00007-2006-AI (1) Revocatoria Licencias

,
; .
TRIBUNAL CONSTITUCIONAL
EXP. N.O 007-2006-PIITC

LIMA
ASOCIACiN DE COMERCIANTES
SAN RAMN Y FIGARI
SENTENCIA
DEL PLENO JURISDICCIONAL
DEL TRIBUNAL CONSTITUCIONAL
Asociacin de Comerciantes San Ramn y Figari
Sentencia del 22 de junio de 2007
Asunto:
Demanda de inconstitucionalidad interpuesta por la

Asociacin de Comerciantes San Ramn y Figari contra las
Ordenanzas N.o 212-2005 y N.o 214-2005 de la
Municipalidad Distrital de Miraflores, que restringen el
horario de apertura nocturna de los establecimientos
comerciales de la zona denominada Calle de las Pizzas.
Magistrados firmantes:
LANDA ARROYO
GONZALES OJEDA
AL V A ORLANDINI
BARDELLI LARTI
2
Sumario
1. ASUNTO
11. DATOS GENERALES
111. NORMA OBJETO DEL JUICIO DE INCONSTITUCIONALIDAD
IV. ANTECEDENTES
A. DEMANDA
B. CONTESTACIN
V. FUNDAMENTOS
A. EXCEPCIN PROPUESTA
l. REPRESENTACIN DEFECTUOSA o INSUFICIENTE DEL

~EMANDANTE
I
f/ . ANALISIS DE CONSTITUCIONALIDAD DE LA DISPOSICIN
IMPUGNADA
l. VICJO DE INCOMPETENCIA DE LA ORDENANZA: LAS

/
I
MA TERIAS REGULADAS POR LAS ORDENANZAS NO SON DE
SU COMPETENCIA
/ 2. DELEGACIN DE F ACUL T ADES A TRAVS DE ORDENANZA
3. PRINCIPIO DE GENERALIDAD DE LAS NORMAS
4. ANLISIS DE LA RESTRICCIN CONFORME AL PRINCIPIO DE

PROPORCIONALIDAD
4.1 ANLISIS DE PROPORCIONALIDAD I
4.2 ANLISIS DE PROPORCIONALIDAD II
5. EL DERECHO FUNDAMENTAL AL LIBRE DESENVOLVIMIENTO

DE LA PERSONALIDAD
6. CLAUSURA DEFINITIVA COMO SANCIN CONTRARIA AL

PRINCIPIO DE PROPORCIONALIDAD E IRRAZONABLE
Ih 7. DEBIDO PROCESO Y REVOCACIN UNILA TERAL DE

7 LICENCIAS DE FUNCIONAMIENTO
VI. FALLO
3
,
{j.
, '
EXP. N 007-2006-PI/TC
LIMA
ASOCIACIN DE COMERCIANTES
SAN RAMN Y FIGARI
SENTENCIA DEL TRIBUNAL CONSTITUCIONAL
En Lima, a los 22 das del mes de junio de 2007, reunido el Tribunal Constitucional en
sesin de Pleno Jurisdiccional , integrado por los seores magistrados Landa Arroyo,
Gonzales Ojeda, Alva Orlandini, Bardelli Lartirigoyen, Vergara Gotelli y
Mesa rnrez, pronuncia la siguiente sentencia, con el voto singular del magistrado
M la R rez
I
I. ASUNTO
}/ D manda de inconstitucionalidad interpuesta por la Asociacin de Comerciantes San

'f amn y Figari, contra las Ordenanzas N. o 212-2005 y N ,o 214-2005, expedidas por la
Municipalidad de Miraflores,
11. DATOS GENERALES
Demandante : Asociacin de Comerciantes San Ramn y Figari
Norma impugnada: Ordenanza N ,o 212-2005 Y Ordenanza N.O 214-

2005,
Vicio de inconstitucionalidad: Inconstitucionalidad por el fondo. T:-tfraccin del

derecho de acceso a la funcin pblica en
condiciones de igualdad (Pacto Internacional de
Derechos Civiles y Polticos : artculo 25, inci so c;
Convencin Americana de Derechos Humanos:
artculo 23 , numeral 1, literal c),
Petitorio : Demanda de inconstitucionalidad de la Ordenanza

212-2005 y Ordenanza 214-2005, que establecen
una restriccin del horario de funcionamiento de
4 (,
(~
los locales ubicados en las calles San Ramn y

Figari, conocida como Calle de las Pizza; y dems
zonas de influencia, constituidas por la Av. scar
Benavides (Diagonal) cuadras 3 y 4; calle Berln,
cuadras 1, 2 Y 3 Y calle Benavides, cuadras 1 y 2,
del distrito de Miraflores.
111. NORMA OBJETO DEL JUICIO DE

IN CONSTITUCIONALIDAD
, vI '
v /
r /
f' Ordenanza N.o 212-2005
Que regula el horario mximo de funcionamiento y atencin al pblico de los
l locales y establecimientos comerciales ubicados en los pasajes San Ramn y Figari,

autodenominados "Calle las Pizzas" y zonas de influencia
( "Al1culo Primero.- Establzcase el siguiente horario mximo de funcionamiento y

atencin al pblico de los locales y establecimientos comerciales que se ubiquen en las
calles San ramn y Figari, actualmente autodenominadas "Calle de las Pizzas", y
dems zonas de influencia, constituidas por la avenida Osear Benavides (Diagonal)
cuadras 3 y 4; calle Berln cuadras 1, 2 Y 3; calle Bellavista cuadras 1 y 2, debiendo
cesar sus actividades:
De domingo a jueves a la 01 :00 horas del da siguiente

Los das viernes, sbado y vsperas de feriado a las 02 :00 horas del da
siguiente.
Artculo Segundo.- Modificar el Cuadro de Infracciones y Sanciones vigente, agregando

la siguiente infraccin municipal:
CDIGO INFRACCIONES MONTO DE LA MEDIDA

MULTA EN COMPLE-
PROPORCiN A LA MENTARIA
UIT VIGENTE
02-114 Por operar un lUIT CLAUSURA
establecimiento DEFINITIVA
comercial fuera del
horario permitido.
Artculo Tercero,- La presente Ordenanza entrar en vigencia al da siguiente de su

publicacin.
5
..
Artculo Cuarto.- Derguese cualquier disposicin municipal que se oponga en la

presente Ordenanza, y djese sin efecto las Licencias Especiales dadas a la fecha, para
los establecimientos comerciales ubicados en las referidas zonas.
Artculo Quinto.- Encrguese el cumplimiento estricto de lo dispuesto en la presente

Ordenanza, a la Gerencia de Fiscalizacin y Control y a la Gerencia de Seguridad
Ciudadana, en coordinacin con la Polica Nacional, conforme a lo dispuesto en el
ltimo prrafo del Artculo 46 de la Ley N. o 27972.
Ordenanza N.o 214-2005
Que precisa el horario de cese de actividades de los locales y establecimientos

./~e ciales ubicados en las calles San ramn y Figari, autodenominadas "Calle
/ las Pizzas" y zonas de influencia
v"
V "Art ulo Primero.- Establecer que el horario de cese de actividades de los locales y
est lecimientos comerciales ubicados en las Calles San Ramn y Figari,
u odenominadas "Calle de las Pizzas" y dems zonas de influencia, ser el sealado en
1 Ordenanza N. 212, quedando autorizados a reiniciar sus actividades a partir de las
7:00 horas.
IV. ANTECEDENTES
A. Demanda
La Asociacin de Comerciantes San Ramn y Figari manifiesta que, mediante la

