Sentencia C-958/14

CODIGO DE EXTINCION DE DOMINIO-Definiciones

contenidas en normas demandadas que fijan el campo de aplicacin

La Corte llega a la conclusin de que el cargo de inconstitucionalidad

formulado en esta oportunidad contra las citadas disposiciones legales, no
est llamado a prosperar. A juicio de la Sala, tales definiciones no
adolecen de vaguedad o ambigedad, en la medida en que tanto las
actividades tipificadas como delictivas y aquellas que el legislador
considere causan grave deterioro de la moral social, tienen un contenido
determinable tanto por las leyes que regulan la materia, acorde adems
con las precisiones hechas en la jurisprudencia sobre tales contenidos.
Menos an, exceden el mbito de regulacin descrito en el artculo 34 de
la Carta Poltica, en cuanto a los bienes que pueden ser objeto de extincin
de dominio.

DEMANDA DE INCONSTITUCIONALIDAD-Requisitos mnimos

ACCION DE EXTINCION DE DOMINIO-Fundamento

constitucional

ACCION DE EXTINCION DE DOMINIO-Criterios

jurisprudenciales

ACCION DE EXTINCION DE DOMINIO-Accin de rango

constitucional/ACCION DE EXTINCION DE DOMINIO-Se
diferencia de otros mecanismos que constituyen limitaciones al
derecho de propiedad, como la expropiacin o el decomiso de bienes
incautados dentro de un proceso penal.

EXTINCION DE DOMINIO-Concrecin de causales por legislador

ACCION DE EXTINCION DE DOMINIO-Desarrollo legal

ACCION DE EXTINCION DE DOMINIO-Caractersticas

La evolucin legislativa que ha tenido la extincin de dominio y la

jurisprudencia constitucional sobre la materia, permiten enunciar los
rasgos principales que definen la figura de la extincin de dominio: a. La
extincin de dominio es una accin constitucional consagrada para
permitir, no obstante la prohibicin de la confiscacin, declarar la prdida
de la propiedad de bienes adquiridos mediante enriquecimiento ilcito, en
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perjuicio del Tesoro Pblico o con grave deterioro de la moral social. b. Se

trata de una accin pblica que se ejerce por y a favor del Estado, como
un mecanismo para disuadir la adquisicin de bienes de origen ilcito,
luchar contra la corrupcin creciente y enfrentar la delincuencia
organizada. c. La extincin de dominio constituye una accin judicial
mediante la cual se declara la titularidad a favor del Estado de los bienes
a que se refiere la Ley 1708 de 2014, sin contraprestacin no
compensacin de naturaleza alguna. d. Constituye una accin autnoma y
directa que se origina en la adquisicin de bienes derivados de una
actividad ilcita o con grave deterioro de la moral social, que se ejerce
independiente de cualquier declaracin de responsabilidad penal. e. La
extincin de dominio es esencialmente una accin patrimonial que implica
la prdida de la titularidad de bienes, en los casos previstos por el artculo
34 de la Constitucin y las causales precisadas en la ley. f. Por las
particularidades que la distinguen la accin de extincin de d ominio se
sujeta a un procedimiento especial, que rige por principios y reglas
sustanciales y procesales propias. Ahora bien, el legislador puede fijar las
condiciones en las cuales opera la extincin de dominio en el marco de lo
regulado en el artculo 34 de la Constitucin, es decir, concretar las
causales concebidas por el Constituyente, ya sea atndolas a la comisin
de delitos, o tambin desarrollar nuevas causales que no se ajusten
necesariamente a un tipo penal. En relacin con las causales por las
cuales puede iniciarse la prdida del derecho de dominio, la Corte
Constitucional en sentencia C-740 de 2003, sostuvo que el constituyente
de 1991 bien poda deferir a la instancia legislativa la creacin y
regulacin de la accin de extincin de dominio. No obstante, valor de tal
manera los hechos que estaban llamados a ser interferidos por ella y las
implicaciones que tendra en la comunidad poltica y jurdica, que la
sustrajo del mbito de configuracin del legislador y la regul de forma
directa y expresa. Si bien la accin de extincin de dominio ha tenido un
claro rasgo penal, a partir de conductas tipificadas en la ley, el legislador
est habilitado para desarrollar los hechos que configuran cada una de las
tres causales, mediante nuevas normas que desarrollen aquellas acciones
para extinguir el derecho de dominio por conductas que atentan
gravemente contra la moral social o causan un grave perjuicio al Tesoro
Pblico, independientemente de su adecuacin o no a un tipo penal.

MORAL SOCIAL-Concepto en la jurisprudencia constitucional

La Corte ha sido enftica al sealar que la moral adoptada por la

Constitucin de 1991 se refiere a una moral social, pblica o
administrativa, pero en manera alguna a un determinado tipo de
valoracin de los comportamientos que se derive de una concepcin
ideolgica especfica o de una tendencia religiosa determinada. Esto se se
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aviene con la circunstancia de que el Constituyente de 1991 estableci el

respeto por la pluralidad de iglesias, religiones y confesiones y suprimi la
orientacin catlica que haba sido impuesta por la Carta de 1886. Ms
an, a juicio de la Corte, la moral social a la que alude la normatividad
constitucional est desprovista de cualquier connotacin puramente
religiosa en la medida en que la Carta Poltica consagra la libertad de
conciencia que no se restringe a las creencias en ese campo.

MORAL SOCIAL-Referente del operador jurdico

CONCEPTO DE MORAL SOCIAL-Es posible determinarlo a

partir de una Constitucin democrtica y pluralista, con un contenido
especfico que lo identifica con la moral pblica concebida como la
que prevalece en cada pueblo en su propia circunstancia

EXTINCION DE DOMINIO-Definicin/ACTIVIDAD ILICITA-

Definicin

EXTINCION DE DOMINIO COMO CONSECUENCIA DE

ACTIVIDADES ILICITAS-Alcance/ACTIVIDADES
DELICTIVAS-Inclusin como elemento de la definicin de la
actividad ilcita

CODIGO DE EXTINCION DE DOMINIO-Alcance de la

expresin deteriorar la moral social contenida en norma acusada

EXCLUSION DEL ORDENAMIENTO JURIDICO DE

NORMAS SANCIONATORIAS QUE ALUDEN SOLAMENTE
A LA MORAL-Jurisprudencia constitucional

MORAL SOCIAL O PUBLICA-Puede definir situaciones judiciales

o limitar derechos y libertades de las personas

LEGISLADOR-Facultad de establecer definiciones

LIBERTAD DE CONFIGURACION LEGISLATIVA PARA

DESARROLLAR LOS CONCEPTOS INDETERMINADOS DE
LA CONSTITUCION-No le es permitido desbordar los lmites de la
misma

Referencia: Expediente D-10225

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Demanda de inconstitucionalidad contra el

numeral 2 del artculo 1 y los artculos 15 y 16 de
la Ley 1708 de 2014.

Demandante: Luis Carlos Zamora Reyes

Magistrada (e) Ponente:

MARTHA VICTORIA SCHICA MNDEZ

Bogot D. C., diez (10) de diciembre de dos mil catorce (2014).

La Sala Plena de la Corte Constitucional, en ejercicio de sus atribuciones

constitucionales y con el cumplimiento de los requisitos y trmites
establecidos en el Decreto 2067 de 1991, profiere la siguiente,

SENTENCIA

I. ANTECEDENTES

En ejercicio de la accin pblica consagrada en el artculo 241 de la

Constitucin Poltica, el ciudadano Luis Carlos Zamora Reyes solicit la
declaratoria de inconstitucionalidad del numeral 2 del artculo 1o. y los
artculos 15 y 16 de la Ley 1708 de 2014, por medio de la cual se expide
el Cdigo de Extincin de Dominio, por considerar que desconocen las
causales previstas en el artculo 34 de la Constitucin, el principio de
legalidad y el derecho de propiedad.

La demanda fue admitida parcialmente mediante auto del 23 de mayo de

2014, respecto del cargo presentado por la presunta violacin del artculo
34 de la Constitucin y la inadmiti por los cargos de desconocimiento del
principio de legalidad y de vulneracin del artculo 58 de la Carta Poltica.

Luego de presentado oportunamente el escrito de correccin, por auto del

17 de junio de 2014, la demanda fue rechazada respecto de los cargos
inadmitidos, por cuanto el entonces Magistrado sustanciador consider que
el demandante no haba corregido las falencias de la accin de
inconstitucionalidad instaurada.

Para efecto de continuar con el trmite de la demanda admitida en relacin

con el cargo por violacin del artculo 34 de la Constitucin, se orden
correr traslado del expediente al Procurador General de la Nacin, fijar en
lista el presente proceso, comunicar su iniciacin a los presidentes de las
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cmaras legislativas, el Presidente de la Repblica y los Ministros del

Interior y de Justicia y del Derecho y se invit a intervenir a las facultades
de derecho de las Universidades de los Andes, Externado de Colombia,
Javeriana, Libre, Nacional de Colombia, Catlica de Colombia, Jorge
Tadeo Lozano, Sergio Arboleda, Santo Toms y del Rosario.

II. NORMAS DEMANDADAS

A continuacin, se transcriben las disposiciones demandadas, las cuales

hacen parte de la Ley 1708 de 2014, publicada en el Diario Oficial N
49039 de 20 de enero de 2014, subrayando en el artculo 1, el numeral
acusado:

LEY 1708 DE 2014

(enero 20)
Por medio de la cual se expide el Cdigo de Extincin de Dominio

ARTCULO 1o. DEFINICIONES. Para la interpretacin y aplicacin de

esta ley, se tendrn en cuenta las siguientes definiciones:

1. Afectado. Persona que afirma ser titular de algn derecho sobre el bien
que es objeto del procedimiento de extincin de dominio, con legitimacin
para acudir al proceso.

2. Actividad Ilcita. Toda aquella tipificada como delictiva,

independiente de cualquier declaracin de responsabilidad penal, as
como toda actividad que el legislador considere susceptible de
aplicacin de esta ley por deteriorar la moral social.

3. Bienes. Todos los que sean susceptibles de valoracin econmica,

mueble o inmueble, tangible o intangible, o aqullos sobre los cuales pueda
recaer un derecho de contenido patrimonial.
[]
ARTCULO 15. CONCEPTO. La extincin de dominio es una
consecuencia patrimonial de actividades ilcitas o que deterioran
gravemente la moral social, consistente en la declaracin de titularidad a
favor del Estado de los bienes a que se refiere esta ley, por sentencia, sin
contraprestacin ni compensacin de naturaleza alguna para el afectado.

ARTCULO 16. CAUSALES. Se declarar extinguido el dominio sobre los

bienes que se encuentren en las siguientes circunstancias:
1. Los que sean producto directo o indirecto de una actividad ilcita.
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2. Los que correspondan al objeto material de la actividad ilcita, salvo que

la ley disponga su destruccin.
3. Los que provengan de la transformacin o conversin parcial o total,
fsica o jurdica del producto, instrumentos u objeto material de actividades
ilcitas.
4. Los que formen parte de un incremento patrimonial no justificado,
cuando existan elementos de conocimiento que permitan considerar
razonablemente que provienen de actividades ilcitas.
5. Los que hayan sido utilizados como medio o instrumento para la
ejecucin de actividades ilcitas.
6. Los que de acuerdo con las circunstancias en que fueron hallados, o sus
caractersticas particulares, permitan establecer que estn destinados a la
ejecucin de actividades ilcitas.
7. Los que constituyan ingresos, rentas, frutos, ganancias y otros beneficios
derivados de los anteriores bienes.
8. Los de procedencia lcita, utilizados para ocultar bienes de ilcita 1a
procedencia.
9. Los de procedencia lcita, mezclados material o jurdicamente con bienes
de ilcita procedencia.
10. Los de origen lcito cuyo valor sea equivalente a cualquiera de los
bienes descritos en los numerales anteriores, cuando la accin resulte
improcedente por el reconocimiento de los derechos de un tercero de buena
fe exenta de culpa.
11. Los de origen lcito cuyo valor corresponda o sea equivalente al de
bienes producto directo o indirecto de una actividad ilcita, cuando no sea
posible la localizacin, identificacin o afectacin material de estos.
PARGRAFO. Tambin proceder la extincin de dominio respecto de los
bienes objeto de sucesin por causa de muerte, cuando en ellos concurra
cualquiera de las causales previstas en esta ley.

III. DEMANDA

El actor solicita declarar inexequibles el numeral 2 del artculo 1 y los

artculos 15 y 16 de la Ley 1708 de 2014, por medio de la cual se expide
el Cdigo de extincin de dominio, por vulnerar los artculos 34 y 58 de la
Constitucin Poltica, en la medida en que considera que desconocen el
principio de legalidad que imponen estos preceptos a las causales de
extincin de dominio, por tratarse de una excepcin a la garanta
constitucional del derecho de propiedad.

Para sustentar el concepto de violacin, el demandante aduce que el

artculo 34 de la Carta fija unos lmites a la declaracin judicial de
extincin de dominio, al circunscribirla a los bienes adquiridos mediante
enriquecimiento ilcito, en perjuicio del Tesoro Pblico o con grave
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deterioro de la moral social. Observa, que en las leyes anteriores que

regularon la materia (333 de 1996 y 793 de 2002), se establecieron
claramente las causales para declarar la extincin de dominio (art. 2 de
cada ley), de forma concordante con el mandato del artculo 34 superior. A
su vez, seala que la Corte Constitucional al estudiar la constitucionalidad
de estas leyes (Sentencias C-374/97 y C-749/03), determin que las
causales de extincin de dominio deben estar acordes con los lmites
trazados en el artculo 34 de la Constitucin, para lo cual transcribe apartes
de esas sentencias, segn las cuales, esas fuentes genricas de
constitucionales de extincin de dominio requieren desarrollo legislativo,
pues es necesario conocer qu conductas, en concreto, dan lugar a su
ejercicio.

