CONSERVACION DE REDES VIALES

MODELO DE CONTRATO DE LARGO PLAZO POR NIVELES DE SERVICIO

JAIME CARRAMIANA BENVENUTO, Ingeniero Civil
Soluciones Integrales, [email protected]
GASTON HELD BARRANDEGUY, Ingeniero Civil
Soluciones Integrales, [email protected]

RESUMEN
El resultado de ms de una dcada de estudios, en que se respaldan econmicamente la ejecucin
adecuada y oportuna de la conservacin de la red vial, no ha tenido el presupuesto ni la
organizacin que los especialistas desean. Por ello se observa una insuficiente atencin y un mal
estado de los caminos de la red no concesionada, que empeoran cada da. Para obtener una mejor
conservacin de la red rural de su responsabilidad, la Direccin de Vialidad ha solicitado a la
consultora Soluciones Integrales, estudiar un modelo de contrato de conservacin. La proposicin
desarrollada permitira mejorar y mantener redes viales en buen estado por largo tiempo, con
una oportuna ejecucin de obras y actividades necesarias. Por otra parte, permitira el acceso a
financiamiento privado, a ser pagadas con financiamiento pblico de largo plazo y el aumento de
la eficiencia en el uso de esos recursos, en relacin a esquemas alternativos.
1.

EL PROBLEMA ECONOMICO FINANCIERO DE LA CONSERVACIN VIAL

1.1

Deber del Estado

Es deber de los Estados (dueos de la red vial), procurar la conservacin de los caminos pblicos,
como de todos los bienes nacionales de uso pblico, con el objetivo de:

Garantizar la accesibilidad a todo el territorio nacional.

Aumentar la seguridad del trnsito.
Evitar o reducir la prdida del patrimonio vial nacional.
Procurar que el transporte vial se efecte al costo total mnimo.
Proteger el medio ambiente.

Las actividades de conservacin y construccin de los caminos, se entienden hoy da como una
provisin de servicios a los usuarios. Si se quiere que sea mejor este servicio, los usuarios
deberan pagar por su uso a los organismos a cargo, ms de lo que pagan hoy da, como los peajes
que se pagan a las empresas concesionarias o incluso como se pagan otro servicios pblicos, y
ese pago en el mediano plazo sera menor que los sobrecostos en la operacin de sus vehculos,
que pueden ser de 3 a 5 veces los valores normales u ptimos (medidos en valor presente).

Los caminos se desgastan por efectos del trnsito y por la accin destructiva de los agentes
climticos. Este deterioro sistemtico, en ausencia de la debida conservacin, ha sido estudiado y
analizado desde el punto de vista de los costos involucrados para los usuarios y para el estado.
Los especialistas en conservacin vial estn de acuerdo que el deterioro de los caminos es posible
retardarlo en el tiempo, si se realiza una adecuada y oportuna conservacin en los caminos. El
ptimo tcnico - econmico de la conservacin vial, es realizar operaciones de mantenimiento
desde el principio de la vida de los caminos. Realizar los trabajos con posterioridad significa
ejecutar mayores obras, que paga el Estado, y los usuarios, con mayores costos de operacin.
1.2

Rentabilidad de la Conservacin vial

La rentabilidad de la adecuada conservacin de los caminos es una verdad altamente reconocida

por los especialistas viales y economistas del transporte en todos los organismos internacionales y
pases desarrollados. Sin embargo en los pases en vas de desarrollo parece estar fuera de la
costumbre natural, primeramente mantener los que se tiene y despus ampliar o mejorar lo
existente, costumbre que tambin se aplica a los caminos.
1.3

Paradoja de la Conservacin Vial

Lo indicado permite afirmar que la ejecucin de la conservacin vial en forma oportuna, encierra
el problema financiero de cmo recaudar el gasto que de todas maneras estn haciendo los
usuarios de las vas, en la operacin de sus vehculos y tambin la administracin de las redes,
por mayores y ms caras obras de rehabilitacin, reposicin y conservacin de los caminos.
Sin embargo estos hechos, no son reconocidos por las autoridades econmicas en la asignacin
de los presupuestos, ni percibidos por la mayora de los usuarios de las vas, con las
consecuencias de que los caminos no tengan asignaciones presupuestarias suficientes y
oportunas, y sigan deteriorndose. Paradojalmente, despus, cuando los caminos han colapsado,
se ha dispuesto de mayores fondos para su reconstruccin.
2.

UN DIAGNOSTICO DE LA CONSERVACION VIAL EN CHILE

Chile posee una red de caminos pblicos rurales de ms de 80.000 kilmetros (11), incluidos la
existencia de varios miles de kilmetros que tienen caractersticas de caminos, que son de uso
pblico y que no estn enrolados en el registro de la Direccin de Vialidad. Este patrimonio
tendra un costo de reposicin de las obras a su estado inicial, superior a 16.000 millones de
dlares, segn estimaciones realizadas con metodologa de la CEPAL y el modelo HDM. El
patrimonio vial, en trminos de los beneficios por su uso sera mucho mayor e incalculable.
El estado de los caminos no concesionados tiene la siguiente evaluacin:

Ms de la mitad de la red bsica se encuentra en regular o mal estado (10 y 11).

La mitad de la red vial, no recibe mantenimiento adecuado y se deteriora progresivamente.

Por otra parte, existe un desconocimiento generalizado de los mayores costos en que se est
incurriendo por una conservacin insuficiente e inoportuna.
Tambin existe poco inters de las autoridades econmicas por las consecuencias negativas
del mantenimiento vial insuficiente.

