Desarrollo Rural para La Sierra Aprovechando Sierra A para Promover Una Estrategia Integral de Desarrollo

DESARROLLO RURAL PARA LA SIERRA:
ELEMENTOS PARA PROMOVER

UNA ESTRATEGIA INTEGRAL DE
DESARROLLO
Red de Desarrollo Rural
(Informe final)
Instituciones Participantes:
Instituto de Estudios Peruanos (IEP)
Grupo de Análisis para el Desarrollo (GRADE)
Centro de Investigación y Promoción del Campesinado (CIPCA)
Investigadores Principales:
Carolina Trivelli (IEP)
Javier Escobal (GRADE)
Bruno Revesz (CIPCA)
Con la colaboración de:
Miguel Abramonte, Denice Cavero,

Xabier Etxeberria, Oscar Madalengoitia,
Raphael Saldaña, Johanna Yancari
Mayo 2008
DESARROLLO RURAL PARA LA SIERRA: ELEMENTOS PARA
PROMOVER UNA ESTRATEGIA INTEGRAL DE
DESARROLLO
Red de Desarrollo Rural
(Informe final)
INDICE
Informe Narrativo ..............................................................................................2
Primera Parte. Capítulo general: elementos para entender la sierra

rural y su dinámica
A. Para entender y (re)pensar la Sierra ................................................................6
I. Elementos referidos a la situación de la Sierra ......................................................6
II. Estudios previos sobre la sierra y su desarrollo: el paso de una discusión focalizada
en la comunidad y la economía campesina a la atomización de los temas1 ..............21
III. El discurso sobre la Sierra: la marca del atraso2 ..................................................35
B. Para entender y (re)pensar el desarrollo rural en el Perú y en la sierra en

particular..................................................................................................................42
I. Cambios en conceptos y prácticas del desarrollo rural ..........................................42
II. Rol de la política pública para impulsar el desarrollo rural ..................................50
III. Experiencias positivas de intervenciones en materia de desarrollo rural ............66
IV. Gobernanza de los territorios de la sierra............................................................78
Segunda Parte. Investigaciones de la Red: Informes finales

I. Investigación 1: Potencialidades y Limitaciones al Desarrollo de los Mercados de
Productos en la Sierra ................................................................................................116
II. Investigación 2: Los hogares de la sierra rural y su relación con los mercados de
factores: el caso de los servicios financieros .............................................................157
III. Investigación 3: Descentralización, instituciones locales y desarrollo territorial rural
en la sierra..................................................................................................................236
Tercera Parte.
I. Informe narrativo del Concurso “Mi experiencia en desarrollo rural” ..................350
II. Presentaciones.......................................................................................................
Referencias Bibliográficas ...............................................................................376

Anexo. Listado de bases de datos ..................................................................388
1
Esta sección corresponde a un resumen del documento “De la economía campesina a la nueva ruralidad:
una revisión de publicaciones sobre la sierra peruana” preparado por Ludwig Huber por encargo de esta
Red de Investigación.
2
Esta sección corresponde a un resumen del documento “La Idea de la Sierra” preparado por Víctor Vich
por encargo de esta Red de Investigación.
1
Informe Narrativo
Antes de presentar el informe final del trabajo realizado por la Red de Desarrollo Rural
en la Sierra, formada por IEP, GRADE y CIPCA resulta útil revisar el trabajo realizado.
Como se recordará esta Red se propuso actividades de investigación pero también varias
de promoción de la discusión sobre desarrollo rural en la Sierra con distintos actores.
Como se recordará, los objetivos planteados para esta Red fueron tanto de investigación
como de generación de espacios de diálogo. Entre los objetivos de investigación
buscamos 1) Analizar y discutir las estrategias de desarrollo rural, 2) discutir el rol que
juego una iniciativa como Sierra Exportadora en ella, 3) analizar los mecanismos
gobernabilidad local como posible base para la implementación de estrategias de
desarrollo territorial en la sierra, 4) identificar las posibilidades y restricciones que los
mercados ofrecen a los hogares de la sierra en el marco de las estrategias de desarrollo
rural identificadas y 5) Generar un conjunto de recomendaciones que permitan
viabilizar procesos de desarrollo rural en la sierra.
Adicionalmente, nuestra red buscaba cumplir con cuatro objetivos complementarios:

a) mantener un espacio de diálogo e intercambio entre centros de investigación con
distintas fortalezas (análisis económico, social y político, análisis cuantitativo y
cualitativo, etc.); b) mantener una estrategia de investigación que tome ventaja de
equipos multidisciplinarios (al menos desde la economía y sociología), c) promover la
formación de jóvenes investigadores en temas de desarrollo rural, tanto en los centros de
investigación, como en algunas de la zonas de interés (a través de programas de
promoción de tesis sobre los temas de esta red, apertura de una sección sobre desarrollo
rural en una biblioteca virtual, por ejemplo); y, d) generar experiencias de diálogo y
colaboración entre la academia y los actores que desde el sector público promueven el
desarrollo rural, ya sea como generadores y hacedores de políticas (poder ejecutivo,
gobiernos regionales), o como actores en el terreno (proyectos, gobiernos locales) donde
este intercambio permita además difundir los lineamientos de la ENDR.
Antes de revisar en detalle el trabajo realizado, debemos hacer algunas precisiones