Ordenanza N. o 212-2005, se restringi el horario de atencin y funcionamiento de
los locales comerciales ubicados en las calles San Ramn y Figari, denominada
Calle de las Pizzas, y zonas de influencia constituidas por la Av. scar Benavides
(diagonal) cuadras 3 y 4 ; calle Berln, cuadras 1,2 Y 3 Y calle Bellavista, cuadras 1 y
2, del distrito de Miraflores, imponindose el lmite para apertura de los
establecimientos comerciales hasta la 1 a.m. de lunes a jueves y hasta las 2 a.m. los
das viernes, sbados y feriados. Asimismo mediante la Ordenanza 214-2005, se
ampla los efectos de la Ordenanza 212-2005 , estableciendo que los locales
comerciales solo podrn reiniciar sus actividades a partir de las 7 a.m. Del mismo
modo objeta que las cuestionadas normas son contrarias al carcter geL eral que debe
revestir toda ordenanza, por el hecho que estas tienen un mbito de aplicacin
localizado y especfico, cuando las mismas deben tener exigencias sustantivas de
carcter general, segn lo establecido en el artculo 40 de la Ley 27972, y que su
contenido no constituye materia regulable por medio de una ordenanza.
6
B. Contestacin
La Municipalidad Distrital de Miraflores propone la excepcin de representacin

defectuosa o insuficiente del demandante, la misma que fundamenta sealando que
el clculo del 1% de ciudadanos adherentes se ha efectuado en base al padrn
utilizado en el proceso electoral a nivel nacional el ao 2001 , segn lo establecido
en el artculo 203 , inciso 5), de la Constitucin; sin embargo en la mencionada
norma no se precisa si dicho monto porcentual de ciudadanos debe computarse
respecto del ltimo acto electoral vlido del ao 2001, como errneamente lo
interpreta el JNE, o del nmero de ciudadanos hbiles al momento en que se
interpone la demanda, es decir del ao 2006. Adems seala que del total de firmas
o suscriptores consignados en la relacin de adherentes se ha const?tado que 254
ersonas que figuran como registradas, no son ciudadanos que residen dentro de su
mbito territorial, por lo tanto no se cumple con el requisito del uno por ciento de
/ -"regi tros vlidos de ciudadanos del mbito territorial del distrito de Miraflores
es!' lecido en artculo 203, inciso 5), de la Constitucin.
R pecto al fondo de la demanda seala que le asiste la facultad constitucional de
e'ercer sus funciones de gobierno emitiendo para ello ordenanzas municipales en
irtud de la autonoma poltica, econmica y administrativa. As mediante
Ordenanza N. o 214-2005, se complementa la Ordenanza N. o 212-2005, pues si bien
la primera establecer el horario en que deben cesar sus acti vidades los local es y
establecimientos comerciales de la zona determinada, la siguiente fija el horario a
partir del cual pueden reiniciar sus actividades fijndolo hasta las 7:00 horas. Afirma
que la restriccin en el horario de atencin para los locales y eS:.lblecimientos
comerciales se justifica en el inters pblico y los beneficios para la comunidad que
se esperaba obtener con ella pues dichos establecimientos vienen incumpliendo las
normas y medidas de seguridad establecidas por Defensa civil, causando peligro
~
inminente a la vida e integridad de las personas que laboran y concurren a dichos
locales; consecuentemente, tal restriccin de horarios tiene como justificacin la
conservacin del orden, la preservacin de la seguridad ciudadana, la tranquilidad y
" I la salud de los vecinos del distrito de Miraflores.
~J
'I' Respecto a la inconstitucionalidad de las ordenanzas por defecto de regulacin
. general distrital, afirma que estas fueron emitidas por un rgano estatal de
jurisdiccin distrital, por lo que se trata de disposiciones restringidas a determinado
mbito territorial ; adems es posible legislativamente establecer restricciones o
tratamientos especiales a determinado mbito territorial o determinada actividad
dentro de un distrito . De igual manera las ordenanzas no regulan materia distinta a
~ las sealadas en el artculo 40 de la Ley 27972 pues las funciones y competencias
/" de los municipios distritales no culmina nicamente con lo establecido por dicha ley
ya que existen otras disposiciones que reconocen atribuciones especiales a los
gobiernos locales.
7
V. FUNDAMENTOS
A. EXCEPCIN PROPUESTA
J. REPRESENTACIN DEFECTUOSA O INSUFICIENTE DEL

DEMANDANTE
1. La demandada ha propuesto la excepcIOn de representacin defectuosa o

insuficiente del demandante. Ha alegado que la cifra que se consider para
contabilizar el 1% de la poblacin , para poder interponer una demanda de
inconstitucionalidad contra las Ordenanzas cuestionadas, ha sido la que corresponde
al padrn electoral del ao 2001, debiendo, por el contrario , haber considerado el
,~ . n electoral del ao 2005 , que sirvi para las ltimas elecciones presidenciales,
/
por atarse del ltimo padrn fiscalizado y aprobado por el organismo electoral" .
As ' ismo , afirm que el "nmero de firmas registradas o suscribientes en los
r spectivos planillones ( . .. ) consigna a personas que no residen en el distrito de
iraflores, que no son contribuyentes y ( ... ) [que] en 81 casos si bien se encuentran
registradas que viven en el distrito de Miraflores no tienen la condicin de
ciudadanos residentes en el distrito de Miraflores. "
El Tribunal Constitucional, por resolucin de fecha 18 de octubre de 2006, solicit

al Jurado Nacional de Elecciones que se informara al respecto, solicitud que fue
absuelta por carta del Secretario General, de fecha 5 de enero de 2007.
3. En dicha informacin se ha afirmado que el padrn electoral que se tom en cuenta

/ para la contabilizacin del 1% de ciudadanos fue el de las elecciones regionales y
j / A--
municipales del ao 2002 "por ser las ltimas elecciones de carcter nacional
~ realizadas en el pas, al momento de presentarse la citada solicitud". En el citado
documento , se informa que la solicitud de comprobacin de firmas fue presentada el
! 1
14 de diciembre de 2004. Cabe precisar que la resolucin del Jurado Nacional de
Elecciones por la que se comprueba positivamente el recaue') de firmas
f
/
,!
! correspondientes al 1% de ciudadanos, por parte de la demandante, fue expedida con
fecha 14 de febrero de 2006 (Cfr. fojas 86 de autos).
J 4. De lo anterior se infiere que la determinacin del cumplimiento del requisito de que

la demanda de inconstitucionalidad sea interpuesta por el 1% de ciudadanos de la
circunscripcin correspondiente a la Municipalidad que expidi las Ordenanzas
"7 cuestionadas, ha tenido en consideracin el padrn electoral de las ltimas

elecciones nacionales que tuvo lugar con motivo de las elecciones regionales y
municipales del ao 2002, ello debido a que en el momento de que la demandante
solicit la comprobacin de firmas , esto es, el 14 de diciembre de 2005 , la cifra
correspondiente al 1% era la que haba sido publicada el 22 de octubre de 2004 y
que, segn afirma, ha sido la considerada para efectos de examinar si a demandante
cumpla o no el requisito cuestionado .
8
5. En cuanto a la alegacin de que 81 casos de las personas que registran sus firmas en
los planillones no corresponden a ciudadanos "residentes" en el distrito de
Miraflores, cabe afirmar que la direccin de los ciudadanos es la que corresponde a
la que se halla inscrita en el Registro Nacional de Identificacin y btado Civil a
cargo de la RENIEC. El registro de esta direccin es iure et iure el que ha de
considerarse a efectos de interpretarse el concepto "ciudadanos del respectivo
mbito territorial" a que se refiere el artculo 203, inciso 5), de la Constitucin.
B. ANLISIS DE CONSTITUCIONALIDAD DE LA NORMA IMPUGNADA
1. VICIO DE INCOMPETENCIA DE LA ORDENANZA: LAS MATERIAS

