Intersectorialidad en Las Politicas Sociales

La intersectorialidad
en las nuevas polticas sociales
Un acercamiento analtico-conceptual
Nuria Cunill-Grau*
Actualmente observamos una recurrente invocacin a la intersectorialidad como eje

central de las nuevas polticas sociales. Incluso aparece como la nueva promesa en materia de gestin para acometer objetivos de transformacin social. Sin embargo, usualmente existe tan escasa problematizacin sobre ella y se usa con sentidos tan generales,
que suele diluirse la preocupacin acerca de cmo se construye y cul es el valor real que
puede aportar a los resultados sociales. En este trabajo intentamos delimitar la especificidad de la accin intersectorial y nos proponemos aportar a la construccin de un
marco analtico que, adems de facilitar la comprensin de las especificidades de la accin conjunta entre diversos sectores gubernamentales, pueda usarse para clarificar sus
resultados cuando existe el propsito de acometer integralmente un problema social.
Nuestra intencin es acercarnos a la intersectorialidad en tanto variable causada, adems de causante, y examinar algunos de los factores que inciden en su concrecin prctica y en sus intensidades.
Palabras clave: poltica social, cooperacin intersectorial, relaciones intergubernamentales, Amrica Latina.
*Nuria Cunill-Grau es profesora e investigadora del Centro de Investigaciones en Sociedad y Polticas

Pblicas, de la Universidad de Los Lagos, campo Santiago, institucin en la que se encuentra adscrito el
proyecto de investigacin en el que se inscribe este trabajo. Es profesora tambin de la Escuela de Salud Pblica de la Universidad de Chile y asesora especial del Centro Latinoamericano de Administracin para el
Desarrollo, clad. Callao 3181, depto. 10, Las Condes, Santiago, Chile. Tel. (8562) 26 75 30 76. Correo-e:
[email protected].
Este trabajo forma parte del Proyecto Fondecyt nm. 1120893 (Conicyt, Chile) La intersectoria
lidad y sus modelos en las polticas sociales: El caso del Sistema Intersectorial de Proteccin Social en
Chile, del cual la autora es la investigadora responsable y que se encuentra en ejecucin desde el 15 de
marzo de 2012.
Artculo recibido el 17 de septiembre de 2012 y aceptado para su publicacin el 17 de abril de 2013.
VOLUMEN XXIII
. NMERO 1 . I SEMESTRE DE 2014 . PP. 5-46
Gestin y Poltica Pblica 5
Nuria Cunill-Grau
The Intersectorality in New Social Policies:

An Analytical-Conceptual Approach
Currently we see a recurring invocation to the intersectorality as centerpiece of new social policies. The intersectorality even appears as the new promise about management
issues to undertake social transformation goals. But usually there is so little questioning
about it and is used with senses so general that it loses depth in its understanding, diluting the concern about how it is built and especially the real value it can bring to social
outcomes. In this work we try to better define the specificity of intersectoral action and
we intend to contribute to the construction of an analytical framework that, in addition
to facilitating the understanding of the specificities of the joint action between different
government sectors, can be used to clarify its results when there is a purpose to comprehensively undertake a social problem. Our intention is to approach to the intersectorality
as variable caused, in addition to causing, and examine some of the factors that affect its
practical realization and their intensities.
Keywords: social policy, cross-sectoral cooperation, intersectoral linkages, intergovernmental relations, Latin America.
Introduccin
ctualmente observamos una recurrente invocacin a la intersectorialidad como eje central de las nuevas polticas sociales, al punto de que
aparece como la nueva promesa en materia de gestin para acometer
objetivos de transformacin social. Sin embargo, en general existe tan escasa
problematizacin sobre ella y se usa con sentidos tan generales que se tiende a
diluir la preocupacin acerca de cmo se construye y especialmente de cul
puede ser su contribucin a los resultados sociales. Aportar a su comprensin, en un acercamiento analtico-conceptual, es el propsito de este trabajo.
Es necesario comenzar por reconocer que lo sectorial tiene distintos
significados y, en consecuencia, tambin la nocin de intersectorialidad.
Uno de ellos remite a lgicas de accin colectiva, distinguindose as entre
el sector pblico, el sector mercantil, el sector privado no mercantil o las
comunidades. En ese marco, la intersectorialidad alude a las relaciones
entre tales sectores y cubre el estudio de las diferentes modalidades de asociacin pblico-privada. Otro significado de sector remite ms bien a especialidades del conocimiento que se expresan en el aparato gubernamental
a travs de la organizacin funcional por sectores, tales como educacin,
6 Gestin y Poltica Pblica
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. NMERO 1 . I SEMESTRE DE 2014
La intersectorialidad en las nuevas polticas sociales
salud, agricultura, etc. La intersectorialidad, en este caso, se refiere en primera instancia a la relacin entre diversos sectores gubernamentales.
Las asociaciones pblico-privadas han experimentado en las ltimas
dcadas un crecimiento explosivo tanto prctico como terico, fundamentalmente bajo el impulso del movimiento de reforma que preconiza las
virtudes de la prestacin de servicios pblicos por entidades privadas
mercantiles o no, con financiamiento pblico total o parcial. En particular, desde la dcada de 1980 tienen una amplia aceptacin los partenariados pblico-privado (ppp), ya sea como una alternativa a la contratacin
externa y privatizacin de servicios, en especial de infraestructura, o como
una estrategia para promover la inclusin laboral, en el entendido de que
pueden ayudar a compartir recursos y riesgos adems de responsabilidades.
La literatura es muy prolfica, sobre todo la que remarca alguna de las
ventajas de la intersectorialidad as entendida (Agranoff y McGuire, 2001;
Vernis, 2005) y ha cobrado vigor actualmente (Hodge et al., 2010; Donahue y Zeckhauser, 2011; Osborne, 2010), a veces en un marco ms amplio,
el de las relaciones interorganizacionales (Cropper et al., 2008). Ahora
bien, lo que encontramos desde un punto de vista analtico es que la intersectorialidad, concebida como la relacin del sector pblico con el sector
privado, en cualquiera de sus manifestaciones, tiende a estar vinculada a
una posible mejora del desempeo en la provisin de determinados servicios pblicos que no se producira si la accin se desarrolla unilateralmente,
aunque tampoco si no se discierne con qu parte del sector privado se produce la relacin (vase al respecto, por ejemplo, Bresser Pereira y Cunill
Grau, 1998; Andrews y Entwistle, 2010).
Cuando aludimos a la intersectorialidad en tanto relacin entre distintos sectores gubernamentales, el foco cambia. Ya no es exclusivamente
la mejora del desempeo en la provisin de servicios pblicos lo que se
tiene a la vista. Aunque el desempeo puede estar presente, la mirada
aumenta su alcance y se coloca expresamente en la solucin del problema
que se busca enfrentar, advirtiendo que si el problema es multicausal, la
integracin sectorial puede mejorar su abordaje integral. Esto significa
que es la bsqueda de la integralidad en el abordaje de un determinado
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Nuria Cunill-Grau
problema o situacin social, lo que coloca en el centro la cuestin de la

relacin entre distintos sectores gubernamentales.1
La intersectorialidad, desde esta ltima perspectiva, implica que diversos
sectores gubernamentales no slo entreguen a un mismo pblico especfico
los servicios que son propios de cada uno, sino que de manera articulada
atiendan necesidades sociales o prevengan problemas que tienen complejas,
diversas y relacionadas causas en sus orgenes. El supuesto es, pues, que si
aspiramos a lograr, por ejemplo, el desarrollo integral de la primera infancia,
no basta con que cada sector (salud, educacin, etc.) haga lo que le corresponde de acuerdo con sus respectivos mandatos (proveer de cuidados a los
nios para prevenir enfermedades, curarlos oportunamente, brindarles educacin, etc.); ni siquiera significa evitar que se produzcan redundancias entre ellos. Implica que los sectores se pongan de acuerdo para actuar conjuntamente a fin de lograr un cambio social respecto de la situacin inicial.
Desde esta perspectiva, la nocin de la intersectorialidad remite a la integracin de diversos sectores, principalmente aunque no slo2 gubernamentales, con vistas a la solucin de problemas sociales complejos cuya caracterstica fundamental es su multicausalidad. Implica, adems, relaciones
de colaboracin, claramente no jerrquicas e incluso no contractuales.3 Esta
es la aproximacin de la intersectorialidad que nos preocupa en este texto.
Los programas de proteccin social emergentes en Amrica Latina han
puesto la cuestin de la intersectorialidad en primer plano al plantearse
enfrentar la multidimensionalidad de los factores que estn en el origen de
necesidades especficas de proteccin social. As, al apelar a que varios sectores puedan converger, desde sus especialidades, para atender la variedad
de causas que estn tras los complejos problemas sociales actuales, las pol1
Cabe sealar, en todo caso, que una parte de la literatura sobre las asociaciones pblico-privadas en la
provisin de servicios pblicos manifiesta (aunque entre varios y con un sentido algo ambiguo) el propsito
de enfrentar problemas multidimensionales (Sandfort y Milward, 2008).
2
Lo planteamos as porque en el sentido manejado (abordaje integral de problemas multidimensionales)
son interpelados sobre todo los sectores gubernamentales, dada la divisin del trabajo que opera en las estructuras pblico-estatales. En este marco tambin son clave las relaciones con la comunidad y las familias, pero
este asunto amerita un abordaje diferente que trasciende los lmites de este trabajo.
3
La mayora de los abordajes de las asociaciones pblico-privadas son contractuales. En cambio, en general, la intersectorialidad remite a relaciones de colaboracin no contractuales.
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ticas sociales depositan en la intersectorialidad la concrecin de la promesa

