caso de las
políticas, sólo en el caso del Uruguay se identifica la existencia de un sistema de cuidado que busca, a
través de un enfoque integrado, definir y regular el conjunto de prestaciones en materia del cuidado
para sus cuatro poblaciones: niños y niñas, personas adultas mayores y con discapacidad en situación
de dependencia y cuidadoras (véase recuadro 2). En la mayoría de los países, se aprecia el surgimiento
de políticas para la atención integral de la primera infancia, en cuyo interior se integra un componente
de cuidado. En el caso de las personas adultas mayores, sólo fue posible identificar tres casos de
políticas que incorporaran, de manera más detallada e integral, la alusión hacia su cuidado integral.
Destaca la experiencia de Costa Rica que cuenta con un marco de política específico en materia de
cuidado para la primera infancia —la Red Nacional de Cuido y Desarrollo Infantil— y para las
personas adultas mayores —la Red de Atención Progresiva para la Atención Integral de las Personas
Adultas Mayores (véase cuadro 2). Destaca el hecho que, como ya fue constatado en el caso de la
legislación nacional, no haya sido posible identificar una política marco de cuidado para la población
con discapacidad en situación de dependencia.
En el nivel programático, el cual da cuenta de la materización de políticas y marcos normativos y
refleja la implementación concreta de servicios en este ámbito, todos los países cuentan con prestaciones
que definen la existencia de servicios para el cuidado de la población infantil y de personas adultas
mayores en situación de dependencia. Prestaciones para las personas con discapacidad en situación de
34
dependencia son más escasas y difíciles de identificar en el contexto regional. Asimismo, se aprecia el
surgimiento de servicios y transferencias para las personas cuidadoras, aunque todavía su existencia es
limitada y acotada a determinados países (véase Anexo).
Cuadro 2
América Latina (13 países): políticas de cuidado integradas
o que atienden necesidades específicas de cuidado, 2015
Política Entidad coordinadora

País
Sistema integrado de cuidado
Uruguay Sistema Nacional Integrado de Cuidados Secretaría Nacional de Cuidados

(Ministerio de Desarrollo Social)
Primera infancia
Argentina Anteproyecto de ley sobre política federal Aún no definida

de cuidados para la primera infancia
Chile Sistema de Protección Integral a la Infancia Ministerio de Desarrollo Social

―
Chile Crece Contigo‖
Costa Rica Red Nacional de Cuido y Desarrollo Infantil Instituto Mixto de Ayuda Social
Colombia Estrategia Nacional de Atención Integral Comisión Intersectorial para la Atención

a la Primera Infancia ―
De Cero a Siempre‖ Integral de la Primera Infancia (Presidencia de
la República)
Cuba Política de Círculos Infantiles Ministerio de Educación
Ecuador Estrategia Nacional Intersectorial para la Ministerio Coordinador de Desarrollo Social

Primera Infancia
El Salvador Política Nacional de Educación y Atención Ministerio de Educación

Integral de la Primera Infancia
México Programa Nacional de Prestación de Servicios Consejo Nacional de Prestación de Servicios

para la Atención, Cuidado y Desarrollo Infantil para la Atención, Cuidado y Desarrollo
2014-2018 (Secretaría de Gobernación)
Nicaragua Política Nacional de Primera Infancia Presidencia de la República

―
Amor para los más Chiquitos y Chiquitas‖
Paraguay Plan Nacional de Desarrollo Integral de la Comisión Nacional de Primera Infancia

Primera Infancia 2011-2020 (Presidencia de la República)
República Plan Nacional de Protección y Atención Dirección General de Programas Especiales

Dominicana Integral a la Primera Infancia ―
Quisqueya de la Presidencia (Ministerio de la Presidencia)
Empieza Contigo‖
Personas adultas mayores
Brasil Política Nacional del Adulto Mayor Ministerio de Desarrollo Social y Lucha
contra el Hambre a
Costa Rica Red de Atención Progresiva para el Cuido Consejo Nacional de la Persona Adulta Mayor
Integral de las Personas Adultas Mayores (Presidencia de la República)
Cuba Programa de Atención Integral al Adulto Mayor Dirección Nacional de Atención al Adulto
Mayor y Asistencia Social
(Ministerio de Salud Pública)
Fuente: Elaboración propia a partir de la revisión de los respectivos sitios de los gobiernos de los países.
a
La Ley No. 8842 de 1994 define al órgano ministerial responsable de la asistencia y promoción social la coordinación
general de esta política.
La oferta de programas varía de manera significativa en función del conjunto de instrumentos

