Instituto Nacional de Administracin Pblica

ADMINISTRACIN PBLICA:
PENSAMIENTO Y ACCIN

CURSO BSICO DEL SISTEMA NACIONAL DE CERTIFICACIONES

 Curso Bsico del Sistema Nacional de Certificaciones

CONTENIDO

EN EL UMBRAL 3
MISIN DEL MDULO 4

PRIMER MOMENTO
Legalidad y Legitimidad 5

SEGUNDO MOMENTO
La Funcin Poltica de la Administracin Pblica 7

TERCER MOMENTO
El Presupuesto como Campo Poltico 15

SIETE IDEAS PARA RECORDAR 17

MDULO 05 / El Poder de la Administracin Pblica 2

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EN EL UMBRAL

La misin de la administracin pblica1

Por Antonio Gonzles Saravia (*)

El secreto de la paz pblica y de la prosperidad de los pueblos, se hace

consistir en mantener el orden, en procurar una bien entendida economa
y en dispensar la ms estricta justicia. Tales son los principios que deben
presidir a una buena administracin, que teniendo siempre por norte la
ley y el bien pblico, no haga pesada su autoridad, ni perturbadora su
accin.

La administracin pblica es la que conociendo, observando y estudiando

las necesidades de los pueblos, cumple la sagrada misin de atenderlas,
prevenirlas y satisfacerlas con prudencia, con discrecin y con entereza
inquebrantable.

Una gran iniciativa, un espritu innovador, y una actividad a toda

prueba, se necesitan para labrar la felicidad pblica; pero para que los
encargados de desenvolver en el terreno de la prctica su alta misin,
puedan desarrollar con completo acierto la accin de la autoridad,
conveniente es que conozcan toda la extensin de sus atribuciones, y los
que tienen que cumplir las leyes, toda la magnitud de sus deberes.

1
Transcripcin literal de la obra Antonio Gonzles Saravia, conservando el texto original.

Distinguido pionero del estudio de la Administracin Pblica en Guatemala, portador del pensamiento
liberal y catedrtico de la Escuela de Jurisprudencia de la Repblica de Guatemala. Tomado de
Lecciones de Derecho Administrativo publicado en 1882 por la Tipografa El Progreso. Pginas 7-8

(Leer aqu el texto completo).

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El estudio de la Administracin Pblica tiene muchos antecedentes y

precursores. Dentro de ellos, figura con honor el ilustre administrativista
guatemalteco Antonio Gonzles Saravia (1882): de cuya obra hemos copiado
un fragmento al inicio de este Mdulo. Debe observarse que en un pequeo
espacio, el autor indica el fin de la Administracin Pblica, los medios que
utiliza y su dimensin poltica. Sobre esto ltimo, tratar este Mdulo.

Nos interesa subrayar porque la actividad administrativa no es neutral y aunque

mantenga un carcter tcnico, jams se podr desvincular del ejercicio del
poder, incluyendo sus fines, instrumentos y desavenencias.

En ese sentido, como idea central, el estudiante conocer los conceptos de

legalidad y legitimidad en un primer momento. Luego se desplazar a
considerar la funcin poltica de la Administracin Pblica. El tercer momento,
ilustrar como el ejercicio presupuestario es mucho ms que un ritual
administrativo, porque conjuga el conocimiento tcnico y el poder poltico que
determina prioridades y asigna recursos.

Ahora bien, el estudiante habr notado que a lo largo del curso, hemos insistido
y ahora reafirmamos, que una de las obligaciones del servidor pblico es
mantener la neutralidad poltico-partidaria en el ejercicio de sus funciones. No
obstante, tambin debe tomar conciencia que es imposible separar su tarea de
los fines del Estado y los objetivos del gobierno, que son por esencia polticos.
Es decir, no se puede practicar ni comprender la Administracin Pblica fuera
del mbito poltico. En ese sentido, es conveniente recordar la famosa frase
de John M. Gauss (1894-1969): Una teora de la Administracin Pblica
significa tambin una teora de la poltica.

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PRIMER MOMENTO

LEGALIDAD Y LEGITIMIDAD

En todos los grupos humanos hay

autoridad. La del padre de familia, la del
jefe de la oficina, la del rector de la
universidad o la del capitn del equipo de
ftbol. Cada uno de esos tipos de autoridad
tiene sus propiedades especificidades y su
mbito peculiar de aplicacin. Exigen del
subalterno obediencia, pero son siempre, autoridades limitadas.