En concepto del demandante, el legislador desconoci la lnea legislativa

y jurisprudencial anterior, al no determinar de manera especfica en las
normas atacadas de la Ley 1708 de 2014, las causales en las cuales procede
la extincin de dominio, sino que se limit a establecer que proceda sobre
toda actividad ilcita o que viola gravemente la moral social, sin definir en
qu consiste esa ilicitud o infraccin grave, vaguedad que supera los lmites
del artculo 34 constitucional.

Para el actor, habida cuenta que la accin de extincin de dominio es una

excepcin a la proteccin que debe el Estado a la propiedad privada, las
disposiciones que la regulan no pueden ser tan vagas que le den al
operador judicial una potestad discrecional ilimitada sobre cundo es
procedente dicha accin. En su criterio, la ausencia de determinacin
taxativa de tales causales, resulta claramente violatoria del derecho de
propiedad protegido por los artculos 34 y 58 de la Constitucin.

Finalmente, el ciudadano considera que si prospera esta demanda, la

inconstitucionalidad de las normas impugnadas tendra profundas
implicaciones en la validez de toda la Ley 1708 de 2004 y en
consecuencia, debera declararse la inexequibilidad del Cdigo de
Extincin de dominio en su integridad.

IV. INTERVENCIONES

1. Presidencia de la Repblica

El apoderado de la Secretaria Jurdica de la Presidencia de la Repblica

solicit a la Corte Constitucional declarar la exequibilidad de las normas
acusadas de la Ley 1708 de 2014 por carecer las alegaciones del actor de
fundamentos fcticos y jurdicos atendibles. Para sustentar su peticin,
argument que el legislador es autnomo para definir las causales de
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procedencia de la extincin de dominio y que, tal como se desprende de la

jurisprudencia, no es obligatorio que stas sean de naturaleza penal.

Sostiene que el artculo 16 de la Ley 1708 de 2014 contiene de forma

precisa y determinada los hechos que permiten la procedencia de la referida
accin, por lo que la supuesta vaguedad de la normativa, que el
demandante esboza como fundamento de su cargo, no proviene ms que de
una lectura parcial o limitada del numeral 2 del artculo 1 de la citada ley,
que define el concepto de actividad ilcita, por lo cual, considera que el
cargo de inconstitucionalidad est mal dirigido y la Corte debe abstenerse
de pronunciarse sobre l.

2. Ministerio de Justicia y del Derecho

La Directora (e) de Desarrollo del Derecho y del Ordenamiento Jurdico del

Ministerio de Justicia y del Derecho solicit a la Corte Constitucional se
declare la exequibilidad del numeral 2 del artculo 1 y de los artculos 15
y 16 de la Ley 1708 de 2014, por cuanto no vulneran ni desconocen el
artculo 34 de la Constitucin Poltica. Consider que los argumentos
expuestos en la demanda no son suficientes ni acertados para que esta
Corporacin declare la inexequibilidad de los artculos demandados, pues
el numeral 2 del artculo 1 de la referida ley define en qu consiste una
actividad ilcita, el artculo 15 contiene el concepto de extincin de
dominio y el artculo 16 contiene las causales por las cuales se declara
extinguido el dominio.

Observa que el demandante echa de menos figuras, conceptos o

definiciones enunciadas previamente por el legislador, como
enriquecimiento ilcito, en perjuicio de tesoro pblico y grave deterioro de
la moral social, que en su criterio son las fuentes de la extincin de
dominio.

Para el interviniente, es necesario tener en cuenta dos conceptos bsicos:

ilcito es todo aquello que no est permitido legal o moralmente; y causa
ilcita es aquella que se opone a la ley o a la moral, definicin que tambin
se encuentra en el inciso segundo del artculo 1324 del Cdigo Civil, al
sealar que es causa ilcita la prohibida por la ley o la contraria a las buenas
costumbres o al orden pblico.

En su concepto, no existe vaguedad en las causales de extincin de dominio

sealadas en el artculo 16 de la Ley 1708 de 2014, en vista de que las
circunstancias son elementos de hecho que caracterizan un caso o causa en
particular, de modo que al presentarse los supuestos enunciados en los
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numerales del 1 al 11 y en el pargrafo de la citada norma, se configura la

extincin de dominio conforme lo establece el artculo 117 ibdem.

Sostuvo, que las causales de extincin de dominio deben ser entendidas

como circunstancias ilcitas que recaen sobre los bienes (no sobre los
titulares), lo cual lleva consigo una consecuencia jurdica, por lo que el
hecho de que la ley contemple la posibilidad de extinguir el dominio sobre
bienes producto de toda actividad ilcita, no atenta contra la autonoma e
independencia de la accin de extincin, por cuanto no solamente hay
bienes que son producto de una actividad ilcita sino que existen bienes
destinados a actividades ilcitas.

Finalmente, seal que conforme al texto de la norma acusada, no solo es

ilcita la que est tipificada como actividad delictiva, sino tambin toda
actividad que el legislador considere susceptible de aplicacin de esta ley,
siempre que afecte al Estado en su seguridad y a la sociedad.

3. Fiscala General de la Nacin

El Director Nacional de Estrategias en Asuntos Constitucionales de la

Fiscala General de la Nacin, solicit que la Corte Constitucional se
inhiba de proferir un fallo de fondo sobre la demanda admitida, toda vez
que no cumple con los requisitos mnimos exigidos por la jurisprudencia de
esta Corporacin. Sin embargo, en caso de proferirse un fallo de fondo,
considera que se deben declarar exequibles las disposiciones del Cdigo de
Extincin de Dominio (Ley 1708 de 2014), cuestionadas en esta
oportunidad. Para sustentar su peticin, argument que el constituyente
opt porque sea el legislador quien determine el contenido de ciertas
materias, aunque no significa que tenga una libertad de configuracin
normativa ilimitada para desarrollar los conceptos indeterminados de la
Constitucin, pues en todo caso, no le es permitido desbordar los lmites de
la misma.

Observ, que el numeral 2 del artculo 1 de la Ley 1708 de 2014 dispone

que para efectos de la extincin de dominio, actividad ilcita es toda aquella
que el legislador considere susceptible de aplicacin de esta ley por
deteriorar la moral social, cuya declaratoria de inconstitucionalidad
pretende el demandante por estimar que sobrepasa los lmites del artculo
34 al dejar la definicin de moral social al operador jurdico. Al
respecto, consider que el actor olvida que dicho concepto es precisamente
uno de los que el constituyente ha dejado indeterminado, con el propsito
de que sea el legislador quien lo desarrolle y cuyas normas quedan
sometidas a control de constitucionalidad.
 10

Indic, que una norma que prev que en el futuro el legislador puede
ejercer su potestad de configuracin normativa no puede ser
inconstitucional por s misma, todo lo contrario, se adeca a las previsiones
de los numerales 1 y 2 del artculo 150 de la Constitucin.

En todo caso, la Fiscala advirti que el juez que conozca de los procesos
de extincin de dominio deber respetar el precedente jurisprudencial, el
marco axiolgico, dentico y consecuencialista fijado en la Constitucin y
los derechos constitucionales. Adems, deber fundamentar adecuadamente
las conclusiones a que llegue, con lo cual, el juez estar limitado en su
autonoma a la hora de considerar qu bienes se han obtenido con grave
deterioro de la moral social, como consecuencia de lo cual no se puede
asumir a priori que el juez cometer arbitrariedades aplicando la norma que
se censura.

4. Ministerio de Defensa Nacional

El Ministerio de Defensa Nacional, a travs de apoderada especial, solicit

a la Corte Constitucional se declare la exequibilidad del numeral 2 del
artculo 1 y de los artculo 15 y 16 de la Ley 1708 de 2014, por cuanto no
vulnera ni desconoce el artculo 34 de la Constitucin Poltica.

De manera particular, se observa que el texto de la intervencin de la

apoderada del Ministerio es idntico al presentado por el Ministerio de
Justicia y del Derecho, razn por la cual no se repetirn los conceptos ya
reseados anteriormente.

V. CONCEPTO DE LA PROCURADURA GENERAL DE LA

NACIN

El Procurador General de la Nacin mediante concepto N 5811 del 12 de

agosto de 2014 solicit a la Corte que se declare inhibida para
pronunciarse sobre la constitucionalidad de los artculos 1, numeral 2 y 15
de la Ley 1708 de 2014, por no ser procedente asumir un estudio de fondo
de los cargos planteados, dada su falta de especificidad y de certeza.

Para sustentar tal solicitud, el jefe del Ministerio Pblico estima que el
cargo referido a la falta de especificidad de las causales previstas no es
cierto, pues parte de una errnea interpretacin de la ley parcialmente
acusada, lo que hace que se diluya tambin la certeza del cargo relativo a la
violacin del artculo 34 constitucional, al exponer una presunta
indeterminacin de las causales de extincin de dominio.
 11

Considera que al existir falta de certeza en un cargo por cuenta de una

interpretacin errnea de la ley demandada cuando se compara con cierta
disposicin constitucional (i.e. principio de legalidad), dicha ausencia o
defecto no se repara simplemente sealando que a pesar de que la
interpretacin es errada, la norma legal s puede compararse con otra
disposicin superior (i.e. art. 34 C.Po.), ya que, en todo caso, la
aproximacin hermenutica no es correcta y, por lo tanto, los cargos recaen
sobre una proposicin irreal e inexistente que dedujo arbitrariamente el
actor.

Advierte, que la concluida falta de certeza en el presente caso, se reafirma

al constatar que en la demanda no existe ningn argumento o premisa que
soporte la conclusin de acuerdo con la cual se pueda deducir
razonablemente que en efecto, las causales que establece el artculo 16 de
la ley acusada son indeterminadas y podran ser fuente de arbitrariedad.
Adems, a pesar de que los artculos 1, numeral 2 y 15 se censuran por las
mismas razones, estos artculos no establecen ningn tipo de causales sino
definiciones o conceptos generales que iluminan la interpretacin y
aplicacin de toda la ley; es decir, dado que los artculos mencionados no
guardan relacin alguna con el cargo esgrimido, no es posible emitir un
pronunciamiento de fondo sobre ellos.

En relacin con el cargo efectuado en contra del artculo 16 de la Ley 1708

de 2014, solicit a esta Corporacin, declarar su exequibilidad al
considerar que s cumple con los requisitos formales.

Sin embargo, consider que el estudio del referido cargo debe hacerse
nicamente desde el punto de vista cuantitativo, esto es, el examen debe
tener como punto de referencia si el establecimiento legal de ms de las tres
causales previstas en la Constitucin para la extincin de dominio, supone
un exceso del legislador, pues un anlisis del posible exceso del legislador
en cuanto al fondo de cada una de las causales, supondra adelantar un
control de oficio y construir mltiples acusaciones o cargos para cada una
de las 11 causales contenidas en el artculo 16 de la Ley 1708 de 2014, lo
que no resulta procedente.

Al respecto, el Procurador General indica que desde el punto de vista

constitucional, es posible y legtimo que el legislador prevea una serie de
causales que cuantitativamente sean mayores a las tres que explcitamente
se establecen en la Carta Poltica, por cuanto, la falta de regulacin de la
extincin de dominio implicara un incumplimiento en los deberes del
legislador, lo que configurara una omisin legislativa absoluta.
 12

Concluye, que esa omisin tendra adems un efecto negativo sobre los
derechos fundamentales de las personas, como quiera que la inexistencia de
una determinacin precisa de las causales legales que originan la extincin
de dominio, representara un escenario de incertidumbre jurdica en el cual
los asociados no tendran un conocimiento previsible acerca de qu tipo de
conductas precisas daran lugar a este fenmeno lo que, a su vez supondra
una violacin de su derecho al debido proceso.

En consecuencia, el jefe del Ministerio Pblico concluye que el cargo de

inconstitucionalidad analizado respecto del artculo 16 de la Ley 1708 de
2014 no es de recibo, por lo que solicita a la Corte declarar su
constitucionalidad.

VI. CONSIDERACIONES Y FUNDAMENTOS

1. Competencia de la Corte

De conformidad con lo dispuesto en el artculo 241, numeral 4 de la

Constitucin Poltica, la Corte Constitucional es competente para conocer
el asunto de la referencia, pues se trata de una demanda de
inconstitucionalidad instaurada contra disposiciones que hacen de una ley
de la Repblica.

2. Cuestin previa: estudio sobre la aptitud de la demanda

En consideracin a que el Procurador General de la Nacin y el Director

Nacional de Estrategias en Asuntos Constitucionales de la Fiscala General
de la Nacin solicitan a la Corte se inhiba de hacer un pronunciamiento de
fondo sobre la presente demanda (en el caso del Procurador frente a los
cargos formulados contra el artculo 16 de la Ley 1708 de 2014), de manera
previa debe evaluarse si la demanda es apta para emitir un pronunciamiento
de fondo en relacin con el artculo 34 de la Constitucin.

En primer trmino, ha de recordarse que el numeral 3 del artculo 2 del

Decreto 2067 de 1991 establece que toda demanda de inexequibilidad debe
contener el sealamiento de las razones por las cuales las normas
constitucionales invocadas se estiman violadas. La Corte Constitucional se
ha pronunciado de manera reiterada sobre esta exigencia, en el sentido de
advertir que aunque la accin pblica de inconstitucionalidad no est
sometida a mayores rigorismos y prevalece la informalidad1, debe
cumplirse con unos requisitos y contenidos mnimos que permitan a este
Tribunal la realizacin satisfactoria del estudio de constitucionalidad, es

1
Cfr. Corte Constitucional, Auto del 29 de julio de 1997, expediente D-1718.
 13

decir, el cargo debe ser susceptible de generar una verdadera controversia

constitucional.

