Políticas públicas: los debates de su análisis y evaluación

Myriam Cardozo Brum*

Resumen: El artículo analiza las políticas públicas como objeto

de estudio y revisa los principales debates que atraviesan su
campo teórico y empírico en relación con enfoques, métodos y
técnicas de investigación aplicables en dos etapas fundamentales
de su proceso: la formulación y la evaluación. Concluye que
la formulación ha adolecido de tratamientos demasiado sim­
plificadores, centrados en la disciplina económica y con descuido
de la información cualitativa, que han contribuido a justificar
su limitado empleo. En materia de evaluación reconoce avances
importantes desde dos corrientes encontradas (positivismo y
constructivismo) y argumenta en favor de la segunda, en tanto
muestra mayor apertura en la comprensión de la complejidad,
la participación social, el análisis interdisciplinario y la com­
binación de métodos cuantitativos y cualitativos.

Palabras clave: políticas públicas, análisis, evaluación, métodos,

México

Introducción

El presente artículo constituye una síntesis analítica de diversos trabajos

realizados en torno al estudio de las políticas públicas en el contexto
mexicano de los últimos treinta años.
Pone énfasis en el debate sobre sus enfoques, métodos y técni­c as
de investigación (disciplinariedad/no disciplinariedad, positi­
vismo/constructivismo, cuantitativismo/cualitativismo, simplificación/
*
Doctora en ciencias políticas y sociales por la Universidad Nacional Autónoma
de México (unam). Profesora titular del Departamento de Política y Cultura de la Uni­
versidad Autónoma Metropolitana, Unidad Xochimilco (uam-x). Correo electrónico:
[email protected]

Volumen 10, número 21, enero-abril, 2013, p. 39-59 Andamios 39

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complejidad, entre otros) en dos momentos de su proceso de desarrollo:

la formulación y la evaluación.
Finalmente, presenta una valoración de la experiencia mexicana en
el tema y sus perspectivas.

Las políticas públicas como objeto de estudio

El estudio de las políticas públicas (policies) comenzó a desarrollarse

a mitad del siglo pasado con los trabajos de Laswell (1951), quien
se refería a ellas como “disciplinas que se ocupan de explicar los procesos
de elaboración y ejecución de las políticas” (citado en Aguilar, 2000: 47),
para resolver problemas públicos, de interés y utilidad para todos los
individuos de la asociación política, con base científica, interdisciplinaria
y al servicio de gobiernos democráticos (Aguilar, 2000). De tal suerte,
las políticas públicas constituyen respuestas diseñadas y aplicadas, a
través de procesos políticos y técnicos, para resolver problemas que,
por su relevancia para importantes sectores de la sociedad, no son
factibles de enfrentarse eficazmente desde el ámbito privado. Ellas
surgen co­mo resultado de “un proceso de sucesivas tomas de posición,
que se concretan en un conjunto de decisiones, acciones u omisiones,
asumidas fundamentalmente por los gobiernos, que traducen, en un
lugar y periodo determinado, la respuesta preponderante del mismo
frente a los problemas públicos vividos por la sociedad”.1
Los gobiernos son considerados como los principales actores res­
ponsabilizados con las políticas públicas, debido a su privilegiada
disposición de recursos y poder para ofrecer bienes, servicios y trans­
ferencias que resuelvan problemas públicos, si bien la participación
de las organizaciones civiles y sociales y de los ciudadanos en general
se considera altamente deseable.
En el proceso de sucesivas tomas de posición se concatenan planes,
programas, proyectos, acciones u omisiones, por lo que se descarta
1
La síntesis presentada, incluida en Cardozo (2012a), retoma ampliamente elementos
desarrollados en los trabajos de O’Donnell y Oszlak (1976) y Oszlak (1980). Una des­
cripción detallada de lo que el concepto puede implicar se puede consultar en Subirats
(1989).

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que una decisión aislada constituya una política. Además, no resulta

ocioso aclarar que los gobiernos no actúan de manera absolutamente
coordinada, racional y consistente, sino que se componen de orga­
nizaciones y funcionarios con posiciones diferentes, entre los que se
imponen tendencias predominantes, por lo que se requiere el desarrollo
de importantes procesos de coordinación, articulación y negociación
para lograr el cumplimiento de sus objetivos.
El proceso de las políticas públicas puede desagregarse en fases o
etapas, que no deben entenderse como una secuencia temporal estricta,
sino como una aproximación meramente analítica. Su número varía en
función de la desagregación que cada autor realiza, pero actualmente
hay consenso en incluir:

- La formulación (análisis ex-ante, tomando como referencia la

acción), que se basa en un diagnóstico y definición del problema,
para generar y analizar sus alternativas de solución; de manera que
sea posible seleccionar la que se considere más apropiada.
- La implementación, que debería corresponder a la puesta en práctica
y control de la formulación anterior (en forma concomitante)
mediante la toma de decisiones operativas y acciones concretas
destinadas a incidir en el problema público original; pero que en
la práctica suelen apartarse de la misma en distintos grados y por
razones diversas (problemas del diseño, juegos políticos, recursos
inadecuados, etcétera).
- La evaluación (estudio ex-post), que permite medir los resultados
e impactos alcanzados, describir el proceso desarrollado, explicar
sus determinantes y condicionantes, y calificar su grado de efec­
tividad; para decidir si conviene seguir aplicándola, con o sin
modificaciones, o amerita su terminación o sustitución.

