Estados Unidos y Los Principales Actores

Libro completo.
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Estados Unidos y los principales actores
de la reconfiguracin del orden mundial
en el siglo xxi
Jos Luis Len-Manrquez

David Mena Alemn
Jos Luis Valds-Ugalde
(coordinadores)

Centro de Investigaciones sobre Amrica del Norte
de la Universidad Nacional Autnoma de Mxico
Universidad Autnoma Metropolitana-Xochimilco
Universidad Iberoamericana

Estados Unidos y los principales
actores de la reconfiguracin
del orden mundial
en el siglo xxi

David Mena Alemn
(coordinadores)
Universidad Nacional Autnoma de Mxico

Mxico, 2015

Primera edicin, 5 de mayo de 2015.
D.R. 2015 Universidad Nacional Autnoma de Mxico

Universidad Nacional Autnoma de Mxico
Ciudad Universitaria, del. Coyoacn,
C. P. 04510, Mxico, D. F.

Torre II de Humanidades, pisos 1, 7, 9 y 10
Ciudad Universitaria, 04510, Mxico, D. F.
Tels.: (55) 5623 0000 al 09
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D.R. 2015 Universidad Autnoma Metropolitana

Universidad Autnoma Metropolitana, Unidad Xochimilco
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Prol. Paseo de la Reforma 880, Col. Lomas de Santa Fe, 01219, Mxico, D.F.
<[email protected]>
<www.iber.mx/publicaciones>,
isbn unam: 978-607-02-6665-2

isbn uam: 978-607-28-0416-6
isbn uia: 978-607-417-332-1
Diseo de portada: Patricia Prez Ramrez
Queda prohibida su reproduccin total o parcial, impresa o en cualquier medio

electrnico, sin el permiso por escrito del editor.
Impreso en Mxico / Printed in Mexico

ndice
Dedicatorias y agradecimientos....................................................................... 9
Prefacio............................................................................................................. 11
Introduccin.................................................................................................... 13
Jos Luis Len-Manrquez, David Mena Alemn y Jos Luis Valds-Ugalde
Poltica interna y poltica exterior: Debates iniciales

sobre la preeminencia de Estados Unidos
El debate sobre la declinacin de Estados Unidos

durante la actual crisis internacional.................................................................. 35
Luis Maira
Lucha de poder y poltica exterior. Smart Power

y hegemonismo mesinico: declive de Estados Unidos?................................... 61
Quebrantar a la mayora o la estructura institucional

de la suboptimalidad poltica de Estados Unidos............................................... 99
David Mena Alemn
Las perspectivas del dlar estadunidense

como moneda internacional dominante en los albores del siglo xxi................. 125
Vctor M. Cuevas Ahumada
Estados Unidos y las organizaciones internacionales

gubernamentales: relacin ambivalente y compleja.......................................... 149
Laura Zamudio Gonzlez
Estados Unidos ante las potencias

del orden internacional emergente
Estados Unidos ante la gran encrucijada china................................................. 177

Arturo Santa Cruz

Los gobiernos del Partido Democrtico de Japn
y la alianza (cada vez ms incmoda) con Estados Unidos............................... 197
Juan Jos Ramrez Bonilla
Estados Unidos y la Unin Europea: desafos

para la cooperacin en seguridad...................................................................... 223
Armando Rodrguez Luna
La relacin Estados Unidos-Rusia

en el contexto de la Unin Europea................................................................. 241
Ana Teresa Gutirrez del Cid
Estados Unidos y la reconfiguracin

del orden mundial en el siglo xxi.
Implicaciones para Amrica Latina y Mxico
Vaco de poder o continuidad hegemnica? Estados Unidos,

Amrica Latina y el factor chino despus de la guerra fra............................ 271
Entre inercias y nuevas realidades: la relacin ................................................ 293

Mxico-Estados Unidos
Leonardo Curzio
Pasado y futuro (probable) del tlcan............................................................... 317

Federico Novelo Urdanivia
La migracin como eje de la relacin Mxico-Estados Unidos........................ 337

Leticia Caldern Chelius
Sobre los coordinadores.................................................................................... 363

Dedico este libro a mis hermanas Yolanda, Emma, Esperanza y Delia y celebro los ma-
ravillosos renacimientos de las dos ltimas. Tambin manifiesto mi aprecio por
Olga Pellicer, Sergio Tovar y Luis lvarez Coln (1944-2013), quienes en distintas
etapas han sido generos@s mentor@s. Por ltimo, agradezco el apoyo de Eduardo
Tzili y hago patente mi eterna gratitud con y por El Camino ().
Dedico el libro a mi esposa, Emma Rebecca Norman.
David Mena Alemn
Dedico esta obra a Martn y Julia Valds Tamarit y a la oma Isabel, mis ngeles
guardianes en tierras teutonas. Tambin se lo brindo a Ana Tamarit Amieva, quien
fue mi inspiracin de lucha y resistencia durante estos dilatados tiempos. Asimis-
mo, expreso mi agradecimiento a Marianne Braig y a Carlos Alba Vega por su im-
portante apoyo durante mi estancia sabtica en el Lateinamerika-Institut (lai) de
la Frei Universitt (fu), Berln, Alemania; y a la Coordinacin de Publicaciones
del cisan; en particular a Cristina Hernndez, Hugo Espinoza y a Astrid Velasco,
quienes trabajaron en forma por dems profesional en el cuidado de la edicin.
A la memoria de mi padre, hombre honorable y valiente.

Prefacio
La idea de elaborar este libro comenz a forjarse durante la estancia de Jos Luis
Valds-Ugalde como titular de la ctedra scar Uribe Villegas en la Universidad
Autnoma Metropolitana Xochimilco durante 2011 y 2012. Una de las inquietu-
des compartidas por l y sus anfitriones era (y es) el papel de Estados Unidos en
un mundo que cambia cada da y que, sin duda, ha tomado derroteros distintos de
los que insinuaba durante la euforia unipolar en los aos posteriores al fin de la
guerra fra. Estas inquietudes comunes derivaron en la realizacin del seminario
Estados Unidos y los principales actores de la reconfiguracin del orden mundial
en el siglo xxi, que cont con la participacin de acadmicos del Centro de Inves-
tigaciones sobre Amrica del Norte (cisan), unam; de la Universidad Autnoma
Metropolitana-Xochimilco (uam-x) y de la Universidad Iberoamericana, sede ciu-
dad de Mxico (uia).
En dicho seminario confluyeron perspectivas provenientes de diversas disci-
plinas, como la Ciencia Poltica, la Economa, la Historia y las Relaciones Interna-
cionales. Las visiones, no siempre convergentes, sobre los cambios en el sistema
internacional y el papel de Estados Unidos en este proceso propiciaron un fruct-
fero debate sobre el tema. A partir de esa experiencia de trabajo interinstitucional,
se decidi avanzar en la publicacin de un libro colectivo, al cual se invit tanto a
quienes participaron en el seminario, como a colegas del Centro de Investigacin
y Docencia Econmicas (cide), El Colegio de Mxico, el Instituto Mora, la Uni-
versidad de Guadalajara y la uam-Azcapotzalco, quienes aportaron an ms temas
y enfoques. El resultado es esta obra que aspira a contribuir al anlisis importante
en el mundo, indispensable en Amrica Latina y Mxico en torno a las dimen-
siones, alcances y desafos al podero estadunidense en el mundo contemporneo.
Los tres coordinadores desean agradecer a todas las personas que han apoya-
do la aparicin de este volumen en el largo camino que va desde su concepcin
hasta el parto editorial. Con el riesgo de una omisin involuntaria, deseamos de-
jar constancia de nuestro agradecimiento a Salvador Vega y Len, exrector de la
uam- Xochimilco y actual rector general de la uam. Valoramos mucho el apoyo de
Silvia Nez Garca, directora del cisan, unam, y de Jorge Alsina Valds y Capote,
director de la Divisin de Ciencias Sociales y Humanidades de la uam-x. El trabajo
editorial de Diego Bugeda en la unam y de Miguel ngel Hinojosa en la uam-x
han sido vitales, al igual que las sugerencias y comentarios de los expertos que, de
manera annima, dictaminaron el manuscrito original. Los autores y autoras de los
diversos captulos han sido especialmente generosos con su tiempo y con su

12 prefacio
esfuerzo intelectual. Han mostrado, sin excepcin, una gran paciencia para aten-
der los dictmenes y realizar las adaptaciones editoriales requeridas para llevar a
buen puerto este proyecto.

Introduccin

David Mena Alemn
El propsito de este libro es brindar a los lectores, desde diferentes pticas y pers-
pectivas temticas, una visin de los cambios en el sistema internacional en la
segunda dcada del siglo xxi, a partir del anlisis de algunos de los actores ms
representativos que lo conforman. Especial atencin se presta al papel de la go-
bernanza global y a la relacin que Estados Unidos tiene y tendr en relacin con
otros actores del escenario mundial que previamente ya eran potencias o que han
emergido en los ltimos aos. Tal es el caso de China, Brasil, India, la Unin Eu-
ropea, Japn, o incluso la Federacin Rusa. La gran pregunta de nuestra empresa
acadmica es si, frente a la reconfiguracin del sistema mundial, Washington ha
experimentado un declive y qu tan intenso y profundo ha sido ste como para
imaginarnos la prdida parcial o total del influyente papel que Estados Unidos ha
logrado desplegar, principalmente despus de la segunda guerra mundial.
La pregunta cobra mayor relevancia en el marco de la historia de las percepciones
y la ansiedad en el seno de la sociedad estadunidense, acerca de la disminucin de la
influencia de Washington y que, en trminos de Samuel Huntington (1988-1989),
tiene cinco etapas: la supuesta superioridad tecnolgica sovitica de los cincuenta;
la crisis de los sesenta provocada por la guerra de Vietnam; el embargo petrolero de
1973; el aparente resurgimiento sovitico cuando, en 1979, Mosc invadi Afga-
nistn, y las preocupaciones econmicas de los ochenta. Agregamos ms hechos a
este mapa del conflicto internacional relacionado con el debate auge-declinacin:
los atentados del 11 de septiembre de 2001 y los acontecimientos posteriores en
Afganistn e Irak, ambas aventuras fallidas del gobierno de George W. Bush y
heredadas al gobierno de Barack Obama. Tambin se contempla en el anlisis el
septiembre negro de 2008, cuyo impacto negativo sobre la economa estaduni
dense y el sistema econmico global provoc una gran fractura en la preeminencia de
Estados Unidos como poder dominante del sistema mundial e impact en la con-
fianza del pblico sobre su futuro econmico. Si bien Estados Unidos sigue siendo
la economa ms poderosa del planeta aunque prcticamente ya igualada por
China en trminos de la paridad en el poder de consumo y menos competitiva
en trminos generales de acuerdo con las mediciones del McKinsey Global Ins-
titute (Colby y Lettow, 2014), el protagonismo unipolar de Washington en esta
materia ha declinado de forma drstica. No ha ocurrido as en otras reas que tambin
se discutirn en este libro (como la militar).
Desde 1945, Estados Unidos se convirti en un gran poder de indiscutible
influencia para el sistema internacional. El propsito central de Estados Unidos

14 len-manrquez, mena alemn, valds-ugalde
era afianzar su poder y limitar el de los otros, principalmente en lo que se refiere al

mantenimiento del equilibrio de poder. As pues, su condicin triunfante lo llev
a construir un sistema de alianzas con otros polos de poder (Europa occidental,
Japn), desde una condicin de predominancia hegemnica. Asimismo, encabez
la reconstruccin global del llamado mundo libre y fund la arquitectura insti-
tucional sobre la que ha descansado desde entonces la gobernanza econmica y
poltica internacional.
El orden global, instaurado esencialmente bajo las directrices estadunidenses,
se organiz para hacer posible que Washington controlara los asuntos mundiales a
su manera, de tal modo que se cumpliera con los objetivos hegemnicos que, como
potencia dominante, nadie pudo negarle.
A principios de los noventa, y justo tras el fin de la guerra fra, exista la sensa-
cin de que el mundo estaba dominado completamente por Estados Unidos. En el
horizonte no se alcanzaba a percibir algn desafo para la hegemona y exista una
serie de razones que parecan sustentar la posibilidad de que esa unipolaridad se
prolongara por largo tiempo.
Durante las administraciones de George Bush padre y William Clinton se habla-
ba, no sin razn, de una unipolaridad incuestionable. Una serie de decisiones adecua-
das en materia econmica y poltica contribuy a afirmar la fortaleza estadunidense en
el mundo posterior a la guerra fra. En los aos noventa, Washington hizo una apuesta
inteligente, volcando grandes recursos econmicos hacia el desarrollo interno. La clin-
tonoma trajo como consecuencia la reduccin del dficit comercial y los desequilibrios
fiscales, una mayor inversin en infraestructura y la promocin de los sectores ms
dinmicos de la nueva economa. Esta estrategia permiti a Estados Unidos reasumir
el crecimiento econmico y afianzar su hegemona, ms por el lado econmico e ideo-
lgico que por la va militar. No es casual que el auge de la llamada nueva economa, y
las empresas que reportan sus ganancias en el ndice Nasdaq hayan confluido con la
gestin de Clinton. Este presidente demcrata impuls una dinmica de internacio-
nalismo liberal, entre cuyos principales elementos destacan los siguientes:
En el mundo. La firma del Protocolo de Kioto, de la convencin de trfico de

armas cortas y de acuerdos para restringir las armas biolgicas.
En Europa. Estados Unidos reaviv la Alianza Atlntica, dejando a Europa
decidir en las acciones por tomar en el conflicto de Bosnia a principios de los
noventa; igualmente apoy la construccin de la Unin Europea, siguiendo
la tendencia marcada desde el Plan Marshall en 1948.
En Medio Oriente. Clinton forz a Israel a negociar con la Organizacin
para la Liberacin de Palestina (olp), con lo que se avanz en los acuer-
dos de Madrid y Oslo, empleando el mecanismo de paz por territorios.
En Asia. Washington busc comprometer a China con el orden internacio-
nal, facilitando su insercin en instituciones como la Organizacin Mun-
dial del Comercio (omc); con Japn, se busc reducir las tensiones de
los ochenta y hacerlo copartcipe del orden regional en Asia.

introduccin 15
En Amrica Latina. Se sign el Tratado de Libre Comercio de Amrica del

Norte (tlcan) con Mxico en 1994 y se busc crear un rea continental
de libre comercio por la va del rea de Libre Comercio de las Amricas
(alca), mecanismo que, a fin de cuentas, se frustrara. Por criticable que
resulte, el libre comercio reemplaz a la contencin militar como poltica
latinoamericana de Washington.
Al iniciar la dcada de 2000, el interregno clintoniano llegara a su fin. Anterior-

mente, desde el flanco derecho, ya se preparaba la transicin en el poder: el grupo de
presin conocido como Project for a New American Century abogaba, en un docu-
mento de 1998, por una poltica exterior ms asertiva de Estados Unidos, que inclua
propiciar un cambio de rgimen en Irak. Once de los dieciocho firmantes de esa
carta se convertiran en altos funcionarios de la administracin de George W. Bush.
Al asumir el poder en 2000, Bush tena la sensacin de que Estados Unidos
estaba demasiado atado por las alianzas fraguadas por Clinton, y sus asesores eti-
quetaban la estrategia de la administracin previa como un multilateralismo parali-
zante. An antes del 11 de septiembre, Bush haba comenzado a ejercer un fuerte
unilateralismo en su poltica exterior. Entre otros actos de esta renovada voluntad
de confrontacin, destacan la denuncia del Protocolo de Kioto (al que Bush llam
una sensiblera); la negativa a firmar el Estatuto de Roma que da origen a la Corte
Penal Internacional (cpi); el establecimiento de medidas proteccionistas en el sec-
tor siderrgico, que afectaban a sus aliados comerciales, as como el retiro estadu-
nidense de las Conversaciones sobre Limitacin de Armas Estratgicas (Strategic
Arms Limitation Talks, salt), firmadas en 1972 con la Unin Sovitica, por medio
de las cuales se establecan lmites para el desarrollo de misiles antibalsticos.
Los atentados terroristas del 11 de septiembre constituyeron la excusa per-
fecta para el avance del proyecto unilateralista de Estados Unidos. Estos hechos
contribuyeron a dar un giro en la poltica de Estados Unidos, pasando de nuevo a
la primaca del sector militar. Quiz la sensacin global de una supremaca estadu-
nidense lleg a su momento cumbre despus del 11 de septiembre, cuando, con el
apoyo de Estados Unidos, las potencias del Consejo de Seguridad de la onu mos-
traron consenso en invadir Afganistn para contestar el golpe a las Torres Gemelas y
el Pentgono. Incluso Rusia y China apoyaron el discurso de combate al terrorismo,
con un ojo puesto en los movimientos separatistas musulmanes en esos pases.
Durante este periodo, que concluye en el inicio de la segunda guerra del golfo
Prsico en 2003, era frecuente encontrar en los medios y la academia estaduni-
dense la idea no errnea del todo de Estados Unidos como una hiperpotencia
capaz de conjugar diversos elementos de influencia econmica, militar, cultural y
poltica, a un grado que no se vea desde el Imperio romano; sin embargo, el dete-
rioro progresivo de la poltica y la economa internacionales a partir de la segunda
guerra del golfo Prsico parece que contribuy a erosionar la percepcin de Esta-
dos Unidos como hegemona indiscutible del siglo xxi.
Como ya se mencion, esta percepcin coincide con un proceso de prdida
relativa de poder e influencia, anunciada y prologada por diversas crisis econmicas

que Estados Unidos confront en los aos setenta y ochenta. Joseph Nye, como
Huntington, abon al debate sobre el declive estadunidense, el cual se puso en
boga a partir de 1957, cuando los soviticos lanzaron el Sputnik al espacio (Nye,
2011). Desde entonces, el debate sobre la erosin hegemnica ha reaparecido con
cierta periodicidad, tanto en los tiempos de ajustes econmicos emprendidos por el
expresidente Richard Nixon, como en los de la crisis energtica de los aos setenta,
o la crisis del dficit en los aos de Ronald Reagan. Ms recientemente, el debate se
articula con la muy visible prdida de control por parte del centro racional de deci-
siones de los hacedores de poltica exterior en Washington (Clarke y Halper, 2007).
Tanto Nye (hace poco) como Samuel Huntington (1988-1989) discuten que
este cclico miedo colectivo al declive estadunidense tiene un alto contenido neu-
rtico. En todo caso, desde los noventa, la opinin pblica, los analistas y los miem-
bros de la clase poltica han mantenido ciertos espacios para debatir los ciclos
del declive. Por otro lado, la psique colectiva estadunidense estaba atenta quiz
premonitoriamente a las posibilidades de que este declive ocurriera en algn mo-
mento. La gran recesin iniciada en 2008 y la imposibilidad de la administracin de
Barack Obama para zanjarla de manera sostenible han reavivado este debate y han
provocado que no pocos analistas pongan en tela de juicio la capacidad del pas para
reproducir su hegemona ad infinitum.1
Una sensacin similar ocurre en el terreno poltico a causa de la incorpora-
cin de nuevos actores internacionales (formales e informales). En suma, Estados
Unidos enfrenta hoy un doble reto: por un lado, debe atender la emergencia de
problemas a los que ya no puede ofrecer respuestas l solo; por el otro, experi-
menta la proliferacin de entidades estatales y no estatales que desafan su poder
dominante. Arribamos, as, a un momento culminante del descenso gradual del
poder estadunidense, que se ha acentuado drsticamente en la segunda dcada
del siglo xx. Algo en Washington huele a fin de fiesta.
De ah que en este tiempo se viva un dilema: cmo, en tales circunstancias,
puede Washington mantener una posicin de predominio?, es posible que esto
ocurra cuando los poderes emergentes ya no siempre cooperan con Washington da-
das sus divergencias?, en qu medida las nuevas potencias, como Brasil o China,
se opondran a los planes estadunidenses debido a que tienen una agenda propia,
aunque no unificada, sobre varios temas, como derechos humanos, calentamiento
global, reforma del sistema financiero, entre otros?, hasta dnde Washington puede
y quiere seguir una lnea de accin que incluya una gran estrategia, si aceptase rea-
lizar cambios y nuevas alianzas por lo dems necesarias con contrarios que, en
ltima instancia, afectaran sus intereses en forma negativa?, hasta qu punto se
mantendran sus alianzas con socios tradicionales como Japn y la Unin Europea
(UE), cuyas posturas en conflictos como Irak no han sido del todo convergentes
con las de Estados Unidos?
El hecho es que en este momento no se visualiza a Washington inteligien-
do una gran estrategia que le permita afrontar los crticos nuevos tiempos que
1 Un debate reciente sobre el declive de Estados Unidos se halla en Colby y Lettow (2014).

introduccin 17
el sistema internacional confronta, al tiempo que apoye la reconstruccin de la

debilitada arquitectura institucional que hoy en da rige a dicho sistema. Las ra-
zones parecen encontrarse en que, al hacerlo precipitadamente, Estados Unidos
perdera en forma ms rpida su predominio an vigente en algunos terrenos de la
poltica internacional, tal y como parece haberlo demostrado el histrico acuerdo
nuclear alcanzado con Tehern en noviembre de 2013 (un triunfo de la poltica
inteligente?). Lo cierto es que la gobernanza internacional se ver limitada de ma-
nera seria frente a los retos del presente ante la necesidad de urgentes cambios de
tales instituciones. Es sugerente la semejanza (en forma por dems regresiva) con
los tiempos de principios del siglo xix, cuando se celebr aquel aejo Congreso de
Viena despus de la derrota de Napolen I.
Adems de las grandes coordenadas en que se organiza el sistema interna-
cional, es necesario revisar otro aspecto relevante de la hegemona histrica de
Estados Unidos: la autopercepcin de Washington y su papel en el sistema inter-
nacional. Esto se manifiesta en la compleja relacin histrica que Estados Unidos
ha tenido al relacionarse con la otredad. Si esto es as, no resulta extrao que los
actuales poderes emergentes hayan sorprendido al actor hegemnico y lo hayan
confrontado con su propio contexto interno y externo, salpicado por crisis internas
y grandes vacos estratgicos acerca de su devenir como potencia.
El anlisis de este libro se enmarca en la compleja situacin internacional que
parece tener a la hiperpotencia en medio de un laberinto programtico para organizar
su poltica exterior. Quiz, sobre todo, debido al entramado de intereses que ocurre
en esta lucha por el poder global que ha redefinido el mapa geopoltico del mundo,
se observa la ausencia de reaccin rpida por parte de Washington, que no parece
encontrar su papel en el mundo actual, de aqu la complejidad e importancia que
encierra explorar la visin de s mismo. Pareciera que Estados Unidos se ha acos-
tumbrado tanto en el plano interno como en el externo a mantenerse como una
potencia ad eternum, sin competencia o problemtica alguna que se lo impida.
Las primeras acciones de poder que Estados Unidos ejerci en el sistema in-
ternacional en el siglo xix estuvieron acompaadas de un discurso excepcionalista
que lo condujeron a imponer un orden moral y un conjunto de reglas del juego
cuya tendencia fue, prcticamente sin excepcin, construir un orden sistmico
global a su imagen y semejanza, con un discurso cargado de un fuerte contenido
mesinico y moralista. Con el tiempo, la tendencia a la unicidad estadunidense (mu-
chas de las veces autoritaria, otras benigna) fue alterada y confrontada por el con-
junto de variaciones del sistema global, ms en particular, con las ya mencionadas
y ocurridas en el primer ao del siglo xxi.
Ante los cambios ocurridos desde entonces y sobre todo a partir del fiasco de
Irak, hemos visto a una potencia ms bien torpe y sin rumbo racional fijo. Adems
de proponer una discusin sobre las reformas pendientes de la arquitectura ins-
titucional que tiene la gran potencia (hoy acompaada por otras que, aunque de
menor rango y calidad, ejercen un peso considerable en el sistema internacional),
buscamos contribuir al debate sobre la prdida relativa de poder de Estados Unidos
y, por ende, poner a consideracin su capacidad para adaptarse a las nuevas

realidades de este nuevo y desafiante momento del sistema internacional. El con-

flicto en la franja de Gaza y el avance en Irak y Siria del movimiento armado Estado
Islmico de Irak y Levante, o Estado Islmico (isis, por sus siglas en ingls, o ei en
espaol) ocurrieron en 2014. Ambos casos son ejemplos de la sorpresa que se le
ha impuesto a Washington, as como de las limitaciones intrnsecas para operar su
poltica exterior.
La actualidad nos lleva a responder con cautela ante las diferentes posiciones
sobre el declive de Estados Unidos. Se trata de un fenmeno absoluto o relativo?
Como en todos los ciclos histricos, ms an, en el caso de los que ahora confronta
un actor internacional con una cuota de poder formidable, extraordinaria y nunca
antes vista desde Roma, no es pensable que la cada total de la fuerza e influencia
de Estados Unidos tenga lugar en el corto plazo.
El proceso que quiz conducir a la prdida de poder absoluto objeto de an-
lisis en este libro es an incierto. Tanto en lo que refiere a su momento y sus ca-
ractersticas, como a los movimientos que realicen la potencia y sus acompaantes
para contrarrestarlo o profundizarlo, el desarrollo ser gradual y no aseguramos que
tenga resultados inmediatos. Estados Unidos vive una crisis de poder generada en el
seno mismo del contexto de la compleja relacin entre su poltica interna y externa,
que se tocan en forma cada vez ms directa; no obstante, los indicadores econmi-
cos, militares, de innovacin cientfica y tecnolgica, de crecimiento sostenido, de
infraestructura, entre otros, y los relacionados con los logros y avances relativos
de su sistema poltico, hacen pensar que an no es momento para hablar de una
cada fatal de la influencia y el poder de Washington en los asuntos mundiales.
Incluso sin saber, como ya se ha sealado, qu tipo de estrategia instrumenta-
r Washington en el futuro inmediato, este libro aparece en momentos en que la
presidencia de Barack Obama aspira a perseguir una poltica que mitigue su prdi-
da de influencia global, al continuar con la puesta en marcha de una estrategia de
poder inteligente (smart power); si bien la praxis actual es cada vez ms distante
de la propuesta originaria del presidente demcrata, pocas veces la poltica exterior
haba mostrado un contenido autocrtico acerca de las limitaciones del poder de
Estados Unidos.
Este libro ve la luz en el contexto de una intensa lucha por el poder con signos
de radicalismo extremo por parte de la extrema derecha, que ha intentado secues-
trar la agenda poltica en Washington y ha provocado el repliegue de la poltica
de Obama en los planos interno y externo, llevndolo a gobernar por decreto. Se
trata de un conflicto ideolgico en el que sectores importantes de la clase poltica,
imbuidos por un nacionalismo ultramontano, insisten en que, para recuperarse
del declive, Estados Unidos debe seguir cumpliendo con el destino excepcional
que le dio origen a su poder internacional y asumir, por tanto, un perfil agresi-
vo, ofensivo, intransigente frente a las posturas de actores de importancia como
China, Irn o Brasil. De ser la ltima alternativa estratgica de Washington para
contrarrestar su declive, la estrategia de poder inteligente se convertira en una
poltica parcialmente fallida, debido a las presiones mencionadas, neutralizando
as las posibilidades de recuperacin estadunidense (y con sta la de sus aliados

introduccin 19
europeos, principalmente) frente a los nuevos arreglos y reformas fundamentales

que urgen al sistema internacional.
El hecho de que surjan potencias con fuerza regional o mundial ir propi-
ciando una recomposicin del poder global. Hoy se observa un cambio histrico
de grandes proporciones. Hace quinientos aos, el orden mundial se estructura-
ba desde una perspectiva occidental a partir del dominio del Mediterrneo.
Despus, las potencias buscaban controlar el ocano Atlntico. Nuestro siglo se-
guramente ser el del Pacfico, pues la mayor parte de las potencias importantes
estarn en su cuenca, con Estados Unidos y China a la cabeza.
Pero el enemigo de Estados Unidos no es slo el alto crecimiento econmico
de China y la plausible conversin de Pekn en una potencia capaz de disputarle la
hegemona. Es, tambin, el desorden heredado a Obama de la economa-casino y
la estrategia expansionista de George W. Bush. Los saldos de la estrategia interna-
cional de Estados Unidos comienzan a semejarse a lo que los tericos de la suce-
sin hegemnica, como Robert Gilpin o David Calleo, llaman sobreestiramiento
imperial (imperial overstretch).
Maniatado por los intereses de grupos de poder que exigen una mayor presen-
cia de Washington allende sus fronteras, imposibilitado de retirarse abruptamente
de las prolongadas guerras en Medio Oriente y tentado a abrir nuevos frentes de
conflicto en otras reas del mundo, Estados Unidos enfrentara el dilema que ha
desgastado a otras potencias dominantes en la historia.
Desde los tiempos del Imperio romano siempre ha habido beneficios pero
tambin un alto precio por el ejercicio de un poder global o, al menos, de un
poder hegemnico en reas y temticas localizadas. Estados Unidos no ha sido la
excepcin. Se saba que no todo iba a ser miel sobre hojuelas para Obama, quien
en 2008 ascendi a la presidencia del pas tecnolgicamente ms avanzado del
planeta. Desde que se postul, se le percibi como un poltico con virtudes, buen
olfato y audacia polticas. Obama expresaba ideas frescas y un pensamiento reno-
vador en medio de un establecimiento poltico desgastado, reiterativo, cuando no
en creciente decadencia.
Sin embargo, los obstculos enfrentados en los mbitos interno y externo han
ido restando fuerza al mandatario. Su llegada a la Casa Blanca implic, como reac-
cin, el resurgimiento de sectores ultramontanos del conservadurismo poltico y
social estadunidense, al grado de que no es an claro que Obama haya pasado la
prueba xenfoba que stos le impusieron. Cabe destacar que, detrs de este racis-
mo omnipresente en Estados Unidos, se esconda el miedo a un personaje cuyo
proyecto reformista poda afectar los grandes intereses econmicos y polticos del
establishment estadunidense.
As ocurri originalmente cuando Obama lanz su propuesta de smart power.
Su propsito era cambiar el rumbo de la poltica exterior, trasladarla hacia el m-
bito de la diplomacia y alejarla de la zona de conflicto y guerra de Bush. Aunque
continuista en algunos temas, Obama logr transformar con relativo xito la
mentalidad de los estadunidenses, quienes a su arribo al poder ya haban pagado
un precio alto en vidas humanas y dficit fiscal, desde que en 2003 Bush invadiera

Irak. As las cosas, Obama ofreci retirarse de Irak (ya vemos hoy que a un muy
alto costo) y de Afganistn. En el primer caso, cumpli su promesa; en el segun-
do, an quedan tropas de entrenamiento en territorio afgano, no obstante haber
disminuido la presencia militar estadunidense. Es pertinente alertar, sin embargo,
sobre los riesgos que implica su inminente regreso a irak dada la escalada de la
organizacin terrorista Estado Islmico.
Por otro lado, la profundidad de la problemtica que presenta el mundo global
de hoy desde el inicio del siglo se ha recrudecido con la emergencia de mltiples
brazos armados yihadistas (muchos de ellos llevados desde Occidente) que defien-
den su derecho a la verdad absoluta fuera de toda racionalidad. Siria, Irak, Irn,
Arabia Saudita y en general todo el Medio Oriente, es el entorno de esta nueva
guerra de posiciones entre sunitas y chiitas y, por tanto, entre Irn e Irak y de ste
contra Siria. El isis puso en jaque al gobierno iraqu de Nuri al-Maliki, nunca tan
querido en Washington y sustituido por Haider el-Abadi en agosto de 2014. La
aparicin del isis y su violento posicionamiento en la frontera entre Siria e Irak han
provocado, en principio, una firme reaccin del rgimen chiita en Tehern, aun
cuando ste juega la carta de una alianza con Estados Unidos a partir del inters
mutuo por erradicar esta nueva forma de insurgencia yihadista.
Se trata de una crisis de enormes dimensiones que altera el orden regional, afec-
ta la fallida transicin en Irak y expone crticamente la seguridad global, pero sobre
todo le impone a Washington un drstico cambio de estrategia en su agenda original,
al verse forzado a efectuar bombardeos quirrgicos contra los avances del isis.
A esta emergencia regional hay que sumar las agresiones que el presidente
ruso Vladimir Putin ha emprendido contra otro orden regional estratgico para Oc-
cidente, Europa, en el nombre de un proyecto de recuperacin de la Rusia impe-
rial. stos son los desafos que enfrenta Washington en 2014, tras haber intentado
mostrar ante el mundo un rostro noble y amigable a partir de 2008.
Desde los atentados del 11 de septiembre y la invasin de Irak en 2003, hasta
el da de hoy, a la luz de la emergencia de la insurgencia del extremismo islmico
del isis, la poltica exterior estadunidense se ha encerrado a s misma en un abismo de
tremendas dimensiones. El mundo cambi y con ste las bases desde las que se
desprenden los arreglos del orden internacional. Al tiempo que Obama arribaba
en 2008 a la Casa Blanca con el proyecto poltico ms progresista desde Franklin
D. Roosevelt y William Clinton, diversos actores estatales y no estatales no ne-
cesariamente como resultado del mutuo acuerdo se propusieron imponerle un
boicot a la poltica inteligente ideada por Obama con el propsito de resolver sus
pendientes globales.
En particular, se perciba la necesidad de la Casa Blanca por atenuar los ren-
cores antiestadunidenses acumulados despus de dcadas de intervencionismo pro
tagonizado por Washington desde los aos cincuenta. Obama guardaba (y creemos
que an lo hace) la conviccin de que era slo de esta forma, por la va diplomti-
ca, en la que Estados Unidos se recuperara del desprestigio en el que se empezaba
a hundir su tradicional poltica hegemnica. Es decir, se trataba de ceder algo de
su poder a cambio de mantener una posicin preeminente en la organizacin y

introduccin 21
funcionamiento del sistema internacional. Por lo tanto, Estados Unidos se ha visto

obligado a tomar el pulso del entorno global desde una postura menos hegemni-
ca y sin mesianismos agonizantes. Lo ha hecho desde una posicin ms realista
y acorde con los nuevos tiempos del sistema internacional, que han ubicado a
Washington en un relativo declive, lo que limita su efectiva actuacin como actor
solitario y vigilante del sistema global en el nuevo siglo. Es decir, se tratara de que
Washington renunciara al papel unipolar que lo distingui desde la guerra fra.
No obstante, en Washington (y en otras capitales de sus aliados occidentales) se
consideraba, y an se piensa as, que Estados Unidos, aunque debilitado, era an un
actor imprescindible para la conservacin de un orden posterior a la guerra, con el cual
haba contribuido en forma proactiva desde 1945. El ejercicio constructivo de su po-
der internacional sera el faro que guiara los destinos de un sistema de poder influido
poderosamente por los valores occidentales implantados por Washington y sus aliados
desde entonces.
A reserva de analizar con sumo detalle el futuro papel de China, Rusia y otros
actores frente a Estados Unidos, adelantaremos que estamos quiz por presenciar
la transicin de la visin mesinica estadunidense hacia otra ms acorde (y quiz
hasta idealista, dentro de su marco realista tradicional) con los tiempos del pre-
sente. El pronstico sobre el xito de esta estrategia es reservado, sobre todo si la
ofensiva de contencin militar en Medio Oriente contra el isis no rinde los frutos
esperados.
Lo que s resulta indiscutible es que asistimos a una disputa intensa y por de-
ms crtica entre el presente y el pasado acerca de cul sera el papel de Washing-
ton en la evolucin o replanteamiento del orden global tal y como lo conocemos.
Partiendo de este enfoque, Estados Unidos parece empezar a reconocer desde el
corazn del poder y de su nuevo discurso que no se encuentra solo en el mundo y
que, por ende, para la resolucin de diversos problemas regionales o globales, se
requiere de la intervencin de diversos actores. Washington parece concluir que
no resolver todos esos problemas por s solo, como tampoco el resto del mundo
lo har sin l.
Por su lado y atendiendo a otro frente de conflicto para Washington, Vladimir
Putin insiste en no olvidarse del espritu de la Rusia imperial que ha mantenido pre-
sencia en la vida poltica rusa desde Pedro el Grande. Es su gran misin. Cuentan los
bigrafos del presidente ruso que, siendo el agente en jefe de la kgb en Dresde en
los tiempos de la cada de muro, urgi al Mosc de Gorbachov a enviar tanques a la
ignomiosa frontera artificial impuesta por los soviticos, a fin de evitar su derrumbe
y el posterior deshielo geopoltico. Mosc nunca le hizo caso y Putin qued resen-
tido, pero con planes futuros que ahora pretende hacer realidad. La autocracia de
Putin que, aunque con realismo, pero tambin con hipocresa, ha sido aceptada
por los aliados occidentales, est profundamente aderezada de sovietismo autorita-
rio. Aunque haya logrado convencer a la Unin Europea y a Estados Unidos de ser
un actor creble y lograr as una alianza que hoy parece resquebrajarse, ya no puede
disimular el doble rasero que ha caracterizado su larga permanencia en el poder.
El presidente ruso es el nico actor formal, legal y legtimo de gran importancia,

por ser ste el lder de una superpotencia, que se ha convertido en riesgo para la
seguridad regional y global. Valga reiterar que esto ocurre en momentos en que
la presidencia de Obama, por razones de supervivencia como actor preeminente en
el orden global, ha cedido un tanto a sus antiguas pretensiones neoimperiales y ha
implementado una estrategia diplomtica conciliadora, de la cual parecieran querer
sacar provecho actores estatales y no estatales (como Mosc, Al Qaeda y el isis), que
han visto en esto errneamente signos de debilidad total de Estados Unidos.
La apropiacin de Crimea por parte de Rusia en marzo de 2014, su apoyo no
disimulado a los separatistas pro rusos ucranianos y su acoso militar, econmico
y poltico a este pas que an cree suyo, son algunos botones de muestra de esto.
Todo se agrava con el derribo del avin comercial de Malaysia Airlines en julio de
2014, que ocurri en el mismo permetro del conflicto en que cayeron dos cazas
ucranianos derribados la semana previa por las poderosas bateras antiareas que
Mosc entreg a los separatistas, entre otro equipo militar de alta tecnologa.
Cules son los lmites que impone esta inesperada crisis tanto para Washing-
ton como para su aliada la Unin Europea? Estimamos que estos lmites sern, por
un lado, los que ya enfrenta el propio Putin, para quien hasta la escritura de esta
introduccin no parece quedar claro cundo abandonar de forma definitiva el
acoso al gobierno ucraniano a travs de una guerra que parece del pasado. De los ul-
teriores pasos de Mosc depender hasta dnde la Unin Europea y Estados Unidos
recurrirn a sanciones econmicas mayores a las anunciadas por la Unin Europea
en julio y agosto de 2014. Se trata de un castigo que hara perder a Rusia diez mil
millones de euros al ao y que propone impedir el acceso de la banca pblica rusa al
capital europeo, un embargo de armas, un alto a la venta de bienes de uso civil y mi-
litar, as como de la venta de tecnologas para sectores sensibles, como el energtico.
Por otro lado, estn los lmites que Washington enfrenta. Si bien Obama se
propuso desde el principio el retiro de los frentes de guerra en Irak y Afganistn, y
se plante una estrategia no intervencionista en la primavera rabe, hoy recibe una
enorme presin desde adentro y afuera para intervenir en la guerra civil de Irak y
en el conflicto en la franja de Gaza. Obama sabe que Putin juega osadamente con
la estabilidad del acuerdo del P5 + 1, del que forma parte y por el que se depen-
de de Mosc, dada su asociacin estratgica con Irn y China.2 En este y otros
escenarios descansan las posibilidades del futuro poder que Washington ejerza,
manteniendo sus posiciones estratgicas, recuperndose internamente de la crisis
econmica, al tiempo que evita la exacerbacin de conflictos que podran llegar
a una conflagracin mayor con riesgos muy altos para la estabilidad del sistema
internacional del que ha sido puntal histrico. La solucin a esto no slo la tiene
Washington, sino todos sus aliados, socios e incluso sus enemigos.
2 El P5 + 1 est conformado por Estados Unidos, Gran Bretaa, Francia, China, Rusia y Alemania.
Se trata de un compromiso que obliga a Irn a disminuir hasta un 5 por ciento su produccin de
Uranio 235 y a las potencias a levantar sanciones econmicas a Tehern por un monto de siete mil
millones de dlares, ms treinta mil millones que recuperara Tehern como fruto del levantamiento
de sanciones a sus exportaciones petroleras.

introduccin 23
En este marco, este volumen trata, por un lado, de indagar y definir hasta
dnde el podero de Estados Unidos requiere mayores gastos destinados al mante
nimiento del aparato militar; por el otro, hasta qu punto esta misma lgica ter-
minar diezmando el dinamismo econmico y, a fin de cuentas, las capacidades
neoimperiales. No sera sta la primera vez que una superpotencia, en apariencia
invencible, se derrumba justo despus de haber alcanzado su cenit. Despus de
todo, como dira Rousseau, si Esparta y Roma perecieron, qu Estado dominante
puede durar por siempre? De aqu nuestro inters colectivo por indagar sobre la
temporalidad de la decadencia del poder hegemnico de Estados Unidos, que muy
bien podra convertirse en una discusin del siglo xxi.
Los prrafos anteriores enmarcan la compleja trama de temas y debates que
se abordan con mayor profundidad en este libro colectivo al que hemos titulado
Estados Unidos y los principales actores de la reconfiguracin del orden mundial en el
siglo xxi. La obra se compone de trece artculos, agrupados a su vez en tres partes.
En la primera, se discuten las grandes lneas de la poltica interior y sus efectos
pertinentes en la poltica exterior; especial atencin merecen dos aspectos: la no
siempre fcil relacin con los organismos internacionales y el uso del dlar como
divisa dominante.
En la segunda parte, se estudian las relaciones de Estados Unidos con dos po
tencias tradicionales (Japn y la Unin Europea) y dos emergentes (China y Rusia),
y se discute el tema de la posible declinacin estadunidense, a la luz de sus vncu-
los con estos actores. En la tercera parte, se profundiza en los efectos de los cambios
en el sistema internacional en Amrica Latina y Mxico. Por un lado, se analizan
las consecuencias de la reciente irrupcin de China en las relaciones interamerica-
nas. En el caso mexicano, se analizan las implicaciones del cambio simultneo de
administraciones, los problemas del tlcan y la dimensin migratoria.
La primera parte inicia con un texto de Luis Maira, reconocido por propios
y extraos como uno de los pioneros de los estudios sobre Estados Unidos en
Amrica Latina. Maira analiza qu factores llevaron a Estados Unidos a ser una
potencia mundial y cules se mantienen. Con ese objeto, el autor nos presenta su
perspectiva de lo que fueron las caractersticas muy especiales que convirtieron
a Estados Unidos en potencia, revisando la historia de dicho pas entre 1776 y
2008. A partir de su anlisis, destaca que a pesar del renovado liderazgo mundial de
Estados Unidos, impulsado por su recuperacin econmica durante la presiden-
cia de Reagan, comenz a ser evidente que aun a la luz del colapso de la urss
ya no tena la ascendencia para impulsar ordenamientos como los posteriores a
la segunda guerra mundial. En vista plena de este trasfondo histrico, Maira da
voz a las dos partes del debate, declinacionistas-hegemonistas. Al final del cap-
tulo queda claro cul es lado del debate que coincide ms con la interpretacin
histrica del autor.
El trabajo de Jos Luis Valds-Ugalde analiza, a la luz de la segunda reeleccin
presidencial de Barack Obama en 2012, las vinculaciones entre las polticas exterior
e interna de Estados Unidos. En este captulo se identifica una fuerte tensin en-
tre el discurso excepcionalista, las proyecciones hegemnicas de esa potencia y el

deterioro en las formas de articular consensos por parte de la clase poltica estadu-
nidense. En ese crtico tringulo, la estrategia de smart power de Obama y la con-
tinuidad de la primaca estadunidense en el siglo xxi estn crecientemente condi-
cionadas por el debate interno y las posturas retrgradas del Partido Republicano
y sectores sociales afines a ste. A pesar de tales posturas y sus impactos negativos
en materia de poltica exterior, el autor duda que un mundo posestadunidense
est en gestacin. Al relativizar los alcances econmicos, polticos y diplomticos
de potencias emergentes como el brics, Valds-Ugalde considera que el sistema
internacional emergente se conformar va posicionamientos pluridominantes y
semihegemnicos, en los que Estados Unidos seguir siendo muy importante.
En consonancia con el captulo precedente, David Mena analiza los funda-
mentos filosficos del diseo institucional estadunidense que dan sustento a lo
que identifica en su captulo como estructura de suboptimalidad poltica. Des-
cansa en la teora normativa de Dahl para cuestionar restricciones al alcance de
las decisiones de la mayora, as como al alcance del proceso democrtico en s.
Asimismo, recurre a los estudios de poltica comparada que desde los aos noventa
comenzaron a poner al descubierto graves rezagos en materia de bienestar en Estados
Unidos respecto de sus contrapartes europeas y que han llevado a comparativistas
como Stepan y Linz a concluir que la creciente desigualdad estadunidense es cau-
sada por instituciones restrictivas de la mayora e inductivas de la desigualdad.
De cara al debate entre declinacionistas y hegemonistas, la perspectiva que ofrece
el texto de Mena es la de un actor hegemnico que ni siquiera presume a los que
le disputan su hegemona que entre sus principales virtudes est la de ser un pas
igualitario.
Una vez establecidas las grandes coordenadas de la poltica exterior y sus ra-
ces internas, el libro se traslada al anlisis de las dimensiones econmicas del
podero estadunidense. En su captulo, Vctor M. Cuevas Ahumada estructura un
argumento a partir de dos preguntas: se ver afectado el dlar estadunidense por
la recesin global financiera de 2008 y sus secuelas? Habr una disminucin en
las capacidades econmicas de Estados Unidos? El autor responde con un tajante
no a ambas preguntas. Para fundamentar su negativa, Cuevas propone un am-
plio estudio sobre la influencia mundial del dlar estadunidense a partir de cuatro
aspectos: la estabilidad macroeconmica, el respaldo productivo y comercial, la
influencia financiera y los beneficios sistmicos que Estados Unidos recibe por
la utilizacin del dlar como divisa internacional. Haciendo un anlisis compa-
rativo y emprico frente al euro, divisa que ocupa el segundo lugar en el sistema
monetario global, Cuevas Ahumada llega a la conclusin de que la primaca del
dlar estadunidense est lejos de superarse, a pesar de los innegables problemas
de la economa estadunidense.
Laura Zamudio Gonzlez analiza una modalidad de institucin de autoayuda
global, prohijada y financiada por Estados Unidos: las organizaciones internacio-
nales gubernamentales (oig). Creadas por los Estados para atender asuntos de
la agenda global, generan a su vez nuevas oig sin que intervengan los Estados.
La autora destaca que stas tienen una agenda propia, se autorregulan a partir

introduccin 25
de criterios profesionales y no necesariamente tienen que rendir cuentas a otras

entidades. Esto las hace poco susceptibles de ser controladas por Estados Unidos
o cualquier otro Estado. Asimismo, comparten las caractersticas de cualquier otra
organizacin: compiten por recursos, influencia, sufren pugnas de poder internas
y pueden ser colonizadas por intereses particulares. Esto puede hacerlas parecer
caticas. La autora reconoce que el protagonismo global de las oig contrasta con
el poco conocimiento que se tiene de stas y que slo hasta hace poco han estado
en la mira de los internacionalistas.
La segunda parte del volumen se compone de una serie de anlisis empricos
de relaciones bilaterales clave, a partir de las cuales se discute la continuidad
hegemnica de Estados Unidos. Esta parte inicia con el captulo de Arturo Santa
Cruz, quien analiza las dimensiones del podero estadunidense ante lo que l llama
la encrucijada de China. Santa Cruz parte de la consideracin de Pekn como
un actor central en la organizacin del orden del siglo xxi. Si bien reconoce que la
historia de las potencias emergentes en el sistema internacional siempre ha conlle-
vado algn grado de tensin y de violencia, argumenta que esto no ser difcil que
ocurra en el caso de China como actor emergente y miembro destacado del brics.
El notable crecimiento de China la convierte en un actor de gran influencia y en
un jugador que ya puede alternar con Estados Unidos, pero tambin la mantiene
cautelosa. Resalta la importancia de revisar el comportamiento de este pas en el
escenario internacional, desde que inici su proceso de reformas econmicas para
obtener algunas pistas sobre sus transformaciones polticas y su comportamiento
futuro. Esto es, el efecto de las transformaciones polticas en el imperio central no
es un asunto que concierna slo a sus habitantes, sino a todo el mundo.
Juan Jos Ramrez Bonilla analiza la alianza niponaestadunidense durante el cua
trienio 2009-2012 en el que el Partido Democrtico de Japn (pdj) estuvo en el
gobierno. A pesar de algunos logros importantes durante su gestin, el pdj perdi
el apoyo popular, lo que lo llev a dividirse, perder la mayora en la Dieta y a tener
que convocar a nuevas elecciones. Ramrez Bonilla plantea que hay ciertos de-
beres que los gobiernos nipones deben cumplir con su principal aliado (Estados
Unidos), para a su vez enfrentar otros deberes consigo mismos. Pero su estudio
advierte otra restriccin adicional: que las concesiones hechas a Estados Unidos
no sean gravosas para el electorado; de otro modo, sin apoyo electoral, ningn
partido lograr sus propsitos. Aunque el autor destaca que el pdj no aprovech
oportunidades clave en su haber, el contexto en el que oper es uno en el que se
refuerzan las presiones de Estados Unidos sobre Japn para compensar la erosin
que ha sufrido su hegemona en la regin asitica.
El captulo de Armando Rodrguez Luna analiza la relacin de Estados Uni-
dos con Europa. En las ltimas dcadas, en particular durante la guerra fra, este
vnculo fue un factor clave en la poltica exterior de Estados Unidos y en la con-
secuente estructuracin del orden mundial. Para contextualizar la relacin actual,
en este trabajo se analizan los alcances y las limitaciones de dos polticas que, ms
all de la economa, deberan ser centrales en la construccin de la Unin Europea: la
poltica exterior y de seguridad comn (pesc) y la poltica de vecindad europea (pve).

Rodrguez Luna concluye que la Unin Europea reduce su dependencia frente a

Washington en materia de seguridad y defensa, y subraya que pases como Ale-
mania y Francia han tomado cierta distancia frente a Estados Unidos; niega, sin
embargo, que estos procesos erosionen la hegemona de Washington. El aprecio
por la democracia y el libre mercado, el compartir cargas militares en algunos
conflictos y el compromiso comn para mantener la Organizacin del Tratado del
Atlntico Norte (otan) son elementos que apuntan hacia la continuidad de la
alianza noratlntica.
Para finalizar la segunda parte, Ana Teresa Gutirrez del Cid da cuenta del repo-
sicionamiento de Rusia en Europa, logrado en la ltima dcada. El gas es lo que pro-
duce los reacomodos geopolticos, recurso del que Rusia dispone en abundancia. La
autora advierte que, para procurarse una amplia capacidad de negociacin, Rusia
ha realizado cortes del suministro de ese energtico en la regin, cuya consecuen-
cia ha sido la desercin de los pases lderes de la Unin Europea del esquema de
negociacin colectiva, abandonando as a su suerte a los pases dbiles para negociar
directamente con Rusia sus suministros de gas. Este desamparo ha concitado el
solcito apoyo de Estados Unidos para nivelar el terreno de juego de los pases
de Europa oriental con Rusia; no obstante, la autora advierte que la poltica es-
tadunidense para dicha regin ha sido errtica, lo que de cara al debate sobre
la hegemona de Estados Unidos sugiere que la presencia de ese pas en la
Europa posterior al colapso de la urss dista mucho de equipararse a la alcanzada
en la guerra fra.
La tercera y ltima parte del libro analiza las proyecciones del podero esta-
dunidense en Amrica Latina y Mxico, reas de influencia tradicional del pas
hegemnico. En el caso de Amrica Latina, Jos Luis Len-Manrquez analiza
los contornos del podero estadunidense, de cara a la reciente emergencia de Chi-
na como un actor econmico de gran relevancia en la regin. El autor ofrece un
anlisis de los diferentes momentos de acercamiento y alejamiento de Estados
Unidos con Amrica Latina, desde el siglo xix a la fecha. Posteriormente, analiza
la evolucin econmica y poltica sufrida por los pases latinoamericanos desde
principios del actual siglo, as como la incapacidad mostrada por Washington para
entenderlos plenamente y disear una poltica latinoamericana que trascienda el
Consenso de Washington y el libre comercio. El autor concluye con un examen
de las respuestas de Estados Unidos ante la presencia de China en el hemisferio
occidental, que fluctan entre una vigilante tolerancia y un llamado a contener la
expansin latinoamericana de Pekn. Aunque Len-Manrquez estima fragmenta-
do y afectado el poder estadunidense en el frente regional, concluye que an est
lejos la prdida de poder absoluto de Estados Unidos en el orden internacional.
Para iniciar los tres anlisis especficos del caso de Mxico, Leonardo Curzio
destaca la coincidencia, cada doce aos, de las elecciones presidenciales en
Estados Unidos y este pas. El juego de expectativas que esta convergencia doce-
nal despierta argumenta el autor no tiene un patrn preestablecido. Es desigual
tanto en las expectativas de cambio, como en los resultados. En algunos casos,
las primeras crecen de manera importante, como sucedi con Carlos Salinas de

introduccin 27
Gortari-George Bush padre y con Vicente Fox-George W. Bush hijo, quienes coin-
cidieron como presidentes electos. Las altas expectativas estaran repitindose con
la eleccin de Enrique Pea Nieto y la reeleccin de Barack Obama en 2012.
Entre los temas de anlisis de Curzio estn la seguridad, integracin y comercio y
migracin. Concluye que el momento es complicado para Pea Nieto, tanto por
el problema de la credibilidad acerca de sus credenciales democrticas, como por el
hecho de que la creciente violencia e inseguridad en Mxico deterioraran an ms
los lazos y los acuerdos sobre polticas comunes sobre ste y otros temas.
Por su parte, Federico Novelo Urdanivia explora las dimensiones de la hege-
mona estadunidense en el espacio de la integracin econmica en su rea inme-
diata de influencia. Al analizar el tlcan y sus efectos sobre Mxico, Novelo argu-
menta que dicho instrumento comercial ya ha alcanzado sus lmites. Al contrario
de lo que se esperaba a principios de los aos noventa, las posibles ventajas para el
desarrollo econmico mexicano han sido opacadas por sus desventajas. A pesar de
las altas expectativas que cre el tlcan, ste ha permanecido en el primer estadio
de las integraciones econmicas (zona de libre comercio). Novelo Urdanivia sostie-
ne que la propia estructura del tratado, sumada a la falta de polticas que promue-
van con mayor asertividad las exportaciones y la integracin del aparato industrial
mexicano han obstaculizado la competitividad del pas. Por ltimo, el autor afirma
que el tlcan difcilmente propiciar una nueva poltica migratoria en Estados Uni-
dos, aunque s incorporar a Mxico a la rbita de la seguridad estadunidense, va
la Alianza para la Seguridad y la Prosperidad de Amrica del Norte (aspan).
La tercera parte y el libro en general concluyen con el artculo de Leticia Caldern
Chelius, quien estudia cmo la migracin afecta la relacin entre Estados Unidos
y Mxico. El argumento principal de este trabajo seala que el intercambio social,
cultural y econmico que ha generado la migracin concentra muchas de las expe-
riencias ms importantes para ambos pases, a lo largo de ms de un siglo. Calde-
rn Chelius considera que, por encima de cualquier otro tema, la migracin es un
termmetro fundamental para entender la relacin de ambos pases y subraya que,
al igual que Estados Unidos, Mxico tambin tiene una poltica migratoria cuya
agenda no necesariamente comparte con sus vecinos del Sur, particularmente con
los pases centroamericanos. Se refiere a la propuesta de reforma migratoria de
Obama y concluye que sta no puede esperarse como un mecanismo que resolve-
ra los grandes pendientes que sobre el particular existen entre Mxico y Estados
Unidos. El hecho de que, por distintas razones, el gobierno mexicano no est in-
cluido en el debate significa que la naturaleza estructural de este pendiente bilate-
ral queda y quedar ausente por largo tiempo, incluso si dicha reforma se aprobara.
A reserva de las reflexiones que se extraigan durante y despus de la lectu-
ra del presente volumen, enseguida nos permitimos adelantar algunas lneas de
reflexin (necesariamente preliminares) que sean tiles para interpretar el fasci-
nante rompecabezas que hoy en da constituye la hegemona estadunidense. Estas
reflexiones abarcan, en principio, los desafos internos, las dimensiones temticas de
la influencia planetaria de Estados Unidos (incluyendo el soft power), sus implica-
ciones regionales y dado que el poder siempre se ejerce frente a otro u otros

las capacidades e intenciones contrahegemnicas de los actores alternativos. Es

necesario discutir estas dimensiones en la medida en que intencional y afortu-
nadamente quienes participamos en este libro no compartimos una sola ideolo-
ga, formacin acadmica o institucin de trabajo. Es precisamente debido a esta
diversidad por lo que la discusin colectiva resulta de enorme inters.
En cuanto a la dimensin interna, varios captulos de la primera parte consi-
deran que el sistema poltico estadunidense enfrenta una crisis estructural. Otrora
ejemplo de representatividad, creatividad y fluidez para obtener acuerdos, la polis
estadunidense luce hoy como una vieja casona despintada y pletrica de grietas.
En el llamado presidencialismo federal es notable una disfuncionalidad que se
expresa en la parlisis permanente, la obsolescencia de mecanismos como el Co-
legio Electoral y la sobrerrepresentacin de grupos radicales, como el Tea Party.
El cuestionamiento sobre las proyecciones internacionales de esas tribulaciones
internas aparece de inmediato: puede evitarse que los vetos mutuos y el protago-
nismo institucionalizado de los sectores ms viscerales del espectro poltico resten
coherencia a las posturas internacionales de Estados Unidos? Es sustentable la
hegemona cuando las bases polticas son dbiles? Los diversos autores coinciden
en afirmar que la respuesta a ambas preguntas es negativa.
La economa parecera haberse convertido en otro taln de Aquiles de la hi-
perpotencia, en particular a partir de la Gran Recesin. Varios captulos del libro
reconocen que, si bien Estados Unidos an es la principal economa del mundo,
su preponderancia ha venido a menos, sobre todo si se la compara con el empuje
de China. Esta observacin se realiza, en general, con base en la evolucin del pro
ducto bruto mundial (pbm) en las dcadas recientes: si Estados Unidos concentraba
casi la mitad de este indicador en 1946, en la actualidad la proporcin apenas reba-
sa el 20 por ciento. A partir de se y de otros parmetros, como la deuda externa y
el dficit fiscal, existe poco espacio para dudar de la cada econmica de la hiper-
potencia; sin embargo, otras contribuciones recuerdan sin negar los sufrimien-
tos econmicos de Estados Unidos que este pas sigue siendo el prestamista
de ltima instancia y uno de los lderes tecnolgicos del mundo, y documentan
la capacidad financiera y la continuidad de uso del dlar como principal divisa en la
economa internacional.
En el plano de la poltica exterior, los contornos de la hegemona estaduniden-
se tambin son difusos. Los trabajos de la segunda parte del libro identifican dos
grandes piedras en el zapato estadunidense: Rusia y China. Ambas potencias no
slo no comparten el entusiasmo estadunidense por los sistemas polticos plura-
listas, sino que muestran posturas divergentes en conflictos como el de Corea del
Norte y Siria. Tambin aparecen a lo largo del volumen las dimensiones regionales
en ciertas reas del mundo. En Medio Oriente, como ya se seal, la primavera
rabe est en vas de convertirse en un invierno integrista, ante la impotencia de
Estados Unidos para hacer prevalecer sus intereses por vas no militares e inclu-
so mediante stas. Ante los avances rusos en Ucrania, la oposicin de Estados
Unidos y Europa lucen ms bien como mero testimonio, a pesar de la sincrona en
la condena y las sanciones simblicas a Rusia. En Amrica Latina, el surgimiento

introduccin 29
de gobiernos de izquierda, la frustrada formalizacin de una integracin panameri-

cana y el tercerismo en la poltica exterior de algunos pases ilustran la erosin del
tradicional dominio estadunidense sobre el continente.
Estas realidades revelan, en efecto, un desgaste de la hegemona estaduniden-
se, pero de ninguna manera resultan suficientes para diagnosticar inequvocamen-
te la enfermedad terminal de la hiperpotencia. As, uno de los textos documenta
que, pese a su ambigua relacin con los organismos internacionales, Estados Uni-
dos an ejerce un claro dominio sobre instituciones clave como el Banco Mundial
y el Fondo Monetario Internacional, adems de mantener su poder de veto en el
Consejo de Seguridad de la onu. Washington conserva al mismo tiempo una im-
portante capacidad de maniobra frente a sus aliados tradicionales. A pesar de cier-
tas diferencias en materia de seguridad con la Unin Europea y de los recientes
intentos japoneses para desmarcarse discretamente de la tutela de Washington, los
autores de los dos ltimos trabajos incluidos en la segunda parte argumentan que
ambas coaliciones permanecen, en lo fundamental, inclumes.
El caso de Mxico, objeto de anlisis en la tercera parte del volumen, documen-
ta y refuerza esta visin: los ltimos tres captulos coinciden en afirmar, de diversas
e indiscutibles maneras, que Estados Unidos conserva la voz cantante en la relacin
bilateral con su vecino del Sur. Tanto en las cuestiones polticas y de seguridad,
como en el comercio y la migracin, Mxico aparece frente a Estados Unidos como
un decision taker, ms que como un decision maker. En este sentido, Mxico transita
en contrasentido de los procesos de autonomizacin en pases clave de Amrica del
Sur, proceso que se documenta en el primer captulo de la tercera parte.
En lo militar, la hegemona estadunidense es menos cuestionada, pues las ci-
fras no mienten: el gasto del aparato blico de Estados Unidos rebasa con holgura
al de cualquier otra potencia, e incluso al de todas juntas. En 2012, Estados Unidos
desembols casi el 40 por ciento del gasto militar mundial, seguido por China (un
9.5 por ciento), Rusia (un 5.2 por ciento), Reino Unido (un 3.5 por ciento) y Japn
(un 3.4) (sipri, 2013). Eso no significa que Estados Unidos sea un ente militar to-
dopoderoso. De hecho, algunos de los conflictos ya mencionados (Afganistn, Irak,
Ucrania, Siria) revelan la drstica imposibilidad estadunidense de utilizar a tope su
aparato blico. A diferencia de George W. Bush y sus asesores, que explcitamente
pensaban que Estados Unidos era capaz de librar varios conflictos mayores a la vez,
Obama y sus operadores diplomilitares no ignoran los costos estratgicos y econ-
micos de esa opcin; sin embargo, insistimos, la aplicabilidad del multicitado smart
power ha resultado muy limitada para zanjar conflictos regionales especficos.
En el ocaso del tercer lustro del siglo xxi, la hegemona de Estados Unidos
bien puede caracterizarse, parafraseando a los viejos marxistas, como un fenmeno
de desarrollo desigual y combinado. La supremaca estadunidense se asemeja a
un queso gruyer, una estructura slida, pero con muchos huecos. Tales espacios
representan cambios en la estructura del sistema internacional, pero no implican
un inminente cambio de estructura. Queda pendiente, de todos modos, la tarea de
pensar cuntos cambios en la estructura se necesitan para precipitar un cambio
de estructura.

Es irreversible la cada de Estados Unidos y el ascenso de otros poderes? El

consenso parece ser es que no hay consenso. Probablemente sa sea la con-
clusin central que emerge al contrastar las distintas secciones de esta obra. Tal es,
empero, slo una de las interpretaciones posibles. No ahorraremos a los lectores
la tarea de escudriar este y otros libros con espritu crtico y construir, a partir del
conocimiento adquirido, sus propias conclusiones.

introduccin 31
Fuentes
Clarke, Jonathan y Stefan A. Halper

2007 The Silence of the Rational Center. Nueva York: Basic Books.
Colby, Elbridge y Paul Lettow

2014 Have We Hit Peak America? The Sources of US Power and the Path
to National Renaissance, Foreign Policy (julio-agosto), en <http://www.
foreignpolicy.com/articles/2014/07/03/have_we_hit_peak_america>.
Huntington, Samuel
1988-1989 The U.S.-Decline or Renewal?, Foreign Affairs 67, no. 2 (invierno).
Nye, Joseph
2011 The Future of Power. Nueva York: Public Affairs.
sipri
2013 Military Expenditure Database. Estocolmo: sipri.

Poltica interna y poltica exterior:
debates iniciales sobre la preeminencia
de Estados Unidos

El debate sobre la declinacin de Estados Unidos
durante la actual crisis internacional
Luis Maira*
Introduccin
En una referencia bibliogrfica reciente, Michael Mandelbaum, director del Pro-

grama sobre Poltica Exterior Norteamericana en la School of Advanced Interna-
tional Studies (sais) de la Universidad Johns Hopkins, ha sealado que el debate
relativo al futuro del podero de Estados Unidos en el mundo constituir el ms
importante acontecimiento global de los prximos diez aos (Lieber, 2012).
La discusin sobre el American decline no es nueva, pero otra vez se ha ins-
talado con gran fuerza desde que se consolid, en septiembre de 2008, la actual
recesin econmica, tras la quiebra del Banco Lehman Brothers, una institucin
financiera con una tradicin de ms de ciento cincuenta aos de existencia. A
partir de ah, una serie de trabajos y artculos insisti en que la economa de la
Unin Americana experimentaba un retroceso de alcances histricos que afectara
sus mrgenes de hegemona internacional. Durante un tiempo, ste fue un juicio
generalmente aceptado, casi un lugar comn. Para confirmarlo, bastara revisar el
contenido, entre 2009 y 2011, de las dos principales revistas especializadas en
el tema internacional Foreign Affairs y Foreign Policy, en las que, en nume-
rosos artculos y reseas, se ratifican la amplitud y alcance de esta visin. Slo en
2012, este consenso se rompi con la publicacin de varios libros de orientacin
neoconservadora.
La rapidez con la que emergi el enfoque ms escptico no debiera extraarnos.
Cada vez que Estados Unidos ha enfrentado dificultades serias en su economa, la
idea de que su declinacin internacional est prxima aparece de inmediato. As
ocurri tambin al producirse la Gran Depresin, en octubre de 1929, y luego duran-
te la crisis multidimensional que estall a principios de los aos setenta del siglo xx.
Esos precedentes muestran que el examen de la posible declinacin de Estados
Unidos ha de hacerse desde una perspectiva histrica. Ms an si advertimos que
algunas predicciones muy grises en esta materia se produjeron en los primeros aos
de su vida independiente. En un pas que ha conocido mltiples recesiones, los sn-
tomas de deterioro han sido mucho ms claros en las tres ms graves del ltimo
siglo: el crack de 1929, la triple crisis de los aos setenta y la crisis actual, pero
un examen amplio debe partir de ms atrs y remontarse a las caractersticas
* Fue ministro de Estado, parlamentario, embajador de Chile y uno de los fundadores del Centro de
Investigacin y Docencia Econmicas (cide), as como el organizador y primer director del Instituto
de Estados Unidos del cide, <[email protected]>.

36 luis maira
muy especiales del proceso que llev a Estados Unidos a convertirse mediante
un impulso deliberadamente gradual en una gran potencia.
Este examen de conjunto hace que la perspectiva que desde 2008 enfrenta-
mos aparezca ms matizada. Uno de los asuntos que esta vez debemos analizar es
si teniendo en cuenta los precedentes histricos se mantienen los factores
que llevaron a Estados Unidos a ser una potencia mundial. A partir de all, hay que
determinar si estamos ahora frente a una situacin cualitativamente distinta y
ms compleja que la que el pas enfrent en crisis anteriores, pues slo con base
en esta evaluacin, predeciremos si es probable una fase de agotamiento rpido
de su capacidad de conduccin internacional, cuya magnitud provocara un cam-
bio en el funcionamiento del sistema global.
El camino de Estados Unidos

a su condicin de potencia internacional
Casi todos los exmenes histricos de la poltica exterior estadunidense se inician

con una referencia al discurso de despedida (Farewell Address) de George Washington
(1988)1 al concluir su segundo mandato como el primer presidente de Estados
Unidos en septiembre de 1796. Las prevenciones que Washington expresa all son
consideradas el fundamento de las polticas exteriores aislacionistas de Estados
Unidos que habran prevalecido hasta finales del siglo xix. Es cierto que el pre-
sidente Washington consider que se deba evitar un alejamiento de los mejores
cursos del proyecto estadunidense y pidi no tener antipatas inveteradas contra
determinadas naciones y apasionados compromisos en favor de otras, pues seal
que estas conductas producan una variedad de males. Luego agreg en trminos
positivos: La gran regla de conducta para nosotros al mirar las relaciones interna-
cionales es ampliar nuestras relaciones comerciales, manteniendo en lo poltico la
menor conexin posible (Washington, 1988: 335-341). A continuacin, mirando
al centro del poder mundial de la poca, aadi:
Europa tiene un conjunto de intereses primarios, mientras nosotros no tenemos nin-

guno, o una relacin muy remota con ellos. Por esto, se encuentran comprometidos en
frecuentes controversias, cuyas causas son particularmente ajenas a nuestras preocu-
paciones. De ah que sea poco prudente para nosotros implicarnos mediante lazos arti-
ficiales en las vicisitudes ordinarias de sus polticas o en las combinaciones y colisiones
que derivaran de estas amistades o enemistades (Washington, 1988: 335-341).
1 El Instituto de Investigaciones Histricas Doctor Jos Mara Luis Mora edit, con la conduccin de
su directora, la historiadora Eugenia Meyer, una coleccin de siete volmenes de documentos oficia-
les de la historia poltica de Estados Unidos bajo el ttulo EUA. Sntesis de su historia, que constituyen
un material formidable por su acuciosidad y calidad selectiva para los acadmicos y estudiantes de
nuestra regin.

el debate sobre la declinacin de eeuu 37
Para comprender bien estos juicios del presidente Washington, hay que co-
nectarlos con el espritu central de su exposicin que buscaba subrayar, sobre todo,
la permanencia de nuestro actual estado de felicidad, para lo que peda una
adecuada postura frente a la autoridad constituida y resistir cuidadosamente el
espritu de innovacin frente a los principios (Washington, 1988: 335-341). Por
lo dems, una idea recurrente en el pensamiento de todos los Padres Fundadores
fue la conviccin de que por circunstancias histricas muy particulares, Estados
Unidos haba logrado establecer el mejor sistema poltico que haya existido sobre
la faz de la tierra, algo que deban esforzarse en conservar.
Desde esta perspectiva, los intercambios internacionales eran vistos como un
riesgo de contaminacin para los xitos polticos ya logrados, una amenaza al es-
plndido aislamiento que la geografa les otorgaba. Los acontecimientos de Eu-
ropa eran, en esta visin, una fuente segura de dificultades y limitaciones para
el mejor desarrollo del porvenir estadunidense. Se trataba de asumir, entonces,
frente a los conflictos europeos, una postura de distancia y en este sentido
aislamiento, pero esto no necesariamente tena que ir al parejo con la ausencia de
un destino imperial.
El siglo xix estadunidense, por lo mismo, no es un tiempo de prevalencia de
la pasividad internacional, sino un periodo de aplicacin de una forma de proyecto
imperial diferente del que impulsaban las naciones europeas. stas, en el curso de
dicho siglo, buscaron, a partir de sus estrechos lmites geogrficos, establecer un
dominio imperial sobre sociedades atrasadas, ubicadas en otros continentes, prin-
cipalmente frica, Asia y el Caribe. Estados Unidos, en cambio, desech esta clase
de relaciones imperiales tradicionales y prefiri, desde muy temprano, expandir
su propio territorio y establecer reas garantizadas de influencia en un contexto
poltico con otras caractersticas. No busc asumir la administracin directa de
espacios conquistados, sino asegurar mercados para sus productos e influencia
poltica para la aplicacin de sus proyectos.
Por lo mismo, y en parte por las consideraciones ya sealadas, el siglo xix es
tambin un tiempo de expansin territorial para Estados Unidos que buscaba esta-
blecer un Estado de alcance continental y biocenico. Las numerosas operaciones
exteriores realizadas en este tiempo son consistentes en esta direccin, aunque las
modalidades variables que ellas asumen expansin, compra o guerra abierta se
ajustan, caso a caso, sobre la base de aprovechar siempre las coyunturas que se pre-
sentaron para favorecer su constante expansin territorial. As, Estados Unidos saca
partido de las debilidades polticas y financieras del Estado espaol que debe ceder
en 1803 Luisana a la Francia napolenica, un espacio que abarcaba mucho ms
que el estado actual de ese nombre, para incluir los extensos territorios que bordeaban
el rio Mississippi. sta, apenas recibi tal territorio, lo vendi a Estados Unidos.
Ms tarde, en 1819, Espaa les vendi Florida. Luego, en 1875, diez aos despus
de concluida la Guerra Civil, se concret la adquisicin de las amplias reservas de
Alaska que al gobierno ruso de los zares le resultaban demasiado distantes y cos-
tosas de mantener. Con una lgica parecida, se haba resuelto antes la integracin
del territorio de Oregon, todava en manos de la Corona britnica (Guerra, 1964).

38 luis maira
A esto se sum el progresivo enfrentamiento y en muchos casos, aniquila-

miento de las comunidades indgenas originarias del Medio Oeste y el Oeste.
All, el control de las tierras se acab de consolidar con la importante expansin
ferroviaria que uni el ocano Atlntico con el Pacfico en 1869, en los inicios del
dinmico periodo posterior a la Guerra Civil.
En cuanto al uso de la guerra, sta comenz a prepararse cuando, desde la
Casa Blanca, se apoyaron los proyectos de autonoma de Texas respecto de Mxi-
co, impulsados a partir de 1835 por Sam Houston, que llevaron inevitablemente
a la guerra de 1847, a la ocupacin de la ciudad de Mxico y, un ao ms tarde, al
Tratado de Guadalupe Hidalgo, que traspas al control estadunidense los actuales
estados de California, Nevada, Arizona, Nuevo Mxico y Texas, reduciendo a la
mitad el territorio mexicano.
Alguien podra sostener que un pas que en menos de un siglo aument doce
veces su superficie original hasta llegar a 9.6 millones de kilmetros cuadrados
como hizo Estados Unidos fue aislacionista y careci de proyecto imperial?
La nica respuesta vlida es considerar que los gobiernos estadunidenses siempre
tuvieron ese designio, pero lo construyeron por mtodos diferentes y ms efica-
ces de los hasta entonces conocidos.
El siglo xix debe considerarse como un periodo prolongado de preparacin
de la actuacin de Estados Unidos como una potencia internacional, tiempo que
se abre finalmente en la guerra contra Espaa en 1898. Desde entonces, hasta
los inicios de la segunda guerra mundial, Estados Unidos se comport como una
potencia emergente de carcter regional con una fuerte actividad en Amrica La-
tina y en el Pacfico asitico para, finalmente, emerger en 1945 como la primera
potencia mundial.
La progresividad de este curso ascendente se confirma mejor al examinar cier-
tas doctrinas y conductas de la primera poca que dejan constancia de las activi-
dades preparatorias de un proyecto internacional cada vez ms amplio. As ocurri
claramente con la formulacin de la doctrina Monroe en 1823 y de la del Destino
Manifiesto (Weinberg, 1968) a partir de 1845. Mediante la primera, el presidente Ja-
mes Monroe busc salir al paso de los eventuales proyectos de restablecimiento de
los espacios coloniales perdidos por gobiernos europeos en virtud de los procesos
de independencia en Amrica. Desde la derrota de Napolen y el establecimiento
en Viena, en 1815, de la Santa Alianza, los gobiernos absolutistas que regresaban
al poder se plantearon la perspectiva de recuperar sus colonias. Como esa amenaza
se mantuvo en los aos siguientes, el gobierno estadunidense consider pertinente
hacer una advertencia a las potencias europeas, indicando que no toleraran tales
operaciones y que estaban dispuestos a actuar con fuerza para impedirlo. Tal fue el
alcance de la doctrina Monroe: constituy una notificacin a los Estados europeos
con monarquas absolutas que para Estados Unidos no resultaba aceptable que se
restableciera su presencia en el Nuevo Mundo.
El alcance de la doctrina del Destino Manifiesto corresponde a una predic-
cin de significado estratgico, que resulta un complemento de la proclamacin
del presidente Monroe y de los juicios del Farewell Address. Con sta se buscaba

sealar que, incluso ms all de su voluntad, una nacin tan eficazmente organiza-
da y con una expansin interna tan exitosa como Estados Unidos estara llamada
en algn momento futuro a asumir las responsabilidades internacionales que de-
rivaban de tal situacin, algo de lo que sus principales dirigentes tenan cada vez
mayor conciencia.
El gran obstculo para emprender ese esfuerzo era el contrato social originario
de Estados Unidos que haba dejado un importante asunto pendiente en cuanto a
la preservacin de la esclavitud en los estados del Sur que eran la base del sistema
de plantacin y sus cultivos principales, el algodn y el tabaco. Las diferencias en
torno a la institucin peculiar, como se llamaba a la esclavitud, origin desde el
principio el choque entre dos estrategias de desarrollo que, a la larga, se haran
incompatibles: la de un Norte industrial predominantemente urbano y la de un
Sur agrario y esclavista, donde se mantenan las relaciones sociales coloniales del
paternalismo en pequeas comunidades.
A medida que avanz el siglo xix, la incompatibilidad de ambos proyectos fue
creciendo, lo que incluso bloque el trabajo del Congreso, que debi equilibrar el
ingreso de nuevos estados esclavistas y no esclavistas a la Unin Americana, hasta
que lleg un momento en que tal diferendo no se pudo prolongar y Estados Unidos
debi enfrentar, a partir de 1861, la Guerra Civil, que fue el conflicto blico de
mayor alcance de todo el siglo xix, con un costo de seiscientos mil muertos. Esta
guerra acab elevando el tamao de sus fuerzas armadas, as como el volumen
y grado tecnolgico de su armamento terrestre y naval, algo que no resulta nada
secundario en el comportamiento de una potencia imperial.
Uno de los enigmas que plantea este recuento es por qu Estados Unidos dej
pasar casi un cuarto de siglo desde el trmino de la Guerra Civil para comenzar
a actuar como una potencia internacional, en circunstancias que su dinamismo
industrial y capacidades militares le habran permitido hacerlo mucho antes de
1898. Una rigurosa y detallada explicacin para este hecho se puede encontrar en
un libro de Fareed Zakaria (2000), en el que se explica que el nico periodo en toda
la historia de Estados Unidos en que retrocedi la acumulacin de atribuciones del
poder presidencial fue precisamente en estos aos, que Zakaria caracteriza como
un tiempo de poder sin expansin. Presidentes dbiles como Andrew Johnson,
Chester Arthur y Rutherford Hayes fueron avasallados por un Congreso cada vez
ms riguroso, en que se recortaban las atribuciones del Ejecutivo. Uno de los se-
nadores de la poca, George Hoar, afirmaba que sus colegas consideraban una
afrenta personal que la Casa Blanca les pidiera el voto a favor o en contra de una ley
determinada, y escribi: Si ellos visitan la Casa Blanca, lo hacen para dar consejo,
no para recibirlo (Zakaria, 2000: 106).
La pasividad e inaccin constituyeron, por lo mismo, las reglas de funciona-
miento del gobierno en asuntos internacionales, teniendo como nica excepcin la
ya referida adquisicin de Alaska y las incorporaciones de Hawaii y Samoa. Fue ha-
cia la segunda mitad de los aos ochenta del siglo xix, cuando la mayora demcra-
ta de la Cmara de Representantes, durante la administracin de Grover Cleveland,
autoriz una expansin considerable de la Armada, permitiendo la construccin

40 luis maira
de treinta barcos de distinto tipo, que la convirtieron en una fuerza de alcance

mundial, recogiendo las recomendaciones del padre de la geopoltica en Estados
Unidos, Alfred Thayer Mahan (1987), que sostena que el poder naval era la clave
principal del podero internacional.
Lo cierto es que, cuando en 1898 se aprovecha el confuso incidente del hun-
dimiento del Baltimore en la baha de La Habana, las exigencias de una actuacin
internacional ms activa para Estados Unidos resultaban impostergables. En 1894,
ya se haba convertido en la primera potencia industrial del mundo al desplazar a
Gran Bretaa en un momento que se caracterizaba tambin por el creciente as-
censo econmico de Alemania en Europa. Fue entonces cuando se colocaron los
fundamentos de una nueva poltica exterior que, a partir de ese momento, llev a
Estados Unidos a desempear una funcin imperial creciente. El lder que simbo-
liza esta nueva actitud es Theodore Roosevelt, quien construy los fundamentos
de un poder imperial concentrado en el Caribe y luego en el conjunto de Amrica
Latina, as como en Asia del Pacfico.
Para favorecer lo primero, formul en 1904 el Corolario Roosevelt, una en-
mienda que reserva a Estados Unidos el comercio preferente con todos los pases
del hemisferio y sienta las bases para las intervenciones militares posteriores. Esto
consolid la llamada poltica del Big Stick. Al mismo tiempo, la Casa Blanca em-
pez a reforzar su presencia asitica, la cual haba tenido un momento germinal en el
tratado que impuso el comercio a Japn en 1854, a travs de la incursin del legen-
dario comodoro Matthew Perry. Al concluir la guerra con Espaa, se hacen ceder
Filipinas y las Islas Guam. Igualmente, tuvo una participacin activa en China en
la rebelin de los bxers, cuando, en 1900, las distintas embajadas occidentales
fueron asediadas por jvenes combatientes nacionalistas, originando la Alianza de
las Ocho Naciones, que acab invadiendo y derrotando a estos contingentes e im-
poniendo nuevas condiciones de subordinacin al pas. Esto gener el profundo
sentimiento de humillacin que acabar finalmente con el imperio chino en la re-
belin republicana encabezada por Sun Yat-Sen en 1911.2
Con todo, Estados Unidos mantiene en la primera dcada y media del siglo
xx su decisin original de no participar en las disputas europeas; sin embargo, esto
concluye durante la primera guerra mundial, donde un presidente con articuladas
visiones internacionales como Woodrow Wilson, que adems tena una decidida
vocacin de fusionar la moral y la poltica en los temas globales plante su decla-
racin de catorce puntos para buscar la paz permanente en el mundo, y termin
participando en la guerra del lado de Gran Bretaa, Francia e Italia, logrando que
el poder militar estadunidense dirimiera ese conflicto en 1918.
Sin embargo, la decisin del presidente Wilson de convertir a su pas en un
gran rbitro tico de los asuntos mundiales fracasa pese a su activa presencia en
Pars en el primer semestre de 1919 (MacMillan, 2005), donde busc, sin xito,
establecer una paz sin revancha. Para ello, promovi la formacin de la Liga de las
2 Para una perspectiva histrica de la relacin que China fue construyendo con Estados Unidos se
puede examinar la excelente triloga de Schurmann y Schell (1980).

Naciones, concebida como un escenario dotado de poderes para construir y pre-

servar la paz mundial. A este respecto, la derrota de Wilson fue doble. Los vence-
dores acabaron imponiendo en Pars un drstico rediseo de la geografa europea,
ampliaron adems su control de los dems continentes, y luego el Congreso de
Estados Unidos se neg a ratificar su adhesin a la Liga de las Naciones. Como
resultado de esta situacin, dicho pas no pas a ser una potencia mundial, a pesar
de que objetivamente cumpla con todos los requisitos para serlo, y sigui man-
teniendo hasta el trmino de la segunda guerra mundial su carcter de potencia
regional ascendente. La diferencia radic, sin embargo, en que a partir de la sus-
cripcin del Tratado de Versalles, que impuso fuertes sanciones a Alemania por su
responsabilidad en el conflicto blico, Estados Unidos pas a ser un actor principal
en las distintas conferencias y encuentros internacionales que se celebraron hasta
el estallido de la segunda guerra mundial. Naturalmente, con la Gran Depresin y
sus secuelas desempleo masivo y una sobreviniente pobreza los aos treinta
fueron de nuevo un tiempo en que el pas mir hacia dentro y tuvo escaso involu-
cramiento en los asuntos globales.
La guerra fra y las variaciones en la

hegemona internacional estadunidense
Un examen combinado de la historia econmica y militar muestra que la Gran

Depresin tuvo una prolongada duracin y slo fue superada con la participacin
estadunidense en la segunda guerra mundial, que primero tom la forma de un apo-
yo a los aliados, especialmente a Inglaterra, mediante la Ley de Prstamo y Arrien-
do y, despus del ataque de Pearl Harbor en diciembre de 1941, pas a ser una
guerra activa en contra de las potencias del Eje (Japn, Alemania e Italia). Fue la
economa de guerra y la expansin de la gran industria militar lo que hizo posible
mantener el conflicto en los dos frentes de Asia del Pacfico y Europa, y esto llev
a Estados Unidos a convertirse en la potencia que finalmente gan este conflicto y
abati a las fuerzas alemanas y japonesas en 1945.
El gran historiador ingls Arnold J. Toynbee (1963), que impartiera en la Uni-
versidad de Virginia en 1971 un curso sobre el devenir histrico de Estados Uni-
dos, caracteriz como el momento culminante para la historia estadunidense el
que se produjo al concluir la segunda guerra. 1945 es para l el cenit del podero
estadunidense, y ste es un concepto que en su visin deviene fundamental para
analizar la suerte de una gran potencia; pues todas tienen un periodo bastante
prolongado de gestacin y un momento culminante (el cenit), tras el cual empez
inevitablemente un tiempo de declinacin que puede ser ms o menos prolongado.
Estados Unidos lleg a ser en 1945, sin ninguna discusin, la primera po-
tencia del mundo. Haba librado y vencido ampliamente la mayor guerra de la
historia sin afectar la integridad de su propio territorio. Tena una abrumadora
superioridad militar de carcter estratgico simbolizada en el monopolio nuclear
que retuvo hasta 1949, cuando la Unin Sovitica hizo estallar su primera bomba

42 luis maira
atmica. Controlaba el 49 por ciento de la economa mundial y tena el nico apa-

rato productivo intacto, y hasta acrecentado, entre los pases con gran desarrollo
industrial.
Haba logrado imponer sus propios trminos para la nueva gobernanza global,
tanto en el mbito econmico con la creacin del Fondo Monetario Internacional y
el Banco Mundial en la Conferencia de Bretton Woods en julio de 1944, y lo mis-
mo haba hecho en el rea poltica con la creacin de la onu en la Conferencia de San
Francisco de junio en 1945. All, la Casa Blanca logr que en el rgano decisorio
de la onu, el Consejo de Seguridad, tanto Estados Unidos como sus tres principa-
les aliados de la poca Gran Bretaa, Francia y la China nacionalista tuvieran
poder de veto junto a la Unin Sovitica de Jos Stalin, el otro gran vencedor del
conflicto mundial. La idea de que el momento culminante del podero estaduni-
dense se sita en los aos inmediatos posteriores a la segunda guerra mundial no
admite mucha discusin, lo que hace de las casi siete dcadas posteriores en
el mejor de los casos un tiempo de permanencia o de gradual descenso de las
cuotas de poder acumuladas en esa fase.
Los aos recientes han beneficiado a los profesionales de las Relaciones In-
ternacionales con una sustancial ampliacin del conocimiento de los principales
episodios ocurridos durante la guerra fra, gracias a la apertura de parte de los
archivos reservados de Estados Unidos y, sobre todo, de la ex-Unin Sovitica
(Gaddis, 2011; Zubok, 2008). Esto nos ha permitido entender el rpido cambio
del ambiente de cooperacin que caracteriz la relacin del presidente Franklin
Roosevelt con Jos Stalin en la Conferencia de Yalta en febrero de 1945, hasta los
primeros desacuerdos manifestados entre los lderes principales de ambos pases
en la conferencia de Potsdam, a raz de la participacin del nuevo presidente Harry
Truman, un exsenador de Missouri sin mayor experiencia ni informacin en te-
mas o negociaciones internacionales, que guardaba fuertes reparos al pensamiento
y la organizacin soviticos. A ello hay que sumar la recuperacin del enfoque
conservador de Winston Churchill en Gran Bretaa que, pese a haber perdido el
gobierno en las elecciones de 1945, segua teniendo una fuerte influencia en su
pas y en el mundo, por lo que su clebre discurso de Fulton en 1946, sosteniendo
que un teln de acero haba cado en el este de Europa(Churchill, 1946) con la
captura comunista de Polonia, Rumania, Bulgaria, Hungra y Alemania del Este,
excediendo, a su juicio, los territorios y la naturaleza de los gobiernos acordados con
Mosc en Yalta, tuvo impacto mundial. Con rapidez se estableci un nuevo contexto
que condujo a la proclamacin de la Doctrina Truman en marzo de 1947 y que dio
inici formal a la guerra fra, bien caracterizada como un periodo nico en toda
la historia de los asuntos internacionales por contraponer a dos superpotencias
dotadas de arsenales nucleares, con un territorio extenso, una fuerte economa,
y propsitos de influencia global, pero, sobre todo, antagonistas por defender dos
concepciones incompatibles del hombre, la historia y la organizacin del Estado
y la economa. La confrontacin entre Estados Unidos y la Unin Sovitica, vista
hoy en perspectiva, nos muestra sobre todo el carcter contrapuesto de las visiones
que alentaban a Washington y Mosc, que daban lugar a una disputa que slo

poda concluir con el triunfo de uno de los dos, y la desaparicin del otro, aunque
esto escap a nuestro sentido comn del mundo durante todos esos aos.
Este tiempo de conflicto y tensin que dur cuatro dcadas y media puede ser
separado en dos etapas por la lgica diferente de funcionamiento que prevaleci
en ellas. El primer periodo corresponde al pleno dominio de ambas superpotencias
y se extiende de 1945 a 1971. Es el tiempo propiamente bipolar en que Estados
Unidos y la Unin Sovitica tienen un pleno liderazgo de sus respectivos conglome-
rados y toman las decisiones en todas las esferas del quehacer internacional. En el
campo poltico, en los organismos de Naciones Unidas; en el econmico, a travs
de la accin de Washington y en las instituciones de Breton Woods, y de Mosc,
por medio de la direccin del Consejo de Ayuda Mutua Econmica (came), que
agrupaba a los pases del bloque socialista. En el mbito cultural, operaba una
compleja diplomacia cultural, verdadero ejemplo de las potencialidades del soft
power, que difunda en todas las regiones del mundo la supuesta superioridad del
modo de vida de una u otra de estas potencias.
Esta primera fase parte con una discrecional actuacin de los pases lderes de
ambos bloques, as como con una tcita aceptacin del adversario respecto de las
decisiones que se adoptaban para conservar las reas de influencia que mutua-
mente se reconocan. As, por ejemplo, Estados Unidos no fue ms all de la crtica
formal y de la denuncia poltica frente a las revueltas populares que buscaron una
mayor autonomizacin de la Repblica Democrtica Alemana en 1953, o la procla-
macin de una independencia ms completa de Mosc, hecha por la Revolucin
hngara, encabezada por Imre Nagy en 1956, que concluy con su invasin y
aplastamiento por las tropas soviticas. Lo propio ocurri en cuanto a la conducta
pasiva de la URSS cuando se produjo la intromisin estadunidense que llev al de-
rrocamiento del presidente de Guatemala Jacobo Arbenz en 1954 o a la ocupacin
militar de Repblica Dominicana para deponer al coronel Francisco Caamao, he-
cho por los marines en 1965 por considerar, en ambos casos, que estos regmenes
representaban un riesgo de intromisin comunista en el hemisferio.
Esta fase inicial de la guerra fra se caracteriz por el dinamismo econmico
logrado por las cabezas de ambos bloques. En Estados Unidos, los historiadores
econmicos hablan de los 25 aos gloriosos que siguieron al trmino de la se-
gunda guerra mundial, una poca en que su pib creci a una tasa superior al 5 por
ciento de promedio anual y que consolid su posicin de pas lder en las esferas
de la invencin e innovacin tecnolgica (Van der Wee, 1986). La Unin Sovitica,
entre tanto, vivi sus momentos de mayor auge y prestigio internacional al estable-
cer ventajas en la carrera espacial con la ubicacin del Sputnik girando en torno
a la Tierra en 1957, y de las primeras naves tripuladas por los cosmonautas Yuri
Gagarin en 1961 y de la primera mujer situada en rbita, Valentina Tereshkova,
en 1963. Al mismo tiempo, logr sus aos de mayor influencia al obtener que el
Movimiento de Pases no Alineados, iniciado en la Conferencia de Bandung en
1955, llevara a sus lderes principales Nehru, Nasser, Sukarno y hasta Tito
a optar por un mayor acercamiento hacia ellos y a asumir una crtica ms abierta
hacia Estados Unidos.

44 luis maira
Pero las ventajas iniciales de las dos superpotencias se fueron diluyendo, a me-
dida que avanz la guerra fra, a veces como resultado de las acciones realizadas en
favor de sus aliados principales, lo que fue estableciendo en ambos bloques retos a su
podero y conduccin internacionales. El gobierno de Washington propici en 1948
el establecimiento del Plan Marshall, un fondo de catorce mil millones de dlares
de la poca para favorecer la reconstruccin de los pases europeos, e impedir el
crecimiento de la influencia poltica de la URSS. Al mismo tiempo, la administracin
de ocupacin del general Douglas McArthur en Tokio propici una reforma agraria
y una restructuracin productiva de la economa japonesa. En pocos aos, tanto los
principales pases de Europa occidental como Japn recuperaron un nivel econmico
avanzado y, junto con superar la amenaza de una expansin comunista, comenzaron
gradualmente a competir con la hegemona y el control estadunidenses en el mundo.
La Unin Sovitica vivi otra clase de reto. En octubre de 1949, luego de una
larga guerra civil iniciada en 1927, Mao Tse Tung estableci la Repblica Popular
China, contando con un decisivo apoyo de Mosc. A partir de la muerte de Stalin
en 1953, la rpc inici una serie de desacuerdos sistemticos con la URSS, que
llevaron a una ruptura entre los dos principales pases comunistas al concluir los
aos cincuenta.3 El liderazgo chino no aceptaba que la Unin Sovitica se atribu-
yera la direccin respecto a los dems pases comunistas ni tampoco comparta su
visin acerca de la revolucin mundial. Mao sostena que en la mayora de los pa-
ses del mundo, rurales y atrasados, las masas campesinas y no el proletariado
deba ser la fuerza dirigente del proceso revolucionario, por lo que el triunfo del
comunismo en el mundo se producira a travs de un cerco de las grandes ciudades
por las organizaciones campesinas. Progresivamente, Pekn desafi la conduccin
de Mosc en todos los partidos comunistas, lo que acab en un abierto cisma entre
ambas naciones que alter el equilibrio de la poltica en una escala global. As las
cosas, al concluir los sesenta, ya se haban desdibujado muchos de los componen-
tes hegemnicos que caracterizaron el inicio de la guerra fra y tambin se hallaba
debilitado el liderazgo indiscutido de Estados Unidos y de la Unin Sovitica en su
condicin de cabezas de los bloques capitalista y comunista.
La dtente y la gran crisis estadunidense

de los aos setenta
En esas condiciones se produjo un verdadero parteaguas en la guerra fra a travs

de operaciones que fueron concebidas y estructuradas por el presidente Nixon y su
consejero de Seguridad Nacional, Henry Kissinger, que ms tarde fuera secretario
de Estado. ste resuelve, con gran audacia, integrar a China al sistema internacio-
nal del que Washington la mantena excluida. Kissinger realiza un viaje secreto a
China en julio de 1971, que origin la visita oficial de Nixon en febrero de 1972
3 La mejor recopilacin de los documentos de ese conflicto se halla en La divisin del movimiento comu-
nista internacional: diferencias de principio entre el pcch y el pcus (antologa bsica) (1978).

(Kissinger, 2012), donde suscribe acuerdos que colocarn a China en el Consejo

de Seguridad de la onu (Kissinger, 2012). Un nuevo diseo diplomtico sita a
Estados Unidos en medio de lo que el Departamento de Estado llam el tringulo
de conflicto de la guerra fra. En concreto, se buscaba atizar las diferencias ideo-
lgicas y polticas entre la URSS y China abriendo un conflicto de las opciones
comunistas en el mundo en desarrollo y buscando debilitar al bloque de pases
conducidos por la URSS; pero, simultneamente, se aceptaba el reto planteado por
el jefe del gobierno sovitico, Nikita Kruschev, quien haba propuesto un modus
vivendi de coexistencia pacfica entre las superpotencias destinado a evitar, sobre
todo, un enfrentamiento nuclear.
Al mismo tiempo, Washington busc recuperar una mayor capacidad de coor-
dinacin en su propio bloque a travs de un segundo tringulo de cooperacin,
en el que busc armonizar acciones con Japn y la Comunidad Econmica Eu-
ropea (que ya tiene, en los setenta, a la Repblica Federal de Alemania como su
cabeza), estableciendo lo que luego se denominara la estrategia trilateral que,
con base en una coordinacin de las polticas pblicas de los pases desarrollados,
buscaba restablecer una plena conduccin estadunidense.
Este sofisticado esquema, muy difcil de ajustar, fue denominado poltica de
dtente y caracteriza los cuatro lustros finales de la guerra fra, en la que adver-
timos con claridad un relativo debilitamiento del margen de maniobra y de las
cuotas de podero, tanto de Estados Unidos como de la Unin Sovitica. El inicio
de esta etapa coincide con la mayor crisis internacional del periodo de la guerra
fra, que estall en 1971. sta se diferencia tanto de la Gran Depresin como de la
crisis actual, en que el ncleo econmico de la misma no es su aspecto principal.
No deja de tener importancia en estos aos el fin de la paridad entre el dlar y el
oro, establecida justamente en 1971. Tampoco deja de ser importante la aparicin
de la llamada stagflation, en la que coinciden, en contra de lo que sostena la teora
econmica en boga, una contraccin productiva con importantes tasas de infla-
cin. Estados Unidos pierde, entre 1973 y 1975, cinco puntos de su pib. Tambin
debe encarar un hecho nuevo e inquietante como es el embargo petrolero decidido
por los pases rabes a raz de su apoyo a Israel en la guerra de Yom Kippur en
octubre de 1973, que cuadruplic en un ao el precio del petrleo afectando se-
veramente la economa estadunidense y creando una enorme preocupacin ante
una posible cartelizacin de otros productores de materias primas.4
Pero todos estos factores son sobrepasados por el impacto que provocan las
tensiones que se registran en la esfera del sistema poltico interno y de la poltica
exterior. Un asunto, al principio muy simple el asalto a una sede electoral del
4 El impacto econmico que provoc en Estados Unidos el embargo de la Organizacin de Pases

Exportadores de Petrleo (opep) fue inmenso, al punto de que muchos analistas creyeron que esta
tendencia se poda extender a otros productos como la bauxita y el cobre. Una prueba de ello fue que,
en 1980, el grupo especial de analistas de la revista Business Week public un libro (con la coordinacin de
Bruce Nussbaum) sobre la declinacin del podero estadunidense, incluyendo la consideracin del
difcil acceso de Estados Unidos al abastecimiento de petrleo como el principal factor de deterioro
de la posicin estadunidense (The Business Week Team, 1980).

46 luis maira
Partido Demcrata ubicada en el cntrico edificio de Watergate en el distrito de Co-

lumbia en 1972, se va complicando ms y ms a raz de las investigaciones que
el Congreso y la gran prensa impulsan a partir de la negacin del gobierno y de los
republicanos de estar involucrados en esta operacin. Una cadena de revelaciones
y testimonios comprometen al presidente Nixon y a varios de sus secretarios, y esto
culmina en un juicio poltico que busca destituirlo de su cargo.
Un conjunto de pruebas abrumadoras demuestra la colusin del gobierno en
este operativo, hasta asegurar la mayora necesaria para aprobar el juicio poltico
(impeachment) y forzar el alejamiento del presidente de la Casa Blanca. Poco antes
de la votacin, y sabiendo que su situacin era desesperada, Nixon renuncia a su
cargo el 9 de agosto de 1974. En el camino ha quedado en evidencia un conjunto
de maniobras ilegales, y el hecho, impensado hasta ese momento por los ciudada-
nos estadunidenses, que la presidencia de Estados Unidos poda ser utilizada para
realizar maniobras electorales y cometer delitos sumamente condenables.
El efecto de la investigacin sobre Watergate fue profundo y llev a una des-
legitimacin de la presidencia, pieza central en el funcionamiento del sistema
poltico de Estados Unidos. El alejamiento de Nixon y la llegada al poder del vi-
cepresidente Gerald Ford, un hombre considerado honorable, no alcanz a nor-
malizar la situacin y llev a los republicanos a una de sus ms amplias derrotas en
las elecciones de medio periodo en noviembre de 1974, y ms tarde tambin, en la
eleccin presidencial de 1976, en que los demcratas recuperaron la conduccin de
la Casa Blanca, pero heredando la necesidad de relegitimar un orden poltico muy
debilitado.
Las dificultades econmicas tambin coincidieron con la derrota definitiva de
Estados Unidos en la Guerra de Vietnam, pas del que tuvo que retirarse de forma
humillante en abril de 1975, permitiendo a Ho Chi Minh la reunificacin del
territorio vietnamita bajo un rgimen comunista. Esta derrota militar, la primera en
toda la historia de Estados Unidos, se acentu con la prdida de posiciones en pases
vecinos del Sudeste Asitico, como Laos y Camboya, lo que provoc tambin un pro-
fundo impacto en el estado de nimo de la sociedad estadunidense, que en los aos
siguientes vio retroceder la posicin de su pas con el avance de fuerzas enemigas en
frica, el Medio Oriente y Amrica Central. Las derrotas combinadas en Irn, Angola,
Mozambique y Nicaragua favorecieron la percepcin de una rpida declinacin
del podero estadunidense en el mundo en medio de un contexto poltico y eco-
nmico que no pareca hacer posible la recuperacin del liderazgo de Washington
en el corto plazo.
Aunque el impacto de la recesin econmica de los aos setenta fue bastante
inferior al de 1929 o al de la iniciada en 2008, tiene componentes laterales ms
amplios que provocaron un gran impacto en la opinin de los ciudadanos estadu-
nidenses que refleja en las encuestas de la poca una actitud muy pesimista sobre
el futuro de la nacin (cide, 1981).
La suma de las circunstancias descritas permitieron un abrupto cambio en la di-
reccin del gobierno que llev a Ronald Reagan a la presidencia en las elecciones de
noviembre de 1980, apoyado en el fuerte ascenso del pensamiento neoconservador,

que devolvi una capacidad de propuesta y conduccin hegemnica a las ideas de

una derecha radical que no haba tenido esa posibilidad hasta entonces. As, en el
doble mandato de Reagan, pasamos, de forma brusca, de las preocupaciones de
las polticas de derechos humanos de Carter a una reactivacin del gasto y las ca-
pacidades militares del Pentgono, unidas a un liderazgo afirmativo que planteaba
constantemente la alternativa del uso de la fuerza en las crisis internacionales.
Como este momento coincidi con una cada de las capacidades productivas
y tecnolgicas de la URSS y con el cambio a un gobierno reformista bajo el mando
de Mijail Gorbachov, no fue de extraar que los intentos de corregir las polti-
ca ortodoxas en la URSS resultaran fallidos y que un debilitamiento generalizado
condujera primero a un desorden y luego al cambio de rgimen en los pases de
Europa del Este. Finalmente, se lleg a la cada del Muro de Berln en noviembre
de 1989, que marc el comienzo de un final inexorable de la Unin Sovitica, con
lo que concluy el periodo de la guerra fra.
Los analistas neoconservadores han insistido en que en la superacin de la
crisis de los aos setenta, un elemento esencial fue la voluntad poltica de Rea-
gan de ejercer en plenitud el liderazgo estadunidense, y que fue ello lo que trajo
como consecuencia la superacin de los rasgos de fragilidad en su economa y de
la imagen progresiva de debilidad en el sistema internacional. Desde entonces, la
frmula neoconservadora para salir de una recesin atribuye un papel principal a
la voluntad activa de hacer uso del poder estadunidense en sus diversas esferas.5
Los dilemas despus de la guerra fra
El trmino de la Unin Sovitica en diciembre de 1991 es uno de los aconteci-

mientos ms complejos y de ms difcil interpretacin de la poca contempornea.
Primero, porque en ms de dos dcadas no se han logrado restablecer los mecanis-
mos de la gobernanza global y sus esquemas institucionales. En una primera etapa
hallamos la recuperacin de la imagen de Estados Unidos como el gran conductor
de la poltica mundial, que adems haba logrado imponer sus dos concepciones
centrales: la democracia representativa en la esfera poltica y la economa de mer-
cado en la econmica y mundial. Las imgenes iniciales de plena primaca estadu-
nidense en el mbito internacional con una gran capacidad de conduccin global
son generalmente aceptadas, pero ni an entonces, en estos aos de unipolar po-
litics (Kapstein y Mastanduno, 1999), los aos noventa, la Casa Blanca fue capaz
de impulsar ordenamientos como los logrados en Breton Woods y San Francisco
a finales de la segunda guerra mundial. Por eso, el mundo sigue regido por esos
esquemas que resultan cada da ms obsoletos, sin que se abran frmulas que
permitan concluir la transicin planteada tras el agotamiento del orden bipolar.
5 Para examinar de manera completa la evolucin de las concepciones militares y de seguridad del
pensamiento neoconservador, vase Velasco (2010).

