TEORA Y PRCTICA

PARA UNA ORDENACIN RACIONAL

DEL TERRITORIO

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TEORA Y PRCTICA
PARA UNA ORDENACIN RACIONAL
DEL TERRITORIO

Luis Galiana y Julio Vinuesa (coords.)

EDITORIAL

SINTESIS

Ilustracin de cubierta: Detalle del Plan de Ordenacin

del Territorio de la Costa del Sol Oriental-Axarqua
(Mlaga), 2006

Reservados todos los derechos. Est prohibido, bajo

las sanciones penales y el resarcimiento civil previstos en las leyes, reproducir, registrar o transmitir esta publicacin, ntegra o parcialmente, por cualquier
sistema de recuperacin y por cualquier medio, sea
mecnico, electrnico, magntico, electroptico, por
fotocopia o por cualquier otro, sin la autorizacin
previa por escrito de Editorial Sntesis, S. A.
Luis Galiana y Julio Vinuesa (coords.)
EDITORIAL SNTESIS, S. A.
Vallehermoso, 34 - 28015 Madrid
Telf.: 91 593 20 98
http://www.sintesis.com
ISBN: 978-84-975668-8-9
Depsito legal: M-18.172-2010
Impreso en Espaa - Printed in Spain

NDICE

RELACIN DE AUTORES .......................................................................................

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INTRODUCCIN .........................................................................................................

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PRIMERA PARTE

ASPECTOS CONCEPTUALES
CAPTULO 1: DEfINICIN y EvOLUCIN DEL CONCEPTO
y DE SU PRCTICA ........................................................................

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Luis Galiana y Julio Vinuesa

1.1. Justificacin de la Ordenacin del Territorio .............................................

1.2. Los intentos de definicin ..............................................................................
1.3. La configuracin actual de su prctica .........................................................
1.3.1. La triple dimensin de la Ordenacin del Territorio: poltica,
administrativa y tcnica .....................................................................
1.3.2. Los grandes principios en la intervencin sobre el territorio:
zonificacin, redistribucin, gestin estratgica .............................
1.3.3. El proceso de planificacin: de los planes formalizados
a las aproximaciones estratgicas .....................................................
1.3.4. El gobierno del territorio y la participacin pblica ......................
CAPTULO 2: LA fORMALIzACIN JURDICO-ADMINISTRATIvA
DE LA ORDENACIN DEL TERRITORIO EN ESPAA .....

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Jorge Agudo

2.1. El concepto jurdico de Ordenacin del Territorio: evolucin y sentido

actual ................................................................................................................
2.1.1. La Ordenacin del Territorio: intento de definicin
y caracterizacin. Ordenacin del Territorio frente a urbanismo ....
2.1.2. La delimitacin jurisprudencial de la Ordenacin del Territorio
en cuanto materia del sistema competencial constitucional
y estatutario .........................................................................................

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Teora y prctica para una ordenacin racional del territorio

2.2. Introduccin a los sistemas de planificacin territorial autonmicos.

Estado de la cuestin y nuevas perspectivas con base en los principios
de gobernanza territorial ...............................................................................
2.2.1. El sistema de planeamiento territorial instaurado
por las Comunidades Autnomas y su configuracin como
una cascada jerarquizada de planes. Problemas que plantea
este sistema .........................................................................................
2.2.2. El sistema de planeamiento territorial: planes regionales,
subregionales y sectoriales de incidencia territorial .......................
2.2.3. Anlisis de las determinaciones de los planes territoriales.
La definicin de modelos territoriales sostenibles bajo
la influencia de la Estrategia Territorial Europea ..........................
2.2.4. Eficacia de las determinaciones de planeamiento territorial ........

CAPTULO 3: EL SENTIDO DE LOS PLANES TERRITORIALES

EN LA ORDENACIN DEL USO DEL SUELO .......................

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Jos Mara Ezquiaga y Gemma Peribez

3.1. Nuevo territorio y crisis del paradigma de la planificacin

convencional ....................................................................................................
3.2. Territorio y lmites ambientales ....................................................................
3.3. Cara y cruz de las estrategias de control del crecimiento
en la planificacin territorial espaola. Diferentes enfoques ....................
3.3.1. Compacidad y dispersin ..................................................................
3.3.2. La capacidad del territorio: valor ecolgico y paisaje ....................
3.3.3. El caso de los Planes de Ordenacin del Litoral ............................
3.3.4. Limitacin de disponibilidad de recursos ambientales ..................
3.3.5. El clculo de las capacidades totales por mbitos subregionales ...
3.3.6. Metodologas sin orientaciones de escala regional:
el Plan de Ordenacin del Litoral de Cantabria .............................
3.3.7. Control mediante parmetros indirectos: criterios morfolgicos ...
3.3.8. Reflexiones finales .............................................................................
3.4. Conclusiones: La necesidad de una nueva cultura del territorio ..............