En diferentes contextos y periodos históricos, el peso relativo del es­

tudio de las políticas públicas se inclinó más hacia alguna de las etapas
señaladas. Hoy parece que los métodos de análisis para la formulación
son muy similares a los desarrollados en la década que siguió a la segun­
da Guerra Mundial; en cambio, se han incrementado las polémicas,
los enfoques y los métodos aplicables en la etapa de evaluación.

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Por otra parte, las diferentes disciplinas que participan del enfoque de
las políticas públicas (economía, administración, sociología, etcétera)
también han concentrado su interés en el análisis de algunas fases en
detrimen­to de las restantes: por ejemplo, los economistas habían predo­
minado en el campo de la formulación, pero recientemente han
incursiona­do fuertemente en materia de evaluación.
Por otra parte, Laswell (1971) planteó otra diferenciación relacionada
con la anterior: “el conocimiento ‘del’ proceso de decisión y ‘en’ el proceso
de decisión” de políticas, lo que daría lugar a la bifurcación de dos
corrientes: por un lado, el Policy Analysis, interesado en el momento
normativo-técnico de formulación de la política, desde un enfoque de
énfasis unidisciplinario; y, por otro, los partidarios de las Policy Sciences,
preocupados por entender los procesos decisorios y las acciones, como
suceden en los hechos, desde una perspectiva no disciplinaria, que
también permitirá evaluar la formulación y la implementación.
En el presente artículo se asume el segundo enfoque para el aná­
lisis a posteriori que permite arribar a la evaluación de políticas.
Y se trata de complementar el análisis a priori con aportes de las cien­
cias sociales para superar su tendencia economicista.

El debate sobre los métodos

El analista y el evaluador emplean métodos, es decir, procedimientos

de investigación que —partiendo de una postura epistemológica y
un marco teórico— definen un conjunto de principios y normas, y rea­
lizan una serie de operaciones que les permiten seleccionar y coordinar
ciertas técnicas para alcanzar sus objetivos. Estas últimas constituyen
instrumentos concretos de recolección, análisis, tratamiento, síntesis
e interpretación de datos (Cardozo, 2012).
Coincidimos con Beltrán (1991) cuando plantea que, tanto teórica
como prácticamente, no existe unanimidad en lo que se entiende
por método científico, en tanto método único, detallado, riguroso y
universalmente aceptado; existiendo sólo una aceptación general de
sus principios: contrastación como evidencia empírica, juego entre teo­
ría y realidad, exclusión de la manipulación y el engaño, recurso a

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 Políticas públicas: los debates de su análisis y evaluación

la comunidad científica como árbitro y reconocedora de la verdad, y

renuncia a la justificación absoluta de la verdad encontrada.
El análisis de políticas compara las ventajas y desventajas de cada
alternativa, pero como las mismas sólo podrán concretarse en el
futuro, se ve obligado a trabajar con base en estimaciones probables,
en contextos permeados de riesgo e incertidumbre, donde la “verdad”
pierde sentido como criterio de cientificidad.
Algo diferente sucede con la evaluación de políticas públicas, que
consiste en poner a prueba, como si se tratara de una hipótesis, explíci­
ta o implícita, si una política o programa de acción determinados han
sido o no capaces de provocar los efectos esperados, con base en datos y
opiniones sobre lo acaecido. Esto implica asegurarse de que dichos
efec­tos se han producido, y que la política ha sido su única causa,
descartando impactos de otras posibles variables.
Pero la polémica sobre el método es un reflejo de toda la discusión
epistemológica generada en torno a las posibilidades y formas de ac­
ceder al conocimiento, que excede en mucho el campo de las políticas
públicas. Existe una fuerte discusión que nace en el origen mismo de
las ciencias sociales, que iniciaron su desarrollo en un contexto en
que sus homólogas físicas y naturales tenían ya un avance importante,
basado en buena parte en la objetividad y reproductibilidad de sus
observaciones, la cuantificación de sus fenómenos y el empleo del ra­
zonamiento matemático, lo que les permitió establecer leyes precisas
y predicciones sólidas, subestimando lo que no fuera mensurable. La
aceptación o el rechazo de éste como el camino a seguir por las ciencias
sociales llevaron al desarrollo de dos posiciones contrapuestas: el
positivismo y el interpretacionismo.
Sin pretender realizar un análisis del tema en profundidad, se
identifican muchos autores —especialmente dentro de la escuela
neoclásica de la economía—2 que consideraron que las ciencias
sociales presentaban un atraso relativo y que su rigor y prestigio
2
Dicha escuela estableció un conjunto de supuestos sobre la base del cual elaboró su
teoría hipotética deductiva en el marco de la lógica formal clásica, pagando un alto pre­
cio por su profundo alejamiento del funcionamiento real de la economía en materia de
expectativas humanas, orden de sus preferencias, cálculo de sus ganancias, decisiones
de sus agentes, etcétera.