específicos que es posible identificar para cada población (véase cuadro 3).
35
Cuadro 3
América Latina (20 países): programas de cuidado según tipo y población objetivo, 2015
Servicios
Transferencias
Primera infancia Personas en situación de dependencia Personas cuidadoras
País Extensión
Habilidades Apoyo Familias de Servicios de A personas con
cobertura Extra-domiciliariosa Capacitación A cuidadoras
parentales domiciliario acogida respiro dependencia
cuidado PI
Argentina x x x x x x x
Bolivia x x
(Estado
Plurinacional de)
Brasil x x x x x xb
c
CEPAL - Serie Asuntos de Género N° 140
Chile x x x x x x xc
d
Colombia x x x x
be e
Costa Rica x x x x x x x
Cuba x x x x xc x
Ecuador x x x x x
El Salvador x x x
Guatemala x x x
Honduras x x
México x x x x x
Nicaragua x
36
Panamá x x
Paraguay x x x x
Perú x x x
Puerto Rico x x x x
República x x
Dominicana
Uruguay x x x x xc x x
Venezuela x x x
(República
Dominicana de)
Fuente: Elaboración propia sobre la base de las legislaciones laborales de los respectivos países, páginas oficiales de los ministerios y parlamentos; Observatorio de la Igualdad de
Género de América Latina y el Caribe, [en línea]: http://www.cepal.org/cgi; Sandra Huenchuan ― ¿Qué más puedo esperar a mi edad?, Cuidado, derechos de las personas mayores y
obligaciones del Estado‖ en Sandra Huenchuan y Rosa Icela Rodríguez (eds) Autonomía y dignidad en la vejez: Teoría y práctica en políticas de derechos de las personas adultas
mayores, (LC/L.3942), Santiago de Chile, Publicación de las Naciones Unidas, 2014; Gwendoline Peltier, ― Sistematización de políticas de cuidado en regiones del mundo‖, documento
de trabajo del proyecto CEPAL/BMZ-GIZ (2014-2016), mímeo, 2016 y Cecilia Rossel, ― Desafíos demográficos para las políticas de cuidado. Lecciones del mundo desarrollado, desafío
y perspectivas para América Latina‖, Serie Asuntos de Género 135 (LC/L.4186), Santiago de Chile, Publicación de las Naciones Unidas.
a
Incluyen: centros de convivencia, centros de cuidado diurno, centros de larga estadía y gestionados de manera comunitaria.
b
Transferencia brindada a las familias de acogida.
c
Se vincula a programas de atención domiciliaria a personas con dependencia severa y a adultos mayores con dependencia.
d
Opera como un subsidio económico indirecto para personas adultas mayores con dependencia que se entrega a través de los Centros de Bienestar del Adulto Mayor, centros de día.
e
Para contratar apoyo domiciliario a través de la Red de Atención Progresiva para el Cuido Integral de las Personas Adultas Mayores, http://www.conapam.go.cr/red-cuido/.
Políticas de cuidado en América Latina...
En el caso de las prestaciones para el cuidado de la primaria infancia, todos los países cuentan con
programas que definen servicios públicos para su cuidado y aluden a la extensión de sus coberturas.
Destacan en esta línea los casos de países que definen mecanismos específicos para la articulación de la
oferta pública, mixta y privada de servicios de cuidado infantil para cerrar las brechas de cobertura, como
los casos de la Red de Cuido y Desarrollo Infantil en Costa Rica37, el modelo de articulación intersectorial
en servicios para la primera infancia a través de la Estrategia Nacional Intersectorial para la Primera
Infancia del Ecuador38, el Programa Nacional de Prestación de Servicios para la Atención, Cuidado y
Desarrollo Infantil (2014-2018) en México39 y el Sistema Nacional Integrado de Cuidados en el Uruguay40.
También, y de manera vinculada a la operación de estos programas, se aprecia en un número
restringido de países prestaciones vinculadas con la formación de habilidades parentales para el cuidado
de los hijos e hijas. Esta prestación puede considerarse como una complementaria a la existencia de otras
que puede contribuir a que los cuidados que reciben niños y niñas durante sus primeros años de vida
sean adecuados y permitan su desarrollo integral. Formación en este ámbito se entrega asociada a la
operación de programas de atención integral a la primera infancia, o como parte de la operación de vías
no institucionales para el cuidado infantil, como es el caso de la vía familiar comunitaria en El Salvador.
Estos mecanismos operan bajo la lógica de instancias de encuentro de padres, madres y personas
encargadas del cuidado de niños y niñas durante algunas horas en la semana como un espacio
comunitario de cuidado infantil y de acompañamiento en esta labor.
En el caso de las personas adultas mayores y con discapacidad en situación de dependencia y de sus
cuidadoras remuneradas y no remuneradas, es posible identificar diversas prestaciones y modalidades de
cuidados tipificadas en los programas existentes en los países. Como indican Gascón y Redondo
(2014, pág. 12) en el caso de las personas adultas mayores, estos servicios se definen en función de los
niveles de apoyo requeridos, desde aquellos que contribuyen al desempeño de actividades cotidianas
puntuales hasta los que satisfacen requerimientos de ayuda prácticamente totales para la vida diaria.
Los servicios y lugares que pueden responder a estas necesidades ―v arían según las condiciones de salud,
las preferencias y los valores individuales o familiares, los recursos económicos y familiares disponibles
o la localización geográfica, así como la oferta pública y privada existente‖. Sitios posibles para recibir
cuidado son el propio hogar, el entorno comunitario, ámbitos residenciales que faciliten la asistencia,
o bien, instituciones con alta intensidad de cuidados (IOM, 2001 en Gascón y Redondo, 2014). Así, es
posible distinguir entre: i) servicios de base comunitaria se cuentan aquellos que se proveen en el entorno
familiar, los de teleasistencia y otras ayudas técnicas y tecnológicas, los servicios de ayuda en domicilio y
los centros diurnos o nocturnos; ii) servicios de media distancia, como las viviendas sin asistencia y
hostales y residencias; y iii) servicios institucionales de larga estadía que proveen cuidado todo el día.
La información disponible para los países de la región muestra la mayor existencia de centros
diurnos y servicios institucionales de larga estadía públicos para personas adultas mayores en situación
de dependencia. Al menos un programa que busque incentivar la creación de centros públicos de esta
naturaleza o regular su funcionamiento existe en la gran mayoría de los países. Destaca la experiencia de
Costa Rica y Red de Atención Progresiva para el Cuido Integral de las Personas Adultas Mayores
gestionada desde el Consejo Nacional de la Persona Adulta Mayor (CONAPAM), la cual busca articular
iniciativas lideradas desde la sociedad civil, entidades públicas y las familias para formular e
implementar políticas y estrategias de protección social para resolver la necesidad de cuidado en la vejez
con un enfoque de gestión territorial. Entre las alternativas de atención contempladas se incluyen
mecanismos como las familias solidarias o de acogida, asistentes domiciliarios, hogares comunitarios y
centros institucionales externos41.
Una modalidad específica para la atención de personas en situación de dependencia y
vulnerabilidad social, que no cuentan con condiciones familiares para ser atendidas al interior del hogar,
37
Véase [en línea]: http://www.imas.go.cr/ayuda_social/red_de_cuido.html.
38
Véase [en línea]: http://www.desarrollosocial.gob.ec/estrategia-nacional-intersectorial-para-la-primera-infancia-infancia-plena/.
39
Véase [en línea]: http://dof.gob.mx/nota_detalle.php?codigo=5343090&fecha=30/04/2014.
40
Véase [en línea]: http://www.sistemadecuidados.gub.uy/.
41
Véase [en línea]: http://www.conapam.go.cr/red-cuido/.
37
es el de las familias de acogida. Este esquema, bajo el cual familias debidamente catastradas reciben una
prestación para recibir, bajo estándares adecuados, a personas adultas mayores que requieren de
cuidados, ha sido identificado al menos en los casos del Programa Familia Acolhedora (Programa
Familia acogedora) en el Brasil42 y de la Red de Atención Progresiva para el Cuido Integral de las
Personas Mayores, componente de Familias Solidarias, en Costa Rica.
Otras modalidades que pueden también contribuir de manera directa a atender y reconocer la
situación de las personas cuidadoras no remuneradas, generando un giro hacia políticas con un rol
estatal más claro en la gestión de las políticas de cuidado, son aquellas que buscan ofrecer servicios
domiciliarios a personas en situación de dependencia principalmente severa y que permiten, de manera
articulada, ofrecer servicios de respiro para las primeras, o bien, instancias de formación y
capacitación tendientes a su formalización. Programas en esta línea son menos frecuentes en la región,
como muestra el cuadro 3.
El Programa Nacional de Cuidados Domiciliarios en Argentina43, por ejemplo, articula
prestaciones de apoyo domiciliario con un modelo de capacitación a las personas cuidadoras, en el
marco del cual se incluye un servicio de apoyo psicológico para ellas. A su vez, en los casos de Chile, el
Programa de atención domiciliaria a personas con dependencia severa44, Cuba, con el Programa Integral
de Atención al Adulto Mayor45, y el Uruguay, a través del Programa de cuidados domiciliarios para
personas en situación de dependencia severa dentro del Sistema Nacional Integrado de Cuidados
(SNIC)46, comportan un servicio de respiro para personas cuidadoras.
En el caso de Chile, el programa articula intervenciones de atención especializada en el cuidado
a personas con dependencia, con visitas de equipos especializados a los hogares de las personas
destinatarias, el acompañamiento y formación a las personas cuidadoras principales asociadas a esta
visita, y de reconocimiento de su trabajo no remunerado por medio de una transferencia monetaria. El
programa funciona de manera descentralizada, a través de los municipios, con el acompañamiento y
monitoreo de los servicios de salud a nivel regional y la coordinación del Ministerio de Salud. En el
caso de Cuba, el servicio considera la posibilidad de que la persona adulta mayor en situación de
dependencia ingrese a un servicio institucionalizado por un período entre 15 días y 6 meses como
respiro para que la persona cuidadora pueda atender de su propia salud. Por otra parte, en el caso del
Uruguay, el programa opera otorgando un subsidio para contratar horas de cuidado a cargo de
personas cuidadoras capacitadas, 20 horas semanales como máximo, lo cual es considerado también
un respiro para la persona cuidadora principal.
Asimismo, distintos países han contemplado la generación de mecanismos de servicios de
capacitación y formación de las personas cuidadoras, como son los casos de la Argentina, el Brasil,
Chile, Cuba, el Ecuador, México, el Paraguay y el Uruguay. Entre otros ejemplos, destacan los casos del
Programa Nacional de Formación de cuidadores de Adultos Mayores de México47 y, en particular, el
Sistema Nacional de Formación para cuidadores y cuidadoras de personas en situación de dependencia y
niños y niñas como parte del SNIC, el cual busca valorizar el trabajo de cuidados remunerado y no
remunerado, acreditando a personas cuidadoras, mejorando su empleabilidad y la calidad de la
prestaciones recibidas por las personas en situación de dependencia.
Finalmente, además de servicios de cuidado, los programas identificados en países de América
Latina dan cuenta de algunas experiencias concretas de incorporación de transferencias monetarias que
se entregan directamente a la persona en situación de dependencia, o bien a las personas cuidadoras, para
contratar servicios de cuidado y/o reconocer el trabajo de cuidados no remunerado. Algunos ejemplos de
42
Véase [en línea]: http://sbgg.org.br/wp-content/uploads/2014/10/servicos--de-atencao-ao-idoso.pdf
43
Véase [en línea]: http://www.desarrollosocial.gob.ar/cuidadores.
44
Véase [en línea]: http://www.enfermeriaaps.com/portal/orientacion-tecnica-programa-de-atencion-domiciliaria-a-personas-con-
dependencia-severa-minsal-chile-2014.
45
Véase [en línea]: http://www.cepal.org/celade/noticias/paginas/5/31915/afernandez.pdf.
46
Véase [en línea]: http://www.sistemadecuidados.gub.uy/.
47
Véase [en línea]: http://www.issste.gob.mx/cursocuidadores/html/texto2.html.
38
ello son los casos del Bono Joaquín Gallegos Lara en Ecuador48, que entrega USD 240 por mes a la
persona cuidadora, el bono y la prestación otorgada a las personas cuidadoras en Chile como parte del
Programa de atención domiciliaria a personas con dependencia severa49, la cual entrega USD 35 por mes
a personas previamente identificadas por los equipos de salud que prestan visitas domiciliarias a las
personas en situación de dependencia.
En la perspectiva de la articulación entre las políticas de cuidado y las de protección social, es
interesante el caso del programa de transferencias condicionadas Tekoporã en el Paraguay50, dado que,
en general, no se observa la existencia de sinergias entre la operación de estos programas y la
consideración de los aspectos vinculados a los cuidados de personas en situación de dependencia. Este
programa, implementado por la Secretaría de Acción Social (SAS) de la Presidencia de la República del
Paraguay en coordinación con la Secretaría Nacional por los Derechos de las Personas con Discapacidad
(SENADIS), incluye una transferencia monetaria otorgada a familias donde hay una persona con
discapacidad severa con el fin de apoyar en su cuidado. También resulta interesante el caso del Programa
Asignación por Embarazo Para Protección Social51 en la Argentina, el cual entrega una transferencia
monetaria a mujeres embarazadas fuera del mercado laboral o que trabajan en el sector informal desde la
semana 12 de gestación hasta el nacimiento, operando bajo la lógica de una licencia por maternidad para
quienes no tienen acceso a esta prestación de la seguridad social.
En otros casos, los menos, la transferencia monetaria se entrega directamente a la persona en
situación de dependencia como un subsidio indirecto o directo. En el caso de la Argentina, las
prestaciones del Programa de Atención Médica Integral (PAMI)52, gestionadas por el Instituto Nacional
de Servicios Sociales para Jubilados y Pensionados, incluyen un subsidio para el pago de un cuidador
domiciliario en función del nivel de autonomía funcional de la persona destinataria. En el caso de
Colombia, existe un subsidio económico indirecto para las personas adultas mayores con dependencia
que se entrega a través de los Centros de Bienestar del Adulto Mayor53, esquema que funciona de
manera similar, para contratar apoyo domiciliario, en el caso de la Red de Atención Progresiva para el
Cuidado Integral de las Personas Adultas Mayores.
Además de los programas específicos, es interesante también explorar la existencia de estándares
y regulaciones sobre el cuidado como parte de un cuarto componente de las políticas de cuidado. Como
indica el recuadro 3, el desarrollo de este ámbito es heterogéneo en los países de América Latina. Su
desarrollo puede ser un ámbito a ser promovido en el marco del impulso de políticas integradas de
cuidado en la región.
De la evidencia revisada, es posible desprender algunos elementos relevantes para el análisis de
las políticas de cuidado en la región. En primer lugar, destaca la amplia oferta de servicios y programas
que puede ser identificada en los diversos países, la que, sin embargo, pareciera adolecer, en la gran
mayoría de los casos, de articulación entre los instrumentos disponibles. De esta forma, se observa la
coexistencia de prestaciones diversas, sectoriales y acotadas en dimensiones y poblaciones particulares,
destacando un déficit amplio de servicios para personas con discapacidad en situación de dependencia.
Gran parte de esta oferta está priorizada para el acceso de personas en situación de dependencia y
familias en situación de pobreza y mayor vulnerabilidad social, sin existir, en la gran mayoría de los
casos, una formulación explícita respecto del deseable alcance de cobertura teórica universal que estos
instrumentos pudieran tener. En otras palabras, su focalización actual en escenarios de múltiples
prioridades y recursos limitados, es, por supuesto, atendible, desde la perspectiva de la progresividad de
48
Véase [en línea]: http://www.vicepresidencia.gob.ec/.
49
Véase [en línea]: http://www.enfermeriaaps.com/portal/orientacion-tecnica-programa-de-atencion-domiciliaria-a-personas-con-
dependencia-severa-minsal-chile-2014.
50
Véase [en línea]: http://www.sas.gov.py/pagina/54-tekopor.html.
51
Véase [en línea]: http://www.anses.gob.ar/prestacion/asignacion-por-embarazo-para-proteccion-social-93. Esta prestación se une a la
Asignación Universal por Hijo, la cual, por medio del decreto 1602/2009, ha permitido extender el acceso a prestaciones familiares a
trabajadoras y trabajadores informales por la vía del monotributo.
52
Véase [en línea]: http://www.pami.org.ar/.
53
Véase [en línea]: http://colombiamayor.co/programa_colombia_mayor.html.
39
los mecanismos que permiten garantizar el ejercicio de los derechos sociales. No obstante, desde un
prisma que busque afianzar el derecho al cuidado como uno de respeto transversal en la región, sería
deseable avanzar en un enfoque que enfatice que el goce de este derecho es uno universal y el cual puede
ameritar un rol proactivo del Estado ante situaciones variables del bienestar y por la vía de mecanismos
de protección social a lo largo del ciclo de vida.
Recuadro 3
Estándares y regulaciones de centros de cuidado infantil y para personas
adultas mayores en América Latina y Europa
El desarrollo de políticas, procedimientos y estándares para el funcionamiento de centros de cuidado
infantil y para el cuidado de personas adultas mayores es todavía incipiente en la región.
Las regulaciones sobre habilitación, evaluación y fiscalización de los centros de larga estadía para las
personas adultas mayores muestran una situación heterogénea entre los países. Por ejemplo, en la Argentina,
los estándares se encuentran descentralizados y la evaluación de su operación se lleva a cabo en las provincias
y municipios, por lo que no existe regulación nacional para estos servicios. En el Brasil, por el contrario, existe
una reglamentación nacional para el funcionamiento y evaluación de este tipo de instituciones, con
requerimientos para su estructura variable según la modalidad bajo la cual operan los centros.
En el caso de Costa Rica, existe un reglamento nacional para la habilitación y evaluación de los
hogares que incluyen indicadores básicos de estructura y la fiscalización de su cumplimiento está a cargo
del Ministerio de Salud. En el caso de Chile, a partir de 2010, se implementó una reglamentación vinculante
en todo el territorio para el funcionamiento de este tipo de establecimientos.
En el Paraguay existe un reglamento de autorización, registro, acreditación e inspección de los centros
de atención para las personas adultas mayores, dentro del cual se establecen indicadores de estructura y
procesos. También en el Perú se identifica una serie de normas para la supervisión de los centros
(Gascón y Redondo, 2014).
En lo que respecta a las normativas que tienen como fin reconocer la obligación estatal en la regulación
así como supervisión y financiamiento de centros diurnos para las personas adultas mayores, únicamente
existen dos países en la región, Chile y el Ecuador, que establecen normativas nacionales. El resto de los
países se centran únicamente en la regulación. En general, se aprecia en la región la persistencia de una
visión fuertemente ―f amilista‖ con respecto a los cuidados de largo plazo de las personas adultas mayores.
Algunos países de la región han avanzado en la definición de indicadores de calidad de los servicios
mencionados, a través de estándares específicos. Como indican Gascón y Redondo (2014), ―l a evaluación
de los servicios se realiza desde el enfoque centrado en los usuarios, con cartas de derechos publicadas
incluso en la legislación e indicadores de resultados de calidad que se suman a los tradicionales
estándares básicos de estructura‖. De igual modo, existen nuevas orientaciones en la acreditación y
evaluación de programas integrales para el apoyo a las personas mayores en situación de vulnerabilidad.
En el caso de los estándares nacionales de cuidado de la primera infancia, estos también varían país a
país. En el caso del Brasil, por ejemplo, los indicadores incluyen ámbitos como el desarrollo de hábitos y
rutinas de limpieza y alimentación en relación a la promoción de la salud, hasta indicadores de formación
inicial del profesorado, atendiendo a la dimensión de formación y condiciones de trabajo de los docentes. En
el caso de Colombia, además de los indicadores estructurales, se incluyen los de tipo procesual y de gestión.
Estos estándares refieren a las condiciones de calidad óptimas que se espera alcanzar en relación a la
educación y cuidado infantil, por esto mismo la adopción de estos estándares adquiere un carácter progresivo
en la medida que los servicios de cuidados puedan ir adaptándose a los estándares (Marco, 2014).
En el caso del Ecuador, se incluyen entre los estándares de calidad de los servicios la participación de
la comunidad y de los padres y madres en los planes de mejoramiento de gestión, es decir aspectos que
se refieren a la parte procesual y de gestión. El caso de El Salvador se realizan informes de evaluación de
las niñas y los niños y un plan de formación continua para los docentes. En el caso del Perú, el Ministerio
de Educación estableció una guía práctica para la evaluación de la educación inicial (Marco, 2014).
Los estándares de calidad difieren considerablemente entre los países, por ejemplo, en torno a la
calificación requerida de parte del personal docente, los contenidos pedagógicos y mallas curriculares. En
lo que se refiere a los materiales didácticos, existe un déficit de atención en las regulaciones existentes en
los diferentes países, a excepción de Chile que incorpora en profundidad las características que este tipo
de materiales debe reunir. Lo mismo ocurre con las especificaciones del mobiliario y la infraestructura. En
el caso de la seguridad de los centros de cuidado, se distingue entre aquellos centros de cuidado formales
regulados y aquellos centros informales o comunitarios que no cuentan con regulación específicas. La
alimentación provista en los centros se encuentra comúnmente carente de regulación (Marco, 2014).
40
Las entidades responsables del cumplimiento de estos estándares en los países son diversas,
incluyendo los Ministerios de Salud, de Educación y de Desarrollo Social. De igual modo, intervienen
diferentes niveles de administración, desde niveles locales, provinciales y departamentales, existiendo por
tanto una descentralización en la administración así como una intersectorialidad de facto (Marco, 2014).
Europa muestra la posibilidad de generar estándares sobre bases comunes de calidad de los servicios
de cuidado. El Marco Europeo, aplicado a los servicios para personas mayores con dependencia,
comprende el concepto de calidad como el nivel de adecuación que se obtiene en un proceso continuo en
dónde se espera obtener mejores resultados. Este proceso incorpora una serie de herramientas de gestión
de la calidad así como otra serie de medidas que incluyen desde formación de los cuidadores, definición de
las normas de calidad, así como evaluación de resultados.
Los países pertenecientes a la Comunidad Europea cuentan con un programa de calidad conjunto
denominado WEDO, cofinanciado por la Comisión Europea, que tiene como finalidad el bienestar de los
adultos mayores cumpliendo así con los objetivos de asistencia establecidos en la Carta Europea de
Derechos y Responsabilidades de las Personas Mayores. (Gascón y Redondo 2014).
Para llevar a cabo la evaluación de calidad de los servicios, se consideran un conjunto de indicadores
cuantitativos y cualitativos en base a entrevistas con las y los usuarios y sus familiares, indicadores de
seguridad, movilidad de usuarios, entre otros.
El Marco Europeo diferencia cuatro fases durante el desarrollo de los sistemas de calidad: en la
primera, se establecen los estándares mínimos de estructura; en una segunda fase, se precisan las
normas de actuación en la prestación de servicios. La tercera fase, denominada bottom up process o de
autorregulación, ― se caracteriza por llevar a cabo procesos internos de mejora de la calidad con la
participación de todos los actores‖ (Gascón y Redondo 2014).
Finalmente, la cuarta fase se refiere al conjunto de valores, derechos y responsabilidades
establecidos y que quedan reflejados en gran parte de los casos en cartas de derechos de los residentes
adoptados en gran parte de países de la Comunidad Europea, así como en las propias instituciones de
larga estadía. No obstante, resulta conveniente puntualizar que no existen normas homo géneas para la
medición de la calidad de los servicios, si no que estos estándares varían de un país a otro, e incluso
dentro de los propios países existen diferencias estructurales y una gran variedad de políticas
dependiendo de si se trata de países centralizados o países federales y descentralizados (Rico y Godoy,
2013 en Gascón y Redondo, 2014).
Fuente: Silvia Gascón y Nélida Redondo, ― Calidad de los servicios de largo plazo para personas adultas mayores con
dependencia‖, Serie Políticas Sociales, N° 207, (LC/L.3875), Santiago de Chile, Comisión Económica para América
Latina y el Caribe (CEPAL), agosto, 2014. Publicación de las Naciones Unidas; Flavia Marco Navarro, ― Calidad del
cuidado y la educación para la primera infancia en América Latina: Igualdad para hoy y mañana‖, Serie Políticas
Sociales, N° 204, (LC/L.3859), Santiago de Chile, Comisión Económica para América Latina y el Caribe (CEPAL), julio
2014. Publicación de las Naciones Unidas.
Una revisión inicial de la situación de las políticas de cuidado en países del Caribe muestra una
realidad similar, en el cual coexisten prestaciones específicas, acotadas a poblaciones que requieren de
cuidados —en su mayoría, niñas y niños durante su primera infancia— sin detectarse mecanismos de
articulación intersectorial en operación hacia la construcción de políticas integradas de cuidados
(véase recuadro 4).
Recuadro 4
Políticas de cuidado en países del Caribe
La revisión inicial de las políticas de cuidado en países del Caribe muestra un panorama diverso de
programas que apuntan al cuidado de la primera infancia y otras poblaciones en situación de
dependencia a través de la implementación de distintos tipos de servicios y otras prestaciones en un
marco heterogéneo de gestión institucional.
En Jamaica, el Sistema para el Desarrollo Infantil Temprano (The early childhood development
system) incluye una serie de políticas, regulaciones y un plan estratégico de alcance nacional (2008 -
2013) orientado a la protección de los niños y las niñas y que articula a las diversas entidades
prestadoras de servicios de cuidado infantil en el país. Este plan fue preparado por la Comisión para la
Primera Infancia (Early Childhood Commission), organismo autónomo que cuenta con la supervisión del
Ministerio de Educación y está integrado por entidades gubernamentales y diferentes miembros de la
sociedad civil.
41
El Plan incorporó entre sus líneas estratégicas apoyar a los padres en el proceso de crianza de niñas
y niñas, asegurar que las instituciones dedicadas al cuidado de la primera infancia desarrollen su tarea
en condiciones seguras y capaces de responder a las necesidades de niños y niñas y asegurar que las
personas cuidadoras de estos centros cuentan con las competencias requeridas. En este país inició
también en 1992 la implementación inicial del Programa del Cuidador Itinerante (Roving Caregivers
Programme) en comunidades rurales del país como una iniciativa liderada desde la sociedad civil por la
organización no gubernamental RuFamSo (Rural Family Support Organization) con el apoyo del Fondo
a
de Naciones Unidas para la Infancia (UNICEF) y la Bernard van Leer Foundation (OEA, 2009 ) .
El programa, el cual se ha extendido a otros países de la región, incluidos Dominica, Granada, Santa
Lucía y San Vicente y las Granadinas, incluye una serie de componentes a través de los cuales se entrena y
certifica a jóvenes de las comunidades como cuidadores y cuidadoras que visitan los hogares entregando
orientación a padres y madres de niños y niñas en pautas de crianza y proveyendo asistencia diurna en su
cuidado. La institucionalidad del programa varía de un país a otro, pudiendo intervenir distintas agencias,
Ministerios y organizaciones no gubernamentales, participando así una pluralidad de actores. Su
implementación es en algunos casos parcial, no aplicándose a todo el territorio nacional.
En Haití existen diversas iniciativas locales y programas destinados a la población más pobre y
vulnerable. En Puerto Príncipe existe un asilo comunal público que se instauró para recibir a personas
adultas mayores con alguna discapacidad así como personas con alguna enfermedad grave ( L'Asile
Communal de Port-au-Prince) gestionado por la alcaldía.
Existen, asimismo, dos guarderías comunitarias a cargo del Ministerio de Asuntos Sociales y de
Trabajo, enmarcadas en el ―P lan Especial de Cité Soleil‖ que busca apoyar a madres jefas de hogar que
recién se han graduado para su inserción laboral. De acuerdo a Lamaute-Brisson (2010), el acceso a
centros de cuidado infantil es reducido en el país. El cuidado de la primera infancia se realiza a través de
madres, abuelas y hermanas en el contexto de familias donde conviven varias generaciones.
En Trinidad y Tabago, el Ministerio del Pueblo y Desarrollo Social (Ministry of the People and Social
Development) coordina la implementación de diferentes prestaciones para el cuidado.
Entre éstas, se incluye el Fondo de Asistencia Pública (Public Assistance Grant), transferencia
monetaria proporcionada a padres y madres o personas responsables del cuidado de niños y niñas con
b
una discapacidad grave y que pertenecen a un hogar de bajos ingresos , o bien, es entregada a padres y
madres de familias monoparentales que permanecen en casa para cuidar a un niño o una niña.
El Fondo para Niños con Necesidades Especiales (Special Child Grant) es entregado a padres de niños
y niñas que no pueden sufragar los gastos de cuidado de niños o niñas menores de 18 años con
c
necesidades especiales y se otorga por un periodo de un año .
Fuente: Nathalie Lamaute-Brisson, ― Economía del cuidado de la niñez en Haití: proveedores, hogares y parentesco‖ en
El cuidado en acción: entre el derecho y el trabajo, Cuadernos de la CEPAL N° 94, (LC/G.2454-P), Santiago de Chile,
Comisión Económica para América Latina y el Caribe (CEPAL), 2010. Publicación de las Naciones Unidas; The Early
Childhood Commission, A reader friendly guide to the National Strategic Plan for Early Childhood Development in
Jamaica (2008-2013), Kingston, The Early Childhood Commission, 2009. [en línea]: https://www.ecc.gov.jm/Downloads/
Brochures/nsp_book_layout_small.pdf; Organización de los Estados Americanos, ― Las transiciones en la primera
infancia: una mirada internacional. Marco conceptual, situación, avances y desafíos‖, Washington D.C., 2009 [en línea]:
http://portal.oas.org/LinkClick.aspx?fileticket=qrqhTMKY4EU%3D&tabid=1318.
a
Véase [en línea]: www.unicef.org/innovations/files/jamaica.doc.
b
Ministerio del Pueblo y Desarrollo Social de Trinidad y Tabago, División de Bienestar Social, véase [en línea]:
http://www2.mpsd.gov.tt/content/social-welfare-division-0.
c
Ministerio de Desarrollo Comunitario, Cultura y Artes de Trinidad y Tobago, Geriatric Adolescent Partnership Programme,
véase [en línea]: http://www.community.gov.tt/home/content/geriatric-adolescent-partnership-programme-gapp-1.
En segundo lugar, y en vínculo con lo anterior, la existencia de instrumentos como los reseñados,
en particular de aquellos que buscan apoyar y reconocer la situación de las personas cuidadoras, no
garantiza que se inaugure un giro de una política de tipo familiarista. Se mantiene un rol subsidiario del
Estado en la gestión de políticas de cuidado focalizadas para la población en situación de abandono y
extrema pobreza. En particular, el efecto mancomunado de estas prestaciones, no asegura la
transversalización de un enfoque de igualdad de género para desafiar la actual división sexual del trabajo
de cuidado (Blofield y Martínez, 2015). Programas que busquen brindar apoyo o acompañamiento a las
personas cuidadoras por la vía de mecanismos de apoyo domiciliario podrían terminar fomentando y
potenciando el rol de mujeres no remuneradas que asumen la responsabilidad del cuidado de miembros
de su familia sin reconocimiento ni oportunidades para elegir no cuidar. Lo mismo ocurre al contar los
países con una oferta fragmentada de servicios de cuidado, con accesos restringidos y acotados al nivel
42
de bienestar social: su multiplicidad no implica un correlato en su cobertura y acceso efectivo, en el caso