En Chile esta actividad, en la red no concesionada, es ejecutada por la Direccin de Vialidad del
Ministerio de Obras Pblicas, representando un gasto anual superior a los 200 millones de
dlares y empleando a ms de 2.000 funcionarios, y unos 8000 empleados de las empresas. El
mejorar la red viable requiere recursos para rehabilitacin y reposicin, y un flujo de ms de 500
millones de dlares anuales para su debida conservacin (12).
El financiamiento de esta conservacin se basa casi exclusivamente en la utilizacin de recursos
fiscales, entregados a travs del presupuesto ordinario. En la red concesionada de poco ms de
2000 km, la conservacin es responsabilidad de las empresas concesionarias.
Estas cifras son de enorme magnitud e importancia para el pas, pues podran significar
economas globales para el pas de cerca del 1 % del Producto Interno Bruto (1 y 22) en cada ao,
pero hasta la fecha no ha sido posible instrumentar un sistema financiero e institucional, que
resuelva el problema de la conservacin vial con beneficio para los usuarios de los caminos y
tambin para el presupuesto fiscal asignado a la Direccin de Vialidad.
Adems de aumentar el presupuesto de conservacin vial, es necesario mejorar la
institucionalidad, para lo cual se han estudiado diferentes tipos de contratos de conservacin de
redes, de actual desarrollo y uso en pases ms avanzados en esta materia, posibles de aplicar para
la conservacin vial, y similares al sistema de concesin de caminos. Para abordar con prontitud
las carencias existentes, se estima altamente conveniente impulsar la aplicacin en el corto plazo
del diseo de contrato elaborado. Como base para el desarrollo de contratos piloto se ha
propuesto tomar las redes pavimentadas de las Regiones IV y VI, excluyendo los caminos ya
concesionados o en vas de serlo. La evaluacin efectuada para esos casos confirmara la
viabilidad de los contratos dentro de los presupuestos del Plan Director postulados por Vialidad a
las autoridades econmicas, y seala la razonabilidad de los costos que significaran e identifica
los importantes beneficios que reportaran.
3.

CARACTERIZACIN DEL DISEO CONTRACTUAL PROPUESTO

La propuesta contractual tiene como elementos centrales la consideracin de niveles de servicio

para la evaluacin del desempeo del contratista y la de la Ley de Concesiones como marco
normativo. Los primeros permiten la adecuada ejecucin de las obras y con mayores grados de
eficacia y eficiencia, por las atribuciones que entregan al contratista y el establecimiento de
incentivos para que ste desarrolle su iniciativa y creatividad, en el contexto de asignar los
riesgos entre las partes de acuerdo a sus capacidades. La Ley de Concesiones, por su parte,
permite mayor flexibilidad que las formas tradicionales de contratacin con las que opera
Vialidad, y con ello contemplar procedimientos simplificados y una ms amplia variedad de
opciones contractuales, los que tambin debieran traducirse en incrementos de eficiencia.
Adems, posibilita contar con financiamiento privado para el desarrollo de los contratos.

El diseo propuesto resulta del anlisis y discusin de diferentes opciones contractuales

construidas. Ellas incluyen la concesin integral, el modelo de servicios pblicos, el contrato
crema de largo plazo y modificaciones marginales a los contratos por nivel de servicio. Estas
opciones se diferencian entre s bsicamente en las atribuciones entregadas al concesionario para
la definicin de las obras y actividades a ejecutar, lo que se relaciona con el nivel de eficiencia en
el uso de los recursos que se esperara de ellas. Entre los principales criterios empleados para la
evaluacin de estas alternativas se cuentan la viabilidad de su implementacin en el corto plazo y
el aporte que significan en relacin a los esquemas contractuales existentes.
A grandes rasgos, el diseo propuesto se asemeja a los contratos por nivel de servicio aplicados,
en diferentes versiones, en distintos pases (entre ellos Chile, Argentina y Uruguay con los
contratos CREMA, USA con la experiencia de VMS, etc.). El esquema desarrollado contempla,
sin embargo, importantes innovaciones en relacin a esos modelos. Entre ellas destacan su mayor
duracin y el tamao ms extenso de las redes contempladas, los mayores grados de libertad
entregados al concesionario para la definicin de obras y actividades, y el requerimiento de
aportes financieros a este ltimo.
4.

DESCRIPCION DE LOS ELEMENTOS PRINCIPALES DEL CONTRATO

4.1

Plazo del contrato

El plazo propuesto es de entre 10 y 20 aos, con la posibilidad de renovacin por un plazo menor
por una nica vez, como estmulo para el buen desempeo del concesionario. La duracin
planteada considera que la vida til de las obras relevantes es en general mayor a los cinco aos
previstos en los contratos por nivel de servicio habituales. En principio se estima conveniente no
ampliar en demasa la duracin de estos contratos, de manera de ir perfeccionndolos en base a la
experiencia y exponerlos peridicamente a la competencia. La definicin final de la duracin de
los contratos deber considerar las condiciones especficas de cada caso, incluyendo los
volmenes de inversin requeridos, los montos resultantes para los pagos mensuales y las
disponibilidades financieras de Vialidad.
4.2

Tipo de concesionario

Estos contratos seran adjudicados a empresas de giro exclusivo, como forma de prevenir la
eventual combinacin inconveniente de intereses y la interferencia de elementos de otros
negocios. El concesionario deber contar con habilidades de gestin de la conservacin de
caminos. Se considera realizar una precalificacin de empresas que incluya la comprobacin de
estas capacidades, adems de otras de tipo financiero y constructivo. El monto de los contratos
debiera ser tal que atraiga el inters de empresas internacionales, sin excluir la participacin de
las nacionales. No se permitira la participacin de empresas que ya tengan concesiones viales en
las zonas en las que se llevarn a cabo los contratos, por el riesgo que puedan constituirse en
poderes monoplicos que manipulen el sistema vial en su beneficio. Se permitira participacin
de empresas que tengan concesiones viales en otras regiones.

