GESTIN SOCIAL:

CONCEPTOS, OPERACIN Y DINMICA

Emilio Velazco Gamboa
Juan Antonio Arellano Mndez

1. Introduccin
2. Conceptos y nociones bsicas
3. Importancia de la gestin social en Mxico
4. La idea contempornea de gestin social en Mxico
5. Hacia un modelo normativo de la operacin pblica en la gestin social
6. Eplogo

1. Prembulo

La nocin de gestin social es, sin duda, mucho ms que un mero trmino de la
vida poltica en el Mxico contemporneo, ya que alcanz su mximo auge
durante la larga estancia del Partido Revolucionario Institucional en el poder de
este pas, especialmente en la titularidad de la Presidencia de la Repblica y
una presencia aplastante y mayoritaria en las cmaras que conforman el
Congreso de la Unin (bsicamente en el perodo 1929-2000), situacin que se
reproduca en los gobiernos locales, tanto estatales como municipales.
En menor medida, los partidos que durante ese tiempo se convirtieron
no slo en sus contendientes electorales, sino en sus opositores ideolgicos,
polticos, etc., empezaron a recurrir a la gestin social como mecanismo para
atraer la preferencia y la simpata del pblico ciudadano. As, las secretara de
gestin social de los comits nacionales, estatales y municipales de los
partidos y sus organizaciones, y en s la gestin social como fenmeno y
estrategia polticas, se convirtieron en una institucin dentro de las instituciones
mexicanas mismas.
Este sencillo anlisis buscar explicar brevemente lo que la gestin
social ha sido en el escenario pblico nacional, ya que ha ido de los rganos de
gobierno del Estado mexicano a los cuerpos intermedios, bsicamente

partidos, y de stos a la ciudadana, as como en sentido inverso, llegando a

ser determinante en los resultados de los procesos electorales que se celebran
peridicamente.
Pero como es menester empezar por el principio, se aclararn y
precisarn las cuestiones terminolgicas como es debido, antes de proceder al
estudio del asunto puesto hoy en la mesa de trabajo.

2. Conceptos y nociones bsicas

Alrededor del concepto de gestin social giran otros relacionados o que son
sinnimos de ste, y que por lo mismo es pertinente definir. Algunos de ellos
son los siguientes:
1. Gestin comunitaria.
2. Autogestin.
3. Desarrollo comunitario.
Sobre la gestin social, se ha de citar a Emilio Velazco Gamboa, quien
en su libro El tribuno mexicano, expone lo siguiente1:
a) La razn por la cual son y existen los partidos es definitivamente ganar
elecciones para llegar a la titularidad del poder pblico, y una de sus
principales herramientas para ganar votos junto con el proselitismo es la
gestin social.
b) sta consiste en la celebracin de trmites ante las autoridades
correspondientes y facultadas tanto para la realizacin y dotacin de obras
y servicios pblicos, despensas y otros insumos bsicos, como para la
promocin encaminada a crear o modificar leyes y programas que
beneficien a sus militantes, simpatizantes y pblico en general.

Velazco Gamboa, Emilio (2005). El tribuno mexicano. El legislador, la cultura de la

representacin y el mito de la profesionalizacin legislativa. Puebla: Ctedra Iberoamericana de

Ingeniera Poltica, p. 32.

c) En este sentido, pesa mucho la influencia que el partido en cuestin tenga

dentro de los rganos de gobierno, evidentemente, cuando la titularidad de
stos sea ejercida por miembros de dicho instituto.

Obviamente, aqu se est viendo a la gestin social desde su relacin

histrica con los partidos polticos, pero no es la nica perspectiva del trmino,
si bien ha sido la ms practicada y difundida. El Instituto Tecnolgico y de
Estudios Superiores de Occidente (ITESO), en el espacio que dedica a la
Ctedra UNESCO en su portal web, define as a la gestin social:

Entendemos por gestin social, el proceso completo de acciones y toma

de decisiones que hay que recorrer, desde el abordaje de un problema,
su estudio y comprensin, hasta el diseo y operacin de propuestas en
la realidad. Proceso que implica un aprendizaje conjunto y continuo para
los grupos sociales, que les permite incidir en los procesos de la toma de
decisiones dentro de la dimensin poltica. Es por esta razn que, el
adjetivo social califica a la gestin. Aclaramos con esto, que nuestro
concepto de gestin no se limita a la gestin administrativa2.