En este sentido, la Corte ha sistematizado las exigencias materiales que

debe cumplir la demanda y ha sealado que sin caer en formalismos
tcnicos, incompatibles con la naturaleza popular y ciudadana de la accin
de inconstitucionalidad, los cargos formulados por el demandante deben ser
claros, ciertos, especficos, pertinentes y suficientes 2. Esto significa que la
acusacin debe ser suficientemente comprensible (clara) y recaer
verdaderamente sobre el contenido de la disposicin acusada (cierta).
Adems, la accin debe mostrar cmo la disposicin vulnera la Carta
(especificidad), con argumentos que sean de naturaleza constitucional y no
legales ni puramente doctrinarios, ni referidos a situaciones puramente
individuales (pertinencia). Finalmente, la acusacin debe no solo estar
formulada en forma completa, sino que debe suscitar una mnima duda
sobre la constitucionalidad de la norma impugnada (suficiencia).

En el presente caso, el ciudadano Luis Carlos Zamora Reyes demanda la

inconstitucionalidad del numeral 2 del artculo 1o. y de los artculos 15 y
16 de la Ley 1708 de 2014, por medio de la cual se expide el Cdigo de
extincin de dominio, por considerar que contraran los artculos 34 y 58
de la Constitucin Poltica, al desconocer el principio de legalidad en el
establecimiento de las causales para la declaracin judicial de la accin de
extincin de dominio y por ende, del derecho de propiedad.

El demandante sostiene que el legislador en las disposiciones de la Ley

1708 atacadas, no determin de manera especfica las causales en las cuales
procede la extincin de dominio, sino que se limit a establecer de manera
genrica que esta accin proceda en razn de toda actividad ilcita o que
viole gravemente la moral social, vaguedad que excede lo previsto en el
artculo 34 de la Constitucin que restringe la extincin de dominio a los
bienes adquiridos mediante enriquecimiento ilcito, en perjuicio del Tesoro
Pblico o con grave deterioro de la moral social.

En su concepto, el artculo 34 constitucional delimita un mbito de

regulacin de la declaracin judicial de extincin de dominio, al establecer
de manera genrica los tres supuestos enunciados en que esta procede, los
cuales deben ser desarrollados por el legislador de manera precisa, como
tambin lo ha sealado la jurisprudencia constitucional.

Para el actor, habida cuenta que la accin de extincin de dominio es una

excepcin a la proteccin que debe el Estado a la propiedad privada, las

2
Ver, entre otras, las sentencias sentencia C-1052 de 2001 y C-1256 de 2001.
 14

disposiciones que la regulan no pueden ser tan vagas que le den al operador
judicial una potestad discrecional ilimitada sobre cundo es procedente
dicha accin. Considera que la falta de determinacin de tales causales,
resulta violatoria del derecho de propiedad protegido por los artculos 34 y
58 de la Constitucin.

Asegura que de aceptarse que la extincin de dominio procede contra

bienes producto de toda actividad ilcita, en realidad se estara atentando
contra el principio de autonoma e independencia de la accin de extincin
de dominio, pues cualquier condena penal relativa a derechos con
contenido patrimonial dara lugar a la iniciacin de una accin de
extincin de dominio (sic), con mayor razn, cuando la misma ley ordena a
todo servidor pblico dar noticia de cualquier evento que pueda dar origen
a la misma.

El demandante llama la atencin acerca de que las leyes anteriores que

regulaban la materia (333 de 1997 y 793 de 2002) establecan
expresamente las causales en que proceda la declaracin judicial de
extincin de dominio. As mismo, transcribe apartes de las sentencias C-
374 de 1997 y C-740 de 2003, en los cuales se indica que las fuentes
constitucionales genricas de la extincin de dominio requieren desarrollo
legislativo, pues es necesario conocer qu conductas, en concreto, dan
lugar a su ejercicio, como tambin, que el catlogo de esas conductas se
debe enmarcar en cada una de las tres fuentes enunciadas en el artculo 34
del ordenamiento superior.

Mediante auto proferido el 23 de mayo de 2014, el entonces Magistrado

sustanciador admiti la demanda presentada por el ciudadano Zamora
Reyes, nicamente por el cargo de violacin del artculo 34 de la
Constitucin y la inadmiti frente a los cargos por desconocimiento del
principio de legalidad y la presunta vulneracin del artculo 58 de la Carta
Poltica. A pesar de que el actor present oportunamente la correccin de la
demanda, por medio de auto del 17 de junio de 2014, el Magistrado
ponente termin por rechazarla frente a los dos mencionados cargos, por
considerar que el ciudadano no expuso argumentos adicionales que
cumplieran con las exigencias de suficiencia, certeza, claridad, pertinencia
y especificidad exigidos para asumir un examen de fondo.

En la citada providencia se consider que los argumentos expuestos por el

demandante respecto del cargo propuesto por desconocimiento del artculo
34 superior, generan una duda razonable sobre la constitucionalidad de la
norma impugnada. En efecto, la Sala encuentra que el precepto
constitucional delimita de manera genrica los supuestos que pueden dar
lugar a la extincin de dominio, razn por la cual, las definiciones que
 15

hacen el numeral 2 del artculo 1o. de la Ley 1708 de 2014, de actividad

ilcita y el artculo 15 del concepto de extincin de dominio, suscitan un
cuestionamiento sobre la forma en que el legislador deba precisar tales
conceptos y si ese desarrollo legislativo excede la delimitacin contenida
en el artculo 34 de la Constitucin.

No ocurre lo mismo en relacin con el artculo 16 acusado. No obstante

que la admisin de la demanda por vulneracin del artculo 34 comprenda
a todas las normas impugnadas, la Corte coincide con el concepto del
Procurador General de la Nacin, en cuanto el cargo propuesto respecto del
artculo 16 de la Ley 1708 de 2014 carece de certeza, suficiencia y
pertinencia, en la medida en que no se entiende cmo el actor aduce la falta
de determinacin de las causales de extincin de dominio, cuando,
precisamente, es el artculo 16 el que establece de forma expresa las
circunstancias en las cuales procede dicha declaracin.

Por la misma razn, se reafirma la ineptitud de la demanda con referencia

al cargo por el presunto desconocimiento del principio de legalidad, cargo
que no cumple con el requisito de certeza, toda vez que el demandante
cuestiona la falta de determinacin especfica de las causales en que
procede la extincin de dominio, no obstante que una de las normas
demandadas, el artculo 16 de la Ley 1708 de 2014 desde su ttulo
contempla dichas causales. De igual modo, el cargo formulado por
violacin del derecho de propiedad carece de suficiencia, por cuanto no se
explica porqu cada una de las disposiciones acusadas desconocen el
artculo 58 de la Constitucin. Tampoco este cargo cumple con el requisito
de pertinencia, puesto que la demanda se apoya en un anlisis comparativo
de las disposiciones demandadas con las normas de orden legal que
previamente haban regulado la figura de la extincin de dominio,
omitiendo el anlisis de las normas acusadas a partir del referente
constitucional que invoca y transcribe (art. 34).

En ese orden, el pronunciamiento de la Corte en el presente proceso, se

circunscribir al cargo por desconocimiento del artculo 34 de la
Constitucin y solamente en relacin con el numeral 2 del artculo 1 y el
artculo 15 de la ley 1708 de 2014. En cuanto al artculo 16, la carencia de
certeza, pertinencia y suficiencia de los cargos de inconstitucionalidad
formuladas, determina que la Corte se inhiba de emitir un pronunciamiento
de fondo, por ineptitud sustantiva de la demanda.

3. Planteamiento del caso y problema jurdico

El ciudadano Luis Carlos Zamora Reyes considera que el numeral 2 del

artculo 1o. y el artculo 15 de la Ley 1708 de 2014, vulneran el artculo 34
 16

de la Constitucin que prev en su inciso segundo, la declaracin de

extincin de dominio mediante sentencia judicial, sobre los bienes
adquiridos mediante enriquecimiento ilcito, en perjuicio del Tesoro
Pblico o con grave deterioro de la moral social. Considera que el
legislador al no determinar de manera especfica en las disposiciones
atacadas de la Ley 1708 las causales en las cuales procede la extincin de
dominio, desborda los lmites constitucionales a esta declaracin judicial,
previstos en el artculo 34 de la Carta Poltica.

Sustenta su posicin en el hecho de que las normas demandadas se limitan

a establecer que la extincin de dominio procede sobre toda actividad
ilcita o que viole gravemente la moral social sin determinar a cules
actividades se refiere, por lo cual, aduce que cualquier condena penal
relativa a derechos con contenido patrimonial dara lugar a la iniciacin de
una accin de extincin de dominio.

Todos los intervinientes, a excepcin de la Fiscala General de la Nacin y

la Procuradura General de la Nacin, solicitaron la declaratoria de
exequibilidad de la norma acusada. La Fiscala General de la Nacin y la
Procuradura General de la Nacin consideran que la demanda no cumple
con los requisitos mnimos para hacer un pronunciamiento de fondo y, en
esa medida, adolece de ineptitud sustantiva, razn por la cual solicitan que
la Corte Constitucional se inhiba para conocer sobre el cargo propuesto.
Sin embargo, sostienen que en el caso en que la Sala Plena de esta
Corporacin, en aplicacin del principio pro actione y entendiendo que la
accin pblica de inconstitucionalidad es un derecho ciudadano, considere
que s existe un cargo apto para provocar un pronunciamiento de fondo, se
declare la exequibilidad de las disposiciones del Cdigo de Extincin de
Dominio cuestionadas en esta oportunidad.

No obstante lo conceptuado por el Jefe del Ministerio Pblico y la Fiscala

General de la Nacin y con fundamento en lo anteriormente expuesto, la
Sala considera que en aplicacin del principio pro actione que atiende al
carcter popular de la accin ciudadana de inconstitucionalidad, es viable
deducir razonablemente una acusacin, una duda mnima, un
cuestionamiento sobre la constitucionalidad del numeral 2 del artculo 1o. y
el artculo 15 de la Ley 1708 de 2014, que permite efectuar un examen de
fondo frente al cargo por el desconocimiento del artculo 34 de la
Constitucin.

En concreto, el problema jurdico que se plantea a la Corte en esta

oportunidad, consiste en determinar si las definiciones dadas en las normas
acusadas de actividad ilcita (art. 1, numeral 2o.) y extincin de dominio
(art. 15) vulneran el artculo 34 de la Constitucin, por desbordar los
 17

lmites constitucionales impuestos a la declaracin judicial de extincin de

dominio, al no fijar de manera especfica las causales en las cuales procede
la referida extincin, habida cuenta que definen de manera genrica a la
actividad ilcita como toda aquella tipificada como delictiva o que el
legislador considere susceptible de aplicacin de esta ley por deteriorar la
moral social y a la extincin de dominio como una consecuencia
patrimonial de actividades ilcitas o que deterioran gravemente la moral
social.

Para resolver el problema jurdico planteado, la Corte examinara las

siguientes cuestiones: (i) el fundamento constitucional, desarrollo legal y
principales criterios jurisprudenciales expuestos sobre la accin de
extincin de dominio en Colombia; (ii) el concepto de moral social en la
jurisprudencia constitucional y (iii) anlisis del cargo concreto formulado y
admitido contra los artculos 1, numeral 2 y 15 de la Ley 1708 de 2014.

4. Accin de Extincin de Dominio

4.1. Fundamento constitucional

La Constitucin Poltica de 1991 en su artculo 34 establece que en

Colombia estn prohibidas las penas de destierro, prisin perpetua y
confiscacin. Al mismo tiempo, autoriza que por medio de sentencia
judicial, se declare la extincin de dominio sobre bienes adquiridos a
travs de: i) enriquecimiento ilcito, ii) en perjuicio del Tesoro Pblico, o
iii) grave deterioro a la moral social.

Cabe advertir, que anteriormente ya existan en el ordenamiento legal

figuras similares, las cuales se encontraban ligadas a la comisin de ciertas
conductas penales. As, en el artculo 59 del Cdigo Penal de 19363; los
artculos 308, 350 y 727 del Cdigo de Procedimiento Penal de 1971 4, el

3
De acuerdo con esta norma, Las armas, instrumentos y efectos con que se haya cometido un delito,
o que provengan de su ejecucin, se confiscarn y entregarn al Estado, a meno s que la ley disponga
que se destruyan, o que se devuelvan a quien se hubieren sustrado o a un tercero sin cuya culpa se
hubiere usado de ellos. No obstante que en esta pena se deca que tales bienes se confiscarn, en
estricto sentido no se trataba de una pena de confiscacin como privacin de la totalidad del
patrimonio tras la comisin de un delito poltico, sino de un supuesto de extincin de dominio sobre
armas, instrumentos o efectos con que se cometi el delito o provenientes de su comisin. De all que
esta norma haya sido declarada exequible por la Corte Suprema de Justicia mediante sentencia del 3 de
agosto de 1972.
4
Estas disposiciones regulaban el decomiso, por parte de la polica judicial, de las armas o
instrumentos con que se haba cometido un delito y los objetos provenientes de su ejecucin; el
secuestro de esos bienes por parte del juez y su destinacin, en caso de confiscacin, a las autoridades
correspondientes; o al pago de las sumas que deba cubrir el procesado por daos, perjuicios, multas y
costas o, en caso de no interesar al proceso, a quien pruebe tener derecho o al tercero.
 18

artculo 37 de la Ley 2 de 19845, el artculo 53 del Cdigo de

Procedimiento Penal de 19876 y los Decretos Legislativos 2790 de 1990 y
99 de 19917 se permita la confiscacin y el decomiso de armas,
instrumentos o efectos con que se cometi el delito y los objetos
provenientes de su ejecucin, as como la cancelacin de los registros
fraudulentos de bienes y la extincin del derecho de dominio a favor del
Estado, de los bienes adquiridos mediante la comisin de conductas
punibles de competencia de los denominados jueces de orden pblico.