4.3

Red de caminos para los contratos

La red de caminos a ser incluida en cada contrato deber ser definida por Vialidad para la
preparacin de las ofertas por parte de los interesados. Para mantener una cierta flexibilidad
podra establecerse que Vialidad pueda incorporar o sacar caminos en magnitudes acotadas, en
base a criterios, mecanismos y compensaciones predefinidas. Para facilitar la administracin de
los contratos, se favorece que las redes se establezcan en concordancia con lmites
administrativos existentes (regiones o provincias). Tentativamente se contempla incluir en los
contratos redes de 500 a 1.000 km de caminos no muy dispersos, de modo de aprovechar las
economas de escala que surgiran en relacin con los recursos materiales y humanos del
concesionario, incluyendo la capacidad de gestin.
4.4

Estndares

Se especificar un conjunto de estndares de servicio de los caminos, que ser la referencia para
la evaluacin del desempeo del concesionario. Ellos se basarn en los contratos ejecutados por
nivel de servicio, incorporando varios perfeccionamientos, de modo que sean claros, completos,
objetivos, etc. Los estndares podrn diferir segn la importancia de los caminos, por tramos de
caminos, de acuerdo especificidades regionales, en consideracin a zonas urbanas y rurales, etc.
4.5

Definicin de obras de rehabilitacin

Las obras de rehabilitacin inicial, necesarias para llevar los caminos que lo requieran al
cumplimiento de los estndares exigidos, sern propuestas por los interesados en sus ofertas,
incluyendo el detalle tcnico y el plan de trabajo a seguir para su ejecucin. Dicho plan deber
cumplir con las fechas mximas que sern fijadas para tal efecto en las bases de licitacin. Las
obras de rehabilitacin adicionales que sea necesario ejecutar a lo largo del contrato sern
definidas por el concesionario de acuerdo a su programa de gestin y a pautas generales
establecidas en las bases. No se contempla que deban ser previamente aprobadas por Vialidad., la
que sin embargo deber ser oportunamente informada de manera de permitir la inspeccin de
dichas obras. Dado el deficiente estado inicial de los caminos, se prev que las rehabilitaciones
representen una parte considerable del monto total del contrato y que se concentren en las etapas
iniciales del mismo.
4.6

Obras de mejoramiento

El contrato incorporar un conjunto preestablecido de mejoramientos, especificados en las bases

de licitacin, a ser ejecutados por el concesionario durante los primeros aos. Para la estimacin
de los costos respectivos se entregar a los interesados, durante la licitacin, antecedentes a nivel
de anteproyecto para las distintas obras previstas. Se contemplan dos alternativas para la
preparacin de las ofertas: por suma alzada y por precios unitarios. La primera permite definir
anticipadamente el costo de las obras, pero significa un mayor riesgo que se traduce en precios
ms altos. En la segunda opcin no se conocen de antemano los costos finales, pero se traspasa a
Vialidad el riesgo asociado a esa incertidumbre, lo que permite la presentacin de mejores ofertas

por parte de los interesados. En ambos casos el desarrollo de la ingeniera de detalle ser de
responsabilidad del concesionario, requirindose de la aprobacin de Vialidad para la ejecucin
de las obras. La Direccin de Vialidad podr definir y licitar otros mejoramientos en la red con
independencia del contrato, debiendo el concesionario hacerse cargo de su mantenimiento una
vez construidos.
4.7

Forma de pago

El concesionario ser pagado por Vialidad mediante una cuota fija mensual nica, sujeta al
cumplimiento de los niveles de servicio establecidos, que cubrir tanto las actividades de
mantenimiento como las obras de rehabilitacin y de mejoramiento ejecutadas. Dicha cuota se
calcular a partir de los precios unitarios por tipo de superficie resultantes del proceso de
licitacin. De este esquema se desprende que el concesionario deber proveer el financiamiento
para la construccin de las obras requeridas. Dado que el costo de mantenimiento de ciertas obras
depende del trfico, se considera establecer un mecanismo de ajuste de la tarifa a ser aplicado en
la medida que se registren desviaciones importantes en relacin a la proyeccin oficial. Tambin
se prev un mecanismo de indexacin, basado en la estructura de costos relevante, que permita
mantener el valor real de la cuota en el tiempo.
4.8

Infracciones, multas, controversias

Las bases establecern las causales de multas a ser impuestas al concesionario, distinguiendo
diferentes niveles de gravedad. Su monto deber servir como desincentivo a conductas
indeseadas, pero no ser tan significativo como para hacer peligrar la continuidad de la operacin.
En situaciones extremas podra considerarse la caducidad del contrato. Por otra parte, se prev
que en el caso de generarse controversias entre Vialidad y el concesionario a lo largo del
desarrollo del contrato, se conformar una Comisin Conciliadora.
4.9

Garantas e indemnizaciones

El concesionario deber constituir diversas garantas econmicas que respalden el adecuado

cumplimiento de sus compromisos. Ellas debieran asociarse a aspectos especficos del contrato y
establecerse por los montos y plazos apropiados, de manera de no imponer un costo financiero
excesivo. Las bases tambin debern prever el pago de indemnizaciones al concesionario, en caso
que Vialidad imponga modificaciones al contrato que afecten a este ltimo.