48 luis maira
Pero, adems, la permanencia de esta imagen de amplia conduccin estaduni-

dense del sistema internacional correspondi a un momento breve y se desplom
con los atentados efectuados por Al Qaeda a las Torres Gemelas y al Pentgono
el 11 de septiembre de 2001.6 El efecto de estas operaciones fue todava ms
devastador del que provoc la derrota militar en el sudeste asitico en los aos se-
tenta. La evidencia de que un grupo (sin filiacin a ninguna organizacin religiosa
islmica fundamentalista) pudieran asestar un golpe semejante en Nueva York y
Washington y poner severamente en jaque a Estados Unidos dio lugar a un gran
desconcierto que favoreci respuestas extremas del gobierno encabezado por el
presidente G.W. Bush. Como el mismo ex presidente lo confesara:
Los enemigos en el pasado necesitaron enormes fuerzas armadas y grandes capacida-

des industriales para poner en peligro a Estados Unidos. Ahora, redes de individuos
que actan en las sombras pueden traer enorme caos y sufrimiento a nuestras costas
por menos de lo que cuesta comprar un simple tanque. Los terroristas estn organiza-
dos para penetrar sociedades abiertas y para volver las modernas tecnologas en contra
nuestra (Columbus, 2003).*
Un reconocimiento de este tipo es casi una declaracin expresa de que la fase

de la plena hegemona internacional de Estados Unidos ha quedado atrs. Y esta
conviccin se hizo todava ms ntida en la medida en que las acciones milita-
res preventivas que la lucha contra el terrorismo planteaba expresadas en las
invasiones de Afganistn e Irak en 2001 y 2003 han resultado completamente
desfavorables para el gobierno de Washington por su alto costo y mnimos logros.
As, los factores que incubaron la enorme recesin que estall en septiembre de
2008 en Estados Unidos son complejos y variados. sta tiene como sus causas, por
un lado, el episodio financiero de la burbuja hipotecaria y las hipotecas subprime, los
notorios errores de gestin en las instituciones financieras, y el impacto de factores
macroeconmicos como el aumento del dficit fiscal y el crecimiento de la deuda
estadunidense. Pero estos factores se han visto retroalimentados tambin por el au-
mento del gasto militar que ha implicado el traslado de cerca de trescientos mil efec-
tivos a combatir en ambos escenarios blicos, de un modo que fusiona los errores co-
metidos en la poltica exterior con los de la poltica econmica, todo ello inspirado en
equivocadas aplicaciones de las propuestas que emanan del ideario neoconservador.
La gravedad de la reciente recesin, en todo caso, debe considerarse de un
modo especial al momento de evaluar el actual estado del podero estadunidense
en el mundo. Se trata de la crisis de mayor envergadura desde la Gran Depresin
de 1929. Su epicentro fue Estados Unidos, pero despus se traslad tambin a
Europa, afectando al conjunto de los pases agrupados en la UE. El nico con-
senso que existe hoy es que esta severa recesin se traslad vertiginosamente
6 Una sntesis de las reflexiones que me produjeron los acontecimientos del 11 de septiembre, vase en
Maira (2002), que resume los contenidos de una conferencia impartida en el Instituto Matas Romero
de Estudios Diplomticos el 26 de septiembre de 2001.
* La traduccin es del autor.

de la esfera financiera a la economa real, y que su duracin ser prolongada, al

punto que la jefa del gobierno alemn, Angela Merkel, estim, en septiembre de
2011, que al menos pasara una dcada antes de volver a un cuadro de plena re-
cuperacin. Estados Unidos sigue enfrentando sus secuelas, que son agudas y se
expresan en una tasa de desocupacin que se mantiene irreductible en torno
al 8 por ciento de la poblacin econmicamente activa, porque est asociada a
cambios tecnolgicos que tienden a reducir el empleo global como resultado de los
avances de la tercera revolucin cientfico-tcnica, y tambin por un reequilibrio
y desplazamiento de sectores y plantas industriales del Frostbelt al Sunbelt y del
Atlntico al Pacfico, que alteran los equilibrios econmicos y liderazgos polticos
antiguos, lo que contribuye a crear un cuadro de gran incertidumbre.
Como seal en 2008 el historiador ingls Eric Hobsbawn: los efectos de esta
recesin sern profundos y pueden representar para Wall Street, y para las grandes
corporaciones estadunidenses, lo que la cada del Muro de Berln represent para
la Unin Sovitica: el fin de una forma de organizacin y dominio que no podr ya
sostenerse en el tiempo. A los sombros factores descritos, tambin hay que agre-
gar la circunstancia que esta crisis ha tenido como espacio preferente de impacto a
los pases capitalistas desarrollados; aunque naturalmente, por el peso de stos, no
se pueden evitar secuelas en las naciones emergentes y en el mundo en desarrollo,
es en los pases centrales donde se registran los mayores efectos y los ms durade-
ros, lo que ha producido una modificacin del equilibrio de fuerzas en el escenario
poltico global. Por primera vez, despus de la guerra fra, vemos que el derecho
de conduccin de Estados Unidos y los pases desarrollados ha sido puesto en tela de
juicio. Ello ha coincidido con un proceso asociativo de China y las mayores eco-
nomas de los pases emergentes India, Rusia, Brasil y Sudfrica para formar
el bloque conocido como brics que, cada vez de modo ms ntido, va desafiando
los lineamientos del mundo establecidos por Estados Unidos y sus aliados, a la
vez que algunos de ellos China y Rusia principalmente han cuestionado las
decisiones propuestas por Estados Unidos para manejar crisis como las de Corea del
Norte, Irn y Siria, imposibilitando las resoluciones propuestas por Washington en
el Consejo de Seguridad.
El balance de estas situaciones muestra claramente que estamos pasando a un
nuevo escenario internacional, al menos en lo relativo al ejercicio de la hegemona
global por parte de Estados Unidos y de las principales potencias occidentales.
El debate entre el declinacionismo y la permanencia

de la hegemona internacional estadunidense
El recuento hecho hasta aqu demuestra que la preocupacin por un ocaso im-
perial de Estados Unidos es frecuente en ese pas, pero reemerge con ms fuerza
apenas estalla una crisis. Por lo mismo, resultaban previsibles las reacciones que
surgieron cuando se present la recesin iniciada en el otoo de 2008. Al verla en
un contexto histrico, parecen mucho ms interesantes sus matices y el que esta

50 luis maira
vez se ordene con ms claridad las posturas que dan sustancia tanto a los puntos
de vista de quienes creen que esta tendencia a la reduccin del poder imperial es
distinta y ms profunda que las anteriores, como la de quienes plantean que se
trata de una recesin ms, y que, al salir de sta, la Unin Americana recuperar su
condicin de potencia mundial capaz de orientar y dirigir el sistema internacional.
Para tener una visin ms completa y equilibrada de este debate parece convenien-
te ordenar los puntos en que se basan ambas posiciones.
Los argumentos en favor de la declinacin imperial
This time its real, sostuvo la revista Foreign Policy (2011) en la edicin de su cua-
dragsimo aniversario, explorando las perspectivas actuales del American Decline.
Al tratar de caracterizar la mayor debilidad inicial con que llega Estados Unidos
al contexto recesivo de 2008, se pueden anotar varios temas en que las variables
econmicas han mostrado un gradual empeoramiento:
1. El dficit fiscal es cada vez ms alto y los programas para reducirlo tienen
mayores dificultades y costos. Slo en agosto de 2012 fue de 69900000000
de dlares, pero el monto acumulado supera los tres trillones y es cada vez
ms difcil manejo para el gobierno.
2. La participacin de la economa estadunidense en el conjunto de la mun-
dial ha bajado considerablemente. De casi un 50 por ciento en 1946 pas
al 35.28 por ciento en 1985 y se proyect que en 2012 representara el
21.01 por ciento.
3. Ahora enfrenta un aparato productivo en ascenso que puede superarla en
los prximos aos, el de China. En la primera dcada del siglo xxi, ese pas
creci al 10.3 por ciento del promedio anual, mientras Estados Unidos lo
hizo al 1.9 por ciento. Esto plantea curvas que podran encontrarse en unos
aos ms, de mantenerse tales mrgenes de crecimiento. China represen-
taba slo el 3.72 por ciento de la economa mundial en 2000 y hacia 2012
se calculaba que llegara prcticamente al 10 por ciento (el 9.98 por cien-
to). Esto significa que, a comienzos del siglo actual, su economa era casi la
octava parte que la estadunidense el 3.72 por ciento frente al 30.89 y
que en poco ms de una dcada se ha producido un ritmo acelerado de
aproximacin y homologacin entre ambos aparatos productivos. A eso se
agrega que China, como ya hemos sealado, ha logrado asociarse con otros
pases emergentes para plantear un reto a las condiciones de funciona-
miento de la economa y el sistema internacional que hasta ahora Estados
Unidos haba manejado segn su parecer.
4. La deuda externa de Estados Unidos ha crecido consistentemente en las
ltimas dcadas, llegando a superar su pib actual, con ms de diecisis
trillones de dlares, lo que se considera esencial para el buen manejo de
su economa.

5. El papel del dlar como moneda rectora de la economa global se debilita y su

posicin es ms precaria en la medida en que China y otros pases emer-
gentes cuentan con bonos emitidos por el gobierno estadunidense y al ser
sus acreedores pueden complicar la posicin de esta divisa si se planteara
una situacin de conflicto.
6. El abastecimiento de energticos, sobre todo petrleo y gas, se vuelve
cada vez ms importante para Washington. Como seal alguna vez G.W.
Bush, Estados Unidos tiene adiccin al petrleo y esto lo hace depen-
diente de sus fuentes de abastecimiento, obligndolo a posturas favo-
rables respecto de los regmenes ms conservadores del Medio Oriente
que lo proveen, como Arabia Saudita, Kuwait y los Emiratos rabes Uni-
dos. Los programas de racionalizacin energtica, principalmente el que
aplic el presidente Carter, funcionaron bien al comienzo, pero luego se
volvi a la tendencia histrica desfavorable.
7. La participacin estadunidense en el comercio mundial es tambin defici-
taria y decreciente, lo que se refleja bien en los volmenes que muestra su
balanza comercial y en el saldo negativo de sta. En octubre de 2012, el
monto de las exportaciones fue de 180 500 000 000 de dlares, mientras
las importaciones ascendieron a 220 000 000 000 de dlares. Estas cifras
proyectadas anualmente muestran un dficit de Estados Unidos de ms de
500 000 000 000 anuales. Esto representa otro rubro que dificulta el traba-
jo del gabinete econmico estadunidense, que coordina el Departamento
del Tesoro.
8. Estados Unidos tiene tambin crecientes problemas en la operacin de su
sistema poltico por las dificultades para modificar sus reglas de funciona-
miento, establecidas al discutir en 1787 la Constitucin de Filadelfia. El
xito inicial de sta, despus de 225 aos de funcionamiento, se ha conver-
tido en una trampa, pues los lderes polticos tienen temor de alterar cual-
quiera de sus clusulas, incluso aqullas que no se sostienen a los ojos del
sentido comn como el funcionamiento del Colegio Nacional Electoral, tal
como qued de manifiesto en la gran crisis del ao 2000 cuando un candi-
dato que haba ganado la votacin por ms de medio milln de votos, como
Al Gore, perdi ante G.W. Bush, que al final obtuvo el decisivo paquete
de representantes del estado de Florida por un fallo de la Corte Suprema
que prohibi nuevos recuentos en mesas objetadas, cuando la ventaja de
Bush en ste era de slo 537 sufragios.
9. Muchas dificultades que pueden provenir de esta obsolescencia institucio-
nal se amplan al considerar la creciente polarizacin de enfoques e ideas
que vive el pas. El Partido Republicano es controlado por una derecha
radical que ha ido fracturando el antiguo consenso bipartidista que haba
funcionado bien durante la guerra fra. Ahora, en cambio, tiende a haber
una poltica de permanente obstaculizacin al Ejecutivo que ha hecho des-
aparecer las polticas de Estado y el bipartisan approach, que tanto ayu-
d en el pasado a la gestin del podero exterior estadunidense. El tenso

52 luis maira
episodio del fiscal cliff en el Congreso, a fines del 2012, constituye la lti-
ma prueba de este hecho. Una firme enseanza histrica es que una gran
potencia sin consenso poltico interno difcilmente puede ejercer bien su
papel en la esfera internacional.
10. Toda esta situacin descrita incide en los contenidos y la gestin de la es-
trategia internacional estadunidense. En The Frugal Superpower, Michael
Mandelbaum (2010) subraya que el factor que ms asegura una gradual
declinacin del podero estadunidense es la falta de disponibilidad, de aho-
ra en adelante, de los recursos ilimitados que por setenta aos permitieron
afianzar el liderazgo del pas en el mundo. Aqu estamos hablando tanto del
hard power como del soft power; lo que Mandelbaum nos dice es que Es-
tados Unidos no emprender en el futuro ofensivas militares como las que
realiz despus de los atentados de 2001 en Afganistn e Irak. Tambin
que los fondos y capacidades de cooperacin internacional que gestiona el
Departamento de Estado sern cada vez ms reducidos, a pesar de que Es-
tados Unidos mantuvo en las ltimas dcadas un porcentaje de poco ms
del 0.1 por ciento de su pib destinado a este propsito, en circunstancias en
las que las Naciones Unidas, tras la aprobacin del Informe Peerson, haba
acordado un aporte de los pases desarrollados del 0.7 por ciento como
ayuda al mundo en desarrollo, cifra que slo han cumplido cinco pases:
Suecia, Dinamarca, Noruega, Holanda y Luxemburgo. Naturalmente, re-
sulta tambin difcil mantener una posicin de podero internacional con
capacidades operativas que sern cada vez ms reducidas.
11. Estados Unidos tampoco est en condiciones de ajustar su conducta al
cumplimiento de los convenios y reglas que buscan implantar acuerdos
medioambientales y proteger la biodiversidad. Esto explica la tenaz oposi-
cin que la administracin Bush tuvo ante el Protocolo de Kioto, en mate-
ria de cambio climtico, postura que no se ha modificado sustancialmente
durante la administracin Obama. Lo cierto es que Estados Unidos realiz
su gigantesca expansin econmica sin restricciones medioambientales, e
introducirlas ahora le representa costos sumamente elevados y una reduc-
cin de su competitividad.
Si, adems de los numerosos artculos y comentarios ya referidos en torno a la

gradual cada del podero internacional del pas, buscamos un texto que entregue
los fundamentos de esta visin aparentemente ms pesimista, recurrimos al
trabajo de Fareed Zakaria (2008), cuyo ttulo, The Post-American World, da cuenta
de que bsicamente el autor no cree que Estados Unidos pueda seguir definiendo
en el futuro la orientacin del sistema internacional en funcin de sus intereses.
Esto lo considera el resultado de un doble proceso: por un lado, porque el ritmo de
progreso de la Unin Americana se ha hecho ms lento, y por el otro y esto resul-
ta lo fundamental porque en el mundo han emergido poderes no occidentales,
cuyo dinamismo no se puede desconocer. Ahora existe una potencia desafiante,
China, que, a diferencia de las potencias que convivan con Washington despus

de la guerra fra, no adhiere a sus criterios bsicos de organizacin por ms que

pueda utilizar, ajustndolos, algunos de los mecanismos de la economa de merca-
do. A este retador no le faltan aliados polticos en diversos continentes del mundo en
desarrollo entre otras cosas porque, a diferencia de lo que muchos estadunidenses
creen, las visiones del mundo y de la organizacin poltica de Washington distan de
tener aceptacin universal.
Por cierto, esta situacin no produce el tipo de conflicto que caracteriz a la
guerra fra, donde se encontraban con un adversario como la URSS que aplicaba
criterios enteramente antagnicos a los suyos y que tena una explcita vocacin de
expansin universal. Hasta ahora, eso no ocurre con China y sus aliados del brics,
que tampoco constituyen un bloque homogneo, pero s afectan la amplitud de su
hegemona. El mejor ejemplo de esto es lo ocurrido con el manejo de la guerra civil
de Siria en la onu.
En el caso anterior (Libia), la Casa Blanca pudo aprovechar un instante de
perplejidad de China y Rusia para legitimar en el Consejo de Seguridad una fuer-
za militar de supervisin que acab teniendo un impacto decisivo en la cada de
Gaddafi y su rgimen. Ahora, en cambio, Washington no ha recibido facilidades y
en tres ocasiones China y Rusia se han unido para vetar los proyectos estaduniden-
ses de buscar un principio de intervencin en contra del rgimen encabezado por
Bashar al Assad. Si tenemos en cuenta que la onu fue organizada, entre otros fac-
tores, como una instancia de legitimacin de la visin estadunidense del mundo,
estamos ante un cambio de la situacin que restringe muy significativamente su
podero. Si a esto sumamos el punto ya anotado de que el gobierno de Washington
no pudo reorganizar el sistema internacional ni siquiera en los aos posteriores
al fin de la Unin Sovitica, es claro que tal ajuste no se producir por un largo
tiempo.
China, entre tanto, ha dado pasos crecientes en su entorno externo, donde, sin
buscar una reproduccin de los fundamentos de su rgimen poltico, va mostrando
el comportamiento propio de una potencia imperial ascendente. As, por ejemplo,
en frica ha buscado asegurar un abastecimiento de largo plazo de combustibles y
alimentos. Con el gobierno de Angola ha establecido acuerdos para suministrarle
importantes proyectos de infraestructura, a cambio de un abastecimiento de pe-
trleo a mediano plazo con precios preestablecidos. Lo mismo ha hecho en otros
pases de esa regin, adquiriendo extensas superficies de tierras que son luego
explotadas con mano de obra china.
En Amrica Latina ha hecho acuerdos con el gobierno de Venezuela para in-
vertir en los planes de pdvsa, hasta ahora por un monto de 15 500 000 000 de
dlares con posibilidades de nuevas extensiones. Respecto del diferencial de creci-
miento que favoreci a China, de ms 8 puntos porcentuales del pib por ao en la
primera dcada del siglo xxi, se ha planteado la perspectiva de una reduccin de su
ritmo como resultado de la crisis de los pases desarrollados de Occidente, que ha
acabado por reducir el impulso exportador chino. Con todo, esas reducciones man-
tienen a China a un ritmo del 7 al 7.5 por ciento de aumento del pib a contar de
2012, algo que puede complicar su situacin interna, pero que an constituye un

54 luis maira
diferencial inmenso, puesto que Estados Unidos y los pases europeos han achi-
cado su margen de crecimiento a menos de un 1.5 por ciento, en todos los casos.
Por eso, al argumento del posible cruce entre el tamao de las economas
estadunidense y china hay que sumar, en el mbito interno estadunidense, una
considerable reduccin de los recursos a los cuales puede echar mano Washing-
ton si deseara aplicar una poltica exterior expansiva. Esto se produce tanto por las
limitaciones operativas que han sido consecuencias de los fracasos militares, como
de los ajustes presupuestarios que sern necesarios para corregir los muchos flancos
deficitarios de su economa en los ltimos aos. Este punto es fundamental para
los responsables de la toma de decisiones que en la Casa Blanca ajustan los objetivos
externos de seguridad nacional con los criterios afirmativos de la poltica exterior.
Examinamos hace poco la forma como impacta la suma de estos criterios en
un documento de largo plazo y de alcance estratgico como el informe del National
Intelligence Council (2008), documento en el que se combina el examen de pro-
blemas derivados de la reduccin del crecimiento demogrfico, del aumento del
costo de las pensiones y el sistema de seguridad social, as como la posible mayor
escasez de petrleo y otros combustibles para Estados Unidos, as como el papel
que desempean los nuevos actores, especialmente China e India, para concluir que
Estados Unidos afronta un creciente potencial de conflicto interno que sera crtico
en los momentos en que perdiera su condicin de primera economa mundial.
La argumentacin hegemonista
Por las poderosas razones expuestas, los criterios que anunciaban una declina-
cin del podero estadunidense disfrutaron de amplia aceptacin en los tres aos
siguientes al estallido de la crisis de 2008; sin embargo, en 2012 se registr una
fuerte contraofensiva para cuestionar el peso y validez de estos argumentos. Quiz
esto tuvo que ver con la eleccin presidencial del 6 de noviembre en que Barack
Obama asegur un segundo mandato que, en muchos momentos de la campaa,
pareci muy difcil de obtener. La maduracin de esta polmica ha permitido
observar que es posible vincular ideolgicamente los puntos de vista en torno al
American Decline, y que estas posturas se pueden asociar, sin mayor dificultad,
a la visin liberal la hiptesis de la reduccin de los mrgenes de la hegemona
americana y al pensamiento neoconservador en la hiptesis de una mantencin de
Estados Unidos como una inalterable primera potencia mundial.
Esto tal vez explique que dos respetados internacionalistas que mantienen
una mirada conservadora hayan publicado libros bien fundados y con una amplia
reflexin que, en el primer semestre de ese ao, lograron alterar el consenso sobre
la declinacin estadunidense y abrieron un debate que cuestionaba con fuerza
ese punto de vista. Esas obras fueron The World America Made de Robert Kagan
(2012) y Power and Willpower in the American Future: Why the United States Is Not
Destined to Decline de Robert J. Lieber (2012). Kagan y Lieber lograron desdibujar
en poco tiempo el amplio acuerdo anterior e hicieron de sus argumentos puntos

de fuerza muy tenidos en cuenta en un nuevo enfoque que ha acabado situando,

por ahora, en un punto intermedio las posturas que prevalecen sobre este decisivo
asunto. Cules son estos argumentos?
1. En primer lugar, los antideclinacionistas apelan a la experiencia histrica

que ya reseamos. Estados Unidos ha vivido varias veces en coyunturas
recesivas donde ha emergido una corriente pesimista sobre su liderazgo fu-
turo en el mundo, pero los acontecimientos han mostrado su capacidad de
recuperacin y la fortaleza de los cimientos en que descansa su podero
internacional. Los ejemplos que emplean los impugnadores de la decli-
nacin son precisamente los de la situacin posterior a la Gran Depresin
iniciada en 1929 y las experiencias de la compleja crisis multidimensional
de los aos setenta. En ambos casos, Estados Unidos sali de ellas, pasan-
do luego a momentos espectaculares de su influencia global: llegando a un
clmax de su podero en la inmediata posguerra y, ms tarde, logrando la
desaparicin de la Unin Sovitica, su gran adversario de la guerra fra. Por
eso esta postura sostiene que a Estados Unidos hay que verlo como una
potencia resiliente, capaz de afrontar grandes adversidades y reemerger al
final, otra vez, con nueva fuerza. El pronstico de estos expertos es que esta
vez ocurrir algo semejante.
2. En segundo lugar, y muy ligado con la tendencia histrica, subrayan los
rasgos que muestra Estados Unidos como la potencia dirigente del siste-
ma internacional; se trata de un pas rpido, adaptativo, que es capaz de
afrontar los retos de las grandes crisis y, tras los ajustes, emerger fortalecido.
Desde hace tiempo, el pas ha vivido grandes pruebas y ninguna fue capaz
de interrumpir su prevalencia hegemnica ni de afectar su alta posicin
en el sistema internacional. Por eso sostienen que la imagen grfica de su
hegemona puede, a veces, parecer un zigzag en que el pas desciende para
volver a levantarse con fuerza. Por cierto, los hegemonistas creen que esto es
una gran virtud y no el defecto que en otros momentos y casos de la historia
impidi el ascenso de otras naciones bien posicionadas que no tuvieron estos
rasgos de conducta.
3. A partir de all, la argumentacin realiza un salto cualitativo, llevando a
sostener la necesidad que el sistema internacional tiene de contar con un
liderazgo como el estadunidense. Aqu, quienes afirman que el podero im-
perial de Estados Unidos ser todava de larga duracin presentan a dicho
pas como un hegemn tolerante y cooperativo, capaz de trabajar generosa-
mente por el equilibrio del sistema mundial, como lo demostrara al impul-
sar el Plan Marshall y el Programa de Reconstruccin de Japn en los aos
siguientes a la posguerra o la ayuda a Kosovo en el conflicto de los Balca-
nes. Estados Unidos es, segn el enfoque de estos expertos conservadores,
un actor necesario para el buen funcionamiento del sistema internacional.
Afirman que por eso tiene aliados que lo apoyan, como lo mostraron las
diversas Alianzas Militares establecidas durante la fuerra fra. Aun en su

56 luis maira
momento ms bajo, durante la intervencin militar de Irak en 2003, cont

con 38 pases que lo acompaaron. En contraste, China o Rusia tienen
menos socios y ninguno de ellos ha dado muestras de un respaldo como el
que los gobiernos de Washington han tenido en la historia reciente. Todo
esto hace que Estados Unidos sea un lder mundial con los apoyos necesa-
rios para conservar su posicin en el futuro.
4. Otro enfoque en que esta postura insiste es que Estados Unidos tiene una
estructura econmica interna equilibrada. A lo largo de su territorio, las
cincuenta entidades tienen la condicin de reas desarrolladas, mientras
Rusia y, sobre todo China, muestran enormes disparidades internas. El
gran crecimiento chino se ha concentrado en su litoral, mientras muchas
regiones del interior padecen un gran atraso y, en ocasiones, cuadros de
penuria. Llevar el progreso hacia la China interior demandar enormes re-
cursos y puede provocar grandes disturbios sociales que compliquen los
retos de equilibrio y gobernabilidad internos, afectando su liderazgo en el
mundo. As, afirman, no es vlida una mirada esttica a la situacin de
ambas superpotencias; hay que ver factores estructurales ms profundos, y
stos benefician claramente a Estados Unidos.
5. A lo anterior, especialistas como Robert J. Lieber y Robert Kagan agregan
los argumentos que desde siempre se han considerado en torno a las reas
donde Estados Unidos ha tenido en las ltimas dcadas una superioridad
incontrarrestable. Primero, el mbito militar donde la tecnologa blica y el
alcance mundial de su armamento nuclear tanto intercontinental como
de mediano alcance ms sus fuerzas convencionales de aire, mar y tierra
no tienen parangn y superan a cualquier bloque de pases adversarios.
6. Igualmente recuerdan la abrumadora superioridad comunicacional de Es-
tados Unidos que se expresa en todas las reas de la transmisin de imge-
nes y de palabras verbales o escritas que le dan la facultad de configurar
el sentido comn internacional. La opinin pblica de los distintos pases
del mundo se forma un juicio de los diversos procesos, tanto internos como
internacionales, segn la interpretacin que hacen los grandes medios es-
tadunidenses desde las cadenas televisivas cnn y Fox a los grandes diarios
como The New York Times, The Washington Post o Los Angeles Times, cuyas
columnas editoriales son extensamente reproducidas en los principales pe-
ridicos del planeta, algo de lo que carecen por completo sus rivales.
7. Lo mismo ocurre con la incontrastable capacidad en materia de innova-
cin e invencin cientfico-tcnica. En la clasificacin mundial de univer-
sidades, los principales centros de educacin estadunidenses ocupan ocho
de las primeras diez posiciones y estn constantemente presentes en el
listado de las cien mejores universidades del mundo. En sus centros se
exhibe un impresionante listado de premios Nobel, tanto en el rea de las
ciencias duras, como de la economa, lo que atrae a estudiantes de todo el
mundo. La tercera revolucin cientfico-tcnica tuvo all su centro princi-
pal de desarrollo en los aos ochenta del siglo xx, y las grandes empresas

multinacionales de ese pas ahora cada vez ms fuertes y ms mezcladas

con capitales de otros orgenes han controlado y orientan el proceso de
globalizacin que este ciclo de avance tcnico impuls en el mundo, en
coincidencia con el inicio de la guerra fra.
La postura de quienes cuestionan la idea de que Estados Unidos se encuen-

tra en una fase de declinacin apelan, en su extensa argumentacin, a factores
de regularidad histrica y a lo que consideran una preeminencia de Washington
en los aspectos centrales que definen la primaca en el sistema internacional:
factores productivos, cientficos, comunicacionales y del rea educativa. Por ello
pronostican que, superada la recesin, Estados Unidos resurgir, como otras ve-
ces, con una fuerza incontenible y har frente en forma eficaz a un escenario inter-
nacional que, reconocen, ha cambiado, pero que no ven como amenazante para la
primera posicin de su pas en el sistema mundial.
Al examinar el debate interno sobre el American Decline, cabe reconocer que
la presentacin de argumentos como los de Kagan y Lieber han cambiado en bue-
na medida la percepcin de los expertos internacionales y que en la actualidad
tienden a prevalecer visiones intermedias entre el pronstico categrico de la cada
del poder imperial y la mirada ms optimista de los hegemonistas.
Una buena prueba de ello ha sido la edicin especial de Foreign Policy (2012),
un nmero especial que selecciona y presenta a los cien pensadores y lderes ms
importantes del mundo. All, luego de la caracterizacin de los temas en los que
las personalidades elegidas han hecho contribuciones, los editores de la revista les
preguntan cuando son estadunidenses cmo enfocan lo que aparece como
una nueva interrogante: American decline or American renewal?
La misma influyente revista, que apenas en 2011, en el nmero especial por
sus cuarenta aos, haba sostenido, sin lugar a dudas, que esta vez la declinacin
imperial de Estados Unidos se asociaba a elementos ms complejos que llevaran
al pas a perder posiciones de un modo consistente en el futuro del sistema mun-
dial ahora se abre, otra vez, a la duda sobre el curso de le hegemona internacional,
no excluyendo la hiptesis de la recuperacin imperial.

58 luis maira
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Lucha de poder y poltica exterior. Smart Power
y hegemonismo mesinico: declive de Estados Unidos?*
Jos Luis Valds-Ugalde**
The pressure of the State machine is

nothing compared with the pressure
of a convincing argument.
Czeslaw Milosz
My own mind is my own church.

Thomas Paine
Introduccin
La eleccin (2008) y reeleccin (2012) de Barack Obama es quiz la sntesis ms

acabada del sueo de Abraham Lincoln y, tiempo despus, el de Martin Luther
King. Lo cierto es que tambin fue en los hechos el desenlace menos esperado y
deseado por algunos actores y sectores pertrechados en el extremismo ultramonta-
no de la extrema derecha estadunidense. Al menos en este aspecto del anlisis de
la democracia estadunidense, su eleccin es tambin evidencia y expresin (pol-
mica incluida) de que el sueo americano, del que tanto hablan los clsicos, da
cabida en la jefatura del Estado incluso a un representante de lo que tiempo atrs
se catalog como un ente anmalo (los afroamericanos han sido vistos en Estados
Unidos como ajenos y parte de la otredad que histricamente le ha resultado tan
repulsiva a los representantes ms recalcitrantes de la ultraconciencia wasp). Por
otro lado releyendo a Tocqueville, en la Democracia en Amrica claramente
nos enfrentamos al apremiante dilema de discutir los cambiantes factores que ha-
cen, desde la actualidad, contradecir quiz aquellas muy elogiosas observaciones
que el historiador francs habra hecho de la tambin muy sorprendente evolucin
poltica y econmica estadunidense que probablemente desemboc en la cons-
truccin del sistema poltico y econmico moderno ms avanzado de su tiempo.
Tal y como expongo a lo largo de este ensayo, sugiero ver dichos antecedentes
virtuosos de la democracia estadunidense en el contexto de la elaboracin de la po-
ltica exterior de Washington, as como del declive relativo que confronta Estados
Unidos en estos crticos tiempos del reordenamiento global del siglo xxi.
* Este captulo, as como el libro del que forma parte y del que el autor es coordinador, fueron realizados
durante su estancia sabtica en el Lateinamerika-Institut (lai) de la Freie Universitt (fu), Berln,
Alemania, generosamente apoyada por la dgapa, unam, y Conacyt.
** Exdirector (2001-2009) del Centro de Investigaciones sobre Amrica del Norte (cisan), unam, e
investigador titular definitivo de dicho centro, <[email protected]>, <[email protected]>.

62 jos luis valds-ugalde
Para entender la dimensin interna de la ulterior poltica exterior moderna de

Estados Unidos, vale la pena entender lo que se ha denominado alma estaduni-
dense y recordar las palabras del viajero francs sobre el profundo orgullo que el
estadunidense de entonces (y an el de ahora en diversas regiones) guarda de su
condicin nacional:
A primera vista parece que todas las mentes de los estadunidenses estuvieran forma-
das bajo el mismo patrn, de modo que seguramente tomaran la misma ruta [...]. Si
le digo a un estadunidense que el pas en donde vive es un buen pas replicara s, no
hay otro como l en el mundo. Si aplaudo la libertad que disfrutan sus habitantes,
me contestara la libertad es algo muy bueno, pero pocas naciones se la merecen. Si
destaco la pureza de los valores que distinguen a Estados Unidos, declara: me puedo
imaginar perfectamente que un extranjero que ha visto la corrupcin que prevalece
en otras naciones se sorprenda con la diferencia. Al final, lo dejo contemplndose
a s mismo, pero l regresa a la carga y no ceja hasta haberme hecho repetir todo lo
que le he estado diciendo. Es imposible concebir un patriotismo tan burdo y molesto
(Tocqueville, 1990: 242 y 267).
La frrea certeza social de este aspecto sobresaliente del sentimiento america-

no (entindase estadunidense) de satisfaccin personal se advierte de manera noto-
ria en un editorial que apareci en el United States Journal el 18 de octubre de 1845:
Es una verdad que todo hombre puede apreciar, si quiere verla, que todos los canales
de comunicacin, pblicos y privados, en las aulas de las escuelas, los plpitos y la
prensa, estn acaparados y ocupados con una misma idea que difunden conjuntamente
todas estas fuerzas: que nosotros, el pueblo americano, somos el pueblo ms indepen-
diente, inteligente, moral y feliz sobre la faz de la tierra (United States Journal, 1845).1
El desarrollo de este trabajo anlisis del mpetu excepcionalista incluido se

fundamenta en la hiptesis de que la poltica exterior de Obama sustentada en el
poder inteligente (smart power)2 que, sostengo, es la que corresponde a un nuevo
siglo si Estados Unidos quiere sobrevivir como potencia, aunque ahora de mane-
ra copiosa acompaada por otros actores, afronta una transicin crtica entre las
viejas tensiones del pasado (en donde esa alma y sentimiento estadunidenses
se muestran hoy con furia) y una idea avanzada, de futuro que incluso la pueden
hacer fracasar desde la polarizacin pronunciada que se ha generado. La propuesta
avanzada sugiere que Estados Unidos le tome el pulso al entorno global desde una
posicin menos determinsticamente hegemnica y sin mesianismos agonizantes,
pero s desde una ms realista y correspondiente con los nuevos tiempos del sistema
internacional, que han ubicado a Washington en una posicin de declive relativo, lo
que afecta su potencial actuacin como actor solitario y vigilante del sistema global
en el nuevo siglo. Es decir, se tratara de que Washington renunciara al papel carac-
tersticamente unipolar que lo distingui desde la guerra fra.
1 Para mayor informacin sobre esta fuente periodstica, vase Fuentes Mares (1980). Las traduccio-
nes de las citas son del autor.
2 Combinacin entre poder duro (accin militar y sanciones econmicas) y poder suave (diplomacia).

Lucha de poder y poltica exterior 63
En el captulo me referir a la relacin crtica que hay entre orgullo nacional y

el sentido de misin en la elaboracin de la poltica exterior, as como su impacto
en el futuro. Analizar algunos de los acontecimientos, temas y teoras ms represen-
tativos de este proceso que han sido trascendentes y que han impactado el debate
pblico en Estados Unidos e influido para que un posible desenlace de cada se
produzca o se prevenga. Esto incluye referirse a la lucha por el poder intestino y al
debate poltico y en cuyo proceso se ha producido una seria crisis ideolgica den-
tro del sistema poltico estadunidense, en particular dentro del Partido Republicano
(pr) que se juega su futuro frente a este tsunami ideolgico; todo lo cual, por ltimo,
ha impactado negativamente en la esfera de las decisiones de la poltica exterior y
en los avances de Estados Unidos hacia una prevencin efectiva de lo que considero
una relativa (aunque gradual y potencial) prdida de poder a nivel global.
Har esto no sin antes argumentar que la eleccin de Obama, quiz como
nunca antes desde los aos setenta y ochenta, represent un parteaguas en el pro-
ceso poltico y el debate ideolgico que parecera estar acusando una mayor crisis
en el pr que en el Partido Demcrata (pd), toda vez que la presencia de una fuerza
de facto, tal y como lo es el Tea Party,3 ha desbordado los nimos en su interior
y destruido su tejido original, as como el equilibrio en la toma de decisiones, bsi-
co para cualquier partido poltico que pretenda sobrevivir. Se trata de una faccin
radicalizada del pr e inclinada a la extrema derecha del partido. Sus miembros se
declaran en contra de la deuda nacional y tambin se autodenominan libertarios.
Se inspiran en el movimiento bostoniano homnimo de 1773 que protest contra
medidas impositivas de parte de Gran Bretaa sobre las importaciones de t. Su
actividad se ha concentrado en combatir las polticas de Obama, en particular, el
llamado Obamacare, que aboga por un seguro universal.4
Lo cierto es que su intransigencia ideolgica lo ha convertido en un movimien-
to desestabilizador, al grado de que, por ejemplo, el 30 de septiembre de 2013,
prcticamente provoc el cierre del gobierno, al haberse negado a aprobar el presu-
puesto, lo cual implic que ochocientos mil empleados federales fueran obligados
a una licencia indefinida sin goce salarial, adems de afectar brutalmente el gasto
de gobierno. Vale decir que ni siquiera en los tiempos del neoconservadurismo de
primera y segunda generacin, el pr se haba corrido en tal forma hasta la extrema
derecha del espectro poltico y olvidado tan pronto el conservadurismo compa-
sivo que distingui la era de Ronald Reagan y del primer presidente Bush. Esta
circunstancia nos permite recordar las ideas de Gore Vidal para entender vvida-
mente el estado en que se encuentra (o se mantiene) el pr, acerca del cual Vidal
deca que no era un partido, sino un estado de nimo, como la juventud hitleriana,
3 El Tea Party naci en 2009. Es una corriente dentro del pr inspirada por Sarah Palin, despus de su
derrota y la de John McCain, candidatos vicepresidencial y presidencial, respectivamente, ante el pd
que encumbr a Obama como el vigesimocuarto presidente de Estados Unidos.
4 La perla ms reciente del furioso embate republicano contra Obama es la solicitud de impeachment
(o destitucin) promovida por el pr el 3 de diciembre de 2013 ante el Comit de Asuntos Judiciales

de la Cmara de Representantes (Milbank, 2013).

basada en el odio. El pr y su cpula aceptaron la presin de esta faccin (o no la

pudieron o no la quisieron contrarrestar), evidenciando su crisis programtica e
ideolgica, y se convirti as en un partido etreo cuya tendencia a extender su
propia degradacin al seno del atribulado espectro poltico estadunidense en aras
de quitar espacios a Obama ha resultado incontenible, destructiva, casi perversa,
dirase. Ha sido tambin un factor que suma al desprestigio de la imagen de Estados
Unidos en el mundo.
Orgullo nacional y misin:

hacia una poltica exterior para el futuro?
Es obvio que cada nacin tiene su forma de preservar el orgullo espiritual, tal
y como lo observamos en el empeo ruso, empujado por el actual mandatario
Vladimir Putin por rescatar en pleno siglo xxi las peores tradiciones de la herencia
zarista y de las aejas autocracias, o ms sana y pulcramente en Alemania, que
preserva su lengua como un patrimonio nacional frente al embate del ingls. En
todo caso, la versin que tiene Estados Unidos del suyo se ha usado en relacin
con el tema de poltica exterior que nos ocupa, para otros propsitos ajenos al con-
sumo interno. Esta versin de s mismo ha penetrado profundamente el espectro
de la poltica exterior estadunidense y la conciencia de sus hacedores de polticas
(principalmente los ms recalcitrantemente identificados con esta versin religiosa de
su ser nacional) y, por ende, ha influido en los grandes propsitos de participacin
de Washington en los asuntos mundiales. Por lo tanto, es obvio pero tambin no-
table que uno de los fundamentos bsicos de la poltica exterior estadunidense es
el carcter cuasirreligioso que los hacedores de poltica exterior han imprimido en su
propia visin del mundo, as como en la construccin doctrinaria y en la elaboracin
histrica de sus polticas estratgicas que de ello se desprenden.
Este aspecto, como en algn momento se vio en el caso latinoamericano con
el surgimiento de la doctrina Monroe y los inolvidables derroteros del hoy deshi-
lachado Destino Manifiesto, cuya huella agraviante permanece en la conciencia
colectiva latinoamericana, se convertira en una poderosa herramienta para ulte-
riormente ejercer su derecho a la proteccin del mundo y, al mismo tiempo, justi-
ficar e incluso santificar (a la Bush) la interferencia estadunidense en el control de
los asuntos de las naciones que plausiblemente emerjan como casos crticos. La
satanizacin ha sido tambin un factor presente cuando Washington amenaza con
su desprecio eterno a todo el que se oponga a su mpetu hegemonista.
El contenido misionero de la poltica exterior estadunidense y, por lo tanto, el
compromiso para proteger al resto del mundo, si bien reafirma la autoconciencia
de destino histrico, ha arrojado diferentes significados y propsitos particulares
a lo largo de las coyunturas histricas de Estados Unidos; no obstante, el carc-
ter mesinico de su poltica exterior, presente en nuestros das en el tono que ad-
quiere la polarizacin interna que con no muy buenos presagios anuncia su
permanencia para los tiempos venideros, tiene sus orgenes en las concepciones

y filosofas puritanas de los protestantes disidentes provenientes de Europa. Este

carcter converta al nuevo pas en el destinatario de una responsabilidad histrica
extraordinaria para mantener la libertad, el orden y el progreso, acorde con los prin-
cipios de la civilizacin moderna, a la cual ya empezaba a pertenecer con relativa
armona. Y, en efecto, este aspecto de la vida poltica en Estados Unidos le da un to-
que sublime a su proceso y, a pesar de ello, este carcter de su vida poltica no anula
(sino que ms bien afirma) otro elemento argumental que aqu sustento acerca
de la gnesis simblica y real de la hegemona, as como del carcter hegemnico
distintivo de Estados Unidos: la idea de que el partido o el Estado sea sustituido
por una religin organizada, acompaado por la imposicin de jerarquas, de elites
y de una liturgia semiseculares en el discurso oficial. Ciertamente, un proceso no
muy distante del que caracteriz tambin el discurso ideolgico de los regmenes
comunistas durante la guerra fra.
Esta nocin de progreso en Estados Unidos, como escribi Octavio Paz, era
tambin:
brutal e insensible, [sin] nocin alguna de matiz o irona, [hablando] en proclamas y

consignas [...], eternamente de prisa, y [...] trada a colacin de manera breve slo si
chocase precipitadamente contra una pared [...], la fascinacin que presenta la deca-
dencia para los estadunidenses no est tanto en sus encantos filosficos y estticos,
sino ms bien en el hecho de que es la puerta de entrada a la historia. La decadencia
les da la posibilidad de acceder a lo que siempre han buscado: la legitimidad histrica
(Paz, 1985: 22).
As pues, fue en gran medida en la bsqueda de la legitimidad histrica y

en su persecucin de la modernidad cuando Estados Unidos empez a explorar
su futuro. En un conocido panfleto publicado en 1776 (a la postre convertido en
un texto clsico y fundacional del pensamiento poltico estadunidense) y titulado
Common Sense, Thomas Paine, representando el espritu de independencia preva-
leciente en la nueva repblica, escribi acerca del grado en que los nuevos america-
nos estaban comprometidos como guardianes de la vacilante flama de la libertad.
El suyo, sostiene, sera el poder para comenzar el mundo otra vez (Paine citado
en Hunt, 2009: 20).
Por su parte, Tocqueville nos dice que el puritanismo era casi tanto una teora
poltica como una doctrina religiosa. Tan pronto como los inmigrantes desembar-
caron en las yermas costas descritas por Nathaniel Morton, su primera preocupa-
cin fue constituir una sociedad (Tocqueville, 1990: 34).5
Aqu naci un discurso moralista, combativo contra el imperialismo y el ex-
pansionismo europeos (para comenzar el mundo otra vez). La unidad del discurso
religioso y poltico descrita por Tocqueville sita la nueva repblica y a sus padres
fundadores como dioses, imbuidos por una visin y un destino mesinicos: una
nueva gnesis para una nueva realidad histrica, en la que Washington deba tener
el dominio sobre Amrica y despus sobre el mundo. Los distintivos religiosos y
5 En este sentido, americanismo estara vinculado con puritanismo.

mesinicos de esta imagen de las nuevas responsabilidades externas de Estados

Unidos se convirtieron en una doctrina respaldada por lo que llamar una geografa
teolgica, que originalmente se consolid en el marco de una teologa de la seguri-
dad.6 Ambos componentes no seculares de la poltica exterior estadunidense seran
dominantes en la elaboracin de la concepcin del mundo y, como resultado de
esto, en el entendimiento de las realidades circundantes en cada poca histrica y,
en consecuencia, en las polticas puestas en prctica en diversas regiones del orbe.7
A partir de aqu me interesa aadir otro desarrollo argumental: se trata de anali-
zar cmo el proceso poltico estadunidense, que vivi su cnit en 2012 con la reelec-
cin de Obama aunque tambin la evidencia relativa de su anunciada decaden-
cia, confronta presiones que muy probablemente le impidan concretar con xito
las aspiraciones hacia una poltica exterior ms justa y ordenada, cuyos fundamentos
se encuentran en la propuesta de poder inteligente (smart power) que intelige Oba-
ma desde 2008 y que ha logrado aunque escasos importantes xitos hacia la
resolucin pacfica de varios conflictos que Washington confronta. Ejemplos de esto
son el muy reciente y an parcial ablandamiento en la relacin con Irn (sobre lo
que abundar ms adelante), la confrontacin palestino-israel, la escalada crisis y
posterior retirada de Irak, la ahora matizada ofensiva extremista emprendida por el
primer ministro israel, Benjamin Netanyahu a partir de que Obama gobierna,
desde Tel Aviv hasta el mismo Capitolio, que por ahora se ha detenido, la inevitable
resistencia de Vladimir Putin a abandonar sus delirios autocrticos y favorecer un
orden regional y global estables y conveniente para sus propios intereses geopolticos
(Putin, 2013; Hill, 2013), la reagrupacin de Al Qaeda en diferentes frentes subre-
gionales y los consecuentes riesgos de seguridad global que esto supone, pero ms o
menos controlados, entre otros muchos temas. Las presiones de carcter estructural
en las que descansa mi argumento son de varios rdenes y se corresponden con el
corto y el largo plazos de la poltica internacional de Washington:
1. Las inercias intervencionistas sistmicas heredadas por George W. Bush

(quiz el ltimo de los mesinicos en la Casa Blanca), que revivieron una tra-
dicin desprestigiada, an ms por el fracaso de la invasin a Irak y contra la
que Obama se opusiera en campaa a partir de 2008 desde la Casa Blanca.
6 Trminos del autor. Dadas las caractersticas teolgicas del discurso poltico, se debe poner atencin
a la similitud que esto tiene con la historia del Gnesis, de acuerdo con el cual el hombre se convierte
en el Seor de la Creacin. Aun en el siglo xxi, se atestigua esta narrativa persistente por parte de
Washington. Destaca principalmente el predominio que tiene esto en el discurso entre los sectores
ultraconservadores del espectro poltico.
7 La doctrina es concebida como un componente general y permanente (por tanto, como un compo-
nente filosfico) de la poltica de Estados Unidos, que implica la defensa de la seguridad nacional y,
ms destacadamente, como una percepcin particular del concepto de seguridad nacional y la forma
meticulosa y pragmtica en que se pone en operacin. Es tambin una forma de vida especfica, no
slo para exportar seguridad, sino para consolidarla e implementarla a largo plazo en el escenario
poltico estadunidense. Sobre estos planteamientos desarrollados hasta aqu, he elaborado sistem-
ticamente algunos trabajos previos (Valds-Ugalde, 2004, 2007 y 2008, as como Valds-Ugalde y
Vega, 2009).

2. Las tendencias histricas intervencionistas de los patriotas de silla de rue-

das (The Nation, 2013b) o del pr, inspiradas en el ya citado mesianismo
estadunidense y que en este momento se perciben como antitticas versus
las condiciones de poder prevalecientes y que mantienen a la expectativa
sobre las posibilidades reales de recuperacin del poder perdido de Estados
Unidos.
3. El reflejo condicionado que estos patriotas imprimen en el establecimiento
poltico estadunidense acerca de mantener a este pas como el polica del
mundo.
Elecciones, debate interno y nostalgia hegemonista
Ciertamente estos elementos han mantenido una presencia constante en el actual

debate interno y externo moderno sobre las prioridades de Washington. En forma
por dems particular, esto ocurri durante las elecciones presidenciales de 2008 y
en las de 2012, y de las cuales Obama sali airoso para un segundo periodo frente
al candidato republicano, Mitt Romney, un poltico tradicional y acartonado, sin
imaginacin ni ideas claras y que, sin embargo, representa ntidamente las ideas fi-
jas y planas de estos patriotas de silla de ruedas, que son a su vez los representan-
tes de un discurso originario que tuvo su momento y que hoy por hoy ya hace per-
der elecciones.8 Asimismo, y en buena medida como un desprendimiento de esto,
hemos sido testigos de la profunda crisis que sufre el pr, que ha perdido atributos
identitarios que en el pasado lo sostenan como un partido de corte conservador
pero democrtico, inspirado en las ideas del terico ingls Edmund Burke (acerca
de esto abundar ms adelante) (Valds-Ugalde, 2012). La contienda de 2012 trajo
como consecuencia un enfrentamiento entre las varias posturas que, mal que bien,
permean intensamente el ambiente poltico en Washington y que se mantienen
vigentes; todo ello ha generado intensas tensiones internas que han desembocado
en falta de confianza de los actores econmicos, obstaculizacin en la gestin eco-
nmica de Obama y mayor inestabilidad para una de por s, vulnerable economa.
En este sentido, estaramos ante una ruptura entre esa visin mesinica y otra
ms acorde (incluso hasta idealista, dentro de su marco realista tradicional) con los
tiempos del presente.9 Lo que s presenciamos es una disputa intensa y por dems
crtica entre el presente y el pasado de lo que debe ser el papel de Washington en
la evolucin o replanteamiento del orden global, tal y como lo conocemos. Partien-
do de este enfoque, Estados Unidos parece empezar a reconocer, desde el corazn
del poder y de su nuevo discurso, que no se encuentra solo en el mundo y que, por
ende, para la resolucin de diversos problemas regionales o globales se requiere de
8 Una prueba elocuente de esto son las derrotas recientes del Tea Party y, de refiln, del pr en Virginia,
Alabama, Nueva Jersey y Nueva York (The Economist, 2013b).
9 Es probable que desde los tiempos de la presidencia de Kennedy no haya habido un presidente rea-
lista ms idealista con todas las limitaciones tericas que esto presenta, que Obama.

la intervencin de diversos actores, llegando a la conclusin de que ni Washington

resolver todos esos problemas por s solo ni el resto del mundo puede resolverlos sin
aqul (Valds-Ugalde y Duarte, 2013).
Estados Unidos entr a la contienda electoral de 2012, quiz la ms fascinan-
te de los ltimos tiempos, en medio del vaivn internacional, pero tambin de una
contradiccin poltica que confronta al Estados Unidos actual con los discursos
que a fines de los ochenta y principios de los noventa presagiaban su pronta con-
dicin predominante en el sistema internacional. Desde 1989 aunque hay argu-
mentos que nos remiten a los aos sesenta y setenta (lase el efecto Sputnik),10
la compleja apertura que impuso la globalizacin y la cada del conjunto de domi-
nios soviticos coloc en un principio a Estados Unidos en una posicin unipolar
y muy pronto de relativa fragilidad en el escenario internacional frente a sus ms
cercanos competidores, como China, la Federacin Rusa, as como a sus aliados
y opositores de la Unin Europea y otras regiones del mundo.11 Se trata de un
momento fundamental en el que Washington se reacomodar, ya para recuperar
su espacio hegemnico, ya para consolidarlo o, en ltima instancia, para perderlo
sin remedio a expensas del aumento del poder relativo de nuevos jugadores del
escenario global. Ambos planos, el nacional e internacional, estn presentes e
influyen directa e indirectamente en el tono y contenidos del debate poltico
desde 2011.
De infamias polticas
Entre la andanada de reproches del pr contra Obama se incluye que el presidente

no ha tenido una poltica exterior acorde con los cimientos neoimperiales que le
han dado a Estados Unidos su razn de ser. Algunos precandidatos republicanos
(Mitt Romney, Rick Santorum y Newt Gingrich) criticaron la supuesta debilidad
del demcrata frente a Irn, la retirada militar de Irak, la tibia defensa de Israel y,
por ltimo, el haber aceptado el debilitamiento de su podero y la reduccin del
gasto del Pentgono. Las dos ltimas, consecuencia directa de la crisis econmica
de 2008 y del presupuesto que entonces (al igual que en septiembre de 2013) mal
ayudaron a aprobar en el Congreso. En cuanto al proceso electoral de 2012, ante-
riormente escrib que desde las mismas primarias republicanas:
las posturas en materia de poltica exterior de los potenciales candidatos sugirieron el

retorno al poder duro de Bush. Por ejemplo, los ocho contendientes (Jon Huntsman, Mitt
Romney, Rick Santorum, Newt Gingrich, Ron Paul, Herman Cain, Michele Bachmann,
10 Se refiere al momento en que la URSS, el 4 de octubre de 1957, lanz al espacio el primer satlite
artificial llamado Sputnik, adelantndose con esto a los esfuerzos de Estados Unidos; como conse-
cuencia, en julio de 1958, se cre la nasa, detonando lo que se conoce como era espacial.
11 Para mayores argumentos acerca del debate sobre los alcances exitosos de Estados Unidos como actor
hegemnico, vanse Nye Jr. (1990; 2002: caps. 1 y 5; 2004), Walt (2006), Wohlforth (1999: 5-41),
Brooks y Wohlforth (2002: 20-33), Mastanduno (1997: 49-88) e Ikenberry (1998-1999: 43-78).

Rick Perry la mayora sujetos a la presin del Tea Party), concordaban en que, de
convertirse en presidentes, la poltica hacia Paquistn, Siria e Irn sera agresiva (y se
usara incluso la fuerza militar en estos ltimos); continuaran con el respaldo al Israel
del caprichoso Netanyahu, y se perseguira con dureza que China abandonase las prc-
ticas desleales en el mbito comercial. Algunos no dudaron en retomar la poltica del
despliegue de un escudo antimisiles en Europa del Este y seis de ellos estaban decididos
a utilizar el ahogamiento simulado (waterboarding)12 entre los prisioneros de guerra (los
que se oponan eran Paul y Huntsman). Semejante fue la lnea que sigui Mitt Romney.
Durante ese tiempo, l y su equipo de campaa se dedicaron a descalificar los logros de
Obama en poltica exterior y a intentar capitalizar algunos descuidos de su administracin,
como el ataque al consulado estadunidense en Bengasi, Libia, donde muri el embajador
Christopher Stevens. Al final, las posturas republicanas que sugeran retomar el poder
duro como primer recurso pusieron de manifiesto su negligencia en temas de poltica
exterior, sugiriendo que dentro del pr varios no han tomado en cuenta los efectos nocivos
de la poltica exterior de la era Bush, por lo que siguen sin ser conscientes de que es mejor
ejercer un buen liderazgo en vez de imponer dogmticamente la hegemona estaduniden-
se, tal y como en su momento sugiri Brzezinski (Valds-Ugalde y Duarte, 2013).
El candidato perdedor, Romney, afirm:
Otra de las suposiciones del presidente Obama es que Estados Unidos se encuentra en
estado de declive inevitable. Parece creer que hemos entrado al mundo postamerica-
no pronosticado por Fareed Zakaria en su bestseller del mismo nombre. La perspec-
tiva es compartida por muchos en el crculo de poltica exterior y aparentemente por
el presidente. l, por lo tanto, ve su tarea como algo relacionado con la administracin
de ese declive, haciendo la transicin al estatus de postsuperpoder tan dctil (smooth)
como sea posible, ayudando a los estadunidenses a entender y ajustar a sus nuevas
circunstancias (Romney, 2010: 28).
La afirmacin de Romney en mucho es un reflejo del pensamiento dogmtico

que an domina el Centro Racional estadunidense;13 se hace a expensas y en
12 El ahogamiento simulado o waterboarding es una tcnica de interrogacin catalogada como tortura.

El tema ha dado mucho de qu hablar luego de la nominacin de John Brennan para dirigir la cia,
quien colabor en esa misma dependencia durante la administracin de Bush y dijo que se haba
opuesto rotundamente a esa tcnica; empero, ante el Comit de Inteligencia del Senado, en su
audiencia de confirmacin, reconoci que no intent detener dicho programa. La nominacin de
Charles Hagel como nuevo secretario de Estado es una muestra clara de que el poder inteligente
seguir siendo el medio para alcanzar los objetivos en el exterior planteados por Obama. Hagel es un
republicano y veterano de la guerra de Vietnam, sin embargo, ha sido crtico de la invasin a Irak de
2003, del cabildeo judo y de las grandes dimensiones que ha alcanzado el Pentgono en la poltica
de seguridad y defensa estadunidense (Brzezinski, 2004).
13 Clarke y Halper (2007) se preguntan qu ha pasado en la poltica exterior estadunidense. En su
argumento sealan que los encargados del establecimiento de la poltica exterior ya no realizan el
trabajo encomendado: mantener una poltica exterior informada y racional. En lugar de esto y en aras
del inmediatismo ideolgico se muestran simplemente ansiosos de lanzar la siguiente gran idea,
recurriendo a alusiones mticas supuestamente elocuentes. El resultado, argumentan, es que a los
estadunidenses se les presenta con frecuencia un mundo de fantasa, con escenarios de pesadilla,
en lugar de explicaciones que conduzcan a opciones racionales. Su propuesta es que se recupere
la integridad de la elite a cargo de la poltica exterior para as recuperar el lugar de preminencia de
Estados Unidos en el mundo.

sentido contrario del sesudo testimonio de analistas de diversa naturaleza y de la

evidencia emprica que demuestra el debilitamiento relativo de Estados Unidos en
el entorno global. El discurso de Romney en campaa fue slo una pequea pero
importante evidencia (si consideramos que l encabez la oposicin a Obama) de
la ausencia de liderazgo y creatividad ideolgicas del pr. Ms an y a diferen-
cia del agudo instinto poltico que ahora recordamos en Benjamin Disrael en la
poca victoriana, quien s supo sugerir en su tiempo qu necesitaba cambiar en
Gran Bretaa para conservar su podero como potencia mundial14 se evidencia
que, de entre todos los responsables de la poltica en Estados Unidos, los repu-
blicanos en particular carecen de un discurso y una visin clara de lo mucho que
Estados Unidos tiene que cambiar desde dentro para lograr (no slo para pensar)
mantenerse como potencia dominante influyente en el sistema internacional, sino
tambin para mantenerse como nacin prspera y con futuro, y quiz regresar al
escenario internacional con ms fuerza. Esta corriente que arrastra al pr al abismo
representa un movimiento poltico regresivo, cuya ceguera respecto de sus propias
limitaciones hegemnicas produce una crisis generalizada de dimensiones quiz
nunca vistas en Estados Unidos.
Por otro lado, el declive se ha convertido en motivo de debate terico y de po-
lmica en el seno de los discursos contemporneos, tanto de Washington como de
actores emergentes como Brasil, cuya presidenta, Dilma Rousseff, cancel en sep-
tiembre de 2013 su visita de Estado a Estados Unidos debido al Snowden affair;15
as como de China, que insiste en que su avance no representa amenaza alguna
para nadie.16
As, en el mbito del acalorado debate poltico interno presentado desde antes
de 2008, Obama ha sido (y permanecido) consistente con su estrategia original de
smart power; por ejemplo, tenemos primero y principalmente el pronunciamiento
de Obama a favor de su aliado incmodo, Israel todo un tema en el Capitolio,
que incluira el ataque concertado a Irn de continuar este pas con el muy poco
claro proceso de enriquecimiento de uranio. Esto presumiblemente lo llevara (as
lo afirma el primer ministro de Israel), en pocos meses, a construir una bomba
atmica. Netanyahu se refiere a la denominada zona roja, segn la cual el proce-
so de produccin de armas nucleares es ya irreversible, pero que en el caso de Irn
es de dudarse y parece formar parte ms bien de una exaltada retrica israel que
recurre al chantaje como medida preventiva frente a la cautela de Obama (a pesar
de su explcito apoyo a Tel Aviv) y al propio extremismo ideolgico al que el primer
ministro ha respondido.17 En este terreno, Obama se resign a convertirse por
necesidad y supervivencia poltica en halcn a la fuerza, quedando expuesto
14 Sobre esta interesante faceta de la historia del imperio britnico, muy til como smil en este anlisis,
vanse las reflexiones de Tony Judt (Judt y Snyder, 2012: cap. 2).
15 Edward Snowden, exempleado de la cia y de la nsa, filtr, en mayo de 2013, ms de doscientos mil
documentos clasificados que comprometen las labores de inteligencia global de Washington.

16 Sobre la cancelacin del viaje de Rousseff a Washington, vase The Economist (2013a: 43), as como
el interesante captulo de Arturo Santa Cruz, La gran encrucijada china, incluido en este volumen.
17 Vase el interesante desafo de Kenneth Waltz (2012) al respecto.

(en el contexto reeleccionista de 2012) por el lado del eslabn histricamente

ms dbil de la poltica exterior estadunidense. Esto les ha ocurrido a todos los
presidentes desde James Carter. Tal presin (aunque de igual manera diramos que
conviccin) lo llev a afirmar ante The American Israel Public Affairs Committee
(aipac), principal cabildero israel en Estados Unidos, lo siguiente:
He dicho que cuando se trata de prevenir que Irn obtenga armas nucleares no dejar
fuera de la mesa ninguna opcin y hablo en serio. Eso incluye todos los elementos del
poder estadunidense: un esfuerzo poltico para aislar a Irn; un esfuerzo diplomtico
para sostener nuestra coalicin y asegurar que el programa iran sea monitoreado; un
esfuerzo econmico que imponga sanciones; y, s, un esfuerzo militar para estar prepa-
rado ante cualquier contingencia (The White House, 2012).
La declaracin demuestra el apoyo claro e incuestionable a Israel que Netan-

yahu quiso ignorar con demagogia, ingratitud y poco respeto por las formas diplo-
mticas a que obliga la etiqueta de estadista. En este terreno, al parecer, el primer
ministro subestim a Obama. Hoy las cosas han cambiado y la nueva relacin que
se ofrece con Irn a partir del ascenso del sucesor del extremista Mahmud Ahma-
dineyad, Hassan Rouhani y de la manifiesta y discreta moderacin mostrada por
su jefe, el Ayatola Ali Khamenei, puede significar el inicio de un reacercamiento
diplomtico ms constructivo entre Washington y Tehern. Este reencuentro de
Irn con Occidente parece apuntalarse a raz del acuerdo nuclear logrado en Gi-
nebra entre el Grupo P5+1 e Irn, que el 24 de noviembre de 2013 firmaron un
compromiso que obliga a Irn a disminuir hasta a un 5 por ciento su produccin de
uranio 235 y a las potencias a levantar sanciones econmicas a Tehern por un
monto de siete mil millones de dlares, ms treinta mil millones que recuperara
Tehern como fruto del levantamiento de sanciones a sus exportaciones petrole-
ras.18 Es visible que estos estos hechos alejan, por el momento, los nubarrones de
enfrentamiento, al tiempo que equilibra el trato con un Netanyahu ms acotado
y moderado a raz de su reeleccin y disminucin de sus poderes parlamentarios
en 2013 (Ganji, 2013: 24-48). Aunque sobre esto el pr tambin se niega a ceder y
recurre a todo para desestabilizar y golpear la poltica obamista.
As pues, muy a pesar de la evidencia ofrecida por Obama, Romney nunca
dej de insistir, durante el proceso electoral de 2012, en que Obama abandon
a Israel, que es, de entre los ms grandes aliados de Estados Unidos, un buen
amigo y de confianza, uno que ha hecho grandes sacrificios por la paz (Romney,
2010: 26). No obstante esta insistencia, hubo diversos anlisis que se encargaron
de desvelar la verdad de los hechos y demostrar la inconsistencia de la crtica re-
publicana, como es el caso de Haim Saban, quien escribi en The New York Times:
Romney reclama que Obama ha lanzado a aliados como Israel bajo las ruedas de
autobs, pero de hecho el presidente ha seguido pasos concretos para hacer a Israel
18 El P5 +1 est conformado por Estados Unidos, Gran Bretaa, Francia, China, Rusia y Alemania
(Valds-Ugalde, 2013c; The Economist, 2013c).

ms seguro compromiso que ha descrito como no negociable []; su apoyo a la

seguridad y bienestar de Israel ha sido slido: como presidente provey plena asisten-
cia tcnica y financiera para construir el sistema de defensa antimisiles cortos Iron
Dome []; en julio proporcion setenta millones de dlares adicionales para extender
el sistema del Dome en el sur de Israel, esto adems de los tres mil millones en asis-
tencia militar anual por la cual el primer ministro, Benjamin Netanyahu, ha expresado
su profundo agradecimiento personal (Saban, 2012).
Delirio ideolgico, discurso mesinico y mentiras han bordado el discurso

republicano desde la primera y segunda campaa presidencial. Obama hubo de
responder a la presin de coyuntura.19 En este punto se advierte cmo Obama que-
da atrapado entre dos frentes de gran incomodidad moral y poltica: o proteger y
garantizar la seguridad de su aliado y atajar el discurso incendiario de los republi-
canos o mantenerse como el presidente del smart power e insistir en la presin
diplomtica para evitar una aventura militar contra Irn de pronstico catastrfico
a todas luces. An hoy Obama se encuentra dividido en este tema, entre la opcin
dura (con ms prioridades israeles que estadunidenses) y una diplomtica que
llevara a un espacio de paz relativo.20
Romney y el gop al desnudo21
Presenciamos, as, enormes tensiones en el medio de la coyuntura electoral de

2012, en la que ms que nunca salieron a flote las debilidades estructurales de los
actores y los elementos crticos que conforman el establecimiento poltico estadu-
nidense. Lo ms destacable es que Obama logr tomarle la medida a Romney y al
pr en varios temas, adems de exponerlo a los cuatro vientos. Por ejemplo, en su p-
gina web Obama for America, se le hicieron cargos graves a Romney en su calidad
de empresario en los aos ochenta y noventa. Su enorme fortuna, que se calcula
en el orden de los trescientos millones de dlares, fue hecha, en parte, a costa de
los derechos laborales de los trabajadores que despidieron l y sus socios. En un
video en el que ofrecen su testimonio extrabajadores de gst Steel, Dade Behring y
la tienda de ropa Stage Stores, se denuncia que Romney compraba las compaas
desde su filial Bain Capital, inflaba las acciones en la bolsa, las venda cuando es-
taban en su cima obteniendo ganancias de millones y despus las abandonaba a su
suerte y a la quiebra, teniendo que despedir a sus empleados.22 Las vctimas de las
operaciones informan que se despidi a ms de nueve mil trabajadores de las tres
19 Obama declar en Washington: Estados Unidos siempre le cubrir las espaldas a Israel, aunque
matiz, en referencia a Irn, el caballo de batalla de Netanyahu: an hay una oportunidad de solu-
cin diplomtica.
20 Cabe considerar, en medio de la turbulencia, la insistencia de Obama de aclarar al mundo Islmico
que Estados Unidos no ha estado ni estar en guerra con el islam (vase el discurso dado en El
Cairo [The White House, 2009]).
21 Las siglas gop significan Grand Old Party, denominacin que identifica al pr desde sus orgenes.
22 <http://my.barackobama.com/Romney-Economics>.

empresas, dejndolos sin liquidacin y sin seguros de ningn tipo. Si de por s esto
ya representaba tristes augurios para Romney, se erigi tambin para el sentido co-
mn del electorado en un caso ms de capitalismo salvaje, de baja tica empresarial y
de psima administracin, que Tony Judt (2010) expone bien en su libro Algo va mal.
Con base en estos datos, Romney, exaspirante a jefe de Estado, se encarg de abonar
al desprestigio poltico de su pas al constituirse en un caso ms de especulacin sin
escrpulos, de capitalismo de casino (Reich, 2012). Fue tal tipo de capitalismo el
que, en gran medida, caus el septiembre negro de 2008 y que ha mantenido sumido
a Estados Unidos en una recesin que ha complicado la gestin de Obama y la vida
al grueso de los estadunidenses. No se diga la autoridad real y moral de Washington
para impulsar la recuperacin econmica y poltica del sistema global que sera al
tiempo, como argumento aqu, un avance hacia su propia recuperacin. Probable-
mente el nico camino posible que le queda.
Estos antecedentes retratan a un poltico frvolo y arbitrario, un gran pasivo
para la dirigencia del gop que lo toler y que hacia ese momento ya haba sucum-
bido a la vendetta del Tea Party.23 Con base en estos antecedentes empresariales
de Romney, se especula por qu republicanos moderados teman que se convirtie-
ra en candidato, aunque careca de la autoridad moral para denunciar la gestin
econmica de Obama. Su argumento de que era un buen candidato por haber sido
empresario exitoso se desmoron el mismo da en que perdi espectacularmente
Ohio y Florida, dos estados emblemticos en los que basaba sus esperanzas, pero
en realidad todo empez a caerse a partir de su plutocrtica (y poco elegante, aun-
que inolvidable) declaracin sobre el 47 por ciento de estadunidenses autovictimi-
zados, morosos y parias, dependientes de un sistema de bienestar que, por cierto,
l mismo se encarg de construir cuando fue gobernador de Massachusetts (2003-
2007).24 Paul Krugman ha escrito que esta declaracin refleja hasta dnde el gop
ha sido llevado por la visin de sociedad a la Ayn Rand, en la cual un puado de he-
roicos hombres de negocios son responsables por todo el bien econmico []. Fue
una ventana al interior de las verdaderas actitudes de lo que se ha convertido en el
partido de los ricos, por los ricos y para los ricos, un partido que considera al resto de
nosotros como no merecedores siquiera de un respeto simulado (Krugman, 2012).
En otro frente, Obama tambin asumi una ofensiva por dems original. El
9 de mayo declar en una entrevista: las parejas del mismo sexo deberan poder
casarse. Me permito referirme al tema toda vez que da relevancia al argumento
23 Haba ocurrido con Sarah Palin, cuando ella acompa, como candidata a la vicepresidencia, a John
McCain en 2008.
24 Romney declar: el 47 por ciento de la gente votar por el presidente sin importar lo que pase. Bien
hay un 47 por ciento con l, que son dependientes del gobierno, que piensan que son vctimas, que
creen que el gobierno tiene la responsabilidad de cuidarlos, que creen que tienen derecho al cuidado
en salud, alimentacin, vivienda []. Que se es un derecho y que el gobierno debera drselos. Y
votarn por este presidente no importa lo que pase []. Es gente que no paga impuestos al ingreso.
[Mi trabajo es no preocuparme por esa gente. Nunca los convencer de que deben asumir una
responsabilidad personal y preocuparse por sus vidas. Estas declaraciones fueron divulgadas en un
video secreto por Mother Jones (Corn, 2012).

de cmo, en una nacin moderna, se confrontan posiciones arcaicas con otras

avanzadas, estas ltimas ubicadas en el mismo corazn del Poder Ejecutivo. Este
posicionamiento, ya hoy con repercusiones legales contundentes a nivel local y
global, resulta, pues, en suma, audaz, adems de ser histrico. Por vez primera, un
presidente se pronuncia as sobre tan polmico tema.25 Electorera o no, esta de-
claracin oblig a Romney a pronunciarse en contra: el matrimonio es la relacin
entre un hombre y una mujer, declar el exgobernador.26 Fue una apuesta ries-
gosa de Obama, que tuvo por lo menos tres aristas: 1) haber acorralado a Romney
en medio de su propio cerco ideolgico impuesto por el extremismo dominante del
Tea Party, orillndolo a negar derechos civiles legtimos de una minora extensa (la
homosexual) que cuenta con las simpatas de la mayora de los segmentos de la
poblacin, como mujeres (el 51 por ciento), jvenes (el 63 por ciento), liberales
(el 68 por ciento), moderados (el 56 por ciento) y poblacin blanca no latina (el
47 por ciento), que acabaron votando en contra de l y lo que representaba; 2)
exponerlo como un intolerante de extrema derecha que no reconoce que se trata
de un tema de reivindicacin de los derechos civiles de una minora que, aunque
aceptada socialmente, no cuenta an con suficientes garantas legales; 3) Obama,
como representante de una minora racial se coloc en el centro, como el pararrayos
del debate, obligando a Romney al repliegue, o, al menos, a ponerse en evidencia
como un actor insensible que no conoce del tema de gnero en pleno siglo xxi, y de
paso exponer al pr en su conjunto como inhbil en los manejos de la cosa pblica e
incapaz de entender el mundo que lo rodea.
En cambio, Obama se reafirm con esta ofensiva como un personaje sensible
y abierto al tema y, repelente a las difamaciones de Romney, quien acab derrotado
por su propia visin regresiva de la poltica interna y externa, no se diga de la vida
en comunidad ante la cual los republicanos se muestran cada vez ms intoleran-
tes. Esto no obsta para reconocer que desde 2011 la puja republicana en contra
del presidente Obama (quien ha acusado debilidad en los momentos crticos de
la confrontacin) ha capitalizado poder poltico a su favor. As, podrn estar per-
diendo los pequeos debates acerca de diversos asuntos de poltica interna, como
el presupuesto, pero los republicanos han avanzado poco a poco al imponer su
agenda poltica en el clima poltico nacional, la cual conducen de forma temeraria
(The Nation, 2013b; Perlstein, 2013). Esta debilidad sera un elemento crtico
que habr de pesarle a Estados Unidos en su esfuerzo por lograr una recuperacin
plena y un acomodamiento en el sistema global como actor creble y confiable.
Si lo anterior ocurriera, esto tendra un alto significado histrico debido a que
Estados Unidos (como toda nacin dominante en la historia) naci para ser un
25 Este tema, como el del Obamacare, son dos de los asuntos locales que anteceden la polarizacin
desproporcionada que ha situado al pr en el extremo, todo lo cual ha impactado negativamente en
el clima en el que se discuten los derroteros de la recuperacin del poder estadunidense en la esfera
global.
26 Paul Ryan, candidato vicepresidencial del pr, haba propuesto en el Congreso una reforma a la
Constitucin para definir el matrimonio como uno entre un hombre y una mujer, lo cual consistira
la primera vez que se eliminara el derecho constitucional de una minora.

hegemn, no para perder predominancia y menos autoinfligindose debilidad y des-

crdito. La intolerancia contenida en la intensidad religiosa y el dogmatismo extremo
que est detrs de los argumentos ideolgicos de estos sectores dominantes tienen
atrapado a Washington, tanto en el plano interno como en el externo, en el peor de
los escenarios. Es probable que la vida poltica estadunidense est viviendo un fin
de ciclo. Lejos habrn quedado los tiempos en que la idea misma de ser un pueblo
elegido como se argument al principio de este captulo justificaba el concepto
de un mandato histrico para convertirse en la nacin elegida, comisionada por Dios
para resolver cualquier necesidad que el mundo tuviera. Esta nocin de ser elegido
entre el resto para jugar un destino peculiar en los asuntos mundiales tena una expli-
cacin triple en los inicios de los tiempos neohegemnicos: la necesidad de obtener
a) una identidad particular, b) una serie de rasgos sociales uniformes, y (a pesar de
esto) c) un carcter nacional excepcional dentro del concierto de las naciones.
Augelli y Murphy ilustran notablemente este ltimo sealamiento al dar una
descripcin del significado del sentido comn en la sociedad estadunidense, y sus
implicaciones para el ciudadano en cuanto a la concepcin de s mismo y su visin
del mundo, todo lo cual parece estar capitalizando en el corto plazo el pr, al tiempo
que bien puede significar el principio de su decadencia:
Puede entenderse la religin colonial como la fuente de tres series de ideas que son del
sentido comn para la mayora de los estadunidenses [...]. Primero, la identidad, sobre
quines son los estadunidenses, con la visin que muchos tienen de su propia excep-
cionalidad y destino; la idea de ser el pueblo elegido. La segunda tiene que ver con su
forma de tratar el disenso, cmo conducirse con las personas que tienen visiones diferen-
tes de las propias. Para muchos estadunidenses las nicas maneras de lidiar con gente
cuyas visiones difieren de las propias es aislarse de ellas (o a ellas de uno), convertirlos o
destruirlos [...]. Finalmente, tenemos la limitada idea estadunidense de la caridad, que
est ligada con la conviccin de la excepcionalidad del pueblo estadunidense (Augelli y
Murphy, 1988: 37).
Y sobre la visin y misin mundial, estos autores han notado un rasgo de

relevancia que apunta con mucha precisin al corazn del sentido argumental
de este ensayo:
probablemente, la creencia popular ms difundida en torno a los asuntos internacio-

nales es que Estados Unidos tiene un destino peculiar. Los hacedores de la poltica
exterior estadunidense necesitan, y han querido casi siempre, tratar a Estados Unidos
como un pas con una misin especial [...]. Aquellos que aceptan esta sentencia calvi-
nista tienen dificultades para aprobar cualquier intento que su gobierno pueda hacer
para cerrar tratos de largo plazo con cualquier nacin que no admita el sistema ameri-
cano (Augelli y Murphy, 1988: 59).
Goodbye hegemony?
Una vez desarrollado el cimiento poltico-cultural que internamente explica la posi-

cin de preeminencia, pero sobre todo la voluntad de poder que domina la sociedad

y la poltica estadunidenses, decantada la gnesis histrica del impulso hegemonista

que mueve a Estados Unidos en la definicin de sus prioridades de poltica exterior,
analizar, dentro de este contexto, los elementos que componen el supuesto fin de la
era hegemnica estadunidense y su muy posible relacin ntima con el proceso pol-
tico y econmico interno de toma de decisiones que le da o quita sentido y mstica.
Aunque no siempre guarda una relacin de causa-efecto, se tiene que considerar el
grado en que la poltica interna afecta e impacta los cimientos de los que dependen
los procesos de toma de decisiones de la poltica exterior de Estados Unidos. En
ltima instancia, se trata de debatir hasta dnde, como nos sugiere Fareed Zakaria
(2011), estamos ante el nacimiento de un mundo postestadunidense.
Procede sustentar, en el desarrollo que a continuacin realizar, que parto de
que las especificidades sistmicas de este proceso vinculante entre los ordena-
mientos de la poltica interna y la externa se producen en el marco del liberalismo
poltico al que responde Estados Unidos y sus principales allegados del mundo
occidental, que en ltima instancia han descansado histricamente para bien y
para mal en las ligas establecidas con Washington. Incluso China, la Federacin
Rusa o India, que no se distinguen por responder a los preceptos del liberalismo
poltico son, de una u otra forma, agentes que han respondido al orden estaduni-
dense, sobre todo en lo que respecta a la liberalizacin econmica y comercial.
Desde la guerra fra, Rusia fue el caso ms obvio. Con China se alcanz una
dtente (relajacin, distendimiento) bien organizada entre Washington y Pekn y
un entendimiento tcito de no agresin (Walt, 2011: 8; Komine, 2008; Kissinger,
2011: caps. 8-10), y con India se establecieron vnculos ms estrechos a partir de
que este ltimo pas sufre un colapso que deviene en su particin cuando surge
Paquistn en 1947; no se diga la produccin de energa atmica por parte de ambos
pases, que tanto atormenta a los hacedores de poltica occidentales y que ha reper-
cutido en una poltica de sobrestimacin hacia Israel y la facilitacin otorgada para
su obtencin de poder nuclear, derecho no reconocido por muchos miembros de la
comunidad internacional y que hoy tiene atorada no slo la relacin con Irn, sino con
la regin completa. Israel es el verdadero enfant terrible del Medio Oriente.
Con base en el paralelismo indopaquistan, Waltz, precursor de la escuela
realista sobre el equilibrio de poder, propone tres alternativas interesantes para
resolver la crisis en la regin: 1) diplomacia y sanciones semiblandas a Irn, que
parecen no estar produciendo beneficios; 2) permitir que Irn evolucione, como
Japn, en el desarrollo de su programa nuclear sin que esto signifique la cons-
truccin de la bomba, todo lo cual implicara esfuerzos mayores (pero meritorios)
de supervisin por parte de Occidente y de la onu y no a satisfaccin de la parte de
Israel, y 3) que Irn contine con la produccin de energa atmica, se le permita
la produccin de la bomba y lograr el equilibrio al que, Waltz argumenta, llegaron
India y Paquistn en 1974 y 1998, respectivamente, cuando realizaron sus prime-
ras pruebas nucleares, tal vez con la venia occidental, alcanzando as un equilibrio
nuclear que segn Waltz les hace an ms difcil el uso de su fuerza nuclear en
contra del otro. Esto ha llevado, en la visin de Waltz (2012) y contrario a lo que
se piensa, a un mayor equilibrio regional e internacional.

Lo cierto es que a partir del 11 de septiembre de 2001 (11-s) y de las aventuras

estadunidenses militares en Afganistn y ms notoriamente en Irak en 2003 (que
en efecto, fueron factores de desequilibrio regional) se ha debatido en la academia
y en la esfera pblica sobre el largamente anunciado decaimiento del poder de
Estados Unidos en el entorno global. Stephen M. Walt ha planteado la gnesis del
declive de Estados Unidos de la siguiente manera:
las guerras de Irak y Afganistn fueron no slo costosas heridas autoinfligidas; fueron
tambin demostraciones elocuentes de los lmites del poder militar [...] mostraron que
las proyecciones no comparables de las capacidades de poder eran de poca utilidad
para construir ordenes polticos efectivos, una vez que el sedicioso liderazgo era desti-
tuido. En lugares donde las identidades locales se mantienen fuertes y en donde la in-
jerencia extranjera no es bienvenida por mucho tiempo, incluso un sper poder global
como Estados Unidos tiene problemas para obtener los resultados polticos deseables
(Walt, 2011: 11).
Por su parte Christopher Layne (2006), argumenta que si bien el unipolarismo

caracterstico de Estados Unidos va en picada desde hace tiempo y que el hegemn
benevolente prevalecer, coincide con Walt y l mismo (profundo crtico de los wal-
tzianos) lanza una crtica punzante acerca del error estratgico de Washington, que es
en s misma una aceptacin del fin de la preeminencia unipolar estadunidense:
Para la mayora en el mundo, la invasin [a Irak] destroz una de las bases ms impor-
tantes sobre las que la nocin de hegemona benevolente estadunidense est fundada:
la percepcin de que Estados Unidos es un poder del statu quo. En efecto, la idea de
que Estados Unidos hasta la administracin de George W. Bush prefera actuar
multilateralmente es ms mito que realidad. Aunque esta administracin (Bush) ha
sido ms inepta diplomticamente que muchos de sus predecesores, la sustancia de su
poltica ha sido la misma: Estados Unidos acta multilateralmente cuando puede
(p.ej., cuando otros apoyan las polticas de Estados Unidos), y unilateralmente cuando
decide que lo debe hacer, que es la mayora del tiempo (Layne, 2006: 24-25).27
As las cosas, la coyuntura crtica en que Washington situ su posicin de

poder despus del 11-s no es parte de un debate ocioso: ste tiene dimensiones
an inconmensurables, pero asequibles. Como apunta Fred Halliday, se refiere
a cules son y sern los derroteros de la modernidad en el mundo capitalista y
democrtico de Occidente, del cual Washington intenta mantenerse a la vanguar-
dia. Halliday (2002) sostiene que los atentados terroristas supusieron un suceso
global y, a su vez, precipitaron una crisis global de la cual podra costar cien
aos salir. En todo caso, lo ms trascendente de este histrico momento es que es
27 El autor agrega: Una acusacin hecha en contra de la administracin fue cuando, inmediatamente
despus del 11 de septiembre, el presidente Bush le dijo al mundo que tenan dos opciones: podan
apoyar a Estados Unidos u oponerse a l y sentir su furia. Torpeza o no, esa administracin no fue la
primera en usar ese tipo de tcticas de intimidacin. Durante el apogeo de la guerra fra, por ejemplo,
el secretario de Estado John Foster Dulles argumentaba que no era moral que el bloque no alineado
se mantuviera neutral en la lucha entre Estados Unidos y la Unin Sovitica (Layne, 2006).

producto de la modernidad misma. Tanto en el mbito poltico como econmico,

Estados Unidos ha vivido desde los aos noventa y en forma ms severa desde
2001 una crisis interminable. Como ya se mencion, la esquizoide y equivocada
invasin de Bush a Irak en marzo de 2003 (que Romney y el pr queran repetir,
y quiz lo habran hecho de haber ganado la presidencia) radicaliz y expuso an
ms el proceso de decadencia estadunidense, catapult su desprestigio a nivel
global y reforz el sentimiento antiestadunidense en esa regin y otras naciones
vecinas (Walt, 2011: 10, 11 y 15). Tambin ocurri as con la crisis de 2008, que
hizo detonar en manos de Obama una bomba de tiempo que ha cimbrado los ci-
mientos del edificio del capitalismo estadunidense y de pasada los de la estabilidad
econmica y financiera global. Para los aliados estadunidenses como la UE y Japn, y
hasta para la emergente y poderosa China, esta inestabilidad ha expuesto su propia
estabilidad econmica, toda vez que ha impactado el equilibrio y la sustentabilidad
econmicas de largo plazo.
Para algunos como Krugman y Joseph Stiglitz, Estados Unidos se enfrenta a
una depresin econmica (la tercera) que es consecuencia de un proceso deflacio-
nario (decrecimiento), ante lo cual el anlisis racional de los practitioners en Estados
Unidos parece haber quedado afectado en forma descomunal (otra vez la poltica
interna afecta a la externa) (Krugman, 2009; Stiglitz, 2009). Por ejemplo, Krug-
man (2009) plantea que ni siquiera la austeridad fiscal podra solventar aquellos
pasos imprescindibles que se requieren para salir del atolladero. Adems, las medi-
das del rescate econmico que ha propuesto Obama estn hoy secuestradas por la
pugna interpartidista que ha contaminado la poltica y que con certeza impactarn
negativamente en la economa estadunidense todava en forma indefinida, no se
diga su poltica exterior. El ltimo de los eventos al respecto fue el lamentable
espectculo montado por los congresistas republicanos (y algunos demcratas) en
septiembre de 2013, cuando votaron en contra de la aprobacin del presupuesto,
cerraron el gobierno y tuvieron en jaque a la economa de Estados Unidos y del
mundo por diecisis das (Valds-Ugalde, 2013a).
Por su parte, el expresidente William Clinton ha contribuido a la polmica y
ha apuntado que muchos han estado apostando en contra de Estados Unidos por
doscientos aos y siempre han perdido su dinero (The New York Times, 2012).
Quiz sea cierto. En todo caso, ante la magnitud de las crisis que capotea hoy
Washington, algunos autores apuestan a favor de que el declive es un hecho y otros
niegan que ste ocurra o que se consume. Es comn que ante el surgimiento y cre-
cimiento econmico de Brasil, China, India (los brics) y de Turqua, entre otros,
se perciba que Estados Unidos tendr que ceder los espacios de hegemona que
nunca antes haba tenido que compartir; no obstante y muy a pesar de esta prdida
de poder, hay que entender, como sugiere Joseph Nye, que el declive siempre es
relativo al poder que los otros detentan y en trminos absolutos de cmo el declive
se basa en cambios internos. En pocas palabras sugiere Nye no hay, desde las
guerras peloponesas, la emergencia de Atenas y el derrumbe del imperio britnico,
un nico modelo de comparacin para entender el colapso de los grandes poderes,
menos an el de Estados Unidos como potencia solitaria (Nye, 2011). El poder

creciente de otros actores globales no significa necesariamente que el debilita-

miento estadunidense le entregue sus primicias hegemnicas. En consecuencia,
es probable que an en lo que queda del siglo xxi sigamos discutiendo si el mundo
entra o no a un orden posestadunidense.
El Leviatn liberal28
En este captulo hemos establecido ciertos parmetros que vinculan la poltica

exterior de Estados Unidos con la interna. En tal sentido, se ha argumentado
acerca de la tensin existente entre el discurso excepcionalista, la hegemona
en declive y el deterioro gradual en las formas de hacer poltica interna y llegar
a consensos por parte de la clase poltica estadunidense. Al parecer, es en este
crtico tringulo donde la estrategia de poltica exterior inteligente de Obama se
enmarca (y con probabilidad queda atrapada), ponindola en duda, en muchos
casos, como una opcin de poltica exterior sustentable hacia la obtencin del
equilibrio de poder que Washington se ha acostumbrado a imponer cuando sus
condiciones objetivas de ejercicio de poder se lo exigen. Al avanzar la segunda
dcada del siglo xxi, Estados Unidos no ha perdido todas su capacidades para el
ejercicio unipolar de su poder dominante, pero s los elementos con los que cont
desde los aos cuarenta para el pleno ejercicio de su poder hegemnico unipolar.
Se trata de un nuevo momento de la geopoltica global, cuya futura evolucin an
no queda del todo clara. Cabe decir que el problema de la crisis hegemnica
estadunidense, aun cuando su prospectiva era remota e incierta, se remonta a
los aos cincuenta. En un documento fundamental producido en Washington
en 1950 por el Consejo de Seguridad Nacional (NSC 68), ya se adverta acerca
de la adquisicin sovitica de poder atmico, lo cual, se tema, le dara ventaja y
momentum geopoltico a Mosc. En 1957, los soviticos lanzaron el Sputnik al
espacio, hecho que atemoriz a Estados Unidos e hizo pensar al presidente Ken-
nedy que los soviticos seran ms ricos que Estados Unidos y decir a Nixon que
Estados Unidos se estaba convirtiendo en un gigante indefenso (Walt, 2011: 6;
Kagan, 2012; Nye, 2011: cap. 6). Desde entonces, segn expone Nye, se habla en
Estados Unidos del declive de poder del pas en el concierto global. Nye (2011)
apunta que la palabra declive mezcla dos dimensiones diferentes: declive abso-
luto en el sentido de decadencia o la prdida de la habilidad para usar los recursos
propios efectivamente y declive relativo en el cual los recursos del poder de otros
estados son mayores o son usados ms efectivamente. Kagan concuerda con la
mayora cuando plantea que:
La presuncin casi universal es que Estados Unidos en efecto ha perdido influencia.

Cualquiera que sea la explicacin el declive de Estados Unidos, el ascenso de
los otros, el fracaso aparente del modelo capitalista estadunidense, la naturaleza
28 Me inspiro en el libro homnimo (Ikenberry, 2011).

disfuncional de la poltica en Estados Unidos, la complejidad creciente del sistema

internacional es ampliamente aceptado que Estados Unidos no puede moldear el
mundo para que satisfaga sus intereses e ideales como alguna vez lo hizo. Cada da
parece ofrecer ms pruebas, al tiempo que pasan cosas en el mundo, que se ven con-
trarias a los intereses de Estados Unidos y ms all de su control (Kagan, 2012: 4).
Respecto del voluntarismo hegemnico, Kagan sostiene crticamente:
desde luego que es cierto que Estados Unidos no es capaz de obtener lo que quiere la
mayora del tiempo [...]. Muchas de las impresiones actuales acerca del declive esta-
dunidense estn basadas en falacias nostlgicas: que hubo un tiempo cuando Estados
Unidos poda moldear el mundo entero para satisfacer sus deseos y hacer que otras
naciones hicieran lo que Estados Unidos quera que hicieran y [...] como lo dice Walt,
administrar los arreglos polticos, econmicos y de seguridad para la casi mayora del
globo (Kagan, 2012: 4).
Parag Khanna, autor de The Second World, argumenta que hoy por hoy la
geopoltica del siglo xxi reside en el poder de los nuevos tres grandes, Estados
Unidos, China y la Unin Europea (Khanna, 2008); sin embargo, aclara, el impul-
so policntrico, por ms multiplicidad que le da a la distribucin de cuotas de
poder entre diferentes agentes estatales (y no estatales), no significa que esto le
permita el ejercicio armnico o pleno de poder en la esfera global. Se trata de un
viejo asunto que tiene que ver con la interdependencia de la que depende las ms
de las veces la relacin entre actores estatales:
Los tres grandes hacen las reglas sus propias reglas sin que ninguno de ellos
domine y los otros son dejados para que escojan a sus pretendientes en este mundo
postestadunidense. Entre ms apreciamos las diferencias entre las visiones globales
de Estados Unidos, Europa y China, ms veremos las apuestas planetarias del nuevo
tablero global [siendo] la nueva realidad de los asuntos mundiales [aqulla en que] no
hay un camino para ganar aliados e influir en los pases, sino tres: la coalicin esta-
dunidense, el consenso europeo y la consulta al estilo chino. El mercado geopoltico
decidir cual encabezar el siglo xxi (Khanna, 2008: 2 y 6).
Khanna postula la existencia de un mercado geopoltico nuevo, de un se-

gundo mundo compuesto de pases emergentes en el que los tres grandes ten-
drn que luchar por asegurar sus mercados. Los diversos actores, sin excepcin,
persiguen la mxima de Adam Smith en The Theory of Moral Sentiments, que es
la de mejorar sus condiciones de vida; adems, Khanna tambin alude aqu a la
diferencia entre el equilibrio simple y mltiple entre potencias, as como a
la prevalencia del primero sobre el segundo, lo cual fue estandarte del realismo
clsico durante la bipolaridad.
En este sentido, me parece que el anlisis de Khanna nos conduce, junto con
Nye, a la necesidad de realizar un anlisis cuidadoso del verdadero alcance al que
puede llegar la prdida de poder absoluto de Washington en el mundo global de
hoy, tanto frente a sus aliados (la UE) como frente a sus rivales ms visibles (China).
Todo lo cual nos lleva a los postulados de Layne, de Ikenberry, de Keohane y hasta
del propio Nye, cuando argumentan acerca de un hecho histrico de trascendencia.

Se trata de que la prdida o ganancia de poder relativo y absoluto desde la cada

final del imperio britnico y el surgimiento de la hegemona estadunidense como
potencia bipolar (guerra fra) y unipolar (cada sovitica, disolucin de su rea
natural de influencia en los noventa y fin de la guerra fra) tiene una caracterstica
paradigmtica que la conecta identitariamente como se anunci antes con
el orden democrtico propio de la tradicin poltica liberal, que es ciertamente el
orden democrtico por excelencia.29
Coincido en que la hegemona estadunidense se da en el contexto de una
relacin vinculante directa con el orden democrtico liberal al que se deben Wash-
ington y tambin Berln, Pars y Londres, todo lo cual no ocurre con China o la
Federacin Rusa, e incluso India y Brasil, pases que en el terreno de sus alianzas
internacionales (vnculos con el extremismo iran) o en el del respeto a los derechos
humanos y de las minoras, no puede rendir cuentas saludables, todo lo cual no les
permite ofrecer las credenciales polticas que les permita tener la legitimidad estatal
para saltar al escenario de la gobernanza global con la autoridad moral necesaria
(Castaeda, 2010). Esta realidad los descalifica para encabezar una transicin trans-
formadora del orden global que seguir basndose en los cimientos liberales que le
han dado vida desde la posguerra hasta la actual etapa de la modernidad mundial. En
este sentido, es necesario establecer una pauta central en el anlisis de esta ltima
parte del captulo. La hegemona estadunidense es parte central de un aconteci-
miento histrico. Se trata, como lo seala Ikenberry, de reconocer un hecho:
La historia del triunfo, continuidad y consolidacin del orden de posguerra encabezado

por Estados Unidos. En retrospectiva, es claro que Estados Unidos y sus aliados han
creado un orden poltico profundamente enraizado, armnico e histricamente nico,
a la sombra de la guerra fra. Este orden interno se expandi y profundiz durante los
noventa y en el nuevo siglo. Sus consignas fueron globalizacin, integracin, democra-
tizacin y la expansin del orden internacional liberal (Ikenberry, 2011: 223).
El actor hegemnico benevolente en picada, equilibrio de poder

en crisis y los brics en ascenso, tres mitos geniales?
Esto es por un lado, la visin hegemonista tradicional y realista que intenta recon-
ciliarse con la idea del actor hegemnico benigno o benevolente que reivindica
Layne, todo lo cual guarda cierta congruencia si atendemos a la existencia de lo
que Zakaria (2007; 1997) llama democracia iliberal. El parmetro democrtico es
el hilo conductor de la idea muy dominante de que slo democracias plenamente
representativas, como se argument, aspiraran a convertirse en guas de un proceso
de reconstitucin de los arreglos de las instituciones y del orden internacionales,
con miras a lograr una mejora sustantiva en los mismos. A pesar de que el sistema
poltico en Estados Unidos sufre de inconsistencias importantes, aunque no de una
29 Vese, en este mismo volumen, David Mena Alemn, Quebrantar a la mayora o La estructura ins-
titucional de la suboptimalidad poltica de Estados Unidos.

ineficiencia sistmica terminal (como algunos casos de democracias iliberales,

como la rusa o la india, que padecen de sistemas polticos disfuncionales) (Zakaria,
2007),30 no podemos negar que Washington y sus aliados de las viejas democracias
europeas siguen demostrando capacidad y legitimidad en su funcionamiento hacia
la consecucin de fines que allende la concrecin de los cambios radicales que
exige el sistema global armonicen los caminos hacia la resolucin de conflictos
y sumen el logro de arreglos, si bien an insatisfactorios, s relativamente viables
para dar solucin a los grandes problemas estructurales de la gobernanza global.
O podemos imaginarnos al pc chino, al pt brasileo, al multipartidismo ruso o
a sus propios sistemas de gobierno como referencias y puntas de lanza de la go-
bernanza global? Por ejemplo, coadyuvando a la fundacin de nuevos fmi, bm o
una nueva onu que basen su funcionamiento en su identificacin con un sistema
poltico y econmico abierto y competitivo y con un carcter ms incluyente que
el demostrado en forma ciertamente insuficiente por Estados Unidos y sus aliados?
No obstante esta crisis de confrontacin de valores, es posible sostener (como
intento probar en estas lneas) que, en la actualidad, la suya es una crisis poltico-
ideolgica que bien puede hacer que este papel desempeado por Estados Unidos
como actor solitario desde 1945 se vea relativamente menguado y Washington
inhabilitado, o al menos disminuido (en espritu y prestigio), pero no del todo can-
celado, toda vez que las variables de sustentabilidad dan crdito a la propuesta de
los antideclinistas de que Estados Unidos tiene por delante aos de recuperacin
y de gestin global dominante.31
30 En este punto sostengo que la precondicin democrtica radica en que la sociedad y el Estado a la
par estn preparados para los cambios fundamentales dentro del sistema poltico y del desarrollo
econmico. En el caso ruso ya mencionado, se adolece de una institucionalidad democrtica que
detenga los instintos autocrticos de sus polticos, que hace 23 aos gobiernan en forma autoritaria y
sin sometimiento alguno al sistema de checks and balances que caracteriza a las democracias occi-
dentales; algo similar, aunque peor, ocurre en India, en donde un pequeo grupo de elites dominan
los partidos y los grupos de inters, el conflicto interreligioso tiene invadida la esfera de decisiones
estatales y presenta adems indicadores sumamente pobres en las reas de corrupcin a los ms altos
niveles, abusos en contra de las mujeres, pobreza urbana, pero sobre todo rural, as como el abandono
del sistema de salud, de educacin y de seguridad colectiva (vanse Swain, 2007; Traub, 2013).
31 Una idea al respecto nos la da la informacin dura sobre inversin en bienes globales que ofrece el
Banco Mundial. La inversin en salud, educacin, defensa y ciencia y tecnologa, respectivamente,

como porcentaje del pib es, salud: Estados Unidos: 16.2, Brasil: 9, Rusia: 5.4, India: 4.2, China: 4.6.
Educacin: Estados Unidos: 7.6, Brasil: 5.2, Rusia: 7.4, India: 3.3, China: 3.3. Defensa: Estados
Unidos: 4.7, Brasil: 1.6, Rusia: 4.4, India: 2.7, China: 2.0. Ciencia y tecnologa: Estados Unidos: 2.72,
Brasil: 1.1, Rusia: 1.12, India: 0.8, China: 1.44. Abonados a Internet (por cada cien personas), Estados
Unidos: 27.78, Brasil: 7.52, Rusia: 9.09, India: 0.67, China: 7.78. Usuarios de Internet (por cada 100
personas), Estados Unidos: 78.1, Brasil: 39.3, Rusia: 42.1, India: 5.3, China: 28.8. (Banco Mundial,
2009-2010). Telfonos celulares (por cada 100 personas), Estados Unidos: 97, Brasil: 90, Rusia: 162,
India: 45, China: 56. Carreteras pavimentadas (porcentaje del total de carreteras), Estados Unidos:
65, Brasil: N/A, Rusia: 80, India: 48, China: 50. Lneas frreas (total de rutas por kilmetros), Estados
Unidos: 226 205, Brasil: 29 817, Rusia: 85 194, India: 63 273, China: 65 491. Servidores de Internet
seguros (por cada milln de personas), Estados Unidos: 1 446, Brasil: 41, Rusia: 20, India: 2, China:
2. Transporte areo (partidas de vuelo en todo el mundo de compaas registradas), Estados Unidos:
9 182 363, Brasil: 752 225, Rusia: 475 261, India: 601 977, China: 2 140 124.

Tenemos, pues, que, ante el actor hegemnico cansado y con una clase polti-
ca con malsanos instintos autodestructivos, se encuentra el mito de los brics como
competidores potenciales capaces de quitarle a Estados Unidos y a sus aliados la
estafeta del control sobre los asuntos globales. Si bien se acepta que la historia de
las grandes potencias no ha estado necesariamente ligada al sistema democrtico,
en el orden global de hoy se coincide en la necesidad de colocar en el centro de su
funcionamiento problemas como el de la equidad, el medio ambiente y el estado
de su condicin democrtica, principalmente en lo que se refiere al tema de los
derechos humanos y las libertades dentro y fuera de los respectivos pases. Casta-
eda lo plantea as:
Brasil, China, India y [Sudfrica] son no solamente dbiles partidarios de la nocin

de que un rgimen internacional fuerte debera gobernar los temas de derechos hu-
manos, la democracia, la no proliferacin, la liberalizacin comercial, el medio am-
biente, la justicia criminal internacional y la salud mundial. Se oponen a esto ms o
menos explcitamente y ms o menos activamente an cuando en algn momento
la mayora compartieron la lucha por estos valores: India pele por su independencia
de Gran Bretaa, [Sudfrica] pele contra el apartheid, y el presidente brasileo, Luiz
Incio Lula da Silva (conocido como Lula) se opuso a la dictadura militar en Brasil
(Castaeda, 2010).
Los brics y el conjunto de pases emergentes que junto, frente o enseguida

de este bloque se caracterizan por tener planteamientos comunes y que impulsan
en diversos foros, tambin responden a sinergias que en muchos casos son iner-
ciales. Amrita Narlikar (2013: 561-576) los explica de la siguiente manera: los
poderes emergentes son definidos como aquellos Estados que se han establecido
como jugadores con poder de veto en el sistema internacional, pero que an no
llegan a hacerse de una agenda definida de poder.
Narlikar aclara que el veto player no necesariamente se iguala a la posesin del
veto formal en manos del poder emergente. Al contrario, en realidad el concepto
tal y como aqu se usa, proviene de George Tsebelis, quien define a los veto players
en poltica interna como actores cuyo acuerdo es requerido para realizar cambios en
el statu quo. Traducido al contexto internacional, esto se refiere a estados sin cuyo
apoyo cualquier acuerdo potencial no tendra sentido. Por otro lado, ante la posibili-
dad de que las economas de los brics pudieran rebasar individual y colectivamente
a los poderes industriales reconocidos adems como democracias con poder global,
es hoy ya un hecho, aunque rebatido por algunos, que se anuncia el decrecimiento
en las economas de Brasil, India, Rusia y China, as como el fin del apogeo de cre-
cimiento sostenido de las economas emergentes y otras del segundo mundo que
han caracterizado dcadas desde los sesenta hasta la liberalizacin que acompa
al consenso de Washington (Narlikar, 2013: 561-576 y 562).
No obstante, as como Castaeda no les otorga legtimas credenciales demo-
crticas para el liderazgo global, no es claro que entre ellos haya un sentido de
cohesin que permita pensar en un bloque compacto suficientemente competitivo
frente a los poderes de Occidente. De Rusia a China, pasando por Brasil, India

o Sudfrica, los brics tienen todo menos una clara identificacin respecto de
un proyecto de poder global como s fue el caso de los aliados encabezados por
Washington en la segunda posguerra. Existe entre ellos una clara asimetra idio-
sincrtica y estructural que es visible. Narlikar lo indica as:
Los poderes emergentes con frecuencia se presentan a s mismos como aliados, ha-
biendo adoptado la sigla de brics para reuniones de alto nivel y tambin una variedad
de otras coaliciones, como ibsa (India, Brasil y [Sudfrica]) en relacin con varias reas
temticas [...] y basic (Brasil, frica del Sur, India y China) en cambio climtico. Al
mismo tiempo, las relaciones de los poderes emergentes entre s estn permeadas por
cooperacin y competencia (2013: 561-576).32
As como se presenta entre ellos una identificacin variable y cambiante res-

pecto de temas en los que incluso compiten (energa, medio ambiente, subsidios,
etc.), los brics se enfrentan a una realidad de decrecimiento que frenar su as-
censo en cualquier momento y los har alejarse de la expectativa generalizada que
les daba carcter de potencias competitivas hacia 2025 o mediados de siglo. De
acuerdo con Ruchir Sharma:
Se deca que el mundo atestiguaba un cambio ocurrido una sola vez, en el cual los
principales jugadores en el mundo en desarrollo estaban alcanzando o incluso re-
basando a sus contrapartes del mundo desarrollado. Estas predicciones tpicamente
tomaron los altos ndices de crecimiento desde mediados de la dcada pasada y los
extendieron directamente hacia el futuro, yuxtaponindolos en contra del lento creci-
miento en Estados Unidos y otros pases industriales avanzados. Tales ejercicios su-
puestamente probaban, por ejemplo, que China estaba a punto de rebasar a Estados
Unidos como la economa ms grande del mundo [...]. Tal y como proyecciones pre-
vias de tendencias econmicas lo sugeran; sin embargo como las predicciones de los
ochenta que hablaban de que Japn pronto sera el nmero uno econmicamente,
datos recientes estn lanzando agua fra sobre las extravagantes predicciones. Con la
economa mundial yendo hacia su peor ao desde 2009, el crecimiento chino est
detenindose agudamente, de los dobles dgitos a siete por ciento o incluso menos, y
el resto de los brics est cayendo tambin: desde 2008, el crecimiento anual de Brasil
cay del 4.5 por ciento al 3.5 por ciento, y el de India, del 9 por ciento al 6 por ciento.
Nada de esto debera ser sorpresa, porque es difcil sostener un rpido crecimiento por
ms de una dcada (Sharma, 2012: 2).
Hegemona en peligro. Poder inteligente o poder duro?
En el siguiente apartado me concretar a debatir acerca de algunas consideraciones

que refieren a las perspectivas de preeminencia de Estados Unidos como poder glo-
bal. Destacan algunos ngulos: presenciamos el paso de un orden unipolar a otro
multipolar? Esto conduce a pensar que el ejercicio de la hegemona que devena de
32 Narlikar opta por quedarse con los brics, aduciendo que Rusia es tanto un poder ordinario producto
del antiguo orden como uno nuevo y, por tanto, inequiparable con sus otros tres pares. Los brics
fueron originalmente bautizados as por Jim ONeill de Goldman Sachs (ONeill, 2001: 30).

la unipolaridad se invierte por un descenso de esta hegemona clsica de guerra fra;

y entonces vamos en camino a la multipolaridad, que para los realistas representa
el riesgo de acercarse a la anarqua ante la ausencia de un actor racional unificado
que congregue consensos y apoyos mayoritarios de la comunidad de naciones? Por
lo tanto, nos encaminamos hacia la preeminencia del multilateralismo frente al
unilateralismo? Si este escenario es pensable, Estados Unidos ha dejado de ser un
poder benevolente para convertirse en un poder ennoblecido ante el riesgo de
decadencia?33 Tal precariedad nos sita ante la necesidad de que el orden global
conduzca a un equilibrio que Layne llama offshore balance (equilibrio desde las
orillas)? (Layne, 2006: 9).34 Y, por ltimo, cabe preguntarse si estos elementos,
presentes en el debate terico y prctico de los internacionalistas, han sido enrare-
cidos y probablemente anulados por una pugna que, como ya argumentamos, pro-
viene en gran medida del rupturismo poltico ocasionado por el ascenso de Obama.
Sostengo que s es as y que los muchos temas de poltica exterior pendientes
por aprehender han quedado inscritos en el muy polarizado debate interno desde
entonces. En este proceso, y ante la impasible impostura de los sectores extremis-
tas del pr35 y del establecimiento poltico-econmico ms retrgrado, as como de
los intereses especiales que estos sectores representan, se ha sufrido una confusin
y una regresin que desafa al llamado Centro Racional: cmo lograr entender
las nuevas claves del cambiante poder global, al tiempo que intenta liberarse de la
combustin ideolgica (de la que en todo momento Obama ha procurado desmar-
carse) y que ha atrapado la poltica exterior no permitindole moverse con libertad
frente a los nuevos tiempos y problemas que Washington tiene que capotear. Este l-
timo factor puede explicar cmo las condiciones internas de la poltica exterior, como
argumenta Haass (2013), cuando el desacuerdo se lleva a los extremos ha conducido
a Washington a una prdida significativa de su carisma internacional. Tambin lo ha
despojado de legitimidad en lo que a su discurso mesinico, cuasi religioso y reivin-
dicatorio de sus credenciales como potencia unipolar se refiere, cuando defiende
su derecho al liderazgo en tales trminos.
En 1985, Aaron Wildavsky se refiri a Estados Unidos en los siguientes trminos:
Por su misma existencia, ya sea que lo deseara o no [...] Estados Unidos es y debe perma-
necer como el escudo de Occidente [...] es el nico poder en el mundo capaz de resistir a
la Unin Sovitica. El pecado de Estados Unidos es que existe; por ello, amenaza el prin-
cipio vital de la norma sovitica: ningn centro independiente de poder. En tanto exista
una alternativa en el mundo [Estados Unidos], el sistema sovitico no podr terminar de
consolidar su norma, tanto dentro como fuera de la URSS (Wildavsky, 1985: 117).
33 Elaboracin conceptual propia.