Aunque la figura de la extincin de dominio no es nueva en el

ordenamiento jurdico colombiano, la modalidad contemplada en el artculo
34 de la Constitucin surgi en 1991, como una excepcin a la
confiscacin prohibida de tiempo atrs en nuestro ordenamiento
constitucional. Es un mecanismo que busca enfrentar la grave proliferacin
de conductas ilcitas de muy diverso origen en particular, el narcotrfico-
y formas de delincuencia organizada a lo que se suma, el alto grado de
corrupcin que para el momento en que se convoc la Asamblea Nacional
Constituyente, se haba apoderado de la sociedad colombiana.

Al respecto, se lee en los debates que antecedieron la configuracin del

artculo 34 de la Constitucin:

el enriquecimiento ilcito ha sido un factor de corrupcin social en

Colombia, no slo por lo que implica el delito en s mismo, sino
porque quienes lo cometen hacen ostentacin ante los dems con
bienes lujosos que en verdad no les pertenecen y que no fueron
obtenidos como fruto del trabajo honrado.

De esta situacin de impunidad se ha derivado un ejemplo letal para la

comunidad. Los ciudadanos se sienten desestimulados enfrente al
esfuerzo de buscar sustento y progreso en actividades legales que no
traen como compensacin la fcil obtencin de bienes costosos,
cuando al tiempo ven expuestas ante sus ojos las riquezas conseguidas
en forma fcil y rpida por quienes infringen la ley.

5
Este artculo dispona que pasaban a poder del Estado los instrumentos y efectos que no eran de libre
comercio y con los que se haba cometido el delito o que provenan de su ejecucin y que los de libre
comercio se entregaban en depsito y, en caso de no haberse pagado los perjuicios generados por el
delito, se decomisaban para cubrir tales perjuicios.
6
Esta disposicin ordenaba la cancelacin de los registros obtenidos fraudulentamente cuando estaba
demostrada la tipicidad de la conducta punible. Como se indic, fue declarada exequible por la Corte
Suprema de Justicia en Sentencia de 3 de diciembre de 1987.
7
Estos decretos, entre otras cosas, ordenaron la extincin de dominio sobre bienes vinculados a la
comisin de delitos de conocimiento de los jueces de orden pblico.
 19

Esta comparacin desmoraliza a la poblacin, y a las actividades

marginales se ven tentados y arrastrados los individuos en forma
masiva, en busca del progreso personal, cmodo y exuberante. En
tales circunstancias el pas ha sufrido un desmoronamiento fatal y la
corrupcin y la criminalidad se han extendido en forma que hoy atenta
contra la propia estabilidad de la nacin y de sus instituciones 8.

La Corte, al pronunciarse en la sentencia C-389 de 1994 sobre la

constitucionalidad del aparte final del pargrafo segundo del artculo 62 de
la Ley 81 de 1993, que adicion el artculo 60 del Cdigo de Procedimiento
Penal, concluy que El Estado no puede avalar o legitimar la adquisicin
de la propiedad que no tenga como frente un ttulo vlido y honesto; es
decir, que la propiedad se obtiene en cierto modo mediante la observancia
de los principios ticos. La proteccin estatal, en consecuencia, no cobija a
la riqueza que proviene de la actividad delictuosa de las personas; es
decir, no puede premiarse con el amparo de la autoridad estatal la
adquisicin de bienes por la va del delito; el delincuente debe saber que el
delito no produce utilidades

En nuestro ordenamiento la accin de extincin de dominio se caracteriza

principalmente, por ser una accin de rango constitucional al igual que
otras, como la accin de tutela, la accin de cumplimiento o las acciones
populares, como primer nivel de juridicidad de nuestro sistema
democrtico 9. A su vez, la extincin de dominio se diferencia de otros
mecanismos que constituyen limitaciones al derecho de propiedad, como la
expropiacin o el decomiso de bienes incautados dentro de un proceso
penal10.

La Constitucin de 1991 establece tres causales que llevan a la prdida del

derecho de dominio: i) el enriquecimiento ilcito, ii) atentar contra el
Tesoro Pblico; y iii) grave deterioro de la moral social. Sin embargo,
como lo ha sealado la Corte Constitucional, dichas causales necesitan de
un desarrollo legislativo, enmarcado dentro los lmites de los artculos 34 y
58 superiores, en respuesta a las necesidades histricas, sociales y
econmicas por las que atraviese la sociedad, con el fin de definir el tipo de
conductas que se enmarcan en cada una de las causales generales
consagradas en la Constitucin.

De manera ms precisa, en la sentencia C-374 de 1997, este Tribunal

seal que Es el legislador el llamado a concretar en qu consisten las

8
Asamblea Constituyente, Gaceta Constitucional, lunes 15 de abril de 1991, pgina 27.
9
Sentencia C-740 de 2003.
10
Sentencia C-374 de 1997.
 20

aludidas causales constitucionales de la extincin de dominio, y

evidentemente puede l considerar que tengan carcter de delictivas, pero
sin que por definirlo as en una determinada ley -la presente-, se agote su
facultad de prever en el futuro otros comportamientos, no necesariamente
calificados como delitos, que por causar dao al Tesoro Pblico o por
afectar la moral colectiva, ocasionen el proceso judicial de carcter
patrimonial del que se trata.

En relacin con las causales por las cuales puede iniciarse la prdida del
derecho de dominio, la Corte Constitucional en sentencia C-740 de 2003,
sostuvo que el constituyente de 1991 bien poda deferir a la instancia
legislativa la creacin y regulacin de la accin de extincin de dominio.
No obstante, valor de tal manera los hechos que estaban llamados a ser
interferidos por ella y las implicaciones que tendra en la comunidad
poltica y jurdica, que la sustrajo del mbito de configuracin del
legislador y la regul de forma directa y expresa.

4.2. Reglamentacin legal de la accin de extincin de dominio

En desarrollo de la facultad otorgada por el artculo 34 de la Constitucin,

el legislador a travs de la expedicin de la Ley 333 de 199611, el Decreto
Legislativo 1975 de 200212, la Ley 793 de 200213 y el actual Cdigo de
Extincin de Dominio, Ley 1708 de 201414, ha regulado el procedimiento
para declarar extinguido el dominio15, es decir, que esta accin ha sufrido
diversas transformaciones desde su primer desarrollo legal, como se
aprecia en la sntesis que se hace a continuacin de cada uno de esos
estatutos.

4.2.1. Ley 333 de 1996: accin de extincin de dominio ligada al

derecho sancionatorio penal

11
Por la cual se establecen las normas de extincin de dominio sobre los bienes adquiridos en forma
ilcita.
12
Por medio del cual se suspende la Ley 333 de 1996 y se regulan la accin y el trmite de la extincin
de dominio. Proferido con ocasin del estado de conmocin interior declarado en el Decreto 1837 del
11 de agosto del 2002.
13
Por la cual se deroga la Ley 333 de 1996 y se establecen las reglas que gobiernan la extincin de
dominio. Derogada por el artculo 218 de la Ley 1708 de 2014.
14
Vigente desde el 20 de julio de 2014.
15
As lo explic la Corte en la sentencia C-409 de 1997: No fue la Ley 333 de 1996 la que consagr
la figura de la extincin de dominio respecto de bienes de mala procedencia, sino que fue el propio
Constituyente quien, de manera imperativa, dispuso (art. 34, inciso 2): No obstante, por sentencia
judicial, se declarar extinguido el dominio sobre los bienes adquiridos mediante enriquecimiento
ilcito, en perjuicio del Tesoro Pblico o con grave deterioro de la moral social.//No tena el
legislador, so pena de incurrir en evidente inconstitucionalidad por omisin, opcin distinta de
cumplir el mandato constitucional, contemplando los procedimientos aplicables para la efect ividad y
cristalizacin de la extincin de dominio.
 21

La Ley 333 de 1996 fue expedida bajo razones axiolgicas de orden

garantista vinculada al derecho sancionatorio penal, con todas sus
implicaciones de orden procesal, mediante el traslado de las figuras propias
del procedimiento penal a este procedimiento especial, lo que implicaba
que la accin fuese dependiente o complementaria a la accin penal, es
decir, los bienes comprometidos tenan un nexo de relacin con las
causales que a su vez se tipificaban a partir de actividades delictuales, lo
que le rest eficacia y confusin en su aplicacin.

La accin de extincin de dominio gozaba de una incipiente autonoma ya

que la competencia se circunscriba al funcionario competente del proceso
penal que debata la situacin jurdica de los bienes involucrados por las
causales taxativas de la Ley 333 de 1996. En ese sentido, aunque era una
accin distinta e independiente de la responsabilidad penal, la declaracin
de extincin de dominio corresponda a los jueces competentes para
conocer de las actuaciones penales. As mismo, al existir actuaciones
penales en curso, la accin no poda intentarse independientemente y si la
accin penal se extingua o terminaba sin que se hubiera proferido decisin
sobre los bienes, continuara el trmite ante el mismo funcionario que
conoci del proceso penal, circunscribiendo el conocimiento de la accin
de extincin de dominio al funcionario judicial competente para adelantar
la actuacin penal16.

4.2.2. Decreto Legislativo 1975 de 2002: carcter oficioso, autnomo,

real o patrimonial de la extincin de dominio

Por iniciativa de la Fiscala General de la Nacin y en especial la Unidad

Nacional contra el Lavado de Activos y para la Extincin del Derecho de
Dominio de esa entidad, invocando motivos de poltica criminal, fue
expedido el Decreto Legislativo 1975 de septiembre 3 de 200217, el cual
suspendi la Ley 333 de 1996 durante la vigencia del estado de conmocin

16
Corte Suprema de Justicia Colombiana Sala Penal, 11 Dic. 2001, expediente 18634.
17
El Decreto 1975 de 2002 describe los considerandos as: Que mediante el Decreto 1837 del 11 de
agosto del 2002 se declar el estado de conmocin interior en todo el territorio nacional. Que el
Decreto 1837 de 2002 seal que era necesario restringir el acceso de las organizaciones
delincuenciales a los activos y recursos financieros originados en cualquier actividad ilcita, sea cual
fuere el mecanismo a travs del cual se estn movilizando los recursos dentro el sistema econmico,
para lo cual se previ acelerar los procesos de extincin de dominio tendientes a lograr su eficacia;
Que el lavado de activos proveniente de la venta de cocana y herona al exterior hace que estas
organizaciones delincuenciales tengan una fuente de poder econmico que les permite enfrentar al
Estado y a la sociedad; Que como consecuencia de lo anterior, las empresas del crimen han
multiplicado su capacidad de agresin, por su cada vez ms fuerte vinculacin con otras formas de
delincuencia organizada, llegando a consolidar un poder que representa un riesgo imprevisible e
inminente que ocasiona una grave perturbacin del orden pblico en e l territorio nacional; Que para
contrarrestar los anteriores hechos, la legislacin vigente resulta insuficiente e ineficaz, obligando al
Estado a adoptar medidas inmediatas que agilicen el procedimiento de extincin de dominio sobre los
bienes y recursos provenientes, directa o indirectamente, de actividades ilcitas.
 22

interior declarado mediante el Decreto 1837 de 2002. Este decreto fue

objeto de estudio de constitucionalidad a travs de la sentencia C-1007 de
2002, en la cual la Corte reiter el carcter jurisdiccional, oficioso,
autnomo real o patrimonial de la accin de extincin de dominio. Sostuvo
que su ejercicio es independiente de quien tenga el bien bajo su poder, sin
que sea relevante que se trate de derechos reales principales o accesorios,
sin embargo, el Congreso tramit en muy corto tiempo la Ley 793 del 27 de
diciembre de 2002. En particular, acorde con la regulacin de un
procedimiento especial, el decreto avanz en: (i) independizar la extincin
de dominio de la responsabilidad penal; (ii) eliminar reglas de
prejudicialidad, (iii) abolir la posibilidad de interponer excepciones previas
y algunos incidentes procesales; (iv) prohibir acumular los procesos de
extincin de dominio con los procesos penales o de otra naturaleza; (v)
reducir los trminos procesales; (vi) darle prelacin al trmite de la accin
de extincin de dominio en los despachos judiciales y (viii) introdujo
estmulos por colaboracin con la justicia18.

4.2.3. Ley 793 de 2002: extincin de dominio como accin pblica

constitucional

El legislador expide la Ley 793 de 200219 bajo preceptos especiales que

circunscriben la autonoma de la accin de extincin de dominio al mbito
de la propia norma, es decir, a su naturaleza jurdica, calificndola como
independiente a cualquiera otra accin de origen penal de la cual se
desprenda o se haya originado, o que se haya iniciado simultneamente.

La Corte Constitucional en la sentencia C-740 de 200320 examin la

constitucionalidad de la referida norma, reiterando lo establecido en
precedencia en cuanto a la naturaleza de la accin de extincin de dominio,
aadiendo que cuenta con la facultad de aplicarse retrospectivamente y es
imprescriptible. En esa oportunidad, sostuvo que el Constituyente
originario, dot a la accin de extincin de dominio de una particular
naturaleza, por tratarse de una accin constitucional pblica, jurisdiccional,
autnoma, directa y relacionada con el rgimen constitucional del derecho
de propiedad. En desarrollo de lo anterior, sealo que es una accin
18
Esquema planteado en la sentencia C-540 de 2011.
19
Vigente a partir del 27 de diciembre de 2002 a la fecha.
20
En relacin con la naturaleza jurdica de esta accin el artculo 4 de la ley objeto de examen seala:
De la naturaleza de la accin. La accin de extincin de dominio de que trata la presente ley es de
naturaleza jurisdiccional, de carcter real y de contenido patrimonial, y proceder sobre cualquier
derecho real, principal o accesorio, independientemente de quien los tenga en su poder, o los haya
adquirido y sobre los bienes comprometidos. Esta accin es distinta e independiente de cualquier otra
de naturaleza penal que se haya iniciado simultneamente, o de la que se haya desprendido, o en la
que tuviera origen, sin perjuicio de los terceros de buena fe exentos de culpa.//Proceder la extincin
del derecho de dominio respecto de los bienes objeto de su cesin por causa de muerte, cuando dichos
bienes correspondan a cualquiera de los eventos previstos en el artculo 2.
 23

constitucional porque no ha sido concebida ni por la legislacin ni por la

administracin, sino que, al igual que otras como la accin de tutela, la
accin de cumplimiento o las acciones populares, ha sido consagrada por
el poder constituyente originario como primer nivel de juridicidad de
nuestro sistema democrtico.

