Investigaciones

BREVES 9

CAJAS MUNICIPALES,
MICROCRÉDITO Y
POBREZA EN EL PERÚ

Alberto Chong
Enrique Schroth

Consorcio
de investigación económica
 Contenido

Introducción

CAPÍTULO I: Microcrédito: una visión general

1.1. La necesidad de sistemas alternativos
1.2. Las cajas municipales: elementos de un sistema alternativo
1.3. El nuevo paradigma
1.3.1. Características del crédito
1.3.2. Características del ahorro
1.3.3. 'Sostenibilidad' financiera

CAPÍTULO II: El modelo teórico

2.1. El modelo de Stiglitz: ¿es aplicable a las cajas municipales?
2.1.1. El modelo de Stiglitz
2.1.2. ‘Monitoreo’ y reputación: la otra mitad de Stiglitz

CAPÍTULO III: El sistema de cajas municipales y el nuevo paradigma

3.1. Descripción básica del sistema
3.2. Evolución económico-financiera reciente
3.2.1. Indicadores financieros
3.3. Análisis econométrico
3.3.1. La información
3.3.2. Comparación a nivel mundial
3.3.3. Cajas municipales y bienestar: análisis econométrico

Conclusiones

Bibliografía

Anexos

2
 Introducción

Se estima que las microempresas en Perú dan empleo a alrededor de seis

millones de personas, o 75% de la población económicamente activa, y que su
participación en el producto bruto interno (PBI) es aproximadamente de 30%
(Banco Interamericano de Desarrollo, 1996). Sin embargo, la capacidad del sector
para desempeñarse en forma efectiva ha sido limitada, principalmente por el
escaso acceso a los servicios financieros. Esto último se explica porque en el
sistema formal bancario no se cuenta con la capacidad institucional ni con las
tecnologías crediticias apropiadas. Normalmente, la banca peruana se ha mostrado
renuente a realizar operaciones con la microempresa, porque dichas actividades
son percibidas como extremadamente riesgosas y de alto costo (Banco
Interamericano de Desarrollo, 1996).
En este contexto, en los últimos años, han aparecido las Cajas Municipales de
Ahorro y Crédito1 (cajas municipales), que son instituciones financieras formales y
reguladas sin fines de lucro, con personería jurídica propia de derecho público y con
autonomía económica, financiera y administrativa. El propietario legal es el Consejo
provincial: la instancia administrativa de origen comunal existente en Perú, estando
su legislación incorporada en la Ley de Bancos (Banco Interamericano de
Desarrollo, 1996)2. Las doce cajas que conforman el sistema están distribuidas a
nivel nacional y, en cierta forma, parecen haberse constituido en alternativas
exitosas frente al sistema financiero formal, ya que su énfasis está en el apoyo a la
microempresa y a su desarrollo masivo, como una forma efectiva de contribuir a
reducir los niveles de pobreza actualmente existentes (Tello, 1995).
Las cajas municipales se han desarrollado bajo el modelo de las cajas de
Alemania, siguiendo una tecnología financiera basada en dicho sistema, pero
adaptada a la realidad peruana (Tello, 1995). Los principales elementos que las
caracterizan se pueden resumir en: (i) gestión y vigilancia; de forma tal que las
cajas municipales se encuentren dirigidas por una gerencia mancomunada; es
decir, por dos gerentes; (ii) autonomía; se trata de que la gestión administrativa y
el desarrollo de mecanismos sean, en lo posible, independientes de la política
partidaria, garantizando continuidad y maximizando la eficiencia y los resultados;
(iii) fondo redistributivo; el cual sirve para canalizar los recursos externos y
compensar la liquidez; (iv) capacitación; que es permanente y parte integral del
sistema de funcionamiento de las cajas; (v) tecnología financiera; basada en un
mecanismo de “reputación” del cliente: un sistema de crédito individual, de
pequeños préstamos iniciales y de plazos cortos per se, para progresivamente
acceder a montos mayores. Probablemente, este es el corazón del sistema de las
cajas municipales; (vi) análisis detallado; los clientes establecen una relación

1
La caja municipal de Crédito Popular de Lima no pertenece al sistema de Cajas de ahorro y crédito
de Perú, ya que está regulada por una legislación diferente y tiene una tecnología financiera
incompatible con la utilizada por el sistema, razón por la cual ha sido excluida del presente
estudio.
2
Debido a la escasez de información para algunas variables importantes, todas las corridas
econométricas del presente documento se han realizado sobre la base de datos hasta 1996. La
información financiera cubre un periodo hasta mediados de 1997. Como existe una variabilidad
mínima entre la información hasta 1996 y mediados de 1997 con respecto al tamaño de nuestra
muestra, los resultados deberían ser bastante similares.
3
individual y detallada con el personal de las cajas; (vii) tasas de interés; las
cuales tienden a ser más elevadas con relación al sistema financiero bancario
comercial, pero relativamente bajas con respecto al costo de oportunidad (es decir,
las tasas de usura) de los posibles clientes.
Al parecer, el desempeño financiero del sistema de cajas municipales ha sido
bastante bueno en años recientes, incluso comparándolo con la banca comercial.
Sin embargo, si bien la comparación de ratios financieros, tanto al interior de las
cajas municipales como entre ellas y el resto del sistema financiero comercial,
parece mostrar que han sido exitosas desde el punto de vista económico, lo
relevante es analizar su viabilidad en el futuro como instituciones independientes,
en términos de su eficiencia interna. Este análisis aún no ha sido realizado. Por otro
lado, y tan importante como lo anterior, se debe mencionar que hace falta un
estudio que identifique el efecto de las cajas municipales en el desarrollo
económico, en el bienestar de las áreas en las que éstas están involucradas. Lo
más cercano a ello son los reportes, esencialmente anecdóticos, sobre el número
de personas que reciben los créditos y el monto de los préstamos promedio. Así, las
preguntas básicas que nos planteamos en el siguiente trabajo son: ¿cuál es la
situación de las cajas municipales en términos de su viabilidad financiera? y ¿cuál
ha sido el impacto de la actividad de las cajas municipales en el bienestar de los
más necesitados?
Estas preguntas, así como otras relacionadas con ella, son vitales para Perú,
dada la relevancia que tiene el sector microempresarial como posible eje de
desarrollo del país. En un contexto en el que la Corporación Financiera de
Desarrollo (COFIDE) canaliza un crédito para la microempresa basado en una
tecnología relativamente similar a la de las cajas municipales, que el gobierno está
dando cierto impulso a las Entidades de Desarrollo para la Pequeña y Microempresa
(EDPYMEs) y donde se busca revitalizar el rol de las cajas rurales a través del fondo
revolvente, las preguntas que se plantean en este trabajo ayudarían a entender un
poco mejor el potencial de desarrollo económico de las microfinanzas en Perú.
La investigación está organizada de la siguiente manera. El primer capítulo
muestra una visión general de lo que significa "microfinanzas" y "microcrédito" en
el mundo, con cierto énfasis en la evolución de las tecnologías financieras para los
pobres y los mitos sobre las posibilidades de ahorro y crédito en estos sectores de
la población.
En el segundo capítulo se presenta el modelo de información asimétrica y
microcrédito de Stiglitz (1990), que es considerado como el punto de partida teórico
para el análisis de las interrelaciones en los sistemas bancarios "paralelos" o
"informales" con respecto a los de la banca formal. En este capítulo tratamos de
explicar en detalle dicho modelo, pero haciendo énfasis en que no es posible su
aplicación directa al caso de las cajas municipales. La razón es que mientras que el
modelo de Stiglitz se basa en el llamado mecanismo de peer-monitoring (préstamos
grupales o solidarios), el sistema de cajas lo hace más en un sistema de reputación
individual, tal como mencionamos al inicio. En vista de este problema,
desarrollamos un modelo teórico que puede ser entendido como complemento del
modelo de Stiglitz, pero que en realidad es autocontenido. La diferencia entre
ambos es el énfasis en los aspectos de reputación de los agentes en el resultado
del comportamiento económico.
El tercer capítulo tiene dos objetivos. Por un lado, trata de vincular la teoría
desarrollada en el capítulo anterior a la práctica; y por el otro, utilizando métodos
4
econométricos, provee evidencia empírica sobre la asociación entre la actividad de
un sistema de microcrédito de reputación individual (i.e., el sistema de cajas
municipales) y el bienestar de los más necesitados. Un elemento clave en este
análisis es que por ley, las cajas municipales están obligadas a establecerse en las
zonas más pobres del país (Decreto Supremo No. 157-90-EF, Decreto Ley No.
23039), lo cual, desde el punto de vista econométrico, descarta la existencia de
endogeneidad y autoselección, sesgando los resultados econométricos en ‘sentido
contrario’. Es decir, no sólo es cierto que las cajas municipales no se establecieron
en zonas específicas porque eran las más ricas del país, sino que nuestra muestra
de doce cajas no es aleatoria (i.e, no es representativa del panorama de la pobreza
en el país) porque tiene un sesgo hacia los más pobres. Es decir, si nuestra
evidencia empírica mostrara una asociación estadísticamente significativa entre la
actividad de las cajas municipales y el bienestar de los más pobres en su radio de
acción, estaríamos diciendo que para el caso extremo queda demostrado dicho
vínculo. En otras palabras, la prueba es más astringente que si se realizara una
supuesta selección aleatoria de las comunidades más pobres del país.
Por último, presentamos las principales conclusiones y algunas
recomendaciones de política básicas.
La presente investigación fue llevada a cabo gracias al generoso financiamiento del
Centro Internacional de Investigaciones para el Desarrollo (CIID) y la Agencia
Canadiense para el Desarrollo Internacional (ACDI), a través del Consorcio de
Investigación Económica. Agradecemos a Javier Portocarrero, coordinador del
Consorcio, por su apoyo. Fernando Amorrortu, Juan Chacaltana, Walter Torres y
Fernando Gala nos ayudaron en la recolección de datos. Tami Aritomi y Giancarlo
Gasha nos asistieron tanto en la recolección como en el procesamiento de la
información. Martín Valdivia y Carlos Paredes tuvieron la generosidad de leer
algunas secciones del manuscrito y ofrecer valiosos comentarios. Finalmente,
nuestro agradecimiento a los comentarios de dos referís anónimos. Los hallazgos y
opiniones de la presente investigación son responsabilidad de los autores.

5
 CAPÍTULO I

Microcrédito: una visión general

Generalmente, el desempeño histórico de las operaciones de microcrédito a

nivel mundial, tanto rural como urbano, ha sido mediocre. Muchas de las
instituciones que se crearon en décadas anteriores, no lograron convertirse en
entes autosostenidos y han seguido necesitando inyecciones de crédito, préstamos
subsidiados o tasas de crédito debajo de las tasas de mercado. Los programas que
se desarrollaron en el pasado alcanzaron solamente a una minoría de la población,
ya que muchas veces generaron dudosos beneficios; por ejemplo, las tasas de
interés activas menores que cero, normalmente eran ‘capturadas’ por pequeños
grupos. Más aún, el mantenimiento y la continua operación de la mayoría de estos
programas de crédito se convirtió en una actividad extremadamente costosa y en
un flujo negativo constante para los presupuestos gubernamentales. La
intervención administrativa de algunos de estos entes retrasó la promoción de los
elementos necesarios para tener mercados financieros eficientes y tuvo un efecto
adverso en el desarrollo de otros sectores de la economía, principalmente por la
mala asignación de recursos y el aumento de las tasas de préstamo para cubrir la
parte del sistema en problemas (Yaron, 1992).
En general, las instituciones especializadas creadas para otorgar préstamos
dirigidos específicamente a ciertos sectores de la población, a manera de subsidio,
fueron concebidas y operadas de una manera no viable o en el marco de ambientes
económicos, políticos y sociales que no fomentaban la eficiencia. El hecho que las
operaciones de estas instituciones no se realizaran en función de su desempeño
comercial, implicó sistemas de evaluación crediticio inadecuados, mal manejo
administrativo y procedimientos de auditoría mediocres, que resultaron en una
asignación de fondos muy pobre. En lugar de buscar un crecimiento gradual y una
expansión prudente, estas instituciones siguieron prácticas laxas para verificar la
solidez de los agentes que buscaban fondos, no hicieron un seguimiento adecuado
y, en general, no siguieron las prácticas financieras mínimas establecidas.