de personas en situación de dependencia y cuidadoras que lo requieran.
El análisis muestra también la baja atención brindada a las cuidadoras como sujeto de estas
políticas. Su inclusión articulada a las políticas para otras poblaciones es sólo verificable en el caso
del Sistema Nacional Integrado de Cuidados en el Uruguay. En su mayoría, los programas
sistematizados se centran en las personas que requieren cuidados, y escasamente lo hacen en la de sus
cuidadoras. Reproducen, de esta forma, una orientación centrada primordialmente en la familia como
responsable primaria, y acaso única, del cuidado, con un rol del Estado diluido en su liderazgo. Una
excepción destacable es la del SNIC que transversaliza una perspectiva de género en su diseño,
alineando los diversos instrumentos que implementa el sistema en consonancia con el objetivo de
propiciar la reorganización social del cuidado. Para ello, entre otros aspectos que se plasman en su
diseño, no se considera la entrega de transferencias monetarias directas a las personas cuidadoras
previendo que esta prestación pudiera terminar manteniendo y fomentando la mayor feminización del
trabajo de cuidados no remunerado. Al contrario, se ha buscado fortalecer el acceso a servicios como
prestación principal del sistema. La perspectiva de la igualdad de género parece estar más presente en
programas específicos que incorporan en sus definiciones la situación particular de desventaja para la
inserción laboral que afecta a personas cuidadoras, hombres y mujeres, y en particular, a las mujeres
respecto de las responsabilidades que ellas asumen mayoritariamente en el cuidado de niños y niñas.
Éste es el caso, por ejemplo, de la REDCUDI en Costa Rica (véase recuadro 1), y también un enfoque
plasmado en el anteproyecto que busca crear la Red de Hogares de Cuidado Diario en Panamá 54,
gestionada por la Secretaría Nacional de la Niñez, Adolescencia y Familia de ese país.
El Programa de 4 a 755 en Chile gestionado por el Ministerio de la Mujer y Equidad de Género
busca ofrecer servicios de cuidado infantil para facilitar la capacitación e inserción laboral de mujeres
con responsabilidades de cuidado. Una experiencia similar de programas que operan en esta dirección,
aunque no proveen servicios regulares de cuidado de niños y niñas, es el de programas de fomento a la
empleabilidad que incorporan un componente específicamente dirigido para incentivar la capacitación
e inserción laboral de mujeres en situación de pobreza con responsabilidades de cuidado. Experiencias
en esta línea son las del Programa + Capaz en Chile 56, gestionado por el Servicio Nacional de
Capacitación y Empleo, Ministerio del Trabajo y Previsión Social, el Programa de Respaldo a
Estudiantes de Argentina (Progresar)57 del Ministerio de Economía y Finanzas Públicas, el Programa
―Yo estudio y trabajo‖58 coordinado por la Dirección Nacional de Empleo (DINAE) del Ministerio de
Trabajo y Seguridad Social (MTSS) en el Uruguay, y, en este mismo país, el Programa de
Capacitación para Madres Adolescentes y Jóvenes59, dependiente del Programa PROIMUJER del
Instituto Nacional de Empleo y Formación Profesional del Uruguay.
En tercer lugar, una mayor articulación entre las prestaciones y servicios identificados al
interior de los países podría ser deseable desde la perspectiva de abonar en un enfoque sinérgico entre
éstos que permitiera arribar a objetivos claros desde la lógica de los derechos de las personas
cuidadoras y que reciben cuidados, la igualdad de género y la corresponsabilidad social del cuidado,
en toda su magnitud. El panorama reseñado muestra la todavía limitada capacidad de las políticas de
cuidado en la región para responder de manera integral frente a los riesgos derivados de las
necesidades de cuidado y evitar que éstas acrecienten la mayor vulnerabilidad de los hogares.
54
Véase [en línea]: http://200.46.254.138/apps/seg_legis/PDF_SEG/PDF_SEG_2010/PDF_SEG_2011/PROYECTO/2011_P_414.pdf.
55
Véase [en línea]: https://portal.sernam.cl/?m=programa&i=5.
56
Véase [en línea]: https://www.chileatiende.gob.cl/fichas/ver/35138.
57
Véase [en línea]: http://www.progresar.anses.gob.ar/.
58
Véase [en línea]: http://www.mtss.gub.uy/web/mtss/programa-yo-estudio-y-trabajo.
59
Véase [en línea]: http://www.inefop.org.uy/uc_47_1.html.
43
C. Las entidades que coordinan las políticas de cuidado

La prevalencia de intervenciones heterogéneas, múltiples y con un bajo nivel de articulación entre sí deriva
en una multiplicidad de entidades responsables de su gestión en los países de la región. La mayoría de las
políticas y los programas identificados son coordinados e implementados desde entidades específicamente
centradas en las poblaciones destinatarias o proveedoras de los cuidados —los Institutos o Comisiones de
la Niñez, para las Personas Adultas Mayores, con discapacidad, o, menos frecuentemente, los Mecanismos
de Adelanto para la Mujer— que operan, en su mayoría, insertas en la institucionalidad social de los países,
ya sea Ministerios de Desarrollo Social, donde estos existen, o asociadas a la Presidencia (véase cuadro 2).
En otros casos, las políticas son implementadas desde los ministerios sectoriales de educación o salud con
escasos vasos comunicantes en las iniciativas que lideran.
Sólo en los casos de Costa Rica y el Uruguay, correspondiente con el mayor grado de desarrollo
de las experiencias de una política integrada de cuidados en estos países, es posible identificar una
institucionalidad específicamente creada para su gestión y la necesaria articulación interinstitucional
entre todas las entidades que intervienen en la coordinación de servicios y programas. En ambos casos,
esta institucionalidad busca activamente identificar las brechas de cobertura existentes en los países y
subsanarlas por medio de la articulación entre distintos servicios, así como prestadores, públicos y
privados. También es la encargada de velar porque las intervenciones se diseñen e implementen con
apego a un enfoque de género60.
En el caso del Uruguay, se identifica una institucionalidad inédita en la región, la Secretaría
Nacional de Cuidados inserta en el Ministerio de Desarrollo Social de ese país,creada para la gestión del
sistema en su conjunto, con un fuerte énfasis de coordinación interinstitucional (véase recuadro 2).
También en el caso de la Red Nacional de Cuido y Desarrollo Infantil en Costa Rica, se ha previsto una
institucionalidad específicamente abocada a la gestión de los programas asociados al cuidado de la
primera infancia, definiendo una Secretaría Ejecutiva al interior del Instituto Mixto de Ayuda Social de
Costa Rica. Asimismo, en este país, se ha creado la Comisión Técnica Interinstitucional para el
fortalecimiento de la Red Nacional de Cuido y Desarrollo Infantil, como un órgano de coordinación de
las acciones gubernamentales para la articulación, el fortalecimiento y la expansión de la Redcudi.
En la experiencia regional de las políticas de cuidado, se identifica un dispar involucramiento de
los Mecanismos de Adelanto para la Mujer (MAM) tanto en su diseño, como en su gestión,
implementación61 y evaluación, pese a que la problemática del cuidado esté transversalmente asentada
en los planes de igualdad de género vigentes (Peltier, 2016). La referencia explícita a la necesidad de
fortalecer las respuestas públicas tendientes a la corresponsabilidad social del cuidado está incluida en
17 planes de igualdad de género de los países de la región, ya sea en sus medidas, objetivos o planes
estratégicos. En la mayoría de los casos, estos planes se centran en el incentivo a la creación de servicios
para el cuidado de la población en situación de dependencia que permita redistribuir la responsabilidad
que hoy asumen en su cuidado las mujeres de manera prioritaria. Destaca el caso del ― Plan Nacional de
Igualdad y Equidad para las Mujeres Salvadoreñas El Salvador‖ (ISDEMU, 2012) que incluye como uno
de sus objetivos estratégicos y acciones la puesta en marcha de un Componente Nacional de Cuidado de
personas dependientes a través de la ampliación del componente no contributivo del Sistema de
Protección Social Universal y el fortalecimiento de la perspectiva de género en la corresponsabilidad
entre mujeres y hombres, Estado y sociedad (objetivo estratégico 3.1).
En el análisis de la institucionalidad de las políticas de cuidado, el rol de los MAM parece estar
mayormente centrada en incidir en la transversalización de un enfoque de género en el diseño y
operación de los programas, así como en los nacientes sistemas integrados de cuidado, y menos en la
gestión directa de iniciativas.
60
De acuerdo a lo establecido por la Ley 9220 que crea la Red Nacional de Cuido y Desarrollo Infantil en Costa Rica y la Ley 19353
que crea el Sistema Nacional Integrado de Cuidados en el Uruguay.
61
Una excepción es el caso del programa 4 a 7 implementado por el Servicio Nacional de la Mujer en Chile, como se destacó en la
sección II.B.
44
Por ejemplo, en el caso de la Red Nacional de Cuido y Desarrollo Infantil en Costa Rica, la
Comisión Técnica Interinstitucional conformada para su fortalecimiento está integrada por diversas
instituciones entre las que se incluye una persona representante de la presidencia ejecutiva del Instituto
Nacional de las Mujeres (INAMU). En el caso del Uruguay, el Instituto Nacional de las Mujeres
participa de las reuniones de la Junta Nacional de Cuidados, creada por la Ley 19353.
En otras experiencias en construcción, como la de una Política Nacional de Cuidados en
El Salvador, la naciente institucionalidad que discute su diseño, la Comisión de Seguimiento para la
Construcción de una Política Nacional de Cuidados está integrada por varias instituciones62 y considera
de manera central la participación activa del mecanismo de adelanto para la mujer en el país, el Instituto
Salvadoreño para el Desarrollo de la Mujer (ISDEMU). El ISDEMU tiene un rol clave en las
definiciones de la política cuya discusión está siendo coordinada por la Secretaría Técnica y de
Planificación de la Presidencia (Salvador, 2015).
En el caso de otras políticas y programas que no están centrados enteramente en el cuidado, pero
que incluyen también un componente en este ámbito, como es la experiencia de los sistemas y políticas
de atención integral para la primera infancia en la región, es posible también identificar la presencia de
los MAM en las coordinaciones intersectoriales que permiten su implementación. Por ejemplo, en el
caso de la gestión del Subsistema de Protección Integral de la Infancia, Chile Crece Contigo, cuya
secretaría ejecutiva se ubica en el Ministerio de Desarrollo Social, se incluye la participación de una
serie de entidades públicas que tienen la responsabilidad de ejecutar sus prestaciones. Entre ellas, se
encuentra el Servicio Nacional de la Mujer (SERNAM) que cumple un papel importante en la
promoción del paquete de propuestas legislativas de Chile Crece Contigo enviado al Congreso Nacional
cada año63. En este país, el Plan de Igualdad de Oportunidades entre hombres y mujeres 2011-2020,
(SERNAM, 2011) contiene entre sus metas la necesaria definición de un sistema que apoye el cuidado
de las personas dependientes y ―[ ..] que permita a mujeres y hombres participar y desarrollar sus
proyectos personales, laborales y familiares en condiciones de igualdad‖. Asimismo, establece como
objetivo, ―promover el derecho al cuidado, así como la obligación de cuidarse y cuidar, especialmente
respecto del cuidado infantil y de los adultos mayores‖. En consonancia con esta definición, el país se
encuentra formulando un Subsistema Nacional de Apoyos y Cuidados como parte del Sistema de
Protección Social (Berner, 2015).
Cabe destacar que gran parte de los programas identificados como parte de los esfuerzos públicos
de cuidado en los países de la región se implementan desde los ministerios sociales respectivos. Pese a
ello, el vínculo explícito entre éstos y los sistemas de protección social de los países no es siempre
apreciable. Éste figura más claramente en los casos del Uruguay, y en experiencias en construcción en
los casos de Chile —el Subsistema Nacional de Apoyos y Cuidados que formaría parte del Sistema de
Protección Social (Berner, 2015)— y El Salvador, en el caso del Sistema de Protección Social Universal
y la política nacional de cuidados en etapa de diseño (Meléndez, 2015). En el caso del programa
Tekoporã en el Paraguay, al estar la transferencia monetaria para personas cuidadoras inserta en su
definición, la referencia se hace más directa.
Destacan también los casos en los que las prestaciones son coordinadas o provistas directamente
desde las entidades públicas encargadas de la seguridad social en los países. Esto se verifica en el caso
de prestaciones para personas adultas mayores en situación de dependencia, ya sea para contratar
servicios de apoyo domiciliario o acceder a centros de cuidado extra-domiciliarios en los casos del
Instituto Nacional de Servicios Sociales para Jubilados y Pensionados en Argentina64, los centros de
62
La Comisión de Seguimiento para la Construcción de una Política Nacional de Cuidados está conformada por el Consejo Nacional de
Atención Integral para las Personas con Discapacidad (CONAIPD), el Instituto Salvadoreño para el Desarrollo de la Mujer
(ISDEMU), el Instituto Salvadoreño para la Desarrollo Integral de la Niñez y Adolescencia (ISNA), el Ministerio de Educación, la
Unidad para la Equidad entre los Géneros del Ministerio de Trabajo y Previsión Social, el Ministerio de Salud, la Dirección de
Adultos Mayores de la Secretaría de Inclusión Social (SIS) y la Dirección de Programas Estratégicos y la Unidad de Derechos
Humanos y Género de la Secretaría Técnica de Planificación de la Presidencia (STPP).
63
Véase [en línea]: http://www.crececontigo.gob.cl/sobre-chile-crece-contigo/como-funciona/.
64
Véase [en línea]: http://www.pami.org.ar/.
45
atención integral para el adulto mayor del Instituto Hondureño de Seguridad Social (IHSS)65, el
Programa de Atención Domiciliaria del Enfermo Crónico (ADEC) del Instituto Mexicano del Seguro
Social (IMSS)66 yel Programa Nacional de Formación de cuidadores de Adultos Mayores del Instituto de
Seguridad y Servicios Sociales de los Trabajadores del Estado de México67, y el Curso de Capacitación a
los Cuidadores del Instituto de previsión Social (IPS) en Paraguay68. Tomando a los programas como
unidad específica de análisis, sin embargo, en la gran mayoría de los casos, su vínculo con la oferta de
los sistemas de protección social no está especificado ni previsto aún.
Junto con la existencia de una autoridad social definida para la gestión de políticas de cuidado con
un enfoque integrado que impulse la coordinación interinstitucional de las distintas entidades que
implementan programas específicos de cuidado para las distintas poblaciones, su articulación con las
políticas de protección social permitiría contar con mecanismos de gestión que potenciaran las sinergias
y complementariedades entre programas. Ello puede funcionar a través de la utilización de los sistemas
de registro e identificación de destinatarios de las políticas y programas ya existentes para otras
prestaciones de los sistemas de protección social y de los mecanismos de monitoreo y evaluación ya
instalados. El acceso unificado a estos sistemas permitiría identificar a quienes debieran tener un acceso
prioritario a las prestaciones de las políticas integradas en atención a su situación de vulnerabilidad o
pobreza, u otras situaciones, como, por ejemplo, la maternidad adolescente, así como permitir el acceso
progresivamente universal a sus servicios.
Junto a ello, la generación de instrumentos propios de gestión parece ser necesario y relevante
para garantizar la eficiencia de los programas, y donde existan, las políticas integradas, para lo cual
contar con una institucionalidad coordinadora pareciera ser clave. El caso del Uruguay en esta materia es
interesante. El Sistema Nacional Integrado de Cuidados centraliza todas las solicitudes y reclamos
recibidas a través del Portal de Cuidados, plataforma de interacción del SNIC con todos los usuarios y
las usuarias, los trabajadores y las trabajadoras y los servicios de públicos y privados de cuidado. Este
instrumento apunta a unificar y simplificar las vías de acceso e información sobre prestaciones del SNIC
y derechos, garantiza la atención a la persona a ser cuidada, potencia la intersectorialidad y facilita el
reconocimiento, efectivización y exigibilidad del derecho a cuidar y ser cuidado. A través del Portal, se
identifican potenciales usuarios y usuarias y se brinda información adecuada y oportuna a la ciudadanía
sobre sus derechos relativos al cuidado. Este medio permite también derivar a cuidadoras y cuidadores a
cursos de formación, habilitación o certificación de competencias. Se construye, a la vez, un sistema de
seguimiento e información de la gestión del sistema.
En otros casos, son los programas directamente los que cuentan con sus propios mecanismos de
gestión utilizando los dispositivos existentes en las entidades desde las que se gestionan. Por ejemplo, en
el caso del Programa de Atención Domiciliaria a Personas con Dependencia Severa en Chile, para su
monitoreo y evaluación, el programa trabaja sobre la estructura ya existente de la Red Asistencial de
servicios públicos de salud en Chile —a través del Consejo Integrador de la Red Asistencia (CIRA)—,
asegurando continuidad de atención a las personas usuarias de la Red. A su vez, se incorporan las
actividades del programa a la planificación de cada establecimiento de salud que interviene por la vía de
sus equipos que visitan directamente a la persona en situación de dependencia y a sus familias. El
Servicio de Salud está encargado de mantener un registro de las personas atendidas por el programa
(Ministerio de Salud, s/ref).
65
Véase [en línea]: http://www.paho.org/hon/index.php?option=com_content&view=article&id=945:se-revisa-politica-nacional-adulto-mayor-
jubilados-componente-salud&Itemid=227.
66
Véase [en línea]: http://www.imss.gob.mx/prensa/archivo/201503/020.
67
Véase [en línea]: http://www.issste.gob.mx/cursocuidadores/html/texto2.html.
68
Véase [en línea]: http://portal.ips.gov.py/portal/IpsWeb.
46
Diagrama 2
Chile: articulación entre políticas nacionales de cuidado y de la Municipalidad de Santiago
Fuente: Olga Segovia, ―¿Quién cuida en la ciudad? Oportunidades y propuestas: la comuna de Santiago (Chile)‖, Serie
Asuntos de Género 132. Santiago de Chile, Publicación de las Naciones Unidas, 2016.
Si bien la existencia de este tipo de dispositivos ad hoc para la gestión, monitoreo y evaluación de
los programas es relevante para asegurar el cumplimiento de sus objetivos, su articulación a mecanismos
más amplios de planificación para arribar a la población en situación de dependencia y sus cuidadores y
cuidadoras en cada uno de los países permitiría organizar, de manera central y descentralizada, el cierre
de brechas de atención y acceso que puedan ser identificadas y su vínculo con las estrategias integrales
de protección social.
Asimismo, pese a que el documento ha explorado la existencia de políticas de cuidado al nivel
central de los gobiernos, es relevante enfatizar que esta articulación debe darse no sólo en el nivel
intersectorial entre entidades nacionales, sino también, entre el nacional y el subnacional. El diagrama 2
muestra cómo fluyen estas articulaciones en el caso de las coordinaciones que son activadas por la
Municipalidad de Santiago para garantizar el acceso a las políticas de cuidado en Chile por parte de la
población en situación de dependencia y cuidadora.
D. Mecanismos de diálogo y construcción de acuerdos

