En la marea de la baja calidad del Estado

Luis Carlos Ugalde

2015 - Nexos - www.nexos.com.mx

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Dos tendencias aparentemente contradictorias estn

moldeando una nueva fisonoma del

Estado mexicano en este siglo XXI. Por una parte, la creacin de rganos autnomos para regular
diversos aspectos de la vida poltica y econmica del pas. Por otra, la centralizacin de algunas
funciones en el mbito federal o el poder de atraccin de ciertas funciones anteriormente
delegadas a los poderes estatales y municipales, pero que hoy son asumidas por la Federacin.
El primer caso el de la creacin de nuevas autonomas se asemeja a una particin o incluso
fragmentacin horizontal del Estado mexicano. Si en el siglo XIX se plasm en las constituciones
liberales una forma de gobierno republicana y federal con tres poderes pblicos Ejecutivo,
Legislativo y Judicial, en el siglo XXI la nueva Constitucin se asemeja ms a tres poderes y
medio: los tradicionales ms una suma de autonomas que en conjunto son una fuerza
significativa que puede contrapesar ciertas reas del funcionamiento de los tres poderes de
gobierno, notablemente el Ejecutivo.
El segundo caso el de la recentralizacin de algunas funciones ejecutadas anteriormente desde
las localidades se asemeja a un proceso de succin que lleva a cabo la Federacin
presuntamente para limitar el abuso del poder o la ineficacia con la cual funcionan muchos
gobiernos estatales y municipales. Aunque la magnitud de la llamada centralizacin es muy
modesta, se trata de una tendencia que resuelve algunos problemas de forma parcial y temporal,
pero que no ataca las causas de la falta de rendicin de cuentas de muchos gobiernos locales.

La fragmentacin y la centralizacin son procesos que buscan resolver un problema comn: la

baja calidad de la gobernanza de muchas reas del Estado mexicano para cumplir sus funciones
esenciales. El problema es que no atacan sus causas sino slo algunas manifestaciones.

Los organismos autnomos son

creados directamente en la
Constitucin e independientes de
los poderes pblicos tradicionales
(Ejecutivo, Legislativo y Judicial),
esto es, existen por fuera de la
jerarqua poltica y jurdica de los
tres poderes de gobierno, aunque
estn sujetos a ciertos mecanismos
de rendicin de cuentas frente al
Legislativo. Con frecuencia tienen
atribuciones exclusivas para
desempear funciones cruciales del
Estado (autonoma tcnica); estn
facultados para expedir las normas
que los rigen (autonoma
normativa); y pueden definir su
presupuesto y administrarlo
(autonoma presupuestal).1
Entre 1994 ao de la autonoma del Banco de Mxico y 2014 el nmero de rganos con
autonoma constitucional pas de dos a 12. Tan slo durante los primeros 14 meses del gobierno
de Enrique Pea Nieto gracias al Pacto por Mxico el nmero de rganos autnomos se
duplic: pas de seis a 12, aunque muchos argumentaran que el incremento fue an mayor. Si se
excluye a la UNAM y al Tribunal Superior de Justicia, cuya autonoma es de diferente naturaleza,
el salto es an ms dramtico: las autonomas crecieron de cuatro a 10 en poco ms de un ao.
Se trata de una mutacin muy amplia y rpida de la conformacin del Estado mexicano y de la
organizacin interna de la administracin pblica federal. La creacin de autonomas est
desplazando al Poder Ejecutivo de la rectora de ciertas regulaciones o sectores como la
competencia econmica, la procuracin de justicia o la generacin de informacin geogrfica de
inters nacional. Al momento de escribir este artculo en marzo de 2014 ya se haba aprobado en

el Senado la creacin de una Comisin Nacional Anticorrupcin como rgano con autonoma
constitucional. Una vez completado el proceso legislativo, sern 13 los rganos autnomos (ver
tabla 1).