de la integralidad.
Sin embargo, la presuncin dominante es que hay una conexin mecnica entre la intersectorialidad y el enfoque hacia la integralidad, asumiendo
que la intersectorialidad es en s misma un modelo de gestin. Segn tal enfoque, la intensidad de la integracin entre los sectores gubernamentales y
los modos acerca de cmo lograrla no suelen ser asuntos respecto de los cuales cabe problematizar; por lo tanto, tienden a quedar soslayadas importantes
interrogantes, como existe ms de un modelo de gestin de la intersectorialidad?, qu factores inciden en que la intersectorialidad adopte un modelo
en vez de otro?, cmo determinar cul es el modelo adecuado para atender
integralmente un problema? An ms, hasta qu punto pueden incidir diferentes tipos de modelos de intersectorialidad en el logro de abordajes integrales a problemas sociales? o, por el contrario, es posible producir similares resultados, cualquiera que sea el modelo de intersectorialidad adoptado?
A fin de acercarnos a estas cuestiones, intentaremos en este trabajo dar
dos pasos. Uno es delimitar mejor la especificidad de la accin intersectorial.
El otro es identificar, en una primera aproximacin, cules factores intervienen en la produccin de la intersectorialidad y cules la condicionan.
En tal sentido, adoptando como unidad de anlisis la propia intersectorialidad, nos proponemos aportar a la construccin de un marco analtico
que, adems de facilitar la comprensin de las especificidades de la accin
conjunta entre diversos sectores gubernamentales pueda, eventualmente,
ser usado para clarificar sus resultados.
Nuestra intencin es, pues, acercarnos a la intersectorialidad en tanto
variable causada, adems de causante, y examinar algunos de los factores
que inciden en su concrecin prctica y en sus intensidades. A tales efectos,
usamos la nocin de marco analtico en el sentido que le da Hufty (2010, 6),
a saber, un conjunto coherente de modelos (representaciones esquemticas) asociado a una metodologa que permita el pasaje entre generalizaciones tericas y observaciones empricas. Por lo tanto, no buscamos analizar la
intersectorialidad en programas sociales especficos, sino que, en un sentido
ms general y abstracto, tratamos de proveer algunas herramientas analtiVOLUMEN XXIII
Nuria Cunill-Grau
cas que puedan facilitar abordajes ms acuciosos sobre los programas y polticas que se fundan en la intersectorialidad.
El trabajo se compone de las siguientes secciones, adems de esta introduccin. En la primera, identificamos algunas de las tendencias en el campo de las polticas sociales que renuevan la importancia de la intersectorialidad. En la segunda seccin buscamos ahondar ms en las especificidades de
la accin intersectorial. En las secciones subsiguientes nos adentramos en
los factores de anlisis de la intersectorialidad y sus variantes; para ello, nos
basamos en la literatura pertinente y acudimos tangencialmente a algunos
programas autocalificados como intersectoriales, esto ltimo a fin de ilustrar posibles comportamientos de los factores en la prctica. Presentamos
los factores por aproximaciones sucesivas, comenzando por aquellos que
inciden de manera ms directa en la modelacin de la accin intersectorial
y siguiendo con los que la condicionan. Tenemos en cuenta, en este ltimo
aspecto, algunos enfoques tericos que sirven para iluminar la importancia
que pueden adoptar ciertos factores sobre otros. Por ltimo, ofrecemos algunas conclusiones.
Por qu el tema de la intersectorialidad renueva
su vigencia en el campo social?
El tema de la intersectorialidad mantiene su vigencia por lo menos desde la

dcada de 1980, impulsado originalmente por el sector de la salud. Para ese
entonces, la toma de conciencia de que hay determinantes sociales de la salud que, a su vez, mantienen complejas interacciones entre s, conduce a
plantear la necesidad de un liderazgo y de una accin del sector salud que
traspase el dominio de los programas de salud gubernamentales (World
Health Organization, Commission on Social Determinants of Health,
2008). Actualmente, el discurso al respecto gira en torno a la salud en todas
las polticas. De hecho, el sector salud es el ms sensible a este tipo de demandas (oms, 1997; oms, 2008; phac, 2007; Shankardass et al., 2012; Solar
et al., 2009; Frenz, 2007; Castell, 2003). Tambin desde el sector de la educacin existe preocupacin por el trabajo intersectorial (unesco, 1990 y 2004).
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Sin embargo, ahora la accin intersectorial no es requerida slo desde un

sector gubernamental determinado. Cada vez con mayor frecuencia aparecen referencias territoriales o a segmentos de poblacin que fuerzan al sector
pblico a adoptar visiones o diseos que no se ajustan al modo compartimentalizado de organizacin del aparato del Estado y que, en consecuencia,
precisan nuevas respuestas organizativas o nuevas formas de trabajo.
En este sentido, ya no se trata de apelar solamente a la necesidad de vincular las instituciones relacionadas con las polticas sociales por medio de la
conformacin de una autoridad social, para elaborar agendas concertadas
de desarrollo social o construir un marco comn a las acciones (Repetto,
2003; Faria, 2003; Molina, 2003; Franco et al., 1989).4 Hoy, en los pases
desarrollados, la nocin ha renovado su importancia bajo el imperativo de
una visin holstica del gobierno, sea en trminos de gobierno conjunto
(joined-up government) (Pollit, 2003) o de gobierno total (whole-of-government approach) (Australian Public Service Commission, 2007),5 muy vinculada con la creciente conciencia de que la mayora de los problemas que
deben enfrentar los gobiernos corresponden a problemas perversos (wicked
problems), ya que tienen muchos factores causales, objetivos de polticas en
conflicto y desacuerdos acerca de las soluciones apropiadas, lo que requiere
abordajes ms interactivos que los tradicionales.
En Amrica Latina, actualmente la accin intersectorial se asocia con una
clara tendencia a la reconceptualizacin de los asuntos sociales, en trminos
4
Para abordar intersectorialmente la formulacin de las polticas sociales, la figura que ha sido ms usada
es la del gabinete social, que rene a los diferentes ministerios sociales (y crecientemente tambin al Minis
terio de Hacienda). Una estructura ms sofisticada es la que ha surgido en Mxico con la Ley de Desarrollo
Social, expedida el ao 2004, que contempla, entre otros, un Comit Intersectorial de Desarrollo Social, con
la intencin de garantizar la integralidad en el diseo y la ejecucin de la poltica nacional de desarrollo social
y de los planes respectivos (propone montos de gasto social en el anteproyecto de presupuesto, entre otros).
Por otra parte, en aos recientes hay una clara tendencia a constituir ministerios de desarrollo social.
5
Winkworth y White (2011) reconocen que el lenguaje y la narrativa sobre este tema han estado cambiando en los ltimos 30 aos. Sealan que, por ejemplo, a finales del siglo xx y comienzos del xxi, el Reino
Unido haba modernizado su respuesta a la exclusin social a travs de la retrica de la mentalidad de conjunto
(joined up thinking) (traduccin propia). Sin embargo, Christensen y Laegreid (2007) insinan que sta
tambin pudo haber sido una moda, advirtiendo, por ejemplo, que en el Reino Unido desde 2001 ya no se
habla de join-up. Pero este no sera el caso de Australia (vase Australian Public Service Commission, 2007),
aunque aparentemente la estrategia ha sido combinar la recentralizacin con la coordinacin horizontal.
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de que su abordaje debe ser multidimensional y con un enfoque de derechos. As, la perspectiva de la integralidad se constituye en la base de la intersectorialidad, asumindose que una comprensin ampliada del fenmeno de la pobreza y de la vulnerabilidad social exige algo ms que una simple
conexin o agregacin de sectores gubernamentales entre s y de stos con
otros sectores (Corbett y Noyes, 2008; Winkworth y White, 2011; Repetto, 2009; Bronzo, 2007; Cunill, 2005).
En los mbitos subnacionales, esta tendencia tiene una larga historia.
Por ejemplo, para el ao 2005 documentamos algunas experiencias estatales y municipales de Brasil, en las que la intersectorialidad orientaba una
nueva manera de planear, ejecutar y controlar las polticas pblicas, abarcando toda la estructura gubernamental. Entre ellas figuraban las de la Alcalda Municipal de Fortaleza del estado de Cear y la del estado de Maranho (Cunill, 2005); tambin hay experiencias documentadas en Belo
Horizonte (Veiga y Bronzo, 2012). El foco en este tipo de experiencias suele ser una accin proactiva en funcin de una vida digna y de calidad de los
habitantes de un territorio determinado, aunque algunas de ellas han tenido como principal mvil producir ms eficiencia (reduccin de gastos) en
el desempeo gubernamental. Otras se asocian con agendas sociales de gobiernos subnacionales signadas por concepciones integradas territorialmente, ya sea de promocin de la salud (municipios saludables) o de desarrollo sustentable (Agenda 21), estimuladas por organismos internacionales
(Mendes, 2004; Mendes y Fernandez, 2004).
En lo que concierne a polticas de carcter nacional, es evidente la emergencia de una tendencia en Amrica Latina de nuevas polticas sociales
centradas en derechos, que adoptan la intersectorialidad como uno de sus
ejes principales. Esta tendencia tiene tras de s una diversidad de causas,
entre ellas los limitados efectos de los intentos previos de enfrentamiento de
la pobreza y, con ello, el crecimiento de los riesgos de inestabilidad social y,
consecuentemente, poltica (cepal, 2009). Tambin es cierto que la tendencia no es uniforme, dada la incidencia de diferentes contextos institucionales, orientaciones ideolgicas de los gobiernos y grados de influencia
de los organismos internacionales (Acua y Repetto, 2009; Repetto,
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2009). Pero no es nuestra intencin ahondar en las causas, sino exponer