En la génesis de las políticas de cuidado con una perspectiva integrada, es posible identificar la existencia
de espacios de diálogo y concertación de actores para su construcción. Se trata de instancias de naturaleza
intersectorial e inter-institucional desde donde es posible erigir acuerdos transversales sobre la orientación
de estas políticas, con miras a nutrir pactos sociales y fiscales para su implementación con arreglos
institucionales sostenibles. Estos espacios pueden contribuir también a fortalecer los instrumentos de
47
gestión de estas políticas, todavía incipientes en los países, por ejemplo, en el marco de planes operativos
para su implementación que se diseñen con una lógica de participación social.
En el caso de la experiencia más consolidad en este materia, la del Sistema Nacional Integrado de
Cuidados en el Uruguay, su construcción se origina en la creación, en mayo de 2010 y por Resolución
Presidencial (863/010), del Grupo de Trabajo (GT) sobre el Sistema de Cuidados en el marco del
Consejo Nacional de Políticas Sociales (CNPS). Este grupo tuvo como objetivo la elaboración de la
propuesta y diseño del sistema, incluyendo la definición de un concepto de cuidado y de la población
que éste atendería. El Grupo se convocaba desde el Ministerio de Desarrollo Social (MIDES) con amplia
representación de los sectores —la Administración de los Servicios de Salud del Estado (ASSE), el
Banco de Previsión Social (BPS), el Instituto Nacional de Estadística (INE), Instituto del Niño y el
Adolescente de Uruguay (INAU), el Ministerio de Economía y Finanzas (MEF), el Ministerio de
Educación y Cultura (MEC), el Ministerio de Salud Pública (MSP), el Ministerio de Trabajo y Seguridad
Social (MTSS) y la Oficina de Planeamiento y Presupuesto (OPP). En el marco del trabajo del Grupo, se
realizaron diálogos con la sociedad civil que fortalecieron la legitimidad de la propuesta sobre el
Sistema. En particular, el rol fundamental jugado por la Red de Género y Familia fue clave en la
transversalización de un enfoque de igualdad de género en el diseño del sistema desde su génesis
(Aguirre y Ferrari, 2014). Este trabajo intersectorial e inter-institucional permitió sentar las bases para el
diseño actualmente en implementación del Sistema.
Otras experiencias en desarrollo para la construcción de políticas integradas de cuidado en las
cuales existen instancias de articulación interinstitucional similares existen en el Distrito Federal de
México, Ecuador y El Salvador.
Una experiencia destacable en el nivel subnacional es la de la ― Comisión para el impulso de la
Economía del Cuidado y una Política de Igualdad Laboral al Interior del Gobierno de la Ciudad de
México‖, conformada en marzo de 2014 por el Instituto de las Mujeres del Distrito Federal y la
Secretaría de Trabajo y Fomento al Empleo del Gobierno de la Ciudad de México. La Comisión busca
promover estrategias y mecanismos de evaluación y seguimiento de la política laboral y de la
economía del cuidado dentro de la administración pública del Distrito Federal, desde una perspectiva
de no discriminación e igualdad sustantiva entre mujeres y hombres. Está integrada por varias
instituciones del Gobierno de la Ciudad de México: la Consejería Jurídica y de Servicios Legales, la
Controlaría General del Distrito Federal, el Instituto para la Atención de Adultos Mayores del Distrito
Federal, el Instituto de las Mujeres del Distrito Federal, la Secretaría del Trabajo y Fomento al
Empleo, la Secretaría de Desarrollo Económico, la Secretaría de Desarrollo Social, la Secretaría de
Desarrollo Urbano y Vivienda, la Secretaría de Finanzas, la Secretaría del Medio Ambiente, la
Secretaría de Movilidad, el Sistema para el Desarrollo Integral de la Familia del Distrito Federal,
además del Consejo Económico y Social de la Ciudad de México. Entre las medidas que se están
evaluando, destaca un programa de salario ciudadano para cuidadoras de la Ciudad de México
y la implementación de cooperativas de mujeres cuidadoras comunitarias (Gobierno de la Ciudad
de México, 2014).
Asimismo, en el Ecuador, se ha puesto en marcha una mesa de coordinación interinstitucional
técnica-política para implementar un Sistema Nacional de Cuidados con el objetivo de acompañar el
proceso para el diseño e implementación del Sistema de Cuidados como política de estado intersectorial,
desde un enfoque de género y derechos. Está integrada inicialmente por cinco instituciones: la Asamblea
Nacional, el Consejo Nacional para la Igualdad de Género, el Ministerio Coordinador de Desarrollo
Social (MCDS), el Ministerio de Inclusión Económica y Social (MIES) y la Secretaría Nacional de
Planificación (SENPLADES) (Consejo Nacional para la Igualdad de Género, s/ref).
Finalmente, como se mencionó en la sección anterior, en el caso de El Salvador se constituyó
en 2014 la Comisión de Seguimiento para la Construcción de una Política de Cuidados. Se trata de una
instancia inter-institucional que busca analizar los componentes que harán parte de esta política
(Salvador, 2015). Esta Comisión está integrada por el Consejo Nacional de Atención Integral para las
Personas con Discapacidad (CONAIPD), el Instituto Salvadoreño para el Desarrollo de la Mujer
(ISDEMU), el Instituto Salvadoreño para la Desarrollo Integral de la Niñez y Adolescencia (ISNA),
48
el Ministerio de Educación, la Unidad para la Equidad entre los Géneros del Ministerio de Trabajo y
Previsión Social, el Ministerio de Salud, la Dirección de Adultos Mayores de la Secretaría de Inclusión
Social (SIS) y la Dirección de Programas Estratégicos y la Unidad de Derechos Humanos y Género de la
Secretaría Técnica de Planificación de la Presidencia (STPP), entidad coordinadora de la iniciativa.
E. Financiamiento de las políticas

Finalmente, un ámbito donde se dispone de escasa información, pero que se torna relevante para conocer la
factibilidad de implementar políticas de cuidado, potenciar las sinergias interinstitucionales y avanzar en
posibles objetivos como la expansión de los servicios y las transferencias previstas es el financiamiento.
Para ello se realizó una revisión de las partidas presupuestas asignadas a programas específicos
de cuidado, o en el caso que existan, a políticas integradas de cuidado en las respectivas leyes de
presupuesto y otras fuentes de información en los países de América Latina. Cabe destacar que las
partidas presupuestarias informadas, en su mayoría, no cubren únicamente servicios de cuidado. Por
ejemplo, los programas de atención integral para la infancia incluyen componentes de nutrición y
salud además de aquellos vinculados a la formación de habilidades parentales y educación y cuidado
para la primera infancia.
Con estas consideraciones en mente, la constatación general de la información disponible69 indica
el bajo nivel presupuestario que comportan los programas de cuidado. Con la excepción de la prestación
asociada al Instituto Nacional de Servicios Sociales para Jubilados y Pensionados, donde la inversión
representa poco menos del 1% del PIB, los programas no superan el 0.4% del PIB y en la mayoría de los
casos es inferior al 0,03%. Este presupuesto es extraordinariamente bajo si se le contrasta con el
porcentaje del gasto social total como porcentaje del PIB y que, para los países con información
disponible entre 2012 y 2013, oscila entre el 8% en los casos del Ecuador y Guatemala y el 23% en
Costa Rica70. Además, si se le compara con la información sobre la inversión pública en servicios de
cuidado infantil en 33 países de la Organización de Cooperación y Desarrollo Económicos (OCDE)
en 2011 y que llegaba en promedio a 1% del PIB. En Dinamarca, Islandia y Suecia, esta inversión
superaba el 2% del PIB en ese año71.
Un análisis más exhaustivo de esta información requeriría contar con el examen conjunto de los
recursos destinados a los componentes principales de una matriz de cuidado en los países y las
coberturas que los programas comportan. Esta panorámica podría brindar luces sobre posibles
duplicaciones entre programas, así como espacios para activar sinergias y mecanismos de articulación
que, desde lo presupuestal, puedan avanzar en el cierre de brechas frente a las necesidades de cuidado y
de las cuidadoras bajo una perspectiva de avance progresivo y horizonte de universalidad. Para ello es
fundamental contar con información desagregada sobre las partidas presupuestarias a nivel programático
en los países, información que no está siempre disponible, como es el caso en países que informan su
presupuesto por áreas de gestión72.
69
Fue posible encontrar información sobre el presupuesto en torno a 2014 en los siguientes países: Argentina (Programa Primeros
Años y presupuesto del Instituto Nacional de Servicios Sociales para Jubilados y Pensionados- Programa de Atención Médica
Integral), Chile (Chile Crece Contigo, Programa ― 4 a 7‖, Subsidio a Establecimientos de Larga Estadía para Adultos Mayores,
Programa de Cuidados Domiciliarios, Programas Centros Diurnos del Adulto Mayor), Colombia (De Cero a Siempre), Costa Rica
(Red de Atención para el Cuido de las Personas Adultas Mayores y Red Nacional de Cuido y Desarrollo Infantil), Perú (Programa
Cuna Más), República Dominicana (Programa de Atención Integral a la Primera Infancia ― Quisqueya Empieza Contigo‖) y el
Sistema Nacional Integrado de Cuidados en el Uruguay.
70
De acuerdo a datos de la Comisión Económica para América Latina y el Caribe, División de Desarrollo Social, Inversión / Gasto
Social en América Latina y el Caribe, [en línea]: http://dds.cepal.org/gasto/indicadores/ficha/?indicador_id=28. Los países con
información sobre el gasto público social total como porcentaje del PIB en 2012 o 2013 son: el Estado Plurinacional de Bolivia,
Chile, Colombia, Costa Rica, Ecuador, El Salvador, Guatemala, México, Panamá, Perú y la República Bolivariana de Venezuela.
71
Organización de Cooperación y Desarrollo Económicos, Social Expenditure Database preliminary data, Septiembre 2014, véase
[en línea]: http://www.oecd.org/els/family/.
72
Éste es el caso, por ejemplo, en El Salvador. Para una discusión sobre las limitaciones que enfrentan presupuestos construidos en
base a este esquema para reportar la información sobre la inversión social en la infancia, véase STP-UNICEF-ICEFI (2014).
49
Sin embargo, la información disponible es valiosa en cuanto permite situar la reflexión sobre la
centralidad que hoy ocupan las políticas de cuidado, su institucionalidad y gestión en los aparatos
estatales de la región en función de su baja densidad presupuestaria. En particular, es indicativa sobre
cómo los costos asociados al cuidado son delegados a las familias, y en particular, al trabajo no
remunerado de las mujeres, así como subvalorados en términos de la necesaria inversión social que
debieran comportar para garantizar empleo de calidad en los servicios públicos de cuidado existentes.
Avanzar en la redistribución del bienestar y fortalecer el acceso universal a la protección social de los
hogares, incluyendo como componente a las políticas de cuidado, implica consolidar presupuestos
estables, definidos y sólidos frente a las necesidades y derechos que se pretende garantizar para personas
que los requieren y proveen.
Ello puede derivar en el redireccionamiento de los presupuestos ya existentes y fragmentados en
diversas entidades institucionales que hoy implementan políticas y programas de cuidado para
poblaciones específicas y con bajo nivel de articulación. Esto puede ser realizado desde una perspectiva
de construcción de políticas integradas de cuidado que fortalezcan los instrumentos ya existentes en la
política pública, los articulen y organicen al servicio del cierre de brechas de las necesidades de cuidado
que se consideren en cada contexto. Asimismo, este desafío seguramente implicará para los países la
búsqueda de nuevas opciones para aumentar la base fiscal a partir de la cual financiar nuevos
instrumentos que sean requeridos para garantizar el derecho al cuidado. Esto puede comportar una serie
de medidas que han sido propuestas por la CEPAL para financiar una agenda centrada en la igualdad y
para el desarrollo sostenible y que, entre otras, pueden incluir el aumento del espacio fiscal por diversas
vías, incluyendo el aumento de la base impositiva, por ejemplo, a través de la creación de impuestos
ambientales (CEPAL, 2016).
50
III. Reflexiones finales
Meta 5.4 ―Re conocer y valorar los cuidados y el trabajo doméstico no remunerados
mediante servicios públicos, infraestructuras y políticas de protección social, y
promoviendo la responsabilidad compartida en el hogar y la familia, según proceda en cada
país.‖ (Agenda 2030 para el Desarrollo Sostenible).
El reconocimiento global otorgado al trabajo de cuidado en la Agenda 2030 para el Desarrollo
Sostenible presenta un punto cúlmine en la trayectoria que ha seguido el debate mundial sobre este
derecho y los mecanismos institucionales para su garantía en los países. La meta establecida dará pie a la
construcción de indicadores y de información actualizada y periódica sobre el grado de avance de los
países como parte de las acciones que contribuyan al logro del Objetivo 5, ―L ograr la igualdad de género
y empoderar a todas las mujeres y a las niñas‖. A su vez, este seguimiento repercutirá con certeza en la
activación de los diálogos nacionales y regionales sobre las políticas que puedan conducir a la
concreción de esta meta y su articulación a los sistemas de protección social en construcción.
La revisión y el análisis expuesto sobre las políticas de cuidado en América Latina indican que la
región tiene desafíos considerables en esta materia, aunque no parte de una base inexistente. Los
programas y las legislaciones reseñadas muestran su creciente atención en la agenda regional de políticas
públicas, la cual se traduce en la existencia de una multiplicidad programática en la región. Por otra
parte, sin embargo, se constata una alta fragmentación y sectorialidad en la implementación de estas
políticas y programas, junto a un bajo nivel de inversión, elementos que, en su conjunto, no logran
responder plenamente ferente a los riesgos, las necesidades y los derechos de quienes necesitan cuidados
y sus cuidadoras. De esta forma, cabe preguntarse, ¿hasta qué punto las políticas existentes son capaces
de cuestionar y replantear la actual organización social del cuidado y, al mismo tiempo garantizar los
derechos de las personas que los requieren y proveen? ¿Será posible, a través de esquemas integrados,
avanzar hacia este objetivo y qué consideraciones resultarían esenciales en ello?
Para responder a estas preguntas, este capítulo explora algunas reflexiones al cierre que buscan
aportar a la discusión regional sobre las políticas de cuidado, su naturaleza como componente de la
protección social y desafíos para el fortalecimiento de su institucionalidad.
51
A. Una oferta plural, pero que genera ciudadanía fragmentada y