Hay diversas razones, pero la ms importante es despolitizar el funcionamiento de ciertas

instituciones que realizan tareas esenciales que requieren imparcialidad e independencia para
alcanzar mejor sus fines. Por ejemplo, los bancos centrales que regulan la emisin de dinero a fin
de mantener la estabilidad econmica, con frecuencia son sometidos a enorme presin poltica
para relajar las tasas y estimular el crecimiento, con la conocida consecuencia de mayor inflacin.
Para que ello no ocurra, la mayora de los pases del mundo, incluido Mxico, han adoptado la
prctica de dotar de autonoma al banco central para que cumpla su funcin correctamente y
cercenar as la tentacin de los polticos de usarlo como su caja chica.
Lo mismo ha ocurrido en el caso de las elecciones. Debido a la tentacin de los gobiernos para
usar recursos pblicos y manipular el aparato estatal para beneficiar a ciertos candidatos, muchos
pases han optado por crear rganos electorales autnomos capaces de resistir la presin poltica

y propiciar condiciones de equidad en las campaas. Mxico es el clsico ejemplo de un pas

donde por dcadas la organizacin electoral fue controlada por el gobierno a travs de la
Secretara de Gobernacin. Ese control fue usado para beneficiar en ocasiones a los candidatos
oficiales, lo que restringi el pluralismo. El surgimiento del IFE en 1990 y su autonoma
constitucional a partir de 1996 han permitido nivelar las condiciones de competencia y facilitar
as la alternancia poltica.
Una segunda razn en favor de la autonoma constitucional es de eficacia y especializacin
gerencial y operativa. Una institucin con autonoma operativa y sin interferencia poltica puede
construir con mayor facilidad un sistema civil de carrera y especializarse en las funciones que le
encomienda la Constitucin, aunque hay rganos que sin ella pueden hacerlo. Tal fue el caso del
Instituto Nacional de Estadstica, Geografa e Informtica (INEGI), que aun como rgano
desconcentrado de la Secretara de Hacienda logr en los ltimos 30 aos una enorme eficacia
en su misin y un servicio de carrera muy notable.
Debido al xito que tuvieron los primeros experimentos de autonoma constitucional Banco
de Mxico e IFE se ha vuelto un clich exigir autonoma cada vez que se detecta un problema
de desempeo o simplemente por moda. Por ejemplo, en el contexto de la reforma poltica
promulgada en febrero de 2014 se le dio autonoma constitucional al Consejo Nacional de
Evaluacin de la Poltica de Desarrollo Social (Coneval). Este organismo creado en 2006 ha
realizado una labor profesional e independiente para llevar a cabo su tarea de medir la pobreza y
evaluar los programas de desarrollo social. Que haya sido un rgano desconcentrado de la
Secretara de Desarrollo Social en sus primeros aos no impidi que llevara a cabo su papel con
eficacia y sin la interferencia de actores polticos.
En la motivacin de la iniciativa presentada por diversos legisladores del PAN se seala que con la
autonoma constitucional se evitar que las evaluaciones hechas por el Coneval, as como las
decisiones asumidas por el titular del Ejecutivo carezcan de unilateralidad y discrecionalidad (sic).
En consecuencia se generarn mejores polticas, que sean coherentes y responsables ante el
problema de la pobreza que aqueja a Mxico.2 Asimismo, argumentaron que sta es una pieza
sustancial para fortalecer la objetividad de este organismo. El problema de esta justificacin es
que parte de supuestos falsos, desconoce la naturaleza y la misin de la institucin y por lo tanto

su nueva autonoma puede ser incluso contraproducente. La medida que realmente fortalecera
al Coneval es vincular los resultados de las evaluaciones de los programas sociales a la discusin
anual del presupuesto de egresos que hace anualmente la Cmara de Diputados.
Entre los 12 rganos con autonoma constitucional que hay en Mxico se cubren mltiples
funciones del Estado mexicano. Algunos son reguladores (por ejemplo, el Instituto Federal de
Telecomunicaciones); otros garantes de derechos (por ejemplo, la Comisin Nacional de
Derechos Humanos); algunos cumplen funciones tcnicas (por ejemplo, el Instituto Nacional de
Estadstica y Geografa); y, finalmente, en el caso de la futura Fiscala General de la Repblica, sta
cumplir funciones punitivas y de investigacin3 (ver tabla 2).