REGULADAS POR LAS ORDENANZAS NO SON DE SU COMPETENCIA
/-"\
/.' / Los ) Oobiernos Municipales son titulares de competencias sobre determinadas

mo/erias. Ello significa que detentan potestad normativa para regular las materias
q e corresponden al mbito de su competencia.
El artculo 40, primer prrafo, de la Ley Orgnica de Municipalidades, N.o 27972,

en adelante LOM) establece:
"Las ordenanzas de las municipalidades provinciales y distritales, en la materia de

su competencia, son las normas de carcter general de mayor jerarqua en la
estructura normativa municipal, por medio de las cuales se aprueba la organizacin
interna, la regulacin, administracin y supervisin de los servicios pblicos y las
materias en las que la municipalidad tiene competencia normativa."
8. Conforme a esta norma, el mbito propio de regulacin de una Orc:enanza no se

circunscribe a la aprobacin de la organizacin interna de las Municipalidades, y la
f
regulacin de los servicios pblicos, sino abarca tambin la regulacin de las
" materias en las que la municipalidad tiene competencia normativa". En
consecuencia, el problema a abordarse es si la materia objeto de regulacin de las
Ordenanzas corresponde o no a la competencia de la Municipalidad demandada.
La Constitucin en su artculo 195, incisos 6 y 8, establece, respectivamente, que

los Gobiernos Regionales son competentes para:
"Planificar el desarrollo urbano y rural de sus circunscripciones, incluyendo la

zonificacin, urbanismo y el acondicionamiento territorial." (nfasis aadido)
"Desarrollar y regular actividades y/o servicios en materia de educacin, salud,

vivienda, saneamiento, medio ambiente, sustentabilidad de los recursos
naturales, transporte colectivo, circulacin y trnsito , turismo, conservacin de
monumentos arqueolgicos e histricos, cultura, recreacin y deporte, conforme
a ley." (nfasis aadido)
9
10. Conforme a estas disposiciones, los Gobiernos Municipales detentan competencia

sobre la regulacin de los servicios en materia de recreacin y sobre planificacin
del desarrollo urbano y zonificacin.
11. La Ley Orgnica de Municipalidades, N.o 27972, (en adelante LOM) establece en su
artculo 79, apartado 3.6.4, que es condicin de competencia exclusiva de la
Municipalidad Distrital, la de:
"Normar, regular y otorgar autorizaciones, derechos y licencias, y realizar la

fiscalizacin de:
"Apertura de establecimientos comerciales, industriales y de actividades

/ ' p ofesionales de acuerdo con la zonificacin."
/
'//
~/ ~2. De na interpretacin literal de esta disposicin se infiere que la regulacin de las
ji co diciones relativas a la "apertura de establecimientos comerciales" constituye
,/ ateria propia de las Municipalidades Distritales. Ahora bien, bajo este concepto
/ (jebe entenderse las condiciones y requisitos que, en general, se deben satisfacer
/ para la apertura de establecimientos comerciales. Dentro de ellas, no slo estn los
requisitos para la concesin de una licencia para la apertura de un establecimiento
c,omercial, sino tambin las normas que regulan algunos aspectos que, segn el caso,
/~uedan estar relacionados con la "apertura de establecimientos comerciales".
13 . Ello no significa que tal regulacin pueda ser arbitraria o se halle desprovista de
lmites materiales; por el contrario, como toda norma, ella deber ser plenamente
compatible con el conjunto de derechos fundamentales y principios de la
~ Constitucin; sin embargo, el examen de si tal compatibilidad es satisfecha o no por
f una Ordenanza Municipal concierne al examen del contenido o eventual vicio

material, que debe ser claramente distinguido del vicio competencial aqu analizado.
(;/ 2. DELEGACIN DE FACULTADES A TRAVS DE ORDENANZA
J 14. La demandante ha impugnado tambin la Primera Disposicin Transitoria,

Complementaria y Final de la Ordenanza N. o 212. Esta disposicin establece:
"Facltese al Alcalde de Miraflores para que, mediante Decreto de Alcalda,

dicte normas complementarias a la presente Ordenanza as como tambin seale
nuevos lugares del distrito en los que se pudiese generar la misma problemtica,
a la que se aplicarn las reglas de la presente Ordenanza."
15. Esta norma faculta al Alcalde para dos aspectos: el dictado de "normas
complementarias" de la Ordenanza y la extensin del mbito de aplicacin de
aqulla a otros lugares del distrito.
10
16. En cuanto a la primera cuestin, la premisa de la que debe partirse es la siguiente.

La LOM dispone en su artculo 42 que los Decretos de Alcalda "establecen normas
reglamentarias y de aplicacin de las ordenanzas". Asimismo, seala que el Alcalde
est facultado para "Dictar decretos ( ... ), con sujecin a las leyes y ordenanzas"
(art. 20, numeral 6, LOM, nfasis aadido) . Esto significa que en el sistema de
fuentes de lo que la LOM ha denominado ordenamiento jurdico municipal (art.
38), los Decretos de Alcalda constituyen manifestacin de la potestad
reglamentaria de la Alcalda, en tanto rgano ejecutivo del gobierno focal (art. 5
LOM). En tal sentido, el Alcalde puede ejercer tal potestad a efectos de desarrollar o
concretizar una Ordenanza, para la expedicin de lo que en doctrina se conoce como
reglamento ejecutivo .
17. En consecuencia, el dictado de normas complementarias a travs de Decreto de

Alcalda no puede interpretarse sino como alusin a la potestad reglamentaria que el
~
lcalde puede ejercer a efectos de desarrollar o concretizar la Ordenanza, para la
e pedicin de lo que en doctrina se conoce como reglamento ejecutivo. En
onsecuencia, en tanto la facultad de dictado de normas complementarias por
1;'(/, Decreto de Alcalda est aludiendo, en realidad, a la potestad reglamentaria de la
Ordenanza, la primera norma de la disposicin no resulta inconstitucional.
18 . En cuanto a la extensin del mbito de aplicacin de la Ordenanza a otros lugares

del distrito , ella resulta inconstitucional por contravenir las normas que componen el
bloque de constitucionalidad y, concretamente, la Ley Orgnica de
Municipalidades. A diferencia del supuesto anterior, el objeto de la norma es
facultar o delegar al Alcalde una potestad normativa propia del Consejo Municipal.
Se est aqu ante un supuesto de delegacin de facultades normativas propias del
,~ Consejo a favor del Alcalde.
j 19. La LOM establece en su artculo 40 las materias que son propias o pueden ser
reguladas por una Ordenanza. Segn ella, tales materias pueden ser:
. - aprobacin de la organizacin interna de la Municipalidad;

- regulacin, administracin y supervisin de servicios pblicos, y
! de la municipalidad
J 20. De la lectura de esta disposicin se infiere que no es materia propia de una
Ordenanza la regulacin de las fuentes del ordenamiento jurdico municipal. La
delegacin de facultades que la Ordenanza efecta a favor del Alcalde para regular
f materias propias de aqulla categora, significa introducir una forma de creacin de

derecho municipal , esto es una norma sobre la produccin de normas no prevista en
el citado artculo 40. No hay en el sistema de fuentes del ordenamiento jurdico
municipal una fi gura anloga a la delegacin de facultades , que s ex iste en el
ordenamiento jurdico nacional cuando el Congreso la puede efectuar a favor del
Poder Ejecutivo en virtud del artculo 104 de la Constitucin. No se lee en ella que
.. 11
sea objeto de la Ordenanza la delegacin de facultades normativas a favor del

