Cuestiones Polrtlcas No.

16, 1996, 153-172

IEPDP - Facultad de Ciencias Jurrdlcas y
Polticas LUZ ISSN 0798-1406

Autonoma municipal vs.

inmunidad tributaria
Municipal autonomy vs. tax immunity
Iris Parra de Garca*

Resumen
El Municipio venezolano en el ejercicio de su facultad impositiva, prevista
en la Constitucin Nacional y desarrollada en la Ley Orgnica de Rgimen
Municipal y las Ordenanzas Municipales de orden tributario, goza de la facultad
para imponer tributos sobre la actividad comercial e industrial que se ejerza en
su jurisdiccin. Este tributo; identificado como Patente de Industria y Comercio
est previsto en la Ordenanza sobre Patente de Industria y Comercio y en ella
se estipula todo lo relativo a las actividades objeto de tributacin, as como el
procedimiento para su recaudacin.
La Autonoma fiscal del municipio, ha presentado ciertos tropiezos en el
tratamiento de algunas materias de competencias concurrentes en los cuales
participa el Poder Central. Materias que han sido otorgadas al Municipio, por la
propia Constitucin Nacional, han sido objeto de tratamiento Legal y Administrativo por parte de otras rdenes de gobierno en detrimento de la competencia
municipal.
Ello ha generado situaciones conflictivas, en el orden tributario, y por
ende, agudas oposiciones a nivel de organismos de gobierno. El ejemplo ms
notable lo constituye el cobro de Patente de Industria y Comercio a las empresas
petroleras, las cuales alegan inmunidad ante el cobro de tributo por dedicarse
al ejercicio de la industria petrolera, actividad esta reservada al gobierno
Recibido el 25-01-96 . Aceptado el 30-05-96
Instituto de Estudios Polticos y Derecho Pblico. Facultad de Ciencias Jurdicas y
Polticas. Universidad del Zulia. Maracaibo, Venezuela.

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nacional por la Ley que reserva al Estado la Industria y el Comercio de los

Hidrocarburos. Sin embargo, estas empresas ejercen una actividad lucrativa,
sujeta al Impuesto Sobre la Renta y desarrollada en el mbito jurisdiccional de
un municipio determinado. No obstante, existen opiniones encontradas sobre
la procedencia de este gravamen y la facultad municipal en este orden.

Palabras claves: impuestos, municipios, autonomra fiscal

Abstract
The Venezuelan municipality in the exercize of its taxation faculty, established in the National Constitution, and developed in the Organic Law of
Municipal Regimes and Ordinances of taxation, has the authorityto impose taxes
on commercial and industrial activities within its jurisdiction. This taxation,
identified as the Commercial and Industrial Patent, is provided for in the
Ordenance on Industrial and Commercial Patents, where everything relating to
the activities to be taxed and the recaudation proceedures is stipulated.
The fiscal autonomy of the municipality has presentad certain inconveniences in the area of concurrent competence in which central powers also
participate. Certain areas which the Constitution delegated to the municipality
have been treated legally and administratively by other levels of government in
detriment to the municipality.
This has generated conflictiva situations in the area of taxation, and this
has resultad in oposition between governmental organisms. The most notable
case of this has been in the payment of the Commercial and Industrial Patent
by the petroleun industry, which claims immunity from this tax based on the fact
that activity is reservad for the national government in the law that reserves the
industry and commerce of hidrocarbons for the State. However, these business es exercise a lucrativa activity subject to income tax and thre activity is
developed with the jurrisdiction of a municipality. There are still diverse opinions
on the subject of taxation and the municipal jurisdiction.

Key words: municipal taxation, taxational jurisdiction

Generalidades
El Municipio, tal como lo concibe la Constitucin de la Repblica
de Venezuela, conforma la unidad polrtica primaria autnoma dentro de
la organizacin nacional.
Los trminos conceptuales que ilustran la figura del Municipio
Venezolano en la Carta Magna son de una gran amplitud y los indica-

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dores de su competencia presentan un carcter meramente enunciativo.

Ello induce a considerar que el espfritu del Constituyente se identifica
con la potencialidad de accin de estos entes locales, estrechamente
vinculados con la realidad de su mbito jurisdiccional.
No obstante, la tendencia a la descentralizacin, en la cual el Poder
Central orienta la posibilidad de fortalecer la competencia municipal con
el otorgamiento de facultades propias del gobierno nacional, la realidad
difiere considerablemente de los postulados constitucionales.
La Ley Orgnica del Rgimen Municipal de 1989 desarrolla los
principios rectores de la Constitucin, sobre la organizacin y funcionamiento del Municipio, y delimita su esfera de accin a reducidos espacios
de competencia, en varios rdenes compartida con el Poder Central o
bajo el precario esquema de la figura de la cooperacin.
A pesar del rango constituyente de la L.O.R.M. (Lase Ley Orgnica de Rgimen Municipal) otros cuerpos legales, orgnicos por investidura parlamentaria o votacin calificada, inciden sobre la materia
municipal, en algunos casos en abierto enfrentamiento, con el consiguiente efecto del conflicto de competencia o la ambigedad de su
aplicacin.
Sobre la base de estas realidades podemos afirmar que "no
obstante la diafanidad conceptual de las disposiciones constitucionales
que consagran la autonomfa y la competencia de los tres estadios de
gobierno, la tendencia a la realidad se ha desviado de la intencin del
Constituyente, en el caso concreto de la relacin Poder Central Municipio. (Vase PARRA DE GARCIA, Iris; "Poder Central Vs. Municipio"1.
Conocidos son los conflictos surgidos entre los gobiernos nacional
y municipal en ciertos rdenes de sus respectivas administraciones.
La autonomra fiscal del Municipio, consagrada en la Constitucin
Nacional y en la L..O.R.M. resulta cuestionada y entorpecida en su
aplicacin por el Poder Central. Materias de competencia municipal, por
disposicin constitucional, han sido concentradas en la Ley de Ordena-