1.1. La necesidad de sistemas alternativos

El paradigma del crédito subsidiado se basaba en ciertas creencias sobre la

relación entre la población de menores ingresos y sus necesidades financieras. En
particular, la lógica se puede resumir en:
i) La población de menores ingresos necesita crédito para comprar inputs, que
serán usados en los procesos productivos.
ii) Debido al bajo nivel de ingreso, este segmento de la población no puede
ahorrar lo suficiente como para adquirir dichos inputs.
iii) Asimismo, no puede pagar los altos costos del crédito que necesita.
iv) Las razones (i) - (iii) justifican la presencia de un sistema de crédito
subsidiado.

6
 v) Generalmente, como la población de menores ingresos es poco educada y no
confía en los bancos, no ahorra (si pudiera ahorrar) y si lo hace, es en formas
no financieras.
vi) Si el objetivo es que este segmento de la población ahorre en el sistema
financiero, será necesario enseñarle disciplina financiera. Por esta razón, se
debería requerir un sistema de ahorro forzado como condición necesaria para
obtener un préstamo de la institución (Robinson, 1995).

¿Cuál es el problema con la lógica anterior? La respuesta es simple: no es

consistente (Robinson, 1995; Yaron, 1994; Christen, 1994; Otero y Rhyne, 1990 y
otros). El conventional wisdom de los setenta ha sido descartado y, más bien, los
hechos estilizados de la asociación entre el rol de las microfinanzas y los más
necesitados parece seguir el siguiente patrón:

i) Los sistemas de crédito subsidiado de muchas instituciones financieras que

han operado en áreas locales de diversos países en desarrollo han fracasado,
ya que han resultado en operaciones de altas "carteras pesadas" y grandes
pérdidas.
ii) Como los préstamos subsidiados son provistos al prestamista a tasas debajo
de las tasas de mercado, son altamente deseables e incentiva la corrupción
(Gasha, Schroth y Chong, 1997). Además, en el proceso sólo benefician a las
pequeñas minorías "bien conectadas" (los sectores más ricos), en lugar de a
los más necesitados.
iii) Frecuentemente, este tipo de préstamo no es un incentivo al ahorro. La razón
es que según la legislación, las tasas de interés que se cobran a los
préstamos subsidiados deben ser menores que los intereses pagados por los
depósitos, lo que se traduce en un spread negativo.
iv) En los países en desarrollo, los más necesitados tienen una demanda muy
alta por microcrédito a tasas de interés comercial (Robinson, 1995; Otero y
Rhyne, 1990). Cuando se concede microcrédito a tasas de interés de
mercado y se dan los incentivos para lograr un mayor ahorro institucional, los
préstamos tienden a ser ampliamente disponibles y las tasas de repago muy
altas. Las tasas de interés son necesariamente más altas que las tasas de
mercado en las áreas más desarrolladas, o citadinas, ya que refleja el costo
de proveer microcrédito a nivel local. El repago es alto porque los
prestatarios quieren mantener la opción de volver a pedir otro préstamo en
el futuro, a tasas consideradas como atractivas; sobre todo si se les compara
con las del sector informal, las cuales son considerablemente más altas.
v) Cuando los subsidios al crédito son reemplazados por sistemas
microfinancieros comerciales, el ahorro del gobierno puede aumentar
significativamente debido a los menores subsidios.
vi) No se necesita "enseñar a ahorrar" a la población de menores recursos.
Como ante la eventualidad de una emergencia sabe que tiene menos
opciones que la gente con más recursos, tiende a ahorrar regularmente en
efectivo (en la casa) o en otras variedades no financieras (oro, bienes
agrícolas y bienes durables) (Robinson, 1995).
7
 vii) Existe una demanda masiva por servicios de ahorro que ofrezcan una
combinación de seguridad, conveniencia, liquidez y retornos.
viii) Los ahorros voluntarios contrastan claramente con los ahorros obligatorios
(requeridos algunas veces para acceder a crédito), reflejan diferentes
filosofías. La segunda supone que a los clientes se les debe enseñar "hábitos
de ahorro"; mientras que la primera, que la mayoría de los trabajadores
pobres sí ahorra y lo que se necesita son instituciones adecuadas que
canalicen dichos ahorros.
ix) Dados los contextos macroeconómicos, políticos, regulatorios y
demográficos, fácilmente se pueden desarrollar instituciones comerciales
para proveer de intermediación financiera y entregar servicios de manera
rentable, sostenida y sin subsidios. En cualquier país se pueden alcanzar
sistemas microfinancieros sostenidos, sin que signifique grandes
desembolsos por parte de los gobiernos. Sólo las instituciones que se
constituyen en los ejemplos iniciales necesitan de asistencia, luego el propio
sector bancario del país tiende a reconocer que el sector microfinanciero es
rentable (Patten y Rosengard, 1991).

1.2. Las cajas municipales: elementos de un sistema alternativo

En función de lo expuesto en la sección anterior, la pregunta es: ¿por qué las

cajas municipales necesitan una tecnología financiera diferente a la tradicional? Para
responderla debemos tener en cuenta que las cajas municipales fueron creadas con el
objetivo explícito de "democratizar el crédito" y de llegar a los sectores que el sistema
financiero formal no estaba interesado en atender, buscando a la vez cubrir
plenamente sus costos para evitar la descapitalización de su patrimonio (Tello, 1995).
En principio, la proposición anterior parece contradictoria, por cuanto en
términos rentables no sería viable llegar a los sectores no atendidos, usualmente los
más pobres, tal como la experiencia del sistema financiero formal parece mostrar. Las
razones por las cuales el sistema financiero formal tiene problemas en acceder a este
vasto sector, tienen su origen en creencias erróneas con respecto al sector en sí y en
una serie de particularidades específicas que el sistema formal no puede cubrir de
una manera adecuada, sin antes adaptar su tecnología financiera de la manera como
lo han hecho las cajas municipales.
A continuación presentamos las causas por las que un mercado semi-informal,
pobre, compuesto básicamente de microempresarios, es esencialmente diferente de
otros mercados de crédito:

i) Problemas con el colateral: Normalmente, una institución financiera utiliza

algún tipo de activo físico como colateral, de tal forma que el prestamista lo
puede tomar en caso que el prestatario decida no pagar la deuda. En los
sectores más pobres y rurales no es común que los prestatarios tengan acceso
a activos y si lo tienen, que sean atractivos para el prestamista del sistema
formal (Besley y Coate, 1995)3.

3
Un ejemplo clásico es el caso del ganado en un país como el nuestro con respecto a un país
desarrollado; por ejemplo, Estados Unidos. En este último país, el ganado es posiblemente el
mejor colateral, por ser un activo líquido y rentable. Sin embargo, para que en nuestro país el
8
 ii) Instituciones poco desarrolladas: Los mercados crediticios en provincias,
tanto en las zonas urbanas como en las rurales, tienen una serie de
características que en Lima se toman por dadas. Este es el caso del
relativamente deficiente sistema de comunicación (carreteras, teléfonos, etc.) y
la falta de mercados complementarios, tales como un mercado asegurador, por
ejemplo, que minimice problemas de incertidumbre en el ingreso del agente.
Más clara es la dificultad que tienen los prestamistas en elaborar una historia
creditica completa del prestatario y de ‘rastrearlo’ en caso que no haya
cumplido con el pago de alguna deuda4.

iii) Información imperfecta: Es ampliamente conocido que los mercados de

crédito se enfrentan a problemas considerables debido a la existencia de
información asimétrica entre los agentes, donde normalmente el prestamista
es quien tiene menos información que el prestatario. En general, suelen
presentarse dos tipos de problemas de información imperfecta: selección
adversa y riesgo moral.
La selección adversa ocurre cuando los prestamistas no tienen conocimiento
de alguna característica particular de los prestatarios, a pesar de que pueda ser
muy relevante para la toma de decisión con respecto a otorgarle el crédito o
no. Por ejemplo, los prestamistas quisieran saber qué tan buen pagador es el
prestatario, ceteris paribus su condición económica, y si es una persona moral;
esto sólo lo conoce el propio agente y si no lo revela, no hay forma en que el
prestamista obtenga esa información. Otro ejemplo es el caso de un prestatario
amante al riesgo; es decir, el dinero que pide prestado tiende a invertirlo en
proyectos altamente riesgosos con relación al promedio de la sociedad. Si el
prestamista tuviera información adicional sobre esta característica inherente
del prestatario, la probabilidad de prestarle dinero sería menor. Si la entidad
financiera no está al tanto de este problema, en el extremo teórico, podría
ocurrir que el mercado de créditos se inundara de "malos pagadores" que
empujaron a los buenos pagadores fuera del mercado (Akerlof, 1970). Esto
sucede porque los buenos pagadores, por el hecho de serlo, podrían recurrir a
mercados alternativos, lo cual no ocurriría con los malos pagadores, quienes
estarían dispuestos inclusive a pagar tasas de interés más altas que las
normales con tal de entrar en el mercado (Stiglitz y Weiss, 1981). Ante esta
posibilidad, los mercados formales reaccionan racionando el crédito,
produciéndose claramente una brecha entre la oferta y la demanda de créditos.
El riesgo moral se refiere al hecho que el prestamista no puede identificar
acciones escondidas, específicas del prestatario. En cualquier préstamo, si el
individuo no repaga a la entidad financiera, es esta última quien asume el costo
de la pérdida. Este incentivo puede producir que el prestatario tome riesgos

ganado pueda servir como tal, y al margen de otras consideraciones legales, cada pieza de
ganado debería ser ‘identificable’ (tener nombre), detallándose en el contrato qué pieza
‘específica’ se está usando como colateral, lo cual obviamente trae grandes complicaciones
(Fleisig y de la Peña, 1995).
4
Incluso en Lima, la existencia de diferentes tipos de registros públicos que no están
interconectados entre sí, de un sistema de archivos extremadamente complicado y de difícil
acceso, dificulta la realización de diferentes transacciones comerciales que deberían ser
cotidianas.
9
 innecesarios, cambie de proyectos y, en general, adopte decisiones que
pueden poner en peligro la culminación exitosa del proyecto.

iv) Políticas de seguimiento: En muchas oportunidades ocurre que el

prestatario tiene el dinero para pagar el préstamo, pero por alguna u otra razón
simplemente no está dispuesto a hacerlo. Si bien este tipo de problemas tiene
fácil solución en una ciudad como Lima (presión por parte del agente de crédito
a través de llamadas telefónicas, visitas a casa, cartas, entre otros), no sucede
lo mismo en provincias, por los problemas de comunicación comentados
anteriormente. Los problemas de seguimiento se pueden dividir en dos (Besley
y Coate, 1995): (a) cuando el prestamista trata de lograr un repago de la deuda
después de la fecha de vencimiento; y (b) problemas relacionados con los
derechos de propiedad. En el primer caso, el prestamista tiene que analizar los
costos y beneficios de un cobro a posteriori, el cual no sólo tiene un costo
contable sino también político. Y como este último puede ser muy alto en el
caso de los sectores pobres, la entidad financiera formal no está dispuesta a
conceder el préstamo. En el segundo caso, el problema es similar al señalado
anteriormente, cuando se habló del problema de colateral. El uso de cierto tipo
de activos como colateral es complicado (como el ganado) porque está
relacionado con el correcto establecimiento de los derechos de propiedad5.