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se ganarían por el mismo camino que lo habían logrado las físico-

naturales, contribuyendo a generar hasta el presente cierto dogmatismo
metodológico que privilegia la cuantificación. Pero esa posición ha
estado lejos de gozar de consenso: otras ciencias sociales —y otros
enfoques de la economía misma— se han mantenido relativamente
alejados del instrumental matemático clásico, debido a las diferencias
epistemológicas y metodológicas entre dichas disciplinas. Mientras la
matemática pura ha establecido un conjunto de axiomas3 y, a partir
de él, ha demostrado deductivamente sus proposiciones, logrando
un conjunto sólido y riguroso de conocimientos en un contexto de­
terminístico, las ciencias sociales han construido su conocimiento en
forma inductiva, por la vía de la observación y el análisis de casos,
cuya generalización permite identificar algunas regularidades proba­
bles (aunque sin la pretensión de las leyes físico-naturales), conocimiento
siempre provisorio en el sentido planteado por Popper (1977).
Esta diferencia en la forma de acceder y desarrollar su cono­
cimiento dificulta la compatibilidad de sus mé­todos, razón por la
que en ciencias sociales ha sido más común el empleo de métodos
estadísticos para describir datos y realizar inferencias a partir de
un conjunto incompleto de ellos (muestra), por lo tanto, no de­ter­
minístico, sino basado en la teoría de las probabilidades y el riesgo.Sin
embargo, la estadística también tiene sus limitaciones: sólo permi­
te asociar variables; no demuestra relaciones causa-efecto, como las
que se requiere probar en la evaluación de políticas.
Pero hay otro motivo de rechazo al “cuantitativismo” men­cionado:
el exceso de simplificación que implica la modelación matemática
tradicional aplicada principalmente en las técnicas de análisis de
políticas que se revisarán en el siguiente apartado. Frente a éste
ha surgido un nuevo camino, promisorio aunque aún incierto en
su efectividad, que proviene de los estudios sobre la complejidad
y el análisis dinámico de sistemas no lineales, caracterizados por
la multicausalidad, la posible demora entre causas y efectos, la
3
Por ejemplo, el desarrollo de geometrías no euclidianas a partir de eliminar el supuesto
de que las rectas paralelas nunca se cortan. Actualmente, un ejemplo de este tipo de
estudios lo constituyen los trabajos en espacios n-dimensionales donde n es mayor a 3
o bien es fraccionario (caso de los fractales).

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 Políticas públicas: los debates de su análisis y evaluación

coexistencia de retroalimentación positiva y negativa y muy espe­

cialmente por fenómenos de autorganización y emergencia de
propiedades contraintuitivas, no previsibles, que justifica el rechazo
de cualquier reduccionismo y la necesidad de superar los enfoques
unidisciplinarios, remplazándolos por la multidisciplinariedad, la
interdisciplinariedad y la transdisciplinariedad. Se trata de un enfoque
que ha modificado la manera de encarar los proble­mas en campos
como los de la física y la biología, que muestra aplicaciones de gran
in­terés en demografía, antropología, lingüísti­ca, y que comienza a
plantearse en el contexto de la evaluación de las políticas públicas
(Forss, Marra y Schwartz, 2011).
El debate actual más arraigado en materia de políticas públicas opo­
ne los enfoques positivistas y constructivis­tas (relativistas), pasando
por una perspectiva contingente, que utiliza a cualquiera de los an­
teriores o incluso una mezcla de ambos, dependiendo del contexto de
la política.
Así, los enfoques positivistas se caracterizan sintéticamente4 por
poner distancia respecto del objeto analizado, preocuparse de la ob­
jetividad, la validez interna y externa de su diseño metodológico, su
confiabilidad y su poder de generalización. Mientras, los constructivis­
tas consideran que existen múltiples realidades en correspondencia con
la experiencia de cada uno de los individuos que las viven (en lugar de
visiones objetivas), recuperan los efectos del contexto de las políticas,
la pluridimensionalidad de los problemas, y enfatizan la investigación
cualitativa, a veces apoyada en la estadística (Mayntz ,1987; Le Moigne,
1994; Thoenig, 1998; Monnier, 1995; Duran, 1999, en Cardozo,
2011b).

El análisis de las políticas públicas

Como ya mencionamos, el Policy Analysis de formulación nos conduce

a la toma de decisiones, cuyo proceso puede explicarse en función

4
Este debate se verá en mayor detalle al tratar el tema de la evaluación de las políticas.

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de diferentes supuestos sobre la racionalidad humana y organizacional,