Alcalde. Tampoco se ha previsto como atribucin del Consejo (art. 9 LOM), en
cuanto titular de la potestad de expedir Ordenanzas (art. 39, LOM), la figura de una
delegacin de facultades, y tampoco est contemplado que el Alcalde pueda ejercer
potestad normativa a travs de esa va (Art. 20 LOM).
21. Por otra parte, ha de considerarse lo siguiente. La extensin del mbito de aplicacin
territorial, personal o temporal, de una norma no es en absoluto concretizacin o
especificacin de dicha norma, sino la introduccin ex novo de una nueva a un
mbito territorial, personal o temporal, en el que, hasta antes de ella, tal norma no
exista.
22. En consecuencia, la facultad de que a travs de Decreto de Alcalda se extienda el

mbito de aplicacin de las regulaciones de la Ordenanza a otros lugares del distrito
no constituye una concretizacin o especificacin de aqulla que pudiera ser
comprendida como ejercicio de la potestad reglamentaria del Alcalde, sino la
introduccin ex novo de una norma, an no existente, en otros lugares del distrito,
!
t
P no a travs de una Ordenanza, sino a travs de Decreto de Alcalda. La norma
es ' facultando para introducir, a travs de decreto de alcalda, nuevas normas en
u . a materia - la apertura de establecimientos comerciales- que es propia de una
Ordenanza.
3/ PRINCIPIO DE GENERALIDAD DE LAS NORMAS
. La demandante ha sostenido que la norma cuestionada es contraria al carcter

general que debe revestir toda ordenanza de conformidad con lo establecido en el
artculo 40 de la Ley N.o 27972, esto es , que deba tener "como mbito de aplicacin
a toda la jurisdiccin distrital y no a un sector localizado y especfico integrante de
aquella".
/
4. La Ordenanza N.O 212-2005 , expedida por la Municipalidad de Miraflores y
publicada el 2 de noviembre de 2005 ,. establece en su artculo 1 un "horario
mximo de funcionamiento y atencin al pblico" para el caso de "locales y
establecimientos comerciales" que se ubican en la "Calle de las Pizzas" y dems
"zonas de influencia". Conforme a esta disposicin el horario mximo de
funcionamiento es de domingo a jueves, a la 1.00 a.m. del da siguiente, y de
viernes, sbado y vsperas de feriado, hasta las 2.00 a.m. del da siguiente.
~
25. El principio de generalidad de las normas que se infiere de lo establecido en el
. artculo 103, ab intio, de la Constitucin, constituye un elemento fundamental del
Estado de Derecho. Conforme a este principio las normas deben ser generales y no
establecer un rgimen contrario al derecho a la igualdad. El concepto de generalidad
alude a que el supuesto comprendido por la norma es abstracto y los destinatarios de
la misma son indeterminados. As, la abstraccin del supuesto y la indeterminacin
12
de sus destinatarios configuran la generalidad de una norma. Desde tal perspectiva,

una norma que satisfaga estas condiciones es general.
26. Ahora bien, una norma general puede no obstante tener como destinatario un
conjunto o sector de la poblacin, con lo cual no se infringe este principio , siempre
y cuando el tratamiento diferente que se haya establecido no sea contrario al derecho
a la igualdad de las personas. Para tal efecto, ha de analizarse la restriccin del
horario en aplicacin del principio de proporcionalidad. Si la medida satisface las
exigencias de este principio, entonces resulta constitucional; lo contrario supondr
su inconstitucionalidad.
4. ANLISIS DE LA RESTRICCIN CONFORME AL PRI~CIPIO DE

PROPORCIONALIDAD
-,?l ANLISIS DE PROPORCIONALIDAD 1

/
27 orres onde entonces examinar si la Ordenanza cuestionada constituye una norma
gener 1 y, adicionalmente, si es que ella no es contraria al derecho a la igualdad. En
cua o al primer aspecto, cabe afirmar que ella satisface el requisito de generalidad
de Ido a que el supuesto es abstracto y los destinatarios son indeterminados. El
s puesto es los "locales y establecimientos comerciales" que se ubican en la
enominada Calle de las Pizzas y "zonas de influencia". El objeto de regulacin de
la Ordenanza no es un supuesto concreto, sino cualquier establecimiento que est
ubicado en esa zona, se trata de cualquier local o cualquier establecimiento, actual o
futuro, con lo cual se satisface la exigencia de abstraccin; pero, adems, constituye
una regulacin cuyos destinatarios no estn determinados en funcin de los
caracteres o condiciones personales de sus titulares, sino al margen del titular o los
titulares de dichos establecimientos, de modo que dentro de ella quedan
~ comprendidas todas las personas que desarrollan actividades comerciales en la zona
o cualquiera que, en el futuro, pueda desarrollarla. Con esto, la Ordenanza satisface,
adems, la exigencia de indeterminacin .
I
I
28. Una cuestin adicional que debe plantearse es si la Ordenanza, aun cuando es
/
general, contraviene o no el derecho a la igualdad. No obstante que la absolucin de
'v' este problema ya se encuentra anticipada con la respuesta afirmativa respecto de la
exigencia de la indeterminacin, la problemtica de la igualdad requiere ser
~ abordada especficamente.
/ 29. La restriccin del horario maxlmo de atencin no es contraria al derecho a la

igualdad puesto que tiene un fundamento objetivo y razonable. De la lectura de la
parte considerativa de la Ordenanza N.O 212 se advierte que el objetivo de la
restriccin es que "se resguarde la tranquilidad y seguridad de los vecinos
miraflorinos", ello en tanto los establecimientos " no renen las medidas de
seguridad necesarias" (dcimo tercer considerando) y los propietarios de estos
establecimientos venan "incumpliendo las normas y medidas de seguridad
13
establecidas por Defensa Civil" (noveno considerando); que "no cumplen con las
condiciones mnimas de seguridad, causando un peligro inminente a la vida e
integridad fsica de las personas que laboran y concurren a dichos locales" (dcimo
considerando ).
30. Pero puede garantizarse la vida y la integridad estableciendo una restriccin de la

hora mxima de apertura de un establecimiento? Estn en juego tanto la tranquilidad
y seguridad de los vecinos de Miraflores como tambin la seguridad, vida e
integridad fsica de las personas que trabajan en los locales y de sus concurrentes.
Puede la vida, seguridad e integridad fsica de los trabajadores y concurrentes de
los establecimientos de la zona bajo restriccin garantizarse restringiendo el horario
mximo de apertura del mismo? La respuesta es negativa.
3 , La r striccin del horario de atencin no constituye una medida idnea para la

" pro ecucin del objetivo que se propone la Municipalidad. En efecto, la proteccin
, d la integridad, la vida y la seguridad de los trabajadores de los establecimientos
( omerciales as como de los concurrentes a ellos puede proveerse a travs de la
q '" implementacin de un adecuado servicio de la Polica Nacional y del servicio de
/1/ Serenazgo de la propia Municipalidad e, incluso , establecerse como deber de los
propios establecimientos comerciales, resultante de los servicios qu ~ brindan . En
suma, la proteccin de aquellos derechos puede lograrse a travs de un mayor y ms
adecuado servicio de seguridad, mas no a travs de la restriccin de los horarios de
atencin nocturnos y de madrugada.
32. Podra restringirse, incluso ms, tal horario, pero ello no garantizara la vida, la
seguridad y la integridad de los trabajares y de los concurrentes a los
establecimientos. Este planteamiento se basa en una presuposicin no exacta,
consistente en que en tanto los establecimientos estn abiertos hasta altas horas de la
noche o hasta la madrugada, tanto ms embriagados podran estar los concurrentes
y, as, ocasionar peligro en el resto de personas o, tambin, exponer aquellos su
~ propia vida, seguridad e integridad. La inexactitud de tal presuposicin reside en que
/
I
J
I
omite que otro sector de concurrentes no opta por la ingesta de bebidas alcohlicas
hasta el nivel de embriaguez, sino por la realizacin de actividades de diversin
(baile, canto o la simple conversacin), acompaada de la ingesta moderada de
(
J bebidas alcohlicas o, sencillamente, por la ingesta de bebidas no alcohlicas. En