Las características específicas del mercado no son los únicos determinantes de

que el sistema financiero formal no acceda a mercados más pobres y rurales. Existen
también una serie de creencias erróneas que mantienen al sistema formal alejado de
este vasto sector de la población. Entre ellas tenemos:

i) La creencia del crédito subsidiado: Dado que la población de menores

recursos necesita de crédito para realizar sus actividades productivas y en vista
de que su ingreso es excesivamente bajo con relación a los factores de
producción que requiere, tampoco puede pagar el costo del crédito al que
quiere acceder. Con esta lógica, la conclusión es que se necesitan programas
de crédito subsidiado6 (Robinson, 1995). Sin embargo, este tipo de programas,
tanto en nuestro país como en diversas partes del mundo, consistentemente ha
resultado en altas tasas de atrasos y de grandes pérdidas para los prestatarios
(Adams, 1986).
Por otro lado, la evidencia empírica demuestra que hay una demanda
insatisfecha por crédito a tasas de interés comercial por parte de agentes de
bajos recursos. Cuando los microcréditos han sido provistos por instituciones a
tasas de interés comerciales y cuando se ha incentivado el ahorro, los
préstamos tienden a abundar y las tasas de repago se mantienen muy altas.
Este ha sido el caso de las Cajas Municipales de Ahorro y Crédito que, a pesar
de cobrar tasas más altas que en Lima, debido principalmente a los mayores

5
Otro ejemplo es el caso de las tierras.
6
Tan perverso es el caso del crédito subsidiado que en Estados Unidos, las grandes corporaciones y
no los más necesitados son los sectores que finalmente reciben los mayores subsidios. Se puede
hallar evidencia anecdótica en The Wall Street Journal (1997), donde se comenta el caso de los
estadios de fútbol americano y cómo los dueños de los equipos presionan a las ciudades para
recibir subsidios, y de esta manera reemplazar estadios perfectamente utilizables por nueva
infraestructura, más rentable a nivel privado pero no a nivel social.
10
 gastos administrativos, han obtenido una tasa de repago alta porque los
prestatarios quieren mantener la opción de volver a pedir préstamos
nuevamente. El monto de estos últimos tiende a incrementarse, en la medida
en que el prestatario va aumentando su historia crediticia con la institución7.

ii) La creencia del no ahorro: El paradigma del crédito subsidiado se acentúa

aún más, ya que como la población de menores recursos tiende a ser poco
educada y a no creer en los bancos, se cree que no ahorra. El argumento
continúa diciendo que es necesario enseñar a este sector de la población
disciplina financiera, de tal modo que se le obligue a ahorrar una porción del
préstamo subsidiado en el caso que se le otorgue. La evidencia en diversos
países, al igual que en las cajas municipales, sin embargo, demuestra que los
más pobres sí ahorran. La razón de la falta de depósitos de ahorros parece ser
la estructura del servicio de las instituciones proveedoras de ahorro. Es decir,
las organizaciones que otorgan crédito subsidiado normalmente están
prohibidas de dar ahorros o no pueden recaudar una masa crítica mínima de
ahorro voluntario, en razón de las regulaciones que hacen de éste una
actividad no rentable por el spread negativo entre las tasas activas y pasivas.

1.3. El nuevo paradigma

En vista de las particularidades de las comunidades locales, diferentes a las

grandes ciudades, y del aprendizaje con respecto a los viejos mitos sobre el ahorro y
crédito de los sectores menos desarrollados y más necesitados, Otero y Rhyne (1990)
han sintetizado el nuevo paradigma de microcrédito y ahorro en los siguientes
principios.

1.3.1. Características del crédito

Otero y Rhyne han identificado tres denominadores comunes para una efectiva
prestación de servicios de crédito a los más pobres.

i) Conocer el mercado: La idea es que efectivamente los pobres están

dispuestos a pagar por acceso y conveniencia. El mayor servicio que necesitan
los pobres, en términos de crédito, es el que les sirve para capital de trabajo,
dado que en ese sector es difícil diferenciar el hogar del centro de trabajo. El
crédito requiere ser flexible, además de tener un plazo suficientemente largo
(usualmente no más de un año). Los costos de transacción para los
prestamistas se reducen si el objetivo es acercar las instituciones a los
prestatarios, buscando sistemas de aplicación simples y entregando el crédito
rápidamente. El hecho que las tasas de interés sean más altas que las del
sistema financiero formal, sólo refleja el mayor costo de acercar las
instituciones crediticias al prestatario, el menor tamaño promedio del crédito y
el mayor seguimiento al cliente8.

7
En la siguiente sección se presenta un modelo teórico donde el incentivo a obtener un préstamo
mayor hace que el agente pague su deuda previa.
8
Sin embargo, estas tasas son normalmente menores a las disponibles en los sistemas de usura
informal.
11
 ii) Utilizar técnicas apropiadas: El nuevo paradigma se refiere al desarrollo de
técnicas que busquen minimizar los costos administrativos. Préstamos
pequeños deberían requerir procedimientos simples: la aprobación de los
créditos debería ser descentralizada, verificable en aspectos relacionados con
la elegibilidad del prestatario más que en el proyecto mismo.

iii) La motivación de repago: Está relacionada con la sustitución de técnicas

para la evaluación de préstamos, de la forma tradicional (colateral,
propiedades) a otras, tales como la presión social, las garantías grupales y la
promesa de futuros préstamos en cantidades cada vez mayores.

La aplicación de estos principios, según Otero y Rhyne, es la base para que

exista viabilidad financiera en una operación de préstamo, que sea a la vez efectiva
en términos de sus objetivos para llegar a los más pobres. La esencia que diferencia
estas técnicas de las prácticas comerciales bancarias comunes es el uso de un
sistema de incentivos de repago, en lugar de un costoso sistema de recolección de
información, al tratar con el problema de información asimétrica.
Así, frente al problema de información imperfecta entre prestatario y
prestamista, lo que hace el prestamista es recolectar la mayor información posible
sobre la historia crediticia del individuo y de acuerdo con ella, aprobar o no el
préstamo solicitado. Por otro lado, el nuevo paradigma propone que para llegar a los
más necesitados se debe reconocer el alto costo de la recolección de información por
parte del prestamista (más aún, en muchos casos simplemente puede ser imposible
recolectar dicha información), el cual debe reducirse y así compensar el mayor costo
administrativo de tener un gran número de micro-cuentas. Para ello, una estrategia
más conveniente es utilizar el grupo social que rodea al individuo, que tiene mejor
información y mayor capacidad para forzar el repago a la institución financiera.

1.3.2. Características del ahorro

El nuevo paradigma, usualmente llamado "el enfoque de sistemas financieros",

reconoce que el ahorro es un servicio tan importante para el pobre como el crédito,
tanto así que se considera básico para el desarrollo de largo plazo de la institución
financiera de microcrédito.
Los principios del nuevo paradigma en términos de ahorro se pueden resumir
en las siguientes características: (i) los instrumentos de ahorro más requeridos son
aquellos que ofrecen seguridad, conveniencia, fácil acceso al dinero y tasas de interés
positivas reales; (ii) cada vez es mayor el número de personas que busca instituciones
financieras con el fin de ahorrar, más que con el fin de acceder a créditos. La
oportunidad de ahorrar no debe limitarse solamente a aquellos individuos que piden
préstamos (Rhyne y Otero, 1990).

1.3.3. 'Sostenibilidad' financiera

Un requisito clave es que las instituciones financieras que prestan servicios a

los más pobres deben ser financieramente autosuficientes o, en el caso extremo,
deben tender a ello. En general, el nivel de autosuficiencia de una entidad financiera
de este tipo se puede catalogar en tres niveles. En el primer nivel, los préstamos
están asociados con programas tradicionales altamente subsidiados. En estos casos,
12
el valor del fondo de préstamos se acaba rápidamente, usualmente por el escaso
repago y muchas veces por la inflación asociada al incremento en el déficit fiscal y
cuasi-fiscal producido por los subsidios9. En el segundo nivel, los proyectos reciben
préstamos a tasas cercanas, pero aún debajo de las tasas de mercado, de tal forma
que los ingresos por intereses sólo cubren una parte de los costos operativos, no su
totalidad, lo que fuerza a continuas inyecciones de capital fresco. La subsistencia de
este tipo de entidades es discutible en el largo plazo. En el tercer nivel, la
autosuficiencia operativa es alcanzada de tal forma que los ahorros de los clientes de
la institución y los fondos captados sólo por medios comerciales, sirven para cubrir los
costos operativos de la entidad financiera10.

9
Un buen ejemplo de esto es la banca de desarrollo existente en la década de los ochenta.
10
A nivel mundial, ni siquiera el conocido Grameen Bank ha logrado este nivel de desarrollo. La
única entidad financiera que lo ha hecho es el BRI Unit Desa de Indonesia.
13
 CAPÍTULO II

El modelo teórico

Las Cajas Municipales de Ahorro y Crédito (cajas municipales) claramente se

inscriben dentro del nuevo paradigma en la provisión de servicios a las
microempresas y a los sectores más necesitados de la población. En términos del
principio del crédito, por ejemplo, las cajas municipales al estar ubicadas en
localidades específicas están cerca de su mercado objetivo. Más aún, al cargar tasas
de interés comerciales que son más elevadas que la tasa de interés bancaria de Lima,
pero que son más bajas que las tasas informales (el costo de oportunidad de los
pobladores de estas zonas), están tomando en cuenta que el poblador de la zona
busca primordialmente la conveniencia del préstamo. Asimismo, los préstamos de las
cajas municipales son usualmente de corta duración, no mayores a un año, siendo su
objetivo apoyar al capital de trabajo de los microempresarios de la zona de su
influencia.
Por otro lado, desde el punto de vista de las técnicas empleadas, como se
describió anteriormente, las cajas municipales han desarrollado todo un sistema que
permite mantener los costos administrativos a un nivel relativamente bajo (en
relación con otros intermediarios financieros similares a nivel mundial), a través del
uso de grupos sociales indirectos, de agentes de crédito muy bien entrenados y
capaces de manejar un gran número de cuentas simultáneamente de una manera
más o menos descentralizada. Las cajas municipales utilizan el incentivo de "mayores
préstamos futuros" como mecanismo básico para el repago de los préstamos
otorgados, lo cual es una de las técnicas discutidas en el nuevo paradigma.
Finalmente, desde el punto de vista del ahorro, las cajas municipales no tienen
restricción para los agentes que sólo han pedido préstamos previamente ni cuentan
con sistemas de ahorro compulsivo. Y por el lado de viabilidad financiera, las cajas
municipales buscan consolidarse como instituciones de nivel tres, es decir,
plenamente autosuficientes.