En cambio, la autoridad del Estado -sin dejar de tener el triple lmite que le
impone el bien, lo pblico y lo temporal- es una autoridad total que goza del
monopolio de la coaccin fsica. De ella nadie puede escaparse y ninguna otra
autoridad puede asemejarse, porque sta se acompaa de la fuerza fsica.
Ningn jefe de fbrica puede ejercer autoridad por medio del enclaustramiento
de ningn trabajador, pero el Estado si puede ejercer su autoridad acompaada
del uso de la fuerza para encerrar a una persona. Es la diferencia entre tener
autoridad, pero no la legitimidad social para emplear la fuerza. En verdad, la
autoridad del Estado es de carcter nico.

Se trata, al mismo tiempo, de una autoridad que no puede dejar de existir

mientras el hombre viva en sociedad. Podr estar basada ampliamente en el
convencimiento (legitimidad) o tener una fuerte dosis de poder material, pero
sera una ilusin pensar que los seres humanos puedan prescindir de ella y
cooperar espontneamente y sin coacciones a la realizacin de los fines
sociales.

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La autoridad de la Administracin, que se deriva a su vez de la autoridad del

Estado, tiene una gran misin que cumplir: llevar a individuos y grupos que
forman la poblacin, a la realizacin del bien comn o inters general.

Para llevar adelante el bien pblico temporal, cuenta el Estado con un elemento
de decisiva importancia. Elemento que es quiz el que mejor lo caracteriza
visiblemente: la autoridad y poder pblico. Podemos decir que la autoridad
representa la fuerza moral, mientras que el poder representa la fuerza fsica,
aunque en muchos casos fuerza y poder se utilizan como sinnimos.

La Administracin Pblica tiene, al mismo tiempo, la autoridad del Estado y el

poder pblico. Podemos decir, desde otra perspectiva, que esa autoridad
siempre debe ser legal y legtima para cumplir su propsito. Esto nos conduce a
distinguir estos dos conceptos -legalidad y legitimidad- que son tiles para
comprender el desempeo del servicio pblico.

El poder es la cualidad para imponer decisiones a otros para el cumplimiento de

un fin. Cuando es un poder de actuacin otorgado por el ordenamiento jurdico,
quien determina y enmarca ese poder, decimos que es un poder legal. Se trata
del cumplimiento de una finalidad determinada por el propio orden positivo, es
decir, del sistema legal imperante.

La legalidad se sustenta en las normas

establecidas por la organizacin, que
permiten orientar el trabajo conjunto
dispuesto por la estructura orgnica. Se
vale de la estructura jerrquica, las lneas
de mando, la divisin funcional y una serie
de reglas, ordenamientos y procedimientos
que condicionan el actuar de los individuos
dentro de las organizaciones.

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Ahora aclaremos lo que significa la legitimidad. A diferencia de la legalidad, la

legitimidad carece de un aparato de dominacin: su principal sustento es el
acuerdo implcito de los individuos que aspira a una validacin constante de las
acciones, mediante el juicio racional e informado de los actores que participan
en un mbito establecido.

Mientras la legalidad dispone de un sistema de control jerrquico, la

legitimacin funge como el mbito de justificacin funcional sin una jerarqua
formal establecida.

Ahora el estudiante debe reflexionar: Si la legalidad del acto administrativo

proviene del sistema jurdico vigente. Cmo se obtiene entonces la legitimidad
del acto administrativo? Pueden actuar los administradores pblicos de una
forma legal, aunque ilegitima? Cmo se gana o se pierde la legitimidad de la
funcin pblica?

SEGUNDO MOMENTO
LA FUNCIN POLTICA
DE LA ADMINISTRACIN PBLICA

En esta seccin definiremos a la Administracin Pblica desde su dimensin

poltica. Lo haremos revisando el aporte de Weber para comprender la
dominacin y luego la funcin poltica de la Administracin, para finalizar
refirindonos al eterno debate entre la Poltica y la Administracin a lo cual se le
ha llamado correctamente una dicotoma2. Y decimos que es correcto porque,
como veremos en la conclusin de este Mdulo, la Poltica y la Administracin
son dos partes aparentemente opuestas pero formativas del mismo proceso.

2
Dicotoma es, en trminos generales, es la divisin de un objeto o concepto en dos partes
complementarias pero separadas.

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La Administracin Pblica es un instrumento de dominacin

Max Weber, mediante su teora de la dominacin, trata de establecer las

condiciones en las que las personas que detentan el poder justifican su
legitimidad y el modo en que los sujetos dominados la perciben. Es decir, el
poder poltico siempre tiene que obtener la
aquiescencia o consentimiento de los
gobernados para que sea efectivo. Los
dominados otorgan legitimidad a quienes
los dominan, por lo tanto, en este punto se
reconoce el papel que juega la aceptacin
o no de los aparentemente subordinados
al orden legal.