4.10

Seguros / Fuerza mayor

El concesionario deber contratar seguros para cubrir los pagos que tendra que hacer como
consecuencia de situaciones adversas imprevistas, de acuerdo a un detalle y especificaciones que
sern establecidas en las bases y que podran considerar variaciones a lo largo de las diferentes
etapas del contrato. Para ello deber definirse la responsabilidad del concesionario por el estado
de los caminos frente a catstrofes naturales. Por ejemplo, ella podra limitarse hasta los
parmetros de diseo de los caminos y obras singulares, o bien establecerse a todo evento.
4.11

Aspectos ambientales, de seguridad y legales

El concesionario ser responsable de cumplir con la normativa ambiental, que se considerar

conocida. Tambin deber cumplir con las disposiciones de seguridad vial. Como parte de su
oferta tcnica, presentar un plan de seguridad vial. Al respecto, podra considerarse el
establecimiento de incentivos por la reduccin de la tasa de accidentes en la red. El concesionario
deber cumplir tambin con las normas de seguridad aplicables a las actividades y obras que
ejecute, y, en general, con la normativa general vigente (laboral, impositiva, contractual, etc.). En
caso de producirse cambios en la normativa vigente que afecten los costos del concesionario,
podrn contemplarse ajustes en los pagos.
4.12

Inspeccin

En relacin al mantenimiento y las rehabilitaciones, la inspeccin se centrar en la verificacin

del cumplimiento de los niveles de servicio definidos para los caminos, y de los requerimientos
mnimos que se hayan establecido para los materiales y las tcnicas de ejecucin. Se contemplan
inspecciones habituales o no programadas e inspecciones de pago, en forma anloga a los
contratos por nivel de servicio ejecutados. Las deficiencias detectadas en las primeras seran
informados al concesionario, el que contara con plazos preestablecidos para subsanarlas;
aquellas correspondientes a las segundas incidirn sobre el monto de la cuota mensual a ser
pagada al concesionario. La inspeccin a las obras de mejoramiento ser similar a la que se hace
en la actualidad en la construccin de obras, incluyendo la verificacin del uso de tcnicas
constructivas adecuadas y de materiales idneos. Se contemplan adicionalmente inspecciones en
profundidad al inicio y al trmino del contrato, para establecer las condiciones de la red a su
entrega y recepcin. Se estima que los Inspectores seran regionales.
Para el buen desarrollo de la inspeccin deber contarse con personal calificado y en nmero
suficiente, que disponga de los recursos necesarios de fuentes independientes del concesionarioy tenga acceso permanente e irrestricto a los caminos y a las instalaciones de este ltimo. El
aseguramiento de la calidad requerir que el concesionario implemente un sistema de autocontrol,
el que deber ser detallado en su oferta. En el futuro podr exigirse que las empresas cuenten con
certificacin ISO 9.000.

4.13

Control de peso de vehculos

La responsabilidad de este control ser del concesionario, el que deber asumir los gastos e
inversiones requeridas. Los puntos de pesaje sern propuestos por el concesionario y aprobados
por Vialidad. La autoridad deber comprometerse a aportar los funcionarios oficiales que sean
requeridos para el apropiado desarrollo de estos controles.
4.14

Administracin de la faja pblica

Para garantizar la adecuada coordinacin entre las partes y la correcta ejecucin de los trabajo,
las solicitudes de terceros para la intervencin en la faja pblica seran canalizados a travs del
concesionario. Este deber presentar los antecedentes a Vialidad para la resolucin respectiva y
luego informar al interesado, para lo que contar con plazos preestablecidos. La autorizacin para
efectuar trabajos en la red debiera limitarse a un conjunto determinado de contratistas registrados,
entre los que tendra que elegir el interesado.
4.15 Participacin de los usuarios
El concesionario deber establecer un procedimiento de operacin continua, efectiva y confiable,
para informar a los usuarios acerca del estado de la red y para recoger sus reclamos y
sugerencias. Vialidad tendr acceso permanente a los registros correspondientes, los que no
podrn ser adulterados por el concesionario. Se contempla la publicacin peridica de los
principales indicadores de desempeo del concesionario en la prensa de la regin en la que se
desarrolle el contrato. Toda esta participacin facilitar la inspeccin de las obras.
4.16 Supervisin y seguimiento de los contratos
Se contempla que Vialidad establezca, a nivel central, la organizacin y los recursos necesarios
para hacer un adecuado seguimiento de los contratos, tanto a nivel individual como del programa
en su conjunto. Con ello se persigue su perfeccionamiento continuo y la deteccin y
caracterizacin de las mejores prcticas, para su posterior difusin. Tambin apunta a mantener
un buen grado de conocimiento y control acerca de las caractersticas y el estado de las redes.
Para el buen desarrollo de esta funcin se deber formalizar un flujo de informacin apropiado
desde el concesionario a Vialidad, requerimiento que debiera detallarse en las bases. Asimismo se
requiere contar con los recursos humanos y materiales necesarios.
4.17

Emergencias

Las emergencias que no afecten estructuralmente a los caminos (p. ej. accidentes, derrumbes,
erosiones) debern ser atendidas por el concesionario dentro de plazos preestablecidos, sin
contemplarse pagos adicionales. En el caso de daos ms importantes que sean atribuidos a
fuerza mayor, el criterio a aplicar ser coherente con el referido a los seguros. Debern
contemplarse mecanismos para que el concesionario pueda facilitar su personal y equipamiento

por perodos breves a solicitud de Vialidad para situaciones generadas al interior de la red, sin
verse penalizado por la eventual baja en el nivel de conservacin que ello pudiera implicar. Esto
requerira del establecimiento de precios unitarios.
4.18