que se traducen en otros tantos enfoques de esta etapa. El primero,
identificado con la racionalidad total o exhaustiva, supone un decisor
individual o diversos decisores organizacionales que actúan como blo­
que unificado, disponen de información completa y una capacidad
ilimitada de cálculo que les permite revisar exhaustivamente todas
las alternativas disponibles y encontrar siempre la mejor solución a
los problemas públicos (optimización). Este enfoque se caracteriza por
ser normativo y fuertemente cuantitativo.5
Un segundo acercamiento, desde el análisis del proceso orga­
nizacional, pone el énfasis en la explicación de la decisión tomada
con base en las rutinas y procedimientos estándares vigentes en las
organizaciones. Parte de la idea de una racionalidad limitada que lleva
a alcanzar decisiones satisfactorias, en lugar de óptimas.6
Una tercera versión se fundamenta en el proceso político in­
crementalista, en que cada actor se mueve por sus propios intereses y
negocia con los demás sin compartir sus fines, por lo que se considera
que la optimización no es posible (no se cuenta con información
completa ni existe capacidad ilimitada de cálculo) ni deseable (no
existen objetivos compartidos).7
Un cuarto enfoque, muy poco desarrollado, aporta el conjunto de ele­
mentos no racionales del proceso decisorio, en que se recuperan
ele­mentos como intuición y experiencia desde perspectivas psico-
sociológicas, antropológicas y filosóficas.8
Finalmente podemos encontrar mezclas de los distintos enfoques,
que critican el modelo racional por las razones ya planteadas, pero
también al incremental por su tendencia conservadora, que descarta
5
Sus orígenes los podemos encontrar desde la propuesta cartesiana, desarrollada en la
teoría de juegos, por Von Neumann y Morgenstein y en la teoría de la estrategia, por
Von Clausewitz.
6
El enfoque es iniciado con los trabajos conductistas de Herbert Simon (1947 y 1957),
y continuado por Cyert, March, Olsen, Cohen, etcétera.
7
Charles Lindblom retoma la idea de incrementalismo planteada por el enfoque an­
terior, atribuyéndole una valoración diferente en su famoso artículo “The Science of
Muddling Trough”, aparecido en 1959.
8
Citado a pie de página por Allison (1971) y desarrollado en Steinbruner (1974), quie­
nes además presentan los tres enfoques anteriores.

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 Políticas públicas: los debates de su análisis y evaluación

los cambios radicales, y se propone una recuperación selectiva de

elementos de los distintos enfoques anteriores (Etzioni, 1967).
En función de los enfoques previos, en el análisis se utilizan muchas
técnicas, especialmente cuantitativas, desarrolladas con posteridad a la
segunda Guerra Mundial e impulsadas en el contexto de Estados Unidos
por el sistema Public Program Budgeting System (ppbs) y en el fran­
cés por la Rationalisation et Choix Budgetaires (rcb), algunas de ellas
adap­tadas de la práctica privada de toma de decisiones y evaluación de
proyectos (árboles de decisión, evaluación financiera, teoría de juegos),
otras de apoyo a los procesos (ecuaciones en diferencias, teoría de co­las,
cadenas de Markov, modelos de simulación), etcétera. Entre las técnicas
es­pecíficas de políticas públicas tenemos (Cardozo, 1993): el análi­
sis costo-eficacia, el análisis costo-beneficio, los análisis multicriterios y
la técnica de análisis de factibilidad.
El análisis costo-eficacia (c/e) permite comparar programas y pro­
yectos alternativos que persiguen un mismo objetivo, mediante la
selección de aquél que presenta menor costo por unidad de logro (c/e),
o sea, tomando como base el enfoque optimizador de racionalidad
exhaustiva. Debido a que la eficacia puede ser difícil de cuantificar en
forma directa, su medición se tiende a remplazar por indicadores
indirectos, cuya selección se realiza tratando de mantener la mayor
correlación posible con los objetivos perseguidos. La limitación más
importante del método es que no permite la comparación de progra­
mas con objetivos diferentes o múltiples.
Al igual que la técnica anterior, el análisis costo-beneficio (c/b) se ha
empleado principalmente en Estados Unidos para intentar resolver el
problema que plantea la primera, aun­que continuando dentro del en­
foque de racionalidad exhaustiva, mediante la homogeneización de los
costos y los beneficios de todo tipo (financieros, económicos, sociales,
etcétera) por medio de una unidad de medida común (generalmente
unidades monetarias), actualizando los flujos que se presentan en
distintos momentos del tiempo, y comparando posteriormente ya
sea las relaciones c/b de cada proyecto para seleccionar la menor,
o bien, los valores actuales netos (van) para seleccionar el mayor de
los positivos. Esta técnica ha sido criticada por: 1) las dificultades y

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arbitrariedades en que incurre para la cuantifica­ción de efectos que no

tienen un valor de mercado, lo que se realiza mediante la atribución
de “precios sombra”; 2) la falta de criterios cla­ros para determinar
la tasa de actualización social y, en su caso, los fac­to­res de
ponderación para los diferentes grupos de ingresos; 3) su tendencia a
incluir sólo las variables de cuantificación más sencilla (económicas y
financieras) a pesar de su objetivo manifiesto; y 4) su excesiva confianza
en que un sofisticado análisis, poco accesible para la mayoría de los
interesados y basado en cuantificaciones discutibles, conduzca a una
selección óptima, fundamentada como en el caso anterior, en supuestos
de racionalidad total (Cardozo, 2012a).
En el contexto francés se ha desarrollado una nueva técnica
que intenta reaccionar a las críticas antes presentadas: los análisis
mul­ticriterios, especialmente el Electra. Esta técnica recupera la par­
ticipación de los grupos implicados en el problema, toma en cuen­ta
objetivos múltiples y aplica valoraciones subjetivas y cualitativas en
una escala preestablecida. Procede ordenando los programas en función
de cada objetivo y negociando sus prioridades con los interesados o
sus representantes. Es de carácter no optimizador, responde al mode­
lo de racionalidad limitada, restringiéndose a buscar la solución más
satisfactoria a través de una simulación cuantitativa del regateo social
que permite identificar el subconjunto de programas que presentan
las mejores calificaciones y que al mismo tiempo carecen de fuertes
oposiciones, aunque éstas provengan de grupos minoritarios.
Por su parte, la técnica de análisis de factibilidad (conocida como fat
por sus siglas en inglés) es la que más se aproxima a tomar en cuenta
los elementos políticos del tercer enfoque antes presentado. Trata de
estimar subjetivamente: 1) la posición probable de cada protagonista o
interesado (apoyo, rechazo, o indiferencia) frente a una alternativa de
política; 2) la disponibilidad de recursos (presupuesto pero también
capacidad técnica, prestigio, acceso a medios de comunicación masiva,
legitimidad social, etcétera) de cada protagonista para influir en favor
de su posición, y 3) el orden de los protagonistas en función de su
capacidad de influencia efectiva (magnitud relativa de recursos en com­
paración con la de los demás). Esto se puede completar con el análisis
de las posiciones históricamente sostenidas por los principales grupos