Ponencia Congreso Nacional de Ciencia Poltica, 1993, Revista No. 69,

Facultad de Ciencias Jurdicas y Polticas, LUZ, Julio-Diciembre, pp.
129-136.

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cin Urbanstica, instrumento legal que reconoce la autoridad y competencia del Municipio en esta materia, pero sin embargo, arrebata a ste
la posibilidad de ejercerla al invertir el proceso pautado en la L.O.R.M.
para supeditar la gestin urbanstica del ente local a las pretensiones
del Poder Central. Esta situacin hace ilusoria la planificacin urbanstica al desvincularla de la realidad local y de las exigencias del ncleo
vecinal al cual se pretende beneficiar. Este panorama de contradicciones constituye una oportuna obertura para el enfoque del tema concerniente al ejercicio de la autonoma y competencia municipal frente a la
inmunidad tributaria. Caso concreto lo conforman las empresas petroleras ante el cobro que se les hace de la Patente de Industria y Comercio.

Autonoma y competencia municipal

Autonoma. Definicin
A partir del texto constitucional y su concepcin del Municipio se
observa la autonoma municipal en la capacidad para elegir sus autoridades, gestionar libremente las materias de su competencia, y crear,
recaudar e invertir sus ingresos. Esta autonoma resulta reforzada en el
nico aparte de la disposicin referida (artculo 29 C.N.) al consagrarse
la legitimidad de los actos que emanen del Municipio, los cuales no
pueden ser impugnados sino por ante los rganos jurisdiccionales, de
conformidad con la Constitucin y las Leyes.
Para abarcar la autonoma citaremos la definicin de Antonio
Morales Caubet contemplada en Sentencia de la Corte del 24-11-83
(Vase Gaceta Forense No. 1223 E. Vol.l, p. 82). Constituye la autonoma un conjunto de potestades y atribuciones conferidas a un ente
pblico de manera derivada, es decir, no como un poder originario y
propio. En efecto la autonoma propiamente dicha se ofrece como un
status jurdico de un sujeto de Derecho Pblico, determinativo de una
manera de obrar. En este sentido constituye una capacidad legal no
originaria como la soberana que es un atributo necesario, sino derivada,
o sea conferida por la Constitucin o la Ley2 .
La misma Sentencia contempla la potestad del Municipio de crear,

Morales Caubet, Antonio. Sentencia de la Corte Suprema de Justicia,

24-11-83.

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recaudar e invertir sus ingresos no como una potestad acordada en

forma abstracta e ilimitada, sino condicionada a lo que la Constitucin y
la Ley le permitan. En este sentido la propia normativa constitucional se
encarga de trazar los lmites de esa posibilidad, que en materia tributaria
astan dados por las patentes sobre industria, comercio y vehculos y los
impuestos sobre inmuebles urbanos y espectculos pblicos as como
por los dems impuestos, tasas y contribuciones que crearen de con3
formidad con la Ley .

Competencia Municipal
Del mismo modo el artculo 30 del texto constitucional consagra la
competencia del Municipio y la refiere al gobierno y administracin de
los intereses peculiares de la entidad, en particular cuanto tenga relacin
con sus bienes e ingresos y con las materias propias de la vida local,
tales como urbanismo, salubridad, asistencia social, institutos populares
de crdito, turismo y polica municipal.
Destacan en el enunciado anterior, materias que constituyen objeto de tratamiento del Poder Central, en las cuales el Municipio acta
simplemente como cooperador. Ejemplo de ello lo conforman Urbanismo y Asistencia Social entre otros. igual acotacin merece el turismo,
materia que ha sido objeto de reglamentacin, recientemente, en el
marco de aplicacin de la Ley Orgnica de Descentralizacin, Delimitacin y Transferencia de Competencias del Poder Pblico.

Competencia Exclusiva
La disposicin constitucional que abarca la competencia municipal
consagra adems que la Ley podr atribuirle a los Municipios competencia exclusiva en determinadas materias, as como imponerles un
mnimo obligatorio de servicios.
El legislador ha desarrollado lo referente al mnimo obligatorio de
servicios, base de la vigencia del Municipio, salvaguardada con la
sancin prevista en la L.O.R.M. para aquellos Municipios que dejen de
prestar estos servicios mnimos por un lapso ininterrumpido de tres (3)
aos, situacin que justifica su conversin a Parroquia mediante el
procedimiento pautado por la Ley.

Vase Sentencia 24-11-83.1b.ldem. p. 83.