cmo se est moldeando actualmente el asunto de la intersectorialidad a
partir de esta nueva tendencia en la regin. Al respecto, podemos distinguir
al menos tres encuadres distintos.
Primero, un encuadre lo ofrecen los programas de transferencias condicionadas que emergen a partir de la dcada de 2000, ejemplo de los cuales
son originalmente el Programa Chile Solidario y el Programa Oportunidades en Mxico.6 En ellos, el enfrentamiento de la pobreza, en vez de verse
como el mejoramiento de las condiciones de vida en trminos de servicios
bsicos, es asumido como el fortalecimiento de las capacidades individuales
de las personas, en el sentido que plantea Sen (1995). Adems, las prestaciones o subsidios se asocian con derechos, aunque por un plazo determinado y
con compromisos expresos de esfuerzo familiar, formalizados habitualmente
con la firma de contratos. Por otra parte, desde el punto de vista de la gestin, se trata de programas sociales que tienden a ser abordados en forma
descentralizada. La descentralizacin recoge, a su vez, lo que parece ser un
comn denominador de los esfuerzos de intersectorialidad: adoptar el territorio como marco de accin, asumindose que para que una estrategia social resulte eficaz en su propsito de integracin debe operar en los espacios
sociales e institucionales ms cercanos a sus destinatarios, [o sea] en los territorios donde las familias residen (Mideplan, 2004, 19).7 Segn este marco,
6
Chile Solidario se define como un sistema de proteccin social, con una perspectiva integradora, que
combina asistencia y promocin para abordar la extrema pobreza. Fue creado en 2002 y tiene tres componentes: apoyo psicosocial personalizado e intensivo y bono de proteccin familiar (componente temporal);
subsidios monetarios garantizados, cuando proceda, y acceso preferente a programas de promocin social y
prestaciones laborales de previsin social. En junio de 2004, la Ley N 19.949 le da marco legal a la iniciativa.
El Programa de Desarrollo Humano Oportunidades es un programa para la poblacin en extrema pobreza,
iniciado en 2002 (como continuacin de Progresa) que brinda apoyos en educacin, salud, nutricin e ingreso.
La premisa clave del programa es que la combinacin de educacin, salud y alimentacin, como un paquete
integrado, es un medio efectivo para romper la transmisin intergeneracional de la pobreza. Para una descripcin de los mecanismos de gestin intersectoriales de Oportunidades y Chile Solidario, vase Cunill (2005).
7
Aunque, segn Cabrero y Zabaleta (2009, 10), este nuevo tipo de programas que consisten en la
transferencia directa de un subsidio monetario a las familias en pobreza extrema no requiere necesariamente la participacin de otros rdenes de gobierno para adaptar la poltica a los contextos locales, puesto
que se trata de una estrategia homognea. En este sentido, se observa en general que en estas iniciativas los
gobiernos estatales y municipales desempearon roles de operadores con muy poca o nula injerencia en el
curso de la poltica. Retomaremos luego este asunto.
VOLUMEN XXIII
Nuria Cunill-Grau
la intersectorialidad aparece reflejada en el giro experimentado por la forma

de entrega de las prestaciones: en vez de prestaciones dispersas en muchos
programas e instituciones, con lgicas de operacin y focalizacin diversas,
los programas se definen a s mismos como sistemas integrados de prestaciones dirigidas a un mismo grupo de poblacin, con una institucionalidad
nica (Mideplan, 2004, 20-22; Lendo, 2004) y una ejecucin local.
Un segundo encuadre lo proporcionan las nuevas polticas sociales dirigidas a pblicos especficos que, ms que el enfrentamiento de la pobreza,
buscan promover derechos de modo integral en un determinado segmento
de personas como, por ejemplo, los adultos mayores o la niez. Las polticas de envejecimiento activo, como las que han emergido en Colombia y
Chile, ilustran estos intentos de crear condiciones, desde un enfoque intersectorial, para que las personas mayores sean saludables, integradas y reporten niveles de bienestar subjetivo tan altos como los jvenes.8
Un tercer encuadre est constituido por la emergencia de sistemas de
proteccin social que asumen la intersectorialidad como su distintivo y
que, adems de adoptar una perspectiva de derechos, suelen tener un foco
ms amplio que la pobreza. Un ejemplo al respecto es el chileno; de hecho,
en el mensaje presidencial del 4 de diciembre de 2008, que da inicio a la
discusin en el Congreso del proyecto de ley que crea el denominado Sistema Intersectorial de Proteccin Social, la presidenta Bachelet afirm:
La multidimensionalidad del desarrollo personal, familiar y social, requiere
acciones y prestaciones sociales integrales e intersectoriales que, a partir de una
necesidad especfica de proteccin social, puedan influir positivamente en las
dems. Dicha integralidad se justifica porque se requiere abordar simultneamente ms de una necesidad de proteccin social; la intersectorialidad se justi
fica en que la provisin de los servicios que son requeridos proviene de distintas instituciones o sectores de la administracin del Estado, que deben
articularse adecuadamente para brindar los servicios y otorgar oportunamente
8
Vanse Gobierno de Chile, Servicio Nacional del Adulto Mayor (2012) y Repblica de Colombia,
Ministerio de la Proteccin Social (2007).
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los beneficios que las personas y sus familias requieren para estar protegidas de
los riesgos y contingencias que los afectan a lo largo de todo su ciclo vital (Biblioteca del Congreso Nacional de Chile, 2009, 5).
El Sistema Intersectorial de Proteccin Social queda constituido por dos

subsistemas: el Chile Crece Contigo9 y el Chile Solidario. De esta manera,
explcitamente, la ley busca institucionalizar un mecanismo de gestin para
aquellas acciones dirigidas a un grupo de familias o personas, de carcter
homogneo, que requieran la articulacin entre diversos organismos conformando as subsistemas dentro del sistema de proteccin social.
Este tipo de sistemas adquiere cada vez ms peso en Amrica Latina
como sello de las polticas sociales, asociando crecientemente la situacin
social con las oportunidades en el mercado de trabajo, adems de los riesgos
individuales y colectivos y la reproduccin intergeneracional de los problemas sociales, entre otras cuestiones sociales (Repetto, 2009). Sistemas similares, por lo menos en lo que concierne a desarrollo infantil integral, surgen
en otro pases, como Bolivia, Ecuador y Panam, entre otros.
Esta ltima tendencia, al poner la intersectorialidad en el centro de las
nuevas polticas sociales, revela la importancia de profundizar en su conocimiento y en las formas que puede adoptar.
Delimitando la especificidad de la intersectorialidad
Segn hemos notado (Cunill, 2005), la reflexin en torno a la intersectorialidad se ha articulado con base en dos premisas fundamentales. La primera
de ellas, como advertamos, es que la integracin entre sectores posibilita la
9
El Sistema de Proteccin Integral a la Infancia, Chile Crece Contigo, fue creado en 2006 e institucionalizado por ley a fines de 2009. Es concebido como una oportunidad para abordar integralmente el desarrollo
infantil, reconocindose que la multidimensionalidad en el desarrollo significa que cada nio o nia necesita
contar con condiciones bsicas de salud, vivienda, alimentacin, soporte emocional, cuidado, educacin, relaciones sociales, seguridad, por mencionar las ms importantes, para desplegar todo su potencial como persona
(Gobierno de Chile, Ministerio de Salud, 2010, 21). Contiene prestaciones universales para las mujeres embarazadas y nios(as) que se atienden en el sistema pblico de salud, y prestaciones diferenciadas con base en
vulnerabilidad, entre las que se cuentan acceso gratuito a salas cunas y jardines infantiles hasta los cuatro aos.
VOLUMEN XXIII
Nuria Cunill-Grau
bsqueda de soluciones integrales. Tal premisa le asigna un fundamento