Con 12, Mxico es uno de los pases de Amrica Latina con mayor nmero de rganos
autnomos. Solamente Per lo supera con 18 entidades autnomas que se encargan de diversas
funciones del Estado como la de banco central, el registro civil, el fuero militar o la
investigacin judicial. En el polo opuesto se encuentra Brasil que slo ha dado autonoma a su
Ministerio Pblico. En medio hay mltiples pases con ms o menos organismos autnomos. Sin
embargo, todos tienen un rasgo en comn: han dotado de autonoma al sistema de imparticin
de justicia. Por un lado, Venezuela, Ecuador, Argentina, Bolivia, Colombia y Per han creado una
defensora del pueblo con autonoma constitucional encargada de proteger los derechos
humanos. Por otro lado, todos los pases, salvo Ecuador, han dado autonoma a su Ministerio
Pblico (en algunos pases es una Fiscala o una Procuradura de Justicia) y por tanto han
despolitizado una parte central de la imparticin de justicia.4
El segundo fenmeno que puede cambiar el rostro y funcionamiento del Estado mexicano y
eventualmente afectar el pacto federal del siglo XIX es una tendencia reciente para centralizar
algunas funciones que anteriormente desempeaban autoridades locales: por ejemplo, en
materia electoral.
A partir de 1982 inici un proceso gradual de descentralizacin en Mxico. En 1983 se reform
el artculo 115 constitucional para transferir a los ayuntamientos mayores instrumentos de
gestin y potestades reglamentarias. En adelante se hicieron cargo de diversos servicios: agua
potable y alcantarillado, alumbrado pblico, limpia, mercados y centrales de abasto, panteones,
rastros, seguridad pblica y trnsito.
En 1992 se firm el Acuerdo Nacional para la Modernizacin de la Educacin Bsica mediante el
cual el gobierno federal traspas a los estatales los establecimientos escolares que hasta entonces
administraba la Secretara de Educacin Pblica, as como los recursos financieros utilizados en
su operacin. No obstante, el gobierno federal conserv funciones reguladoras, normativas y de
asignacin de recursos. Esto es, se transfiri el dinero para pagar la nmina, pero no la autoridad
para establecer contenidos y polticas educativas.
En 1996 se firm un acuerdo semejante, en este caso para descentralizar los servicios de salud.
Hubo transferencia de recursos humanos, materiales y presupuestales hacia los estados, pero
igual que en educacin, el gobierno federal qued a cargo de la facultad normativa y control de

la poltica de salud. As tambin, inici la descentralizacin de diversos programas de combate a

la pobreza y, en 1998, se cre el ramo 33 del presupuesto de egresos para transferir recursos para
infraestructura social bsica: urbanizacin, alcantarillado, drenaje, agua potable, infraestructura
educativa bsica, as como los fondos para la descentralizacin de educacin y salud.
Asimismo, en esa dcada ocurren varias reformas electorales que otorgan la autoridad para
organizar elecciones federales al IFE y las locales a institutos estatales, independientes del IFE y
cuyas autoridades seran nombradas por los Congresos de cada estado. En 2002 se promulga la
Ley Federal de Transparencia y en los aos subsecuentes los estados promulgan sus leyes
respectivas y cada uno crea un organismo garante de acceso a la informacin. De esa forma,
conforme a los principios del federalismo, cada entidad es soberana para construir los
instrumentos y normas, as como nombrar a las autoridades para dar cumplimiento a diversos
derechos y garantas constitucionales.
Tres dcadas despus del inicio del ciclo descentralizador hay una tendencia opuesta para ahora
centralizar algunas funciones anteriormente delegadas a los gobiernos de los estados y los
municipios. El argumento detrs es que el federalismo mexicano est fracasando porque las
autoridades subnacionales han incumplido con sus responsabilidades. Se acusa a los
gobernadores, por ejemplo, de intervenir en los procesos electorales de sus entidades para
apoyar a sus candidatos. Tambin, se seala que muchos gobiernos locales gastan mal los
recursos que reciben para educacin y salud: efectivamente, la Auditora Superior de la
Federacin ha detectado por varios aos reasignaciones a otras partidas, falta de comprobacin,
desvo de recursos, entre otros.
Hay tres tipos de medidas centralizadoras: homologacin normativa, facultad de atraccin y
centralizacin. La homologacin busca compensar malas regulaciones a nivel local con
estndares que establezcan un piso parejo entre entidades del pas para que todos los gobiernos
garanticen derechos (por ejemplo, transparencia) y den mejores servicios (por ejemplo, justicia).
Bajo ese paraguas se promulg en marzo de 2014 el Cdigo Nacional de Procedimientos Penales
para homologar el sistema penal mediante normas generales de investigacin, procesamiento y
sancin de los delitos que tendrn que ser observados por los rganos jurisdiccionales locales y
federales. Asimismo, la reforma electoral promulgada en febrero de 2014 busca estandarizar
normas a lo largo de todo el pas para regular a los partidos polticos nacionales y locales; para
normar la organizacin de elecciones y para tipificar los delitos electorales. As tambin, la Ley