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No obstante, la competencia exclusiva no ha logrado estipularse

en disposicin o procedimiento alguno, Antes bien, los Municipios han
recurrido a la figura de la Asociacin para fortalecer sus derechos, por
precepto legal, y unificar acciones en favor del ejercicio de sus respectivas autonomas y competencias. Un indicador evidente de esta medida
lo conforma la presencia de la Asociacin de Municipios Mineros,
Petroleros y Petroqumicos (ANPEMI).
Poder Fiscal del Municipio

Sobre estas razones es preciso reconocer al Municipio como

sujeto activo de operaciones financieras y fiscales, con poder de establecer, recaudar, controlar y redistribuir su erario, legalmente fundamentado en preceptos constitucionales y disposiciones legales.
La Nacin, en su esfera de accin, posee las mismas facultades y
para alcanzar sus objetivos ejerce el "ius imperium o poder de imposicin, el cual se traduce en la prctica en la elaboracin de un ordenamiento jurdico o rgimen financiero adecuado, que previo el cumplimiento de Jos extremos legales, sea capaz de abarcar aspectos jurdicos, polticos y econmicos con el fin de proveerse de los recursos
esenciales a su gestin.
Deber Financiero

Frente al sujeto activo Estado-Municipio se encuentra el sujeto

pasivo, obligado al deber financiero, representado en este caso, por los
contribuyentes, sean estos personas naturales o jurdicas, que con sus
economas proporcionan recursos pecuniarios a las finanzas pblicas.
Este deber financiero se sustenta en razones polticas, de solidaridad social, econmicas y legales, toda vez que los sujetos pasivos se
encuentran amparados por un mbito jurdico-poltico que les permite
desarrollar sus actividades y estn comprometidos, solidariamente, en
la contribucin al gasto pblico a la par que desarrollan actividades
lucrativas en un espacio poltico determinado bajo las premisas de los
cuerpos legales respectivos.

Autonoma fiscal y competencia del

municipio: sobre las actividades industriales

y comerciales
Apoyados en estas consideraciones nos permitimos destacar la

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autonomra y competencia del municipio para enfocar su facultad impositiva, an cuando en favor de la especialidad del punto a analizar
concentraremos la atencin en la autonomra fiscal y la competencia
relativa a las actividades industriales y comerciales ejercidas en jurisdiccin del Municipio.
El artrculo 31 de la Constitucin Nacional seala expresamente,
en su ordlnal3 a las Patentes de Industria y Comercio, Vehrculos y los
Impuestos sobre Inmuebles Urbanos y Espectculos Pblicos como
Ingresos del Municipio. Asimismo, el ordinal S del referido artrculo abarca
los dems impuestos, tasas y contribuciones especiales que crearen de
conformidad con la Ley.
Este artrculo podemos afirmar que constituye el asidero legal o
fundamentacin jurrdica de la facultad del Municipio para pechar las
materias que le han sido atribuidas, con carcter enunciativo, por la
Constitucin y por la Ley.

Impuesto. Definicin
El impuesto en sr puede considerarse un ingreso de Derecho
Pblico, que crea el Estado, por vras legales, en ejercicio de un atributo
de soberanra, el\cual tiene carcter obligatorio y procede-y se aplica en
atencin a las necesidades del servicio pblico, cuyo pago no Implica,
para el contribuyente, compensacin ni beneficio directo alguno. La
orientacin social del impuesto puede observarse en la utilizacin que
de l se hace en la dotacin de recursos, para el Estado o Municipio, a
objeto de permitirle lograr .la consecucin de sus fines y su juricidad
emana de la constitucionalidad, Igualdad, justicia, precisin, comodidad
y economra en la recaudacin.
El impuesto, segn el artrculo 19 del modelo de Cdigo Tributario
de Amrica Latina, es el Tributo cuya obligacin tiene como hecho
generador una situacin independiente de toda actividad estatal relativa
al contrlbuyente 4 .

Vase Reforma Tributaria para Amrica Latina 111. Modelo de Cdigo

Tributario, Washington, D.C., Unin Panamericana, 1968, p. 21. 2da.
Edicin.

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Legalidad Tributaria. Definicin

El concepto de legalidad tributaria se encuentra en sentencia de
la Corte Suprema de Justicia, Sala Polftico-Administrativa del20 de Julio
de 1965, en la cual se expresa que son impuestos todos aquellos tributos
exigidos por el Estado en virtud de una Ley con fines fiscales, sin
contraprestacin especffica o diferencial inmediata. Concluye argumentando que el fundamento del impuesto es la expresin de una determinada capacidad contributiva, no vinculada singularmente con servicio
alguno, lo cual dimensiona el alcance del impuesto y el principio de
legalidad tributaria "no hay delito sin ley que lo establezca". Tambin
puede deducirse, del criterio en referencia, que al impuesto lo caracterizan su carcter pecuniario, su obligatoriedad, su legalidad, su destino
final o aplicacin al gasto pblico y la ausencia de correlacin directa
entre la prestacin del contribuyente y los servicios que recibe, particularmente, del Estado.

Patente de Industria y Comercio

En cuanto a la Patente de Industria y Comercio y Vehfculos, la
Corte observa que la Constitucin de la Repblica precisa, en el numeral
3 del artfculo 31, que entre los ingresos municipales estn las Patentes
de Industria y Comercio y Vehfculos.
"Para regular esa fuente de ingresos las distintas Municipalidades
dictan actos normativos denominados Ordenanzas, en las cuales establecen los supuestos de procedencia, requisitos, condiciones o parmetros, que estiman necesarios, en relacin con las exigencias de la
Patente y procedimientos para su expedicin, forma de clculo, sistema
5
de pago y cobro, etc." .