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 Políticas públicas: los debates de su análisis y evaluación

de interés, sus coincidencias, conflictos y posibilidades de lograr alianzas

a favor o en contra de la política en discusión (Cardozo, 2011a).
A parte de la concepción de racionalidad que subyace en cada
una de estas técnicas y de su fuerte componente cuantitati­vo, es
importante señalar que no son siempre usadas con la neutralidad que
aquí han sido expuestas, sino que a menudo son manipuladas para
justificar y legitimar decisiones adoptadas con base en otros intereses
(pseudoevaluaciones), en cuyo caso el modelo incrementalista de
Lindblom (1959) explica mejor estos procesos.
El cuarto enfoque que enunciamos, de tipo cualitativo, se ha tra­
ducido poco en las políticas públicas. Sin embargo, en los últimos 20
años se han desarrollado algunos in­ten­tos muy prometedores de tomar
en cuenta las emociones en los procesos decisorios organizacionales
(Laflamme, 1995), intentos que es posible recuperar en la etapa de for­
mulación. En dichos procesos, las emociones afectan la estimación
de probabilidades y la valoración de resultados posibles, así como el
orden de preferencias del decisor (si es que tiene uno claro), por lo
que la decisión asumida tiende a alejarse de la que se asumiría bajo un
esquema racional.
En nuestro contexto nacional, Aguilera y Contreras (2008) reto­
man antecedentes de Simon, March, Ortony, Howard, O’Rorke, Fineman,
Elster, Frijda y Goleman para proponer también el diseño y utilización
de modelos cuantitativos multi-agentes que simulen comportamien­
tos con base en emociones (Cardozo, 2011a). Sin embargo, si en el
campo de lo social, lo político o lo cultural se enfrentan dificultades
pa­ra efectuar mediciones o establecer relaciones entre variables que per­
mitan avanzar en su modelación matemática, tratándose de emo­ciones el
problema es aún más difícil ya que ni siquiera podemos observar­las
directamente y a menudo no vemos de ellas más que sus manifestaciones
corporales, además de que no siempre son manifiestas, sino que pueden
ser controladas y hasta ocultadas por las personas.
Finalmente, el análisis cualitativo contribuye también a la for­
mulación de políticas con el estudio de diversos tópicos como:
viabilidad política, presión ejercida por los grupos de interés, proce­
sos de negociación, articulación entre los sectores gubernamentales

Andamios 49
 Myriam Cardozo Brum

participantes, recuperación de experiencias similares, análisis de las

limitaciones de los análisis cuantitativos, entre otros (Cardozo, 1993).

La evaluación de las políticas y programas

La evaluación de políticas y programas puede realizarse con objetivos y

criterios muy diversos (disponibilidad de recursos, análisis de procesos,
eficacia, eficiencia, calidad, equidad, etcétera), pero nos referire­mos es­
pecialmente a la evaluación de impactos por ser la más compleja.
Implica valorar el conjunto de efectos, directos o indirectos, previstos
o no, que la intervención realizada ha provocado en el problema que
la originó (Cardozo, 2012a).
Ella ha sido ampliamente aplicada a los más variados contextos
internacionales —aproximadamente desde la década de los ochenta—,
y también asume diferentes enfoques. Aquí la diferencia sustantiva ra­
dica en avanzar hacia su estandarización con base en un pensamiento
positivista o diseñarlas en cada caso en función de sus particularidades,
retomando una visión constructivista.
A nivel de los métodos, los primeros ponen énfasis en la cuantificación
y privilegian el uso de la experimentación en la evaluación de impactos.
Ésta busca establecer relaciones de causalidad entre el programa y
sus efectos; toma como referencia el paradigma metodológico de­
sarrollado para las ciencias naturales, debido al alto nivel de rigor que
le permite detentar la exclusividad de verificar relaciones de causa-
efecto estables entre ciertas acciones y sus supuestas consecuencias.
La realización de un experimento social requiere construir un es­
tado contra factual que estime lo que habría ocurrido de no haberse
realizado la intervención en cuestión (Banco Mundial, 2004: 237).
Dicho diseño implica conformar aleatoriamente dos grupos entre los
posibles destinatarios de las actividades evaluadas, lo que garantiza
estadísticamente su equivalencia. En estos dos grupos se introduce
una sola diferencia: el programa a evaluar que se aplica en uno (grupo-
caso o tratamiento) y no en el otro (grupo-control o testigo). Luego
se procede a hacer mediciones iniciales y finales en ambos grupos (e
intermedias si se desea mayor control) sobre el tema de interés para