Problemas de cola

Se refieren a la falta de incentivos que tendr el concesionario hacia el final del contrato para
hacer las inversiones y gastos necesarios para la conservacin eficiente de la red, dado que no
usufructuar de los beneficios asociados a ellos. Lo anterior puede traducirse en una conservacin
insuficiente, que afecte negativamente el estado de los caminos. Para prevenir esta situacin se
contempla la definicin de un plan de entrega que incluya medidas tanto tcnicas como
econmicas. Entre las primeras se cuenta el posible establecimiento de estndares ms elevados
hacia el final del contrato y la intensificacin de la inspeccin. Las medidas econmicas incluyen
garantas y multas.
4.19

Antecedentes para la preparacin de ofertas

Vialidad entregar a las empresas precalificadas interesadas un conjunto de antecedentes como

referencia para la preparacin de las respectivas ofertas. Sujeta a las restricciones existentes, la
informacin ser lo ms completa posible, de manera de reducir la incertidumbre y el riesgo de
los licitantes. En todo caso, Vialidad no ser responsable por la exactitud de los antecedentes que
proporcione, quedando la verificacin de los mismos a criterio de los interesados. La informacin
entregada incluir, entre otros, los estndares del nivel de servicio, la proyeccin oficial de
trfico, el diseo conceptual de las obras de mejoramiento requeridas y las exigencias mnimas de
materiales y procedimientos que se establezcan.
4.20

Procedimiento de licitacin

Se contempla una etapa de precalificacin, que evaluar la capacidad financiera, la experiencia y

capacidad de ejecucin de obras (que podr ser propia a subcontratada), y la experiencia y
capacidad de gestin de conservacin (que deber ser propia) de los interesados. Las bases de
licitacin considerarn aspectos administrativos, tcnicos y econmicos. Se contempla un perodo
para consultas, aclaraciones y observaciones de los licitantes. Tambin se prev la realizacin de
una visita a terreno obligatoria. La evaluacin de las ofertas considerar una parte tcnica y otra
econmica, que se llevarn a cabo en esa secuencia. Las propuestas que aprueben la evaluacin
tcnica estarn en igualdad de condiciones frente a la evaluacin econmica. El criterio de
adjudicacin ser el mnimo costo, expresado como valor presente a una tasa predefinida en las
bases. Vialidad se reservar el derecho de declarar desierta la licitacin, por razones fundadas.

4.21

Otros aspectos

Como enfoque general, en todo lo que no haya sido especificado en forma diferente se
considerarn vlidos los criterios y procedimientos de uso habitual en las concesiones viales
existentes y en la prctica de la Direccin de Vialidad.

5.

PROPUESTA DE APLICACIN

Para obtener los beneficios asociados al diseo contractual propuesto y verificar en la prctica su
adecuada operacin, se propone implementar en el corto plazo contratos piloto en las redes
pavimentadas de las regiones IV y VI, excluyendo los caminos concesionados o los que estn en
vas de serlo. La seleccin de estas redes se basa en numerosas consideraciones. Entre ellas
destacan su tamao relativamente reducido frente a las redes de otras regiones, lo que disminuye
los requerimientos de recursos. La propuesta de incluir slo caminos pavimentados obedece a los
mayores beneficios que reporta a los usuarios su adecuada conservacin, por tener niveles de
trfico ms altos, y a su mayor impacto sobre el patrimonio vial. Adems, en esas regiones se
desarrollaron los dos nicos contratos por nivel de servicio del pas, que abarcan redes de
caminos pavimentados, cuyo buen nivel alcanzado debiera conservarse.
El ao 2000, la red pavimentada relevante de la IV Regin tena una longitud de 682 km,
representando el 15,0% del total de caminos y el 57% de la red bsica de la regin. Las
pavimentaciones previstas por el Plan Director de Vialidad para el perodo 2001 2007
alcanzaban a 272 km. En la VI Regin la red pavimentada relevante inclua el mismo ao 874
km, equivalentes al 21,7% del total de caminos y a casi el 73% de la red bsica regional. Hasta el
ao 2007 se prevea pavimentar 537 km adicionales. La red de esta regin presenta un mayor
grado de enmallamiento que la de la IV.
La evaluacin de las propuestas de aplicacin se hace considerando una duracin de los contratos
de 15 aos. Para su caracterizacin se presentan primeramente sus costos, luego los beneficios y
finalmente una discusin general.
6.

COSTOS DE LOS CONTRATOS

Las propuestas se evaluaron en paralelo para ambas redes. Primeramente se estimaron los costos
de conservacin y de rehabilitacin, luego los de mejoramiento, y finalmente los egresos
adicionales del concesionario, asociados a su gestin. La suma de todos estos costos define los
ingresos que requerir el concesionario para desarrollar el contrato, que equivalen al costo del
mismo para la Direccin de Vialidad.
Los costos de conservacin y rehabilitacin se estimaron a partir de los resultados del programa
HDM III. Este programa evala, para un conjunto de polticas alternativas, los costos asociados a
la ejecucin de las obras y actividades de conservacin de cada una de ellas, y los costos que
significa para los usuarios en trminos de operacin y mantenimiento de vehculos, y de tiempos
de viaje. El criterio de optimizacin es la minimizacin de los costos conjuntos de estos tems

sobre el horizonte de evaluacin. La poltica ptima no es necesariamente la de mnimo costo de