34 Cuando me refiero a poder benevolente, hablo del Estados Unidos de posguerra, que allende sus
afanes de dominacin e intervencionismo global tuvo algunos destellos virtuosos que, en todo caso,
reorganizaron las bases para lograr estndares de gobernabilidad global ms asequibles y todava hoy
de alto impacto para el sistema internacional.
35 El potencial desmembramiento al que se expone el pr por esta polarizacin es motivo de preocupa-
cin incluso para personajes e instituciones notables pertenecientes al bando del conservadurismo
histrico, tales como John Podhoretz y la revista Commentary (Medved y Podhoretz, 2013).

Sin duda, una resea tpica de tiempos de la guerra fra, no obstante, cabe decir
que, como parte del debate sobre la benevolencia (unipolarista, agregara) de Esta-
dos Unidos en poltica exterior, se mantiene una disputa acerca de la nueva realidad
macropoltica del mundo, en especial en lo que se refiere a la idea del pivote,
propuesta por el geopoltico ingls Halford J. Mackinder ante la Royal Geographical
Society en enero de 1904, en un documento titulado El pivote geogrfico de la his-
toria (1969), luego distorsionada en Estados Unidos como la American Heartland.
Dentro de este marco de lucha contextual por la existencia, con los ms fuertes so-
breviviendo como deca Neuman (1942: 148) es un imponderable del debate,
sobre todo para definir el nuevo contorno geoestratgico del mundo, aceptar que este
trmino estratgico resita de manera peculiar en el centro de la discusin sobre el
proceso global a los territorios asiticos. En particular su centro (Heartland), como
el rea geopoltica clave en el mundo contemporneo. Esta rea pivote (u original-
mente Heartland), antes de que los estadunidenses se apropiaran del trmino, era
considerablemente ms grande a principios del siglo xx e inclua sobre todo a la parte
este de Europa (Parker, 1985: 33-34 y 186, 188). Al mismo tiempo, el Heartland
estaba rodeado por lo que se denominaba el Rimland, es decir, China del Norte,
India y parte del mundo rabe.36 Aunque parezca lejano en el tiempo parece seguir
provocando suspicacias la posibilidad de repetir esta distribucin de poder y de la
consecuente redefinicin geopoltica. Es as en los tiempos actuales?, la posicin
de China, de India y la Federacin Rusa hoy nos puede llevar de regreso al siglo xx
tal y como lo explicaba la geopoltica de entonces? Lo ms probable es que esto no
ocurra. Como sostiene Layne:
Los acadmicos en pro de la supremaca [de Estados Unidos] sostienen que las ca-
pacidades de poder duro de Estados Unidos son tan abrumadoras que otros estados
no pueden realistamente esperar lograr un equilibrio en contra de Estados Unidos ni
tampoco tienen razn porque la hegemona de Estados Unidos es benevolente. Tal y
como lo hacen sus contrapartes hacedores de poltica, ellos creen que la hegemona
hace avanzar los intereses estadunidenses y que Estados Unidos puede mantener su
preeminencia en forma profunda en el curso del siglo [...] el argumento del hegemn
benevolente reconoce que hay circunstancias en las cuales otros estados pueden llegar
a temer a Estados Unidos y buscar contrarrestarlo. Que los otros actores acepten o se
opongan a la hegemona de Estados Unidos depende, por lo tanto, de cmo el ejercicio
de poder de Estados Unidos es percibido (Layne, 2006: 7, 16).
Desde que Krauthammer (2009) lanz su proclama sobre el momento unipolar

de Estados Unidos, ha habido decenas de anlisis sobre el alcance de esta posicin
36 Mackinder, interpretado por Parker (1982: 165, 166 y 217), define al Heartland, en trminos ge-
nerales, como la regin a la cual, en condiciones modernas, puede negrsele acceso al poder del
mar [...] hemos llegado a la conclusin de que la Isla-Mundo [el trmino usado por Mackinder para
describir la masa continental conformada por Europa, Asia y frica] y el Heartland son las realidades
geogrficas finales con respecto al poder martimo y terrestre, y que Europa del Este es esencialmen-
te una parte del Heartland [...]. Rusia fue el primer poseedor del Heartland con un poder humano
realmente amenazante. El territorio de la URSS es equivalente al Heartland.

prominente de Washington despus de la guerra fra. En lo general, se ha llegado

a aceptar desde el realismo ms conspicuo hasta el internacionalismo liberal, que
aunque la teora de la estabilidad hegemnica ilustra los aspectos benficos de la
preponderancia de Estados Unidos, esto es usualmente asociado a la teora de eco
noma poltica internacional, cuyo principal reclamo es que para que el sistema
econmico internacional funcione necesita un poder dominante que implemente
las siguientes tareas clave: reserva de divisas estable, liquidez internacional, fun-
cionar como un mercado de ltimo recurso, y disear y hacer cumplir las normas
que gobiernan el sistema poltico y econmico internacional (Layne, 2006: 17).
Es manifiesta la tendencia a apoyar y defender las garantas de estabilidad
que la existencia del poder hegemnico ofrece al sistema internacional para hacer
posible la salvaguarda de los bienes pblicos globales, incluido el tema de la segu-
ridad por la va del control militar. De acuerdo con estas variantes de la teora de
la estabilidad hegemnica:
Otros estados cooperarn con un hegemn benigno porque se benefician estratgica

y econmicamente. Por estas razones, tal y como lo plantea John Ikenberry, seguirle
la corriente al hegemn es una opcin atractiva cuando el Estado lder es un poder
maduro del statu quo que persigue una amplia estrategia (Grand Strategy) moderada
y de acomodo (Layne, 2006: 17).
Samuel Huntington (citado en Brooks y Wohlforth, 2002: 21) se refera al mo-

mento unipolar como un sistema con un superpoder, sin muchos grandes poderes
y con muchos poderes menores. Esto ocurre, desde luego ahora, toda vez que las
variables hegemnicas ms importantes, como ya se vio, favorecen a Washing-
ton; sin embargo, esto ocurre sin que los factores de armona pensados entonces
persistan o puedan siquiera vislumbrarse en el futuro horizonte de las relaciones
internacionales, sobre todo despus de 2001. Si bien es aceptable la idea de que
estamos lejos de presenciar que otros Estados rebasen el liderazgo tecnolgico y
militar de Estados Unidos, justamente aqu surge la necesidad de emprender el
anlisis concluyente sobre el prembulo domstico que est detrs de estas limita-
ciones relativas de la hegemona estadunidense.
Pasemos ahora a desarrollar el punto de que la viabilidad del declive de Es-
tados Unidos se pueda concretar en el presente a la luz de los diversos conflictos
que enfrenta Washington en su interior y en su frente externo, toda vez que el
proceso de seguritizacin, desde la Patriot Act, hasta el espionaje revelado por
Edward Snowden en 2013, ha repercutido en sus alianzas estratgicas, su prestigio
mundial fracturando an ms sus mrgenes de maniobra para sobrellevar sus crisis
endgenas y exgenas. Se trata de evaluar tres cosas: 1) si Estados Unidos sigue
o seguir siendo potencia mundial, ejerciendo cuotas de poder determinantes en
asuntos claves del orden global; 2) si podrn los llamados pases emergentes
cohesionar un frente que defina e influya en la agenda global, ms all del veto
parcial o las alianzas coyunturales que puedan realizar entre ellos y 3) cul de estos
factores (o quizs ambos) ser ms eficiente, si fuera pensable, en los derroteros
de la gobernanza global.

Conclusiones. La nacin elegida y el mundo:

fin del excepcionalismo como forma de vida?
El pas es nuestro
Nunca puedes planear el futuro

a travs del pasado.
Edmund Burke
It is a poor sort of memory

which only works backwards.
Lewis Carroll
Si bien an est por definirse el grado de xito que la poltica inteligente de Obama
tendr, avizoramos a la luz de las tendencias y escuelas sintetizadas en lneas
precedentes varias cosas. El hegemonismo benevolente de Estados Unidos es
viable, en efecto, incluso en el contexto de una situacin de crisis interna como
la descrita y como parte de un fin de era segn lo seala Walt (2011); sin embar-
go, si esto ocurriera en el marco del multipolarismo profilctico, dira Layne
(2006) la opcin de su estrategia internacional no podra seguir siendo el ex-
cepcionalismo hegemnico que profesa en el discurso el sector ms conservador
(y pivotista) del establecimiento poltico estadunidense. Ni siquiera sera si
lo quisiera la opcin del propio Obama, que hoy ms que nunca se encuentra
en una situacin delicada por no haber sido capaz de administrar las acciones de
espionaje de la Agencia de Seguridad Nacional (nsa, por sus siglas en ingls) y que
se originaron en tiempos anteriores al 11-s segn testimonios de exagentes de la
cia, todo lo cual ha generado (una nueva) tensin y provocado importantes fisuras
en las alianzas de Washington, principalmente con Europa.37 En este sentido, no
queda claro an cmo podra ser que Estados Unidos se pudiera convertir, como
dice Layne, en un hegemn democrtico dadas las tensiones endgenas que en-
frenta Washington en el seno del poder.
Por ahora, lo que s tenemos a la vista es que los republicanos seguirn insis-
tiendo en esa machacona frase de campaa, we built it, nosotros lo construimos.
O sea, lo que quieren decirle al resto: el pas y lo que se pueda del mundo
tambin es de nosotros y los dems, empezando por Obama, no pertenecen a
este territorio. Segn este discurso, la otredad se sita ms all del s mismo. El
ser republicano (o sea, ser americano a la Melville) es totalizador, es la apropiacin
del americanismo, del ser americano a la ms vieja usanza de los tiempos en que
el mesianismo y el excepcionalismo (la ciudad sobre la colina, a la Winthrop)38
37 Sin ser tema central de este captulo, dira que an est por verse hasta qu grado el Partido Demcrata
y el propio presidente Obama tienen verdadero control sobre la nsa, que en lo que se refiere a sus
actividades especficas de inteligencia tiene ya tiempo respondiendo a la estrategia implantada por el
gobierno de George W. Bush. Histricamente, agencias como la nsa, la cia o el fbi responden a inercias
burocrticas propias, gozando de una autonoma ciertamente impresionante (Valds-Ugalde, 2013b).
38 Incluso Walt lo reivindica en estos tiempos, cuando argumenta a favor de aceptar las oportunidades
que presenta el fin de la era estadunidense: it is time to devote more attention to that shining city
on a hill of which our leaders often speak, but which still remains to be built (2011: 16).

dominaban las polticas pblicas en Estados Unidos: el muy exaltado discurso sobre
la nueva comunidad imaginaria que se han inventado los republicanos (erigidos en la
representacin ltima y multiperfecta del americanismo) los transforma en el pueblo
escogido y convierte, as, en prescindibles a esos otros que estn fuera del crculo do-
rado de pertenencia cuasi sagrada a la comunidad nacional. As de alucinante y exclu-
yente ha sonado su discurso desde Tampa, Florida, cuando se efectu la convencin
republicana de 2012 que proclam a Mitt Romney como su abanderado presidencial.
Presenciamos entonces un ramillete de discursos (que se repiten en el Congreso esta-
dunidense actual) ms semejantes a sermones de plpito, a travs de los cuales (des-
informacin incluida) surca un rancio nacionalismo aderezado de discriminacin e
intolerancia de parte de una derecha brutal y primitiva, predemocrtica dirase.
Finalmente, ha ocurrido lo que ya veamos desde las elecciones intermedias
cuando el Tea Party hizo su aparicin estelar en poltica: el Partido Republicano
se est dejando llevar ro abajo por la corriente ms ultra que el conservadurismo
estadunidense haya producido. Esto muy a pesar de que el pr no logr resultados
ptimos al perder ante Obama, origen de su visible ira poltica. Se le cedi fatal-
mente a esta fuerza la capitana de la poltica estratgica local y global que de-
vendra en bipartidismo fracturado, a los neoneanderthales republicanos que
por fin acabaron secuestrando a su partido y santificando la agenda partidista ms
reaccionaria de la historia poltica de Estados Unidos. Si acaso la apuesta por la
prdida de popularidad de Obama es la carta ms significativa en la que descansa
esta reaccin, esto no significar una garanta en el corto plazo de que apostar toda
la casa por el voto de la Amrica profunda vaya a ser ganancia neta y tampoco
signifique un riesgo muy alto para el pr y la nacin entera como ya se empieza
a ver en las prdidas electorales recientes que ha sufrido partir de 2013. El senador
Barry Goldwater lo intent as en 1964 contra Lyndon B. Johnson y fall, y Ronald
Reagan (un neocon moderado al lado de los actuales ultras) gan la apuesta con
ms tino y estilo contra Jimmy Carter en 1980.
El Estados Unidos actual, no obstante, no es el mismo que el del siglo xvii o el
de los aos sesenta u ochenta del siglo xx. Estamos ante un presidente que, si bien
no ha tenido el xito esperado en economa y otros frentes como el exterior, lo cual
est pagando con la baja de su popularidad, se ve favorecido an por el bono demo-
grfico y cierta racionalidad calculada en sus acciones. En circunstancias como las
actuales y ante la radicalizacin del discurso de los neoneanderthales, el pr podra
haber perdido su espacio al interior del centro poltico (que Obama ha conservado
hbilmente) y en consecuencia estar condenado a la prdida de influencia y con-
trol racional sobre decisiones fundamentales, desde el Congreso hasta los gobiernos
y congresos estatales. Estados Unidos se enfrenta, en el lmite mismo de la contra-
diccin y el agotamiento sistmico de su proceso poltico-electoral, ante el espectro
del retroceso o del avance. Veremos qu pesar ms, si el discurso de la repblica
apocalptica que parece condenar ms que favorecer al pr o el de la moderni-
zacin hacia adelante que con muchas dificultades y lentitud ha podido hacer
prosperar Barack Obama en tiempos de enormes dificultades econmicas, y po-
lticas locales y globales.

Mesianismo aparte, en el fondo estamos ante la reivindicacin de posturas

mucho ms cercanas del pivotismo hegemonista de principios de siglo xx que
reivindican el derecho de Washington a dominar el mundo, incluso a costa de su
sobrevivencia como una repblica econmica estable y polticamente equilibrada.
Considero que el posicionamiento excepcionalista estadunidense originario tan
bien descrito por Tocqueville que tena sustentabilidad terica y emprica, y le
haca justicia al poder creciente de Washington en la esfera global, ya no corres-
ponde con la situacin del siglo xxi. Es, en todo caso, parte de un radicalismo
ideolgico y principista que resulta de la descompostura poltica y carece de racio-
nalidad estratgica alguna. Layne se pregunta: cunto tiempo es pensable que la
hegemona estadunidense dure? (2006: 9). Este anlisis nos lleva a concluir que
la respuesta sobre la continuidad de la preeminencia de Washington queda, por el
momento, bajo reserva.
No obstante, puede haber salidas inesperadas en el futuro cercano, de ser
Washington capaz de arreglar la casa y reconciliarse con las condiciones objetivas
que lo dimensionan en el presente como una potencia en transicin. Richard Haass
lo plantea as:
La amenaza ms grande a la seguridad y prosperidad de Estados Unidos viene no de

afuera sino de adentro. Estados Unidos ha daado su habilidad para actuar efectivamen-
te en el mundo por el desbocado gasto interno, subinversin en capital humano y fsico,
una evitable crisis financiera, una recuperacin innecesariamente lenta, una guerra en
Irak que fue defectuosa desde el principio, y una guerra en Afganistn que se volvi fa-
llida en tanto que su propsito involucr deficits fiscales recurrentes y fuertes divisiones
internas. Para que Estados Unidos pueda actuar con xito en el exterior, tiene que res-
taurar las bases econmicas de su poder. La poltica exterior necesita comenzar en casa,
ahora y en el futuro previsible (Haass, 2013: Location 91 of 3337, 2%, versin kindle).
Quiz la propuesta de Walt sea la que mejor sirva para deliberar sobre este
momento en que el maximalismo hegemonista de Estados Unidos (benevolente o
no) ya no se corresponde con los nuevos y reveladores actores y elementos que
concursan en el actual orden global, y ante los cuales tendr que prepararse para
poder evitar su cada. Superar la polarizacin poltica, adems de dar oportunidad
a que la poltica inteligente opere, supondr el gran nuevo momento desde el que
Washington se atreva a hacer ajustes inteligentes [...] y ver el fin de la era estadu-
nidense [...] como una oportunidad para volver a equilibrar sus agobios internacio-
nales y enfocarse en [sus] imperativos internos (Walt, 2011: 16). El desafo para
Obama es majestuoso. Se trata de un presidente que, aunque se lo nieguen los
ecos reaccionarios de alta intensidad, es actor poltico de su tiempo y ha actuado
en consecuencia o como plantea Nye:
Las habilidades polticas son fundamentales para un liderazgo efectivo, pero son ms
complejas de lo que parecen. La poltica puede presentar una variedad de formas. In-
timidacin, manipulacin y negociacin estn relacionadas con el poder duro, pero la
poltica tambin incluye inspiracin, negociacin sobre acuerdos benficos nuevos y el
desarrollo de redes de confianza tpicas del poder suave (Nye, 2008: 80).

Basado en las evidencias que nos ofrecen las estadsticas y los argumentos
ofrecidos en este captulo, y parafraseando a Zakaria, correspondera ms bien
que pensramos en que el proceso que sufre el orden mundial, cuyos derroteros
estamos viendo ya, aunque no en forma definitiva o acabada, nos conduzca ms
bien hacia un mundo poshegemnico con posicionamientos relativamente pluri-
dominantes y semihegemnicos por parte de algunos actores tambin, pero no
tan dominantes del sistema internacional. Y no necesariamente hacia un orden
postestadunidense.
La lectura que se haga de lo anterior en los aos venideros, desde el interior
mismo del muy daado establecimiento poltico de Washington y particularmente
entre los sectores extremistas ya sealados que han degradado la calidad del deba-
te poltico, ser determinante para evaluar la compostura con la que se acte inter-
namente y, en consecuencia, en cmo se elabore la estrategia de poltica exterior
que vive atrapada entre las fuerzas centrfugas del pasado y del presente. Un nuevo
momento poltico requiere ser inaugurado en Estados Unidos. El tema pendiente
aqu es que, a fin de prepararse para un escenario de reparacin moral y poltica,
tendr que prevalecer la madurez poltica en Estados Unidos y superar la crisis de
gobernanza que enfrenta su democracia. Slo de esta forma se podr acaso pensar
en que una poltica exterior de nuevo siglo inaugure, a la vez, el proceso de recu-
peracin de Washington en la esfera global.

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Quebrantar a la mayora o la estructura institucional
de la suboptimalidad poltica de Estados Unidos
David Mena Alemn*
Introduccin
El argumento de este captulo es que la investigacin y reflexin de la subdiscipli-

na de poltica comparada enfocada en Estados Unidos son ahora capaces de des-
tacar que el proceso poltico de dicho pas bordea innecesariamente en la subopti-
malidad de resultados, porque sus instituciones polticas expresamente bloquean
formas inteligibles, coherentes y viables de coordinacin de la accin colectiva de
gran escala, elevando los costos de organizacin a niveles prohibitivos. Esto deja
el sistema poltico a merced de grupos pequeos y compactos, con agendas espe-
cficas y estrechas que pueden operar con costos de organizacin relativamente
bajos teniendo adems a su disposicin, para alcanzar sus objetivos, diseos insti-
tucionales deficientes como el Colegio Electoral y el Senado, as como el sistema
de vetos.
Tal como en el pasado los intelectuales del siglo xviii pusieron al Estado ab-
solutista en estado de sitio, de igual forma, la subdisciplina de poltica comparada
pregunta (de cara a modelos de gobierno mucho ms coherentes que el presidencia-
lismo federalista, como el semipresidencialismo y el parlamentarismo o consociacio
nalismo): qu posible bien pblico podra avanzar el presidencialismo federalista,
con las trabas contramayoritarias (tc), que otros modelos de gobierno democrticos
no pudieran avanzar en mejores condiciones y a ms bajo costo organizativo?
La actual crisis econmica de Estados Unidos es tambin un momento pro-
picio para aprovechar la deconstruccin ideolgica producida por la contribucin
de la poltica comparada, que arroja luz sobre la insignificancia de varios baluartes
ideolgicos. La complacencia en tales baluartes no sera problemtica si el pas
no tuviera ante s las complejas tareas de reactivar de manera viable su economa
y de reparar el dao producido a la sociedad por la crisis econmica. Esto requiere
de instituciones capaces de producir resultados polticos oportunos y decisivos,
precisamente lo que el presidencialismo federalista no puede producir.
Hay condiciones en las cuales el presidencialismo federal estadunidense (que
descansa en una estructura bipartidista y cuyas preferencias polticas se desplazan
a lo largo de una sola dimensin: la socioeconmica) ha llegado a prestarse a la
solucin de catstrofes poltico econmicas y esas condiciones son: un periodo an-
tecedente de inmovilismo prolongado, polarizacin poltica y declinacin de uno
* Profesor de tiempo completo adscrito al Departamento de Estudios Internacionales de la Universidad

Iberoamericana Ciudad de Mxico, <[email protected]>.

100 david mena alemn
de los polos ideolgicos. El presidencialismo federalista tiende a producir rezago en

las decisiones, alarga la lista de pendientes nacionales (inmovilismo) hasta el punto
en que dispersa a los votantes del centro hacia los extremos del espectro poltico
(polarizacin). Lo anterior genera una consistencia ideolgica en las preferencias
del votante inhibiendo la opcin del boleto partido en la votacin de distintos
cargos. La polarizacin no sera suficiente para abrir el camino a la formacin de
una supermayora que permitiera al presidencial federalista generar resultados po-
lticos oportunos y finales. Lo que requiere es que alguno de los polos ideolgicos
comience a perder credibilidad o que se comience a percibir que sus propuestas
polticas no son plausibles dada la complejidad del contexto. As, la combinacin
de polarizacin (o concentracin) con declinacin de uno de los polos genera una
mayora (de proporciones ms grandes que la que le permiten los tiempos norma-
les), cuando se compite por el votante mediano en el centro del espectro. En esta
medida, la concentracin implica un proceso en el que el ciudadano reduce sus pre-
ferencias y se conforma con la realizacin slo de las ms importantes y urgentes.
Con este estrechamiento de expectativas y preferencias, el ciudadano contribuye a
superar el inmovilismo; de esta forma coopera con el sistema poltico para sacarlo
de su parlisis.
Polticos como Franklin D. Roosevelt y Ronald Reagan encauzaron amplias
mayoras a destrabar las restricciones del prolongado gobierno dividido y a inau-
gurar periodos de predominio de una ideologa en los que incluso puede llegar a
haber alternancia de partidos en el poder, pero sin que haya variaciones ideolgicas
significativas, como sucedi con la presidencia de Truman despus de Roosevelt o
la de Clinton despus de George Herbert Walker Bush. Esto podra suceder en las
elecciones de 2016, dado que estn dadas algunas de las condiciones para la inau-
guracin de un periodo de predominio ideolgico demcrata. La opcin republicana
contina dividida entre moderados y extremistas atrincherados en el Tea Party, lo
cual no augura buenos resultados para el Partido Republicano en 2016, pues el Tea
Party podra ahuyentar a votantes tpicamente centrorrepublicanos, sin embargo,
mientras que nada asegura que algn nuevo poltico estadunidense repita, en un
futuro cercano, la proeza de Roosevelt o Reagan queda por enfrentar el problema de
fondo. Realmente son imprescindibles los recursos contramayoritarios del sistema
poltico presidencial federalista tales como la desproporcionalidad y el nmero tan
elevado de vetos como para tener que justificar que, para enfrentar coyunturas cr-
ticas con alguna probabilidad de xito, no queda otra ms que orillar al electorado a
la polarizacin para que se junten los votos necesarios y con ello superar las trabas
contramayoritarias?, acaso no sera ms sensato subsanarlas?
En tanto que instituciones como el Colegio Electoral y el Senado, por un lado,
y recursos institucionales como la revisin judicial y los vetos, por el otro, elevan
costos de organizacin y participacin, me referir a ellos de manera general como
suboptimalidades contramayoritarias. Las tc lamentablemente constituyen la mis-
msima instancia normativa que valida la legitimidad de la actividad poltica en un
sistema poltico presidencial federalista. Dichas suboptimalidades son hndicaps
polticos que un actor poltico debe tener la virtud de asumir con gran espritu de

quebrantar a la mayora 101
sacrificio, so pena de hacerse susceptible a la sospecha de querer imponer su vo-

luntad sobre otros sin escrpulo alguno, aunque realmente cuente con la mayora
para hacerlo. Los hndicaps que un actor poltico sobrelleva o arrastra constituyen
la evidencia de su compromiso con el principal objetivo del sistema poltico que
es no tiranizar a las minoras. Las tc se sustentan en la creencia ampliamente
compartida de que cualquier intento, sin duda maligno, de procurar la optimalidad
mayoritaria concitara la tirana de la mayora de manera inmediata e inexorable.
Las tc ponen de manifiesto que la prioridad de las instituciones polticas estadu-
nidenses es, en los trminos concisos de Austin Ranney (2000: 762): impedir que
el gobierno haga cosas malas, no facilitarle al gobierno que haga cosas buenas.*
Las tc adquieren relevancia internacional cuando se enfrenta el hecho de que
stas pueden habilitar o bien debilitar el ejercicio de la hegemona. Ciertamente
los presidentes en Estados Unidos cuentan con prerrogativas para enfrentar si-
tuaciones de conflicto en el exterior, pero este recurso sera inhibido por la ms
urgente tarea de hacer frente a una crisis profunda a nivel interno.
Aun cuando se lleguen a cumplir las condiciones que permitan superar las
restricciones de la suboptimalidad contramayoritaria y, por lo tanto, a encauzar
esfuerzos colectivos para enfrentar una crisis interna profunda, es posible que la
nacin llegue a estar inhabilitada por las demandas de dicha crisis para contrarres-
tar situaciones de riesgo en el exterior.
En este caso hipottico, uno dira que si bien las suboptimalidades no lle-
garon a impedir que se encauzaran los esfuerzos colectivos para enfrentar una
crisis interna profunda, s alcanzaran a impedir al Estado ejercer efectivamente
su hegemona en el exterior. Ahora bien, si en este supuesto las suboptimalidades
alcanzaran a impedir un ejercicio efectivo de la hegemona, por un entendimiento
pobre y deficiente de los mritos normativos que sustentan a dichas suboptimali-
dades, entonces uno no podra evitar pensar que habra sido una razn espuria la
que impidi ejercer la hegemona y no una contundente. Aqu se demuestra que
no hay ms que una razn as detrs de la justificacin de las tc. La implicacin
internacional de esta demostracin es que si la crisis interna de Estados Unidos
creciera en magnitud y esta nacin pasara del inmovilismo poltico al social y eco-
nmico, limitando as el protagonismo de dicho pas en el exterior, entonces, la idea
madisoniana de que si ya existe tal mayora, con esa coincidencia de pasiones o
intereses, se debe incapacitar a los individuos que la componen (Madison, 2001:
38)1 llegara tambin a infligir a la nacin estadunidense la ms grave de sus mu-
chas consecuencias negativas.
El captulo tiene tres apartados: el primero, La deconstruccin de los motivos
del diseo de las instituciones polticas estadunidenses, dar cuenta de dos pasos
* Las traducciones de todas las citas son del autor.

1 O bien debe evitarse la existencia de una misma pasin o inters en una mayora al mismo tiempo,
o, si ya existe tal mayora con esa coincidencia de pasiones o intereses, se debe incapacitar a los indi-
viduos que la componen, aprovechando su nmero y situacin local, para ponerse de acuerdo y llevar
a efecto sus proyectos opresores.

fundamentales en la historia poltica estadunidense para la creacin de las subop-

timalidades de la participacin, uno es el atrincheramiento constitucional de privi-
legios de la clase propietaria y el otro la limitacin del alcance del proceso poltico
con la introduccin de la revisin judicial. El segundo apartado, Contribucin de
la subdisciplina de la poltica comparada a la evaluacin del sistema poltico estaduni-
dense, dar cuenta de la serie de estudios comparativos que comenz a resaltar
que los resultados del sistema poltico estadunidense no daban pie a la admira-
cin que tanto en Estados Unidos como en el exterior le han sido concedidas. En
esta seccin se ofrece evidencia emprica de que las democracias mayoritarias
tienen un desempeo muy pobre en el rea de poltica social en comparacin
con democracias de consenso. El tercer apartado, La democracia consolidada
ms desigual del mundo desarrollado, se concentra en el anlisis de una serie
de estudios que destacan que el psimo desempeo de Estados Unidos en varias
reas de poltica social puede atribuirse al nmero de vetos al que se sujetan
los diversos procesos decisin de dicho pas. En esta seccin se identifican las
consecuencias negativas de los vetos para la sociedad lo que pone de manifiesto
la responsabilidad que tiene el diseo institucional del presidencialismo federal
en el rezago social que sufre dicha nacin y que ha sido ampliamente superado en
otras naciones desarrolladas.
La deconstruccin de los motivos del diseo

de las instituciones polticas estadunidenses
Robert A. Dahl es un politlogo que en su carrera acadmica ha combinado la

teora poltica y la poltica comparada. Tambin es una autoridad en la historia
poltica de Estados Unidos, pero, a diferencia de los muchos que se dedican
a ella, se ha cuidado siempre de no sucumbir ante los encantos y presiones que
ejercen la propaganda y la ideologa nacionalistas, frente a las cuales ha sabido
mantener una sana distancia. Es posible que por esta razn le haya sido singu-
larmente til a sus compatriotas comunicarles sus conocimientos, sin nimo
de ser complaciente y sin tener temor a poner el dedo en la llaga. Desde sus
primeros escritos, Dahl se mostr inmune a la retrica nacionalista alrededor
de los padres fundadores, de la Constitucin y de la excepcionalidad estadu-
nidense, y uno de sus primeros embates deconstructivos fue no interpretar las
intenciones de stos como ellos hubieran querido, sino como debe hacerlo un
ciudadano con entendimiento ilustrado, con valor para ver la verdad por ms
desagradable que le llegue a ser. Para conseguir ese tipo de conocimiento Dahl
sera un gua confiable. En 1956, en pleno apogeo del macarthismo, Dahl revela
en A Preface to Democratic Theory una verdad que muy fcilmente habra sido
tomada como un acto no estadunidense: Madison dese erigir un sistema pol-
tico que garantizara las libertades de ciertas minoras cuyas ventajas de estatus,
poder y riqueza, pensaba, probablemente no seran toleradas indefinidamente por
una mayora constitucionalmente habilitada para decidir las polticas guberna-

mentales. Por tanto, deba inhibirse constitucionalmente a las mayoras (Dahl,

2003: 215-216).2
En vista del razonamiento anterior, la estrategia tena que ser la de atrincherar
constitucionalmente la propiedad y por tanto la distribucin inicial de poder, in-
fluencia y privilegios, as como las reglas de representacin de las entidades fede-
rativas. La inhibicin constitucional implicara dificultar en el mayor grado posible
cualquier enmienda a la Constitucin; sin embargo, esto no significara prohibir
cambiar la Constitucin, sino simplemente complicar en grado sumo la accin
colectiva tendiente a cambiarla. Y se es precisamente el principio fundamental
del diseo contramayoritario.
Fue as como Dahl comunicara la verdad amarga de que la democracia es-
tadunidense no fue concebida para que sus participantes decidieran libremente
el rumbo, direccin y alcance de sus decisiones colectivas. Dichos participantes
deban reconocer que habra zonas francas fuera del alcance de las decisiones
colectivas y que, con la debida proteccin de esas zonas, se sellara la suerte de
dicha democracia como la de un gobierno popular que no podra ms que aspirar
a coexistir armnicamente con el statu quo. Aclarar esto le parecera a Dahl una
tarea ms digna que cultivar el fervor nacionalista.
Tambin en su quehacer terico, acepta el reto de mantener a mitos y hroes
estadunidenses fuera de sus teoras. A esta empresa coadyuva considerablemente
su trabajo de poltica comparada que lo ayuda a concebir la democracia fuera de
las restricciones propiamente estadunidenses. Esto le permitir hacer una teora
que le fuera til a ciudadanos en todo el mundo y no slo a sus compatriotas o a
ciudadanos de Occidente. En 1989, Dahl public Democracy and its Critics, un
interesante tratado de teora democrtica normativa que ampla las ideas funda-
cionales de su libro Polyarchy (1971) y que se informa tanto con estudios compa-
rativos recientes como con anlisis histrico. El mito de que la revisin judicial es
integral a la democracia, porque hay revisin en Estados Unidos (y eso debera ser
razn suficiente para que hubiera en el mundo entero), es abordado tericamente
como un mal innecesario e indigno de una comunidad democrtica, que Dahl
designa como demos, y le atribuye autonoma plena sobre su decisiones colectivas.
Una democracia con revisin judicial implica un demos infantil e inmaduro
que requiere guardianes. En tanto que esa revisin es la atribucin del Poder Ju-
dicial de declarar inconstitucional una iniciativa aprobada por el Poder Legislativo
o emitida por el Ejecutivo, lo cual implica que el demos es cuidado por una ins-
tancia superior para evitarle decisiones de las que despus podra arrepentirse. Si
el demos no tiene la oportunidad de errar al menos con respecto a los intereses
y derechos fundamentales entonces, dice Dahl, tampoco tendr la oportunidad
de desarrollar un sentido de responsabilidad por sus acciones colectivas (Dahl,
1989: 192). Esta posicin terica es plausible para Dahl, dado que ha analizado a
2 La recopilacin incluye fragmentos del captulo homnimo del libro de Dahl (1956), titulado A
Preface to Democratic Theory.

pases democrticos que no tienen Constitucin escrita ni un poder judicial con

facultades de revisin constitucional y que, sin embargo, tienen ciudadanas que
no abrogan derechos de minoras e implementan oportunamente medidas progre-
sistas. Ante ello Dahl pregunta ahora a sus compatriotas: tiene sentido la revisin
judicial? Sabiendo que al unsono invocarn Brown vs. Board of Education, los
confronta con el contexto que antecedi a tal caso.
Con anterioridad a las decisiones (que siguieron a Brown y que culminan con la Ley
del Voto de 1965, la cual garantiza plenamente los derechos electorales de la poblacin
afroamericana) hay un nmero sustancial de casos en los que la corte utiliz las pro-
tecciones de la Carta de Derechos o las enmiendas constitucionales (Dcimotercera y
Dcimocuarta) aprobadas para salvaguardar los derechos de los liberados despus de
la guerra civil, no para defender los derechos de aquellos que eran demasiado dbiles
para protegerse a s mismos a travs de la poltica electoral, sino todo lo contrario. Los
triunfadores de la guerra civil fueron principalmente los propietarios de esclavos, en per-
juicio de tales esclavos, los blancos en perjuicio de los no blancos y los propietarios en
perjuicio de los asalariados y otros grupos (Dahl, 1989: 190).
La evidencia en que se sustenta el cargo de Dahl contra la Suprema Corte,

en el sentido de que sta utiliz tanto la Carta de Derechos como las enmiendas
constitucionales posteriores a la guerra civil para vulnerar o conculcar los derechos
de los afroamericanos puede identificarse en el texto de la decisin de inconstitu-
cionalidad de la Ley de Derechos Civiles de 1875 (Caso. 109 U.S. 3, 3 S. Ct. 18,
27 L. Ed. 835). La ley mencionada es una versin refinada, de cara a la prctica
y a la evolucin de las necesidades de los afroamericanos en sus primeros nueve
aos de libertad y habra de protegerla por otros ocho. La antecedieron las versio-
nes de las leyes de derechos civiles de 1866 y 1870 que, al igual que la de 1875,
buscaron hacer realidad las aspiraciones de las Dcimotercera y Dcimocuarta
enmiendas para los afroamericanos. La ley fue puesta en entredicho porque tuvo
como consecuencia la imposicin de multas y gravmenes a individuos o empresas
que incurrieron en actos de discriminacin contra afroamericanos. Las causas fue-
ron las siguientes: negacin de acceso al restaurante de un hotel en Topeka, Kansas
y a la pera en la ciudad de Nueva York, negacin de venta de boletos para mejores
asientos en un teatro en San Francisco y a una mujer, prohibicin de acceso a un
vagn de tren exclusivo para mujeres. Precisamente ste era el tipo de situaciones
que la Ley de 1875 buscaba prevenir con la imposicin de multas y gravmenes, a
fin de garantizar a la poblacin afroamericana el pleno e igual goce a tales lugares
pblicos.
La Suprema Corte declar inconstitucional dicha ley en 1883, considerando
que el Congreso careca de la facultad para imponer tales infracciones a presta-
dores de servicios o sus empleados. La opinin de la Corte dej en claro que no
se opona a la intervencin de la autoridad federal, por lo que reiteraba que
la ltima seccin de la enmienda [la Dcimocuarta] enviste al Congreso para
hacer cumplir la legislacin []. Para hacer cumplir qu? Para hacer cumplir la
prohibicin. Para adoptar la legislacin apropiada con el fin de corregir los efectos

de tales acciones y leyes que se prohben y dejarlas sin efecto volvindolas nulas
e inocuas (Ducat, 2009: 1186). Pero aclara, de este modo, que el Congreso slo
tena la facultad de castigar a estados que abrogaran privilegios e inmunidades de
los ciudadanos y de buscar reparacin con cargo a los estados, para los ciudadanos
afectados por la abrogacin; no obstante, la Corte implica en su opinin que en
lugar de garantizar lo anterior: [La Ley de Derechos Civiles de 1875] procede ex
directo a declarar que ciertos actos cometidos por individuos deben ser conside-
rados delitos y ser perseguidos y castigados en procesos fincados en las cortes de
Estados Unidos. No era correctiva de las violaciones constitucionales cometidas
por los estados (Stephens, Otis y Scheb II, 2008: 39).
La Corte estim que el enfoque directo de la ley de 1875 disolva los lmites
claros y predecibles de la legtima intervencin de la autoridad federal implicada
en el enfoque correctivo del abuso estatal. Ante el abandono de tal enfoque, la
Corte se planteaba que es difcil ver a dnde va a parar la autoridad federal. As,
no tuvo reparo en afirmar que la Ley de 1875 era contraria a la Dcima Enmienda
de la Constitucin (Ducat, 2009: 1186).
El enfoque correctivo era caracterstico de la Ley de Derechos Civiles de
1866, pues en el contexto que oper dicha ley, los principales obstculos a la li-
bertad de los afroamericanos venan de los estados. En el contexto de la Ley de
1875 los principales obstculos los ponan empresas e individuos. Y es que la D-
cimocuarta Enmienda poda invocarse para proteger a los afroamericanos recien-
temente liberados de abrogaciones de los estados, pero no para protegerlos de
supuestas abrogaciones de particulares. A diferencia de las de los estados, que eran
susceptibles de prohibicin por parte de la autoridad federal, las abrogaciones de
particulares no lo eran.
La Corte sostuvo que acciones de discriminacin como las que la Ley de
1875 buscaba castigar eran actos individuales privados que podan considerarse
incorrectos o incluso maliciosos, pero que en ningn caso deba asumirse que in
fligan dao sustantivo a los destinatarios. Consideraba que a menos que los actos
de discriminacin contaran con la autoridad o respaldo de las entidades federati-
vas, no poda presumirse que exista una intencin y mucho menos una capacidad
para infligir dao a los discriminados. La Corte incluso lleg a asumir que, antes
de la abolicin de la esclavitud, a ningn afroamericano que era libre se le habra
ocurrido pensar que el no ser partcipe de todos los privilegios disfrutados por
los ciudadanos blancos implicaba una invasin a su estatus personal de hombres
libres (Stephens y Schebb II, 2008: 40).
En este sentido, para la Corte, la Dcimocuarta Enmienda no amparaba el
ejercicio de la autoridad federal implicado en la Ley de Derechos Civiles de 1875,
con lo que tal autoridad invada indebidamente la jurisdiccin de los estados, ade-
ms de castigar a ciudadanos por actos que la Primera Enmienda amparaba ple
namente. Entonces es cierto, por ms trgico que haya sido, que la Suprema Corte
utiliz, para vulnerar o conculcar los derechos de los afroamericanos, las protec-
ciones de la Carta de Derechos, en este caso la Primera y la Dcima Enmiendas,
incluso la Dcimocuarta, en una interpretacin que slo reconoce la correccin

de violaciones cometidas por estados como fundamento de la intervencin de

la autoridad federal. Lo que habilit o empoder a la Suprema Corte para tomar
una decisin tan perniciosa fue el blindaje que la Constitucin otorga a los dere-
chos individuales. A contrapelo, el Congreso republicano buscaba establecer los
fundamentos (y es precursor heroico) de lo que hoy conocemos como sociedades
democrticas multiculturales. Dicho Congreso reconoci una versin de la hu-
manidad que no caba en la creencia en torno de los derechos inalienables de los
hombres blancos captada en la Declaracin de Independencia. Haba hombres a
los que Dios neg derechos por lo cual haba que dotarlos de los mismos en un
acto redistributivo que inevitablemente cuestionara la concepcin de inalienabili-
dad de los derechos y que buscara ajustarlos a las necesidades y propsitos de una
comunidad democrtica igualitaria.
El ideal del Congreso republicano era moldear derechos de manera que posi-
bilitaran la civilidad y la tolerancia, y con ello la integracin de la minora afroame-
ricana a la comunidad poltica estadunidense. Haba un propsito para el Congreso
que bien vala la pena llevar a cabo (aunque implicara subordinar al mismo algunos
derechos) y se era educar a la poblacin blanca para que reconociera la humanidad
y ciudadana plena de los afroamericanos. La Ley de Derechos Civiles de 1875 era
esencial para alcanzar ese propsito. Los derechos que se subordinaran a dicha ley
seran la libre expresin, en tanto que prohiba expresiones raciales denigrantes
y el uso irrestricto de la propiedad privada, que prohiba a propietarios de empresas
de servicios negar el acceso a usuarios afroamericanos. Por eso no se exagera al
sealar que con las enmiendas de la posguerra civil los republicanos dieron un sal-
to cuntico [] al nacionalizar la proteccin de los derechos individuales contra
abrogaciones de los estados (Ackerman, 1991: 82)..Lamentablemente prevaleci
el blindaje de los derechos individuales y en 1883 inici un periodo de la historia
estadunidense muy ajeno a los anhelos del Congreso republicano.
Con la inconstitucionalidad de la Ley de Derechos Civiles de 1875, la Corte
dio su aprobacin tcita a la segregacin por raza en el sector privado. Los anuncios
de Slo blancos comenzaron a proliferar en el Sur y en el Norte. Esta medida fue
una entre varias que le imprimi un sello de legalidad a los esfuerzos, que tenan
por objeto restaurar el orden social anterior a la guerra civil. La decisin ms tras-
cendente de segregacin en Estados Unidos se tom trece aos despus con el caso
Plessy vs. Ferguson, en 1896, cuando la doctrina separados pero iguales lleg a ser
vista como proveedora de la igual proteccin de las leyes para los afroamericanos
(Pearson Education, 2013).
Stephen Tuck mide la devastacin poltica de la poca del apartheid, al que ca-
racteriza como un periodo de desdemocratizacin en la Unin Americana. Como
destacan Alfred Stepan y Juan J. Linz, con base en datos de Tuck, la participa-
cin de afroamericanos en elecciones en once estados sureos disminuy del 58
por ciento en 1880, al 36 por ciento en 1892, al 17 por ciento en 1890, al 2 por
ciento en 1912 (Stepan y Linz, 2011: 841-856; Tuck, 2009: 139-140). Nos dice
Tuck que esta creciente desincorporacin de individuos afroamericanos del padrn
y del proceso electoral fue efectuada por una serie de enmiendas, convenciones

constitucionales o referendos, a lo largo de los estados sureos, ante la cual los

poderes federales se cruzaron de brazos (Tuck, 2009: 142).
En vista del papel de la Suprema Corte en el periodo antes descrito, Dahl
invita a reconsiderar la pertinencia la revisin judicial cuando cuestiona si no sera
mejor que quedara enteramente en manos del Poder Legislativo la responsabilidad
de decidir plenamente el alcance de las leyes y su cumplimiento cabal. As podra
esperarse que el demos y sus autoridades designadas desarrollaran con el tiempo un
sentido de responsabilidad por sus decisiones. Al menos algunas naciones han sido
capaces de desarrollar tal sentido, como lo demuestra Democracies, el estudio
comparativo de Lijphart (1984) y que Dahl cita en Democracy and its Critics: de
veintin poliarquas estables, trece tienen alguna modalidad de revisin judicial
y tambin destaca que en las poliarquas ms estables, para proteger derechos
e intereses fundamentales: los ciudadanos se atienen principalmente al proceso
democrtico reflejado en el parlamento, las elecciones y en algunas ocasiones en
referendos nacionales (Dahl, 1989: 188).
Con esta aclaracin que sugiere la plausibilidad de un demos sin guardianes,
procede a afirmar en su teora democrtica un derecho contrario al que suscribe la
Constitucin estadunidense, al sealar que el proceso democrtico es uno de los
derechos ms fundamentales que posee el ser humano [] el derecho de un pue-
blo a gobernarse a s mismo. Y que si se ha de imponer algn otro que se considere
superior en mrito o urgencia, debe tomarse en cuenta que el que busca derrotar
es el derecho a un proceso democrtico en el gobierno de un estado democrtico,
que por tanto es presumiblemente, un buen Estado y posiblemente el mejor tipo
de Estado que podra existir (Dahl, 1989: 191). Desde la perspectiva de esta teo-
ra, es previsible que sean descartados sobre la base de que conculcan o debilitan
el derecho a un proceso democrtico todas aquellas reglas o procedimientos que
lo afecten, ya sea porque introduzcan incertidumbre excesiva sobre retornos de
tiempo, esfuerzo y recursos invertidos o porque dejen al alcance de una minora la
reversin de una decisin mayoritaria.
Consecuentemente, desde esta perspectiva tambin se validaran reglas o pro-
cedimientos que optimicen el ejercicio del derecho a un proceso democrtico.
Esto es posible porque en la formulacin de Dahl deja de ser relativo el peso del
proceso democrtico frente a otros derechos que se presumen inalienables.
Hasta este punto en la discusin sabemos, por un lado, que un sistema po-
ltico protodemocrtico o democrtico puede ser deliberadamente diseado con
un sesgo para favorecer el statu quo y que, en todo caso, esto es casi una norma
en cualquier proceso de formacin de regmenes democrticos. Casi nadie tiene
problema para aceptar esto, dado que es inevitable que las reglas del juego sean
definidas por los grupos con mayor capacidad de negociacin dentro de la comuni-
dad poltica. Cuando uno acepta, de entrada, estas condiciones por presin o por
necesidad, nada descarta que en el futuro, en condiciones ms favorables, uno
busque cambiar las reglas del juego. El problema surge cuando se niega el sesgo
y se aceptan como dadas las reglas del juego o incluso cuando se llega a mitificar
el sistema poltico como una gran creacin humana. En este contexto, las reglas

del juego se aceptan como una carga de la tradicin, adems de los costos que
impone por ms inequitativos que sean.
Por otro lado, tambin est claro, a partir de la discusin precedente, que no
hay bases contundentes y finales para descartar un proceso democrtico de alcance
irrestricto. Demandar lo anterior para la mayora es aceptar la posibilidad de que se
equivoque y esto, desde luego, implicar costos para algn grupo. Toda regla impli-
ca costos, la cuestin de fondo es si la regla es congruente con una participacin
poltica ptima y productiva, y la respuesta es que s lo es. La regla de sujetarse
al juicio superior de los jueces si stos encuentran que una ley es inconstitucional
tambin tiene costos, pero induce suboptimalidad en la participacin poltica. Si
adems el esquema de derechos que una revisin judicial pretende defender, es tal
que valida la comisin de graves injusticias contra grupos dbiles, entonces no slo
debe rechazarse la revisin judicial, sino revisarse los derechos mismos a la luz de
las necesidades y del cambiante contexto que enfrenta la sociedad democrtica.
Son las facultades del Poder Judicial las que deben estar acotadas y no el alcance
del proceso democrtico. Por lo dems, siempre se puede traer a colacin a los
representantes de la mayora y castigarlos electoralmente, mientras que no hay
ni cmo traer a cuenta ni cmo castigar a los jueces si se llegan a equivocar.
Si hasta este punto se acepta que se puede esperar que se corrijan sesgos del
diseo institucional y que el proceso poltico tenga un alcance irrestricto, entonces
tambin se puede esperar que las polticas pblicas, es decir, los resultados del
proceso democrtico reflejen objetivos y valores defendibles. Otra vez recurrir
a la poltica comparada y al anlisis planteados por Dahl.
Contribucin de la poltica comparada

a la evaluacin del sistema poltico estadunidense
Arend Lijphart compar 36 democracias motivado por el inters de establecer

qu tipo de diseo institucional lograba producir una gama de polticas pblicas que
respondiera al ideal de una democracia bondadosa y gentil. La muestra de este
estudio incluy 22 pases con economas fuertes y democracias consolidadas
(que por cierto haba considerado en su estudio de 1984 publicado en el libro De-
mocracies) y otros 14 pases con economas de renta media y baja. Los resultados
de este estudio los public Lijphart en Patterns of Democracy (1999) y documentan
un hallazgo importante para la evaluacin de sistemas polticos. Lijphart usa la
categora de Consensus Democracies para incluir a democracias parlamentarias
mayoritarias que procesan algunas de sus decisiones con procedimientos de corte
corporativista, en lugar de depender exclusivamente de los procedimientos plura-
listas.3 Cabe aclarar que utiliza una escala en la que de un lado estn las demo-
3 Uno de los textos que muestra el contraste entre sistemas de representacin de intereses pluralista y
corporativista con una talentosa combinacin de erudicin y pedagoga es Still the Century of Cor-
poratism de Philipe Schmitter (1974: 85-131).

cracias mayoritarias y del otro las democracias de consenso, y que los resultados
de sus mediciones lo llevan a concluir que las segundas exceden a las primeras en
casi todos los rubros de medicin. En otras palabras, la conclusin general es que
la democracia de consenso, como modelo de diseo institucional, tiende a ser ms
igualitaria que la democracia mayoritaria.4
[Las] democracias de consenso demuestran estos atributos de bondad y gentileza en

las siguientes maneras: es ms probable que sean Estados de bienestar, tienen un mejor
expediente en relacin con la proteccin ambiental, meten a menos gente a la crcel,
es menos probable que recurran a la pena de muerte, adems de que las democracias
de consenso del mundo desarrollado son ms generosas con su asistencia econmica a
las naciones en desarrollo (Lijphart, 1999: 275-276).
Dentro de la categora de democracias mayoritarias en el conjunto de pases

evaluados estn entre otros, Francia, Australia, Grecia, Canad, Gran Bretaa y
desde luego Estados Unidos. Esto da pie a una aclaracin importante. Aunque los
hallazgos de Patterns of Democracy ubiquen a las democracias mayoritarias como
una categora que alcanza en promedio menos resultados favorables que las de-
mocracias de consenso, de cualquier manera es posible argumentar que las demo-
cracias mayoritarias, que no incluyen diseos contramayoritarios, tienen mayores
mritos que las que s incluyen tales diseos.
En un extremo podemos considerar democracias mayoritarias irrestrictas,
como la de Gran Bretaa, con mritos tales como la rendicin de cuentas electoral
a la que estn sujetos los gobernantes y la capacidad para gestionar de manera
expedita y efectiva coyunturas de crisis, y en el otro extremo, democracias con el
mayor nmero de vetos como es el caso de Estados Unidos; no obstante, en este
punto del trabajo es necesaria una aclaracin importante. Mi argumento funda-
mental es en pro de una participacin poltica ptima, es decir, de un ejercicio
libre de las graves incertidumbres y de la sobreinversin de esfuerzos y de recursos
que provocan, tanto un mecanismo de eleccin alterno al del voto ciudadano como
lo es el Colegio Electoral, como la concentracin de poder en manos de cien sena-
dores que no estn debidamente aislados de la presiones de los intereses econmicos
nacionales y extranjeros, as como el sistema de vetos. Siendo se mi argumento,
de cara a la prueba emprica que presenta Lijphart en contra de democracias ma-
yoritarias con o sin suboptimalidades como las que cuestiono en este captulo, re-
sulta necesario que delimite el alcance de mis palabras. Es importante subsanar las
suboptimalidades que producen los diseos contramayoritarios porque afectan la
dignidad ciudadana, es decir, constituyen una forma de maltrato institucional que no
tiene otro objeto ms que limitar el control del proceso democrtico al grueso de la
4 Esta conclusin contrasta con la de su estudio comparativo antecedente, en el que Lijphart afirma:
[mi] anlisis sugerir que la democracia mayoritaria es especialmente apropiada para, y trabaja mejor
en, sociedades homogneas, mientras que la democracia de consenso es ms adecuada para socieda-
des plurales. Aparte de lo anterior, hay relativamente poca variacin en los niveles de desempeo que
logran las democracias analizadas en este libro (Lijphart, 1984: 4).

ciudadana, a fin de que los que dominan la economa puedan usar ese proceso para
optimizar sus propios intereses. As, las suboptimalidades que enfrenta la ciudada-
na estn negativamente correlacionadas con las optimalidades que gozan los que
dominan la economa, pero subsanar esas suboptimalidades slo tiene sentido si se
enfrenta la realidad de que con excepcin de dos democracias mayoritarias, Fran-
cia y Canad, el resto de ellas son psimas para producir bienestar social. Hago
esta precisin normativa, porque de otro modo la implicacin de la investigacin de
Lijphart para el conjunto de democracias mayoritarias podra volver irrelevante mi
propuesta de democracias mayoritarias libres de suboptimalidades. Defiendo aqu
que no es redundante en la medida en que el trato digno al ciudadano es integral a
todo arreglo institucional democrtico, sea ste mayoritario o de consenso y que
eso es lo que busca mi perspectiva de optimalidad. Acepto, no obstante, que no es una
consideracin suficiente y plausible que el ciudadano sea tratado con la dignidad
que merece, si ello excusa al ciudadano y a su rgimen, de procurar la igualdad so
cioeconmica. No slo hay que contemplar lo anterior, sino siguiendo el ejemplo
de Francia y Canad hay que cerrarle el paso a las tendencias institucionales de
inequidad con polticas sociales abarcantes. Con esto cierro mi aclaracin y regre-
so al tema de la contribucin de la poltica comparada al mejor entendimiento de
los problemas del sistema poltico estadunidense.
He mencionado la investigacin de Patterns of Democracy porque Dahl tuvo
la oportunidad de consultar y utilizar sus resultados. De los 35 pases que Lijphart
consideraba, Dahl circunscribe su comparacin a los 22 pases entre los cuales se
encuentra Estados Unidos, cuya principal caracterstica es que son democracias
consolidadas. Presenta el anlisis de esos datos en How Democratic Is the American
Constitution? (Dahl, 2002): los resultados del estudio reportan en el tercio superior
de las evaluaciones, que Estados Unidos ocupa el quinto lugar en crecimiento eco-
nmico y nada ms. En el tercio inferior de las evaluaciones, que Estados Unidos
ocupa el cuarto lugar en la brecha ricos-pobres; dcimo sptimo en gasto social,
dcimo sptimo en ndice de bienestar, dcimo octavo lugar en representacin de
la mujer en el legislativo, dcimo noveno en eficiencia energtica y en ayuda ex-
terna, vigsimo primero en participacin electoral, y primer lugar, pero en tasa de
encarcelamiento, es decir, con la tasa ms alta de encarcelamiento de las veintids
democracias consolidadas (Dahl, 2002: 53). Estos resultados de investigacin de
poltica comparada comienzan a presentar una imagen poco favorable para Estados
Unidos. A qu atribuye Dahl este desempeo tan mediocre entre las veintids de-
mocracias avanzadas del mundo? l no tiene una hiptesis concreta para contestar
esta pregunta, sino slo una intuicin y sa es que los ciudadanos no pueden utilizar
el proceso democrtico para obtener las polticas que quieren o necesitan, dado un
conjunto de rigideces institucionales que principalmente subvierten la condicin
de igualdad poltica del ciudadano. Describo a continuacin la crtica de Dahl a dos
instituciones: al Senado, cuya integracin induce una grave desproporcionalidad en
la representacin poltica del ciudadano; la otra es al Colegio Electoral, que bajo
condiciones de altsima competitividad determina el resultado de la eleccin presi-
dencial con independencia del voto ciudadano y que, por lo tanto, implica una forma

de tutelaje de los ciudadanos por parte de los electores del colegio, similar al ejercido
por la Suprema Corte de Justicia. Doy cabida a estas crticas aqu porque son rele-
vantes a la construccin de mi concepto de suboptimalidad poltica.
Dahl tiene como principal criterio el de la igualdad poltica y lo ve limitado
en Estados Unidos por la desproporcionalidad de la representacin de senadores
por estado y por las distorsiones que impone la asignacin de votos del Colegio
Electoral. Ve como origen de esta desproporcionalidad, la igualdad de estatus de los
miembros de la unin o pacto federal, reflejada en su cuota fija de dos senadores por
estado independientemente del tamao de la poblacin. Esto est establecido en el
artculo 5 de la Constitucin de Estados Unidos. El Senado, que busca asegurar
la condicin de igualdad de entidades federales, subvierte la igualdad poltica de
los individuos y con ello el funcionamiento del sistema mayoritario. El efecto es el
siguiente: si se estableciera como base el estado con ms electores registrados y tu-
viera cuarenta millones de electores podramos establecer que se es el nico caso
en que cada elector cuenta por uno y que su influencia sobre el sistema poltico
cada vez que votan por senadores es de uno, independientemente del partido que
gane el puesto. Si la influencia del elector es uno para el estado A con cuarenta
millones de electores, entonces la influencia en el estado B con diez millones
de votantes sera de 4 y la del estado C con quinientos mil sufragistas sera de
ochenta. Esto equivaldra a un sistema con votos mltiples, como aquel en el que
se asignaban ms votos esto es, ms influencia a quien tuviera ms estudios
o ms propiedad.
Probablemente en la vida real el ciudadano de un estado como C no llegue
a advertir que tiene ms influencia que un ciudadano como A, pero sin duda lo
advierte el senador de un estado como C cuando es capaz de derrotar en la cmara
con su voto en contra la propuesta del senador de un estado como A. Y no sera
extrao que el senador de A resintiera tal derrota enormemente. Distorsiones de
este tipo generan situaciones de grave riesgo dentro del sistema poltico constitu-
yndolas en ventanas de oportunidad para la corrupcin o la opresin. Al respecto,
destaca Dahl, con base en la investigacin de Barry Weingast:
Hasta los aos cincuenta del siglo xix, la igual representacin en el Senado otorg al
sur un veto sobre cualquier poltica que afectara la esclavitud; entre 1800 y 1860 ocho
iniciativas antiesclavistas fueron aprobadas en la Casa [de Representantes], y todas
fueron derrotadas en el Senado. El veto sureo no dej de existir con el fin de la guerra
civil. Despus de sta, los senadores de otros estados otorgaron su apoyo al veto sureo
con el fin de obtener su respaldo para aprobar sus propias polticas. De esta manera,
el veto sureo no slo contribuy a acortar prematuramente el proceso de reconstruc-
cin; durante todo un siglo ms se aplic el veto para impedir que la nacin aprobara
leyes federales para proteger los ms bsicos derechos humanos de los afroamericanos
(Weingast citado en Dahl, 2002: 53).
El argumento en pro de la optimalidad de la participacin poltica intenta

cerrar ventanas de oportunidad para la corrupcin y otras iniquidades como la que
se abri para los senadores del Sur por ms de ciento cincuenta aos. Seguramente

hay muchas ms abiertas para otros fines igualmente perversos. En vista del caso
sureo, uno aprecia que, si bien el requisito de representacin de dos senadores
por entidad federativa no tiene un efecto de sobrerrepresentacin de ciudadanos de
estados pequeos que sea tangible para ellos, ciertamente es un premio de lote-
ra para sus senadores. La diferencia en esfuerzo, recursos y responsabilidad de los
candidatos a senadores en estados muy poblados para llegar al Senado es realmente
obscena comparada con los que acceden a ste, provenientes de estados-boutique
como Vermont, Delaware y Wyoming. Tambin hay que tomar en cuenta que el
Senado, por ser una institucin realmente pequea compuesta por cien representan-
tes, que son miembros de slo dos partidos y que pueden aprobar legislacin con un
51 por ciento de los votos, es decir, exactamente con 51 votos; crea oportunidades
de abuso de poder y corrupcin. Los senadores son visibles y accesibles, as que si la
aprobacin de una ley est en puerta, es de esperarse que, dado el bipartidismo com-
petitivo, no se cuente con ms de sesenta senadores en el mejor de los casos, para
llevar una iniciativa al pleno. Cualquier grupo de inters slo tendra que concentrar
sus esfuerzos en cabildeo efectivo sobre diez senadores para que no pase la iniciativa.
El cabildeo implica dinero o pago en especie, es decir, reciprocidad de apo-
yo en la aprobacin de otra ley a cambio de desistir de la iniciativa que est por
presentarse. Tener una institucin as de poderosa, compacta, con representantes
altamente visibles y accesibles y en ocasiones demasiado solcitos, implica que
cualquier medida importante en la que est mucho en juego para el bien de los
ciudadanos puede ser revertida. La iniciativa de reforma de salud de Obama tuvo
un respaldo de cincuenta y nueve senadores (Stepan y Linz, 2011: 848), y aun
as Obama tuvo que negociar en corto (antes de que la iniciativa llegara al pleno)
la dilucin de algunos de sus beneficios. Ahora bien, dado que para aprobar en-
miendas constitucionales se requieren sesenta y seis votos (que realmente resulta
difcil reunir), no es extrao que legiones de cabilderos de Estados Unidos, incluso
del resto del mundo, se den cita en el Senado con el nico propsito de encontrar
senadores que se presten a matar la enmienda en turno. En estas condiciones, no es
raro que el ciudadano estadunidense acumule mucho tiempo y esperanzas perdi-
das en su registro de tiempo dedicado a la poltica.
En tanto que los votos del Colegio Electoral son ms relevantes para el resul-
tado de la eleccin presidencial que los de los ciudadanos, la desproporcionalidad
que provoca su asignacin que sigue la modalidad de todo-para-el-ganador puede
ser problemtica. Por ejemplo, si un estado tiene trece sufragios, un candidato con
un pequeo margen de ventaja sobre su oponente en ese estado se llevara los trece.
Cuando los candidatos tienen una mayora clara tipo alud (landslide) suele haber
clara coincidencia entre mayora de votos del colegio y mayora de sufragios de
ciudadanos. Pero cuando la mayora es estrecha en sufragios de ciudadanos puede
haber reveses por efecto de la asignacin todo-para-el-ganador de votos del Colegio
Electoral, de tal manera que termine ganando la presidencia alguien que no obtuvo
la mayora de los sufragios del ciudadano.
Cuando algn estado se vuelve decisivo para la victoria en el conteo de votos
del Colegio, dicha entidad recibe atencin desmedida de medios, promotores de

voto y candidatos, aunque uno de ellos realmente no necesite los de los ciuda-
danos. ste es un tpico caso de distraccin ociosa y ftil de energas, tanto de
candidatos como de ciudadanos. Palabras ms palabras menos, el voto del colegio
trivializa la tarea cvica concreta de ciudadanos de carne y hueso. Una poltica que
buscara honrar y corresponder el esfuerzo de partidos, candidatos y sobre todo de
los ciudadanos en el proceso electoral, no tendra que tener ninguna contempla-
cin para suprimir el voto del Colegio Electoral. No ha faltado el clamor popular y
la voluntad de otros actores polticos para abolir a dicho colegio como mencionan
Stepan y Linz (2011: 846), recientemente el 83 por ciento [de los miembros de
la] Casa de Representantes vot para abolir el Colegio Electoral, pero la enmienda
propuesta fue derrotada en el Senado.
Hasta aqu la suboptimalidad ha consistido en reglas o procedimientos que
afectan la condicin ciudadana e incrementan los costos de participacin poltica,
porque favorecen el desperdicio de energas y recursos y generan oportunidades o
condiciones favorables para que actores polticos acten en contra de los intereses
de los ciudadanos u otros actores polticos. En la siguiente seccin comenzar
a considerar otro tipo de reglas que revierten de golpe iniciativas aprobadas por
el Congreso o incluso enmiendas constitucionales aprobadas por ste y la pre-
sidencia. Se trata de los vetos (1) de la Casa de Representantes, (2) Senado, (3)
presidente y (4) entidades federativas en caso de enmiendas constitucionales. Los
vetos, diseo contramayoritario por excelencia, completan el paquete de diseos
de suboptimalidad poltica, pero como se podr apreciar en los resultados del si-
guiente estudio comparativo, el efecto poltico negativo de los vetos tiene a su vez
efectos socioeconmicos negativos para la ciudadana.
La democracia consolidada ms desigual

del mundo desarrollado
Alfred Stepan y Juan J. Linz (2011), dos comparatistas de renombre mundial, pu-
blicaron una resea en diciembre de aquel ao de dos libros inusuales en sus
supuestos y enfoques, as como un reporte preparado por el grupo de trabajo so-
bre desigualdad y democracia, de la Asociacin Estadunidense de Ciencia Poltica
(apsa, por su siglas en ingls), titulado American Democracy in an Age of Rising
Inequality, que Stepan y Linz consideran que confirma la resistencia de cientfi-
cos polticos en la academia estadunidense a ver ms all de la retrica del excep-
cionalismo de su nacin.5
El primer libro lleva por ttulo Democratization in America: A Comparative-
Historical Analysis, y fue coordinado por Desmond King, Robert C. Lieberman,
5 A ellos les pareci que el equipo formado por figuras pioneras, como Jacob Hacker, Larry Bartels,
Lawrence Jacobs y [Theda] Skocpol, eludi a toda costa poner nfasis en que Estados Unidos no era un
rezagado en materia de bienestar (Stepan y Linz, 2011: 843). Se formaron esa opinin a partir del con-
tenido de las pginas 15-16 del Task Force Report on Inequality and American Democracy (2004).

Gretchen Ritter y Laurence Whitehead. El supuesto inusual del libro es que como
cualquier otro pas del continente americano, Estados Unidos puede tener en su
interior coaliciones e incluso algunas instituciones: (1) con intereses creados en
la subversin de un rgimen democrtico a fin de crear uno no democrtico o (2)
interesadas en mantener y defender, dentro de un nuevo rgimen, privilegios y pre-
rrogativas obtenidas en una etapa histrica previa al trnsito de dicho rgimen a la
democracia o (3) interesadas en congelar temporalmente el ejercicio de algunas li-
bertades y derechos, con el fin de alcanzar metas de estabilizacin econmica o de
cambio estructural, sin llegar a descartar completamente la adhesin del rgimen a
la democracia. Con base en este supuesto puede tambin estudiarse qu tan con-
solidado est el ejercicio de libertades y qu tan eficaces son las instituciones para
salvaguardar ese ejercicio, as como qu tanto se protege la integridad del proceso
democrtico. Sobre la base de este supuesto es posible sujetar a Estados Unidos al
enfoque analtico de democratizacin comparada al que se someti tanto a nacio-
nes de Latinoamrica en los ochenta como a las de Europa del Este, Asia Central,
Cucaso y Balcanes a partir del colapso de la Unin de Repblicas Socialistas
Soviticas. Lo que identifica el libro es que Estados Unidos ha experimentado a lo
largo de su historia grandes movimientos de des-democratizacin, sin cambio de
rgimen y dentro del rgimen democrtico (Stepan y Linz, 2011: 843).
El segundo libro reseado fue The Unsustainable American State, un volumen
coordinado por Lawrence Jacobs y Desmond King. Este trabajo se ubica en la ca-
tegora de American Politics, pero su contenido crtico destaca la posposicin ad
infinitum de iniciativas de reforma social, lo cual dista mucho de la complacencia
que caracteriza a los estudiosos de esa subdisciplina. Adems est muy conectado
con una preocupacin de Stepan y Linz que confrontan en esta resea y sa es,
que probablemente Estados Unidos tiene arreglos institucionales que, con el paso
del tiempo, tienden a aumentar en lugar de reducir la igualdad. Los hallazgos de
dicho libro contrastan con una de las conclusiones del equipo que prepar el re-
porte American Democracy in and Age of Rising Inequality, que, como mencionan
Stepan y Linz, parece haberse esmerado en destacar que Estados Unidos no era
un rotundo rezagado en materia de bienestar (Stepan y Linz, 2011: 843). As, am-
bos especialistas quedaron insatisfechos con el sesgo del reporte y frustrados por
la no disponibilidad de datos comparativos sistemticos de desigualdad y polticas
sociales para el periodo que cubre el reporte de la apsa. Por lo anterior, proponen
ofrecer en la resea una coleccin de datos reveladores comparativos sobre la
desigualdad que incluyan a Estados Unidos con el fin de contrarrestar la imagen
de ese pas como una democracia inmanente que, en opinin de Whitehead y
ODonnell (quienes acuaron el trmino) es ese rgimen tan confiado de su esta-
tus inherentemente democrtico que puede tratar a la comparacin externa como
superflua (ODonnell y Whitehead, 2009: 36).
Stepan y Linz parten de una pregunta para hacer comparaciones: Estados
Unidos tiene ms estructuras polticas y jugadores de vetos que sean restrictivas
de la mayora e inductivas de la desigualdad que otros pases? Ellos asumen que
un jugador de veto es el agente que lo aplica y que para eso deben existir puntos de

veto constitucionalmente atrincherados y electoralmente generados. As, el juga-

dor de veto existe, si tiene el potencial para controlar un punto de ste.
Con estas aclaraciones, Stepan y Linz proceden a comparar cuntos jugadores
de veto existen en un grupo de veintitrs democracias seleccionadas tambin de la
investigacin de Lijphart (1999), los resultados son los siguientes: hay 12.5 pases
con un jugador de veto, 7.5 pases con dos jugadores de veto, dos con tres juga-
dores de veto y slo hay uno con cuatro jugadores de veto que es, precisamente,
Estados Unidos.
Stepan y Linz utilizan dos indicadores, uno de ellos es Porcentaje de reduc-
cin de pobreza de hijos de madres solteras debido a transferencias gubernamen-
tales (Rainwater, 1997, cuadro 7: 16). Slo se comparan diecisis pases del grupo
de veintitrs democracias consolidadas. El ao de la informacin de cada pas
vara: unos pases tienen datos de 1982 como mnimo en la comparacin y otros
tienen como mximo datos de 1992. En todo caso se citar el ao especfico para
cada pas que se mencione. Otro indicador es el de Poblacin mayor de 60 aos
en pobreza (Atkinson et al., 1995: 104) como en el caso anterior se comparan
diecisis pases del grupo de veintitrs democracias consolidadas. Tambin pre-
sentan una lista de veintids pases ordenados de mayor a menor Gini. En este
caso se excluye a Costa Rica y no aparecen los datos para Luxemburgo. El primer
indicador Porcentaje de reduccin de la pobreza de hijos de madres solteras de-
bido a transferencias gubernamentales es resultado de un indicador que contiene
el Porcentaje de pobreza de hijos de madres solteras antes de transferencias gu-
bernamentales que se compara con otro indicador que contiene Porcentaje de
pobreza de hijos de madres solteras posterior a las transferencias gubernamentales.
As, lo que nos muestra el primer indicador Porcentaje de reduccin de la
pobreza de hijos de madres solteras debido a transferencias gubernamentales es
el porcentaje de la poblacin objetivo, que alcanz a cubrir el ejercicio de la partida
presupuestal. La lista est organizada de menor a mayor porcentaje en la reduccin
de pobreza y la encabeza Estados Unidos (1989) con un 15 por ciento de cober-
tura y en ltimo lugar se halla Alemania occidental (1989) con el 90 por ciento de
cobertura. Esto implica que, en 1989, Estados Unidos slo alcanz a reducir el 15
por ciento de la pobreza de hijos de madres solteras, quedando todava un 60 por
ciento en pobreza, despus de ejercer la transferencia; y que en el mismo ao, Ale-
mania occidental casi acaba con la pobreza de hijos de madres solteras quedando
slo un 4 por ciento de los mismos en pobreza, despus de ejercer la transferencia.
El punto de inicio para Estados Unidos era desde luego abrumador, porque
tena en 1989 un 70 por ciento de hijos de madres solteras en pobreza, mientras
que Alemania occidental, en el mismo ao, slo tena el 44 por ciento de hijos de
madres solteras en tal condicin. Lo que esto pone de manifiesto es que Estados
Unidos dispuso una cantidad muy pequea respecto de las necesidades de la po-
blacin estudiada, mientras que la cantidad que dispuso Alemania occidental en
el periodo 1978 a 1989 fue casi ptima. No es posible establecer a partir de este
dato que Estados Unidos ha sido deficiente en la atencin de la pobreza de hijos
de madres solteras. Stepan y Linz advierten: carecemos de datos sistemticamente

comparativos de muchas naciones para el periodo (Stepan y Linz, 2011: 843). Lo

que s podemos decir es que el contraste en las polticas de atencin de la pobreza
de hijos de madres solteras de 1989 entre la Alemania previa a la unificacin y Es-
tados Unidos cuenta una historia distinta de la que tpicamente se suele contar so-
bre la poltica social de Estados Unidos y clava una espina en los investigadores para
que comiencen a recabar los datos sistemticamente comparativos del periodo.
La lista de poblacin mayor a sesenta aos en pobreza indica, de mayor a
menor, el porcentaje de pobres de este grupo de edad por pas. Estos datos com-
prenden distintos periodos variando el nmero de aos a partir de los cuales se
estima el porcentaje promedio. La lista est encabezada por Estados Unidos con
un promedio del 21 por ciento calculado con base en el periodo 1974-1994 y en
ltimo lugar est Holanda con un promedio del 2 por ciento calculado con base
en el periodo 1977-1994. En este caso, los periodos de comparacin son bastante
amplios como para identificar un rezago claro, en la poltica social estadunidense
de atencin al grupo de edad mencionado, respecto de los otros quince pases.
En otras palabras, la comparacin destaca que en las dos dcadas a partir de
1974 Estados Unidos registr el promedio porcentual ms alto de pobres, mayores
de sesenta aos. Esto sugiere que es poco probable que dicho porcentaje se haya
reducido radicalmente en los siguientes tres lustros; no obstante, hay que conse-
guir los datos de todos para confirmarlo.
La lista de promedios de Gini del periodo 2000 a 2010 (undp, 2010, cuadro 3:
152-155) de veintids de los veintitrs pases que se comparan est ordenada
de mayor a menor y tambin la encabeza Estados Unidos con un Gini de 0.408
y en el vigsimo segundo lugar est Dinamarca con un Gini de 0.247. Aqu no
hay duda de que Estados Unidos se mantuvo encabezando la lista como pas con
mayor desigualdad de 22 de las democracias ms consolidadas a lo largo de la
dcada. Ahora bien, uno no puede culpar a Estados Unidos si no culpa tambin a
otros distinguidos pases mayoritarios, pues el mal de familia entre mayoritarios
es tener promedios Gini ms altos que las democracias de consenso. Con base
en esta lista relaciono el Gini promedio de pases de acuerdo con el nmero de
vetos. Muestro el ndice de Gini de todos los pases con un veto y tambin para
verificar el mal de familia, el Gini promedio de pases mayoritarios con un veto y
el de pases con democracia de consenso con un veto, para al final poder comparar
a Estados Unidos con promedios de democracias mayoritarias, por cada nmero
de veto. Esto parece tener ms sentido, dado que por la investigacin de Lijphart
sabemos que las democracias de consenso son las ms gentiles y bondadosas y
que, por tanto, encabezarn las listas de mejores niveles de bienestar. Vanse los
resultados en el cuadro 1.
A la pregunta que plantean Stepan y Linz: Estados Unidos tiene ms estruc-
turas polticas y jugadores de vetos que sean restrictivas de la mayora e inducti-
vas de la desigualdad que otros pases? Respondemos que s con base, meramen-
te, en la correlacin entre nmero de jugadores de veto y el ndice de Gini de ese
pas. Tambin podemos decir, a partir del promedio de Gini de todos los pases del
conjunto en comparacin, que la desigualdad crece con cada incremento del

Cuadro 1
Promedios de Gini de pases
conforme al nmero de jugadores de veto
Jugadores Democracias Democracias
de veto mayoritarias de consenso Total
1 0.352 0.280 0.312
2 0.321 0.306 0.314
3 0.352 0.337 0.345
4 0.408 0.408
Notas: Pases con 1 jugador de veto [(mayoritarias: Grecia, Portugal, Gran Bretaa, Irlanda, Francia*);
(consenso: Nueva Zelanda**, Finlandia, Suecia, Dinamarca, Noruega, Austria)]; Pases con 2 Jugado-
res de veto [(Mayoritarias: Italia, Japn, Espaa, Canad); (consenso: Alemania, Holanda, Blgica)];
con 3 Jugadores de veto [(mayoritaria: Australia); (consenso: Suiza)]; con 4 jugadores de veto (mayori-
tario: Estados Unidos).
* Francia se asigna al grupo de 1 jugador de veto porque el objetivo del diseo institucional de 5
Repblica es generar mayoras claras y constantes, por tanto, la ubico en el grupo de jugadores de
veto que suele caracterizarla: la regla es la no cohabitacin, la excepcin es la cohabitacin, que es
cuando se presenta un segundo jugador de veto.
** Nueva Zelanda adopt el sistema proporcional en 1993, por lo que debe considerrsele como de-
mocracia de consenso.
Fuente: Stepan y Linz (2011, cuadro 3: 847).
nmero de jugadores de vetos, hasta que se llega al peor de los casos, que es el
nico pas de la muestra con cuatro vetos.
De igual modo, se afirma que las democracias gentiles y bondadosas pierden
esas caractersticas conforme crece el nmero de jugadores de vetos, hasta llegar
al caso de Suiza con tres jugadores, que tiene un ndice de Gini ms elevado que
los siguientes pases mayoritarios como Francia, con un solo jugador, y Japn y
Canad con dos jugadores. El caso en el que no es evidente que se aumente el
ndice de Gini con cada incremento de jugadores de vetos, hasta tres vetos, es el de
las democracias mayoritarias.
Lo paradjico es que las democracias con un jugador de veto son todas integran-
tes de la Unin Europea, con lo que se puede decir que instituciones mayoritarias
anulan en medida considerable el efecto de instituciones igualitarias como el Ca-
ptulo Social de la Unin Europea, porque los ndices Gini de los siguientes pases
europeos mayoritarios con un solo veto no estn muy a la zaga de Estados Unidos:
Portugal con 0.385, Reino Unido con 0.360, as como pases mayoritarios con dos ju-
gadores de vetos como Italia con 0.360. De cara a estos datos, uno se pregunta si aca-
so las instituciones mayoritarias no tienen un sesgo intrnsecamente antigualitario.
Para entender mejor el caso de estudio de este captulo, consideremos que
lo menos que puede conseguir como ndice de Gini una democracia mayoritaria
consolidada es lo que obtiene Canad que es 0.326. As, aun si Estados Unidos

redujera sus vetos a uno, de todas maneras tendra un largusimo camino que re-
correr. Esto lo sugiere el caso de Nueva Zelanda, que en 2010 llevaba ya diecisie-
te aos de haber abandonado el mayoritarismo y adoptado un sistema electoral
proporcional; no obstante, hacia 2010, el ndice Gini de 0.362 era el tercero ms
alto del conjunto de comparacin. Lo anterior sugiere que revertir las desigualdades
del mayoritarismo aun cuando ste se abandona tambin lleva bastante tiempo.
Entonces hasta aqu podemos concluir que ser una democracia mayoritaria tiene
sus desventajas, pero ser una con cuatro jugadores de veto es definitivamente el
peor de todos los casos.
Conclusiones
En vista de lo anterior, a mi argumento sobre suboptimalidad de los resultados del

sistema poltico de Estados Unidos que producen el Colegio Electoral y el Senado,
aado el de la suboptimalidad que induce el sistema de vetos. Desde mi interpre-
tacin de costos para la accin colectiva, considero el veto como el ms gravoso y
desestructurante para la organizacin poltica de gran escala. Mientras que superar
el veto requiere de organizacin poltica a gran escala y a costos de organizacin
enormes, defenderlo est al alcance de organizaciones pequeas que actuaran r-
pido y de manera coherente, incurriendo en costos organizativos muy accesibles.
Que el sistema poltico de Estados Unidos disuade la organizacin poltica en gran
escala lo sabemos por el estudio comparativo de Lijphart (1999), cuyos resultados
disemina Dahl (2002), que de las veintids democracias avanzadas que confor-
man la versin de Dahl, Estados Unidos ocupa el lugar veintiuno en participacin
electoral. El esfuerzo y recursos que el ciudadano invierte en participar pueden ser
echados por la borda si alguna iniciativa que ocup un lugar central en la agenda
del candidato presidencial ganador es rechazada por cualquiera de las dos cmaras.
El problema mayor en este tipo de situaciones es que los que ejercen el veto
son los que en caso de una iniciativa normal impiden su aprobacin. Los que
la impiden, no pasan por un proceso de competencia electoral abierto a toda la
nacin y con escrutinio de los medios haciendo un esfuerzo de comunicarse con
todos los sectores del electorado y debatiendo con su contrincante, como lo hace
el candidato presidencial. Lo hacen a oscuras, sin publicidad, con cabilderos e
incentivos econmicos. Su funcin simplemente es impedir la mayora en la Casa
de Representantes y, cuando no lo logran, les resulta de todos modos ms probable
lograr impedir la aprobacin mayoritaria en el Senado.
Paradjicamente, incluso es ms fcil impedir la aprobacin de enmiendas,
pues la coalicin que busca la aprobacin necesitar el 66 por ciento de los votos,
mientras que los opositores slo necesitarn el 35 por ciento de stos. Si la coalicin
proponente logra vencer la resistencia y la aprobacin de ambas cmaras, se simpli-
fican las cosas an ms para los oponentes, pues pueden ganar la batalla con aportar
el 26 por ciento de resistencia de congresos locales, mientras que los proponentes
slo ganaran con el 75 por ciento de aprobacin de esos congresos.

Para colmo, si el presidente propone una iniciativa vemos que no la tiene fcil,
pero, eso s, la Constitucin le facilita enormemente oponerse. Vetar una iniciativa
aprobada por ambas cmaras y enfrentar a la coalicin proponente a que supere el
veto enfrentando la contrariedad de tener que incrementar su apoyo del 51 al 66
por ciento lo que a su vez facilita la victoria a la oposicin, pues vencera con slo
obtener el 35 por ciento de los votos. En suma, el sistema de vetos es un campo de
juego inclinado a favor de quien se opone y el que propone tiene que mover cielo,
mar y tierra. No es extrao que la ciudadana no sienta un entusiasmo enorme por
participar. Algunos especialistas en Estados Unidos han querido paliar este hecho
destacando que, si bien la participacin en elecciones presidenciales es modesta (un
53 por ciento con el 47 por ciento de abstencin), Estados Unidos supera a otros
pases en formas no electorales de participacin (Kousser y Ranney, 2011: cuadro
19, 2: 682); no obstante, uno argumentara que en pases donde el proceso electoral
genera retornos satisfactorios en trminos del tiempo y recursos invertidos, habra
poca razn para que el ciudadano volviera su vista a formas no electorales de partici-
pacin. No hay razn ni alternativa de consolacin en el vano juego de serpientes y
escaleras que es el proceso poltico en Estados Unidos para los ciudadanos comunes
y corrientes. He argumentado aqu, basndome en Dahl, que el diseo institucional
de los constituyentes no tuvo otro fin que no fuera el de atrincherar privilegios de la
clase pudiente, que ha sido la nica minora a la que ha servido bien dicho diseo.
Los intereses de los estados tambin quedaron atrincherados en el artculo 5
de la Constitucin. Todos los dems quedaron a merced de la minora pudiente y de
los intereses predominantes en el Senado. El sistema poltico fue fundado como
cualquier otro nuevo rgimen democrtico, con sus prebendas para los grupos con
mayor poder de negociacin en el momento de su fundacin. Como todo sistema
democrtico, las instituciones polticas estadunidenses deben adaptarse en el cur-
so del tiempo a nuevas ideas, demandas, circunstancias y redistribuciones de po-
der en la sociedad.
De igual manera con base en Dahl, argumento que la enmienda proftica
que se le hizo a la Suprema Corte de velar por la justicia y alzar la voz contra los
fuertes (cuando stos abusaran de los dbiles) es una expectativa sin sustento. Si
alza la voz por una buena causa y no hay una corriente de opinin fuerte que la res-
palde, no hay nada para que la Suprema Corte avance dentro del proceso poltico;
en cambio, al igual que todos los dems jugadores de veto, tiene mucho que hacer
para contrarrestar el cambio o para retrasarlo. Ahora bien, si hay una corriente de
opinin fuerte a favor de una causa, entonces el Poder Legislativo bien podra intro-
ducir leyes que respondan a ella y hacer que se cumplan claro est, si el Senado
lo permite y la Suprema Corte no lo declara inconstitucional.6 Los constituyentes
que buscaron proteger a los propietarios del pillaje del demos tambin buscaron
protegerlo de sus errores, con la revisin judicial. Lo que estaba en juego para los
constituyentes no era la percepcin de la proclividad autodestructiva del demos (la
6 Vase la nota sobre repetidas declaraciones de inconstitucionalidad de leyes que introducan compen-
sacin por accidentes laborales y regulacin de empleo para menores de edad, en (Dahl, 1989: 359).

que se supone afecta a todo proyecto colectivo de democracia pura), sino su de-
signio de que el proceso poltico fuera limitado para que fuera tambin inofensivo
a los intereses de la clase propietaria. Lo que est en juego para el demos ahora
es recuperar ntegro su derecho a un proceso democrtico en el gobierno de un
Estado democrtico.
Aparte de la revisin crtica de los fundamentos institucionales estaduniden-
ses, que restan eficacia a la actividad poltica y restringen el alcance del proceso
democrtico, que a su vez induce el anlisis de poltica comparada, queda como
hiptesis de trabajo el planteamiento de Stepan y Linz, de que las estructuras
restrictivas de la mayora son congruentes con o forman parte de una estructura
institucional que es inductora de la desigualdad (inequality-inducing).
Para avanzar de una hiptesis de trabajo a una firme, hay que pasar de los
indicios (mayor parte de los datos que Dahl ofreci) con base en el anlisis ms
detallado para Estados Unidos de los datos recabados por Lijphart (1984) y los
destacados por l mismo (1999), as como los que ofrecen Stepan y Linz (2011) a
los datos sistemticamente comparativos del periodo 1990 a por lo menos 2010.
Inaugurar esta veta de investigacin generara un revisionismo crtico de los estudios
estadunidenses que, en lugar de soslayar la comparacin como superflua como
destacan ODonnell y Whitehead, descansen en aqulla. Si la sombra de duda de
los estudios de poltica comparada sobre las instituciones polticas estadunidenses
se confirmara en el sentido de que stas producen y, con el paso del tiempo, acumu-
larn desigualdad, eso no slo tendra consecuencias negativas para la estabilidad
interna. En el frente externo, Estados Unidos tendra bastante menos bondades para
atribuirse a s mismo frente a las potencias que le disputan la hegemona, que las
que tradicionalmente ha presumido. Si hubiera algn argumento econmico que
descartara el requisito de que una potencia econmica fuera igualitaria, entonces
no tendramos por qu dudar que Estados Unidos vaya a tener un largo predominio
frente a las otras potencias emergentes del siglo xxi. Aunque India tiene un Gini
(0.368) inferior al de Estados Unidos y al del resto de los brics, eso es irrelevante;7 sin
embargo, a lo mejor es plausible asumir que en un entorno de desigualdad, los ciu-
dadanos afectados por sta tendran poca capacidad para aprovechar inversiones
pblicas en conectividad, educacin, ciencia y tecnologa. Si ste es el caso y re-
sultara que por cualquier razn la igualdad fuera un requisito, entonces parece que
las instituciones estadunidenses tienen ya bastante tiempo de estar avanzando en la
direccin contraria a la que llevara a una hegemona duradera; probablemente,
desde el fin de la Gran Sociedad de Lyndon B. Johnson. Ahora bien, si la igualdad
cuenta para una hegemona duradera, parece ser que la nica potencia emergente
que ha avanzado con pasos firmes en la direccin correcta es India.
La contribucin de la subdisciplina de la poltica comparada a la apreciacin obje-
tiva del rgimen estadunidense consiste en sacar a dicho rgimen y a todos los regme-
nes que compara de sus entornos ideolgicos e histricos y sujetarlos a una evaluacin
7 Coeficientes de Gini brics: Brasil (0.550), Federacin Rusa (0.437), India (0.368), China (0.415)
Sudfrica (0.578) (undp, 2010: 152-155).

meramente funcionalista que slo considera qu hacen, para qu lo hacen, cmo lo

hacen y si acaso puede hacerse mejor. Lo que la poltica comparada tiene que decir es
devastador para el ensimismamiento estadunidense, pero no le dira nada al estaduni-
dlogo ensimismado, si no se lo dice a la categora entera de democracias mayoritarias.
Lo que le dice a las ltimas tambin es devastador: ni el captulo social de la Unin
Europea evita que Gran Bretaa sea ms inequitativa que Austria o Blgica, ni que
un pas mediterrneo como Portugal, con todos los fondos de desarrollo que se le han
invertido, deje de pisarle los talones a Estados Unidos en la produccin de desigualdad.
Las causas de la desigualdad en democracias mayoritarias pueden ser ideolgi-
cas si consideramos la enorme ascendencia de la filosofa poltica libertarista (fun-
damento del neoliberalismo econmico) entre pases angloestadunidenses o si con-
sideramos el arraigo de las prcticas neocolonialistas entre pases latinoamericanos.
La desigualdad tambin se relaciona con el sistema de representacin de intereses
(ya sea pluralista o corporativista); empero, el pluralista presupone una relacin no
cooperativa entre adversarios en las relaciones industriales entre capital y trabajo,
que es claramente predominante entre pases angloamericanos e iberoamericanos.
La tolerancia catlica a la corrupcin tambin parece desempear un papel impor-
tante en pases predominantemente catlicos de Europa y Latinoamrica, aunque
no ha subvertido la igualdad en Francia. Y no menos importante, como causa de la
desigualdad, es el federalismo asimtrico predominante en el continente america-
no, de cuyos efectos slo escapa Canad. Si nos preocupa la desigualdad caracte-
rstica de la democracias mayoritarias habr que estudiar a fondo como han hecho
los franceses y canadienses para contrarrestarla.
En vista de lo anterior, la subdisciplina de poltica comparada tiene por delante
una agenda bastante abultada, pues ahora no slo habr que realizar a fondo la com-
paracin sistemtica de datos, a partir de donde la dej Lijphart (1999), tambin
tendr que investigar qu hace que las democracias mayoritarias tiendan tanto a la
desigualdad o sean tan intrnsecamente inequitativas.
Por lo dems, queda por explorar qu repercusiones tendr para el ejercicio
de la hegemona de Estados Unidos el que comience a salir a la luz pblica global
el hecho de que es la democracia ms desigual de las democracias consolidadas,
siendo que afirm su hegemona en los aos sesenta del siglo xx, al mismo tiempo
que exhiba con orgullo la clase media ms grande y pujante del mundo.
Qu tanto influira en el mundo, sin el contenido mtico de los abnegados
Padres Fundadores de la Constitucin ms duradera del mundo8 y del inagotable
excepcionalismo? Ms an, cmo va a mantener a raya a sus principales conten-
dientes que, con la excepcin de India, son poderes emergentes con gran desigual-
dad socioeconmica interna y sin una clara adhesin a la democracia al menos
8 Lase y gcese el siguiente contenido de formulario en todo buen texto de American Politics vol. 101:
It is the worlds oldest written constitution still in force [] most of the basic elements of the 1789
Constitution have remained in force, whereas the written constitutions in many other countries []
have been replaced altogether several times. Thus if duration is the mark of constitutional strength,
the Constitution of the United States is one of the strongest in history (Kousser y Ranney, 2011: 673).

en el caso de China y Rusia? Qu cualidad sealara Estados Unidos que les

falta a los brics y que aqul tiene de sobra para mantener su liderazgo? Al menos
la poltica comparada pone en duda que sean libertades con igualdad y un proceso
democrtico vigoroso y efectivo.
El objetivo de este captulo ha sido destacar la carga ingrata que las institu-
ciones estadunidenses imponen a sus ciudadanos en el ejercicio de su actividad
poltica; aun as, los lmites que afectan al ciudadano inevitablemente inciden en
el gobierno mismo, las oportunidades slo estn ah para los actores polticos in-
disciplinados y para los actores econmicos que se cuelan por los resquicios que
dejan abiertos los diseos contramayoritarios.
El gobierno no puede hacer lo que debe hacer, lo que prometi en campaa o lo
que necesita hacer presionado por las circunstancias. Por lo mismo, las subopti-
malidades que afectan la condicin poltica del ciudadano estadunidense terminan
afectando tambin al desempeo de la hegemona de esa nacin. Por ahora, se
trata de un actor hegemnico trabado ms desde adentro que desde afuera. Y no es
raro que pases hegemnicos caigan ms fcilmente por lo que les ocurre en casa,
que por lo que les infligen sus enemigos desde el exterior.

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Las perspectivas del dlar estadunidense
como moneda internacional dominante
en los albores del siglo xxi
Vctor M. Cuevas Ahumada*
Introduccin
En este trabajo se analizan las perspectivas del dlar estadunidense como mone-
da internacional dominante, sobre todo despus de la primera recesin econ-
mica global del siglo xxi. Como se constatar, las variables o factores que mayor
influencia tienen para que una moneda alcance estatus internacional son cuatro:
1) la estabilidad de precios, dado que una moneda internacional debe conser-
var en mayor o menor medida su poder de compra a lo largo del tiempo; 2) el
valor real del producto interno bruto (pib) y de las exportaciones totales del pas
emisor, pues de esto depende el respaldo productivo y comercial de una unidad
monetaria; 3) el tamao y la calidad de los mercados de dinero y capital deno-
minados en esa moneda y 4) las externalidades sistmicas o inercias histricas,
toda vez que una moneda internacional dominante (como el dlar hoy) tiende
a mantenerse en las preferencias de un agente econmico determinado por el
simple hecho de que otros agentes hacen uso de dicha moneda y lo seguirn
haciendo en el futuro previsible.
En este contexto, la amplia demanda y aceptacin del dlar a escala plane-
taria no responde a un acuerdo entre pases ni a una decisin de organismos fi-
nancieros multilaterales como el Fondo Monetario Internacional (fmi). El papel
central del dlar en el escenario mundial es ms bien el resultado de las fuerzas
de mercado derivadas de los cuatro factores ya mencionados, entre otros. Al res-
pecto, Cooper (2009: 1) seala que el dlar no es moneda clave por una decisin
de poltica econmica, sino por la simple va de los hechos; sin embargo, el d-
lar sera desplazado como moneda internacional preponderante no slo a travs
de un proceso espontneo de seleccin de mercado, sino a travs de una deci-
sin supranacional de poltica econmica; es decir, a travs del diseo y la im-
plantacin de un nuevo sistema monetario internacional. Este trabajo se centra
en el primer caso y argumenta que el relevo del dlar exigira un cambio muy
drstico en uno o varios de los factores referidos, que redujera sustancialmente
* Profesor-investigador de la Universidad Autnoma Metropolitana Azcapotzalco, <victorcuevasahu

[email protected]>.

126 vctor m. cuevas ahumada
la demanda del dlar como medio de pago y depsito de valor en todas las regiones
del planeta.1
Este artculo se encuentra organizado en cinco apartados. En el primero se
analiza el papel de la estabilidad macroeconmica en la trascendencia del dlar
fuera de Estados Unidos. El segundo aborda la cuestin del respaldo productivo
y comercial del dlar estadunidense, mientras que en el tercero se evala la forta-
leza de los mercados financieros denominados en esa moneda. Cada uno de estos
tres primeros apartados involucra un breve ejercicio comparativo entre la eco-
noma de Estados Unidos y la de la eurozona. El cuarto apartado se refiere a las
externalidades sistmicas y a la nocin de los costos de transaccin que supone la
utilizacin de una determinada moneda internacional. En el quinto y ltimo apar-
tado se evala el proceso de internacionalizacin del euro, as como la factibilidad
de que esta moneda desplace al dlar como principal medio de pago y depsito de
valor en el orbe. Finalmente, se presentan las conclusiones del trabajo.
El papel de la estabilidad macroeconmica
Por definicin, una moneda internacional es la que cumple con las tres funciones
estndar del dinero (unidad de cuenta, medio de pago y depsito de valor), tanto
dentro como fuera del pas emisor. De all que, por ejemplo, las naciones emi-
soras de una moneda internacional obtengan beneficios de seoreaje no slo en
el mbito domstico, sino, tambin, en el forneo. Esto ltimo ocurre cuando el
gobierno de Estados Unidos, Japn o Reino Unido pagan a proveedores o acree-
dores externos con moneda local recin emitida. El gobierno de Estados Unidos,
en particular, ha financiado una fraccin del dficit en la cuenta corriente de la
balanza de pagos mediante emisin de dinero. De este modo, la elevada demanda
mundial de dlares y de activos financieros denominados en esa moneda ha redun-
dado en amplios radios de accin macroeconmica y en sustanciales beneficios
de seoreaje para Estados Unidos. Cabe sealar que Goldberg (2010: 1) define el
seoreaje como la atribucin del gobierno de crear medios de pago y gastarlos en
bienes, servicios o activos financieros. Desde el punto de vista macroeconmico,
el seoreaje constituye un impuesto inflacionario. Cuando una entidad o individuo
en el exterior acepta las notas de la Reserva Federal (es decir, el dinero emitido por
1 En el segundo caso, consistente en la adopcin de un nuevo orden monetario en el mundo, la susti-

tucin del dlar no sera por la va de los hechos, sino que respondera a una decisin supranacional
de poltica macroeconmica. sta se tomara en el marco de las reformas a la arquitectura financiera
y monetaria internacional que se requieren para prevenir y resolver futuras crisis en el sector externo de las
economas. En este escenario hipottico, el dlar no sera remplazado como medio de pago y depsito
de valor, sino nicamente como activo de reserva internacional. Asimismo, la nueva moneda clave
para intervenir en los mercados cambiarios (por la va de la quema o de la acumulacin de reservas
oficiales) no sera una moneda nacional como la libra esterlina ni regional como el euro, sino una
moneda sinttica como los Derechos Especiales de Giro (deg) del fmi.

las perspectivas del dlar 127
esta ltima), stas tienen una cierta capacidad de compra. Conforme los precios
en Estados Unidos suben, el poder adquisitivo de estas notas se erosiona.
De este modo, cuando ese dinero retorna a la Unin Americana, la cantidad de
mercancas y servicios por las que podr canjearse ser necesariamente menor. La
prdida de valor de ese dinero constituye una forma de calcular la ganancia bruta
de seoreaje internacional que obtiene la Reserva Federal, as como el impuesto
inflacionario pagado por el tenedor. La ganancia neta de seoreaje internacional
sera igual al impuesto inflacionario pagado por el tenedor no residente menos el
costo de impresin y administracin del dinero.2 De all la enorme trascendencia
que para Estados Unidos tiene mantener la supremaca del dlar frente al euro y
frente a otras monedas internacionales.
Para mantener la hegemona del dlar, Estados Unidos debe atender especial-
mente los factores que lo han convertido en la moneda internacional dominante
de nuestros tiempos, como la estabilidad macroeconmica, el crecimiento del pib
y de las exportaciones totales, as como la fortaleza de los mercados e instituciones
financieras. La estabilidad macroeconmica significa que las principales variables
agregadas de la economa no registran una volatilidad excesiva. Las variables aludi-
das seran nominales o reales. Entre las primeras destacan los precios, las tasas de
inters y el tipo de cambio; de las segundas sobresalen la produccin y el empleo.
Este apartado versa sobre las variables nominales, puesto que el siguiente examina
el respaldo real de una moneda. En esta tesitura, la estabilidad de precios implica
que, en promedio, los precios no cambian o lo hacen muy lentamente. sta es la
principal bondad de una moneda, toda vez que determina el grado en que conserva
su poder de compra a lo largo del tiempo. La existencia de un banco central aut-
nomo, con el mandato expreso de proteger la capacidad adquisitiva de la moneda
es una condicin sine qua non para alcanzar una inflacin reducida y estable. La
tasa de inflacin entendida como la de crecimiento del nivel de precios influ-
ye en el comportamiento tanto de la tasa de inters como del tipo de cambio. La
ecuacin de Fisher (ecuacin [1]) explica la relacin entre la tasa de inters nominal
(i), la tasa de inters real (r) y la tasa de inflacin esperada (e):
i = r + e (1)
Tanto para Saunders y Cornett (2007: 48), como para Mishkin (2006: 79) la
ecuacin (1) significa que las variaciones en la tasa de inflacin esperada provocan
variaciones en la tasa de inters nominal, de modo que la de inters real permanece
constante. El supuesto de que la tasa de inters real permanece constante es sim-
plificador. En realidad, la tasa de inters real vara, pero lo hace en mucho menor
medida que la de inters nominal y que la de inflacin esperada. La tasa de inflacin
esperada por los agentes econmicos privados es, a su vez, funcin de: 1) la expe-
riencia inflacionaria reciente o tasa de inflacin ex post (); 2) los acontecimientos
2 Dentro del costo de administracin del dinero habra que considerar los gastos destinados a combatir
la falsificacin y a mantener bvedas con billetes nuevos para remplazar los billetes gastados.

econmicos que se vayan produciendo y 3) Las medidas de poltica econmica

que vaya tomando el gobierno. En el largo plazo, sin embargo, la tasa de inflacin
esperada (o ex ante) y la tasa de inflacin ex post convergen, de tal manera que
la ecuacin de Fisher puede reexpresarse como: i = r + .3 sta es la versin
ex post de la ecuacin de Fisher, la cual nos permite ver que, para que las tasas
de inters nominales sean reducidas y estables, se requiere un comportamiento
anlogo de la tasa de inflacin.
La tasa de inflacin tambin ejerce una influencia de largo plazo sobre el tipo
de cambio. Una de las teoras ms extendidas al respecto es la teora de la paridad del
poder adquisitivo. La versin relativa de esta teora postula que, en el largo plazo,
la tasa de depreciacin del dlar frente al euro es igual a la diferencia entre la
inflacin en Estados Unidos y la de la eurozona. Formalmente, esta relacin se
representa de la siguiente manera:
e($/)= eua ez (2)
Donde: e($/)= tasa de depreciacin del dlar frente al euro, eua tasa de
inflacin en Estados Unidos, y ez tasa de inflacin en la eurozona. Tanto Zhou,
Bahmani-Oskooee y Kutan (2008: 134-150), como Bnassy-Qur, Breau y Mig-
non (2008) sealan que la disponibilidad de series estadsticas para periodos pro-
longados y el desarrollo de nuevas tcnicas economtricas han permitido generar
un consenso en la bibliografa especializada en torno a que, en el caso concreto
de las economas industrializadas, la teora de la paridad del poder adquisitivo se
cumple en el largo plazo (Zhou et al., 2008: 134-150; Bnassy-Qur et al., 2008).
En este contexto, la tasa de inflacin en Estados Unidos es un determinante de
largo plazo de la evolucin del tipo de cambio de su moneda frente al euro. Con-
secuentemente, la estabilidad de precios es una condicin necesaria, aunque no
suficiente, para la estabilidad cambiaria.4
En el cuadro 1 se observa la evolucin en el periodo 2002-2011 de dos varia-
bles macroeconmicas clave en Estados Unidos y la eurozona 17:5 la tasa de in-
flacin y la tasa de inters. Adicionalmente, en este cuadro se reporta la evolucin
del tipo de cambio del dlar frente al euro. La seleccin del periodo obedece a que
el euro comenz a circular el 1 de enero de 2002.6 Como se advierte, la tasa de
inflacin promedio anual en Estados Unidos fue del 2.28 por ciento, frente al
3 En este marco, si i denota la tasa de inters nominal de los bonos del tesoro estadunidense a plazo de
un ao y la tasa de inflacin de Estados Unidos en el periodo respectivo, entonces la tasa de inters
real pagada por este activo financiero se obtendra mediante un simple despeje: r = i .
4 No es una condicin suficiente debido, sobre todo, a la influencia de los flujos de capital sobre el
tipo de cambio.
5 La eurozona 17 alude a la zona del euro sobre la base de las diecisiete naciones que se encuentran
afiliadas en la actualidad.
6 No obstante, entre el 1 de enero de 1999 y el 31 de diciembre de 2001, el euro existi de forma in-
tangible, dado que no circulaba, pero serva como unidad de cuenta y medio de pago en transacciones
bancarias.

1.97 por ciento de la eurozona 17. Asimismo, la volatilidad inflacionaria, medida a

travs de la desviacin estndar de la tasa de inflacin, ascendi a 1.21 unidades
para el dlar y a 0.84 unidades para el euro. Esto sustenta la conclusin de que, en la
eurozona 17 la inflacin fue no slo menor, sino ms estable que en Estados Unidos.
En el mismo cuadro se aprecia el comportamiento de las tasas de inters de
referencia de Estados Unidos y de la zona del euro. En el caso de Estados Unidos,
aparece la tasa de inters de fondos federales, que es la que un banco comercial le
cobra a otro por un prstamo a corto plazo (normalmente, a 24 horas). Una pecu-
liaridad de estos prstamos es que se realizan con el dinero que los bancos comer-
ciales mantienen en la Reserva Federal, es decir, con fondos federales o reservas.7
En el caso de la eurozona, se reporta la tasa de prstamo marginal, que es
la que rige en los prstamos de corto plazo que los bancos centrales nacionales
hacen a los bancos comerciales. Se dice que estas dos tasas de inters son de
referencia, porque sirven de pauta para fijar las tasas de inters de mercado que
se aplican a los financiamientos de corto plazo. De all la importancia de analizar
su comportamiento, sobre todo en trminos de volatilidad. Al final del cuadro 1, se
constata que la desviacin estndar de la tasa de inters de fondos federales de
Estados Unidos es de 1.85 unidades, contra 1.13 unidades de la tasa de prsta-
mo marginal de la eurozona. Esto permite concluir que tanto los precios como
las tasas de inters han sido tradicionalmente ms estables en la eurozona que
en Estados Unidos.
Finalmente, el mismo cuadro 1 reporta la evolucin del tipo de cambio spot
del dlar frente al euro a lo largo del intervalo 2002-2011. Como se observa, la
paridad dlar-euro pas de un nivel de 0.9456 en 2002 a un nivel de 1.392 en
2011, lo cual equivale a una depreciacin acumulada del dlar frente al euro del
47.21 por ciento. En sntesis, la eurozona ha gozado de una mayor estabilidad
de precios y tasas de inters, en tanto que su moneda ha tendido a apreciarse en el
largo plazo. Sin embargo, cabe hacer dos matices importantes:
1. El hecho de que una moneda registre una tasa de inflacin baja y estable es
una condicin necesaria, mas no suficiente, para que sta adquiera una ver-
dadera hegemona en el mundo. En Suecia, por ejemplo, la tasa de inflacin
promedio anual durante el periodo 2002-2011 fue de slo un 1.77 por ciento
y la desviacin estndar para esta variable fue de 0.70 unidades (estimacin
propia con base en datos de Eurostat). La implicacin de este hallazgo es
que la corona sueca es superior tanto al dlar como al euro, en trminos de
conservar su poder de compra y de ofrecer certidumbre al respecto; a pesar
de esto, la corona sueca carece de un rea de transacciones suficientemente
grande debido a que la economa de Suecia es relativamente pequea, al igual
que su participacin en el comercio mundial. De all que esta moneda, pese
a la gran estabilidad de precios que la caracteriza, no pueda convertirse en
moneda internacional lder.
7 Los bancos con supervit de reservas le prestan a los bancos con dficit de reservas.