expresamente poltico a la intersectorialidad y se traduce en el supuesto de
que todas las polticas pblicas que persiguen abordajes integrales a problemas sociales tienen que ser planificadas o ejecutadas intersectorialmente
(vanse tambin Winkworth y White, 2011; Repetto, 2009; Corbett y Noyes, 2008; Akerman, 2004). La segunda premisa es que la integracin entre
sectores permite que las diferencias entre ellos puedan usarse productivamente para resolver problemas sociales. Esta premisa nos remite a un fundamento tcnico de la intersectorialidad, que consiste en la idea de que sta
crea mejores soluciones (en comparacin con la sectorialidad) porque permite compartir los recursos (saberes, experiencias, medios de influencia, recursos econmicos, etc.) que son propios de cada sector, sean estos gubernamentales, mercantiles, no mercantiles, etc. (Kalegaonkar y Brown, 2000;
Bryson et al., 2006; McQuaid, 2010; Cropper et al., 2008).
El fundamento poltico es el que le asigna especificidad a la intersectorialidad, en tanto la asocia con la transformacin de los servicios pblicos de un
modo que propendan a un cambio integral en los sujetos sociales mismos. Por
ello, la pregunta que est detrs de la intersectorialidad es cmo hacer converger las acciones educativas, sanitarias, de empleabilidad y cualquier otra que se
requiera para abordar integralmente un problema social multidimensional; o
sea, cmo promover la integracin de los sectores gubernamentales en torno a
una situacin social que amerita la integralidad en su abordaje.
Entendida as la nocin de intersectorialidad se diferencia de la de transversalidad, ya que sta, como lo resalta Serra (2005), no pretende sustituir
las estructuras sectoriales existentes, aunque presupone la introduccin de
nuevos puntos de vista, nuevas lneas de trabajo y de objetivos en diversos
sectores. La transversalidad es un intrumento intraorganizativo y sus reas
de trabajo no afectan la gestin operativa ni la produccin sino slo el diseo de los objetivos, la planeacin y la evaluacin (Serra, 2005). Lo que es
especfico de la transversalidad es la introduccin de nuevos asuntos generalmente asociados con la proteccin de derechos (por ejemplo, la equidad
de gnero) que no pueden ser asignados verticalmente y que no corresponden a objetivos especficos de un sector u organizacin, pero que se busca
VOLUMEN XXIII
que sean asumidos por todos. En suma, la transversalidad no es un concepto interorganizacional, mientras que la intersectorialidad s lo es.
Por otra parte, la intersectorialidad no es meramente un sinnimo de la
coordinacin interinstitucional. Sin duda, la coordinacin siempre se requiere para asegurar que las diversas organizaciones y sectores encargados de
implementar una poltica no produzcan redundancias o inconsistencias.
Pero la coordinacin en s misma no se traduce en integracin, salvo que se
adopte un significado muy amplio (Repetto, 2009; Cabrero y Zabaleta,
2009; Molina y Licha, 2005). En trminos generales, la coordinacin, aunque es necesaria para lograr la integracin (por lo que sus herramientas pueden ser muy tiles), no siempre la asegurara.
En este sentido, el abordaje de la intersectorialidad que proponemos
sugiere que su especificidad radica en su fundamento poltico, as como
tambin en que implica un grado de intensidad ms alto de relacin entre
sectores que la coordinacin.
La distincin entre diferentes tipos de colaboracin es consistente con la
idea emergente en la literatura en trminos de que las estrategias colaborativas requieren estar alineadas a los propsitos especficos que se persigan.
Esto significa que pueden existir diferentes grados de relacin entre los sectores gubernamentales, segn los propsitos de las polticas sociales. Pero
tambin significa que toda vez que se pretende un abordaje integral de un
problema social, la integracin entre sectores, o sea, la intersectorialidad
propiamente, emerge como asunto a ser construido. As, integralidad e integracin aparecen como las dos caras de una misma moneda.
Se han construido varios modelos heursticos siguiendo esta misma lnea. Por ejemplo, Winkworth y White (2011), a partir de varias tipologas
de colaboracin, identifican tres amplios espacios de colaboracin entre
sectores: trabajo en red (networking), coordinacin e integracin, asociando
la intensidad y complejidad de la colaboracin con los niveles de vulnerabilidad, y riesgo de los nios y nias y de sus familias.10 Por su parte, Horwath
10
En trminos de Winkworth y White (2011): cuanto mayor sea el nivel de riesgos para los nios, mayor
ser el nivel de colaboracin necesario dentro y entre sistemas para protegerlos (traduccin propia).
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y Morrison (2007) distinguen cinco tipos de colaboracin, a saber: comunicacin, cooperacin, coordinacin, coalicin e integracin, mientras que
Sandfort y Brinton (2008) aluden a un posible continuo que va de la cooperacin hasta la integracin de servicios, y ubican en el medio la coordinacin y la colaboracin. Corbett y Noyes (2008) construyen una tipologa
de intensidades de las relaciones interagenciales segn cules sean los propsitos perseguidos, distinguiendo los siguientes tipos de relacin: comunicacin, cooperacin, coordinacin, colaboracin, convergencia y consolidacin. Estos ltimos autores, especficamente, sealan que los ltimos
tipos de relacin ocurren en
programas y agencias que son transformativas en carcter. [Que] tienden a
trabajar con familias o comunidades enteras y [que] estn diseados para cambiar la forma en que las personas se relacionan entre s y con la sociedad en
general. Estos programas tienden menos a la entrega de beneficios especficos
y ms al cambio de comportamiento. A menudo tienden a centrarse en las familias con mltiples cuestiones que deben abordarse (Corbett y Noyes, 2008,
5, traduccin propia).11
La unesco (2004, 25), al referirse a las polticas y programas de la primera

infancia, distingue entre la coordinacin intersectorial y la integracin intersectorial.12 En el campo de la salud, encontramos que se diferencia la intersectorialidad de la cooperacin entre sectores gubernamentales (Health
Canada, 2000; Shankardass et al., 2012).
Desde el marco adoptado, es claro que la intersectorialidad no se requiere
siempre. Un factor crucial para discernir al respecto es el grado de control o
influencia que cada sector gubernamental tiene sobre un objetivo o resultado
previsto. Si un solo sector ejerce un control completo o casi completo sobre
11
Corbett y Noyes (2008, 7), sin embargo, suponen una escalera de niveles de relacin, en la que para
ascender a un nuevo peldao hay que haber pasado antes por el anterior.
12
Entiende que el objetivo de la coordinacin intersectorial es reunir a los diferentes sectores sociales y
armonizar sus polticas de cuidado y educacin, as como sus sistemas de prestacin de servicios con el fin de
evitar superposiciones, pero sin llegar al extremo de fusionar las estructuras. La integracin intersectorial
alude a la fusin de estructuras, que no es exactamente el concepto manejado aqu, como se apreciar luego.
VOLUMEN XXIII
una cuestin, la accin monosectorial puede ser la adecuada, sobre todo porque la accin intersectorial es costosa en todos sentidos (Lundin, 2007a y
2007b; OFlynn, 2009). En cambio, cuando varios sectores comparten el
control sobre una cuestin, o cuando un sector desea influir sobre un objetivo
sobre el cual tiene menos control, la accin intersectorial puede ser la ms
apropiada (oms, 2008). Pero, adems, la necesidad de la intersectorialidad,
entendida como integracin entre sectores, estara asociada con la comple
jidad de los propsitos perseguidos (Winkworth y White, 2011) y con la
medida en que se busca promover transformaciones profundas en el comportamiento humano (Corbett y Noyes, 2008), segn hemos advertido.
La integracin intersectorial, Qu implica?
De acuerdo con lo sealado, un paso necesario para adentrarnos en la problemtica de la intersectorialidad es aclarar en qu consiste la integracin.
Segn lo advertamos, en principio, sta remite a que los sectores trabajan
juntos para resolver un problema que definen y asumen como comn. Es
evidente que as definida, la integracin es el resultado y a la vez la expresin
de la accin intersectorial. Sin embargo, tanto terica como prcticamente
existen distintas maneras de entender y buscar la integracin entre sectores.
Si nos atenemos a algunas definiciones de intersectorialidad, veremos
que expresan distintos alcances de la integracin. Hay definiciones que ponen el acento en actividades realizadas con un objetivo comn (oms,
2008; phac, 2007). Otras, en cambio, le dan un sentido ms abarcador, al
afirmar que el reto de la intersectorialidad supone la integracin conceptual
de objetivos, la integracin administrativa de algunos procesos y el derrumbe (al menos hipottico) de cotos cerrados o feudos (unesco, 1990, 95),
al punto de llegar a sostener que la integracin intersectorial implica contar
con una sola entidad donde confluya la unidad organizacional o estructural
de los diversos sectores (por ejemplo, integrar todas las responsabilidades por
el cuidado de la infancia en un ministerio especfico) (unesco, 2004, 25).
Por otra parte, si retomamos las clasificaciones de Winkworth y White
(2011) y de Horwath y Morrison (2007), constatamos que la integracin
VOLUMEN XXIII
Nuria Cunill-Grau
Cuadro 1.
Expresiones y tipos de integracin intersectorial
Colaboracin
Estndares de
cualificacin del
personal.
Convergencia
Consolidacin
Disposiciones
contractuales para
la transferencia /
reasignaciones de fondos.
Formularios/procesos de
solicitud nicos.
Acuerdos contractuales
con una agencia
Protocolos de manejo de
rectora.
casos comunes.
Aportes presupuestarios
Administracin funcional
/ recursos compartidos
centralizada.
(Pooled resource).
Autoridad de
coordinacin / (re)
programacin de tic.
Planes y presupuestos
multiagencias
/ multireas /
multidisciplinas.
Equipos interagenciales
para el suministro
continuo de servicios.
Planificacin
interagencias fusionada
/ divisin del trabajo /
responsabilidad.
Capital humano /
activos fsicos fijos
compartidos.
Integracin
Acuerdos formales
entre servicios.
Metas y objetivos
compartidos
claramente definidos.
Legislacin que
requiere asociacin
entre agencias.
Fusin de algunos
sistemas de gestin.
Fondos compartidos.
Arreglos comunes de
gobernanza.
Enfoque de conjunto
para la capacitacin,
la informacin y las
finanzas.
Fuente: la descripcin de colaboracin, convergencia y consolidacin es de Corbett y Noyes (2008, 7), y

la de integracin es de Horwath y Morrison (2007, 57 y 58) (traducciones propias).
en s misma constituye el ms alto nivel de colaboracin, tanto en trminos

de intensidad como de complejidad de las relaciones entre los sectores implicados en el logro de un propsito compartido. Asimismo, para Corbett
y Noyes (2008) la integracin se identificara con los ms altos niveles de
colaboracin. En el cuadro 1 aparecen las descripciones ofrecidas por algunos de esos autores.
En suma, lo que conseguimos son alusiones a diferentes grados de integracin entre los sectores. Cabe, pues, interrogarse cmo se puede llegar a
tales diferencias.
Cuatro asuntos aparecen implicados en las diferentes opciones posibles:
a) Qu se integra / comparte
b) Quines intervienen en la integracin
VOLUMEN XXIII
c) Dnde se produce la integracin

d) Cmo se realiza la integracin.
Antes de pasar a examinarlos, en principio cabe conjeturar que una alta integracin de los sectores devendra en una intersectorialidad de alta intensidad y, por ende, en una mayor probabilidad de enfrentamiento integral de
los tipos de problemas sociales enunciados. As, la integracin de los sectores (o sea, la propia intersectorialidad) se comportara como una variable
causante de la integralidad y, a la vez, causada (o sea dependiente) de las
elecciones que se hagan en relacin con cada una de esas cuatro preguntas.
Posibles modos de gestin, organizacin y ejecucin de la accin
intersectorial
Responder a qu se integra y comparte, quines intervienen en la integracin y dnde se produce la integracin supone, en principio, definir el
modo de gestin, organizacin y ejecucin de la intersectorialidad y, con
ello, las intensidades de la integracin. Nuestra asuncin es que, de manera expresa o no, al respecto resultan relevantes por lo menos tres variables
que inciden en la modelacin de la intersectorialidad, a saber: su grado de
inclusividad en el ciclo de formacin y evaluacin de las polticas, el grado
de mancomunidad en la ejecucin de las acciones y el grado de alteracin
de las formas organizacionales previas de los sectores gubernamentales involucrados. Las examinaremos a continuacin, mostrando sus posibles
alcances y, a la vez, dando cuenta de que constituyen tanto causas como
resultados de la intersectorialidad.
Grado de inclusividad en el ciclo de formacin y evaluacin de las polticas
En donde hay ms acuerdo es que cuando est planteada una accin intersectorial, un primer cambio remite a la manera cmo se definen los problemas y se planifican las soluciones (Kalegaonkar y Brown, 2000). En
trminos ms generales, a partir de una revisin comprensiva de la literatura, Bryson et al. (2006, 47) plantean que la forma y el contenido de los
VOLUMEN XXIII
Nuria Cunill-Grau
acuerdos iniciales de colaboracin, as como los procesos utilizados para