intervenciones en la red, ni la de mnimas intervenciones en el corto plazo.
El clculo incluye el estado inicial de los caminos, curvas de deterioro, proyecciones de trfico,
etc. Para la evaluacin se consideraron proyecciones de trfico del ao 1998 e informacin del
estado de los caminos del ao 2000. Estos ltimos incluan slo una fraccin de la red existente
en cada una de las regiones. Por ello, para establecer el costo total en cada caso se extrapolaron
los costos unitarios de conservacin y rehabilitacin determinados para los distintos tipos de
superficie pavimentada (hormign, asfalto y doble tratamiento) en la poltica ptima. A ello se le
sumaron luego los costos de conservacin y rehabilitacin correspondientes a los nuevos tramos
pavimentados previstos, los que se calcularon en base a los mismos precios unitarios. En este
proceso fueron agregados costos no contemplados en el HDM, como la ingeniera de detalle y la
inspeccin de obras, y el IVA. Los precios unitarios son valores de mercado del ao 2000.
Como mejoramientos se contemplaron los incluidos en el Plan Director para las respectivas
redes, con sus correspondientes costos. Tambin en este caso se agregaron costos por concepto de
ingeniera de detalle e inspeccin de obras, considerando que esas funciones sern pagadas por el
concesionario. Dado que el horizonte del Plan Director es inferior al de evaluacin, se considera
que los mejoramientos sern hechos en la primera mitad de los contratos.
Los costos totales (conservacin, rehabilitacin y mejoramiento) resultan de la suma de las dos
partidas indicadas. En la IV Regin, el valor presente de estos flujos, al 10%, es de $70 mil
millones (en pesos de 2000), equivalentes a US$122 millones ( cambio de Dic.de 2000), lo que
equivale a una anualidad constante cercana a $9.140 millones (US$16 millones). De estos
montos, el costo de capital (incluyendo mejoramientos) representa el 74% y los mejoramientos
cerca del 30% de los totales indicados. En la VI Regin, el valor presente es de $132 mil millones
(US$232 millones), equivalente a una anualidad constante de $17.400 millones (US$30
millones). De estos valores, el costo de capital (incluyendo mejoramientos) es del 78% de los
costos totales, en tanto que los mejoramientos representan algo ms del 33% de ese total.
Adems de los costos requeridos para la ejecucin de estas obras y actividades, el concesionario
enfrentar costos asociados a su gestin. Para estos efectos se consider que el concesionario es
una empresa de gestin vial, que subcontrata externamente la ejecucin fsica de las obras y
actividades, y se centra en la gestin de la red a su cargo. Por las obras y actividades necesarias,
adems de otros servicios que requiere (como de ingeniera y de inspeccin), deber pagar los
montos calculados previamente. Los costos asociados a la funcin de gestin incluirn gastos e
inversiones. Los primeros se refieren bsicamente a las remuneraciones del personal propio y las
segundas, a equipamiento de apoyo a ste. El valor presente calculado para estos egresos,
actualizados al 10%, alcanza a cerca de $3.900 millones (US$7 millones) sobre el horizonte de
evaluacin. Este monto se ha considerado igual para ambas redes.
Para que el contrato le sea viable y atractivo, el concesionario deber percibir ingresos que, una
vez restados sus costos totales, le permitan flujos tales que, descontados a la tasa relevante, le
entreguen un valor presente neto nulo. Los costos totales de cada perodo resultan, para estos
efectos, de la suma de los costos de ejecucin de las obras fsicas y los costos de gestin. Los
ingresos necesarios para cumplir la condicin sobre el valor presente se determinaron teniendo
como variable de ajuste el precio unitario por km de red conservada que pedir el concesionario,

que se consider nico para cada red y como un monto anual. El ingreso en cada perodo resulta
de multiplicar ese valor por el respectivo tamao de la red, la que, de acuerdo a los programas de
pavimentacin previstos, crecer durante los primeros aos del contrato.
En la construccin de estos flujos se consider que las obras ejecutadas son propiedad de
Vialidad, por lo que no corresponde considerar una depreciacin por ellas en los flujos
construidos. S se contemplaron depreciaciones y valores residuales asociados a las inversiones
requeridas para la funcin de gestin. Tambin se consider, para efectos tributarios, que el
concesionario comienza a tener utilidades recin cuando ha recuperado el financiamiento que
debi contribuir para la ejecucin de las obras.
El valor unitario por km a pagar anualmente al concesionario resultante del clculo anterior fue
de $12,9 millones (US$22.600) para la IV Regin y de $15,7 millones (US$27.600) para la VI
Regin. Considerando la desagregacin de costos contemplada en este ejercicio, estos montos
implican valores asociados a la conservacin rutinaria entre US$/km/ao 3.960 y 3.880 para la
IV y la VI Regin, respectivamente. A modo de comparacin las tarifas por conservacin
acordadas en los contratos por nivel de servicio ejecutados, resultantes de procesos de licitacin,
fueron entre US$/km/ao 2.210 y 3.620 en la IV Regin, y de entre 3.190 y 4.020 en el de la VI
Regin, dependiendo del tipo de carpeta.
Como una forma de verificar la razonabilidad de los valores obtenidos se estim el monto del
peaje equivalente que significan, es decir, el monto que estara pagando Vialidad por la
circulacin de los vehculos en la red contenida en el contrato. Ello se hizo a partir de una
proyeccin del trfico (TMDA) y del tamao de la red, considerndose, como aproximacin, un
monto parejo para todo tipo de vehculos. Los valores resultantes fueron de $1.830 y $1.620 por
cada 100 km recorridos para la IV y VI Regin, respectivamente.
Los ingresos anuales del concesionario resultantes del flujo de caja anterior corresponden a los
pagos que deber hacer Vialidad por estos contratos. Considerando en los primeros perodos de
los mismos aumentar del tamao de las redes, estos montos son inicialmente crecientes en el
tiempo, para luego estabilizarse. En ello incide tambin el haberse contemplado que el
concesionario recibir el pago slo por aquellos caminos que cumplan con los niveles de servicio
requeridos. Se consider que esa condicin no ser cumplida al comienzo por toda la red y se ir
alcanzando progresivamente a lo largo del desarrollo del contrato. En estos clculos debe
considerarse que Vialidad deber enfrentar adems algunos costos adicionales, aunque de un
orden de magnitud menor, asociados al seguimiento, control y supervisin de los contratos.
Es relevante sealar que una fraccin importante de los pagos a ser hechos por Vialidad contara
con financiamiento, especialmente en los primeros aos del horizonte de evaluacin. Ellos
provendran de los recursos programados y proyectados para cada regin en el Plan Director, de
los cuales una parte correspondera asignar al contrato, dado que ste estara ejecutando un
conjunto de tareas incluidas en dicho plan.
Los Cuadros N1 y 2 presentan los valores sealados para las regiones IV y VI, respectivamente.
Se incluye en ellos, para cada perodo, la longitud de la red comprendida en el contrato, los pagos
anuales tericos y efectivos de Vialidad (debindose la diferencia inicial entre ambos a que una
parte de los caminos no cumplirn al comienzo con los niveles de servicio requeridos), y el