2.1. El modelo de Stiglitz11: ¿es aplicable a las cajas municipales?

El modelo clásico que los investigadores utilizan para entender la problemática

del microcrédito pertenece a Stiglitz (1990) y se enmarca dentro de la llamada "nueva
economía institucional", la cual, a pesar de asignar gran importancia al
funcionamiento de los mercados, no necesariamente acepta que los mercados
funcionan perfectamente como resultado de incentivos competitivos. Más bien, se
asume que los mercados son imperfectos, lo que tiende a debilitar la idea de "precios
unitarios" y "precios de equilibrio de oferta y demanda". Muy importante en esta
literatura es el supuesto de la existencia de costos de transacción que están
incorporados en los precios de mercado, los cuales varían dependiendo del
comportamiento de los agentes (Floro y Yotopoulos, 1991). Este enfoque interpreta
que los mercados fragmentados o rentas económicas pueden ser creados no
necesariamente como resultado de la regulación gubernamental, sino como
11
Stiglitz, Joseph E., "Peer Monitoring and Credit Markets", en World Bank Economic Review, vol. 4, No.
3, Washington, D.C.: The World Bank, September 1990, pp. 351-366.
14
consecuencia natural de la existencia de costos de transacción que no son lo
suficientemente bajos. Estos costos, que normalmente no forman parte de la función
de producción neoclásica, incluyen los de información, negociación, coordinación,
monitoreo, seguimiento, entre otros. El origen de los costos de transacción es, en
parte, consecuencia de problemas en la asignación de los derechos de propiedad. Así,
en este enfoque, las instituciones son parte de la restricción en cualquier función de
maximización del individuo.
Como vimos en las secciones anteriores, el elemento determinante de que un
préstamo a los más pobres de las zonas más rurales o de localidades pequeñas sea
diferente a aquel de una zona metropolitana, es que el problema de información
asimétrica (el hecho que el prestamista no tenga tanta información sobre la calidad
del cliente como el cliente mismo) no se puede resolver tan fácilmente como en el
caso de las urbes avanzadas, donde los sistemas de información y ‘monitoreo’ están
más desarrollados. Con el fin de minimizar el problema de información asimétrica, los
sistemas de microcrédito han optado por dos soluciones para que la persona repague
el préstamo solicitado: (i) utilizar la presión ejercida por los demás miembros de la
comunidad (peer pressure); y (ii) la reputación que adquiere el prestatario en un
sistema de préstamos repetidos; es decir, los montos de los nuevos préstamos cada
vez son mayores a los anteriores, siempre y cuando hayan sido repagados a tiempo.
En muchos sistemas microfinancieros alrededor del mundo, el mecanismo (i)
ha sido el preferido para resolver el problema de información asimétrica, el cual es
justamente analizado desde un punto de vista teórico en el modelo de Stiglitz. En el
caso de las cajas municipales, sin embargo, el mecanismo (i) no es utilizado
explícitamente (aunque se podría argüir por una utilización implícita, dado que las
comunidades donde las cajas municipales han sido establecidas tienden a ser
relativamente pequeñas) y más bien se enfatiza el mecanismo (ii). Es decir, el modelo
de Stiglitz solamente nos provee “la mitad de la solución” del problema de
microcrédito y no nos dice nada sobre “la otra mitad”, que es justamente en donde se
ubica la problemática de las cajas municipales. Así, el sistema de cajas municipales
tiene otra característica que queremos modelar: la reputación que adquiere un
cliente, factor relevante para conseguir mayores líneas de crédito.
Antes de proceder al desarrollo de nuestro modelo, para tener una visión
general de “las dos mitades”, de cómo resolver el problema de información
asimétrica, hacemos un breve repaso del modelo de Stiglitz.

2.1.1.El modelo de Stiglitz

El modelo de Stiglitz ilustra cómo la presencia del peer monitoring

incrementa el bienestar, permitiendo que se suscriban contratos crediticios por
mayores montos de financiación. La pregunta clave en dicho modelo es: "¿las
ganancias de un mejor ‘monitoreo’ sobrepasan los costos de una mayor
interdependencia entre los agentes?”. Para este fin, Stiglitz supone que todos los
individuos tienen la posibilidad de entrar en dos proyectos. El primero se asume
como un proyecto relativamente seguro, que da un retorno de Ys(L) si es exitoso y
donde L representa la inversión (en dinero). En cambio, el segundo es
relativamente riesgoso, siendo su retorno Yr(L) si es exitoso y si fracasa, los
retornos se asumen igual a cero. Por otro lado, la probabilidad de éxito de cada
proyecto es ps y pr, respectivamente, donde ps > pr. Además, se supone que el
retorno de un proyecto es una función creciente de la escala, pero que los costos
15
fijos (L) asociados con el proyecto más riesgoso, son mayores que aquellos
asociados al proyecto menos riesgoso. Es decir: Lr > Ls. Consistentemente, en la
región relevante: Y’r > Y’s, tal como se muestra en el gráfico 1.

INSERTAR GRÁFICO 1

Por otro lado, Stiglitz asume que cuando se toma en cuenta la probabilidad
de éxito, el proyecto más seguro siempre tiene un retorno mayor que el proyecto
menos seguro. En otras palabras:

Ys(L)ps - (1 + t) L > Yr(L)pr - (1 + t) L para todo L, (1)

donde t es la tasa de interés. Un individuo que invierte recursos propios siempre

querrá invertir en el proyecto más seguro. Un individuo que invierte dinero de
recursos obtenidos a través de un préstamo y se declara en bancarrota si el
proyecto fracasa, descuenta el costo de los recursos para así reflejar la probabilidad
de bancarrota.
Con el fin de enfocar el problema de incentivos, Stiglitz asume que todos los
individuos son idénticos y, para simplificar, que el nivel de esfuerzo requerido por
los dos proyectos es exactamente el mismo. La utilidad esperada de llevar a cabo
un proyecto i es:

Vi (L, t) = U [Yi (L) - (1 + t) L]pi - v(e(L)) (2)

donde U(Y) es la utilidad del ingreso, U’ > 0, U” < 0, y la función de utilidad ha

sido normalizada para que U(0) = 0. El término v(e(L)) es la desutilidad del
esfuerzo e, donde v’ > 0, v” < 0. Además, se supone que el nivel de esfuerzo
requerido aumenta a medida que crece el tamaño del proyecto, es decir, la
segunda derivada de e con respecto a L es mayor que cero: e”(L) > 0. La curva de
indiferencia de un individuo para un proyecto dado (sea éste seguro o riesgoso) se
presenta en el gráfico 2 y representa todos los contratos que dan al prestamista la
misma utilidad.

INSERTAR GRÁFICO 2

La pendiente de dicha curva de indiferencia, si el individuo lleva a cabo el

proyecto i es:

dt/dL = (Y’i - ( 1+ t) - v’e’/ U’pi)/L (3)

Stiglitz define una ‘línea de cambio’ (switch line) como las combinaciones (L,
t) para las cuales el individuo es indiferente entre los dos tipos de proyecto, es
decir, donde Vs = VR. La ‘línea de cambio’ tiene una pendiente negativa porque los
retornos a escala son más importantes para el proyecto riesgoso que para el
proyecto seguro. Un aumento en L, manteniendo la tasa de interés (t) constante,
hace que el proyecto riesgoso sea más atractivo. En la región relevante (L > LR):

δ V s /δ L < δ V R /δ L (4)

16
 Asimismo, muestra que la forma de la curva de indiferencia es tal como se
aprecia en el gráfico 3a. Encima de la ‘línea de cambio’ (altos niveles de L), el
individuo toma el proyecto riesgoso. El prestamista es compensado por el extra
riesgo asociado al proyecto riesgoso, con una tasa de retorno mayor cuando el
proyecto es exitoso, pero el banco no. Como el proyecto riesgoso tiene una menor
probabilidad de suceso, por lo tanto, el banco tiene también una menor
probabilidad de ser repagado. Si el banco pudiera controlar directamente las
acciones del individuo, forzaría a que tome el proyecto más seguro. Sin embargo, el
banco no puede hacer esto, constituyéndose en el problema de incentivos, básico
en el mundo de los mercados crediticios. Al controlar los términos del contrato, un
banco puede inducir a que el individuo tome el proyecto menos riesgoso. Esto es, el
banco deberá ofrecer un contrato que se encuentre 'en' o 'debajo' de la ‘línea de
cambio’.

INSERTAR GRÁFICO 3a

Con el fin de analizar el equilibrio de mercado, es necesario introducir un

grupo de curvas adicionales, el locus de 'cero beneficios'. Este locus puede
construirse de una manera simple: si el prestamista lleva a cabo el proyecto
seguro, el retorno esperado del banco es ps(1 + t) y si el costo del capital es ρ ,
entonces los beneficios son cero, si y solo si (1 + t) = ρ /ps. Similarmente, si el
prestamista lleva a cabo el proyecto riesgoso, los beneficios esperados son iguales
a cero cuando (1 + t) = ρ /pR. En otras palabras, el locus de 'cero beneficios' está
dado por la línea representada en el gráfico 3b.

INSERTAR GRÁFICO 3b

El equilibrio del mercado es el punto tal en la línea de 'cero beneficios', que

maximiza la utilidad esperada del prestamista. Se asume que este último no tiene
fuentes de crédito alternativas o, lo que es lo mismo, que el prestatario puede
monitorear el monto prestado por cualquier individuo. En el gráfico 3b, el contrato
de equilibrio es (L*, t*). Claramente, el prestamista quisiera pedir prestado más a
la tasa de interés vigente; y si el prestamista pudiera comprometerse de una
manera creíble a no tomar el proyecto más riesgoso, el prestatario le otorgaría un
monto mayor a dicha tasa de interés. Pero, dado que el prestatario no puede
comprometerse y el prestamista no puede hacer cumplir dicha promesa, inclusive
en el caso que fuera hecha (donde tanto el prestamista como el prestatario tienen
conocimiento de esto), el agente que presta el dinero debe limitar el tamaño del
préstamo a L*. Ésta es sólo una de las dos formas en las que puede darse el
racionamiento de crédito. El racionamiento también puede ocurrir cuando en un
grupo idéntico de prestatarios, algunos obtienen créditos y otros no. El argumento
típico para justificar que no se presente esta situación es que quienes fueron
excluidos de los préstamos pueden ofrecer pagar tasas de interés más altas, lo que
genera un alza en las tasas de interés hasta que la demanda se iguale con la oferta.
La razón es que los prestamistas saben que a cualquier tasa de interés encima de
la ‘línea de cambio’, los prestatarios tomarán el proyecto riesgoso. Así, aunque el
monto que los prestatarios prometen pagar es mayor, en realidad, terminan
pagando uno menor.

17
 Stiglitz asume que cada prestatario tiene uno y sólo un vecino que también
es prestatario. Si bien el éxito de los proyectos es independiente, ambos
prestatarios pueden ‘monitorearse’ uno al otro. El prestamista quisiera que algún
individuo le reportara si el vecino está entrando en el proyecto riesgoso y no en el
seguro. Para ello, debe crear un ambiente que sea del interés de ambos, en el cual
haya mutuo ‘monitoreo’ y donde se le reporte si uno de los individuos hace trampa
(ver gráfico 4).

INSERTAR GRÁFICO 4

Una manera simple de lograrlo es que el prestamista ofrezca un contrato en

el cual el vecino acepta firmar conjuntamente el contrato del individuo. Así, el
prestatario puede obtener una menor tasa de interés y más fondos. El cofirmante
accede a pagar qL soles al prestamista, en el caso que el préstamo que haya
firmado no se cumpla. Según Stiglitz, la utilidad esperada del cofirmante cambia
dependiendo del tipo de proyecto que tome el individuo. Dada la interdependencia,
la simetría del problema, Stiglitz explica que es razonable asumir que ellos
cooperan entre sí. Es decir, deciden conjuntamente si vale la pena tomar el
proyecto riesgoso o el proyecto seguro; y si toman el proyecto riesgoso, se ponen
de acuerdo para no reportarlo al prestamista.
Hacer que el individuo firme el contrato conjuntamente con su vecino, añade
un elemento de riesgo adicional. Dado que la condición de 'cero beneficios' asegura
que la tasa de interés se tendrá que ajustar para permitir que el retorno esperado
del banco se mantenga intacto, el tomar en cuenta el pago del cofirmante hace que
se induzca un mean preserving spread en el ingreso del prestatario para cualquier
nivel de su préstamo L. Es decir, si ambos prestatarios tienen éxito, la utilidad es
mayor; si uno es exitoso y el otro fracasa, la utilidad del primer prestatario es
menor. Para compensarlo por tomar este riesgo adicional, el prestamista deberá
proveer un mayor préstamo. La relación entre el tamaño mínimo del préstamo
requerido para obtener un nivel dado de utilidad esperada y la magnitud de la tasa
de pago del cofirmante, q, se muestra en el gráfico 5. A niveles bajos de q, la carga
impuesta al prestamista por cofirmar es exactamente compensada por la reducción
en la tasa de interés aplicada.