mantiene la desprotección
La evidencia sistematizada en el documento muestra una diversidad de políticas, programas y
regulaciones que ilustran, desde diferentes prismas, respuestas públicas en materia de cuidado. La
heterogeneidad de instrumentos identificados y la presencia en el nivel programático de una o más
iniciativas en este campo siendo lideradas, implementadas y reguladas por entidades públicas pareciera
contradecir la aseveración de que en la región prevalece un modelo familiarizado y feminizado en la
provisión del cuidado.
Si bien este estudio no ha abordado, de manera específica, la cuestión de las coberturas y los
alcances reales de estas políticas y programas, lo cual constituye un vacío de información que sería
relevante subsanar en posteriores investigaciones, la información preliminar recabada respecto de las
condiciones para su acceso y el financiamiento que conllevan indicaría que se trata de una oferta limitada y
segmentada en gran parte de los casos, en base a criterios de vulnerabilidad socioeconómica, ubicación
geográfica, accesibilidad física e infraestructura disponible. Esta situación afecta al conjunto de
poblaciones que requieren cuidados, especialmente, a niñas y niños menores de 3 años, al ser la cobertura
de los servicios de educación y cuidado inicial baja, personas adultas mayores, y en particular, personas
con discapacidad en situación de dependencia. Asimismo, la existencia de una oferta programática para las
personas cuidadoras, diseñada desde una perspectiva de igualdad de género que transversalice la operación
del conjunto de prestaciones públicas vinculadas al cuidado, es limitada y este énfasis, más bien, ausente.
Los programas, los servicios y las legislaciones nacionales adolecen, en la mayoría de los casos, de una
perspectiva que articule los cuidados de la población en situación de dependencia a su desfamiliarización, y
en particular, a una perspectiva de igualdad de género que implique que vincule su implementación a la
necesaria corresponsabilidad del cuidado entre hombres y mujeres.
Son precisamente las licencias maternales, instrumento anclado en la situación laboral de las
mujeres, el que más ampliamente se identifica en los países. Otros instrumentos vinculados a los
servicios de cuidado para las personas en situación de dependencia son más escasos y segmentados en su
acceso, muchas veces definiendo como criterio el estar en situación de pobreza extrema o en grave
situación de vulnerabilidad.
Frente a este contexto, cabe realizar una reflexión sobre los instrumentos identificados. En primer
lugar, respecto de los tiempos para cuidar, la sistematización de licencias existentes en la región muestra
que su diseño perpetúa una comprensión del cuidado acotado a las primeras semanas de vida del niño o
la niña, cuya responsabilidad sigue asociada primordialmente a la madre. Lo anterior queda de
manifiesto en la limitación de las licencias por paternidad y, en especial, la baja consideración de
licencias parentales que impulsen la corresponsabilidad efectiva del cuidado entre padres y madres. En
este sentido, cabe destacar experiencias como la de Chile y el Uruguay en cuanto a la posibilidad de que
las licencias paternales puedan ser tomadas por el padre o madre, aunque se requiere indagar el grado en
el cual los padres efectivamente hacen uso de estas licencias73.
Respecto de los servicios para cuidar, la sistematización de la oferta programática existente en los
países muestra una amplia diversidad de instrumentos, muchos de los cuales operan, como ya se indicó,
en base a criterios y coberturas muy restringidas. La determinación de las brechas de cobertura que estos
servicios tienen en base a la demanda existente en los países parece ser prioritario. Las estimaciones
demográficas (Rossel, 2016) y ejercicios preparados para otros países (Salvador, 2011, 2015) dan cuenta
del desencuentro potencial, real y creciente entre demanda y oferta de servicios de cuidado, tomando en
cuenta las tendencia al envejecimiento en las sociedades latinoamericanas.
Las transferencias monetarias para contratar servicios de cuidado aparecen con poca frecuencia y
en general conectadas al conjunto de subsidios existentes para su funcionamiento. Las transferencias
otorgadas para la contratación de asistentes personales comienzan a figurar en los diseños de las políticas
73
Para el caso del Uruguay, véase Batthyány, Genta y Perrotta (2015).
52
de cuidado en algunos países. Su contribución puede ser relevante, dado que estos programas subsanan
las necesidades de cuidado de personas en situación de dependencia en sus hogares, proveen espacios de
respiro para sus cuidadoras y pueden generar un sector de empleo de calidad creciente, si su desarrollo
va a aparejado de programas de certificación, formalización y regulación.
Un desafío sustantivo en la región es el del reconocimiento de las cuidadoras no remuneradas.
Este incluye la necesaria atención a su realidad previsional, especialmente considerando que muchas
veces estas personas han ejercido este trabajo desde su infancia y adolescencia activando cadenas
intergeneracionales de desproteccción social. Algunos instrumentos que avanzan en esta línea han sido
identificados en el documento. No obstante, se requiere de mayor reflexión al respecto en espacios de
diálogo regional y nacional con su traducción a políticas.
Al mismo tiempo, pocos países han implementado trasferencias que reconozcan el trabajo no
remunerado de cuidado que se desarrolla al interior de los hogares y este es un campo de mayor
reflexión respecto de sus virtudes y limitaciones. Por una parte, su entrega comporta un reconocimiento
social al trabajo ejercido, muchas veces, en condiciones de gran precariedad y a expensas del propio
bienestar y acceso a la protección social. Por otra parte, se ha planteado que estas transferencias pueden
terminar replicando una organización social del cuidado fundada en arreglos familiares e informales
(Matus y Vega, 2016). En particular, los países deben considerar políticas y medidas para que cuidadoras
no remuneradas que realizan este trabajo de manera permanente tengan el reconocimiento laboral
necesario a través de un empleo en el sector formal. Esto implica necesariamente consolidar una oferta
para su capacitación, como la que ya existe en algunos países de la región, regulaciones para proteger las
condiciones de su inserción laboral y que el Estado no sea un actor de su incorporación en ocupaciones
precarias, con salarios exiguos y desprotección social74.
La evidencia recopilada muestra que los tiempos y las regulaciones para cuidar consideran
escasamente al cuidado en otras coyunturas de la vida, por ejemplo, en el caso de enfermedad de los
hijos e hijas, o el cuidado de enfermos crónicos o terminales. Asimismo, aunque todos los países cuentan
con algún tipo de regulación sobre el trabajo de cuidado remunerado, los desafíos cualitativos para la
protección social de esta población son todavía contundentes en materia de sus condiciones laborales.
Finalmente, la existencia de estándares heterogéneos para la operación de los servicios de cuidado y la
ausencia de marcos regionales para su referencia, es un campo que demanda de urgente atención.
En síntesis, el análisis integral de los instrumentos disponibles en la región da cuenta de una
organización social del cuidado anclada en los arreglos familias, con acceso segmentado a los instrumentos
de la política pública para trabajadoras del sector formal del mercado del trabajo, personas en situación de
pobreza extrema o ante coyunturas muy particulares. Esta organización reproduce la pobreza y la
desigualdad y obstaculiza su erradicación en América Latina (CEPAL, 2011, 2015a; Rico, 2014).
El cuidado, como un asunto de responsabilidad eminentemente pública y estatal, y en el marco de la
protección social universal a lo largo del ciclo de vida, es todavía trabajo en construcción en la región.
Ante el diagnóstico presentado, ¿cuáles son las opciones con las que cuentan los países para
avanzar en una doble dirección hacia el cierre progresivo de brechas y la universalidad en la garantía
de los derechos al cuidado y a cuidar, garantizando la autonomía económica de las mujeres y su
opción de no cuidar?
Es posible distinguir al menos tres ámbitos de posibles respuestas: la institucionalidad,
especialmente, en cuanto a la posibilidad de construir modelos reticulares y sistémicos de política pública;
la consideración respecto de los diversos actores que producen bienestar y su rol en el cuidado; y un
enfoque de derechos y de igualdad de género como un marco organizador de las prioridades y las sinergias.
74
Ello puede suceder, por ejemplo, en el caso de programas que impulsan la creación de centros de cuidado infantil en los domicilios
de las cuidadoras sin atender a sus condiciones laborales o creando subisidios y transferencias que comportan un nivel de
remuneración inferior incluso al salario mínimo. En esta mismoa línea, por ejemplo, cabe destacar la promulgación de la Ley 1602
de 2012 en Colombia que define que todas las madres comunitarias que prestan servicios en los Hogares Comunitarios de Bienestar
deben estar contratadas, contar con afiliación al sistema integral de seguridad social y su remuneración no podrá ser inferior al salario
mínimo o su equivalente a los días trabajados.
53
B. De la naturaleza multidimensional de los desafíos a una

institucionalidad integrada
La diversidad de instrumentos asociados a las políticas públicas de cuidado, así como las poblaciones a
quienes se dirigen, es indicativa de su naturaleza eminentemente inter-sectorial y multidimensional. Estas
políticas responden a necesidades y derechos muy diversos, tanto de las personas cuidadoras, como las
vinculadas al desarrollo integral de la primera infancia y la conservación de la autonomía para otros grupos,
incluyendo las personas adultas mayores o con discapacidad en situación de dependencia. Así, es previsible
la participación de distintas instituciones públicas en la implementación de sus políticas, incluyendo los
Mecanismos de Adelanto de la Mujer, quienes han visibilizado regionalmente la situación de las personas
cuidadoras, las entidades encargadas específicamente de la atención de las poblaciones que requieren
cuidados —los institutos de la niñez, personas con discapacidad, adultas mayores o mujeres—, las que
cubren prestaciones sectoriales que aluden al cuidado —salud, educación— y los ministerios sociales
respectivos, muchas veces encargados de su coordinación. De esta forma, resulta fundamental promover el
funcionamiento de estas políticas en el marco de una institucionalidad integral, coordinada y sólida.
Como se remarcó, la experiencia en la región dista de este ideal en la inmensa mayoría de los casos. Se
aprecia una baja articulación entre instrumentos y programas que hacen parte, donde existen, de políticas
marco de cuidado. Bajo este contexto, la posibilidad que éstas tienen para responder simultáneamente a las
necesidades y derechos de las personas sujetas y proveedoras de cuidado, es limitada.
Frente a este desafío, es necesario y posible consolidar políticas de cuidado, en el ámbito nacional
y subnacional, con una perspectiva integrada y como pilar de la protección social. Estas políticas deben
ser planteadas, desde su génesis, como instrumentos para cumplir su función social —garantizar
derechos, resolver necesidades y proteger frente a riesgos derivados del cuidado— y revertir las
desigualdades vinculadas a la actual organización social del cuidado. Estas desigualdades involucran el
acceso dispar a servicios de cuidado de calidad para quienes los precisan, así como las desigualdades de
género originadas en la distribución del trabajo remunerado y no remunerado.
Políticas integradas de cuidado pueden contribuir de manera enfática al desarrollo económico y
social de los países, incidiendo sobre factores que explican la reproducción intergeneracional de la
pobreza y desigualdad en las familias, activando la participación laboral femenina y dinamizando la
creación de empleos de calidad en el sector del cuidado. Para ello es imprescindible intervenir sobre la
actual carga de cuidado que recae sobre las familias, y en ellas, sobre las mujeres. En particular, el
acceso al cuidado no debe, desde ninguna óptica depender de su provisión informal brindada en el seno
familiar o de la capacidad de pago de las familias (Rico, 2014a). En cambio, el Estado debe asumir su rol
como proveedor y garante principal del cuidado, de la articulación de la oferta de servicios existente en
los países, de su ampliación de acuerdo a las coberturas precisadas, de su regulación conforme a
estándares de calidad y de la protección social de quienes lo necesitan y proveen.
Políticas de esta naturaleza permitirían posicionar al cuidado como prioridad específica de la agenda
de políticas públicas de un país, reconociendo la multiplicidad de ámbitos y actores que deben ser
considerados y la magnitud de los desafíos, particularmente, ante una balanza demográfica poco favorable
en los años por venir. Así, por ejemplo, la existencia de políticas integrales de atención a la primera
infancia en diversos países de la región no se condice necesariamente con la existencia de una estrategia
específicamente centrada en el cuidado infantil y la expansión de la cobertura de los servicios asociados a
través de una mayor articulación entre prestadores, lo que podría ser abordado más explícitamente desde
una política centrada en el cuidado. La prioridad política asignada al tema a partir de la construcción de una
política de esta naturaleza debiera también traducirse en la definición estable y sólida de un presupuesto y
de mecanismos para su financiamiento. Como se indicó previamente, esto puede implicar el necesario
aumento de las bases tributarias para la recaudación fiscal de los recursos, plasmados en un pacto social y
fiscal amplio. Entre las medidas que podrían ser consideradas se incluyen aquellas que busquen
proporcionar incentivos fiscales para la formalización de las trabajadoras del cuidado. En particular, es
importante que el gasto público en este sector pueda ser reconocido con nitidez al interior del gasto público
social (Rico, 2014a). También es fundamental que los presupuestos sectoriales de las entidades públicas
54
que participen en la implementación de las políticas de cuidado consideren claramente la forma en que
estos recursos podrán ser articulados y coordinados intersectorialmente.
Una perspectiva integrada de las necesidades y los derechos de las distintas poblaciones
involucradas en el cuidado permite visibilizar que una política de esta naturaleza no debe estar
exclusivamente acotada a sus servicios, los que, aunque importantes, no pueden por sí solos dar cuenta
del conjunto de sus problemáticas. Transferencias y regulaciones para consagrar tiempos para cuidar y
definir estándares de calidad en el cuidado, son igualmente importantes para el ejercicio de los derechos
a cuidar, a ser cuidado, y a no cuidar75. En particular, la existencia y el cumplimiento de los estándares
que regulen el empleo en el sector del cuidado son fundamentales para resguardar que los servicios
ofertados sean verdaderamente de calidad.
Disponer de una institucionalidad integrada permitiría también planificar la atención progresiva
de las brechas que enfrentan las poblaciones que requieren y proveen cuidados en los diversos contextos
particulares de los países, considerando la dispar disponibilidad de recursos fiscales, técnicos y políticos
para su abordaje. La experiencia regional muestra la diversidad, no sólo en términos de los instrumentos,
sino también en el espectro que éstos cubren y, por ende, sus desafíos.
Por una parte, existen países que han diseñado sistemas o políticas integradas de cuidado. En
Costa Rica, estas políticas atienden, de manera específica, a la población infantil o adulta mayor con
necesidades de cuidado. La política de Círculos Infantiles en Cuba y la Red Nacional de Cuido y
Desarrollo Infantil de Costa Rica incluyen, como parte de sus objetivos, contribuir a la igualdad de
género, relevando la situación de las personas cuidadoras, en su mayoría mujeres, frente a las
necesidades del cuidado de niños y niñas. En el caso del Uruguay, desde su diseño, el Sistema Nacional
Integrado de Cuidados se planteó el objetivo de atender, simultáneamente, a niños y niñas hasta los
12 años, personas con discapacidad y adultas mayores en situación de dependencia y cuidadoras. En el
caso de las políticas integradas en construcción, ésta última pareciera ser la ruta a seguir76, mientras que
en varios países ya están en implementación políticas de atención integral a la primera infancia que
consideran un componente específico de cuidado para esta población. En este último caso, pareciera que
la población de personas cuidadoras no figura explícitamente en el diseño de las estrategias asociadas,
salvo en casos como el del Programa Chile Crece Contigo donde se combina y articula una estrategia de
protección social para las familias más vulnerables con el acceso preferencial que éstas tienen a la oferta
de cuidado para la primera infancia (Staab y Gerhard, 2010). La creación de sub-sistemas o políticas
para la gestión del cuidado de poblaciones específicas o el conjunto de ellas puede facilitar en estos
países la identificación de las brechas de cobertura y mecanismos inter-institucionales para su abordaje.
Asimismo, estas instancias pueden también facilitar la definición de estándares y regulaciones que, de
manera sinérgica, puedan intervenir sobre aspectos vinculados a la calidad de las prestaciones recibidas,
del empleo en este sector y la transversalización de principios fundantes en su diseño en apego a un
enfoque de derechos e igualdad de género77.
Por otra parte, y más allá de la existencia de una institucionalidad específica, es también posible
distinguir entre países con mayor o menor disponibilidad de servicios de cuidado en su oferta
programática (véase cuadro 3). En ambos casos, un análisis detallado de su funcionamiento y capacidad
para responder a las necesidades y derechos de poblaciones que requieran y provean cuidados debiera
incorporar la atención a los elementos de cobertura, financiamiento y calidad de la oferta identificada.
Lo anterior permitiría visibilizar si la mayor variedad de instrumentos programáticos necesariamente se
condice con un tránsito hacia una orientación universalista en el derecho al cuidado, para lo cual podría
ser un aporte la identificación de una entidad que pueda asumir labores de coordinación de la oferta
75
El diagrama 1 en la sección (véase sección I.B) resume un conjunto de instrumentos que podrían considerarse como parte de una
política integrada de cuidados.
76
Diversos países se encuentran en procesos de diseño de políticas en esta línea, como Chile (Berner, 2015), el Ecuador, El Salvador
(Meléndez, 2015; Ramírez, 2016) y, en el nivel subnacional, México.
77
En este sentido, es posible aludir a un triple dividendo de las inversiones sostenidas en servicios de cuidado infantil y educación
preescolar, ya que estos inciden en las barreras que dificultan la participación laboral femenina, apuntan al desarrollo integral de
niñas y niños y crean empleo en este sector (ONUMUJERES, 2016).
55
disponible, o bien, que estas funciones estén incorporadas en la propia definición de la entidad a cargo
de la implementación de los programas.
En ambos casos también será seguramente posible encontrar desafíos considerables en cuanto a la
cobertura de los distintos instrumentos que pueden ser considerados como parte de una política de
cuidado en función de los requerimientos de apoyo de las distintas poblaciones. La definición de
prioridades es una necesaria precondición para avanzar en su ampliación. Ámbitos de decisión incluirán
si apostar por incorporar instrumentos que atiendan, de una vez, al conjunto de las poblaciones y sus
necesidades con limitadas coberturas de acceso, o bien, fortalecer la existencia de instrumentos ya
existentes y que pueden ofrecer oportunidades para instalar modelos de gestión exitosos y la visibilidad
de su relevancia en la agenda pública, en el marco de una planificación con criterio de progresividad.
Mínimamente, es posible plantear como un primer camino de avance consolidar en los Estados la
capacidad para articular la oferta existente, instalar la problemática política e institucional sobre el
cuidado, con el pleno reconocimiento de que esta remite a derechos e identificar iniciativas que puedan
ser catalizadoras de mayores transformaciones y sinergias tendientes a instalar una cultura de
corresponsabilidad social en este ámbito.
La posibilidad real para alinear incentivos y complementariedades entre instrumentos en función
de los objetivos buscados por una política integrada parecieran ser elementos claves en su efecto final.
Así, por ejemplo, en el caso del cuidado de la primera infancia, no basta con que en una política de este
tipo confluyan metas de expansión de coberturas, por un lado, y de creación de mecanismos de apoyo a
las personas cuidadoras, por el otro. La capacidad de plantear ambos instrumentos como articulados,
concibiendo a los servicios de cuidado infantil como instrumento para el desarrollo integral de esta
población y mecanismos para la promoción de la conciliación entre las responsabilidad laborales y
familiares (Blofield y Martínez Franzoni, 2015) es esencial de manera que estas políticas atiendan,
simultáneamente, a personas receptoras y proveedoras de cuidado. En ello podría aportar, tener una
mirada integral e integrada de las distintas problemáticas que intervienen y las funciones sociales a las
que se busca responder con esta política pública, traducida en una institucionalidad que facilite el
diálogo, articulación y coordinación inter-institucional. La reflexión sobre la institucionalidad concreta
que permitiría avanzar en torno a estos objetivos es reciente. Preliminarmente, es posible identificar
algunos elementos que parecen ser sustantivos para su diseño y consolidación.
En primer lugar, es relevante contar con una autoridad social definida explícitamente para integrar
de manera coherente los sectores y realizar las coordinaciones inter-institucionales requeridas tanto para
el funcionamiento de una política integrada, como para coordinar los distintos instrumentos con los que
cuentan los Estados para abordar el cuidado, así como las sinergias entre sus funciones. Esta autoridad
puede corresponder ―[ …] a la o las entidades de la estructura del Estado que tienen el poder y el
mandato de ejercer la función de gobierno en materia de políticas sociales‖, aludiendo a aspectos como
―[…] i) la definición y priorización de objetivos y metas; ii) el diseño de planes, estrategias y
metodologías de intervención; iii) la asignación de responsabilidades y funciones; iv) la coordinación de
actores; v) la distribución de recursos; vi) el monitoreo de la ejecución física y financiera; vii) la rectoría
y regulación de los actores gubernamentales y no gubernamentales, y viii) la sistematización de
información y la evaluación de resultados‖ (CEPAL, 2015c).
En segundo lugar, ya sea que la gestión de políticas públicas se realice desde entidades
particulares o se prevea la definición de una entidad coordinadora, la cual podría asumir el formato de
una secretaría nacional —como en el caso de Costa Rica o el Uruguay—, la capacidad para conducir
análisis de brechas de cuidados es importante. Lo anterior implica la sistematización de su oferta y
demanda, considerando centralmente a los cuidados remunerados y no remunerados78.
En tercer lugar, y asociado a lo anterior, la experiencia regional muestra la importancia de contar
con instrumentos específicos para la planificación de los instrumentos a ser implementados. Entre éstos
se cuentan los llamados baremos de dependencia, los que pueden determinar el nivel de dependencia de
78
Análisis de brechas de estas características han sido realizados, por ejemplo, para El Salvador y el Uruguay (Salvador, 2011; 2015).
56
las personas que requieren de apoyos y cuidados, y por ende, determinar mejor su acceso prioritario a las
prestaciones existentes. En particular, un aporte sustantivo podría derivar de coordinar los instrumentos
específicamente centrados en los cuidados, con aquellos disponibles en el marco de los sistemas de
protección social en operación en los países, como registros únicos de participantes y los sistemas de
información para la gestión programática. Sistemas de ventanilla única permitirían identificar a las
ciudadanas y los ciudadanos en torno a su acceso a las distintas prestaciones sociales de los Estados,
previendo demandas no resueltas y ofreciendo respuestas oportunas frente a ellas (Cecchini et al., 2015).
En estas coordinaciones, es también clave considerar la naturaleza complementaria, pero distinta de los
derechos que se pretende resguardar conforme a un enfoque de derechos. En este sentido, el ser
destinataria o destinatario de una transferencia monetaria dirigida a la situación de pobreza de un hogar
no debería ser confundido con las prestaciones que se puedan definir para la población en situación de
dependencia al interior de su hogar.
En cuarto lugar, y también en apego a un enfoque de derechos, se deben considerar mecanismos
de participación ciudadana y diálogo social en la operación institucional de estas políticas, de manera de
permitir el ejecicio de la contraloría social y rendición de cuentas, y la posibilidad de que la ciudadanía
contribuya a la identificación de posibilidades y oportunidades para mejorar diseños en construcción de
políticas de cuidado. Mecanismos de diálogo inter-institucional como los reseñados en la sección II.D
pueden ofrecer una plataforma para este imperativo.
Finalmente, es legítimo preguntarse si contar o no con un sistema, sub-sistema o política integrada
de cuidado es mejor a la coexistencia de múltiples políticas y programas para las diversas poblaciones. En
la mayoría de los países desarrollados no existe un único sistema que coordine todas las prestaciones de
cuidado para todas las poblaciones de manera simultánea. En ello confluyen diversos aspectos que se
vinculan con las trayectorias de conformación de los regímenes de bienestar entre regiones (Rossel, 2016)
y, por ende, en cómo las respuestas públicas frente a los dilemas del cuidado han sido resueltas. Sin
embargo, estos países han buscado transversalizar las consideraciones ya indicadas respecto de la
integralidad de las intervenciones en la identificación de brechas de cobertura y acceso y la
transversalización de un enfoque de igualdad de género. Como se ha enfatizado, más que la creación de
una nueva institucionalidad, lo fundamental pareciera ser la inauguración de una nueva arquitectura estatal
dentro de la cual pueda promoverse e identificarse vínculos, competencias y asignación de recursos de
modo de clausurar superposiciones, luchas de poder y miradas segmentadas para pasar a un formato
institucional que de manera flexible y articulada contribuya al objetivo de la igualdad, y responda a la
consideración del cuidado como un bien público.
C. Garantías ciudadanas y protección social en el cuidado