formularlos, afectan los resultados del trabajo colaborativo.13
En este sentido, la planificacin conjunta es reseada prcticamente por
todos los organismos que abordan la cuestin de la intersectorialidad
(Health Canada, 2000, unesco, 2004, oms, 2008). Es ms, se ha resaltado
que cuando las instancias creadas para facilitar la relacin entre los sectores
operan con posterioridad a la planificacin del trabajo de cada sector, se
tornan estriles tales instancias (Correa, 2001).
Pero tambin se ha remarcado que para adoptar una racionalidad integradora hay que introducirla en el presupuesto, ya que rubros por especialidades chocan con la pretensin de intersectorialidad (Sanguinetti, 2002,
Winkworth y White, 2011, Horwath y Morrison, 2007, Corbett y Noyes, 2008).
Un cambio similar es demandado en los sistemas de evaluacin del de
sempeo debido a que si stos imponen resultados solamente por sectores
como criterios de valoracin de la gestin pblica, no le conceden a las metas transversales el mismo estatus que el de las metas especficas, o bien se
circunscriben a medir productos (outputs) en vez de impactos (outcomes),14
la intersectorialidad encuentra serias dificultades para desplegarse (Horwath
y Morrison, 2007, Christensen y Laegreid, 2007; Cunill, 2005); tambin
porque una responsabilizacin (accountability) colaborativa necesitara un
sistema de medicin que permitiera documentar los resultados conjuntos a
lo largo del tiempo (Page, 2004, citado por Bryson et al., 2006, 51).
Un sistema unificado de administracin, a partir de objetivos compartidos claramente identificados, constituira la expresin de una integracin
plena (Winkworth y White, 2011); o sea, se traducira propiamente en
inclusividad del ciclo de polticas, por lo tanto, supondra que las formas
de planificacin, de formulacin del presupuesto y de seguimiento y eva13
Traduccin propia.
Hogan y Murphy, 2002 (citados por Horwath y Morrison, 2007, 65) definen outcomes
como el estado de bienestar de unas personas en un lugar. Unos outcomes slidos estn claramente definidos, son emocionalmente elevados, positivos, cualitativos y medibles en el tiempo. El
trabajo integrado slo ocurrir cuando las agencias compartan la responsabilidad colectiva de definir tanto la naturaleza de los outcomes como su logro (traduccin propia).
14
VOLUMEN XXIII
luacin han dejado de ser sectoriales para ser intersectoriales. As, cuando
encontramos inclusividad, estaramos constatando tanto un resultado (o
expresin) de la intersectorialidad como una causa de ella.
Aunque nuestro foco son los sectores gubernamentales, cabe destacar
que la implicacin del pblico-sujeto, al menos en las fases de planificacin y evaluacin, es tambin reseado como un asunto crtico para el
xito de la colaboracin intersectorial (Cunill, 2009 y 2005; Horwath y
Morrison, 2007).15
Grado de mancomunidad en la ejecucin y el financiamiento de las acciones
En trminos generales, una mancomunidad remite a la unin, en este caso
de sectores, para conseguir un fin comn, teniendo en cuenta que se pueden
unir personas, fuerzas o caudales para un fin. En este sentido, cuando aludimos a ella, el foco est puesto en qu comparten los sectores en la fase de
ejecucin de las acciones para el logro de un mismo fin.
Al respecto, donde hay ms consenso es en cuanto a que la accin intersectorial significa establecer sistemas de informacin comunes o, por lo
menos, compartir (o enlazar) un mismo sistema de informacin (Bryson
et al., 2006, 44). De cualquier manera, implicara al menos la existencia de
sistemas o mecanismos que faciliten el intercambio de informacin
(Horwath y Morrison, 2007, 63).
La mancomunidad tambin se puede expresar en compartir recursos
para un propsito comn (Corbett y Noyes, 2008; Horwath y Morrison,
2007). En esta situacin, los sectores hacen aportes presupuestarios que se
traducen en fondos compartidos.
No obstante, la mancomunidad puede expresarse slo en un compromiso de ejecucin de acciones en funcin de un mismo objetivo o simplemente en la normalizacin de ciertos procesos de modo que sea previsible y
uniforme su realizacin.
15
La relacin entre intersectorialidad y participacin ciudadana constituye el objeto de un prximo
trabajo, en el marco del proyecto de investigacin referido. De hecho, en l tratamos de mostrar que el involucramiento y la incidencia social son clave para el abordaje integral del desarrollo social.
VOLUMEN XXIII
Nuria Cunill-Grau
El caso de mayor integracin en la fase de ejecucin de las acciones estara

dado por compartir recursos, responsabilidades y acciones (Mendes y Fernandez, 2004, 121); o sea, por la existencia de recursos compartidos (pooled
funds) y sistemas unificados de informacin (Winkworth y White, 2011).
En este caso, la integracin se expresara propiamente en mancomunidad.
Cobertura de las estructuras orgnicas suprasectoriales e intersectoriales
Es importante notar que la intersectorialidad se traduce en alteraciones
en las dinmicas y en los procesos organizacionales (Winkworth y White,
2011; Horwath y Morrison, 2007; Corbett y Noyes, 2008; Frenz, 2007;
Akerman, 2004; Bronzo, 2007; Junqueira, 2000 y 1998; Mendes, 2004).
Esto abona la idea de que producir intersectorialidad es una tarea distinta
(y ms difcil) que la de conseguir la coordinacin entre sectores.
Los arreglos intersectoriales pueden constituir una parte soft de la organizacin (por ejemplo, un comit interministerial) o pueden implicar alteraciones profundas en las estructuras organizativas y metodologas de trabajo
de cada sector involucrado al punto de dar lugar a una nueva estructura
(Bronzo, 2007; Cunill, 2005). Puede incluso traducirse en la creacin de
una entidad diferente que fusione todas las anteriores (unesco, 2004; Corbett y Noyes, 2008). En todo caso, la variada literatura sobre colaboracin
interagencial llama la atencin sobre la necesidad de establecer arreglos comunes de gobernanza, o sea espacios o instancias donde los sectores involucrados en una accin intersectorial puedan por lo menos expresar sus intereses y tratar de zanjar sus diferencias o conflictos.
Si tenemos en cuenta todo lo anterior, la integracin entre los sectores
puede aludir a todo (o parte) del ciclo de polticas, traducirse en la creacin
de una mancomunidad (total o parcial) respecto de la informacin, recursos
y responsabilidades, y suponer alteraciones (fuertes o dbiles) en las estructuras organizativas de los sectores. Por lo tanto, es evidente que hay distintas
elecciones posibles. En tales sentidos, la mayor integracin se producira
cuando hay inclusividad en la formacin de las decisiones junto con mancomunidad en su ejecucin, y estructuras para la gobernanza comn.
El cuadro siguiente ilustra las situaciones polares.
VOLUMEN XXIII
Intensidades de la accin intersectorial segn grados

de integracin de los mecanismos de gestin y ejecucin
y de las estructuras organizativas
Cuadro 2.
Alta integracin
Baja integracin
Se comparte la formulacin de las decisiones

(incluidas las asignativas) y su seguimiento y
evaluacin
Slo se abarca una parte del ciclo de polticas
(Inclusividad del ciclo de polticas)

Planificacin conjunta
Programacin presupuestaria comn
Seguimiento y evaluacin compartidos
Se comparte la ejecucin de las decisiones,
la informacin y los recursos
Por ejemplo, un plan de accin bsico, coordinado

por alguna instancia central, en el que interviene
un rgano intersectorial de carcter tcnico
Las actividades bsicas de planificacin,
elaboracin del presupuesto y evaluacin siguen
siendo asumidas sectorialmente
Slo se comparten asuntos operacionales
(Mancomunidad)
Por ejemplo, transferirse informacin sobre un

mismo pblico
Acciones, recursos y responsabilidades compartidas

con un funcionamiento en red.
El financiamiento de las acciones queda a cargo

de una autoridad central
Se producen alteraciones en las estructuras

organizativas sectoriales
No existen arreglos para la accin intersectorial,

salvo algn tipo de instancia tcnica multisectorial
(Estructuras orgnicas suprasectoriales al menos para

la gobernanza comn)
Intersectorialidad de alta intensidad
Intersectorialidad de baja intensidad
Fuente: Elaboracin propia.
Posibles modos de direccin de la accin intersectorial
Responder a cmo se produce la integracin implica adoptar una decisin