Hecho Imponible y Base Imponible

Tambin define la Corte el hecho imponible en la Patente, como
la realizacin de actividades comerciales o industriales, durante determinado ao y la base imponible la concibe como el monto de las ventas,
operaciones o ingresos obtenidos por el contribuyente, durante el perrodo que abarca la declaracin correspondiente. En razn de ello, la Corte

Vase Gaceta Forense; Corte Suprema de Justicia. 14-12-83, Caracas.

Vol. 1, Tercera Etapa. Septiembre a Diciembre 1983. No. 122, p. 15.
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161

considera que la diferencia conceptual entre ambos trminos es tan

clara que aunque exista la base imponible, si no existe el hecho
imponible o actividad comercial o industrial, desarrollada durante un
ao, no se habr causado el impuesto o la Patente.
Esta diferenciacin entre hecho imponible y base imponible fue
bien claramente establecida ya por esta Corte Suprema en su Sala
Polrtico-Administrativa en sentencia del 13 de Diciembre de 1965, en la
cual se afirma que son completamente distintos el hecho imponible o
hecho generador del impuesto, el cual consiste, en este caso, (se trataba
de la discusin de la legitimidad de un impuesto municipal) en el ejercicio
de un comercio, de una industria, de una actividad lucrativa, en suma y
la base imponible o base para su clculo, la cual consiste, como se dijo,
en los ingresos brutos o en el monto de las ventas como rndice para
medir la actividad lucrativa y aplicarle el impuesto correspondiente.
Al mismo tenor se expresa la Sentencia del 12-12-1963 de la
misma Sala Polrtico-Administrativa de la Corte al sostener que "el
impuesto denominado Patente de Industria y Comercio ... no es un impuesto sobre las ventas ni sobre los ingresos brutos, ni sobre el capital.
El hecho generador de este impuesto como la misma denominacin de
l ya lo sugiere, es el ejercicio de la industria y el comercio, entendidos
esta y aqul en su cabal acepcin econmica ... De allr entonces que no
deben confundirse, ni el hecho generador del impuesto, a cuya ocurrencia sta se causa, con la base para su clculo o base imponible, la cual
pueden ser las ventas, los ingresos brutos o el capital, que el legislador
municipal seleccione como tal base, segn la naturaleza de la industria
o del comercio que se ejerza; ni la causacin del impuesto con el
otorgamiento del permiso o licencia, tambin denominadas patente,
previo el ejercicio de la industria o el comercio que pretende ejercer" 6 .
De manera que los hechos o sucesin de operaciones ingresos o
ventas no son los que realmente causan el impuesto, antes bien, sirven
de referencia para el clculo del mismo.

Concepto de Industria
Para aclarar el concepto de industria nos permitimos citar el criterio

Vase Gaceta Forense, Ob. Cit. pg. 19.

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de la Corte contenido en Sentencia del 20-10-83 en la cual considera

que la caracterrstica de una industria es la actividad modificadora o
transformadora de los bienes econmicos del sector primario, en pro7
ductos finales aptos para su utilizacin o consumo para el hombre .
A mayor abundamiento, la Corte consider completamente diferente el ejercicio de la potestad impositiva, por parte del Municipio, de
la que corresponde al Poder Nacional y aclara el alcance del trmino
"colisin" al asimilarlo a la "oposicin de Ideas" que al aplicarse a
normas jurfdicas implica el que dos o ms instrumentos legales regulen
una misma situacin en forma "opuesta", o sea, que lo ordenado por
una contradiga lo impuesto por otra8 .
Sobre la base de los supuestos jurrdicos sealados, el Municipio
cuenta con una autonom ra fiscal concretada, en este caso, en la facultad
de pechar las actividades industriales y comerciales que se ejerzan en
su jurisdiccin.

Patente de industria y comercio

y actividad petrolera
Considerado ingreso municipal al derivado de la aplicacin y cobro
de la Patente de Industria y Comercio, segn lo dispone la Constitucin
Nacional y la L.O.R.M. en los artrculos comentados, el Municipio ejerce
su legrtimo derecho al establecer, mediante la Ordenanza respectiva,
los impuestos procedentes por tales conceptos.

Ordenanza sobre Patente de Industria y Comercio

y Actividad Econmica
Es opinin unnime, tanto de la Doctrina como de la Jurisprudencia, el afirmar que lo gravado es la actividad comercial e Industrial y los
bienes sobre los cuales se ejerce tal actividad. Sobre estos postulados,
legisla el Municipio y concibe la Ordenanza sobre Patente de Industria
y Comercio, para pechar los ingresos del contribuyente, que a nivel
industrial o comercial, opere en su jurisdiccin, no obstante referirse a
bienes vedados al fisco municipal, como es el caso de los cigarrillos y

7
8

Vase G.F. No. 122, 3E, Vol. l. pg. 172.

Vase Gaceta Oficial. Op. Cit. pg. 28.

