HACIA UN NUEVO PARADIGMA

EN EVALUACIN DE POLTICAS PBLICAS1

Nerio Neirotti
RESUMEN
Nos encontramos en Amrica Latina ante un nuevo escenario de las polticas
pblicas, caracterizado por el retorno del Estado, la revitalizacin de la poltica y la
dinamizacin de la organizacin y participacin de la sociedad civil. En esta lnea, se
ha generado el desafo de responder a estos cambios imaginando nuevos dispositivos,
metodologas y usos dela evaluacin, como as tambin impulsando un cambio cultural
en el mundo de los evaluadores.
La evaluacin es la emisin de juicios valorativos fundados sobre evidencia
emprica acerca de la marcha de las polticas pblicas a fin de mejorarlas. Pero no
puede haber mejora si no hay uso del conocimiento por parte de quienes participan en
la toma de decisiones. Esto nos lleva en un principio al problema de la comunicacin y
la apropiacin de dicho conocimiento por parte de los distintos actores involucrados.
En segundo lugar, la evaluacin debe tener una perspectiva integrada y, si bien se ha
avanzado en esta materia en algunos pases, queda mucho por hacer para completar
el proceso y adems se ha generado la necesidad de reconfigurar los dispositivos en
funcin de los cambios en el estilo de gobierno de los ltimos tiempos. En tercer lugar,
es preciso desarrollar una cultura evaluativa, de modo que el hbito reflexivo y los
anlisis en equipo se establezcan como parte natural de la gestin. En cuarto lugar,
amigar la evaluacin con la poltica, superando el histrico antagonismo entre
tcnica/academia y poltica. En quinto lugar, facilitar la deliberacin pblica, puesto
que los procesos refundacionales de polticas pblicas requieren de debates
orientados a la luz de la evaluacin. Y en sexto lugar, incorporar, ms all del enfoque
de resultados, el enfoque de derechos, puesto que no basta saber que se logr lo que
se estableci en las metas sino cunto falta para garantizar los derechos de los
ciudadanos.

PALABRAS CLAVE
Paradigmas de evaluacin, poltica y Estado, uso de la evaluacin, dispositivos
integrados, cultura evaluativa, perspectiva de derechos.

Introduccin
Las ideas que expongo a continuacin surgen de una sensacin de
incomodidad que siento en virtud de mi experiencia en la actividad profesional y
acadmica relacionada con la evaluacin de programas y polticas pblicas.
Esta sensacin tiene que ver con el desfasaje existente entre el cambio de
paradigma poltico y estatal acaecido a posteriori de la ola neoliberal que
invadi toda la regin latinoamericana, y el retraso que existe en el mundo de la
evaluacin para brindar herramientas tiles y funcionales a los nuevos vientos
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Las ideas que dieron lugar a este documento fueron expuestas en el Seminario Nacional La evaluacin
de las polticas pblicas en el escenario actual de transformaciones en el Estado, organizado por la
Universidad Nacional de Lans con auspicio del INAP el 12 de setiembre de 2014.

que soplan en la regin, de mayor intervencin del Estado, recuperacin de la

actividad poltica y movilizacin organizada de la sociedad civil. En este marco,
las polticas pblicas reclaman un paradigma y herramientas actualizadas de
evaluacin, tanto en el nivel de la deliberacin colectiva de toda la sociedad
como en el de las estrategias de gobierno y el espacio operativo de la gestin.
Vivimos un cambio de paradigma en el mundo de la poltica, con una
notable recuperacin de sta y un nuevo impulso de la intervencin estatal
(Vilas, 2011). La mayor parte de los pases de Amrica Latina tienen gobiernos
denominados nacional-populares o sencillamente progresistas. Ante esta
novedosa situacin nos planteamos: la evaluacin puede seguir igual?, cabe
seguir utilizando los mismos instrumentos?, puede estar encaminada del
mismo modo, con las mismas estrategias, los mismos sistemas, los mismos
procesos? Aparentemente no, por una sencilla razn: aquellos sistemas,
estrategias e instrumentos que nacieron y se desarrollaron en otra poca, estn
dejando de ser tiles a la mejora de las polticas y programas. Es decir, se ha
generado un divorcio entre evaluacin y toma de decisiones. El acto reflexivo
propio de la evaluacin marcha por un andarivel mientras que la toma de
decisiones en polticas pblicas avanza por otro. La tcnica y la poltica se han
desencontrado.
En el mbito acadmico existe la preocupacin por saber cules son las
preguntas orientadoras y cules las investigaciones a realizar en el plano de las
ciencias sociales, de la administracin y de las polticas pblicas. Se vislumbra
la conformacin de nuevos bloques histricos en varios pases de Amrica
Latina y se busca conocer cules son sus caractersticas, cules son las vas
para lograr un desarrollo inclusivo y democracias ms sustantivas, con mayor
justicia social. En virtud de la dinamizacin de la poltica emergen inquietudes
por saber qu perfiles tienen los nuevos sujetos polticos, cmo se articulan los
espacios polticos con los de la sociedad civil, cules son los caminos de
constitucin de ms ciudadana, qu formas nuevas de organizacin popular
estn emergiendo. En consonancia con esto, surgen preguntas acerca de las
caractersticas va adquiriendo el Estado y cules son las tareas que debera
asumir para garantizar los derechos de la ciudadana. En este sentido,
importan las caractersticas de las polticas pblicas, su direccionalidad,
consistencia y sostenibilidad, como as tambin la conformacin de consensos
mayoritarios en relacin con las mismas. Consecuentemente, interesa conocer
los vas de generacin de una nueva institucionalidad y las nuevas notas que
adquieren las estructuras, procesos y normas de la administracin pblica.
La evaluacin no es ajena a todo este proceso de transformaciones
profundas que surcan la regin y, sin embargo, da la impresin de que tanto a
nivel gubernamental, como profesional y acadmico no se ha tomado nota de
los cambios. El problema es de los polticos y de los responsables de la
gestin estatal? Hay de su parte menosprecio, falta de atencin o ignorancia
respecto de la evaluacin o hay un problema de falta de adaptacin de los
evaluadores en relacin con los conceptos sobre evaluacin y los enfoques y
metodologas? Me apoyo en la hiptesis de que ocurre lo ltimo.
Quienes trabajamos en el mundo de la evaluacin debemos empezar a
ocuparnos del desarrollo de otra perspectiva, con nuevas herramientas
metodolgicas y aportes tericos y formas innovadoras de gestin de la
evaluacin. No pretendo plantear el camino porque me excede, pero deseo
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compartir interrogantes y sugerencias surgidas de los dilogos que tenemos