As mismo, destac que se trata de una accin pblica porque el

ordenamiento jurdico colombiano slo protege el dominio que es fruto del
trabajo honesto y por ello el Estado, y la comunidad entera, alientan la
expectativa de que se extinga el dominio adquirido mediante ttulos
ilegtimos, pues a travs de tal extincin se tutelan intereses superiores del
Estado como el patrimonio pblico, el Tesoro pblico y la moral social.

A su vez, configura una accin judicial, por cuanto a travs de su ejercicio

se desvirta la legitimidad del dominio ejercido sobre unos bienes,
corresponde a un tpico acto jurisdiccional del Estado, cuya declaracin de
extincin de dominio se garantiza por medio de la sujecin a la
Constitucin y a la ley y la autonoma, independencia e imparcialidad de la
jurisdiccin. Es una accin autnoma e independiente pues no es una pena
que se impone por la comisin de una conducta punible sino que procede
independientemente del juicio de culpabilidad de que sea susceptible el
afectado, motivada por intereses superiores del Estado. Es decir, la
extincin de dominio ilcitamente adquirido no es un instituto que se
circunscribe a la rbita patrimonial del particular afectado con su ejercicio,
pues, lejos de ello, se trata de una institucin asistida por un legtimo
inters pblico.

Al mismo tiempo, es una accin directa porque su procedencia est

supeditada nicamente a la demostracin de uno de los supuestos
consagrados por el constituyente: enriquecimiento ilcito, perjuicio del
Tesoro pblico o grave deterioro de la moral social.

Finalmente, debe entenderse como una accin que est estrechamente

relacionada con el rgimen constitucional del derecho de propiedad, ya que
a travs de ella el constituyente estableci el efecto sobreviniente a la
adquisicin, solo aparente, de ese derecho por ttulos ilegtimos.

La accin de extincin de dominio encuentra sustento en varias fuentes las

cuales remiten a un ttulo ilcito, destacando entre ellas, el enriquecimiento
ilcito, prescripcin que resulta muy relevante, pues el mbito de lo ilcito
es mucho ms amplio que el mbito de lo punible y en razn de ello, ya
desde la Carta la accin de extincin de dominio se desliga de la comisin
de conductas punibles y se consolida como una institucin que desborda el
marco del poder punitivo del Estado y que se relaciona estrechamente con
 24

el rgimen del derecho de propiedad 21.

La Ley 793 de 2002 sufri varias modificaciones, de las cuales se destacan

las introducidas por medio de la Ley 1395 de 201022, y la Ley 1453 de
201123. Sin embargo, fue derogada expresamente por la Ley 1708 de
201424,

4.2.4. Ley 1708 de 2014: Cdigo de Extincin de Dominio

El 20 de enero de 2014 fue sancionada la Ley 1708 de 2014, por medio de

la cual se expide el Cdigo de Extincin de Dominio. En esta ley el
legislador recogi la normativa anterior pero reform su procedimiento.
As mismo, introdujo un nuevo rgimen de principios generales para la
extincin de dominio, los cuales han sido reiterados por esta Corporacin
en diversas oportunidades.

Con el objetivo de darle a esta accin el alcance que la jurisprudencia de la

Corte Constitucional le ha reconocido, la Ley 1708 de 2004 redefine
claramente la nocin de accin de extincin de dominio y su diferencia en
relacin al concepto de extincin del derecho de dominio, con el fin de
crear un cuerpo normativo sistemtico y un procedimiento especial.

De los cambios realizados al rgimen anterior, se destaca para efecto del

examen que corresponde adelantar en esta ocasin a la Corte:

(i) La precisin del concepto de extincin de dominio (art. 15) como una
consecuencia patrimonial de actividades ilcitas o que deterioran
gravemente la moral social, que consiste en la declaracin de titularidad a
favor del Estado de los bienes a que se refiere la ley demandada, la cual
debe proferirse mediante sentencia, sin contraprestacin ni compensacin
de naturaleza alguna para el afectado.

(ii) La ley desagreg (art. 16) las causales de extincin de dominio que en
la ley anterior se encontraban integradas en un mismo numeral y de esta
forma facilitar su interpretacin y aplicacin.

(iii) Con el objetivo de suministrar coherencia al ordenamiento jurdico en

esta materia, se introducen principios generales del proceso, con la
21
Sentencia C-740 de 2003.
22
Por la cual se adoptan medidas en materia de descongestin judicial.
23
Por medio de la cual se reforma el Cdigo Penal, el Cdigo de Procedimiento Penal, el Cdigo de
Infancia y Adolescencia, las reglas sobre extincin de dominio y se dictan otras dis posiciones en
materia de seguridad.
24
Sin perjuicio de lo estipulado en el artculo 218 de la Ley 1708 de 2014, la misma ley precepta que
el artculo 18 de la Ley 793 de 2002 seguir vigente.
 25

pretensin de construir un autntico sistema de normas para la extincin del

derecho de dominio.

(iv) El procedimiento regulado en el nuevo cdigo contina siendo escrito

y se realizar en atencin a las reglas previstas en el Cdigo de
Procedimiento Penal contenido en la Ley 600 de 2000, en atencin a que,
segn se indica en la exposicin de motivos, la mayora de las pruebas son
documentales. En algunas actuaciones se prev la aplicacin de la Ley 906
de 2004, excepto en todo aquello que no sea compatible con el
procedimiento previsto 25.

(v) El procedimiento de la extincin de dominio mantiene una estructura

bsica, que consta de dos etapas: una, inicial o preprocesal preparatoria, a
cargo de la Fiscala General de la Nacin, reservada para los afectados; y
otra de juzgamiento, a cargo de jueces de extincin de dominio, durante la
cual los afectados podrn ejercer su derecho de contradiccin en los
trminos que se establece para tal fin. Una vez terminada la fase inicial, el
fiscal puede emitir una resolucin de archivo del proceso por considerar
que no concurre causal alguna de extincin26 o en caso contrario, emitir una

25
Ley 1708 de 2014, artculo 26. Remisin. La accin de extincin de dominio se sujetar
exclusivamente a la Constitucin y a las disposiciones de la presente ley. En los eventos no previstos
se atendern las siguientes reglas de integracin:

1. En la fase inicial, el procedimiento, medidas cautelares, control de legalidad, rgimen probatorio y

facultades correccionales de los funcionarios judiciales, se atendern las reglas previstas en el
Cdigo de Procedimiento Penal contenido en la Ley 600 de 2000.
2. En la fase inicial, las tcnicas de indagacin e investigacin y los actos especiales de investigacin
como la interceptacin de comunicaciones, los allanamientos y registros, la bsqueda selectiva en
bases de datos, las entregas vigiladas, la vigilancia y seguimiento de personas, la vligilancia de cosas,
la recuperacin de informacin dejada al navegar por internet y las operaciones encubiertas se
aplicarn los procedimientos previstos en la ley 906 de 2004, excepto en lo relativo a los contro les
judiciales por parte del juez de garantas o de la Direccin Nacional de Fiscalas, as como en todo
aquello que no sea
compatible con el procedimiento previsto en este Cdigo.
3. En cuanto a las actividades ilcitas sobre las cuales versan las causal es, se observarn las normas
del Cdigo Penal y las disposiciones complementarias.
4. En los aspectos relativos a la regulacin de los derechos de la personas, bienes, obligaciones y
contratos civiles, con lo previsto en el Cdigo Civil. S. En lo relativo a los bienes, obligaciones y
contratos mercantiles con lo previsto en el Cdigo de Comercio y las disposiciones complementarias.
26
Ley 1708 de 2014, artculo 124. Del archivo. El Fiscal General de la Nacin o su delegado podrn
proferir resolucin de archivo, previa motivacin fctica, jurdica y probatoria, en cualquier momento
que se verifique alguna de las siguientes circunstancias:
1. No se logren identificar bienes que puedan ser pasibles de la accin de extincin de dominio.
2. Se acredite que los bienes denunciados o que lleguen a ser identificados no se encuentran
enmarcados en una causal de extincin de dominio.
3. Se acredite que los titulares de derechos sobre los bienes que llegaren, a identificarse no presentan
ningn nexo de relacin con una causal de extincin de dominio.
4. Se demuestre que los bienes cuestionados se encuentran a nombre de terceros de buena fe exenta de
culpa y no existan bienes que puedan ser afectados por valor equivalente.
5. Se acredite cualquier circunstancia que impida fijar la pretensin de extincin de dominio.
Los reportes sin fundamento y los annimos que carezcan de credibilidad sern rechazados de plano
mediante decisin de archivo.
 26

resolucin de fijacin provisional de la pretensin de extincin, momento

en el cual se levanta la reserva de la actuacin27.

(vi) El Cdigo prev la posibilidad de decretar medidas cautelares, a

trmino de la investigacin, con el fin de evitar que los bienes que se
cuestionan puedan ser ocultados, negociados, gravados, distrados,
transferidos o puedan sufrir deterioro, extravo o destruccin; o con el
propsito de cesar su uso o destinacin ilcita28. Lo anterior, en atencin a
los principios de necesidad, proporcionalidad y razonabilidad de las
medidas cautelares, con lo cual stas deben ser excepcionales.

(vii) De igual modo, el nuevo estatuto prescribe un procedimiento

abreviado de extincin de dominio, cuando el afectado manifiesta por
escrito su voluntad de renunciar al derecho a oponerse, previo
reconocimiento expreso de que sobre el bien concurren los presupuestos de
una o varias de las causales de extincin de dominio y desiste de presentar
oposicin. Con el fin de incentivar la extincin abreviada, el pargrafo de
la referida norma cre un rgimen de beneficios por colaboracin.

(viii) Se crea un control de legalidad posterior, judicial, reglado y

rogado 29para aquellos actos y decisiones de la Fiscala General de la
Nacin que afecten derechos fundamentales, el cual podr ser solicitado
por el titular del derecho que hubiere sido afectado o limitado, por el
Ministerio Pblico o por el Ministerio de Justicia y del Derecho.

(ix) Se crea una accin de revisin para la extincin de dominio, la cual

permite revisar aquellas sentencias en firme, sobre las cuales se pueda
considerar que fueron producto de falso testimonio, fraude procesal, actos
de corrupcin de servidores pblico u otros delitos. La accin de revisin
podr ser promovida por cualquiera de los sujetos procesales que tengan

Esta decisin no har trnsito a cosa juzgada y deber ser comunicada al representante del Ministerio
Pblico, al Ministerio de Justicia y del Derecho y al denunciante, si la accin hubiese sido promovida
por esta va.
27
Artculo 125. Desarchivo. El Fiscal General de la Nacin o su dele gado podr de oficio o por
solicitud del Ministerio Pblico, del Ministerio de Justicia y del Derecho, del denunciante o de
cualquier persona o entidad que acredite inters, disponer el desarchivo de la actuacin, en cualquier
momento que I
surjan nuevos elementos de juicio que permitan desvirtuar de manera fundada, razonada y coherente
los argumentos fcticos, jurdicos o probatorios planteados en la resolucin de archivo provisional.

En los eventos donde medie solicitud de desarchivo y el Fiscal decida mantener vigente la resolucin
de archivo provisional, el interesado podr, dentro de los 10 das siguientes a la comunicacin de la
decisin que niega su peticin, solicitar al Juez Especializado en Extincin de Dominio que ejerza un
control de legalidad.
28
Artculo 87 de la Ley 1708 de 2014.
29
Artculo 115, Ley 1708 de 2014.
 27

inters jurdico y haya sido legalmente reconocidos dentro de la actuacin

procesal, por el Ministerio Pblico o por el Ministerio de Justicia y del
Derecho 30.

(x) La Ley 1708 de 2014, en su artculo 203, contempla un rgimen de

cooperacin judicial internacional en materia de extincin de dominio con
el fin de potenciar las investigaciones trasnacionales y la persecucin de
bienes vinculados con actividades delictivas.

4.5. Caractersticas de la accin de extincin de dominio

La evolucin legislativa que ha tenido la extincin de dominio y la

jurisprudencia constitucional sobre la materia, permiten enunciar los rasgos
principales que definen la figura de la extincin de dominio:

a. La extincin de dominio es una accin constitucional consagrada para

permitir, no obstante la prohibicin de la confiscacin, declarar la prdida
de la propiedad de bienes adquiridos mediante enriquecimiento ilcito, en
perjuicio del Tesoro Pblico o con grave deterioro de la moral social.

b. Se trata de una accin pblica que se ejerce por y a favor del Estado,
como un mecanismo para disuadir la adquisicin de bienes de origen
ilcito, luchar contra la corrupcin creciente y enfrentar la delincuencia
organizada.

c. La extincin de dominio constituye una accin judicial mediante la cual

se declara la titularidad a favor del Estado de los bienes a que se refiere la
Ley 1708 de 2014, sin contraprestacin no compensacin de naturaleza
alguna.

d. Constituye una accin autnoma y directa que se origina en la

adquisicin de bienes derivados de una actividad ilcita o con grave
deterioro de la moral social, que se ejerce independiente de cualquier
declaracin de responsabilidad penal.

e. La extincin de dominio es esencialmente una accin patrimonial que

implica la prdida de la titularidad de bienes, en los casos previstos por el
artculo 34 de la Constitucin y las causales precisadas en la ley.

f. Por las particularidades que la distinguen la accin de extincin de

dominio se sujeta a un procedimiento especial, que rige por principios y
reglas sustanciales y procesales propias.