sobre decisiones que fuimos tomando en el curso del trabajo de esta Red. En primer
lugar, comenzamos con una estrategia de trabajo que nos llevó a mover la discusión
sobre desarrollo rural de la sierra hacia una más amplia sobre la sierra rural y sus
características, lo que resultó fundamental para la discusión posterior sobre estrategias
de desarrollo. Esta decisión, sin embargo, trajo consigo dispersión y tomó mucho
tiempo. En segundo lugar, la poca presencia e impacto del programa Sierra
Exportadora, tanto en las discusiones estratégicas como en las discusiones y acciones a
nivel local, no permitieron centrar el análisis alrededor de este programa, como
habíamos propuesto. Por ello mantuvimos una mirada más amplia sobre el tema de
desarrollo rural en la sierra en vez de articularlo alrededor de este programa3. En tercer
lugar, el énfasis sobre desarrollo rural, en la sierra en particular, pasó durante la
ejecución de esta Red del MIMDES hacia Agricultura, lo que nos hizo retrabajar varios
de los temas institucionales alrededor del tema. En cuarto lugar, debemos reconocer que
nuestro planteamiento de ir aprovechando distintas bases de datos existentes y a la vez
ofrecer comparaciones al interior de la sierra para mostrar a lo largo del texto la
3
Al presentar la propuesta de esta Red parecía que Sierra Exportadora articularía los esfuerzos de
desarrollo rural en la Sierra.
2
heterogeneídad de la misma, resultó mucho más complejo y exigente que lo que
habiamos anticipado4. Combinar bases de datos es un trabajo en si mismo, trabajar con
distintas fuentes y aprovecharlas adecuadamente tomó mucho de nuestro tiempo. Del
mismo modo, el trabajo de promoción del diálogo nos llevó a muchas conversaciones
con actores del sector público y privado interesados en el tema, pero resultó complejo
darle una organicidad a dichas presentaciones, conversaciones. Los intereses de cada
actor se circunscriben a una porción del tema que trabajamos y ello hace dificil
combinar sus aportes en una discusión más general.
Finalmente, antes de pasar a un recuento de lo hecho y la presentación de los resultados

de esta Red, debemos señalar que los resultados de este año (y más) de trabajo no se
pueden leer como un producto acabado ni mucho menos. Hemos producido
documentos, análisis y discusiones que todavia requerirán un trabajo de síntesis e
integración antes de convertirse en UN producto. Esperamos que con los insumos que
poseemos (y que se presentan a continuación) en los próximos meses podremos hacer
una labor de síntesis para lograr un publicación interesante y comprehensiva sobre el
desarrollo rural de la sierra.
El trabajo de la Red se organizó en tres grandes actividades, el trabajo de discusión

colectiva al interior de la red, que incluye la producción y discusión de documentos
intermedios que luego se han unido en uno solo (que se reseña en el primer documento
denominado capítulo general) y que constituyen nuestro diagnóstico de la sierra y sus
opciones de desarrollo. Este documento tiene un poco de muchas cosas que nos
sirvieron en las discusiones generales para entender de donde vienen las estrategias de
desarrollo rural para la sierra y hacia donde van, tanto en el marco del sector público
como en la literatura. Además, de los documentos producidos por el equipo de las tres
instituciones que trabajó en esta Red, contamos con el valioso apoyo de dos colegas que
nos ayudaron con dos reflexiones complementarias. Ludwig Huber hizo una revisión de
los trabajos sobre desarrollo rural en la Sierra que nos ayudó a contextualizar la
discusión presente y que nos mostró el cambio en la investigación sobre el tema de la
focalización en el desarrollo de la economía campesina a una gran dispersión de temas
relacionados que nos obligan a miradas más complejas, inter disciplinarias y en
múltiples planos a la vez. Víctor Vich nos mostró cómo la sierra y los discursos sobre la
misma nos han llevado siempre a una mínima valoración de lo que ahí sucede y por
ende a muy poca atención desde el centro y las clases políticas a los problemas que ahí
se tienen. Ambos documentos se encuentran incorporados en este capítulo general.
4
El trabajo de esta Red estuvo dedicado a la revisión y análisis de distintas fuentes de información,
obteniendo a partir de ellas resultados a nivel agregado (nacional) y desagregado (local). En el anexo 1
podemos encontrar las bases de datos trabajadas. Entre ellas queremos destacar las ENAHO, en particular
la del 2006, el Censo 2005, la encuesta de Línea de Base del Proyecto de Desarrollo Sierra Sur, la
encuesta IEP-BASIS 2007 para una muestra de productores del Valle del Mantaro, las bases de datos de
la SBS, las distintas versiones de la RENAMU y los datos del SICON (Contaduría General de la
República). Adicionalmente, tomando ventaja de la realización de la última ronda de encuestas IEP-
BASIS en el Valle del Mantaro (sobre una muestra panel representativa de los productores del piso del
valle) realizamos un levantamiento de información complementario sobre un grupo de 80 productores de
la zona (Valle del Mantaro) identificados como posibles usuarios del programa Sierra Exportadora
(productores insertos en cadenas de agroexportación o cadenas agroindustriales). Es decir, trabajamos
tanto con fuentes de información existentes como con información recopilada específicamente para las
investigaciones en curso.
3
Esta colección de aportes no logra aún constituir un documento, presenta desbalances en
el nivel de detalle de los temas tratados, en la extensión de las secciones, etc. Sin
embargo, consideramos que mucho de lo contenido en este documento es justamente lo
que nos ha permitido avanzar en las discusiones y precisar el derrotero de las
investigaciones en profundidad que produjimos (las que se reseñan en el capítulo 2).
El segundo grupo de actividades se refiere a las investigaciones en profundidad que