INSERTAR GRÁFICO 5

La única pregunta que falta contestar es ¿qué ocurre con la ‘línea de

cambio’? Si los dos individuos actúan cooperativamente, Stiglitz muestra que
mientras que la condición de la ecuación 4 se satisfaga y las tasas de interés se
ajusten a medida que q se incremente para mantener el 'cero beneficios' para el
prestamista, el máximo L al cual el individuo puede llevar a cabo el proyecto
seguro se incrementa con q. Es decir, dL/dq > 0, evaluado en q = 0. Como se
muestra en el gráfico 5, Stiglitz señala que el llamado peer monitoring, que
estamos analizando, incrementa el bienestar: para niveles bajos de q, el
incremento que ocurre en L (dado que los prestatarios llevan a cabo el proyecto
seguro) es mayor que el requerido para compensar al cofirmante por el incremento
del riesgo. En esencia, en presencia de la presión de los miembros del grupo por
cumplir con las obligaciones crediticias, la solución a obtenerse es más eficiente y

18
tiende a eliminar el racionamiento crediticio dentro de un grupo de prestatarios
homogéneos.

2.1.2. ‘Monitoreo’ y reputación: la otra mitad de Stiglitz

Tal como se mencionó anteriormente, el modelo de Stiglitz no toma en cuenta

una técnica fundamental utilizada por el sistema de cajas municipales: la dinámica de
reputación del individuo, gracias a un exhaustivo ‘monitoreo’ por parte del
prestamista.
Para este fin, empleamos una metodología similar a la de Diamond y Dybvig
(1983), quienes desarrollan un modelo de corridas bancarias. La idea central que
representaremos es que si un prestatario cumple con sus obligaciones crediticias en
la primera oportunidad, adquiere la reputación de buen pagador y, en consecuencia,
en la siguiente puede solicitar un préstamo mayor. Formalmente se tiene dos
jugadores, cada uno de ellos es un prestatario de la caja municipal de la misma
provincia. La primera vez que cada uno solicita el crédito, lo máximo que pueden
conseguir prestado de la institución financiera es L1.
Adicionalmente, supondremos que cada uno también firma el contrato del otro
y se compromete a cubrir una fracción q de la deuda del otro L1. Sabemos que en una
situación de equilibrio, el máximo monto que un prestatario puede conseguir lo hará
optar por emprender un proyecto seguro. En este caso, a partir de (1), conocemos
que VS (L1,r1) es la utilidad esperada si se emprende este proyecto (y se amortiza la
deuda L1).
Cada jugador puede seguir dos posibles estrategias: pagar el crédito o no
pagarlo. Además, se tienen dos fechas distintas en las que pueden seguir estas
acciones. La fecha 1 comprende el tiempo durante el cual ambos reciben el primer
préstamo y realizan el proyecto. Dependiendo del resultado de la fecha 1, ambos
podrían solicitar un nuevo préstamo en la fecha 2.
La primera fase del juego consiste en que cada jugador elija la estrategia de
pagar o no pagar. Si ambos pagan el crédito, en ese periodo reciben una utilidad de
VS(L1,r1) y el juego continúa. Basta que uno de ellos no cumpla con pagar, para que
el juego se detenga y ninguno pueda tener crédito en el siguiente periodo. En este
caso, la utilidad esperada del prestatario que no paga es VS(L1,r1) + (1+r1)L1pS - C,
donde (1+r1)L1pS es el pago que no realiza y C es el costo que enfrenta ahora por el
hecho de no haber pagado (por ejemplo, la presión social, gastos en defensa legal,
etc.). La utilidad del prestatario que sí paga será igual a VS(L1,r1) - qL1, ya que éste
acordó pagar una fracción del préstamo en el caso que su "vecino" no cumpliese. Si
ambos prestatarios no pagan, la utilidad esperada de cada uno equivale a VS(L1,r1) +
(1+r1)L1pS - D, donde (1+r1)L1pS ya fue definido y D también es el costo que
enfrenta quien no paga. El costo es ahora menor que C, porque todos los jugadores
han incumplido. Es decir, no hay presión social, pero siguen existiendo costos al tener
que enfrentar un proceso judicial por ejemplo. Nótese que aún no hemos definido la
magnitud de C o D en relación con Vs. Los costos de no pagar podrían inclusive ser
tan altos que pueden tornar la utilidad esperada en negativa. Por ahora, no haremos
explícitos los supuestos sobre estas magnitudes. Basta con saber que C > D > 0. La
forma estratégica del juego en la fecha 1 es entonces:

No pagar Pagar

19
 No VS (L1,r1) + (1+r1)L1pS - D; VS (L1,r1) + VS (L1,r1) +(1+r1)L1pS - C ; VS
pagar (1+r1)L1pS - D (L1,r1) -qL1

Pagar VS (L1,r1) - qL1 ; VS (L1,r1) + (1+r1)L1pS – C Siguiente etapa

Fecha 1

Como mencionamos anteriormente, el juego sólo prosigue si ambos jugadores

pagaron su préstamo. Además, ahora pueden solicitar un préstamo L2 > L1.
Nuevamente, se ven en la posibilidad de pagarlo o no pagarlo al final de la fecha 2. El
juego termina en esta fecha y si ambos pagan, la utilidad esperada total que reportan
es VS(L1,r1) + VS(L2,r2). Si ambos no pagan, la utilidad al final de la fecha 2 será igual
a VS(L1,r1) + VS(L2,r2) + (1+r2)L2pS - D para cada uno. Nuevamente, los costos que
enfrenta cada uno por eludir la obligación de pago no incluirán la presión del grupo,
debido a que todos los miembros del grupo están en falta. Si sólo uno de ellos no
paga, éste termina el juego con una utilidad de VS(L1,r1) + VS(L2,r2) + (1+r2)L2pS -
C, mientras que el que paga se lleva VS(L1,r1) + VS(L2,r2) -qL2. La representación
estratégica de esta segunda etapa del juego es la siguiente:

No pagar Pagar

No VS (L1,r1) + VS (L2,r2) + (1+r2)L2pS VS (L1,r1) + VS (L2,r2) + (1+r2)L2pS

pagar -D; -C;
VS (L1,r1) + VS (L2,r2) + (1+r2)L2pS VS (L1,r1) + VS (L2,r2) -qL2
-D

Pagar VS (L1,r1) + VS (L2,r2) -qL2 ; VS (L1,r1) + VS (L2,r2) ;

VS (L1,r1) + VS (L2,r2) + (1+r2)L2pS VS (L1,r1) + VS (L2,r2)
–C

Fecha 2

Para analizar el juego procedemos desde "atrás hacia adelante". Asimismo,

será necesario que hagamos ciertos supuestos sobre los parámetros del juego. En
principio, si el costo que enfrentan los prestatarios si todos faltan al contrato, D, es
mayor que lo dejado de pagar por el préstamo (1+r2)L2pS, y la diferencia (1+r2)L2pS
- D en valor absoluto es mayor que qL2 para ambos jugadores, la estrategia
dominante en el periodo 2 es siempre pagar la deuda. En esta segunda etapa
entonces existirá un equilibrio Nash en estrategias puras, donde ambos jugadores
(prestatarios) pagan su deuda L2 (ya habían pagado L1 antes). Dado que en la fecha 2
ya determinamos que el equilibrio ocurre cuando ambos estratégicamente optan por
pagar su deuda, podemos reemplazar este resultado en el casillero "Siguiente etapa"
en la representación del juego en la fecha 1. Con esto simplificamos los dos juegos
simultáneos en el siguiente subjuego:

No pagar Pagar

No pagar VS (L1,r1) + (1+r1)L1pS - VS (L1,r1) +(1+r1)L1pS - C ;

D; VS (L1,r1) -qL1
VS (L1,r1) + (1+r1)L1pS - D

Pagar VS (L1,r1) - qL1 ; VS (L1,r1) + VS (L2,r2) ;

VS (L1,r1) + (1+r1)L1pS - C VS (L1,r1) + VS (L2,r2)

20
 Manteniendo los supuestos anteriores, C > D > (1+ri)LipS ; D - (1+ri)LipS >
qLi, también podemos comprobar que la mejor respuesta de cada jugador, haga lo
que haga el otro, es pagar. El juego tiene un equilibrio Nash que es único y predice
que todos los jugadores optan estratégicamente por pagar los crédito que toman en
dos periodos consecutivos. Esto siempre y cuando los costos de no pagar sean altos
en comparación con lo que se ahorra al dejar de pagarlos.
La discusión teórica que hemos presentado apunta a lo siguiente: si los costos
de no pagar los créditos son altos, la tecnología crediticia utilizada por un sistema tal
como el empleado por las cajas municipales, basadas en la dinámica de reputación
como principio fundamental, tiene racionalidad económica. El hecho que un buen
pagador sea premiado con préstamos de montos mayores produce un equilibrio Nash,
es decir, un equilibrio de donde ninguno de los jugadores quiere moverse, el cual es
consistente con una situación de minimización de asimetría en la información en la
línea de Stiglitz. Este mecanismo es así consistente con el hecho que las cajas
municipales, históricamente, cada vez hayan otorgado un mayor número de créditos
y a la vez que hayan sido mayores en promedio. Asimismo, las predicciones del
modelo serían consistentes con un reducido porcentaje de "cartera pesada".
En resumen, la tecnología empleada por las cajas municipales sí podría ser
utilizada para proveer servicios financieros a los sectores que generalmente no han
sido atendidos por el sistema financiero tradicional, manteniendo la viabilidad
financiera de las mismas. A continuación, nos proponemos explorar los hechos
observados para el sistema de cajas municipales y verificar la hipótesis que dada que
la tecnología financiera de las cajas municipales tiene racionalidad económica
(equilibrio Nash que permite reducción en la asimetría de la información), un sistema
que aplique dicha tecnología tendrá éxito en aumentar el bienestar de la sociedad.

21
 CAPÍTULO III

El sistema de cajas municipales

y el nuevo paradigma

3.1. Descripción básica del sistema

El sistema de cajas municipales fue creado por iniciativa del gobierno de

Alemania en 1983, sobre la base del sistema Sparkasse o cajas de ahorro de aquel
país, contando para ello con el apoyo técnico y orientación de la Agencia de
Cooperación Alemana GTZ (Tello, 1995). El apoyo inicial se concentró en la Caja
Municipal de Piura, la primera del sistema (fundada en 1982), extendiéndose
rápidamente a otras cajas municipales, sobre todo a raíz de la firma de un convenio
de cooperación entre la GTZ y la Superintendencia de Banca y Seguros (SBS) para la
elaboración de un proyecto de ley que regulara el funcionamiento del sistema y que
posteriormente resultó en el Decreto Supremo No. 191-86-EF de 198612. Actualmente,
el sistema está compuesto, además, por las Cajas Municipales de Santa, Arequipa,
Sullana, Cuzco, Maynas, Ica, Paita, Huancayo, Trujillo, Pisco y Tacna13. En particular, el
sistema de cajas municipales, como su nombre lo indica, ofrece servicios de ahorro y
crédito y son organizaciones sin fines de lucro, propiedad del las autoridades
regionales.
Como se señaló en la introducción con cierto detalle, la tecnología financiera de
las cajas municipales tiene las siguientes características básicas: (i) el principio de
gestión, por el cual dichas entidades se encuentran dirigidas no por una sola
persona, sino por un comité de gerencia, que usualmente está compuesto por más de
dos personas hasta un máximo de seis; (ii) el principio de supervisión, el comité
de gerencia está supervisado por un comité de vigilancia, como auditor permanente
de la gestión del comité directivo; (iii) el principio de autonomía, que busca
disminuir las influencias políticas o política partidaria, al ser sus directivos elegidos
como representantes de diferentes grupos de la comunidad y no con criterio político.
Estas características han sido implementadas de una u otra manera en el
Sistema de Cajas Municipales de Ahorro y Crédito de Perú y, de acuerdo con el criterio
comúnmente aceptado, parecen haber resultado en experiencias exitosas en el
sistema nacional. Así tenemos que el principio de gestión alemán ha sido plenamente
instaurado en el sistema nacional, a través del requisito de gerencia colegiada que
obliga a una "doble firma" y por el cual ningún único individuo tiene poder de gestión
unilateral. Por su parte, el principio de supervisión se ha traducido en la creación de la
Federación Peruana de Cajas Municipales de Ahorro y Crédito, entidad que audita
externamente a las diferentes cajas y vela por el cumplimiento de las normas de la
12
Ya desde 1980 regía el Decreto Ley No. 23039, que regulaba a las cajas municipales de ahorro y
crédito fuera de Lima y Callao. Al no pertenecer al sistema la Caja Municipal de Lima, tal como ya
ha sido mencionado, no ha recibido sustancial apoyo de la cooperación alemana.
13
En 1990 se promulgó el Decreto Supremo No. 157-90-EF, que permite a las Cajas instalar agencias
en otras provincias mediante convenios entre municipalidades, además de crear el Fondo Nacional
para canalizar líneas de financiamiento nacional e internacional. En 1993, a través del Decreto
Legislativo No. 770, se da el marco legal por el cual las cajas municipales quedan incluidas dentro
del sistema financiero. Recientemente se han hecho modificaciones al marco legal, de tal modo
que se ha formalizado la conversión de las cajas en sociedades anónimas.
22
SBS. Finalmente, el principio de autonomía se expresa en el hecho que el Comité
Directivo de cada caja municipal está integrado por grupos representativos de la
comunidad, usualmente la iglesia, el sector privado y regidores municipales, de tal
modo que se minimice el uso de las Cajas con fines políticos14.
Las doce instituciones del sistema de cajas municipales alcanzan un patrimonio
neto total, a diciembre de 1996, de US$ 17.2 millones, equivalente aproximadamente
al 1.15% del patrimonio total del sistema financiero peruano. De ellas, la de Piura,
Arequipa, Trujillo, Sullana, Cusco e Ica tienen un valor patrimonial superior a US$ 1
millón. Los activos totales crecieron en 106% y 90% en 1994 y 1995,
respectivamente; y a octubre de 1996, en 36%.
El monto total de colocaciones de las cajas municipales alcanza los US$ 65
millones, es decir, aproximadamente el 0.06% de las colocaciones totales del sistema
financiero y el doble de las colocaciones del sistema de cajas rurales. Y al igual que
los activos, el volumen de colocaciones brutas en términos corrientes también creció
significativamente: 95%, en 1995 y 34%, a octubre de 1996 (ver cuadro 1).