Esta definicin nos indica, como tal, el sentido del trmino, pero an se
har la distincin de ste a la vez que su relacin con el de gestin comunitaria,
para poder distinguirlo de otro eminentemente poltico pero ms relacionado
con la funcin gubernativa: el de gestin pblica.
Interconexin Elctrica (ISA), empresa colombiana de servicios pblicos
especializada en la administracin, operacin y transporte de los mercados de
energa, nos da la siguiente definicin de gestin social, la cual complementa la
ya expuesta anteriormente y que aplica en su actividad particular:

Es la construccin de espacios de relacin social y vnculos de

relacionamiento institucional, a travs de un conjunto de acciones,
focalizadas en los subgrupos: sociedad en general; sociedad regional;

Ctedra UNESCO (23 de mayo de 2001). Sitio web del Instituto Tecnolgico y de Estudios

Superiores de Occidente (ITESO). http://www.catedraui.iteso.mx/catedra/p231.html

comunidades;

centros

educativos,

de

investigacin

desarrollo

tecnolgico3.

Finalmente, el gobierno del municipio de Paipa, Colombia, dicta que la

gestin social, dentro de la administracin, en este caso, dentro de su mbito
gubernamental, es la que involucra actividades de mejoramiento de las
condiciones de vida de la comunidad, por medio de dependencias4. Con ello
se puede ver que la gestin para el desarrollo social tambin puede ser
ejercida desde los rganos pblicos, aunque se profundizar en su distincin
del trmino gestin pblica un poco ms adelante.
Por su parte, la gestin comunitaria, bsicamente, est compuesta por
una serie de factores complejos. Uno de sus ejes centrales es el
empoderamiento de las comunidades que significa que estas son capaces de
administrar, operar y mantener los servicios con criterios de eficiencia y
equidad tanto social como de gnero5.
En su sitio web, el Centro Internacional de Agua Potable y Saneamiento,
aade que, as, las comunidades toman todas las decisiones relacionadas con
los sistemas de agua y saneamiento (en este caso particular), tienen el control
de los recursos (tcnicos, financieros, de personal), y establecen relaciones
horizontales con las agencias gubernamentales y no gubernamentales que
apoyan su trabajo. Adems, el empoderamiento subraya el carcter autnomo
de la gestin comunitaria frente a los entes de apoyo sean estatales o no.
En esta visin la gestin comunitaria se consolida en la constitucin de
una organizacin cuyos miembros tienen la representacin legtima de la
comunidad y defienden sus intereses. Esta organizacin, u organizaciones,
podran ser asociaciones de vecinos, colonos, asambleas de barrios, etc., pero

Gestin social (s/f). Sitio web de la empresa Interconexin Elctrica S. A. E. S. P (ISA).

http://www.isa.com.co/pragma/documenta/ISA/secciones/ISA/HOME/MS/SOC/QH/GS/doc_163
3_HTML.html?idDocumento=1633
4

Gestin social (2005). Sitio web del municipio de Paipa, Colombia. http://www.transparencia.

paipa.gov.co/proyectos/gestion-social/#
5

Universidad del Valle de Cali, Colombia (2001). Concepto de gestin comunitaria. Sitio web

del Centro Internacional de Agua Potable y Saneamiento. http://www2.irc.nl/manage/cinara/con

cepto.htm

no siempre fue as. Al menos en el caso de Mxico, esta forma de gestin es

relativamente nueva, ya que tradicionalmente han sido los partidos quienes se
han encargado de realizar tal actividad.
Vale aadir que en 1987, David Korten escribi que la gestin
comunitaria tiene como punto de partida la comunidad: sus necesidades,
capacidades y finalmente su control directo sobre los recursos y su destinacin.
Korten al igual que otros defensores del trabajo comunitario (Esman and
Uphoff, 1984; Cernea, 1985) subrayan el empoderamiento de las comunidades
como elemento central de la Gestin Comunitaria6.
Un aspecto distintivo por excelencia de la gestin comunitaria frente a la
gestin privada est dado por su carcter de representante del inters pblico,
de