financiamiento relevante previsto para Vialidad, distinguindose entre los recursos para
conservacin y aquellos para mejoramientos. Los cuadros indican tambin el precio unitario
anual por conservacin y el peaje equivalente calculados para cada red.
Se hizo un anlisis de sensibilidad de los resultados obtenidos, por reduccin de la duracin del
contrato y por aumento gradual y programado del valor real del precio unitario de conservacin
pagado al concesionario. En el primer caso, la duracin considerada fue de 10 aos. Se contempla
la aplicacin de la poltica ptima de conservacin previamente determinada, y la inclusin de los
mejoramientos programados, lo que implica que los egresos del concesionario son los mismos a
los correspondientes a los 10 primeros aos del contrato original. Dado que el grueso de estos
egresos corresponde a inversin, y sta se concentra en los primeros aos del contrato, la menor
duracin del mismo implica que dicho monto debe ser pagado en un plazo inferior. Esta situacin
se traduce en un aumento de los pagos anuales a ser efectuados por Vialidad, y de este modo en
mayores requerimientos de financiamiento adicional.
Para la variacin del precio unitario de conservacin, se consider el aumento real del precio en
un 3,5% anual (tasa de crecimiento de la proyeccin del trfico) sobre el horizonte del contrato de
15 aos. Tambin aqu se consider la aplicacin de la poltica ptima de conservacin
previamente determinada y la inclusin de los mejoramientos programados. Como consecuencia
de esta modificacin, disminuyen los requerimientos de financiamiento adicional de Vialidad en
relacin al presupuesto previsto (o aumentan los excedentes) en los perodos iniciales en relacin
a los del contrato de referencia, y aumentan en los perodos finales.
7.

BENEFICIOS DE LOS CONTRATOS

Adems de los costos de conservacin y rehabilitacin, el modelo HDM entrega una estimacin
de los beneficios asociados a la poltica ptima. Estos beneficios se expresan como la reduccin
que dicha poltica permite sobre los costos totales, en relacin a los asociados a una poltica base
de referencia, que considera la ejecucin de un nivel mnimo necesario de intervenciones sobre la
red, de manera de evitar su deterioro irreversible. Los costos totales para estos efectos incluyen
tanto los de ejecucin de las obras y actividades de conservacin y rehabilitacin, como los
asociados a los usuarios de los caminos, a travs de la operacin y mantenimiento de los
vehculos y los tiempos de viaje.
El clculo respectivo arroja beneficios asociados al contrato, en millones de dlares, de 83,8 y
145,5 para la IV y la VI Regin, respectivamente, expresados en ambos casos como valor
presente actualizado al 10%. Es relevante sealar que es de esperar que en la prctica los dichos
beneficios sean mayores a los expresados, dado que, por las restricciones presupuestarias
existentes, no en todos los casos se llega a aplicar una poltica de conservacin similar a la de
intervenciones mnimas considerada como referencia.
El ltimo punto sealado conduce a otro de los beneficios centrales de estos contratos. Este se
refiere a obtencin de financiamiento para las obras requeridas a partir del aporte del
concesionario, lo que permite contar en el corto con los beneficios asociados a estas inversiones y
pagarlas con recursos pblicos de largo plazo. El hecho que los mayores requerimientos de

inversin se concentren en los primeros aos apunta a la urgencia de realizar esas obras para
prevenir el deterioro adicional de la red y de esa forma conservar el patrimonio vial nacional.
8.

DISCUSIN

El anlisis realizado seala la existencia de importantes beneficios asociados a la aplicacin de la