INSERTAR CUADRO 1

A diciembre de 1996, el sistema ya contaba con 36 agencias funcionando en

doce provincias y empleando directamente a 475 personas. En este sentido, el
sistema es pequeño si lo comparamos con instituciones que financian actividades a la
microempresa en otros países. Así por ejemplo, el BKD de Indonesia cuenta con más
de 5 mil agencias y 16 mil empleados; el Grameen Bank de Bangladesh, que sirve
mayormente a clientes mujeres (94% del total de clientes), en 1993 contaba con
1,030 agencias en las áreas rurales del país, empleaba a más de 10 mil personas y
tenía un valor patrimonial de US$ 74 millones.
Estas cifras nos indican que, desde el inicio de sus operaciones, el sistema de
cajas municipales ha experimentado un crecimiento importante en el nivel de sus
operaciones, aunado a una mejora significativa en la calidad de las mismas.
Adicionalmente, su desempeño económico-financiero ha evolucionado
favorablemente, ya que por ejemplo, a pesar de ser un sistema relativamente
joven, presenta indicadores de solvencia, calidad de activos, eficiencia y
rentabilidad comparables a los de las instituciones financieras tradicionales, tal
como veremos a continuación. Es importante señalar que estos resultados se han
obtenido atendiendo preferentemente a agentes económicos descentralizados
pequeños y medianos, convirtiéndose en una de las experiencias más importantes
de su género en América Latina. Al constituirse como una alternativa atractiva de
servicios financieros para pequeños y medianos agentes económicos, ha
contribuido de manera importante con el desarrollo de los ámbitos geográficos en
donde operan.

3.2. Evolución económico-financiera reciente

La tendencia de la tasa de crecimiento anual del sistema de cajas

municipales ha sido constante: 3% desde inicios de los noventa. Como producto de
la acumulación de utilidades, su patrimonio se ha incrementado sostenidamente

14
El número de miembros que componen el Comité Directivo de las cajas municipales usualmente
fluctúa entre cinco y siete.
23
con una tasa anual constante de 2%. En ambos casos se debe resaltar que estas
tasas son mayores que las de los bancos y financieras. Este importante proceso de
capitalización le ha permitido a las cajas municipales constituirse en uno de los
segmentos más dinámicos de sistema financiero. A fines de 1997, en conjunto, el
sistema de cajas municipales contaba con activos totales de aproximadamente US$
120 millones, pasivos por US$ 105 millones y patrimonio por US$ 20 millones15.
En el último año, los activos del sistema han crecido en poco más de US$ 35
millones, lo que equivale a un incremento mayor que el 40%. Sin embargo, los
indicadores de calidad de activos se han deteriorado ligeramente. Así, la "cartera
pesada" más la “cartera refinanciada” representan más del 8% de las colocaciones
brutas al tercer trimestre de 1997, mientras que al tercer trimestre de 1996
representaban poco menos del 7%. Este resultado estaría explicado
fundamentalmente por el deterioro de las operaciones de las Cajas Municipales de
Sullana, Piura, Paita y Santa, las cuales han experimentado aumentos en dichas
variables de hasta 3 puntos porcentuales. Es importante señalar que la evolución
reciente negativa de la calidad de activos del sistema puede verse agravada por las
consecuencias del Fenómeno "El Niño".
Paralelamente al crecimiento experimentado por los activos, los pasivos han
mostrado una dinámica importante. Entre el tercer trimestre de 1996 y el tercer
trimestre de 1997 crecieron en más de US$ 30 millones, mientras que como
producto de la acumulación de utilidades, el patrimonio del sistema se incrementó
en algo más de US$ 4 millones. Se debe señalar que una parte importante de los
pasivos está constituido por adeudados, los cuales ascienden a aproximadamente
US$ 35 millones. Del total de adeudados del sistema, COFIDE participa con más del
50%, convirtiéndola en la principal fuente de recursos; mientras que los bancos lo
hacen en aproximadamente 20% (colocándolos básicamente en moneda nacional).
En cuanto a las colocaciones y depósitos, durante el último año, las primeras
se han incrementado en más de US$ 15 millones y los depósitos lo han hecho en
más de US$ 17 millones, lo que equivale a tasas de incremento de más de 25% y
40%, respectivamente.
Con relación a las características de las colocaciones, que según información
preliminar de la Federación de Cajas Municipales ascienden a US$ 85 millones (a
fines de 1997), las más importantes se pueden resumir en: alrededor del 70% son
créditos a la microempresa y el 30% restante se distribuye entre créditos
prendarios y créditos personales; 80% se otorga en moneda nacional y la
diferencia, en moneda extranjera. Actualmente, el sistema atiende a más de
200,000 clientes, de los cuales 37% son microempresarios y 44% son personas
naturales.
Al tercer trimestre de 1997, los depósitos ascendían aproximadamente a US$
60 millones, de los cuales 60% correspondía a depósitos a plazo y más del 50% se
captaba en nuevos soles. A fines del mismo año ascendían a US$ 59 millones
aproximadamente, correspondiendo el 62% a depósitos a plazo y captándose el
56% en moneda nacional.

3.2.1. Indicadores financieros

15
Según información de la Superintendencia de Banca y Seguros, a octubre de 1997.
24
 En los últimos años, la evolución financiera de las cajas municipales ha sido
favorable. Así por ejemplo, los indicadores de calidad de activos, de solvencia, de
rentabilidad, y de eficiencia han ido mejorando continuamente.
La calidad de activos de las cajas municipales ha mejorado
significativamente en comparación con los inicios de la década: mientras que en
ese periodo la "cartera pesada" representaba el 8% de las colocaciones, a fines de
1997 representaba apenas el 6%.
La mejora en la calidad de los activos, el importante proceso de
fortalecimiento patrimonial y el incremento de las provisiones experimentado por el
sistema en los últimos años, han permitido que los indicadores de solvencia de las
cajas municipales evolucionen favorablemente. Así, mientras la exposición
patrimonial neta en 1994 era de 10%; al tercer trimestre de 1996 ascendía a más
de 8%; y en 1997 fue de 4%. En ese sentido, mientras que a setiembre de 1996 las
provisiones representaban 60% de la "cartera pesada", en el mismo mes de 1997
eran equivalentes a más del 80%.
En cuanto a los indicadores de gestión y eficiencia se aprecia una ligera
mejora en los mismos. Por ejemplo, el ratio otros gastos sobre el activo total fue de
casi 17% en el tercer trimestre de 1996 y se ha estabilizado en alrededor de 16%
en el mismo periodo de 1997, habiendo tenido valores mayores a 20% al inicio de
sus operaciones.
Con relación a los indicadores financieros de rentabilidad, es importante
resaltar que éstos se han reducido ligeramente El margen de rentabilidad del
negocio, medido por el ratio de resultados financieros sobre colocaciones brutas,
descendió de 72% a 68% entre setiembre de 1996 y setiembre de 1997.
Igualmente, la rentabilidad patrimonial disminuyó considerablemente de casi 40%
en setiembre de 1996 a poco más de 27% en setiembre de 1997. Esta disminución
tendría su explicación en el mayor nivel de provisiones realizado por el sistema, así
como por algunos excesos de liquidez presentados. Por ejemplo, la cuenta
'disponibles' representa casi un 47% de los depósitos. Este deterioro de la
rentabilidad se aprecia principalmente en las Cajas Municipales de Sullana, Paita,
Tacna y Santa, cuyo desempeño estaría afectando los resultados del sistema en
conjunto.
Un análisis individual de las cajas municipales relacionado con las
colocaciones, depósitos y patrimonio, muestra que las Cajas Municipales de Piura,
Arequipa y Trujillo son las principales del sistema. Si la variable a analizar es la
calidad de los activos y la gestión, se puede apreciar que las cajas más eficientes y
con mejor calidad de operaciones son las de Piura, Arequipa, Ica, Cuzco y Pisco. Por
el contrario, las Cajas Municipales de Maynas, Santa y Sullana presentan
indicadores de calidad de activos y gestión poco satisfactorios con relación al
promedio del sistema.
Finalmente, es importante señalar que las cajas municipales se encuentran
dentro de un proceso de privatización, de acuerdo con lo establecido por la Ley
General del Sistema Financiero vigente (Ley No. 26702).

3.3. Análisis econométrico

3.3.1. La información

25
 La información utilizada en este trabajo cubre el periodo comprendido entre
enero de 1987 y octubre de 1996 y tuvo como fuente los estados financieros de las
doce cajas municipales, así como indicadores de los principales flujos del sistema, los
cuales nos fueron proporcionados por la Federación Peruana de Cajas Municipales de
Ahorro y Crédito.
Un índice basado en el índice de pobreza a nivel provincial, publicado por el
Fondo Nacional de Cooperación y Desarrollo Social (FONCODES, 1995) para 189
provincias de Perú, fue uno de los principales indicadores usados en la parte empírica
de este trabajo. Si bien consideramos el índice general, éste fue reconstruido
excluyendo el indicador de capital humano, ya que es utilizado como variable
independiente. Los datos sobre el monto de los proyectos de inversión social
aprobados por FONCODES (también a nivel provincial) entre 1991 y 1994 fueron
usados como variable de control. Las variables de control restantes fueron
construidas a partir de los resultados de la Encuesta Nacional de Infraestructura
Distrital Económica y Social (INEI, 1995). En particular, se utilizó la agregación a nivel
provincial de esta encuesta.
Iniciamos el capítulo mostrando un análisis de la situación financiera de las
cajas municipales. Al respecto, ¿se puede decir algo más en términos de su impacto
en el bienestar de la población y en las comunidades desde su creación? Sobre la
base de indicadores financieros, de cobertura, activos, ahorros, entre otros (siguiendo
a Yaron, 1995 y Christen, 1989), procedimos a encontrar evidencia econométrica
sobre el impacto de la actividad de las cajas municipales en las comunidades a las
que están dirigidas. Es decir, evaluamos empíricamente la eficiencia externa de las
cajas municipales, de acuerdo con el efecto de los indicadores de alcance dentro la
provincia a la cual pertenecen sobre los indicadores de pobreza a nivel provincial.