ah

que,

mientras

las

organizaciones

prestadoras

de

servicios

administradores de carcter privado tienen como objetivo principal la

generacin y apropiacin particular de las ganancias, en la gestin comunitaria
cuando hay ganancia se debe hacer una redistribucin social de la misma7.
Ah es donde la gestin adquiere su connotacin social, diferencindose
tambin de la gestin pblica, en cuanto que la primera es promovida desde el
pueblo y aun por los cuerpos intermedios entre ste y el gobierno, y la segunda
es la que efecta directamente el gobierno y sus rganos y dependencias,
pudiendo entenderse a sta como la administracin pblica en s, con todas
sus ramas y actividades (programacin, presupuesto, abasto, desarrollo social,
etc.).
Por tanto, la idea de autogestin se encuentra ntimamente ligada a la de
gestin social, gestin comunitaria e incluso autogestin comunitaria. Sobre
esta ltima, el Ingeniero Adriano Brivio Borja seala que8:

Gmez, Cecilia; Jimnez, Claudia y Garca, Mariela (2001). La gestin comunitaria como una

alternativa en la prestacin de servicios de abastecimiento de agua y saneamiento. Instituto

Cinara de la Universidad del Valle y la Direccin General de Agua y Saneamiento del Ministerio
de Desarrollo de Colombia, p. 4.
7
8

Universidad del Valle de Cali, Colombia. Concepto de gestin comunitaria. Op. cit.
Brivio Borja, Adriano (22 de agosto de 2005). La autogestin comunitaria. Sitio web de

Gestiopolis, la comunidad de gestin de negocios de Internet. http://www.gestiopolis.com/recur

sos/documentos/fulldocs/eco/autogescomuni.htm

La autogestin comunitaria, es una gestin de la comunidad, que ocurre

como consecuencia de transformar la espiral descendente de la pobreza en
espirales ascendentes de desarrollo. La fuente de la autogestin
comunitaria es el cambio de una visin fatalista de la pobreza, slo como
suma de carencias, a una visin esperanzadora, como generadora del
impulso necesario para el desarrollo.

La autogestin comunitaria es, entonces, el canal a travs del cual el

potencial infinito inherente del ser humano se encauza hacia el logro de una
vida digna a travs de mejorar la calidad de vida de cada uno de los
moradores, de acuerdo a sus propios objetivos,

metas y con el apoyo

solidario de sus semejantes.

La terminologa Auto es un prefijo que significa uno mismo, o por s

mismo y Gestin se define como administrar o tambin como hacer
diligencias para conseguir algo, como puede ser un producto, bien o
servicio. Pero autogestionario no significa autosuficiente. La idea de
autogestin persigue el poder para decidir por s mismo sobre las
decisiones que le afectan.

Con lo expuesto, Autogestin es un proceso mediante el cual se desarrolla

la capacidad individual o de un grupo para identificar los intereses o
necesidades bsicas que lo son propios y que a travs de una organizacin
permita defenderlos expresndolos con efectividad en la prctica cotidiana,
basndose en una conduccin autnoma y en una coordinacin con los
intereses y acciones de otros grupos. Este concepto, por supuesto, lleva
implcitos los de planificacin, democracia participativa y desarrollo
sustentable.

As, se tiene que el desarrollo comunitario puede definirse como la

agregacin de valor econmico que proviene de pequeos ncleos culturales,
sean estos la familia, pequeas asociaciones o grupos comunes9. Esta nocin
de desarrollo se define citando a Javier Prez de Cuellar por dos autores

Juregui Gmez, Alejandro (2004). Desarrollo comunitario, opcin al alcance de todos. Sitio

web de Gestiopolis, la comunidad de gestin de negocios de Internet. http://www.gestiopolis.

com/canales/economia/articulos/39/comunidad.htm

chilenos como "un proceso encaminado a aumentar las opciones de las

personas, que mide el desarrollo segn una amplia gama de capacidades,
desde la libertad poltica, econmica y social, hasta la posibilidad de que cada
quien pueda llegar a ser una persona sana, educada, productiva, creativa y ver
respetados tanto su dignidad personal como sus derechos humanos"10.