poltica de conservacin ptima sobre las redes pavimentadas relevantes de las Regiones IV y VI.
El diseo contractual propuesto ofrece ventajas centrales para la implementacin de dicha
poltica, frente a los esquemas de contratacin alternativos de Vialidad para la conservacin de
caminos, los que incluyen la administracin directa, los contratos directos, los contratos globales
y los contratos por nivel de servicio. La principal de estas ventajas es viabilizar la
implementacin de la poltica ptima, a travs de requerir el aporte de financiamiento al
concesionario en el corto plazo, y considerar su pago con recursos pblicos de largo plazo. Otro
de los beneficios del contrato es la mayor eficiencia que permite en el uso de los recursos, lo que
debiera traducirse en menores precios para Vialidad al ser adjudicados los contratos a travs de
licitaciones competitivas. Estos ms altos niveles de eficiencia resultan bsicamente de los
mayores grados de libertad que el contrato prev otorgarle al concesionario en la definicin y
coordinacin de las obras y actividades relevantes, y de las economas de escala asociadas al
tamao de la red prevista y a la realizacin conjunta de volumen significativo de obras.
Los flujos construidos indicaran la factibilidad de llevar a cabo los contratos en las redes
seleccionadas a partir de los recursos programados y posibles previstos para Vialidad. En todo
caso, cabe destacar que el diseo contractual propuesto es flexible en cuanto al tipo y tamao de
las redes a incluir, por lo que permite contemplar otras opciones en funcin de proyecciones
presupuestarias alternativas.
En base a los argumentos anteriores, se propone desarrollar en la red pavimentada no
concesionada de la IV Regin un contrato de acuerdo al diseo propuesto. En el caso de la VI
Regin, los mayores valores tanto monetarios como de la red, as como las caractersticas de sta,
hacen posible considerar, la definicin de dos contratos separados.

Cuadro N 1: Pagos Vialidad y financiamiento - IV Regin

Precio unitario constante
(millones de pesos de 2000)
Tasa de descuento:
Precio unitario anual (millones de $/km):
Peaje equivalente ($/(vehic.xkm)):

10,0%
12,9
18,3

Item

VP

Longitud red
Pagos Vialidad
Pago anual terico Vialidad
Pago anual efectivo Vialidad
Financiamiento Vialidad
Gasto previsto conservacin
Inversin prevista mejoramientos
Total egresos previstos
Saldo faltante Vialidad
Porcentaje financiamiento faltante
Dficit acumulado

Unidad

Ao
8
954

9
954

10
954

11
954

12
954

13
954

14
954

15
954

10.884 11.509 12.313

10.884 11.509 12.313

12.313
12.313

12.313
12.313

12.313
12.313

12.313
12.313

12.313
12.313

12.313
12.313

12.313
12.313

4.302
0
4.302

4.474
0
4.474

4.653
0
4.653

4.839
0
4.839

5.033
0
5.033

5.234
0
5.234

5.444
0
5.444

7.839
7.660
7.474
64%
62%
61%
30.317 37.977 45.451

7.280
59%
52.731

7.079
57%
59.810

6.870
56%
66.680

1
714

2
738

3
751

4
774

5
792

9.208
5.525

9.526
6.668

9.694
7.755

9.983
8.985

10.220
10.220

MM$
MM$
MM$

3.795
3.500
7.295

4.787
2.310
7.097

2.503
3.270
5.773

2.642
2.850
5.492

4.936
5.200
10.136

MM$
%
MM$

-1.770
0%
-1.770

-429
0%
-2.198

1.982
26%
-216

3.493
39%
3.277

83
1%
3.360

1.698
16%
5.058

1.231 8.177
8.011
11%
66%
65%
6.290 14.466 22.478

1
1.042

2
1.122

3
1.181

4
1.233

5
1.288

6
1.343

7
1.390

km
MM$
MM$

82.451
74.602

6
844

7
892

4.285 3.978
4.900 6.300
9.185 10.278

4.137
0
4.137

Cuadro N2: Pagos Vialidad y financiamiento - VI Regin

Precio unitario constante
(millones de pesos de 2000)
Tasa de descuento:
Precio unitario anual (millones de $/km):
Peaje equivalente ($/(vehic.xkm)):

10,0%
15,7
16,2

Item

VP

Unidad

Longitud red
Pagos Vialidad
Pago anual terico Vialidad
Pago anual efectivo Vialidad
Financiamiento Vialidad
Gasto previsto conservacin
Inversin prevista mejoramientos
Total egresos previstos

km
MM$
MM$

153.363 16.408
138.894 9.845

17.667
12.367

18.603
14.882

19.423
17.481

20.282
20.282

MM$
MM$
MM$

4.817
9.109
13.926

4.366
6.890
11.256

3.368
6.100
9.468

3.756
6.370
10.126

5.201
6.450
11.651

Saldo faltante Vialidad

Porcentaje financiamiento faltante
Dficit acumulado

MM$
%
MM$

-4.082
0%
-4.082

1.111
9%
-2.970

5.414
36%
2.444

Ao
8
1.411

9
1.411

10
1.411

11
1.411

12
1.411

13
1.411

14
1.411

15
1.411

21.154 21.886 22.222

21.154 21.886 22.222

22.222
22.222

22.222
22.222

22.222
22.222

22.222
22.222

22.222
22.222

22.222
22.222

22.222
22.222

4.698
0
4.698

4.886
0
4.886

5.082
0
5.082

5.285
0
5.285

5.496
0
5.496

5.716
0
5.716

5.945
0
5.945

3.553 4.344
5.500 18.300
9.053 22.644

4.518
0
4.518

7.354
8.631 12.101
-758 17.705 17.524
42%
43%
57%
0%
80%
79%
9.798 18.430 30.531 29.772 47.477 65.001

17.336 17.141 16.937 16.726 16.506 16.277

78%
77%
76%
75%
74%
73%
82.337 99.478 116.415 133.141 149.647 165.925

9. Documentos de Referencia
1. Bull A y Schliessler A, Caminos. Un enfoque para la gestin y conservacin de redes viales.
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generales y particulares para la licitacin de contratos de recuperacin y mantenimiento de malla
de carreteras, Entre Ros, Argentina
8. Direccin Nacional de Vialidad, Argentina: Pliego de bases y especificaciones tcnicas
generales y particulares para la licitacin de contratos de recuperacin y mantenimiento de malla
de carreteras, Argentina
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preservation program, Request for proposals
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