Weber utiliza poder, autoridad y dominio como sinnimos y los define como: La
posibilidad de imponer la voluntad de una persona sobre el comportamiento de
otras.

Mediante la teora de la dominacin Weber crea un modelo de anlisis terico

para que nosotros podamos entender la legitimidad de la autoridad. Debemos
saber, que dentro de muchas organizaciones se ejerce la autoridad de manera
legal pero ilegtima. La legitimidad segn Weber se alcanza cuando se da el
consenso, lo que significa que la voluntad de dominio y la voluntad de
subordinacin coinciden.

Aqu nuevamente citamos la teora de la burocracia de Weber porque para l, la

burocracia es un medio de dominacin racional en donde se cuida la relacin
entre los medios, los recursos utilizados y los objetivos pretendidos.

En conclusin, Weber explica la eficiencia con base en la racionalidad la cual se

alcanza cuando coinciden lo legal y lo legtimo.

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Dejemos que sea Weber quien nos lo explique en sus propias palabras:

Weber propuso un modelo de dominacin del Estado mediante un cuadro

administrativo burocrtico. A esta forma de dominacin le llam racional y la
misma se fundamenta en la racionalidad de ley, en contraposicin a la
dominacin tradicional y carismtica cuyo fundamento reside en la autoridad de
un seor o cacique o en el carisma del lder.

El Estado racional basa su dominacin en la ley y as puede ejercer su poder

ordenando los asuntos pblicos de tal forma que se espera que sus mandatos
sean obedecidos por la sociedad. Para ejercer esta dominacin el Estado
requerir generalmente la existencia de un cuadro administrativo en el que se
confa que los mandatos y rdenes dadas se cumplan. Esta dominacin del
Estado, resulta legtima debido a que es racional, es decir, se apoya en la
creencia de que las rdenes y directrices impuestas por la autoridad son
legales. Se obedece porque es una autoridad legalmente constituida y porque
sus mandatos tambin lo son. (Weber, 1979: 172).

La Administracin Pblica sigue a las transformaciones del Estado

La Administracin Pblica surge con la aparicin del Estado moderno y su
desarrollo est vinculado a los cambios polticos y socioeconmicos que se
producen en la sociedad y que requieren el fortalecimiento del Estado.

Su origen responde a una necesidad de centralizacin, dado que constituye un

instrumento de dominacin utilizado por el poder. Por ello, las primeras
administraciones son de carcter militar y fiscal. Es precisamente en la
estructura de los ejrcitos que encontramos las primeras y ms perfeccionadas
formas de burocracia.

Posteriormente, esta funcin de dominacin se traduce en el ejercicio de un

poder reflexivo para salvaguardar el orden social, que se concreta en la defensa
de los intereses de las clases dominantes. Son las necesidades que tiene el

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capitalismo incipiente de orden y seguridad para garantizar que los mercados

funcionen con certeza y racionalidad.

Hay que esperar hasta la aparicin del Estado de Bienestar a inicios del Siglo
XX y la consolidacin de las sociedades democrticas, para que la
Administracin Pblica adquiera una dimensin social y realice tareas
socialmente relevantes para el conjunto de la sociedad y para cada uno de sus
ciudadanos.

En la actualidad y frente a las transformaciones que sufren los Estados,

observamos tambin que la Administracin Pblica se encuentra en transicin.

La Definicin Poltica de Administracin Pblica

La Administracin Pblica, est caracterizada por atributos propiamente
estatales. Dicha administracin, por principio, es una cualidad del Estado y slo
se puede explicar a partir del Estado.

Por lo tanto, Administracin Pblica es la actividad encaminada a acrecentar el

poder del Estado y expandir sus fuerzas interiores al mximo; es decir, lo hace
fuerte y protagnico. Es un accionar que genera la
capacidad de producir y ejercer poder.

Tal aseveracin es aplicable a todas las

organizaciones de dominacin que se han
sucedido en la historia de la humanidad, pero para
nuestro caso, es suficiente con ceirnos al Estado
tal y como lo denomin Maquiavelo tiempo atrs:
"los Estados y soberanas que han existido y tienen
autoridad sobre los hombres, fueron y son o
repblicas o principados".

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La ndole de esa cualidad del Estado es el movimiento, de modo que la

Administracin Pblica consiste en la actividad del gobierno del Estado.