con colegas del mundo de la evaluacin y protagonistas (hacedores) de las
polticas pblicas (ya sean del mundo gubernamental o de la sociedad civil).
Situacin y recorrido de las capacidades evaluativas estatales
Durante los 90 se instal el modelo neoliberal de Estado, que tuvo su
correlato en materia de evaluacin. Atrs haba quedado el Estado de
Bienestar, en crisis desde los 70, que haba dejado, en materia de planificacin
y evaluacin, un andamiaje de informacin para la gestin entre los que se
contaban las oficinas de censos y estadsticas en materia econmica, de
educacin, de salud, etc. El modelo de administracin del Estado neoliberal fue
el de la Nueva Gestin Pblica, de tipo gerencial, inspirado en el mundo de la
empresa. En el marco del Consenso de Washington se llevaron a cabo
reformas del Estado y se habl de procesos de modernizacin que deban
acompaar las polticas de desregulacin, desestatizacin y descentralizacin.
El razonamiento imperante era el siguiente: si tratamos de hacer ms
eficiente este Estado gordo y flcido y si atenuamos o anulamos la
planificacin estatal para dejar que los servicios que reciben los usuarios se
ordenen por medio de mecanismos de mercado o cuasimercado, hay que crear
organismos de monitoreo y evaluacin para estar informados sobre la calidad
de los mismos. En esta lnea se instauraron dispositivos y estructuras de
evaluacin en toda Amrica Latina que venan acompaadas de
recomendaciones, metodologas y pautas de gestin. Pareca que se estaba
trabajando con un modelo nico orientado por los organismos internacionales
de crdito cuya implantacin vena inducida por la va de las
condicionalidades para la aprobacin de prstamos y subsidios.
En toda Amrica Latina se instalaron organismos de evaluacin del
Estado que apuntan a garantizar, o al menos registrar, la calidad de los
servicios. Junto con los fondos de inversin social y los programas sociales que
acompaaron a las polticas de ajuste se establecieron sistemas de evaluacin
de los mismos, tales como el Sistema de Informacin, Monitoreo y Evaluacin
de Programas Sociales (SIEMPRO) en Argentina, los del Ministerio de
Planificacin (MIDEPLAN) en Chile, o el Consejo Nacional de Evaluacin de la
Poltica de Desarrollo Social (CONEVAL) de Mxico. La descentralizacin
educativa estuvo seguida por el establecimiento de organismos de evaluacin a
nivel de la escuela primaria y media, a lo cual se le agreg la organizacin de
sistemas nacionales de acreditacin y evaluacin de la educacin superior.
Los servicios pblicos privatizados y otros servicios o programas que seguan
en el mbito estatal fueron sometidos al cumplimiento de estndares
acordados con los usuarios a travs del Programa de Cartas de Compromisos
con el Ciudadano, como en Argentina, o sujetos a evaluaciones como las del
sistema organizado en el Ministerio de Hacienda en Chile, el Sistema Nacional
de Evaluacin y Gestin por Resultados (SINERGIA) de Colombia o el Sistema
de Monitoreo y Evaluacin del Plan Plurianual de Brasil.
Los casos mencionados no agotan el repertorio actual en Amrica Latina
y se puede encontrar un amplio mapeo en un trabajo prximo a editar por el
Centro CLEAR y el Centro de Informacin y Docencia Econmica de Mxico
(CIDE) (Maldonado y Prez Yarahun, 2015). Pero cabe destacar que al da de
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hoy ha quedado marcada una impronta notoria en relacin con la prctica de la