sobre el modo de direccin de la intersectorialidad; por lo tanto, las respuestas pueden producir distintas consecuencias. Las decisiones adoptadas
respecto a qu se integra y qu se comparte, quines intervienen en la integracin y dnde se produce la integracin entre los sectores gubernamentales perfilan, en la prctica, la direccin de la intersectorialidad.
Es claro que cualquier accin intersectorial, en primer lugar, interpela a
una autoridad central. De hecho, todos los sistemas de proteccin social recientes estn bajo la tuicin del ministerio encargado de la cuestin social
VOLUMEN XXIII
Nuria Cunill-Grau
en cada pas. Es, en general, desde ese ministerio que se coordinan las acciones intersectoriales, investido para tal fin de potestades legales. Sin embargo, el grado de control sobre el resto de los sectores gubernamentales puede
variar y, con ello, la propia orientacin de la integracin que se produce
entre los sectores. Ocurre as que los procesos de planificacin, formulacin
presupuestaria, seguimiento, evaluacin y el presupuesto pueden estar centralizados en esa autoridad central o bien ser manejados por los propios
sectores a travs de instancias ad hoc de carcter intersectorial propiamente
dichas. Los hallazgos empricos muestran que es clave quin maneja el presupuesto (Cunill, 2005).
Eso determina que puede haber distintos modos de lograr la integracin
a nivel nacional. Uno, en el que la colaboracin y la integracin se logran
bsicamente por medio de una autoridad-ministerio que tiene el control
del presupuesto; por ende, donde la integracin se produce verticalmente. Otro, donde es ms horizontal, ya que se logra con la colaboracin de
los propios sectores.
Dos ejemplos pueden ilustrar tales modos. Uno lo proporciona el caso
del Sistema Intersectorial de Proteccin Social de Chile, donde la gestin
presupuestaria del Sistema se ejecuta a travs de lo que el Ministerio de
Desarrollo Social denomina un diseo institucional vinculante.16 Esto
significa que los recursos para desarrollar las acciones de cada sector relacionados con el sistema se asignan en la Ley de Presupuesto al Ministerio
de Desarrollo Social; o sea, son traspasados ntegramente a dicho ministerio a travs de lneas presupuestarias especiales. Para su operacionalizacin, el ministerio suscribe con las instituciones respectivas un convenio
de transferencia de recursos. En caso de incumplimiento del convenio, la
sancin mxima a la que se exponen las instituciones puede ser no contar
con ms recursos para los programas.17
El otro ejemplo lo proporciona Oportunidades de Mxico. En este sistema existe un esquema de presupuesto compartido entre tres secretaras (miwww.chilesolidario.cl.
Informacin suministrada por Vernica Silva en comunicacin electrnica del 7 de marzo de 2005
respecto del Chile Solidario (Cunill, 2005).
16
17
VOLUMEN XXIII
nisterios), las de Desarrollo Social, Salud y Educacin Pblica. Segn una

fuente consultada,18 uno de los factores que explica el xito de la intersectorialidad de Oportunidades es que cada sector tiene un importante incentivo para trabajar en forma coordinada en tanto aporta parte del presupuesto
del Programa.19
A partir de todo lo anterior, un primer foco de anlisis de la intersectorialidad estara constituido por los siguientes factores:
a) Los mecanismos de formulacin de las decisiones y su expresin en los
procesos de planificacin, formulacin presupuestaria, seguimiento y
evaluacin.
b) Las modalidades de ejecucin de las acciones, de asignacin de los recursos para su financiamiento y de intercambio de informacin.
c) Los formatos organizativos suprasectoriales e intersectoriales (los arreglos comunes de gobernanza).
Tales variables inciden en los alcances de la accin intersectorial (planificacin y ejecucin conjuntas, slo planificacin conjunta, slo ejecucin
conjunta) y en los modos de direccin de la intersectorialidad (vertical,
horizontal), lo que afecta el grado de intensidad de la integracin entre los
sectores. No obstante, habra ms elementos a considerar.
La introduccin de la intersectorialidad en lo local.
Otros focos de anlisis
Como ya fuera anotado, las estrategias de reduccin de la pobreza y los sistemas de proteccin social estn cada vez ms fundados en la combinacin
de acciones entre el orden nacional y el local. Es ms, segn lo evidencian
18
Mnica Tapia, Coordinadora General de Alternativas y Capacidades A.C. de Mxico, en comunicacin electrnica del 16 de febrero de 2005 (Cunill, 2005).
19
Este mecanismo se habra debido a una coyuntura particular: el creador de Progresa, luego Oportunidades, fue subsecretario en la Secretara de Hacienda, posicin clave desde donde influy y cre este mecanismo (Cunill, 2005).
VOLUMEN XXIII
Nuria Cunill-Grau
estudios de caso, la cooperacin para la planificacin, implementacin y

evaluacin se facilita cuando tiene lugar a varios niveles de gobierno simultneamente, especialmente cuando la labor de cada uno de esos niveles se
integra mediante polticas o legislacin (oms, 2008).
En la prctica, sin embargo, suelen existir distintas combinaciones posibles en lo que respecta a la participacin de los distintos niveles de gobierno. Nuevamente los casos de Oportunidades de Mxico y del Sistema Intersectorial de Proteccin Social de Chile pueden servir para ilustrarlas.
Si seguimos a algunos especialistas, en Oportunidades de Mxico (pas
federal) al parecer no hay un nfasis en lo municipal, no obstante que el
programa llega a ese nivel. Segn lo expresan Cabrero y Zabaleta (2009,
12), los gobiernos estatales y municipales tienen solamente facultades operativas sobre Oportunidades, y los recursos (de origen federal) se asignan
directamente a las familias beneficiadas con base en un padrn predeterminado a escala nacional, y en el que intervienen marginalmente los estados.
En cambio, en los dos subsistemas chilenos (Chile Solidario y Chile Crece Contigo) que integran el Sistema Intersectorial de Proteccin Social, las
municipalidades tienen asignado un rol preeminente en su ejecucin. En
ambos, adems, se crean redes como dispositivos especiales a nivel comunal,
tambin de carcter intersectorial, coordinadas por las municipalidades.
Todo ello permitira inferir que, en el caso chileno, mientras a escala
nacional la integracin se produce verticalmente, a nivel local el diseo
institucional de la intersectorialidad contempla un amplio mrgen de accin y decisin. Lo contrario pareciera ocurrir en el caso de Oportunidades
de Mxico, donde se combinara una integracin ms horizontal a nivel
nacional con un modelo ms centralizado en lo que concierne a la intervencin de los mbitos subnacionales.
Sin embargo, si observamos los modos de gestin de las redes comunales
y sus mecanismos de financiamiento, las conclusiones en el caso chileno
pueden cambiar y, con ello, iluminar sobre otros elementos que cabra considerar en el anlisis de la intersectorialidad. Mientras en el Chile Crece Contigo (chcc) los sectores y organismos cuentan con financiamiento propio (a
travs de Mideplan, ahora Ministerio de Desarrollo Social) establecido
VOLUMEN XXIII
anualmente en la Ley de Presupuestos, las actividades a cargo de las municipalidades (y por lo tanto de las redes comunales) dependen de fondos variables. En consecuencia, los convenios asociados a ellas son prorrogables en la
medida en que los programas cuenten con la disponibilidad presupuestaria.
An ms importante, la obtencin de tales fondos est supeditada a la presentacin de proyectos ante Mideplan. De hecho, en el caso del chcc, para
ofrecer prestaciones diferenciadas las municipalidades y redes se deben adjudicar proyectos, para cuyos fines tienen que presentarse a fondos concursables
y competir con otros entes del nivel nacional o regional o del mbito privado.
Un esquema similar existe respecto al Chile Solidario, ya que los municipios
deben presentar proyectos, los que en caso de ser aprobados dan origen a un
convenio que tiene que ser firmado por el ente ejecutor (Fosis) y el alcalde;
luego comienza el traspaso de los fondos, que provienen de Mideplan.
Por lo tanto, si seguimos la clasificacin de las modalidades de coordinacin intergubernamental sugerida por Agranoff y McGuire (2001), puede
concluirse que en el caso chileno en vez de un modelo descentralizado opera una dinmica de arriba-abajo, en la que se busca una lgica de integracin centralmente dirigida. Esta es la misma conclusin a la que arriban
Cabrero y Zabaleta (2009, 11) en su estudio que incluy a Oportunidades
y Chile Solidario, reconociendo que la estrategia de descentralizacin de
arriba hacia abajo ha consistido, primordialmente, en una transferencia de
responsabilidades y recursos hacia los gobiernos subnacionales, pero manteniendo el control de las facultades ms importantes del proceso decisorio
por parte de las autoridades nacionales.20
Cabe destacar que, con este tipo de diseo institucional de las relaciones
intergubernamentales, pueden resultar afectadas no solamente las capacidades de los municipios para implementar sus redes intersectoriales, sino el
propio carcter de las instancias intergubernamentales a travs de las cuales
se supone que los distintos niveles deben negociar y concertar soluciones
ajustadas a las especificidades territoriales. Respecto del Chile Solidario,
20
Las otras modalidades aludidas por Cabrero y Zabaleta (2009) son esquema de donante-receptor, el
jurisdiccional y el de redes de poltica. Por otra parte, sealan como deseables: la regulacin suave, las redes
profesionales y el gobierno multinivel.
VOLUMEN XXIII
Nuria Cunill-Grau
Neves y Pichott (2011, 32-33) concluyen que los canales de coordinacin

vertical estn fuertemente intervenidos por el modelo de puesta en marcha
top-down, por lo que no existen canales bidireccionales de trabajo que beneficien un modelo hbrido en el sentido clsico de la definicin. Con ello,
agregamos, puede resultar reforzado el modelo de arriba-abajo.
As, cuando el diseo de la intersectorialidad de una poltica social abarca los niveles locales, se muestra de fundamental importancia el tipo de
instancias de comunicacin intergubernamental. El supuesto es que mientras ms canales bidireccionales (dispositivos de gobernanza comn entre
niveles gubernamentales) que permitan la concertacin con los propios niveles municipales y propendan a un modelo ms interactivo de relaciones
intergubernamentales, ms se ver favorecido el abordaje integral de los
problemas.
Aparecen, por lo tanto, nuevos focos de anlisis: la orientacin de las
relaciones entre los niveles gubernamentales y los formatos de las instancias
y canales intergubernamentales de comunicacin.
Complejizando el cuadro: Factores condicionantes
Hemos sugerido que los modos de gestin, ejecucin y organizacin de las