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SEGUNDA PARTE

fUNDAMENTOS TERICOS: EL OBJETO DE LA ORDENACIN

CAPTULO 4: EL SISTEMA DE ESPACIOS LIBRES ..........................................

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Rafael Mata y Jorge Olcina

4.1. La dimensin ambiental de la planificacin territorial.

Nuevas perspectivas .......................................................................................

87

ndice

4.2. Del suelo rstico al sistema de espacios libres ............................................

4.3. Proteccin y gestin de la biodiversidad y los hbitats
desde la planificacin territorial ...................................................................
4.3.1. La mejora y conexin de espacios de inters natural como objeto
de la planificacin territorial .............................................................
4.3.2. Propuestas metodolgicas y buenas prcticas de conectividad
ecolgica territorial ............................................................................
4.4. La prevencin de los riesgos ambientales y el sistema de espacios
libres .................................................................................................................
4.4.1. Riesgo, cambio climtico y territorio ...............................................
4.4.2. La ordenacin del territorio para la reduccin de los riesgos
naturales ..............................................................................................
4.4.3. Cartografa de riesgo: herramienta bsica para la planificacin
territorial .............................................................................................
4.5. El paisaje y el sistema de espacios libres .....................................................
4.5.1. Renovacin conceptual y jurdica, y alcance actual de la poltica
de paisaje .............................................................................................
4.5.2. Identificar, caracterizar y valorar los paisajes .................................
4.5.3. La integracin del paisaje en los instrumentos de Ordenacin
del Territorio .......................................................................................
4.6. Gestin del agua y Ordenacin del Territorio ............................................
4.6.1. De la gestin de la oferta del agua a la gestin de la demanda
a travs de la planificacin territorial ..............................................
4.6.2. Contenido y directrices sobre gestin del agua en los planes
de ordenacin del territorio de mbito subregional ......................

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CAPTULO 5: EL SISTEMA DE ASENTAMIENTOS y LA ORDENACIN

DEL TERRITORIO ...........................................................................

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Julio Vinuesa y Luis Galiana

5.1. El sistema de asentamientos como vertebrador del territorio ..................

5.2. Un sistema de asentamientos equilibrado y eficiente como objetivo ......
5.3. Los elementos de la dinmica demogrfica como factores estructurantes
del sistema de asentamientos ........................................................................
5.4. El crecimiento de la poblacin y su incidencia sobre el sistema
de asentamientos .............................................................................................
5.5. Reordenacin de las redes de asentamientos: jerarquas,
complementariedades y reas de influencia ................................................
5.6. El espacio de las actividades econmicas ....................................................
5.6.1. La bsqueda de la competitividad y del crecimiento econmico
como objetivos de la planificacin territorial .................................
5.6.2. Pautas y criterios de localizacin para las zonas de actividad
econmica ............................................................................................
5.6.3. Las demandas de suelo especfico desde la actividad econmica.
Definicin, cuantificacin y tipologa ..............................................
5.6.4. Criterios de ordenacin y gestin .....................................................

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Teora y prctica para una ordenacin racional del territorio

CAPTULO 6: EL TRATAMIENTO DEL ESPACIO y DE LA ACTIvIDAD

TURSTICA DESDE LA PERSPECTIvA TERRITORIAL .....

153

Diego Barrado y Reyes vila

6.1. Introduccin: el turismo desde una perspectiva territorial

y la Ordenacin del Territorio como instrumento
para el desarrollo turstico sostenible ...........................................................
6.2. La valoracin y la zonificacin del territorio para la produccin
turstica .............................................................................................................
6.2.1. El territorio como recurso turstico ..................................................
6.2.2. La delimitacin de reas producto ...................................................
6.3. Produccin turstica, planificacin estratgica y territorio ........................
6.4. Los vnculos entre la planificacin turstica y la territorial ........................
6.5. El destino turstico como espacio de la produccin turstica ....................
6.5.1. El destino como objeto de produccin turstica .............................
6.5.2. La comprensin funcional del destino turstico ..............................
6.6. El destino como objetivo de la Ordenacin del Territorio ........................
6.6.1. Criterios territoriales para la construccin de destinos tursticos
integrados ............................................................................................
6.6.2. Diferentes espacios tursticos y diferentes necesidades
de ordenacin .....................................................................................
6.7. Conclusiones: La necesidad de definir unos planteamientos
y unos estndares territoriales especficos para el desarrollo turstico ....
CAPTULO 7: TRANSfORMACIONES TERRITORIALES
y TRANSPORTE ...............................................................................