El documento se ha centrado en un paradigma que reconoce al cuidado en particular, y al trabajo no
remunerado en general, como un mecanismo articulador y precondición del bienestar, el cual incluye tanto
dimensiones productivas como reproductivas, así como las asociadas a la protección social de la ciudadanía.
En la producción y mantención del bienestar intervienen el Estado, las familias, el mercado y la sociedad civil
en su conjunto. De lo anterior se sigue que estos cuatro actores tienen también un rol preponderante en el
ámbito del cuidado, su organización social y el cumplimiento de sus funciones sociales.
En este documento se abordaron únicamente las respuestas de política pública en materia de
cuidado. Sin embargo, es preciso reconocer el rol de la sociedad civil y del mercado, particularmente, en
la provisión de servicios de cuidado (véase, entre otros, Gascón y Redondo, 2014 y Pautassi y
Zibecchi, 2010). En países que enfrentan limitaciones para avanzar hacia coberturas universales por
medio de servicios enteramente públicos, articular la oferta del sector privado y de la sociedad civil
como parte de una red que pueda ofrecer acceso progresivo, según nivel de dependencia, al conjunto de
la ciudadanía resulta una opción viable en gran parte de los países. Experiencias en esta línea son las que
muestran países como Costa Rica tanto en la gestión de la Red de Cuido y Desarrollo Infantil y la Red de
Atención Progresiva para el Cuido Integral de las Personas Adultas Mayores, y el Sistema Nacional
Integrado de Cuidados del Uruguay.
57
Desde luego, la existencia de estándares y mecanismos de regulación y fiscalización de los

servicios provistos es fundamental para garantizar la calidad de la oferta provista y el ejercicio de
derechos de las personas que cuidan y requieren cuidados. Al mismo tiempo, la construcción de redes de
esta naturaleza no debe ser confundida con la promoción de un rol subsidiario del Estado en materia de
cuidados. La experiencia regional es rica en cuanto a los aprendizajes de la terciarización de las políticas
públicas en la sociedad civil, reproduciendo mecanismos precarios para el reconocimiento del trabajo de
estas organizaciones y de los derechos de la ciudadanía frente a diversos ámbitos del desarrollo social.
En el caso de la oferta de servicios basados en la comunidad, así como del mercado, una regulación clara
que evite la precarización de las condiciones laborales de las personas que prestan servicios de cuidado
en el estándar reconocido para el conjunto de trabajadores y trabajadoras asalariadas del país es esencial
como parte del rol garante del Estado en los cuidados.
Asimismo, el rol de la sociedad civil no se agota en la provisión de servicios de cuidado. Su papel
en el ejercicio de la contraloría social y en la exigibilidad de mecanismos de rendición de cuentas es
clave en el marco de una lógica de garantías de ciudadanía y en la definición de políticas integradas de
cuidado desde un enfoque de derechos.
Sin lugar a dudas, dentro del diamante del bienestar, la mayor deuda respecto de su papel en el
cuidado la tiene el Estado. La evidencia presentada en éste y otros documentos (Batthyány, 2015; Blofield
y Martínez, 2015; Marco y Rico, 2011; Pautassi, 2007; Sojo, 2011; entre otros) son consistentes en
identificar los grandes déficits de las respuestas públicas frente a esta problemática y la preeminencia de un
régimen que descasa, fundamentalmente, en las familias y en las mujeres para su atención. La gravedad de
esta situación ha quedado de relieve a lo largo del documento. A las alertas demográficas, se suma la
constatación de las implicancias sociales, económicas y políticas que comportan las barreras que enfrentan
las mujeres en la región para insertarse como ciudadanas, en igualdad de condiciones, en el mercado
laboral y en todos los planos requeridos para su autonomía, debido, en buena parte, a las responsabilidades
de cuidado no remunerado que asumen de manera desproporcionada y abrumadora. Estas desigualdades se
extrapolan también al caso de las trabajadoras del cuidado quienes enfrentan condiciones laborales más
precarias y desprotegidas que el conjunto de la población trabajadora en la región (CEPAL, 2013a).
En este contexto, es imperativo consolidar un nuevo pacto social que considere al cuidado como
parte de sus componentes y que pueda definir garantías ciudadanas, resguardadas por el Estado, que
puedan, progresivamente, contribuir al ejercicio de derechos de las personas cuidadoras y que requieren
cuidados. Lo anterior no implica desreconocer el papel de las familias. La cuestión fundamental y
prioritaria es su reorganización social (Marco y Rico, 2011; Sojo, 2011) y consideración como pilar de la
protección social y las matrices de bienestar de los países.
Como se expuso en la primera sección, los vínculos entre la protección social y el cuidado no sólo
operan en un nivel conceptual, en atención a los riesgos que comporta el carecer de cuidados o cuidar en
condiciones obligadas o precarias. Concebir al cuidado como componente de los sistemas de protección
social en operación y construcción en los países de América Latina tiene también implicancias
institucionales (Rico, 2011) por determinar y concretar. Estas se traducen en el engranaje en el nivel de
los instrumentos que hacen parte de una política de cuidado y que formarían parte de los sistemas de
protección social, de los mecanismos de acceso a su oferta, planificación y su financiamiento.
Por ejemplo, en el caso de los países desarrollados, existe una diversidad de instrumentos que
hacen parte de la seguridad social y las prestaciones de acceso al cuidado. Éste es el caso de los seguros
de dependencia que existen, por ejemplo, en Alemania o Japón y que consideran aportes contributivos de
quienes podrán utilizar los servicios de cuidado al envejecer. En otros casos, el acceso a estas
prestaciones está cubierto por medio de mecanismos no contributivos, como por ejemplo, el conjunto de
subsidios para el cuidado en Francia (véase recuadro 5). En América Latina, ambos mecanismos podrían
ser considerados de manera complementaria como opciones para el acceso garantizado a políticas
integradas de cuidado como parte de los sistemas de protección y seguridad social, de manera que éstas
sean social, política y fiscalmente sustentables.
58
Recuadro 5
Políticas de cuidado y sistemas de seguridad y protección social en países desarrollados
En el caso de Alemania, existe un seguro obligatorio de dependencia que es público y universal
implementado a través de la Ley Federal sobre Seguro de Dependencia de Abril de 1994. Este seguro se
encuentra ligado al régimen del seguro de salud. Las prestaciones pueden ser monetarias o suministrarse
en forma de servicios, ya sea de asistencia domiciliaria o de atención en centros especializados. Además
se proporciona subsidios de asistencia mensual a las personas cuidadoras, ya sean familiares u otras. El
fin de este tipo de prestación es ofrecer una cobertura universal en caso de dependencia, distinguiéndose
cuatro niveles y estando fundada en el principio de solidaridad. Cabe destacar que Japón cuenta con una
prestación similar, la ―Pu
blic Long-term Care Act‖.
Francia, por otro lado proporciona un ―Su bsidio Personalizado de Autonomía‖ (― l'Allocation
Personnalisée d'Autonomie‖, APA) que es cubierto a través de los impuestos generales, es decir, no sujeto
a la contribución de un seguro como en el caso alemán. Se trata de una prestación económica destinada a
cubrir ciertos gastos básicos de la persona dependiente; esta persona recibirá un monto en función del
grado de dependencia y los ingresos percibidos. Existe además una Caja, la denominada ― Caisse
Nationale de Solidarité pour l’Autonomie‖ (Caja Nacional de Solidaridad para la Autonomía CNSA), que
entre otros programas financia este subsidio. Esta institución pública creada en el 2004, elabora un
conjunto de programas destinados a las personas adultas mayores y con alguna discapacidad.
En lo que se refiere a las políticas de cuidado de la primera infancia, Francia proporciona tres ayudas
principales. La primera es la ― Prestation d’accueil du jeune enfant‖ (PAJE) que incluye diferentes ayudas
económicas otorgadas a los padres para el cuidado de niñas y niños y se encuentra a cargo de la CAF
―Caisse Allocations Familiales‖ (Caja de los Subsidios Familiares) dentro del régimen general de la
Seguridad Social francesa. Una segunda prestación es ― l’Allocation journalière de présence parentale‖
(AIPP), un subsidio que se destina a los padres que cesen su actividad laboral para atender a un hijo o hija
en situación de discapacidad, que se encuentre gravemente enfermo o que haya tenido un accidente
grave. La tercera ayuda es la ― Allocation d'Education de l'Enfant Handicapé‖ (AEEH), una prestación
económica que reciben las personas responsables del cuidado de un niño o niña discapacitada que tiene
como fin sufragar precisamente los gastos de educación y cuidado.
En Australia es el Ministerio de Servicios Sociales la entidad pública encargada de la gestión del
―Sistema de Cuidado de Adultos Mayores (SADCAM)‖, regulado a su vez por la ― Aged Care Act‖ de 1997
y la ―Home and Community Care Act‖ de 1985. La SADCAM ofrece una amplia variedad de servicios.Su
gestión y financiamiento recae sobre el gobierno estatal, el federal, o sobre ambos conjuntamente. Entre
estos servicios se encuentra el ―c uidado comunitario‖, que incluye asistencia a domicilio, cuidado
personal o apoyo social entre otros, ya sea dentro del propio hogar del adulto mayor o en centros
especializados, como son las villas de retiro (retirement villages). El servicio de ―c uidado residencial‖ en
este caso se proporciona fuera del hogar del anciano, ya sean en hostales de cuidado de baja i ntensidad
o en los denominados nursing homes que ofrecen una mayor cantidad de servicios de cuidado. El
denominado after-hospital care es un servicio específico de cuidado que se ofrece tras una estadía en el
hospital. Existe de igual modo, una gran variedad de servicios de respiro ofrecida a las personas
cuidadoras que se basan en licencias de descanso principalmente. Estos servicios se enmarcan en el
programa ― Commonwealth Home Support Programme‖. Otros ejemplos parejos relacionados con el
reconocimiento del trabajo de los cuidadores y las cuidadoras, son el caso de Finlandia, (―I nformal
Carer´ Allowance‖) Austria, (― Attendance Allowance‖) Canadá, (― Attendant Allowance‖) y Australia
(―Carer Payment‖y Carer Allowance‖) en el que se proporcionan prestaciones principalmente
económicas para los mismos.
Tanto en Austria como en Francia, existen asimismo licencias para el cuidado de personas enfermas
o en situación de dependencia. En el primer caso, la ― Licencia por cuidados a la familia‖ posibilita la
reducción de la jornada laboral o el permiso de licencia para el cuidado de familiares en estado grave.
En Francia, se denomina el ― Permiso por ayuda familiar‖ que permite a los trabajadores cesar su
actividad por un período de hasta tres meses, que puede ampliarse hasta el año, en caso de que el
familiar que sufra una pérdida de autonomía grave. En relación con el cuidado de los niños y niñas por
parte de los padres y madres, Suecia es el país con los permisos de maternidad y paternidad más
largos, 16 meses compartidos entre ambos que corresponden a 480 días de los cuales el 80% (390días)
son remunerados.
En el caso finlandés, el gobierno proporciona una prestación especial dentro del sistema de pensiones
que se otorga a las personas adultas mayores discapacitadas en situación de dependencia, la ―Pe nsioner´s
Care Allowance‖. En el caso belga existe un ingreso mínimo garantizado independiente del sistema de
pensiones, destinado para personas mayores de 65 años.
59
Irlanda ofrece una ― prestación por incapacidad permanente‖ que puede ser acumulable con otras
pensiones, aunque el monto se encuentra igualmente condicionado al nivel de ingresos y al número de
miembros que viven en el hogar. El caso de Canadá es aún más particular la gran parte de los subsidios
estatales son otorgados por el sistema tributario en forma de deducciones o créditos tributarios. El ―Tax
Credit‖ de 1998, posibilita una deducción al individuo que resida en un hogar con una persona dependiente
mayor de 65 que requiera cuidados y estos sean proporcionados dentro del mismo.
Fuente: Elaboración propia en base a la revisión de sitios web de los gobiernos de los países respectivos; Sandra
Huenchuán, ― ¿Qué más puedo esperar a mi edad?, Cuidado, derechos de las personas mayores y obligaciones del
Estado‖ en: Autonomía y dignidad en la vejez: Teoría y práctica en políticas de derechos de las personas adultas
mayores, Santiago de Chile, Publicación de las Naciones Unidas, 2014; Sandra Huenchuan y Rosa Icela Rodríguez
―Necesidades de cuidado de las personas mayores en la Ciudad de México: Diagnóstico y lineamientos de política‖,
Documento de proyecto (LC/W.664), Santiago de Chile, Comisión Económica para América Latina y el Caribe (CEPAL),
2015; Cecilia Rossel (2016), ―
Desafíos demográficos para las políticas de cuidados. Lecciones del mundo desarrollado,
desafío y perspectivas para América Latina‖, Serie Asuntos de Género 135 (LC/L.4186), Santiago de Chile, Comisión
Económica para América Latina y el Caribe (CEPAL), Publicación de las Naciones Unidas.
Reconocer al pilar de cuidado como parte de los sistemas de protección social implica también
asumir que los instrumentos que se definan y han definido como parte de los sistemas de protección
social deben alinearse con las funciones sociales del cuidado, abonando a resultados buscados
compartidos y enfoques complementarios en su diseño. En este sentido, por ejemplo, sería importante
revisar la forma en que determinados programas han sido diseñados, por ejemplo, en el marco de los
pilares no contributivos de los sistemas de pensiones o de los programas de transferencias monetarias
condicionadas y no condicionadas. En el primer caso, esto implicaría incorporar en el diseño de los
programas activamente la situación de las personas cuidadoras y no sólo de quienes han sido madres
—por ejemplo, por la vía del reconocimiento previsional según tiempos dedicados al cuidado de alguna
persona en situación de dependencia. En el segundo caso, es fundamental que los programas no terminen
reproduciendo y amplificando el rol de cuidadoras no remuneradas entre las mujeres de familias
destinatarias de estas transferencias. De hecho, en el marco de los programas de transferencias
monetarias condicionadas, los que muchas veces incorporan condicionalidades asociadas a la
participación en capacitaciones para sus destinatarios y destinatarias, sería posible incorporar contenidos
asociados a la promoción de la corresponsabilidad del cuidado entre mujeres y hombres y su traducción
en prácticas concretas en las dinámicas familiares, entre otros posibles ejemplos de las sinergias que
pueden ser activadas.
La construcción de un pacto social y fiscal para consolidar políticas integradas de cuidado ofrece
una oportunidad única para impulsar, desde su génesis, el diálogo entre distintos actores y fortalecer el
trabajo interinstitucional, incluso apuntando, como se ha planteado en el documento, a una nueva
arquitectura estatal con mayor coherencia intersectorial. Este diálogo implicará consensuar los objetivos
de estas políticas, sus destinatarios, su financiamiento y asignación, su institucionalidad, ―enel marco de
procesos de democratización impulsados desde la sociedad, donde el cuidado se constituye en una
responsabilidad compartida‖ (Rico, 2014b).
Finalmente, y en consonancia con un enfoque de derechos y una concepción del cuidado como
garantía ciudadana, es posible identificar cuatro principios fundantes que pueden orientar las decisiones
vinculadas al diseño e implementación de políticas integradas de cuidado: igualdad en el acceso al
cuidado de todas las personas, considerándolas titulares de derechos sin exclusión o discriminación;
universalidad progresiva del cuidado, articulando enfoques universales y acciones afirmativas, y
otorgando protección social para quienes requieren cuidados y los proveen; solidaridad en su
financiamiento y en el diseño de sus políticas, apuntando a la progresividad redistributiva; y
corresponsabilidad, tanto al concebir al trabajo de cuidado como uno que debe distribuirse
igualitariamente entre los sexos, como al definir que en su atención se requieren respuestas articuladas
por parte del Estado, mercado, familias y comunidad para garantizar una respuesta igualitaria ante las
demandas de cuidado y contribuir al cierre de brechas (CEPAL, 2013a).
60
D. Políticas integradas de cuidado: apostar por la igualdad de