30
Artculo 73 de la Ley 1708 de 2014.
 28

Ahora bien, el legislador puede fijar las condiciones en las cuales opera la
extincin de dominio en el marco de lo regulado en el artculo 34 de la
Constitucin, es decir, concretar las causales concebidas por el
Constituyente, ya sea atndolas a la comisin de delitos, o tambin
desarrollar nuevas causales que no se ajusten necesariamente a un tipo
penal.

En relacin con las causales por las cuales puede iniciarse la prdida del
derecho de dominio, la Corte Constitucional en sentencia C-740 de 2003,
sostuvo que el constituyente de 1991 bien poda deferir a la instancia
legislativa la creacin y regulacin de la accin de extincin de dominio.
No obstante, valor de tal manera los hechos que estaban llamados a ser
interferidos por ella y las implicaciones que tendra en la comunidad
poltica y jurdica, que la sustrajo del mbito de configuracin del
legislador y la regul de forma directa y expresa.

Si bien la accin de extincin de dominio ha tenido un claro rasgo penal, a

partir de conductas tipificadas en la ley, el legislador est habilitado para
desarrollar los hechos que configuran cada una de las tres causales,
mediante nuevas normas que desarrollen aquellas acciones para extinguir el
derecho de dominio por conductas que atentan gravemente contra la moral
social o causan un grave perjuicio al Tesoro Pblico, independientemente
de su adecuacin o no a un tipo penal.

4.6. El concepto de moral social en la jurisprudencia constitucional

Habida cuenta que en la demanda sub examine se cuestionan las

definiciones que la Ley 1708 de 2014 hace de los conceptos de actividad
ilcita y de extincin de dominio, por presuntamente contradecir lo
establecido en el artculo 34 de la Constitucin, la Corte considera
necesario precisar el alcance de los elementos contenidos en dichas
definiciones para establecer si en efecto, tiene lugar la infraccin
constitucional que se acusa.

En cuanto al elemento referido a la actividad ilcita como toda aquella

tipificada como delictiva no ofrece mayor dificultad, toda vez que el
numeral 2 del artculo 1 acusado de manera expresa y clara seala que se
trata de cualquier delito independiente de cualquier declaracin de
responsabilidad penal, elemento este ltimo que surge del carcter
autnomo, directo y patrimonial de la accin de extincin de dominio. En
este sentido, esta accin configura una consecuencia patrimonial de
conductas punibles que estn tipificadas en la ley como delitos.
 29

En relacin con el concepto moral social contenido en ambas

definiciones, en un caso, para considerar que actividad ilcita es adems de
los delitos, toda actividad que el Legislador considere susceptible de
aplicacin de esta ley por deteriorar la moral social y en el otro, para
definir la extincin de dominio como una consecuencia patrimonial de
actividades ilcitas o que deterioran gravemente la moral social, se
encuentra que esta Corporacin le ha dado un contenido a partir de la
asimilacin de la moral social a la moral pblica, en el contexto de un
Estado democrtico, participativo y pluralista.

En esencia, la Corte ha sido enftica al sealar que la moral adoptada por la

Constitucin de 1991 se refiere a una moral social, pblica o
administrativa, pero en manera alguna a un determinado tipo de valoracin
de los comportamientos que se derive de una concepcin ideolgica
especfica o de una tendencia religiosa determinada. Esto se se aviene con
la circunstancia de que el Constituyente de 1991 estableci el respeto por la
pluralidad de iglesias, religiones y confesiones y suprimi la orientacin
catlica que haba sido impuesta por la Carta de 1886. Ms an, a juicio de
la Corte, la moral social a la que alude la normatividad constitucional est
desprovista de cualquier connotacin puramente religiosa en la medida en
que la Carta Poltica consagra la libertad de conciencia que no se restringe
a las creencias en ese campo.

En la sentencia C-710 de 2012 31 se recogieron los pronunciamientos que

este Tribunal ha proferido en torno a la validez constitucional de la
utilizacin por el legislador del concepto de moral social. Entre otros fallos,
vale resaltar, las sentencias C-224 de 1994 32 y C-404 de 1998 33, en las
cuales se observ que es la propia Constitucin la que se refiere a la moral
social en su artculo 34 y consagra la moralidad como uno de los
principios fundamentales de la funcin administrativa, en el 209. Adems,
la Corte seala que no es posible negar la relacin entre la moral y el
derecho y menos an, desconocer que las normas jurdicas en algunos
casos tienen en cuenta la moral vigente, para deducir consecuencias sobre
la validez de un acto jurdico..

De manera especfica, en la sentencia C-224 de 1994, la Corte defini el

concepto de moral social como la que prevalece en cada pueblo en su
propia circunstancia, aadiendo que entendida as, la moral no es

31
M.P. Jorge Ignacio Pretelt Chaljub
32
M.P Jorge Arango Meja.
33
M.P. Caros Gaviria Daz y Eduardo Cifuentes Muoz
 30

individual: lo individual es la valoracin que cada uno hace de sus actos

en relacin con la moral social.34

A su vez, en la sentencia C-440 de 1998, se pronunci sobre la materia en

estos trminos:

A juicio de la Corte, la adecuacin del orden jurdico a los mandatos

constitucionales no es verdaderamente posible sin atender a las
condiciones sociales - dentro de las que ocupa un lugar destacado la
moral positiva - en las que pretende operar el ordenamiento. Suponer
que no existe ninguna relacin jurdicamente relevante entre las
convicciones morales imperantes en la comunidad y las disposiciones
jurdicas - legales o constitucionales - es incurrir en la falacia terica
que origin una de las ms agudas crisis del modelo liberal clsico y
que desemboc en el nuevo concepto del constitucionalismo social.
Justamente, como respuesta a dicha crisis, nadie en la actualidad exige
al juez constitucional que acte bajo el supuesto del individualismo
abstracto y que aparte de su reflexin toda referencia al sistema
cultural, social, econmico o moral que impera en la comunidad a la
cual se dirige. En este sentido, puede afirmarse que el reconocimiento
de los principios de moral pblica vigentes en la sociedad, no slo no
perturba sino que enriquece la reflexin judicial. En efecto, tal como
ser estudiado adelante, indagar por el substrato moral de una
determinada norma jurdica puede resultar til y a veces
imprescindible para formular una adecuada motivacin judicial.

La Constitucin expresamente seala que los derechos de los dems y

el orden jurdico limitan el derecho al libre desarrollo de la
personalidad. En tales condiciones, no puede negarse al legislador la
atribucin de dictar reglas necesarias a fin de preservar el orden
pblico, uno de cuyos componentes esenciales, fuente legtima de
restricciones a la libertad y autonoma de los individuos, es
precisamente la moral pblica. As, por ejemplo, el legislador est
autorizado para restringir, en nombre de ciertos principios de
moralidad pblica, la libertad negocial de los individuos o impedir o
desestimular la realizacin pblica de ciertos comportamientos que, en
virtud de tales principios, se consideran privados. 35

34
En esa oportunidad, la Corte declar la constitucionalidad del artculo 13 de la Ley 153 de 1887,
bajo el entendido de que la expresin "moral cristiana" significa "moral general" o "moral
social".

35
Sobre este tema interesa mencionar que la doctrina constitucional alemana ha recalcado que, adems de los lmites
que la Constitucin le fija expresamente al ejercicio de los derechos fundamentales, stos tambin tienen unas
barreras ticas inmanentes. Esta tesis se apoya en la tradicin del derecho privado acerca de los lmites ticos
inmanentes en el ejercicio de los derechos, segn la cual el ejercicio de un derecho no puede superar la frontera que le
 31

De igual manera, en la sentencia C-814 de 2001 36, la Corte, reafirm la

validez constitucional de que el legislador acuda a criterios provenientes de
la moral social o moral pblica, a efectos de emplearlos como referentes
aplicables por el operador jurdico, al sealar:

La posibilidad de acudir a la moral social o moral pblica , nocin

integrante del concepto superior de orden pblico, como referente al
cual puede acudir el legislador para definir situaciones jurdicas o para
restringir el ejercicio de ciertas libertades, ha sido y sigue siendo,
ampliamente acogida por la doctrina jurdica universal. Ripert, por
ejemplo, evidencia la influencia de la regla moral en el derecho,
especialmente en el de obligaciones, cuando dice: La regla moral
puede estudiarse primero en su funcin normativa, cuando impide el
abuso de la forma jurdica, que vendra a utilizarse con fines que la
moral reprueba. Contra el principio de la autonoma de la voluntad, la
regla moral eleva la necesidad en que estn las partes de respetar la
ley moral, a necesaria proteccin debida al contratante que se
encuentra en estado de inferioridad y que es explotado por la otra
parte. Ensea tambin que la justicia debe reinar en el contrato y que
la desigualdad de las prestaciones puede ser reveladora de la
explotacin a los dbiles; y siembra la duda en las convenciones que
son la expresin de una voluntad muy poderosa que doblega una
voluntad debilitada. Contra el ejercicio ilimitado de los derechos, la
regla moral advierte que puede haber injusticia en extremar las
prerrogativas de una facultad; que se debe controlar la accin del
acreedor nacida del contrato y que liga al deudor hacia l; que el juez
debe apreciar con qu nimo y fin obra el que pretende ejercer su
derecho... 37

Ms contemporneamente, la Filosofa jurdica tambin se inclina a

considerar que la moral puede considerarse un mximo tico y el
derecho un mnimo tico. Kaufmann, por ejemplo, explica as estos
conceptos: El derecho se dirige, entonces, a un fin moral. Por tal
razn, no puede representar, en absoluto, un obstculo a la libertad

trazan las buenas costumbres y la buena fe. Ver, por ejemplo, el comentario al prrafo I del artculo 2 de la Ley
Fundamental alemana, contenido en M aunz, Theodor / Drig, Gnter (1990) : Grundgesetz. Kommentar, Tomo I, p.
61, M unich. En el mismo sentido se ha pronunciado la Corte al admitir ciertas restricciones a la libertad en nombre de
principios de moralidad positiva o aceptar la intervencin del Estado en cuestiones morales. En este ltimo sentido,
por ejemplo, en la sentencia T-321 de 1993 (M .P. Carlos Gaviria Daz), se reconoce la competencia subsidiaria del
Estado para intervenir en asuntos morales. En efecto, al tenor de la mencionada decisin, No puede, pues,
trasladrsele al Estado una responsabilidad (la de orientar moralmente a los hijos), que slo subsidiariamente le
compete, pues es funcin que ante todo le incumbe a los padres.
36
M.P. Alvaro Tafur Galvis
37
Georges Ripert., LA REGLA MORAL EN LAS OBLIGACIONES CIVILES, 3 ed., trad de Carlos
julio Latorre, editada por la Universidad Nacional de Colombia, junio de 1941, pg. 8.
 32

existencial; muy por el contrario, representa, hablando al unsono con

Kant, el impedimento de un obstculo a la libertad y, en
consecuencia, la condicin de posibilidad de la misma libertad El
derecho puede y tiene que generar especialmente por medio de la
garanta de los derechos humanos- aquella medida de libertad
exterior sin la cual la libertad interna, el cumplimiento del deber, no
puede desarrollarse. Sin duda, el derecho se restringe, as, a la
garanta de las exigencias morales elementales; no puede y no debe
dirigir su mirada a las muy empinadas y exigentes costumbres de
estos; de hecho, slo se lo puede caracterizar como un mnimum
tico38

Hay que destacar que no solamente la jurisprudencia constitucional ha

convalidado la inclusin del concepto de moral social o moral pblica
como referente al cual el legislador puede acudir para definir situaciones
jurdicas, sino que tambin los tratados pblicos internacionales sobre
derechos humanos, aprobados por Colombia, permiten limitar ciertos
derechos fundamentales, por razones de moralidad pblica. Entre otros, ha
enunciado: a) el Pacto Internacional de Derechos Civiles y Polticos, que
en su artculo 12 permite restringir el derecho de libre circulacin cuando la
restriccin se halle prevista en la ley y sea necesaria para proteger la
seguridad nacional, el orden pblico, la salud o la moral pblicas.... b)
el artculo 18 del mismo Pacto, en su numeral 3 autoriza la restriccin de
la libertad de pensamiento, conciencia y religin por las mismas razones; c)
los artculos 19, 21 y 22 del PIDCP contienen autorizaciones iguales, en
relacin con la libertad de expresin y de opinin, y los derechos de
reunin y de asociacin; d) Otro tanto hacen la Convencin Americana de
Derechos Humanos, que en sus artculos 12, 13, 15, 16 y 22, tambin
permite establecer lmites, por razones de moral pblica, a las mismas
libertades y derechos (libertades de conciencia, religin, pensamiento,
expresin, reunin y asociacin).

En suma, el concepto de moral social empleado en las normas acusadas no

es ambiguo, toda vez que como lo ha sealado la jurisprudencia, es posible
determinarlo a partir de una Constitucin democrtica y pluralista, con un
contenido especfico que lo identifica con la moral pblica concebida como
la que prevalece en cada pueblo en su propia circunstancia, en los
trminos desarrollados por la jurisprudencia constitucional.

5. Anlisis y solucin del caso concreto

38
Arthur Kaufmann, FILOSOFA DEL DERECHO, Universidad Externado de Colombia, 1999, pg.
30.
 33

El demandante cuestiona la constitucionalidad de las definiciones que hace

en el legislador de actividad ilcita contenida en el numeral 2 del artculo
1 de la Ley 1708 de 2014 y de extincin de dominio efectuada en el
artculo 15 de la misma ley, por cuanto, a su juicio, el legislador incurre en
una vaguedad que desconoce la precisin que requiere el sealamiento de
las causales en las cuales procede la accin de extincin de dominio, acorde
con lo consagrado en el artculo 34 de la Constitucin.