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 Políticas públicas: los debates de su análisis y evaluación

identificar sus diferentes evoluciones, cuya única causa se vincula con

la actividad desarrollada sólo en el grupo-caso. Pero la conformación de
grupos equivalentes en ciencias sociales se ha dificultado notoriamen­
te tanto por problemas técnicos como éticos, por lo que es común
recurrir a métodos menos rigurosos como los cuasi-experimentos y los
métodos no experimentales (Cardozo, 2012a).
Las comparaciones “antes-después” de un mismo grupo (corte lon­
gitudinal) o las realizadas entre grupos (mediante cortes transversales)
se desarrollan a partir de la generación de indicadores para las variables
impactadas (aunque los indicadores se emplean también en otros ti­
pos de evaluaciones). Estos se definen como la expresión de medida
de un atributo (Sanín, 1999), medidas cuantitativas de aspectos del
logro que permiten contar con señales sobre su desempeño, mediante
su comparación con los referentes internos o externos. Permiten com­
probar si hay o no un acercamiento progresivo a las metas propuestas
y operativizar la medición de las variables, señalando sus grados y
variaciones en la forma más objetiva y verificable posible (Cardozo,
2012a).
La construcción de indicadores requiere el conocimiento de los ob­
jetivos y actividades de la política o programa evaluado, las fuentes de
información disponibles, la periodicidad de la información, sus usua­
rios potenciales, los estándares de aceptabilidad, entre otros. Dichos
estándares pueden establecerse con base en valores históricos pre­
vios, me­tas planeadas o resultados de unidades de análisis similares a
las evaluadas (a nivel nacional o internacional).
Los organismos multilaterales suelen solicitar que los indicadores se
diseñen siguiendo la orientación de su marco lógico: objetivo general,
objetivos específicos, metas, indicadores, fuentes de información y
resultados. La Comisión Económica para América Latina (Cepal,
Sanín, 1999) y el Banco Interamericano de Desarrollo (bid, 1997)
proponen usar una matriz de cuatro filas (objetivo superior, objetivo
específico, productos o componentes y actividades) y cuatro colum­nas
(resumen narrativo de objetivos, indicadores para medirlos, medios de
verificación de los anteriores y supuestos de desarrollo). En el caso del
Banco Mundial (bm, 2004), su marco lógico se compone de indicadores
para: 1) monitoreo de desempeño continuo: de entrada, actividades y

Andamios 51
 Myriam Cardozo Brum

salida (resultados de corto plazo), y 2) evaluación de impacto (de largo

plazo).
La información cuantitativa generada en los diseños anteriores pue­de
analizarse con técnicas estadísticas: análisis de datos (tipologías), análi­
sis de series temporales, análisis multivariado (varianza y covarianza) y
estimación econométrica sobre datos longitudinales agregados.
Finalmente, los criterios utilizados en las mediciones cuantitativas
giran, fundamentalmente, alrededor de la eficacia (logro de objetivos),
la eficiencia (logro de resultados al menor costo posible), la efectivi­
dad (impacto, incluyendo externalidades positivas y negativas) y la
equidad (distribución de los objetivos logrados en relación direc­
ta con las necesidades existentes). Es importante destacar que cuando
se habla de logro de objetivos y de costos, no se hace referencia sólo a
los de carácter económico, sino también a los sociales y ambientales que
permiten una conceptualización adecuada de los criterios anteriores,
comúnmente reducidos a la productividad o la rentabilidad financiera.
Por su parte, los constructivistas mezclan elementos cuantitativos y
cualitativos para equilibrar sus resultados: informaciones cuantitativas
recogidas por mediciones comparativas en muestras contrastadas, con
datos cualitativos obtenidos por la observación etnográfica (Patton,
1997). Puede ser el caso de la encuesta, otro de los instrumentos de
evaluación de resultados más empleado, que recoge información, per­
cepciones y opiniones subjetivas de una muestra representativa de
destinatarios y no destinatarios de las acciones, a las que se puede dar
tratamiento estadístico. Pero también puede incluirse el método Delphi,
el benchmarking o el diseño de escenarios prospectivos.
Los métodos estrictamente cualitativos han surgido, en su mayoría,
de la crítica de enfoques cuantitativos, de extracción generalmente po­
sitivista como ya se mencionó, que suponen la existencia de rasgos
universales y regularidades. Las ciencias sociales han evolucionado en
sentido opuesto, del estudio de grandes procesos estructurales (macro)
con metodologías cuantitativas a la construcción social de significados en
las comunidades locales con enfoque cualitativo, enfatizando el análi­sis
de las diferencias y el estudio de lo individual (micro), y profundizando
en el estudio de sus motivos, intereses, valores, actitudes, comunicación,
conductas, significados y emociones, así como en las dimensiones