suma, no todos los concurrentes optan por la in gesta de bebidas hasta el nivel de la
embriaguez, de modo que la mencionada suposicin no es exacta y, por ello, no
~ puede servir de premisa para fundamentar la medida restrictiva de la Ordenanza.
33 . En consecuencia, la restriccin de la Ordenanza es una medida inadecuada para la

proteccin de los derechos de las personas que trabajan en establecimientos y de las
personas que concurren a los mismos. Esta conclusin podra conducir a que la
restriccin de la Ordenanza sea declarada inconstitucional; sin embargo, como a
continuacin se analiza, ella s representa una medida proporcional, esto es, idnea,
\
necesaria y ponderada, a efectos de proteger determinados derechos fundamentales
14
de los residentes en las zonas aledaas a aqulla donde opera la restriccin

analizada.
4.2 ANLISIS DE PROPORCIONALIDAD 11
34. El objetivo de la medida es la proteccin de la tranquilidad y el estado de salud de

los vecinos residentes en las zonas aledaas a aqulla donde opera la restriccin
analizada. En efecto, como es de pblico conocimiento, en la zona de restriccin se
produce un ruido que razonablemente puede considerarse como perturbador del
sueo de los vecinos de la zona y, por tanto, el permitir que tal ruido se produzca en
los horarios que opera la restriccin y que corresponden justamente a los horarios de
descanso o del dormir de las personas, perturbara intensamente el desarrollo de
estas necesidades humanas.
35. El ruido que se produce en la zona de restriccin ongma una contaminacin

~a de considerable magnitud y se origina, por lo menos, en tres factores . Los
elevado ruidos procedentes de la msica de los establecimientos, pubs, discotecas y
de otro . Por otra parte, el desplazamiento de los concurrentes a los establecimientos
de la ona de la restriccin y la evacuacin de los mismos hasta altas horas de la
noc e o de la madrugada ocasionan ruidos provenientes tanto de las conversaciones
de aquellos como tambin del trfico de vehculos en la zona de restriccin que
t slada a los concurrentes .
. En suma, el objetivo de la restriccin es evitar la contaminacin acstica de la zona

/ aledaa a la de la restriccin . Tal objetivo tiene como fin o se justifica en el deber de
,/ proteccin del poder pblico, en este caso de la Municipalidad, con respecto a los
f derechos al medio ambiente (entorno acsticamente sano) y a la tranquilidad y el
derecho a la salud de los vecinos que residen en las zonas aledaas d~nde opera la
f -restriccin. En conclusin, siendo el fin de la restriccin la proteccin de estos
derechos, hay un fin constitucional legtimo que ampara su adopcin.
/ 37. Anlisis de idoneidad. La medida restrictiva constituye un medio adecuado o apto

( ; para la prosecucin del objetivo. La restriccin del horario de atencin de los
! establecimientos introducida por la Ordenanza, justamente en las horas de descanso
o del dormir de las personas, impide que la elevada contaminacin acstica de la
zona contine durante las horas de descanso o del dormir de las personas,
~ posibilitando de ese modo un entorno acsticamente sano para el desarrollo normal
/ de aquellas necesidades.
38. Anlisis de necesidad. La restriccin es un medio necesario dad que no hay

medidas alternativas , igualmente eficaces, que posibiliten un entorno acsticamente
sano (objetivo) en las zonas aledaas a la de la restriccin. Evidentemente, existen
medios alternativos, pero que no son igualmente eficaces, como el permitir
prolongar el horario de apertura con el establecimiento de niveles de decibelios tope
en los establecimientos; sin embargo , resulta evidente que ello no eliminara el
15
sonido de la msica en la zona y la contaminacin acstica resultante de los otros

factores de contaminacin que seguiran produciendo sus efectos lesivos , de modo
que no se lograra el entorno acsticamente sano requerido para la proteccin del
derecho al medio ambiente y a la tranquilidad y del derecho a la salud. Por el
contrario , la restriccin del horario de atencin en los establecimientos en las horas
determinadas en la Ordenanza constituye un medio ms eficaz para posibilitar un
entorno acsticamente sano que la mencionada alternativa hipottica. En
consecuencia, si bien existe al menos una medida alternativa a la restriccin
examinada, dicha medida no es igualmente eficaz y, por tanto, la restriccin
examinada constituy un medio necesario para la proteccin de los derechos al
medio ambiente y a la tranquilidad y del derecho a la salud de los vecinos de las
zonas aledaas a la de la restriccin.
39~i de ponderacin. Para efectuar este anlisis es preciso identificar los

. derec os constitucionales y/o bienes constitucionales que se hallan en conflicto.
He s dejado establecido que elfin constitucional de la restriccin es la proteccin
de derecho al medio ambiente y a la tranquilidad y del derecho a la salud. Por su
( rte, la restriccin constituye una intervencin o limitacin de la libertad de trabajo
le los propietarios de los establecimientos comerciales de la zona restringida (los
I '
/ i1)embros de la asociacin demandante) y, adems, una intervencin del derecho al
/ 1ibre desenvolvimiento de la personalidad de los concurrentes a los establecimientos
de la zona restringida.
1::1-0. En esta estructura, el derecho a la libertad de trabajo y al libre desenvolvimiento de

la personalidad constituyen los derechos intervenidos o restringidos con la
restriccin examinada. Frente a ello se tiene los derechos al medio ambiente, a la
; tranquilidad y a la salud, como los derechos por cuya proteccin se adopta la
L restriccin examinada.
/ / 41 . Por tanto , la ponderacin tiene lugar, entonces, ante el conflicto del derecho al
: medio ambiente, a la tranquilidad y a la salud (de los vecinos de la zona restringida) ,
( , frente a la libertad de trabajo y el derecho al libre desenvolvimiento de la
\.! personalidad (de los propietarios de los establecimientos y de los concurrentes,
respecti vamente).
42 . La estructura del examen de ponderacin ha sido definida por este Tribunal

/
Constitucional, con motivo de examinar una restriccin en la libertad de trabajo,
L4 sealndose que "Conforme a ste [-la ponderacin-] se establece una relacin
/ segn la cual cuanto mayor es la intensidad de la intervencin de la libertad de
trabajo, tanto mayor ha de ser el grado de realizacin u optimizacin del fin
constitucional. Si tal relacin se cumple, entonces, la intervencin en la libertad de
trabajo habr superado el examen de la ponderacin y no ser inconstitucional ; por
el contrario, en el supuesto de que la intensidad de la afectacin en la libertad de
16
trabajo sea mayor al grado de realizacin del fin constitucional, entonces, la

intervencin en dicha libertad no estar justificada y ser inconstitucional." !
43 . Dado que la restriccin examinada interviene tambin en el derecho al libre

desenvolvimiento de la personalidad, la formulacin de la ponderacin en el
presente caso habra de integrar este derecho, de modo que resultara formulada en
los siguientes trminos:
"cuanto mayor es la intensidad de la intervencin en la libertad de trabajo

y en el libre desenvolvimiento de la personalidad, tanto mayor ha de ser el
grado de realizacin u optimizacin de la proteccin del derecho al medio
ambiente, a la tranquilidad y a la salud (fin constitucional). "
~
/'
Co 'esponde ahora examinar cada una de las intensidades y los grados de
re izacin a efectos de que posteriormente pueda analizarse si se cumple o no esta
le de ponderacin. La valoracin de las intensidades puede ser catalogada como:
2
ave, medio o leve , escala que es equivalente a la de: elevado, medio o dbil 3 . Por
esta razn, la escala puede tambin ser aplicada para valorar lus grados de
realizacin del fin constitucional de la restriccin.
44. La intensidad de la intervencin en la libertad de trabajo es leve. La Ordenanza no

/ establece una limitacin absoluta o total del ejercicio de la libertad de trabajo de los
/ propietarios de establecimientos comerciales en la zona bajo restriccin; por el
contrario, ella slo establece una limitacin parcial, circunscrita a determinadas
horas de la noche y la madrugada.
~ 5. EL DERECHO FUNDAMENTAL AL LIBRE DESENVOLVIMIENTO DE

l LA PERSONALIDAD
!
; 45 . El derecho al libre desenvolvimiento de la personalidad no se halla enunciado
/
literalmente en la Constitucin de 1993 , como s lo estuvo por la Constitucin de
/
(1
I
1979. En efecto, el artculo 2, inciso 1, de sta estableca que toda persona tiene
derecho:
J "A la vida, a un nombre propio, a la integridad fsica y al libre

~ desenvolvimiento de su personalidad." (nfasis aadido)
7 46. Aun cuando el artculo 2, inciso 1, de la Constitucin vigente, cuando menciona el

derecho de la persona al "libre desarrollo y bienestar" pudiera interpretarse como
alusivo al libre desenvolvimiento de la personalidad, tal interpretacin no sera del
1 STC 8726-2005-PA/TC, fundamento N. O22.