En Alemania, Carlos Marx se refiri a la actividad organizadora del Estado y

Lorenza Van Sean a la actividad del Estado; en tanto que, en los Estados
Unidos, Woodlawn Wilson discerna sobre el gobierno en accin; Lutero Glico
hablaba sobre el trabajo del gobierno y Marshall Dimock defina al Estado como
Constructor.

Con base en las argumentaciones precedentes, podemos afirmar que la

Administracin Pblica constituye la actividad del Estado encaminada a producir
las condiciones que facilitan la perpetuacin de la sociedad y crear las
capacidades de desarrollo de los elementos que la constituyen.

Los elementos constitutivos de la sociedad, son de dos tipos: colectivos e

individuales.

Dentro de la sociedad moderna, ambos elementos deben ser potenciados de

manera conjunta para producir su permanencia y estimular su prosperidad. De
hecho, como lo mencionamos, la Administracin Pblica existe solamente en
funcin de la sociedad, de modo que es conveniente que consideremos la
siguiente exposicin:

Como vimos en el apartado anterior,

el Estado es una asociacin de
dominacin obligatoria y
consensual. Esta paradoja supone
un punto de equilibrio donde la
coercin y el consenso se concilien
y coadyuven al desenvolvimiento de
una sociedad, cuya perpetuacin
est fundada en la vida cvica.

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Efectivamente, los Estados ms poderosos son los mejor administrados y, por

consiguiente, aquellos cuya balanza comercial es favorable, que detentan una
hacienda pblica sana y que producen lo suficiente para sostener a los
habitantes del pas y comercializar el
excedente; pero primordialmente son
poderosos porque su Administracin
Pblica ha sido capaz de proveer del
marco institucional que les permita
alimentar y educar a la poblacin,
brindarle salud y asistencia, y
procurarles lo necesario para facilitar la
convivencia civilizada.

Es evidente entonces, que los Estados ms fuertes son los que en un marco de
legalidad, se legitiman al administrar acertadamente proveyendo satisfaccin a
las necesidades de la poblacin, lo que a la vez genera gobernabilidad, con lo
cual se consolidan como Estados fuertes y estables.

En este sentido, Administracin Pblica es la actividad que desarrolla la vida, a

travs del orden, la seguridad y la subsistencia.

El rol poltico de la Administracin Pblica

Los estudios clsicos de la Administracin Pblica en Estados Unidos, que
surgieron en el Siglo XIX, insistan en la necesidad de separar la poltica de la
administracin. Se deca que la administracin de los asuntos pblicos segua
la misma lgica de la administracin de negocios y que haba que dejar a los
polticos gobernar y a los oficinistas hacer bien su trabajo. Esta opinin an se
mantiene vigente, como lo ilustran los llamados de la corriente neoliberal a
vaciar de contenido poltico la Administracin Pblica y ceirse a proveer bienes
y servicios pblicos eficientemente.

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Sin embargo, esta posicin ha sido debatida desde su aparicin. Por un lado,
los gobiernos modernos se basan en un contrato social entre los ciudadanos y
el Estado en el cual se acuerdan derechos y deberes por ambas partes para
promover el bien comn. Por el otro, lado, el Estado debe ser mucho ms que
un gran proveedor de servicios sociales. En democracia, el Estado tiene la
ineludible tarea de promover la distribucin, la proteccin y la justicia social.

Justamente aqu es donde el Estado promueve la poltica social incorporando la

voz y las necesidades de todos los sectores sociales.

La divisin de un concepto en dos aspectos, haciendolos aparecer como

opuestos cuando en realidad no lo son tanto y si ms bien complementarios.

Haciendo a un lado el debate, la realidad marca con fuerza que la poltica y la

administracin integra un nico proceso. Los parlamentos modernos son
centros activos de vida poltica, al tiempo que en su seno se determina la
organizacin, competencias y funciones de la Administracin Pblica.
Paralelamente, los directivos pblicos modernos legislan sobre las grandes
cuestiones nacionales y conducen a la
Administracin Pblica, de los cuales
son depositarios. De tal manera, que a
pesar de la anunciada separacin de
funciones, los polticos administran y los
administradores resultan legislando.

La dicotoma poltica-administracin
constituye una variante a la distincin de
esferas de poder y accin entre el
gobierno y la administracin. En
particular, debe observarse el ejercicio del poder asociado en trminos de las
adquisiciones y contrataciones del Estado, la contratacin de personal y la

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aplicacin del presupuesto pblico en razn de los intereses del sector

productivo. Por tanto, estas decisiones constituyen ejercicios de poder.