General de Contabilidad Gubernamental, promulgada en diciembre de 2008, obliga a las

entidades a armonizar su informacin contable con base en los criterios establecidos en ella. Por
su parte, la reforma al artculo 3 constitucional faculta al Instituto Nacional de Evaluacin
Educativa para expedir los lineamientos a los que se sujetarn las autoridades educativas federales
y locales para llevar a cabo las funciones de evaluacin de los maestros.
Respecto a las medidas de atraccin de funciones locales hacia la rbita federal, la principal se
refiere al tema electoral. El nuevo Instituto Nacional Electoral (INE) podr atraer la organizacin
de elecciones locales cuando su trascendencia lo amerite. Bajo ese supuesto, el INE podr delegar
a las autoridades estatales diversas atribuciones (por ejemplo, la capacitacin electoral o la
ubicacin de las casillas), pero podr reclamarlas de regreso cuando as lo decida. Esta medida de
atraccin fue resultado de la negativa del PRI para acceder a la peticin original del PAN que
consista en desaparecer todos los institutos estatales electorales y que el INE fuera la nica
autoridad en todo el territorio nacional.
Por su parte, la reforma en materia de transparencia tambin publicada a principios de 2014,
faculta al Instituto Federal de Acceso a la Informacin (IFAI) para atraer los recursos de revisin
que interpongan los particulares en contra de las resoluciones de los rganos locales de
transparencia que determinen la confidencialidad o negativa de cierta informacin. De modo
que el instituto tendr la facultad de revertir las decisiones de los rganos locales cuando stos
decidan sobre la privacidad de cierta informacin.
La minuta para crear la Comisin Nacional Anticorrupcin la faculta para atraer investigaciones
e imponer sanciones administrativas a servidores pblicos de estados y municipios por hechos
de corrupcin.5 Esta iniciativa estaba pendiente en las comisiones de la Cmara de Diputados en
marzo de 2014.
Finalmente, estn las medidas realmente centralizadoras, entendidas como trasladar atribuciones
y autoridad de los gobiernos estatales y municipales a la Federacin. Son muy pocas las medidas
en esta categora. En el marco de la reforma hacendaria de 2013 se traslad el pago de la nmina
magisterial que desde 1992 era una prerrogativa de los gobiernos estatales para que a partir
de 2015 se realice por la Secretara de Hacienda y la de Educacin Pblica mediante el Fondo de
Aportaciones para la Nmina Educativa y Gasto Operativo (FONE).

Asimismo, en 2013 se centralizaron las compras de medicamentos que llevan a cabo los
gobiernos estatales mediante el pago directo desde la Secretara de Hacienda a los proveedores
del sector salud, en lugar de enviar estos recursos a los estados para que ellos liciten y paguen.
En materia electoral, se centralizan diversas funciones, entre ellas la designacin de todos los
consejeros de los institutos estatales electorales por parte del Consejo General del INE
anteriormente eran nombrados por los Congresos locales; el instituto tambin regular la
organizacin y funcionamiento del Servicio Profesional Electoral Nacional; y finalmente, el PAN
present en marzo de 2014 una iniciativa para expedir la Ley General de Instituciones y
Procedimientos Electorales, en la cual se propone que el Consejo General del INE sea responsable
de la fiscalizacin de todas las elecciones del pas.
Aunque las tres modalidades centralizadoras disminuyen la libertad de las entidades para dotarse
de sus normas y autoridades, se trata de tres caminos diferentes. La homologacin de leyes, por
ejemplo, establece parmetros bsicos para la operacin nacional de determinados sectores, lo
que lleva a los estados a operar a partir de un piso comn en temas que son de inters nacional.
La facultad de atraccin se traduce en la posibilidad de que un organismo federal intervenga o
asuma una funcin que originalmente corresponda a un organismo local. Mientras que la
centralizacin significa que una atribucin, responsabilidad o prerrogativa se traslada de los
estados a la Federacin. Esta ltima modalidad representa una centralizacin mucho ms
agresiva, pues excluye a los gobiernos estatales de su participacin en determinados temas.
La multiplicacin de las islas autnomas puede constituir un obstculo para el funcionamiento
eficaz del Estado mexicano, sobre todo en aquellos rganos cuya misin no requiere autonoma,
o bien, cuando la autonoma puede justamente politizar su funcionamiento. As como se
justifica que haya un banco central autnomo o una autoridad electoral independiente, es
debatible si el organismo que genera informacin estadstica o el que mide la pobreza, deban
serlo. Tampoco queda claro que deba haber un instituto autnomo que mida la calidad de la
educacin cuando dicha responsabilidad debera quedar en la rbita de la Secretara de
Educacin Pblica.
Como ya se mencion, la reciente autonoma del Coneval es un mal presagio. Este Consejo
requiere de tres factores para realizar adecuadamente su labor: independencia de sus
evaluaciones, profesionalismo de sus mediciones y obligatoriedad para que sus observaciones
sean vinculantes para asignar recursos presupuestales. Hasta ahora el Coneval ha gozado de