2 Cfr. STC 0045-2005-Pl/TC, fundamento N. O 35 , recogiendo la escala propuesta por Alexy, Robert
Eplogo a la Teora de los derechos fundam entales, Colegio de Regi stradores de la Propiedad ,
Mercantiles y Bienes Muebles de Espaa, Madrid , 2004 , p. 60.
3 lb d.
17
todo correcta ya que desarrollo y bienestar, dotan de un contenido o, al menos, de

una orientacin, en los que habra de interpretarse la libertad de actuacin. Por el
contrario, el objeto de proteccin de la libertad de actuacin es la simple y llana
conducta humana, desprovista de algn referente material que le otorgue algn
sentido -desarrollo y bienestar-o Por ello, corresponde examinar si hay otra va a
efectos de considerarlo como un derecho conformante de nuestro ordenamiento
constitucional.
47. El libre desenvolvimiento de la personalidad constituye un derecho fundamental

innominado o implcito que se deriva o funda en el principio fundamental de
dignidad de la persona (arts. 1 y 3, Constitucin). En efecto, la valoracin de la
"persona como centro del Estado y de la sociedad, como ser moral con capacidad de
ttod !terminacin, implica que deba estarle tambin garantizado la libre
man estacin de tal capacidad a travs de su libre actuacin general en la sociedad.
48. E Tribunal Constitucional alemn, en el clebre caso Elfes 4 , interpretar este clsico
nunciado de la Ley Fundamental alemana, -la Constitucin de ese pas- en su
artculo 2.1, entendiendo que el contenido o mbito de proteccin del derecho al
libre desenvolvimiento de la personalidad comprende la " libertad de actuacin
?,umana en el sentido ms amplio", la "libertad de actuacin en sentido completo"s.
/ Se trata, entonces, de un "derecho autnomo que garantiza la libertad general de
/ actuacin del hombre,,6 y que no se confunde con la libertad de la actuacin humana
"para determinados mbitos de la vida" que la Constitucin ha garantizado a travs
de especficos derechos fundamentales 7, tal como sera el caso de las libertades de
expresin, trabajo , asociacin, etc.
49. En el caso concreto, los concurrentes a los establecimientos comerciales de la zona

de la Calle de las Pizzas, tales como discotecas, pubs, karaokes, etc., en suma, los
t actos de esparcimiento o de mera diversin de las personas que concurren a estos
-----lugares constituyen conductas que se hallan bajo el mbito de proteccin del
1 derecho al libre desenvolvimiento de la personalidad. Es decir, el jolgorio, el
I esparcimiento, la diversin y conductas anlogas de la persona son actos de ejercicio
/ del derecho al libre desenvolvimiento de la personalidad y, por ello, se hallan
.' garantizados bajo el mbito de proteccin de este derecho fundamental. Con ello no
(. desconoce el Tribunal Constitucional que el artculo 2, inciso 22, alude como
.
1/ derecho el "disfrute del tiempo libre", pero debe observarse que ste no significa
sino una concreta manifestacin del derecho general al libre desenvolvi miento de la
personalidad y, por ello, de la condicin digna de la persona.
4 Caso Elfes: BVerfG E 6,32. La sentencia data del 16 de enero de 195 7.

5 Ibd., 36
6 Ibd., 36-37
7 Ibd., 37
18
50. En consecuencia, no se trata de conductas irrelevantes desde el punto de vista de los

derechos fundamentales, sino , de modo totalmente contrario, del ejercicio de un
derecho fundamental y que, como tal, exige tambin su garanta. Esto implica que el
poder pblico no debe considerarlas bajo la idea de tolerarlas, sino como ejercicio
de un derecho . Pero , como todo derecho, l no es absoluto y su ejercicio debe
guardar armona con los derechos fundamentales de otras personas y, desde luego,
con un bien de relevancia constitucional de significativa entidad como es el orden
pblico. Se trata, en suma, de que su ejercicio deba satisfacer el principio de
concordancia prctica.
51. En efecto, la restriccin de los horarios de apertura de los establecimientos en la

Calle de las Pizzas constituye una restriccin o intervencin en el derecho al libre
/ . .lfes . nvolvimiento de la personalidad de los concurrentes a dichos establecimientos,
pu tal derecho les garantiza su visita a estos lugares.
principio, se est ante una restriccin legtima que tiene como propsito la
alvaguarda del derecho al medio ambiente, la tranquilidad y a la salud, de los
vecinos de la zona de restriccin. Por otra parte, como se advirti, no existe medio
hipottico alternativo que pueda cumplir tal cometido.
53 . Ahora bien, la intensidad de la intervencin en el libre desenvolvimiento de la

personalidad de los concurrentes a los establecimientos de la zona restringida es
l leve. Se trata de una restriccin temporalmente parcial, limitada a determinadas
I horas, no de una restriccin total. Esto significa que los concurrentes pueden
divertirse y encontrar un espacio de esparcimiento en la Calle de las Pizzas durante

buena parte de la noche e, incluso , de la madrugada, pero no durante toda la noche,
hay un margen temporal suficientemente razonable para que las personas puedan
recrearse en este espacio de Miraflores. Por otra parte, se trata de una restriccin
espacialmente parcial, no total; es decir, los concurrentes pueden optar por lugares
~ alternativos a los de la zona bajo restriccin, donde no exista esta o, por ltimo, en
r los domicilios de los mismos . Por tanto, la restriccin del libre desenvolvimiento de
! 54. :1 p:::::a~:a:e:~i::c::~:~d~: :r:eccin del derecho al medio ambiente y ala

( tranquilidad es elevado. El derecho al medio ambiente adecuado est garantizado
v por el artculo 2, inciso 22, de la Constitucin. Este derecho comprende, entre otros
aspectos, la garanta de un entorno acsticamente sano. La mejor forma de alcanzar
~ este objetivo es posibilitando un ambiente silente, lo que es particularmente
'7importante durante las horas nocturnas y de madrugada, objetivo que se alcanza
justamente a travs de la restriccin de los horarios examinada.
55 . El grado de realizacin de la proteccin del derecho a la salud es elevado. El

descanso y el dormir habitual de la persona durante la noche constituye un elemento
indispensable para la recuperacin de energa, por ello, su disfrute posibilita un
estado de salud pleno. Por el contrario, su perturbacin o interrupcin como
19
consecuencia de ruidos molestos, de un entorno acsticamente contaminado, como

el que ocasionara el funcionamiento nocturno sin lmites de horarios en los
establecimientos de la Calle de las Pizzas, ocasionara una afectacin grave del
derecho a la salud. En tal sentido, la medida restrictiva analizada constituye un
medio a travs del cual se alcanza una elevada realizacin del derecho a la salud. La
salud, por su importancia, no puede protegerse a travs de medios que den paliativos
frente a los factores que la afectan o que la ponen en peligro, sino a travs de medios
plenamente efectivos, de modo que se garantice con eficacia el derecho a la salud de
las personas.
56. En consecuencia, se tiene que la intensidad de la intervencin es leve , mientras que

el grado de realizacin del fin constitucional es elevado. Expuesto en otros trminos,
conforme a la ponderacin efectuada se concluye que, en la restriccin del horario
de ~cin examinada, resulta que el grado de limitacin de la libertad de trabajo y
d libre desenvolvimiento de la personalidad es leve , mientras que el grado de
protecci n del derecho al medio ambiente, a la tranquilidad y a la salud es elevado .
Por co siguiente, la medida adoptada satisface la ley de ponderacin y ) por tanto , es
cons" ucional.
A.USURA DEFINITIVA COMO SANCIN CONTRARIA AL PRINCIPIO