Las relaciones entre la poltica y la Administracin Pblica son tan ntimas y tan
complejas, que aqu no hay suficiente espacio para comprenderlas globalmente,
pero si para reconocer que existen.

Como dice Omar Guerrero, en un brillante texto (ver aqu), lo administrativo fue
diferenciado artificialmente de lo poltico, lo financiero y lo econmico, dentro
del fenmeno estatal en su conjunto. Se trat de una precisin de funciones que
se especializaban entre s, pero, que permanecan estrechamente relacionadas
dentro de la unidad brindada por el Estado.

Cuando los individuos o los grupos ganan o pierden poder en un mbito

determinado, hay poltica; cuando un acto o propuesta de accin de un
funcionario se orienta al inters pblico, hay administracin.

Cuando el servidor pblico planifica, programa y ejecuta, asigna recursos y

toma decisiones que afectan las aspiraciones o intereses a los actores sociales,
individuales o colectivos, realiza un ejercicio de poder, es decir una prctica de
poltica aplicada.

Por consiguiente, la Administracin Pblica es ms que una tcnica y una

direccin eficiente. La asociacin de
voluntades para la solucin de un
problema en comn, es la que forja los
rudimentos de la Administracin
Pblica. sta no es un fin en s mismo,
sino un instrumento del poder,
expresin de la voluntad del gobierno y,
en el mejor de los casos, una servidora
de la comunidad.

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La Administracin Pblica, desde el principio hasta el final tiene relacin con

los problemas sociales y econmicos concretos, tales como la salud, obras
pblicas, planeacin regional y todos aquellos campos relacionados con la
actividad gubernamental.

Siempre camina sobre dos ruedas: una que es la competencia tcnica,

basada en la ciencia, para resolver los problemas y la otra que es la
competencia poltica para determinar los fines
y negociar los medios. Lo cual, podra
resumirse diciendo que se fundamenta en el
conocimiento (gestin del conocimiento) y en
el ejercicio del poder (gestin del poder).

NOTA: Los estudiantes que deseen profundizar

sobre este tema, harn bien en ver esta
presentacin de Raquel Senz que a su vez est
basada en el estupendo trabajo del acadmico
mexicano Rolando Barrera Zapata.

TERCER MOMENTO

EL PRESUPUESTO COMO CAMPO POLTICO

Un ejemplo de la dimensin poltica de la administracin, entindase como un

ejercicio de poder que permite tomar decisiones y asignar recursos que
impactan las aspiraciones y los intereses nacionales es la formulacin,
aprobacin y ejecucin del Presupuesto de Ingresos y Egresos del Estado.

MDULO 05 / El Poder de la Administracin Pblica 15

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Durante este proceso la

sociedad y sus
organizaciones aspiran a que
la satisfaccin de sus
necesidades quede plasmada
en dicho documento. De la
misma manera, los actores
que representan los intereses
nacionales solicitan que sus rentas queden garantizadas en el mismo
documento. Esa tensin se resuelve tomando decisiones y asignando
recursos que de alguna manera favorecen los intereses de unos en detrimento
de las aspiraciones de otros.

El presupuesto se convierte as en la principal herramienta administrativa en

manos del gobierno, pero tambin es la mayor revelacin de la forma en que se
articulan los intereses y la lucha de poder en los sectores que ejercen poder, es
decir, que hacen gobierno.

VIDEO INSTRUCCIONAL
(7:31 minutos)

Dimensin Poltica del

Presupuesto
Por: Lic. Francisco Mencos,
Docente del -INAP-Guatemala

Escuchar audio (MP3)

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IDEAS PARA RECORDAR

RECORDAR

La accin administrativa tiene que ser legal (ajustada a

derecho) al mismo tiempo que legitima (ajustada al
consentimiento o voluntad de los administrados).

La legitimidad la otorga la sociedad. La calidad de los servicios

provistos por la Administracin Pblica legitima o deslegitima el
poder del Estado.

La Administracin Pblica es una forma de dominacin del

Estado sobre la sociedad. En el modelo burocrtico, se
convierte en una dominacin racional, es decir, que es legal y
legtima a la vez.

La Administracin Pblica es ms que una tcnica y una

direccin eficiente.

Es imposible sostener coherentemente la separacin entre la

Poltica y la Administracin. Se trata de un mismo proceso con
dos aspectos aparentemente opuestos (dicotoma).

El presupuesto es un instrumento de gobierno, al mismo tiempo

que una valiosa radiografa de los juegos de poder.

El servidor pblico no puede ignorar que sus actitudes y actos

tienen implicaciones polticas. No existe la pretendida asepsia
del tcnico de la Administracin.

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