género desde el inicio
―xxv ii) Adoptar las medidas necesarias, especialmente de carácter económico, social y
cultural, para que los Estados asuman la reproducción social, el cuidado y el bienestar de la
población como objetivo de la economía y responsabilidad pública indelegable (…)‖
(Consenso de Quito, Décima Conferencia Regional sobre la Mujer de América Latina y el
Caribe, Quito, Ecuador, 6 al 9 de agosto de 2007).
Como explora el documento, en las actuales circunstancias, no hay opción de avanzar sustantivamente en
la igualdad de género y la autonomía económica de las mujeres si el desbalance en la provisión del cuidado
continúa ante el déficit de políticas y la ausencia de una cultura de corresponsabilidad. Estas cadenas de
desigualdad se extrapolan a la pobreza de los hogares, la desigualdad de ingresos y el desigual acceso a
mecanismos que garanticen el ejercicio de derechos de personas que proveen y requieren cuidados. Frente
a ello, es urgente impulsar el debate sobre una nueva arquitectura pública que responda a estos desafíos
desde la óptica del bienestar y la protección social, como imperativo de igualdad. Esto debe ser parte de un
pacto social y fiscal amplio que incluya al cuidado como base sustantiva del bienestar, lo cual demanda la
construcción simultánea de un pacto de género y generacional que permita sustentar estas políticas y las
transformaciones que estas buscan impulsar (Rico, 2014b).
El estudio plantea que la región muestra una oportunidad histórica para abordar y generar
respuestas públicas integradas frente a las desigualdades sociales y de género que conlleva la actual
organización social del cuidado, y en particular, para transversalizar un enfoque de igualdad de género y
de derechos desde su diseño y génesis. Esta oportunidad se genera precisamente en el momento en que
se discuten nuevas prestaciones de cuidado en los países o en el que se busca articular las que existen y
donde el espacio existe para examinarlas frente a su potencial aporte a la mayor igualdad. Esto presenta,
a la vez, un desafío desde la óptica del diálogo y la coordinación inter-institucional para una
institucionalidad integrada, al coexistir esfuerzos desde instituciones públicas diversas. En particular,
obliga al acercamiento entre los mecanismos de adelanto de la mujer que existen en cada país y la
institucionalidad social más amplia vigente.
Si bien la transversalidad de un enfoque de igualdad de género ha estado planteada a lo largo del
documento y de la sección, cabe resaltar implicancias específicas que surgen al definir los principales
desafíos que tienen las políticas integradas de cuidado en este plano. En ello, es imperativo reforzar el
planteamiento de que las políticas no son neutras a este objetivo, y que, de hecho, es posible diseñar
políticas de cuidado en ausencia de una consideración explícita de las funciones que éstas pueden tener
en promover la igualdad de género en la región. Ejemplo de lo anterior podrían constituir programas que
busquen apoyar a las mujeres cuidadoras no remuneradas sin cuestionar una organización social del
cuidado que atribuya, de manera desigual, la responsabilidad de cuidar a miembros de la familia a ellas
(Matus y Vega, 2016). Lo anterior no haría sino reforzar este rol, amplificando y perpetuando las
dinámicas reproductoras de la pobreza y la desigualdad en la región.
Un enfoque de género en el diseño de políticas integradas de cuidado que aprovechen esta
oportunidad histórica para cimentar igualdad puede identificarse, al menos, en los siguientes aspectos.
En primer lugar, constituirse en instrumentos de desconstrucción de la actual división sexual del trabajo
y de incentivo para la corresponsabilidad entre hombres y mujeres. En segundo lugar, la incorporación
de un componente centrado específicamente en las personas cuidadoras constituye, sin lugar a dudas, un
aporte en esta dirección. Reconocer socialmente la situación de las personas cuidadoras, remuneradas y
no remuneradas, es un primer paso muy relevante para combatir la larga historia de invisibilidad y falta
de reconocimientoque ha marcado este trabajo.
Lo anterior pasa por incorporar prestaciones que permitan ejercer el derecho a cuidar en
condiciones protegidas, así como a no cuidar, de ser ésta la opción de las personas. En el primer caso, se
debe resguardar el resguardo de los derechos a la seguridad y a la protección social a lo largo del ciclo de
vida para las personas cuidadoras. Ello se puede lograr por medio de diferentes instrumentos ad-hoc.
61
Entre estos se cuentan las políticas y reformas legales que buscan ampliar la cobertura de la protección
social a las trabajadoras domésticas remuneradas y a las trabajadoras informales, tradicionalmente
excluidas de estos sistemas. Esto permitiría, por ejemplo, desvincular el acceso a licencias por
maternidad de la situación laboral de la trabajadora, resguardando el derecho universal. Asimismo, en
esta línea se enmarcan el diseño de medidas que busquen reducir las exigencias contributivas para
acceder a una pensión o jubilación para quienes han cuidado por años a personas en situación de
dependencia o la introducción de medidas no contributivas para realizar este reconocimiento y que
puedan ser incorporadas en reformas a los sistemas de pensiones en curso. También se cuentan el
conjunto de servicios que permitan a las personas cuidadoras acceder a capacitaciones y otros
mecanismos para formalizar el ejercicio de este trabajo, y acceder a programas de respiro y de apoyo
psicológico. Programas de apoyos domiciliarios como los reseñados en el documento pueden contribuir
a resguardar tiempos esenciales para el autocuidado de las personas cuidadoras. A ello, pueden agregarse
las transferencias monetarias dirigidas a reconocer, por esta vía, el trabajo de cuidados que estas
personas desempeñan. Nuevamente aquí cabe reiterar la relevancia de una institucionalidad integrada
entre las políticas de cuidado y demás políticas de protección social que permita identificar posibles
sinergias, así como objetivos contrapuestos entre instrumentos que, por una parte, busquen su
desfamiliarización, y por la otra, puedan terminar reforzando roles de género vinculados al cuidado,
como ha sido relevado en el caso de los programas de transferencias condicionadas. Esto también da
cuenta de la necesidad de diseñar nuevas arquitecturas institucionales que puedan afrontar los desafíos
de la coordinación y articulación inter-institucional para la igualdad.
Asimismo, para que las personas hoy cuidadoras puedan ejercer de manera efectiva el derecho a
no cuidar, es prioritario que los países cuenten con servicios, transferencias y regulaciones que permitan,
a quienes requieren cuidados, acceder a una oferta de calidad. Para ello estas políticas deben apuntar
explícitamente a desfamiliarizar su provisión, a su corresponsabilidad social y a contar con una
institucionalidad específica y un financiamiento adecuado y estable, acorde a los desafíos a los que
responden. Implementar servicios de cuidado de calidad implica necesariamente generar empleos de
calidad en este sector para las cuidadoras, con acceso a protección social y con un nivel de remuneración
acorde con la valoración social del trabajo desempeñado.
Un enfoque de igualdad de género en el cuidado no puede ser materializado sin impulsar su
necesaria reorganización social entre el Estado, el mercado, las familias y la sociedad civil, pero
también, y de manera enfática, entre hombres y mujeres. La incorporación de este principio en la
definición de legislaciones de cuidado en la región, como muestran las experiencias de la Red de Cuido
y Desarrollo Infantil en Costa Rica y el Sistema Nacional Integrado de Cuidados en el Uruguay, es un
avance sustantivo y podría ser impulsado en otros países de la región. Es también posible identificar
elementos para el diseño de programas de cuidado que pueden propender a este fin y que podrían ayudar
a la definición de las prioridades programáticas que se tracen nacientes políticas integradas de cuidado.
Entre éstos se cuentan la inclusión de estrategias de comunicación en medios masivos, o de formación en
contenidos afines en el sistema educativo desde la primera infancia (Rico y Trucco, 2014). Asimismo, en
el marco de otros instrumentos ya existentes o en proceso de diseño, como las licencias parentales o
políticas que busquen promover la conciliación entre las responsabilidades familiares y laborales, es
también factible incorporar incentivos en su diseño de manera que éstos sean utilizados tanto por
varones como por mujeres. Ejemplos en esta línea son las licencias parentales en Francia que consideran
hasta un año, en el caso que sea sólo la madre la persona cuidadora, y hasta dos, en el caso en que la
mitad del tiempo sea asumido por el padre. En otros casos, la existencia combinada de instrumentos
complementarios, como programas de capacitación e inserción laboral de cuidadoras no remuneradas,
así como para su formalización, y que contemplen sus propias necesidades de cuidado, podrían también
abonar en torno al objetivo de la igualdad de género en la provisión de los cuidado.
En este proceso, es fundamental contar con información actualizada sobre las coberturas de las
políticas y programas de cuidado, sus avances hacia el cierre de brechas frente a las necesidades de
personas receptoras y proveedoras de cuidados, así como sobre las condiciones en las que se desarrolla
el trabajo de cuidado remunerado, su regulación y la magnitud del trabajo no remunerado. Las encuestas
de uso de tiempo, de hogares, de empleo y de protección social pueden aportar información clave en
62
todos estos aspectos; su análisis requiere, al mismo tiempo, de la definición de indicadores consensuados
para su seguimiento en el tiempo79.
En términos institucionales, en la región, la activa participación de los Mecanismos para el
Adelanto de la Mujer en la institucionalidad encargada de la coordinación de las políticas de cuidado o
del diseño e implementación de políticas integradas en esta materia, es esencial en cuanto al rol de
garante que éstos cumplen en la transversalización de un enfoque de igualdad de género en estas
políticas. La capacidad para que los MAM puedan participar con voz y voto en entidades colegiadas
diseñadas para la implementación de estas políticas es clave.
79
La incorporación de estos indicadores como parte de aquellos a los que se le da seguimiento regular en el marco del análisis sobre la
autonomía económica de las mujeres puede aportar en este sentido. La existencia de instrumentos como el Observatorio de Igualdad
de Género de América Latina y el Caribe (véase [en línea]: http://www.cepal.org/cgi) puede potenciar la visibilidad, comparabilidad
y posicionamiento de esta problemática en los países.
63
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70
Anexo
71
Sistematización de programas y políticas públicas de cuidado
en América Latina, alrededor de 2015
Poblacióna Tipo de política

País Programa Institución coordinadora
PI PAM PcD PPC Servicios T.M. b
Argentina
Programa Creciendo Juntos x x x Ministerio de Desarrollo Social
Programa Primeros Años x x x Consejo Nacional de Coordinación de Políticas Sociales

(Organismo de la Presidencia de la Nación)
Programa Nacional de Cuidados x x x Dirección Nacional de Políticas para Adultos Mayores (dependiente
Domiciliarios del Ministerio de Desarrollo Social)
Programa de Atención Médica Integral: x x x Instituto Nacional de Servicios Sociales para Jubilados
PAMI y Pensionados
Instituciones de larga estadía × x Dirección Nacional de políticas para Adultos Mayores (DINAPAM,
del Ministerio de Desarrollo Social)
72
Asignación por embarazo para protección x x Administración Nacional de la Seguridad Social, Ministerio
social del Trabajo, Empleo y Seguridad social
Centro diurno x x x Dirección Nacional de políticas para Adultos Mayores (DINAPAM,

del Ministerio de Desarrollo Social)
Bolivia (Estado
Centros Infantiles x x Gobierno Autónomo Municipal de La Paz (GAMLP)
Plurinacional de)
Centros de Día x x Gobierno Autónomo Municipal de La Paz (GAMLP)
Proyecto de Desarrollo y Cuidado de la x x Gobierno Autónomo Municipal de La Paz (GAMLP)

Infancia Temprana en los Distritos
Urbanos más Pobres y Vulnerables de La
Paz y El Alto (ADEPI)
Los WAWA WASI (Casa del niño) x x Departamentos de Cochabamba y Potosí
Los centros MANITOS x x Gobierno Municipal de la ciudad de El Alto
Asilos/ hogares para ancianos municipales x x Alcaldías Municipales
Unidad de atención a la Persona con x x Gobierno Autónomo Municipal de La Paz (GAMLP)

Discapacidad
Brasil Programa de Atención a la Población x x x Secretaría de Acción Social
Infantil (PAPI)
Programa Nacional de atención al x x Ministerio de Educación Nacional (MEC) con la Secretaria

Niño y al Adolescente PRONAICA de Proyectos Educacionales Especiales
Programa Nacional para la x x Secretaria de Educación básica y el Fondo de desarrollo

Restructuración y la Adquisición para de la Educación (FNDE)
la Red Escolar Pública de Educación
Infantil (PROINFANCIA)
Programa Acción Brasil Cariñoso x x Ministerio de Desarrollo Social y Combate al Hambre

(Ação Brasil Carinhoso) (Ministério do Desenvolvimento Social e Combate à Fome)
Política Nacional del Adulto Mayor x x Ministerio de Desarrollo Social