PROPORCIONALIDAD E IRRAZONABLE
. La Ordenanza N.o 212 establece en su artculo segundo como sancin una multa
equivalente a 1 UIT y como medida complementaria la clausura definitiva. Esta
norma no resulta contraria al principio de razonabilidad. La grave intensidad de la
afectacin que un entorno acsticamente sano ocasiona en el derecho al medio
ambiente, a la tranquilidad y, de modo importante, a la salud, justifican que la
Municipalidad pretenda introducir un efecto disuasorio de mxima magnitud de
posibles infracciones de los lmites de horarios, a travs de drsticas s..nciones. Esta
~ finalidad preventiva general o intimidatoria de la sancin administrativa a travs de
l una drstica sancin resulta proporcional o acorde a la magnitud de la grave
I afectacin que la contaminacin sonora nocturna puede ocasionar en los vecinos de
1 / la zona de la restriccin. La elevada magnitud de la sancin se corresponde, aqu, al

elevado grado de afectacin de derechos que la infraccin puede ocasionar
U7. DEBIDO PROCESO Y REVOCACION UNILATERAL DE LICENCIAS DE

FUNCIONAMIENTO
58 . El derecho al debido garantiza (art. 139, inciso 3, Constitucin) a toda persona que
~ cualquier acto que incida en la esfera subjetiva de sus derechos, debe estar precedido
7 de un procedimiento donde aqulla pueda ejercer de manera plena los derechos que
componen el derecho al debido proceso, en particular, el derecho de defensa. En tal
sentido, los actos del poder pblico que inciden en los derechos de la persona y que
estn desprovistos de un procedimiento previo donde se hayan cumplido aquellas
garantas, afectan el derecho al debido proceso.
20
59. El artculo 4 de la Ordenanza N.o 212 establece lo siguiente:
"( ... ) dj ese sin efecto todas las Licencias Especiales dadas a la fecha, para los
establecimientos comerciales ubicados en las referidas zonas."
60. Esta disposicin resulta contraria al derecho al debido proceso. La Municipalidad

demandada no puede revocar licencias sin que haya precedido un procedimiento, en
cada caso, esto es, con respecto a la situacin individual de cada titular de los
establecimientos comerciales ubicados en la zona que se encuentra bajo el mbito de
aplicacin de la Ordenanza.
VI. FALLO
Por estos fundamentos, el Tribunal Constitucional, con la autoridad que le confiere la

Constitucin Poltica del Per
HA RESUELTO
1. Declarar FUNDADA en parte la demanda; en consecuencia:
2. Declarar INCONSTITUCIONAL el artculo 4 de la Ordenanza N.O 212, ex pedida

por la Municipalidad Distrital de Miraflores, nicamente en el extremo que dispone :
"djese sin efecto todas las Licencias Especiales dadas a la fecha, para los
establecimientos comerciales ubicados en las referidas zonas"
3. Declarar INFUNDADA la demanda en cuanto al resto de VICIOS de

inconstitucionalidad alegados.
4. Declarar INFUNDADA la excepcin de representacin defectuosa de la

demandante.
Publquese y notifquese .
ss.
VERGARA
EXP. N.O 00007-2006-PIITC

LIMA
ASOCIACIN DE COMERCIANTES
SAN RAMN Y FIGARI
VOTO SINGULAR DEL MAGISTRADO MESA RAMREZ
Formulo este voto singular, cuyos argumentos principales expongo a continuacin:
1. El objeto de la demanda de autos es que se declare la inconstitucionalidad de la

Ordenanza N.O 212-2005 Y de la Ordenanza N.O 214-2005, emitidas por la
Municipalidad Distrital de Miraflores, las cuales establecen restricciones en el
horario de funcionamiento y atencin al pblico de los locales y establecimientos
comerciales ubicados en los Pasajes San Ramn y Figari, conocida como "Calle de
las Pizzas" y dems zonas de influencia, constituidas por la Av. scar Benavides
(Diagonal), cuadras 3 y 4; calle Berln, cuadras 1,2 Y 3; Y calle Bellavista, cuadras 1
y 2.
2. Dichas ordenanzas disponen que los locales y establecimientos comerciales

ubicados en las calles antes referidas cesarn sus actividades : i) De domingo a
jueves a las 01:00 horas del da siguiente; y, ii) Los das viernes, sbado y vsperas
de feriado a las 02:00 horas del da siguiente.
3. Debo dejar constancia, en principio, que comparto, por los mismos fundamentos , el
pronunciamiento que declara inconstitucional el artculo 4 de la Ordenanza N.O 212,
en la parte que dispone "djese sin efecto todas las Licencias Especiales dadas a la
fecha, para los establecimientos comerciales ubicados en las referidas zonas". Del
mismo modo, considero tambin que la excepcin de representacin defectuosa de
la demandante debe desestimarse.
4. No obstante, disiento de ste respecto al extremo por el que se declara "infundada la

demanda en cuanto al resto de vicios de inconstitucionalidad alegados" por las
siguientes razones.
5. La igualdad ante la leyes un principio jurdico constitucional que, entre otros

aspectos, persigue tratar con igualdad en lo que somos iguales y, de diversa manera,
en lo que somos diferentes . AS, para establecer cundo se est frente a una medida
que implica trato desigual y, cundo frente a una medida que solamente establece
diferenciacin, es necesario evaluar lo que la doctrina ha venido en denominar la
razonabilidad. Ahora bien, si la desigualdad nace de la ley, debe determinarse,
primero, si existe una causa objetiva y razonable que la fundamente . Luego , si dicha
desigualdad est desprovista de una justificacin tambin objetiva y razonable, debe
haber una relacin de proporcionalidad entre medios y fin; o, lo que es lo mismo ,
2
que los motivos que se alegan para justificar la desigualdad sean razonables. Y, por
ltimo, si el trato que se cuestiona genera o no consecuencias diferentes entre dos o
ms personas. Como es de verse, lo fundamental es el examen dentro de la norma
para encontrar las razones que puedan justificar la desigualdad.
6. En ese sentido, considero que las impugnadas ordenanzas -que regulan el horario
mximo de funcionamiento de los establecimientos comerciales ubicados en la
denominada "Calle de las Pizzas" y dems zonas de influencia- resultan
incompatibles con la Constitucin Poltica del Estado, pues del examen de stas no
se advierte, la razn que justifique el trato desigual con respecto a otros locales del
mismo gnero ubicados en el mismo distrito, ni tampoco que los motivos que se
alegan para justificarla sean razonables. Por el contrario, tal trato genera
consecuencias diferentes entre los establecimientos comerciales ubicados en las
zonas materia de regulacin con respecto a aquellos ubicados en el mismo distrito
de Miraflores, pero en otras ubicaciones, por lo que, en ese sentido y, como se
expone a continuacin, es el derecho a la igualdad en la ley, constitucionalmente
previsto por el inciso 2) del artculo 2 de la Norma Fundamental, el que ha sido
lesionado.
7. En principio, estimo oportuno precisar que, respecto a la invocada proteccin de la