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licores. La razn de su procedencia radica en el reiterado criterio de la

Corte, que establece de manera firme e inequrvoca, el principio de que,
cuando la Patente Municipal afecte bienes reservados a la competencia
nacional o estadal, no est invadiendo su rbita de exclusividad, ni
usurpando atribuciones, siempre y cuando se refiera al hecho de la
actividad y no al bien propiamente dicho, el cual se tomar en cuenta,
nicamente a los efectos del aforo o de la clasificacin. De allr que la
Corte Suprema de Justicia en Sentencia del 8 de Marzo de 1964
consider gravable la actividad comercial ejercida sobre bienes de
primera necesidad y elaborados por una industria nacional, pues en ese
caso no se grava la actividad industrial, sino la venta y comercio de los
artrculos producidos. Con este criterio se fundamenta la actitud de los
Municipios de considerar sujetos pasivos del impuesto o patente todas
las empresas o personas naturales que ejercen una actividad industrial
o comercial, en sus respectivas jurisdicciones, sin considerar el hecho
de que el producto terminal sea de primera necesidad y menos an que
sea producido por una empresa nacional, ya que lo relevante es la
actividad econmica y no el bien objeto de ella.

Sujeto Pasivo de la Obligacin Financiera

Al tratar de precisar la Identidad del sujeto pasivo de la obligacin
financiera, en el caso que nos ocupa, debemos admitir que debe ser el
comerciante o el industrial que opera en jurisdiccin del Municipio. Sin
embargo ante la relevancia de ciertas personas jurrdicas que operan en
esos espacios geo-polrticos, es preciso determinar el impacto que puede
producir la condicin de empresa pblica como sujeto activo de operaciones industriales o comerciales en la jurisdiccin del Municipio.

Inmunidad tributaria
Limitacin a la Facultad Fiscal
Para abordar este punto nos remitiremos a lo dispuesto en el
artrculo 34 de la Constitucin Nacional, el cual somete a los Municipios

a las limitaciones comprendidas en el artrcuio 18 de su texto, referidos

a la prohibicin de los Estados, de crear aduanas, ni impuestos de
exportacin, importacin o trnsito sobre bienes extranjeros o nacionales, sobre las dem~ materias rentrsticas de la competencia nacional o
municipal. Gravar bienes de consumo antes de que entren en circulacin
en su territorio. Prohibir el consumo de bienes producidos fuera de su

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territorio, ni gravarlos en forma diferente a los producidos en l, ni crear

impuestos sobre el ganado en pie o sobre sus productos o sub-productos.
Del mismo modo, el artculo 136 de la Constitucin Nacional
reserva a la competencia nacional, en los numerales 8 y 1O, las contribuciones que recaigan sobre la produccin y consumo de bienes como
alcoholes, cigarrillos, fsforos y salinas, minas e hidrocarburos y los
dems impuestos, tasas y rentas, no atribuidas a los Estados y a los
Municipios que con carcter de contribuciones nacionales, creare la Ley.
Todo ello se considera de reserva nacional y como puede apreciarse en
el examen de cualquier Ordenanza de industria y Comercio, no forman
parte sustantiva de las mismas. Todas esas materias resultan respetadas por estos cuerpos legales de origen local, ya que sus disposiciones
se refieren concretamente a las actividades de la industria y el comercio
en los cuales a criterio de la Corte puede manifestarse la facultad
impositiva del Municipio.
En las disposiciones presentadas, puede observarse una limitacin a la facultad impositiva del Municipio, suficientemente fundamentada y procedente, en virtud de que demarca las lfneas de competencia
de ambos regmenes de gobierno a fin de evitar la doble tributacin.
Si observamos al Estado como rgano recaudador de sus impuestos, a la par que acta el Municipio en su jurisdiccin, ambos se
encuentran en sus respectivas esferas de accin, en el pleno ejercicio
de facultades que les corresponden legtimamente. El sujeto pasivo
puede coincidir en ambas operaciones, vale decir, puede ser un particular o una persona jurdica, que por la naturaleza de sus actividades
est comprometido al deber financiero ante los dos estadios de gobier:
no, siempre y cuando no concurran los elementos que configuraran la
doble tributacin.
En otros trminos, nos encontramos ante una competencia concurrente, la cual permite el ejercicio de ambos poderes sin menoscabo de
sus respectivos derecMs. Los problemas surgiran en caso de oposicin, como sera el caso del Municipio que gravara el objeto en s y no
la actividad comercial o industrial realizada con ocasin del objeto. Pero
del mismo modo puede suceder que el Estado se presente como sujeto
activo de operaciones industriales y comerciales, en el mbito municipal,

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Autonomfa municipal vs. inmunidad tributaria

165

a travs de una corporacin mercantil o empresa destinada a la explotacin y comercializacin de un determinado bien econmico.
El sujeto obligado en esta oportunidad, es una persona jurdica de
Derecho Privado que efecta operaciones mercantiles sobre bienes
reservados por Ley a la Nacin.
A pesar de constituirse como compaa annima, la significacin
econmica del objeto que manipula y las especiales circunstancias que
rodean a la industria petrolera en el pas, han generado una especie de
cpula bajo la cual se resguardan estas empresas de la exigencia fiscal
del Municipio. No as del deber financiero que soportan ante el Poder
Central al cual deben cancelar el Impuesto Sobre la Renta.