3.3.2. Comparación a nivel mundial

Como indicadores de eficiencia interna utilizamos los ratios de rentabilidad,

recuperación de préstamos, desempeño financiero y margen. Por otro lado, los
indicadores de márgenes operativos del sistema arrojan conclusiones similares a las
obtenidas de los indicadores de rentabilidad. Calculamos el índice de spread nominal,
basándonos en la definición de Yaron (1994), y obtuvimos que en promedio el sistema
ha mantenido un spread superior a los 15 puntos porcentuales (ver cuadros 2 a 14).
Más adelante intentamos comprobar empíricamente si este margen tan alto afecta de
manera negativa a la población de la provincia.

INSERTAR CUADROS 2 AL 14

En cuanto al desempeño financiero del sistema, seguimos la definición sugerida

por Christen y otros (1994) para los indicadores de autosuficiencia operativa y
financiera. Es decir, una caja municipal es autosuficiente operativamente si los
ingresos provenientes de sus operaciones crediticias pueden cubrir sus costos
administrativos. De otro lado, un indicador de la viabilidad financiera de una
institución de este tipo puede ser el ratio de los ingresos operativos sobre los costos
totales (operativos, financieros, y otros).
En el cuadro 15 se puede apreciar que desde 1990 casi todas las cajas
municipales se autosostienen operativamente, es decir, no requieren de ningún

26
subsidio para cubrir sus gastos administrativos. Para el año 1996, todas ellas
arrojaban un índice superior a 1.

INSERTAR CUADRO 15

Algo similar sucede con el índice de autosuficiencia financiera que presentamos

en el cuadro 16. En el periodo analizado, sólo las cajas municipales de Santa y Piura
(en 1995) y las de Ica, Maynas y Pisco (en sus primeros años de operación) muestran
problemas de suficiencia financiera de acuerdo con este criterio.

INSERTAR CUADRO 16

Christen y otros (1994) desarrollaron otro criterio para discutir la

autosuficiencia financiera, éste consiste en clasificar a las instituciones financieras
según el valor que tome el ratio de retorno sobre sus activos o sobre el patrimonio.
Como señalan los autores, el indicador retorno sobre los activos mide la productividad
de las inversiones de las instituciones financieras y debe ser comparado con los del
resto del sistema financiero para determinar si pueden ser clasificadas como
"rentables". El retorno sobre el patrimonio también es un buen indicador y mide el
retorno sobre las inversiones de capital de los propios dueños de la institución. Sin
embargo, utilizamos el primero con el fin de poder compararlo con el resto del
sistema financiero, debido a que la estructura patrimonial de las instituciones
financieras es muy diferente entre sí.
En el caso del sistema de cajas municipales peruano, desde que estas últimas
iniciaran sus operaciones en 1987, el índice de retorno patrimonial ha ido cayendo a
lo largo del periodo, situándose en un 36% del patrimonio a octubre de 1996, y el
retorno promedio sobre los activos en todos los años ha sido muy superior al del
sistema financiero, en 1990 alcanza un máximo de 33% (ver cuadro 14). En el cuadro
17 presentamos un listado de cada una de las cajas municipales, ordenado según el
índice de retorno sobre los activos. Se debe señalar que la Caja Municipal de Paita es
una de las que ha mostrado mayores índices de rentabilidad.

INSERTAR CUADRO 17

Se puede afirmar que las cajas municipales han mantenido un bajo porcentaje
de "cartera pesada" entre 1987 y 1996: el máximo valor que toma este indicador para
todo el sistema en promedio es 13% en 1992 (ver cuadro 14). Observando la
evolución de este indicador para cada una de las cajas municipales, se puede apreciar
que muy pocas han ido acumulando "cartera pesada". Por el contrario, la mayoría ha
logrado disminuir la proporción de créditos atrasados. Si comparamos este índice con
el del Sistema de Cajas Rurales, en este último, el porcentaje de "cartera pesada" con
respecto de las colocaciones totales llega a casi 16% en junio de 1996, mientras que
para las cajas municipales en promedio alcanzó 5.6% en el mismo periodo, valor que
además es muy cercano al del resto del sistema financiero (5.1%).
A continuación compararemos nuestros resultados con los indicadores del
sistema bancario peruano y con otros sistemas de crédito a microempresas en el
resto del mundo. Desafortunadamente, para el caso de estos últimos sólo contamos
con información para 1993, lo cual dificulta realizar las comparaciones. Así tenemos
que según el estudio de Christen y otros (1994), la institución más exitosa analizada
27
es LPD (Bali, Indonesia), que en 1993 reportó un retorno de 7.4% sobre sus activos.
Una de las instituciones más conocidas, el Grameen Bank de Bangladesh, con más de
mil agencias y 10 mil empleados, arrojó en el mismo año pérdidas correspondientes
al 3.3% de sus activos (ver cuadro 18).

INSERTAR CUADRO 18

Con relación al indicador de “cartera pesada” para los programas de crédito a

la microempresa en otros países, en 1993 arroja valores bastante moderados: BKD
(Indonesia) y BRK (Níger) muestran los valores más altos (10% y 20%,
respectivamente); mientras que Banco Sol de Bolivia, una de las más exitosas en todo
aspecto, logró mantener una "cartera pesada" menor al 1% de sus colocaciones
brutas.
Los ratios de gastos de personal y gastos administrativos sobre el total de
activos o de colocaciones presentan evidencia adicional de que el sistema ha logrado
mantener, en todos los años reportados, un volumen bastante reducido de gastos de
administración de personal. El bajo porcentaje de gastos de personal se explica
básicamente por el poco personal empleado en las cajas municipales más que por un
bajo nivel de salarios. En promedio, en 1993, un empleado del sistema de cajas
municipales ganaba anualmente 4.1 veces el producto bruto interno per cápita de
Perú. El cuadro 18 también muestra cómo el sistema peruano es uno de los que más
paga en promedio a sus empleados, en comparación con los sistemas analizados por
Christen y otros (1994).

3.3.3. Cajas municipales y bienestar: análisis econométrico

Un modelo empírico de eficiencia interna

En primer lugar, especificamos el siguiente modelo empírico para investigar los

determinantes de la eficiencia interna de las cajas municipales:
E = β 0 + β l L + β d D + β t T +ε (5)

donde la variable endógena, E, es cualquiera de los dos indicadores de eficiencia

interna que tratamos de explicar; es decir, el retorno sobre el patrimonio (ROE95) y
la autosuficiencia operativa, definida en la sección anterior (OPEFF95), ambos para
el año 1995. En el vector L utilizamos algún indicador del aprendizaje que cada caja
municipal ha tenido durante el desarrollo de sus actividades. Como proxy usamos el
crecimiento anual promedio de sus activos, entre 1991 y 1994, AVASSG14.
Suponemos que una caja municipal que ha crecido más en promedio, ha adquirido
mayor conocimiento sobre su propio negocio y, en consecuencia, es más eficiente. D
incluye las medidas de defecto (default) para pagar los préstamos otorgados por la
cajas municipales. Asimismo, utilizamos el promedio anual del porcentaje de créditos
vencidos sobre el total de créditos en cartera que mantienen las cajas municipales
("cartera pesada" o delinquency rate) entre 1990 y 1994 (AVLARR04). En el vector T
incluimos el conjunto de variables cuyo efecto sobre la eficiencia interna de las cajas
municipales queremos probar. Para indagar la existencia o no de una relación no-
convexa entre eficiencia interna y el número de empleados contratados, utilizamos el
número total de empleados de cada caja municipal (EMPLOY94) y el número de
empleados al cuadrado (EMPLOY2). Además, incluimos el número de créditos
28
otorgados por empleado en 1993 (LOTEM93) y el número de agencias de la caja a
1994 (OFIC94). Consideramos un solo corte transversal de doce observaciones (una
por caja municipal) y estimamos distintas especificaciones del modelo "base", usando
el estimador consistente de la varianza sugerido por White (1980).
Si bien el número de grados de libertad con el que se cuenta para las pruebas
estadísticas de los modelos estimados en esta sección es elevado, los resultados
indican un alto grado de consistencia en las cuatro especificaciones estimadas. En el
modelo (1), que reportamos en el cuadro 19 y en el anexo 1, todas las variables son
significativas al 95% y los estimadores presentan el signo esperado. La evidencia
sugiere que controlando el resto de factores, las cajas municipales que más han
crecido en promedio entre 1991 y 1994 tienen una mayor eficiencia interna.
Asimismo, las que han mantenido en promedio una mayor "cartera pesada" han
resultado ser menos eficientes en 1995, midiendo la eficiencia ya sea a través del
retorno sobre el patrimonio o del índice de autosuficiencia operativa.

INSERTAR CUADRO 19

La estimación de los modelos (2), (3) y (4) arroja resultados similares a los
hallados en (1). El estimador del parámetro asociado a AVSSG14 es positivo y
significativo al 95% en todas las especificaciones. De otro lado, el estimador asociado
a AVLARR04 es negativo y significativo al 95% en (2), (3) y (4). Con respecto al
número de empleados, tanto en las ecuaciones de retorno sobre el patrimonio y de
autosuficiencia operativa, la evidencia empírica sugiere una relación de concavidad.
Asimismo, encontramos que las cajas municipales en las cuales cada empleado
maneja un mayor número de préstamos son más eficientes, ceteris paribus. Lo
mismo sucede para las cajas municipales que tienen más agencias (mayor alcance) y
que han otorgado un monto mayor de crédito entre 1988 y 1994. Atribuimos este
hecho a que las cajas que tienen un mayor alcance han contado con un mayor
número de clientes, han conformado una historia crediticia y han formado mejor sus
expectativas acerca de las posibilidades de cumplimiento de los clientes.
Los estudios empíricos sobre los sistemas de crédito rurales (Bouman, 1977) o
a la pequeña empresa (Christen y otros, 1994; Yaron, 1994) se han limitado a
presentar y describir los indicadores del alcance de estas instituciones financieras,
utilizando distintos ratios conocidos como el análisis CAMEL. En esta sección no sólo
aplicamos dicha metodología al sistema de cajas peruano, también evaluamos los
efectos de algunos de los indicadores de cada caja sobre los indicadores de pobreza
de la provincia en la cual se encuentran. Con el fin de discutir la eficiencia externa de
las cajas municipales, analizaremos una serie de indicadores que evalúen sus
alcances hacia una mayor población dentro de la provincia.

Aceptación de nuevos clientes

La aceptación de clientes nuevos por parte de las cajas municipales es una

evidencia fundamental que utilizamos para evaluar los alcances de los servicios que
brindan estas instituciones. A partir de 1992 disponemos de información acerca del
número de créditos en cartera y los otorgados por cada una de ellas durante todo el
año (ver cuadros 2 a 13). Ambos indicadores crecen sostenidamente para cada una
de las doce cajas en el periodo analizado.

29
 Entre 1992 y octubre de 1996, el número de créditos otorgados por el sistema
en su totalidad creció en 40% (ver cuadro 14). Para el año 1993 podemos realizar una
comparación del crecimiento del monto (en US$ de 1993) de préstamos en cartera
del sistema de cajas municipales con el de otros sistemas en el mundo (ver cuadro
18). El crecimiento registrado por las cajas es de 164%, el cual se encuentra entre los
tres primeros registrados en ese año. Las tasas activas reales cobradas son bastante
más altas que las del resto del sistema financiero, incluso son muy superiores
también a las tasas activas reales cobradas por otras instituciones de financiamiento
a la microempresa en el resto del mundo. Esto es consistente con el conventional
wisdom del capítulo I y refleja el mayor costo de crédito de este tipo de transacciones.
Nótese que a pesar de ser tasas más altas que las de la banca comercial, son más
bajas que las típicas tasas de usura ( Otero y Rhyne, 1990).