evaluacin en la regin. En primer lugar, porque se ha marcado un cambio de
estilo de la gestin pblica, instalando la necesidad de contar con juicios
valorativos apoyados en evidencia emprica y opiniones expertas. En segundo
lugar, porque se pas de la vieja prctica de control basada en el cumplimiento
de las normas y los procedimientos, de auditora o de supervisin de
actividades, a la bsqueda de informacin sobre los resultados de la gestin,
ya sea a nivel de productos como de efectos. Esto marca el pasaje de la
gestin pblica basada en la administracin a otro modelo, llamado
emprendedor, basado en los resultados y en la satisfaccin de los
destinatarios de los programas (gestin orientada a la ciudadana). En tercer
lugar, porque se cre la conciencia de la necesidad de desarrollar capacidades
de evaluacin, ya sea a nivel estatal como en el campo acadmico y
profesional. Por ltimo, porque se sentaron las bases en algunos pases de la
regin para avanzar en la conformacin de sistemas integrados de evaluacin
(Brasil, Colombia, Costa Rica) aunque todava se est lejos de consolidar los
logros en este sentido.
No obstante lo anterior, lo que se puede observar es que tambin existen
muchas estructuras evaluativas segmentadas y que en varios casos la ligazn
entre organizaciones de evaluacin y procesos de toma de decisiones muestra
una preocupante precariedad. En algunos casos, existe relacin con la toma de
decisiones pero slo en el nivel operativo de la gestin; en otros, se producen
conexiones con las decisiones presupuestarias. Pero en general se observan
escasos vnculos con los niveles estratgicos de la poltica y una limitada
apropiacin de los resultados de las evaluaciones por el conjunto de
involucrados en los programas, ya se trate de agentes y funcionarios
gubernamentales como de organizaciones de la sociedad civil.
El escenario actual y la evaluacin
Hoy avanzamos hacia el desarrollo de otro estilo de gobierno. Estamos
ante un nuevo escenario. Hay un retorno notorio de la poltica que haba sido
denostada como una actividad esencialmente turbia y corrupta durante los 80 y
90. Y tambin una recuperacin del Estado, que haba sido visualizado en la
poca neoliberal como ordenador poco eficiente de las relaciones sociales. Por
otra parte, se ha vuelto a movilizar la sociedad, las organizaciones de base
reaparecen, hay una participacin notoria de la sociedad civil.
El modelo neoliberal se basaba en la idea de contar con menos Estado,
una poltica dbil, de tipo gerencial y con poca ideologa, y una sociedad civil
despolitizada, de organizacin creciente pero en una relacin de suma cero con
el Estado y la poltica. Por el contrario, el modelo emergente en la gran mayora
de pases de Amrica Latina se apoya en la dinamizacin poltica, una mayor
intervencin del Estado como regulador y coordinador de las relaciones
sociales y una organizacin de la sociedad civil que no sustituye al Estado y la
poltica sino que establece una relacin sinrgica con ambos.
El neoliberalismo no resolvi ms bien agrav los problemas de
pobreza, exclusin y desigualdad. De all que la emergencia de la sociedad civil
no tuvo la forma de prolijas intervenciones de organizaciones no
gubernamentales sino que estuvo cargada de tensin y tumulto. Las primeras
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reacciones populares de los sectores excluidos fueron precisamente para

hacerse ver, con la intencin de que la sociedad formal los tomara en cuenta.
Posteriormente, pasaron a un proceso de entendimiento con el Estado y de
cogestin de emprendimientos comunitarios orientados a generar desarrollo
local y mejorar la calidad de vida. Un ejemplo de ello fueron los piqueteros de
Argentina, que se puede tomar como ejemplo del proceso de reversin de los
estilos de intervencin social y poltica.
El Estado ha retomado su rol como promotor de la produccin y ha
recuperado su vigencia desde una perspectiva actualizada la nocin de
desarrollo. Han vuelto a manos estatales gran parte de las empresas y
servicios que a finales del siglo pasado fueron privatizadas. A su vez, se han
puesto en marcha polticas redistributivas de distinto tipo, se ha pasado de un
modo de intervencin focalizada a una reorientacin de tipo neouniversalista en
las polticas sociales, ha habido una profundizacin de las polticas de los
derechos humanos, una recuperacin del sentido de dignidad nacional popular
y una notoria mejora en la calidad de vida de la poblacin.
Estamos, sin lugar a dudas, en una etapa refundacional de las polticas
pblicas que requiere el desarrollo de una nueva institucionalidad. No existe un
modelo sino que est cobrando forma. No existe una forma sino que hay
distintas manifestaciones a lo largo de la regin. No hay un diseo acabado
sino que se est en un proceso de experimentacin a partir del cual, sobre la
base de una amplia deliberacin, se orientan las polticas pblicas. Son
polticas insinuadas, que no surgen de un gabinete o de los equipos tcnicos
sino que son el resultado de debates, tensiones, conflictos y acuerdos. No hay
quietud sino un intenso movimiento.
Frente a tamao cambio de la realidad poltica, econmica, social y
cultural nos preguntamos en relacin con la evaluacin: Alcanza con el marco
lgico? Seguimos con la matriz insumos, proceso y producto? Persistimos
con evaluaciones de impacto que poco nos dicen de las razones del xito o
fracaso de las polticas? Continuamos viviendo una sensacin de impotencia
cuando percibimos la brecha entre evaluacin y decisin poltica? O tal vez ha
llegado la hora de hacer un replanteo comprehensivo?
No debemos ignorar que se vislumbran cambios que tienen relacin con
una mayor atencin a la racionalidad poltica presente en los procesos
decisorios, formas ms participativas de evaluacin, mayor ligazn entre
evaluaciones de resultados y procesos, preocupacin por evaluar la
efectivizacin de derechos, sumado al crecimiento de la inquietud por generar
un mayor uso de la evaluacin (Neirotti, 2012). Es de destacar que se ha
avanzado mucho en la produccin de conocimiento relacionado con la
evaluacin. Se han desarrollado metodologas, ha habido un encuentro entre lo
cualitativo y lo cuantitativo, y ha quedado atrs el positivismo emprico como
nico paradigma metodolgico de evaluacin. Hay una buena circulacin del
conocimiento entre los expertos, se han presentado resultados y trabajos de
metaevaluacin en seminarios y mbitos acadmicos.
Pero es menester aclarar que el rol del evaluador no termina en la
produccin y distribucin del conocimiento, y que queda mucho por hacer para
generar mejores condiciones de apropiacin y de uso del mismo por parte de
los involucrados. Igualmente, lejos nos encontramos de evaluar en qu medida
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y modo se estn haciendo efectivos los derechos de los ciudadanos. Tampoco