Inmunidad Fiscal
La inmunidad fiscal circunscrita al mbito municipal, de la cual
gozan las empresas petroleras, se afinca en la controversia! disposicin
No. 7 de la Ley Orgnica que reserva al Estado la Industria y el Comercio
de los hidrocarburos, la cual somete a las compaas petroleras a lo
dispuesto por las Leyes y Ordenanzas y luego, en flagrante contradiccin, expresa que no pagarn impuesto municipal.
En el caso de aceptar la pretensin del Poder Central de inmunizar
fiscalmente a estas Empresas por asimilarlas a organismos de Derecho
Pblico, procede determinar la naturaleza jurdica de estos entes. Por
casos similares, puede colegirse la respuesta a esta Interrogante y a
trtulo Ilustrativo, consideramos oportuno transcribir un prrafo del libelo
de la demanda intentada por Municipalidad del Distrito Federal ante la
Corte Suprema de Justicia, donde solicitan la nulidad, por Inconstitucional, del Art. 20 de la Ley aprobatoria del Contrato celebrado entre el
Ejecutivo Federal y el Banco de Venezuela, Sancionado por el Congreso
el 20 de Junio de 1940 y publicado el 29 de junio del mismo ao en la
Gaceta Oficial.
Este Contrato fue prorrogado mediante la Ley aprobatoria del
convenio de prrroga del Contrato celebrado entre el ejecutivo Nacional
y el Banco de Venezuela, publicada en Gaceta Oficial No. 24.497 del21
de Julio de 1954 y a la letra dice:

"La facultad constitucional que tienen los Municipios de organizar y

administrar sus rentas e ingresos, envuelve la competencia de su
creacin, modificacin o supresin. En ejercicio de esa competen-

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cia, los Concejos Municipales crean exenciones y exoneraciones

de impuestos o contribuciones, que slo son aplicables a su res
pectiva jurisdiccin territorial".

La ley que aprobara el Contrato al cual hemos hecho referencia,

Constitura al Banco de Venezuela como Banco Auxiliar de la Tesorerra
Nacional. el artrculo 20 de la citada Ley expresa.
"El Banco de Venezuela sus sucursales o agencias, por viruta del
servicio fiscal a que se refiere el presente Contrato, queda equipa
rado a las Oficinas de la tesorerra nacional y en consecuencia
estarn exentos de impuestos o contribuciones directas establee!
das por la Nacin. Estados o las Municipalidades".

Segn los demandantes "El Legislador ordinario al sancionar la

Ley aprobatoria sancionada, se extralimit al invadir los lrmites de una
competencia consagrada por el Legislador Constituyente al ente jurrdlco
de carcter pblico llamado Municipio.
Citan adems los demandantes, el Artrculo 48 de la Ley Orgnica
de Hacienda Nacional el cual expresa:
"En los Contratos celebrados por los Estados y por las Municipal!
dad es no podrn obligarse ni a solicitar ni a obtener franquicias de
Impuestos nacionales; y tampoco en los contratos celebrados por
la Nacin podr pactarse la obligacin de solicitar ni obtener la
excepcin de impuestos de los Estados, ni de las Municipalidades.
Tales estipulaciones sern nulas pleno derecho".

Sobre la base anterior, consideraron los demandantes que se

habra violado abiertamente, la disposicin transcrita al pactar la Nacin
una exoneracin de impuesto municipal.
La Corte analiz la equiparacin del Banco de Venezuela con las
oficinas de Cartografra Nacional, razn en la cual se fundamentaba la
procedencia de la exoneracin. De tal anlisis se lleg a la conclusin
que el hecho de ser el Banco de Venezuela, auxiliar de la Tesorerra, de
acuerdo a lo dispuesto en la Ley referida, basado en el Artrculo 91 de la
Ley Nacional de Hacienda, que prev tal posibilidad (La creacin de
Institutos Auxiliares) no le quitaba su carcter de institucin privada, ya
que al prestar tal servicio, no se alteraba su habitual funcionamiento, ni
su caracterlstlca propia de Banco particular. Por ende, la Corte seriala,

que la excepcin de Impuesto, en este caso, no puede emanar en forma

alguna de una supuesta equiparacin convencional o legal del Banco

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de Venezuela como auxiliar de la tesorerla, con las oficinas propias de

la misma.
Enfocado el caso, desde otro punto de vista, como es el que
fundamenta la excepcin de impuestos en una clusula convencional
mediante la cual el Ejecutivo, en uso de sus atribuciones legales,
exonera al banco de tales impuestos, la Corte, a travs del anlisis de
los artlculos constitucionales que se refieren a la autonomla municipal,
mantiene el criterio absoluto de los poderes Nacionales, Estadales y
Municipales, vigente en el Articulo 48 de la Ley Orgnica de Hacienda
Nacional ya comentado. Por ello, seala la Corte:
"Resulta evidente que no tiene el Poder Ejecutivo ninguna facultad
para estipular excepciones de impuestos o contribuciones propias
de las Municipalidades y si asf lo hiciere, actuaria en contra de los
principios constitucionales que garantizan la autonomfa municipal
en materia fiscal, y es por consiguiente, tal excepcin, inconstitucional y susceptible de nulidad".