3. Importancia de la gestin social en Mxico

La gestin social ha tenido una gran importancia en el desarrollo histrico de

Mxico, especialmente, como ya se ha dicho, en el perodo post revolucionario,
concretamente, en la era del PRI (1929-2000), si bien insistimos no es un
recurso que hayan reprobado los dems partidos polticos. Esencialmente, su
importancia se ha reflejado en las siguientes dimensiones:

1. En el mbito poltico-partidista-electoral-gubernativo;
2. En el mbito de la imagen de los actores polticos, y
3. Como alternativa para el desarrollo o, al menos, el mejoramiento de los
niveles de vida de los pueblos y las comunidades.

En el primer punto, es obvio que la gestin social es un gran bastin de

los institutos polticos, ya que, bien realizado en el campo de trabajo partidista,
puede ser una efectiva estrategia clientelar para cooptar votos en los tiempos
de procesos y campaas electorales.
Cmo? Tradicionalmente, los legisladores y los comits de los partidos
en sus distintos niveles nacional, estatales y municipales, e incluso
seccionales y de base han utilizado todo el peso de su imagen, fuero,
influencia y relaciones para conseguir beneficios para sus seguidores y/o
representados.

10

Terry Gregorio, Jos Ramn y Terry Gregorio, Jos Antonio (6 de julio de 2004). Desarrollo

comunitario integrado: una aproximacin estratgica. Sitio web de la Comunidad virtual de

gobernabilidad y liderazgo. http://www.gobernabilidad.cl/modules.php?name=News&file=article
&sid=566

Ya en su estudio El tribuno mexicano, Velazco Gamboa dice que,

bsicamente, los legisladores han sido los grandes gestores sociales de
Mxico, si bien no es una de sus funciones constitucionales, sino ms bien,
metaconstitucional. Ello ha tenido su impacto positivo en una suerte de crculo
virtuoso. Velazco lo explica as. Los legisladores, sobre todo al ser reelegidos,
tienen mucha fuerza e influencia, y11:

Para sus representados, dicha fuerza se revierte y traduce en el apoyo

irrestricto que los gobernantes surgidos de su partido sus correligionarios,
pues le dan, respondindole de manera inmediata o casi inmediata en la
gestin y realizacin de obras y servicios pblicos en favor del desarrollo de
las comunidades que tiene bajo su representacin.

Ello, evidentemente, le seguir generando votaciones elevadas y rotundas.

Este tambin es un ejemplo ms de la maquinaria prista en la historia del
Mxico moderno. Todos los candidatos y representantes populares
emanados del PRI, ya fuera en temporadas electorales o no, regularmente
solan promover obras pblicas ante los gobiernos municipales y/o estatales
e incluso federal.

Esta tendencia, claro, se perdi con los aos, y fue una de las mltiples
causas junto con las recurrentes y terribles crisis econmicas sexenales
que llevaron a este instituto poltico a perder el lugar que siempre tuvo ante
el electorado.

No obstante, hasta hace pocos aos era normal ver a los candidatos,
especialmente los que aspiraban a cargos municipales o parlamentarios, y a
los gobernantes, especialmente a los legisladores, recorriendo sus
comunidades o distritos, o recibiendo solicitudes en sus oficinas, ya fuera
para la gestin y dotacin de obras pblicas agua potable, alcantarillado,
drenaje, caminos o carreteras, etc. o prestaciones de lo ms variado
dotacin de servicios mdicos, trofeos para campeonatos deportivos,
diplomas, uniformes, etc..

11

Velazco Gamboa, Emilio. El tribuno mexicano. El legislador, la cultura de la representacin y

el mito de la profesionalizacin legislativa. Op. Cit, p. 86.