contamos con una prctica naturalizada de evaluacin al servicio del desarrollo
de polticas pblicas ni con esquemas articulados de los diversos espacios
gubernamentales de evaluacin, relacionados con la formacin y el desarrollo
profesional.
En sntesis, no contamos con una visin abarcadora de una nueva
perspectiva de la evaluacin en la regin. Todo esto nos impulsa a pensar que
es necesario trabajar colectivamente en un nuevo paradigma que no cabe
dudasurgir de la experiencia y la deliberacin de los evaluadores en su
dilogo con el mundo poltico y la sociedad civil.
Notas para un nuevo paradigma de evaluacin en la regin
La evaluacin consiste en emitir juicios valorativos fundados sobre
informacin validada sistemticamente acerca de la marcha de las polticas
pblicas a fin de mejorarlas. No puede haber mejora si no hay uso del
conocimiento por parte de quienes estn involucrados en las decisiones tanto
en los niveles estratgicos como operativos. Esto nos lleva en un principio al
problema de la comunicacin y la apropiacin de este conocimiento. En
segundo lugar, la evaluacin debe tener una perspectiva integrada y, si bien se
ha avanzado en esta materia en algunos pases, queda mucho por hacer para
completar el proceso. Adems, se ha generado la necesidad de reconfigurar
los dispositivos en funcin de los cambios en el estilo de gobierno mencionados
en el prrafo anterior. En tercer lugar, es preciso desarrollar una cultura
evaluativa, de modo que el hbito reflexivo y los anlisis en equipo se
establezcan como parte natural de la gestin. En cuarto lugar, amigar la
evaluacin con la poltica, superando el histrico antagonismo entre
tcnica/academia y poltica. En quinto lugar, facilitar la deliberacin pblica,
puesto que los procesos refundacionales de polticas pblicas requieren de
debates orientados a la luz de la evaluacin. Y en sexto lugar, incorporar, ms
all del enfoque de resultados, el enfoque de derechos, puesto que no basta
saber que se logr lo que se estableci en las metas sino cunto falta para
garantizar los derechos de los ciudadanos. Vayamos a cada uno de estos
temas.
a) Profundizacin de la comunicacin, apropiacin y uso de la
evaluacin
Comencemos por la secuencia de la comunicacin, apropiacin y uso de
la evaluacin. Habitualmente la evaluacin se comunica al presentar un informe
final o un tiempo antes a travs de un informe preliminar que se somete a
revisin y validacin. Pero es necesario contar con canales de comunicacin
previos y constantes. Desde el primer momento del planteamiento de la
evaluacin, cuando se juntan el decisor y el evaluador (o los equipos de
decisin y evaluacin) y definen qu es necesario conocer, o sea, sobre qu
aspectos vamos a evaluar, se inicia un proceso de comunicacin que no debe
ser abandonado. Antes bien, deben trazarse las lneas permanentes de
comunicacin para todo el proceso evaluativo.

A partir de all pasamos al diseo, al trabajo de campo, al procesamiento

de la informacin y al anlisis. Durante todo este proceso los canales de
comunicacin tienen que estar aceitados y debe estar garantizada la
continuidad si se llegara a obstruir alguno de los canales, para lo cual hay que
prever alternativas que garanticen el dilogo. La comunicacin debe incluir a
todos los involucrados: los tcnicos, los polticos, los empleados estatales, los
destinatarios de las polticas, quienes proveen insumos y quienes estn
concernidos porque tienen intereses relacionados con esa poltica y porque
defienden valores que los ligan a las mismas.
A su vez, para que esta evaluacin sea utilizada, hay que trabajar de
manera pormenorizada en la trasposicin didctica, es decir, hacer lo que el
docente lleva a cabo cuando toma un cuerpo de conocimiento, lo desestructura
y lo reestructura para hacerlo significativo, atractivo y accesible al estudiante y
para empezar a producir conocimiento junto con ste. Se trata de una tarea a la
que los evaluadores debemos prestar mucha atencin: tener como prctica
permanente la construccin de significado del conocimiento producido. Para
ello hay que tomar en cuenta que hay distintas audiencias, distintos pblicos,
cada uno de ellos con intereses e inquietudes diferentes.
Cuando un conocimiento se torna significativo tiene mayor proclividad de
ser apropiado por los involucrados y de generar mayor conciencia de la
conveniencia de su aplicacin. Para esto no hay nada mejor que abrir, de una
forma u otra, una amplia participacin en la produccin del conocimiento. Sin
dejar de destacar el valor de las metodologas participativas, contar con que, al
menos, existan consultas en el momento de hacer las preguntas clave, se
someta el diseo a consideracin, se hagan devoluciones oportunas durante
todo el proceso y se lleven a cabo validaciones progresivas.
El conocimiento resulta til slo cuando se instalan capacidades en los
involucrados para mejorar el rumbo de la poltica. De modo que una buena
comunicacin y una buena apropiacin debe culminar con el desarrollo de
capacidades de anlisis e implementacin. De manera especial, los
responsables de la evaluacin deben tender un puente entre conocimiento y
decisin. Es menester tener en claro que esta ligazn no es automtica, no se
produce por s misma: debe ser gestionada y los evaluadores son responsables
de esta gestin.
Adems, es necesario instaurar un hbito de que la evaluacin sea
referenciada permanentemente en las etapas posteriores de ejecucin de las
polticas. Una vez que se evalu, se analiz, se profundiz, se buscaron las
razones que explican el estado de situacin y se perfil el camino futuro, es
importante que esto quede plasmado como el punto de referencia que tenemos
para orientarnos en los cambios de la gestin, es decir, que sea como nuestra
carta de navegacin. La evaluacin debera ser una referencia recurrente a la
hora de fortalecer el rumbo de las polticas pblicas o a la hora de innovar.
b) Perspectiva integrada
Pasemos ahora a la segunda nota para un nuevo paradigma: una
perspectiva integrada. Nos encontramos en situaciones muy diversas en
cuanto a la articulacin de los dispositivos de evaluacin en los pases de
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Amrica Latina. Algunos (Costa Rica, Colombia, Brasil) han llegado a