La Corte, declar la nulidad del Articulo 20 referido 9 :

Ahora bien, si analizamos los argumentos que descartaron la
procedencia de la excepcin tendremos dos razones:
- Por un lado, se niega la equiparacin del Banco de Venezuela,
por ser auxiliar de la Tesorerla a las oficinas de la misma.
- Por el otro, se descarta la posibilidad de que la Nacin establezca
exenciones o exoneraciones propias de los Municipios.
Si el Banco de Venezuela hubiese sido equiparado a las Oficinas
de la Tesorerla Nacional, podemos vislumbrar como implicacin, que la
razn de la exoneracin est en la calidad de la persona obligada en su
condicin de figura de derecho pblico. Estarn en la misma situacin
las compalas petroleras? En caso de ser consideradas entes pblicos,
y segn la anterior sentencia, podemos deducir la respuesta: Repetimos, que son deducciones que surgen como implicaciones del criterio
de la Corte.
En el segundo enfoque, no hay ninguna duda, la Corte respeta y

Juicios en Defensa de la Autonomfa Municipal, Tomo IV, Publicaciones

del Concejo Municipal, Caracas, 1967, pg. 406.

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salvaguarda la autonoma municipal, al negarle al estado la ingerencia

en materias de la vida local.
Una prueba de la procedencia de la excepcin, en caso de ser un
instituto de carcter pblico, lo es el caso previsto en el Artculo 91 de
la Ley del Banco Central de Venezuela, el cual seala:

Artculo 91:
Los dividendos sobre sus acciones, estas mismas y el capital que
ellas representan y sus utilidades y operaciones, estarn exentos
de todo impuesto o contribucin, presentes o futuras ya sean
Nacionales, de los Estados o de las Municipalidades. En general,
el Banco queda equiparado a las oficinas de la Tesorera Nacional
y en consecuencia estar libre de contribuciones de toda especie y
gozar de las franquicias y privilegios de que disfrutan dichas
oficinas.
Si aceptramos la suposicin prevista en la hiptesis que analizamos, o sea la de que los Organismos o entes nacionales, no pueden ser
sujeto pasivo del impuesto municipal, tendramos que admitir la existencia de ciertos roces entre las esferas de competencia a las cuales
aludamos en la primera parte de nuestro estudio, toda vez que las
razones o fundamentos de los tributos son diferentes en su esencia y
oportunidad.
La Ley Orgnica de Hacienda Nacional establece en su Artculo

46:
"El Ejecutivo Nacional no podr conceder franquicia, rebajas, o
exoneraciones de contribuciones a menos que tales concesiones
estn expresamente autorizadas por la Ley, o hayan sido estipuladas en Contratos legalmente celebrados. Sin embargo, para beneficio exclusivo de la industria en general, de la agricultura de la cra
y de la minera venezolana, podr el Ejecutivo Nacional, segn su
prudente arbitrio, y cuando el inters nacional lo aconseje, proteger
la instalacin o iniciacin de nuevas empresas o el ensanche y
mejoramiento de las que hayan sido establecidas en el pas por
particulares, acordndoles rebajas parciales o exoneraciones de
determinados impuestos causados por la importacin de mquinas,
utensilios, materias primas u otros efectos requeridos para el consumo a utilizacin de las mismas explotaciones industriales, agrcolas, pecuarias o mineras, as como determinadas franquicias o

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facilidades, que propenden a su desarrollo econmico, a este fin los

interesados ... "

Esta disposicin legal consagra la inmunidad fiscal como excepcin a la prohibicin que pesa sobre el Ejecutivo Nacional, de conceder
franquicias, rebajas o exoneraciones de contribuciones, a menos que
las autorice expresamente la Ley o hayan sido estipulados en Contratos
legalmente celebrados, y este es un caso en el cual se aplica esta
disposicin.
Esta Inmunidad parcial, en el orden fiscal, se circunscribe al
beneficio exclusivo de la industria en general, la agricultura y erra y la
minera venezolana, siempre y cuando el inters nacional lo aconseje.
Adems de ello, resulta una opcin, al prudente arbitrio de la Nacin
como elemento activador del proceso industrial en las reas sealadas.
A tales fines, la ley permite al Ejecutivo Nacional acordar rebajas
parciales a empresas nuevas o en expansin, as como la exoneracin
de impuestos determinados, causados por importacin de maquinarias,
materia prima o tambin proporcionarles determinadas franquicias que
impulsen su desarrollo.
Concretndonos al caso en estudio, la significacin de la industria
petrolera dentro de la economa nacional ha sido el factor determinante
en el especial tratamiento de los hidrocarburos.
El Gobierno Nacional, tratando de proteger el inters colectivo, ha
rodeado de una serie de particularidades a la industria petrolera. Para
ello se apoya en el Artculo anterior, donde se prevn facultades especiales en caso de querer fomentar regiones especficos de la economa
nacional. Pero si analizamos el contenido del Artculo en referencia,
podremos notar que las facultades especiales otorgadas a la Nacin, en
casos concretos, se refieren a los renglones previstos en el Artculo 18
de la Constitucin Nacional los cuales pertenecen en exclusiva a la
Nacin. As podemos observar entre las facultades conferidas: "La
rebaja parcial o exoneracin de determinados impuestos causados por
la importancia de mquinas, utensilios, materias primas, u otros efectos
requeridos para el consumo o utilizacin en las mismas explotaciones
industriales, agrcolas, pecuarias o mineras, as como determinadas
franquicias o facilidades que propenden a subdesarrollo econmico,
pero no se refiere en ningn caso, a la posibilidad de interferir las
gestiones municipales.