(PNI)
Programa Familia Acolhedora x x x x Secretaría del Estado de la Asistencia Social, Ministerio
73
(programa familia acogedora) de Previdencia Social y Asistencia Social.
Programa Nacional de Cuidadores de x x Secretaría Nacional de Asistencia Social del Ministerio
Adultos Mayores de Desarrollo Social
Chile Sistema de Protección Integral a la x x x Ministerio de Desarrollo Social (MDS)
Infancia Chile Crece Contigo
Programa 4 a 7 x x x Servicio Nacional de la Mujer (SERNAM)
Establecimientos de larga estadía x x x Servicio Nacional del Adulto Mayor (SENAMA)
Centro de día x x x Servicio Nacional del Adulto Mayor (SENAMA)

Programa de Cuidados Domiciliarios x x x Servicio Nacional del Adulto Mayor (SENAMA)
Fondo de Servicios de atención al x x Servicio Nacional del Adulto Mayor (SENAMA)

adulto mayor
ChileCuida x x Presidencia
Programa de atención domiciliaria a x x x x Ministerio de Salud
personas con dependencia severa
Colombia Estrategia Nacional x x Comisión Intersectorial para la Atención Integral a la Primera
de Cero a Siempre Infancia (CIPI) adscrita a la Presidencia de la República
Programa de Atención Integral x x Ministerio de Educación Nacional
a la Primera Infancia – PAIPI
Fondo de Fomento a la x x x Ministerio de Educación Nacional
Atención Integral de la Primera
Infancia
Programa de hogares x x x Instituto Colombiano de Bienestar Familiar (ICBF)
comunitarios de bienestar
Madres comunitarias
Programa Colombia Mayor x x Ministerio del Trabajo
Centros de Bienestar del x x Instituto Colombiano de Bienestar Familiar (ICBF)
Anciano o del Adulto Mayor
(CBA)
Costa Rica Red de Cuido y Desarrollo x Instituto Mixto de Ayuda Social (IMAS)
Infantil
Red de Atención Progresiva x Consejo Nacional de la Persona Adulta Mayor (CONAPAM)
para el Cuido Integral de las
74
Personas Adultas Mayores
Cuba Círculos Infantiles x x Ministerio de Educación por la Dirección Preescolar.
Programa ―
Educa a tu hijo‖ x x Ministerio de Educación por la Dirección Preescolar.
Programa Nacional de Atención x x Ministerio de Salud Pública a través de la Dirección Nacional
Integral al Adulto Mayor de Atención al Adulto Mayor y Asistencia Social
Ecuador Estrategia Nacional x x Ministerio Coordinador de Desarrollo Social (MCDS)
Intersectorial para la Primera
Infancia: Infancia Plena
Centros gerontológicos x x Ministerio de Inclusión Económica y Social (MIES)

residenciales (tres modalidades
de servicios: centro de día,
atención domiciliar y espacios
alternativos)
Misión Solidaria Manuela x x x Secretaria Técnica de Discapacidades adscrita a la
Espejo (Bono Joaquín Vicepresidencia de la República
Gallegos Lara)
El Salvador Programa de Atención Integral a la x x Instituto Salvadoreño para la Desarrollo Integral de la Niñez
Primera Infancia y Adolescencia (ISNA)
Política Nacional de Educación y x x Ministerio de Educación
desarrollo Integral para la Primera
Infancia
Centros de atención x x Secretaría de Inclusión Social de la Presidencia de la
República en coordinación con el Consejo Nacional de
Atención Integral a los Programas de los Adultos Mayores
(CONAIPAM)
Guatemala Política pública desarrollo de la primera x x x Ministerio de Educación
infancia (2010-2020)
Programa de Atención Integral a la x x x Ministerio de Educación
Niñez (PAIN)
Programa Hogares Comunitarios x x Secretaría de Obras Sociales de la Esposa del Presidente
(SOSEP)
Centros de Atención Integral (CAI) x x Secretaría de Bienestar Social de la Presidencia
de la República
Centro de Atención ―
Mis años dorados‖ x x Secretaría de Obras Sociales de la Esposa del Presidente
75
(|SOSEP)
Honduras Programa de Bienestar Familiar y x x Instituto Hondureño de la Niñez y la Familia (IHSS)
Desarrollo Comunitario
Centro de Atención Integral para el x x Instituto Hondureño de Seguridad Social (IHSS)
Adulto Mayor
México Programa Nacional de Prestación de x x x Consejo Nacional de Prestación de Servicios para la
Servicios para la Atención, Cuidado y Atención, Cuidado y Desarrollo
Desarrollo Infantil 2014-2018 (PNS)
Programa de Estancias Infantiles para x x x Secretaría de Desarrollo Social

apoyar a madres trabajadoras
Albergues y residencias diurnas x x Instituto Nacional de las Personas Mayores (INAPAM)
Programa de Atención Domiciliaria del x x x Instituto Mexicano del Seguro Social (IMSS)
Enfermo Crónico (ADEC)
Programa Nacional de Formación de x x Instituto de Seguridad y Servicios Sociales

cuidadores de Adultos Mayores de los Trabajadores del Estado
Nicaragua Programa Amor (incluye la x x Secretaría del Consejo de Comunicación y Ciudadanía para
Política Nacional de Primera el Desarrollo Social
Infancia: Programa Amor para
los más chiquitos y chiquitas)
Panamá Política Pública de Atención x x Ministerio de Desarrollo Social (MIDES)

Integral a la Primera Infancia
(en el marco del Plan de
Atención Integral a la Primera
Infancia de Panamá)
Red de Hogares de Cuidado x x Secretaría Nacional de Niñez, Adolescencia y Familia

Diario (en proceso de creación, (SENNIAF)
Proyecto de Ley 57)
Centros diurnos, hogares o x x Ministerio de Desarrollo Social (MIDES)

albergues
Paraguay Plan Nacional de Desarrollo x x Comisión Nacional de Primera Infancia

Integral de la Primera Infancia
76
2011 – 2020
Residencias, hogares y centros x x Ministerio de Salud Pública y Bienestar Social

comunitarios
Curso de Capacitación a x x Instituto de previsión Social (IPS)

cuidadores
El programa Tekoporã x x Secretaría de Acción Social (SAS) de la Presidencia

de la República del Paraguay en coordinación con la
Secretaría Nacional por los Derechos de las Personas
con Discapacidad (SENADIS).
Perú Programa Nacional Cuna Más x x x Ministerio de Desarrollo e Inclusión Social (MIDIS)
Centros Integrales de Atención x x Dirección de Personas Adultas Mayores del Ministerio

al Adulto Mayor (CIAM) de la Mujer y Poblaciones Vulnerables (MIMP)
Puerto Rico Programa para el Cuidado x x Administración para el Cuido y Desarrollo Integral
y Desarrollo del Niño ó de la Niñez (Departamento de la Familia)
Programa ― Child Care‖
Centros de cuidado diurno x x Administración para el Cuido y Desarrollo Integral

para niños en el gobierno de la Niñez (Departamento de la Familia)
Establecimientos para x x Departamento de la Familia

Personas de Edad
Avanzada
Creación de Proyectos de x x Departamento de la Vivienda

Vivienda de "Vida Asistida‖
Programa Especial de x x x Administración de Desarrollo Socioeconómico

Capacitación y del Departamento de la Familia
Adiestramiento en Cuidado
77
Básico a Personas con
Impedimentos para
Beneficiarios de Asistencia
Social
República Programa Atención integral x x Dirección General de Programas Especiales de la
Dominicana a la Primera Infancia Presidencia (DIGEPEP) del Ministerio de la Presidencia
―Quisqueya Empieza
Contigo‖
Centro de Atención Integral x x Despacho de la Primera Dama de la República Dominicana
a la Discapacidad (CAID)
Uruguay Sistema Nacional Integrado x x x x x x Secretaría Nacional de Cuidados, Ministerio de

de Cuidados Desarrollo Social
Uruguay Crece Contigo x x Ministerio de Desarrollo Social
Uruguay Sin Barreras x x Ministerio de Desarrollo Social (en el marco del Programa
Nacional de Discapacidad, Pronadis)
Venezuela Centro Educativo Servicio Nacional Autónomo de Atención Integral a la
x x
(República ―
Simoncito‖ Infancia y a la Familia (Senifa) (Ministerio del Poder Popular
Bolivariana de) para la Educación)
Programa Centros del División de Programas de la Dirección de Educación
x x
Niño y la Familia Preescolar del Ministerio de Educación
Centros de servicios Instituto Nacional de Servicios Sociales INASS (Ministerio

x x
sociales (incluyen centros del Poder Popular del despacho de la Presidencia y
de atención) Seguimiento de la Gestión de Gobierno)
Fuente: Elaboración propia sobre la base de las legislaciones laborales de los respectivos países, páginas oficiales de los ministerios y parlamentos; Observatorio de la Igualdad de
Género de América Latina y el Caribe, [en línea]: http://www.cepal.org/cgi; Sandra Huenchuan ― ¿Qué más puedo esperar a mi edad?, Cuidado, derechos de las personas mayores y
obligaciones del Estado‖ en Sandra Huenchuan y Rosa Icela Rodríguez (eds) Autonomía y dignidad en la vejez: Teoría y práctica en políticas de derechos de las personas adultas
mayores, (LC/L.3942), Santiago de Chile, Publicación de las Naciones Unidas, 2014; Gwendoline Peltier, ― Sistematización de políticas de cuidado en regiones del mundo‖, documento
de trabajo del proyecto CEPAL/BMZ-GIZ (2014-2016), mímeo, 2016 y Cecilia Rossel, ― Desafíos demográficos para las políticas de cuidados. Lecciones del mundo desarrollado, desafío
y perspectivas para América Latina‖, Serie Asuntos de Género 135 (LC/L.4186), Santiago de Chile, Publicación de las Naciones Unidas.
a
PI: Primera Infancia; PAM: Personas Adultas Mayores en situación de dependencia; Pcd: Personas con Discapacidad en situación de dependencia; PPC: Personas Proveedoras
de Cuidado (remuneradas y no remuneradas).
78
b
Transferencias monetarias.
Serie
Asuntos de Género.
Números publicados
Un listado completo así como los archivos pdf están disponibles en
www.cepal.org/publicaciones
140. Políticas de cuidado en América Latina: forjando la igualdad, María Nieves Rico, Claudia Robles (LC/L.4226), 2016.
139. La nueva ola de reformas previsionales y la igualdad de género en América Latina, Flavia Marco Navarro, (LC/L.4225), 2016.
138. La brecha de género en jubilaciones y pensiones: los casos de Argentina, Brasil, Chile y Uruguay, Verónica Amarante, Maira
Colacce, Pilar Manzi,(LC/L.4223), 2016.
137. Violencia contra las mujeres y políticas públicas. Implicancias fiscales y socioeconómicas, Corina Rodríguez Enríquez, Laura
Pautassi, (LC/L.4213), 2016.
136. Quién cuida en la ciudad? Oportunidades y propuestas en la Ciudad de México, Lucía Pérez Fragoso (LC/L.4211), 2016.
135. Desafíos demográficos para la organización social del cuidado y las políticas públicas, Cecilia Rossel (LC/L.4186), 2016.
134. Quién cuida en la ciudad? Oportunidades y propuestas en Montevideo (Uruguay), Karina Batthyány (LC/L.4182), 2016.
133. Niñas y adolescentes en América Latina y el Caribe. Deudas de igualdad, Catalina Céspedes y Claudia Robles
(LC/L.4173), 2016.
132. ¿Quién cuida en la ciudad? Oportunidades y propuestas. La comuna de Santiago de Chile, Olga Segovia M. (LC/L.4127), 2016.
131. El horizonte de la igualdad de género: Colombia y Cuba frente a los retos del cuidado, Isabel Sáez Astaburuaga
(LC/L.4110), 2015.
130. Hacia la construcción de pactos para la autonomía económica de las mujeres: la experiencia de Costa Rica, El Salvador, Panamá y
el Perú, Ana F. Stefanović (LC/L.4109), 2015.
129. Política de cuidados en El Salvador: opciones, metas y desafíos, Soledad Salvador (LC/L.4086), 2015.
128. Avanzando hacia la corresponsabilidad en los cuidados: análisis de las licencias parentales en el Uruguay, Karina Batthyány,
Natalia Genta y Valentina Perrotta (LC/L.4085), 2015.
127. El aporte de las familias y las mujeres al cuidado no remunerado de la salud en el Uruguay, Karina Batthyány, Natalia Genta y
Valentina Perrotta (LC/L.4057), 2015.
126. Corresponsabilidad de los cuidados y autonomía económica de las mujeres: lecciones aprendidas del Permiso Postnatal Parental en
Chile, Carina Lupica (LC/L.3989), 2015.
125. Instituciones laborales y políticas de empleo: avances estratégicos y desafíos pendientes para la autonomía económica de las
mujeres (LC/L.3977), 2015.
124. Las políticas y el cuidado en América Latina: una mirada a las experiencias regionales (LC/L.3958), 2015.
123. El cuidado de calidad desde el saber experto y su impacto de género: análisis comparativo sobre el cuidado infantil y de adultos y
adultas mayores en el Uruguay (LC/L.3687), 2013.
79
140
ASUNTOS DE GÉNERO
COMISIÓN ECONÓMICA PARA AMÉRICA LATINA Y EL CARIBE

ECONOMIC COMMISSION FOR LATIN AMERICA AND THE CARIBBEAN
www.cepal.org

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ISSN 1564-4170

María Nieves Rico

María Nieves Rico

Publicación de las Naciones Unidas

remuneradas y no remuneradas. En tercer lugar, debido a su naturaleza multidimensional, es necesario

La segunda sección expone la situación de la institucionalidad de las políticas de cuidado a nivel

I. El cuidado como bien público: implicancias

A. El debate conceptual sobre el cuidado y su contexto

acompañamiento, así como el apoyo y la transmisión de conocimientos, valores sociales y prácticas a

B. Elementos para el análisis de las políticas de cuidado

C. Las políticas de cuidado como componente

Bolivia (Est. Plur. de)

Tiempo de trabajo no remunerado Tiempo de trabajo remunerado Tiempo de trabajo total

el caso del Sistema Nacional Integrado de Cuidados en el Uruguay, actualmente en implementación,

II. La institucionalidad de las políticas de cuidado

A continuación, se revisa cada una de estas dimensiones, analizando la capacidad de la

A. El marco normativo internacional y nacional para el diseño

se acordó la formulación de políticas que promuevan la corresponsabilidad en el cuidado entre varones y

generacional y la superación cultural de la división sexual del trabajo, y la articulación y coordinación de

B. La oferta programática y su marco de políticas

Su análisis en América Latina da cuenta de la existencia de una serie de instrumentos y medidas

Política Entidad coordinadora

Uruguay Sistema Nacional Integrado de Cuidados Secretaría Nacional de Cuidados

Argentina Anteproyecto de ley sobre política federal Aún no definida

Chile Sistema de Protección Integral a la Infancia Ministerio de Desarrollo Social

Colombia Estrategia Nacional de Atención Integral Comisión Intersectorial para la Atención

Cuba Política de Círculos Infantiles Ministerio de Educación

Ecuador Estrategia Nacional Intersectorial para la Ministerio Coordinador de Desarrollo Social

El Salvador Política Nacional de Educación y Atención Ministerio de Educación

México Programa Nacional de Prestación de Servicios Consejo Nacional de Prestación de Servicios

Nicaragua Política Nacional de Primera Infancia Presidencia de la República

Paraguay Plan Nacional de Desarrollo Integral de la Comisión Nacional de Primera Infancia

República Plan Nacional de Protección y Atención Dirección General de Programas Especiales

Personas adultas mayores

La oferta de programas varía de manera significativa en función del conjunto de instrumentos

de bienestar social: su multiplicidad no implica un correlato en su cobertura y acceso efectivo, en el caso

C. Las entidades que coordinan las políticas de cuidado

D. Mecanismos de diálogo y construcción de acuerdos

E. Financiamiento de las políticas

III. Reflexiones finales

A. Una oferta plural, pero que genera ciudadanía fragmentada y

B. De la naturaleza multidimensional de los desafíos a una

C. Garantías ciudadanas y protección social en el cuidado

Desde luego, la existencia de estándares y mecanismos de regulación y fiscalización de los

D. Políticas integradas de cuidado: apostar por la igualdad de

Poblacióna Tipo de política

Programa Primeros Años x x x Consejo Nacional de Coordinación de Políticas Sociales

Centro diurno x x x Dirección Nacional de políticas para Adultos Mayores (DINAPAM,

Centros de Día x x Gobierno Autónomo Municipal de La Paz (GAMLP)

Proyecto de Desarrollo y Cuidado de la x x Gobierno Autónomo Municipal de La Paz (GAMLP)

Los WAWA WASI (Casa del niño) x x Departamentos de Cochabamba y Potosí

Los centros MANITOS x x Gobierno Municipal de la ciudad de El Alto

Asilos/ hogares para ancianos municipales x x Alcaldías Municipales

Unidad de atención a la Persona con x x Gobierno Autónomo Municipal de La Paz (GAMLP)

Programa Nacional de atención al x x Ministerio de Educación Nacional (MEC) con la Secretaria

Programa Nacional para la x x Secretaria de Educación básica y el Fondo de desarrollo

Programa Acción Brasil Cariñoso x x Ministerio de Desarrollo Social y Combate al Hambre

Política Nacional del Adulto Mayor x x Ministerio de Desarrollo Social

Centro de día x x x Servicio Nacional del Adulto Mayor (SENAMA)