2. La depreciacin del dlar frente al euro y, por supuesto, frente a otras mo-
nedas, no significa que la divisa estadunidense haya retrocedido sustan-
cialmente en demanda o en uso para la realizacin de las transacciones co-
merciales y financieras en el mundo. Como lo plantea Cohen (2009: 763), el
precio de una moneda en trminos de otra (u otras) no constituye un indicador
de su estatus en la economa global.
Cuadro 1
Evolucin de variables nominales seleccionadas
en Estados Unidos y la eurozona 17
durante el periodo 2002-2011
Tasa de Tasa de Tasa de Tasa de Tipo

inflacin inflacin referencia referencia de cambio
en Estados en la en Estados en la spot del dlar
Unidos eurozona Unidos* eurozona* frente al
Ao (%) (%) (%) (%) euro**
2002 1.6 2.3 1.67 3.75 0.9456
2003 2.3 2.1 1.13 3.00 1.1312
2004 2.7 2.2 1.35 3.00 1.2439
2005 3.4 2.2 3.22 3.25 1.2441
2006 3.2 2.2 4.97 4.50 1.2556
2007 2.8 2.1 5.02 5.00 1.3705
2008 3.8 3.3 1.92 3.00 1.4708
2009 -0.4 0.3 0.16 1.75 1.3948
2010 1.6 1.6 0.18 1.75 1.3257
2011 1.8 2.7 0.1 1.75 1.392
Promedio 2.28 1.97 1.97 3.07 1.28
Desviacin
estndar 1.21 0.84 1.85 1.13 0.15
* En calidad de tasa de inters de referencia se emplea la tasa de inters de fondos federales para
Estados Unidos y la tasa de prstamo marginal para la eurozona.
** Se reportan los tipos de cambio promedio de cada ao.
Fuente: Elaboracin y estimaciones propias con base en datos de las estadsticas financieras inter-
nacionales del Fondo Monetario Internacional (fmi) y de Eurostat.

El respaldo productivo y comercial
Una moneda internacional lder debe estar respaldada por una economa gran-
de, con un fuerte peso especfico en el comercio mundial. Chinn y Frankel
(2008: 49) sealan que un factor determinante para que el dlar estadunidense
desbancara a la libra esterlina como la principal moneda mundial fue que Esta-
dos Unidos super a Reino Unido en el rengln de valor del producto interno
bruto real a partir de 1872, mientras que en el rubro de volumen de exporta-
ciones totales lo hizo a partir de 1915. Otro dato relevante es el aportado por
Mundell (1999: 441), en el sentido de que, en 1914, el pib de Estados Unidos
era tres veces superior al del conjunto de las islas britnicas; sin embargo, la
transicin del patrn libra al patrn dlar no comenz sino hasta 1915, luego
de que se fundara la Reserva Federal estadunidense. A partir de entonces, el
crecimiento de la economa estadunidense, as como la expansin y diversifica-
cin de sus exportaciones coincidieron con un autntico proceso de maduracin
del sistema financiero. Aunque el inicio de la transicin hacia el patrn dlar
se ubica en 1915, el fin o culminacin de dicha transicin es materia de con-
troversia. El punto de vista de Mundell (1999: 441) es que el cambio de una
moneda a otra abarc el periodo comprendido entre 1915 y 1974. De acuer-
do con Eichengreen y Flandreau (2009: 379), el dlar estadunidense devino
moneda internacional hegemnica a mediados de los aos veinte, puesto que
para aquel entonces esta moneda ya haba desplazado a la libra esterlina en el
comercio y las finanzas mundiales; sin embargo, para Chinn y Frankel el cam-
bio de un patrn a otro no concluy realmente sino hasta despus de firmarse
los acuerdos de Bretton Woods en 1944 (2008: 49). Como se recordar, estos
acuerdos establecieron un sistema de paridades fijas, aunque ajustables, fren-
te al dlar estadunidense. Ciertamente, en 1944, el dlar ya desempeaba un
papel preponderante entre los agentes econmicos privados de todo el mundo,
pero a partir de ese ao se erigi tambin en la moneda clave en el mbito de
las polticas econmicas (especficamente de la monetaria y cambiaria) de las na-
ciones firmantes.
Independientemente de cundo concluy la transicin de un patrn mo-
netario a otro, es innegable que sta respondi en gran medida a la vigorosa
expansin de la produccin y el comercio de la Unin Americana. De hecho, la
evolucin del producto global y de las exportaciones de Estados Unidos consti-
tuye un factor central para explicar dos fenmenos estrechamente ligados: 1) el
crecimiento exponencial del volumen de transacciones solventadas en dlares y
2) la generacin de las economas de escala, de densidad y de alcance requeridas
para dar al dlar la proyeccin internacional indiscutible de la que goza en la
actualidad.
En la grfica 1 se presenta el valor del pib de Estados Unidos como porcentaje
del pib de la eurozona 17 durante el periodo 2002-2011. Para la realizacin de
este clculo, se emplearon paridades corrientes del poder de compra para el pib,
pues stas permiten eliminar los problemas asociados con la posible subvaluacin

o sobrevaluacin del dlar estadunidense frente al euro.8 Como puede apreciarse,

el producto interno bruto estadunidense supera ampliamente en valor al pib de las
diecisiete naciones de la eurozona. Durante el periodo de referencia, el pib estadu-
nidense represent en promedio un 128 por ciento del correspondiente producto
de la eurozona 17. Hay que poner tambin de relieve que este porcentaje evolu-
ciona oscilatoriamente, puesto que aumenta en el intervalo 2002-2005, disminuye
durante 2005-2008 y repunta en los aos posteriores, es decir, en 2009, 2010 y
2011. Ahora bien, dos consideraciones prevn que la tendencia del periodo 2009-
2011 habr de mantenerse en los aos subsecuentes:
Grfica 1
Valor del pib de Estados Unidos
como porcentaje del pib de la eurozona 17
134 132.9
132 131.2
129.7
130 128.9
127.6 128.1
128 127.1
Porcentaje
125.8
126 124.9
124.7
124
122
120
2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011
Nota: El clculo se hizo con base en paridades corrientes del poder de compra para el pib.
Fuente: Elaboracin y estimaciones propias con base en datos de Eurostat.
8 La paridad corriente del poder de compra del pib es el tipo de cambio que, para un periodo determi-
nado, iguala el costo de una canasta de bienes y servicios que involucra a todos los componentes de
la produccin. sta es una forma de determinar el tipo de cambio (en este caso, el del dlar frente
al euro) que no se encuentra subvaluado ni sobrevaluado, sino en su justo valor. Por ejemplo, si el
comparativo que nos ocupa se hiciera con un dlar subvaluado (esto es, con un euro sobrevaluado),
entonces el pib de Estados Unidos estara minusvalorado y el pib de la eurozona estara sobrevalorado.

1. Las expectativas de crecimiento econmico son ms optimistas para

Estados Unidos que para la eurozona 17. Por ejemplo, para el periodo
2012-2014 se esperaba que el pib anual creciera el 2.3 por ciento en pro-
medio para Estados Unidos y el 0.4 por ciento para la eurozona 17 (estima-
ciones propias con base en datos de Eurostat).
2. Las economas de las ocho naciones (Repblica Checa, Lituania, Leto-
nia, Polonia, Hungra, Rumania, Bulgaria y Suecia) que probablemente
se incorporarn a la eurozona en los prximos aos son relativamente pe-
queas.9 De hecho, es procedente afirmar que la incorporacin de estas
ocho naciones incrementara el pib de la eurozona en un 18.8 por ciento
(estimacin propia con base en informacin estadstica de Eurostat). Este
incremento, pese a ser sustancial, no bastara para igualar el valor del pib
estadunidense.
Todo lo anterior significa que el respaldo real del dlar estadunidense es sig-
nificativamente superior al del euro y continuar sindolo en el futuro previsible.
Grfica 2
Exportaciones de Estados Unidos
como porcentaje de las exportaciones de la eurozona 17
120
98.8
100 90.5
87.7 84.9 84.8 88.9 86.7
82.8 80.7 80.4
80
Porcentaje
60
40
20
0
2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011
Fuente: Eelaboracin y estimaciones propias con base en datos de Eurostat.
La grfica 2 refleja el comportamiento de las exportaciones de Estados Unidos

como porcentaje de las exportaciones de la eurozona 17 durante el periodo 2002-
2011. En promedio, las exportaciones estadunidenses representaron el 86.6 por
9 Tanto Dinamarca como Reino Unido han decidido no adoptar por ahora el euro.

ciento de las exportaciones de la eurozona. En este clculo no se considera el

comercio intraeurozona, ya que el objetivo radica solamente en sopesar las ex-
portaciones de la eurozona hacia terceras naciones. Aun as, resulta evidente que
Estados Unidos se encuentra por debajo de la eurozona en este rengln. Como
se demostrar en el ltimo apartado, no obstante el mayor respaldo del euro en el
rengln de las exportaciones de bienes y servicios, as como la mayor estabilidad
macroeconmica de la eurozona, el dlar sigue manteniendo un ntido predominio
mundial en sus funciones bsicas de medio de pago y depsito de valor. De hecho,
la relacin de poder entre el dlar estadunidense y el euro ha cambiado bastante
menos de lo que, en su momento, pronosticaron los llamados europtimistas.
El desarrollo de los mercados financieros
La hegemona de una moneda en la economa mundial depende no slo de su res-

paldo real, sino, tambin, de su respaldo financiero. De esta manera, el predominio
del dlar como moneda internacional se ha fincado en el tamao, amplitud, profun-
didad y transparencia del mercado de acciones, instrumentos de deuda y productos
derivados denominados en esa moneda. El tamao de un mercado financiero se
mide a travs del valor de capitalizacin (vc),10 mientras que la amplitud se mide a
partir del volumen de operacin. En la grfica 3 se presenta un comparativo entre el
vc del mercado accionario de Estados Unidos y el de la eurozona 17. De los datos
reportados se desprende que, al cierre de 2009, 2010 y 2011, el mercado accionario
de Estados Unidos era 1.95, 2.75 y 2.96 veces ms grande, respectivamente, que
el de la eurozona 17.
El cuadro 2 ofrece una perspectiva sobre el tamao del mercado de instru-
mentos de deuda de Estados Unidos vis--vis el de las cinco principales economas
de la eurozona 17 (Alemania, Francia, Italia, Espaa y los Pases Bajos).11 Al con-
tabilizar el valor agregado del mercado de instrumentos de deuda de estas cinco
naciones europeas y compararlo con el de Estados Unidos, se obtiene el siguiente
resultado: en 2009, 2010 y 2011 el mercado de instrumentos de deuda de Estados
Unidos fue 1.82, 1.95 y 1.97 veces ms grande, respectivamente, que el de este
grupo de naciones de la eurozona. Dado que las cinco naciones consideradas ge-
neraron el 71.8 por ciento del pib de la eurozona en 2010 (estimacin propia, con
datos de Eurostat), es factible inferir que el mercado de instrumentos de deuda
estadunidense (considerando todos los emisores y plazos disponibles) supera hol-
gadamente en valor al del conjunto de la eurozona 17.
10 Supongamos que P es el precio de la accin de la emisora i mientras que Q es el nmero de acciones en

i i
circulacin de dicha emisora. Si en un mercado accionario determinado existen n emisoras, entonces
n
VC = PQ .
i=1 i i
11 Para muchas de las economas de la eurozona no existe informacin reciente al respecto.

Grfica 3
Valor de capitalizacin del mercado
accionario de Estados Unidos y de la eurozona 17
18 17.14
15.64
16 15.08
14
Trillones de dlares
12
10
7.72
8
6.24 5.28
6 Estados Unidos
4 Eurozona 17
2
0
2009 2010 2011
Nota: Valores al cierre del ao.

Fuente: Elaboracin y estimaciones propias con base en datos del Central Intelligence Agency
World Factbook.
Cuadro 2
Valor total de los instrumentos de deuda en circulacin
en Estados Unidos y en las cinco principales
economas de la eurozona 17
Pas
Ao Estados Unidos Alemania Francia Italia Espaa Pases Bajos
2009 31 809.7 4 810.0 4 165.3 3 809.1 2 320.9 2 335.4
2010 32 749.2 4 490.9 4 149.0 3 592.7 2 258.2 2 282.6
2011 33 583.1 4 383.1 4 381.7 3 686.1 2 306.8 2 246.4
Nota: Cifras en billones de dlares estadunidenses.

Fuente: Elaboracin propia, con base en datos del Banco de Pagos Internacionales.
La amplitud (o volumen de operacin) de los mercados financieros es, en alguna

medida, funcin de su tamao. Tanto en los mercados grandes como en los pequeos,
los volmenes de operacin aumentan o disminuyen, dependiendo de multiplicidad
de factores, como las expectativas de rendimiento y la percepcin de riesgo; sin em-
bargo, los mercados comparativamente grandes (como el estadunidense) reportan

en promedio volmenes de operacin ms elevados que los mercados comparativa-

mente pequeos (como el de la eurozona 17). As, se dira que los mercados finan-
cieros de Estados Unidos son ms amplios que los de la eurozona 17, toda vez que
en promedio registran mayores volmenes de operacin por da.12 Durante 2012, el
volumen diario de operacin en los mercados accionarios de Estados Unidos ascen-
di a un promedio de 960303.6 millones de dlares, frente a 745910.14 millones
de dlares en los mercados accionarios de toda la regin de Europa, frica y Medio
Oriente (estimacin propia con datos de la World Federation of Exchanges).
Esto significa que los mercados accionarios de Estados Unidos son considerable-
mente ms amplios que los de la eurozona 17.13
La profundidad de un mercado financiero se relaciona con la diversidad de
instrumentos de inversin, cobertura de riesgos y especulacin que ofrece. En
un mercado profundo habr una extensa gama de instrumentos a disposicin de
los inversionistas, quienes, por definicin, tienen preferencias y necesidades muy
variadas.14 Aunque no existe informacin suficiente para evaluar la profundidad de
los diferentes mercados financieros del mundo, procede sealar que el mercado
de valores de Nueva York y el mercado Nasdaq (es decir, el mercado de acciones
tecnolgicas de Estados Unidos) ocupan el primero y segundo lugar a escala pla-
netaria en cuanto a capitalizacin, liquidez, nmero de participantes y volumen
de operacin, segn World Federation of Exchanges. De este hallazgo se desprende
que el mercado financiero estadunidense, pese a que adolece de grandes problemas
e insuficiencias, se encuentra tambin a la cabeza en lo que respecta a variedad y
sofisticacin de instrumentos para invertir, especular y transferir riesgos.15
Finalmente, la transparencia de un mercado financiero podra definirse como
la disponibilidad de informacin oportuna, abundante y precisa sobre las diferentes
caractersticas de los activos objeto de intercambio. Tanto el mercado de valores de
Estados Unidos como el de la eurozona son mercados financieros maduros y, por
ende, ostentan un cierto grado de transparencia y eficiencia;16 sin embargo, las crisis
12 Cabe precisar que, en algunas ocasiones, el volumen de operacin de un mercado financiero puede
decrecer, a pesar de que su valor de capitalizacin est aumentando y viceversa.
13 Aqu conviene hacer dos precisiones: 1) debido a que las metodologas de clculo y la normatividad
en materia de divulgacin de informacin pueden diferir considerablemente de un pas a otro y de

una regin a otra, las cifras presentadas no permiten hacer una comparacin del todo exacta y 2) en
cada caso se incluyen las emisiones internas de acciones y las emisiones internacionales.
14 Un inversionista puede, por ejemplo, requerir de un instrumento que lo proteja frente a la posible
depreciacin de un activo financiero o de una divisa.

15 Bajo determinadas condiciones, la disponibilidad de diversos productos financieros y la competencia
(directa o indirecta) que se establece entre s, se traducen en menores costos para los deudores y en
mayores expectativas de rendimiento para los inversionistas.
16 Un mercado financiero es eficiente cuando los precios de los activos financieros efectivamente
responden a toda la informacin que se pone a disposicin de los participantes. La implicacin

central de la eficiencia de un mercado de valores es que toda la informacin relevante sobre el
rendimiento y el riesgo de un activo financiero se refleje en su precio de mercado. La eficiencia de
un mercado depende en gran medida de la revelacin y divulgacin de informacin (es decir, de la
transparencia), de que el nmero de participantes sea lo suficientemente grande, y de que los activos
financieros que all se negocien sean estandarizados y lquidos.

financieras que estallaron en aos recientes (la de Estados Unidos en el verano de

2007, la de algunos pases de Europa Oriental en el verano de 2008 y la de varias na-
ciones de la periferia de la eurozona en 2010) han evidenciado la necesidad de refor-
zar la transparencia y disciplina de mercado a escala global, de mejorar la regulacin
y supervisin financiera y de afinar las polticas macroeconmicas. Segn Masera, el
objetivo de tales medidas es contrarrestar las recurrentes fallas de mercado, as como
estimular un crecimiento econmico con estabilidad en los precios y en los sistemas
financieros (Masera, 2010: 332-339). De all que, en materia de transparencia finan-
ciera, tanto en Estados Unidos como en la eurozona haya mucho por hacer todava.
En el caso estadunidense, la Ley Dodd-Frank, aprobada en julio de 2010, constituye
un paso en la direccin correcta, al igual que el Reporte de Larosire (2009) y los
acuerdos del Consejo de Asuntos Econmicos y Financieros (alcanzados en septiem-
bre de 2010) en el caso de la Unin Europea y, por ende, de la eurozona.17
En sntesis, el tamao, amplitud, profundidad y transparencia de los merca-
dos financieros denominados en dlares son atributos esenciales para que esta
moneda sea el medio de pago y depsito de valor preponderante en las operacio-
nes internacionales. Los datos presentados indican que el mercado financiero de
Estados Unidos supera claramente al de la eurozona 17 en valor de capitalizacin,
volumen de operacin, as como diversidad y complejidad de los instrumentos de
inversin, cobertura y especulacin. Desafortunadamente, en el tema especfico
de la transparencia financiera, las mltiples transformaciones en marcha y la falta de
informacin impiden obtener conclusiones precisas.
Las externalidades sistmicas
En el caso que nos atae, las externalidades sistmicas son los beneficios netos
que reciben los individuos, las empresas y los organismos pblicos en todo el mun-
do por la utilizacin del dlar estadunidense. La preferencia por el dlar como
medio de pago, depsito de valor o moneda vehculo proviene de que esta moneda
es ampliamente utilizada en todas partes. En este contexto, en la realizacin de
transacciones econmicas los agentes privados y las instituciones del sector p-
blico tienden a seleccionar aquella moneda cuyo uso es ms generalizado. En este
sentido, Chinn y Frankel (2008: 215) afirman que cada pas tiende a adoptar la
moneda internacional que es mayormente utilizada por el resto de las naciones.
Esto implica que el empleo de una moneda a escala mundial tiene un fuerte com-
ponente inercial o predeterminado. De all que la transicin del patrn libra al
patrn dlar haya ocurrido paulatinamente, puesto que la moneda que prevalece
en el pasado tiende tambin a prevalecer en el futuro.
17 Por supuesto, las reformas emprendidas en ambas latitudes comprenden un amplio espectro de
temas, como la proteccin de los inversionistas, la regulacin y la supervisin financiera en el mbito
nacional y transfronterizo, la cooperacin internacional y diversas herramientas para prevenir, anti-
cipar y resolver crisis financieras.

Las externalidades sistmicas, conjuntamente con la libre movilidad de capi-

tal, la estabilidad macroeconmica, as como la fortaleza econmica y financiera,
contribuyen a que el dlar estadunidense tenga bajos costos de transaccin. Se
dice que una moneda tiene bajos costos de transaccin cuando, en trminos de
tiempo y esfuerzo, resulta fcil comprarla y venderla en los diferentes mercados
cambiarios del planeta. Los costos de transaccin de una moneda se miden a tra-
vs del diferencial cambiario. ste, tambin llamado diferencial del tipo de cambio
de una moneda frente a otra (denotado como d) es igual al tipo de cambio a la
venta (ev) menos el tipo de cambio a la compra (ec) entre el tipo de cambio a la venta
(ev), multiplicado todo esto por cien. Esto es:
ev ec
d = (________
e )100.
v
Una regularidad emprica es que el dlar estadunidense, en promedio, registra

diferenciales comparativamente bajos en sus tipos de cambio frente a un amplio
espectro de monedas. De all que, como veremos lneas adelante, el dlar tenga una
mayor participacin que el euro en las transacciones cambiarias extraburstiles.
El proceso de internacionalizacin del euro
Conforme el proyecto de integracin monetaria en Europa fue cobrando fuerza en

los aos noventa, comenzaron a proliferar las investigaciones sobre la futura tras-
cendencia del euro en el escenario mundial. Alogoskoufis y Portes (1997: 58-79)
anunciaron que el euro desplazara al dlar como la principal moneda mundial de
manera prcticamente inmediata, mientras que Bergsten (1997: 17-49) pronosti-
c que esto ocurrira en un plazo mximo de diez aos. Al no materializarse estos
escenarios, los trabajos subsecuentes han asumido posturas ms cautelosas. Para
Chinn y Frankel (2008: 63), la transicin de un patrn monetario a otro podra
tener lugar entre los aos 2015 y 2022, mientras que Becker (2008: 1), como-
Papaioannou y Portes (2008: 27), visualizan un proceso lento de sustitucin del
dlar por el euro como la moneda prevaleciente en la economa mundial. Mundell
(1999: 442), por su parte, en lugar de hablar del eventual desplazamiento de una
moneda por otra en las transacciones mundiales, predice la formacin de tres gran-
des bloques monetarios: el del dlar, el del euro y el del yen.
Otra vertiente que ha cobrado fuerza en aos recientes es la de los llamados
euroescpticos, toda vez que en sus escritos postulan que el avance del euro en el
sistema monetario internacional ha alcanzado un lmite natural. Esta corriente se
apoya en la evidencia de que el euro, pese a sus grandes progresos iniciales como
medio de pago y depsito de valor internacional, alcanz desde hace tiempo una suerte
de estado estacionario. En los continentes americano, asitico y africano las insti-
tuciones privadas siguen privilegiando al dlar estadunidense en sus operaciones
internacionales. Los bancos centrales de estas latitudes mantienen al dlar como

la moneda de intervencin por excelencia y los turistas continan emplendolo

como la principal moneda vehculo. En suma, la hegemona del patrn dlar est
an muy lejos de verse amenazada.
Un primer indicador del escaso avance del euro en el contexto mundial es
el cambio en la participacin que esta moneda ha tenido en el volumen total de
transacciones cambiarias extraburstiles. Como es bien sabido, estas operaciones
se presentan en el mercado spot, en el de contratos anticipados o en el de swaps.
El cuadro 3 brinda una visin respecto del estancamiento del euro frente al dlar y
otras monedas internacionales. Las cuotas o participaciones de este cuadro suman
doscientas (en lugar de cien), toda vez que cada transaccin cambiaria involucra
necesariamente dos monedas. En esta tesitura, durante el periodo 2001-2010, la
participacin del dlar ha disminuido relativamente poco, es decir, de 89.9 a 84.9
puntos.
Por otra parte, no todo el terreno perdido por el dlar ha sido ganado por el euro,
pues en el periodo referido esta moneda ha acrecentado su cuota en tan slo 1.2
unidades, pues pas de 37.9 a 39.1. El yen japons ha retrocedido en 4.5 puntos y la
libra esterlina mantiene una cuota constante en las transacciones cambiarias extra-
burstiles. Por ltimo, conviene tomar nota de que el mayor avance se reporta en el
rubro de otras monedas, pues que aqu hay un incremento de 35.7 a 44.1 unidades.
Algunas divisas internacionales de creciente demanda en los mercados cambiarios
son el dlar australiano y el canadiense, mientras que, por el lado de las monedas de
pases emergentes, destacan el yuan chino y la rupia india.
Cuadro 3
Participacin de las diferentes monedas
en las transacciones cambiarias extraburstiles
Ao
Moneda 2001 2004 2007 2010
Dlar estadunidense 89.9 88.0 85.6 84.9
Euro 37.9 37.4 37.0 39.1
Yen japons 23.5 20.8 17.2 19.0
Libra esterlina 13.0 16.5 14.9 12.9
Otras monedas 35.7 37.3 45.3 44.1
Todas las monedas 200 200 200 200*
* La suma de la participacin porcentual de las monedas individuales es igual a 200 en virtud de que
cada transaccin involucra necesariamente a dos monedas.
Fuente: Elaboracin propia con base en datos del Banco de Pagos Internacionales. Los datos que
reporta el Banco de Pagos Internacionales se refieren a la cuota porcentual alcanzada por cada moneda
en el volumen de operacin promedio por da durante el mes de abril de cada ao.

El cuadro 4 describe la participacin del euro, el dlar estadunidense y otras

monedas en los mercados internacionales de instrumentos de deuda. Aqu se ob-
serva un avance considerable del euro en el periodo 2002-2007, pues su partici-
pacin aument del 23.2 al 29.1 por ciento; sin embargo, a partir del inicio de la
crisis financiera global, se produjo un cambio de tendencia, habida cuenta de que
el euro comienza a ceder participacin en los mercados internacionales de deuda
frente al yen japons y otras monedas. El dlar estadunidense, por su parte, exhibe
una trayectoria bsicamente declinante en el periodo 2002-2007, un repunte sus-
tancial en el 2008 y una nueva ronda de descensos en 2009, 2010 y 2011, pero,
en el tema que nos ocupa, el dlar estadunidense se mantiene todava en un slido
primer lugar, en tanto que el euro parece haberse estancado como consecuencia de
la crisis de algunas naciones de la periferia de la eurozona, como Portugal, Italia,
Grecia y Espaa.
Cuadro 4
Participacin porcentual del euro, el dlar y otras monedas
en los mercados internacionales de instrumentos de deuda
Moneda
Dlar
Ao estadunidense Euro Yen japons Otras monedas
2002 46.7 23.2 16.1 13.9
2003 42.7 26.2 16.6 14.5
2004 41.5 27.0 16.2 15.3
2005 43.9 25.0 14.9 16.2
2006 42.5 27.2 13.1 17.2
2007 40.6 29.1 12.1 18.3
2008 48.8 28.4 14.2 16.5
2009 38.9 29.0 13.4 18.7
2010 39.1 26.9 14.7 19.3
2011 38.0 26.9 15.4 19.7
Nota: Los porcentajes pueden no sumar exactamente cien, debido al redondeo.
Fuente: Elaboracin propia, con base en datos del Banco Central Europeo y del Banco de Pagos
Internacionales.

Otro dato interesante es que en el mercado internacional de prstamos ban-

carios, el euro tuvo una participacin del 21.8 por ciento en el tercer trimestre
de 2011, frente a un 56.6 por ciento del dlar estadunidense. Asimismo, en el
mercado internacional de depsitos bancarios, se observa una situacin similar,
puesto que el euro ostenta una cuota del 22.4 por ciento contra el 61.1 por ciento
del dlar estadunidense (fmi, s.f.; Banco Central Europeo, s.f.). Por lo tanto, la
intermediacin financiera bancaria en el mbito internacional contina realizn-
dose fundamentalmente en dlares estadunidenses. Si se analizan las tendencias
de estas variables (es decir, de los financiamientos y los depsitos bancarios in-
ternacionales por moneda de denominacin) la conclusin que se desprende es
que el euro ha llegado a un estado estacionario, mientras que el dlar conserva un
liderazgo indiscutible.
En cuanto al papel del euro como medio de pago en operaciones comer-
ciales internacionales, los datos disponibles sugieren que los pases de la eurozona
lo han utilizado de manera creciente. En el periodo 2006-2011, el porcentaje de
las exportaciones de bienes y servicios de la eurozona a terceros pases que se
factur y liquid en euros aument del 59.5 al 66.7. Por otro lado, en el periodo
referido, el porcentaje de las importaciones totales de la eurozona proveniente de
terceros pases que se factur y liquid en euros se increment de manera ms
modesta; es decir, del 48.8 al 50.2 (fmi, s.f.; Banco Central Europeo, s.f.). Cabe
agregar que, aunque no se encontraron datos precisos al respecto, en los intercam-
bios comerciales internacionales donde no participa la eurozona, el dlar mantiene
una ventaja considerable.
El cuadro 5 permite ponderar la importancia relativa del euro en las re-
servas internacionales de los diferentes bancos centrales del planeta durante el
periodo 2002-2011. Los datos proporcionados han de tomarse con cierta cautela,
puesto que en el periodo mencionado nicamente el 63.4 por ciento de los ban-
cos centrales suministraron informacin sobre la composicin de sus reservas por
moneda de denominacin (clculos propios, con datos del fmi, s.f.; Banco Central
Europeo, s.f.).
Como se observa, el euro aument su participacin del 23.8 al 27.7 por ciento
entre 2002 y 2009; sin embargo, en 2010 y 2011 el euro represent un 26.5 y un
26 por ciento de las reservas internacionales mundiales, respectivamente, lo cual
refleja un cambio de tendencia. Por su parte, la cuota del yen japons se acrecent
en el periodo 2009-2011, en tanto que el porcentaje correspondiente a otras mo-
nedas creci casi ininterrumpidamente a lo largo de todo 2002-2011. Este hallazgo
sugiere que el euro ha sido desplazado en los ltimos aos por monedas como la
libra esterlina, el dlar canadiense, el dlar australiano y, en menor medida, por
el yen japons. En cuanto al dlar estadunidense, aunque se advierte una parti-
cipacin decreciente en las reservas internacionales de los bancos centrales, esta
moneda mantiene una holgada delantera frente al euro. Esto en virtud de que la
participacin correspondiente al dlar estadunidense podra muy bien estabilizar-
se en torno al 60 por ciento, mientras que la del euro difcilmente sobrepasar la
barrera imaginaria del 30 por ciento.

Cuadro 5
Composicin porcentual de las reservas internacionales
de los bancos centrales por monedas de denominacin
Moneda
Ao Dlar estadunidense Euro Yen japons Otras monedas
2002 67.1 23.8 4.4 4.8
2003 65.9 25.2 3.9 5
2004 65.9 24.8 3.8 5.4
2005 66.9 24.1 3.6 5.5
2006 65.5 25.1 3.1 6.3
2007 64.1 26.3 2.9 6.7
2008 64.1 26.4 3.1 6.4
2009 62 27.7 2.9 7.4
2010 61.9 26.5 3.4 8.2
2011 61.4 26 3.7 9
Nota: Los porcentajes quiz no sumen exactamente cien debido al redondeo.

Fuente: Elaboracin propia, con datos del fmi (2012) y del Banco Central Europeo (2012).
Finalmente, cabra sopesar la importancia del euro como moneda paralela

vis--vis el dlar estadunidense. Desafortunadamente, no existen clculos precisos
sobre la cantidad y los flujos de dlares fuera de Estados Unidos o de euros fuera
de la eurozona, puesto que existen diversos mtodos de estimacin la mayora de
stos indirectos y cada una de las bases de datos que se ha integrado en los lti-
mos aos adolece de ventajas y desventajas propias. En el caso de la eurozona, se
calcula que en diciembre de 2011 casi el 13 por ciento de las notas bancarias en
circulacin se encontraban en el exterior (Eurosystem, 2012: 21). Este porcentaje
equivaldra a unos 117 billones de euros. La investigacin de Goldberg (2010: 2),
apoyada en datos provenientes del Departamento del Tesoro, seala que en marzo
de 2009 el 65 por ciento de los dlares emitidos por la Reserva Federal circulaba
en otras naciones. De acuerdo con esta autora, esto equivala a unos 580 billo-
nes de dlares en billetes de diferentes denominaciones. Por supuesto, los datos
presentados no estn exentos de polmica. En el caso particular de Estados Unidos,
se han publicado varios trabajos clsicos, cuyos resultados son claramente discre-
pantes. Porter y Judson (1996: 892) apuntan que el porcentaje de dlares fuera de
Estados Unidos aument del 40 por ciento en los aos sesenta al 70 por ciento en
los noventa. En contraste, Feige (1997: 157) documenta que a mediados de los
noventa solamente el 35 por ciento del stock de dlares circulaba en el exterior,

aunque exhiba una tendencia creciente. En un trabajo ms reciente, Feige (2009:

7) concluye que en 2008 la cantidad de dlares estadunidenses que circulaba en
otras naciones se mantena en casi un 37 por ciento.
Con independencia de la disparidad de mtodos de estimacin y fuentes de
datos estadsticos, la evidencia emprica sugiere que el dlar estadunidense tiene
mayor peso en el mundo como moneda paralela.18 En esta misma lnea, Judson
(2012: 1-2) concluye que la demanda internacional de dlares declin en los pri-
meros aos de existencia del euro, pero repunt de forma notoria conforme la
crisis econmica de Estados Unidos se propag hacia el resto del mundo.
En una lnea de investigacin relacionada, Pittaluga y Seghezza (2012: 89)
apuntan que tanto el euro como el dlar son monedas fiduciarias, en tanto que su
respaldo radica en la confianza depositada en los bancos centrales emisores19 y en el
compromiso que asumen estas instituciones en cuanto a proteger el poder de com-
pra del dinero que suscriben. En el contexto mundial, segn estos autores, el dinero
fiduciario solamente puede ser aceptado cuando la nacin lder se compromete a
velar por el valor futuro de su moneda y forja un acuerdo poltico el cual puede ser
de facto con un grupo de naciones. Mediante este acuerdo, la nacin lder emite
el dinero internacional y explota las ganancias de seoreaje resultantes en el mbito
forneo, en tanto que las naciones seguidoras se benefician de una reduccin en los
costos de transaccin inherentes al intercambio comercial. Al respecto, Hellerstein
y Ryan (2009: 1-4) argumentan que la baja en los costos de transaccin asociados
al comercio internacional es el principal incentivo de las naciones seguidoras para
convalidar la existencia de una moneda internacional, aunque ciertamente no es
el nico. Los hogares y los negocios en las naciones en vas de desarrollo recurren
tambin a las monedas internacionales como depsito de valor, particularmente
durante periodos de elevada inflacin interna.
En esto se basa el sealamiento de Cohen (2009: 763), Cohen y Subacchi
(2008: 159), as como Pittaluga y Seghezza (2012: 105-106) en el sentido de que,
de no realizar las autoridades de la eurozona un esfuerzo de largo alcance para pro-
mover al euro como moneda global, ste quedar circunscrito al mbito europeo
(incluyendo quiz unas cuantas regiones y sectores fuera de Europa). En ausencia de
una iniciativa de esta naturaleza, el desenlace ms probable es que la moneda nica
europea termine por ocupar un distante segundo lugar frente al dlar estadunidense.
Para reforzar esta idea, conviene recordar la aseveracin de Mundell en el sentido de
que todas las grandes monedas se han caracterizado histricamente por un Estado
fuerte centralizado. Estados Unidos satisface este requisito, pero no la Unin Euro-
pea (dentro de la cual se inscribe la eurozona) (Mundell, 1999: 442).
Por ltimo, cabra preguntarse sobre los efectos que tendra una recada de
la economa estadunidense sobre el estatus internacional del dlar. De los traba-
jos pioneros de Krugman (1984: 274-278), por un lado, y Matsuyama, Kiyotaki y
18 Es pertinente comentar que los beneficios de seoreaje internacional guardan una relacin directa
con la proporcin de dlares (o de euros) que circulan en el resto del mundo.
19 Es decir, en la Reserva Federal de Estados Unidos y en el Banco Central Europeo.

Matsui (1993: 291), por el otro, se desprende que pequeos cambios en la tasa de
inflacin estadunidense o en el respaldo real, comercial y financiero del dlar no
provocarn grandes cambios en la demanda mundial de esta moneda, por lo menos
en horizontes de corto plazo.
Conclusiones
La evidencia presentada sugiere que el dlar estadunidense habr de mantenerse

como moneda internacional dominante en el futuro previsible, pese a los proble-
mas por los que ha atravesado la economa estadunidense. El papel central del
dlar en la economa internacional responde a las fuerzas de mercado generadas
por factores como la estabilidad macroeconmica, el respaldo real, productivo y
financiero del dlar y las externalidades sistmicas. La conclusin en lo tocante al
primer factor es que la eurozona ha gozado de mayor estabilidad de precios y de
tasas de inters a lo largo del periodo 2002-2011, por una parte, y que el euro ha
tendido a apreciarse frente al dlar, por la otra. Lo anterior, sin embargo, no se ha tra
ducido en un cambio en el estatus internacional del euro, puesto que la demanda
mundial de esta moneda como medio de pago y depsito de valor ha tendido a
estancarse en aos recientes.
La explicacin del escaso avance del euro en el escenario internacional obede-
ce, en lo fundamental, a la dimensin de los mercados reales y financieros que le
sirven de plataforma. Una moneda internacional no puede volverse hegemnica, a
menos que la nacin o regin que la respalda sea lo suficientemente grande y tenga
un fuerte peso especfico en el comercio y las finanzas mundiales. Al valor del pib y
de las exportaciones totales de Estados Unidos se atribuye el crecimiento exponen-
cial del volumen de transacciones facturadas y liquidadas en dlares, de all que
el dlar estadunidense haya desarrollado las externalidades sistmicas requeridas
para alcanzar la proyeccin internacional de la que an goza. De acuerdo con las
estadsticas presentadas, el pib de Estados Unidos es mayor en valor al pib de la
eurozona 17. Por otra parte, las tendencias actuales sugieren que esta situacin
habr de mantenerse en los aos venideros.
Las estadsticas analizadas tambin indican que el mercado financiero de la
Unin Americana supera con creces al de la eurozona 17 en valor de capitalizacin,
volumen de operacin, as como en diversidad y sofisticacin de los instrumentos
de inversin, cobertura y especulacin disponibles. En suma, el respaldo financiero
del dlar es ms slido que el del euro. Al mayor respaldo productivo y financiero se
atribuye el sostenido predominio del dlar en todo el orbe, no slo en sus funciones
estndar de unidad de cuenta, medio de pago y depsito de valor, sino, tambin,
en sus funciones de moneda de intervencin, moneda vehculo y moneda paralela.
A esto habra que aadir que el empleo del dlar a escala global entraa un fuerte
componente inercial o predeterminado, que junto con los factores antes sealados
genera bajos costos de transaccin. Es decir, el dlar resulta ms fcil de comprar y
de vender que el euro en la gran mayora de los centros cambiarios del planeta.

La evaluacin del proceso de internacionalizacin del euro lleva a concluir

que esta moneda, pese a los progresos registrados en la fase de arranque, arrib
desde hace tiempo a una suerte de estado estacionario. La participacin del dlar
frente al euro en el volumen de transacciones cambiarias extraburstiles habla
elocuentemente del estancamiento del euro. En el mercado internacional de ins-
trumentos de deuda, al igual que en el de prstamos y depsitos bancarios, el dlar
estadunidense conserva un liderazgo indiscutible.
Vale tambin hacer notar que en los continentes americano, asitico y africano
las instituciones privadas continan privilegiando al dlar en las operaciones rela-
cionadas con el comercio exterior. Asimismo, la participacin del dlar en las reser-
vas internacionales de los diferentes bancos centrales del planeta parece haberse
estabilizado por arriba del 60 por ciento, mientras que la del euro difcilmente
sobrepasar la barrera psicolgica del 30 por ciento.
Aparte de la diversidad de mtodos de estimacin y de fuentes de datos es-
tadsticos, la evidencia emprica demuestra que el dlar estadunidense es ms
importante que el euro en calidad de moneda paralela. La dolarizacin campea por
encima de la euroizacin.
Frente a la interrogante de cules seran los efectos de una nueva crisis en
Estados Unidos, tanto la teora de las inercias histricas como la evidencia reciente
sugieren que pequeos cambios en la estabilidad macroeconmica, en la tasa de
crecimiento del pib o en el desempeo de los mercados financieros no modificarn
de forma significativa la demanda mundial de dlares. Diversos autores sealan
que, en ausencia de un esfuerzo de gran envergadura por parte de las autoridades
de la eurozona para promover al euro como moneda global, ste se circunscribir
slo al mbito europeo.

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2008 Purchasing Power Parity before and after the Adoption of the Euro, Re-
view of World Economics 144, no. 1 (marzo).

Estados Unidos y las organizaciones
internacionales gubernamentales:
relacin ambivalente y compleja
Laura Zamudio Gonzlez*
If the United Nations respects

the sovereign rights of the American
people, and serves them as an effective
tool of diplomacy, it will earn and deserve
their respect and support. But a United
Nations that seeks to impose its presumed
authority on the American People, without
their consent, begs from confrontation
and I want to be candid with you
eventual U.S. withdrawal.
Barbara Crossette (2000)
Introduccin
Estados Unidos participa activamente en diversas organizaciones internaciona-

les gubernamentales (oig). Aporta recursos por casi mil quinientos millones de
dlares a cincuenta diferentes organizaciones intergubernamentales en las que
tiene membresa y que fueron creadas a travs de algn tratado o mecanismo
legal internacional, y por casi dos mil cien millones de dlares en contribucio-
nes voluntarias para las Operaciones de Mantenimiento de Paz de Naciones
Unidas (omp), actividades en las que frecuentemente participan tambin orga-
nizaciones regionales como la Unin Africana (UA), la Comunidad Econmica
de frica Occidental (ecowas, por sus siglas en ingls), la Unin Europea (UE)
y la Organizacin del Tratado del Atlntico Norte (otan) (vase cuadro 1).
Estados Unidos ocupa tambin posiciones de voto privilegiadas dentro del
Consejo de Seguridad de la onu, la Junta Directiva del Fondo Monetario Inter-
nacional y el Banco Mundial; posee un peso considerable en materia decisoria
en instancias como la otan o la Organizacin de los Estados Americanos (oea) e,
incluso gracias a su poder econmico, poltico y militar, tiene la capacidad de
afectar el funcionamiento de organizaciones regionales como la Unin Africana
(UA) o la Asociacin de Naciones del Sudeste Asitico (asean), de las que no es
un miembro formal.
* Directora del Departamento de Estudios Internacionales, Universidad Iberoamericana, <laura.

[email protected]>.

150 laura zamudio gonzlez
Cuadro 1
Contribuciones a organizaciones internacionales
2009-2013 (millones de dlares)
Rubro de
contribucin 2009 2010 2011 2012 2013*
Organizaciones 1 604 400 1 682 500 1 578 651 1 551 000 1 570 005
internacionales
Actividades de 2 388 500 2 125 000 1 883 931 1 828 182 2 098 500
mantenimiento
de la paz
Total 3 992 900 3 807 500 3 462 582 3 379 182 3 668 505
* Monto solicitado.
Fuente: U.S. Department of State, 2011.
Actualmente es el principal contribuyente aunque no necesariamente el

ms cumplido de la onu, pues aporta el 22 por ciento de su presupuesto regular,
el 27 por ciento del costo de las actividades de mantenimiento de paz y cerca de
un cuarto de los presupuestos regulares de los Tribunales Penales Especiales para
Ruanda y la ex-Yugoslavia, la Agencia Internacional para la Energa Atmica (aiea),
la Organizacin Internacional del Trabajo (oit), as como el Programa Mundial
para la Agricultura y la Alimentacin (fao), entre otras (vase cuadro 2).
Cabe aclarar que, si bien la mayor parte de esos recursos se canalizan a travs
del Departamento de Estado y de la Agencia Estadunidense para el Desarrollo
Internacional (usaid, por sus siglas en ingls) y se registran en el Executive Budget
Summary, muchos otros recursos fluyen tambin de manera independiente a tra-
vs de otras instancias del gobierno federal, como los departamentos de Energa,
Agricultura y Salud, por ejemplo, que aportan tambin recursos econmicos a
fondos y programas de la onu, de manera que, si bien la fuente del Departamen-
to de Estado es la ms importante para conocer el monto de recursos que destina
el pas a las grandes burocracias internacionales, no se considera como la nica
o la ms precisa (Schaefer, 2012). El Reporte anual de Estados Unidos al sistema
de Naciones Unidas, que emite la Casa Blanca a travs de la Oficina de Adminis-
tracin y Presupuesto (us omb, por sus siglas en ingls), incorpora los gastos que
se realizan desde otras instancias del gobierno federal y, en consecuencia, arroja
datos de gasto ms altos. As, de conformidad con esta segunda fuente oficial, el
gasto alcanzado para el ao fiscal 2010 lleg a la cifra histrica de 7692 millones
de dlares, 3.8 miles de millones ms que los reportados por el Departamento de
Estado (u.s. White House, 2011).

estados unidos y las oig 151
Cuadro 2
Contribuciones de Estados Unidos al sistema de la onu
(porcentaje de los presupuestos de la onu. Obligaciones en miles de dlares)
2010 Estados
Contribuciones Unidos
de Estados Agencia de
Organizacin Unidos Fondos (%)
Convencin sobre el Comercio Internacional de Especies Amenazadas 5 22.60
de Fauna y Flora Silvestres (cites)
Organizacin de las Naciones Unidas para la Alimentacin 161 296 25.10
y la Agricultura (fao)
Organismo Internacional de Energa Atmica (oiea) 185 460 25.38
Organizacin de Aviacin Civil Internacional (icao) 22 782 25
Fondo Internacional para el Desarrollo de la Agricultura (ifad) 30 7
Organizacin Internacional del Trabajo (oit) 132 000 486 22.55
Unin Internacional de Telecomunicaciones (itu) 9 361 8.68
Fondo del Protocolo de Montreal 25 500 17
ramsar Convencin de Humedales 1 292 22
Naciones Unidas-Presupuestos Ordinarios 650 693 22
El Fondo de las Naciones Unidas para la Infancia (unicef) 255 184 9
Naciones Unidas, Departamento de Operaciones de Mantenimiento 2 648 234 27.30
de la Paz (undpko)
Programa de Naciones Unidas para el Desarrollo (undp) 22 315 5.50
Organizacin de las Naciones Unidas para la Educacin, la Ciencia 84 523 14
y la Cultura (unesco)
Programa de Naciones Unidas para el Medio Ambiente (unep) 22 957 9.80
Alto Comisionado de las Naciones Unidas para los Refugiados (acnur) 706 879 37
Agencia de Naciones Unidas para los Asentamientos Humanos 7 146 1.2
(un-habitat)
Tribunal Penal Internacional para Ruanda (ictr) 33 607 27.01
Tribunal Penal Internacional para Yugoslavia (icty) 42 202 20.97
Oficina de Naciones Unidas contra la Droga y el Delito (unodc) 35 201 6.49
Naciones Unidas de Auxilio y Organismo de Obras (unrwa) 237 831 26.50
Unin Postal Universal (upu) 2 373 5.97
Programa Mundial de Alimentos de Naciones Unidas (wfp) 1 545 666 36.30
Organizacin Mundial de la Salud (oms) 386 706 23
Organizacin Mundial de la Propiedad Intelectual (wipo) 1 097 10.75
Organizacin Meteorolgica Mundial 15 092 21.20
Todas las cotizaciones de Estados Unidos (varias agencias) 425 934 /
Contribuciones totales de Estados Unidos para el sistema 7 691 822 /
de Naciones Unidas
Fuente: u.s. White House, 2010.

Pero ms all de la discusin cuantitativa sobre el gasto preciso de Estados

Unidos al sistema de la onu o al conjunto de oig en las que regularmente partici-
pa, debemos reconocer que histricamente este pas ha sido un gran impulsor de
organizaciones e instituciones internacionales. Desde que incursion como poder
hegemnico mundial en los albores de la segunda guerra mundial, lo ha he-
cho acompaado de un tinglado muy diverso de burocracias internacionales, as
como de un sistema complejo de reglas, principios y acuerdos de gobierno interestata-
les, de suerte que, a diferencia de lo que ocurra en el pasado, cuando los Estados
o imperios victoriosos imponan sus intereses a travs del uso desmedido y abierto
de la fuerza, Estados Unidos adopt un patrn de accin colectiva institucionali-
zado para ejercer su poder (Ikenberry, 2001: 5). As, aun cuando en 1945 este pas
ocupaba una posicin de poder privilegiada e irrepetible, ya que posea la primera
flota naval del mundo, un ejrcito desplegado en varios continentes, el monopolio
absoluto de la bomba atmica y una tercera parte de las reservas de oro del pla-
neta, impuls decididamente la aparicin de organizaciones fundamentales para
el manejo de la economa y la seguridad mundiales (Hobsbawm, 1994: 261-264;
Holsti, 1991). Adems de la onu, el Fondo Monetario Internacional y el Banco
Internacional de Reconstruccin y Fomento (bird, despus Banco Mundial)
piedras angulares del orden internacional basado en la seguridad colectiva y el
libre mercado, Estados Unidos impuls el Acuerdo General de Tarifas y Arance-
les (gatt, 1947) organizacin de la cual se desprende la Organizacin Mundial
de Comercio (omc, 1994), la Organizacin de Estados Americanos (oea, 1948),
la Organizacin del Tratado del Atlntico Norte (otan, 1949), la Organizacin In-
ternacional para las Migraciones (iom, 1951), la Organizacin del Tratado Central
(cento, 1955), la Organizacin Internacional de Polica Criminal (Interpol, 1956), el
Banco Interamericano de Desarrollo (bid, 1959), la Organizacin para la Coopera-
cin y el Desarrollo Econmicos (ocde, 1960) e incluso la Unin Europea, gracias
al apoyo de recuperacin despus de la guerra otorgado por el Plan Marshall. Han
sido tambin actores fundamentales para el funcionamiento de otras organizacio-
nes del sistema de Naciones Unidas como la Organizacin Mundial de la Salud
(oms), la Agencia Internacional para la Energa Atmica (aiea), la Organizacin In-
ternacional del Trabajo (oit), el Alto Comisionado de las Naciones Unidas para los
Refugiados (acnur), el Fondo de las Naciones Unidas para la Infancia (Unicef),
la Organizacin de las Naciones Unidas para la Ciencia, la Educacin y la Cultura
(Unesco), etc. Ms recientemente, han apoyado al Grupo de Accin Financiera
Internacional (gafi, 1989), que acta contra el lavado de dinero, y al programa del
Alto Representante de las Naciones Unidas para la Alianza de las Civilizaciones,
cuya encomienda es combatir el terrorismo por medios no militares, adems de
que se ha adherido a la llamada diplomacia de grupos, como el G-8 y el G-20. De
manera que, aunque Estados Unidos no participa en todas las oig, ni siquiera en
todas las importantes (como ocurre con la Corte Penal Internacional, cpi), es uno
de los pases con mayor membresa y dinamismo.
Ciertamente, no deja de ser paradjico que las razones por las cuales esta na-
cin opt por la construccin de un orden internacional altamente institucionali-

zado cuando se encontraba en la cspide del poder, hayan sido poco exploradas por
los acadmicos (Weiss, 2012: 253-266; Foot, MacFarlane y Mastaduno, coords.,
2003; Patrick y Forman, coords., 2001; Luck, 1999; Karns y Mingst, coords., 1990).
Al hablar de la hegemona estadunidense en el mundo, se percibe y enfatiza su
accin militar, sus recursos econmicos y su voluntad de ejercer liderazgo, instru-
mentos todos de una postura muy severa; sin embargo, es evidente que el papel
poltico de este pas en la configuracin de la poltica internacional pasa tambin a
travs de un tejido organizacional cada vez ms denso y complejo. Hoy en da, los
pases en general se mueven entre mltiples organizaciones gubernamentales y no
gubernamentales que los observan, denuncian y afectan, o bien, imponen obliga-
ciones como costo de membresa.
Qu racionalidad hay detrs del apoyo histrico desplegado por Estados Uni-
dos a las ms diversas oig? Autores como Ikenberry sostienen que stas distribuyen
el costo de la hegemona y prolongan el liderazgo (Ikenberry, 2001). Estados Unidos
encontr en aqullas una manera de ejercer hegemona a bajo costo, pues logr
sus objetivos con ayuda de otros Estados y segn esquemas de reglas previamente
definidas y aceptadas. Se trata de un planteamiento terico ms elaborado del que
tradicionalmente deriva de la escuela realista, en el sentido de que las oig simple-
mente reflejan la distribucin de poder global y constituyen un epifenmeno de los
Estados (LeRoy, 1995; Mearsheimer, 1995: 5-49), es decir, son los instrumentos de
estados poderosos. Segn el planteamiento de Ikenberry, siguen siendo instrumen-
tos de los Estados poderosos, pero, necesariamente, se mueven acotados por reglas.
Las instituciones implican reglas y stas, limitaciones en la conducta. Como
sostienen March, Olsen y North, las instituciones (incluyendo a las organizacio-
nes) reducen incertidumbre y oportunismo poltico (North, 1990; 1981; March
y Olsen, 1998: 943-969; 1989; 1984: 738-749), y todo ello redunda en un orden
global ms estable y duradero. De ah que para muchos internacionalistas sea de gran
inters estudiar esta relacin entre las organizaciones y la definicin del sistema
internacional. Con muy pocas excepciones (Weiss y Gordenker, 1996; Haas, 1983;
1964; Weiss y Jordan, 1976: 422-439; Mitrany, 1975; 1966; Weiss, 1975; Cox
y Jacobson, coords., 1973: 1-36), la bibliografa sobre relaciones internacionales
se dirige mayoritariamente a la comprensin de los equilibrios y mecanismos de
gobierno global o la llamada organizacin internacional (en singular). Poco se ha
estudiado a las organizaciones internacionales (en plural), al grado de que, como
seala Rochester (1986), el anlisis de las oig estuvo a punto de desaparecer por
completo de la disciplina y en la actualidad se carece de un instrumental terico
que permita explicar su naturaleza (Dijkzeul y Beigbeder, coords., 2003; Ness y
Brechin, 1988: 245-273; Rochester, 1986: 777-781; Kratochwil y Ruggie, 1986:
753-775). Es innegable que en los ltimos aos, las oig estn creciendo y confi-
gurando lo que Mathiason llama gobiernos invisibles, pues participan cada vez ms
activamente en temas relevantes de la agenda global, movilizan toneladas de recur-
sos tcnicos y materiales para apoyar a los gobiernos en casos de desastres naturales
y humanos, y en ocasiones incluso los sustituyen a travs de la provisin de servicios
pblicos y de seguridad o del establecimiento de administraciones de transicin,

como hizo la onu en Timor Oriental y en Camboya (Trondal et al., 2010; Mathia-
son, 2007). Organizaciones como la cpi incluso estn cambiando la tesitura del
sistema internacional, en la medida en que llaman a rendir cuentas directamente a
los individuos que han cometido delitos graves como genocidio, crmenes de guerra
y de lesa humanidad.
De conformidad con los datos que presenta la Unin de Organizaciones In-
ternacionales (uio, por sus siglas en ingls), las oig ya superan en nmero a los
Estados y, desde los noventa se han empezado a reproducir por s mismas, sin que
medie un acuerdo o firma de un instrumento internacional (uio, 2012; Shanks,
Jacobson y Kaplan, 1996: 593-627). Su presencia e injerencia en los ms diversos
temas es innegable y da cuenta de una tremenda transformacin de la poltica
global, pues el ejercicio de la hegemona y el logro de intereses de poltica exterior
de alguna manera requieren de una mejor comprensin de su funcionamiento,
sus procesos de toma de decisiones y la forma en que definen e interpretan sus
mandatos. Si no estudiamos y comprendemos lo que ocurre dentro de las oig,
difcilmente encontraremos las razones de sus xitos y fracasos.
Las publicaciones recientes de las oig (Trondal et al., 2010; Dijkzeul y Beigbe-
der, coords., 2003; Barnett y Finnemore, 2004) confirman la idea de que las oig son
actores con autonoma y agencia. Sostienen que, lejos de ser cajas cerradas de com-
portamiento homogneo y manipulable por los Estados poderosos, son instancias
de juego poltico y espacios plenamente habitados por mltiples actores, intereses,
dinmicas y culturas, de ah que su creacin y existencia necesariamente condicio-
na y limita, en algn grado, la accin independiente y soberana de los pases que
las integran. Con estos nuevos trabajos, las oig muestran autoridad y autonoma
plenas, y se ubican como actores, en lugar de instrumentos, es decir, son capaces
de definir sus intereses y de afectar el comportamiento de sus creadores. Siguiendo
a Barnett y Finnemore, las oig son formas de autoridad racional legal weberiana,
que definen reglas para el comportamiento colectivo, por ejemplo, las que con-
dicionan las operaciones para el mantenimiento de la paz de la onu o bien, los
principios que guan el trato a los refugiados en el mundo, como el principio de no
devolucin (Barnett y Finnemore, 1999: 727).
Vistas como actores, las oig abren un primer gran debate intra e interdiscipli-
nario. La discusin en este momento se centra en explicar si las oig son marionetas
carentes de autonoma o bien son actores, en ocasiones incluso incontrolables, que
toman decisiones con apego a sus reglas (Hawkins et al., 2006: 2). No es casual
que grupos polticos conservadores en Estados Unidos levanten cada vez ms la
voz en contra de las oig y argumenten a favor de reducir las contribuciones del
pas, ya que perciben que estas criaturas resultan ser muy costosas, ineficientes y
como se lee en la nota de inicio de captulo no son completamente manipula-
bles.1 As pues, la visin realista simplificada de las oig como instrumentos de los
Estados poderosos que pueden ser fcilmente abandonadas o sancionadas cuando
1 La Fundacin Heritage mantiene una poltica de asedio y de cuestionamiento permanente a las oig
en general y a la onu en particular (Schaefer, 2010; 2011).

se muestran incapaces de cumplir las intenciones e intereses de quienes las crea-

ron, comienza a ser muy cuestionada por la investigacin y los estudios recientes.
oig: instrumentos o actores?

Implicaciones en la relacin con Estados Unidos
Entre los argumentos que frecuentemente esgrimen quienes advierten que la onu
es un instrumento de los ganadores de la segunda guerra mundial est la incapaci-
dad de la comunidad internacional para reformar al Consejo de Seguridad, es decir,
para ampliar el derecho de veto e incluir como miembros permanentes a Alemania
y Japn, que son el segundo y el tercer contribuyentes de la onu, respectivamente.
Se advierte tambin que Estados Unidos neg el derecho de veto y de asiento en
el Consejo de Seguridad a la China comunista de Mao Tse Tung (desde 1949 y
hasta 1971), intent reunificar la pennsula de Corea en favor de Corea del Sur
en 1950-1953 y evit que la organizacin impusiera sanciones contra Israel por su
poltica de ocupacin ilegal de territorios palestinos, y contra Sudfrica bajo el rgi-
men del apartheid. Lo mismo se dira de su relacin con las instituciones financieras
internacionales, a travs de las cuales ha impuesto reglas y principios de comercio
abierto y paquetes de apoyo econmico condicionados a la promocin democrtica y
la desregulacin comercial, bancaria y financiera.
Sin embargo, pese a que efectivamente existen muchos otros casos en los
que la onu se ha visto sujeta a los intereses de las grandes potencias (especial-
mente de Estados Unidos), tambin advertimos algunos momentos en los que la
organizacin tom decisiones contrarias a esos intereses. Cabe citar, por ejemplo,
los casos de la Unesco en los setenta, cuando se exigi la creacin de un nuevo
orden econmico internacional, motivo por el cual Estados Unidos abandon tem-
poralmente a la onu, o ms recientemente, cuando su Asamblea General acept
a Palestina como miembro observador, pese a las advertencias estadunidenses de
retirar sus fondos y apoyos econmicos si procedan en tal sentido. En 2003, fue el
propio Consejo de Seguridad de la onu el que neg el apoyo requerido para invadir
militarmente Irak, de manera que Washington tuvo que marchar sin el aval de la
organizacin y con el apoyo de apenas algunos aliados.
Por otro lado, si miramos desde la ptica del gobierno estadunidense, tam-
bin se observa un pas que, en ocasiones, es capaz de apoyar decididamente a
prcticamente todas las omp, como sucedi en la primera mitad de los noventa
(con los casos de Georgia, Uganda, Ruanda, Somalia, Liberia y Hait), gracias a un
presupuesto de mil millones de dlares aprobado por su Congreso, para luego, en
otro momento, reducirlo severamente como ocurri al final de los noventa con la
directiva presidencial (unilateral) del gobierno de Clinton, que disminuy del 27
al 22 por ciento las contribuciones anuales a las omp. Asimismo, vemos apoyar la
creacin de los tribunales ad hoc para la ex-Yugoslavia y para Ruanda, as como
rechazar la ratificacin del Tratado de Roma, que da fuerza formalmente a la cpi,
una de las organizaciones ms emblemticas de nuestro tiempo.

La ambivalencia del gobierno estadunidense hacia las oig es notoria: histrica-

mente han sido sus principales impulsores, pero en ocasiones son sus ms grandes
detractores. Las apoyan cuando les sirven para reducir el costo de su hegemona,
pero las rechazan cuando las perciben contrarias a sus intereses y necesidades.
Lo cierto es que, sin una verdadera discusin respecto de la naturaleza de las
oig y, por tanto, de su relacin con los Estados, nos estaremos perdiendo alrede-
dor de un falso debate. Cul es la naturaleza de las oig?, se trata de estructuras
hbilmente diseadas para la obtencin de objetivos en contextos de intereses plu-
rales?, buscan crear las condiciones para la resolucin de conflictos con base en
principios y valores de justicia y equidad? e intentan alcanzar equilibrios polticos
entre actores diversos, para as generar las condiciones mnimas de accin y alcan-
zar algunos resultados de manera ms contingente que estructural? Sin enfrentar
este tipo de preguntas y sin estudios empricos que respalden nuestras respuestas,
ser muy difcil avanzar en pro de una agenda de investigacin que posibilite la
mejor comprensin de esas extraas criaturas que hoy por hoy definen la tesitura
de la poltica mundial. Por lo dems, de cara al anlisis que este libro busca ofrecer
en relacin con el futuro de la hegemona estadunidense, el enfoque organizacio-
nal sugiere que Estados Unidos deber enfrentar en ocasiones la oposicin de oig
importantes en la consecucin de sus objetivos, lo que dificultar el ejercicio de
su hegemona.
Por otro lado, tambin sugiere que las decisiones de las oig no siempre sern
respaldadas por Estados Unidos, lo que, posiblemente, restar coherencia a la
actividad de gobernanza de aqullas. El reto de los pases en el escenario actual,
cargado de organizaciones internacionales gubernamentales y no gubernamenta-
les, es que los temas se deciden cada vez ms en espacios colectivos que exhiben
gran pluralidad, reglas impersonales y conocimiento tcnico experto, pero que son
tambin, desafortunadamente, estructuras burocrticas lentas, costosas, no siem-
pre eficientes y tampoco siempre manipulables.
Es un hecho que el presupuesto de las oig ha aumentado considerablemente en
los ltimos aos. Durante los noventa, el costo de las operaciones para el manteni-
miento de la paz, por ejemplo, creci hasta duplicarse, por lo que Estados Unidos
comenz a presionar a favor de un presupuesto de cero crecimiento dentro de la
onu (vase grfica 1). Esta situacin es similar para otras organizaciones, como la
acnur, que comenz siendo una organizacin con presupuesto, misin y tiempo
de vida reducidos, y se ha convertido ahora en un ente gigantesco que se encarga de
atender a ms de veinte millones de refugiados, aptridas, refugiados ambientales
y hasta migrantes. Los tribunales penales internacionales para Ruanda y Yugoslavia
tambin han excedido su mandato en el tiempo, pues debieron haber terminado
su labor entre 2008 y 2010; adems, incluyendo lo presupuestado hasta 2010, han
costado ya 3200 millones de dlares (Coello, 2008).
Este veloz y sostenido crecimiento organizacional, as como sus presupuestos,
cuestionan el planteamiento original de Ikenberry en el sentido de que la decisin
de Estados Unidos de recurrir a las organizaciones e instituciones internacionales
como mecanismo para reducir el costo de la hegemona ya no es tan fcilmente

aceptable. En trminos de una agenda de investigacin, nos conduce tambin a

preguntarnos: por qu son ineficientes y costosas?, por qu generan opacidad
y burocratismo?, por qu se desvan constantemente de sus objetivos y metas?,
cul es el tipo de relacin e intercambio que generan los contextos organizacio-
nales con los Estados parte?, cmo trasladan sus intereses nacionales a la agenda
organizacional y cmo logran consensuar con reglas y procedimientos previamente
definidos? En suma, cmo se forja y desarrolla esta relacin contradictoria entre
la autonoma y el acatamiento que nos hace ver a las oig como actores o como ins-
trumentos?
Grfica 1
Contribuciones de Estados Unidos a la onu (2001-2010)
(miles de millones de dlares)
7.69
8
7
6.34
6.09
6
5.32
5 4.54
4.11 4.15
3.93 3.84
4
3.18
3
0
2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010
Fuente: u.s. White House, 2010: 3-4.
Comprender la compleja, ambivalente y hasta paradjica relacin entre la

poltica exterior estadunidense y las oig requiere de una nueva aproximacin me-
todolgica. Necesitamos reconocer la importancia creciente de dichas organizacio-
nes y abrir sus cajas negras, explorar sus procesos decisorios, sus componentes
esenciales, su dinmica interna; slo as ser posible comprender en qu medida
los Estados partes, y Estados Unidos en particular, las utilizan y las capturan, o

bien, de qu manera y hasta qu punto estn constreidas por estas burocracias.

Definitivamente, ha hecho falta reconocer lo que ya Cox y Jacobson (1973) haban
advertido desde los aos setenta en Anatoma de la influencia: que las oig son es-
pacios habitados por mltiples actores que toman decisiones en formas y tiempos
diferentes. As, ellos reconocen que las oig no son cascarones vacos carentes
de dinamismo, que pueden ser manipulados fcilmente por Estados poderosos
con intereses nacionales claramente definidos.
Al estudiar los procesos de toma de decisiones dentro de algunas oig, Cox y
Jacobson descubrieron precisamente que existen vasos comunicantes entre los ac-
tores. Elaboraron tipologas sobre la forma en que toman decisiones los represen-
tantes estatales, miembros del staff, expertos tcnicos y actores vinculados con los
medios de comunicacin, as como las relaciones e intercambios entre todos. As,
aunque su trabajo no ha sido valorado, Cox y Jacobson ofrecieron un primer vistazo
dentro de las organizaciones y mostraron un espacio formal de actores en posicio-
nes diversas; capaces de trasladar sus conocimientos y objetivos a los marcos ins-
titucionales que las crearon, afectando, por tanto, a esos actores y sus relaciones.
Abonan tambin a la idea de abandonar de una vez y para siempre la nocin de
Estados Unidos como actor racional unificado. Esta idea fue claramente planteada
por Graham Allison en Esencia de la decisin, obra interesantsima que devela cmo
la poltica exterior de Estados Unidos es, en realidad, una agenda de poltica pblica
y cmo esta agenda en cualquier democracia es el resultado contingente de la batalla
entre actores, partidos y grupos de inters, en la bsqueda de incidir en las decisio-
nes y los recursos que en un marco institucional democrtico se asignan y definen
por la lucha entre grupos dismiles. Las agendas entonces cambian en el tiempo,
pues a fin de cuentas son producto de diferentes equilibrios y juegos polticos.
En vista de lo anterior, es plausible aceptar la importancia y utilidad de estu-
diar las organizaciones como actores en un mundo en el que stas y sus grupos,
los pases y sus agentes polticos, terminan en una dinmica de interdependencia.
Abandonar en serio la postura realista instrumental sobre las oig y su relacin
con pases como Estados Unidos implica aceptar que las instituciones y las orga-
nizaciones internacionales no son simples variables dependientes que reflejan la
distribucin de poder en el mundo.
Caracterizacin institucionalista de las oig
Los trabajos de Martha Finnemore y Michael Barnett, como ya se seal, esta-

blecen que las oig son formas de autoridad racional legal, estructuras de domi-
nacin propias de la modernidad que se asientan a travs de reglas impersonales,
procedimientos estandarizados y rutinas, lo que en su conjunto lleva a reducir la
incertidumbre contextual propia de la interaccin entre Estados con diferentes ob-
jetivos e intereses. As, las ahora llamadas burocracias internacionales desarrollan
culturas y mecanismos de actuacin que responden, primero y ante todo, a sus
propias reglas y culturas organizacionales. Es este apego a su estructura de reglas

tan fuerte y decisivo que, en ocasiones, llega incluso a exhibir comportamientos

disfuncionales y patolgicos que las apartan de su objetivo y misin original, de tal
manera que pareciera que nada pueden hacer los Estados cuando las organizacio-
nes se ponen en marcha.
Desde una perspectiva ms organizacional y menos sociolgica, Trondal dice
que en las organizaciones se manejan temas diversos a travs de diferentes ca-
nales, que alcanzan distintos equilibrios. No hay un camino claro, pausado y orde-
nado para llegar a acuerdos, y refiere cuatro dinmicas de accin y decisin que en
ocasiones se superponen entre s (Trondal et al., 2010: 12). Asimismo, seala que
la dinmica departamental evoca las virtudes del servidor pblico weberiano neutra-
lidad, impersonalidad, racionalidad, la que Barnett y Finnemore (1999: 699-732)
sitan como la fuente de autoridad organizacional, aunque no es la nica dinmica
que afecta los procesos de toma de decisiones y, en todo caso, habra que entenderla
como la precondicin para la existencia de otras dinmicas de comportamiento como
son las intergubernamental, supranacional y epistmica. Una dinmica interguber-
namental implica que al momento de tomar decisiones dentro de una organizacin,
los funcionarios se guan por instrucciones (formales o informales) o mandatos
establecidos por los Estados a los que representan; se mantienen leales a sus go-
biernos de origen y muestran marcadas preferencias por sus intereses nacionales
(Trondal et al., 2010: 13).
Una dinmica supranacional a nivel de actor denota los sentimientos de lealtad a
la burocracia internacional como un todo. El papel supranacional evidencia un cam-
bio de lealtad, un sentido de comunidad y de misin compartida que es interiorizado
por los actores y a travs del cual los funcionarios se identifican con las burocracias
en las que trabajan y asumen un sistema de reglas, normas, principios y cdigos de
conducta que les dan una personalidad organizacional (Trondal et al., 2010: 13).
Finalmente, la lgica epistmica alerta sobre la competencia profesional de
grupos que asesoran, negocian y legitiman sus acciones con base en la validez y
superioridad del conocimiento cientfico y el mejor argumento. La percepcin de su
papel y su lealtad se dirige a la experiencia y la currcula acadmica y profesional.
Se trata de expertos independientes que se mueven con facilidad de una organi-
zacin a otra con limitada identificacin institucional (Trondal et al., 2010: 14).
Algo parecido haba planteado David Mitrany, padre del funcionalismo en las
relaciones internacionales, quien en 1946 sealaba que las oig son instrumentos
de cooperacin tcnica que los Estados se han visto obligados a disear, dadas las
crecientes y complejas relaciones de interdependencia. Comercio, comunicacio-
nes, transportes, pesos y medidas, patentes y otra serie de funciones elementales
para el desempeo del sistema en su conjunto podan ser provistos por oig com-
puestas de expertos tcnicos (Mitrany, 1975: 89). Y era justamente esta capacidad
tcnica la que las dotaba de autoridad y autonoma, conferidas, claro est, por sus
propios creadores con la finalidad de hacer posible la interaccin de tantos intere-
ses y actores estatales.
Pese a esta condicin tan limitada, Mitrany adverta sobre un efecto de derra-
me (spillover) que, a travs de una red de organizaciones tcnicas, llevara a una

creciente cooperacin tambin poltica. El trabajo de Ernest Haas, seguidor de

Mitrany y estudioso de la Comunidad Europea, plante la imposibilidad de hacer
una distincin entre la naturaleza tcnica y poltica de las oig, pues a fin de cuentas
se trata de instancias de juego poltico, en las que no solamente caben las opiniones
de los expertos. La decisin de cmo invertir los recursos, por ejemplo, termina
siendo, a fin de cuentas, una decisin de carcter poltico, a travs de la cual los gru-
pos buscan acuerdos, negocian y pactan. En este contexto, la cooperacin tcnica
no lleva de manera directa e inmediata a la cooperacin poltica, como atestiguara
el proceso de integracin europeo (Haas, 1958: 10).
El juego poltico organizacional es una condicin ineludible en todas las oig
(Dijzeul y Beigbeder, coords., 2003). Dijzeul advierte que se trata de una relacin
permanente que se extiende y se prolonga afuera de la organizacin, esto es, que
una vez alcanzados los equilibrios internos, las oig deben implementarlos en esce-
narios externos donde enfrentan culturas, lenguas, seales y smbolos muy confu-
sos, por lo que el proceso de decisiones contina y se complejiza a ese nivel. Las
organizaciones se ven entonces atravesadas por una intencionalidad y estrategia
poltica que recorre tanto sus escenarios internos (de decisin), como externos (de
implementacin).
A manera de cierre de este captulo, que en realidad es ms un llamado a re-
cuperar el estudio de las oig y de las relaciones que forjan con los Estados que las
crearon y financian, y atendiendo particularmente esta relacin de tensin entre la
autonoma necesaria para el logro de sus funciones y el nivel de acatamiento exigido
por los Estados poderosos, as como a favor de la comprensin del contexto buro-
crtico en el que se toman decisiones, propongo adoptar tres supuestos de partida:
1) Reconocer que las organizaciones internacionales son diferentes de las instituciones

internacionales
De conformidad con March y Olsen (1989: 21-26), una institucin internacional

no es necesariamente una estructura formal, sino un conjunto de normas, regla-
mentaciones, supuestos y, sobre todo, rutinas. Ms all de los valores especficos
de cada sociedad y de cada individuo, las sociedades organizan la convivencia en
torno a un entramado de reglas que inducen, prescriben, proscriben, y permiten con-
ductas (Ostrom: 1986: 16). Las instituciones son entonces esas reglas del juego
que definen los marcos de actuacin de los actores en un contexto social determi-
nado. Sea que se enfatice la existencia de una estructura de incentivos costos
impuestos por las reglas en funcin de la cual los actores se sujetan a clculos racio-
nales de maximizacin del beneficio, como sostiene el institucionalismo racional
(North, 1981; Becker, 1993: 256-285; Coase, 1960: 31-44; Ostrom, 1986: 3-25)
o porque las reglas se interpreten desde una estructura de valores y significados
que definen los comportamientos adecuados como sostiene el institucionalismo
normativo y sociolgico (March y Olsen, 1989; 1984: 738-749), la existencia de un
entorno institucional regulado afecta el comportamiento de los actores al predefi-
nir incentivos-costos o significados normativos. Las instituciones requieren estruc-

turas sociales determinadas para lograr el acatamiento de dichas reglas y normas. Las
organizaciones internacionales muchas veces son el cuerpo formal de instituciones y
regmenes (Martin y Simmons, coords., 2001: 2).
Las organizaciones internacionales son estructuras formales y persiguen el lo-
gro de objetivos previamente determinados. Kratochwil sostiene que las organiza-
ciones internacionales poseen jerarquas formales de toma de decisiones y como
las burocracias son entidades palpables capaces de generar directivas y administrar
ciertos programas y actividades (Kratochwil y Mansfield, coords., 1994: xii). De
esta manera, las oig, al constituirse en la bsqueda coordinada de objetivos o fines,
tambin se convierten en espacios donde las reglas del juego se vuelven explci-
tas y se ejerce vigilancia y supervisin (donde incluso se preestablecen castigos y
premios por obedecer esas reglas). La diferencia clave es que las oig para llevar a
cabo dicha vigilancia y actuacin se apoyan en la accin de estructuras operativas
o administrativas, que a la vez que buscan alcanzar los objetivos construyen marcos
de actuacin ordenados, jerarquizados y formales que se constituyen como la base
misma para el logro de los objetivos. Esto es lo que en la bibliografa se ha definido
como las burocracias o secretariados internacionales, es decir, aparatos administrati-
vos visibles y poderosos que implementan, vigilan, supervisan, siempre a travs de un
lenguaje, una identidad oficial explcita y un conjunto de procedimientos rutinarios.
2) Reconocer que los Estados y las oig son en realidad cadenas dbilmente acopladas
de actores, interdependientes en muchos sentidos y forjadas a travs de interacciones
constantes y juegos de poder en diversos niveles y en espacios temporales mviles
Es fundamental abrir la caja negra del actor racional unificado, que corresponde a
los Estados, para as comprender mejor la importancia del juego estratgico que se
da entre los Estados y las oig. En el caso de Estados Unidos, por ejemplo, la crtica
a las organizaciones internacionales proveniente por lo general de los grupos repu-
blicanos conservadores para los que dichas organizaciones drenan los recursos del
pas, obstaculizan su habilidad para tomar decisiones unilateralmente y, en ocasio-
nes incluso, se muestran hostiles a sus intereses. Las implicaciones de esta aproxi-
macin terica para el ejercicio de la hegemona estadunidense son considerables,
pues se entiende que las decisiones organizacionales no son ni pueden ser de
ninguna manera unilaterales. Toda decisin que pasa por la arquitectura organiza-
cional est sujeta a procedimientos estandarizados, reglas, rutinas, juegos de poder,
engaos, oportunismo y acciones de carcter estratgico de mltiples actores.
3) Se advierte que la relacin dominante entre las organizaciones y los Estados es

necesariamente de tensin, entre la integracin y la autonoma. Es un juego de suma
cero, donde mientras uno gana autonoma, el otro la pierde
Al respecto, uno de los trabajos ms significativos es el de Gran Ahrne y Nils

Brunsson (2008). Aqu ellos advierten que las oig estn formadas por otras organi-
zaciones, que son los Estados y que stos se mueven entonces en una dinmica de

integracin-autonoma mutua, por lo que el logro de los equilibrios tiene prioridad

al logro de los resultados.
Esta observacin es sumamente importante tambin, pues nos permite un
nivel de anlisis un poco ms alto, en el sentido de que se habla de una relacin de
interdependencia entre los Estados y la organizacin, ms all de la visin mera-
mente instrumental. Cuando un pas forma parte de una organizacin, no presenta
un nico inters nacional, no mantiene una postura idntica ante cada situacin
o decisin, pues, en el fondo, cada pas representa tambin una coleccin de in-
tereses y demandas.
Conclusiones
A manera de conclusin, lo que este captulo intent establecer es que el ejercicio

de hegemona por parte de Estados Unidos ha estado acompaado del surgimiento de
mltiples oig. Como nacin vencedora de la segunda guerra mundial, este pas
decidi actuar a favor de la construccin de un orden mundial institucionalizado, es de-
cir, basado en reglas, normas, principios y organizaciones. Desde entonces ha sido
uno de los principales fundadores y donantes de las organizaciones internacionales
gubernamentales y no han faltado argumentos tericos que indiquen que las razo-
nes de esta decisin estn en la necesidad de compartir los costos de la hegemona
y en el deseo de hacerla mucho ms duradera.
No obstante, la relacin entre Estados Unidos y algunas oig parece compli-
carse con el tiempo. El costo creciente de estas burocracias es cada vez menos
tolerado por grupos de republicanos en el pas, pues consideran que, adems de
costosas, las oig resultan poco eficientes y, en ocasiones, incluso actan en forma con
traria a los intereses y deseos del pas.
La relacin entre Estados Unidos y algunas oig es completamente ambivalen-
te y compleja. Es un hecho que muchos temas de la agenda global se discuten y se
abordan en espacios de decisin colectivos, en los que Estados Unidos busca im-
ponerse, sin embargo, a manera de hiptesis, se dira que el ejercicio hegemnico
estadunidense se desarrolla cada vez ms dentro de una arquitectura organizacional
que atraviesa todos los temas y que, por la propia naturaleza de las organizaciones, im-
plica buscar equilibrios, es decir, que la dinmica endgena de las organizaciones
parece sugerir que toda decisin organizacional es, de manera obligada, producto
de un equilibrio de intereses, muy difcilmente alcanzado.
Los estudios recientes sobre las oig advierten que en stas se presentan ml-
tiples restricciones burocrticas, actores, papeles, identidades y dinmicas delibe-
rativas. No son actores unificados, sino desagregados que, como caleidoscopios,
alcanzan diversas configuraciones que sirven de base para la accin colectiva.
Nos falta mucho conocimiento sobre lo que sucede dentro de las organizaciones
y sobre el grado y cualidad de la gobernanza que pueden aportar, pero, sin duda,
Estados Unidos tendr que redefinir su relacin con aqullas.

Anexo 1
Estados Unidos: contribuciones

a organizaciones internacionales y regionales
(millones de dlares)
AF 2011 AF 2012 AF 2013 Incremento/
Actual Estimado Requerido decremento
Presupuesto regular 516 352 568 759 567 931 -828
de la onu
Plan Maestro de Capital 75 535 75 535 75 535
de Naciones Unidas
(uncmp)
Tribunal Penal contra 17 922 18 399 16 354 -2 045
Crmenes de Guerra para
la ex-Yugoslavia (unicty)
Tribunal Penal contra 13 839 13 992 11 949 -2 043
Crmenes de Guerra
para Ruanda (unictr)
Organizacin para la 113 020 111 000 114 515 3 515
Agricultura
y la Alimentacin (fao)
Agencia Internacional para 106 174 108 848 111 10 2 257
la Energa Atmica (iaea)
Organizacin Internacional 20 132 20,546 21 053 507
de la Aviacin Civil (icao)
Organizacin Internacional 89 105 94 271 88 362 -5 909
del Trabajo (oit)
Organizacin Internacional 1 428 1 353 1 406 53
Martima (imo)
Unin Internacional 11 080 10 876 11 041 165
de Telecomunicaciones
(itu)
Organizacin de las 78 831 -78 968 78 968
Naciones Unidas
para la Educacin,
la Ciencia y la Cultura
(Unesco)
Unin Postal Universal 2 485 2 399 2 441 42
(upu)
Organizacin Mundial 109 403 109 403 109 403
de la Salud (oms)


Organizacin Mundial 1 216 1 224 1 264 40

de la Propiedad Intelectual
(wipo)
Organizacin Mundial 14 126 14 671 15 686 1 015
Meteorolgica (wmo)
Subtotal, onu y agencias 1 170 648 1 151 276 1 151 478
afiliadas
Organizaciones interamericanas
Organizacin de Estados 48 148 49 605 51 093 1 488
Americanos (oea)
Organizacin 60 503 63 094 65 686 2 592
Panamericana de la Salud
(paho)
Instituto Interamericano 16 359 16 360 16 360
para la cooperacin (iica)
Instituto Panamericano de 324 324 324
Geografa e Historia paigh)
Subtotal, organizaciones 125 334 129 383 133 463 4 080
interamericanas
Organizaciones regionales
Organizacin 85 527 83 818 85 147 1 329
para la Cooperacin
y el Desarrollo Econmico
(ocde)
Organizacin para 79 712 82 368 68 780 13 588
el Tratado del Atlntico
Norte (otan)
Asamble Parlamentaria 1 164 1 135 1 220 85
de la otan (npa)
Comunidad del Pacfico 1 708 1 777 2 250 473
(spc)
Cooperacin Econmica 1 036 1 023 1 028 5
Asia-Pacfico (apec)
Cooperacin Tcnica 17 17 17 50
del Consejo Plan Colombo
(cpctc)
Subtotal, organizaciones 169 164 170 138 158 442 -11 696
regionales


Otras organizaciones internacionales
Organizacin 25 510 21 276 21 059 -217
para la Prohibicin
de Armas Qumicas
(opcw)
Organizacin Mundial 25 825 25 825 25 266 -1 147
de Comercio (omc)
Consejo de Cooperacin 4 297 4 202 4 326 124
Aduanera (ccc)
Conferencia de La Haya 283 281 288 7
sobre Derecho
Internacional Privado
(hcopil)
Agencia Internacional 2 107 2 029 2 032 3
de Investigacin sobre
Cncer (iarc)
Bur Internacional 161
para la publicacin
de Tarifas y Aduanas
(ibpct)
Bur Internacional 55 72 73 1
de la Corte Permanente
de Arbitraje (ibpca)
Bur Internacional 1 451 1 458 1 499 41
de Pesos y Medidas (ibwm)
Centro Internacional para 1 142 1 051 1 072 21
el Estudio, Preservacin
y Restauracin
de la Propiedad Cultural
(iccrom)
Organizacin 509 617 616 -1
Internacional del Caf
Grupo Internacional 44 38 39 1
para el Estudio del Cobre
(icsg)
Comit Internacional 331 335 349 14
para la Asesora
del Algodn (icac)
Consejo Internacional 535 551 563 12
de Semillas (igc)
Organizacin Internacional 142 133 141 8
Hidrogrfica (iho)


Instituto Internacional 175 163 169 6
de Unificacin del Derecho
Privado (iiupl)
Grupo Internacional para el 38 34 35 1
Estudio del Zinc (ilzsg)
Organizacin Internacional 171 154 166 12
de Meteorologa (iolm)
Agencia Internacional de 2 917 3 147 3 696 549
Energa Renovable (irena)
Grupo Internacional 113
para el Estudio
del Caucho (irsg)
Asociacin Internacional 16 14 14
para la Prueba
de Semillas (ista)
Organizacin 319 286 308 22
Internacional del Timber
Tropical (itto)
Unin Internacional 526 533 556 23
para la Conservacin
de la Naturaleza (iucn)
Unin Internacional 341 291 297 6
para la Proteccin
de Nuevas Variedades
de Plantas (upov)
Organizacin Mundial para 208 197 204 7
la Salud Animal (oie)
Subtotal otras 67 216 63 275 62 768 -507
organizaciones
internacionales
Acuerdos de reembolso
de impuestos para
ciudadanos estadunidenses
Acuerdos de reembolso 22 321 22 419 23 363 944
de impuestos
Subtotal de reembolso 22 321 22 419 23 363 944
de impuestos para
ciudadanos estadunidenses
Total de reembolso anual 1 554 683 1 536 491 1 529 514 -6 977


Requisitos anuales totales 1 554 683 1 536 491 1 529 514 -6 977
Total de contribuciones
de organizaciones
internacionales (oi)
Buydown requisitos 23 968 -23 968 -23 968
del ao fiscal 2012
Requisitos para el ao -38 477 40 491 2 014
fiscal 2012 y 2013
Misin de la onu (unami/ 101 300
unama) en oco
Total de contribuciones 1 578 651 1 449 700 1 570 005 120 305
a organizaciones
internacionales (oi)
Nota: AF: Ao fiscal.

Fuente: U.S. Department of State, 2012.

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Estados Unidos ante las potencias
del orden internacional emergente

Estados Unidos ante la gran encrucijada china
Arturo Santa Cruz*
Introduccin
China est en todas partes: en la discusin sobre derechos humanos, comercio

internacional, seguridad internacional y recientemente en la carrera espacial. El
gigante asitico ha devenido tema de conversacin ya no slo entre acadmicos y
responsables de la toma de decisiones, sino tambin entre la poblacin en general.
Est tambin, por supuesto, la omnipresencia de los productos chinos a nivel mun-
dial, desde juguetes hasta zapatos, pasando por chiles para el mercado mexicano y
televisores para el japons, faltaba ms. Aunque la Repblica Popular China, con
9 579 000 km2, es el segundo pas ms grande del planeta, pareciera extenderse
hasta sus confines. No es entonces de extraar que aparentemente en el imperio
central no se ponga el sol y que no se pueda escapar de las mltiples encrucija-
das que su discusin encierra.
Uno de los subproductos de la a veces abrumadora presencia del gigante
asitico es la amenaza china. Por ejemplo, James Hoge nota que es poco probable
que el ascenso de China se realice sin conflictos internacionales. Segn advierte,
los reacomodos mayores de poder entre estados [...] no ocurren frecuentemente,
y rara vez son pacficos (Hoge, 2004). Esta percepcin de la emergencia de China
como inherentemente peligrosa ha trascendido el mbito de la opinin pblica y
la prensa, instalndose en los centros de poder. As, por citar un caso por dems
relevante, en cuanto el presidente estadunidense George W. Bush tom posesin
del cargo, se empez a referir al gigante asitico como un competidor estratgico de
su pas. Una dcada despus, la administracin de Barack Obama, en la Nuclear
Policy Review, afirm que Estados Unidos y los vecinos asiticos de China siguen
preocupados respecto de los actuales esfuerzos de modernizacin militar de Chi-
na, incluyendo la modernizacin cualitativa y cuantitativa de su arsenal nuclear
(Glaser, 2011). Y a fines de 2011, en la reunin en Hawaii del Foro de Coope-
racin Econmica Asia-Pacfico (apec), el presidente Obama declar que China
necesitaba actuar como adulto y la acus de abusar del sistema [internacional]
(Grammaticas, 2011). No sorprende entonces que, como The New York Times no-
tara unos meses antes de los comentarios de Obama, que las relaciones entre la
* Director del Centro de Estudios sobre Amrica del Norte y profesor del Departamento de Estudios
del Pacfico, Universidad de Guadalajara, <[email protected]>.

178 arturo santa cruz
superpotencia y la mayor potencia emergente se encuentran en uno de sus puntos

ms bajos en aos (Sanger y Wines, 2011).
El caso de Bush es relevante porque su imagen de China fue acompaada con
medidas poco alentadoras para una relacin estable entre Washington y Pekn. As,
poco despus de asumir el poder, el presidente estadunidense empez a ejecutar
acciones unilaterales poco amistosas, como la adopcin del escudo de defensa de
misiles, el cual haca obsoleto al pequeo arsenal nuclear chino. El tenor de la rela-
cin bilateral entre estos dos gigantes, a la que la prensa frecuentemente presenta
como la reedicin de la guerra fra, terminada con el deceso de la Unin Sovitica,
cambiara despus a raz de los atentados terroristas del 11 de septiembre de 2001.
Lo que me interesa destacar por el momento es que la percepcin que per-
meaba la actitud de la poltica exterior del pas ms poderoso de la Tierra hace
poco ms de una dcada corresponda a la imagen ms generalizada: el surgi-
miento de China es una amenaza para la estabilidad mundial. Este pas parece,
pues, estar al acecho, aunque en buena medida esta percepcin se explica ms que
por su evidente potencial exportador o por los otros temas ya mencionados, por la
propagacin de la imagen de China como amenaza inminente.
Sin embargo, este sndrome no es una conspiracin o mero truco meditico.
Hay detrs algunos factores que le otorgan cierta credibilidad: China ha crecido
econmicamente como ningn otro pas del mundo en el ltimo cuarto de siglo. An
ms, de acuerdo con los expertos, se augura que el espectro chino lleg para quedar-
se. Si esto ser as, cabe entonces detenerse a considerar el comportamiento que esta
potencia ascendente ha tenido en las ltimas dcadas, y lo que podra determinar el
sentido de la influencia que China ejercera durante el presente siglo en la poltica
internacional: el efecto que el crecimiento de los ltimos veinticinco aos ha tenido
sobre la poltica y la diplomacia chinas.
Realizar una somera revisin del comportamiento de este pas en la escena in-
ternacional desde que inici su proceso de reformas econmicas debe darnos indi-
cios de su comportamiento futuro, aunque ms enriquecedor ser tener elementos
sobre los efectos que las transformaciones polticas tendran en este ltimo. Esto es,
el efecto de esos cambios en el imperio central no es un asunto que concierna slo a
sus habitantes. Como Larry Diamond ha sealado: la democratizacin de China po-
dra contribuir a la paz y seguridad tanto regional como mundial (2000: ix). O como
ms recientemente ha observado T.V. Paul: El dficit de democracia en China gene-
ra una gran incertidumbre para sus vecinos asiticos y para Estados Unidos, porque
sus intenciones no son fciles de sopesar (2012: 110). El impacto que ese cambio
tenga sobre la identidad de China seguramente tendr repercusiones mundiales.
En este captulo revisar algunos acontecimientos sobresalientes en los
frentes internacional y nacional de la principal potencia emergente de las lti-
mas dcadas. Divido este trabajo en seis apartados: en el primero me refiero a los
cambios ocurridos en China durante la ltima generacin; en el segundo sea-
lo las interrogantes planteadas por ms de dos dcadas de crecimiento ininterrum-
pido de la economa china. En el tercero, paso a una breve revista al comportamiento
de la potencia emergente en el escenario internacional; en el siguiente, planteo que

estados unidos ante la gran encrucijada china 179
estas transformaciones conllevan un cambio de identidad del Estado chino. Los

dos ltimos apartados se dedican a cuestiones de poltica interna. En el quinto
considero la relacin entre crecimiento econmico, el surgimiento de la clase me-
dia y la transicin democrtica, mientras que en el sexto discuto el pragmatismo
ideolgico que ha permitido a los lderes chinos mantener un clima de estabilidad
poltica. Concluyo con la argumentacin de que los miedos (pero tambin las es-
peranzas) convencionales acerca del surgimiento del gigante asitico y de las impli-
caciones polticas de su desarrollo econmico descansan sobre frgiles cimientos.
La diferencia que hace una generacin
He aqu un flashback de principios de los setenta: la Repblica Popular China aca-

ba de conseguir el asiento antes detentado por la Repblica de China en Taiwn
en la onu y no es miembro an de sus principales organismos. Su comercio exterior
es bastante reducido (menos del 5 por ciento del producto nacional), no existen vuelos
directos entre Pekn y las principales ciudades de Asia, y slo unos cuantos jvenes
chinos estudian en el exterior.
Inicios del siglo xxi: China es uno de los actores ms activos en los distintos
foros de la onu, una potencia en el comercio mundial recientemente admitida
en la Organizacin Mundial del Comercio (omc). Pekn tiene vuelos directos no
slo con todas las principales ciudades de Asia, sino tambin del hemisferio norte;
decenas de miles de jvenes chinos estudian en el exterior, notablemente en Esta-
dos Unidos (Oksenberg y Economy, 1999: 2, 4-5). China apuesta ahora tambin
por el soft power. Desde 2004, Pekn oper una red de institutos Confucio ms
de doscientos alrededor del mundo cuya tarea es promover la cultura china. An
ms, en 2008 con gran efecto simblico y poltico, China organiz los Juegos
Olmpicos.1
Todava ms, desde que comenz su reforma y liberalizacin econmica a fines
de la dcada de los setenta, su involucramiento en los mercados mundiales se ha
expandido de manera impresionante. En 1978, el comercio de mercancas chino
se calculaba en casi veinte mil millones de dlares; en 1990, el comercio total de
este pas alcanzaba la cifra de 147 mil millones de dlares y dos dcadas despus,
lo multiplic por veintinueve. Justo en el periodo de 1990 a 2010, las exportaciones
totales chinas crecieron veintiocho veces; y su participacin en las globales alcanz
el 7.4 por ciento en 2010, comparado con un 2.9 por ciento en 2000 y con un 1.3
por ciento en 1990. Como los datos anteriores dejan entrever, China no es solamen-
te un gigante comercial, sino que se ha convertido en una verdadera locomotora
econmica (wto, s.f.).
1 Esto no significa, por supuesto, que China se haya vuelto el pas preferido en la poltica mundial.
Tiene an un buen tramo por recorrer, como lo demuestra una encuesta llevada a cabo en 2010 por la
bbc en 28 pases: el imperio central gozaba de una imagen positiva slo en frica y en algunas partes
de Europa (bbc World Service Poll, 2010).

Y las locomotoras arrastran. China es el primer o segundo socio comercial de

setenta y ocho pases, lo que la convierte en la potencia comercial central del sis-
tema internacional (The Economist, 2012). No es, pues, de extraar que el gigante
asitico haya contribuido al crecimiento econmico mundial en un 25 por ciento en
el periodo 2006-2011 la ms importante contribucin a nivel global (The Con-
ference Board, 2011). Desde el inicio de la crisis financiera de 2008, la conducta de
la economa china ha superado por mucho la de los principales poderes industriales
creciendo la friolera del 60 por ciento (Wolf, 2012). As, no sorprende que en
2010 haya superado a la japonesa, convirtindose en la segunda a nivel mundial,
e incluso que Goldman Sachs haya anunciado que para el ao 2027 la economa
china superar a la de Estados Unidos.
Las incgnitas del crecimiento
El ascenso econmico de China resulta, pues, indudable. La cuestin es elucidar

su probable impacto en el escenario internacional. El surgimiento de cualquier po-
tencia suscita suspicacias. Ya lo dijo Tucdides hace veinticuatro siglos refirindose
a la guerra del Peloponeso: lo que hizo la guerra inevitable fue el crecimiento del
podero de Atenas y el miedo que esto caus en Esparta. En el caso de marras, las
analogas con el surgimiento de Japn a finales del siglo xix, o el de Alemania en
la primera mitad del siglo xx no se han hecho esperar. Samuel Kim ha notado que la
teora de la amenaza china se explica en buena medida porque la historia inter-
nacional sugiere que dar su lugar en el sistema mundial a un poder emergente tal
como la Alemania guillermina o el Japn de la era pos-Meiji ha resultado ser disrup-
tivo (Kim, 1998: 5). Las comparaciones no son inocentes: el mensaje es que China
repetir las desastrosas aventuras blicas de esos dos pases. Como ha observado
Jonathan Kirshner (1998: 80), el caso de China es el ejemplo clsico de un Estado
que tiende a la guerra en los enfoques basados en el equilibrio de poder.
Los lderes chinos estn conscientes de la animadversin que el crecimiento
de su pas despierta. Es por eso que acuaron un trmino para tranquilizar a la
comunidad internacional: ascenso pacfico. As, un alto funcionario del Parti-
do Comunista Chino (pcc) dijo, en noviembre de 2003, que su pas ha elegido
un ascenso pacfico en el escenario internacional (The Economist, 2004). El
mes siguiente, durante una visita a Estados Unidos, el primer ministro chino
Wen Jiabao repiti el trmino si bien luego el concepto fue sustituido por
otro que Pekn consider ms tranquilizador para la comunidad internacional:
desarrollo pacfico (Fravel, 2010: 511). La prioridad para el rgimen chino ha
sido, pues, tranquilizar a la comunidad internacional. En 2003, China firm un
tratado de amistad y cooperacin con la Asociacin de Naciones del Sureste de
Asia (asean, por sus siglas en ingls), convirtindose de esta manera en el primer
pas que firma un tratado de este tipo con ese grupo de diez pases, y en 2005
ayud a lanzar las cumbres del Este asitico, en la cual quince pases de Asia
Pacfico participan.

Protagonismo tranquilizador
Esta iniciativa china es tan slo una muestra significativa de un esfuerzo iniciado
aos atrs. A fines de los ochenta y principios de los noventa, el imperio central
emprendi un fuerte activismo internacional, abandonando as su virtual aisla-
miento de los aos sesenta. Entre 1988 y 1994, el pas asitico normaliz o estableci
relaciones con dieciocho Estados. Asimismo, en los noventa firm una serie de
acuerdos de cooperacin con varios pases, proceso que culmin con el Tratado
de Buena Vecindad y Cooperacin con Rusia, signado en 2001.
China es miembro activo de una importante red de organismos internacio-
nales. Inicialmente privilegi el sudeste de Asia. Despus contribuy a establecer
el mecanismo asean + 3 (donde los tres son Corea del Sur, China y Japn). Ms
adelante, ampli sus esfuerzos a todo el Pacfico. De esta manera, en 2001, Shan-
gai fue la sede de la reunin de lderes del apec. An ms, en 2006, China recibi
al primer ministro japons Shinzo Abe y en 2008 el presidente Hu visit Japn
siendo apenas el segundo presidente de la rpc en hacerlo.
China tambin ha incrementado su actividad diplomtica en otros escenarios
en los ltimos aos. En el frente europeo, fue miembro fundador de los Encuentros
Asia-Europa en 1996. En lo concerniente a sus delimitaciones fronterizas, desde 1991
China ha zanjado pacficamente conflictos con Kazajastn, Kirguistn, Laos, Rusia,
Tayikistn y Vietnam. Asimismo, el gigante asitico ha mejorado sus (histricamente
difciles) relaciones con otro Estado de dimensiones continentales: India. La situacin
ha sido ms delicada con las islas Diaoyu-Senkaku, las cuales estuvieron bajo control
chino hasta 1895 y cuya soberana ha disputado Pekn a Tokio, sobre todo desde prin-
cipios de los setenta. El conflicto resurgi en 2012, luego de que el gobierno japons
comprara las islas a la familia que se ostentaba como su propietaria (China Daily,
2012). La respuesta china no se hizo esperar. En el marco de la Reunin del apec en
Rusia, el presidente Hu Jintao advirti al premier japons que no permitira la compra
de las islas bajo ninguna circunstancia (China Daily, 2012). A principios de 2013, la
disputa continu y no se avizora un pronto desenlace, pero afortunadamente los ni-
mos parecen haberse calmado y el conflicto bilateral no ha pasado a mayores.
Por otra parte, China ha cumplido un papel ms activo en los ltimos aos en
el mayor foro internacional: el Consejo de Seguridad de la onu. As, desde media-
dos de los noventa ha dejado de abstenerse en las votaciones de resoluciones que
invocan el Captulo VII de la onu, el cual autoriza el uso de la fuerza. Por citar un
par de ejemplos: en noviembre de 2002, Pekn vot a favor de la resolucin 1441,
relativa a la inspeccin de armas en Irak y en la reciente intervencin en Libia no
us su derecho de veto en el Consejo de Seguridad de la onu (se abstuvo junto con
Rusia).2 De manera similar, el imperio central ha incrementado su participacin en
2 Cabe notar, sin embargo, que el derecho de veto de China frecuentemente paraliza al Consejo de
Seguridad, como sucedi durante la crisis desatada por el uso de armas qumicas por parte del rgi-
men sirio, si bien la voz cantante en oposicin a la propuesta de Estados Unidos y Francia de recurrir
a una resolucin amenazando el uso de la fuerza la tuvo Rusia.

misiones para el mantenimiento de la paz en lugares tan dismiles como el Congo,

Timor Oriental y Hait (con el despliegue de una fuerza especial en 2004).
La idea de China como vctima del sistema internacional asociada clara-
mente con Mao Tse-tung ha cedido paso a la de China como una potencia
emergente, con responsabilidades en el sistema internacional. Como Avery Golds-
tein (1997:26) ha observado: el comportamiento de Pekn sugiere que ste se ve
a s mismo como en transicin de objeto a sujeto de la economa internacional,
una autopercepcin cambiante que ya se puede ver en su activismo en el Foro de
Cooperacin Asia-Pacfico. O como He Lichao (2009: 53-54) seal ms recien-
temente: Pekn est dejando la identidad de vctima de la opresin externa para
asumir la identidad de gran potencia .
La transformacin de la diplomacia china inici con Deng Xiaoping y su movi-
miento de reforma y apertura a fines de los setenta. A fin de promover la moder-
nizacin econmica de su pas, Deng busc su involucramiento en la comunidad
mundial, sin embargo, durante su mandato, la participacin china en el escenario
internacional mantuvo un bajo perfil. En aos recientes, en cambio, la partici-
pacin de China en la diplomacia internacional se ha acentuado. As, este pas
milenario ha ratificado varios de los ms importantes tratados sobre control y no
proliferacin de armas, entre los que se cuenta el Tratado de No Proliferacin de
Armas Nucleares y la Convencin de Armas Qumicas. China tambin firm el
acuerdo de Prohibicin de Pruebas Nucleares en 1996.
El imperio central se ha impuesto asimismo lmites en sus exportaciones de
armas, otorgndole as mayor credibilidad a los compromisos adquiridos en cuanto a
la no proliferacin. Como David Lampton ha observado: la cooperacin multilate-
ral [china] en cuestiones de seguridad no es simplemente una concepcin idealista
[...] sino una manera de contener las tendencias unilateralistas de Estados Unidos,
Gran Bretaa y la otan en el mundo de posguerra fra (Lampton, 2001: 29).
El abandono de la tradicional reticencia china a involucrarse activamente en
la poltica mundial se ha puesto de manifiesto claramente en el caso de Corea del
Norte. Ante la preocupacin que desde hace unos aos desat en la esfera interna-
cional el probable desarrollo de capacidades para producir armamentos nucleares
por parte de Pyongyang, as como su negativa a sujetarse a normas y acuerdos
internacionales al respecto, Pekn aument la presin en su otrora cliente poltico.
As, en un momento le suspendi envos petroleros, luego mand enviados de alto
nivel a la capital norcoreana, moviliz tropas a lo largo de su frontera con el cada
vez ms aislado rgimen de Kim Jong Il y finalmente organiz las plticas tripartitas
realizadas en Pekn en abril de 2003.
En 2009, China apoy las sanciones establecidas por el Consejo de Seguridad
de la onu, a raz de las pruebas nucleares realizadas por Pyongyang, y tres aos des
pus Pekn ejerci presin sobre Corea del Norte para apaciguar sus nimos milita-
ristas (Nanto y Manyin, 2010).
El cambio de actitud de la diplomacia china ha sido notable incluso en la mo-
deracin con que Pekn ha tratado la delicadsima cuestin de Taiwn. Ms all de
alguna exhibicin de fuerza naval con el afn de intimidar a Taipei, o de escaramu-

zas verbales, la China continental ha mantenido una actitud prudente frente a los
pronunciamientos independentistas del nuevo liderazgo de la provincia rebelde.
En parte, este cambio en la diplomacia china tiene que ver con lo que llamaramos
proceso de cosmopolitizacin de sus diplomticos, entre los cuales se hallan cada
vez ms polglotas y oficiales de carrera que han vivido en Occidente, no slo en
misiones, sino formndose acadmicamente; de tal manera que los valores y tradi-
ciones occidentales les resultan en gran medida ms familiares.
Una cuestin de identidad
Como Alastair Johnston ha sugerido, parece que en China est surgiendo una co-
munidad de especialistas en poltica exterior comprometidos con el multilateralis-
mo (1998: 74). De esta suerte, los altos funcionarios chinos abiertamente hablan
ahora de compartir responsabilidades en el escenario mundial. An ms, el lide-
razgo chino ha tendido a priorizar su relacin con las grandes potencias (Estados
Unidos, Rusia, Unin Europea) a expensas de la cercana que haba mantenido
con el tercer mundo. Significativamente, el presidente chino Hu Jintao empez a
asistir a las reuniones del G-8 (aunque en calidad de observador o miembro de
dilogo). Debe hacerlo, pues resulta obvio que China pasa por una especie de
crisis de identidad aqulla por la que las potencias mundiales, y especialmente
las emergentes, suelen atravesar (Kim, 1998: 3). Como ha acotado David Sham-
baugh (2011: 9): China no tiene una sola identidad internacional hoy en da, sino
una serie de identidades en competencia. Entre estas identidades no se halla la de
Estado retador del orden internacional establecido, sino la de socio garante de ste.
Y aade: (2011: 20): El gran salto hacia fuera de China desde 1979 ha ocurrido
a la par de una rpida aceptacin del derecho internacional, el cual se volvi parte
del esfuerzo chino de ponerse al da con el resto del mundo y buscar un ambiente
internacional estable y predecible.
Quiz la muestra ms evidente y palpable de la mudanza identitaria china y
de su proyecto de insercin en las instituciones internacionales sea su ingreso a
la omc el sucesor del Acuerdo General sobre Aranceles y Comercio (gatt), el
cual se estableci pocos aos antes de que triunfara la revolucin comunista de
Mao. El 11 de diciembre de 2001, despus de quince aos de negociaciones,
Pekn finaliz su proceso de admisin al rgimen internacional de comercio.
Como seala Johnston (2003:11): la entrada [de China] a las instituciones eco-
nmicas [internacionales] reflej la creciente convergencia del liderazgo chino
con la ideologa y los intereses de estas instituciones del orden establecido.
Como para reafirmar su posicin de converso a las normas internacionales del
libre comercio, ese mismo ao el rgimen an formalmente comunista propuso
a travs del entonces primer ministro Zhu Ronji al mecanismo asean + 3
crear una zona de libre comercio antes de 2010. Como el secretario de Estado
estadunidense dijo en junio de 2002: China ya no es un enemigo del capitalis-
mo (Johnston, 2003: 16).