En concepto del actor, si la extincin de dominio se define en el artculo

15, como una consecuencia patrimonial de actividades ilcitas o que
deterioran la moral social y a su vez, la actividad ilcita consiste en (i)
toda aquella tipificada como delictiva, independiente de cualquier
declaracin de responsabilidad penal; y (ii) toda actividad que el legislador
considere susceptible de aplicacin de esta ley por deteriorar la moral
social, excede los lmites impuestos en el artculo 34 superior, en la
medida en que la ley se va ms all de los supuestos enunciados en el
precepto constitucional y deja a criterio del operador judicial, la
calificacin de las causales que dan lugar a iniciar la accin de extincin de
dominio. En su criterio, prcticamente cualquier delito da lugar a la prdida
del dominio y qu decir del grave deterioro de la moral social, que no se
define por la ley en qu consiste.

Ciertamente, el artculo 34 de la Constitucin Poltica prohbe las penas de

destierro, prisin perpetua y confiscacin y seala de inmediato que, no
obstante, por sentencia judicial se declarar extinguido el dominio sobre los
bienes adquiridos mediante enriquecimiento ilcito, en perjuicio del tesoro
pblico o con grave deterioro de la moral social.

5.1. Extincin del dominio como consecuencia de actividades ilcitas

Dentro del cuerpo normativo de la Constitucin Poltica de 1991 la accin

de extincin de dominio se instituye como un instrumento eficaz, que tiene
el propsito de desestimular la cultura del dinero fcil y el hecho de
impedir que las organizaciones criminales puedan lucrarse en aquellos
casos en los que la propiedad de las cosas la obtienen en las tres
circunstancias enunciadas en el artculo 34 de la Carta, toda vez que el
Estado colombiano no puede avalar, ni mucho menos legitimar, la
adquisicin, utilizacin o destinacin de bienes con fines contrarios a la
ley.

Habida cuenta que los conceptos genricos de enriquecimiento ilcito,

perjuicio del tesoro pblico y grave deterioro de la moral social requieren
de concrecin por parte del legislador, solo a partir de 1996 se cont con la
 34

regulacin de la figura de extincin de dominio que precisara las hiptesis

en las cuales procede.

Es as como, la Ley 333 de 1996 fue la primera que regul de manera

integral y de acuerdo con las exigencias de la Constitucin de 1991, la
extincin de dominio de nuestro ordenamiento, al definirla como la
prdida del derecho de propiedad en favor del Estado, sin
contraprestacin ni compensacin de naturaleza alguna para su titular.
As mismo, estipulaba como causales, el enriquecimiento ilcito de
servidores pblicos y de particulares, ya tipificado en leyes anteriores; las
actividades especficas que causan perjuicio del Tesoro Pblico (peculado,
inters ilcito en contratos, delitos contra el patrimonio del Estado, etc.), as
como las conductas que se consideraba constituan un grave deterioro de la
moral social.

La Corte observa que desde esa primera reglamentacin legal, se hizo

claridad acerca de que las hiptesis que daban lugar a la extincin de
dominio, se originaban en primer trmino, en conductas tipificadas como
delitos, sin que por ello, el proceso de extincin de dominio adquiriera una
connotacin penal y perdiera su naturaleza esencialmente patrimonial. De
esta forma, no caba duda, que el origen ilcito de los bienes afectados
recaa en aquellos adquiridos con ocasin de las conductas punibles
descritas en la ley. Al respecto, en la sentencia C-374 de 2007, esta
Corporacin precis:

La extincin del dominio es una institucin autnoma, de estirpe

constitucional, de carcter patrimonial, en cuya virtud, previo juicio
independiente del penal, con previa observancia de todas las garantas
procesales, se desvirta, mediante sentencia, que quien aparece como
dueo de bienes adquiridos en cualquiera de las circunstancias
previstas por la norma lo sea en realidad, pues el origen de su
adquisicin, ilegtimo y espurio, en cuanto contrario al orden jurdico,
o a la moral colectiva, excluye a la propiedad que se alegaba de la
proteccin otorgada por el artculo 58 de la Carta Poltica. En
consecuencia, los bienes objeto de la decisin judicial correspondiente
pasan al Estado sin lugar a compensacin, retribucin ni
indemnizacin alguna.

[]

No se trata de una sancin penal, pues el mbito de la extincin del

dominio es mucho ms amplio que el de la represin y castigo del
delito. Su objeto no estriba simplemente en la imposicin de la pena al
delincuente sino en la privacin del reconocimiento jurdico a la
 35

propiedad lograda en contrava de los postulados bsicos proclamados

por la organizacin social, no solamente mediante el delito sino a
travs del aprovechamiento indebido del patrimonio pblico o a partir
de conductas que la moral social proscribe, aunque el respectivo
comportamiento no haya sido contemplado como delictivo ni se le
haya sealado una pena privativa de la libertad o de otra ndole. Ser
el legislador el que defina el tipo de conductas en las cuales se
concretan los tres gneros de actuaciones enunciadas en el mandato
constitucional.

En consecuencia, el incluir como uno de los elementos de la definicin que

hace el numeral 2 del artculo 1 de la Ley 1708 de 2014 de la actividad
ilcita, a las actividades delictivas, el legislador no hizo cosa distinta que
precisar y reiterar lo establecido en el inciso segundo del artculo 34 de la
Constitucin, as como lo que la jurisprudencia constitucional ha
determinado en torno a la materia, especialmente, en cuanto es la ley la que
ya prescribe de manera especfica, de cules conductas delictivas puede
derivarse la consecuencia patrimonial de extincin de dominio de bienes,
como se previ en todos los estatutos que han regulado esta accin, sin que
pueda hablarse de una indeterminacin o indefinicin a este respecto. Este
mismo elemento hace parte de la definicin de extincin del dominio, que
constituye una consecuencia patrimonial entre otras, de actividades
delictivas.

5.2. Extincin de dominio por grave deterioro de la moral social

De otra parte, cabe sealar que la precisin legal acerca de las causales de
enriquecimiento ilcito y conductas que atenten contra el Tesoro Pblico no
generaron mayores dificultades, en la medida en que todas estn tipificadas
en leyes anteriores. Cosa distinta ocurre en relacin con la causal referente
al grave deterioro de la moral social.

Al respecto, hay que decir que no se trata de un concepto indefinible o

ambiguo que atente contra la precisin que requiere el sealamiento de las
causales especficas de la extincin de dominio.

Desde un comienzo, la jurisprudencia constitucional ha reconocido la

validez de la inclusin de referentes morales en la legislacin y precisado el
contenido del concepto de moral social a partir de la Constitucin,
sealando que:

En la sentencia C-224 de 1994, la Corte puso de presente que la

Constitucin se refiere a la moral social en su artculo 34, y consagra
la moralidad como uno de los principios fundamentales de la funcin
 36

administrativa, en el 209. Sostuvo, adems, que no era posible negar

la relacin entre la moral y el derecho y menos desconocer que las
normas jurdicas en algunos casos tienen en cuenta la moral vigente,
para deducir consecuencias sobre la validez de un acto jurdico.
El fallo en comento defini el concepto de moral social como la que
prevalece en cada pueblo en su propia circunstancia, aadiendo
que entendida as, la moral no es individual: lo individual es la
valoracin que cada uno hace de sus actos en relacin con la moral
social 39 (lo resaltado es del texto)

Esta afirmacin va en la misma lnea de la sentencia C-404 de 1998, en la

cual este Tribunal determin que:

A juicio de la Corte, la adecuacin del orden jurdico a los mandatos

constitucionales no es verdaderamente posible sin atender a las
condiciones sociales - dentro de las que ocupa un lugar destacado la
moral positiva - en las que pretende operar el ordenamiento. Suponer
que no existe ninguna relacin jurdicamente relevante entre las
convicciones morales imperantes en la comunidad y las disposiciones
jurdicas - legales o constitucionales - es incurrir en la falacia terica
que origin una de las ms agudas crisis del modelo liberal clsico y
que desemboc en el nuevo concepto del constitucionalismo social.
Justamente, como respuesta a dicha crisis, nadie en la actualidad exige
al juez constitucional que acte bajo el supuesto del individualismo
abstracto y que aparte de su reflexin toda referencia al sistema
cultural, social, econmico o moral que impera en la comunidad a la
cual se dirige. En este sentido, puede afirmarse que el reconocimiento
de los principios de moral pblica vigentes en la sociedad, no slo no
perturba sino que enriquece la reflexin judicial. En efecto, tal como
ser estudiado adelante, indagar por el substrato moral de una
determinada norma jurdica puede resultar til y a veces
imprescindible para formular una adecuada motivacin judicial.

La Constitucin expresamente seala que los derechos de los dems

y el orden jurdico limitan el derecho al libre desarrollo de la
personalidad. En tales condiciones, no puede negarse al legislador la
atribucin de dictar reglas necesarias a fin de preservar el orden
pblico, uno de cuyos componentes esenciales, fuente legtima de
restricciones a la libertad y autonoma de los individuos, es
precisamente la moral pblica. As, por ejemplo, el legislador est
autorizado para restringir, en nombre de ciertos principios de
moralidad pblica, la libertad negocial de los individuos o impedir o

39
Sentencia C-814 de 2001
 37

desestimular la realizacin pblica de ciertos comportamientos que, en

virtud de tales principios, se consideran privados.40

...toda norma jurdica que persiga exclusivamente la defensa de un

principio de moral pblica debe estar sometida a un juicio estricto de
proporcionalidad. En consecuencia, slo si la finalidad corresponde
verdaderamente a un principio de moralidad pblica - en el sentido
que se precisa ms adelante - y, si es til, necesaria y estrictamente
proporcionada respecto de tal finalidad podr resultar ajustada a la
Constitucin.

...La moralidad pblica que puede ser fuente de restricciones a la

libertad, es aquella que racionalmente resulta necesario mantener para
armonizar proyectos individuales de vida que, pese a ser
absolutamente contradictorios, resultan compatibles con una
democracia constitucional y que, adicionalmente, es indispensable
para conjugar la libertad individual con la responsabilidad y la
solidaridad que hacen posible este modelo constitucional41

Tambin, la Corte ha excluido del ordenamiento jurdico normas

sancionatorias que aluden solamente a la moral, como aquellas que
tipifican como falta disciplinaria actos contrarios a la moral o buenas
costumbres. As en la sentencia C-350 de 2009, indic:

4.1. La norma acusada tiene por objeto prohibir a todo funcionario

que incurra en actos que atenten contra la moral o contra las
buenas costumbres. Ambos conceptos, como lo ha sealado la
jurisprudencia constitucional en varios de los precedentes citados, son
vagos y ambiguos, no son claros y precisos.

4.1.1. Son ambiguos porque en ambos casos pueden existir diferentes

formas de entender y usar los conceptos. Esta ambigedad es tal, que
ni siquiera haciendo precisiones tales como decir que en realidad no se
trata de moral a secas, sino de moral social. En tal caso, an
40
Nota de pie de pgina de la sentencia C-404 de 1998, que considera interesante mencionar que la doctrina
constitucional alemana ha recalcado que, adems de los lmites que la Constitucin le fija expresamente al
ejercicio de los derechos fundamentales, stos tambin tienen unas barreras ticas inmanentes. Esta tesis se apoya
en la tradicin del derecho privado acerca de los lmites ticos inmanentes en el ejercicio de los derechos, segn la
cual el ejercicio de un derecho no puede superar la frontera que le trazan las buenas costumbres y la buena fe. Ver,
por ejemplo, el comentario al prrafo I del artculo 2 de la Ley Fundamental alemana, contenido en M aunz,
Theodor / Drig, Gnter (1990) : Grundgesetz. Kommentar, Tomo I, p. 61, M unich. En el mismo sentido se ha
pronunciado la Corte al admitir ciertas restricciones a la libertad en nombre de principios de moralidad positiva o
aceptar la intervencin del Estado en cuestiones morales. En este ltimo sentido, por ejemplo, en la sentencia T-
321 de 1993 (M .P. Carlos Gaviria Daz), se reconoce la competencia subsidiaria del Estado para intervenir en
asuntos morales. En efecto, al tenor de la mencionada decisin, No puede, pues, trasladrsele al Estado una
responsabilidad (la de orientar moralmente a los hijos), que slo subsidiariamente le compete, pues es funcin que
ante todo le incumbe a los padres.
41
M ediante la sentencia C-404 de 198, se declar exequible el artculo que tipificaba el delito de incesto.
 38

persistiran dudas con relacin a cul es la forma especfica como se

usa dicho concepto.

4.1.2. De otra parte, ambos conceptos tambin son vagos, pues incluso
si se eligiera y determinara especficamente cul es el uso especfico
que se hace del concepto, reduciendo as la ambigedad, no se podra
establecer con precisin en qu casos puede usarse y en qu casos no.
Es decir, incluso si se acordara que por moral se entender moral
social y se especificara cmo se va a entender dicho concepto, ante
los casos concretos las dudas de cundo algo es moral y cundo no
persistiran. En efecto, si bien en muchos casos habra acuerdo sobre
cules conductas son morales y cules no, seguira existiendo una
enorme zona de penumbra.

4.2. El grado de indeterminacin de los conceptos acusados, en un

contexto sancionatorio, ofrece un amplio margen de discrecionalidad a
la autoridad encargada de establecer si un servidor incurri o no en tal
prohibicin, de suerte que las personas no cuentan con un criterio que
les permita prever con certeza si una determinada actuacin atenta o
no contra tales conceptos. La penumbra que deben enfrentar los
ciudadanos en estos casos es constitucionalmente inadmisible.
Representa un desconocimiento claro del principio de legalidad y
tipicidad en materia sancionatoria, suscitando una inseguridad jurdica
tal, que los ciudadanos carecen de referentes para saber cul es la
conducta que de ellos se demanda, o cul la que se les permite. La
indeterminacin de estos conceptos, y la incertidumbre que pueden
generar, han sido resaltadas por la doctrina, incluso en otras reas del
derecho diversas al derecho penal o sancionatorio.