conformar sus sistemas de evaluacin o estn en vas de conformarlo, otros
cuentan con dispositivos segmentados en distintas reas de polticas pblicas,
tales como desarrollo social, educacin, salud, trabajo, hacienda, etc.
(Argentina, Chile).
Cabe destacar que algo tan sencillo como es trabajar juntos no se agota
en la articulacin funcional de distintos organismos, oficinas o programas de
evaluacin. Esto de por s es muy valioso. Implica ir generando un dilogo, un
encuentro, vasos comunicantes entre las mismas estructuras de evaluacin a
los efectos de ir pensando en un sistema que abarque las distintas reas de
gobierno.
Pero si los problemas que originan las polticas son complejos y
multicausales, stas deben ser intersectoriales. A su vez, la gestin de las
mismas no est ligada a una sola jurisdiccin (nacional, estadual/provincial,
local) sino que de manera creciente se impone la necesidad del llamado
gobierno multinivel y en el mismo camino, de la gestin asociada entre el
Estado y la sociedad civil. La evaluacin, en consecuencia, debe apuntar, en su
diseo y anlisis, a la intersectorialidad, la interjurisdiccionalidad y la interfase
Estado-sociedad civil.
A su vez, es conveniente generar progresivamente normas de necesidad
(obligatoriedad). A fin de lograrlo, no basta con la emisin de normas sino que
tambin es necesario contar con un apoyo poltico decidido y permanente. La
integracin de los dispositivos de evaluacin gubernamental debe ser
impulsada por jefaturas de gabinete, otras instancias de coordinacin del
gobierno, mbitos centrales de planificacin u organismos ad hoc de
dependencia directa del alto poder poltico, a fin de que las evaluaciones
integradas tengan fuerza e incidencia en la toma de decisiones.
Dado que el ancla de la toma de decisiones est, en buena medida, en el
presupuesto, es conveniente que las reflexiones, recomendaciones y
conclusiones que se van generando en las evaluaciones lleguen, de alguna
manera, a las medidas de tipo presupuestario que se toman anualmente. El
panorama actual es propicio para extender esta prctica, cuando nuestros
pases estn recuperando el sentido de la planificacin estatal.
Por otra parte, a fin de actualizar las capacidades de los agentes pblicos,
ampliar sus conocimientos en evaluacin y sostener su formacin continua, las
estructuras de evaluacin tienen que estar ligadas con las estructuras de
capacitacin de los empleados pblicos y de los dirigentes y directivos del
sector pblico.
No termina aqu, a mi entender, la visin de una perspectiva integrada:
tambin es de crucial importancia la ligazn entre el mundo gubernamental, el
acadmico y el profesional. El primero es el que gestiona las evaluaciones, ya
sea dentro del mismo sector pblico o a travs de contrataciones de
profesionales. Podramos decir que establece la demanda gubernamental de
servicios, mientras que el mundo profesional conforma la oferta. Ahora bien, no
siempre se encuentra lo que se necesita en materia de conocimiento y
capacidades, puesto que es necesario contar con procesos sostenidos de
formacin de evaluadores y de jerarquizacin profesional. En esto cumplen un
rol crucial, los mbitos acadmicos, a travs del impulso de programas de
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grado y posgrado, como as tambin de formacin continua de evaluadores (no