Profundidad de los alcances de las cajas municipales

En promedio, las cajas municipales han otorgado créditos de más de US$ 800 a
1996 y en ninguna de ellas, el monto ha sido inferior a US$ 300. Asimismo, se
observa que el monto promedio ha crecido sustancialmente en el periodo analizado,
siendo un primer indicio de que el sistema ha logrado un alcance más profundo en las
provincias (ver cuadro 14). Lo mismo sucede para el caso del número de préstamos
manejados por empleado. Desafortunadamente, la escasez de información relativa a
las cuentas de ahorros de las cajas municipales no permite hacer mayor análisis sobre
la profundidad de los alcances de las cajas municipales en términos de captación de
ahorristas.
Para comparar el sistema peruano con otros programas de crédito, usamos el
ratio del monto promedio de préstamos en cartera con respecto del producto nacional
bruto per cápita en 1993. En ese sentido, en el cuadro 18 apreciamos que el indicador
para el caso peruano es aún muy inferior al observado para BRK o BRI (Indonesia). Sin
embargo, se está hablando de sistemas más antiguos, en los cuales la profundidad de
sus alcances está explicada básicamente por el tiempo que llevan desarrollando el
negocio.

La ecuación empírica de bienestar social

Partimos por especificar la siguiente ecuación "base":

Y = β 0 + β i I + β h H + β g G +β c C + µ (6)

donde Y representa el índice de pobreza de cada provincia a 1994 16 y el vector I, un

conjunto de variables de control que incluye los principales indicadores de
infraestructura de la provincia a 1994. Como proxy de la calidad de la salud utilizamos
el número total de centros de salud y postas médicas (SALUDTOT). También
empleamos el número de estaciones de policía (POLICTOT), como aproximación al
cumplimiento de la ley y el orden en la provincia. Del mismo modo, en este conjunto
de variables incluimos indicadores de infraestructura económica, como la proporción
de distritos con energía eléctrica (ELECTPRO), con conexión a la red de agua potable
16
Más que un índice de pobreza (así denominado por FONCODES) estrictamente hablando, el
indicador es un índice de bienestar social. No utilizamos exactamente el mismo indicador global
de FONCODES, por cuanto excluimos el capital humano que es utilizado como variable de control.
30
(AGUAPROP) y con disponibilidad de acceso por carretera durante todo el año
(CARRPROP). En el vector H tenemos los indicadores de capital humano a 1994, en
este caso, dados por la tasa de matrícula por nivel educativo o enrollment, medida
como la proporción de alumnos matriculados en primaria (ENRPRIM) o secundaria
(ENRSEC) del total de la población de la provincia. En G incluimos una variable de
control que representa el monto real total gastado por FONCODES desde 1991 hasta
1993 en proyectos de inversión social (RFON9193). No incluimos el gasto realizado
en 1994, debido a que es muy probable que los efectos de estos gastos no se hayan
producido antes de que se recogiera la información sobre los principales indicadores
de bienestar que forman el índice de 1994. La variable REGION es una dummy de
control que toma valor 1 cuando la observación corresponde a una provincia de la
Sierra peruana y 0 de otro modo. Finalmente, los indicadores de alcance y de tamaño
de las cajas municipales se incluyen en el vector C.
Los indicadores estudiados son el monto real promedio de colocaciones
prendarias, personales y a la pequeña empresa mantenido en cartera entre 1992 y
1993 (AVLOA23); el volumen real acumulado de préstamos otorgados por la cajas
municipales entre 1988 y 1992 (RLOA8892); la tasa anual de crecimiento promedio
de los activos de cada caja municipal entre 1991 y 1992 (AVASSG12); la tasa anual
de crecimiento promedio de los depósitos en ahorros en cada caja municipal entre
1988 y 1992 (AVSAVG82); el spread nominal financiero (definido por Yaron, 1992)
promedio entre 1988 y 1992 (AVSPRD82); el número total de agencias de cada caja
municipal dentro de la provincia a 1994 (OFIC94); el número total de empleados a
1994 (EMPLOY94); el monto total de crédito otorgado en cartera por empleado a
1993 (LOTEM93); y finalmente, el monto total de depósitos en ahorros por empleado
a 1993 (SAVEMP93). La variable DUMMCAJA es otra dummy que utilizada e
identifica a las provincias que cuentan con una caja municipal (en este caso toma
valor 1).
Los vectores β contienen los parámetros asociados a cada variable del modelo.
El término de error en la ecuación de pobreza viene dado por m y dada la
característica de corte transversal de la muestra, suponemos que los términos de
error de cada provincia no están correlacionados entre sí. Sin embargo, por la posible
presencia de heteroscedasticidad en los errores, utilizamos nuevamente el estimador
robusto de White (1980) para la matriz de covarianzas, de manera que los
estimadores de los vectores β sean consistentes.
En el cuadro 20 reportamos los resultados de estimar las ecuaciones de
pobreza, variando la especificación según cada uno de los indicadores del alcance de
las cajas municipales. En la ecuación (1) ajustamos un modelo que sólo incorpora las
variables de control. El efecto del gasto realizado por FONCODES resulta altamente no
significativo, mientras que la mayoría del resto de variables de control resulta
significativa al 95% o al 90% (ELECTPRO, CARRPROP). El signo de todos los
estimadores es el esperado a priori. Controlando el resto de variables, un número
mayor de centros de salud y de estaciones de policía, una mayor proporción de
distritos con servicios básicos (agua, electricidad) y con acceso por carretera durante
todo el año, es decir, una mejor calidad de la infraestructura en la provincia explica un
menor valor en el índice de bienestar.

INSERTAR CUADRO 20

31
 Del mismo modo, ceteris paribus, mientras que las provincias de la Sierra
presentan un mayor índice de pobreza, las provincias con mayor proporción de
alumnos matriculados en secundaria (mayor dotación de capital humano) presentan
menores índices de pobreza. Cuando hacemos variar esta especificación incluyendo
individualmente cada una de las variables relevantes de las cajas municipales,
observamos un hecho importante: el valor de los estimadores obtenido del modelo (1)
varía muy poco en los otros diez modelos estimados. Por ejemplo, el estimador del
parámetro asociado a ELECTPRO está contenido dentro del intervalo [-0.308,-0.278]
y el de la dummy REGION entre [0.526,.0566]. Esto puede indicar un alto grado de
robustez en la especificación del modelo base.
Cada una de las variables del vector C es significativa al 95% y todas ellas
presentan el signo correcto. La evidencia sugiere que, en general, el sistema de cajas
municipales ha tenido un efecto negativo sobre la pobreza en las provincias donde
han estado presentes (ver el coeficiente de DUMMCAJA). La evidencia también
sugiere que en las provincias donde las cajas municipales han tenido una mayor
presencia, ya sea ampliando más sus activos, otorgando más crédito o captando más
ahorristas, los niveles de pobreza han sido menores. El gasto realizado por
FONCODES es consistentemente rechazado en todas las especificaciones.
Otro hecho interesante observado en las estimaciones presentadas respalda la
hipótesis de Christen y otros (1994): una característica de los sistemas de crédito
rural o a la pequeña empresa exitosos es que tienen una política de precios (fijación
de sus tasas de interés) regida por criterios de 'sostenibilidad' financiera y no de
usura. La relación negativa encontrada entre el spread nominal de la cajas
municipales y la pobreza de la provincia puede explicarse por el hecho que los
resultados financieros de las cajas municipales con mayor spread han sido mejores y,
en última instancia, han podido incrementar sus alcances en la provincia,
contribuyendo con la disminución de los índices de pobreza. Más aún, se podría
argumentar que observar tasas de interés elevadas responde a una situación
monopólica de las cajas municipales, al proveer servicios crediticios. Esto no sería
consistente con la evidencia empírica que hemos encontrado y pensamos que
mayores valores de las tasas de interés se deben a una mayor calidad del servicio
prestado.

32
 Conclusiones

En el presente documento hemos tratado de mostrar evidencia con respecto de

si los servicios financieros a los más necesitados pueden ser provistos de una manera
efectiva, manteniendo la viabilidad financiera básica de las cajas municipales. Para
esto hemos examinando la eficiencia interna de las cajas municipales, realizando un
análisis financiero, así como regresiones, para encontrar sus determinantes. La otra
pregunta que hemos tratado de contestar es si las cajas municipales son realmente
efectivas en llegar a los más pobres y en incrementar el bienestar de este segmento.
Para llevar a cabo lo anterior, se planteó un modelo teórico que complementa
el modelo clásico de Stiglitz (1990) sobre cómo la presión del grupo incentiva al
agente a repagar sus deudas. Nosotros no enfatizamos tanto en la presión de grupo,
más bien nos centramos en los efectos de la reputación, ya que esa es la técnica
clave utilizada por las cajas municipales. En el sistema empleado por las cajas
municipales, los montos de préstamos a una persona en particular, ceteris paribus, se
incrementan periodo a periodo, siempre y cuando la historia crediticia del individuo
con determinadas cajas municipales haya sido satisfactoria. Así, para estudiar
teóricamente el problema nos valemos de la teoría de juegos, aplicando un juego no
repetido dinámico. La importancia del modelo económico es que podemos abstraer la
racionalidad económica del sistema de reputación, lo que nos sirve como base para
asociarlo con nuestra sección empírica, la cual trata de analizar si este mecanismo
(que da equilibrios Nash) es consistente con aumentos tangibles en el bienestar de la
población.
La evidencia empírica tradicional, tanto en términos de eficiencia interna como
en términos de eficiencia externa, demuestra que el sistema de cajas municipales ha
sido exitoso; y con relación a los estándares internacionales, éste se comporta dentro
de los parámetros aceptados. El porcentaje de "cartera pesada" del sistema de cajas
municipales es bastante reducido e inclusive ha tendido a reducirse en el tiempo. En
1993 alcanzó un 7.2%, lo cual es bastante bajo si lo comparamos con el 10% que
reportó BKD o el 20% de BRK. El monto promedio por préstamo otorgado también se
ha incrementado de manera sostenida, ya en 1993 este indicador se asemejaba al de
algunos programas de mayor antigüedad.
En términos de eficiencia externa, las cajas municipales también parecen haber
sido exitosas. El tamaño promedio del préstamo, el número de clientes, la tasa de
crecimiento de los activos y, en general, todos los indicadores financieros disponibles
muestran que el sistema de cajas municipales ha cumplido una función exitosa en
términos de alcance a los más necesitados. Sin embargo, no solamente hemos
limitado el estudio a un análisis financiero-contable de la evidencia empírica
disponible. Gracias al uso de técnicas econométricas, hemos encontrado que las cajas
municipales más exitosas, en términos de su autosuficiencia financiera, parecen ser
las que han logrado mantener menores niveles de "cartera pesada" y mayor
experiencia en el negocio colocando crédito. También mostramos que el aporte del
sistema de cajas municipales a los sectores más necesitados dentro de un marco de
estabilidad y solidez financiera, parece haber sido real. Fundamentalmente, hemos
hallado una relación inversa y estadísticamente robusta entre la profundidad de los
alcances de las cajas municipales en las provincias y los indicadores de bienestar
social. Obviamente, un estudio de esta naturaleza no puede ser tomado como
definitivo, pero esperamos que el presente documento sirva como un primer paso
33
para la realización de estudios serios sobre el vínculo entre microfinanzas y pobreza
en el país.
En la actualidad, en Perú existen diversas entidades financieras que buscan
apoyar con capital de trabajo a las microempresas en diferentes zonas fuera de Lima,
cuyos objetivos y aplicación de tecnología son similares al Sistema de Cajas
Municipales de Ahorro y Crédito. Entre ellas tenemos un variado grupo de
organizaciones no gubernamentales, las cajas rurales, el sistema de EDPYMES (aún en
sus inicios) y, en un futuro cercano, el llamado 'Banco de los Pobres' "Mibanco". Todas
estas experiencias tienen algo que aprender del sistema de Cajas Muncipales de
Ahorro y Crédito.

34
 Bibliografía

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