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ngel Aparicio

7.1. Transporte y territorio: de la perspectiva econmica a la poltica ............

7.1.1. El paradigma de los efectos estructurantes del transporte .......
7.1.2. La cuestin de la escala en la relacin entre transporte
y territorio ...........................................................................................
7.2. Los instrumentos de anlisis de la geografa del transporte ......................
7.2.1. La accesibilidad ..................................................................................
7.2.2. Los territorios institucionales ...........................................................
7.2.3. Las redes sociales: equidad y cohesin ............................................
7.2.4. El sistema productivo: transporte y competitividad del territorio
7.2.5. El transporte y los recursos naturales y espacios pblicos ............
7.3. Los principios de intervencin desde la poltica sectorial de transporte ...
7.3.1. El principio de cohesin social y territorial ....................................
7.3.2. El principio de proporcionalidad ante la heterogeneidad
del territorio ........................................................................................
7.3.3. El principio de jerarqua del sistema de transporte
y de capilaridad ...................................................................................
7.3.4. El principio de accesibilidad universal eficiente .............................
7.3.5. El principio de sostenibilidad ...........................................................

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ndice

TERCERA PARTE

LA PRCTICA DE LA ORDENACIN:
EL TRATAMIENTO DE LAS ESPECIfICIDADES TERRITORIALES
CAPTULO 8: LA RENOvACIN DEL PLANEAMIENTO URBANSTICO
SUPRAMUNICIPAL: EL PLAN DIRECTOR URBANSTICO
DEL SISTEMA COSTERO DE CATALUA .............................

203

Oriol Nello

8.1. Introduccin ....................................................................................................

8.2. El litoral cataln y su proceso de urbanizacin ...........................................
8.3. El planeamiento territorial y urbanstico de Catalua ...............................
8.3.1. El planeamiento territorial ................................................................
8.3.2. Los planes directores urbansticos ...................................................
8.3.3. El marco legislativo ............................................................................
8.4. Los objetivos y el mtodo del Plan Director Urbanstico
del Sistema Costero ........................................................................................
8.4.1. mbito y finalidades ..........................................................................
8.4.2. Mtodo e instrumentos ......................................................................
8.4.3. Magnitudes urbansticas bsicas .......................................................
8.5. La tramitacin y gestin del Plan .................................................................
8.5.1. La tramitacin legal ...........................................................................
8.5.2. La adaptacin del planeamiento a las previsiones del PDUSC ....
8.5.3. La gestin del suelo no urbanizable .................................................
8.6. Conclusiones: Necesidad y experiencia del planeamiento
supramunicipal ................................................................................................
CAPTULO 9: LA PRIMERA GENERACIN DE PLANES
TERRITORIALES DE MBITO REGIONAL:
LAS DIRECTRICES DE ORDENACIN
DEL TERRITORIO DEL PAS vASCO (1997) ...........................

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Gabriel Escobar

9.1. Las Directrices de Ordenacin del Territorio (DOT) ...............................

9.2. El modelo territorial de las DOT .................................................................
9.2.1. Estrategias de Integracin Europea .................................................
9.2.2. Ordenacin del Medio fsico y del SNU .........................................
9.2.3. Ordenacin del Sistema de Ciudades y reas Rurales .................
9.2.4. Correccin de desequilibrios territoriales .......................................
9.2.5. Ordenacin de los asentamientos .....................................................
9.3. El desarrollo de las DOT ...............................................................................
9.3.1. Un nuevo Modelo Territorial ...........................................................
9.3.2. Mejora de la calidad ambiental ........................................................
9.3.3. La preeminencia de lo sectorial ........................................................
9.4. Conclusiones ....................................................................................................

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10

Teora y prctica para una ordenacin racional del territorio

CAPTULO 10: LOS PRINCIPIOS DE DESARROLLO ESPACIAL

A NIvEL EUROPEO: LA ESTRATEGIA TERRITORIAL
DE NAvARRA (2005) .....................................................................