est de ms recordarlo: programas orientados a resolver necesidades en la
materia del Estado y la sociedad). El medio acadmico tiene tambin un rol
importante a cumplir en relacin con el desarrollo de la teora de la evaluacin,
las metodologas, las tcnicas y las modalidades de gestin.
El mundo profesional est compuesto por los especialistas en evaluacin,
muchas veces representados por asociaciones de evaluacin, redes,
consultoras, institutos o los mismos medios acadmicos cuando brindan
asistencia tcnica. Es en este mbito en el que se acuerdan y establecen las
pautas del ejercicio de la profesin como as tambin el fortalecimiento de la
misma.
Un modelo integrado de evaluacin se fortalecer en la medida en que se
avance sobre la articulacin de los dispositivos evaluativos del gobierno, el
fortalecimiento de la profesin, la formacin de profesionales y la organizacin
de asociaciones, redes e institutos de evaluacin. En otras palabras, la
conjuncin del mundo gubernamental, el acadmico y el profesional de la
evaluacin.
Por ltimo, una perspectiva integrada debe contemplar una adecuada
relacin de la evaluacin con todos los portales de comunicacin y otras vas
de difusin. La evaluacin es un medio de profundizacin de la democracia, por
lo tanto, debe ser un instrumento de transparencia de la gestin pblica.
c) Cultura evaluativa
Generar una cultura evaluativa significa instalarla como un habitus,
segn el concepto de Bourdieu (1991). Es decir, como disposicin estable,
permanente, a actuar de un modo y no de otro, ms all de que existan o no
reflexiones previas. La existencia de un habitus supone que, frente a un
determinado estmulo, intentamos movernos de una cierta manera sin
proponrnoslo conscientemente, y esto tiene que ver con la posicin en la que
estamos ubicados en la sociedad. En esta lnea, si cada involucrado en un
programa desarrolla el hbito de reflexionar de modo permanente sobre sus
actos y los de los otros, si existe la costumbre de hacerlo en grupo, si se siente
la necesidad de superar la mera opinin subjetiva y de realizar juicios
fundados, si se considera necesario contar con informacin adecuada que
sustente los juicios, si la reflexin se apoya en valores, estaremos instalando la
cultura evaluativa, o en otras palabras, estaremos naturalizando la evaluacin.
Desde la pedagoga ignaciana se habla de esta cavilacin reiterada sobre
la accin como del acto reflexivo, en relacin con el cual se ha conformado un
paradigma formativo que incluye contexto, experiencia, reflexin, accin y
evaluacin (Dupl, 2000). La reflexin sobre lo actuado, el encuentro del
significado (valoracin) que tiene para nosotros y finalmente, la proposicin de
vas de ejecucin no puede ser un acto que se hace una vez al ao, cuando se
cierra el ciclo fiscal en funcin de intereses presupuestarios o simplemente
porque tenemos que cumplir con un requisito formal. Tiene en cambio que ser
una actividad cotidiana. Por supuesto que no podemos paralizar la actividad
para estar evaluando permanentemente, pero se trata de instalar la reflexin
como ejercicio que acompae a la accin.
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Esto facilita el dialogo entre los involucrados, se deja de adjudicar

responsabilidades de los errores a otros y se generan procesos de aprendizaje
a partir de la reflexin compartida. De tal modo se construyen procesos
consensuados de responsabilizacin (en el interior de la administracin pblica
y frente a la sociedad, fuera del sector pblico). Cada uno sabe por qu tiene
que rendir cuentas interna y externamente y, nuevamente, esto tiene relacin
con la transparencia.
Este desarrollo de la cultura evaluativa es el camino propicio para
fortalecer al Estado y a las organizaciones de la sociedad como organizaciones
inteligentes, que reflexionan sobre s mismas e impulsan procesos constantes
de mejora.
Imaginar los dispositivos y metodologas de evaluacin de polticas
pblicas en el marco de la interactoralidad (trabajo en equipo,
intersectorialidad, interjurisdiccionalidad e interfase Estado-sociedad civil) y
sobre todo, aceptando la fuerte presencia de la actividad poltica (esto ltimo se
retoma ms adelante) supone poner en prctica mecanismos de facilitacin del
dilogo, que incluyan la facilitacin y la formacin para el trabajo en equipo,
aplicacin de metodologas de taller, aproximaciones y tcnicas para conocer
y reconocer al otro, dialogar, aceptar las diferencias y consensuar.
Todo ello no resulta fcil de implementar. Modificar hbitos y costumbres
de gestin supone actuar sobre los espacios subjetivos de las personas, y
estos procesos requieren tiempo y perseverancia. Por ello, adems de trabajar
en el desarrollo de mecanismos facilitadores y de metodologas, es
conveniente profundizar el impulso de valores, ya sea los concernientes al
respeto por los dems en la prctica de la evaluacin como al compromiso
propio del servicio pblico y de los derechos de los ciudadanos.
d) Amistad entre la evaluacin y la poltica
Otro punto que en pos del aggiornamiento de la evaluacin con el nuevo
momento poltico es el de facilitar el dilogo entre poltica y evaluacin. No
existen diseos acabados de polticas pblicas. En buena parte de nuestros
pases de Amrica Latina hay un lanzamiento audaz de polticas de cambio con
mucha capacidad de decisin dado que provienen de gobiernos con una
considerable fuerza como consecuencia del alto margen de consenso
generado. Sin embargo, estas polticas no necesariamente tienen un diseo
refinado sino que van tomando forma en el camino, en medio de la puja con los
poderes establecidos.
En poltica estn mezclados dos aspectos o facetas: el arquitectnico y el
agonal. El primero tiene relacin con el diseo y realizacin de las polticas
pblicas mientras que el segundo est referido a la lucha por el poder. Estos
aspectos no existen en estado puro, por separado, sino que constituyen dos
caras de la poltica. A la vez se lucha por el poder y su acumulacin (acceder al
gobierno, desplazar a quien lo ocupa, mantenerlo si es que se est ocupando
el mismo) se van anunciando polticas como intenciones o enunciados de
gobierno o programas. Toda lucha por el poder se basa en un horizonte de
referencia, que es el conjunto de polticas y programas que se propone aplicar.
A su vez, las polticas son opciones, alternativas seleccionadas en funcin de
10