relaciones entre los sectores, as como sus modos de direccin, constituyen
factores que median la produccin de la intersectorialidad. Su alcance se
revela clave porque, segn advertimos, puede implicar distintos grados de
integracin entre los sectores involucrados en la ejecucin de una poltica
que aspira a enfrentar de manera integral un problema social. Esto corrobora
cun significativas pueden ser las respuestas a que se integra, quines intervienen en la integracin, dnde se produce la integracin y cmo se realiza
la integracin entre los sectores gubernamentales. Revela, adems, cules
factores mnimamente habra que observar para analizar los modelos de
intersectorialidad de las nuevas polticas sociales.
A esta altura cabe, sin embargo, tener en cuenta que las respuestas no
estn condicionadas exclusivamente por el tipo de propsito perseguido.
Tampoco son respuestas meramente tcnicas ni voluntaristas.
VOLUMEN XXIII
El contexto poltico-institucional
Un asunto importante es el papel que tienen las instituciones como constrictoras o facilitadoras de la accin intersectorial. A estas alturas la literatura es tan prolfica que resulta casi imposible de citar. Lo que resulta claro,
en cualquier caso, es que las acciones de los individuos y colectividades se
encuentran insertas en significados y prcticas compartidas que fijan constricciones o estmulos y dirigen y limitan el comportamiento de los distintos agentes en sus relaciones (March y Olsen, 1997, 43). Esto es especialmente clave en el caso de la intersectorialidad, no slo porque el ambiente
institucional suele incluir amplios sistemas de relaciones que cruzan distintas reas jurisdiccionales (Bryson et al., 2006, 45), sino porque los propsitos colaborativos, la estructura y los resultados pueden resultar afectados
por el marco institucional de cada sector gubernamental.
Todo lo anterior obliga a colocar la atencin en el contexto polticoinstitucional. Por ejemplo, segn lo muestra Acua (2005) en un anlisis
sobre Argentina, los ministerios y muchas veces las propias secretaras y
subsecretaras dentro de un mismo ministerio, cubren, por definicin, temticas que se resuelven en el marco de legislaciones distintas, por lo que
actan en un contexto de reglas de juego distintas. Cada ministerio, adems, opera en un espacio donde participan actores distintos. De hecho,
pueden existir constreimientos institucionales en el nivel ejecutivo. Dichos constreimientos son mayores cuando los ministerios son recursos
de poder que se distribuyen entre los distintos grupos o lneas que participan del partido o la coalicin gobernante (Acua, 2005), situacin que
caracteriza a varios pases de la regin. En el caso de Brasil se ha llegado a
afirmar21 que la prctica de la intersectorialidad es en extremo difcil por la
tradicin sectorializada a la cual se superponen dos camadas de poder: el
poder de las corporaciones sectoriales y el poder poltico partidario, con las
prcticas de repartir las secretaras (el equivalente de los ministerios) para
21
Rose Marie Inojosa y Luciano Prates Junqueira en comunicacin electrnica del 28 de febrero de
2005 (Cunill, 2005).
VOLUMEN XXIII
Nuria Cunill-Grau
grupos o partidos que apoyan a los gobiernos. La existencia de gobiernos de

coaliciones, incluso, puede tornar muy vulnerables los rganos creados
para la accin intersectorial a nivel de la formulacin de polticas. Cabe
considerar, entonces, que ciertos contextos poltico-institucionales dificultan ms la intersectorialidad.
Es muy importante considerar lo anterior si se tiene en cuenta que la
intersectorialidad de las polticas sociales, como lo hemos apreciado, no
slo interpela a distintos sectores gubernamentales sometidos a diferentes
constricciones institucionales, sino tambin a las relaciones entre el nivel
nacional y los subnacionales. En este sentido, Jordana (2000) destaca que
en un contexto de asentamiento del pluralismo institucional, las reglas
formales articulan los mecanismos de coordinacin, establecen responsabilidades y definen incentivos y controles entre niveles de gobierno. De all
que la estabilidad de los equilibrios de poderes y responsabilidades dependa
tanto del diseo de reglas institucionales sobre el sistema poltico (reglas
electorales, diseo institucional, etc.) como de los mecanismos vinculados
directamente a las relaciones intergubernamentales.
En este marco, tambin resulta relevante el grado de capacidad institucional del respectivo espacio local, entendindola como la combinacin de
capacidades polticas y administrativas. Al respecto, Repetto y Potenza
(2005) sostienen que la [potencial] capacidad administrativa remite a aspectos institucionales formales e informales fundamentales, como la claridad
en la definicin funcional entre los organismos burocrticos involucrados y
el componente meritocrtico de la estructura de servicio civil afectada. La
[potencial] capacidad poltica, por su lado, implica tambin factores institucionales de peso, tanto formales como informales, tal es el caso de las reglas que regulan la lucha de poder y los mecanismos de inclusin-exclusin
en las negociaciones. Destacan, adems, que ambas capacidades operan en
forma conjunta y que, en todos los casos, estn estrechamente asociadas
con la capacidad extractiva fiscal que tengan las instancias de gobierno.
Afloran, por lo tanto, los siguientes elementos de anlisis: las normas
que moldean las instituciones polticas, las relaciones intergubernamentales
y las capacidades institucionales locales.
VOLUMEN XXIII
La economa poltica de la intersectorialidad y la fisonoma

de los actores colectivos e individuales
Aun reconociendo que el contexto poltico institucional fija limitaciones (u

oportunidades) a la conducta de los actores, no puede obviarse que ellos,
por s mismos, disponen de distintos mrgenes de maniobra tanto para
colaborar con otros como para resistirse a hacerlo. De hecho, las diferencias
entre los sectores (y niveles) gubernamentales, si bien pueden proveer la
racionalidad para trabajar juntos, tambin generan resistencias. Es sabido
que la autonoma organizacional suele visualizarse (y usarse) como un recurso de influencia poltica y que, en general, los recursos de todo tipo, incluidos el capital simblico y el social, que controla cada actor son clave en
la economa poltica de la intersectorialidad.
El anlisis de los recursos de los actores requiere considerar su grado de
interdependencia. En este sentido, puede resultar til el enfoque de la teora del intercambio y de la eleccin racional,22 uno de cuyos supuestos es
que los actores buscan maximizar su utilidad decidiendo racionalmente
cules son los cursos apropiados para ello. Segn esta propuesta, si la obtencin de recursos involucra a otros actores, aparece una buena oportunidad
para acciones de cooperacin mutua entre ellos (Elster, 1986; March,
1986). La interdependencia simbitica versus la interdependencia competitiva de recursos (McQuaid, 2010, 141) y, especialmente, la percepcin
que se tenga de ella resulta as un elemento a analizar.23 Esto es especialmente relevante cuando la accin intersectorial no se origina por un mandato exterior a los propios sectores concernidos.
En cualquier caso, cuando introducimos en el anlisis a los actores (con
agendas y capacidades de agencia propias) se muestra la necesidad de comprender la economa poltica de la intersectorialidad (quines ganan y qui22
Debemos esta aproximacin a Jos Sulbrandt, con quien compartimos inquietudes sobre la intersectorialidad.
23
Cabe destacar que en la literatura de los ppp (partnership public-private) se seala la importancia de la
interdependencia de objetivos y beneficios mutuos, como por ejemplo, expansin de la competencia e influencia, logro de los objetivos organizacionales, apertura de nuevos mercados, aseguramiento de un mercado, control sobre determinados temas, etc. (McQuaid, 2010).
VOLUMEN XXIII
Nuria Cunill-Grau
nes pierden, cules son sus respectivas estrategias, cules son sus recursos de
influencia y peso especfico, etc.) y en especial cules modos resultan ms
efectivos para lidiar con ella. Aunque, como lo hemos insinuado, hay ya un
camino emprico recorrido que permite reconocer que algunas respuestas
funcionan mejor que otras, cabe notar que muchas respuestas pueden estar
condicionadas por los enfoques tericos que se adopten para observar la
realidad e intervenir sobre ella.
Uno de tales enfoques, el de la deliberacin, se muestra particularmente relevante porque nos revela la importancia que pueden tener unos modos
de gestin y direccin de la intersectorialidad sobre otros. Hay que notar
que los estudios no son concluyentes al respecto, atendiendo a que la coordinacin a travs de la deliberacin es improbable que ocurra en marcos
formales donde los discursos son mayormente acerca de la acomodacin de
los intereses existentes (vase, por ejemplo, Baccaro y Papadakis, 2009). Sin
embargo, en general, precisamente porque suelen existir intereses sectoriales
que en algunos aspectos pueden divergir e incluso ser conflictivos, la cooperacin lograda por medio del dilogo se revela ms eficaz que la lograda a
travs de la autoridad. El conocimiento acumulado al respecto muestra que
los procesos participativos de deliberacin entre los actores pueden contribuir a zanjar conflictos, a crear significados compartidos y a aumentar la
percepcin de su interdependencia (Innes y Booher, 2003; Fung, 2003;
Hardy, Phillips y Lawrence, 1998; Lane y Bachmann, 1998).
Lo anterior es muy importante si tenemos en cuenta que hay dos elementos que constituyen, en la prctica, obstculos significativos para la accin intersectorial. Uno son los desbalances reales o percibidos de poder
entre los distintos sectores (Huxham y Vangen, 2005, citados por Bryson et
al., 2006; Cunill, 2005; Machinea y Cruces, 2006; Acua y Repetto,
2009). Otro, los esquemas compartimentalizados de pensar que imprimen
las distintas disciplinas.
Promover la influencia mutua en la toma de decisiones para balancear
las diferencias (reales o percibidas) de poder y propiciar una sostenida comunicacin recproca para generar visiones compartidas, en la perspectiva
de las teoras de la deliberacin, son vitales para remontar tales obstculos.
VOLUMEN XXIII
En tal sentido, Bryson et al. (2006, 48), a partir de una revisin del estado
del arte sobre colaboracin intersectorial, concluyen que, dado que el conflicto es comn en las asociaciones, la colaboracin intersectorial tendr ms
probabilidad de xito cuando los socios utilizan recursos y tcticas para equilibrar el poder y manejar eficazmente los conflictos.24 Reder y Duncan (2003,
citados por Horwath y Morrison, 2007, 65 y 84) destacan que la comuni
cacin es un proceso interpersonal, con dimensiones psicolgicas e interactivas que requieren ser atendidas, sin lo cual los remedios prcticos y tcnicos
son una solucin parcial. Sulbrandt (2005), en un estudio emprico, muestra
que mientras ms canales de comunicacin estn abiertos y ms omnidireccionales sean, mayores son las oportunidades para la accin intersectorial.
Por otra parte, es preciso tener en cuenta que entre una persona y un
incentivo social hay ms que la sola racionalidad del clculo de utilidad;
hay condicionamiento social, a partir del cual las personas desarrollan
emociones, temores, expectativas, interpretaciones, necesidades, y toman
decisiones que no pueden caracterizarse como puramente racionales en el
sentido instrumental del trmino (Gonzlez y Gell, 2012, 8). Los referenciales, en el sentido utilizado por Jobert (2004) y los marcos culturales
que permiten la interpretacin, valoracin y confianza en los incentivos
que se diseen, segn Gonzlez y Gell (2012), no pueden soslayarse, sobre todo respecto de los actores individuales.
Asimismo, teniendo como foco especfico a los actores, aparece la incidencia del liderazgo que puede ejercer un sector especfico sobre los dems.
Horwath y Morrison (2007, 62) sostienen que el estilo de liderazgo es fundamental en cuanto al compromiso de los miembros de la asociacin.
Bryson et al. (2006, 52), en su anlisis de los factores que influyen en el trabajo colaborativo, sostienen que el xito depende del liderazgo (en el sentido
de hacer que las cosas ocurran). Seran importantes, dependiendo del contexto, los roles que adopta el liderazgo, sea como patrocinador, apoyador,
articulador con el entorno o facilitador (Bryson et al., 2006).25
24
25
Traduccin propia.
Traducciones propias.
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Nuria Cunill-Grau
En suma, respecto de los actores involucrados en una accin intersectorial, afloraran los elementos de anlisis siguientes:
Los recursos que controla o moviliza cada actor.
La percepcin que tengan los actores de los grados de dependencia mu-
tua de recursos.
Los referenciales y marcos culturales.