52 Andamios
 Políticas públicas: los debates de su análisis y evaluación

sociales, culturales y políticas en que se desarrolla la vida de los grupos

en sociedad, sus acciones e interrelaciones. Estos métodos no tratan
de medir los efectos de las intervenciones, pero son muy útiles para
complementarlos con un análisis explicativo que reconstruye el proceso
de su implementación para comprender los resultados alcanzados.
Las técnicas de recolección de datos empleadas en estos casos se
caracterizan por:

- Un esfuerzo por “observar, escuchar y comprender” (Tarrés, 2001)

al otro a partir del involucramiento y la empatía del investigador con
el instrumento utilizado y con el objeto a estudiar (reflexionando,
interviniendo y controlando activamente el proceso).
- Una búsqueda de significados, ideas y sentimientos subyacentes
o latentes en las descripciones obtenidas de las palabras o de
las conductas observadas.
- Una alta relevancia otorgada a la narración y valoración de esa
subjetividad, tratando de contextualizar las experiencias es­
tudiadas y de interpretarlas teóricamente, sin preocuparse por la
representatividad de los casos analizados frente al universo total,
razón por la que no generalizan sus resultados, salvo con el carác­
ter de hipótesis heurísticas.
- Una creciente preocupación por adaptar las concepciones y
procedimientos sobre validez y confiabilidad para que el co­
nocimiento generado cualitativamente sea aceptado y útil.

En relación con este último aspecto, es necesario destacar que los

planteamientos cualitativos han desembocado también en una re­
definición de los criterios de confiabilidad y validez, heredados del
positivismo. Resulta muy difícil valorar estos criterios para quienes
no participaron en el proceso y, por lo tanto, limitan la confianza para
utilizar sus resultados como información secundaria. Sin embargo,
hay que reconocer que tampoco en materia de métodos cuantitativos
podemos estar seguros en temas como la composición aleatoria de la
muestra para garantizar su representatividad, o la forma en que se aplicó
un cuestionario. Por lo que parece que el único criterio que podemos
tomar en cuenta, en ambos casos, se refiere a la legitimidad y el prestigio

Andamios 53
 Myriam Cardozo Brum

del equipo de investigadores y la institución que realizaron el trabajo. En

particular, la evaluación pluralista (Monnier, 1995) renuncia a alcanzar
conclusiones científicamente verificadas para negociar un compromiso
aceptable con los actores.
Entre los métodos cualitativos, la técnica más recurrida es la
entrevista; pero también pueden emplearse otras: estudios de caso,
biografías, historias de vida, observación tradicional y participante,
investigación-acción, dinámicas de grupo, grupos de discusión, grupos
focales, paneles de opinión, debates dirigidos, análisis de textos, entre
otros.
Los criterios empleados en estos estudios cualitativos enfatizan
aspectos vinculados a la calidad, satisfacción del usuario, congruencia,
oportunidad y pertinencia, entre otros.

La experiencia mexicana

México presenta avances muy diferentes en materia de análisis y de

evaluación de políticas públicas. Si bien su estudio se introdujo al
país a inicios de los ochenta, y las técnicas empleadas en el análisis
tenían ya 30 años de utilizarse en países como Estados Unidos, Reino
Unido o Francia, su enseñanza en programas de estudio de posgra­
do fue restringida y nunca han llegado a utilizarse en forma amplia en
una práctica gubernamental, tradicionalmente acostumbrada a tomar
decisiones basadas más en el interés político que en su análisis técnico,
económico y social.
En consecuencia, podemos encontrar pocos ejemplos de utilización
de las técnicas presentadas por parte del gobierno federal (gf) y el
correspondiente al Distrito Federal (gdf) que hayan sido publicados,
aunque se sabe que los organismos internacionales —como el bid o
el bm— han solicitado análisis c/b y c/e en muchos casos en que han
aportado recursos para el financiamiento de programas y proyectos.
La situación ha sido diferente en materia de evaluación de políticas
y programas públicos, que se inicia en forma generalizada en el
país prácticamente con el nuevo siglo, pero en cuyo caso el proceso de
institucionalización y comunicación ha sido mucho más amplio.