prioridades y valores. De tal modo, la eleccin de alternativas est orientada

por preferencias que requieren cuotas importantes de poder para poder ser
impuestas.
En el marco de esta coexistencia de los aspectos agonal y arquitectnico,
se anuncian los propsitos, se producen avances, se aminora o detiene la
marcha, se vuelve a retomar, se producen nuevos avances, etc. Es decir, las
polticas pblicas se van conformando a un ritmo irregular y en un camino
bastante sinuoso, aunque siempre con una dosis de direccionalidad que
permite identificar un recorrido a travs del tiempo. Las polticas pblicas no
son diseos impecables e inamovibles. Estn en constante movimiento,
adquiriendo formas cambiantes, debido a la fase agonal de la poltica. Esto
supone que juegan mltiples actores en el desarrollo de las polticas y que su
es cambiante. Todo lo cual implica que los evaluadores deben estar dispuestos
a encontrarse con esta complejidad y hacer su aporte en el medio de este
movimiento.
Es necesario comprender ms la dinmica de la poltica, asumir la
turbulencia y la provisoriedad, es decir, el debate, la contraposicin de ideas,
la lucha por el poder, las perspectivas variadas y hasta confrontadas de
mltiples actores. En esta lnea, hay que hacer que la evaluacin sea funcional
al proceso de desarrollo de las polticas pblicas. Un evaluador no slo debe
ser un experto en metodologas y anlisis sino tambin en gestin.
Tanto para los niveles de decisin estratgico-poltica como de gestin
pblica, la evaluacin debe dejar de ser percibida como una amenaza para
pasar a cumplir un rol clarificador, un proceso de aprendizaje valorado por los
decisores, gestores y todos los involucrados en las polticas pblicas. Una
actitud de empata y un posicionamiento del evaluador como facilitador del
anlisis o aliado de la poltica y la gestin le brindarn oportunidades incluso
para funcionar como mediador entre los involucrados de las polticas pblicas y
empoderador de los sectores ms sumergidos de la poblacin.
e) Facilitacin de la deliberacin pblica
Las polticas pblicas son procesos de decisin y accin que pasan por
distintos momentos: estructuracin de los problemas que le dan origen, anlisis
de alternativas de solucin, eleccin de las estrategias que se consideran ms
adecuadas e implementacin. Esta secuencia no es lineal sino recurrente,
puesto que incluso cuando se est en el momento de la implementacin se
vuelven a estructurar problemas, a rever las mejores alternativas de solucin y
a tomar nuevas decisiones. Estos procesos se construyen socialmente en la
arena de la deliberacin pblica, formal o informalmente: en los lugares de
trabajo, de estudio, de esparcimiento, en el territorio o en mbitos virtuales.
Algunos conciben el problema de una manera y otros de forma diferente segn
la posicin que se tenga en la sociedad y en el campo de la poltica a tratar.
Tambin hay diferentes alternativas de solucin y diferentes modalidades de
implementacin puestas en discusin.
La ciudadana participa en la elaboracin de los perfiles de poltica, en su
desarrollo y enriquecimiento a travs del debate pblico. De ese modo se
desarrollan las opiniones, los argumentos y finalmente las propuestas de
11

solucin y caminos de accin. En este proceso deliberativo, la evaluacin debe

brindar elementos para el intercambio de ideas y la discusin en la arena
pblica.
No se trata de hacer solamente anlisis de resultados, impactos y
procesos, de relaciones costobeneficio o costoefectividad, los cuales siguen
siendo muy bienvenidos y adems son elementos indispensables para
fortalecer el intercambio de opiniones, enriquecer la polmica y generar
consensos. Desde el mundo de la evaluacin tambin se pueden (y deben)
hacer aportes para estructurar problemas, analizar sus causas y efectos,
proveer informacin y propuestas para participar en los debates que
contribuyen a organizar una agenda, brindar orientacin en la eleccin de
alternativas y ofrecer anlisis sobre las fortalezas y debilidades de la
implementacin. Esto cobra mayor fuerza an en el marco actual, de carcter
refundacional, de las polticas pblicas, donde las aproximaciones por ensayo
y error, propias de un tiempo de amplia experimentacin e innovaciones, estn
a la orden del da.
En esta lnea, en trminos metodolgicos se requieren ms evaluaciones
cortas de tipo rpido que estn disponibles en tiempo real para seguir estos
procesos y responder a las demandas en medio del movimiento de las
polticas.
f) Enfoque de derechos
Por ltimo, el enfoque de derechos. En el momento actual que estn
viviendo nuestros pases se impone la necesidad de pasar del enfoque de
resultados al enfoque de derechos porque estamos trabajando como
evaluadores por una sociedad ms justa, por una mayor igualdad y por una
mejor calidad de vida. Entre el concepto y la prctica relacionada con la idea de
brindar buenos resultados a los llamados beneficiarios (o de medir su
satisfaccin) y los de garantizar la efectivizacin de derechos a los
ciudadanos hay un gran trecho. Precisamente, como evaluadores debemos
estar atentos a ese trecho.
Debemos preguntarnos: qu es lo que falta para que un derecho se
efectivice?, cules son las razones por las cuales no se ha efectivizado an?,
Cules son los caminos para efectivizar los derechos de la ciudadana? En
qu medida los sujetos sociales que deberan gozar de esos derechos tienen
voz y actora para reclamar y participar en su efectivizacin? (CIDH, 2008).
La realizacin de los derechos son el resultado de la deliberacin pblica
que mencionbamos ms arriba y de la lucha poltica, en la cual juegan los
valores diversos de la sociedad, de modo que a los valores sustentados por el
poder hegemnico predominante se enfrentan los que sostienen, en el marco
de la lucha por el poder, los sectores sumergidos de la poblacin en un proceso
de construccin de contrahegemona.
Entonces, como evaluadores no slo tenemos que ver si los resultados
se obtuvieron (aunque es de reconocer que fue un avance pasar de la mera
evaluacin de procesos a la evaluacin de resultados), sino visualizar la
distancia que tenemos entre los resultados y la efectivizacin de los derechos.
Esto supone que tenemos que ver si se estn cumpliendo por parte de las
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organizaciones intermedias de la sociedad, las responsabilidades que tienen en