Los mecanismos para promover la influencia mutua y manejar los con-
flictos.
Los tipos de liderazgos.
La fisonoma de las redes y los factores contingentes
Por ltimo, cabe volver a las redes locales, pero en lo que concierne especficamente a la manera en que su configuracin puede incidir en su eficacia.
Esto es especialmente relevante si consideramos que la accin intersectorial
y, en general, las estrategias de gobierno total tienen muchas ms posibilidades de realizacin en los niveles locales que en el nacional (Christensen y
Laegreid, 2007). Hemos apreciado que las redes locales constituyen piezas
claves del trabajo intersectorial en los sistemas de proteccin social pero que,
a la vez, suelen ser uno de sus puntos ms frgiles. Por todo ello, en esta
aproximacin a un marco analtico de la accin intersectorial cabra considerar la importancia que puede tener la teora del anlisis de redes para acercarse al funcionamiento de las redes locales. Goldsmith y Eggers (2006), por
ejemplo, al aludir a distintos tipos de redes, sostienen que la estructuracin
de una red exige responder una serie de preguntas, entre las cuales est la de
cmo deben ser estructuradas y dirigidas, existiendo distintas opciones posibles, entre otros asuntos segn las metas establecidas. En un sentido similar,
Provan y Kenis (2008) reconocen que se ha escrito mucho sobre las bondades de las redes pero muy poco acerca de cmo su funcionamiento incide en
su efectividad y aportan evidencias sugerentes. Su principal conclusin es
que no hay un modelo que sea universalmente superior o ms efectivo. Por
lo tanto, el hecho de que una red opere de forma centralizada (dirigida por
VOLUMEN XXIII
un miembro lder o por una organizacin externa) y que otra lo haga de manera descentralizada (a travs de sus propios participantes) no significa necesariamente que una sea ms efectiva que la otra. Eso dependera de cules
son sus condiciones de efectividad de acuerdo con factores contingentes.
Los autores en referencia apuntan cuatro elementos que habra que conocer
para determinar cul es el diseo ms efectivo: a) confianza (alta, baja o moderada, b) nmero de participantes (pocos, muchos, moderados), c) consenso sobre los objetivos (alto, moderadamente alto, moderadamente bajo), d)
necesidades de competencias (baja, moderada, alta). La propuesta, por consiguiente, consistira en determinar cmo se comportan cada uno de estos
elementos en la realidad para determinar cul es el diseo ms efectivo.
En todo caso, lo que queda sugerido es que en tanto los espacios subnacionales son reconocidos como el mbito por excelencia de integracin de
la poltica social, no puede soslayarse el anlisis de las condiciones de efectividad de las redes locales. De este ltimo punto surge, por lo tanto, el elemento de anlisis: el modelo existente de las redes locales versus sus condiciones de efectividad, de acuerdo con los factores contingentes.
Conclusiones
En contra de la idea que suele subyacer las nuevas polticas sociales de que
la intersectorialidad en s misma es un modelo de gestin, hemos buscado
mostrar que no es un dato dado sino una variable causada por una multiplicidad de factores; por lo tanto, que si aspiramos a analizar sus diseos o
intervenir en ellos, cabe tenerlos en cuenta.
Ahora bien, si retomamos la conjetura levantada al comienzo, en el sentido de que una alta integracin de los sectores devendra en una intersectorialidad de alta intensidad y, por ende, en una mayor integralidad en el enfrentamiento de problemas sociales multidimensionales, la decisin
respecto a cul es el modelo de intersectorialidad apropiado sera relativamente sencilla (aunque su implementacin, obviamente, es en extremo
compleja). Bastara, en trminos del diseo institucional de la intersectorialidad, por optar por aquellas configuraciones que pueden producir los maVOLUMEN XXIII
Nuria Cunill-Grau
PP
yores grados de integracin y, por lo tanto, las mayores intensidades de accin intersectorial. Sin embargo, hemos apreciado que el contexto poltico
institucional, tanto a nivel nacional como local, puede imponer restricciones a los grados de integracin intersectorial. Tambin hemos notado que
factores contingentes pueden determinar que un determinado arreglo
bueno en un caso no lo sea en otro. De ah que a priori no pueda ser reconocido un solo modelo para el diseo, implementacin o evaluacin de la
accin intersectorial de los programas y polticas de proteccin social. Pero
tambin hemos advertido que si nos apoyamos en los factores que los diversos estudios relevan como coadyuvantes de la colaboracin intersectorial,
hay muchos que s dependen de las elecciones que hagamos al momento de
definir el arreglo institucional a adoptar. Esto resulta an ms claro si, adems de tener en cuenta lo que nos dice la prctica, consideramos lo que
aportan algunas teoras recientes, en especial aquellas que aluden a las redes
as como tambin las ms generales sobre la cooperacin por deliberacin,
que pueden iluminar sobre factores que inciden en la decisin de iniciar y,
sobre todo, mantener un esfuerzo intersectorial.
Reconociendo la naturaleza dinmica de la accin intersectorial (Bryson
et al. 2006), el acercamiento analtico que hemos propuesto pretende ser
un paso para profundizar en su comprensin. El hecho de que un foco clave de las polticas sociales actuales sea la accin intersectorial entre diversos
sectores y niveles gubernamentales, da cuenta de que la profundizacin de
esta tarea requiere ser contemplada en la agenda de las investigaciones futuras. Ms imperativa se torna esta tarea si tenemos en cuenta que no slo los
trade offs pueden amenazar la validez del trabajo intersectorial sino usos y
diseos que no sirven a los propsitos perseguidos. Al final, el asunto que se
releva verdaderamente crtico es cun bien estamos logrando un abordaje
integral de los problemas sociales. G
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Intersectorialidad en Las Politicas Sociales

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La intersectorialidad

en las nuevas polticas sociales

Actualmente observamos una recurrente invocacin a la intersectorialidad como eje

*Nuria Cunill-Grau es profesora e investigadora del Centro de Investigaciones en Sociedad y Polticas

. NMERO 1 . I SEMESTRE DE 2014 . PP. 5-46

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The Intersectorality in New Social Policies:

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problema o situacin social, lo que coloca en el centro la cuestin de la

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ticas sociales depositan en la intersectorialidad la concrecin de la promesa

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El tema de la intersectorialidad mantiene su vigencia por lo menos desde la

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La intersectorialidad en las nuevas polticas sociales

Sin embargo, ahora la accin intersectorial no es requerida slo desde un

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2009). Pero no es nuestra intencin ahondar en las causas, sino exponer

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la intersectorialidad aparece reflejada en el giro experimentado por la forma

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El Sistema Intersectorial de Proteccin Social queda constituido por dos

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bsqueda de soluciones integrales. Tal premisa le asigna un fundamento

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La unesco (2004, 25), al referirse a las polticas y programas de la primera

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La intersectorialidad en las nuevas polticas sociales

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Expresiones y tipos de integracin intersectorial

Fuente: la descripcin de colaboracin, convergencia y consolidacin es de Corbett y Noyes (2008, 7), y

en s misma constituye el ms alto nivel de colaboracin, tanto en trminos

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c) Dnde se produce la integracin

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acuerdos iniciales de colaboracin, as como los procesos utilizados para

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