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Conclusiones
A la luz de las consideraciones anteriores tendremos que admitir
que si el Legislador hubiera considerado procedente la situacin explicada no habra especificado en el Artculo 91 de a Ley Orgnica de
Hacienda Nacional los casos donde proceden las exoneraciones y
excepciones que conforman a nuestro juicio, inmunidad fiscal.
Sin embargo, no se observa en tales previsiones la facultad de
interferir o modificar las Ordenanzas Municipales, ni menos an impedir
su aplicacin. La legitimidad de los actos emanados del gobierno
municipal est prevista en la Constitucin Nacional y en la Ley; de allr
que sus actos slo puedan impugnarse por va legal ante los rganos
jurisdiccionales competentes.
Las empresas petroleras, an cuando representan intereses nacionales, ejercen una actividad lucrativa sujeta al Impuesto Sobre la
Renta y desarrollada en el mbito jurisdiccional de un Municipio determinado y por ende, sujeto a su normativa.
En caso de haber sido equiparadas a entes del gobierno nacional,
habran sido enmarcadas en un espacio de inmunidad fiscal que les
dispensara de cualquier deber tributario.
Sobre esta base, queremos destacar que si bien las razones que
inspiraron la nacionalizacin petrolera en el pas son categricas, y que
los hidrocarburos son considerados bienes de utilidad pblica, existe la
innegable situacin de la presencia, corroborada por la Ley y la jurisprudencia, de tres esferas de gobierno, demarcadas en las disposiciones
constitucionales y legales del pas, las cuales son garantra para todos
los ciudadanos de un Estado de equilibrio y permanencia de los actos
nacidos bajo su amparo. Igualmente puede decirse con respecto a la
autonoma de cada nivel de gobierno; no podra concebirse aquella ante
la violacin continua o desconocimiento de su efectividad en forma
casustica por parte de los otros Poderes.
La redaccin del Artculo 7 de la Ley que reserva al Estado, la
industria y el comercio de los hidrocarburos, concretamente en su ltima
parte, donde seala en forma escueta: ... "No estarn sujetas a ninguna
clase de impuestos estadales ni municipales". Es contradictoria con el
contenido del Artculo en referencia, al prever a las Ordenanzas como
posible fuente generadora de impuestos y contribuciones, negando

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luego su efecto en la ltima parte del mismo.Si las empresas petroleras

soportan el pago de impuesto diferentes a los de Industria y Comercio,
de origen municipal, no se aprecia el por qu han de revelarse ante la
procedencia del impuesto de Industria y Comercio, proviniendo de la
misma fuente impositiva y dentro de la misma jurisdiccin.
Segn los argumentos presentados, sostenemos la condicin de
Empresa de Derecho privado de las Compaas Petroleras, al identificarse con la forma de Compaa Annima, percibir beneficios y actuar
como un particular empresario. La condicin de ente privado se aprecia
visiblemente al destacar el hecho de que las Empresas Petroleras estn
obligadas a cancelar Impuestos Sobre la Renta. Todo ello de conformidad con el Artrculo 7 comentado.
Resulta interesante referirse al Artculo 8 de la Ley que reserva al
Estado la industria y el comercio de los Hidrocarburos, el cual excluye
expresamente al personal de las Empresas Petroleras, inclusive el
perten~ciente a la C.V.P., de la condicin de funcionarios pblicos.
Adems de estos razonamientos reiteramos la posicin de la Dra.
Hildegard Rondn, citada en este trabajo, de que las decisiones y
actuaciones de estas empresas no constituyen acto administrativo y de
all que los reclamos, que contra ellos se intentan, se hacen mediante
accin y no mediante recurso.
Concluimos destacando el hecho de la procedencia de los impuestos que por concepto de Patente de Industria y Comercio, recaigan sobre
las actividades petroleras, por configurarse el lucro exigido para causarlo; por tener como objeto la actividad propiamente dicha ejercida por las
Empresas, en el Municipio, independientemente de la naturaleza del
objeto, y por el ejercicio legtimo de un derecho otorgado a los Municipios
por la Constitucin Nacional, instrumento legal concebido en favor de la
descentralizacin administrativa, y el fortalecimiento de la institucin
Municipal como unidad poltica, primaria y autnoma de la organizacin
nacional.

Bibliografa
PARRA DE GAFtCIA, Iris (1993). "Poder Central Vs. Municipio": Ponencia
Congreso Nacional de Ciencia Poltica, Revista No: 69, Facultad de
Ciencias Jurdicas y Polticas, LUZ, Julio-Diciembre, pp. 129.
MORALES CAUBET, Antonio. Citado en Sentencia de la Corte Suprema de
Justicia del24-11-83. Gaceta Forense No. 1223 E. Vol. l. pg. 82.

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Parra de Garcfa

SENTENCIA 241183. lb. ldem. pg. 83.

Reforma Tributaria para Amrica Latina 111 Modelo de Cdigo Tributario,
Washington, D.C., Unin Panamericana 1968, pg. 21. 2da. Edicin.
GACETA FORENSE. Corte Suprema de Justicia. 14-12-83. Caracas, Vol. l.
Tercera Etapa. Septiembre a Diciembre 1983. No. 122. pg. 15.
GACETA FORENSE. Ob. Cit. pg. 19.
GACETA FORENSE No. 122, 3E, Vol. 1, p. 172.
GACETA FORENSE. Op. Cit. pg. 28.
Juicio en Defensa de la Autonomfa Municipal, Tomo IV, Publicaciones del
Concejo Municipal, Caracas, 1967. pg. 406.