No obstante, esa tendencia est regresando y esa es la estrategia a la

que han recurrido los polticos actuales, especialmente los que militan en los
partidos Revolucionario Institucional sobre todo en los niveles locales y de la
Revolucin Democrtica vase, por caso, la actuacin de Andrs Manuel
Lpez Obrador al frente del gobierno de la Ciudad de Mxico. Quiz sean
medidas populistas, pero electoralmente son efectivas, y mientras generen un
beneficio a la ciudadana por efmero que sea, forzosamente se refleja en el
nivel de vida de sta.

4. La idea contempornea de gestin social en Mxico

Como ya se ha dicho, los actores polticos, sobre todo legisladores y dirigentes

partidistas, estn volviendo a la gestin social como estrategia para ganar
simpatizantes y adeptos. Pero, adems, la gestin de servicios y beneficios
para la sociedad, evidentemente, es una obligacin de los rganos de
gobierno.
As, los gobiernos estatales, a travs de las secretaras de desarrollo
social, estn promoviendo, en coordinacin con otras dependencias, la
dotacin de servicios pblicos (mantenimiento y creacin de infraestructura de
agua, drenaje y alcantarillado, alumbrado, seguridad y vigilancia, etc.), obras
sociales (mantenimiento y construccin de escuelas, hospitales, etc.),
asistencia social (dotacin de servicios mdicos, distribucin de despensas y
desayunos, etc.), trmites (defensora de oficio, registro civil sin costo,
celebracin de testamentos, etc.) y muchas ms.
La ruta, claro, consiste en dirigir al gobernador en turno o a la autoridad
inmediata, pudiendo ser el ayuntamiento o los delegados estatales o federales
de las secretaras de Estado la solicitud para recibir un servicio determinado.
Dicha peticin puede ser directa ante las secretaras de desarrollo social u
otras dependencias oficiales, o indirecta, al realizarse ante partidos u
organizaciones adherentes o sectoriales de stos, que, a travs de sus oficinas
de gestin social, elevan ante la autoridad. Otra ruta indirecta son las
asociaciones civiles.

Como es lgico suponer, al partido del que surgi el gobernante en

turno, le antecede el derecho de gestin, aunque ello no exime al titular del
poder pblico de atender las solicitudes de otros institutos polticos o grupos de
inters. Como sea, la gestin social regresa, aunque ha perdido algunos rasgos
populistas, tales como el hecho de que antes eran casi un monopolio del
partido en el poder. Ms all de las filias y las fobias, todos los partidos lo
tuvieron en algn momento de la historia.
Subyace, finalmente, un par de dudas: bajo qu normas o
procedimientos se debe ejercer la gestin social desde el aparato pblico del
Estado mexicano y/o sus distintas partes? Cules deben ser los fundamentos
ticos que deben regir esta importante funcin oficial? En el siguiente apartado
se harn las precisiones que habrn de responder a estas interrogantes.

5. Hacia un modelo normativo de la

operacin pblica en la gestin social

Por la observacin de distintos ordenamientos legislativos vigentes (por

ejemplo, las Reglas de Operacin del Programa de Coinversin Social 2005,
las Reglas de Operacin e indicadores de evaluacin y gestin del Programa
Nacional de Becas para Estudios Superiores, PRONABES, entre otros) as
como a travs del anlisis y la capacidad de abstraccin, los autores del
presente trabajo, hemos podido llegar a una propuesta sobre lo que, a juicio
personal, debera ser un modelo normativo de la operacin pblica en la
gestin social.
Bsicamente, los ordenamientos a que se haca referencia antes, tienen
una estructura ms o menos homognea, toda vez que se observa la dotacin
u otorgamiento de recursos en efectivo y, en menor medida, en especie:

I.

Antecedentes, que pueden ir seguidos, o bien tener en su lugar, la

definicin de conceptos bsicos.

II.

Objetivos general y particulares.

III.

Lineamientos generales, definiendo el segmento poblacional al que se

principalmente se dirige, las caractersticas de los apoyos, beneficios y/o
10

estmulos a otorgar; los beneficiarios de stos, los derechos y

obligaciones de stos, y las causas que pueden determinar la prdida
parcial o total de los mismos.
IV.