La nueva postura estadunidense respecto del, hasta hace poco ms de una

dcada, competidor estratgico se explica, sin lugar a dudas, por la actitud que
adopt ese pas despus del 11 de septiembre. Aunque sin convertirse en su aliado
incondicional, el liderazgo entonces encabezado por Jiang Zemin no obstaculiz
el proceder de Washington en su guerra contra el terrorismo. Como seal ms
arriba, China incluso vot a favor de la resolucin 1441, pero su mudanza se dio
desde antes de ese voto.
Un mes despus de los ataques terroristas tuvo lugar la antes mencionada
reunin del apec en Shangai. En ese marco, antes de iniciar el encuentro, el
presidente chino Jiang Zemin declar que tanto su pas como el de su invitado
compartan la responsabilidad y el inters en trabajar con el resto de la comu-
nidad internacional para combatir el terrorismo (Joseph, 2001). Das despus,
se anunci que China cooperara con la causa antiterrorista compartiendo inteli-
gencia e interceptando flujos financieros de sospechosos. Posteriormente, Bush
hablara de un entendimiento comn entre su pas y China, y su secretario
de Estado, Colin Powell, encomiara el liderazgo iluminado de la Repblica
Popular China.
Se afirmara que China ha tenido una actitud constructiva en los planos re-
gional y mundial de la poltica. Se ha adherido a las instituciones internacionales
y seguido sus normas, tomando conciencia de que a travs de stas puede promo-
ver su inters nacional. De ah que, a ms de una dcada del surgimiento chino,
el orden internacional permanezca, bsicamente, intacto (Ikenberry, 2011). De
acuerdo con el analista chino Zhu Feng: de ninguna manera China es un retador
del orden internacional actual. Segn las normas actuales, China puede conseguir
sus intereses propios (Feng citado en Johnston, 2003: 32). O como Samuel S. Kim
lo ha planteado:
Prcticamente todos los regmenes multilaterales en las reas econmica y de cien-

cia y tecnologa del sistema de la onu han sido reconceptualizados como fuentes
efectivas en trminos de costos para cubrir las disparidades de informacin, conoci-
miento, capital y tecnologa en el esfuerzo modernizador. Algunas veces de manera
premeditada y otras inadvertida, se les ha permitido la entrada [a las normas de estos
regmenes] al castillo de la soberana china como caballos de Troya conceptuales,
influyendo el proceso por el cual los intereses nacionales chinos son redefinidos
(1998: 23).
Ms all de la retrica antiestadunidense, los lderes chinos reconocen que

ellos no pueden desafiar el poder de Estados Unidos y, en consecuencia, han he-
cho poco para contrarrestar el poder de Washington especialmente fuera de Asia
Pacfico (Shambaugh, 2010: 224). Los lderes chinos estn conscientes de que,
dado el nuevo estatus e identidad de su pas, un clima internacional estable les
resulta ms conveniente. As, como apunta Wang Jisi: mientras no haya un gran
peligro por ejemplo, la secesin formal de Taiwn que amenace el liderazgo
del pcc, Pekn permanecer preocupado por el desarrollo econmico y social del
pas, incluyndolo en su poltica exterior (2011).

Crecimiento econmico, clase media y democracia
Ahora bien, cul ha sido el efecto del crecimiento econmico de China en su

poltica interna? Porque es bien sabido que el exponencial incremento del podero
financiero del gigante asitico se explica no slo por su cada vez mayor integracin
a la economa poltica mundial, sino tambin por la reestructuracin econmica
que ha tenido lugar en el pas. Es decir, durante el ltimo cuarto de siglo hubo una
creciente liberalizacin econmica que caus que el Estado perdiera su predomi-
nio casi absoluto sobre la economa. Como observara Yijiang Ding, a causa de las
reformas econmicas un mbito de vida econmica y social que no es controlado
directamente por el Estado se ha desarrollado (2001: 12). Para fines prcticos, la
economa china se considera capitalista. Pero cules han sido los efectos de esta
mutacin econmica en la esfera poltica?, es China un pas ms libre hoy que,
digamos, a mediados de los setenta?
El sentimiento general, representado por autores como el columnista de The
New York Times, Nicholas Kristof, y el editor de Time, Fareed Zakaria, respecto de
la apertura china y la introduccin del capitalismo sugieren que el pas se encuen-
tra camino a la democracia. Segn el expresidente estadunidense Bill Clinton,
el ingreso de China a la omc desatara las fuerzas que pueden acelerar el fin del
Estado de partido nico en la China continental (Clinton citado en Fewsmith,
2003: 584). Incluso acadmicos chinos comparten esta opinin. Yu Liu y Dingding
Chen afirman: China est en el camino de vindicar la teora clsica de la moder-
nizacin, la cual postula que el crecimiento econmico eventualmente llevar a la
democracia (2012: 41).
El argumento tiene lgica, pues al controlar el Estado una porcin menor de
los recursos materiales, se ve en la necesidad de negociar las demandas polticas
y econmicas de los grupos emergentes que ahora escapan de su control. De ah
que, segn este planteamiento, el pas se encuentre en un ineluctable camino a
la democracia tan inevitable como lo era antes, paradjicamente, el socialismo
para los marxistas ortodoxos.
Ahora bien, la cuestin aqu radica en qu se entiende por democracia y cul
es el actor que supuestamente dirigir el camino hacia sta. Una definicin mi-
nimalista o procedimental de la democracia se limitara a destacar tres caracte-
rsticas: la celebracin de elecciones libres sobre la base del sufragio universal, la
responsabilidad del aparato estatal respecto de los representantes electos y la exis-
tencia de garantas bsicas como la libertad de expresin y de asociacin (Huber et
al., 1993: 73); sin embargo, es problemtico extrapolar a China incluso esta visin
bsica de la democracia. Como Robert X. Ware ha observado, existen algunas di-
ferencias fundamentales entre las concepciones china y occidental de lo que es
el gobierno del pueblo. De acuerdo con Ware, la democracia china difiere de la
que surge en Europa en al menos cinco aspectos: enfatiza bienes en lugar de dere-
chos, lo colectivo en lugar de lo individual, la prctica en lugar del procedimiento,
el inters objetivo en lugar del inters subjetivo y la movilizacin social en lugar de
la participacin voluntaria (Ware citado en Ding, 2001: 8). Si bien la concepcin

china de la democracia ha cambiado en las ltimas dos dcadas, cabe recordar

que cuando los chinos hablan de democracia, seguramente no tienen en mente lo
mismo que los ciudadanos de las democracias occidentales.
El caso del concepto chino minben es ilustrativo. Shaohua Hu ha notado que
ese trmino alude a la gente como la fuente primaria del poder estatal, hasta cier-
to punto esto sera compatible con las ideas occidentales sobre la democracia.
Esta palabra implica un gobierno que rinde cuentas; sin embargo, minben enfatiza
simplemente el bien de la gente ya sea por medios democrticos o autorita-
rios (Zhao, 2000: 7). El punto no es que la cultura china sea esencialmente
antidemocrtica, sino que las ideas arraigadas respecto de los derechos y obliga-
ciones de las personas y el gobierno no embonan fcilmente con la concepcin
predominante en Occidente sobre la democracia. Los cnones occidentales sobre
cul es la relacin ptima entre Estado y sociedad, fundamento de la democracia
occidental, no aplican en China (Bell y Jayasuriya, 1995: 10).
Regresemos a la teora de la modernizacin ya aludida.3 Como Bell y Jaya-
suriya han notado: La perspectiva de la teora de la modernizacin pone un gran
nfasis en los efectos del desarrollo econmico en el patrn, nivel y base cultural
de la movilizacin social, llevando al surgimiento de una estructura social plura-
lista y diferenciada (1995: 11). Lo que me interesa destacar ahora es que el actor
protagnico en la odisea que es la construccin de un rgimen democrtico es la
clase media; la razn es simple: sus demandas de mayor libertad, si bien pueden
tener sus orgenes en la bsqueda del inters propio, extienden su manto protector
al resto de la sociedad.
Aunque no est exento de riesgos extrapolar el concepto occidental de clase
media al contexto chino, consideremos que los nuevos ricos en China son el equi-
valente funcional a la clase media occidental si no necesariamente en el aspecto
de estatus social, bienestar econmico y poder poltico (Goodman, 2008). El
surgimiento de la clase media en China es irrefutable, y las actitudes de los lderes
chinos respecto de este advenimiento han experimentado una importante transfor-
macin recientemente. A fines de 1989, ms de una dcada despus de la muerte
de Mao y del inicio de las reformas con Deng, el presidente Jiang coment: Un
pequeo grupo de personas plane crear la llamada clase media en China para
que actuara como su base de apoyo a fin de derrocar nuestro sistema socialista.
Esto prueba que debemos apoyarnos en la clase obrera completa y sinceramente
(cit. por Fewsmith, 2003: 4). Trece aos despus, en el decimosexto congreso del
pcc, el mismo Jiang declar: debemos tratar de incrementar la proporcin
del grupo de medianos ingresos (cit. por Fewsmith, 2003: 3-4). El objetivo actual
es crear una amplia amplsima clase media en China.
Para el pcc, es la estabilidad del rgimen, no su posible conversin a la de-
mocracia, lo que est en juego con la emergencia de una vasta capa de sectores
medios. Esta nueva posicin se ha expresado de hecho a nivel doctrinal. El 1 de
3 Vanse, por ejemplo, Moore (1966); Huber et al. (1993: 71-86); Dahlberg (1983: 257-266); Dahl
(1971) y ODonnell et al., coords. (1986).

julio de 2001, octagsimo aniversario del pcc, Jiang se refiri a su teora de las
tres representaciones para proponer que el partido trascendiera su base histrica
(los obreros y campesinos) y aceptara miembros destacados de otros estratos, en
particular empresarios. Esta iniciativa cancelaba la prohibicin, impuesta en 1989,
sobre la afiliacin de burgueses al partido. La revolucionaria propuesta de Jiang
caus controversia entre los apparatchiks (funcionarios del Partido Comunista,
tambin conocidos como agentes del aparato), pero para Jiang la cuestin bsica
es el crecimiento sostenido de la economa china y consecuente permanencia
del pcc en el poder. Como el mismo lder lo planteara: Si nos apartamos del
crecimiento econmico, ser imposible para nosotros hablar de preservar la natu-
raleza avanzada y la consistencia de la plataforma del partido (Fewsmith, 2003: 3-4;
Anderlini, 2013). Como Joseph Fewsmith ha observado: una de las consecuen-
cias principales de la reforma [econmica] fue socavar la legitimidad del sistema
socialista (2001: 68). El pragmatismo de la creciente clase media es el que define
ahora el rumbo por seguir.
Flexibilidad ideolgica y rigidez poltica
Desde 1978, la estrategia del pcc cambi: en lugar de recurrir a la, para ese enton-
ces, desgastada legitimidad ideolgica, apost a la legitimidad que obtendra del
buen funcionamiento de su economa si se llevaba a cabo un ambicioso programa
de reformas (Fewsmith, 2001: 64). Ms de dos dcadas despus, en el decimo-
sexto congreso del pcc, celebrado en noviembre de 2002, la teora sobre las tres
representaciones de Jiang fue formalmente adoptada, quedando as al lado de las
grandes innovaciones doctrinales de sus predecesores Deng y Mao. Jiang asegur
un lugar en el panten chino.
Ms all de la doctrina y las estatuas de mrmol, el legado ms significativo
de Deng fue sin duda la lnea antigualitaria que impuls desde el inicio de los
ochenta. Como apunta en una obra suya de esa poca: En poltica econmica,
creo que debemos permitir que algunas regiones y empresas y algunos campesinos
y obreros ganen ms y disfruten de ms beneficios que otros de acuerdo con su
mayor esfuerzo y mayor contribucin a la sociedad (citado en Zheng, 1994: 238).
Hasta la fecha, la estrategia parece haber funcionado: la desigualdad en China
ha aumentado significativamente, pero tambin lo ha hecho el nivel de vida de la
mayora de la poblacin. As, el pcc est bien afianzado en el poder, sin seas de
debilitamiento despus de ms de seis dcadas en el poder; sin embargo, como ya
seal antes, la base de legitimidad del rgimen ha cambiado. Sobre todo a partir de
la dcada de los noventa, el rgimen chino ha basado su autoridad en sus logros eco-
nmicos, ms que en una ideologa. Aun ms, el xito econmico ha tenido tambin
el efecto no deseado de debilitar el gobierno autoritario chino, pues ha posibilitado el
surgimiento de sectores sociales ms independientes (Zhao, 2000: 1 y 15).
El ms serio contratiempo enfrentado por el rgimen en el mbito de su hege-
mona poltica se present hace casi dos dcadas, cuando, despus de diez aos de

reestructuracin econmica, y en el contexto de la primavera poltica de los pases

satlites de la entonces existente Unin Sovitica, los estudiantes se organizaron
para exigir reformas democrticas. Conviene recordar la declaracin leda por los
estudiantes el 4 de mayo de 1989 en la plaza de Tiananmn, donde los jvenes
hacan un llamado al gobierno para que acelerara la reforma poltica y econmica,
garantizara las libertades constitucionales, combatiera la corrupcin y adoptara la
libertad de prensa. Todo pareca indicar que China se suba al tren democratizador
y que la teora convencional sobre los efectos polticos de la liberalizacin eco-
nmica de ese pas sera reivindicada.
Pero no fue as. Los mandarines, encabezados todava por el senil Deng,
decidieron descarrilar el convoy. Cuando el aparato estatal tom la decisin a
principios de junio de utilizar la fuerza para sacar a los estudiantes de la plaza,
sufri su peor fractura interna en los ms altos niveles. A partir de entonces hubo
una reestructuracin de fuerzas dentro del partido con quienes abogaban por una
posicin moderada y liberalizadora, perdiendo la batalla.
Desde entonces, la oposicin no se ha vuelto a organizar de manera tan visible.
Yu Gang, uno de los manifestantes de Tiananmn declar recientemente respecto
de la democratizacin de su pas: Han pasado 23 aos y no ha habido progre-
so (Guangzhou, 2013). Quiz su lamento sea una exageracin, pero China cier-
tamente no puede considerarse todava un pas democrtico. Como han notado
Diamond y Morlino, existe una dimensin enorme de pluralismo que permanece
inaccesible [...] y se es cualquier desafo, as sea implcito, a la hegemona poltica
del Partido Comunista (2004: ix).
Cabe sealar que ni el movimiento estudiantil ni los intelectuales que los apo-
yaban encabezaban un movimiento democrtico de corte occidental. Como suger
en la seccin anterior, y de manera anloga al concepto de democracia, la con-
cepcin que tenan particularmente estos ltimos sobre el papel de la sociedad
civil dista mucho de la occidental, en la que sta se encuentra en una posicin si
no antagnica, al menos de autonoma respecto del Estado. En China esta visin
confrontacionista no es la que ha prevalecido histricamente (Zhao, 2000: 10).
En la actualidad, la oposicin poltica ms efectiva se encuentra bastante
acotada poltica y geogrficamente: reside en Hong Kong. El 1 julio de 2003
(fecha en que se celebra el regreso de la isla a la soberana china en 1997), medio
milln de personas marcharon para protestar una iniciativa legislativa sobre me-
didas antisubversivas (finalmente la propuesta no prosper). Pareca, entonces,
que un movimiento democrtico fuerte estaba en la vspera de consolidarse, al
menos en la zona donde rige, segn indica el eslogan gubernamental, otro sis-
tema. Pero a pesar de que en abril de 2004 el Congreso chino estableci que
no habra sufragio universal directo en Hong Kong, en por al menos otros ocho
aos, la protesta de ese 1 de julio no igual a la del ao anterior. A quince aos
de Tiananmn, el liderazgo del partido parece haber sacado la conclusin de
que las fuerzas democratizadoras no son irresistibles siempre y cuando se est
dispuesto a pagar un alto precio por mantener el control poltico, como ste lo
ha demostrado.

As, parece que el crecimiento de China no conduce, al menos directamente,

hacia su democratizacin (en su sentido occidental). Como Zhao ha observado:
no hay duda de que la modernizacin econmica no asegur la transformacin de
China en una democracia liberal (2000: 2). Paradjicamente, la poltica exterior
china de apertura e integracin internacional parece ser un simple instrumento
para reforzar su anquilosado sistema poltico. Deng fue claro al respecto cuando
seal en 1988: La modernizacin [de China] tiene dos prerrequisitos. Uno es la
paz internacional y el otro es estabilidad de la poltica [interna] [...]. Una condicin
esencial para el progreso de China es la estabilidad poltica (citado en Zheng,
1994: 249). De manera similar, en 1990, el ministro de Asuntos Exteriores, Qian
Qichen, proclam que la poltica exterior de China es una extensin de su poltica
interior (citado en Kim, 1998: 11). A treinta y cinco aos de iniciadas las reformas
en China, sus lderes pueden jactarse de haber llevado a cabo lo que Gorbachov
no pudo hacer a finales de los ochenta: perestroika sin glasnost.
Cierto, China es una sociedad menos cerrada y controlada de lo que era a
principios de los ochenta, pero dista mucho de ser ya no digamos procedimental-
mente democrtica, sino una sociedad polticamente liberalizada. Consideremos
el caso de la Internet, un instrumento de la era actual de alta tecnologa a la que
China parece estarse adaptando de manera exitosa, pero uno que tambin parece
requerir, si ha de explotar plenamente su potencial, de un entorno de libertad.
En China neosecular, los sitios de Internet han brotado como hongos en
tiempo de lluvias, pero el gobierno insiste en controlarlos. As, portales informa-
tivos como los de la bbc o la cnn se han bloqueado repetidas veces y los motores
de bsqueda como Google siempre se censuran. Otro ejemplo, cual resquicio de
tiempos pasados, pero en realidad inexplicable fuera de la modernidad propia
de estos aos de la transicin de milenios: el movimiento semirreligioso Falun
Gong. Despus de que este peculiar grupo organizara una protesta multitudinaria
(alrededor de diez mil personas) en abril de 1999, el gobierno adopt una postura
de intolerancia y represin. Falun Gong fue quiz para el rgimen un amargo
recordatorio del movimiento estudiantil que empez a tomar fuerza durante esos
meses diez aos atrs.
Lo anterior no significa que en algunas esferas, en particular en la circu-
lacin de ideas a travs de revistas especializadas, o la vida poltica de algunas
villas, en las que se ha experimentado con elecciones con varios candidatos a un
mismo cargo, no haya habido avances tangibles que benefician a los ciudadanos
chinos. El efecto en la poltica interna del crecimiento econmico parece ser uno
de liberalizacin cultural y social, s, pero no poltica; en esta ltima, China tiene
simple y llanamente un rgimen autoritario. En particular durante el gobierno de
Deng, la esfera poltica transit del totalitarismo al autoritarismo (Hu, 2000: 2).
Pero fuera de algunos avances durante la poca de Jiang, la China en la era de
Hu sigui siendo autoritaria. Sera deseable que este Estado se transformara en
un futuro cercano por otro de clara transicin democrtica, pero, como varios pases
del sudeste de Asia y del Cono Sur han demostrado, el capitalismo puede convivir
bastante cmodamente con el autoritarismo durante periodos prolongados, con

las clases medias satisfechas con su mayor tajada del pastel econmico. Por lo de-
ms, el nuevo secretario general y presidente, Xi Jinping, no ha dado signos claros
de que pretenda realizar una profunda reforma poltica del rgimen (Shambaugh,
2012). Si bien estaba a dos meses de tomar posesin como primer mandatario,
Xi ya era lder mximo del partido y comandante en jefe de las fuerzas armadas
cuando se suscit un incidente por dems revelador del estado de las libertades
bsicas en China. A principios de 2013, la censura china bloque la publicacin de
un artculo en el diario sureo Nanfang Zhuomo que peda llevar a cabo reformas
polticas en China; ante esto, periodistas del diario iniciaron una huelga que luego
fue apoyada por protestas de la poblacin en general en Cantn y, quiz ms sig-
nificativamente, por medio de la Internet. Los quejosos demandaban cosas como
libertad de prensa, constitucionalismo y democracia. La reaccin del gobierno
chino ante la inconformidad fue previsible: culpar a fuerzas extranjeras y apretar
el control de las redes sociales por medio de las cuales se manifestaba el apoyo a
los periodistas de Nanfang Zhuomo. Ciertamente, los planteamientos de los perio-
distas y de la gente que se les uni podran sonar parecidos a las que se tienen en
otros regmenes polticos, pero dos meses antes, durante el Congreso del pcc
en el que Xi fue ungido, el lder saliente ya haba advertido: China nunca copiar
un sistema poltico occidental (Reinoso, 2013), coartada gubernamental recu-
rrente para negar a sus ciudadanos ms libertades polticas. Queda, pues, por verse
si su sucesor dar pasos ms firmes en el camino liberalizador (Reinoso, 2012). De
no ser as, nadie sabe a qu pueda llevar la cada da ms evidente friccin entre la
creciente liberalizacin econmica y la limitada liberalizacin poltica sustantiva.
Conclusiones
Tenemos entonces que el ascenso de China muy probablemente sea pacfico, tal
como lo pregonan sus lderes. Michael Oksenberg y Elizabeth Economy coinciden
en este punto: Los hechos revelan que el comportamiento de China hasta la fe-
cha contrasta marcadamente con aqul de previas potencias emergentes en etapas
similares de su ascenso (1999: 20). Por ello, como apunta Goldstein, escena-
rios horrendos que involucran guerras mayores son innecesariamente alarmistas
(1997: 5). La percepcin comn parece estar equivocada en este sentido: aparen-
temente el imperio central se comportar como una potencia benigna.
En el frente interno, de manera similar, es poco probable que, por lo menos en
el corto plazo, el crecimiento econmico haga del imperio central una democracia
a la occidental. Si bien la prosperidad creciente del gigante asitico ha desatado la
frecuencia de protestas sociales (incidentes de masas, los llaman all), las cuales
han estado generalmente confinadas a los mbitos laborales y ambientales, como
el suceso citado lneas atrs, que ilustra la inconformidad vocal que parece haberse
extendido ya al mbito propiamente poltico. As pues, sera deseable, mas no es
un hecho, que se cumpla lo que asegura el ttulo de un libro reciente: El futuro
democrtico de China (Gilley, 2004).

Las implicaciones de la discusin anterior para Estados Unidos an la ni-

ca superpotencia en la poltica mundial deben ser claras: incluso si el imperio
central no llega a ser como aqul en trminos de ser un miembro del club de los
pases ricos y democrticos, Pekn no amenazar seriamente al sistema interna-
cional liberal que, de manera destacada, Washington ayud a construir en vsperas
de la revolucin china.4 La respuesta de Estados Unidos al surgimiento de China
debera ser, por lo tanto, una de cooperacin ms que de confrontacin; como el
vicepresidente Joe Biden Jr. afirm: el ascenso chino no significa necesariamente
el hundimiento de Estados Unidos (2011). A pesar de este tranquilizante augurio,
lo ms probable es que aun si Washington supera el sndrome de China como
amenaza, la sensacin de que el imperio central llega a los confines del mundo y
constituye una gran encrucijada para la relacin bilateral permanecer.
4 Adems, la implosin del rgimen chino (como ocurri, por ejemplo, con el gobierno de Hosni
Mubarak en Egipto) no significara necesariamente un beneficio para Washington, pues dicho even-
to tendra un efecto desestabilizador de enormes proporciones en la economa y la poltica interna-
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Los gobiernos del Partido Democrtico de Japn
y la alianza (cada vez ms incmoda)
con Estados Unidos
Juan Jos Ramrez Bonilla*
Introduccin
El final de 2012 era propicio para establecer un balance de las relaciones entre los
gobiernos japons y estadunidense, pues, para ambos, sendos ciclos polticos cul-
minaban con el ao. En Japn, la primera experiencia de un partido diferente del
Partido Liberal Demcrata (pld) en ganar una eleccin general para establecer un
gobierno lleg a trmino con la derrota electoral del Partido Democrtico de Japn
(pdj) el 16 de diciembre. En Estados Unidos, despus de obtener la reeleccin,
el 6 de noviembre, Barack H. Obama esperaba el inicio de su segundo mandato,
programado para el 19 de enero de 2013.
En ese marco, estudiamos las coincidencias y las divergencias de las polticas
internacionales de los gobiernos japons y estadunidense, los aliados ms impor-
tantes de la posguerra, en el contexto de Asia Pacfico. La alianza estratgica entre
ambos gobiernos es, en consecuencia, el tema bsico e inevitable de nuestro es-
tudio; se trata de una alianza que, en el nuevo contexto regional y global, marcado
por la prdida de influencia estadunidense en mltiples reas, otorga a Japn un
lugar preponderante en la estrategia tendiente a recuperar el terreno perdido ante
los progresos realizados por los pases asiticos, en general, y la Repblica Popular
China, en particular. As, el hilo conductor de nuestro estudio es el quid pro quo de
la alianza: los gobiernos del pdj han aceptado los intereses de su aliado estratgico
a cambio de una mayor autonoma en materia de poltica exterior. Esa autonoma
les ha permitido una mayor asertividad para reivindicar la soberana del Estado
nipn sobre los territorios en disputa con los vecinos; los resultados han sido el
fraccionamiento del partido, la prdida del respaldo popular y la estrepitosa derro-
ta electoral de diciembre de 2012. Hoy, la alianza nipoestadunidense parece una
camisa de fuerza incmoda y un nmero creciente de actores polticos japoneses
aspira abiertamente a la normalizacin del Estado, pero, por ahora, no hay una
hoja de ruta factible para trascender de la alianza estratgica a la institucionaliza-
cin de un Estado normal.
Para entender los intrngulis del Japn contemporneo, hemos dividido nues-
tro texto en dos partes; en la primera, revisamos los elementos clave para la com-
prensin de la evolucin reciente del entramado internacional de la regin asitica
* Profesor-investigador y exdirector del Centro de Estudios de Asia y frica, El Colegio de Mxico,

<[email protected]>.

198 juan jos ramrez bonilla
del Pacfico. El primer elemento consiste en los principales ejes de la poltica

exterior estadunidense respecto de Asia Pacfico, en general, y de Japn, en particu-
lar; en ese mismo sentido, el segundo elemento es la poltica exterior propuesta por
el pdj en 2003 y 2009, cuando formaba parte de la oposicin y, en 2012, cuando se
preparaba para participar en la eleccin general del 16 de diciembre.
En la segunda parte, nos abocamos a analizar las convergencias y divergencias
entre la administracin Obama y los tres gobiernos del pdj. Para ello, privilegiamos
tres campos de accin de las respectivas polticas internacionales: el primero es el
de la diplomacia econmica estadunidense en Asia Pacfico. Se trata de un campo des
cuidado por las administraciones de George W. Bush y aprovechado por Pekn
y la Asociacin de Naciones del Sudeste de Asia (ansea) para definir el marco
de la integracin econmica en Asia Pacfico. Para superar las omisiones de su
predecesor, Barack H. Obama recuper el Trans Pacific Partnership Agreement
(conocido simplemente como tpp), provocando reacciones encontradas entre los
actores polticos, econmicos y sociales japoneses, pero, sobre todo, tensiones y
fricciones en el pdj.
El segundo campo de accin se ubica en la prolongacin de la poltica exterior
hacia la poltica interna japonesa y est vinculado con la crisis de la deuda sobe-
rana de los pases avanzados. Dicho de otra manera, los programas de equilibrio
fiscal pregonados por el Fondo Monetario Internacional (fmi) fueron adoptados
por el ltimo de los gobiernos del pdj provocando que las tensiones y fricciones
en el seno de ese partido se convirtieran en escisiones polticas y se saldaran con la
prdida de su influencia popular.
El tercer campo de accin deriva de la alianza estratgica nipoestadunidense.
Para los estadunidenses, los japoneses son los aliados regionales ms importantes, pero
los mandatos constitucionales, impuestos por ellos durante el periodo de la ocupa-
cin militar, representan el principal obstculo para que el gobierno nipn cumpla
con la funcin estratgica deseada. Del lado nipn, la necesidad de devenir un
Estado normal es imperiosa para desempearse como principal aliado estratgico
del gobierno estadunidense; as, las concesiones realizadas en relacin con el tpp
y la adopcin de un programa de estabilidad fiscal aparecen como las condiciones
sine qua non para la reivindicacin de la soberana del Estado nipn sobre los te-
rritorios en disputa con sus vecinos de Asia del Este.
Las claves de la alianza estratgica

Estados Unidos-Japn
En las postrimeras del siglo xx, algunos observadores estadunidenses considera-

ban que la hegemona de dicha nacin se mantendra indiscutiblemente durante
una buena parte del siglo xxi:
El fin de la guerra fra ha dejado a Estados Unidos en una posicin de preponderancia

sin precedentes. La economa de [Estados Unidos] es un 40 por ciento ms grande

los gobiernos del partido democrtico de japn 199
que la de su ms cercano rival y su gasto de defensa es igual al gasto combinado de

los seis siguientes pases. Cuatro de stos son aliados cercanos de Estados Unidos, en
consecuencia, la ventaja de [Estados Unidos] es aun ms amplia que la sugerida por
esas cifras. Estados Unidos encabeza el mundo en educacin superior, investigacin
cientfica y tecnologa avanzada (especialmente tecnologas de la informacin), lo cual
dificultar a otros Estados alcanzar [a Estados Unidos] rpidamente. Esta posicin de
poder perdurar durante buena parte de este siglo (Walt, 2000).*
En el momento en que esas lneas eran escritas, en Asia Pacfico sendos pro-
cesos de cambio estaban en pleno desarrollo:
El gobierno de Corea del Sur se empeaba en consolidar el giro hacia las

tecnologas de la informacin, sobre la base de una reforma educativa ten-
diente a masificar la educacin superior, privilegiando las reas cientfico-
tecnolgicas.
Las autoridades de Singapur empezaban a cosechar los frutos de la estra-
tegia para convertir la isla Estado en un centro financiero internacional de
primer orden, a costa de la prdida de relevancia de Hong Kong, despus
de ser devuelto a la Repblica Popular China.
Los mandos de Pekn, con experiencia de la apertura de la economa a los
capitales de los chinos de ultramar, comenzaban a extender dicha apertura
al capital extranjero en general.
La ansea consolidaba su prestigio poltico gracias a las iniciativas de dilogo
sobre temas estratgicos (Foro Regional de la ansea) y la cooperacin inte-
rregional entre el este y el sudeste de Asia (ansea + China + Corea + Japn).
Durante los primeros catorce aos del siglo xxi, estos y otros procesos, pro-
pios de la regin asitica del Pacfico han transformado el entramado institucional
regional, adems de influir en la reconfiguracin del orden global. En materia de
educacin e investigacin y desarrollo tecnolgico, cada pas de la regin ha lo-
grado avances significativos: destacan los de Corea del Sur, que tiene una de las
tasas ms elevadas de ingreso y permanencia en el sistema de educacin superior,
as como una estructura industrial basada en los sectores de la informacin y las
telecomunicaciones. Singapur se ha consolidado como el centro financiero del Pa-
cfico asitico y es una pequea potencia con fuerte presencia en China y en todos
los pases de la regin. Las economas de Corea del Sur y Singapur son reconoci-
das por el fmi como economas avanzadas y, ante la imposibilidad de un catch up
(logro) cuantitativo, ambos pases han alcanzado logros cualitativos, son ejemplos
paradigmticos para las economas en desarrollo, respecto de las posibilidades de
superar el atraso y mejorar el bienestar de la poblacin.
Por otra parte, el acercamiento entre los gobiernos de la Repblica Popular
China y de la ansea ha cristalizado en un complejo entramado de instancias bi-
laterales de cooperacin; sobresale el Acuerdo de Libre Comercio ansea-China
* Las traducciones de las citas en otra lengua son del autor (n. de la ed.).

(alc ansea-Ch),1 pues su negociacin oblig primero al gobierno japons, y luego

al coreano, a lograr acuerdos similares con la ansea (Ramrez, 2011). As, en la ac-
tualidad, la economa de la regin asitica del Pacfico es regulada por los acuerdos
de libre comercio de la ansea, de la ansea-China y de la ansea-Corea del Sur, as
como el Acuerdo de Asociacin Econmica ansea-Japn.
A pesar de las fricciones de los japoneses con los chinos y los coreanos por los
diferendos territoriales, durante 2012, los representantes gubernamentales propu-
sieron comenzar las negociaciones de un acuerdo de comercio preferencial (acp)
que incluya a China, Corea del Sur, Japn y la ansea (The Japan Times, 2012).
Si tal acp cristaliza, el gobierno estadunidense estara ante la competencia de un
bloque regional cuyo peso econmico pasara del 65.40 al 86.23 por ciento del pib
estadunidense, de 2000 a 2011 (grfica 1). As, el catch up cuantitativo se realizara
por un camino insospechado hace tan slo trece aos: por el de la constitucin de
un bloque regional, en vez del de una economa nacional.
Grfica 1
pib de Asia Pacfico como porcentaje del pib estadunidense
90.00
80.00
70.00
60.00 ANSEA
50.00
R. de Corea
40.00 del Sur
34.81
30.00 R. P. China
20.00
Japn
10.00
0.00
1997
1998
1999
2000
2001
2002
2003
2004
2005
2006
2007
2008
2009
2010
2011
Fuente: Elaboracin propia, con informacin de United Nations, 2013.
La hegemona estadunidense ha sido erosionada en mltiples reas por los

progresos realizados por los pases asiticos. Para recuperar el terreno perdido, la
administracin de Obama se propuso reorientar la poltica exterior estadunidense
y, para los fines de este trabajo, nos interesa destacar los rasgos de dicha poltica, as
1 La reduccin de tarifas y barreras arancelarias correspondiente al alc ansea-Ch dio comienzo a fines
de 2003, con la puesta en prctica del Early Harvest Program para liberalizar el comercio de bienes de
origen agrcola entre China y nueve de los 10 pases participantes en la ansea. La liberalizacin del
comercio de bienes industriales y de servicio fue realizada de manera escalonada y, el 1 de enero
de 2010, el alc ansea-China entr en operacin en las economas de los once pases signatarios
(Embassy of the Peoples Republic of China in the Republic of Philippines, 2004).

como las particularidades de la poltica exterior practicada por las tres administracio-
nes del pdj, mientras estuvo en la oposicin y durante su ejercicio gubernamental.
La reorientacin de la poltica exterior

de la administracin de Obama
Despus del desgaste poltico derivado de la impopularidad, dentro y fuera de

Estados Unidos, de las intervenciones militares en Irak y Afganistn, la administra-
cin de Obama opt por reorientar la poltica exterior estadunidense. La secretaria
de Estado, Hillary Clinton, fue la encargada de delinear tal reorientacin en un
artculo publicado en noviembre de 2011 (Clinton, 2011). Los seis ejes de accin
propuestos eran: 1) fortalecimiento de las alianzas de seguridad bilaterales; 2) pro
fundizacin de las relaciones con los poderes emergentes, China incluida; 3) com-
promiso con las instituciones multilaterales regionales; 4) expansin del comercio
y de las inversiones; 5) forjamiento de una presencia militar sobre una base amplia y
6) promocin de la democracia y de los derechos humanos.
Dichos ejes recuperaban la prctica estadunidense de los ltimos veintitrs
aos, sin proponer novedades en materia de poltica exterior. En ese sentido, el
aspecto ms destacado de la reorientacin era su dimensin geogrfica: se trataba
de desplazar el foco de atencin del Medio Oriente (Irak y Afganistn) hacia Asia-
Pacfico, en general y, en particular, hacia la Repblica Popular China. No en balde
el objetivo ms importante reconocido a medias tintas era la administracin
de la relacin con el gobierno de la Repblica Popular China: hoy, China repre-
senta una de las relaciones bilaterales ms desafiantes y plena de consecuencias
que Estados Unidos jams haya debido administrar. Esto conmina al cuidado, la
constancia y la administracin dinmica de un enfoque hacia China por parte
nuestra, basado en la realidad, centrado sobre resultados y leal a nuestros princi-
pios e intereses (Clinton, 2011).
En aras de la objetividad, Clinton bien pudo afirmar que, en el caso de China,
se trata de la relacin bilateral ms desafiante para Estados Unidos, de all que la
administracin Obama haya decidido abocarse a la creacin de un sistema de fuer-
zas polticas favorable a sus intereses. En ese entramado, destaca el lugar ocupado
por Japn en los ejes fortalecimiento de las alianzas de seguridad bilaterales,
forjamiento de una presencia militar sobre una base amplia y compromiso con
las instituciones multilaterales.
As, respecto de las alianzas bilaterales, la secretaria de Estado sealaba tres prin-
cipios fundamentales para el gobierno estadunidense: 1) mantener el consenso po-
ltico y los objetivos centrales de sus alianzas; 2) asegurar la agilidad y adaptabilidad
de dichas alianzas, de manera que respondan a nuevos desafos y aprovechen nuevas
oportunidades; 3) garantizar que las capacidades de defensa y la infraestructura de
comunicaciones de tales alianzas estn habilitadas operacional y materialmente para
disuadir provocaciones provenientes del espectro completo de actores estatales y
no estatales (Clinton, 2011). El fondo del tema de las alianzas era el forjamiento

de una presencia militar sobre una base amplia; se trata, no obstante, de un tpico
planteado por William Clinton, cuando estuvo al frente del gobierno estadunidense:
El presidente Clinton entendi [] que la fuerza ms persuasiva en nuestro mundo

es la globalizacin [ y] que, mientras la globalizacin es inexorable, sus beneficios
deben ser empleados para hacer avanzar nuestros objetivos de democracia, prospe-
ridad compartida y paz. La manera para [Estados Unidos de] Amrica de ejercer su
influencia hoy es construir con nuestros socios democrticos un sistema internacional
de alianzas fuertes e instituciones armonizadas con los retos de un mundo globalizado,
para asegurar que este sistema sea genuinamente abierto a todos quienes se adhieran a
los estndares claramente definidos y estn listos para defender esos estndares cuan-
do sean amenazados (The White House, 2001).
La alianza con Europa, cristalizada en la otan, ilustraba las esperanzas cifra-

das en los aliados estratgicos: la comparticin de costos y de riesgos cuando el
recurso a las intervenciones militares fuera necesario, como en Bosnia y Kosovo.
En el sudeste asitico, Australia se propuso para comandar la fuerza internacional
de intervencin en Timor Oriental, durante la crisis que desemboc en su inde-
pendencia poltica. Cuando las intervenciones militares en Irak y Afganistn, la
primera administracin de George W. Bush tambin sac provecho del esquema
planteado por su predecesor.2
En Asia del Este, los estatutos particulares de los principales aliados, Japn y
Corea del Sur, no obstante, limitaban la puesta en prctica de la estrategia de W. J.
Clinton. Por decisin estadunidense, el gobierno japons se encuentra constitucio-
nalmente incapacitado para participar en operaciones militares, pero esa incapaci-
dad ha sido dejada de lado con el fin de legitimar la participacin de las fuerzas de
autodefensa niponas en operaciones para el mantenimiento de la paz. En el caso
de Corea, se trata de un Estado dividido, en conflicto permanente con su alter ego;
en consecuencia, el papel otorgado al gobierno coreano ha sido el de contener, junto
con Japn y Estados Unidos, las veleidades nucleares del gobierno norcoreano.
En todo caso, algunos sectores de la elite poltica japonesa vieron en la es-
trategia de William J. Clinton la posibilidad de crear las condiciones necesarias
para volver a hacer del Estado japons uno normal. Por eso, como veremos en el
siguiente apartado, se han apresurado a aceptar la propuesta de Hillary Clinton.
En esa base amplia de las alianzas asiticas propuesta por la secretaria de Estado,
destacaban Japn, Corea del Sur, Australia, Filipinas y Tailandia; el orden no es
azaroso; obedece al grado de importancia otorgado a cada pas, en funcin del obje-
tivo ltimo de la estrategia: la contencin de China. En ese sentido, por necesidad,
Japn es el aliado estratgico por excelencia:
2 En marzo de 2011, por iniciativa francesa se form una coalicin militar con la participacin de
Gran Bretaa, Canad y Estados Unidos, para intervenir en Libia. Los europeos se embarcaron en
una aventura por encima de sus medios militares y pudieron llevarla a buen fin gracias al apoyo de un
gobierno estadunidense reticente, pero dispuesto a asumir sus responsabilidades. Las alianzas estra-
tgicas volvieron a funcionar, pero mostraron su ambivalencia: aun cuando fueron pensadas como un
recurso para imponer el inters estadunidense, tambin funcionan para imponer el de los aliados del
gobierno de Estados Unidos.

La alianza con Japn, piedra angular de la paz y la estabilidad en la regin, demuestra

cmo la administracin de Obama da vida a estos principios. [Estadunidenses y japone-
ses] compartimos la visin de un orden regional estable con reglas de ruta claras desde
la libertad de navegacin hasta los mercados abiertos y la competencia leal. Hemos
acordado un nuevo arreglo que incluye una contribucin del gobierno japons de ms de
cinco mil millones de dlares para asegurar la presencia de fuerzas estadunidenses [sic]
en Japn, la expansin de labores conjuntas de inteligencia, vigilancia y reconocimiento
para detectar y reaccionar rpidamente ante los desafos contra la seguridad regional,
as como la comparticin de informacin para enfrentar las amenazas cibernticas.
Hemos concluido un Acuerdo de Cielos Abiertos que reforzar el acceso a negocios y a
vnculos de persona-a-persona, iniciado un dilogo estratgico sobre Asia-Pacfico y traba-
jado mano con mano como los ms importantes donantes en Afganistn (Clinton, 2011).
Recordemos: el texto de la funcionaria estadunidense fue publicado en noviem-

bre de 2011 y escrito, a ms tardar, durante el segundo semestre de ese ao; los
acuerdos nipoestadunidenses en materia de seguridad y defensa fueron suscritos du-
rante el gobierno de Naoto Kan (27 de abril de 2012). Es decir, se trataba de un go-
bierno del pdj, un partido que, mientras estuvo en la oposicin y durante la campaa
electoral que le permiti acceder al gobierno el 16 de septiembre de 2009, se haba
pronunciado por obtener la autonoma en materia de poltica exterior y, todava ms,
por revisar los acuerdos sobre las fuerzas militares estacionadas en territorio japons.
Los puntos del arreglo nipoestadunidense, sealados por la secretaria de Estado,
dejan entrever una de las caractersticas particulares del sistema poltico japons: el
lugar central de las burocracias de los ministerios en la toma de decisiones polticas.
En el siguiente apartado, as como en la segunda parte de este trabajo, analizaremos
con ms detalle las consecuencias de esta caracterstica. Por ahora, basta sealar que
el gobierno japons, a pesar de estar encabezado por el pdj, volva a subordinarse a
los dictados de la poltica exterior de su socio estratgico, prestndose para lograr
el forjamiento de una presencia militar sobre una base amplia. En cuanto al papel
otorgado al gobierno japons en el eje compromiso con las instituciones multila-
terales de la nueva estrategia estadunidense, volvamos al texto de Hillary Clinton:
Estados Unidos se ha movido para comprometerse plenamente en las instituciones

multilaterales de la regin, tales como la Asociacin de Naciones del Sureste de Asia
(ansea) y el foro Asia-Pacific Economic Cooperation (apec), con el entendimiento de
que nuestro trabajo con instituciones regionales complementa y no suple nuestras re-
laciones bilaterales. En la regin se espera que [Estados Unidos de] Amrica juegue un
papel activo en la definicin de la agenda de estas instituciones, y es de nuestro inters
que stas sean efectivas y reactivas (Clinton, 2011).
En este tema, el documento de Clinton es, por un lado, inexacto y, por el otro,
no coincide con el curso de la historia. Es inexacto en la medida en que la ansea es
una organizacin intergubernamental exclusiva de los pases ubicados geogrfica-
mente en el sudeste de Asia. Despus de haber obtenido la independencia poltica,
Timor Oriental es el nico pas de la regin sin membresa en la ansea. Cierto, los
gobiernos de Papa Nueva Guinea, Repblica Popular China, Japn, Corea del
Sur y, ms tardamente, Estados Unidos han firmado consecutivamente los textos

fundamentales de dicha asociacin, aunque no por ello han adquirido la membre-

sa, sino un estatus de socios de dilogo privilegiados; por ello, el discurso de la
secretaria de Estado es inexacto cuando afirma el compromiso pleno de Estados
Unidos con la ansea. Otra cosa habra sido enunciar el compromiso estadunidense
con la consolidacin de las instancias de dilogo promovidas por la ansea: el Foro
Regional de la ansea y la Reunin Cumbre de Asia del Este, en las cuales Estados
Unidos ha terminado por imponer su presencia.
En relacin con la falta de coincidencia de Hillary Clinton al curso de la histo-
ria, cabe sealar que, en el caso de apec, una muestra del compromiso pleno de la
administracin de Obama habra sido poner en prctica, en 2010, la liberalizacin
comercial y financiera propuesta por William J. Clinton durante la Primera Reu-
nin Informal de Lderes del apec, en Seattle, en 1993, y polmica, en 1994, en el
gran proyecto del foro bautizado como las Metas de Bogor. En vez de ello, median-
te un acto de prestidigitacin retrica, la secretaria de Estado introdujo el tema
de la Trans Pacific Partnership (tpp), impulsado por el gobierno de Obama para
tratar de recuperar el terreno ganado por la asean y la Repblica Popular China
en la construccin del marco institucional regional con los acuerdos de comercio
preferencial de la asean, de la asean-China, de la asean-Japn, de la asean-Corea
y con la posibilidad de un macroacuerdo asean + China + Corea + Japn.
En otro lugar (Ramrez y Haro, 2013), analizamos detalladamente la compe-
tencia poltico-diplomtica entre la tpp y la iniciativa de un acp asean + 3. Por
ahora nos interesa tan slo sealar que, durante la reunin del apec, en Hawaii, en
noviembre de 2011, el primer ministro Yoshihiko Noda expres la voluntad de su
gobierno de participar en las negociaciones de la tpp. Con ello, el gobierno nipn
confirmaba su aceptacin de los mercados abiertos enunciado por Hillary Clinton
y se sumaba a una iniciativa que ha sido considerada como una medida para aislar
a China en el contexto amplio de la regin del Pacfico.
La alianza con Estados Unidos en las agendas

de poltica exterior del pdj de 2003 y 2009
Al inicio de este trabajo, sealamos que el final de 2012 marc tambin el trmino
de un ciclo en la vida poltica japonesa: el ejercicio gubernamental del Partido De-
mocrtico de Japn (pdj), iniciado el 16 de septiembre de 2009 y concluido el 26
de diciembre de 2012. En ocasiones, la prensa no japonesa ha insistido en que el
pdj logr romper el monopolio del Partido Liberal-Democrtico (pld) ejercido de
manera ininterrumpida desde el 22 de noviembre de 1955, despus de la fusin
del Partido Liberal de Japn y del Partido Democrtico de Japn.3 En realidad, se
3 El 26 de diciembre, en la nota correspondiente a la designacin de Shinzo Abe como el nonagsimo

sexto primer ministro de Japn, El Pas apuntaba: Su partido, el histrico pld, que gobern Japn
durante ms de medio siglo de manera ininterrumpida, venci con claridad en las elecciones cele-
bradas hace exactamente diez das y retoma el control de la Cmara Baja tras tres aos de mandato
del pd (2012).

trata de la segunda experiencia gubernamental encabezada por partidos diferentes

del pld, pues, en 1993, el pld experiment escisiones y la oposicin, de manera un
tanto circunstancial, obtuvo la mayora en la Cmara de Representantes, as como
el derecho a formar el gobierno; as, Morihiro Ozokawa y Tsutomo Hata ocuparon el
cargo de primer ministro del 9 de agosto de 1993 al 28 de abril de 1994, y de este
ltimo da al 30 de junio de 1994, a partir de una coalicin de partidos poco cohe-
sionada polticamente (Ramrez, 1995: 155-165).
El rasgo novedoso del acceso del pdj al gobierno es que fue resultado del
triunfo en la eleccin general del 30 de agosto de 2009. Entonces obtuvo el 47.40
por ciento de votos favorables a sus candidatos en los distritos electorales; gracias a
ello logr 221 (el 73.66 por ciento) de los trescientos escaos de la Cmara de Re-
presentantes sometidos a votacin directa; por si eso fuera poco, obtuvo el 42.40
por ciento de los votos para sus candidatos de representacin proporcional, lo que
le permiti ganar 87 (el 48.33 por ciento) de los ciento ochenta puestos de repre-
sentacin proporcional. Los diferenciales entre la proporcin de votos obtenidos y
la de escaos ganados, en s mismos, indican las inequidades del sistema electoral
que favorecan al pld, que beneficiaron al pdj y que, sin haber sido modificadas,
perjudicaron a este ltimo en diciembre de 2012.4
Ms all de eso, con trescientos ocho de los cuatrocientos ochenta puestos en
la Cmara de Representantes, el pdj fue el primer partido diferente del pld en llegar
al gobierno con un fuerte apoyo popular, obtenido gracias a una agenda orientada
hacia la renovacin de la vida poltica nipona. Los lectores pueden revisar los ma-
nifiestos del pdj de 2003, 2009 y 2012 (dpj, 2003; 2009; 2012).
Por nuestra parte, nos limitaremos a destacar los elementos de las polticas
interior y exterior relevantes para nuestro trabajo. El primero es relevante tanto
para la poltica interior como para la exterior; se trata de la reforma institucional
propuesta por el pdj, en 2003, cuando estaba en la oposicin:
La clase de pas que el pdj quiere construir es uno descentralizado, en el cual las
cosas son decididas all donde la gente vive; un pas en el cual la gente, no los bur-
cratas, manda. El Japn de hoy es un Estado centralizado, en el cual el centro ejerce
un control excesivo sobre las regiones y [en el cual] los burcratas, en vez de la
gente ordinaria del pas, dominan las esferas poltica y econmica. Durante la fase de
desarrollo e industrializacin de Japn, de alguna manera, este tipo de Estado buro-
crtico centralizado apresur nuestro desarrollo, pero hoy es el mayor factor detrs del
debilitamiento de la vitalidad natural de la gente. Japn no ser capaz de reanimarse
a s mismo a menos de que este tipo de Estado sea transformado radicalmente en una
nacin en la cual la descentralizacin, la soberana de la gente y el liderazgo del sector
privado mediante los mercados, las organizaciones no lucrativas y otras similares, ten-
gan ascendiente (dpj, 2003).
4 En la eleccin del 16 de diciembre de 2012, el pld fracas rotundamente: con el 22.81 por ciento
de votos gan el 9 por ciento (27) de los trescientos escaos sometidos a votacin directa; en los
escaos de representacin proporcional, obtuvo el 15.49 por ciento de votos y el 16.66 por ciento
(30) de las ciento ochenta curules. Con ello pas de detentar mayora absoluta de 308 escaos a ser
un partido de segundo orden con tan slo 57 escaos y seguido muy de cerca por el Partido de la
Restauracin de Japn (54 escaos) (lvarez, 2013).

Con justa razn, el pdj evoca el sistema de relaciones sociales que permiti la
reconstruccin de la posguerra y que fue conocido como el tringulo de acero, pues
supona la participacin de la clase poltica, la burocracia y la clase empresarial en la
toma de decisiones del pas. Dicho tringulo funcion a la perfeccin durante la fase
de desarrollo, basada en la utilizacin de recursos financieros internos y de la
mano de obra nipona, para reorganizar la economa nacional y preservar el mercado
nacional para las empresas nacionales.
Para sobreponerse del shock petrolero de 1973, los tres actores sociales centra-
les optaron por promover la internacionalizacin de las empresas: primero, con el
fin de garantizar el abastecimiento de energticos y de materias primas; despus,
para utilizar la mano de obra barata de pases menos desarrollados de la regin asi-
tica del Pacfico. Con la transnacionalizacin de las grandes empresas japonesas, el
sector correspondiente de la clase empresarial abandon el nacionalismo econmi-
co de la fase precedente y, para garantizar la presencia de las empresas japonesas
en mercados extranjeros, exigi la apertura del mercado nipn a las empresas fo-
rneas; con ello resquebraj el tringulo de acero e incit a la oposicin poltica
a promover la apertura econmica del Japn. En cierta medida, la experiencia
de los gobiernos de coalicin de 1993-1994 estuvo determinada por los intereses
compartidos entre miembros de la elite poltica que encabezaron las coaliciones y
los empresarios de las grandes corporaciones transnacionales niponas. El sector de
la clase empresarial orientado hacia el mercado interno sigui participando en el
tringulo de acero, el cual, no obstante, ha sido cada vez ms disfuncional.
Tal disfuncionalidad la seala con ndice de fuego el pdj al poner de realce
la preponderancia de la burocracia en la toma de decisiones. En efecto, en Japn, la
administracin pblica est compuesta por funcionarios de carrera cuyo lmite
superior es el puesto de viceministro; una vez alcanzado ese nivel en la escala
burocrtica, los funcionarios pasan al retiro obligatorio. Por otra parte, el primer
ministro, al formar un gobierno, tiene la facultad de nombrar nicamente a los mi-
nistros o a quienes ocupan cargos con rango de ministros; un cambio de gobierno
implica, en consecuencia, un nmero limitado de movimientos de personas.
Este sistema entraa tres vicios: 1) la democracia nipona excluye a la pobla-
cin de la toma de decisiones y tan slo le permite a la Dieta elegir a representan-
tes que, con mucha frecuencia, mantienen vnculos limitados con sus represen-
tados; 2) las decisiones administrativas son tomadas por los burcratas y no por
los ministros, quienes, por regla general, provienen de alguna de las cmaras de la
Dieta y son electos por los ciudadanos; 3) el sistema implica una comunidad de in-
tereses entre la burocracia y la clase poltica o entre la burocracia y la clase empre-
sarial, pues, cuando un funcionario pasa al retiro, se incorpora al partido poltico
dominante o a un puesto de administracin de alguna empresa. En los manifiestos
del pdj este mecanismo es denominado paracadas de oro de los burcratas y su
supresin era una de las medidas concretas del programa del Partido Democrtico.
En este contexto, la reivindicacin del pdj de un nuevo sistema en el cual
la gente manda adquiere pleno significado. Para el partido, se trata de otorgar la
capacidad de tomar decisiones a los representantes electos y, entre ellos, a quienes

asuman las responsabilidades ministeriales. En el tema que nos ocupa, el Ministe-

rio de Asuntos Exteriores (Ministry of Foreign Affairs, mofa) no escapa a la regla:
los funcionarios del ministerio asumen la responsabilidad de la toma de decisio-
nes y tan slo dejan a los ministros la tarea de firmar los acuerdos oficiales, como
muestra un informe de junio de 2012 sobre las consultas bilaterales Japn-Estados
Unidos en temas de seguridad; el mofa seala que, en las negociaciones del Comi-
t Conjunto Japn-Estados Unidos y del Subcomit de Seguridad Japn-Estados
Unidos, participaron funcionarios nipones y estadunidenses de segundo rango de los
ministerios de Defensa y de Asuntos Exteriores, por un lado, y, por el otro, de
las secretaras de Defensa y de Estado, de la embajada estadunidense en Tokio y de las
fuerzas estacionadas en territorio nipn. Una vez alcanzados los acuerdos medula-
res en materia de seguridad, el ministro de Asuntos Exteriores, Kohichiro Gemba,
el ministro de Defensa, Naoki Tanaka, la secretaria de Estado, Hillary Clinton, y el
secretario de Defensa, Leon E. Panetta, se reunieron el 27 de abril de 2012 para
firmar el protocolo del Acuerdo Japn-Estados Unidos sobre el estatus de las fuer-
zas [militares] (Ministry of Foreign Affairs, 2012b). Con miras a modificar estas
prcticas, una de las medidas concretas propuestas por el pdj, desde 2003, fue la
reforma del servicio exterior:
Para desarrollar un servicio diplomtico flexible y efectivo que sirva como la cara de
Japn, ampliaremos la designacin de embajadores y otros diplomticos (incluso em-
bajadores extraordinarios y plenipotenciarios) para incluir no diplomticos, como aca-
dmicos, representantes de ong, alcaldes y expolticos, para conducir una diplomacia
vigorosa que muestre la verdadera cara del pueblo de Japn. La proporcin de estas
designaciones ser incrementada del 6 por ciento actual al 20 por ciento, en un pe-
riodo de cuatro aos despus de la asuncin del pdj al poder (dpj, 2003).
Ante la perspectiva de perder la capacidad de decidir en materia de poltica

exterior y los beneficios de los puestos en el extranjero, la burocracia del mofa difcil-
mente pudo permanecer impasible. En todo caso, en el manifiesto del pdj de 2009,
la reforma del servicio exterior no se modific y el eje de la poltica exterior sobre la
relacin con Estados Unidos dio un giro.
En el manifiesto de 2003, el pdj se limitaba a formular siete ejes de accin;
entre ellos destacan 1. Conducir una diplomacia independiente y subrayar las
funciones de las Naciones Unidas y 4. Comenzar la revisin del Acuerdo Japn-
Estados Unidos sobre el estatus de las fuerzas [militares]. Ntese la peculiaridad
de las expresiones diplomacia independiente y revisin del acuerdo; ambas, de
entrada, marcan una actitud muy diferente en relacin con la asumida tradicio-
nalmente por el pld. Para el pdj se trataba de la formulacin todava vaga de una
nueva poltica respecto de Estados Unidos, basada en la autonoma de Japn para
decidir por s mismo en materia de poltica exterior.
En ese sentido, dos pasajes del manifiesto de 2003 son de particular inters;
en el primero, el pdj afirmaba: para asegurar que la alianza Japn-Estados Uni-
dos evolucione en un sentido significativo, nuestra actitud bsica hacia Estados
Unidos ser cooperar cuando debemos y expresar nuestros pensamientos cuando

sintamos que debemos hacerlo. De esa manera, podemos fortalecer la relacin a

travs de una alianza madura (dpj, 2003).
La autonoma en materia de poltica exterior y, sobre todo, en el marco de la
alianza con Estados Unidos, era discreta, pero expresada con firmeza en el segundo
prrafo que nos interesa:
Deseamos garantizar la administracin sana de la alianza Japn-Estados Unidos, la

cual es el pivote de la poltica exterior y de la seguridad nacional de Japn. Para lograr
eso, nos embarcaremos en la revisin del Acuerdo Japn-Estados Unidos sobre el es-
tatus de las fuerzas [militares], con el objetivo de incorporar en l elementos como: un
principio para entregar a las personas sospechosas de crmenes serios a las autoridades
legales japonesas, antes de ser sometidos a juicio; el principio de extender la jurisdic-
cin de las leyes japonesas a las instalaciones de la fuerzas [militares] estadunidenses
[...]. Nuestro objetivo ser lograr un acuerdo final dentro de tres aos. Durante las
negociaciones para lograr esta revisin, buscaremos reorganizar y reducir las bases de
Estados Unidos en Japn, tomando en consideracin factores como la situacin preva-
leciente en Asia (dpj, 2003).
Para un pas que, a mediados del siglo xix, debi soportar la imposicin de tra-
tados desiguales por parte de las potencias industriales, basados en la sustraccin
de los nacionales de dichas potencias a las leyes del pas de residencia, la historia
se repite. El pdj, en consecuencia, denunciaba abiertamente la extraterritorialidad
de las fuerzas estacionadas en las bases militares, aun cuando propusiera reor-
ganizar y reducir las bases de Estados Unidos. En 2009, con miras a la eleccin
general del 30 de agosto, el manifiesto del pdj, en un prrafo breve, propuso un
cambio radical en la relacin con Estados Unidos: Construir una alianza Japn-
Estados Unidos cercana e igual que sirva como cimiento de la poltica exterior
de Japn. Para este propsito, habiendo desarrollado una estrategia autnoma de
poltica exterior, determinar la asignacin de funciones y papeles entre Japn y
Estados Unidos y trabajar positivamente para cumplir con las responsabilidades
de Japn [] (dpj, 2009).
Ntese que la alianza nipoestadunidense no se cuestiona; asimismo, el ma-
nifiesto de 2009 recupera de nuevo la autonoma japonesa para definir sus inte-
reses en materia de poltica exterior. El rasgo novedoso es la reivindicacin de la
igualdad entre Japn y Estados Unidos; una igualdad que debi reconocerse en
el mbito jurdico y aceptarse en el campo de la prctica poltica, mediante la re-
visin del Acuerdo Japn-Estados Unidos sobre el estatuto de las fuerzas [milita-
res] en Japn y del papel de las bases militares de Estados Unidos en Japn. La
reivindicacin de la igualdad entre Estados y la propuesta de revisar los acuerdos
de seguridad son audaces, pues, entre lneas, reflejan una menor dependencia de
Estados Unidos en la materia y un papel acrecentado de los medios de defensa
japoneses.
Sin ser mencionado, se evocaba el tema de la soberana del Estado japons y
todo indica que el gobierno estadunidense aceptaba una autonoma creciente de la
contraparte nipona. Esa aceptacin, no obstante, implicaba un fuerte precio poltico
para el pdj: la puesta en prctica de medidas polticas que, a los ojos de la poblacin

japonesa, suponan una nueva subordinacin al socio estratgico estadunidense,

despus de haber predicado una mayor autonoma respecto del mismo.
El quid pro quo de la relacin bilateral

Japn-Estados Unidos
El calendario sexenal de las renegociaciones del Tratado de cooperacin y segu-

ridad mutuas entre Japn y los Estados Unidos de Amrica sobre instalaciones,
reas y estatus de las fuerzas armadas de Estados Unidos en Japn5 sustenta nues-
tra hiptesis de trabajo: despus del interludio de las administraciones republica-
nas de George W. Bush, la administracin de Barack H. Obama, al relegar a un
lugar secundario el combate contra el terrorismo en la agenda de poltica exterior,
reanud la estrategia sobre el fortalecimiento de las alianzas estratgicas formulada
por William J. Clinton y recuperada por la secretaria de Estado, Hillary Clinton.
En el caso de Japn, una mayor autonoma poltica reclamada por el pdj resultaba
aceptable, siempre y cuando el gobierno japons se apropiara de los intereses de
su contraparte estadunidense.
El curso de los acontecimientos ha validado esta hiptesis: la reivindicacin del
gobierno de Yoshihiko Noda de la soberana de Japn sobre las islas Senkaku, en
disputa con la Repblica de China, ha sido respaldada por el gobierno estadu-
nidense. En efecto, en Pekn, durante una entrevista oficial con el ministro de
la Defensa Nacional, Liang Guanglie, el secretario de Defensa, Leon Panetta,
mediante un galimatas, afirm que las islas Senkaku estaban consideradas por el
Tratado de Seguridad Japn-Estados Unidos, y que el Tratado de Seguridad que
obliga a Estados Unidos a defender a Japn sera aplicado a las [islas] Senkaku;
al mismo tiempo aseguraba a su interlocutor que [Estados Unidos] sigue mante-
niendo su posicin de no inclinarse hacia ningn lado [not take sides] en la disputa
territorial entre Japn y China.6.
El tercer gabinete del pdj, encabezado por Noda Yoshihiko (2 de septiembre
de 2011-26 de diciembre de 2012), puso en prctica los intereses estadunidenses
mediante el anuncio del deseo de participar en las negociaciones del Trans Pacific
Partnership Agreement (tpp) y la decisin gubernamental de adoptar el rgimen
de austeridad promovido por el fmi entre los gobiernos de todas las economas
avanzadas en dificultades financieras. La autonoma ganada en materia de poltica
exterior tuvo un precio elevado para el pdj en el mbito nacional: el partido se frac-
tur, perdi el ascendiente moral sobre los electores y sufri una derrota electoral
estrepitosa en diciembre de 2012.
5 En efecto, las ltimas tres negociaciones fueron realizadas en 2000, 2006 y 2012. En consecuencia,
las administraciones del pdj estuvieron al frente de las ltimas (Ministry of Foreign Affairs, 2000).
6 La actitud estadunidense se extiende a los casos de las islas Kuriles y de las Takeshima, en disputa
con la Federacin Rusa y la Repblica de Corea del Sur, respectivamente (The Asahi Shimbun,
2012).

El tpp en la agenda del pdj
Para algunos observadores internacionales, la participacin del gobierno estaduni-

dense en las negociaciones para ampliar la membresa del tpp de cuatro (tpp-4)7 a
nueve gobiernos signatarios (tpp-9) tiene como principales objetivos establecer un
contrapeso al proyecto ansea+3 y contener la influencia poltica del gobierno chi-
no en la regin asitica del Pacfico, mediante la atraccin de japoneses y coreanos
a un tpp ampliado (Kasley, 2011). El tpp cobr relevancia cuando la administracin
de George W. Bush anunci su inters por participar en la iniciativa, en febrero de
2008; entonces, la economa estadunidense estaba en la etapa ms difcil de la cri-
sis provocada por el mercado inmobiliario de riesgo y el compromiso contrado con
las Metas de Bogor era incmodo para un gobierno cuya retrica abogaba por el
libre comercio y cuya prctica privilegiaba los acp con socios seleccionados por
las administraciones republicanas (Ramrez y Haro, 2013).
El anuncio de la participacin en el tpp tuvo un efecto doble: por un lado, la
administracin George W. Bush confirm la renuencia estadunidense a cumplir
las Metas de Bogor del apec y, al mismo tiempo, desechaba la propuesta del apec
Business Advisory Council (abac) de negociar un Acuerdo de Libre Comercio de
Asia Pacfico entre los veintin gobiernos participantes en el apec.
Por otra parte, el efecto poltico fue inmediato y, en noviembre de 2008, duran-
te la reunin del apec en Lima, los gobiernos australiano, peruano y vietnamita soli-
citaron ser incluidos en las negociaciones del tpp. En octubre de 2010, el gobierno
malayo tambin se sum, completando la novena de gobiernos comprometidos
formalmente en las negociaciones del tpp-9.
La administracin de Obama se encontr con un compromiso contrado por
el gobierno precedente y se vio obligada a honrarlo. Buscando mantener la retrica
librecambista, se propuso terminar las negociaciones antes de la reunin del apec
en 2011, en Hawaii, y anunciar su culminacin durante el evento. La amplitud del
nmero de gobiernos negociantes y de los temas cubiertos ahora por el tpp-9 han
dificultado las negociaciones, de all la imposibilidad de alcanzar el resultado es-
perado en las fechas deseadas por la administracin Obama y, de enero de 2010 a
diciembre de 2012, los nueve gobiernos han realizado trece rondas de negociacio-
nes y, pese a los progresos alcanzados, su culminacin an es incierta (ustr, 2011).
En noviembre de 2011, durante la reunin del apec en Honolulu, dos meses
despus de haber entrado en funciones, el primer ministro Noda anunci su inters
por participar en las negociaciones (Harlan, 2011).8 Las reacciones en los medios de
comunicacin y polticos de Asia no se hicieron esperar, poniendo en entredicho la
7 Los gobiernos de Brunei, Chile, Nueva Zelanda y Singapur firmaron el tpp original el 3 de junio de
2005 y entr en operacin el 28 de mayo de 2006.
8 Durante la misma reunin, el secretario de Economa tambin expres el inters del gobierno mexi-
cano por sumarse a las negociaciones; no obstante, conforme progresaba 2012, los plazos establecidos
por el calendario electoral mexicano hacan prcticamente imposible que el gobierno de Caldern
Hinojosa construyera los acuerdos internos necesarios para comprometerse en la negociacin de un
acp de muy poca utilidad para el pas (Secretara de Economa, 2011).

pertinencia de las declaraciones del primer ministro. Los medios japoneses destaca-
ban los principales puntos neurlgicos para Japn: con el tpp, la apertura del merca-
do interno japons abarcara desde productos agropecuarios hasta la construccin de
automviles, pasando por la industria electrnica (Japan Today, 2012). Para quienes
conocen el juego poltico japons, es claro que las empresas de soporte de ambos
sectores industriales, as como los agricultores, sienten amenazados sus intereses. El
tringulo de acero forjado por el inters de la proteccin del mercado interno sera
de nuevo el freno al proyecto de apertura econmica. En contrapunto, organizacio-
nes como Keidanren (2011), cuyo respaldo poltico y financiero fue determinante
durante la experiencia del gobierno de coalicin en 1993-1994, volvan a manifestar-
se en favor de una apertura econmica tous azimuts, respaldando las negociaciones
de acuerdos de comercio preferencial China-Corea-Japn, asean+69 y tpp, con mi-
ras a establecer, en 2020, una gran rea de libre comercio en la regin Asia-Pacfico.
La clase poltica y, en particular, el Partido Democrtico de Japn no escapa-
ron a las confrontaciones entre defensores del mercado interno y promotores de la
apertura econmica; el tema del tpp dividi al partido. En efecto, la mitad de los
parlamentarios del pdj respald la propuesta del primer ministro, la otra mitad se
pronunci en contra, participando en manifestaciones pblicas convocadas para
defender el mercado nacional nipn (Harlan, 2011).
As, en un ambiente nacional marcado por la divisin de opiniones, el 30
de abril de 2012, el primer ministro Yoshihiko Noda y el presidente de Estados
Unidos, en una conferencia conjunta de prensa, destacaron de nueva cuenta la
importancia estratgica de la participacin nipona en el tpp. El primer ministro
Noda recurri a un expediente muy comn en la poltica exterior: ante la necesi-
dad de tomar una decisin delicada sobre un tema complicado, los representantes
gubernamentales elevan a un nivel superior la dificultad del tema, obligando a la(s)
contraparte(s) a posponer cualquier decisin prctica; as, presionado por la oposi-
cin interna a la participacin en el tpp, Noda declar: es importante que Estados
Unidos y Japn trabajen juntos en la creacin de reglas para la regin, en reas que
van desde el antiterrorismo y proteccin de los derechos de propiedad intelectual
hasta los ocanos y el espacio exterior. An ms, el primer ministro insisti en que
nuestros pases trabajarn en la elaboracin de reglas sobre inversiones y comer-
cio, con miras a construir el rea de Libre Comercio del Pacfico asitico (fta-ap o
Free Trade Area of the Asian Pacific) (Japan Today, 2012). La cobertura del tpp
ya es muy amplia e incluye regulaciones sobre asuntos no cubiertos por otros acp;
por lo tanto, incluir temas colindantes con el rea de las estrategias de seguridad su-
pondra ampliar las negociaciones; ante la imposibilidad de ello, el primer ministro
japons salv la cara sin estar obligado a desdecirse de la declaracin de noviembre
de 2011, pero sin comprometerse a cumplir con sta.
9 Es decir, los diez pases participantes en la asean, ms Australia, China, Corea del Sur, Nueva
Zelanda, India y Japn; este proyecto ha sido impulsado en el mbito del East Asia Summit de la
asean, como factor de equilibrio poltico y econmico entre las tres grandes economas de Asia del
Este: China, Corea del Sur y Japn.

Para los analistas chinos, la intencin del tpp-9 liderada por el gobierno esta-
dunidense es un intento de mantener a China fuera de las principales discusiones
sobre acuerdos comerciales asiticos (Ross, 2011). Si tal es el objetivo del tpp-9,
es claro que una fta-ap integrada por las veintin economas del apec jams ser
respaldada por el gobierno estadunidense. Con ello, la posicin del primer ministro
japons tambin era apoyada. En todo caso, las tensiones y las fricciones entre los
miembros de un pdj mostraban un partido polticamente poco cohesionado.
El gobierno del pdj y las polticas

de estabilidad fiscal del fmi
Se afirma que la poltica exterior es la prolongacin de la poltica interior; ahora

bien, la dialctica tambin implica que la poltica interior sea, a su vez, la prolon-
gacin de la poltica exterior. En ese sentido, la adopcin de medidas propuestas
por el fmi para los gobiernos de pases en desarrollo en bancarrota, en el siglo xx,
y para los gobiernos de los pases avanzados con problemas de la deuda soberana, a
principios de la segunda dcada del xxi, provoc la transformacin de las tensiones
y fricciones internas del pdj en una escisin y una crisis poltica que lo llevaron a
la debacle electoral de diciembre de 2012.
En el manifiesto de 2009, el pdj propona dos medidas complementarias que
deban, a su vez, influir sobre las finanzas pblicas: por un lado, incrementar el ingre-
so disponible de las unidades familiares y eliminar la ansiedad sobre la subsistencia,
mediante subsidios otorgados a las familias con hijos pequeos, el establecimiento de
la gratuidad efectiva de la educacin media, la reforma del sistema de pensiones, la
renovacin del sistema de salud, ingresos complementarios para las unidades fami-
liares agrcolas, la abolicin de impuestos provisionales, la eliminacin de peajes de
las autopistas, la ampliacin del seguro de desempleo y la asistencia econmica para
buscadores de empleo (dpj, 2009). Por el otro, propona el fin del gasto dispendioso
y entre las medidas destacaban la erradicacin del mal uso de los impuestos y los pa-
racadas de oro de los burcratas jubilados, la supresin de los escaos hereditarios
en la Dieta, las donaciones polticas y la eliminacin de ochenta puestos en la Casa de
Representantes. Mediante una suerte de vasos comunicantes, la propuesta buscaba
eliminar el dispendio y, con el ahorro, mejorar las condiciones de vida de la poblacin;
en modo alguno buscaba modificar el sistema fiscal nipn. Como es evidente, las me-
didas de ahorro atentaban contra los intereses de los burcratas y de la elite poltica.
Aun cuando la deuda gubernamental ha sido el instrumento privilegiado por el
gobierno japons para reanimar la economa, desde 1991, el tema no apareca
en el programa que permiti al pdj llegar al gobierno en 2009 y pocas veces era
discutido en los crculos tecncratas internacionales. Pero, en el inicio del siglo xxi,
la deuda bruta pblica, medida como porcentaje del pib, rebas el cien por ciento,
progresando continuamente hasta el 169.73 por ciento, en 2008, un ao antes de la
llegada del pdj al gobierno (vase el cuadro 1). As, a principios de 2010, un estudio
del fmi formulaba el siguiente diagnstico:

A pesar del rpido crecimiento de la deuda pblica y de amplios dficits fiscales, los
rendimientos de los Bonos del Gobierno Japons (bgj) han permanecido ms o menos
estables. Entre los posibles factores estn: un cuantioso volumen de ahorros de las
unidades familiares, la presencia de inversionistas institucionales grandes y estables as
como una fuerte preferencia [por utilizar recursos] internos. Estos factores persistirn
probablemente durante algn tiempo, pero, en el futuro, la capacidad del mercado
para absorber deuda probablemente disminuir, en la medida en que el envejecimiento
de la poblacin reduce los flujos de ahorro y las reformas financieras acentan el ape-
tito por el riesgo. Esto podra, a la vez, fortalecer el vnculo entre los rendimientos de
los bgj y el volumen de la deuda pblica. A la luz de estos cambios estructurales en el
mercado, la consolidacin fiscal ser la clave para mantener la estabilidad del mercado
(Kotuoka, 2010).
A partir de 2010, la crisis financiera de algunas economas de la Unin Europea,

as como las situaciones crticas de las deudas soberanas en economas avanzadas de
la misma UE modificaron las percepciones sobre el caso japons. Poco a poco, la bu-
rocracia y la clase poltica empezaron a prestar odos a las voces que advertan sobre
la insostenibilidad futura de la deuda pblica japonesa. Las discusiones y las presio-
nes externas fueron ms intensas, conforme la deuda pblica se acercaba y rebasaba
el 200 por ciento del pib, con la responsabilidad de los gobiernos del pdj (vase el
cuadro 1). El ministerio de Finanzas termin por ceder y, en enero de 2012, Jun
Azumi, ministro de Finanzas, dio un giro de ciento ochenta grados a la poltica fiscal:
Cuadro 1
Japn: deuda bruta gubernamental (2000-2012)
Deuda bruta gubernamental Detentada por el gobierno

Porcentaje Porcentaje
pib* Total del pib Subtotal del total
2000 5 049 293 2 298 589 45.52
2001 5 055 432 5 565 530 110.09 2 271 589 40.82
2002 4 991 470 6 244 141 125.10 2 601 802 41.67
2003 4 988 548 6 554 486 131.39 1 591 927 24.29
2004 5 037 253 7 225 241 143.44 1 233 797 17.08
2005 5 039 030 7 947 743 157.72 1 388 261 17.47
2006 5 066 870 8 326 001 164.32 1 340 801 16.10
2007 5 129 752 8 405 522 163.86 1 042 857 12.41
2008 5 012 093 8 507 167 169.73 845 138 9.93
2009 4 711 387 8 630 679 183.19 648 488 7.51
2010 4 823 844 9 031 955 187.24 653 334 7.23
2011 4 706 232 9 466 548 201.15 738 520 7.80
2012 4 739 176 9 760 281 205.95 650 487 6.66
* pib de 2012 (valor estimado). Las cifras son en cientos de millones de yenes.
Fuente: Bank of Japan, 2012.

Como indica la crisis europea de la deuda soberana, el deterioro fiscal, si no se atiende,

puede convertirse en un riesgo mayor que afecta el crecimiento econmico estable.
Debemos afrontar la consolidacin fiscal tan rpido como [sea] posible mediante la re-
forma integral de la seguridad social y de los impuestos [...]. En relacin [con] las con-
diciones fiscales de Japn para apoyar la seguridad social, vemos un pas plagado con
las peores condiciones [existentes] en los principales pases avanzados, en la medida en
que los ingresos por impuestos cubren menos de la mitad de los gastos y en que, en el
largo plazo, la tasa de la deuda de los gobiernos central y locales con respecto del pib es
creciente esperando alcanzar el 195 por ciento a finales del ao fiscal 2012. Dada
la crisis europea de la deuda soberana, la consolidacin fiscal es un reto inevitable para
mantener la confianza del mercado y de la comunidad internacional en Japn as como
para proteger la economa de Japn y las condiciones de vida de sus ciudadanos [].
Debemos dar los primeros pasos para lograr simultneamente los recursos financieros
estables para la seguridad social y la consolidacin fiscal, ajustando los ingresos por
concepto de impuestos al consumo, [destinados como] recursos financieros para la
seguridad social; [adems], con la condicin de que la situacin econmica mejore,
para incrementar gradualmente la tasa del impuesto al consumo al 8 por ciento, en
abril de 2014, y al 10 por ciento en octubre de 2015 []. Durante el actual ao fiscal,
el gobierno someter a la Dieta una [propuesta de] ley sobre la reforma integral del
sistema de impuestos, abarcando la Ley sobre el Impuesto al Consumo (Azumi, 2012).
Restara indagar hasta qu punto esta decisin la tom la burocracia del Mi-
nisterio de Finanzas (Ministry of Finance, mof) y fue impuesta al ministro del
ramo. En todo caso, el diagnstico tena como base el paralelo cuantitativo existen-
te entre la deuda pblica nipona y las deudas soberanas europeas y estadunidense,
pero la analoga termina ah.
En trminos cualitativos, las situaciones son completamente diferentes: la
deuda estadunidense es financiada con excedentes financieros chinos y japone-
ses; las deudas europeas lo son con recursos obtenidos en los mercados financieros
internacionales, segn las condiciones establecidas en esos mismos mercados. La
deuda japonesa, como indicaba el texto del fmi de 2010 antes citado, es esen-
cialmente financiada con recursos internos. El punto es clave para comprender
la situacin de los gobiernos de la gran mayora de los pases avanzados: la priva-
tizacin de las instituciones financieras pblicas, promovida por las tecnocracias
neoliberales, ha privado a los gobiernos de recursos propios, obligndolos a recurrir
a los mercados financieros como cualquier agente.
En Japn, la fuerte preferencia por utilizar recursos internos ha permitido y
permitir al gobierno sostener un gasto pblico altamente deficitario. Renunciar
a utilizar esa capacidad financiera tan slo para ser calificado como un gobierno
disciplinado por el fmi y por los observadores internacionales fue un grave error y
el pdj pag un elevado precio poltico.
El pdj todava no se recuperaba de las fricciones internas generadas por la
confirmacin del primer ministro Noda de la voluntad de participar en las nego-
ciaciones del tpp, cuando surgieron nuevos disensos en su seno, derivados del
proyecto de aumentar la tasa del impuesto al consumo. Las tensiones soterradas
dentro del partido salieron a la luz, en junio de 2012, cuando el gobierno someti
la Ley sobre el Impuesto al Consumo a la Cmara de Representantes. De 478

representantes, 363 (el 75.9 por ciento) votaron por la ley, 96 (el 20.1 por ciento)
lo hicieron contra y 19 (el 4.0 por ciento) se abstuvieron. Para el pdj, el problema
fue que 57 de sus 289 representantes votaron contra la ley; la escisin era virtual y
el partido pas de detentar una mayora absoluta del 60.5 por ciento a una mayora
relativa del 48.5 por ciento (Sekiguchi y Nishiyama, 2012).
La crisis pareca inevitable, sobre todo si ponemos atencin a la reaccin de
Ichiro Ozawa, el artfice de las alianzas que gobernaron en 1993-1994 y que permi-
tieron al pdj acceder al gobierno en 2009. Ozawa, en efecto, no tuvo empacho en
declarar: esto es una traicin contra el pueblo. Podemos ser llamados mentirosos
y, adems, adverta: haremos todo lo posible para prevenir [la aprobacin de la
ley sobre] los impuestos a las ventas a travs de las deliberaciones en la Cmara
Alta (Sekiguchi y Nishiyama, 2012). Para el expresidente del pdj era claro que la
Cmara Alta, dominada por el pld, terminara aprobando la ley; por lo tanto, las
deliberaciones futuras en la Cmara de Consejeros le permitan marcar un comps de
espera para definir la estrategia poltica por seguir.
La espera, en realidad, fue muy corta y la maana del 2 de julio de 2012 Ichiro
Ozawa anunci que abandonaba el pdj, seguido por cincuenta y un miembros del
partido; de stos, cuarenta pertenecan a la Cmara de Representantes y once a la
Cmara de Consejeros. Una nota periodstica apuntaba con justeza que si el pdj
hubiera perdido cincuenta y cinco miembros de la Cmara de Representantes,
habra perdido la mayora, con la consecuente formacin de una nueva mayora o
convocatoria a una nueva eleccin general (Westlake, 2012).
Ante las defecciones y los yerros polticos del gabinete de Yoshihiko Noda,
durante la segunda semana de noviembre, el pld anunci la posibilidad de promo-
ver un voto de censura contra el primer ministro si ste no convocaba a una elec-
cin general antes de finalizar el ao. El da 14, en la Cmara de Representantes,
durante un debate con Shinzo Abe, presidente del pld, el primer ministro Noda
seal: creo poder disolver la Cmara Baja el prximo viernes, si el presidente del
pld Shinzo Abe se compromete a reducir el nmero de legisladores en la Cmara
Baja (Xinhua News, 2012). De antemano, Noda daba por perdida la eleccin en
puerta y, ante los propsitos derrotistas del primer ministro, dos miembros de la
fraccin del pdj en la Cmara de Representantes renunciaron al partido; el primer
ministro, no obstante, el viernes 16 anunci la disolucin de la Cmara de Repre-
sentantes y la convocatoria a la eleccin general para el 16 de diciembre (Xinhua
News, 2012b). El futuro poltico del pdj estaba sellado.
La soberana japonesa y las ambigedades

estadunidenses al respecto
Entre los yerros polticos que terminaron debilitando polticamente al pdj, se halla
la compra de las islas Senkaku, el 11 de septiembre de 2012, por el gobierno japo-
ns. Como ya formulamos en nuestra hiptesis: con las concesiones en el campo
de la diplomacia econmica del gobierno estadunidense y en el rea de la poltica

fiscal promovida por el fmi, el tercer gobierno del pdj contaba con el respaldo del
socio estratgico estadunidense para afirmar la soberana nacional y, por ende, una
mayor autonoma en poltica exterior.
La nacionalizacin (mediante la compra) de las islas Senkaku reafirm la so-
berana sobre los territorios en disputa con los gobiernos vecinos de Asia del Este.
La medida poltica, no obstante, abri una de las fases ms tensas de las rela-
ciones con los gobiernos de la Repblica de China y, sobre todo, de la Repblica
Popular China, pero, al mismo tiempo, mostr la voluntad del gobierno nipn de
ser ms independiente y ms asertivo en el campo de la poltica exterior. Por ello no
sorprende que, en el manifiesto de 2012, publicado durante la campaa electoral
de diciembre, el pdj haya considerado necesario reivindicar de manera abierta la
soberana nacional sobre los territorios en disputa con gobiernos vecinos:
Sobre la base de los hechos histricos y de la ley internacional, no hay duda, las islas
Senkaku son una parte integrante de los territorios soberanos de Japn. An ms, ac-
tualmente, Japn controla efectivamente estas islas y, respecto a ellas, no hay disputa
territorial que necesite ser resuelta. Japn seguir pacfica y sostenidamente mante-
niendo y controlando las islas Senkaku.
En relacin con los territorios del Norte, que son parte integrante de los territorios
soberanos de Japn, proseguirn las negociaciones con Rusia para resolver el tema de
la atribucin de las cuatro islas y para concluir un tratado de paz basado en acuerdos
previos entre Rusia y Japn as como en los principios de la ley y de la justicia.
Sobre la base tanto de los hechos histricos como de la ley internacional, Takeshi-
ma es una parte integrante de los territorios soberanos de Japn, pero es ilegalmente
ocupada por Corea del Sur. Buscaremos tenazmente una solucin pacfica basada en
la ley internacional (dpj, 2012).
En resumen, la reafirmacin de la soberana japonesa sobre los territorios en

disputa con sus vecinos de Asia del Este muestra una voluntad del ltimo gobierno del
pdj de prolongar la igualdad buscada en la relacin con el gobierno estadunidense
en la relacin factual con los Estados vecinos. Ahora bien, la igualdad supone el
reconocimiento mutuo y ste, en modo alguno, el gobierno japons lo tiene garan-
tizado. Por ello, el pdj estuvo obligado a retomar la alianza con Estados Unidos,
base de la defensa y de la poltica exterior nipona; as, entre los objetivos de poltica
exterior, en diciembre de 2012, el partido propona:
Profundizar la Alianza Japn-Estados Unidos como el pivote de las relaciones exterio-

res y la defensa nacional de Japn, al mismo tiempo que son profundizados los vnculos
econmicos.
Poner en prctica incesantemente los Acuerdos Japn-Estados Unidos sobre el rea-
lineamiento de las fuerzas [militares] de Estados Unidos en Japn. Mientras es mante-
nida la capacidad de disuasin, hacer todos los esfuerzos para reducir la carga sobre los
residentes locales en Okinawa y otros lugares mediante la transferencia de cerca de 9000
marines a otras locaciones ultramarinas y el regreso de las tierras al sur de [la base rea
de] Kadena (dpj, 2012).
Como en todo duelo de fuerzas, ante la reduccin de los efectivos militares

estadunidenses estacionados en territorio japons, la capacidad de disuasin slo

se mantendra mediante el incremento de los recursos militares propios de Japn;

por ello, la contraparte de la poltica de defensa se basaba en el desarrollo incesante
del poder de las capacidades de defensa, as como en el mejoramiento y la expan-
sin de las [...] de vigilancia y patrullaje [del servicio] de Guardacostas de Japn y
la aplicacin de todas las medidas para defender las islas Senkaku, as como otros
territorios y aguas de Japn (dpj, 2012). Dicho llanamente, todo esto supone la re-
visin del artculo 9 constitucional, la base de la normalizacin del Estado japons.
Conclusiones
Todo indica que la alianza estratgica Japn-Estados Unidos es incmoda para

ambos aliados. Segn la perspectiva estadunidense, la renuncia a la guerra, a disponer
de un ejrcito propio y a una poltica exterior independiente impuesta al gobier-
no japons impiden a ste asumir las funciones que aliados como los europeos o
los australianos han cumplido cuando el recurso a las intervenciones militares ha
sido necesario. El tema de la igualdad entre aliados estratgicos reclamada por
los japoneses va aparejado con la relocalizacin total de las fuerzas armadas es-
tadunidenses estacionadas en el archipilago nipn y con el reforzamiento de las
capacidades militares japonesas; la clave consiste en saber cunto tiempo tomar
a los estadunidenses satisfacer las exigencias japonesas, para permitir la normali-
zacin del Estado nipn.
En todo caso, durante los primeros meses del gobierno de Shinzo Abe, se han
aclarado los lmites de las concesiones estadunidenses. stas permitirn, primero,
dar legitimidad constitucional a las fuerzas armadas japonesas, hasta ahora de-
nominadas eufemsticamente fuerzas de autodefensa, toleradas por los aliados
estadunidenses por las necesidades estratgicas propias de la guerra fra; segundo,
otorgar legalidad constitucional al derecho a la autodefensa colectiva, es decir,
al derecho de intervenir militarmente en el exterior del pas cuando la soberana del
pas o los aliados lo exijan; tercero, mantener vigente la obligacin constitucional
de renuncia a la guerra. En el mediano plazo, en consecuencia, Japn resurgir
como una potencia militar regional, bajo el ojo vigilante de su aliado y protector
estratgico.
Para el gobierno nipn, las concesiones en reas de inters estadunidense han
sido compensadas con una mayor asertividad en el momento de reivindicar la so-
berana del Estado nipn; esta situacin, no obstante, ha tenido consecuencias
perversas en la poltica interna:
Por un lado, las concesiones otorgadas al aliado estratgico han alienado

al pdj de la base electoral ganada en 2009. Entonces, el partido haba ob-
tenido trescientos ocho (el 64.2 por ciento) de los cuatrocientos ochenta
escaos de la Cmara de representantes. En la eleccin del 16 de diciem-
bre de 2012, tan slo gan cincuenta y siete (el 11.9 por ciento) del total
de curules; los lugares sometidos a votacin directa dan cuenta del abismo

abierto entre los candidatos del partido y los electores: en 2009, haba ga-
nado doscientos veintiuno (el 73.7 por ciento) de los 300 lugares; en 2012,
tan slo obtuvo veintisiete (el 9 por ciento) de los lugares.
Por el otro, el tema de la normalizacin del Estado japons ha sido inte-
riorizado por actores de todo el espectro poltico. En el pasado, los naciona-
listas considerados de extrema derecha enarbolaban la revisin del artculo
9 de la Constitucin de Japn; ahora, el tema est presente en el discurso
poltico cotidiano y no es sorprendente que Shinzo Abe, presidente del
pld durante la eleccin del 16 de diciembre y, consecuentemente, primer
ministro del gobierno japons que inici el 26 de diciembre de 2012, sea
ahora uno de los ms acerbos promotores de la normalizacin del Estado
japons.10
En la ecuacin de la alianza Japn-Estados Unidos, la incgnita consiste en

saber hasta dnde el nuevo gobierno del pld est dispuesto a hacer concesiones
en aras del inters estadunidense y hasta dnde avanzara para lograr la igualdad
jurdica y prctica entre aliados; todo ello sin que vuelva a abrirse un abismo pol-
tico entre el electorado japons y el partido.
Pero no olvidemos que la evolucin de la alianza nipoestadunidense se
inscribe en un entramado de relaciones internacionales en mutacin global. En
ese sentido, el reconocimiento de la igualdad con el aliado estratgico sera una
condicin insuficiente para cumplir con las funciones esperadas por este ltimo.
Ya que esas funciones esperadas sern efectivas en el contexto de Asia del Este,
debemos tener en cuenta que se trata de una regin de cultura confuciana. Y, en
el marco de esta corriente de pensamiento, las relaciones entre quien detenta la
autoridad y quien debe someterse a ella se extiende de la familia al Estado y de
ste a las relaciones entre Estados. En consecuencia, despus de obtener el reco-
nocimiento de la igualdad por parte del gobierno estadunidense, el japons deber
esforzarse por imponer su autoridad sobre el de China para ser considerado el big
brother regional.
10 El da de su ascenso como primer ministro, The Japan Times public un perfil familiar e ideolgico de
Shinzo Abe. A la pregunta retrica: qu lo hizo adoptar una actitud extrema de halcn? el peridico
responda con la exposicin de los lazos familiares y la filiacin ideolgica de Abe con su abuelo ma-
terno Nobusuke Kishi, quien fuera el tercer primer ministro del pld, designado para el puesto en dos
ocasiones consecutivas (25 de febrero de 1957-12 de junio de 1958 y 12 de junio de 1958-19 de julio
de 1960). En su momento, el abuelo haba sido considerado por los ocupantes estadunidenses sos-
pechoso de crmenes de guerra. Como primer ministro, no obstante, fue responsable de la primera
renegociacin del Tratado de Seguridad Estados Unidos-Japn y, por ello, es considerado el poltico
que sent las bases para la reconstruccin econmica de Japn. El nieto ha reivindicado la herencia
poltica del abuelo y, de acuerdo con The Japan Times, sus posiciones conservadoras y de halcn
incluyen un deseo de enmendar la Constitucin, para terminar con la prohibicin gubernamental
sobre la defensa colectiva, para fortalecer la alianza militar Estados Unidos-Japn e, incluso, para re-
formar el sistema educativo, expulsando los maestros izquierdistas problemticos (Yoshida, 2012).

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Estados Unidos y la Unin Europea:
desafos para la cooperacin en seguridad
Armando Rodrguez Luna*
Introduccin
Los ejes estratgicos que fundamentan la cooperacin en materia de seguridad en-

tre Estados Unidos y Europa personificada por la Unin Europea cambiaron
durante la primera dcada del siglo xxi. Esto implica que la alianza noratlntica
enfrenta desafos que deber resolver en los aos por venir. Adaptar esta colabora-
cin histrica y estratgica beneficiara tanto a estadunidenses como a europeos;
sin embargo, el principal problema por resolver es cmo hacer frente a los desafos
que continan siendo comunes.
El fin de la guerra fra en 1989-1990 diluy al enemigo comn y, con ello, co-
menz la reorganizacin de las prioridades estratgicas y de materia de seguridad.
Para Estados Unidos, inici una etapa en la que busc determinar los principios y
ejes del nuevo orden mundial, oscilando entre la accin militar unilateral y el recurso
de la diplomacia. Por su parte, Europa profundiz su proceso de unificacin poltica
y monetaria, al tiempo que sus prioridades se centraron en la inclusin gradual de
los pases de Europa del Este; de esa manera, buscaba sentar las bases de un nuevo
permetro geopoltico.
El objetivo de este artculo es definir cules son las prioridades de seguridad
y defensa de Estados Unidos y la Unin Europea (UE), para dimensionar la bre-
cha entre las percepciones estratgicas de ambos actores clave de la poltica y la
seguridad internacional. En primer lugar, se abordarn los objetivos estratgicos
de seguridad y defensa de Estados Unidos, as como los dilemas que enfrenta
para conseguirlos, derivados de la crisis econmica de 2008 y de factores operati-
vos. En segundo lugar, se analiza la conformacin de la poltica de seguridad de la
UE, as como sus desafos geopolticos. En tercer lugar, se establecen los lmites
que enmarcan las diferentes perspectivas acerca del sistema internacional, a par-
tir de la dicotoma entre realismo y liberalismo. La hiptesis que motiva el texto
es que la Unin Europea se encuentra en el proceso de reducir su dependencia
en materia de seguridad y defensa de Estados Unidos. Esto lo hace definiendo y
construyendo sus propios medios para garantizar la seguridad y la estabilidad de
su entorno geopoltico, al mismo tiempo que construye alianzas con sus vecinos
estratgicos.
* Investigador asociado del Colectivo de Anlisis de la Seguridad con Democracia (Casede); profesor
de asignatura en el Centro de Relaciones Internacionales, fcpys, unam, <arodriguezluna@hotmail.
com>.

224 armando rodrguez luna
Esto no implica una erosin del liderazgo estadunidense por diferentes razo-
nes. En primer lugar, Estados Unidos y la UE comparten la visin de un sistema
internacional basado en los principios liberales de democracia y libre mercado.
En segundo, en trminos estratgicos, a Estados Unidos lo beneficia que la UE
desarrolle capacidades de seguridad y defensa regionales en su entorno geopol-
tico, porque as se convierte en un aliado operativo y tctico para la seguridad y
la estabilidad internacionales, particularmente frente a amenazas asimtricas. En
tercer lugar, Estados Unidos mantiene la hegemona en el rea de defensa a travs
de la otan.
Estrategia de seguridad y defensa

de Estados Unidos para el siglo xxi
Durante los ltimos veinte aos, Estados Unidos ha desarrollado dos grandes
transformaciones en su estrategia de defensa. El periodo 1989-1991 signific una
verdadera revolucin en el pensamiento estratgico y geopoltico para Estados
Unidos lase para el Estado corporativo y para el Estado de seguridad nacio-
nal, ya que rompa con el encuadre alcanzado en el National Security Council-
68.1 A pesar de que el entonces secretario de Defensa, Dick Cheney, segua consi-
derando a Rusia como amenaza para la seguridad nacional (en funcin de que an
tena capacidad militar y nuclear suficiente para alcanzar objetivos estratgicos en
Estados Unidos), el entonces consejero de Seguridad Nacional, Colin Powell, co-
menzaba a percibir la necesidad de construir nuevas formulaciones estratgicas de
la seguridad nacional de ese pas. De hecho, fue Powell quien formul la estrategia
de seguridad y defensa estadunidense que funcionara hasta septiembre de 2001.
La denominada Estrategia de defensa regional planteaba fundamentalmente
que, cuando los medios de disuasin y negociacin fracasaran, Estados Unidos de-
bera estar preparado para pelear dos guerras simultneas en dos frentes distintos,
con la capacidad suficiente para resultar victorioso. La doctrina de los Estados
bribones (Rogue States) y la doctrina militar conceban a ciertos Estados del tercer
mundo como la principal amenaza a intereses vitales de Estados Unidos en el orbe,
en la medida en que con su capacidad militar podran intentar acciones hostiles
contra sus vecinos y con ello desestabilizar toda una regin (Klare, 1995: 100-101).
La estrategia de seguridad nacional publicada en septiembre de 2002 como reac-
cin a los ataques terroristas en Nueva York y Washington se nutre de la doctrina de los
1 El documento, elaborado en 1950, planteaba esencialmente dos cosas: por un lado asuma que Esta-
dos Unidos se encontraba en una disputa por el poder mundial con la Unin de Repblicas Socialistas
Soviticas, y que sta buscaba establecer su autoridad absoluta sobre el resto del mundo guiado por
el comunismo, una nueva y fantica fe antittica a la estadunidense. Al mismo tiempo, afirmaba
que la presin militar sobre el Kremlin tena posibilidades de xito porque el nico vnculo de ste con
el pueblo sovitico era el miedo. Por otro lado, esta presin militar se materializara en una rpida y
masiva construccin de armamento principalmente en Estados Unidos, pero tambin en sus aliados
y se combinara con el fortalecimiento de la democracia y del capitalismo (nsc Study Group, 1950).

estados unidos y la unin europea 225
Rogue States, que ha identificado a pases como Irak, Irn y Corea del Norte como
los principales enemigos en funcin de dos premisas fundamentales: 1) la posesin de
armas de destruccin masiva (en adelante adm) y 2) la amenaza que stos representan
para sus vecinos en regiones sumamente estratgicas para Estados Unidos.
Para la entonces consejera de Seguridad Nacional, Condoleezza Rice, el in-
ters nacional de Estados Unidos tena una estrecha relacin con la innovacin
tecnolgica y la fortaleza militar, las cuales deban servir como instrumentos di-
suasorios y, en su momento, sumamente letales. En opinin de Rice, stos eran
los verdaderos instrumentos para garantizar la paz y la estabilidad internacionales.
Asimismo, el uso de este aparato militar deba ser selectivo en funcin de
regiones estratgicas para el inters nacional, siendo las principales Asia Pacfico
y Medio Oriente. Al mismo tiempo, defina como competidores estratgicos a
Rusia y China (Rice, 2000).
Estrategia de seguridad de Estados Unidos
Para Estados Unidos, el nuevo milenio marc el ascenso de Asia como el epicentro
de poder mundial, de ah que en las estrategias de seguridad de las administracio-
nes de George W. Bush y de Barack Obama, Rusia y China sean los verdaderos
competidores estratgicos (spus, 2002, 2006 y 2010). Con la intencin de dis-
tanciarse del discurso neoconservador y confrontativo del gobierno de Bush, el
presidente Obama estableci en su estrategia de seguridad nacional la necesidad
de cooperar en reas de inters mutuo con las principales potencias mundiales
para construir juntos un sistema internacional. En esta esfera de potencias mun-
diales, China, Rusia e India son claves, desde la perspectiva estadunidense (spus,
2010: 43). En este sentido, Estados Unidos reconoce que existe una difusin del
poder mundial y, por tanto, no puede por s mismo asumir la responsabilidad de
garantizar la seguridad y la estabilidad internacionales.
Dentro de la estrategia de seguridad de Estados Unidos, Europa en su conjunto
es la regin con la que comparte lazos histricos e intereses comunes con respecto
a la promocin de la democracia y del libre mercado. Asimismo, la UE contina
siendo la piedra angular de la poltica internacional estadunidense.
Por su parte, la otan es la alianza militar ms importante para garantizar la
seguridad regional, no slo con proyeccin noratlntica, sino tambin hacia las
esferas geopolticas de Eurasia y Medio Oriente (spus, 2010: 43; Simn, 2014).
De esta forma, lo que se observa en la estrategia de seguridad de Estados
Unidos es la importancia de establecer lazos de cooperacin pragmtica con los
Estados que representan una cuota de poder en sus respectivas regiones, para ga-
rantizar la estabilidad internacional. En este escenario, el papel de Europa es el de
un catalizador poltico de los principios y valores de libertad y democracia (spus,
2010: 41). En ese nivel es estratgica la relacin con la Unin Europea, pero ya no
lo es en los trminos ms amplios de disuasin, y se ha reducido al plano de la de-
fensa ante amenazas convencionales y asimtricas, pero acotado geopolticamente.

Esto significa un cambio sustantivo porque modifica los ejes estratgicos de

la relacin Estados Unidos-Europa; es decir, en un mundo donde la difusin del
poder ha ocurrido en dimensiones regionales, Estados Unidos ya no se apoya prin-
cipalmente en Europa y especficamente en la Unin Europea para controlar
los resortes de la seguridad internacional. Ahora la relacin concreta se focaliza
en la importancia del rea de defensa a travs de la otan como instrumento de
seguridad regional.
Actualmente, el concepto estratgico de la otan se fundamenta en tres ver-
tientes. La primera es la defensa colectiva, en la que la organizacin mantiene la
combinacin de armas nucleares y convencionales para ejercer la disuasin frente
a amenazas como la proliferacin de adm, el terrorismo o los ciberataques. La
segunda es el manejo de crisis, a travs del cual se plantea la posibilidad de
la prevencin ante situaciones complejas, as como de intervencin por parte de la
otan en zonas de crisis y en momentos posteriores al conflicto con instrumentos
civiles y militares. La tercera es la seguridad cooperativa, medio por el cual se
establecen alianzas flexibles con diferentes actores a nivel global, entre los que
destaca Rusia (nato, 2013).
Poltica de defensa de Estados Unidos
La poltica de defensa de Estados Unidos se encuentra en un proceso de transfor-

macin amplio y profundo, aunque todava sin un rumbo definido. El Quadrennial
Defense Review 2010 ha definido el escenario de seguridad para los prximos aos
como complejo e incierto, plagado de diversas amenazas. El documento seala que
se priorizarn los conflictos irregulares vigentes que persistirn por muchos aos.
En trminos de amenazas convencionales, se concibe a China, Rusia, Irn y Corea
del Norte como los principales focos de atencin.
En el mbito regional, la fragilidad estatal es la principal preocupacin para
el Pentgono. Por su parte, fenmenos como la proliferacin de adm, el terro-
rismo internacional y el crimen organizado, as como la confluencia de los tres,
representan la fuente de conflictos irregulares ms serios (Godson y Shultz Jr.,
2012: 28).
Para enfrentar este ambiente de inseguridad, el Pentgono se ha planteado seis
misiones primordiales: 1) brindar apoyo operativo y en infraestructura a las agencias
civiles de seguridad al interior de su territorio ante catstrofes naturales; 2) desarro-
llar capacidades contrainsurgentes y contraterroristas para instrumentarlas en esce-
narios geogrficos donde los intereses de Estados Unidos se encuentren en entredi-
cho; 3) incrementar la asistencia en seguridad hacia pases dbiles para que protejan
su poblacin, su territorio y sus recursos; 4) disuadir y derrotar posibles agresiones de
Estados hostiles que impidan la proyeccin de poder en regiones claves; 5) prevenir
y combatir la proliferacin, produccin o adquisicin de adm por parte de actores
estatales y no estatales y 6) desarrollar capacidades para proteger la informacin en
sistemas informticos (Department of Defense, 2010: 18-45).

Las misiones cuatro y cinco para disuadir posibles agresiones hostiles que
impidan la proyeccin de poder en regiones claves, as como la contraproliferacin
de adm son los nicos que convergen con los intereses de seguridad y defensa de la
UE. Aqu es donde comienzan a perfilarse los verdaderos mrgenes de cooperacin
en el futuro mediato, siempre y cuando la UE consolide sus conceptos estratgicos
y desarrolle sus capacidades, temas que se abordarn en la siguiente seccin.
Poltica de seguridad de la Unin Europea

y sus desafos geopolticos
El final de la guerra fra y el cambio en el sistema internacional que ello propici

oblig a la Unin Europea a desarrollar el proceso de unificacin sobre nuevos
pilares, uno de los cuales es la poltica exterior. El colapso de la Unin Sovitica
abri paso al unipolarismo poltico, econmico y de seguridad protagonizado por
Estados Unidos. Adems, los conflictos tnicos y religiosos en los Balcanes, as
como la inestabilidad poltica y econmica en Europa del Este se convirtieron
en los mejores argumentos para que los pases miembros de la UE avanzaran en
la tarea de unificar criterios de accin en un entorno internacional convulso que
cambiaba a una velocidad trepidante.
La Poltica Exterior y de Seguridad Comn (pesc)
sta se estableci en 1992 con el Tratado de Maastricht. Fue hasta 1999, en el Tra-
tado de msterdam, cuando se cre la figura de Alto Representante de la Poltica
Exterior y de Seguridad Comn, as como la Poltica de Seguridad y Defensa Comn
(psdc) (ceu, 2013). Los objetivos principales de la pesc son la defensa de los intere-
ses y los valores de la UE, al igual que fortalecer su seguridad a travs de la coopera-
cin multilateral. La primera prioridad para la UE era actuar conjuntamente frente
a los desafos que circundaban al sur y al este de su frontera. La segunda prioridad
era mantenerse como un socio creble y confiable para Estados Unidos frente a los
constante cambios geopolticos en toda la regin europea. Finalmente, la UE buscaba
proyectar estabilidad poltica en el escenario internacional para anteponer su modelo
liberal al estadunidense (deuus, 2012; Patten, 2001: 27-28).
Los acontecimientos derivados del 11 de septiembre de 2001 han mostrado
los lmites de los objetivos de la pesc y, por tanto, de la presencia de la UE en el
escenario internacional como actor poltico de primer orden. La razn principal es
que el multilateralismo y las organizaciones internacionales en las que se apoya
esta poltica no tienen la capacidad para enfrentar los desafos de las relaciones
internacionales hoy en da. El tema principal en la agenda internacional es el com-
bate al terrorismo, sin embargo, la estabilidad econmica y financiera, as como
la ascendencia de Asia como polo de poder, son los tres factores esenciales que
inciden actualmente en las relaciones de poder.