autonoma de gestin y la existencia de un consejo consultivo lo ha blindado de la tentacin del

gobierno de presionar a su cuerpo directivo. El gran obstculo que enfrent antes como ahora es
que sus evaluaciones no son vinculantes, lo que limita su impacto. En cambio, existe el riesgo de
que su funcionamiento se politice debido a que ahora los comisionados sern nombrados por
los partidos polticos.
Otro riesgo de la fragmentacin autonmica es la creacin de nuevas burocracias con intereses
polticos. Bajo la bandera de la independencia o de la presunta ciudadanizacin de sus cuerpos
directivos, algunos rganos autnomos pueden navegar en las aguas de la poltica mexicana
haciendo poltica, sujetndose a directrices de partidos pero justificando su actuacin en
nombre de los ciudadanos. Que un rgano sea autnomo facilita su independencia pero no la
garantiza. Pero si esos rganos se multiplican y se burocratizan, la tentacin de politizarse
aumenta significativamente.
La idea original de contar con rganos autnomos dirigidos por los llamados ciudadanos, era
recurrir a profesionistas sin intereses polticos para que temporalmente asumieran cargos de
direccin. Sin embargo, con la multiplicacin de las autonomas y su crecimiento burocrtico,
esos cargos se han convertido ya no en ocupaciones temporales, sino en puestos polticos de
tiempo completo que adems estimulan vivir del presupuesto. Cada vez ms consejeros o
comisionados saltan de una burocracia autonmica a otra como lo hace un poltico que salta de
aqu para all. Las burocracias generan adicciones a vivir del presupuesto y los rganos
autnomos no son la excepcin.
Pero acaso el mayor riesgo de la fragmentacin del Estado mexicano y de la centralizacin de
funciones es que se puede posponer la reparacin de las deficiencias de muchos gobiernos en
Mxico. Si la centralizacin se ha hecho para aminorar problemas de desempeo o de poca
rendicin de cuentas de los gobiernos estatales, quitarles esa funcin no mitigar ese dficit de
mala gobernanza: simplemente se esconde bajo el mantra federal. Dicho de otra forma: hay una
mala pedagoga detrs de la visin centralizadora: quitarle la pelota a los nios mal portados en
lugar de obligarlos a jugar en buena lid.
Centralizar funciones no estimula el desarrollo poltico local ni ayuda a construir los pesos y
contrapesos democrticos, nica medida de fondo para combatir el abuso del poder o la poca
eficacia de muchos gobiernos locales. Quitarle la pelota a los gobernadores no los har ms

responsables polticamente y puede sobrecargar a los rganos centrales como el INE de tantas
funciones que hagan mal lo que antes hacan bien.
El reto central de la democracia mexicana en el siglo XXI es construir una mejor gobernanza:
rendicin de cuentas y calidad de gobierno. Fragmentar ms al Estado mexicano o centralizar
funciones es una ruta que slo ataca las manifestaciones de la baja gobernanza, pero no las
causas de esos problemas.
Luis Carlos Ugalde
Director general de Integralia Consultores.
Agradezco el apoyo de Ludwig Van Bedolla en la investigacin realizada para la elaboracin de
este artculo.
1 Filiberto Valentn Ugalde Caldern, rganos Constitucionales Autnomos, Revista del

Instituto de la Judicatura Federal, nm. 29, 2010, pp. 253-264.

2 Iniciativa en materia poltica y electoral presentada por senadores integrantes de los grupos

parlamentarios de los partidos Accin Nacional y de la Revolucin Democrtica.

3 Esta clasificacin de funciones la tom de Pedro Salazar, Las demasiadas autonomas, nexos,

febrero de 2014.
4 John Ackerman, Organismos autnomos y la nueva divisin de poderes en Mxico y Amrica

Latina, en Jorge Carpizo y Carole Arriaga, Estudios en homenaje a Emilio Rabasa, UNAM,
Mxico, 2010, pp. 3-21.
5 Dictamen de las comisiones unidas de Puntos Constitucionales, Gobernacin, Anticorrupcin

y Participacin Ciudadana y Estudios Legislativos Primera, con proyecto de decreto que reforma
y adiciona diversas disposiciones de la Constitucin Poltica de los Estados Unidos Mexicanos en
materia de combate a la corrupcin.
2014 Mayo, Agenda.

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