54 Andamios
 Políticas públicas: los debates de su análisis y evaluación

Las restricciones de recursos, la poca efectividad demostrada por

los programas, el apogeo de nuevas ideas sobre la gestión pública, son
algunas de las razones que han impuesto una práctica expandida de
evaluación ex-post. La misma se ha reforzado con exigencias legales
dirigidas sobre todo a los programas de desarrollo social desde el
año 2000 en el df y desde el 2004 en el gf (leyes de Desarrollo
Social), la creciente obligación de publicar sus resultados (leyes de
Transparencia y Acceso a la Información Pública), el diseño de or­
ganismos descentralizados encargados de coordinar los procesos
(Consejo Nacional de Evaluación de la Política de Desarrollo Social,
Coneval, a nivel federal, en funcionamiento desde 2006; y Consejo de
Evaluación del Desarrollo Social, Evalúa, a nivel del gdf, conformado
en 2008), involucramiento de universidades, centros de investigación y
organizaciones sociales en la realización de trabajos de evaluación
externa, entre otras.
La práctica de Coneval se ha caracterizado por disponer de am­
plios recursos que aplica con un enfoque positivista y tendencia
unidisciplinaria (económica), persiguiendo la estandarización de los
pro­cesos y privilegiando la medición cuantitativa a través de un trabajo
de expertos que descuida la participación social. De esta manera ha
podido coordinar procesos que incluyen más de cien evaluaciones anua­
les de programas de diferentes secretarías de Estado y organismos
autónomos.
En el caso de Evalúa df, sus recursos han sido más austeros, ha
desarrollado un nuevo enfoque que retoma las propues­tas cons­
tructivistas, con diseños de investigación específicos para cada caso,
equipos de composición interdisciplinaria, utilización de métodos
cuantitativos y cualitativos y preocupación por la participación so­cial
(Cardozo, 2012b). En este contexto ha desarrollado 13 evaluacio­
nes de programas, siete de políticas, una de impacto de servicios y dos
metaevaluaciones.
Ambos Consejos enfrentan importantes problemas para lograr que los
resultados de las evaluaciones se tomen en cuenta, especialmente por
los evaluados: Coneval, porque sus recomendaciones no son vincula­
torias y tiene que negociar con diferentes instancias su aplicación, y
Evalúa porque, a pesar de que lo son, enfrenta serios retrasos en el

Andamios 55
 Myriam Cardozo Brum

cumplimiento de las recomendaciones aceptadas y “congelamiento” de

los procesos en que debieran resolver las controversias planteadas.

Conclusiones

En teoría, los métodos cuantitativos tradicionales pueden realizar una

aportación valiosa al estudio de las políticas y programas públicos,
siempre y cuando se tenga presente el conjunto de supuestos en
que se fundamentan y, por lo tanto, las limitaciones que presentan.
Por su parte, los métodos cualitativos permiten ahondar en el es­
tudio de situaciones concretas y comprender aspectos subjetivos en
mayor profundidad, complementando a los primeros en problemas
de negociación, consenso, legitimidad, satisfacción, calidad, etcétera.
Com­binando ambos métodos debería poder obtenerse la adecuada
integración de las racionalidades técnica y política, necesarias en el
campo de las políticas públicas.
Sin embargo, en la práctica del análisis de las políticas encontramos
hoy un conjunto de técnicas medianamente esclerosadas que no han
sido exitosas en ningún contexto nacional, en particular en el caso me­
xicano, ya sea por su excesiva simplificación y falta de realismo como
por la arraigada tradición de tomar decisiones gubernamenta­les con ba­
se en otros criterios: intereses políticos, experiencia previa, intui­ción,
etcétera. La única alternativa que se vislumbra implicaría considerar
un diseño que capte la verdadera complejidad de los procesos impli­
cados desde la diversidad disciplinaria y promueva una efectiva
participación social que exija la consideración de nuevos criterios de
decisión, tendientes a mejorar la calidad de vida de la ciudadanía.
En materia de evaluación de programas, los métodos cuantitativos
pro­veen los instrumentos que hacen posible contar con un panorama
global y representativo de los logros y limitaciones de los progra­mas
que se evalúan; mismos que resultan necesarios pero no sufi­
cientes pa­ra la realización de una evaluación integral que pretenda
explicar los resultados alcanzados o valorar aspectos cualitativos.
Ca­da caso específico requiere diseñar una adecuada combinación de
métodos y técnicas que permita captar su especificidad.

56 Andamios
 Políticas públicas: los debates de su análisis y evaluación

En materia de evaluación de impacto, es muy difícil identificar

y medir con seguridad cuál es la parte del cambio observado en un
problema que puede considerarse como consecuencia de una inter­
vención específica; tema que podría modificarse profundamente en
caso de asumirse el enfoque de la complejidad, lo que implicaría un nue­
vo rol y habilidades diferentes de los evaluadores, que habría que tomar
en cuenta en sus entrenamientos.
Limitarse al paradigma experimental implica re­nunciar al apren­
dizaje de efectos no previstos, objetivos ocultos, teorías implícitas,
etcétera, y querer imponerlo como criterio de cientificidad conduce a
pseudoexperimentaciones sin sentido o al empobrecimiento del campo
del análisis.
Recientemente, algunos autores (Patton, 2002) afirman que si bien
las herramientas disponibles son suficientes para evaluar programas y
proyectos, no lo son para enfrentar la complejidad de las políticas y de su
evaluación, para las que casi no existen propuestas; por lo que se necesi­
ta una gran capacidad de inventiva metodológica, una actitud flexible
ante posibles explicaciones teóricas alternativas y un conocimiento
específico del tema a evaluar. La planeación de la evaluación en estos
casos se vuelve un arte, donde la experiencia y la intuición pueden
resultar más efectivas que un conjunto de procedimientos analíticos; no
hay manuales aplicables.
Ante las dificultades planteadas se muestran evidentes las venta­
jas de avanzar en el caso mexicano sobre enfoques constructivistas,
meto­dologías combinadas sin dogmatismos, equipos de trabajo pluri­
disciplinarios y esfuerzos por avanzar en la cabal compresión de la
complejidad.

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Fecha de recepción: 30 de mayo de 2012

Fecha de aprobación: 26 de febrero de 2013

Volumen 10, número 21, enero-abril, 2013, p. 39-59 Andamios 59