vida e integridad de las personas que laboran y concurren a dichos locales, as como
en cuanto a la conservacin del orden y la preservacin de la seguridad ciudadana,
como razones que justifican la expedicin de las ordenanzas, es evidente que la
restriccin del horario de atencin no constituye una medida idnea para los fines
que persigue la Municipalidad, pues incluso hasta antes de las 02 :00 horas podra
perfectamente presentarse alguna situacin que atente contra alguno de los derechos
y valores antes mencionados. Para ello, la comuna debe adoptar la~ medidas que
tanto la Constitucin como su Ley Orgnica le prevn, como por ejemplo un mejor
y ms adecuado servicio de seguridad, sea a travs del Serenazgo o con el apoyo de
la Polica Nacional.
8. A mi juicio, dichas ordenanzas resultan incompatibles con la Constitucin, pues en

el trmino de distincin que establece - referido a la proteccin del derecho a la paz
y la tranquilidad y a gozar de un medio ambiente equilibrado de los vecinos
residentes en las zonas aledaas, como justificacin de las ordenanzas-, no existe ni
una causa objetiva y razonable que fundamente la desigualdad, ni tampoco una
debida justificacin respecto del por qu de ella, no siendo, en consecuencia, ni
razonable ni proporcional la diferencia establecida, pues, adems, se generan
consecuencias distintas entre los locales comerciales situados en la ;Jna objeto de
regulacin, respecto de aquellos ubicados en el resto del distrito miraflorino .
9. En efecto, la Municipalidad Distrital de Miraflores, con tal decisin, esto es, la de

restringir el horario de atencin de determinados locales comerciales a efectos de
proteger la salud y tranquilidad de los vecinos -y no hacer lo mismo con los otros
establecimientos-, por el hecho de su ubicacin, privilegia a un grupo de ellos con
3
respecto a los dems, pues quienes se ubican en zonas distintas pueden continuar
operando. Como consecuencia de ello, adems, la comuna emplazada lesiona el
derecho a la libertad de empresa.
10. Si bien es cierto constituye una finalidad legtima que la emplazada persiga proteger
los derechos a la paz y la tranquilidad, a un medio ambiente sano y equilibrado y a
la salud de sus vecinos, no puede, so pretexto de ello, adoptar medidas como las
ordenanzas impugnadas en autos, que establecen un trato discriminatorio de unos
respecto de otros y que, como corolario, terminan por afectar la libertad de empresa
de slo algunas empresas, por el slo de hecho de estar ubicadas en determinado
mbito de su jurisdiccin. Si en el ejercIcIO de sus competencias
constitucionalmente previstas en el numeral 195.8 de la Constitucin pretende
regular las actividades y/o servicios en materia de recreacin y, con ello, proteger
l los derechos de sus vecinos, entonces corresponder que una medida de tal
, I naturaleza sea adoptada en todo el distrito, y no slo en una parte de l.
11. Por lo dems, si los motivos adicionales que se alegan para justificar la medida, y
que constan de la contestacin de la demanda, son aquellos constituidos por
problemas de seguridad -prostitucin y drogas (sic)- , es precisamente la
Municipalidad Distrital de Miraflores la que, en ejercicio de sus competencias
previstas en el artculo 73 de la Ley Orgnica de Municipalidades, deber adoptar
las medidas necesarias para dar solucin a dicha problemtica.
12. Por ello, soy de la opinin que la demanda debe ser declarada fundada y, por tan
virtud, inconstitucionales las Ordenanzas N.o S 212-2005 y 214-2005 , expedidas por
la Municipalidad Distrital de Miraflores.
S.
MESA RAMREZ

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,

EXP. N.O 007-2006-PIITC

Asociacin de Comerciantes San Ramn y Figari

Sentencia del 22 de junio de 2007

Demanda de inconstitucionalidad interpuesta por la

11. DATOS GENERALES

111. NORMA OBJETO DEL JUICIO DE INCONSTITUCIONALIDAD

l. REPRESENTACIN DEFECTUOSA o INSUFICIENTE DEL

l. VICJO DE INCOMPETENCIA DE LA ORDENANZA: LAS

/ 2. DELEGACIN DE F ACUL T ADES A TRAVS DE ORDENANZA

3. PRINCIPIO DE GENERALIDAD DE LAS NORMAS

4. ANLISIS DE LA RESTRICCIN CONFORME AL PRINCIPIO DE

5. EL DERECHO FUNDAMENTAL AL LIBRE DESENVOLVIMIENTO

6. CLAUSURA DEFINITIVA COMO SANCIN CONTRARIA AL

Ih 7. DEBIDO PROCESO Y REVOCACIN UNILA TERAL DE

SENTENCIA DEL TRIBUNAL CONSTITUCIONAL

}/ D manda de inconstitucionalidad interpuesta por la Asociacin de Comerciantes San

11. DATOS GENERALES

Demandante : Asociacin de Comerciantes San Ramn y Figari

Norma impugnada: Ordenanza N ,o 212-2005 Y Ordenanza N.O 214-

Vicio de inconstitucionalidad: Inconstitucionalidad por el fondo. T:-tfraccin del

Petitorio : Demanda de inconstitucionalidad de la Ordenanza

los locales ubicados en las calles San Ramn y

111. NORMA OBJETO DEL JUICIO DE

f' Ordenanza N.o 212-2005

Que regula el horario mximo de funcionamiento y atencin al pblico de los

l locales y establecimientos comerciales ubicados en los pasajes San Ramn y Figari,

( "Al1culo Primero.- Establzcase el siguiente horario mximo de funcionamiento y

De domingo a jueves a la 01 :00 horas del da siguiente

Artculo Segundo.- Modificar el Cuadro de Infracciones y Sanciones vigente, agregando

CDIGO INFRACCIONES MONTO DE LA MEDIDA

Artculo Tercero,- La presente Ordenanza entrar en vigencia al da siguiente de su

Artculo Cuarto.- Derguese cualquier disposicin municipal que se oponga en la

Artculo Quinto.- Encrguese el cumplimiento estricto de lo dispuesto en la presente

Ordenanza N.o 214-2005

Que precisa el horario de cese de actividades de los locales y establecimientos

La Asociacin de Comerciantes San Ramn y Figari manifiesta que, mediante la

La Municipalidad Distrital de Miraflores propone la excepcin de representacin

J. REPRESENTACIN DEFECTUOSA O INSUFICIENTE DEL

1. La demandada ha propuesto la excepcIOn de representacin defectuosa o

El Tribunal Constitucional, por resolucin de fecha 18 de octubre de 2006, solicit

3. En dicha informacin se ha afirmado que el padrn electoral que se tom en cuenta

J 4. De lo anterior se infiere que la determinacin del cumplimiento del requisito de que

"7 cuestionadas, ha tenido en consideracin el padrn electoral de las ltimas

B. ANLISIS DE CONSTITUCIONALIDAD DE LA NORMA IMPUGNADA

1. VICIO DE INCOMPETENCIA DE LA ORDENANZA: LAS MATERIAS

/.' / Los ) Oobiernos Municipales son titulares de competencias sobre determinadas

El artculo 40, primer prrafo, de la Ley Orgnica de Municipalidades, N.o 27972,

"Las ordenanzas de las municipalidades provinciales y distritales, en la materia de

8. Conforme a esta norma, el mbito propio de regulacin de una Orc:enanza no se

La Constitucin en su artculo 195, incisos 6 y 8, establece, respectivamente, que

"Planificar el desarrollo urbano y rural de sus circunscripciones, incluyendo la

"Desarrollar y regular actividades y/o servicios en materia de educacin, salud,

10. Conforme a estas disposiciones, los Gobiernos Municipales detentan competencia

"Normar, regular y otorgar autorizaciones, derechos y licencias, y realizar la

"Apertura de establecimientos comerciales, industriales y de actividades

f una Ordenanza Municipal concierne al examen del contenido o eventual vicio

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