Las dos principales organizaciones multilaterales sobre las que se apoya la

accin internacional de la UE son la onu y la otan. Ambas son un producto de
la guerra fra y, durante los aos posteriores a 1991, no han logrado avanzar hacia
una transformacin que les permita actuar en las nuevas circunstancias interna-
cionales.
En cuanto a la primera, basta con observar la conformacin del Consejo de Se-
guridad para afirmar que ese rgano de la onu no reconoce la importancia de actores
como Alemania, Japn, India o Brasil en un mundo globalizado, donde las amenazas
convencionales de tipo nuclear no son ya prioritarias y s lo son, en cambio, las ame-
nazas asimtricas y trasnacionales como el terrorismo internacional, la proliferacin
de adm o el crimen organizado (Stetten, 2007: 4-5).
Adems, entre 2002 y 2003, esta organizacin exhibi sus debilidades institu-
cionales y jurdicas para contener el unilateralismo militarista de Estados Unidos.
Si bien el Consejo de Seguridad no aval la solicitud de Estados Unidos para hacer
uso de la fuerza contra Irak, ni Francia ni Alemania juntas fueron capaz de conte-
ner la invasin al pas del golfo Prsico.
El protagonismo que alcanz la alianza franco-alemana durante estos aos
evidenci la fragilidad institucional de la pesc, pero tambin de la UE misma. El
apoyo explcito hacia Estados Unidos por parte de Gran Bretaa, Espaa y Por-
tugal dividi claramente las posiciones polticas en Bruselas. As, una vez ms, la
UE no logr proyectar estabilidad y coherencia poltica interna hacia el exterior.
La crisis de la onu y del derecho internacional tambin se convirti en una crisis
interna de la UE (Katsiulis y Maass, 2007: 6-7).
Respecto de la otan, desde 1991 inici un proceso pragmtico de adaptacin
al periodo posterior a la guerra fra, a travs de la creacin del Consejo de Coope-
racin del Atlntico Norte. El objetivo fue permitir que la organizacin desarrollara
relaciones bilaterales de seguridad con los pases del Este de Europa, incluyendo
a Rusia, para garantizar la estabilidad y la seguridad. A partir de 1994, se estable-
cieron relaciones especiales con Rusia, Ucrania, Georgia, los pases del norte de
frica, y hoy en da incluso se extiende a los pases de Medio Oriente y el golfo
Prsico (Yaniz, 2010).
En un proceso similar, el Tratado de msterdam cre dos instrumentos de
accin internacional para la pesc: las estrategias comunes y los acuerdos inter-
nacionales. Los primeros son tomas de posicin que definen la postura de la UE
sobre un asunto concreto de dimensin geogrfica o temtica (Roy, 2001: 141).
Se fijan objetivos, tiempos y medios por utilizar y los Estados miembros se compro-
meten a que las polticas exteriores de sus pases sean armnicas entre s. Desde
1999, se ha privilegiado la conformacin de estrategias hacia Rusia, Ucrania y el
Mediterrneo. Los segundos, por su parte, se pactan cuando resulta necesario
celebrarlos con uno o varios Estados u organizaciones internacionales, pero no
son vinculantes para los miembros de la UE (Roy, 2001: 141).
Esta forma de realizar coaliciones ad hoc ha garantizado y soportado el lento
desarrollo de la pesc y la consecucin de sus objetivos en su entorno geopoltico,
aunque todava queda por desarrollarse un concepto estratgico de seguridad en

el seno de la otan. Es evidente que la otan y la UE comparten las percepciones

sobre seguridad; sin embargo, an no queda claro de qu manera operarn ambas
en el futuro. En este sentido, si la Unin Europea y la otan logran desarrollar
de manera conjunta conceptos y capacidades estratgicas, no solamente podrn
garantizar la seguridad y la estabilidad de Europa, sino que adems fortalecern la
alianza transatlntica dentro de las nuevas relaciones de poder que se configuran
con el ascenso de Asia como polo de poder (Drozdiak, 2010).
En otras palabras, para Estados Unidos esto significara adaptar finalmente
la relacin en seguridad y defensa con la UE, especialmente respecto de Rusia y
China. Estamos hablando de que se conformaran nuevos lazos estratgicos y ope-
rativos en materia de defensa con alcance al entorno geopoltico europeo (Rehrl y
Weisserth, eds., 2013: 55-56).
Poltica de vecindad europea (pve)
Los lmites de la expansin de la UE hacia el este de Europa y los magros resulta-

dos de la pesc para garantizar sus objetivos de seguridad evidenciaron la necesidad
de crear una poltica regional. El lanzamiento de la Poltica de Vecindad Europea
(pve) en 2004 buscaba ser el medio para neutralizar las condiciones de inestabi-
lidad e inseguridad en el Mediterrneo africano y la regin del Cucaso. En este
sentido, la pve se convirti en un elemento auxiliar de la pesc, pero resulta central
para la Estrategia de Seguridad Europea.
La pve articula iniciativas multilaterales de la UE como Eastern Partners-
hip (2009), The Euro-Mediterranean Partnership (2008) y The Black Sea Synergy
(2008).2 En este contexto, los temas prioritarios que considera la pve se encuen-
tran focalizados regionalmente. En el caso del Este europeo, el inters de la UE
se centra en dos reas: abrir la posibilidad de diversificacin de fuentes de ener-
ga y facilitar la estabilidad de Georgia (European Commission, 2013a). En el
caso del Mediterrneo, adquieren mayor relevancia la contencin de la migracin
proveniente del Magreb y prevencin del terrorismo islmico (Unin Europea,
2008). En relacin con el Mar Negro, su importancia estratgica como centro de
distribucin de energticos es de inters vital para Europa (cec, 2007). En las
tres regiones, el estmulo a reformas polticas y econmicas, as como el combate
al crimen organizado y los asuntos migratorios, ocupan los primeros lugares de la
agenda de seguridad de la UE.
El enfoque de la Unin sobre sus fronteras geopolticas es una respuesta ante
los lmites de su expansin. Por una parte, las condiciones econmicas y polti-
cas internas no permiten sobre todo a partir de la crisis econmica iniciada en
2 Esta poltica involucra a Argelia, Armenia, Azerbaiyn, Bielorrusia, Egipto, Georgia, Israel, Jorda-
nia, Lbano, Libia, Moldavia, Marruecos, Palestina, Siria, Tnez y Ucrania (European Commission,
2013b).

2008 que la UE incorpore nuevos Estados. Los viejos miembros perciben parti-
cularmente a los pases del Cucaso y de la cuenca del mar Negro como un peligro
para la esencia occidental de la unin, mientras que otros piensan que amenazan
el nivel de vida y los empleos.
Por otra parte, los objetivos de reformas econmicas y polticas que se plantean
para estas regiones dentro de la pve no tienen un sustento mayor que el de la coope-
racin, mientras que para la mayora de estos pases el mejor estmulo para efectuar
cualquier cambio sera la promesa de convertirse, eventualmente al menos, en can-
didatos para ingresar a la UE (Steinhilber, 2007: 58-59).
La incertidumbre sobre la estabilidad en Europa Central se incrementa cuando
se observa que las reformas econmicas y polticas realizadas en los pases miem-
bros de la unin que pertenecen a esta zona no han generado los efectos esperados
por la poblacin. Durante los aos noventa, la promesa de incorporacin de los pa-
ses de Europa del Este fue un instrumento poderoso de la poltica exterior europea
para afianzar la estabilidad en la otrora zona de influencia de la Unin Sovitica.
Si bien en un principio algunos analistas sealaban que la expansin hacia el Este
solamente significara el fortalecimiento de Alemania dentro del proceso de unifica-
cin, al final gener consenso entre los Estados miembros (Rehrl y Weisserth, eds.,
2014: 112-116).
Las negociaciones con estos pases, que comenzaron en 1989 con la Cumbre
del Grupo de los Siete en Pars y tomaron mayor forma con el Tratado de m-
sterdam en 1997, levantaron altas expectativas entre su poblacin. Las reformas
econmicas y polticas que llevaron a cabo Polonia, Hungra, Eslovenia, Repblica
Checa, Letonia, Lituania y Estonia, as como Bulgaria y Repblica de Eslovaquia
les permitieron ingresar a la UE entre 2004 y 2006; sin embargo, la persistencia de
la corrupcin y el retraso en la aplicacin de otras reformas econmicas necesarias
comienzan a despertar el escepticismo sobre el sistema democrtico-capitalista
y sobre las instituciones que lo sostienen (Shkolnikov y Nadgrodkiewicz, 2010:
74-75).
El andamiaje institucional de la UE se ha tornado cada vez ms complejo,
en la medida en que se han integrado nuevos miembros y que se adoptan nuevas
polticas para incorporarse a los nuevos retos externos que se presentan. Esto ha
provocado que el ciudadano de a pie se encuentre cada vez menos familiari-
zado con la interrelacin concreta de las instituciones de la UE con la sociedad
europea. As, el dficit democrtico en conjunto con los magros resultados de la
proyeccin del soft power a travs de la pesc y la pve abonan en favor de los lla-
mados euroescpticos.
Como se advierte, las polticas analizadas evidencian la intencin de la Unin
Europea por ser un actor poltico global, pero sus lmites estructurales y polticos la
posicionan quiz como actor regional. El problema se presenta cuando se observa
que el entorno geopoltico en el cual acta la UE inevitablemente la relaciona con
otras potencias, en especial Estados Unidos. As, la conjuncin de factores inter-
nos y externos restringe el potencial poltico de la unin. En las siguientes lneas
se analizar la forma en que esto sucede.

Relaciones transatlnticas, el conflicto

entre cooperacin y realismo
Los tres factores ms importantes que han determinado la relacin trasatlntica en

los ltimos veinte aos son la desaparicin de la Unin Sovitica, la guerra contra
el terrorismo y la invasin a Irak. Con la desaparicin del enemigo antittico, para
mediados de los aos noventa, algunos analistas sealaban que la intensificacin del
proceso de unificacin convertira a Europa en una potencia mundial en la medida
en que pudiera consolidar su mercado interno. Si lograba convertirse en el mercado
ms grande del mundo, entonces podra imponer las reglas del nuevo juego de la
dcada, las del comercio mundial, aun cuando esto no significara que tena asegura-
do su acceso al nuevo orden mundial como potencia militar (Guiora, 2014: 17-20).
Para otros, la posibilidad de que la UE se convirtiera en los albores del siglo
xxi en una potencia global, se alcanzara si evolucionara hacia una federacin
con poder central fuerte y si logra empatar el poder militar con el econmico que
actualmente tiene (Kupchan, 2002: 133 y 147). La Unin Europea no ha logrado
consolidar una poltica exterior ni una poltica de defensa, pero s ha establecido
diferencias respecto de la concepcin del sistema internacional y los medios para
desarrollarse en las relaciones de poder actuales.
El compromiso de Estados Unidos por defender el desarrollo de Europa se
encuentra hoy en da en transformacin. La expresin ms evidente del acuerdo
de seguridad trasatlntico es la otan, la cual tambin est en proceso de transforma-
cin, como se seal antes. Si bien para la UE esta organizacin es el instrumento
ms poderoso para garantizar su seguridad y defensa territorial, quiz no sea tan
til para enfrentar las amenazas trasnacionales y asimtricas que caracterizan al
sistema internacional actual.
En este sentido, el entorno geopoltico de la Unin Europea presenta los princi-
pales desafos tanto a su seguridad, como a la relacin con Estados Unidos. Ambos
consideran al terrorismo internacional, basado en el fundamentalismo religioso y a
la proliferacin de adm como las principales amenazas a su propia seguridad y a la
internacional (spus, 2006; ceu, 2003).
La poltica unilateralista y militarista de Estados Unidos para enfrentar al terro-
rismo internacional y sus causas han marcado diferencias importantes en relacin
con la perspectiva europea sobre el mismo problema. Desde la ptica estaduni-
dense, el instrumento militar es indispensable para promover la democracia y el
libre mercado en el mundo (spus, 2006). Este trinomio es la base de su poltica de
seguridad nacional y, por tanto, de su poltica internacional, lo cual tuvo su mayor
expresin en la intervencin militar a Irak en marzo de 2003.
Para la UE, en cambio, la seguridad es una condicin para el desarrollo, el cual
se alcanza promoviendo la gobernabilidad, la estabilidad y la prosperidad (ceu,
2003: 2). Lamentablemente, en la estrategia europea de seguridad no est claro
en qu momentos y circunstancias es legtimo el uso de la fuerza en las relaciones
internacionales, aunque durante las discusiones dentro y fuera del Consejo de Se-
guridad de la onu respecto de Irak, la mayora de los pases europeos reivindicaron

el uso de la fuerza slo en legtima defensa despus de un ataque armado conven-

cional, tal como lo seala el artculo 51 de la Carta fundacional de ese organismo.
Durante 2002, surgieron las divergencias fundamentales entre la Unin Eu-
ropea y Estados Unidos en torno a cmo afrontar esta amenaza. El Consejo de
Seguridad de la onu se convirti en el foro donde este debate alcanz su punto
ms alto; incluso para algunos signific un cisma en Occidente (Ash, 2005: 367;
Marsh, 2012: 9-11). Las intenciones estadunidenses de intervenir militarmente en
Irak derivaron en una divisin dentro de la UE sobre dos temas clave: la poltica
exterior comn y la naturaleza de la relacin trasatlntica.
Por una parte, el gobierno de George W. Bush esgrimi como argumento para
invadir Irak que ste tena en su poder adm, basado en informes de inteligencia
estadunidenses y britnicos. Por otra parte, el entonces presidente francs Jacques
Chirac llam a realizar inspecciones a travs de la Agencia Internacional de Ener-
ga Atmica (aiea) coordinadas por la onu, lo cual apoy el ministro alemn Ger-
hard Shreder. La opcin militar sobre Irak fue secundada por Espaa, Portugal,
Dinamarca, Italia, Polonia, Hungra y Repblica Checa, los tres ltimos entonces
candidatos a ingresar a la Unin Europea.3
Esta divisin de posiciones fue estimulada, por un lado, por Donald Rums
feld, entonces secretario de Defensa estadunidense, quien seal que Francia y
Alemania representaban a la vieja Europa, pases que no entendan que el cen-
tro de gravedad de la Europa de la otan se estaba desplazando hacia el Este,
denominada por l como la nueva Europa (Ash, 2005: 107). Por otro lado, el
presidente francs Jacques Chirac seal que esos pases perdieron una excelente
oportunidad para quedarse callados.
El saldo de este episodio, brevemente explicado aqu, fue que la poltica mul-
tilateralista y cooperativa europea se estrell con el realismo de la poltica inter-
nacional estadunidense. Ms all de la divisin intraeuropea sealada, lo anterior
sembr muchas dudas sobre la posibilidad de xito de una poltica exterior de esas
caractersticas en las actuales relaciones de poder. Adems, si bien la onu no san-
cion el uso de la fuerza contra el rgimen de Saddam Hussein en Irak, tampoco
fue eficaz para evitar que Estados Unidos armara una coalicin ad hoc para invadir
al pas rabe (Marsh, 2012: 63-65).
La doctrina de seguridad de Estados Unidos siempre ha mantenido que en
la defensa de sus intereses y seguridad nacional actuar segn esquemas multi-
laterales cuando las circunstancias lo permitan y lo har slo cuando stos sean
insuficientes (Ojeda, 1976: 44). Por su parte, los europeos han optado por una
diplomacia discreta, un compromiso constructivo y un multilateralismo dirigido
por la onu (Ash, 2005: 186). La paradoja que se presenta en las relaciones de
ambos es que, en lo referente a la seguridad internacional, comparten los mismos
intereses, pero los medios que utiliza la UE para defenderlos son los que determi-
nan su debilidad en las relaciones de poder.
3 Despus se sumaron Albania, Bulgaria, Croacia, Estonia, Macedonia, Letonia, Lituania, Rumania,
Eslovaquia y Eslovenia (Hughes, 2003: 64-65).

Estados Unidos inici desde 2001 la transformacin de su sistema de defensa

en trminos estratgicos, conceptuales, operativos, armamentsticos y tecnolgi-
cos, en la bsqueda de afianzar su capacidad militar frente a las caractersticas
asimtricas y trasnacionales de las amenazas al sistema internacional (Caldwell
y Williams Jr., 2012: 29-32). Por su parte, la UE desarrolla desde el ao 2000
instrumentos segn conceptos como prevencin de conflictos, reconstruccin
de Estados (State building) y reconstruccin institucional en sociedades pos-
teriores al conflicto (Gross y Menon, eds., 2013: 19-20). De acuerdo con Javier
Solana (2001: 35), slo en estas condiciones pueden funcionar los programas
de reconstruccin econmica y social. ste es, precisamente, el concepto global de
intervencin exterior.
La Poltica de Seguridad y Defensa Comn (psdc) es la que opera de acuerdo
con estos conceptos y tiene el objetivo fundamental de proveer a la UE de las ca-
pacidades necesarias para llevar a cabo de manera autnoma operaciones militares
dentro del marco de las llamadas Misiones de Petersberg (Europa. Synthses de la
lgislation, 2013), es decir, humanitarias o de rescate; de mantenimiento de la paz
y en las que intervengan fuerzas de combate para la gestin de crisis, incluidas las
misiones de restablecimiento de la paz.
En este marco, la psdc ha desarrollado entre 2003 y 2007 cuatro misiones
militares, dos cvico-militares y trece misiones de carcter policial y judicial, lo
cual refleja que la UE an se encuentra reacia a desarrollar operaciones militares.
De hecho, actualmente lleva a cabo slo tres operaciones militares, todas en fri-
ca: en Somalia para combatir la piratera; en Repblica Democrtica del Congo y
en la Repblica Central Africana/Chad, ambas en apoyo a la misin de la onu en
la frontera de ambos pases (ceu, 2010).
De acuerdo con las capacidades materiales, logsticas y humanas existentes,
la UE ha logrado ejecutar misiones en el marco de la psdc a pesar de las limita-
ciones polticas, presupuestarias e incluso institucionales. Por ejemplo, hay po-
siciones divergentes entre los pases miembros de la UE en torno a los objetivos
y alcances geogrficos, temticos y operativos de las misiones de la psdc. Esto
influye en el financiamiento de las misiones, ya que ste depende de las aporta-
ciones individuales de cada miembro, cuotas establecidas en funcin del ndice
de Gini, especficamente para las de carcter militar.
Tambin, se presenta una vez ms la complejidad del entramado institucional
para la toma de decisiones porque resulta difcil conseguir la coordinacin entre
los propios actores del secretariado general del Consejo y da la impresin que la
tendencia se dirige cada vez a una mayor complejidad cuando se enumeran los
rganos que se han ido creando: Estado Mayor Militar de la UE (emue), las Di-
recciones Generales viii de Asuntos Militares y ix de Gestin de Crisis Civiles, la
Clula Civil-Militar encuadrada en el emue y la reciente unidad de Capacidad de
Planeamiento y Conduccin Civil (Moliner, 2008; Dijkstra, 2013).
Las diferencias dentro de las relaciones trasatlnticas parecen acentuarse por
la vocacin kantiana de la UE y el realismo pragmtico de Estados Unidos. Empe-
ro, el carcter estratgico de esta relacin las trasciende, lo cual ser ms evidente

en la medida en que el ascenso de China y Rusia como actores geopolticos globa-

les se vaya consolidando, ya que esto acarrear mayores presiones a las relaciones
de poder entre la alianza noratlntica y las potencias en Eurasia. Es decir, tal como
en el pasado, la existencia de competidores estratgicos o potenciales amenazas a
los principios de un orden liberal encabezado por Estados Unidos elevaran el nivel
estratgico de la alianza noratlntica.
Conclusiones
Las relaciones noratlnticas en materia de seguridad han cambiado en trminos

estratgicos para Estados Unidos y para la Unin Europea. Para Washington es
fundamental mantener el liderazgo a partir de alianzas estratgicas y del desarrollo
constante de capacidades militares para enfrentar escenarios de inseguridad com-
plejos, donde se mezclan amenazas convencionales y asimtricas. En este sentido,
la estrategia de seguridad estadunidense anuncia una divisin del trabajo en la
que la Unin Europea provee el instrumento multilateral, en trminos diplomti-
cos y probablemente militares, por medio de la otan. En realidad, la alianza militar
noratlntica es un instrumento de proyeccin de poder para Estados Unidos y ha
dejado de ser la alianza de defensa ms importante para ese pas.
Por su parte, la Unin Europea ha orientado esfuerzos importantes para avanzar
en su proyecto de defensa comn para depender gradualmente menos de Estados
Unidos. Los pasos ms importantes hacia adelante radican en definir y consensar
una estrategia, as como instrumentos de seguridad y defensa comunes, en entornos
geopolticos claros; sin embargo, tal estrategia parece rezagarse frente a la transfor-
macin de la geopoltica mundial y las relaciones de poder que se derivan de ella. El
proyecto que busca conjugar la construccin de un ente supranacional con Estados
que persisten en mantener mrgenes de autonoma econmica y poltica son los
principales obstculos para la implantacin de esa estrategia.
Por otra parte, la pesc tiene como principales limitantes la poca voluntad
poltica de los Estados miembros por conciliar intereses de trascendencia in-
ternacional, al igual que las pocas capacidades militares. La excesiva confianza
mostrada en la cooperacin y el multilateralismo exhibi sus vulnerabilidades
entre 2002 y 2003 en el caso de Irak. Al no contar con una institucin capaz
de adoptar posiciones comunes respecto del uso de la fuerza para garantizar
la paz y la seguridad internacional, se abri la puerta al papel protagnico de
Francia y Alemania, a expensas de la credibilidad de la UE como un actor po-
ltico global.
An persisten las visiones estratgicas vagas, tal como lo muestra la Estrategia
Europea de Seguridad de 2003. En este estado de cosas, los resultados han sido el
desarrollo de polticas focalizadas de carcter regional, con bajos niveles de articu-
lacin entre s y con objetivos de seguridad muy especficos. La Poltica de Vecindad
Europea es muestra de ello, ante lo cual el riesgo de generar puntos de tensin con
otras potencias puede ser alto.

Quiz una forma de poder generar condiciones de seguridad para el desarrollo

de la regin sea participar ms activamente en la transformacin de la otan. Crear
conceptos estratgicos y operacionales para la seguridad y la defensa de Europa
y el Atlntico Norte abrira mrgenes de accin para la pesc y la psdc. De otra
manera, la UE seguir dependiendo de los medios de defensa de Francia, Gran
Bretaa y Estados Unidos, y con ello erosionar la credibilidad de la unin como actor
poltico de talla mundial.
Ms recientemente, el dilema sobre la intervencin en Siria para detener
ataques a la poblacin con armas qumicas por parte del rgimen de Bashar al-
Assad ha demostrado una vez ms no solamente la falta de acuerdo entre esta-
dunidenses y europeos para intervenir, sino, adems, la falta de capacidad para
actuar por parte de la UE.
No cabe duda que, para efectos prcticos, es del inters de Estados Unidos
que la UE consolide sus capacidades de seguridad y defensa, porque as adminis-
trar mejor sus recursos militares en regiones como Eurasia, el Cucaso y Medio
Oriente; sin embargo, la prevalencia de la visin realista estadunidense sobre el
sistema internacional, as como el disenso en momentos clave por parte de la UE,
mantendrn los lances unilateralistas de Estados Unidos y el repliegue estratgico
de la UE.
El realismo en la poltica de seguridad y defensa estadunidense, aunque sea
pragmtico, continuar en la medida en que este pas tenga que defender sus inte-
reses globales para mantener su posicin de liderazgo en el sistema internacional.
Tanto republicanos como demcratas tienen la conviccin de que debern actuar
solos ante amenazas a esos intereses cuando las circunstancias as lo requieran. La
historia as lo ha demostrado.

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La relacin Estados Unidos-Rusia
en el contexto de la Unin Europea
Ana Teresa Gutirrez del Cid*
Introduccin
En este trabajo se analizan los cambios que se han generado en la geopoltica

del continente europeo despus de la guerra fra y tras la disolucin de la Unin
Sovitica, en el marco de la relacin ruso-estadunidense. Paradjicamente, en el
siglo xxi, Alemania se ha alejado de la otan y se ha acercado a Rusia, debido a que
es su principal abastecedor de energticos, sobre todo de gas natural, y para Rusia,
Alemania representa su principal socio comercial. La relacin ha crecido al grado
de que han concertado un plan de defensa conjunta con el consenso de Francia.
Ante este acercamiento, los pases de Europa del Este, antes pertenecientes al blo-
que sovitico, temerosos de la poderosa influencia rusa y de los altos costos del gas
ruso, han empezado a formar alianzas con pases atlantistas como Reino Unido,
Dinamarca e incluso con Suecia, y han aceptado la presencia militar estaduniden-
se en la forma del denominado escudo antimisil en 2010 para debilitar a Rusia.
Estas posturas han creado en el seno de la otan una divisin que se profundiza en
la medida en que los intereses de estos bloques de pases se separan.
Con los acontecimientos en Ucrania, la separacin se agudiza, ya que Alema-
nia, Francia e Italia no desean perder el abastecimiento del gas ruso, pero la alianza
de la Unin Europea con Estados Unidos les ha obligado a imponer sanciones a
Rusia, a raz de que reintegr la pennsula de Crimea a su territorio, debido a la im-
portancia estratgica que representa para sta, pues all tiene su base la flota rusa
del mar Negro. Estos acontecimientos han exacerbado el conflicto de intereses
entre Estados Unidos y Alemania, aunque por ahora, despus del derribamiento
del avin de Malaysia Airlines en julio de 2014, esta ltima se ha disciplinado a la
estrategia estadunidense respecto de Rusia.
Los cambios geopolticos en Europa:

el gas natural y la geopoltica
El problema principal entre la Unin Europea (UE) y Rusia es la importacin de

gas natural, ya que divide a los miembros de aqulla, donde los pases ms fuertes
* Profesora titular en el Departamento de Poltica y Cultura de la Universidad Autnoma Metropolita-

na, Unidad Xochimilco, <[email protected]>.

242 ana teresa gutirrez del cid
prefieren cerrar tratos directamente con Rusia, a travs de la relacin bilateral y no

a travs de Bruselas (Sierra, 2008: 6).
En este sentido, la UE estima que la proporcin de consumo de gas crecer
del 60 al 70-79 por ciento en 2020 y al 81-89 por ciento en 2030 y debido a la crisis
econmica, difcilmente la UE podr subsidiar los energticos renovables. Un
clculo estimado en 2011 mostr que para la inversin en energas no renovables,
la UE necesita invertir setenta mil millones de euros anuales para lograr la eficien-
cia energtica y los objetivos planteados en 2007 en la Directiva 20-20-20, por me-
dio de la cual los Estados miembros acordaron reducir un 20 por ciento de emisiones
de gases hasta 2020, aumentar un 20 por ciento en el uso de energas renovables
y realizar un recorte del 20 por ciento en consumo energtico, todas estas cifras
comparadas con los niveles que se esperaban alcanzar en 2020 en ausencia de la
Directiva 20-20-20 (Sierra, 2008). Pero, en 2008 slo la mitad (treinta y cinco mil
millones de euros) fue gastada para alcanzar este objetivo. Esta cifra fue inversin
privada y se ofrecieron incentivos como tarifas preferenciales para la produccin de
energas renovables, en impuestos y garantas de inversin.
En suma, la prediccin de la Comisin Europea para cumplir este objetivo
es slo del 60 por ciento para 2020. Adems, segn el objetivo que se propuso
alcanzar para 2050, el pronstico elaborado en 2011 prev que la UE est lejos
de alcanzar el 20 por ciento de ste. Debido a estas cifras, el suministro estable
y de largo plazo de gas natural contina siendo un factor vital y creciente en im-
portancia para la UE, y Rusia permanece como el mayor suministrador de gas de
la UE (Isbell, 2007). Por lo que el objetivo fundamental de la UE en su relacin
con Rusia ha sido comprometerla a un espacio comn regulatorio, basado en las
reglas del mercado. La UE prevea que el Tratado de la Carta Energtica que Rusia
firm en 1994, pero que nunca ratific, sometera la red de gasoductos de ese pas
a regulaciones multilaterales, con el objetivo de desmantelar el monopolio ruso
Gazprom, al introducir la competencia en el mercado interno de gas de Rusia.
Esto fue seguido por la oficialidad del dilogo energtico UE-Rusia en 2000, que
ha continuado con los esfuerzos de la primera para integrar el mercado energtico del
continente, con el fin ltimo de conducir las reformas del sector del gas en Rusia
que facilitaran la entrada de inversin extranjera en este mercado; sin embargo,
estos objetivos de la UE no coinciden con los intereses de Rusia, ya que su xito
geopoltico se ha basado precisamente en condicionar a la UE el suministro de gas
si sta no respeta el inters nacional de Rusia.
Para sostener los actuales niveles de produccin y solucionar la futura deman-
da interna y externa, Rusia necesita relocalizar los depsitos ubicados en Siberia
occidental en nuevos campos en el rtico norte. Rusia planea incrementar la pro-
duccin de gas natural de 664 000 000 000 de m3 (mmm3) en 2008 a 885-940
mmm3 en 2030 (Starinskaia, 2012: 15).
La demanda interna de Rusia tambin est proyectada al alza del 32 al 42 por
ciento, es decir, de 457 mmm3 en 2008 a 605 mmm3 en 2030. Ms an, antes de
la recesin global que deprimi la demanda de gas en Europa, Rusia ya dependa
del abastecimiento de gas barato de Turkmenistn para cubrir sus demandas

la relacin estados unidos-rusia 243
internas, y a la vez cumplir los compromisos de exportacin extranjera (Starinskaia,

2012: 15).
De acuerdo con este plan de crecimiento energtico realizado por el Ministerio
Ruso de Energa, para el 2030 el pas planea invertir 565-590000 millones de
euros en su sector de gas natural para lograr las metas de produccin. Adems, en
2030, entre 277000 a 289000 millones de esta suma son necesarios para desarro-
llar una nueva infraestructura de gasoductos y para mantener la red ya existente,
de la cual el 67 por ciento tiene ms de veinte aos de antigedad; sin embargo,
el gobierno ruso y Gazprom poseen una deuda de treinta mil millones de euros y
apenas pueden desarrollar nuevos campos, localizados en las severas condiciones
ambientales del rtico norte, sin inversin y tecnologa occidentales (Starinskaia,
2012: 15). Pero estas inversiones son difciles de asegurar debido a las condicio-
nes restrictivas del sector energtico nacionalizado de Rusia. Aunque en febrero
de 2012, el entonces todava primer ministro Vladimir Putin declar que exista
el objetivo de atraer inversin extranjera a los yacimientos de gas del rtico. Para
Gazprom, la perspectiva se basa en contratos de largo plazo, considerados como
una firme base para inversiones y aseguran el financiamiento del capital intensivo
para infraestructura y desarrollo de campos.
Por otra parte, la decisin de Rusia sobre el desarrollo de campos de gas en
el rtico tambin depende de la incertidumbre sobre la futura demanda y la cre-
ciente competencia del abastecimiento no convencional. Cabe destacar que tal
incertidumbre ha sido acentuada por un discurso oficial mixto que, por un lado,
respecto de las futuras estrategias de seguridad energtica de la UE destaca la
diversificacin de abastecimientos de energticos, mientras que por otro lado pre-
valece la prctica y la voluntad de las grandes potencias de la UE de aumentar su
dependencia del gas ruso.
Con la reeleccin de Vladimir Putin en marzo de 2012, no pudo evitarse la
politizacin de las relaciones energticas y una renovada voluntad del gobierno
ruso para el cierre del suministro como una forma de diplomacia coercitiva contra
los miembros de la UE. El nuevamente presidente Putin ha declarado al respecto,
desde 1999, que los recursos energticos no slo son la base del desarrollo de la
economa, sino tambin un instrumento para llevar a cabo los objetivos de poltica
interna e internacional, por lo que el papel del pas en los mercados energticos in-
ternacionales determina en varias formas su influencia geopoltica (Duguin, 2007).
Para contrarrestar esta estrategia, la UE ha intentado aumentar la competen-
cia en el mercado de gas y ejercer presin sobre Rusia, pero a pesar de estos inten-
tos, su xito ha sido relativo. Se ha introducido cierta competencia en el abasteci-
miento de gas natural lquido y hay ms posibilidades de competencia si los planes
actuales para construir nuevos ductos de gas y terminales de gas natural licuado se
materializan, pero, Rusia mantiene su restrictiva poltica interna de gas, al conservar
su mercado interno cerrado y no transparente. A diferencia de esta situacin, la UE
ha abierto su mercado interno de gas y Gazprom lo vende directamente a la UE, pero
Rusia no slo no abri su mercado, sino que abandon unilateralmente el Tratado
de la Carta Energtica en 2009.

La UE importa slo el 6.5 por ciento de gas ruso, esto significa que un 93.5 por
ciento de la energa consumida en la UE es cubierta por otras fuentes de abasteci-
miento, pero este mercado comn no es suficiente y las necesidades de cada pas
crecen mucho. De los 218 mmm3 de gas natural que Rusia vendi al exterior en
2010, el 70 por ciento fue a la UE, pero la mitad de esta cantidad fue a Alemania,
Francia e Italia, ya que estos Estados son los mejores clientes de Rusia y, al mismo
tiempo, su nivel de dependencia no es tan alto para hacerlos blancos fciles de coer-
cin poltica, Rusia prefiere cultivar relaciones cooperativas y mutuamente benefi-
ciosas, por lo que estas potencias no se someten a la poltica de la Unin Europea.
La situacin es completamente diferente para los pases de Europa Central y
Oriental, debido a que todos estos Estados, excepto Rumania, dependen hasta en
un 50 por ciento del gas ruso para su consumo interno y en el caso de seis de stos,
la dependencia es hasta del 80 por ciento o ms, aunque la importacin es de pe-
quea cantidad debido al tamao de sus economas.
Eslovaquia, Bulgaria y los Estados blticos cubren casi el 100 por ciento de
sus necesidades importando gas de Rusia. Las importaciones combinadas de Leto-
nia y Estonia, por ejemplo, comprenden slo 1 mmm3 de gas natural ruso, en com-
paracin con los 35 mmm3 que importa Alemania. Ya que estos pases no tienen
otra fuente de abastecimiento, son objetivos vulnerables de la politizada estrategia
energtica que ejerce Rusia (Norling, 2007: 7). Para disminuir esta dependencia
frente a Rusia, se ha considerado desde hace veinte aos la formacin de un mer-
cado nico de gas dentro de la UE, lo que le dara mucho ms peso a sta en su
negociacin con Rusia.
En estas condiciones, si Mosc decidiera aplicar nuevamente un corte de
suministro como sucedi en 2006, 2009 y 2012, el Estado que resultara ms afec-
tado sera abastecido por la UE, pero para esto se necesitara que los gasoductos
clave conectaran con los individuales de cada miembro de la UE hacia un mercado
estatal y esta infraestructura an debe ser construida. Esto tendra el efecto de que
los cortes al suministro realizados por Rusia resultaran inefectivos y permitiran
agregar otras fuentes de abastecimiento. As, las transacciones comerciales de gas
seran despolitizadas y los miembros de la UE enfrentaran nuevos conflictos con
Rusia con una sola voz.
No obstante, los obstculos a esta integracin son la segmentacin interna del
mercado, la insuficiente conexin de los gasoductos, diferentes precios y la resis-
tencia de las grandes potencias de la UE para una gran integracin.
As, los intereses individuales de la UE y sus diferentes visiones acerca del
papel de Rusia en la futura seguridad energtica de la unin ayudan a explicar por
qu sta ha sido incapaz de ejercer cierta influencia al tratar con Rusia sobre las
transacciones de gas y al parecer continuar con pugnas internas que le impedirn
decidirse a ejercerla.
Particularmente Alemania, Francia e Italia consideran a Rusia como una so-
lucin a la seguridad energtica de la UE, pero sirviendo a sus propios intereses.
Gazprom, a su vez, ha estado vendiendo gas al menudeo a los pases europeos
utilizando las instalaciones de las compaas de estos pases como bodegas para

almacenarlo. A cambio, estas compaas esperan poder entrar al mercado ruso y

concluir contratos bilaterales de largo plazo. Tambin estos Estados se resisten a
la transparencia de informacin a la Comisin Europea sobre sus acuerdos bilate-
rales de gas con Gazprom. Las compaas de estos pases y no las de la UE fueron
tambin las nicas capaces de negociar el 10 por ciento de reduccin del precio
del gas natural en sus contratos de largo plazo con Rusia en la antesala de las
cambiantes condiciones sobre dicho combustible debido a una saturacin global.
Estas relaciones de mutuo inters entre Mosc y las grandes potencias ex-
tranjeras se manifiestan en la construccin del gasoducto Nord Stream, que inici
operaciones en 2011 y en los esfuerzos continuados por construir el gasoducto
South Stream, lo que manifiesta que estos Estados no estn preocupados por la
dependencia del gas ruso (Lifshits y Fedorova, 2012: 23). Adems de Gazprom,
la compaa alemana E.ON Ruhrgas y la francesa gdf Suez son las mayores ac-
cionistas en el Nord Stream y las compaas italianas reciben dos mil millones de
euros de ganancia por los contratos del proyecto.
En marzo de 2012, Putin declar que tambin Reino Unido podra unirse al
Nord Stream, ya que en 2011, la produccin interna de gas de este pas declin un
20 por ciento en comparacin con los niveles de 2010. De acuerdo con Putin, las
negociaciones han iniciado y el proyecto del South Stream que ha estado compi-
tiendo con el Proyecto Nabucco, apoyado por la UE y Estados Unidos, es tambin
un proyecto conjunto de Gazprom, la italiana emi, la alemana Wintershall Holding
y la francesa gdf Suez. South Stream ha ganado fuerza, ya que todos los accionistas
han firmado el acuerdo para la seccin de la inversin del proyecto en septiembre de
2011. Las primeras entregas de gas por este gasoducto estn planeadas para el 2015.
Juntos, el Nord Stream y el South Stream, reducirn las tradicionales rutas de
abastecimiento de gas ruso a travs de Polonia, Ucrania y Eslovaquia y, en menor
medida, Hungra. Esto favorecer ms a las grandes potencias europeas, que jue-
gan la carta nacional y no protegen a los ya vulnerables Estados del centro y este
de Europa por medio de una poltica conjunta de la UE, lo que fortalece los fines
geopolticos estratgicos de la poltica energtica rusa ya que slo la Repblica
Checa se beneficia del Nord Stream, va el gasoducto Gazell que va de Alemania
a este pas.
El sector alemn de energa es el que posee las relaciones ms cercanas con
Rusia. Alemania importa de Rusia el 40 por ciento de sus necesidades de gas y es
su mejor cliente, importando anualmente 35 mmm3, como ya se indic. Esta rela-
cin es altamente beneficiosa para los dos pases, ya que las compaas alemanas,
rwe y E.ON Ruhrgas y Wintershall se han convertido en los socios mayores de
Gazprom. E.ON cumpli ya veintids aos de cooperacin en julio de 2012
Wingas es otra empresa conjunta entre Gazprom y Wintershall que logra ven-
tas rcord anualmente. Es una de las ms grandes compaas alemanas abastece-
doras de gas y opera activamente en su mercado interno, as como en Blgica, Pases
Bajos, Gran Bretaa, Francia, Austria, Repblica Checa y Dinamarca.
Segn el excanciller alemn Gerhard Schrder, miembro del Consejo Direc-
tivo del Nord Stream, Rusia es mucho ms dependiente de Europa desde que la

UE recibe el 60 por ciento de las exportaciones de gas rusas. Schrder argumenta

adems que, frente a las exportaciones provenientes de frica y Medio Oriente, las
rusas vienen de un socio ms importante y estable. Esto se refuerza con el abando-
no de la energa nuclear en Alemania y con la lentitud y los altos costos en el desarrollo
de fuentes energticas renovables.
Gazprom tambin coopera cercanamente con compaas francesas en la cons-
truccin del South Stream como gdf Suez con el 9 por ciento de las acciones,
Total y gdf con el 25 por ciento de las acciones en el desarrollo del campo gasero
ruso Shtokman y participa en el proyecto de gas licuado natural de la pennsula
de Yamal.
En febrero de 2012, tambin se mostr claramente la postura de Francia, cuan-
do Rusia cort el suministro a la UE debido a necesidades internas, entonces Fran-
cia declar que Rusia tena que aumentar su papel en la seguridad energtica de
Europa. Adems, Francia apoy la construccin del South Stream ya mencionado,
otro gasoducto directo entre Rusia y Europa sin tomar en cuenta a Ucrania, que fue
acusada por Rusia de drenar el ducto que pasa por su territorio, con lo que Francia
priv a los tradicionales Estados de paso del gas ruso de su nica herramienta de
negociacin con Rusia.
Lo anterior evidencia que Alemania, Francia e Italia divergen de la visin de
los pases del centro y este de Europa que consideran su dependencia energtica
de Rusia como una amenaza a su seguridad energtica. Sobre todo los pases blti-
cos, la Repblica Checa y Polonia han sido vctimas del corte al suministro efectua
do por Rusia y han observado con frustracin cmo Alemania, Francia e Italia han
concluido contratos preferenciales de gas con Rusia y han tenido que negociar a
su vez con esta ltima.
As, Bulgaria, Serbia, Hungra, Grecia, Eslovenia, Croacia y Austria han firmado
acuerdos con Gazprom en el proyecto South Stream que transitar por sus territorios;
sin embargo, estos Estados han logrado algunas concesiones: por ejemplo, Polonia
pidi a la Comisin Europea negociar conjuntamente el acuerdo Gazprom, que re-
glamenta el paso del gas desde la pennsula de Yamal hacia Alemania, transitando por
Polonia. Como resultado, Polonia consigui un mejor acuerdo consistente en el dere-
cho de una tercera parte a acceder al gasoducto, revender el gas de Gazprom que no
se consuma y traer de vuelta el que ya se haba mandado a Alemania, al construir un
mecanismo nuevo de regreso en el ducto. As, con la construccin de interconexiones,
Polonia podr por primera vez traer el gas de Occidente y no slo esperarlo de Rusia.
Tambin se ha formado el grupo de Visegrad: Polonia, Repblica Checa,
Hungra y Eslovaquia, y el Grupo Visegrad Plus, con la aadidura de Austria,
Bosnia Herzegovina, Bulgaria, Croacia, Serbia, Eslovenia y Rumania. Este grupo
planea crear un mercado de gas lquido interconectado en esta regin. La UE ha
otorgado treinta millones de euros para cofinanciar este corredor de gas Norte-
Sur que interconectar todos estos pases y les permitir obtener otras fuentes de
abastecimiento, ms accesibles en precio. Si logran este objetivo, dejarn de reci-
bir slo gas ruso y se interconectarn con otras fuentes de gas de Europa Occidental
(Friedman, 2011: 4).

Es interesante el fracaso del paradigma ortodoxo de libre mercado que adoptaron

Lituania y Estonia, que se apresuraron a vender su sector energtico a las compaas
de Rusia. Ahora intentan revertir esta situacin renacionalizando su infraestructura.
Lituania lo har basada en las regulaciones del Tercer Paquete Energtico de la UE
que entr en vigor en 2011 y que har que Gazprom, con el 37.1 por ciento del
monopolio de gas lituano, ceda su propiedad frente a este gobierno, que se propone
unirse al Proyecto Amber de la UE que conectar a Lituania con las terminales de
gas lquido que Polonia tiene como objetivo construir y que podrn estar listas en
2015.Tambin Estonia anunci el desmantelamiento del control de Gazprom y E.ON
Ruhrgas sobre su mercado gasero, nacionalizndolo de nuevo y abriendo su mercado a
la competencia de diferentes abastecedores por derechos de distribucin.
Las repercusiones de la geopoltica del gas en la relacin

de la UE con Rusia y Estados Unidos
En 2010, durante la Cumbre de la otan en Lisboa, los pases miembros y Rusia

acordaron crear un sistema conjunto de defensa, planteando una nueva estructura
de seguridad denominada Defensa Antimisil (dam). Debido a este acuerdo, el 9 de
junio de 2011 se reunieron los ministros de Defensa de los pases miembros de la
otan y el de Rusia para planear esta nueva estructura de seguridad; sin embargo,
la red del sistema dam que se pretende crear en Europa oriental ser exclusivamen-
te de Estados Unidos y de la otan, excluyendo a Rusia como una va para contener-
la y responder al acercamiento de Alemania con aqulla, debido a los fuertes nexos
econmicos y energticos bilaterales.
Este sistema antimisil es el punto de contencin ms fuerte entre Washington
y Mosc, y el Kremlin se opone a las acciones de la Casa Blanca para finalizar la
instalacin de misiles interceptores SM-3 de nueva generacin (que an estn en
preparacin y son la versin terrestre del sistema martimo), que sern instalados
en Rumania en 2015. Rusia se opone al sistema no porque amenace su disuasin
nuclear, sino porque representa un atrincheramiento de fuerzas estadunidenses
cerca de sus fronteras y las de pases significativos para la seguridad nacional de
Rusia, como Ucrania y Bielorrusia.
Sin embargo, el secretario general de la otan, A.F. Rassmusen, retir la pro-
puesta de construir, junto con Rusia, una nueva estructura de seguridad nuclear
conjunta y se limit a pedir al gobierno ruso que confiara en la buena voluntad de
la organizacin para mantener relaciones confiables con Rusia. Segn el politlogo
ruso Vadim Trujkhachev:
Esto significa que, hasta cierto lmite, las mscaras se han quitado, ya que careciendo
de garantas legales de que el sistema dam de la otan no ser dirigido contra Rusia,
[sta] debera buscar un antdoto. Si la situacin contina desarrollndose de la misma
manera en los aos por venir, Rusia estar rodeada por la dam estadunidense en Polo-
nia, Rumania y posiblemente Bulgaria. Rasmussen lo dej claro: la otan no renunciar
a sus planes y no oir las objeciones de Rusia (Trujkhachev, 2011).

Es significativo que frente a esta nueva posicin de la otan, el 6 de noviembre

de 2012 el presidente Putin haya destituido al ministro de Defensa, Anatoli Ser-
diukov. El motivo aducido fue que figura entre los sospechosos de un supuesto
caso de malversacin de fondos pblicos y de venta ilegal de inmuebles, terrenos
y acciones pertenecientes al Ministerio de Defensa por parte de una empresa de
servicios controlada por el departamento (ria Novosti, 2012).
Ya en octubre de ese ao trascendi la existencia de expedientes penales por
supuesto fraude en la venta de bienes inmuebles, terrenos y acciones pertenecien-
tes a la empresa Oboronservis, controlada por el Ministerio de Defensa, con unos
daos materiales al Estado estimados en unos 74 millones de euros. Mientras
tanto, el portavoz del temido Comit de Investigacin de Rusia, Vladimir Markin,
ha dicho que si surge la necesidad, Serdiukov ser interrogado sobre el caso
(Cols, 2012).
Esta accin fue el resultado de que Periodistas del Komsomolskaya Pravda
haban denunciado que mansiones propiedad de la Defensa haban sido vendidas
por cantidades ridculas a personas del entorno del ministro (Cols, 2012).
En el sitio del diario Rusia hoy aparece tambin esta situacin como causa de
la destitucin del ministro Serdiukov. Anteriormente, algunos expertos ya haban
sealado su delicada situacin tras el escndalo de corrupcin relacionado con la
actividad de la empresa Oboronservis y la venta de activos militares, ocurrido en
octubre. Trabajadores del holding cercanos a Serdiukov sospecharon que pudo haber
una estafa en la venta de propiedad del ejrcito. Vladimir Putin confirm que la
destitucin del ministro estaba relacionada con este escndalo: Teniendo en cuenta
la situacin que se ha creado alrededor del Ministerio de Defensa y para crear las
condiciones que permitan una investigacin objetiva de todas estas cuestiones, he
tomado la decisin de retirar al ministro de Defensa Serdiukov de sus obligaciones,
aclar el presidente (Rusia hoy, 2012). Por otra parte, Cols aade:
Serdiukov haba sido un ministro impopular dentro del Kremlin y se enfrent repetidas
veces con los mandos militares, a los que alguna vez se refiri como pequeos hom-
brecillos verdes. Este escndalo ha sido la excusa perfecta para que dejase de estorbar
un hombre que se haba atrevido a reducir la desproporcionada cpula militar rusa,
una rmora de tiempos soviticos (Cols, 2012).
Vladimir Putin nombr al general Sergui Shoigu para sustituir a Serdiukov,

as el cargo de ministro de Defensa recay en un militar. Shoigu volvi al gobierno
que haba abandonado este mismo ao tras dieciocho aos como ministro de Si-
tuaciones de Emergencia. Shoigu es tnicamente representante de la nacin tuvan
y practica la religin budista, adems es muy popular entre el aparato militar ruso y
es considerado como un hombre muy talentoso que habla nueve idiomas y posee
una reputacin de honestidad.
Segn el blog The Vineyard of Saker (2012): la nominacin de Shoigu es un
claro signo de otra victoria de Putin. No solamente es un formidable organizador y
administrador, sino que adems tiene lealtad hacia Putin. A diferencia de Serdiukov,
Shoigu es respetado por los militares y aprobado por Dmitri Rogozin.

Dmitri Rogozin es miembro del partido nacionalista Rodina y hasta diciembre

de 2011 fue representante de Rusia en la otan; en esta misma fecha fue nombrado
viceprimer ministro del gobierno ruso a cargo de la Industria de Defensa y del Espacio
y creador de la Fundacin Rusa para proyectos de investigacin de vanguardia para
la industria rusa de Defensa. Adems, es correligionario de Sergui Glaziev, tam-
bin del Partido Rodina, autor del libro Genocidio, en el cual describi la catstrofe
humanitaria, econmica y demogrfica que surgi como resultado de la aplicacin del
Plan Terapia de Choque por el gobierno de Boris Yeltsin.
Todo esto permite asumir que el actual gobierno de Putin est fortaleciendo
nuevamente el aparato militar y dndole mucha importancia a la seguridad, lo que
a su vez evidencia que los desarrollos sobre el despliegue de los componentes del
sistema de la dam en Europa del Este estn siendo tomados con mucha seriedad
por el Kremlin.
Avances en el despliegue
de la defensa antimisil estadunidense (dam)
La dam es slo una pequea parte de un amplio giro geopoltico que tiene lugar en
Europa. El corredor europeo central que comprende los Estados blticos, Polonia,
la Repblica Checa, Repblica Eslovaca, Hungra, Rumania y Bulgaria, denomi-
nado corredor Intermarium, est emergiendo como un rea de contencin entre
Rusia y Estados Unidos. Esto significa que la lnea de batalla que divida Europa
entre los dos bloques de la guerra fra se ha movido hacia el Este y los pases a
lo largo de esta lnea estn buscando seguir alineados con Occidente (Friedman,
2011). Este giro es resultado de un proceso de dos pasos:
1. El primero se da con el fin de la guerra fra. La Unin Sovitica se retir

de su esfera de influencia establecida por la divisin de Alemania y por el
Pacto de Varsovia, por consiguiente, los Estados de Europa oriental y los
blticos ingresaron a la otan.
2. El segundo paso es el reposicionamiento de Rusia en su anterior rea de
influencia, un proceso que ha ganado ritmo desde 2005 y culmin con el fin
de la revolucin naranja en Ucrania al inicio de 2010, as como con la inte-
gracin de Bielorrusia a la Federacin Rusa a travs de estructuras comunes.
El primer paso formalmente termin con el control sovitico sobre Europa

Oriental, el segundo mostr que el retiro de Mosc fue temporal. La siguiente fase
en la evolucin geopoltica de Europa fue la respuesta alemana a estos dos primeros
cambios. Berln se vio favorecido con el retiro de Mosc, porque esto permiti la
reunificacin alemana y cre un nuevo espacio geopoltico de amortiguamiento entre
Berln y Mosc: los Estados de Europa del Este, ahora eran miembros de la otan.
As, cuando la guerra fra termin, Alemania dej de ser el tablero de ajedrez
sobre el cual Rusia y Estados Unidos ejecutaron un juego geopoltico, por lo que

fue capaz de convertirse en lo que es hoy: un actor independiente que ha empeza-

do a retomar su posicin en los asuntos continentales.
El fin de la guerra fra tambin permiti a Estados Unidos tener presencia por
medio de la otan en Europa del Este. Mosc interpret esta situacin como una
confrontacin directa, pero no pudo actuar en ese momento. Washington consi-
der que expandirse al Este era una estrategia que limitara el poder ruso en el
futuro. Ahora que Rusia ha vuelto a reposicionarse econmica y geopolticamente,
Washington ha decidido consolidar su presencia en la regin y confrontar a Mosc
en sus fronteras.
Alemania y, en menor medida, otros pases de Europa Occidental, como Francia
e Italia, tienen una visin fundamentalmente divergente del resurgimiento ruso: a di-
ferencia de los pases del denominado corredor Intermarium, en el que las potencias
ahora realizan acciones geopolticas como sucedi en Alemania durante la guerra fra,
Berln no est preocupado por el reposicionamiento ruso, adems de que ha fortaleci-
do su relacin econmica y de compra de energticos con Rusia, como ya se analiz;
as como Francia e Italia han fortalecido tambin su relacin con Rusia, por lo que la
actitud de los pases de Europa Occidental hacia Rusia ha creado cierta divisin en
la Unin Europea y en la otan. A pesar de que Alemania es cautelosa del renovado
fortalecimiento ruso, no est expuesta directamente en sus fronteras.
Alemania, adems, intenta redisear la UE, especficamente la eurozona, de
acuerdo con sus intereses nacionales y est valindose de la crisis de la deuda so-
berana de los pases de la eurozona (bsicamente Grecia, Espaa y Portugal) para
realizar este objetivo.
Esta ruptura en la Unin Europea tambin se proyect en el aspecto militar
durante la Cumbre de Lisboa en noviembre de 2010 de la otan, donde se elabor
un nuevo concepto estratgico en una declaracin final, en la que es visible que la
UE trata de consolidar intereses nacionales incompatibles, ya que esta declaracin
trata de dar cabida a:
La presin de Alemania para que Rusia sea incluida en la construccin del

nuevo sistema de defensa antimisil.
La posicin respaldada por Estados Unidos de los pases de Europa del
Este, que a su vez presionan para que Rusia no sea incluida en este sistema.
Que Estados Unidos insista en que la otan se convierta en una alianza global
de intervencin, con claros tintes de intervencionismo neocolonial, como el
actual ataque a Libia, so pretexto de defender civiles. Esta visin global de la
otan es contraria a los intereses de Europa Central porque la desplazan a un
segundo lugar entre las prioridades de la organizacin militar.
Una accin en que por primera vez, Francia y Alemania han roto con una pos-
tura mantenida por dcadas, ya que la estrategia alemana haba consistido en per-
manecer cerca de Francia y evitar las tensiones franco-germanas que desde 1871
condujeron a las guerras en Europa. Esta posicin central de la poltica alemana
ha sido suspendida, por lo menos por ahora.

Adems, hay muchas fuerzas polticas de peso en Alemania que cuestionan

el valor de la UE para sta, y con cada ola de crisis financiera que requiere fondos
alemanes, este sentimiento se fortalece. Por otra parte, la relacin con Rusia se ha
vuelto ms importante para Alemania por su dependencia energtica y la oportuni-
dad de inversin. En conclusin, la otan es una alianza militar que presenta con-
tradicciones alrededor de una percepcin unificada de amenaza y, segn George
Friedman (2011: 1), analista de Stratfor, no puede ser efectiva por mucho tiempo.
Asimismo, Alemania y Rusia promueven un comit poltico y de seguridad Rusia-
Unin Europea, resultado de un encuentro en junio de 2010 entre la canciller ngela
Merkel y el presidente ruso Dmitri Medvdev. Tambin durante la cumbre tripartita de
Rusia, Francia y Alemania de octubre de 2010 se tocaron temas como la inclusin
de Rusia en el Nuevo Concepto Estratgico (nce) de la otan. Segn esta propuesta,
Rusia sera un socio, mientras que los pases de Europa del Este se niegan a ello. Por
lo anterior, la otan es una alianza militar cuya viabilidad estara en cuestionamiento.
El desgaste de la poltica estadunidense del reset y Polonia
Mediante la estrategia de reset, Obama desech el plan de instalar silos permanen-

tes con misiles denominados interceptores de curso medio en Polonia y un radar
Banda X en la Repblica Checa, que constituyen partes componentes del dam; sin
embargo, el viraje de la administracin de Obama respecto del reset, evidencia el
cambio de estrategia hacia el belicismo nuevamente, por lo que durante su reciente
visita a Polonia Obama reinici los planes de instalar equipo militar en Polonia en
donde, desde el 24 de mayo de 2011, ya hay una batera Patriot y ms de cien sol-
dados estadunidenses en la ciudad de Morag, a cuarenta kilmetros de la frontera
con el territorio ruso de Kaliningrado. Polonia tambin espera que se estacionen en
su territorio aviones F-16 y Hrcules. Asimismo, Washington tiene planeado que
cruceros Aegis, equipados y destructores armados con los misiles de nueva gene-
racin SM-3 estacionados en el Pacfico, tengan una contraparte en el Atlntico
y patrullen los mares del norte y del sur de Europa. Adems, la Repblica Checa
albergar un Centro de Alerta Temprana, Bulgaria est siendo considerada para la
instalacin de un radar de Banda X y Eslovaquia tambin accedi ya a la instalacin
de componentes del dam.
Rumania, por su parte, acept la instalacin de interceptores terrestres SM-3
en 2015. Bulgaria y la Repblica Checa podran en sus puertos recibir a los Aegis
con capacidad antimisil que patrullan el mar Negro.
Estados Unidos haba accedido a desplegar los misiles Patriot en Polonia des-
pus de dar marcha atrs a su plan de estacionar all componentes del sistema de
la dam en 2009. En un sentido, esos misiles son una gran amenaza a los intereses
rusos en la regin, ms que la dam, porque constituyen una defensa operativa de
alta tecnologa para Polonia. Esta instalacin es una clara seal de Washington a
Varsovia de que no ha abandonado a Polonia. Adems, Mosc percibe este des-
pliegue como uno de los primeros pasos de Estados Unidos para expandir lentamente

sus instalaciones militares en los Estados de Europa oriental, ms cerca de las

actuales fronteras de la esfera de influencia rusa.
Aun si la instalacin no es permanente, Mosc interpreta este despliegue de
instalaciones antiareas seriamente. Los despliegues rotativos sin misiles ayudan a
construir entendimientos bsicos y prcticos, mejorando la interoperabilidad para
que futuros despliegues sean fcilmente sustentados durante una crisis o allanen
el camino para una presencia permanente.
Tambin el ministro polaco de defensa, Bogdan Klich, declar que se espe-
raban el estacionamiento de tropas y aviacin estadunidenses, incluyendo aviones
F-16 y los escuadrones de transporte Hrcules. Estos movimientos seran signifi-
cativas ampliaciones de la relacin de seguridad polaco-estadunidense. As, esos
despliegues de tropas y de naves en Polonia seran un paso geopoltico significativo
de Estados Unidos para cercar la antigua esfera de influencia rusa y Mosc defini-
tivamente lo ve como una invasin a su lnea de defensa.
Sin embargo, Klich tambin apunt algunas sugerencias que son ms fciles
de llevar a cabo por Estados Unidos:
Enfatizar el artculo V sobre seguridad colectiva en la prxima cumbre de la

otan, un asunto dirigido contra el reposicionamiento ruso.
La ampliacin de la cooperacin polaco-estadunidense sobre fuerzas de ope-
raciones especiales. Polonia tiene el objetivo de que Estados Unidos le de un
gran comando en el cuartel de Operaciones Especiales de la otan y Estados
Unidos es la nacin que comanda la estrategia y la logstica de este cuerpo.
Rusia ha organizado una poltica de atraccin de Polonia, desde condicio-
narle el gas que vende a la UE y otros elementos, por lo que Estados Uni-
dos ha respondido con el envo de misiles Patriot, en lugar de la colocacin
de misiles interceptores de curso medio en Polonia y el radar de Banda X
en la Repblica Checa (que no fue instalado debido a que Obama prefiri
convencer a Rusia de aprobar las sanciones contra Irn en el Consejo de
Seguridad, a cambio de no instalar estos componentes).
Los cruceros Aegis equipados y los destructores armados con el SM-3 han
sido propuestos como alternativa. As, a pesar de que casi todos los barcos
de guerra con componentes de la dam estn actualmente estacionados en
el Pacfico, ya se han destinado fondos para actualizar los barcos estacio-
nados en el Atlntico para llevar SM-3. Gates ha sugerido que estos navos
podran empezar a patrullar el norte y el sur de Europa en 2011, y an no
est decidido si su presencia ser permanente (Stratfor, 2009).
El papel de Bielorrusia
Bielorrusia es importante para Rusia por varias razones; la principal es su locali-

zacin geogrfica, ya que se ubica en la llanura noreuropea la ruta histrica de
invasin hacia Rusia y de carreteras de las potencia europeas con direccin a Rusia

y viceversa, y la frontera bielorrusa est localizada a cuatrocientos kilmetros de

Mosc, por lo que mantener a la exrepblica sovitica de Bielorrusia fuera de la
UE y de la otan es un imperativo estratgico para Rusia (Stratfor, 2010e).
Mosc ha demostrado su posicin sobre Bielorrusia cooperando muy de cerca
con Minsk militarmente por medio de los servicios de seguridad de ambos pases
y con el complejo militar industrial. Rusia ha conducido ejercicios militares con
Bielorrusia en 2009 denominados Zapad Drills (Stratfor, 2010c), que simularon la
invasin de los blticos y Polonia por tropas rusas, para defender al enclave ruso
de Kaliningrado. Adems, su importancia econmica es estratgica, pues por all
transita el 20 por ciento del abastecimiento energtico ruso a la Unin Europea.
Desde septiembre de 2009, Washington gradualmente ha expandido los des
pliegues planeados de interceptores de tierra SM-3 a varios pases de Europa
oriental: Rumania anunci planes de participar en febrero y Bulgaria en abril de
2010. La primera albergara interceptores terrestres SM-3 en 2015, mientras la
segunda est siendo considerada para la instalacin de un radar de Banda X como
el planeado originalmente para la Repblica Checa.
Ambos pases seran puertos para estacionar cruceros Aegis con capacidad anti-
misil que patrullan el mar Negro. Polonia tambin recibir SM-3 en 2018. La Rep-
blica Checa no reaccion tan drsticamente como aqulla, cuando la administracin
Obama desech el plan de instalacin de un radar Banda X. En lugar de esto, crear
un centro de alerta temprana de dos millones de dlares por dos aos (mientras que
la instalacin del radar Banda X cuesta entre 150 y 300 millones). La oposicin po-
pular en este pas fue muy fuerte, por lo que ahora la cooperacin es en asuntos me-
nos polmicos, y Estados Unidos espera tener una mayor colaboracin en el futuro.
Bulgaria y la Repblica Eslovaca son piezas importantes para la dam estaduni-
dense. Bulgaria est rodeada por potencias regionales que histricamente ha tenido
que balancear, y Eslovaquia alberga una importante infraestructura energtica de
la era sovitica que transporta el gas natural ruso a Austria y de all a toda Europa
Occidental.
La participacin en el sistema antimisil, no importa lo limitada que sea, sera
el segundo paso concreto despus de unirse a la otan para definir a qu alianza
pertenecen Sofa y Bratislava. Esto sera una seal para Mosc de que los pases de
Europa occidental ms proclives a l estn siendo socios en seguridad de Estados
Unidos y la inclusin de ms pases, aunque su participacin sea poca (por ahora)
en los planes de la dam (Stratfor, 2010c: 5).
Mosc est ms concentrado en obtener inversiones y tecnologa de Estados
Unidos que por ahora no hizo ninguna declaracin, ni ha impedido el trnsito por
su territorio de pertrechos de guerra estadunidenses hacia Afganistn.
Visegrad: exponente de la nueva geopoltica europea
Segn George Friedman, la decisin del Grupo Visegrad (V4) a inicios de 2011 es
muy importante para Europa. El 12 de mayo de ese ao anunci la formacin de

un grupo de batalla bajo el comando de Polonia. Este grupo estara listo en 2016
como una fuerza independiente y no sera parte del Comando de la otan. En
adicin, empezando en 2013, los cuatro pases del V4 (Hungra, Polonia, Repblica
Checa y Eslovaquia) iniciaran ejercicios militares conjuntos, bajo los auspicios de la
Fuerza de Respuesta de la otan.
Estos pases temen el fortalecimiento actual de Rusia y adems la infatuacin
con Europa se ha desgastado. La actual crisis econmica, ahora nuevamente loca-
lizada en Grecia, ha producido dos preguntas: 1) si Europa como entidad es viable;
2) si las reformas propuestas para estabilizar Europa representan una solucin
para estos pases o para Alemania. Adems, las economas ms fuertes de la zona,
Varsovia y Praga, no quieren ingresar a la eurozona.
Asimismo, el concepto estratgico de la otan definido en noviembre de 2010
gener a estos pases dos preocupaciones fundamentales:
La cuestin del grado de compromiso de Estados Unidos en la regin, considerando

que el documento habla de la expansin del papel de la alianza en los teatros no
europeos de operacin y el ofrecimiento de muy pocas tropas para cubrir Polonia;
en segundo lugar, la debilidad de los militares europeos para defender la regin es
cuestionable.
Adems, los sucesos en Libia han puesto en entredicho el papel de la otan, levan-
tando dudas, ya que no todos los miembros demostraron voluntad poltica ni tuvieron
participacin militar, adems de no mostrar habilidad en crear una estrategia coherente
y desplegar recursos adecuados (otan, 2010).
Hay otra consideracin: el compromiso de Alemania hacia la otan y hacia la

UE se ha desgastado. Los alemanes y los franceses se dividieron sobre la cuestin
de Libia, ya que los primeros aprobaron, pero no mandaron fuerzas.
En tanto, para los pases del V4, cualquier percepcin de un creciente ale-
jamiento de Alemania respecto de la UE y la creciente relacin econmica ruso-
germana generan alerta. Antes de la eleccin bielorrusa, Polonia tena esperanza
de que los elementos pro occidentales derrotaran el ltimo rgimen no reforma-
do de la ex-Unin Sovitica, pero, lejos de eso, Lukashenko se reeligi. Ms an,
los elementos pro occidentales no hicieron nada para consolidarse en Moldavia
o para impedir el ascenso del nuevo gobierno pro ruso en Ucrania.
El grupo Bltico Nrdico
El grupo Bltico Nrdico se reuni con el gobierno del Reino Unido en enero de
2011 para constituir un grupo cuyo objetivo estratgico fundamental es ampliar
relaciones con los Estados miembros generalmente escpticos del liderazgo
franco-germano en la eurozona. Esta cumbre sera el primer paso hacia el liderazgo de
Londres y de los nrdicos en asuntos estratgicos en el Bltico.
Con la deuda soberana en la eurozona, Berln est forzando la imposicin
de reformas fiscales del bloque de la eurozona, junto con Pars, pero una Europa

unificada por el liderazgo alemn histricamente ha sido una preocupacin para

Londres. Por su parte, Rusia a travs de su resurgimiento ha tenido mayor pre-
sencia econmica y poltica en Letonia, y en 2011, Mosc ampli su penetracin
econmica en Estonia.
Adems, Estados Unidos est concentrado en Asia Central y Medio Oriente
y los blticos no ven ms a la otan como una garanta de seguridad suficiente,
primero porque la relacin germano-rusa es tan fuerte que estos Estados han
visto a los pases nrdicos como un potencial contrapeso estratgico a Rusia.
Lituania haba solicitado, en noviembre de 2010, en Oslo, unirse al grupo de
batalla nrdico de la UE en 2014. Washington apoya activamente este proce-
so de formacin de vnculos de seguridad de los pases blticos y nrdicos, ya
que as asegurara a los primeros dentro de la influencia occidental, sin tener que
comprometerse directamente, algo que complicara mucho las relaciones ruso-
estadunidenses.
As, este grupo reintroduce a Gran Bretaa como un importante actor en la
regin. Londres ha afirmado que si el grupo avanza en consolidacin, esta cum-
bre puede ser permanente en sus reuniones, algo que Mosc examinar de cerca
(Stratfor, 2011).
El liderazgo de Alemania en la eurozona
Debido a la crisis desatada en 2008 (y que se prolonga), Alemania decidi disear

una estructura econmica poscrisis, segn la cual Berln decidir los destinos de
sus vecinos en la eurozona (Stratfor, 2010d). Esta estructura funcionar a seme-
janza del Fondo Monetario Internacional para Europa y Berln, como Washington
influye en las decisiones de aqul, ser Alemania la que dirija este organismo.
Merkel y Sarkozy llegaron a un compromiso sobre las reformas de las reglas
fiscales europeas el 19 de octubre de 2010. Alemania acept la peticin francesa
de crear un fondo estable para evitar crisis futuras en la eurozona y Francia acept
las solicitudes alemanas sobre un estricto fortalecimiento de mecanismos para es-
tablecer fuertes reglas fiscales del bloque y para que las reformas se incorporen a
la Constitucin europea, va un ajuste del tratado (Stratfor, 2010a).
Tal vez lo ms crtico desde la perspectiva de Berln es que el nuevo meca-
nismo para abordar la crisis tambin permitir una opcin por default para un
Estado de la eurozona, si ste se halla en una situacin como la de Grecia (Stratfor,
2010b).
Aunque algunos miembros de la UE se opusieron inicialmente a las reformas
por varias razones, slo Berln y Pars manejan el proceso. A pesar de las aparien-
cias, la propuesta es una solucin diseada por Alemania. Primero, al llamar a la
ratificacin del tratado, Berln est forzando a todos los miembros a comprometerse
plenamente con los nuevos cambios. En segundo lugar, se crear el fondo perma-
nente para la estabilidad propuesto por Francia, a semejanza del fmi, pero como
un fondo monetario europeo.

La estrategia de Rusia detrs del Tratado Europeo de Seguridad
El 7 de octubre de 2010, el presidente ruso Dmitri Medvdev dijo que la actual

arquitectura europea de seguridad, incluyendo a la otan, la UE y la Organizacin
para la Seguridad y la Cooperacin en Europa (osce), es incapaz de resolver la
mayora de los ms fuertes conflictos del continente y que es necesaria una nueva.
Estas afirmaciones y las acciones diplomticas de Rusia han perturbado a los
pases de Europa del Este, como ya se indic antes, porque los hacen dudar de su
alianza con Europa Occidental, creando una fisura entre ambas partes. Esto facili-
tara el objetivo de largo plazo de Mosc, consistente en crear una arquitectura de
seguridad que socave los actuales bloques europeos de seguridad para asegurar un
resurgimiento de su fortaleza geopoltica. Las declaraciones de Medvdev intenta-
ron reiterar la propuesta rusa en un momento crucial para Europa, ya que el nuevo
concepto estratgico de la otan fue presentado en noviembre de 2010.
En Occidente, esta propuesta se consider como general, ya que el trata-
do est diseado para crear una arquitectura de seguridad que contendra (pero
reemplazara) a las organizaciones europeas de seguridad como la otan y la osce.
De acuerdo con el diseo inicial, este tratado en gran medida se opondra a la po-
sibilidad de la otan de actuar militarmente fuera del Consejo de Seguridad de la
onu, lo que evitara ataques como el de Libia y el intento de atacar tambin a Siria.
Este tratado fue elaborado a finales de 2009. De acuerdo con la propuesta que
contiene, Rusia ha adquirido helicpteros franceses clase Mistral para su uso en
el mar Bltico y en el mar Negro, lo que ha preocupado a los Estados blticos. A la
vez, vender equipo militar avanzado a Rusia, siendo Francia miembro de la otan,
ha sido percibido por los pases blticos como un acto de traicin.
Adems, Rusia ha tenido xito en su cercana relacin con Alemania, particular-
mente al convencer a Berln de su propuesta de crear un comit poltico y de seguridad
Rusia-UE, cuyo propsito declarado sera analizar los asuntos de seguridad en Europa.
Alemania convenci a Francia y a Polonia de respaldar el acuerdo y los tres esperan
que el resto de la UE apruebe la idea. La propuesta para el Comit de Seguridad fue
el resultado de un encuentro en junio de 2010 entre el presidente Medvdev y la
canciller Angela Merkel, cuyo origen se halla en la propuesta rusa de un nuevo Tra-
tado de Seguridad Europea, el cual constituira un intento de Alemania de probar
al resto de la UE que puede influir en el pensamiento ruso en materia de seguridad,
particularmente en el conflicto de Moldavia y su provincia separatista de Transdniester,
en relacin con la cual Alemania desea que Rusia muestre tolerancia. Desde la
perspectiva de Rusia, el Comit de Seguridad representara el primer paso para
tener voz en los asuntos de seguridad de Europa.
Durante la cumbre tripartita de Rusia, Francia y Alemania, los das 18 y 19 de
octubre de 2010, se tocaron temas como la inclusin de Rusia en el nuevo Concepto
Estratgico de la otan, emanado de la Cumbre de Lisboa de noviembre de 2010.
Rusia sera en esta visin un socio, mientras que los pases de Europa del Este
argumentaron que el artculo V del Estatuto de la otan, de defensa colectiva, es un
mensaje para Rusia de que la otan est dirigida contra sta. La dificultad en esa

cumbre se present al querer incorporar ambos objetivos: cmo incluir a Rusia y a

la vez reafirmar el artculo V de la otan.
Para los pases de Europa Oriental, la intencin de este Comit es aislarlos,
tanto por parte de Francia como de Alemania, mientras que Estados Unidos est
inmerso en su propia problemtica.
Por lo tanto, Mosc desea crear una arquitectura de seguridad que le dara
un asiento en la mesa de seguridad. Actualmente, Rusia slo tiene asiento en las
mesas de Mosc y en el Consejo de Seguridad, pero esta nacin la considera una
organizacin sin influencia y, adems, durante el bombardeo de la otan en 1999 a
Yugoslavia, Rusia entendi que los europeos y los estadunidenses pueden ignorar
al Consejo de Seguridad cuando se trata de los intereses de seguridad de Estados
Unidos en Europa.
As, Mosc desea asegurarse de que las ganancias de su reposicionamiento
no sean revertidas, una vez que Estados Unidos se enfoque de nuevo en Eurasia.
Para que eso sea posible, necesita que Europa Occidental, particularmente Pars y
Berln, convenzan al resto de Europa de que Rusia debera tener voz en los asuntos
de seguridad europea.
ste es el contexto para el Tratado de Seguridad Europeo: Las acciones
de Rusia no intentan producir resultados con rapidez, pero s erosionar lentamente
la confianza en la otan y empezar a introducir la idea de Rusia como un socio de
seguridad para Europa (Stratfor, 2010b).
Polonia y Suecia en alianza de seguridad
El ministro sueco de Relaciones Exteriores, Karl Bildt, y el polaco Radoslaw

Sikorski, visitaron la capital de Moldavia, Chisinau, el 8 de diciembre de 2010,
para evitar que Moldavia tuviera una posicin pro rusa, en la medida en que exis-
tiera una coalicin potencial entre el Partido Comunista pro ruso y elementos de
la alianza para la integracin con Europa.
Bildt y Sikorsky tienen la reputacin en el Kremlin de ser los ms vehementes
miembros antirrusos de sus gabinetes y visitaron un pas que Mosc considera parte
de su rea de influencia. Ambos viajaron tambin a Ucrania el 17 de noviembre de
2010, bajo los auspicios del Programa de la Asociacin Oriental de la Unin Europea.
As, Polonia y Suecia trataban de revivir el Programa de la Asociacin Oriental
antes de que Polonia tomara la presidencia de la UE en la segunda mitad de 2011.
Ambos pases apoyan seriamente esta iniciativa, que previamente haba sido des-
estimada y percibida como inadecuada por los pases exsoviticos que involucra;
sin embargo, Suecia ha emergido del exilio geopoltico autoimpuesto en 2010 por
sus problemas internos y ahora intenta mantener a Rusia fuera de lo que considera su
esfera de influencia: los Estados blticos. Polonia, a su vez, est probando hasta qu
punto su dtente con Rusia le permitir maniobrar en el cercano extranjero ruso.
La respuesta rusa a Polonia y a Suecia, que estuvieron comprometidas en
hacer del Programa de la Asociacin Oriental una parte central de su poltica

exterior en 2011, est por verse, pero podra amargar las relaciones ruso-europeas
(Stratfor, 2010: 2).
As, dos sucesos, al parecer no relacionados, ocurridos el 5 de enero de 2011,
sugieren que los vecinos de Rusia en el mar Bltico, Polonia y Suecia mandan una
advertencia a Mosc.
El embajador polaco en Rusia, W. Zajacszkowsky, declar en una entrevista
con el medio ruso Interfax que Varsovia est activamente buscando diversificar
sus proveedores de gas natural respecto de Mosc. Adems, declar que Polonia
vea con extremado recelo el potencial estacionado de armas nucleares tcticas en
Kaliningrado y critic el gasoducto ruso-germano Nord Stream, porque Alemania
est dejando de lado los intereses energticos de la UE por abastecer su economa,
privilegiando el factor nacionalista antes que el inters general de la UE.
Mientras tanto, el 5 de enero de 2011, el Comit de Defensa del Parlamento
Sueco le envi una pregunta formal al ministro de Relaciones Exteriores, Karl Bildt,
acerca de cmo Estocolmo intentaba responder a Rusia sobre el plan de adquisi-
cin de dos portahelicpteros Mistral comprados a Francia. Como ya se dijo, Rusia
firm un acuerdo oficial con Francia para adquirir estos dos transportadores, con la
opcin de construir dos ms en Rusia. El primer pedido fue programado para 2011
y oficialmente sera para la Flota del Pacfico; sin embargo, el segundo fue para el
Mar Bltico, lo que ha irritado a los Estados blticos.
El momento de ambos eventos coincide. Ambas declaraciones siguieron a las
elecciones presidenciales en Bielorrusia, para protestar por el aplastamiento de la
oposicin que efectu Lukashenko y por el apoyo que obtuvo de Rusia, a pesar de
sus enfrentamientos. El Programa de la Asociacin Oriental de Polonia y Suecia
estaba esperanzada de que lentamente podra erosionar el control de Mosc sobre
la alineacin geopoltica de Bielorrusia; sin embargo, el resultado de la eleccin
acab con dicha esperanza.
Las declaraciones polaco-suecas tambin se dieron despus de las recientes
acciones exitosas de Rusia en los pases blticos para aumentar su influencia ms
all de sus lmites tradicionales, como incidir en las minoras rusas en Letonia y Es-
tonia para aumentar all su influencia econmica y poltica. La visita del presidente
letonio a Mosc, en diciembre de 2010, ilustr los crecientes vnculos econmicos
entre Mosc y Riga, en donde Rusia es el segundo inversionista, slo despus de
Suecia. Rusia tambin ha aumentado su fuerza a travs de los partidos polticos
relativamente pro rusos.
Bildt y su homlogo polaco hicieron una visita conjunta a Ucrania y Moldavia
para avanzar en el Programa de la Asociacin Oriental, especficamente para tratar
de aumentar las oportunidades de un gobierno pro europeo en Moldavia, y recibi
al ministro ucraniano del Exterior en Estocolmo.
Varsovia intenta ampliar esta cooperacin diplomtica a una de tipo militar y
de seguridad. Estocolmo tambin tiene este objetivo y posee una fuerte industria
militar y de armamentos. Su inters es igual al de Varsovia, en la medida en que
Mosc contina expandiendo su influencia en Europa oriental, particularmente
en Letonia y Estonia.

La falta de un concepto estratgico de la otan
La reunin de los veintiocho miembros de la otan en Lisboa, el 20 de noviembre

de 2010, tuvo como objetivo aprobar un nuevo concepto estratgico para la prxi-
ma dcada.
Para Europa Occidental, especialmente para Alemania, que busca beneficiar-
se de la energa y del intercambio econmico con Rusia, el reposicionamiento de
sta es un asunto secundario. Las potencias europeas fundamentales no quieren
una nueva confrontacin con Rusia.
Mientras las actuales operaciones han dejado a las fuerzas de combate estadu-
nidenses comprometidas y sin reserva estratgica, cuando Estados Unidos reaccione
al nuevo posicionamiento ruso, segn el politlogo estadunidense Marco Papic, se
encontrar con que slo una porcin de la otan comparte una visin similar respecto
de Rusia. Esta parte es Europa Oriental, que al tener fronteras con Rusia considera
el resurgimiento ruso como la amenaza nacional mayor. En contraste, Francia y
Alemania no desean otra guerra fra que divida al continente (Papic, 2010: 4).
En tercer lugar, la severa crisis econmica europea ha convertido a Alemania
en el lder poltico. La crisis de la deuda soberana fue la oportunidad para que
Berln tomara el control de las decisiones en la UE. Por su parte, Berln tiene el ob-
jetivo de aprovechar la actual crisis para reconfigurar la UE a su propia imagen. Al
mismo tiempo, Pars tiene el objetivo de administrar el ascenso de Berln y preser-
var un papel clave en el liderazgo de la UE. Europa occidental, por lo tanto, anhela
la posibilidad que tuvo durante la guerra fra de ser capaz de ordenar su territorio
y no ser parte de la guerra contra el islam militante o contener el ascenso ruso.
Por lo anterior, los europeos del Este estn nerviosos viendo cmo Pars y Ber-
ln se acercan a Mosc, mientras que los europeos atlantistas tienen suspicacias
de una Alemania fuerte, como es el caso de Dinamarca, los Pases Bajos y Reino
Unido que, por su parte, querran reafirmar los vnculos de seguridad trasatlnticos
con Estados Unidos en el contexto de una Alemania ms asertiva.
En esta nueva situacin y con una membresa extendida, la otan busca definir
su misin. Para ello, un grupo de expertos encabezados por la exsecretaria estadu-
nidense Madeleine Albright, formularon recomendaciones de cmo la alianza se
comportar en los prximos diez aos.
No obstante lo anterior, actualmente los miembros de la otan estn divididos
segn sus intereses:
Estados Unidos, Canad y los Estados europeos atlantistas, Inglaterra, Ho-

landa y Dinamarca.
Los pases europeos ms fuertes, encabezados por Alemania y Francia, junto
con algunos del Mediterrneo sur, dependientes del apoyo econmico de
Berln.
Los Estados de Europa oriental, que van desde el Bltico hasta el mar Ne-
gro y que tradicionalmente temen el poder de Rusia.

Ante esta situacin, las recomendaciones del grupo de expertos fueron con-
tradictorias e incompatibles con miras al 2020. Los intereses de cada grupo son
los siguientes:
Atlantistas, liderados por Estados Unidos, que desean que la alianza se

oriente hacia nuevos escenarios, ms all de Europa, como Afganistn y
a amenazas de seguridad no tradicionales como los ciberataques, el terro-
rismo, etc., y un aumento del compromiso de las potencias europeas en
gastos de defensa y un sistema de toma de decisiones reformado que eli-
mine el veto de un solo miembro en algunas situaciones, mientras permite
que el secretario general de la otan tenga poderes predeterminados para
actuar sin autorizacin en otras circunstancias. Lo ltimo es en beneficio
de Estados Unidos, porque es Washington el que siempre tendr el mayor
dominio sobre el secretario general, que tradicionalmente pertenece a un
pas atlantista.
El centro de Europa, grupo protagonizado por Alemania y Francia, que
desea ms control sobre los despliegues de la alianza fuera de Europa para
limitarlos y la libertad para recortar el gasto de defensa; mientras que po-
cos pases gastan slo el 2 por ciento del pib, lo que est mandatado por
la alianza. Tambin desean ms cooperacin y equilibrio con Rusia y ms
consultas con organizaciones internacionales como la onu (para limitar la
accin de Estados Unidos de ir solo en un ataque, sin la aprobacin multi-
lateral). Europa Central tambin tiene la meta de que los ejercicios no sean
amenazantes, esto en directa oposicin a las demandas de los pases del
Intermarium de que la alianza reafirme sus compromisos de autodefensa.
Pases del Intermarium: desean la reafirmacin del artculo V de la otan,
retricamente y va ejercicios militares (si no hay estacionamiento de tro-
pas, compromiso en el mbito europeo y con las amenazas convencionales
especficamente, en oposicin a los atlantistas que abogan por escenarios
no europeos y piden mencionar a Rusia en el Nuevo Concepto Estratgico
(nce) como una potencia que no sera confiable por sus objetivos. Algunos
miembros de este grupo tambin desean una poltica de puertas abiertas
a la membresa de Georgia y Ucrania, para expandir ms al Este la frontera
de la otan con Rusia, lo que Estados Unidos y las potencias europeas e
incluso algunos estados miembros de este grupo no aprueban.
El problema con la otan hoy y en la prxima dcada consiste en que es-

tos grupos perciben diferentes amenazas a travs del prisma de sus intereses
nacionales. As, el temor hacia Rusia lo posee slo un tercio de los Estados
miembros, mientras que el resto de la alianza est dividido entre atlantistas que
buscan fortalecerla contra nuevas amenazas y en escenarios no europeos de
operaciones, la denominada por el exsecretario de Estado estadunidense, Do-
nald Rumsfeld, vieja Europa, slo est dispuesta a comprometer unos cuantos
soldados y recursos.

Por lo tanto, al carecer de una amenaza comn que galvanice la alianza, la

pregunta es qu une a la otan en el siglo xxi? As, la Cumbre de Lisboa de 2010
podra ser en los hechos el principio del fin de la otan.
En efecto, la Cumbre de Lisboa de la otan para definir un nuevo concepto
estratgico, y esencialmente una declaracin de nueva misin para la alianza, ha sido
la ms importante reunin de los lderes de esa organizacin en este siglo. Los acon-
tecimientos ms relevantes que le dieron marco fueron las ms grandes operaciones
en Afganistn y el resurgimiento de Rusia. El reto de esta reunin fue formular un
concepto estratgico que satisficiera a los veintiocho miembros, pero, a juzgar por
el concepto aprobado en esta cumbre, no est claro que esta meta se haya alcanzado.
Estados Unidos, a su vez, tiene el objetivo de construir un amplio sistema dam
a fin de repartir los costos y los pases de instalacin para hacerlo menos controver-
sial para Mosc. Alemania desea una dam amplia en el contexto de la otan y que
sta incluya a Rusia, mientras que los pases de Europa del Este estn escpticos
en el contexto de la otan si eso ocurre, por lo que contina habiendo tratos bila-
terales de seguridad con Estados Unidos como el caso de Rumania y Polonia. No
est claro qu tipo de participacin tendr Rusia en la dam ampliada, ya que para
cada grupo la participacin de Rusia tiene diferentes significados. Por ejemplo,
el presidente checo Vaclav Klaus ya ha declarado que esto ciertamente no quiere
decir que se trate de un sistema conjunto con Rusia, una visin que muchos pases
de Europa Oriental comparten.
Estados Unidos tiene el objetivo de concentrarse en la amenaza terrorista,
aumentar su gasto militar y ayudar en las misiones posconflicto.
Francia y Alemania tienen el objetivo de no involucrarse en las misiones y de-
sean que el Consejo de Seguridad tenga la primaca en la toma de decisiones en los
asuntos internacionales para limitar el unilateralismo estadunidense que conduzca
a la alianza a varias aventuras, e intentan la prevencin del conflicto, ms que la
intervencin, en la reconstruccin de los pases despus de la conflagracin.
Los pases de Europa Oriental son escpticos de las misiones estadunidenses,
ya que se unieron a Estados Unidos en Irak y Afganistn porque pensaron que, a
cambio, obtendran garantas de seguridad de Washington. Ahora que estas garan-
tas no estn claras, los pases de Europa del Este desean que la otan reafirme su
compromiso en la defensa del continente europeo contra una amenaza convencio-
nal, que tiene principalmente a Rusia en la mira.
La crisis en Ucrania en 2013-2014
Los acontecimientos que hoy atestiguamos en Ucrania, en donde, mediante un gol-

pe de Estado, de manera muy violenta y en alianza con los nacionalistas ucranianos
que poseen una ideologa igual a la del nazismo alemn de Hitler, Occidente colo-
c en el poder a un alfil en la figura de Arseni Yatseniuk, que ha roto la constitucio-
nalidad del poder presidencial en Ucrania, pues Vctor Yanukovich fue legalmente
elegido. El rechazo de Yanukovich fue una accin desesperada de Occidente, en

noviembre de 2013, para ratificar el Acuerdo de Ucrania con el Programa de Aso-

ciacin Oriental propuesta por la Unin Europea.
Debido a esto, Ucrania atraviesa por un momento muy difcil en su reciente
historia. La sociedad ucraniana enfrenta una fuerte divisin entre las partes oeste y
este del pas; el catalizador de estos conflictos ha sido el inters de las grandes po-
tencias, la Unin Europea y Estados Unidos, por atraerla a su esfera de influencia
debido a su posicin geopoltica clave.
George Friedman, analista principal de Stratfor, centro de investigacin y
pronsticos estadunidense con sede en Texas, plantea que la palabra Ucrania se
traduce literalmente al ruso y al ucraniano como en el borde, y seala que es un
pas en el borde de otros pases; algunas veces fracciones de Ucrania pertenecieron
a Polonia y casi siempre perteneci al imperio ruso y ha sufrido divisiones. Ucrania
ha estado a la orilla de los imperios por siglos (2013: 1).
En los siglos xvii y xviii, Ucrania estaba dividida entre Rusia, Polonia y el Im-
perio otomano. En el xix, estuvo repartida entre Austriahungra y el imperio ruso, y
en el siglo xx, salvo por un corto periodo despus de la primera guerra mundial en
el que Ucrania Occidental form parte de Polonia, Ucrania fue parte de la Unin
Sovitica hasta 1991. En este periodo, Ucrania era una frontera natural de Rusia
con Occidente, debido a los montes Crpatos, que conforman una especie de fron-
tera natural, difcil de penetrar. De esta manera, si Ucrania est bajo control o in-
fluencia de una potencia occidental, el flanco suroeste de Rusia est desprotegido
a lo largo de un territorio que abarca desde la frontera con Polonia hasta Volgogra-
do y, ms al sur, hasta el mar de Azov, lo que equivale a ms de mil kilmetros de
longitud. Por lo tanto, para Rusia, Ucrania es un asunto fundamental de seguridad
nacional. Para una potencia occidental afirma Friedman, Ucrania tiene valor
si se est planeando cercar y derrotar a Rusia como lo intent hacer Alemania en
la segunda guerra mundial. De aqu se infiere que el futuro de Ucrania no es un
asunto sin importancia para Rusia (2013).
Adems, en Ucrania est el acceso de Rusia al mar Negro y, por ende, al
Mediterrneo. Los puertos de Odesa y Sebastopol le dan acceso militar y comer-
cial para exportaciones, sobre todo del sur de Rusia; adems de ser tambin una
ruta vital para la transportacin de petrleo y gas rusos hacia Europa Occidental.
Friedman asegura de igual manera que: Ucrania es tan importante para la
seguridad nacional rusa como Escocia lo es para Inglaterra o Texas para Estados
Unidos. En las manos de un enemigo, estos lugares seran una amenaza existencial
para los tres pases [], por lo tanto, a pesar de los rumores en contra, ni Escocia
ni Texas irn a ningn lado. Tampoco Ucrania (2013).
En cuanto a Occidente, desde el punto de vista geopoltico, para la estrategia
estadunidense y la de la Unin Europea, la separacin de Ucrania de Rusia es una
de sus prioridades y ha sido puesta en prctica desde hace veinte aos. Esta estrate-
gia ha consistido en impedir que Rusia tenga nuevamente influencia en Ucrania por
medio de varias tcticas, desde el financiamiento de grupos de oposicin, creacin
de redes sociales pro estadunidenses y la realizacin de la Revolucin naranja en
2004, cuando Vctor Yushenko, un presidente pro estadunidense, ascendi al poder.

Ante esta estrategia de Occidente, uno de los objetivos para la consecucin

del reposicionamiento de Rusia en Europa es la recuperacin de su influencia
sobre Ucrania y Bielorrusia. La herramienta para llevarlo a cabo es la carta energ-
tica y en el caso de Ucrania es fundamental, pues la prdida de incidencia sobre
Ucrania por parte de Rusia le significara un enorme debilitamiento de su posicin
geopoltica.
As, desde el inicio, el enfrentamiento por el gas natural durante el gobierno
del pro occidental Vctor Yushenko fue por mucho ms que por algunos miles de
millones de dlares en ventas anuales de energticos. Esta disputa ha sido espec-
ficamente por la orientacin de Ucrania al Oeste o al Este y, por lo tanto, sobre la
capacidad de Rusia de recomponer su posicin geopoltica.
La Revolucin naranja de Ucrania fue un hecho trascendental en la conciencia
rusa, un desarrollo contundente que ocupa el segundo lugar, solamente despus
de la desintegracin de la Unin Sovitica, ya que esa revolucin marc el da en
que Rusia se degrad a un Estado irreversible desde el punto de vista geopoltico.
Desde esta ptica, Ucrania es un elemento central para la defensa de largo
plazo y la supervivencia del Estado ruso, y esto no se debe a factores tnicos,
aunque Ucrania tiene la ms grande comunidad rusa fuera de la Federacin Rusa.
Aun antes del periodo sovitico, Ucrania estaba integrada al corazn industrial y
agrcola de Rusia. Hoy no slo representa el punto de trnsito para el gas natural
de ese pas a Europa, sino realmente es el punto de conexin de la infraestructura
rusa entre el Oeste y el Este, en lo que respecta a ductos, caminos, lneas frreas
y carreteras.
A diferencia de Rusia, la relacin entre Estados Unidos y Ucrania se basa
ms en los intereses geopolticos de Estados Unidos. Los vnculos comerciales y
econmicos son insignificantes y las inversiones de las compaas estadunidenses
son muy bajas respecto de las rusas, alemanas y coreanas.
Sin embargo, todos estos proyectos se vinieron abajo con el derrocamiento de
Yanukvich. De ah que hoy Rusia tenga un crucial y especial inters en la resolu-
cin del conflicto en Ucrania.
En el trasfondo de la negativa de Yanukvich a firmar el acuerdo aao con la
UE, est el hecho de que el gobierno ucraniano solicit a la UE quitar el rgimen
de visas, otorgar ms crdito y la modernizacin del sistema de transportacin de
gas, pero Bruselas no acept estas peticiones, ya que se encontraba en crisis y
slo tena previsto incluir a mercados complementarios como el de Ucrania para
la realizacin de sus mercancas, atenuar el problema de la desocupacin en Eu-
ropa y relocalizar a la poblacin gitana en pases no miembros de la UE. Adems,
exista una convergencia de intereses entre la Unin Europea y Estados Unidos,
ya que al firmar el acuerdo de aao, Ucrania sera un gran mercado de 47 millones
de habitantes para la UE, y Estados Unidos acercara ms su armamento a Rusia,
ya que una de las clusulas del tratado plantea el ingreso de armamento occidental
al territorio ucraniano, construyendo an ms cerca el cordn sanitario alrededor
de Rusia. Debido a todo esto, Ucrania estara destinada a ser un mercado para
tecnologas peligrosas, como la extraccin del gas de lutitas, por medio de la

fragmentacin hidrulica (o fracking) y un campo de experimentacin social por

medio de la introduccin de las recetas ortodoxas de libre mercado sin coberturas
sociales.
Pero lo ms importante para los estadunidenses y para un amplio crculo de
influyentes estructuras, es impedir la creacin de un espacio econmico unificado
de Rusia donde ingrese Ucrania y separarla de la primera. ste es el principal sen-
tido de la aao para Ucrania, porque adems de esto, nada positivo traer al pas,
pues perder cerca de 152000 millones de dlares por la creciente importacin
prevista de productos de la UE por Ucrania. Estas cifras fueron calculadas por expertos
de la UE y de Ucrania.
En el pas reina una divisin entre la parte occidental y la oriental, debido a
que uno de los primeros decretos del Parlamento ucraniano fue la supresin del
ruso como lengua oficial, y los ultranacionalistas y neofascistas amenazan con una
poltica de discriminacin a la poblacin tnicamente rusa de Ucrania, as como
la propuesta de quitarle sus derechos polticos. A raz de esto, observamos en las
principales ciudades del este de Ucrania, como Jrkov, Odesa, Lugansk y Donetsk,
fuertes protestas debidas tambin a la imposicin de nuevos gobernadores, que
son oligarcas ucranianos colaboradores en el golpe de Estado contra Yanukvich
e impuestos por el primer ministro interino Arseni Yatseniuk, despus legitimados
en la reciente eleccin presidencial de mayo de 2014, en la que se eligi a Petro
Paroshenko como nuevo presidente de Ucrania. Y el problema ms complejo que
amenaza con el desencadenamiento de un nuevo conflicto en Europa es la rein-
tegracin de Crimea a la Federacin Rusa, abandonando el territorio ucraniano.
Conclusin
Cuando Obama asumi el poder por vez primera, la relacin Rusia-Estados Unidos
se distendi gracias a la estrategia estadunidense del reset; sin embargo, sta fue
una tctica, ya que Washington necesitaba que Rusia suspendiera su respaldo a
Irn y firmara las sanciones contra este pas en el Consejo de Seguridad de la onu,
adems de que apoyara logsticamente las operaciones militares en Afganistn.
Rusia, a su vez, necesitaba que Estados Unidos dejara de apoyar a Georgia, con-
gelara los planes de la dam en Europa del Este y colaborara en los programas de
privatizacin y modernizacin de Rusia.
Este tipo de entendimiento era constitutivamente frgil e inestable, pero aun
as Washington y Mosc lo intentaron. El nuevo start fue el smbolo de la cspide
de las relaciones clidas entre Washington y Mosc. Dicho entendimiento no in-
cluy la disminucin del reposicionamiento ruso, ya que cuando Washington inici
la estrategia del reset, los pases de Europa Oriental y Georgia se sintieron abando-
nados e indefensos, y tampoco hallaron proteccin con Alemania y Francia, que
prefieren acercarse a Rusia.
Al perder opciones, algunos pases de Europa oriental, como Polonia, varia-
ron su posicin y, en determinado momento, intentaron alcanzar un acuerdo con

Rusia. Otros esperaban que Estados Unidos retornara a Eurasia y los respaldara
de nuevo; sin embargo, el reset ruso-estadunidense parece haber finalizado. Los
medios rusos han reportado que Mosc est forjando nuevos contratos de apoyo
tecnolgico militar con Irn, y Washington ha dado marcha atrs en el proyecto
conjunto dam-otan para sustituirlo por acuerdos bilaterales con los pases de Eu-
ropa oriental. Adems, segn Stratfor, Washington ayudara a terceras partes para
abastecer de armas a Georgia.
En suma, ms de veinte aos de existencia de la Rusia postsovitica mostraron
lo ilusorio de la esperanza por parte de Occidente de convertirla en un socio menor
de Estados Unidos y de la UE. Sin fundamento resultaron tambin los esfuerzos
llevados a cabo por Washington y por los liberales rusos despus de la desintegra-
cin de la URSS, de que Rusia no volviera a ser uno de los principales actores de
la poltica mundial. As, la propia tradicin geopoltica de esa nacin, su sistema de
relaciones exteriores, sus caractersticas territoriales, militares y culturales de gran
potencia, que no pueden ser revisados y cambiados a voluntad, sern un factor
presente en la geopoltica de Europa en el futuro.

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Estados Unidos y la reconfiguracin
del orden mundial en el siglo xxi.
Implicaciones para
Amrica Latina y Mxico

Vaco de poder o continuidad hegemnica?
Estados Unidos, Amrica Latina
y el factor chino despus de la guerra fra
Jos Luis Len-Manrquez*
Introduccin
Al hacer un balance de la segunda dcada del siglo xxi, pocos dudan que la rela-
cin entre Estados Unidos y la Repblica Popular China tendr un gran impacto
en la configuracin del orden mundial. A medida que China afiance su transfor-
macin en una potencia multidimensional dotada de influencia econmica, pol-
tica, militar e ideolgica, es muy probable que las tensiones globales con Estados
Unidos aumenten. En este escenario, se considera pertinente profundizar en el
papel presente y futuro de Amrica Latina en el gran mapa de la relacin bilateral.
Aqu se postula que la gradual disminucin de la presencia econmica de
Estados Unidos en Amrica Latina y en particular en Amrica del Sur se
leera como una manifestacin del desgaste hegemnico de Washington en el
mundo. Aunado a lo anterior, pese a la creciente presencia china en Amrica
Latina y la histrica centralidad de sta en la hegemona de Estados Unidos, el
peso especfico de la regin en los vnculos entre Pekn y Washington resulta
ms bien marginal, pues ni Estados Unidos ni China parecen dispuestos a enve-
nenar sus relaciones por causa de Amrica Latina. La realidad, sin embargo, es
dinmica. En el mediano plazo, las preocupaciones sobre la incursin de China
en Amrica Latina y el aumento de las presiones de la lnea dura estadunidense
podran transformar la regin en un escenario de disputa geopoltica entre las
dos grandes potencias.
La primera seccin de este trabajo analiza brevemente la historia de las re-
laciones entre Estados Unidos y Amrica Latina, que han seguido una compleja
trayectoria de inters, coercin, consenso y descuido. La segunda parte se aboca al
estudio de las relaciones bilaterales desde los aos noventa, cuando Estados Uni-
dos juzg que la promocin del pluralismo poltico y el impulso del libre mercado
eran las mejores polticas hacia una Amrica Latina en transformacin y los temas
de seguridad, centrales en la guerra fra, pasaron a un discreto segundo plano. El
tercer apartado consigna las transformaciones polticas y econmicas de Amrica
Latina en los primeros aos del siglo xxi y la consiguiente parlisis de Estados Uni-
dos para entender dichos cambios. El cuarto apartado sumariza los contornos de
la dinmica relacin comercial de Amrica Latina con China, actor emergente en
* Profesor-investigador de la Universidad Autnoma Metropolitana Xochimilco, <joseluisleonm@

hotmail.com>.

272 jos luis len-manrquez
la regin. El trabajo cierra con un examen de las respuestas de Estados Unidos ante la
presencia china en el hemisferio occidental, que fluctan entre una vigilante tole-
rancia y un llamado a contener la expansin de China en el hemisferio occidental,
aunque la primera ha tendido a prevalecer en la poltica hemisfrica de Washington.
De la Doctrina Monroe al fin de la bipolaridad. Una larga

historia de inters, negligencia, consenso y coercin
Desde una perspectiva histrica, las relaciones Estados Unidos-Amrica Latina se

han caracterizado por tres principales tendencias. En primer trmino, la hegemona
estadunidense sobre la regin en especial en Mxico, Centroamrica y el Cari-
be ha sido una realidad recurrente. En segundo lugar, estas relaciones han estado
sujetas a diversos ciclos de inters y desdn de Estados Unidos hacia Amrica. En
tercer trmino, largos periodos de hegemona coercitiva se han alternado con ocasio-
nales momentos de buena voluntad y consenso (Booth, 1995).
Despus de independizarse de Inglaterra en 1776, Estados Unidos rpida-
mente estructur un proyecto para convertirse en potencia regional y mundial.
La poltica exterior estadunidense fue tempranamente orientada por la Doctrina
Monroe, propuesta el 2 de diciembre de 1823, la cual estableca que todos los
esfuerzos de pases europeos de intervenir en los Estados americanos recin inde-
pendizados seran vistos como actos de agresin contra Estados Unidos. Tras un
cuarto de siglo y una guerra de despojo contra Mxico, Estados Unidos comple-
t, en 1848, su expansin territorial al ocano Pacfico. Desde entonces, ese pas
ha realizado cientos de intervenciones diplomticas, econmicas y militares en
diferentes pases de Amrica Central y el Caribe, como Cuba, Hait, Honduras,
Nicaragua y Mxico (Selser, 2001). Esta lgica de intervencionismo se redujo par-
cialmente durante la larga administracin de Franklin D. Roosevelt (1933-1945),
quien instrument la poltica del buen vecino hacia Amrica Latina.
Durante la guerra fra (1945-1990), Amrica Latina se convirti en uno de los
teatros para contencin global de la Unin Sovitica. Casi cualquier movimiento
poltico que defenda una agenda progresista fue falsamente concebido como una
fuerza prosovitica y, en consecuencia, como una amenaza a la seguridad nacional
estadunidense. En 1954, la intervencin de Washington a travs de sus agencias
de inteligencia fue clave para el derrocamiento del gobierno progresista de Jacobo
Arbenz en Guatemala. Estados Unidos tambin trat, infructuosamente, de evitar
la Revolucin cubana de 1959, amn de invadir con xito la Repblica Domini-
cana en 1966. Como un medio para evitar nuevas revoluciones de izquierda que
emularan el ejemplo cubano, en 1961, el presidente John F. Kennedy (1961-1963)
lanz la Alianza para el Progreso, destinada a mejorar las condiciones sociales y
econmicas en Amrica Latina, mediante prstamos y donaciones por parte de
Estados Unidos. A pesar de haber canalizado a la regin 22 300 millones de dla-
res, hacia finales de los sesenta era claro que la Alianza virtualmente haba colap-
sado (Smith, 1991: 72).

vaco de poder o continuidad hegemnica? 273
La dcada de los setenta atestigu un nuevo ciclo de presencia coercitiva

de Estados Unidos en Amrica Latina, expresado en el apoyo de Washington a
regmenes militares y anticomunistas en Amrica Central y del Sur. En 1979, la
Revolucin sandinista triunf en Nicaragua, hecho que constituy un nuevo reto
para Estados Unidos. Inicialmente, el presidente James Carter (1977-1981) mos-
tr una posicin pragmtica frente al sandinismo, pero su sucesor, Ronald Reagan
(1981-1989), fue mucho ms agresivo. La administracin de Reagan instrument
un asedio constante al nuevo gobierno nicaragense, proveyendo al mismo tiempo
apoyo econmico y militar a los gobiernos aliados de El Salvador, Guatemala y
Honduras. Estados Unidos se convirti en el principal donante de asistencia econ-
mica y militar a Amrica Central, como parte de la estrategia de contencin en
contra de lo que perciba como una amenaza comunista en la cuenca del Caribe.
El balance de esta poltica es tan contradictorio como sangriento. Estados
Unidos logr contener, finalmente, revertir el momentum de la Revolucin sandi-
nista y evitar los que parecan inminentes triunfos de las guerrillas de izquierda en
El Salvador y Guatemala. Aunque Washington evit inmiscuirse con tropas como
lo haba hecho en Vietnam en las dos dcadas anteriores, su guerra de baja inten-
sidad contra Nicaragua y el apoyo a las fuerzas contrainsurgentes en el resto de
Centroamrica contribuyeron a generar un saldo de cientos de miles de muertos
(Pastor, 2011). Con justa razn, a mediados de los ochenta, el acadmico Abraham
F. Lowenthal (1987: 155) sealaba que, ms que expresar una preocupacin por la
seguridad nacional de Estados Unidos, estas estrategias en realidad reflejaban
la inseguridad nacional de ese pas.
La intervencin en Centroamrica disminuy gradualmente en los noventa.
Esta tendencia se facilit por el fin de la guerra fra, la desintegracin de la Unin
de Repblicas Socialistas Soviticas (URSS) y la derrota del Frente Sandinista de
Liberacin Nacional (fsln) en las elecciones nicaragenses de 1990. Estos he-
chos sucedieron a la par de iniciativas de paz impulsadas por diversos pases
latinoamericanos, va el Grupo Contadora (establecido en 1983) y las naciones
centroamericanas, a travs del Proceso de Esquipulas (iniciado en 1986). Estas
iniciativas marcaron el rumbo para negociaciones de paz, la integracin de los gru-
pos guerrilleros a la vida civil en El Salvador y Guatemala, y el desmantelamiento
de las fuerzas contrarrevolucionarias (contras) en Nicaragua.
Otra variable que explica la pacificacin de Amrica Central en los noventa es
el cambio de gobierno en Estados Unidos. A pesar de la invasin estadunidense a
Panam, en diciembre de 1989, la poltica latinoamericana del presidente George
H. Bush (1989-1993) se caracteriz por su marcado pragmatismo, en comparacin
con el enfoque ideolgico de su predecesor, Ronald Reagan. Tomando en cuenta las
aceleradas transformaciones del sistema internacional a inicios de los noventa, la
administracin de Bush busc evitar nuevos problemas en Amrica Latina, al tiempo
que encauzaba sus esfuerzos a las reas prioritarias para la poltica exterior de Esta-
dos Unidos. La atencin de Washington se centr en vigilar de cerca el colapso de
la URSS y su rea de influencia en Europa del Este, as como en reafirmar su pre-
sencia en Medio Oriente a travs de la guerra del golfo Prsico en Irak (1990-1991).

Tras la desaparicin de la amenaza sovitica en su rea de influencia la-

tinoamericana, Washington plante un enfoque mucho ms pragmtico que le
permiti negociar con las fuerzas centroamericanas de izquierda, en vez de pro-
curar su aniquilacin. Sin duda alguna, esta actitud favoreci las negociaciones
de los gobiernos de El Salvador y Guatemala con el Frente Farabundo Mart
para la Liberacin Nacional (fmln) y la Unidad Revolucionaria Nacional Guate-
malteca (urng), respectivamente. A travs del tiempo, estas fuerzas polticas han
entrado en la competencia democrtica. De hecho, versiones light de aquellos
movimientos han ganado elecciones presidenciales en Amrica Central. En 2007,
lvaro Colom obtuvo la presidencia guatemalteca con el apoyo de una coalicin
heterognea que inclua exmiembros de la urng; en las elecciones presidenciales
salvadoreas de 2009, el candidato del fmln, Mauricio Funes, result triunfador.
Incluso los sandinistas nicaragenses, que haban sido el centro de las aprehen-
siones estadunidenses en la dcada de los ochenta, regresaron al poder en 2007.
Los aos noventa: Estados Unidos y Amrica Latina

en los tiempos de la unipolaridad y el libre comercio
Con la pacificacin de Centroamrica al alcance, el nfasis de la poltica estaduni-

dense hacia Amrica Latina cambi, en los aos noventa, de la geopoltica a la geo
economa. Los temas de comercio e inversin comenzaron a predominar sobre los
asuntos polticos y militares que haban sido la base de la accin hemisfrica de
Washington. La nueva poltica de Estados Unidos se reflej principalmente, pero no
slo en la Iniciativa para las Amricas (Enterprise for the Americas Initiative, eai),
anunciada por el presidente George H. Bush el 27 de junio de 1990.
Los tres pilares estratgicos de la eai fueron la propuesta para negociar una
gran zona de libre comercio entre Estados Unidos y los pases latinoamericanos;
un programa de prstamos y un fondo de inversin de 1.5 mil millones de dlares
que administrara el Banco Interamericano de Desarrollo (bid), y un programa
de alivio a la deuda externa contrada con fuentes oficiales estadunidenses, con
pagos de inters de la deuda para ser rembolsados en monedas locales. El ltimo
objetivo de esta propuesta era crear un rea de libre comercio desde Anchorage
hasta la Tierra del Fuego, con la clara intencin de dar prioridad al comercio en
lugar de la asistencia econmica (The Development Gap, 1992). Trade, not aid,
solan repetir en verso los diplomticos estadunidenses para capturar el espritu
de la nueva estrategia.
En suma, la poltica de Estados Unidos para conducir sus relaciones con Am-
rica Latina en los noventa fue la defensa de la democracia, la libre empresa y los
acuerdos de libre comercio (alc). La idea central de la estrategia estadunidense
era que los mecanismos de mercado seran baluartes para la renovacin de las eco-
nomas y sociedades latinoamericanas, daadas hasta entonces por el estatismo,
la inflacin, el endeudamiento y el proteccionismo. Esta idea-fuerza se conoci
expost como Consenso de Washington (Williamson, ed., 1990).