251

Pablo Fidalgo

10.1. Antecedentes ...................................................................................................

10.1.1. Objeto de la estrategia .......................................................................
10.1.2. Contexto jurdico-institucional .........................................................
10.2. Planteamiento y desarrollo metodolgico ...................................................
10.3. Diagnstico territorial ....................................................................................
10.3.1. La competitividad de Navarra ..........................................................
10.3.2. La cohesin social ..............................................................................
10.3.3. La sostenibilidad .................................................................................
10.3.4. El modelo de asentamientos .............................................................
10.3.5. Conclusiones .......................................................................................
10.4. Contenido de la propuesta .............................................................................
10.4.1. Un territorio competitivo y cohesionado ........................................
10.4.2. Un territorio accesible y conectado .................................................
10.4.3. Un territorio culto y de calidad ........................................................
10.5. Gestin y desarrollo de las actuaciones de las estrategias .........................

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CAPTULO 11: OTRO ENTENDIMIENTO DEL ESPACIO LITORAL

y TURSTICO: EL PLAN INSULAR DE MENORCA (2003) ...

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Jos Mara Ezquiaga

11.1. Introduccin ....................................................................................................

11.2. Un instrumento de gobierno del territorio socialmente respaldado:
el proceso de participacin pblica ..............................................................
11.3. Diagnstico territorial del PTI: la necesidad de corregir el alejamiento
tendencial de un modelo territorial sostenible ............................................
11.3.1. El incremento del consumo de territorio derivado de la actividad
urbanizadora .......................................................................................
11.3.2. Transformaciones del modelo turstico tradicional ........................
11.3.3. Impacto social y paisajstico del abandono del sector agrario ......
11.4. Un proyecto territorial sostenible para Menorca .......................................
11.4.1. Proteccin activa de los recursos naturales y el paisaje rural:
incremento sustancial de los espacios protegidos ...........................
11.4.2. La opcin por una agricultura sostenible y diversificada
como garanta de la preservacin de los recursos
y del paisaje rural ...............................................................................
11.4.3. Adoptar un desarrollo urbano basado en una utilizacin
prudente del territorio .......................................................................
11.4.4. Un cambio cualitativo del sector turstico:
limitar para transformar ................................................................
11.5. Instrumentos de gestin y monitorizacin del PTI .....................................

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ndice

11.5.1. La Oficina de Gestin y Seguimiento del Plan Territorial Insular

de Menorca .........................................................................................
11.5.2. El Consorcio para la Proteccin de la Legalidad Urbanstica
en Suelo Rstico de la isla de Menorca ...........................................
11.5.3. Sistema de Indicadores del Plan Territorial Insular ......................
CAPTULO 12: LA ORDENACIN DE LOS PROCESOS
METROPOLITANOS: LAS DIRECTRICES
DE ORDENACIN TERRITORIAL
DE vALLADOLID y SU ENTORNO (2001) ............................

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Juan Luis de las Rivas

12.1. Sobre las Directrices de Ordenacin Territorial de valladolid

y Entorno, su contexto jurdico e institucional ...........................................
12.2. Un espacio metropolitano en formacin: diagnstico territorial inicial,
el carcter del solar vallisoletano ..............................................................
12.3. Principales objetivos de las Directrices, su perfil protector,
herramientas de ordenacin ..........................................................................
12.4. Estructura de las Directrices y contenido sinttico del modelo territorial
propuesto .........................................................................................................
12.5. Balance de las Directrices: estabilidad del diagnstico y dificultades
de contexto ......................................................................................................

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CAPTULO 13: NUEvAS PRIORIDADES EN LA ORDENACIN

DEL ESPACIO RURAL y DE MONTAA:
EL PLAN DE ORDENACIN DEL TERRITORIO
DE LA COSTA DEL SOL ORIENTAL-AxARqUA
(MLAGA) (2006) ...........................................................................

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Manuel Benabent

13.1. Antecedentes: contexto jurdico-institucional y diagnstico .....................

13.2. Los intereses en conflicto y el mtodo de elaboracin del Plan ...............
13.3. El contenido de la propuesta .........................................................................
13.3.1. Reconducir el modelo de desarrollo urbano ...................................
13.3.2. Potenciar la identidad territorial ......................................................
13.3.3. Mejorar la articulacin territorial y propiciar una distribucin
espacial ms equilibrada de los equipamientos
y servicios pblicos .............................................................................
13.3.4. Ordenar la franja litoral .....................................................................
13.3.5. Configurar La Axarqua como un espacio turstico competitivo ....
13.4. La gestin y el desarrollo de las actuaciones del Plan ................................

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REfERENCIAS BIBLIOGRfICAS ......................................................................

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