Los aspectos relativos a la coordinacin institucional de distribucin y

ejecucin.

V.

La mecnica de operacin, esencialmente, promocin, difusin,

fiscalizacin, etc.

VI.

La evaluacin.

VII.

La medicin de resultados. Ello es toral, porque si se puede cuantificar, o

sea, apreciar en nmeros y cifras el desarrollo de los programas de
gestin social, tanto generales como sectoriales y auxiliares, mucho
menos se podr apreciar cualitativamente su efectividad y trascendencia
social.

VIII.

Los aspectos relativos a la fiscalizacin y contralora: seguimiento,

auditora, quejas y denuncias, canales de atencin, etc.

IX.

Finalmente, lo relativo a la informacin financiera, los cierres de ejercicio,

el origen y aplicacin de recursos, etc.

Adems, aqu se recomienda que se tomen en cuenta los siguientes puntos:

1. La transparencia, que va ms all de la fiscalizacin y contralora. Aqu se

podra hablar tambin de la tica en la aplicacin de los programas, yendo
por temas como la imparcialidad, la equidad de gnero, etc.
2. La vigencia, pues puede haber programas permanentes, programas
temporales, etc.

6. Eplogo
Definitivamente, la gestin social es un instrumento ms para el desarrollo de
los pueblos y las comunidades. Que es una estrategia clientelar de los partidos
polticos, no lo podemos negar, y es muy efectiva. Que es un recurso valioso
para la imagen de los actores polticos, tambin es indiscutible. Que para los
gobiernos es un mecanismo que les puede ayudar a detectar y atender

11

necesidades y demandas sociales con mayor precisin y rapidez, tambin es

verdad. Pero en trminos de ingeniera poltica, la gestin social debe llegar
ms lejos, con mayores y mejores resultados.
La gestin debe, aqu, entenderse como una tecnologa social ms
dispuesta al servicio de la sociedad, y, por lo mismo, con una doble visin. Por
un lado, con el ideal del demcrata puro, quiz algo radical, que va a brindar el
servicio no slo a sus correligionarios partidistas, sino a quien se lo solicite,
ms all de las filias y las fobias ideolgicas o de grupo.
Por otro lado, con la eficiencia que distingue al tecncrata puro, con
criterios racionales en trminos administrativos, con perfectibilidad en la
planeacin para la distribucin de los recursos y bienes de apoyo social, con
transparencia y con certeza. En resumen, con eficacia.
Por el momento, es todo en lo concerniente a este anlisis, pero no
concluye aqu ni se terminan sus horizontes ni sus posibilidades. Con esa
inspiracin, seguiremos trabajando para proponer nuevas y mejores medidas
que nos permitan impulsar el desarrollo y el bienestar de la mejor de nuestras
causas: la poblacin mexicana. Seguiremos informando los avances.

EMILIO VELAZCO GAMBOA

Mexicano. Licenciado en Ciencias Polticas y estudiante de la Maestra en
Administracin Pblica por la Universidad del Desarrollo del Estado de
Puebla (UNIDES). Diplomado en Derecho Electoral y Diplomado en
Derecho Constitucional por la Universidad Cuauhtmoc. Fundador de la
Ctedra Iberoamericana de Ingeniera Poltica y Presidente del Consejo
Directivo 2005-2007 de sta.
[email protected]
http://www.galeon.com/emilio-velazco/
http://www.galeon.com/ingenieria-politica/

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JUAN ANTONIO ARELLANO MNDEZ

Mexicano. Licenciado en Derecho Corporativo por el Centro Universitario
Irlands A. C. (Irish University Mxico). Estudiante de la Maestra en
Administracin y Gestin Pblica por el Instituto de Administracin Pblica
del Estado de Puebla (IAP). Presidente de la Comisin para el Desarrollo
de la Administracin Pblica, adscrita al Consejo Acadmico de la Ctedra
Iberoamericana de Ingeniera Poltica.
[email protected]

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