relacin con esos derechos y si el Estado est cumpliendo con sus
obligaciones. Asimismo, es necesario analizar cunto conocimiento, capacidad
y poder finalmente tienen los ciudadanos poseedores de esos derechos como
para hacerlos cumplir y participar en su realizacin (Fetterman y Wandersman,
2005).
Un enfoque basado en derechos supone tener en cuenta las normas e
instrumentos de exigibilidad de esos derechos, el incremento de la participacin
(peticiones,
reclamos,
controles,
cogestin)
de
los
ciudadanos,
empoderamiento de los mismos y responsabilidad por parte de los servidores
pblicos.
Conclusiones
Hay un largo trecho por transitar a fin de que se vaya desarrollando un
nuevo paradigma de evaluacin para la regin, en relacin con lo cual cabe
brindar algunas reflexiones finales.
En primer lugar, no hay solucin tecnocrtica para desarrollar un nuevo
paradigma. Va a cobrar forma en la medida en que nuestra prctica evaluativa
nos vaya demarcando el camino. He sealado algunas inquietudes y
propuestas que se encontrarn con tantas nuevas inquietudes como tengan
otros evaluadores que deseen estar a tono con las demandas de la poca.
Supone esto la conveniencia de organizar dispositivos, encuentros, redes y
todos los mbitos posibles de reflexin sobre conceptos y prcticas evaluativas
a tono con los nuevos procesos polticos y sociales de Amrica Latina.
En segundo lugar, tenemos un gran acerbo metodolgico en el mundo de
la evaluacin como consecuencia de la expansin de la actividad en los ltimos
tiempos, pero nuestras evaluaciones, como resultado de las deformaciones
generadas desde el positivismo emprico, carecen en gran parte de teora. La
metodologa sin teora es como un tren de alta tecnologa con rieles precarios y
sin conductor. Por lo tanto debemos recuperar la teora para el anlisis, porque
nos brinda un marco de interpretacin indispensable. Los datos no hablan
solos. Se ordenan, jerarquizan y relacionan segn las propuestas de la teora.
En tercer lugar, as como hemos desarrollado tantas metodologas para la
investigacin evaluativa, ha llegado tambin el momento en que desarrollemos
metodologas para la comunicacin, para la apropiacin de la evaluacin y para
un correcto uso de la misma. Los evaluadores deben ser capacitados en al arte
de la comunicacin, la trasposicin didctica de la evaluacin y la construccin
de canales que garanticen el uso de la misma. Y por medio de esta
capacitacin se deben brindar las herramientas metodolgicas pertinentes.
Esto no es ms que hablar de una interaccin poltica entre los distintos actores
involucrados.
Adems, el evaluador tiene que identificar las polticas pblicas como
campos o espacios del juego de poder. Los involucrados no estn todos
ubicados en un mismo lugar o posicin. Algunos ocupan posiciones ms
ventajosas y privilegiadas y otros posiciones desventajosas. El evaluador es
tambin generador de dilogo en un marco de justicia, empoderando a aqullos
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que menos tienen y que necesitan herramientas de conocimiento para hacer

escuchar su voz.
Por ltimo, el evaluador no puede dejar de ser un ser poltico. No digo que
lo sea partidariamente, sino que tiene que estar inserto en la arena poltica. La
tarea de la evaluacin no es ajena a los valores de la sociedad, y en ese
sentido, la poltica es vehculo de realizacin de valores de democracia,
igualdad, justicia y paz. Al evaluador le cabe participar de los procesos de
fortalecimiento y
profundizacin de la democracia y poner su acervo
profesional al servicio de las mejoras de la sociedad.
Referencias
Bourdieu, Pierre (1991), El sentido prctico, Madrid, Taurus.
Comisin Interamericana de Derechos Humanos (CIDH) (2008), Lineamientos
para la elaboracin de indicadores de progreso en materia de derechos
econmicos, sociales y culturales, Washington, DC, OEA/Ser.L/V/II.132, Doc.
14.
Dupl, Javier (2000), La pedagoga ignaciana. Una ayuda importante para
nuestro tiempo, Conferencias sobre pedagoga ignaciana, Serie Cuadernos
Ignacianos 2, Caracas. Universidad Catlica Andrs Bello, 161, 171-183
Fetterman, D. y Wandersman, A. (2005), Empowerment evaluation principles in
practice, New York, NY, The Guilford Press.
Maldonado, Claudia y Prez Yarahun, Gabriela (coords.) (2015), Panorama
de los sistemas de monitoreo y evaluacin en Amrica Latina 2014, Texto del
proyecto homnimo a ser publicado por CIDE-CLEAR, Mxico.
Neirotti, Nerio (2012), Evaluation in Latin America: paradigms and practices,
en Kushner, Saville y Rotondo, Emma (editors) en Evaluation Voices from Latin
America, New Directions for Evaluation N 134, Summer 2012.
Vilas, Carlos M. (2011), Despus del neoliberalismo: Estado y procesos
polticos en Amrica Latina, Remedios de Escalada, Universidad Nacional de
Lans.

Nerio Neirotti ([email protected])

Dr. en Ciencias Sociales (FLACSO Argentina), Master of Public Affairs
(University of Texas at Austin), Lic. en Sociologa (Universidad Nacional de
Cuyo). Se ha especializado en anlisis y evaluacin de polticas pblicas.
Vicerrector y docente investigador de la Universidad Nacional de Lans
(Argentina). Ex Coordinador de Programas de Evaluacin del Instituto
Internacional de Planeamiento de la Educacin (IIPE) UNESCO Buenos
Aires.

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