Sin temor a exagerar, se dira que este corpus ideolgico, basado en la simpli-
cidad de las ideas econmicas liberales, se convirti tambin en el principal ins-
trumento para modular la Amrica Latina de los aos noventa. Probablemente, la
manifestacin ms clara del Consenso de Washington y de la preferencia normati-
va por el libre mercado fue la creacin del Tratado de Libre Comercio de Amrica
del Norte (tlcan), en 1994. Despus de este profundo cambio, Washington espe-
raba que el resto de Amrica Latina siguiera el ejemplo de Mxico, unindose al
libre comercio continental promovido por Estados Unidos. El tlcan inclua ciertas
clusulas que, se pensaba, se replicaran para que otros pases se subieran al carro
librecambista de Amrica del Norte.
Un consenso adicional, compartido en Estados Unidos y en casi todos los
pases de Amrica Latina, tena que ver con la interpretacin de la correlacin
internacional de poder. La idea prevaleciente era que, despus del fin del conflicto
bipolar, el mundo que emerga de la guerra fra era, en lo esencial, unipolar. Con la
posible excepcin de Brasil y la obligada excepcin de Cuba, los pases latinoame-
ricanos tendieron a asumir que ninguna otra potencia (regional o mundial) tena
la fortaleza econmica, poltica, diplomtica o militar para ser un contrapeso real
frente a Estados Unidos. Correcto o no, este diagnstico se reflej concretamente
en la diplomacia de la mayora de los gobiernos en Amrica Latina.
Por ejemplo, Mxico aplic un viraje radical de su tradicional desconfianza
hacia Estados Unidos, y en 1990 comenz a expresar una actitud cooperativa que
se identific como el espritu de Houston. En una explcita formulacin de su
consentimiento a la hegemona de Washington, en 1991, en el marco de una reu-
nin de alto nivel del bid, el canciller argentino, Guido di Tella declar que su pas
no deseaba relaciones platnicas, sino relaciones carnales y abyectas con Estados
Unidos.1 La visin de un dominio incuestionable de ese pas sobre Amrica Latina
tambin apareci en las actitudes de potencias extrarregionales: tras el colapso de
la URSS, la Unin Europea, Japn y China permanecieron al margen de Amrica
Latina o se acercaron con extrema precaucin a esta zona. En palabras de Peter H.
Smith (1996: 34), en los noventa, Estados Unidos logr estructurar una hegemo-
na por default en Amrica Latina.
En tal contexto, Washington apoy fuertemente la creacin del rea de Li-
bre Comercio de las Amricas (alca), dirigida a reunir a todas las economas de
Amrica en una sola iniciativa de integracin regional. En la Primera Cumbre
de las Amricas, realizada en diciembre de 1994 en Miami, los jefes de Estado y
gobierno de los 34 pases participantes acordaron alcanzar progresos sustanciales
rumbo al alca hacia 2000 y finalizar las negociaciones correspondientes en 2005.
stas se iniciaron en abril de 1998, durante la Segunda Cumbre de las Amricas
en Santiago de Chile. Despus de varias reuniones presidenciales y encuen-
tros ministeriales, el alca abort en 2006, en el marco de la Cuarta Cumbre de
las Amricas, que tuvo lugar en Mar del Plata, Argentina. La iniciativa de Estados
1 Para un anlisis ms detallado de la poltica exterior de Argentina durante la administracin de Carlos

S. Menem, vase Barcelona (1992).

Unidos se hundi en medio de fuertes crticas por parte de los lderes latinoame-
ricanos ms radicales. El nico defensor del proyecto fue el entonces presidente
mexicano Vicente Fox (2000-2006).
Hacia la izquierda y rumbo al Oriente.

Estados Unidos ante la nueva configuracin poltica
y econmica en Amrica Latina
Qu razones explican el fracaso estadunidense para profundizar el Consenso de

Washington y avanzar hacia una integracin comercial hemisfrica? Antes que
nada, el surgimiento, en la dcada del 2000, de una ola de gobiernos de izquierda.
La ideologa y prctica poltica de estos gobiernos, que se han multiplicado sobre
todo en Amrica del Sur, fluctan entre la socialdemocracia y el populismo, pa-
sando por el nacionalismo. Mientras gobiernos como Argentina, Bolivia, Ecuador
y Venezuela han ejercitado una retrica antimperialista y han recurrido a distintos
grados de estatismo, otros como Brasil y Chile han combinado polticas distributi-
vas, con esquemas que no afectan sustancialmente la actividad de las empresas
privadas. Ya sea en sus versiones espresso o descafeinada, la izquierda comenz a
ganar sucesivas elecciones presidenciales y parlamentarias en la regin. Ms all
de sus prcticas polticas y de sus divergentes grados de respeto por la democracia
representativa, esta nueva izquierda latinoamericana comparte como caracters-
tica un distanciamiento del credo neoliberal que defendan los gobiernos de centro
y derecha electos durante los aos noventa.
El escepticismo frente a las polticas econmicas ortodoxas y los alc se ha re-
forzado por el crecimiento econmico de Amrica Latina desde principios de la
dcada del 2000 (el cual se ilustra en la grfica 1). Despus de veinte aos de dbil
desempeo econmico, Amrica Latina ha experimentado un repunte econmico en
el siglo xxi. Si bien el crecimiento fue menor que en los aos setenta, pases como
Argentina, Brasil, Per y Venezuela vivieron al menos un lustro de crecimiento sos-
tenido, y la regin experiment una rpida recuperacin de la Gran Recesin (2008-
2010). Preocupados por los efectos negativos de las crisis de los ochenta y noventa,
los distintos gobiernos mejoraron las polticas sociales y corrigieron los excesos del
Consenso de Washington; as, la proporcin de personas en situacin de pobreza e
indigencia en la regin pas del 48.4 por ciento en 1990 al 43.9 en 2002 y al 28.8
por ciento en 2012 (cepal, 2013b: 19). El crecimiento econmico fue impulsado,
en gran medida, por la voraz demanda china de materias primas. Ms all de las
causas, el renovado crecimiento econmico ubic de nuevo a la regin en el mapa de
la economa y la poltica mundiales.
En la esfera poltica ocurri otro significativo suceso: el mundo unipolar de los
noventa pareca reafirmarse despus del 11 de septiembre de 2001; sin embargo, las
intervenciones de Estados Unidos en Afganistn (2001) e Irak (2003) comenzaron
a poner en tela de juicio la hegemona estadunidense y complicaron las relaciones
de Washington con actores clave del sistema internacional, como la Unin Europea,

Grfica 1
Amrica Latina y el Caribe: crecimiento del pib, 1971-2012
(en porcentaje, a precios constantes de 2005)
10.0
8.0
6.0
4.0
2.0
0.0
-2.0
-4.0
19 1
73
19 5
19 7
19 9
19 1
83
19 5
87
19 9
91
93
19 5
19 7
20 9
01
20 3
05
20 7
09
11
7
7
7
7
8
9
9
9
0
19
19
19
19
19
19
20
20
20
Fuente: United Nations Statistics (Unstats), 2013.
China y Rusia. Como ya se seal, en la esfera regional, el alca se bloque en

buena medida por la discreta diplomacia brasilea y la abierta resistencia de los go-
biernos de izquierda radical como Venezuela. Estados Unidos y Brasil, dos actores
clave en el alca, mantenan diferentes perspectivas en los objetivos, modalidades y
dinmica de la integracin hemisfrica. En otros frentes, Brasil tambin obstaculiz
el acuerdo global de comercio patrocinado por Estados Unidos dentro de la Orga-
nizacin Mundial de Comercio (omc) y critic el uso de establecimientos militares
colombianos por tropas estadunidenses (Lyons y Meckler, 2011).
En vez de dar la bienvenida al libre comercio continental, Brasilia se preocu-
p ms por reafirmar su liderazgo sobre Amrica del Sur, especficamente en el
Mercado Comn del Sur (Mercosur). En un despliegue de franqueza durante la
Tercera Cumbre de las Amricas, celebrada en Quebec, Canad, en 2001, el en-
tonces presidente brasileo Fernando Henrique Cardoso estableci: para Brasil,
el alca es una opcin, mientras que el Mercosur es nuestro destino (La Jornada,
2001, p. 24). En consonancia con estas palabras, los pases del Cono Sur parecen
estarse alejando rpidamente de la influencia poltica y econmica de Estados
Unidos. Aun cuando esta nacin concentr entre el 22 y el 24 por ciento de los
flujos de inversin extranjera directa (ied) a Amrica Latina entre 2007 y 2012,
pases como Holanda, Canad y China han aumentado su participacin relativa
(cepal, 2013a: 35). Esto ha generado gran inters en los pases sudamericanos,
que ven en estos flujos de capital un medio para diversificar sus relaciones eco-
nmicas exteriores.
A primera vista, las relaciones comerciales entre Estados Unidos y Amrica
Latina parecen ms fuertes que nunca. Tal y como lo muestra el cuadro 1, las
exportaciones estadunidenses a la regin se multiplicaron 7.5 veces, pasando de

52367 millones de dlares en 1990, a 395229 en 2012. En trminos relativos,

Amrica Latina tambin gan relevancia para el comercio exterior de Estados
Unidos. En 1990, la regin absorba el 13.3 por ciento de las exportaciones estadu-
nidenses; en 2012, el porcentaje se haba incrementado al 25.6 por ciento (cepal,
2013a). Una mirada ms cercana muestra, sin embargo, una realidad menos idlica
para Estados Unidos: en realidad, una parte sustancial del aumento en el comercio
exterior estadunidense se explica a partir de las transacciones con Centroamrica
y Mxico. Este ltimo pas represent en 2012 casi el 55 por ciento de las impor-
taciones latinoamericanas desde Estados Unidos (cepal, 2013c).
Por otra parte, aun cuando Estados Unidos sigue siendo el mayor socio comer-
cial en las importaciones de la mayora de pases de Amrica Latina, en trminos
de exportaciones figura en el segundo lugar para Brasil, Chile y Per; en tercer
lugar, para Argentina; en cuarto para Bolivia, en sptimo para Uruguay, y en und-
cimo para Paraguay (cepal, 2011c: 21). En otras palabras, la presencia econmica
de Estados Unidos en Amrica Latina parece seguir un patrn de crculos concn-
tricos en el que la influencia estadunidense sobre sus socios latinoamericanos es
directamente proporcional a la contigidad geogrfica.
En ese sentido, la presencia econmica de Estados Unidos en Mxico, Am-
rica Central y el Caribe resulta menos cuestionada. Las relaciones de comercio e
inversin con esta zona han sido importantes por tradicin. Tanto en trminos de
exportaciones, como de importaciones, Estados Unidos es el principal socio co-
mercial de Mxico, Amrica Central, Colombia, Ecuador y a pesar del discurso
antimperialista de los gobiernos de Hugo Chvez y Nicols Maduro Venezuela.
Aunque el comercio de estos pases con Estados Unidos ha ido disminuyendo en
trminos relativos, an flucta entre el 30 por ciento y el 80 por ciento del total
(cepal, 2011c: 14 y 21). La tendencia hacia la regionalizacin en esta rea ha teni-
do lugar no slo en trminos de comercio e inversin, sino tambin en fenmenos
como la migracin y el trfico de drogas, que desde hace tiempo son centrales en
la agenda de las relaciones estadunidenses-latinoamericanas.
Cuadro 1
Estados Unidos. Exportaciones por regin del mundo.
Aos seleccionados, 1990-2012 (millones de dlares)
Regin/ao 1990 1995 2000 2010 2011 2012

Amrica Latina 52 367 94 435 168 869 296 081 361 021 395 229
Unin Europea 104 606 126 242 168 442 240 234 269 137 265 743
Asia-12 114 566 186 605 209 634 334 904 378 577 389 491
Resto del mundo 121 326 175 682 233 386 405 891 470 996 495 103
Total 392 866 582 965 780 332 1 277 109 1 479 730 1 545 565
Fuente: cepal (2013c).

Dado el fracaso del alca, la estrategia de Estados Unidos ha sido buscar

acuerdos bilaterales en su zona de confort. Como resultado de este enfoque mini-
malista (como se observa en el cuadro 2), Estados Unidos ha signado acuerdos con
Mxico (1994), Chile (2004), Centroamrica y Repblica Dominicana (cafta dr,
2006-2009), Per (2009), Colombia (2012) y Panam (2012) (oea, 2013). Cabe
observar que la mayora de estos pactos comerciales se concretaron desde media-
dos de la dcada del 2000, una vez que result claro que el alca resultaba una
apuesta muy arriesgada. Salvo el tlc con Chile, el resto se negoci con economas
que se adscriben a la rbita de influencia comercial estadunidense, como Mxico,
Centroamrica, el Caribe y los pases andinos.
Cuadro 2
Acuerdos de Libre Comercio de Estados Unidos
con Amrica Latina (1994-2012)
Pas(es) socio(s) Fecha de suscripcin Entrada en vigor
Panam 28 de junio de 2007 31 de octubre de 2012
Colombia 22 de noviembre de 15 de mayo de 2012
2006
Per 12 de abril de 2006 1 de febrero de 2009
Centroamrica y Repblica 5 de agosto de 2004 1 de marzo de 2006-
Dominicana (cafta-dr) 1 de enero de 2009
Chile 6 de junio de 2003 1 de enero de 2004
Canad y Mxico (tlcan) 17 de diciembre de 1 de enero de 1994
1992
Fuente: oea (2013), en <http://www.sice.oas.org/ctyindex/USA/USAagreements_s.asp>.
Ms que una estrategia de largo alcance, los alc parecen ser una tctica es-
tadunidense para salvar el rostro de sus polticas librecambistas; sin embargo,
Washington parece haberse quedado sin una poltica medianamente coherente
para los pases latinoamericanos que no estn incluidos en la red del comercio
bilateral estadunidense. Despus del 11 de septiembre, el desinters poltico de
Estados Unidos por Amrica Latina se increment, en tanto que la prioridad de la
poltica exterior de Washington se enfocaba en Medio Oriente. A partir de la se-
gunda administracin de Obama, Estados Unidos ha intentado reforzar tambin
su presencia en Asia Pacfico. Es evidente que Amrica Latina permanece en un
segundo plano de las prioridades estadunidenses.
Este vaco de poder ha facilitado la emergencia de China como un fuerte ac-
tor sobre todo en la esfera econmica en Latinoamrica. Qu tan importante
es esta tendencia en el contexto de las relaciones bilaterales sino-estadunidenses?
Cul ha sido la posicin de las administraciones de Bush Jr. y Obama acerca de
este asunto? Dichas polticas implican continuidad o cambio respecto de las

pasadas administraciones? stas y otras cuestiones sern tratadas en los siguientes

apartados de este artculo.
Naturaleza y proyecciones de la presencia

de China en Amrica Latina
Grandes cantidades de papel y tinta se han dedicado a explicar la creciente presen-

cia china en el hemisferio occidental. Ms all de las diversas posturas ideolgicas,
pareciera que existe un consenso en sealar que el renovado inters de China por
la regin se explica en orden descendente de importancia por las siguientes
causas: la bsqueda de productos alimentarios y recursos naturales, el deseo de
aislar an ms a Taiwn dentro de la comunidad internacional, la insistencia en
que la cooperacin china con algunos de los pases de la regin constituye una
prueba del compromiso de Pekn con el mundo en desarrollo y la posible cons-
truccin de alianzas polticas en el marco del trnsito hacia un mundo multipolar.
En los primeros aos del tercer milenio, la relacin sino-latinoamericana ha
despertado de un largo periodo de latencia. Los lazos entre ambos lados del ocano
Pacfico se remontan a cinco siglos, aunque se han estrechado de forma intermiten-
te. A lo largo de la poca colonial espaola, en Amrica Latina existi una relacin
comercial continua entre el virreinato de la Nueva Espaa (1521-1821) y Asia. En
la segunda mitad del siglo xix, se registraron migraciones masivas chinas a Estados
Unidos, Per, Cuba y Mxico (Spate, 1979; Haro, Len y Ramrez, eds. 2011).
En 1949, como resultado de una larga guerra civil, China se dividi en dos
Estados: la Repblica Popular China en China continental y la Repblica de China
en Taiwn. Ambos se consideran el gobierno legtimo de toda China. En los aos
cincuenta y sesenta, Taiwn recibi el apoyo de Estados Unidos y propici su reco-
nocimiento diplomtico por la mayor parte de los Estados latinoamericanos. Hasta la
fecha, los vnculos de Taiwn con Centroamrica y el Caribe representan el ncleo
de sus relaciones diplomticas con la comunidad internacional (Haro, 2011: 205).
En tanto, la China roja era vista principalmente como una fuerza disruptiva en la
regin y slo era reconocida por Cuba (Johnson, 1970; Jackson, 1995: 388-422).
La poltica exterior de la Repblica Popular China emprendi un giro gradual
en los aos setenta, tras ser aceptada como nica representante de China en los
organismos internacionales. El acercamiento de sta con Estados Unidos hizo ms
fcil para pases latinoamericanos como Chile, Brasil y Mxico abrir embajadas en
Pekn y romper relaciones con Taipei. Tras el fin de la guerra fra, las relaciones de
la Repblica Popular China con Amrica Latina se han intensificado, sobre todo
en los asuntos econmicos. Las reformas iniciadas por el lder de la Repblica
Popular China entre 1978 y 1989, Deng Xiaoping, transformaron a este pas de
una sociedad con un fuerte componente agrario, en la segunda mayor economa
del mundo. Como muchas otras regiones del planeta, Amrica Latina ha sido im-
pactada por el crecimiento chino, el cual ha trado consigo nuevas oportunidades
y tambin riesgos potenciales.

En los ltimos aos, los pases latinoamericanos han seguido dos trayecto-
rias diferentes en sus relaciones comerciales con China (Len-Manrquez, 2011a:
163-164). La primera es caracterstica en algunos pases de Amrica del Sur y ha
sido impulsada por la necesidad de China de obtener petrleo, minerales y alimen-
tos suficientes para dar continuidad a su proyecto de crecimiento econmico. Esta
demanda como ya se asent contribuy a generar un auge en el precio de los
productos bsicos entre 2003 y 2008 (Coxhead y Jayasuriya, 2010). Desde la pri-
mera dcada del siglo xxi, muchos pases sudamericanos intentaron reorientar sus
relaciones comerciales para atender la pujante demanda china de materias primas.
As, productos como el cobre de Chile y Per, el complejo soya (granos y aceite) de
Argentina, el mineral de hierro de Brasil y el petrleo de Venezuela experimentaron
auges paralelos.
A pesar del apogeo de las commodities, la relacin comercial de los pases de
Sudamrica con China conlleva el riesgo de reprimarizar la estructura econmica
y caer de nuevo en la excesiva dependencia de las materias primas que ha pautado
auges y crisis en Amrica Latina. Tras la crisis global iniciada en 2008, pases como
Argentina y Chile ya empezaron a experimentar ciertos choques derivados del re-
pentino descenso en el comercio de productos bsicos (Ocampo, 2009).
La perspectiva de un crecimiento ms lento de la economa china, sumada al
hecho de que la Repblica Popular China exporta productos de creciente densi-
dad tecnolgica, se convierte en un reto para sostener un supervit comercial con
China. De hecho, en 2012, nueve de los doce miembros de la Asociacin Latinoa-
mericana de Integracin (aladi) registraban un dficit comercial con China.
Una trayectoria diferente se plasma en el impacto econmico de China en
Mxico y Centroamrica, cuyas manufacturas (sobre todo en las industrias maqui
ladoras) estn en competencia directa con las exportaciones chinas. Mxico, cuyas
exportaciones se conforman en tres cuartas partes por manufacturas, se ha enfren-
tado a la creciente competencia de la Repblica Popular China en el mercado esta-
dunidense. ste ha sido de vital importancia para Mxico desde la firma del tlcan y
en la actualidad como lo demuestra Federico Novelo en este mismo volumen,
recibe ms del 80 por ciento de sus exportaciones; sin embargo, Mxico ha ido per-
diendo terreno frente a China, que en 2003 lo desplaz como el segundo proveedor
ms grande de Estados Unidos.
Ms all de la competencia por los mercados de exportacin, la relacin entre
China y estos pases latinoamericanos se complica por el creciente desequilibrio
comercial entre las partes. En la actualidad, Mxico y Centroamrica registran
importantes dficit en cuenta corriente frente a China. En el caso de Mxico, por
cada dlar que este pas exporta a China, importa 14.5; para Nicaragua, la ratio es
1-65 y para El Salvador 1-111, aunque con un volumen comercial muy inferior al
de Mxico (Len-Manrquez, 2011a: 167-168).
Ya sea que exporten materias primas o manufacturas, casi todos los pases de
Amrica Latina han sido impactados por el vigoroso ascenso de China en las dos
primeras dcadas del siglo xxi. Los casos ms notables son Brasil y Chile, para los
cuales la Repblica Popular China ya es el principal socio en las exportaciones. En

2000 ya ocupaba los lugares doce y cinco, respectivamente. Aun cuando China no se
convirti en el principal socio para las exportaciones de todos los pases latinoamerica-
nos, s se posicion como el segundo para Venezuela y Costa Rica (sitios treinta y cin-
co y treinta, respectivamente, en 2000), en el sexto para Colombia (treinta y seis en
2000) y en el sptimo para Mxico (diecinueve en el mismo ao) (cepal, 2011b: 19).
En las importaciones, el efecto chino es an ms claro. El cuadro 3 revela que
entre 1990 y 2012 las importaciones latinoamericanas desde China escalaron de 772
a 134 056 000 000 dlares por ao, multiplicndose ms de 173 veces. Como efecto
de esta tendencia, prcticamente en todos los pases de Amrica Latina, la Repblica
Popular China ha pasado a ocupar los lugares primero, segundo o tercero en este
rubro, aunque las exportaciones de Estados Unidos a la regin casi triplicaron en 2012
a las de China. Entre 2006 y 2010, la tasa de crecimiento anual de las importacio-
nes latinoamericanas desde China fue del 22.8 por ciento, mientras el aumento de
las importaciones desde socios tradicionales de la regin, como Estados Unidos y la
Unin Europea, fue del 5.9 y del 9.2 por ciento, respectivamente (cepal, 2011a: 94).
El rpido aumento del comercio de Amrica Latina con China genera un des-
equilibrio fundamental. Si bien es evidente que el crecimiento de China ha propicia-
do un rpido repunte en la demanda de productos bsicos, Amrica Latina es slo
una de varias fuentes que alimentan este crecimiento. Esta relacin comercial devino
crucial para Amrica Latina, pero no tanto para la Repblica Popular China. Esto es
visible en la posicin que ocupan los pases latinoamericanos entre sus socios comer-
ciales. Si bien las exportaciones de China a Amrica Latina pasaron del 1.2 al 6.5 por
ciento del total entre 1990 y 2012, tambin es cierto que la regin an ocupa un lugar
modesto como mercado para esos productos. En 2012, Asia Pacfico absorba el 39.1
por ciento de las exportaciones chinas; Estados Unidos, el 17.2 por ciento; la UE, el
16.3 por ciento y el resto del mundo, en el que se incluyen frica, Medio Oriente y
Asia Central, el 20.9 por ciento (cepal, 2013a). Esto demuestra que China realiza
una estrategia de diversificacin global y multidimensional que minimiza el riesgo y
asegura el acceso a distintos mercados (Klare, 2012: 3).
Cuadro 3
China. Exportaciones por regin del mundo.
Aos seleccionados, 1990-2012 (millones de dlares)
Regin/ao 1990 1995 2000 2010 2011 2012
Amrica Latina 772 3 122 7 082 90 977 120 759 134 056
Estados Unidos 5 175 24 729 52 156 283 780 325 011 352 438
Unin Europea 6 338 20 371 41 053 311 430 356 225 334 269
Asia-12 41 422 85 096 121 444 577 156 704 556 800 613
Resto del 8 384 15 461 27 466 314 421 391 839 427 406
mundo
Total 62 091 148 779 249 203 1 577 764 1 898 388 2 048 782
Fuente: cepal (2013a).

Desafo hegemnico? Las relaciones sino-estadunidenses

y sus proyecciones en Amrica Latina
La incursin de China en Amrica Latina ha abierto paso a Pekn en una zona que
histricamente ha sido objeto como se discuti al inicio del presente texto de
los intereses geopolticos estadunidenses. La estrategia de la Repblica Popular
China parece ser la de participar en la regin sin que implique un franco desafo a
la hegemona estadunidense. Esta cautela se refleja en el Libro blanco sobre Am-
rica Latina, publicado por el gobierno chino a finales de 2008 (Ministry of Foreign
Affairs of the Peoples Republic of China, 2008). Aunque ha sido saludado en am-
bos lados del Pacfico como un parteaguas histrico en la relacin, el texto es muy
asptico y no denota un claro deseo de Pekn por construir una contrahegemona en
Amrica Latina. China no parece dispuesta a agregar una lucha por Amrica Latina
a la de por s complicada agenda de su relacin bilateral con Estados Unidos.
Quiz simtricamente con esta actitud china, la respuesta de Estados Unidos
ante el protagonismo de la Repblica Popular China en su patio trasero ha sido bas-
tante relajada, en especial si se compara con la que mostr en anteriores incursiones
de potencias extranjeras en Amrica Latina. En la medida en que Estados Unidos
dista de ser como la mayora de los pases del mundo un actor racional y uni-
ficado, las reacciones sobre el involucramiento de China en Amrica Latina se han
expresado en al menos dos posturas: la lnea blanda, integrada por la Presidencia,
el Departamento de Estado, legisladores y acadmicos liberales y de centro, y, como
era esperable, la lnea dura, que incluye ciertos sectores del Departamento de De-
fensa y del Congreso, acadmicos conservadores y algunos think tanks dedicados a
encender focos de alarma en Washington.2 Aqu postulo que, al final de cuentas, la
primera posicin es la que ha privado.
La lnea blanda del Ejecutivo estadunidense se explica por la continuidad
de la poltica abierta a negociacin respecto de China, que ha sido una caracters-
tica comn a las polticas exteriores de William Clinton (1993-2001), George W.
Bush (2001-2009) y Barack Obama (2009-2017). Como en el caso de la Repblica
Popular China, Estados Unidos no parece estar dispuesto a abrir nuevos frentes
de batalla en la agenda bilateral con Pekn. Las declaraciones de funcionarios del
Departamento de Estado en torno a la participacin de China en Amrica Latina
suelen ser muy cuidadosas y ajenas a la retrica agresiva y anticomunista del pasa-
do. Estos soft-liners argumentan que el inters de China en Amrica Latina se basa
en cuestiones econmicas y niegan que las actividades chinas en el hemisferio es-
tn dirigidas a socavar la hegemona de Estados Unidos. Existe, sin embargo, una
ligera preocupacin de que Pekn se acerque demasiado a lderes de la izquierda
radical como Ral Castro, Evo Morales y Nicols Maduro.
Por ejemplo, en 2011, el subsecretario de Estado de Barack Obama, William
Burns (2011), seal: Dado el dinamismo econmico en ambos lados del Pacfico,
no es de extraar que Asia y Amrica Latina tambin hayan reconocido el potencial
2 En este debate suscribo la lnea de anlisis planteada por Peter M. Lewis (2007).

mutuo. No debemos temer el inters econmico de Asia en nuestro hemisferio,

siempre y cuando las relaciones sean transparentes y se respeten las reglas.
Sin embargo, las opiniones de lnea dura impregnan otros flancos del sistema
poltico estadunidense. De hecho, algunos pronunciamientos de legisladores y aca-
dmicos beligerantes en torno a China evocan el discurso macartista de los aos
cincuenta. Por ejemplo, los representantes republicanos de California y Georgia,
Dana Rohrabacher y Bob Barr, han pronosticado en audiencias del Congreso serios
problemas para la seguridad nacional de Estados Unidos a causa de la administra-
cin del canal de Panam por la empresa hongkonesa Hutchinson Whampoa. Los
congresistas acusan a esa firma de ser muy cercana a China y a los militares de ese
pas (Sullivan y Villarreal, 2001: 12).
El 21 de julio de 2005, en un testimonio ante una comisin legislativa, Albert
Santoli, director de la Asia-America Initiative, advirti que China estaba instru-
mentando una guerra irrestricta contra Estados Unidos. Esta beligerancia inclui-
ra segn Santoli el fomento a la oposicin a Washington en Amrica Latina,
el desarrollo de capacidades para una guerra ciberntica y el control de puntos
comerciales clave, como el canal de Panam. Su propuesta para la accin de Wash-
ington fue tan sencilla como conocida: Las autoridades estadunidenses deberan
revisar a fondo de la Doctrina Monroe para ver cmo se puede aplicar a los actua-
les acontecimientos en la regin (Santoli, 2005).
Si bien este tipo de sealamientos destacan por su estridencia retrica, hasta
el momento resultan minoritarios y no han provocado un endurecimiento sustan-
cial en las posturas de las ramas Ejecutiva o Legislativa de cara a la presencia china
en Amrica Latina; sin embargo, y quiz para aplacar todos estos temores de la
lnea dura, el gobierno de George W. Bush decidi abordar las preocupaciones
sobre Amrica Latina con los altos niveles diplomticos de China. En abril de
2006, Thomas Shannon, secretario de Estado adjunto para Asuntos del Hemisferio
Occidental, realiz una visita a Pekn. sa fue la primera vez que un alto funciona-
rio del Departamento de Estado viaj a la Repblica Popular China con el nico
objetivo de sostener un dilogo sobre Amrica Latina. Tras el viaje de Shannon,
y durante la administracin de Obama, ha habido otras rondas de dilogo entre
China y Estados Unidos sobre asuntos latinoamericanos.
Desde la campaa presidencial de 2008, Barack Obama y sus asesores en
poltica exterior han tratado de poner ms atencin al menos en el plano retri-
co en las relaciones sino-latinoamericanas. El 26 de septiembre de 2008, duran-
te su primer debate con el candidato republicano John McCain, Obama abord
el tema en los siguientes trminos: Tenemos retos, por ejemplo, con China, a la
que estamos pidiendo en prstamo miles de millones de dlares. Ellos poseen
deuda nuestra con valor de un billn de dlares y estn activos [] en regiones
como Amrica Latina, Asia y frica. La visibilidad de su presencia slo se iguala a
nuestra ausencia, porque nos hemos centrado en Irak (Obama citado por Erikson,
2011: 119).
Sin embargo, en una visita a Pekn en 2010, el secretario de Estado adjunto
para Asuntos del Hemisferio Occidental de Obama, Arturo Valenzuela, declar:

Ciertamente China no es motivo de preocupacin y, desde luego, no es una amenaza

[]. De hecho, vemos que China proporciona a Amrica Latina muchas oportunida-
des para aumentar su economa, ofrecer mejores empleos y mejorar el nivel de vida
[]. Ambos [Estados Unidos y la Repblica Popular China] nos beneficiamos de una
Amrica Latina estable y prspera que participa mucho ms en el comercio mundial.
En suma, sta es una situacin ganar-ganar para ambos pases (Peoples Daily, 2010).
La ausencia de conflictos abiertos respecto de Amrica Latina no significa que

las relaciones entre China y Estados Unidos carezcan de problemas en otros m-
bitos. Las reas y grados de disenso en la compleja relacin sino-estadunidense se
agrupan en tres principales crculos concntricos. La primera zona de disenso
se relaciona con puntos de vista divergentes sobre entidades polticas que se hallan en
el rea de influencia de China (como Taiwn, Corea del Norte e Irn). Una segunda
prioridad es la relacin econmica bilateral, que incluye el masivo dficit comercial de
Estados Unidos frente a China, las presiones de Washington para la revaluacin
del yuan, el potencial conflicto por los recursos energticos mundiales y el papel de
ambas potencias en los procesos de integracin econmica en Asia Pacfico. La tercera
categora comprende un heterogneo grupo de temas, como la preocupacin por
lo que Estados Unidos juzga como un veloz aumento del gasto militar chino, as
como diversas cuestiones relacionadas con los derechos humanos.3 Amrica Latina
slo toca estos crculos de manera tangencial, sobre todo en los temas econmicos.
Durante el gobierno de Obama (en particular desde 2011), cuando se procla-
m la nueva poltica del pivote asitico, las relaciones con China se han tratado
de ubicar en el centro de la poltica exterior de Estados Unidos (Clinton, 2011).
De hecho, el tema se volvi uno de los ms relevantes en la eleccin presiden-
cial de 2012. En esa ocasin el golpeteo a China (China bashing) se convirti
en moneda corriente en las campaas polticas de ambos partidos. Mientras los
republicanos como Donald Trump se quejaban de que la Repblica Popular China
estaba violando a Estados Unidos y el candidato presidencial Mitt Romney ame-
nazaba con declarar a China como una manipuladora de divisas en su primer da
de mandato, el gobierno demcrata de Obama presentaba una demanda contra
Pekn ante la omc por subsidios a la produccin de automviles (Burns, A., 2011;
Harwood, 2012).
En resumen puede decirse que, frente al involucramiento de China en Am-
rica Latina, en Estados Unidos han predominado las posturas cautelosas sobre
los reflejos intervencionistas. La prudencia de la diplomacia china en la regin y
el desinters de Estados Unidos por sta han logrado evitar la histeria ideolgica
que las relaciones de la URSS con Cuba o Nicaragua provocaron en los altos cr-
culos polticos de Washington en los aos ochenta; no obstante el activismo de los
grupos conservadores en Estados Unidos, tanto el Ejecutivo estadunidense como
China han manejado la situacin con un notable pragmatismo.
3 Para profundizar en esta propuesta de anlisis, vase Jos Luis Len-Manrquez (2011).

Conclusiones
La idea de que Estados Unidos se mantiene como actor hegemnico en Amrica

Latina tiene algo de cierto, pero tambin resulta una imagen inercial del pasado.
Aun cuando, en los aos inmediatamente posteriores al fin de la guerra fra, Es-
tados Unidos pareca haber reafirmado su tradicional influencia en la regin, esta
aparente fuerza se ha difuminado en las dcadas subsecuentes. A ello ha coadyu-
vado la poltica regional estadunidense, que desde los noventa se ha circunscrito
sobre todo a los temas econmicos; ha carecido de iniciativas poltico-diplomticas
coherentes y ha mostrado una visin poco clara de los cambios polticos y sociales
acontecidos en la regin en la primera y segunda dcadas del siglo xxi.
A pesar de sus sedicentes buenas intenciones, la Iniciativa de las Amricas,
el alca, el Consenso de Washington, la defensa de la democracia y el apoyo a la
lucha contra las drogas en pases como Colombia y Mxico han sido insuficien-
tes, por s mismos, para manejar con una visin de largo aliento las cada vez ms
complejas relaciones de Washington con Amrica Latina. En estas circunstancias,
la poltica de Estados Unidos hacia la regin resulta una solucin subptima en
trminos de los propios intereses hegemnicos de Washington. Paradjicamente,
esta pasividad ha abierto opciones de reinsercin internacional para los pases de
Amrica Latina que han buscado socios extrarregionales y han apostado por polti-
cas econmicas que no recitan el evangelio del Consenso de Washington.
El anlisis de las tendencias econmicas y en particular del comercio
entre Estados Unidos y Amrica Latina muestra dos procesos paralelos: por un
lado, la continuidad de la primaca estadunidense en Mxico, Centroamrica, el
Caribe y la regin andina; no es casual en absoluto que los pases que integran esas
regiones mantengan un robusto intercambio comercial con su socio del Norte. Por
el otro, los pases de Amrica del Sur muestran una dinmica de diversificacin
comercial, en la que el aumento de los intercambios con Estados Unidos resulta
menor que el incremento del comercio de esos pases con regiones como Asia
Pacfico, Europa o la propia Sudamrica. El resultado de este proceso es una di-
versificacin de los socios comerciales de la subregin y un paulatino alejamiento
sudamericano de la esfera comercial estadunidense. A querer o no, este proceso
parece generar efectos pertinentes en el mbito de la poltica internacional y con-
tribuir a la gradual erosin de la primaca de Estados Unidos, incluso en su rea
natural de influencia.
El actor emergente en Amrica Latina, pero especialmente en el sur de la re-
gin, es China. La pelcula de una potencia extracontinental tratando de abrirse
camino en Amrica Latina ya se proyect anteriormente, con actores como la Ale-
mania nazi en los aos treinta, la Unin Sovitica en los sesenta y setenta, y Japn y
Europa en los ochenta. Pero China tiene hoy una presencia econmica en Amrica
y en el mundo abrumadoramente superior a la que, por ejemplo, la Unin Sovitica
pudo haber soado. Significa esto que una nueva bipolaridad se ir desarrollando
en Amrica Latina? En el espacio transcurrido en las primeras dos dcadas del siglo
xxi, Washington y Pekn han sido muy cautos y han evitado prcticas o discursos

de disputa hegemnica en la regin, a la que asignan una escasa prioridad poltica

y estratgica. En Estados Unidos ha prevalecido lo que en otros captulos de este
volumen se denomina internacionalismo liberal; esto, sumado a la interdepen-
dencia que genera la masiva posesin de China de bonos del Tesoro estadunidense
y a la densa agenda bilateral entre ambos pases, explicaran en gran medida la
moderacin de Washington. Que esto haya sido as hasta el momento, no significa
que en el futuro no se presenten tensiones geopolticas entre Estados Unidos y
China en Amrica Latina.

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Entre inercias y nuevas realidades:
la relacin Mxico-Estados Unidos
Leonardo Curzio*
Ocurre cada doce aos: los calendarios polticos de Mxico y Estados Unidos se
alinean de forma que ambos procesos electorales corren paralelamente y las dos
administraciones presidenciales arrancan de manera casi simultnea.1
Fox y Bush: de la euforia al muro
El juego de expectativas que esta convergencia docenal despierta no tiene un pa-

trn preestablecido. Es desigual tanto en lo que concierne a las esperanzas de
cambio, como en lo relativo a los resultados. En algunos casos, las expectativas
crecen de manera considerable, como ocurri en el 2000, cuando Vicente Fox y
Georges W. Bush accedan a la primera magistratura de sus respectivos pases. El
arribo de la alternancia en Mxico de la mano de un presidente pro empresarial
y claramente pro estadunidense ocurra en un cambio de siglo en el que Mxico
se presentaba (despus de una larga y muy dolorosa secuencia de reformas) con
una solidez macroeconmica relativa y una integracin creciente con la economa
del vecino. La muy favorable acogida que Vicente Fox tuvo por parte de Bush (y
un amplio sector de la clase poltica de aquel pas) permiti abrir, como no haba
ocurrido en el pasado, una incipiente discusin pblica sobre la posibilidad de un
nuevo modelo de integracin con los vecinos. Por aquellos aos se fantaseaba con
la posibilidad de superar el horizonte del libre comercio (que haba sido alcanza-
do en los noventa). La imaginacin volaba en todas las direcciones imaginables
con una entelequia llamada nafta plus (cualquier cosa que eso significara) que
metafsicamente se asociaba con una especie de integracin al estilo europeo.
Mxico contaba ya con una solidez econmica importante que facilit que los
temas financieros y de deuda externa (que haban dominado el contenido de la
relacin desde 1982) ya no estuvieran presentes y se hablara de otros captulos de
la relacin bilateral.
En el arranque simultneo de ambos gobiernos se asumi, adems, que la
materializacin de un acuerdo migratorio (que contemplara la regularizacin de
millones de indocumentados mexicanos residentes en territorio estadunidense)
* Investigador del Centro de Investigaciones sobre Amrica del norte, unam, <leonardocurzio@nrm.
com.mx>.
1 En Mxico, inicia el 1 de diciembre y en Estados Unidos, el 20 de enero.

294 leonardo curzio
no slo era factible, sino que adems estaba muy cerca de alcanzarse. El gobierno
mexicano apost fuerte por conseguir esos objetivos. Desafortunadamente, esas
aspiraciones nunca llegaron a concretarse por razones que han sido analizadas
con amplitud en otro trabajo (Curzio, 2007) y que no es oportuno retomar in ex-
tenso en la brevedad de estas pginas. Baste decir que el principal impedimento
para aterrizar esos propsitos fue el atentado terrorista de septiembre de 2001. La
respuesta estadunidense al ataque de Al-Qaeda foment el ensimismamiento de
la potencia y su repliegue defensivo (con toques paranoides que universalizaron
el riesgo y promovieron la lgica de la fortificacin del Estado nacional) fue en
detrimento de sus socios y aliados, el primero de stos, Mxico, que comparte una
extensa frontera terrestre con aquella potencia.2
En efecto, la respuesta estadunidense a la crisis del 2001 cancel la posibili-
dad (si es que el breve optimismo del 2000 era fundado) de avanzar en una agenda
que profundizara la integracin (reconociendo las complementariedades de sendas
economas y demografas) y construir instituciones supranacionales que ayudaran
a edificar la infraestructura que favoreciera la competitividad global de la regin
y coadyuvara a reducir las enormes diferencias sociales y econmicas existentes
entre estos dos pases. La hiptesis de que se conseguira un acuerdo migratorio se
desvaneci; las ventajas de ya no ser un pas problemtico en el mbito financiero
se dieron por descontadas y el famoso bono democrtico que la alternancia pol-
tica haba redituado se diluy en un mar de contradicciones y reproches mutuos.
Cabe sealar que si la disposicin anmica de la potencia a atender la agenda
del vecino se redujo hasta casi desaparecer, la forma en que Mxico respondi po-
ltica y emotivamente a los atentados contribuy a desinflar el nimo con el que los
dos amigos inauguraban sus gobiernos. Conviene recordar que das antes de que
ocurrieran los atentados, el gobierno de Fox denunci el Tratado Interamericano
de Asistencia Recproca (tiar) y propuso ser la sede de una conferencia hemisf-
rica para rediscutir el concepto de seguridad en el siglo xxi. El intento fue audaz,
se debe reconocer, pero el resultado fue un rotundo fracaso. Perdimos, en esa co-
yuntura, la oportunidad (probablemente irrepetible) de estrechar el abismo espiritual
que histricamente ha existido entre estos dos pases. En los momentos en los que
los vecinos buscaban (segn la expresin del exembajador Davidow) un fraternal
abrazo, Mxico no se los pudo dar por una indigesta combinacin de complejos y
mezquinos clculos polticos. Mxico no acredit ser un pas emotivamente cer-
cano en trminos de seguridad y, en consecuencia, la aspiracin de construir una
plataforma de integracin regional ms cohesionadora y generosa perdi la base
fundamental que requiere todo proyecto poltico que es la comunin de ideas,
valores y sensibilidades.
Las seculares distancias espirituales entre los dos pases, lejos de mitigarse por
la complementariedad econmica y por constituir un mismo permetro de seguri-
dad, han permanecido. La imagen de Mxico en Estados Unidos se ha deteriorado
severamente en estos aos. Los emigrantes mexicanos han sido crecientemente
2 Sobre los impactos en la relacin bilateral, especficamente en la frontera norte, vase Ramos (2005).

entre inercias y nuevas realidades 295
estigmatizados en la esfera poltica y las alusiones a ellos en los medios de comunica-

cin son cada vez ms agresivas y desconsideradas. De estas percepciones negativas
han derivado iniciativas como la construccin de un muro fronterizo y un abanico de
legislaciones locales con contenidos abiertamente xenofbicos en estados con una
elevada proporcin de poblacin de origen mexicano, como Arizona.
Sin embargo, la interaccin entre los dos pases va ms all de la retrica. En
nmeros redondos, en Estados Unidos viven alrededor de 32 millones de personas
que declararon tener origen mexicano, es decir, el 10 por ciento de la poblacin de
ese pas. De los cuales, cerca de doce millones nacieron en nuestro pas. Del grupo
de inmigrantes casi seis millones son indocumentados. Si descontamos a stos y a
los emigrantes con tarjeta de residencia y nos quedamos con los ciudadanos mexi-
coamericanos, uno infiere que por lo menos veinte millones tendran los dos
pasaportes. Es decir, una poblacin binacional de proporciones formidables, que
en buena lgica debera modificar las percepciones vigentes en ambos lados de la
frontera. Sorprendentemente esto no slo no ocurre, sino que en muchos sentidos
hemos constatado una intensificacin de los prejuicios en contra de Mxico y los
mexicanos.
Es verdad que el problema no se halla slo en el otro lado del ro Bravo. Una buena
parte de los mexicanos sigue viendo a Estados Unidos con un prisma del siglo xix
y subsisten visiones propias de la guerra fra sobre la potencia. Estados Unidos no
es percibido por estos sectores como un pas con el que compartimos millones
de personas de nuestra misma estirpe y que en muchos casos tienen (adems
del pasaporte estadunidense) la nacionalidad mexicana. Se conserva, ms bien, la
visin tradicional de un pas anglosajn arrogante y distante. Es probable que en
la medida en que la comunidad mexicoamericana tenga un papel ms relevante
en la vida de ese pas,3 la cercana se sienta ms pero, hoy por hoy, eso no ocurre.
Entre los estadunidenses blancos el creciente porcentaje de mxicoamericanos
en la poblacin de Estados Unidos genera reacciones diversas. En algunos influyen-
tes grupos se reconoce que esto implica una revolucin demogrfica con todas sus
expresiones polticas y econmicas. Ganar elecciones en muchos distritos depende
de esos grupos tnicos. Hay tambin un sector econmico (cada vez ms amplio) que
se beneficia del bilingismo de esa comunidad que de forma creciente desplaza en el
mercado laboral al tradicional estadunidense exclusivamente anglohablante.
Paralelamente, el nativismo ha despegado de forma preocupante y no slo
en sus versiones ms procaces (como el polmico sheriff de Maricopa, Joe
Arpaio, o algunos estridentes comentaristas de radio), sino entre distinguidos
intelectuales que ven en la poblacin de origen mexicano una amenaza a su
3 La gravitacin del voto latino en la reeleccin de Obama de 2102 ha abierto una interesante veta de
anlisis sobre la reafirmacin y el empoderamiento de las comunidades mexicoamericanas y latinas
en un sentido ms amplio. Puede ser la primera expresin de una nueva realidad poltica ms con-
sonante con el peso demogrfico que la poblacin de origen mexicano tiene en la poblacin total. El
tema se ha analizado en mltiples anlisis periodsticos (vase Barreto y Garca, 2012: 16-19).

296 leonardo curzio
identidad angloprotestante.4 Una de las prioridades del gobierno de Enrique Pea

Nieto (epn) debera ser profundizar la relacin con la dispora y con esa nueva co-
munidad de estadunidenses de origen mexicano que, en muchos casos, mantienen
vnculos muy fuertes con sus familias y permiten a la economa mexicana tener dos
importantes vlvulas (adems de las remesas) que son la exportacin de productos
mexicanos (lo llaman mercado de la nostalgia en los circuitos comerciales de
Estados Unidos) y el flujo de turistas extranjeros. Buena parte de los cerca de seis
millones de estadunidenses que visitan Mxico son paisanos que vienen a ver a
sus familias o a disfrutar de la madre patria.
Salinas y Bush: el tlcan
En otras aperturas coincidentes de administracin en Mxico y Estados Unidos, las

expectativas de arranque fueron ms conservadoras que en la de Fox y Bush; sin em-
bargo, se consiguieron resultados ms concretos y duraderos, como ocurri al inicio
de las de Carlos Salinas de Gortari y Georges H. Bush en 1988. En aquella coyuntu-
ra, la comisin que evalu el futuro de las relaciones entre ambos pases (csfrmeu,
1988) no era proclive a la grandilocuencia ni a proponer proyectos particularmente
novedosos; por el contrario, se centraba, con enorme serenidad, en evaluar la comple-
ja relacin bilateral y los distintos captulos que la integran. Constataba, de entrada,
las distancias culturales que separan a los dos pases y las discrepancias de ambos go-
biernos en el tratamiento de los temas de Amrica Central y el derecho internacional.
En el mbito estrictamente bilateral, abordaba el entonces espinoso tema de
la economa. En otra seccin, se aluda el tema migratorio que originaba tambin
frecuentes fricciones entre los dos pases y en el cuarto apartado se ocupaba del
tema de las drogas y su combate, fuente de graves enfrentamientos y roces por la
incursin de agencias de seguridad (como la dea) en territorio nacional sin contar
con el consentimiento del gobierno mexicano.
Una buena parte del mapa dibujado entonces por los expertos sigue vigente,
con la salvedad de la relacin econmica y comercial que ha experimentado tres
procesos insoslayables a la hora de hacer balances de lo que se ha hecho y de lo
que se puede hacer. Me parece relevante extraer lecciones de esa experiencia que
sean tiles para otros campos de una muy amplia relacin que se ha movido hist-
ricamente entre la cooperacin y el conflicto. Considermoslas con detalle.
La primera de stas es el conjunto (no se trata de un proceso lineal y nico) de
procesos de negociacin de la deuda externa, los cuales arrancan con los esfuerzos
4 El caso ms famoso y comentado es el de Samuel Huntington, pero otros autores como Peter Skerry,
del Boston College, manifiestan su preocupacin. La discusin ms amplia, as como sus implicacio-
nes demogrficas (incluso blicas) de esta predominancia de los mexicoamericanos en el grupo de
migrantes es retomada en varios espacios (Kaplan, 2012; especialmente el ltimo captulo, titulado
Braudel, Mexico and Grand Strategy). La polmica sobre el creciente nmero de mexicoamerica-
nos y migrantes a Estados Unidos tambin se retoma en el contexto de un eventual declive del poder
de la potencia (Brzezinski, 2011: 106).

del entonces secretario de Hacienda, Jess Silva Herzog,5 en 1982 y pasan por un
importante proceso de negociacin que sistematiz hasta 1994 Jos ngel Gurra
(1994).
Cuando la deuda externa pareca cosa del pasado, el imprudente manejo eco-
nmico y la falta de transparencia del gobierno de Salinas de Gortari impulsaron
al pas de regreso a la vorgine del endeudamiento. Sin entrar en detalles (muchos
de stos bastante aleccionadores), Mxico requiri de nueva cuenta, en el arran-
que de gobierno de Zedillo, de un paquete de rescate en (1994) que se coron
con el macroprstamo (gestionado por el presidente Clinton) para dar viabilidad
econmica al socio comercial. Clinton, acrrimo crtico del tlcan durante su cam-
paa, ya como presidente puso a Mxico como ejemplo en materia de integracin
comercial en la Primera Cumbre de las Amricas. Aquella coyuntura tiene muchas
lecciones que deben revisarse con ms detenimiento, ya que pueden ser muy tiles
para reducir el dficit de credibilidad de Enrique Pea Nieto (en sectores influyen-
tes del establishment estadunidense) con el que arranca su sexenio. Una relacin
desigual ubica sus momentos de mayor cercana en los contextos ms crticos y,
aunque para muchos era contradictorio, Estados Unidos apoyaba el rescate de
Mxico no porque lo moviera un espritu altruista, sino porque la interdependen-
cia era tan elevada que al ayudar a Mxico la potencia protega su propio inters
nacional. Las economas de los dos pases se reconocan como interdependientes.
En contraste, en otros temas como el de seguridad no hemos logrado que esta
interdependencia sea difana e indisputable, como s ha ocurrido en el terreno
econmico y comercial.
La segunda es que la profesionalizacin del aparato burocrtico mexicano rin-
di frutos en el campo de la credibilidad y la construccin de confianza. El perfil,
crecientemente tcnico, de los funcionarios del gabinete econmico aument la
confianza de que la conduccin del proceso de estabilizacin y reformas no esta-
ra (en primera instancia) sujeta a la lgica poltica partidista. En un pas como
Mxico, donde la buena parte de la administracin pblica sigue dominada por
la lgica del amateurismo y el clculo poltico electoral, contar con burocracias
profesionales ayuda a que el dilogo binacional sea ms confiable, productivo y
serio. La posibilidad de tener una interlocucin fluida en los temas financieros
permiti crear mayores crculos de confianza entre los gobiernos de ambos pases.
Adems del perfil de los funcionarios (que siempre ayuda) el Estado mexicano se
someti a una serie de reformas (como la autonoma del Banco de Mxico, leyes
de responsabilidad presupuestal, reglas para el funcionamiento de los rganos re-
guladores, etc.) que le dieron credibilidad interna y externa. Una de nuestras grandes
debilidades, en el mbito de la gestin de fronteras y buena parte del aparato de
seguridad y procuracin de justicia, es que las corporaciones mexicanas no estn
profesionalizadas y no proyectan credibilidad. Un pas institucionalmente slido
genera confianza entre sus contrapartes.
5 Algunos de los detalles los ha revelado en un muy interesante libro de memorias (Silva Herzog,
2007).

298 leonardo curzio
La tercera es que una relacin bilateral ms institucionalizada permite reducir

la discrecionalidad poltica e incentiva (ms all de los prejuicios) conductas que
se mueven dentro de ciertos parmetros. En el mbito econmico y comercial, la
crisis de 1994 se resolvi de determinada forma por el entramado institucional
que ya se tena (incluido un pequeo fondo de rescate), con independencia de las
opiniones polticas de Clinton sobre el tlcan (que por cierto no eran las mejores),
o las simpatas personales que tuviera por Zedillo. En seguridad, por ejemplo, no
tenemos nada parecido. Est en el inters de Mxico profesionalizar sus aparatos
de seguridad para ganar credibilidad e institucionalizar la relacin en la medida de
lo posible.
Pero regresemos al periodo 1988-1999. A diferencia de Fox, que cont con
una muy amplia legitimidad democrtica, Salinas de Gortari fue electo presidente
pese a la muy fundada sospecha de un masivo fraude electoral que los vecinos, tan
preocupados por el fraude patritico operado en Chihuahua unos aos antes,6
dejaron pasar sin mayores observaciones. Quedaba claro, entonces, que el prin-
cipio general de poltica exterior, segn el cual para Estados Unidos la naturaleza
del rgimen poltico en Mxico no es tan relevante como su capacidad de generar
orden, estaba vigente. Sin detenerse a analizar sus credenciales democrticas, el
gobierno de Bush decidi (en el particular e irrepetible contexto del fin de la gue-
rra fra) ofrecer a su vecino del Sur un modelo de integracin circunscrito a los
temas comerciales que vena a replicar la propuesta que le haba hecho a Canad
previamente. El llamado espritu de Houston imprimi un sello de cercana y
cooperacin entre los presidentes electos y ste se concretara algunos aos des-
pus en el tlcan, que contribuy decisivamente para que el tema econmico (con,
por supuesto, el bache de 1994) dejara de ser un captulo problemtico en la re-
lacin bilateral. De hecho, cuando Ernesto Zedillo concluy su mandato, asisti
a Washington a la firma del ltimo tratado de fronteras entre los dos pases y toda
la agenda ligada a la deuda externa y la inestabilidad econmica del pas ya no es-
tara presente en la agenda bilateral. Por el contrario, la convergencia econmica,
comercial y financiera entre los dos pases se perciba como una fuente de coope-
racin bien institucionalizada y con un enorme potencial para dinamizar la regin
de Amrica del Norte en su conjunto.7
Debe subrayarse que, en 1988, cuando los procesos electorales estaban en
marcha en ambas naciones, muy pocos observadores intuyeron que la convergen-
cia de Salinas y Bush en temas econmicos rendira un fruto como el tlcan. El en-
tonces secretario de Comercio y artfice de esa apertura, Jaime Serra Puche, sugi-
ri en una famosa entrevista que, aunque la idea se incub previamente, tenan el
temor de que una reaccin hipernacionalista en Mxico bloqueara polticamente
la aprobacin del instrumento que facilitaba el comercio y la inversin en la regin.
6 Para valorar la importancia del proceso electoral de Chihuahua en 1986, conviene revisar el sinttico
pero muy preciso y memorioso captulo sobre el tema en el libro de Preston y Dillon (2004: 65).
7 Se han hecho mltiples argumentaciones sobre las motivaciones del tlcan, pero un buen contexto
y una explicacin argumentada se halla en Rozental (1994: 58).

El tlcan fue una de las ms importantes novedades en el mbito global, pues

ejemplificaba la forma en que la potencia hegemnica responda a la nueva confi-
guracin del orden mundial. Esa decisin dara como resultado el ms importante
de los cambios en la relacin bilateral en los ltimos aos. La vinculacin econ-
mica de ambos pases se ha incrementado y eso ha promovido la formacin
de intereses comunes cada vez ms slidos y evidentes. La opinin de muchos
sectores es que, a ms de veinte aos de su firma, el tlcan requiere una revisin
para dinamizar por completo a la regin e inyectarle nuevas energas para volverla
ms competitiva. Pea Nieto comparte esa opinin, pero no nos anticipemos, ms
adelante retomaremos este tema.
Obama y Pea, qu cabe esperar?
En el caso de Barack Obama y Enrique Pea Nieto, el contexto es muy diferente

a los dos precedentes. En primer lugar porque, a diferencia de los dos procesos evo-
cados, no hay dos nuevos inquilinos en Los Pinos y en la Casa Blanca. Obama fue
reelecto en 2012 despus de un desgastante proceso electoral y una polarizacin
poltica que mantuvo a ese pas literalmente al borde del abismo econmico, con lo
cual su atencin sobre la agenda bilateral fue muy limitada. En realidad, lo ocurrido
durante la campaa electoral no supuso una discontinuidad. A lo largo de sus pri-
meros cuatro aos de gobierno, Obama tuvo que ocuparse de terminar dos guerras
y sacar a la economa de su pas de la ms severa crisis financiera (y despus econ-
mica) desde el crack de 1929 y, en consecuencia, su trato con Mxico ha sido muy
cordial, pero muy restringido. Obama no ha tenido mucho espacio para ampliar la
agenda con Mxico en el mbito econmico; tampoco ha tenido espacio poltico
para procesar ante su Congreso una de sus promesas de campaa en 2008 (reite-
rada en 2012): concretar una reforma migratoria que equilibre las preocupaciones
de seguridad con los mercados de trabajo. Con dificultad logr colar la llamada
Dream Act, que ampara a los hijos de indocumentados que tengan ya una forma-
cin y estn plenamente integrados a la vida de Estados Unidos. En el inicio de
su segundo periodo, se abre una posibilidad seria para un acuerdo bipartidista que
facilite el procesamiento de una reforma migratoria, pero en su primer mandato la
agenda bilateral Mxico-Estados Unidos se concentr en el tema de la frontera y
la cooperacin en materia de seguridad y combate a las drogas.
Mxico, mientras tanto, ha gozado de una relativa estabilidad econmica e
incluso ha experimentado un crecimiento relativo superior al de su vecino, aunque
la dependencia del sector exportador del mercado estadunidense se haya conver-
tido en un freno para el desarrollo de su economa. Pea Nieto lleg al poder tras
un proceso electoral competido y proyectando una enorme suspicacia en amplios
sectores de opinin de aquel pas por el retorno del pri al poder. El regreso del
tricolor planteaba la inquietud de que las lneas generales de la poltica de segu-
ridad desplegadas por Felipe Caldern se modificaran y se abriera la puerta a un
acuerdo tcito o pacto para volver a una suerte de convivencia entre autoridades

300 leonardo curzio
y organizaciones criminales, con el fin de reducir los niveles de violencia que en-
sangrentaban al pas.
Aunque al pri no le resulta agradable reconocerlo, sigue siendo una idea muy
difundida en Estados Unidos que ese partido no suele gobernar con apego a la ley,
sino como una maquinaria cuyo objetivo principal es preservar el poder. Cambiar
esta percepcin fue un objetivo central del gobierno, pero al mismo tiempo deben
contrarrestarse dos imgenes que han crecido en sectores influyentes de la opinin
pblica, el establishment y en el gran pblico: la primera es que Mxico est muy
cerca de ser el principal problema de seguridad de Estados Unidos; la segunda es
que el gobierno mexicano es incapaz, por sus propios medios y recursos, de esta-
blecer orden y tranquilidad. El gobierno mexicano puede considerar muy sesgadas
esas apreciaciones, pero no hay duda de que hay un amplio trabajo por desarrollar
en materia de modificacin de percepciones. La cautela de la administracin de
Obama se expresa en el comunicado de la Casa Blanca, con motivo de la visita
de Pea Nieto en las postrimeras de noviembre del 2012. En dicho documento se
estableca que el mandatario mexicano plante a su homlogo estadunidense un
proyecto de reformas, y el inquilino de la Casa Blanca dej ver que lo seguir muy
de cerca (Compton, 2012). Ningn entusiasmo fuera de la correccin diplomtica
se desprende del mismo.
Entre las comunidades de paisanos, el viejo partido oficial tampoco tiene una
muy buena imagen. Durante aos, el rgimen priista mantuvo una legislacin res-
trictiva en materia de doble nacionalidad y nunca despleg una poltica de acer-
camiento con la dispora. Aunque el voto de los mexicanos en el exterior es an
muy poco representativo del universo de aqullos que viven en Estados Unidos,8
al gobernante priista no le fue bien entre sus paisanos.
La deteriorada imagen del pri impacta a Pea, aunque el presidente la ha in-
tentado atajar desde el primer momento de su mandato con una bien pensada y
dosificada ofensiva meditica. Su primera y muy certera muestra fue un artculo
en el influyente diario The New York Times (Pea Nieto, 2012) que analizaremos a
continuacin. El esfuerzo hasta ahora ha tenido su punto culminante en la publi-
cacin de un suplemento en The Economist (2012), en el que se plantea la enorme
oportunidad que el pas tiene de progresar econmicamente. De manera paralela al
esfuerzo del gobierno, un texto de Aguilar Camn y Jorge Castaeda, publicado en
Foreign Affairs (2012), analiza las oportunidades que se abren al pas en esta nueva
coyuntura y descarta que el regreso del pri implique el retorno del autoritarismo.
En su artculo de opinin en The New York Times, el presidente de Mxico
intentaba matizar algunos de los vaticinios que los crticos tradicionales del pri
haban formulado extensivamente, mientras se perfilaba su retorno al poder. epn
reconoca tener conciencia de que el triunfo de su partido poltico sera visto desde
dos perspectivas: 1) un retorno a las viejas prcticas antidemocrticas y corruptas
8 En las elecciones de 2012, se emitieron un total de 40 714 votos, de los cuales solamente el 13.81
por ciento fue favorable al pri. El pan obtuvo el 42.17, y el prd el 29.76 por ciento (<www.voto
estranjero.mx/web/guest/resultados>).

que caracterizaron el ejercicio de los gobiernos priistas del siglo xx y 2) un debi-

litamiento del compromiso del gobierno mexicano para luchar contra el crimen
organizado y, en particular, contra los narcotraficantes.
La idea que alentaba el texto era salir al paso de esas percepciones y proyectar
la imagen de un poltico moderno, miembro de una nueva generacin comprome-
tida con la democracia, y se reconoca como un realista pragmtico que rechazaba
las prcticas tradicionales de su partido. Con gran nfasis, argumentaba que el
objetivo de su generacin era obtener resultados mensurables en reduccin de
los niveles de pobreza y que, por supuesto, no dara tregua a los criminales. Cabe
subrayar que se comprometa a continuar, con nuevos matices, la lucha contra las
organizaciones criminales iniciada por su predecesor Felipe Caldern. El fraseo,
por supuesto, no es casual. Durante todo el proceso electoral mexicano (e incluso
antes), la administracin estadunidense y distintos actores acadmicos o institu-
cionales que participan en la discusin sobre la relacin bilateral manifestaron
(con distintos acentos y nfasis) su preocupacin de que Mxico se desviara de su
afn por confrontar a las organizaciones criminales.
Para Robert C. Bonner, por ejemplo (funcionario en varias oportunidades del
aparato de seguridad estadunidense),9 los antecedentes de los gobiernos del pri
no eran tranquilizadores. En un muy comentado artculo de mediados de 2010,
cuando las encuestas preelectorales ya anticipaban que la intencin de voto en las
elecciones del 2012 favoreceran al pri, argument que el incremento de la vio-
lencia y el poder de los crteles en Mxico no tena como origen el enfrentamien-
to contra las organizaciones criminales que despleg Caldern (y que por cierto
Bonner consideraba el primer objetivo de Estados Unidos), sino que se deba a la
corrupcin endmica que haba prevalecido en el pas, a la incapacidad del aparato
del Estado de imponer el imperio de la ley y, en ltima instancia, a la demanda de
drogas del mercado estadunidense. Pero para Bonner: The problem had become
exponentially worse by the 1990s, as the major trafficking organizations began rea-
ping enormous profits from the cocaine trade. Mexicos one-party political system,
which was dominated by the pri for 70 years, permitted these major drug cartels
to increase their influence and power (2010: 38).
A mediados de junio de 2012, siendo an candidato, Pea Nieto declar p-
blicamente que su principal asesor en materia de seguridad sera scar Naranjo,
exdirector de la Polica Nacional de Colombia, hombre que goza de amplia repu-
tacin en los crculos del poder en Washington. Los esfuerzos por ganar credibi-
lidad externa eran continuos e intentaban contrarrestar una corriente de opinin
adversa. Es igualmente revelador de este afn por matizar las crticas enderezadas
a la tradicin priista de gobernar, que el nombramiento de embajador en Wash-
ington haya recado en Eduardo Medina Mora, quien sin problemas obtuvo su
ratificacin legislativa. Se trata de un funcionario lejano a las tradicionales fuentes
de reclutamiento del pri, que infundiran sospechas entre los ms crticos. Es un
9 Fue, por ejemplo, titular de la dea entre 1990-1993, y comisionado para la Proteccin de Aduanas y
Fronteras entre 2001 y 2005.

302 leonardo curzio
cuadro experimentado que ha ocupado tres carteras importantes en las reas de

seguridad. Fue el director del cisen durante la administracin de Fox y posterior-
mente promovido al cargo de secretario de Seguridad Pblica. En el sexenio de
Felipe Caldern, fue procurador general de la Repblica hasta su nombramiento
como embajador en Reino Unido. Es el nico funcionario que ha ocupado las tres
principales carteras civiles en materia de seguridad en los dos gobiernos panistas y
tiene una slida reputacin en la comunidad de seguridad en Estados Unidos. Para
completar nuestro anlisis, conviene considerar las tesis y los argumentos que ha
planteado epn sobre la relacin bilateral y el futuro de la regin.
La perspectiva mexicana
No es un documento oficial en el que epn expres sistemticamente su concep-

cin sobre lo que ha de ser la relacin bilateral. Es un texto programtico en el que
colaboraron diversas plumas, pero la firma del escrito es la del titular del Ejecutivo
mexicano, por lo cual lo usaremos como corpus y citaremos a continuacin. Como
es natural, despus de constatar que no hay relacin ms importante para Mxico
que la bilateral con Estados Unidos y la regional con Amrica del Norte, Pea
Nieto sugiere que la regin debe replantearse su integracin en beneficio de la
competitividad, la seguridad y el bienestar de nuestros pases y ciudadanos (Pea
Nieto, 2011: 148). Cabe preguntarse, entonces, qu significara un replantea-
miento del modelo de integracin y hasta dnde se llegara?
El planteamiento del presidente mexicano es que el tlcan ha perdido dina-
mismo y esto se expresa en una menor participacin de la regin en la produccin
global y en el comercio mundial. Nuevos actores como China (que ya es un pro-
veedor de primer orden para las tres economas de la regin) aparecen en el esce-
nario regional y global, y eso reduce la cohesin econmica de Amrica del Norte
y le resta competitividad en el plano global.
Para salir de esa situacin indeseable y dar nuevos bros al bloque comer-
cial, la lnea argumental del texto presidencial sugiere que es preciso acordar una
agenda novedosa construida con realismo y pragmatismo que propicie una mejor
relacin regional sin intentar copiar modelos como la Unin Europea [] y bajo
el entendimiento de que los tres pases deseamos salvaguardar nuestra sobe-
rana e independencia (Pea Nieto, 2011: 149). Sepultada la idea de un modelo
europeo (que como ya se dijo sirvi de ensoacin para pensar en 2001 el nunca
materializado tlcan plus) la pregunta es si esperamos nuevamente que la iniciati-
va provenga de los vecinos o Mxico arriesgar, por primera vez, una idea de lo que
desde su perspectiva nacional debera ser la Amrica del Norte del futuro.
La propuesta carece, por ahora, de horizonte estratgico o concepto poltico
de largo alcance, es ms bien gradualista y contempla cuatro ejes:
1. Pasar de una integracin comercial a una productiva. El fundamento de esta

mutacin es aprovechar las ventajas comparativas de cada pas para competir

en mejores condiciones en el mercado global. Para llevarla a buen puerto,

plantea un plan de infraestructura regional y el desarrollo de fronteras efi-
cientes y seguras.
2. Fortalecer la cooperacin en materia de seguridad para combatir el crimen
organizado y el terrorismo internacional. Para ello hace falta ms confianza
mutua y profundizar en el concepto de responsabilidad compartida.
3. El reconocimiento de la complementariedad de los mercados laborales.
4. Enriquecer la agenda regional con proyectos estratgicos de desarrollo
conjunto como el fortalecimiento de nuestro capital humano a travs de
intercambios educativos [] e impulsar una mejor gestin ambiental a
travs del manejo integral de recursos naturales compartidos en las zonas
fronterizas, el aprovechamiento de energas renovables y la creacin de em-
pleos verdes (Pea Nieto, 2011: 151).
sta es la conceptualizacin ms acabada que el titular del Ejecutivo ha hecho

sobre su visin del futuro de la regin en la que nuestro pas est inserto. Buena parte
de aqulla avanzara si Mxico cambia radicalmente y consigue tener instituciones
ms confiables y logra asentar el imperio de la ley en todo su territorio. El primero
de los ejes propuestos para dinamizar la regin es uno de los que, paradjicamen-
te, ms retrasos registra. Mxico tiene un anacrnico sistema de seguridad en las
fronteras que no genera certidumbre ni confianza. Mientras en muchos pases del
mundo el control de identidad para el ingreso al pas ha experimentado progresos
colosales con la puesta en funcionamiento de, por ejemplo, pasaportes electrnicos
(los vecinos usan el exitoso programa Global Entry), Mxico oscila entre controles
tradicionales con arcaicas formas impresas y la total inexistencia de fronteras. Por
las fronteras terrestres (norte y sur), se puede ingresar al pas sin control alguno. La
cantidad de armas que entran a nuestro territorio (y muchas de las cuales caen en
manos de las organizaciones criminales) es el mayor fracaso de un sistema aduanal
que an funciona con la lgica de extraer rentas a travs de superados mecanismos
(como la franquicia de importacin) y otros controles aduanales al comercio que
garantizan rentas a un sector, pero son globalmente nocivos para el inters nacional.
En el segundo eje propuesto por Pea Nieto, hay mucho camino por recorrer
en tres direcciones: la primera ser ganar la credibilidad necesaria para demostrar
que el retorno del pri no debilita el afn de convertir a Mxico en un pas regido
por el Estado de derecho; la segunda es que, precisamente derivado de ese afn, el
gobierno recorrer (por la va institucional) un camino similar al que en los ochenta
y noventa recorrimos en el circuito econmico financiero. Las lecciones extrables
de ese proceso nos autorizan a pensar que, a pesar de las agrias polmicas (natu-
rales en una sociedad abierta), es crucial construir un concepto estratgico comn
sobre lo que representa un riesgo y cul es la mejor manera de enfrentarlo. Hoy
por hoy nadie duda que el efecto disruptivo y desestabilizador ms importante que
tiene el pas proviene de los desafos que enfrenta en materia de seguridad, como
los desequilibrios macroeconmicos que amenazaron la seguridad y la estabilidad en los
ochenta y noventa.

304 leonardo curzio
No fue fcil acercar las posiciones de ambos gobiernos para enfrentar el pro-
blema de la deuda mexicana, pero al final del camino la convergencia de posturas
permiti dar un salto cualitativo e instalarse en el paradigma de la interdependencia.
En el terreno de la lucha contra las drogas, hemos madurado, pero an no es univer-
salmente compartido el diagnstico sobre la naturaleza del problema y la forma
de enfrentarlo. All tiene el nuevo gobierno un trabajo enorme por hacer en el plano del
discurso poltico y meditico, porque a pesar de la gravedad de los acontecimientos
recientes en el pas, el diagnstico sobre lo que ocurre en materia de homicidios y la
forma en que se controlara dicho problema es sumamente contrastante.
En efecto, en la medida en que la lucha contra los crteles de la droga, iniciada
por Felipe Caldern en 2006, tuvo como consecuencia la elevacin de los niveles de
violencia en Mxico, las interpretaciones en Mxico y Estados Unidos tendieron a
agruparse en cuatro grandes corrientes:
1. Los que sealaban que la violencia era producto de la estrategia de Calde-

rn, auspiciada por Estados Unidos. De manera muy puntual, el expresi-
dente Fox public una secuencia larga de artculos en el diario El Universal
criticando la estrategia y sugiriendo una suerte de mesa de dilogo (sin
contornos definidos) como medio para pacificar al pas. Junto con Fox,
Jorge Castaeda y Rubn Aguilar mantuvieron esa tesis apuntando que la
decisin de Caldern tuvo como origen la bsqueda de legitimacin pol-
tica (Aguilar y Castaeda, 2012). La izquierda secund ampliamente esos
argumentos en el debate nacional y el pri mantuvo una postura calculada-
mente ambigua.
2. Quienes seguan la versin gubernamental (ampliamente compartida en
Estados Unidos) de que la confrontacin de organizaciones acostumbradas
a vivir en una confortable convivencia con las fuerzas de seguridad del
Estado ahora respondan con violencia a la prdida de zonas de influencia.
Joaqun Villalobos (2012) se convirti en un referente de esta corriente.
3. Quienes sealaban que la violencia creca porque la estrategia era incom-
pleta y no pona nfasis en la poltica de prevencin del delito y la protec-
cin de los ms jvenes. El lder de esta corriente de pensamiento fue el
entonces jefe de gobierno del Distrito Federal Marcelo Ebrard. El gobierno
de epn parece inclinado a usar con mayor fuerza esta lnea argumental en el
arranque de su sexenio.
4. Otra corriente (a la que modestamente se adscribe el autor) planteaba que las
debilidades en la coordinacin del aparato del Estado y la ausencia de gobier-
nos locales bien asentados que la contuvieran provocaban que el combate a
las estructuras criminales no lograra convertirse en una poltica de Estado que
generara consensos y confianza mutua. Era fundamental cristalizar (pero no
se logr) la idea de que la lucha contra las organizaciones criminales no era
un esfuerzo poltico de Caldern para legitimarse ni el afn de un Eliot Ness
moderno (como lo llam Obama) por perseguir mafiosos ni la de un desorien-
tado Quijote, sino una ineludible tarea del Estado mexicano para preservar su

seguridad nacional y sta deba ser ampliamente comprendida y apoyada por la

sociedad, condiciones que no se lograron.
En trminos de la relacin bilateral Mxico-Estados Unidos, los prismas anal-

ticos utilizados ofrecen tambin un elevado contraste y se ordenan en tres modelos
de razonamiento:
a) El primero es el soberanista puro, que resumiramos as: el problema lo cau-

san los otros. Del lado estadunidense es frecuente escuchar que si Mxico
controlara su frontera, la droga no llegara en los volmenes que actualmen-
te llega. Del lado mexicano se sigue usando la metfora del trampoln y la
piscina, argumentando que Mxico es el trampoln del que se proyectan las
drogas, pero el problema es el consumo. Los mismos argumentos se usan
con las armas (que son en esta coyuntura un tema muy sensible) y el dinero
de las organizaciones criminales. El corolario de este modelo de razonamien-
to es que si el vecino hiciera bien su trabajo, no tendramos ese problema.
Aunque un poco arcaico y cada vez con menos adeptos, este modelo refuerza
los planteamientos ms elementales y agresivos.
b) El segundo es el que identifica las intersecciones derivadas de ese fen-
meno complejo. Reconoce que es imposible abordarlas con la lgica de
los compartimientos estancos: los pases productores atajan la produccin,
los de trnsito el trasiego y los de consumo atienden sus problemas de
salud pblica. En la ya larga historia del combate a las drogas en el plano
bilateral, una pgina muy importante la constituye la declaracin conjunta
Zedillo-Clinton, la cual fue crucial para romper la inercia del modelo an-
terior, que tenda a ver la problemtica fragmentariamente en tres etapas
separadas: la produccin, la distribucin y el consumo, dejando a cada pas
determinar sus prioridades. El concepto que emergi en los noventa fue
que el problema es global y con muchas intercomunicaciones; por consi-
guiente, un pas no puede desentenderse de ninguno de los eslabones de
la cadena.10 Se han logrado muchos progresos en asumir ese paradigma,
pero sigue viva la percepcin de que se ataca desigualmente el problema
en los distintos pases. El ejemplo ms evidente es que, mientras se siguen
erradicando cultivos de marihuana en Mxico (cosa que provoca, como es
bien sabido, una enorme violencia), en muchos estados de la Unin Ameri-
cana se legaliza su consumo. En noviembre de 2012, en tres estados de ese
pas se votaron iniciativas para despenalizar el consumo de marihuana con
propsitos recreativos y fueron aprobadas. El impacto que esto tendra en
Mxico ha sido analizado de manera inmediata por Hope y Clark (2012),
pero no hay duda de que ese tema ser uno de los nudos principales de la
conversacin bilateral en los prximos aos (Tripp, 2012).
10 En mi pas se distribuye, por lo tanto, el consumo no es mi problema, o en mi pas se consume y la

produccin se debe combatir en los pases productores.

306 leonardo curzio
c) El tercer modelo es el de la corresponsabilidad, cuyo elemento ms visible

es la Iniciativa Mrida. El principio que rige al instrumento es que si el
problema es comn, es necesario que el vecino asuma compromisos presu-
puestales que materialicen esa disposicin. La puesta en marcha de la ini-
ciativa ha generado un interesante debate en tres frentes que seguramente
se reactivar con el instrumento de cooperacin que finalmente acuerden
las dos administraciones.
El primero es el de los indicadores y los compromisos. Cuando un pas le

entrega al otro recursos fiscales, debe establecer, con pleno respeto a la soberana
del socio, una serie de indicadores que permitan evaluar si el uso del dinero del
contribuyente es apropiado o se usa; por ejemplo, para fortalecer policas corruptas
o insensibles al tema de los derechos humanos.
El segundo es si el tipo de ayuda que se proporciona debe circunscribirse a la
asesora, a la formacin y entrenamiento de grupos especializados, o con un criterio
ms amplio a reforzar las capacidades del Estado. Otra posibilidad es que esos re-
cursos se den en forma de productos de inteligencia tcticos y operativos recabados
por los propios medios del vecino (inteligencia tcnica, aviones de reconocimiento)
o por agentes estadunidenses (armados?) operando a veces de manera conjunta
con los mexicanos y otras de forma independiente en el territorio nacional.11
Todo esto se sigue manejando con gran ambigedad y solamente cuando ocu-
rren escndalos como el operativo abajo mencionado o el sobrevuelo de aviones se
discute el tema en el espacio pblico o en el parlamentario. La pregunta relevante
es si podr el gobierno de epn seguir actuando en esa lnea de ambigedad o el
proceso de interdependencia creciente rutinizar estas prcticas, como ocurre en
muchos pases de la regin. La prctica parece llevarnos a una combinacin de
apoyos materiales y didcticos y la entrega de informacin recibida por sus propias
agencias para volver ms eficiente el trabajo de las corporaciones mexicanas.
El tercero tiene que ver con el monto. Para algunos observadores, el monto de
la Iniciativa Mrida es residual si se compara con otros esfuerzos presupuestales
que la potencia ha hecho para atender otras prioridades de seguridad, como la
guerra contra el terrorismo o sus campaas imperiales en Irak, en las que ha gas-
tado 1.5 billones de dlares. Es verdad que en materia de seguridad, como en casi
todos los temas del gobierno, la mejor forma de ver las prioridades es siempre el
presupuesto asignado. En consecuencia, que Mxico no reciba los montos que se
destinan a otros pases como cooperacin en seguridad se ve como algo positivo,
pues ms all de los discursos encendidos de algunos sectores, la potencia tiene
una lectura atemperada del riesgo real que supone nuestro pas para su propia
11 An quedan muchos cabos sueltos en esa materia. Por un lado, y a pesar del discurso poltico que
incentiva la cooperacin, persisten prcticas de operaciones encubiertas como es el caso de Rpido
y furioso; por el otro, un incidente en el que dos agentes de la cia que iban a una prctica de tiro
fueron emboscados por policas federales (en 2012) dej muchas dudas sobre la operacin de agen-
tes estadunidenses armados en territorio nacional.

seguridad. Pero en asuntos de dinero, Mxico tampoco cuenta con un acuerdo

poltico claro sobre si conviene o no recibir crecientes montos de dinero estadu-
nidense para garantizar su seguridad nacional. La aceptacin de un presupuesto
mayor implicara aceptar que el riesgo se ha incrementado y aunque se niegue,
recibir dinero de otro pas tiene enormes implicaciones en el margen de maniobra
del gobierno y, en ltima instancia, en materia de ejercicio de la soberana. Tendr
que darse una definicin poltica sobre este particular. En este caso, la cantidad
s cuenta.
El futuro de la Iniciativa Mrida est por escribirse, pero lo importante ser
si los dos pases siguen por el camino de la corresponsabilidad que se expresa en
el espritu que la alent. El gobierno de Obama no parece discordar en continuar
por esa ruta, y ser el mexicano el que sugiera lneas de accin que le permitan
maximizar ese apoyo externo y as poder mejorar su desempeo. Algunas filtracio-
nes periodsticas sugieren que una de las lneas de cooperacin entre los dos pases
sera la intensificacin de la operacin de las Oficinas Binacionales de Implementa-
cin (obi) en diferentes ciudades y que, en teora, trabajan con plena coordinacin
y entendimiento mutuo de cules son las responsabilidades de cada uno de los
gobiernos, pues ah se rene toda la informacin disponible para dar apoyo tctico
a los operativos en contra de las organizaciones criminales.
Respecto del tercer eje, que versa sobre la complementariedad de los mer-
cados laborales, es muy probable que si la reforma migratoria en Estados Unidos
progresa, uno de sus principales efectos sea, precisamente, el reconocimiento ofi-
cial de la interaccin de las poblaciones econmicamente activas de los dos pases.
Si Estados Unidos acepta a los once millones de indocumentados que aportan
dinamismo y competitividad a su economa, reconocer que seis millones de mexi-
canos son decisivos para el correcto funcionamiento de sectores completos de la
economa de ese pas. El efecto benfico de reconocer la realidad de los indocu-
mentados permitir transparentar su aportacin en la competitividad de la regin.
Pero esa historia est por escribirse.
Declive relativo de Estados Unidos y la omisin mexicana
En 1987, Paul Kennedy public un texto especializado sobre el auge y cada de

las grandes potencias que se convirti asombrosamente en best seller. El estudio
analizaba las razones por las que diferentes poderes, a lo largo de la historia, ha-
ban entrado a una fase de declive relativo de su poder. El estudio arranca con una
explicacin del ascenso del mundo occidental y el ocaso del podero chino debido
a decisiones estratgicas del emperador que en aquellos aos rega los destinos del
imperio celeste. El libro profundiza en el desarrollo del imperio de los Habsburgo
y su declive (1519-1659), hasta llegar al imperio britnico y concluye con el esta-
dunidense.
Las lecciones prcticas que se desprenden del voluminoso tratado son mu-
chas y no cabe que nos ocupemos de ellas en estas pginas, pero todas eran debi-

308 leonardo curzio
damente situadas en la coyuntura finisecular del xx. Cada poca (en especial cada
imperio) tuvo sus desafos particulares e irrepetibles, que ayudaban a reflexionar
acerca de la circunstancia de Estados Unidos. La dinasta Ming, que gobernaba
China, no comprendi la importancia que el poder naval adquirira para controlar
el mundo. La expansin occidental en frica, Amrica y Asia slo se explica por el
vaco dejado por el error estratgico chino. Espaa, un par de siglos despus,
cometera el error de tener un territorio demasiado grande, difcilmente adminis-
trable y cuyo control implicaba un costo descomunal en trminos materiales y
humanos, lo cual fue minando el poder de la monarqua catlica.
En captulos sucesivos, aparecen otros casos de estudio, pero lo que aqu nos
interesa es poner de relieve el sentido de urgencia con el que sectores amplios de
la sociedad estadunidense empezaron a ponderar (con elementos de juicio ms
precisos) el tema del declive relativo de la potencia estadunidense.
El libro del historiador britnico populariz la discusin sobre ese tema con un
fundamento acadmico muy slido y una estrategia narrativa muy persuasiva, pero
no era, sin embargo, un anlisis que inaugurara una corriente. El texto de Kennedy
se inscribe en lo que el influyente politlogo Samuel Huntington (1988) llam
la quinta ola de los declinistas, una corriente de investigadores que (basados en
una serie de datos y nudos problemticos) diagnosticaban el declive relativo de la
potencia estadunidense. Huntington, como es de sobra conocido, era particular-
mente hbil para identificar regularidades y tendencias y reagrupar fenmenos en
olas y contraolas.12
La percepcin de erosin del poder estadunidense haba generado ya una
abundante produccin ensaystica de diversa calidad y profundidad. Algunas obras
posean toques milenaristas, otras ms ramplonas y agresivas hablaban de las ame-
nazas provenientes de Rusia y otras latitudes. Lo ms relevante, sin embargo, es
el contexto intelectual y poltico que permite que Estados Unidos ubique su propia
condicin en una lnea histrica de erosin gradual. La naturaleza del imperio
estadunidense la han estudiado diversos autores.13 Una de las constantes es que
el coloso no se ha adormecido, como otros imperios en el pasado, en una retrica
autorreferencial basada en glorificar su grandeza. Tal vez por su propia condicin
de sociedad abierta (en la tradicin de Popper), el debate sobre el deterioro relativo
ha sido una constante.
El declive relativo de Estados Unidos no es, pues, un tema del todo novedoso
en los estudios estratgicos, como tampoco lo es en el discurso poltico de la po-
tencia. A diferencia de otros imperios del pasado que no tuvieron durante largos
periodos la oposicin o competencia de otros centros de poder, Estados Unidos ha
vivido la experiencia de estar inmerso en una vertiginosa carrera con otros poderes.
A menudo, el discurso poltico se ha revestido de elementos religiosos para incen-
tivar el sentido de pertenencia e incentivar la competencia, a fin de prevalecer
12 Lohizo tambin con las olas democratizadoras y las contraolas autoritarias (Huntington, 1989).
13 Tambin lo hizo Niall Fergusson (2005) en un ensayo del cual existe una versin en espaol (Madrid:
Debate, 2005).

sobre los otros competidores o rivales. As, la potencia asume automticamente

la defensa del bien (sus valores) frente al mal en sus distintas variantes, desde el
fascismo hasta el eje del mal, pasando, naturalmente, por el comunismo y mu-
chas variantes de la liberacin nacional que a Washington le parecan subversivas.
No slo en el discurso poltico militar encontramos elementos de anlisis
para entender esta percepcin de amenaza externa, en otros materiales (incluso en
el cine) hay ejemplos reveladores. Tal es el caso del escritor Philip Roth, quien en
un libro de memorias (2004), cuyo ttulo es bastante elocuente, La conjura contra
Amrica, ubica cmo Estados Unidos sistemticamente se ha sentido amenazado
por poderes externos que atentan contra su forma de vida. Esa percepcin de ame-
naza externa se ha convertido en un juego estratgico en el que la competencia con
otras tomas de organizacin social es fundamental.
A diferencia de otros imperios del pasado (China es un buen ejemplo), que
tenan muy arraigada la idea de permanencia (incluso eternidad) por no tener
amenazas significativas de otras fuentes de poder, Estados Unidos se ha movido
siempre en un contexto competitivo, de confrontacin sobre las fuentes de legiti-
midad del poder, tratando de mantener su estilo de vida y sus valores frente a otras
potencias. El paisaje estratgico en el que se ha desplazado Estados Unidos nunca
ha estado exento de un desafo externo (desde la legitimidad republicana hasta su
expansin territorial) y, a pesar de su enorme poder relativo, nunca se ha movido en
un escenario totalmente atomizado, es decir, con poderes fragmentados incapaces
de disputar de manera significativa el poder imperial. Estados Unidos siempre ha
estado presionado, de una u otra manera, por alguna fuente de poder.
Antes de que la corriente declinista de la ltima generacin tuviera la relevan-
cia que adquiri, se haban dado otras cuatro desde 1950, muchas de stas ligadas
con la percepcin de que la URSS llevaba un paso imparable. Otras ms calcula-
ban la prdida de poder relativo que desde el final de la segunda guerra mundial
experimentaba Estados Unidos. Sobre la rivalidad con la URSS, ya apuntbamos
algunas lneas antes. Acerca de la segunda corriente interpretativa, conviene decir
que la irrepetible situacin de poder (en todos sus campos) que tuvo Washington
al finalizar los aos cuarenta, slo se explica por el deterioro de todas las potencias
de la segunda y tercera dcada del siglo xx. Las economas poderosas quedaron
o bien derrotadas (Alemania, Japn e Italia) o bien exhaustas por el esfuerzo de la
guerra (Reino Unido, Francia). Slo Estados Unidos termin la guerra ms fortale-
cido en todos los campos del poder. En ese sentido, toda medicin que tome como
base la situacin imperante a principios de los cincuenta, por fuerza concluir que
el poder en todas sus expresiones tendi a menguar, lo cual implica una regresin
relativa. Obvio. Muchos agoreros no consideraban que una consecuencia normal
de la reconstruccin de las economas devastadas por la guerra implicara una
redistribucin de poder. En otras palabras, que la situacin excepcional no se nor-
malizaba y eso no implica necesariamente un deterioro. Ahora bien, el debate de la
quinta ola tena elementos menos alarmistas y un mayor fundamento.
En pleno siglo xxi, la inquietud por el declive relativo contina. Ningn
autor serio considera que en los prximos aos se registrar un desplome del poder

310 leonardo curzio
estadunidense. Las posiciones en los principales indicadores de innovacin (Es-

tados Unidos registra casi una cuarta parte de las patentes del planeta), calidad del
sistema de educacin superior (por lo menos treinta de sus universidades figuran
entre las mejores del orbe) y, por supuesto, los niveles de inversin y su primaca en
la difusin del soft power garantizan a la potencia una larga y dorada decadencia. Es
verdad que el brillante desempeo econmico de pases como los brics ha estrechado
la distancia entre las grandes potencias econmicas y estos pases emergentes. Es
verdad tambin que en nmeros agregados China superara (si contina con esos
niveles de crecimiento) a Estados Unidos en lo tocante al tamao de la economa.
Pero ni los ms catastrofistas (algunos determinaron que el capitalismo ha-
ba muerto en 2008) se atreven a proponer que Estados Unidos tendr un papel
secundario en las dcadas por venir y que su lugar ser asumido por una nueva
potencia. La discusin ms relevante es qu tipo de relacin establecer con China
y qu actitud asumir en esta nueva realidad. Mxico, en todo caso, no toma en
cuenta esa perspectiva en sus diseos de poltica exterior y en muchos casos pare-
ce ajeno a ese debate.
Los escenarios que la cia prev hacia el 2030 no hacen demasiado hincapi en
Mxico (Roth, 2004).14 La primera posibilidad, segn las estimaciones de los futu-
rlogos de Langley, es que la potencia estadunidense decida derivar hacia un ensi-
mismamiento, lo que implicara una regresin de la economa global. La segunda
es que Estados Unidos y China desarrollen un modelo cooperativo, una suerte de
G2 (China y Estados Unidos) como el que Obama esboz en la Cumbre de Co-
penhague sobre cambio climtico, cuando el Protocolo de Kioto estaba por expirar.
La tercera posibilidad es la ms inquietante para la paz y seguridad del planeta:
que la trayectoria de los intereses de cada uno de ellos entre en colisin. La cuarta
es construir un equilibrio disuasivo en un despliegue militar y una reactivacin de
las asociaciones estratgicas que frenan en el gobierno chino cualquier intento
de alterar significativamente el equilibrio de fuerzas en esa regin y en el mundo.
Cualesquiera que sea la ruta por seguir, la sensacin de declive persiste y es
inevitable que la potencia se cuestione acerca de su propia condicin y la de sus
competidores que la igualan en algunos indicadores. Los resultados de su econo-
ma en los ltimos aos han generado una sensacin de debilidad y vulnerabilidad.
Las grandes marcas emblemticas del capitalismo estadunidense (gm o Citibank,
por citar dos casos ejemplares) han tenido que ser rescatadas por el gobierno. El
famoso sueo americano hoy tiene un componente retrico fuerte y las distan-
cias sociales, segn muestran muchos estudios empricos, tienden a ensancharse.
La infraestructura no tiene ya el esplendor de otras dcadas y la boyante expansin
de algunas ciudades asiticas ha tendido a eclipsar la modernidad estadunidense,
reforzando la sensacin de ir bajando peldaos. Pero la enorme asimetra de poder
entre Mxico y Estados Unidos, as como la distancia en todos los indicadores de
progreso y bienestar entre estos dos pases, hace que buena parte de ese declive
relativo de la potencia pase absolutamente inadvertido para Mxico.
14 Vase tambin Le monde en 2030 vu par la cia (nic, 2013).

En consecuencia, todos los diseos y escenarios parten del supuesto de que

Estados Unidos conservar su supremaca en todos los mbitos del poder o, en
todo caso, Mxico no se asume como un factor que acelere o retrase ese declive.
Conclusin
El gobierno de Enrique Pea Nieto inici su gestin con un dficit de credibilidad

(por la historia de los gobiernos de su partido) y por una deteriorada imagen del
pas debido al incremento de la violencia. En muchos crculos influyentes y multi-
plicadores de opinin, la imagen de Mxico se asocia con la de un Estado en vas del
colapso, con pocas capacidades de operar y con un grave problema de integridad. En
otros sectores, la visin es mucho menos apocalptica y ms realista, pero el efecto
de esta opinin extrema daa la posicin global del pas y, en ltima instancia, su
credibilidad.
El deterioro de la seguridad en Mxico tuvo un impacto directo en la percep
cin del pas. En mltiples indicadores y mediciones, esto fue asimilndose a vio-
lencia y narcotrfico.15 Recuperar el prestigio es una de las prioridades del nuevo
gobierno y esto implica no slo una operacin meditica de primer orden (que debe-
r realizarse si se quiere conseguir ese objetivo), sino tambin acreditar que la nacin
ha tenido una genuina transformacin y ha dejado de estar en el umbral del colapso.
El gobierno de epn debe asumir que toda la corriente de opinin de los es-
tamentos poltico, militar y acadmico sobre la situacin de Mxico no cambiar
simplemente porque un nuevo partido haya accedido al poder y por ser el pri (por
las razones que antes explicbamos); al contrario, es previsible que se incremente
la corriente de crticos y escpticos.
La primera lnea argumental de cmo se estructurar el discurso del gobier-
no mexicano ante este nuevo escenario la plante el embajador Eduardo Medina
Mora en una entrevista concedida al da siguiente de su ratificacin:
La narrativa que en Estados Unidos se da con frecuencia respecto de Mxico es, di-
gamos, multifactica, tiene muchas perspectivas diferentes e incluso contradictorias:
si preguntas a algn empresario estadunidense, a algn funcionario de una empresa
multinacional que tiene operaciones en Mxico desde hace aos y que puede disfrutar
de la infraestructura, de la disponibilidad de mano de obra calificada, de un marco
fiscal amigable, que tiene, desde luego, acceso a unos costos de produccin muy com-
petitivos incluso frente a China, que como regin nos dan ciertamente un papel muy
atractivo, yo dira que esta va a ser muy positiva. En los nmeros de la industria manu-
facturera, por ejemplo, Mxico resulta ya realmente competitivo en costos absolutos
respecto de China, adems del costo de transporte que es mucho mayor con precios
del petrleo arriba de cien dlares y sobre todo la distancia desde Asia hacia los merca-
dos de este hemisferio (Medina Mora 2013).
15 Hemos realizado un estudio completo sobre este tema, el cual ver la luz prximamente en una obra
de Guadalupe Gonzlez y Olga Pellicer, coords., Agenda de poltica exterior. El ttulo de nuestro
captulo es La imagen de Mxico.

312 leonardo curzio
Para Mxico es prioritario poner de relieve sus ventajas comparativas y es desea-

ble que la relacin bilateral se reconduzca hacia los caminos de la cooperacin y el
mutuo beneficio en comercio, turismo y tantas otras materias. Las seales alentadoras
por las que transcurrira la relacin no se deben minimizar. Slo para no perder el
contexto, un sector muy amplio de la opinin estadunidense utiliz intensivamente
la ubicacin de Mxico en el Indicador de Foreign Policy sobre los Estados fallidos
como una arma poltica para atacar al gobierno de Felipe Caldern. Es muy probable
que, en sus prximas mediciones, el indicador no se modifique mucho y el gobierno
de epn tendr que desplegar un discurso articulado y convincente que explique su
perspectiva y amortige sus efectos. Otras fuentes de turbulencia declarativa vendrn
del apartado de seguridad estadunidense. Se debe recordar que uno de los momentos
ms tensos se produjo en diciembre del 2008, cuando el US Joint Forces Command
estableca (en su Joint Operating Environment) que Mxico y Paquistn (todava no
atrapaban a Bin Laden en ese pas) eran dos pases que podan con relativa facilidad
colapsarse y provocar un severo problema de seguridad a Estados Unidos.
Estas estimaciones e hiptesis de trabajo se producirn en el futuro y es igual-
mente importante no salir al paso de las mismas con estridencias, sino con argu-
mentos potentes que demuestren (si es el caso) su invalidez. Algo similar ocurri
cuando Michael Hayden, director saliente de la cia, declar que Mxico podra
(en determinadas circunstancias) convertirse en un problema mayor que Irak. Las
consideraciones de altos funcionarios no van a los medios como fras hiptesis de
trabajo, sino como titulares explosivos que generan problemas polticos y de ima-
gen que necesariamente se deben enfrentar.
Otro ejemplo de estas distorsiones son las acusaciones de distintos sectores
mediticos al gobierno de ese pas sobre si Estados Unidos tena o no un plan
establecido para contener la violencia en la zona fronteriza. Esa presin meditica
llev al entonces secretario de Seguridad Interna (Homeland Security), Michel
Chertoff, a decir que ya tenan un plan contingente para enfrentar un escenario de
violencia generalizada en Mxico. Los titulares de algunos peridicos de aquellos
das sugeran que Estados Unidos estaba a punto de invadir nuestro pas.
En resumen, las hiptesis de que Mxico puede llegar a una situacin incon-
trolable estn all y conjurar esta posibilidad ha de ser una prioridad de la adminis-
tracin estadunidense. Esa preocupacin se bifurca en dos razonamientos que ter-
minan en conclusiones diametralmente opuestas. Por un camino corren todos los
que creen que la cooperacin debe intensificarse (de ah la importancia del futuro
de la Iniciativa Mrida) y por el otro, aquellos que sugieren que Washington debe
usar todo su podero militar para controlar su frontera sur y evitar que la violencia
criminal desplome al gobierno de Mxico.
En otros captulos, como los derechos humanos, existen tambin potenciales
desencuentros, ya que esta agenda es muy cara a los legisladores del Partido Dem-
crata. Con toda seguridad, plantearn objeciones a la cooperacin con Mxico si
tienen elementos o expedientes que acrediten la violacin de derechos humanos.
Determinadas ong, como Human Rigths Watch (2011) han trabajado este frente
y lesionaron gravemente la imagen del gobierno de Caldern, sugiriendo la exis-

tencia de violaciones generalizadas de los derechos humanos en la lucha contra el

narcotrfico. El gobierno de Pea recibir presiones similares con las que tendr
que aprender a lidiar.16
Si Mxico aspira a redefinir en su favor las relaciones con Estados Unidos
y delinear un proyecto regional en el que se sienta mejor reflejado, tendr que
conseguir dos cosas: 1) reducir la distancia espiritual que nos separa de Estados
Unidos y aproximarse a la imagen de un pas amigo y confiable (como Canad); 2)
ganar credibilidad en dos mbitos fundamentales: el funcionamiento del aparato
de justicia y el de seguridad.
Con credibilidad creciente, Mxico aspirar a un trato distinto, que sea clave
para que d el gran salto. Como apuntara Shanon ONeill (2009: 77): para tener
xito en sus polticas de seguridad y desarrollo, Mxico debera contar con el trata-
miento de socio estratgico permanente y no frecuentemente con el del olvidado
vecino.
16 De hecho, ya le formularon una carta admonitoria (Vivanco, 2012).

314 leonardo curzio
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Pasado y futuro (probable) del tlcan
Federico Novelo Urdanivia*
Una dcada antes, el antecesor de Vicente

Fox, Carlos Salinas de Gortari, haba
hecho campaa por todo Estados Unidos
defendiendo el tlc sobre la base de que
la reduccin de las barreras comerciales
reducira tambin la inmigracin. Deben
ustedes aceptar o nuestros productos
o a nuestra gente, deca. Lo que Vicente
Fox dice es: Deben aceptar ambas cosas.
Samuel Huntington (2004: 363)
Introduccin
Los veinte aos de operacin del Tratado de Libre Comercio de Amrica del
Norte (tlcan) han promovido el despliegue de numerosas evaluaciones que, al
calor de la mediocridad del desempeo econmico de Mxico, tienden a cargarle
a ese instrumento ms culpas de las que realmente le corresponden. El abultado
espacio de reformas neoconservadoras que el pas ha experimentado desde 1982
es el gran marco de poltica econmica en el que se inscribe la disposicin de
una integracin total al sistema econmico estadunidense. Las consecuencias,
visibles en los efectos de la gran recesin que arranca en el verano de 2007, an
en curso, y que consistieron en la cada del pib nacional en un 6.5 por ciento
en 2009, tienden a agravarse como sostiene Jaime Ros por la renuncia gu-
bernamental a establecer una poltica industrial merecedora de tal nombre (Ros,
2014). Desde la versin 2006 del Plan Nacional de Desarrollo, el tema, vital en la
historia de crecimiento previo al neoconservadurismo, est fuera del estratgico
documento y esa exclusin se ratifica en los propsitos del gobierno de Enrique
Pea Nieto.
El tlcan ha perdido facultades promotoras de la prosperidad mexicana y, curio-
samente, es momento de evocar sus caractersticas y promesas originales. En este
captulo se presenta el origen del tlcan, especialmente por lo que hace al cuerpo
de objetivos que lo acompa en su alumbramiento, asimismo, se describen sus
diversos impactos comerciales y econmicos, y se apuntan sus ms probables
tendencias, para concluir hablando acerca de su pertinencia como el espacio ade-
cuado para la firma de un acuerdo suplementario en materia migratoria.
* Profesor de tiempo completo en la Universidad Autnoma Metropolitana Xochimilco, <fjnovelo@

correo.xoc.uam.mx>.