4.3. Adems, la prohibicin de actos contra la moral y las buenas

costumbres tambin implica tipificar como faltas del servidor pblico,
conductas que carecen de una relacin con las exigencias propias de
su desempeo. Se terminara entonces, comprometiendo mbitos
individuales en los que las personas desarrollan libremente su
personalidad.

4.4. El concepto de moral, en especial el de moral pblica o

moralidad pblica, son importantes y relevantes
constitucionalmente. Tal como lo seala la Constitucin, y fue
resaltado en la presente sentencia, las acciones populares protegen,
entre otros valores jurdicos, la moralidad pblica (art. 88, CP) y la
moralidad, en s misma considerada, constituye uno de los
principios que fundamenta la funcin administrativa (art. 209, CP).
Por tanto, no puede entenderse la presente decisin que se adopta en
 39

esta sentencia, en modo alguno, como un desconocimiento del alto

valor que tiene la moralidad pblica en un estado social de derecho.
Lo que se defiende, es que la proteccin de este valor constitucional
no se haga mediante normas con un grado de indeterminacin tal que
generen inseguridad jurdica y pongan en riesgo los derechos
fundamentales de las personas.

Estos criterios se aplicaron en casos de tutela revisados por la Corte

(Sentencias T-301 de 2004 y T-276 de 2014), de trabajadores despedidos
como consecuencia de incurrir en faltas contra la moral.

No es el caso que ocupa a la Corte en esta oportunidad. Inicialmente

como ya se ha indicado- la Ley 333 de 1996 prescribi que el grave
deterioro de la moral social se configuraba cuando se incurra en alguno de
los delitos contemplados en el Estatuto Nacional de Estupefacientes,
adems de : i) lavado de activos, ii) delitos contra el orden econmico
social, iii) delitos contra los recursos naturales, iv) fabricacin y trfico de
armas y municiones de uso privativo de las fuerzas militares, v) concusin,
vi) cohecho, vii) trfico de influencias, viii) rebelin, ix) sedicin, x)
asonada, o xi) provenientes del secuestro, secuestro extorsivo o extorsin.
Esto permite afirmar, que la concepcin que en este caso tuvo el legislador
sobre la moral social fue una moral en intima conexin con la normativa
penal, por eso, al incurrir en conductas delictivas, se asuma la violacin
del orden tico o superior.

Posteriormente, la Ley 793 de 2002, incorpor una de las caractersticas

definidas por la jurisprudencia de la Corte Constitucional, al establecer que
esta accin gozaba de autonoma en los trminos de la presente regulacin,
pero conserv la definicin de la anterior ley.

Esta normativa contempl como una de las causales para la extincin del
derecho de propiedad las actividades ilcitas, concepto que fue definido
como (i) el delito enriquecimiento ilcito, (ii) las conductas cometidas en
perjuicio del tesoro pblico (las mismas previstas en la Ley 333 de 1996) y
las que impliquen un grave deterioro de la moral social, las cuales se
concibieron como las que atenten contra la salud pblica, el orden
econmico y social, los recursos naturales y el medio ambiente, seguridad
pblica,, administracin pblica, el rgimen constitucional y legal, el
secuestro, secuestro extorsivo, extorsin y proxenetismo. De esta forma,
las tres causales generales expuestas por el Constituyente en el artculo 34
de la Constitucin suponan para el legislador una actividad contraria a la
ley, esto es, ilcita y no solamente aquellas con una connotacin penal.
 40

El Congreso de la Repblica, en ejercicio de sus facultades legislativas,

ampli su concepcin sobre la moral social o pblica, al reconocer que no
es moral simplemente cometer hechos antijurdicos, sino atentar contra el
orden justo y los fines esenciales del Estado Social de Derecho.

El actual Cdigo de Extincin de Dominio, Ley 1708 de 2014, objeto de

debate en la demanda de la referencia, no liga la moral social o pblica al
juicio de reproche penal. En la nueva normativa el legislador estipula que
la actividad ilcita, la cual define el en numeral 2 del artculo 1o. de la
citada ley42, que da origen a la accin de extincin de dominio, puede
adelantarse por (i) la comisin de un delito independientemente de
cualquier declaracin de responsabilidad penal- o (ii) conductas que
impliquen un grave deterioro de la moral social, concepto que qued
abierto a los desarrollos normativos y jurisprudenciales en la materia, en
atencin a la funcin legislativa, en virtud de la cual el Congreso de la
Republica desarrolla los mandatos constitucionales, puede reformar,
ampliar, restringir, adicionar, interpretar o derogar total o parcialmente
leyes anteriores.

Como ya se rese en el captulo anterior, el concepto de moral social tiene

un contenido definible, especfico, a partir de diversos pronunciamientos
doctrinales y jurisprudenciales.

Resulta entonces legtimo que el Congreso de la Republica, por medio de la

Ley 1708 de 2014, haya optado por no hacer una definicin amplia sobre el
concepto de deterioro a la moral social como causal de la extincin de
dominio, aunque en la norma anterior si lo enunciara. En este sentido, la
jurisprudencia acepta que los comportamientos que incluya el legislador
bien pueden contrariar la ley penal o moral pblica. Y la manera como lo
ha hecho en cada una de las regulaciones no tiene por qu obligar a que la
legislacin siguiente continu hacindolo, ya que ello depende, como lo
enuncia el Tribunal constitucional, del contexto social y las necesidades
propias de cada poca.

En la ya citada sentencia, C-740 de 2003, la Corte Constitucional, al

referirse a la facultad del legislador para desarrollar las causales de
extincin de dominio indico que: Desde luego, es el legislador el
habilitado para desarrollar las causales de extincin de dominio de
manera compatible con las necesidades de cada poca. En tal contexto, si
bien hasta este momento ha supeditado tal desarrollo a la comisin de

(i) 42 Actividad Ilcita. Toda aquella tipificada como delictiva, independiente de cualquier declaracin
de responsabilidad penal, as como toda actividad que el legislador considere susceptible de aplicacin
de esta ley por deteriorar la moral social.
 41

comportamientos tipificados como conductas punibles, indistintamente de

que por ellos haya o no lugar a una declaratoria de responsabilidad penal,
es claro que ello no agota las posibilidades de adecuacin de nuevas
causales, desde luego, siempre que no desconozca los lmites
constitucionales ().

Para sustentar lo anterior, la Corte, en diferentes decisiones, ha resaltado

que no toda conducta contraria a la tica tiene que ser un hecho delictivo.
Con ello, ha avalado la independencia de las tres causales que instituy el
Constituyente para perseguir los bienes que se obtienen como resultado de
conductas ilcitas o contrarias a la tica y la moral social como causal de la
extincin de dominio 43.

De acuerdo con el texto de la demanda el actor, califica la expresin

deteriorar la moral social contenida en el numeral 2 del artculo 1o. de
la Ley 1708 de 2014 como vaga al no determinar cules actividades son
aquellas que violan gravemente la moral social.

En su articulado, la Constitucin de 1991 se refiere a ciertos conceptos a

los que dot de fuerza jurdica (conceptos jurdicos indeterminados) y que
sin embargo, dej sin desarrollar habida cuenta de los mltiples contenidos
que podran abarcar. Esto encuentra explicacin en razones de tcnica
constitucional.

En este sentido, el concepto de moral social o pblica previsto en el

artculo 34 de la Constitucin como una de las causales de extincin del
dominio, debe entenderse como un referente al cual puede acudir el
legislador en ejercicio de su potestad de configuracin normativa, ya sea
para limitar derechos o libertades, o tambin como criterio que sirve para
entrar a evaluar el contenido de normas que se refieran a principios ticos,
costumbres o la misma moral social.

Como se record, en reiteradas oportunidades, la Corte Constitucional ha

reconocido que la moral social o pblica puede definir situaciones
judiciales, o limitar derechos y libertades de las personas. En este sentido,
mal podra haber definido el legislador en la Ley 1708 de 2014 cules son
los hechos que configuran la extincin de dominio por grave deterioro de
la moral social, cuando esto es un ejercicio que tendr que hacer el
operador judicial en virtud de su autonoma.

43
Sentencia C-374 de 1997.
 42

Podra afirmarse que el Constituyente opt por que sea el legislador quien
determine el contenido de ciertas materias, por una parte, porque en el
momento puede no existir consenso sobre el punto particular, y por otra,
porque es imposible e inconveniente que la Constitucin Poltica prevea
todas las situaciones, pues limitara la adaptabilidad de la Constitucin a las
circunstancias polticas, econmicas y sociales de una sociedad cambiante.

En sentencia C-081 de 1996, la Corte Constitucional se refiri a las razones

por las cuales hay algunas cuestiones frente a las cuales la Constitucin
guarda silencio:

En efecto, en funcin del pluralismo poltico, la soberana popular, el

principio democrtico y la clusula general de competencia del
Congreso (CP arts 1, 3, 8 y 150), se entiende que cuando la
Constitucin ha guardado silencio sobre un determinado punto es
porque ha querido dejar un espacio abierto amplio para diferentes
regulaciones y opciones de parte del Legislador. Eso significa que
cuando no puede deducirse del texto constitucional una regla clara, en
principio debe considerarse vlida la regla establecida por el
Legislador.

Lo anterior no significa que en virtud de su potestad de configuracin

normativa, tenga el legislador una libertad ilimitada para desarrollar los
conceptos indeterminados de la Constitucin, pues en todo caso, no le es
permitido desbordar los lmites de la misma44.

Ahora bien, el numeral 2 del artculo 1o. de la Ley 1708 de 2014, cuya
declaratoria de inconstitucionalidad pretende el demandante, dispone que
para efectos de extincin de dominio, actividad ilcita es toda aquella que
el legislador considere susceptible de aplicacin de esta ley por deteriorar
la moral social. Para el demandante, la disposicin sobrepasa los lmites
del artculo 34 al dejar la definicin de moral social al legislador.

Olvida el demandante que dicho concepto es precisamente uno de aquellos

que el Constituyente ha dejado indeterminado con el propsito de que sea
el legislador quien lo desarrolle, as mismo, se recuerda que las normas
promulgadas por el legislador quedan sometidas a control de
constitucionalidad. En este sentido, una norma que prev que en el futuro el
legislador ejerza su potestad de configuracin normativa no puede ser
inconstitucional en s misma. Todo lo contrario, se adeca a las previsiones
de los numerales 1 y 2 del artculo 150 de la Constitucin Poltica.

44
Sentencias C-404 de 2001 y C-1037 de 2003.
 43

Lo anterior significa que, para el caso especfico de la figura de la accin

de extincin de dominio, el Congreso de la Repblica poda especificar
cada una de las razones por las cuales se puede extinguir el dominio de un
bien en el marco de las tres causales previstas en la Constitucin, como as
lo hizo en el artculo 16 de la Ley 1708 de 2014 con el propsito de
desagregar las causales que en la ley anterior se encontraban integradas en
un mismo numeral. Sin embargo, en esta oportunidad, la Corte no entrar a
pronunciarse sobre el contenido de esta disposicin legal, por las razones
expuestas en el punto 2 de las consideraciones.

6. Conclusin

Visto el origen, caractersticas y evolucin legal que ha tenido la accin de

extincin de dominio en nuestro ordenamiento jurdico y analizados los
trminos con que se define actividad ilcita (art. 1, numeral 2 Ley 1708 de
2014) y extincin de dominio (art. 15, Ley 1708 de 2014), frente al artculo
34 de la Constitucin Poltica, la Corte llega a la conclusin de que el cargo
de inconstitucionalidad formulado en esta oportunidad contra las citadas
disposiciones legales, no est llamado a prosperar.

A juicio de la Sala, tales definiciones no adolecen de vaguedad o

ambigedad, en la medida en que tanto las actividades tipificadas como
delictivas y aquellas que el legislador considere causan grave deterioro de
la moral social, tienen un contenido determinable tanto por las leyes que
regulan la materia, acorde adems con las precisiones hechas en la
jurisprudencia sobre tales contenidos. Menos an, exceden el mbito de
regulacin descrito en el artculo 34 de la Carta Poltica, en cuanto a los
bienes que pueden ser objeto de extincin de dominio.

V. DECISIN

En mrito de lo expuesto, la Sala Plena de la Corte Constitucional,

administrando justicia en nombre del pueblo y por mandato de la
Constitucin,

RESUELVE

Primero.- Declarar EXEQUIBLES, por el cargo examinado, el numeral 2

del artculo 1o. y el artculo 15 de la Ley 1708 de 2014.
 44

Segundo.- INHIBIRSE de emitir un pronunciamiento de fondo en relacin

con el artculo 16 de la Ley 1708 de 2014, por ineptitud sustantiva de la
demanda.

Notifquese, comunquese, insrtese en la Gaceta de la Corte

Constitucional, cmplase y archvese el expediente.

LUIS ERNESTO VARGAS SILVA

Presidente

MARA VICTORIA CALLE CORREA

Magistrada

MAURICIO GONZLEZ CUERVO

Magistrado
Ausente con excusa

LUIS GUILLERMO GUERRERO PREZ

Magistrado

GABRIEL EDUARDO MENDOZA MARTELO

Magistrado

GLORIA STELLA ORTIZ DELGADO

Magistrada

JORGE IVN PALACIO PALACIO

Magistrado
 45

JORGE IGNACIO PRETELT CHALJUB

Magistrado

MARTHA VICTORIA SCHICA MNDEZ

Magistrada (e)

ANDRS MUTIS VANEGAS

Secretario General (e)