318 federico novelo urdanivia
En principio, conviene recordar que dicho instrumento corresponde a la ms

elemental entre las etapas o intensidades posibles de la integracin econmica
regional, que de manera progresiva son las siguientes:
a) Zona de libre comercio, en la que se eliminan los aranceles internos y medi-

das de efecto similar.
b) Unin aduanera, en la que no hay barreras internas y existe un arancel ex-
terno comn.
c) Mercado comn, en el que se suma la libertad de movimiento al capital y al
trabajo, a la eliminacin de barreras internas y a la vigencia de un arancel
comn externo.
d) Unin econmica, en la que se agrega la presencia de instituciones econ-
micas comunes.
e) Unin poltica, en la que, adicional a todo lo anterior, existen instituciones
polticas comunes (Gazol, 2005: 55).
El olvido de esa relevante circunstancia que convierte a la meta del tlcan

en la promocin del comercio y la inversin fronteriza mediante la reduccin de
aranceles y otras barreras ha confundido (en lugar de informar) a quienes partici-
pan en la discusin sobre la finalidad del tratado, segn la opinin de reconocidos
expertos (Papademetriou, 2003: 41).
Qu se ha buscado con esta integracin?
Uno de los problemas ms visibles que impiden lograr la mayor precisin al enun-
ciar los objetivos del tlcan, por lo menos desde la versin oficial mexicana, es que
se presentan tres perspectivas sensiblemente diferenciadas:
1) La que corresponde al cuerpo de objetivos que el Ejecutivo present al

Senado de la Repblica para la aprobacin de ese rgano legislativo.
2) El cuerpo de objetivos declarados en el prembulo del tratado.
3) Los objetivos especficos incluidos en el cuerpo oficial del tlcan.
Para el primer caso, conforme a la redaccin presidencial, el tlcan nos vin-

cula a uno de los centros de la economa mundial y ello despierta inters en otras
latitudes, en virtud de presentarlo como un mecanismo que asegura el acceso am-
plio y permanente de los productos mexicanos a un mercado de ms de 360 mi-
llones de consumidores. Segn los trminos de esta argumentacin, el tlcan da
reglas claras y certidumbre, abre la oportunidad de especializar nuestra produc-
cin en aquello en que les llevamos ventaja, y los consumidores se beneficiarn
porque dispondrn de ms mercancas, mejor calidad y menor precio [], pero,
sobre todo, el Tratado significa ms empleo y mejor pagado para los mexicanos [...]
vendrn ms capitales, ms inversin [...] (Gazol, 2004a: 9-10).

pasado y futuro (probable) del tlcan 319
Como complemento de todo lo anterior, el prembulo integr objetivos an

ms ambiciosos:
reafirmar los lazos especiales de amistad y cooperacin entre las naciones, contribuir
al desarrollo armnico, a la expansin del comercio mundial y a ampliar la cooperacin
internacional, fortalecer la competitividad de las empresas en los mercados internacio-
nales, alentar la innovacin y la creatividad y crear nuevas oportunidades de empleo,
mejorar las condiciones laborales y los niveles de vida en sus respectivos territorios
(Gazol, 2004a: 9-10).
Resulta evidente que tan ambiciosas declaraciones no podan sino generar un

abultado cuerpo de expectativas hasta hoy incumplidas. En efecto, las expectativas
que se construyeron sobre la economa nacional a partir del tlcan fueron muy su-
periores a las que derivaran de la firma y operacin de un tratado que slo origina
una zona de libre comercio, con el relevante aadido de la libertad de inversin.
Del tlcan, en sentido estricto, se esperaba una sensible mejora en la posicin
de Mxico en el comercio mundial y un considerable incremento en la captacin de
liquidez internacional a travs de la inversin extranjera (directa y especulativa), tal
y como ocurri en los primeros aos de operacin del instrumento. Ambos propsi-
tos (mayor presencia en el comercio mundial y mayor captacin de liquidez inter-
nacional) fueron consistentes con un cambio radical en la orientacin de la poltica
econmica, que desde el comienzo de los aos ochenta apost todo a la apertura eco
nmica y comercial del pas; no obstante, con ms de veintisiete aos de apertura
y veinte de tlcan, la apuesta por la exportacin no ha sido exitosa como factor
dinamizador del desarrollo, destacadamente por la visible desvinculacin entre la
actividad exportadora y el resto de la actividad econmica. El tlcan, tambin, ha
cobijado un propsito no declarado: otorgar irreversibilidad al programa econmico
secundario-exportador, con los lmites autoimpuestos a la intervencin econmica
gubernamental y con la imperturbable confianza en las bondades del mercado.
De la certidumbre al desconcierto
En el inicio de las operaciones del tlcan, incluso antes, los beneficios que derivaron
de la apertura de la economa mexicana al comercio y a la inversin internacionales
fueron notables. La actividad de la economa del pas redujo considerablemente su
dependencia a la exportacin de un factor heredado y finito (el petrleo); el xito
exportador descans en la actividad manufacturera y nuestro pas alcanz, hasta la
crisis de 1994-1995, un papel de paradigmtico liderazgo para algunas naciones de
Amrica Latina por participar de ese instrumento. Incluso, durante esa crisis, el
tlcan cobij las solidarias formas de rescate desde Estados Unidos y la recuperacin
se logr con la acelerada reanimacin de las actividades exportadoras secundarias,
incentivadas, en buena medida, por la magnitud de la devaluacin del peso. En
estas circunstancias, el pas tom un sitio de cierta significacin en el comercio
hemisfrico y, ms modesto, en el mundial; la inversin extranjera (directa y

especulativa) se dirigi con entusiasmo a Mxico por las garantas que, por su sola
existencia, ofreca el tlcan y, en el nimo colectivo, la existencia y operacin de ese
instrumento parecan razones suficientes para trascender la antesala del desarrollo,
umbral que se haba ocupado por demasiado tiempo. El futuro del pas se nos acer-
caba por la ancha senda de las certezas incuestionables:
Para los mexicanos, el problema en realidad apenas comienza: tenemos frente a no-
sotros una dcada de construccin de la plataforma que habr de darle al pas las
oportunidades de desarrollo que la reforma econmica y el tratado prometen. Este
proceso va a ser mucho ms exitoso, rpido y benfico si logramos crear los mecanis-
mos institucionales y polticos que aseguren la participacin de toda la poblacin en
el proceso y hagan exigible la responsabilidad de las autoridades en ste. Es decir, sin
una estructura poltica abierta y competitiva el proceso no slo ser largo y difcil, sino
adems tortuoso. La reforma econmica ha abierto la puerta a la competencia no slo
en el mbito de la economa, sino en la sociedad en su conjunto. El tratado la va a
consolidar (Rubio, 1994: 307).
Por su parte, el expresidente Carlos Salinas de Gortari, quien asumi un papel

protagnico en la negociacin y firma del tlcan, se sum a las declaraciones que
apoyaron las conveniencias de su alumbramiento:
Recordemos que en Mxico la estrategia de sustitucin de importaciones y la bonanza

petrolera de los setenta promovieron en la prctica tecnologas intensivas en capital o
en recursos naturales. Adems, la sobreproteccin favoreca el modelo de crecimiento
hacia adentro y esto permiti que los precios se elevaran ante la falta de competencia
externa. La inversin y el empleo disminuyeron y las decisiones discrecionales que el
proteccionismo impulsaba generaron incertidumbre, adems de cotos de poder. En
trminos generales, los primeros resultados de la apertura y del tratado fueron muy
alentadores. En primer lugar, se ha reconocido que gracias al tlc, la recuperacin de
la economa mexicana a partir de 1996 result mucho ms rpida y acelerada. Por otra
parte, difcilmente se hubiera obtenido un apoyo financiero internacional frente a la
crisis de 1995 si no hubiera existido el inters de que se fortaleciera nuestra economa
para que el tratado no se fracturara. Pero el beneficio ms espectacular del tlc se
observ en el comportamiento de las exportaciones mexicanas: para 1996 las ventas
al exterior ya duplicaban las de Brasil y cuadruplicaban las de Argentina. Hacia 1997,
Mxico haba superado al Japn como el segundo mercado de exportacin hacia los
Estados Unidos. En un par de aos, las ventas de Mxico a ese pas se haban dupli-
cado: Mxico le venda ms que el resto de Amrica Latina, y ms que Alemania y el
Reino Unido juntos. Entre el final de 1993 y el de 1999 el comercio entre Mxico y los
Estados Unidos casi se triplic creci 170 por ciento; y, por otra parte, el comercio
con Canad aument 115 por ciento. Para 1999 las exportaciones mexicanas a los Es-
tados Unidos ascendan a 90 mil millones de dlares. El comercio entre Mxico y Estados
Unidos creca a una tasa anual de 17 por ciento y el comercio entre Mxico y Canad
se expanda a una tasa anual de 13 por ciento (Salinas, 2000: 204-205).
Por su parte, el coordinador de los negociadores del gobierno mexicano recuerda:
Las dos razones fundamentales para negociar el tlcan fueron la necesidad de impulsar
el crecimiento de las exportaciones no petroleras y de lograr un influjo ms grande
de inversin extranjera directa (ied) en el pas. Lo primero, para inducir una mayor

generacin de empleos en los sectores manufactureros que utilizan intensivamente la

mano de obra y, lo segundo, para complementar el ahorro interno que se haba mos-
trado claramente insuficiente para financiar el crecimiento de la economa (Espinosa
y Serra, 2004: 164).
Desde un punto de vista ms concreto, la forma de presentar los datos rela-

tivos al comercio exterior y a la ied en el marco del tlcan inducira a confusin
sobre la realidad que se intenta analizar. Las relaciones comerciales de Mxico con el
exterior han mostrado una dinmica en ascenso, sobre todo despus de la firma
del tlcan. Entre 1993 y 2005, el volumen del comercio exterior del pas pas de
117 252 a 434 981 millones de dlares, multiplicando por 3.7 veces su valor. La
participacin del comercio exterior del pas en relacin con el valor del producto
interno bruto (pib) es otro indicador de este fenmeno: de una participacin del
29.1 por ciento en 1993, pas a otra de un 56.6 por ciento en 2005, registrndose
as un aumento del 27.5 por ciento en este rengln.
Por su parte, durante el mismo lapso y a pesar del alto precio que alcanzaron
los hidrocarburos en el mercado internacional, la participacin de las exportaciones
petroleras descendieron del 25 al 15 por ciento de las exportaciones totales del pas.
Cabe agregar, no obstante, la siguiente observacin: con todo y la acelerada
expansin del comercio internacional de la economa mexicana en Norteamrica
(que se consigna en la grfica 1), un balance sinttico sobre este tema de las rela-
ciones comerciales indica que, en Mxico, el incremento de la importacin ha sido
ms intenso que el de la exportacin, conduciendo al resultado final de los dficit
comerciales de la economa mexicana en el mercado mundial. Durante el periodo
referido, 1993-2005, el dficit comercial acumulado de Mxico con el exterior fue
de 75 200 millones de dlares.
Grfica 1
Exportaciones totales en el tlcan
a Estados Unidos y Canad (1993-2013) (millones de dlares)
400 000
350 000
300 000
250 000
200 000
150 000
100 000
50 000
0
93
94
95
96
97
19 8
99
00
01
02
03
04
05
06
07
08
09
10
11
20 2
13
9
1
19
19
19
19
19
19
20
20
20
20
20
20
20
20
20
20
20
20
20
TLCAN X-USA X-Canada Exportaciones totales
Fuente: Secretara de Economa, s.f.

Entre otras posibles interpretaciones, el resultado anterior significa que, si

bien el tlcan intensific la insercin de Mxico a los flujos del comercio mundial,
este comportamiento se ha observado ms por el lado de la propensin a importar
que por el de la capacidad para exportar, volviendo as permanente la tendencia al
desequilibrio comercial del pas con el exterior. En pocas palabras, para Mxico,
el tlcan ha sido un factor de motivacin comercial, pero no para fomentar la in-
tegracin de la estructura de la produccin nacional (Novelo y Flores, 2006: 35).
En un contexto caracterizado tanto por el nfasis concedido a las virtudes del
mercado, como por un ambiente oficialmente generado de grandes expectativas en
torno al tlcan, los flujos de inversin extranjera que han ingresado a Mxico han
mostrado tambin una dinmica peculiar. La llegada de esta inversin al pas ha
sido creciente, sobre todo despus de la puesta en prctica del tratado. De un pro-
medio anual de 3468 millones de dlares durante 1986-1993, la entrada de nueva
ied entre 1994 y 2005 report un promedio anual de 7384.4 millones de dlares,
y de 22 100 entre 2000 y 2011 (cuadro 1).
Cuadro 1
Flujos de ied a Mxico (millones de dlares)
Periodo Promedio anual
1986-1993 3 468
1994-2000 6 563
2001-2005 20 934*
1994-2005 18 384*
2000-2011 22 200
* Considera la venta de Banamex en 2001 por 12 000 millones de dlares.

Fuente: Elaboracin propia, con informacin del Banco de Mxico (varios aos); Espinosa
y Serra (2004); cepal (2012: 133).
Cabe agregar que, a diferencia de los pronsticos oficiales que consideraron la

ied como elemento de gran potencial para transmitir conocimientos y tecnologa,
fomentar el crecimiento econmico, generar empleo y hacer ms competitiva la
economa mexicana en el comercio mundial, en la prctica, el ingreso de ied se
ha traducido antes que en la modernizacin de la produccin y de las relaciones
comerciales forneas en un mecanismo de financiamiento y de poca estabilidad
durante su estancia.
La desviacin de su destino hacia renglones que se relacionan ms con la
ganancia de corto plazo y de poca proyeccin para desarrollar nuevas activida-
des productivas es un ejemplo de que parte importante de los flujos de inversin
extranjera que han llegado a Mxico no han cumplido necesariamente con los
supuestos oficiales difundidos.
A pesar de las novedades que acompaaron a la negociacin y alumbramiento
de la versin definitiva del tratado, como la incorporacin de la inversin y (dentro de

sta) de los derechos de propiedad intelectual, de los servicios, de los asuntos am-
bientales y laborales, el tlcan enfrenta las limitaciones de todo instrumento que
se ubica en la etapa ms elemental de la integracin econmica regional. Es decir,
este tratado no trasciende el umbral de la libertad de comercio e inversin y que,
para el tema que nos ocupa, slo hace una dbil referencia a los migrantes con el
nico compromiso de proporcionar a los trabajadores migratorios en territorio de
cualquiera de las partes la misma proteccin legal que a sus nacionales, respecto
de las condiciones de trabajo (Secofi, 1994: 1187). La declaracin alude exclusi-
vamente a los trabajadores migratorios legales, los de menor frecuencia.
Existen, desde luego, otro tipo de estimaciones. Por ejemplo, en opinin de muy
calificados analistas (Krugman, 1994; Weintraub, 1997), el tlcan tiene objetivos
que, con mucho, trascienden los econmicos, por lo menos desde la perspectiva
estadunidense. Segn esta versin, el tratado contiene implicaciones polticas y
sociales con repercusiones culturales y ambientales que histricamente correspon-
den al propsito de superar un largo periodo en las relaciones entre Mxico y Es-
tados Unidos presidido por la indiferencia o el reclamo recproco. En este sentido,
el objetivo final del tlcan sera arribar a formas de cooperacin que, por supuesto,
tambin trascienden los aspectos econmicos y comerciales. Pese a la presencia de
todas estas motivaciones, la letra del instrumento slo recoge los aspectos relacio-
nados con el comercio y la inversin, en los que, por cierto, los xitos iniciales ob-
servados en ambos aspectos no son, en ningn concepto, desdeables; no obstante
por problemas puntuales, la naturaleza de los resultados observados hace visible un
adelgazamiento apresurado en el cuerpo de beneficios que, como actualidad y como
tendencia, Mxico percibe y probablemente continuar percibiendo sobre la opera-
cin de este instrumento. En efecto:
Las evidencias sobre los efectos positivos del tlcan en su primera dcada son claras.
Sin embargo, el siguiente decenio present grandes limitaciones y retos. La ausencia
de reformas a buena parte de las llamadas reformas estructurales que eleven la pro-
ductividad de la economa mexicana, la proliferacin de tratados de libre comercio
(tlc) entre Estados Unidos y otros pases de Amrica Latina y el ingreso de China a la
Organizacin Mundial de Comercio (omc) y su dinamismo exportador, son fenmenos
que han afectado las ventajas relativas que Mxico obtuvo con la implementacin del
tlcan [...]. Los fenmenos enunciados apuntan hacia una prdida seria de competiti-
vidad en las exportaciones de Mxico y de la capacidad para atraer flujos crecientes de
inversin extranjera. De hecho, a partir de 2001, ya se aprecian indicios de esa prdida
de dinamismo. Los dos objetivos y logros fundamentales del tlcan estn en riesgo (Espi-
nosa y Serra, 2004: 201-202. El subrayado es mo).
Para decirlo en un sentido ms amplio, el agotamiento de los beneficios del

tlcan, al menos para Mxico, comienza a hacerse visible a partir del 2000. La ini-
cial desaceleracin de la economa de Estados Unidos devino en veloz recesin y,
paradjicamente, una ms rpida pero endeble recuperacin del comercio exterior
de Mxico. El efecto combinado de la repercusin adversa de la recesin estadu-
nidense y del dbil impulso de la etapa moderada de expansin de esa economa
sobre las exportaciones mexicanas tuvo como explicacin complementaria, entre

otras cosas, la emergencia vigorosa de la economa china en el comercio mundial

y la anmica recuperacin del producto en Mxico que se ha logrado con base en
el incremento de la productividad ms que en el incremento del consumo final
y productivo de ese pas. stos son algunos de los hechos que con mayor inci-
dencia han arrojado el saldo de una declinacin del comercio bilateral del 8 por
ciento entre 2000 y 2004 (Pellicer, coord., 2004: 21).
Como se aprecia en el cuadro 2, China ha gravitado de manera creciente en el
intercambio internacional sorprendiendo con la notable expansin de su comercio
exterior, mientras que Mxico perdi importancia como nacin exportadora y su
posicin en el mercado mundial se rezag de manera ms clara a partir del 2000.
Cuadro 2
China y Mxico. Participacin
en el comercio mundial (variacin porcentual)
Pas 1985-2002 2000-2002
China 936.3 17.2
Mxico 531.8 -2.6
Fuente: Andere (2004).
El otro elemento que se ha juzgado fundamental en el financiamiento del

crecimiento, aunque su efecto en la economa mexicana ha sido mucho menor de
lo esperado, es la inversin extranjera directa (ied):
La ied proveniente de Estados Unidos disminuy en trminos reales del 2000 al 2003,
pues despus de alcanzar un pico de ms de veinte mil millones de dlares en el 2001
(ao en el que la compra de un solo banco, Banamex, represent ms de doce mil mi-
llones de dlares) descendi en el 2003 a poco ms de cinco mil millones de dlares,
el equivalente a la ied proveniente de los EU en 1995, lo que refleja otro signo de la
prdida de fuerza de la interaccin econmica (Pellicer, coord., 2004: 21-22).
El vnculo entre la ied y el crecimiento econmico es, por decirlo con indul-
gencia, notablemente dbil:
En 2001, la inversin extranjera directa se expandi 68 por ciento (en parte por la venta
del Banco Nacional de Mxico), pero el producto decreci -0.3 por ciento, la inversin
bruta interna -7.4 por ciento y la inversin privada -5.1 por ciento. La comparacin
puede no ser enteramente rigurosa, pero es ilustrativa de la falta de engranaje entre el
tipo de inversin que se recibe y el comportamiento general de la economa (Ibarra,
2005: 245).
El cuadro 3 presenta alguna informacin en este sentido. Como se mencion,

el comportamiento del pib es un aspecto que muestra la prdida de dinamismo de
la economa mexicana. Entre 1960 y 1980, el pib mantuvo una tasa de crecimiento
promedio anual del 7 por ciento; sin embargo, a partir del proceso de apertura de

la economa del pas, iniciado en los aos ochenta, este indicador macroeconmico
sufri un claro retroceso. Por el tema que nos ocupa, conviene sealar que durante
la primera etapa del tlcan, 1994-2000, aproximadamente, el crecimiento promedio
del pib baj al 3.6 por ciento y para la siguiente etapa, 2001-2005, su cada fue ms
evidente cuando slo lleg al 1.8 por ciento. Con la emergencia de la crisis en curso,
la gran recesin, la cada en 2009 fue de un -6.5 por ciento, la ms importante dentro
de las economas de Amrica Latina. En una proporcin significativa, ese desempe-
o es consecuencia de las modalidades de la integracin con Estados Unidos.
Cuadro 3
Comportamiento del pib de Mxico
Periodo Tasa de variacin promedio anual (porcentaje)
1961-1970 6.7
1971-1980 7.0
1981-1994 2.4
1995-2005 2.8
1994-2000 3.6
2001-2005 1.8
2003-2010 2.2
Fuente: Elaboracin propia, con informacin del Banco de Mxico (varios aos).
No todos los enfoques conducen a percibir el xito exportador de la eco-

noma mexicana como variable dependiente del tlcan ni a dicho crecimiento de
las ventas al exterior como un detonante del desarrollo, sobre todo a la luz de los
efectos sobre los indicadores bsicos de la economa. Ni en la tasa de crecimien-
to ni en el nivel de empleo ni en los salarios. El elevado contenido importacin
de las exportaciones y la elasticidad ingreso de las importaciones tres veces
superior al ritmo de crecimiento del ingreso real mexicano, segn Moreno y Ros
(2010: 254) las han desvinculado del resto de la actividad productiva y por ello
su impacto ha sido tan limitado. Lo que ha fallado no es el tlcan, sino toda una
poltica econmica que pretendi el crecimiento por el camino de la exportacin.
Si en el pasado reciente el tratado ha sido ineficaz en la tarea de estimular el de-
sarrollo econmico, mayor ser esa ineficacia en el futuro, nuevos competidores
estn desplazando a Mxico como proveedor de Estados Unidos (Fishman, 2006:
13), la inversin extranjera directa acude a nuevos destinos y las tendencias de la
poltica comercial externa de Estados Unidos apuntan en la direccin de acuer-
dos bilaterales o regionales con otros posibles competidores de Mxico en ese
mercado. Para bien o para mal, el tlcan ha dado de s cuanto poda dar: ni las
exportaciones van a crecer ms de lo que ya lo han hecho ni aumentar el flujo de
inversin fornea. Todo lo que tena que suceder ya ocurri y ahora el tratado es un
dato ms en y para la economa mexicana (Gazol, 2004b: 85. El subrayado es mo).

Al tlcan lo acompaan otras complejas caractersticas relacionadas con el

prolongado proceso de integracin al sistema econmico estadunidense:
Primera regularidad: los ciclos econmicos de Mxico y Estados Unidos convergen;

segunda regularidad: la balanza comercial de Mxico se torna procclica [...]. El hecho
de que al menos la mitad de las importaciones totales de Mxico tenga relacin con
la demanda exportadora obedece a que est determinada por el efecto absorcin de
Estados Unidos: exportaciones e importaciones son funcin directa de la demanda
originada en Estados Unidos (Luna y Gonzlez, 2004: 48-59).
Este fenmeno de integracin, con muchas convergencias visibles menos las

fundamentales en bienestar y en productividad, deriva de la parcialidad, en el mejor
de los casos, de la poltica econmica. La renuncia a emplear los instrumentos (es-
pecialmente fiscales) que, por ejemplo, originaran un comportamiento menos
procclico del sistema econmico mexicano y, en particular, de su balanza comercial,
corresponde a lo que eufemsticamente se denomina la neutralidad de la macroeco-
noma. As, mientras el libre comercio opera como realidad estratgica de largo plazo
y los ajustes macroeconmicos (que no trascienden el umbral de la bsqueda de la
estabilidad, de precios y cambiaria) como tcticas de corto plazo, la nica brjula
disponible, en ambos plazos, es la que deriva del siempre incierto comportamiento
del libre comercio:
Las dos regularidades no pueden atribuirse en exclusiva al libre comercio ni a la pol-

tica econmica. Es el empate entre: 1) la peculiar manera de integracin comercial y
productiva entre Mxico y Estados Unidos, y 2) una poltica macroeconmica especfica
caracterizada por un acomodo implcito de Mxico a las condiciones de su vecino, que
combinadas explican el desempeo agregado de la economa mexicana en el pasado
reciente [...] el acomodo de Mxico a esas condiciones implica evitar el empleo de sus
instrumentos macroeconmicos con propsitos expansionistas; una renuncia explcita y
permanente a estos instrumentos es una decisin trascendental y destinada a generar
controversias [...] dos economas que se mueven al unsono no son condicin suficiente
para alcanzar la convergencia que, en el anlisis final, realmente importa: la de los ingre-
sos (Luna y Gonzlez, 2004: 51-58. El subrayado es mo).1
Desde las negociaciones iniciales, el gobierno mexicano hizo concesiones ex-

traordinarias que lejos de lograr el reconocimiento y la eventual superacin de las
asimetras han tendido a profundizarlas. Es el caso de los captulos VII y XI del
trascendente instrumento que, en primer lugar para el tema agropecuario, han
merecido el siguiente juicio:
Las concesiones otorgadas por Mxico en el sector agrcola resultan sorprendentes. La

apertura agropecuaria con respecto a su principal socio comercial, al que se destinan
cerca del 95 por ciento de las exportaciones agropecuarias, ser total en el ao decimo-
quinto del tlc. Las pocas ventajas obtenidas en las negociaciones, en el azcar y el jugo
1 No es un dato menor el que los autores de este trabajo estn empleados en el Departamento de
Estudios Econmicos del Banco Nacional de Mxico, el Banamex que se privatiz en beneficio del
City Bank de Estados Unidos. La fuente no es, entonces, sospechosa de radicalismo alguno.

de naranja, fueron modificadas y postergadas a ltima hora. Este sector, que slo repre-
senta entre el 3 y el 3.5 por ciento del pib de las otras dos naciones, en Mxico significa
entre el 7 y el 9 por ciento de su pib. Y lo ms importante: alrededor de 25 millones
de mexicanos viven del campo, de modo que el impacto social y econmico de estos
cambios tendr vastos alcances [...] Las polticas de fomento son muy limitadas para
revertir las condiciones de postracin en las que se encuentra la agricultura mexicana,
justamente cuando se firma un acuerdo de apertura total del sector con dos pases que
mantienen polticas permanentes y de amplio apoyo para su sector agrcola, en el cual vive
un porcentaje muy reducido de su poblacin (Low, 1996: 12-13).
El captulo XI tiene mayores aristas, pues aade una nueva contradiccin a

nuestro marco institucional de mayor jerarqua, la Constitucin Poltica de los Esta-
dos Unidos Mexicanos. Mientras el artculo 27, an en su actual versin, recoge la
letra y el espritu de la Clusula Calvo que no otorga privilegios a los inversionistas
extranjeros sobre los nacionales y, por ello, obliga a todos, en su caso, a entablar
litigios con el Estado anfitrin en los tribunales nacionales y con arreglo a las leyes
locales, el captulo XI del tlcan permite, para los inversionistas extranjeros, lo
que el 27 constitucional expresamente prohbe. Como, de acuerdo con el artculo
133 constitucional, todo tratado internacional propuesto por el Poder Ejecutivo y
aprobado por el Senado se convierte en Ley Suprema, la contradiccin presente en
el texto constitucional ha arrojado un saldo dramtico de demandas de particulares
extranjeros en contra del Estado mexicano, con arreglo al captulo XI y en total vio-
lacin del artculo 27, pese a que la Suprema Corte de Justicia de Mxico sostiene
que la Constitucin prima sobre cualquier acuerdo internacional (Gutirrez-Ha-
ces, 2004: 31-52). No deja de llamar la atencin que, en el captulo VI del tlcan y
no al comienzo de dicho texto, el primer principio, dice: 1.- Las Partes confirman su
pleno respeto a sus Constituciones (Secofi, 1994: 219). Joseph Stiglitz, en un libro
no tan reciente, tiene una interpretacin de estos hechos:
Oculta en el captulo 11 del Acuerdo de Libre Comercio de Amrica del Norte, un

captulo diseado para proteger a los inversores norteamericanos de la expropiacin de
sus inversiones, figura una clusula que estipula que los inversores de Estados Unidos
en Mxico podran recibir alguna compensacin por la prdida de valor de sus activos,
y se les concede el derecho a querellarse ante tribunales especiales, con pagos por
daos que salen directamente de las arcas del Estado mexicano incluso cuando las
prdidas son resultado de la legtima normativa local. Hasta la fecha, se han presentado
demandas por un valor superior a 13 000 millones de dlares. La misma disposicin se
aplica a los inversores extranjeros en Estados Unidos, otorgndoles una proteccin
que el Congreso y los tribunales se han negado en repetidas ocasiones a darles a los
inversores norteamericanos (Stiglitz, 2006: 253).
Y ampla las reflexiones sobre el tlcan, sin omitir la referencia a algunas inquie-
tantes consecuencias de los mediocres resultados:
Comprender por qu el tlcan no consigui cumplir su promesa puede ayudarnos a

entender la decepcin que ha producido la liberalizacin comercial. Uno de los argu-
mentos principales a favor del tlcan fue que contribuira a salvar el abismo existente
entre el nivel de renta de Mxico y Estados Unidos, y as se reducira la presin de la

inmigracin ilegal. Sin embargo, la disparidad de renta entre ambos pases en realidad
aument a lo largo de la primera dcada de funcionamiento del tlcan en ms de un
10 por ciento. Por otra parte, el tlcan tampoco consigui un crecimiento rpido de
la economa mexicana. El crecimiento a lo largo de esta primera dcada fue de un decep
cionante 1.8 por ciento sobre una renta per cpita real, mejor que en el resto de
Amrica Latina, pero mucho peor que el producido en pocas anteriores de ese siglo
(en el cuarto de siglo que abarca de 1948 a 1973, Mxico creci a un ritmo anual de
3.2 por ciento en la tasa per cpita). El presidente Fox prometi un 7 por ciento de cre-
cimiento cuando tom posesin del cargo en 2000; de hecho, en trminos reales, el
crecimiento durante ese mandato alcanz slo una media del 1.6 por ciento anual y
el crecimiento per cpita real casi fue inapreciable. En la prctica, el tlcan hizo que
Mxico dependiera ms de Estados Unidos, lo cual significaba que cuando la economa
de Estados Unidos fuera mal, tambin ira mal la de Mxico (Stiglitz, 2006: 96-97).
Con las iniciales certezas esfumadas, el futuro del tlcan a estas alturas por lo
menos es incierto. Entre las obsesiones oficiales del pasado reciente, se han toma-
do iniciativas para alcanzar una mayor profundizacin en la operacin del instru-
mento. La figura de un tlcan plus, propuesta por el gobierno mexicano de Vicente
Fox trat de incorporar el ambicioso acuerdo migratorio de los cinco puntos que
tomaran el sitio de ingredientes indispensables de la llamada enchilada (en los ocu-
rrentes trminos del excanciller mexicano Jorge Castaeda) que, tras los sucesos del
11 de septiembre de 2001 y el relevo en la Secretara de Relaciones Exteriores (sre)
de Mxico, devino rompecabezas (en la interpretacin de su sucesor, Luis Ernesto
Derbez) que, adems, se podra negociar gradualmente y por partes.
Por su lado, el entonces presidente Vicente Fox propuso, sin mostrar la
estrategia para hacerla posible, que la regin norteamericana se constituyera
en una zona de absoluta libertad de trnsito de bienes, servicios y personas
mediante acuerdos especficos, y que se encaminara a disponer de una moneda
comn. El planteamiento ha sido bautizado como Iniciativa para Norteamrica,
en la que no se hizo visible la voluntad de los socios comerciales de Mxico
para otorgarle viabilidad. En este punto, la agenda propuesta por Derbez incluy
cuatro aspectos:
1. Cmo incrementar la competitividad regional? (tecnologa, investigacin y

desarrollo, educacin, normas comunes y mercados comunes de capitales).
2. Seguridad regional (lucha contra el terrorismo, lucha contra la delincuencia
organizada, higiene y salud, sistema legal comn).
3. Infraestructura comn (pasos fronterizos, carreteras, puertos y aeropuertos,
normatividad comn).
4. Mercado de trabajo regional.
La propuesta no cont con el consenso de los tres gobiernos signatarios del

tlcan, entre otras razones, por la incorporacin de aspectos que, como el mercado
de trabajo regional, resultan problemticos y poco interesantes para las dos eco-
nomas desarrolladas. En ltimo trmino, las que han decidido y decidirn todo lo
relevante sobre la marcha del tratado.

En el nimo de funcionarios importantes de Canad y de Estados Unidos, se

comienza a perfilar la idea de hacer evolucionar al tlcan, en el mejor de los casos,
hacia la figura de la Unin Aduanera (UA), tal cual fue analizada por Jacob Viner;
es decir, el cambio que esta figura establecera, en relacin con el estatus actual,
sera el establecimiento de un arancel comn para los llamados terceros pases, los
que estaran fuera de la UA. Todo ello significa comprometer su soberana arance-
laria, mucho ms all del mecanismo presente en el actual formato del tratado: las
reglas de origen. Cuando el Senado de Mxico conoci y aprob la operacin del
tlcan (que refiere en el artculo 101 Las partes de este tratado, de conformidad
con lo dispuesto por el artculo xxiv del Acuerdo General de Aranceles y Comercio,
establecen una zona de libre comercio), lo hizo en relacin con la propuesta del
entonces titular de la Secofi, Jaime Serra Puche, quien insisti:
Reitero que negociamos un Tratado de Libre Comercio, no una unin aduanera, mucho
menos un mercado comn. Por esta razn, Mxico conservar intacta su soberana co-
mercial en relacin con otros pases. Mxico se reserva, as, el derecho de establecer el
rgimen comercial, frente a pases no miembros del tratado, que mejor convenga a sus
intereses (Secofi, 1992: 63).
Por ello, sin duda, se promueve una unin aduanera a la que se le llama de
otro modo: en lugar de hablar de homologacin o igualacin arancelaria, se emplea
el eufemismo de armonizacin arancelaria (Gazol, 2004a: 28). En todo caso, las
implicaciones de esta posibilidad de establecimiento de la UA de Amrica del
Norte no son menores, tanto en relacin con los pases con los que, especialmen-
te, Mxico y Estados Unidos tienen celebrados acuerdos de libre comercio (para
efectos de la probable UA, terceros pases), como en relacin con el impacto sobre
la recaudacin fiscal, los ingresos que derivan por impuestos al comercio exterior,
en momentos en los que la penuria fiscal de Mxico no aconsejara ninguna reduc-
cin de los ingresos.
Para el principal negociador mexicano del tlcan, Jaime Serra Puche, la alter-
nativa viable y plausible era una profundizacin del mismo instrumento, que se
alcanzara abordando los siguientes elementos:
a) Un acuerdo regional de seguridad de Amrica del Norte.

b) Un acuerdo de coordinacin de polticas macroeconmicas.
c) El fortalecimiento de las instituciones del tlcan, para que se observen con
un mayor sentido de obligatoriedad.
d) Establecimiento de la complementariedad productiva y comercial agrcola, en
la que Mxico se aplique a la produccin preferente de frutas y legumbres.
e) Cooperacin para la explotacin regional de los recursos energticos
regionales.
f) El aprovechamiento pleno del bajo costo del transporte de mercancas, de
Mxico a Estados Unidos, ventaja comparativa de la que no se recogen
todos los beneficios que ofrece la cercana geogrfica (Espinosa y Serra,
2004: 203-204).

La viabilidad de esta profundizacin es, en verdad, remota. No son evidentes

los beneficios que, en su caso, obtendran (de nueva cuenta) las dos economas
desarrolladas de Amrica del Norte. Un acuerdo de seguridad regional, por ejem-
plo, tendra un dbil efecto si acaso tuviera alguno sobre tal profundizacin.
Las fuentes de recursos energticos de los que disponen Canad y Estados Uni-
dos, por su diversidad y tratamiento estratgico (incluso militar), muy difcilmente
experimentarn modificacin alguna, y ms aun, para beneficiar a Mxico.
Por otra parte, la complementariedad productiva y comercial en materia agrcola
supone (errneamente) que la aficin de la economa campesina mexicana por
continuar en la produccin de granos se modificar al elevar el tono de los lla-
mados del mercado. Es un tema multipropuesto que no encuentra viabilidad en
la compresin del gasto para el desarrollo rural ni en el abandono y profundo de-
terioro del circuito financiero rural (crdito, precios, aseguramiento y subsidios).
El bajo costo del transporte es una realidad; sin embargo, la competencia a la que
convoca hoy la exportacin china guarda una creciente relacin con la diversifica-
cin de la oferta industrial y, obviamente, con la elevacin del horizonte tecnolgico
de su produccin. Lo que resta, coordinacin de polticas macroeconmicas y for-
talecimiento de las instituciones del tlcan, no parece disponer, en su caso, de un
efecto significativo en la profundizacin que se propone.
En donde s son visibles las condiciones presentes y futuras de la integracin
de Amrica del Norte es en el tema relativo a la seguridad:
El 23 de marzo de 2005 los Jefes de Estado de Amrica del Norte dieron a conocer
oficialmente la iniciativa para construir la Alianza para la Seguridad y la Prosperidad de
Amrica del Norte (aspan) y anunciaron su compromiso de trabajar sobre dos agendas
paralelas, la de seguridad y la de prosperidad. En la Agenda para la Seguridad se incluyen
temas como proteccin de Amrica del Norte contra amenazas externas, prevencin y
respuesta a amenazas dentro de Amrica del Norte y el aumento en la eficiencia del flujo
seguro de trnsito bajo riesgo a travs de nuestras fronteras compartidas. En la Agenda
para la Prosperidad aparecen temas como el aumento de la productividad, la reduccin
de los costos del comercio, la mejora en la calidad de la vida (Gazol, 2005: 446).
A estas alturas, es evidente el asimtrico desahogo de ambas agendas, por el

inters estadunidense a favor del desarrollo preferente de la de seguridad.
Conclusiones
El texto de Moreno y Ros (2010: 24-25) ya citado propone las variables explicativas
del bajo crecimiento econmico mexicano, a partir de: a) la reduccin del gasto
pblico; b) la carencia de poltica industrial; c) un tipo de cambio real apreciado y
d) la no disponibilidad de una verdadera intermediacin financiera.
En el marco de un prolongado debate sobre los derroteros plausibles del
crecimiento econmico, tres decisiones ya no tan recientes parecen haber
llegado para quedarse y, en general, se encaminan al establecimiento preferente

de la estabilizacin de precios y de tipo de cambio por encima del crecimiento de

producto y empleo. La primera de estas decisiones, en el terreno de la poltica
comercial, es la firma e inicio de operaciones del tlcan (1994), con la que se in-
augura la peculiar paradoja del xito comercial externo, prcticamente sin efecto
positivo sobre el crecimiento econmico interno; la segunda decisin, en el terreno
monetario, es el establecimiento del esquema de objetivos de inflacin, ahora del
tipo estricto, que descansa sobre una adaptacin de la conocida Regla de Taylor y
sobre la autonoma del Banco de Mxico (1994), segn el supuesto monetarista
de explicar las presiones inflacionarias, siempre y en cualquier momento, como
un problema monetario, muy a pesar de las notables ineficiencias productivas que
producen, tambin, una inflacin estructural; por ltimo, la tercera decisin en el
terreno fiscal, es la propuesta y aprobacin por todos los partidos polticos repre-
sentados en el Congreso de la Unin de la Ley Federal de Presupuesto y Res-
ponsabilidad Hacendaria (2006), por medio de la que el equilibrio presupuestal
adquiere la forma de mandato legal (artculo 17), con muy acotadas posibilidades
para incurrir en dficit (Esquivel, 2010: 42-55).
Si, como hoy resulta evidente, la apertura y las diversas desregulaciones del
sistema econmico mexicano, ms aquellas reformas que proveyeron el llamado
bono democrtico, han dejado de representar un papel significativo en el crecimien-
to material, corresponde al desarrollo de los capitales social, humano, fsico e ins-
titucional la construccin de la viabilidad del crecimiento del propio sistema eco-
nmico y de la prosperidad de la sociedad mexicana en su conjunto. Ello significa,
entre otras cosas, la recuperacin del carcter nacional de la economa poltica, la
pronta disponibilidad de los capitales de naturaleza, de mente y de materiales, a las
que aluda Friedrich List en sus clebres elaboraciones contenidas en el Sistema
Nacional de Economa Poltica (1841).
En ltimo trmino, esa disponibilidad exige una poltica econmica expansio-
nista que, por principio de cuentas, se haga cargo de las insuficiencias, distorsiones
y riesgos que acompaan al abandono acrtico al libre comercio y a sus supuestas
e indemostrables bondades. La obsesin por preservar un programa econmico
que slo arroja estabilidad sin crecimiento, resulta del todo contraria a la construc-
cin de los instrumentos que otorgaran viabilidad y visibilidad a la convergencia
realmente relevante con Estados Unidos: en bienestar y en productividad. Si esto
se lograra, el efecto sobre los flujos migratorios sera contundente, toda vez que
stos se explican, fundamentalmente, por la magnitud del diferencial salarial entre
los dos sistemas econmicos. La paradoja cada vez ms visible consiste en que las
convergencias alcanzadas en inflacin, ciclo de negocios, participacin femenina
en el mercado de trabajo, etc., se han logrado con base en posponer, y tendencial-
mente cancelar, la viabilidad de la convergencia verdaderamente importante, en
ingresos y productividad.
Ante estas perspectivas, lo que aparece como realmente valioso es la reflexin
relativa, no ya a los efectos favorables (por lo dems, idos) de la operacin del
tlcan, sino a la forma en la que su vigencia ha garantizado que no habr cambios
fundamentales en la orientacin de la poltica econmica mexicana. La pregunta

de mayor relevancia es, entonces, si el diseo de una poltica alternativa, como la

que se necesita, se convierte en viable a la luz del agotamiento del tlcan y, posi-
blemente, de sus capacidades para garantizar la permanencia del actual programa
econmico oficial. Es, a todas luces, una cuestin crucial. Una segunda pregunta
es, si en la etapa de rendimientos decrecientes del tlcan ste cobijara un acuer-
do en materia migratoria.
Todo apunta a la negativa, desde el actualmente desdibujado si no es que
abandonado proceso de formalizacin del Acuerdo de Libre Comercio de las
Amricas (alca), al que el tlcan le sirve como referente y modelo, por lo que el
resto de pases de Amrica Latina reclamara participar del acuerdo migratorio
introducido en el instrumento realmente disponible, hasta la vigorosa ola antiinmi-
grante que reedita el nativismo blanco estadunidense, en su etapa actual, notable-
mente radicalizado con la emergencia del Tea Party.
Por el contrario, y como es costumbre, cualquier cambio en la poltica migra-
toria estadunidense es ajeno a cualquier posible acuerdo con otro gobierno y, en su
hoy probable caso, resultar de una decisin soberana.

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La migracin como eje de la relacin
Mxico-Estados Unidos
Leticia Caldern Chelius*
Introduccin
La relacin de Mxico con Estados Unidos ha estado histricamente marcada por

una diversidad de temas que cruzan lo comercial en sus mltiples formas, el ma-
nejo de los recursos naturales, el control territorial (ya sea su expansin abierta y
en ocasiones discreta), el medio ambiente, la explotacin de los energticos, el
uso privilegiado de la geografa en proyectos como el Programa de Maquilado-
ras desarrollado a lo largo de la franja fronteriza (Programa de Industrializacin
Fronteriza), la gestin del agua, el trfico de armas y drogas, y tantos otros; sin
embargo, la migracin ha sido siempre el de mayor continuidad, motivo de disputa
e intercambios discursivos entre ambos pases.
Para los estadunidenses, pero tambin para los mexicanos, a diferencia de
cualquier otro tema en el que puedan admitir que es necesario discutir con sus
pares para resolver asuntos polmicos o de inters mutuo sobre todo a nivel
legal, la gestin de la migracin se considera, en cada uno de estos pases,1
un tema interno asociado con la soberana y ms recientemente con la seguridad
nacional, lo que niega cualquier tipo de debate que involucre autoridades de otro
pas. Las tres dcadas que van de finales del siglo xx a principios del xxi (1980-
2010) han generado las bases de lo que constituye la actual comunidad mexicana
en Estados Unidos producto de un flujo migratorio constante, aunque cambiante
por periodos y de las reformas migratorias que se han aprobado en dicho pas lo
mismo que en Mxico.
En este captulo se hace un repaso y algunas reflexiones sobre el proceso mi-
gratorio entre Mxico y Estados Unidos en este periodo, el cual nunca puede ser
pensado como exclusivo de un pas, sino que es resultado de diferentes procesos
sociales y econmicos que involucran la demografa de ambos pases, las necesida-
des de las economas para atraer o expulsar mano de obra y, sobre todo, los cambios
y ajustes polticos a la gestin migratoria, en este caso los que se han dado las ltimas
* Profesora-investigadora del Instituto Mora, <[email protected]>.

1 Aunque en este captulo me referir a la migracin mexicana hacia Estados Unidos y, por tanto, a la
relacin de Mxico con ese pas, vale la pena aclarar que ste tambin tiene una visin de la inmigra-
cin en su propio territorio, como una cuestin interna que no pone a consideracin de sus vecinos.
Puede negociar acuerdos y proyectos, pero no su poltica migratoria tal cual, como se constat en el
proceso de negociacin de la Ley de Migracin Mexicana puesta en marcha a fines de 2012.

338 leticia caldern chelius
tres dcadas. La premisa es ver las oscilaciones y cambios de un flujo migratorio

que se consider estable (en los aos setenta) a un flujo pendular que fue de una
migracin creciente (en los ochenta) a un clmax migratorio sin precedentes (en
los noventa y hasta 2005, el punto ms alto de la migracin mexicana). Hacia
finales de la primera dcada del siglo xxi, entramos a una etapa actual que se
califica como de estabilizacin, incluso de una previsible baja estadsticamente
significativa del monto total del universo migratorio hacia Estados Unidos; por
tanto, se observa que las condiciones han variado en el tiempo, lo que permite
ubicar los cambios del discurso de acuerdo con el momento histrico de cada
periodo.
De esta manera, lo central de este texto es sealar que el intercambio social,
cultural y econmico que ha generado la migracin concentra muchas de las ex-
periencias ms importantes para ambos pases a lo largo de ms de un siglo, por
tanto, encima de cualquier otro tema, la migracin es un termmetro fundamental
para entender la relacin de ambos pases.
Repaso del entramado migratorio en Estados Unidos
El sello de las ltimas dcadas en la relacin bilateral Mxico-Estados Unidos ha

sido los debates y probables reformas migratorias en el vecino pas del Norte, pero
tambin los cambios profundos en el patrn migratorio tradicional y el impacto
que esto ha tenido para Mxico. Los debates sobre una reforma migratoria en
Estados Unidos a partir de los ochenta marcan el inicio del actual ciclo de cam-
bios y ajustes legales, en el que lo migratorio es el eje, a veces ms econmico, a
veces ms electoral, pero en ambos casos con un impacto directo en la relacin
con el gobierno mexicano. Las coordenadas de este debate han establecido como
premisa el hecho de que la migracin se concibe como una cuestin interna que
se discute en Estados Unidos, aunque tenga consecuencias definitivas para los
mexicanos y Mxico, por lo menos su gobierno, no puede ni debe involucrarse
abiertamente en dicho debate. As ha ocurrido en el marco de los momentos ms
importantes del debate de las reformas migratorias que han definido la situacin
jurdica de los mexicanos en Estados Unidos, en 1982 (Ley Simpson-Mazzoli),
1986 (Ley Simpson-Rodino o Inmigration Reform and Control Act, irca), la Pro-
puesta 187 en California en 1994,2 la Ley de Reforma de la Inmigracin Ilegal
y de Responsabilidad del Inmigrante que entr en vigor en 1997, considerada la
2 La propuesta 187 de California fue una de tipo legislativo presentada para las elecciones de Cali-
fornia de 1994 y negaba a los inmigrantes indocumentados servicios sociales, servicios mdicos y
educacin pblica. Muchas personas y organizaciones estuvieron involucradas en promoverla. Fue
presentada por el asamblesta Dick Mountjoy (Republicano de Monrovia, California) como la inicia-
tiva Save Our State (Salvemos nuestro estado). Fue aprobada con una votacin del 59 por ciento,
pero fue revocada por una corte federal.

la migracin como eje 339
base de la legislacin actual.3 Se trata de la ley ms restrictiva que hasta la fecha

se haba promulgado en Estados Unidos debido a que se bas en el aumento de
la Patrulla Fronteriza, tanto del nmero de los miembros de esa corporacin como
en el presupuesto destinado a la vigilancia de su frontera sur (pero prcticamente
ninguna medida relevante con Canad, su frontera norte). Una de las consecuen-
cias ms visibles de esta ley fue la construccin de lo que actualmente define la
imagen de las ciudades fronterizas mexicanas, ya que se ampli la construccin de
la triple barda entre Tijuana y San Diego, California, mientras en la zona de Ciu-
dad Jurez-El Paso se fortific tecnolgica y militarmente la barda construida entre
ambos pases desde varios aos antes. Esta ley impuso, adems, fuertes sanciones
tanto a traficantes de personas (polleros) como a empleadores, restricciones para
cubrir los requisitos para ser candidato a una visa. Limit tambin el acceso a los
programas de asistencia pblica orientndolos a un uso exclusivo de los ciudada-
nos estadunidenses dejando fuera a millones de migrantes sin documentos, lo cual
haba sido uno de los puntos ms criticados a la Iniciativa 187 de Pete Wilson en
California, slo un par de aos antes.
As, lo central es que esta ley migratoria que a nivel federal ha definido la
reglamentacin e incluso el tono del debate migratorio en Estados Unidos data de
fines de los noventa (1997), y en los hechos impuso un fuerte acento restrictivo
y criminalizante hacia los extranjeros no documentados, adems de que se centr
en el discurso que alimenta un imaginario social en esa nacin donde para mucha
gente lo importante es protegerse de la oleada migratoria blindando sus fronteras.
Pasar de ah a las propuestas aun ms restrictivas y abiertamente racistas como en
Arizona una dcada despus era slo cuestin de tiempo.
Un punto obviamente central en este recorrido exprs por los debates y le-
gislaciones migratorias en Estados Unidos es la crisis que provoc el atentado
terrorista de 2001, que realmente cambi el paradigma de la seguridad nacional, el
control fronterizo y decidi poner a la migracin como escenario de peligro. Esto
modific muchos de los puntos del debate que haban operado por dcadas res-
pecto de la migracin, pues sta se volvi uno de los blancos de la opinin pblica
nacional ante los atentados. Se trat realmente de una ecuacin simplista, ya que
se consider que entre los extranjeros se albergaba un nivel potencial de peligrosi-
dad, esto aun cuando los mismos ataques a las Torres Gemelas es cosa sabida
no fueron realizados por extranjeros ordinarios, sino por un grupo perfectamente
organizado para lograr su fin blico, e incluso lejanos al estereotipo del migrante
indocumentado, ya que se trataba de extranjeros que haban entrado a ese pas con
visas de alta calificacin e ingresos econmicos; sin embargo, en medio del debate
sin matices que propici el atentado terrorista ms fatal en la historia de Estados
Unidos, uno ms de los deudos fue el propio proceso migratorio mexicano, que se
volvi rehn del caos, del duelo, de la redefinicin de prioridades para el gobierno
3 La ley iirira (por sus siglas en ingls) fue aprobada por el Congreso estadunidense y promulgada por
el presidente William Clinton el 20 de septiembre de 1996.

estadunidense.4 La migracin mexicana pas a segundo trmino como tema de la

agenda de negociacin entre Mxico y Estados Unidos, pero an ms, dado que en
una coyuntura tan crtica se impuso el discurso de la securitizacin que implica
partir del riesgo como principio para entender la seguridad, y donde las migra-
ciones supuestamente constituyen un flanco vulnerable, por tanto, un riesgo, las
miradas suspicaces se volvieron hacia los inmigrantes.
El nuevo marco legal para hacer frente a este paradigma qued establecido
en la Homeland Security Act, que se aprob un ao despus de los atentados
(2002), y por la cual se creaba el Department of Homeland Security (dhs), una
especie de gran dependencia de control de la seguridad cuyos ejes son la gestin
de las migraciones y la supervisin de las fronteras que hasta ese momento haba
manejado durante dcadas el Servicio de Inmigracin y Naturalizacin (ins, por
sus siglas en ingls).
De esta manera, teniendo como contexto la ley migratoria de 1996 y el nue-
vo marco legal de la securitizacin, se entiende cmo se generaron movimientos
polticos locales que justamente resaltaban la inseguridad fronteriza atribuida a la
creciente migracin que, supuestamente, vulneraba la vida local en estados como
Arizona, donde se aprobaron nuevos marcos legales respecto de la migracin de
acuerdo con estos supuestos. A la temida Ley SB1070 aprobada en 2010 en Ari-
zona, sigui la Ley HB56, aprobada en Alabama en 2011. El discurso poltico-
electoral en muchas comunidades se ha nutrido de la idea de que hay descontrol
del ingreso y permanencia de inmigrantes, quienes, piensan, constituyen un riesgo
para la seguridad nacional. Este discurso se volvi ms fuerte cuando, desde lo lo-
cal, se asociaron los costos de la crisis econmica (2007) a la migracin creciente y
extendida por el territorio estadunidense, especialmente de mexicanos.
Actualmente se debate una nueva reforma migratoria en Estados Unidos (2013),
dado que se calculan en once millones los extranjeros indocumentados en aquel
pas, de los cuales seis millones son mexicanos, por lo que el impacto de ese proceso
para Mxico es innegable; sin embargo, aun cuando el debate migratorio se ha reno-
vado con la idea de regular de manera distinta la migracin,5 las premisas polticas
siguen siendo las mismas. Si bien la propuesta busca ofrecer vas para regularizar la
situacin migratoria de los extranjeros indocumentados, sin embargo, detrs de la
reforma hay grandes intereses corporativos que apoyan ajustar la demanda del mer-
cado de trabajo a la existencia de una mano de obra indispensable, en un momento
en que la situacin econmica en Estados Unidos parece mejorar. De ah que uno
de los pilares de la propuesta de reforma sea cambiar la unidad familiar como eje de
4 Se trataba de un periodo en que se dio un nivel de dilogo sin precedentes entre las cpulas del
poder en Estados Unidos y Mxico, que podra haber llevado, segn se especul entonces o tal vez
simplemente se dese, a una reforma migratoria integral de amplio beneficio para los millones de
mexicanos radicados en ese pas. La enchilada completa fue la manera coloquial en que se llam a
la propuesta mexicana para una poltica migratoria deseable.
5 Distinta en el sentido de documentar a un nmero potencialmente elevado de personas sin docu-
mentos, pero el acento en la seguridad, el control fronterizo y la criminalizacin de la migracin fuera

del marco legal son condiciones para la aprobacin de una nueva ley de migracin.

Cuadro 1
Leyes e iniciativas antiinmigrantes
de los ltimos aos en Estados Unidos
La ley SB1070 en Arizona fue aprobada en abril de 2010.

La HB56 de Alabama se aprob el 29 de septiembre de 2011.
Debates y controversias que se han presentado

La HB 87 de Georgia. Buscaba sancionar a las personas que delibera-
damente transportaran a indocumentados en algunas situaciones y con-
vertir en un delito mayor el presentar documentos o informacin falsa
al solicitar un trabajo. Tambin pretenda convertir en delito el albergar
a un ilegal.
La HB 497 de Utah. Facultaba a los policas a revisar la situacin migra-
toria de las personas, incluyendo los pasajeros de un automvil, y a cual-
quier funcionario pblico estatal o municipal para averiguar la situacin
migratoria de quien solicitara un servicio.
La HB 590 de Indiana. La ley antiinmigrante criminalizaba la portacin
y presentacin, como identificacin oficial, de la Matrcula Consular,
que expiden los consulados de Mxico en Estados Unidos.
Fuente: Caldern Chelius (2012: 39).
la ley de migracin vigente y pasar a un sistema de destrezas laborales, ajustado

precisamente a las necesidades laborales en Estados Unidos. Este proyecto se
basa, por encima de todo, en el fortalecimiento de la seguridad y control de la
frontera con Mxico.6 As, se prev un mayor gasto en medidas de supervisin
fronteriza, ms agentes de la patrulla fronteriza, expansin de centros de detencin
para migrantes que violen la nueva ley. Un punto que ha fallado en reformas mi-
gratorias anteriores es que supuestamente buscaban controlar el empleo de mano
de obra indocumentada (ms barata), penalizando a los trabajadores y pocas veces
a los empleadores (esta sancin estaba considerada desde la reforma de 1986);
sin embargo, la propuesta de Reforma Migratoria del 2013 parte de establecer un
programa a nivel nacional de verificacin electrnica de empleo (E-Verify) que
supone que todo trabajador en Estados Unidos, nacional o extranjero, estar dado
de alta en una base de datos que verificar su estatus legal, lo que se cree cerrar
la posibilidad de generar mayor migracin indocumentada en el futuro, aunque se
considere que generar un mercado negro de trabajo absolutamente clandestino.
Mxico ha sido testigo cercano del debate de las reformas migratorias: lo
aprueba o condena pero nunca, como se ha visto en treinta aos, cuestiona ni el
tono ni las formas ni los resultados. En todo caso, a nivel diplomtico el gobierno
mexicano aplaude, da la bienvenida y celebra que en Estados Unidos se realicen
6 No se deroga el marco legal restrictivo, excluyente y punitivo de la Ley de 1996.

las reformas que regularicen la estancia jurdica de millones de mexicanos, pero en

ningn caso, por lo menos no abiertamente, busca influir, documentar las causas y
beneficios de la migracin mexicana para los estadunidenses. No ofrece, tampoco,
sealar las razones que preservan la pobreza estructural que alimenta el ciclo mi-
gratorio desde Mxico7. En los hechos, nuestro pas como gobierno, pero tambin
como sociedad, ha sido testigo casi mudo del debate intenso y de los acalorados
discursos que en algunos periodos han sido realmente beligerantes y de tono muy
rudo contra los mexicanos que representan el mayor nmero de los extranjeros que
radican en ese pas (documentados o no). Aunque cada vez hay ms grupos de la
sociedad civil mexicana que reaccionan, opinan y cuestionan tanto el debate como
el alcance de las reformas migratorias, tampoco son un frente que, desde aqu tenga
capacidad de influencia o siquiera una presencia destacada. Somos testigos mudos.
Cmo responde Mxico si le piden no opinar?
Si bien el debate migratorio que afecta a los mexicanos en Estados Unidos se ha

librado en ese pas, ni el gobierno mexicano ni algunos sectores de la sociedad
mexicana han sido ajenos a la situacin que viven millones de nacionales en aquel
pas. Desde los aos ochenta, se inici un proceso gradual (pero creciente) de una
relacin muy intensa del Estado mexicano con su dispora. Este proceso no se
entiende sin considerar los cambios polticos profundos que se iniciaron en esa
dcada. Desde el gobierno de Carlos Salinas de Gortari (1988-1994) y posterior-
mente durante el periodo presidencial de Ernesto Zedillo Ponce de Len (1994-
2000), el inters por la apertura comercial8 condujo a que se desarrollara una serie
de programas y leyes que tuvieron como propsito de parte de cada uno de estos
gobiernos responder a la compleja problemtica de la migracin mexicana; empe-
ro, con frecuencia se utilizaron ms como maquinaria para mantener el control gu-
bernamental sobre las comunidades migrantes y como una extensin fuera de las
fronteras del propio partido en el poder (pri), de forma tal que el origen de progra-
mas gubernamentales como Paisano, Solidaridad Internacional, la Fundacin
Solidaridad Mexicano-Americana y el Programa para las Comunidades Mexicanas
en el Extranjero fue fungir como paliativos para una creciente problemtica, que
cada vez ms se top con la demanda de defender los derechos de los ciudadanos
mexicanos radicados en el exterior, no slo estando en territorio estadunidense,
sino sobre todo en su retorno al pas, aunque fuera de manera temporal (Programa
Paisano).
7 De acuerdo con el inegi (2012), un 59.1 por ciento de la poblacin mexicana pertenece a la clase
baja, que equivale a 66.4 millones de personas, en tanto que 1.7 por ciento compone la clase alta,
1340 000 personas aproximadamente. Cuestionar las razones estructurales de la migracin implica-
ra una decidida postura para modificar la situacin de pobreza, lo que no parece resultar convenien-
te para la elite en el poder que se beneficia enormemente de la desigualdad econmica nacional.
8 El 17 de noviembre de 1993 se firm el tlcan entre Mxico y Estados Unidos, el cual exclua toda
referencia a la migracin mexicana hacia ese pas.

En el periodo comprendido en estos dos sexenios (1988-2000), hubo cambios

importantes para las comunidades de mexicanos en el extranjero, los cuales no
pueden sino verse a la luz de los que el sistema poltico mexicano fue generando.
As, por ejemplo, en 1996 el Congreso de la Unin vot a favor de dos importantes
leyes: una conceda el derecho a los mexicanos en el extranjero a votar9 en futuras
elecciones presidenciales; mientras que la segunda garantizaba la no prdida de la
nacionalidad mexicana. La primera responda a una vieja demanda que data, his-
tricamente hablando, por lo menos desde 1929, cuando migrantes radicados en
Los ngeles, California, expresaron su deseo de votar en la eleccin presidencial
mexicana de ese ao (Santamara, 2001). La segunda iniciativa obedeci a la ne-
cesidad de ajustar el marco legal a la realidad internacional, que ya entonces haba
avanzado en flexibilizar la normatividad para preservar la nacionalidad mexicana,
independientemente de la decisin individual de los mexicanos de obtener otra.
En Mxico se pens sobre todo en que los mexicanos, generalmente reacios
a optar por la nacionalidad estadunidense, con esta ley tendran un incentivo para
hacerlo, pues su nacionalidad mexicana no estara en duda; no obstante, a ms de
tres dcadas de ello, tan slo se han expedido 128172 declaratorias de recupera-
cin de nacionalidad.10
Cabe sealar que, si bien la ley de no prdida de la nacionalidad mexicana
entr en vigor en marzo de 1996, el derecho de los mexicanos en el extranjero a
votar qued congelado y no fue sino hasta 2005 cuando se retom el tema en el
Congreso, mediante la aprobacin de un modelo electoral con el que finalmente
se permiti votar en las elecciones de 2006 y 2012 a los ciudadanos mexicanos
radicados en el extranjero; sin embargo, result altamente burocratizado y suma-
mente complejo, lo que acab siendo restrictivo para la mayora de los potenciales
votantes desde el exterior. Dicho modelo se ha cuestionado insistentemente y hay
un proceso de revisin y propuestas alternativas para que se avance en uno que
permita la inclusin electoral de un nmero significativamente mayor de votantes
trasnacionales (cide, 2012).
En ese periodo de fin de siglo, el Estado mexicano desarroll sistemticamen-
te un acercamiento a sus disporas, pero lo mismo hicieron, ms o menos sofisti-
cadamente, distintos estados de origen, como Zacatecas, Michoacn, Guanajuato
y, ms recientemente, casi todo el pas. Cabe sealar que en esta estrategia de
vincular al Estado con las comunidades de sus nacionales radicados en el exterior
Mxico se volvi una referencia para otros pases que recin iniciaron en esas d-
cadas procesos de expulsin migratoria acelerada, como Brasil, Ecuador, Per, lo
mismo que pases de Asia y frica. Obviamente, la amplitud de la dispora misma,
numricamente hablando la ms extensa del planeta (doce millones de personas),
9 Para
conocer la cantidad de vericuetos que ha pasado este proceso de ampliacin de derechos pol-
tico electorales para los mexicanos fuera del pas vase Caldern (2010).
10 Informacin obtenida del Sistema Integral de Administracin Consular y del Sistema Integral de
Recaudacin Consular. Las declaratorias de nacionalidad mexicana por nacimiento se otorgaron

a partir de marzo de 1998, fecha en que entraron en vigor las reformas a los artculos 30, 32 y 37
constitucionales. El dato abarca hasta 2013.

hace que cualquier programa impacte a una cantidad de personas que sobrepasa la
poblacin total de muchos pases.11
Pero, lejos de apologas, la pregunta pertinente es qu estaba detrs de este
inters del Estado mexicano por una poblacin que, en el fondo, ante su incapaci-
dad de generar condiciones dignas de vida oblig a que buscaran en la emigracin
una opcin de vida mejor? Ms que una actitud ingenua, cabe ubicar razones
pragmticas para entender esta poltica de vinculacin que trasciende las fronteras
geogrficas. Se identifican al menos cuatro factores que explican que el gobierno
mexicano buscara mantener esta relacin, especialmente durante las dcadas de
los ochenta y noventa:
1) En el Mxico del fin de la hegemona priista (que gobern como partido

nico durante setenta aos), la idea de que los migrantes podran convertir-
se en un grupo de influencia en la poltica mexicana (sobre todo despus de
las polmicas elecciones federales de 1988, cuando la visita del entonces
candidato opositor al pri, Cuauhtmoc Crdenas, caus revuelo) preocup
a la elite poltica. Se trataba, se deca en los pasillos de los asesores del
rgimen, de un grupo numeroso de mexicanos que escapaban al control
coorporativo y gremial que priv durante dcadas en la poltica mexicana
aglutinada por sindicatos, cmaras y grupos de inters.
2) La legalizacin de casi tres millones de inmigrantes no documentados en
Estados Unidos, a travs de la ley de 1986 irca, que permiti ser residentes
legales a por lo menos dos millones de mexicanos, reactiv un flujo cons-
tante entre ambos pases y con esto la oportunidad de generar turismo,
inversiones y acrecentar las remesas se vio como una oportunidad en el
marco de la propia apertura comercial nacional.
3) El deseo histrico del gobierno mexicano de establecer un grupo de
cabildeo que promoviera polticas a nombre de Mxico en Estados Uni-
dos, lo que implicaba generar cuadros, redes y temas que los mexicanos
reconocieran como banderas por enarbolar. Esto nunca ocurri porque los
intereses nacionales difcilmente se identificaron con un solo grupo; por
el contrario, la disputa electoral mostr muy pronto que la dispora mexi-
cana es polticamente tan diversa como el propio pas del que proceden. La
idea de hacer un grupo de cabildeo (lobby) mexicano, por tanto, no tiene
fundamento, salvo si se concibe como el del grupo en el poder.
4) La presin del gobierno federal por mantener un fuerte vnculo con los
migrantes mexicanos para facilitar su proteccin ante el incremento de las
actitudes xenofbicas y antinmigrantes en la sociedad estadunidense que
coinciden, como se describi en la primera parte de este texto, con los de-
bates migratorios en Estados Unidos, que cclicamente exacerban los nimos
y hacen de los migrantes los chivos expiatorios principalmente durante
11 Me refiero a pases como Uruguay, Cuba, Portugal, por citar tres ejemplos, para los que la experien-
cia mexicana en vinculacin con su dispora es realmente abrumadora.

las crisis econmicas. Un furor antinmigrante ha alimentado repetida-

mente el discurso poltico de distintas campaas electorales a nivel federal
o estatal, incluso en lugares con muy baja densidad migratoria.
El cambio ms visible en esta estrategia del Estado mexicano hacia su dis-

pora se dio cuando se reconoci la alternancia poltica en Mxico, como resultado
de las elecciones del 2000. Cabe considerar que en ese ao, el patrn migrato-
rio mexicano haba sufrido un cambio profundo respecto de un periodo anterior.
La migracin se haba masificado y expandido por todo ese pas y, aunque sigui
siendo una migracin altamente concentrada en un solo destino, ya que el 98
por ciento se ubica an ahora en Estados Unidos, actualmente hay mexicanos
en prcticamente todo el mundo, en particular en pases como Canad, Espaa,
Francia e Inglaterra los ms relevantes, pero estadsticamente insignificantes fren-
te al total. A esto hay que sumar el hecho de que la opcin por migrar se generaliz
a los distintos grupos sociales, cuando anteriormente la migracin se centraba en
sectores pobres, aunque no de extrema pobreza. A esta bsqueda por la movilidad
econmica no alcanzada en su pas, se sumaron miembros de la clase media y alta,
lo cual nunca antes fue relevante en trminos numricos.
El proceso migratorio dej de ser una experiencia masculina y se volvi una
familiar al integrar de manera importante a mujeres y nios. A este momento de la
migracin mexicana se lo denomin nueva migracin mexicana, porque en realidad
mostr un nuevo perfil en una historia de ms de un siglo. Las ltimas dcadas del
siglo xx, por tanto, hicieron de la migracin un fenmeno nacional que trascendi
la experiencia anteriormente acotada a lo rural y ubicada geogrficamente en cier-
tas regiones, aunque stas sigan siendo an ejes de la mayor intensidad migratoria:
los estados del Bajo y la zona centro-norte del pas (Ziga et al., coords., 2006).
En este contexto, se explica que el nuevo grupo en el poder durante el gobier-
no de Vicente Fox (2000-2006) desarrollara nuevos proyectos y programas hacia
la dispora mexicana. Recin iniciado el 2000, se cre el ime con la intencin
(segn el plan estratgico de dicha dependencia) de empoderar a las comunidades
y dotarlas de una estructura administrativa tanto como representativa dentro del
gobierno mexicano (Escobar y Martin, 2008: 298). Fox, el primer presidente de
la alternancia poltica luego de setenta aos de gobierno de un solo partido, el pri,
mantuvo una actitud abiertamente promigrantes; es decir, en favor de los mexica-
nos radicados en el extranjero, en el supuesto de que stos representaban votos
potenciales (en su sexenio, el tema del voto en el extranjero se retom y se le dio
forma) y, ms que todo, los migrantes se volvieron estratgicos al considerar las
remesas como un factor de desarrollo para el pas.12
12 El propio Fox abri la Oficina de Atencin a Migrantes, directamente bajo su mando. Nombr a Juan
Hernndez (mxico-estadunidense de tendencia republicana) como su encargado, quien impuls
varias iniciativas sin mayor xito o trascendencia.

El cambio del discurso sobre los migrantes mexicanos
El mayor impacto de la actitud ms abierta, cercana y comprometida que tuvo el

expresidente Fox hacia los mexicanos radicados en el extranjero13 fue probable-
mente el hecho de que en este periodo la imagen social del emigrante mexicano
empez a cambiar. Mientras que durante dcadas la creencia socialmente com-
partida por los mexicanos respecto del que emigraba era la de que era un renega-
do por decir lo menos duro de la definicin, en menos de un par de aos se
reconstruy este estereotipo para describirlos pblicamente como hroes.14 Esto
tiene una explicacin histrica relevante: para el nacionalismo revolucionario, que
fue la ideologa que prevaleci en Mxico durante ms de setenta aos durante
los regmenes del pri, un principio fundamental del modelo ideolgico-cultural
fue la homogeneidad nacional. Para el grupo heredero del poder emanado de una
revolucin iniciada a principios del siglo xx, no haba espacio para la disidencia, la
oposicin ni la diferencia. Desde los aos treinta del siglo xx, cuando este modelo
se articul (y redise en cada etapa subsecuente), hasta mediados de los aos
ochenta, cuando el propio pri no resista ms la necesidad de apertura poltica,
econmica y social del Mxico contemporneo, la imagen de la homogeneidad na-
cional mexicana haca tiempo que era completamente inoperante, incluso a nivel
poltico. Mxico se descubra cmo un pas diverso, heterogneo y complejo.
El mpetu de los aos ochenta fue evidenciar la necesidad de reconocer las
diferencias en la unidad: diversidad religiosa, tnica, lingstica, sexual, social y,
por supuesto, poltica. El norte fronterizo se revelaba a la imagen de lo nacional
como eco del centro, al mismo tiempo que el movimiento por el reconocimiento
de los derechos culturales y polticos de los pueblos indgenas cobr fuerza (an
ms en los aos noventa), ya no slo como referente histrico, sino como realidad
contundente. Se inici una transicin poltica que en paralelo abri espacios socia-
les e imaginarios socialmente compartidos por dcadas. Uno de stos tiene que
ver con los migrantes que en esa lgica del pas cerrado, indivisible, homogneo
haban permitido (y reforzado) una especie de caricatura del que decida emi-
grar. Quien emigraba era recreado como el que pierde su identidad, asume nuevos
valores, otro lenguaje, nuevas modas, aspiraciones cosmopolitas satanizadas. La
poca de Oro del cine mexicano fue el mayor promotor de esta imagen a travs del
pachuco (Maciel, 1998), la incomprensin del chicanismo15 y el ensalzamiento de lo
mexicano puro contra el que pierde su esencia al emigrar.
Adicionalmente, para una sociedad poscolonial y profundamente desigual
como contina siendo la mexicana, los migrantes, por su origen predominantemente
13 Fox realiz campaas yendo a la frontera norte de Mxico a recibir personalmente a las caravanas de
mexicanos que suelen regresar al pas para pasar las vacaciones navideas. El gesto, indudablemente
populista, marca tambin una actitud nunca antes vista en presidente mexicano alguno.
14 Y ms all del estereotipo, la realidad es que durante dcadas en Mxico se deca que la poltica de
la migracin era la no poltica o la del avestruz, porque era un tema que simplemente se omita de la
agenda poltica nacional.
15 Los chicanos son una comunidad mexicana en Estados Unidos poltica y socialmente segregada.

campesino, eran acusados de exhibir la pobreza nacional ante los ojos del exterior,
por eso eran vilipendiados, maltratados en su imagen, no reconocidos ni incluidos
en los planes de la nacin. Sin llegar a ser considerados traidores,16 su migracin se
consideraba una especie de negacin de su origen patrio, y de ah que, socialmente
hablando, representaran la anttesis de lo que se esperaba debera ser un mexicano
tradicional, especialmente en el periodo en que el nacionalismo imperaba el dis-
curso social y poltico general.
Con este proceso como referente, la transicin poltica electoral encabezada por
Vicente Fox gir hacia el extremo opuesto, ya que se pas de la negacin a la apolo-
ga. As, mientras los migrantes, que como grupo del conjunto social mexicano ha-
ban sido socialmente ignorados y menospreciados durante dcadas, a partir de ese
gobierno (2000-2006) se volvieron, en el discurso presidencial hroes de la patria,
apelativo justificado por su nmero (el 10 por ciento de la poblacin nacional), ca-
pital poltico, fuente de divisas va remesas e inversin directa en sus comunidades.
Como conjunto, los migrantes pasaron de la invisibilidad a la exaltacin excesiva de
sus cualidades que tiene el mismo efecto que su negacin: simplemente no son
crebles. Gallarda, valenta, arrojo, inventiva, decisin son algunos de los valores con
que se empez a describir a los mexicanos que alguna vez haban mudado de pas
(Durand, 2005: 15-33; Lozano, 2005: 41-58). Este cambio de discurso no implica
que el imaginario se modificara inmediatamente por decreto presidencial, pero s
gener en la sociedad mexicana una nueva forma de interpretar la opcin migratoria,
al mismo tiempo que dio elementos al Estado mexicano para instrumentar nue-
vos discursos, programas, reglamentaciones y leyes para generar una nueva relacin
poltico-administrativa con quienes radican en el extranjero. En palabras de Vicente
Fox, se trataba de reconocer en los migrantes la extensin de la nacin mexicana
ms all de sus fronteras.
En este contexto, nuevos programas nutrieron el esfuerzo de vinculacin ofi-
cial con la dispora. En 2003, el Instituto de los Mexicanos en el Exterior (ime)
puso en marcha su propio consejo consultivo, que intentaba ser un rgano de ase-
sora de temas concernientes a la comunidad mexicana y mxico-estadunidense ra-
dicada en el extranjero. Si bien su papel meramente consultivo limita la capacidad
de incidencia en la toma de decisiones, impuls demandas o avance de procesos.
Pese a eso, ha resultado un mbito de gran inters poltico para distintos sectores
de mexicanos en Estados Unidos y Canad que han empezado a participar en
(incluso a disputar) puestos de ese consejo de una manera muy abierta.17 Se han
16 La idea de traicin a la patria no es el referente ms asociado con la migracin en Mxico, como s

lo ha sido en otros pases donde emigrar merece un castigo ejemplar. Por ejemplo, en Cuba, durante
dcadas, el que se iba era considerado por el rgimen y la sociedad lo hace suyo un gusano, un
desertor, un traidor. Ciertamente hasta en Cuba las cosas han tomado cierto matiz y este estigma fe-
roz contra el emigrado ha cambiado, pero prevalece la idea revolucionaria de que la patria pertenece
a los que la habitan.
17 En la eleccin del consejo de 2009-2011, se declararon varias irregularidades en ciertos procedi-
mientos y se impugn a algunos de los candidatos electos. Lo interesante es el nivel pblico de la

disputa y, sobre todo, el propio inters por ser parte de un rgano con carcter meramente consultivo.

realizado ya varias generaciones de consejos a partir de elecciones cada vez ms

nutridas de candidatos y muchos de quienes han participado mantienen el mem-
brete de exconsejero como dato distintivo en actividades posteriores a su periodo
de trabajo dentro del ime y como una forma de identidad y de prestigio ante el
resto del grupo que cada vez ubica ms la figura de consejero. Como instancia de
influencia, tiene potencial, pero hasta ahora se ha restringido y es conocida sobre
todo en mbitos muy especializados de lo migratorio y entre grupos muy activos en
la poltica desde el extranjero. No ha tenido mayor impacto en un nivel general en el
gran universo de mexicanos radicados en el extranjero.
El despliegue del Estado mexicano hacia su dispora se ha dado sobre todo a
travs de mecanismos como el Programa Paisano (Segob, 2014), enfocado a la de-
fensora de derechos humanos, para proteger a los migrantes de las autoridades que
suelen extorsionarlos. Las ventanillas de salud, de educacin y programas espec-
ficos como Vete sano, regresa sano, se apoyan en la ms extensa red consular del
mundo (Mxico cuenta con cincuenta consulados), lo mismo que las actividades
de instancias como el Instituto Nacional de Educacin para los Adultos (inea),
a travs de sus programas de extensin educativa o validacin de planes educa-
tivos mexicanos (plazas comunitarias). Entre todos ellos, el Estado mexicano ha
apoyado con gran inters la canalizacin de remesas como esquema de inversin
productiva, por lo que programas como el 3x1 son una referencia obligada al ha-
blar de las estrategias con mayor xito por parte del Estado mexicano en relacin
con la dispora.
Al impulso de la vinculacin del gobierno de Mxico con la dispora, sigui el
nuevo rumbo que la estrategia de Felipe Caldern Hinojosa (2006-2012) impuso.
En un intento por marcar distancia respecto de la postura de Fox, que hizo de la
migracin el eje de la relacin con Estados Unidos, Caldern Hinojosa anunci
la voluntad de desmigratizar la agenda bilateral mexicana buscando cambiar
este escenario, no slo con la intencin explcita de proponer una nueva agenda
en la relacin poltica con el gobierno de Estados Unidos, sino porque, dado el es-
cenario poltico nacional y, sobre todo, en el momento previo al inicio de la crisis
econmica internacional con el mayor impacto precisamente en Estados Unidos
(fines de 2006 y principios de 2007), la administracin calderonista consider
pertinente bajar el tono a la discusin sobre los flujos migratorios mexicanos.
La idea era plantear nuevas pautas de negociacin ms centradas en normas co-
merciales y financieras, aunque muy pronto las nuevas coordenadas polticas y
econmicas en ambos pases e incluso a nivel mundial reajustaron dicha
intencin desmigratizante.
La situacin a nivel mundial (la crisis econmica en Estados Unidos en 2007)
cre un escenario que, lejos de desmigratizar la agenda bilateral, en realidad dio
un giro a la larga historia de la migracin en Mxico, la diversific hacia nuevos
procesos, la ubic en el tipo de experiencias que hasta ese momento eran la refe-
rencia tradicional a este fenmeno y se puso en la agenda poltica nacional como
uno de los temas de mayor exposicin para el gobierno mexicano a nivel nacional
e internacional, esto debido a que, como consecuencia de la estrategia de la guerra

contra el narcotrfico anunciada por Felipe Caldern, se dio un incremento de

flujos migratorios producto de la violencia (exilio, asilo, desplazamiento forzoso
como formas inditas en la experiencia migratoria nacional contempornea), una
migracin de retorno (fenmeno escasamente experimentado en Mxico) y, sobre
todo, el nuevo sello del periodo: una transmigracin creciente por el pas, azotada
por la extorsin, el secuestro, el asesinato y la sistemtica violacin a los derechos
humanos de cientos de migrantes (principalmente centroamericanos) que cruzan
por territorio mexicano rumbo al Norte. As, la desmigratizacin propuesta por
el equipo de Caldern Hinojosa pas a ser en realidad el xodo del miedo y el
holocausto migratorio (trminos acuados por el padre Alejandro Solalinde).
Paralelamente a esta experiencia migratoria, hay procesos sociales que definen
el escenario de la migracin como un proceso que entrelaza a Mxico con Estados
Unidos y viceversa, de manera ms profunda que el nivel diplomtico o la incidencia
poltica: se trata de cambios demogrficos que fueron gestndose desde hace tiem-
po, pero que en ese periodo (mediados de la primera dcada del siglo xxi) llegaron
a puntos de inflexin que modificaron el perfil sociodemogrfico de la comunidad
mexicana en el exterior: envejecimiento poblacional, mayor nmero de nacimientos
de hijos de estadunidenses de origen mexicano que de mexicanos migrantes, equi-
librio demogrfico llamado migracin cero, adems de un incremento del debate
pro y antiinmigrante en distintos estados de la Unin Americana, lo mismo que al
surgimiento de movimientos promigrantes como la Dream Act18 como resultado de
lo que se denomina Generacin 1.5.19
Todos estos procesos, ms los propios cambios que la sociedad mexicana fue
experimentando en las ltimas dcadas (mayor apertura social, poltica, econmi-
ca, ndices de educacin, inclusin de un lxico propio de los derechos humanos,
de imparticin de justicia, de rendicin de cuentas y transparencia), que si bien
an son procesos en construccin, ciertamente son parte ya de una sociedad mexi-
cana contempornea enriquecida en su discurso y sus ideales. En este escenario,
lleno de cambios y novedades, se ubica la migracin como uno de los ejes princi-
pales de la relacin entre Mxico y Estados Unidos.20
Como hemos afirmado, para el gobierno mexicano la capacidad de influir en
los debates migratorios que se han librado en diferentes momentos de las ltimas
tres dcadas en Estados Unidos ha representado un punto por decir lo menos
delicado. Si por un lado el debate migratorio y los resultados legislativos a los
que se llegan en Estados Unidos tienen un impacto definitivo en la poblacin de
origen mexicano, ya que constituyen un grueso de la poblacin extranjera en ese
18 Iniciativa de reforma migratoria que ofrece no deportar a estudiantes indocumentados que hubieran
llegado a suelo estadunidense siendo menores de edad, sino acogerlos y darles acceso a la ciudadana
de ese pas. Se calcula que casi un milln de personas son candidatas a beneficiarse con esta reforma.
19 La generacin 1.5 define a los nacidos en el exterior, pero asentados en el pas al que emigraron
antes de los doce aos. La distincin se da respecto de la segunda generacin, que son los hijos de
padre o madre extranjero nacidos en el pas al que emigraron sus padres.
20 La seguridad, el narcotrfico, el comercio, el medio ambiente, el intercambio cultural son algunos
otros de los temas centrales de la relacin bilateral Mxico-Estados Unidos.

pas, al mismo tiempo, dada la postura de ver a la migracin como un tema inter-
no (en ambos pases), no se han dado condiciones para negociaciones, acuerdos y
definiciones de inters mutuo si las hubiera en el campo de lo migratorio. Pero,
adems, y en un plano ms estructural, dado que la migracin se concibe como el
escenario en que una economa busca maximizar sus ganancias a travs de la explo-
tacin extrema de la mano de obra precaria, apoyndose en una elite que, como en
el caso de la mexicana, se beneficia enormemente de la exportacin de dicha mano
de obra, tan slo con reducir la presin ante la carencia de movilidad social, de
acceso a servicios sociales, educativos, de salud, de diversificacin del mercado la-
boral que el pas de origen no les ofrece, entonces la negociacin bilateral ocupa un
lugar mucho menos importante para entender los desafos que la migracin impone
y que llegan, en ocasiones, a convertirse en poltica pblicas que efectivamente
logran resolver demandas sociales o problemas estructurales como la desigualdad
(pnud, 2013; ocde, 2013).
La demografa migratoria
Uno de los factores que se mueve lento, imperceptiblemente, en el da a da,

profunda y rotundamente y que obliga a los estados a reaccionar, es la demografa.
Si bien esto no explica una multiplicidad de procesos, para el contexto contempo-
rneo de la migracin como eje de la relacin entre Mxico y Estados Unidos es
definitivo. Diremos que lo que durante dcadas fue un patrn de comportamiento
demogrfico claramente establecido se empez a modificar y hoy observamos sus
consecuencias. As, las altas tasas de natalidad de los mexicanos (respecto de los
nativos), el nmero de hijos y la edad promedio para tener el primer hijo fueron
centrales en el crecimiento y consolidacin de la comunidad mexicoamericana por
la va de los flujos migratorios.
Como afirm en otra publicacin sobre este tema: Sin embargo, al contrario
de lo que fueron los aos pico del xodo migratorio (2005-2007), el nmero de
connacionales que migr al extranjero registr una cada de casi el 27 por ciento
en la ltima dcada (Caldern, 2012: 37). Lo anterior supone un descenso de
casi un milln de personas respecto del pico migratorio que lleg a contabilizar
doce millones de mexicanos en Estados Unidos. Esta baja en el flujo migratorio
se explica tanto por la crisis econmica estadunidense, como el estricto control
fronterizo que lleg a un nivel nunca antes visto. Por esta razn, tambin argu-
ment que esto ha implicado una disminucin estadsticamente relevante de la
migracin mexicana hacia el pas vecino. Por ejemplo, mientras que a partir del
censo 2000 se seala que los mexicanos que migraron al extranjero fueron ms
de 1.5 millones, en 2010 se contabilizaron 1.1 millones de personas que salieron del
pas (Caldern, 2012: 38).
A este proceso se lo ha llamado migracin cero, que define un aparente equi-
librio estadstico entre el nmero de quienes emigran y el nmero de retornados
(entre los que se van y los que regresan), lo cual ha provocado, sealan, un estan-

camiento del crecimiento del universo total de mexicanos radicados en el exterior,

especficamente en Estados Unidos.
Si bien el argumento se basa en el seguimiento escrupuloso de tendencias
estadsticas con proyecciones a mediano plazo, lo delicado de la definicin de la
migracin cero es que, desde una perspectiva poltica y social, aun cuando estemos
frente a una baja numrica del flujo migratorio en trminos histricos, esto no se
modificar drsticamente ni siquiera en el mediano plazo, por lo que la dinmica,
presencia y problemtica de una comunidad que suma millones de personas segui-
r siendo altamente visible.
As pues, incluso con una tendencia a la baja en los flujos migratorios (o equi-
librio como sealan los expertos en la materia), el cambio en el perfil de la comu-
nidad mexicana en Estados Unidos producto de la migracin ciertamente est en
una fase de cambio irreversible, tanto por estas proyecciones que apuntan a nuevas
tendencias del flujo a mediano y principalmente a largo plazo, pero, adems,
debido a que por primera vez, en 2011, el registro del nmero de nacimientos
dentro de la comunidad mexicana fue mayor entre los mexicanos de segunda
generacin (ciudadanos estadunidenses), que entre los migrantes mexicanos (pri-
mera generacin).
Adicionalmente, dos caractersticas como la juventud y la tasa de natalidad de
la comunidad de origen mexicano, incluso sin considerar el flujo migratorio que
suele ser en promedio ms joven, fortalecen a esa minora en Estados Unidos, pero
no tanto por el flujo migratorio como ocurri durante dcadas, sino por la propia
reproduccin demogrfica de esa minora, lo que se constata en que la poblacin
hispana en su conjunto que incluye los inmigrantes mexicanos pas de 35.3
millones en 2000 a 50.5 millones en 2010, con lo que hoy constituye el 16.3
por ciento de la poblacin total de la Unin Americana (Pew Hispanic Center,
2011b: 4).
Paralelo a este proceso, conviene no perder de vista los cambios demogrficos
de la sociedad mexicana, los cuales apuntan, en trminos macro, a un proceso de
reduccin del nmero de hijos, espaciamiento entre embarazos y un ligero au-
mento de la edad de las mujeres en su primer embarazo (inegi, 2012). El proceso
gradual de envejecimiento y las tendencias a complicar el reemplazo generacional
tambin son tendencias no inmediatas, pero s previsibles de agudizarse en el me-
diano plazo. Estos elementos son fundamentales al analizar los flujos migratorios,
porque apuntan a que no slo estamos ante cambios en el universo de mexicanos
en Estados Unidos, sino que eso hay que entrecruzarlo con los datos de la propia
demografa nacional (coyuntura demogrfica). Los nios y jvenes que hoy emi-
gran son los adultos que maana se necesitarn aqu.
Migracin de retorno
El otro lado de la moneda de este proceso complejo que muestra un declive de

la emigracin se encuentra en el fuerte incremento del retorno de los migrantes

mexicanos, proceso indito en la historia migratoria nacional. Se estima que se

ha dado un retorno promedio que va desde las 300 000 a las 500 000 personas,21
donde 2010 represent el pico ms alto de los ltimos aos con casi 400000, de
acuerdo con cifras del Instituto Nacional de Migracin (Caldern, 2012: 37).
Un nmero significativo de este retorno es resultado de una poltica diseada
explcitamente para deportar un nmero alarmantemente visible de inmigrantes in-
documentados y que debe verse como una de las consecuencias directas de la poltica
migratoria restrictiva que se impuso casi dos dcadas antes (1996) pero, sobre todo,
en el contexto de un gobierno demcrata, el de Obama, que busc con esta medida
mostrar una actitud decidida en el tema de la migracin frente a un electorado con-
servador. Con Obama aument el nmero de deportaciones un 12 por ciento respecto
de Bush y hasta el momento, dicho presidente tiene el rcord ms elevado en la histo-
ria de Estados Unidos. En dicha administracin (primer periodo) se deportaron alre-
dedor de 400 000 extranjeros cada ao. Solamente en 2010, se detuvieron 517000
extranjeros (el 83 por ciento proveniente de Mxico); mientras que el ice (por sus
siglas en ingls) retuvo a 363000 extranjeros. Se deportaron 387 000 personas (la
gran mayora fueron deportados a Mxico, Guatemala, Honduras y El Salvador);
169 000 de ellos tenan antecedentes criminales. Uno de los impactos ms directos
de este proceso ha sido la separacin de las familias, ya que se estima que un nmero
cada vez mayor de deportados son padres de nios estadunidenses que se quedan
solos en Estados Unidos, bajo la custodia del Estado. En 2012, por ejemplo, poco
ms de un milln y medio de nios con ciudadana estadunidense, cuyos padres son
mexicanos, fueron separados de alguno de ellos por deportacin. Esto increment
a ms de medio milln el nmero de nios estadunidenses de origen mexicano que
quedaron bajo la custodia del gobierno de Estados Unidos. Asimismo, esto explica
por qu casi seiscientos mil pequeos estadunidenses (hijos de padre o madre de
nacionalidad mexicana o ambos) se trasladaron a vivir a Mxico para reunirse con sus
padres o antes de ser separados (imm, 2013).
En el periodo de 2009 al 2012 se calcula que hubo un retorno de mexicanos ra-
dicados en Estados Unidos, generalmente por deportacin de 400000 personas en
promedio,22 en el que en 2010 represent el pico ms alto de deportaciones de los
ltimos aos: casi medio milln de personas, de acuerdo con cifras del inm.23 As
21 Tal como lo seala el informe Servicios de Estudios Econmicos de la Fundacin bbva (2012: 13).
Al respecto, el principal consenso en las investigaciones es que la tendencia creciente en el flujo
migratorio mexicano iniciada principalmente desde la dcada de los noventa se detuvo. Incluso al-
gunas estimaciones muestran que en el caso de la poblacin mexicana indocumentada la poblacin
ha disminuido. Para el periodo 2007-2010 las cifras del Pew Hispanic Center indican una reduccin
de alrededor de quinientas mil personas, mientras que las del Department of Homeland Security
sugieren una reduccin de poco ms de trescientas mil (Caldern, 2012: 37).
22 Tal como lo seala el informe de la Fundacin bbva Bancomer (2012: 13). Para el periodo 2007-2010
las cifras del Pew Hispanic Center indican una reduccin de alrededor de quinientas mil personas,
mientras que las del Department of Homeland Security sugieren una reduccin de poco ms de tres-
cientas mil.
23 Que puede ser un retorno como resultado temporal de la crisis econmica en Estados Unidos y no
un restablecimiento definitivo en Mxico.

pues, el retorno masivo, por deportacin inminente, para evitar la zozobra de ser
deportado y, por tanto, separado abruptamente de sus familiares, o por el desem-
pleo que no se recuper del todo en el sector de servicios y la construccin. Este
proceso ha provocado una nueva problemtica para Mxico, principalmente en
ciertas regiones del pas. Esto es, con el retorno de cientos de miles que han re-
gresado en distintas categoras, condiciones y posibilidades, las instituciones han
sido rebasadas al tratar de responder a la demanda de reinsertar favorablemente
a sus propios ciudadanos. Si consideramos que hay una tendencia generalizada a
que los migrantes no necesariamente regresan al pueblo del que son originarios,
sino probablemente a una ciudad mediana cercana, se multiplican las necesi-
dades de acceso a servicios e incluso a documentos de identidad por lo que se
vuelve un viacrucis conseguirlos al llegar a Mxico. En el caso de esta migracin
forzada que retorna, pesan adems las historias de duelo profundo de quienes
buscan desesperadamente volver para encontrarse con sus hijos, las decisiones dif-
ciles de dejarlos en Estados Unidos, pensando en que tendrn ms oportunidades,
o traerlos a Mxico, donde los nios, al igual que sus padres, deben enfrentar el
dilema de regresar a un pas que los maltrata. Lo central es que, pese a este cua-
dro altamente documentado, fotografiado, reportado y hecho pelcula, el gobierno
mexicano no ha estructurado programas emergentes que faciliten la reintegracin
a quienes, en promedio, han vivido diez aos fuera del pas.
Por ejemplo, en las escuelas los nios llegan a ser asediados por sus compa-
eros a quienes no se les explica la situacin (como programa de contencin casi
elemental) y, por tanto, injustificadamente, algunos pueden a actuar cruelmente
con los nuevos chicos del barrio. Muchos han sufrido hostigamiento por sus cos-
tumbres, su manejo a veces limitado del espaol o porque los cdigos sociales de
las escuelas mexicanas difieren respecto de las estadunidenses, donde muchos
de estos nios estudiaban antes de volver al pas de sus padres.
Las autoridades escolares no ayudan mucho tampoco, ya que suelen complicar
cualquier proceso de inscripcin o revalidacin al poner trabas burocrticas infran-
queables. Ante esta emergencia, no se han establecido polticas especficas para
enfrentar una situacin que, si bien desbord la dinmica local en algunas partes,
tampoco ocurri de la noche a la maana, sino que se gest a lo largo de varios aos
(Ramos, 2013).
El universo de retornados es tan amplio como el propio universo de mexicanos
que emigr. Estudiantes universitarios que vieron truncada su formacin (llama-
dos dreamers), familias separadas e hijos retenidos por el Estado (en este caso el
estadunidense) que supone que la custodia de un nio ciudadano estadunidense
la tiene dicho organismo y no sus padres, la falta de acceso a condiciones ele-
mentales para reiniciar la vida en el pas y el temor ante la situacin de violencia,
extorsin y miedo que encuentran al volver a comunidades otrora seguras que
dejaron por pobreza.
Este panorama demanda una postura institucional, ya que luego de varios
aos seguidos de mexicanos que retornan al pas no hay todava soluciones y tal pa-
recera que la apuesta estatal es que, con la aprobacin de la reforma migratoria en

Estados Unidos, muchos de estos casos se resolveran y muchos otros potenciales

deportados podran permanecer y documentar su presencia en ese pas.
La apuesta por la reforma migratoria en Estados Unidos, que, de aprobarse
con el esquema ms optimista, documentara un nmero considerable de mexica-
nos (se calcula que hay once millones de indocumentados en Estados Unidos, de
los cuales casi la mitad son mexicanos) no parece ser un escenario que en el corto
ni en el largo plazo pueda resolver el escenario migratorio entre Mxico y Estados
Unidos. Por el contrario, ms all de las disputas internas en Estados Unidos por
este tema, la confrontacin directa de los grupos polticos ms radicales contra la
presidencia demcrata (Obama), las limitantes que la propia reforma migratoria
incluye (un largo camino hacia la documentacin, la incapacidad de acceder
a la ciudadana, el costo, etc.) pueden ser un respiro para miles, incluso millones
de mexicanos, pero siguen siendo respuestas que no incluyen al gobierno de M-
xico como pieza principal de esta ecuacin; sin embargo, tampoco el Estado mexi-
cano ofrece una respuesta gil, dinmica y eficaz, independientemente de lo que
el gobierno estadunidense decida. La gestin migratoria en Mxico se mantiene
pasiva (e incluso prcticamente paralizada) ante la movilidad continua de quienes
regresan al pas, sea de manera temporal, o probablemente, en un porcentaje ele-
vado, de manera definitiva.
Huelga decir que la relacin de Mxico con Estados Unidos sigue siendo ab-
solutamente desigual, sobre todo en lo que respecta al proceso migratorio. Por eso,
lo que apremia son respuestas creativas y progresistas que modifiquen el trato a los
extranjeros que cruzan el pas y a los que lo eligen para quedarse, con un despliegue
de opciones, programas, polticas que modifiquen la visin de que todo lo que toca
al terreno migratorio.
Conclusiones: declive de la imagen

de Estados Unidos debido a su gestin migratoria?
Parte del liderazgo de toda superpotencia tiene que ver con la percepcin que de
ella se tiene a nivel mundial. Opiniones favorables, por un lado, sobre su sistema
poltico, econmico, cultural y de justicia son elementos que destacan en el ima-
ginario colectivo global sobre lo que es un pas como Estados Unidos. Por el otro,
las visiones negativas sobre su intervencionismo diplomtico y militar, su posicin
moralizante respecto de los otros y nunca sobre s mismos, y su actitud de rbitro
y juez del mundo sustentada en sus orgenes histricos ya lejanos, pero vigentes
en su actuar, son todos y cada uno puntos nodales que construyen su liderazgo y
preservan su hegemona, pero tambin, paradjicamente, la desgastan.
El tema de la migracin cruza prcticamente todos y cada uno de los puntos
ya sealados porque, al ser el pas con la ms alta presencia de extranjeros, la
manera como se gestiona el proceso migratorio revela las diversas facetas del dis-
curso y actuar poltico estadunidenses contemporneos. As, no podemos negar la
retrica que enaltece sus valores fundacionales y se presenta ante el mundo como

la tierra de la libertad y ejemplo de democracia para el resto del mundo, lo que

ciertamente ocurre en la experiencia de millones de personas que han encontrado
en Estados Unidos una tierra de acogida, libertad y bonanza que no tenan en sus
propios pases, incluidas las libertades polticas y civiles. Irnicamente, es en esta
gestin de los flujos migratorios donde tambin se reproducen el pragmatismo y
productividad extrema como valores fundacionales vigentes en el ser de lo ameri-
cano, los cuales apelan a mantener un sistema econmico capitalista avanzado en
el que la productividad es la base del sistema. En esta ecuacin, la mano de obra
ms vulnerable suele ser la de los migrantes, a los que se sobreexplota y se ven
como descartables cuando las condiciones del mercado no permiten su ptimo uso
y aprovechamiento. Los migrantes son vistos, desde la lgica del mercado, como
una mercanca ms de la economa global, del libre comercio, de la movilidad in-
ternacional de los recursos, pero no como ciudadanos en ciernes de toda sociedad
a la que llegan y ante las cuales se generan compromisos, lealtades, membresas,
derechos.
Podemos ver as que, cuando llega a darse un discurso xenfobo, racista e into-
lerante como ha ocurrido en ciertas regiones de Estados Unidos lo que ocurre
es que se cuestiona la diversidad multicultural que la misma migracin internacio-
nal ha provocado, lo que sobra decir porque es casi una regla, se exalta an ms en
periodos de crisis econmica, pero tambin es la esencia de la propia nacin esta-
dunidense. Dado este escenario de claroscuros, diremos que la imagen de Estados
Unidos ha sido fuertemente cuestionada por la manera como se ha dado su gestin
migratoria; sin embargo, no hay que soslayar que sigue siendo el lugar de mayor
atraccin para los trabajadores migrantes del mundo (por cuestiones econmicas,
pero tambin polticas), que ese pas compite seriamente por el mercado global
de los migrantes altamente calificados y que, pese a estas mismas contradiccio-
nes, ha desarrollado proyectos y programas de hospitalidad y solidaridad que sera
injusto soslayar, como la red de Ciudades Santuario (U.S. Immigration Support,
2012), el nmero de casos de refugiados procesados y la gestin de los casos de
asilados polticos que muchas veces es difcil de obtener para nacionalidades como
la mexicana, pero que finalmente han logrado xitos contundentes en las cortes
estadunidenses.
Un punto que nubla la visin de reconocimiento es que, pese a las crticas y
denuncias de diversos pases, Estados Unidos sigue manteniendo el debate de la
gestin migratoria como una cuestin interna, en la que, al final, es el equilibrio
poltico interno el que decide quin migra y quin no se considera aceptable para
esa sociedad y su mercado laboral. Son ellos quienes abren y cierran el flujo migra-
torio, en sintona con sus necesidades, debates internos y presiones ideolgicas.
El resto del mundo puede criticarlo, pero se adapta. Para Mxico, la situacin es
an ms compleja porque Estados Unidos se comporta como un pas pragmtico a
favor de sus intereses al expulsar a miles de inmigrantes, la mayora de los cuales
son mexicanos lo que, como se dijo en estas pginas, ha tenido consecuencias muy
fuertes para el pas. Ciertamente las leyes racistas que se han debatido (y en algu-
nos casos aprobado) en diversos estados de la Unin Americana, como fue el caso

de Arizona, daaron mucho la imagen de Estados Unidos en Mxico y las relacio-

nes bilaterales de ambos gobiernos, pero nunca al grado de que hiciera reaccionar
al gobierno mexicano de manera intempestiva. La diplomacia entr al juego y el
criterio mexicano de que al final son ellos los que mandan se impuso.
Ms all de los gobiernos y de cmo la clase poltica estadunidense debate
el tema migratorio en su pas, es interesante observar los vientos de cambio que
soplan al respecto. Si bien en la imagen global de Estados Unidos sobresalen los
debates antiinmigrantes y, a decir de la formulacin de la propuesta de ley de migra-
cin del 2013, se privilegi la seguridad y control de las fronteras por encima de la
movilidad humana, hay que tomar en cuenta otras fuerzas que ofrecen seales im-
portantes. La movilizacin de miles de migrantes y aliados que en 2006 ofrecieron
imgenes impresionantes de ciudades estadunidenses como Los ngeles, Chicago
o Dallas, llenas de manifestantes demandando cambios a las leyes de migracin, lo
que tuvo un impacto simblico, pero definitivo en los procesos electorales de ese
pas (reeleccin de Obama en 2012), aunque no alcanz para modificar el equilibrio
partidista en las cmaras a favor de los migrantes a decir del debate por la refor-
ma migratoria del 2013. Sin embargo, parece que los cambios s ocurrirn, pero
vendrn en plazos ms prolongados y en experiencias ms acotadas. Como ejemplo
observamos que se han dado proyectos de ley hacia la migracin en California
o Nueva York, que se alejan hoy de la imagen de la Arizona antinmigrantes y, por
el contrario, avanzan en propuestas que se gestaron mucho tiempo atrs, como
es el movimiento antipropuesta 187, que se aprob en 1989. Desde entonces, las
fuerzas polticas locales de California avanzaron en construir lo que hoy es ley,
por ejemplo, en la Trust Act, una medida firmada por el gobernador de California
(inicios de octubre del 2013) para impedir que detenidos indocumentados por
cargos menores sean puestos a disposicin de la polica migratoria (ice); tambin
autoriz que se obtenga licencia de conducir sin tener que acreditar estancia legal
en el pas, aprob leyes para garantizar justicia laboral a los inmigrantes, pagos de
tiempo extra (como un ejemplo), el aumento del salario mnimo en ese estado y se
gener un programa de integracin de los extranjeros que va en el sentido inverso
a la exclusin que se pretenda en Arizona. As, lo que vemos es que los estados
mandan seales al conjunto de la nacin, que seguramente impactarn no slo en
la formulacin de leyes locales, sino en decisiones a nivel federal y que muestran
una imagen ms compleja de la nacin, al mismo tiempo que una capacidad para
reinventarse, esto es, para apelar a un discurso histrico que le da sentido y recu-
pera los valores fundacionales que le permitieron convertirse en potencia. Difcil
pensar, por tanto, que por lo menos en el tema migratorio la estrella de Estados
Unidos est experimentando un declive definitivo.

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Ziga Herrera, Elena et al., coords.

2006 Migracin Mxico-Estados Unidos. Implicaciones y retos para ambos pases.
Mxico: Conapo/Universidad de Guadalajara/ciesas/Juan Pablos/El Cole-
gio de Mxico.

Sobre los coordinadores

Internacionalista y politlogo especializado en relaciones internacionales y desarrollo
econmico en el Este de Asia. Es doctor y maestro en Ciencia Poltica por Columbia
University, Nueva York, y licenciado en Relaciones Internacionales por la unam. Fue
miembro del Servicio Exterior Mexicano y ocup diversos cargos directivos en el
Instituto Matas Romero de la Secretara de Relaciones Exteriores. Ha realizado con-
sultoras para organismos internacionales como el Mecanismo de Cooperacin Asia
Pacifico (apec). Sus libros ms recientes son, como coeditor, China Engages Latin
America. Tracing the Trajectory (Boulder, Col.: Lynne Rienner, 2011) y como coautor,
Transformaciones en el mundo contemporneo (Mxico: sep, 2013). Actualmente es
profesor-investigador en la Universidad Autnoma Metropolitana-Xochimilco ein-
vestigador nacional nivel II del Sistema Nacional de Investigadores.
David Mena Alemn

Curs la licenciatura en Ciencias Sociales en el Instituto Tecnolgico Autnomo
de Mxico en la Ciudad de Mxico de 1981 a 1985 y en el Reino Unido obtuvo el
grado de doctor en Gobierno, en la Universidad de Essex en 2001. Fue profesor
de tiempo completo en el Departamento de Relaciones Internacionales de la Uni-
versidad de las Amricas, Puebla, de 2002 a 2005, y jefe de dicho Departamento
de 2006 a julio de 2008. En agosto de 2008 fue nombrado director del Departa-
mento de Estudios Internacionales de la Universidad Iberoamericana, Ciudad de
Mxico. A partir de 2012 se desempea como profesor de tiempo completo en
este Departamento. Ha sido coeditor de la revista Politics and Policy de la editorial
Wiley desde septiembre de 2005. Las reas en las que ha concentrado su investi-
gacin son teora poltica contempornea, teoras de las relaciones internacionales
y poltica comparada.

Exdirector (2001-2009) e investigador titular definitivo del cisan-unam. Profesor
y tutor en la licenciatura y el posgrado en Relaciones Internacionales de la fcpys
de la unam. Actualmente es investigador-profesor visitante en el Lateinamerika-
Institut de la Freie Universitt-Berlin, Alemania (2013-2015). Egres de la licencia-
tura en Ciencias Polticas de la uam-i, en Mxico, D.F. Es maestro en Sociologa
Poltica y doctor en Relaciones Internacionales por la London School of Econo-
mics and Political Science (lse). Miembro permanente de la Academia Mexicana
de Ciencias y del sni, nivel II. Ha sido profesor-investigador visitante en la dei
del cide (2009-2010) y de la uam-x (2011-2012). Forma parte de siete comits
editoriales de revistas acadmicas, entre stas, Norteamrica, Revista Acadmica
(cisan-unam), de la cual fue fundador. Fue consejero adjunto de la extinta Oficina
del Consejero Presidencial de Seguridad Nacional de la Presidencia de la Repblica.
Es comentarista poltico permanente en la Deutsche Welle, cnn y en el programa
radiofnico Enfoque, as como editorialista regular en Exclsior.

Estados Unidos y los principales actores de la reconfi-
guracin del orden mundial en el siglo xxi, coordinado
por Jos Luis Len-Manrquez, David Mena Alemn
y Jos Luis Valds-Ugalde, y editado por el Centro
de Investigaciones sobre Amrica del Norte de la
unam, la Divisin de Ciencias Sociales y Humanidades
de la Universidad Autnoma Metropolitana, Unidad
Xochimilco y la Universidad Iberoamericana, se ter-
min de imprimir en la Ciudad de Mxico el 15 de
junio de 2015, en Ediciones de Lirio, Azucenas 10,
Col. San Juan Xalpa, Iztapalapa, Mxico, D.F. C.P.
09850. En su composicin se usaron tipos Fairfield
LH Light y Formata Light y Medium 8, 10, 12, 14 y
18 puntos. Se tiraron 1000 ejemplares, ms sobrantes
sobre papel cultural de 90 grs. Impreso en Offset. La
formacin tipogrfica la realiz Jos Juan Muoz y el
cuidado de la edicin estuvo a cargo de Mara Cristina
Hernndez Escobar, Hugo Espinoza y Astrid Velasco.


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indb 1 19/08/2015 12:34:52

Jos Luis Len-Manrquez

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Universidad Autnoma Metropolitana-Xochimilco

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Jos Luis Len-Manrquez

Universidad Nacional Autnoma de Mxico

Libro completo.indb 5 19/08/2015 12:34:53

D.R. 2015 Universidad Nacional Autnoma de Mxico

Centro de Investigaciones sobre Amrica del Norte

D.R. 2015 Universidad Autnoma Metropolitana

D.R. 2015 Universidad Iberoamericana, A.C.

isbn unam: 978-607-02-6665-2

Diseo de portada: Patricia Prez Ramrez

Queda prohibida su reproduccin total o parcial, impresa o en cualquier medio

Impreso en Mxico / Printed in Mexico

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Poltica interna y poltica exterior: Debates iniciales

El debate sobre la declinacin de Estados Unidos

Lucha de poder y poltica exterior. Smart Power

Quebrantar a la mayora o la estructura institucional

Las perspectivas del dlar estadunidense

Estados Unidos y las organizaciones internacionales

Estados Unidos ante las potencias

Estados Unidos ante la gran encrucijada china................................................. 177

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Estados Unidos y la Unin Europea: desafos

La relacin Estados Unidos-Rusia

Estados Unidos y la reconfiguracin

Vaco de poder o continuidad hegemnica? Estados Unidos,

Entre inercias y nuevas realidades: la relacin ................................................ 293

Pasado y futuro (probable) del tlcan............................................................... 317

La migracin como eje de la relacin Mxico-Estados Unidos........................ 337

Sobre los coordinadores.................................................................................... 363

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Jos Luis Len-Manrquez

Dedico el libro a mi esposa, Emma Rebecca Norman.

David Mena Alemn

Jos Luis Valds-Ugalde

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Jos Luis Len-Manrquez

Libro completo.indb 13 19/08/2015 12:34:53

era afianzar su poder y limitar el de los otros, principalmente en lo que se refiere al

En el mundo. La firma del Protocolo de Kioto, de la convencin de trfico de

Libro completo.indb 14 19/08/2015 12:34:53

En Amrica Latina. Se sign el Tratado de Libre Comercio de Amrica del

Al iniciar la dcada de 2000, el interregno clintoniano llegara a su fin. Anterior-

Libro completo.indb 15 19/08/2015 12:34:53

Libro completo.indb 16 19/08/2015 12:34:53

el sistema internacional confronta, al tiempo que apoye la reconstruccin de la

Libro completo.indb 17 19/08/2015 12:34:54

realidades de este nuevo y desafiante momento del sistema internacional. El con-

Libro completo.indb 18 19/08/2015 12:34:54

europeos, principalmente) frente a los nuevos arreglos y reformas fundamentales

Libro completo.indb 19 19/08/2015 12:34:54

Libro completo.indb 20 19/08/2015 12:34:54

funcionamiento del sistema internacional. Por lo tanto, Estados Unidos se ha visto