cada socio de la Red emprendió. Estas investigaciones son documentos valiosos y
completos en si mismos, pero aún mantenemos la idea de tomar lo mejor de cada uno de
ellos para lograr integrar sus resultados en el texto de lo que hoy llamamos capítulo
general. Bruno Revesz, desde el CIPCA, estudió los mecanismos de gobernabilidad
local y su relación con las estrategias locales de desarrollo rural y territorial. Javier
Escobal, de GRADE, analizó la heterogeneidad de las relaciones existentes al interior de
la sierra con los mercados de productos, dando cuenta de la necesidad de estrategias que
se adapten a contextos distintos en cuanto a la relación de los pobladores de la sierra con
los mercados. Carolina Trivelli y Johanna Yancari, del IEP, trabajaron el acceso y uso
de los hogares de la sierra a los mercados de factores. Si bien centraron su análisis en el
mercado de crédito, encontraron que en general los hogares de la sierra rural usan
masivamente los mercados de factores, pero que son pocos los que usan varios de estos
mercados a la vez. Encontraron también, que a pesar del desarrollo microfinanciero y de
su creciente expansión hacia lo rural, hay muchas localidades en la sierra a las que esta
expansión no llegará. Los resultados de estas tres investigaciones se presentan en el
capítulo de investigaciones realizadas. Cada uno de estos documento contiene una
sección de recomendaciones, que a su vez son el centro de las recomendaciones
globales que este esfuerzode trabajo colaborativo debe generar.
El tercer y último grupo de actividades realizadas y reportadas tiene que ver con las
actividades de diálogo y difusión (lo que el CIES llama incidencia) y con el esfuerzo de
recopilación de voces locales sobre el desarrollo rural. Sobre lo primero se incluyen
algunas de las presentaciones realizadas sobre el tema. Asimismo, hay que destacar que
tuvimos múltiples oportunidades de intercambio, al interior de la Red y con actores
externos a ella, tanto a nivel central como en distintas regiones de la sierra. A inicios de
abril de 2007 se hizo una visita al Valle del Mantaro para sostener entrevistas con
funcionarios públicos y actores locales (productores agropecuarios pequeños y
medianos, agroexportadores, ONG, técnicos, personal de Sierra Exportadora y de la
Agencia Agraria). Participamos en diversas reuniones y tuvimos la oportunidad de
discutir con actores locales en un momento clave, el inicio de las actividades de sierra
exportadora en la zona. Durante la primera semana de setiembre de 2007 organizamos
una visita de campo a la sierra de Arequipa, Chivay, para trabajar con nuestro socio del
proyecto Sierra Sur, difundir el concurso de sistematizaciones y realizar entrevistas con
actores locales (pobladores rurales, instituciones financieras, instituciones públicas,
entre otros). En esta visita tuvimos oportunidad de hacer una gira, gracias al apoyo del
proyecto Sierra Sur por varios departamentos entrevistándonos con entidades
financieras y con pobladores la zona de Puno, Tacna, Moquegua, alturas de Cusco y
Arequipa sobre su demanda por servicios. Asimismo, tuvimos un taller con todos los
jefes de oficinas locales del proyecto Sierra Sur para discutir las características de la
sierra y la importancia de estas en su diseño. En octubre del 2007 organizamos un viaje
para visitar comunidades de Cusco (zonas del valle de Urubamba: Calca, Urubamba y
Anta), a fin de enriquecer la comparación sierra norte con sierra sur y poder avanzar en
el entendimiento de la dinámica de los municipios rurales en la sierra y las
4
complejidades tras sus posibles asociaciones (en particular las mancomunidades).
Adicionalmente, hemos tenido un conjunto de reuniones de discusión y presentación del
proyecto, sus avances o temas específicos que han sido abordados con socios
estratégicos: proyecto Corredor Puno Cusco, proyecto Sierra Sur, proyecto
MARENASS, MAG, MEF, CIAS, colegas en SEPIA, grupo de especialistas en
desarrollo territorial y a mediados del mes de diciembre del 2007 se presentó un avance
de esta investigación en el marco del Seminario Anual CIES. Adicionalmente, tuvimos
oportunidad de reunirnos con el equipo que preparó el nuevo proyecto de desarrollo
rural de la sierra sur-central, ALIADOS, para compartir con ellos diversos temas y
discusiones.
Como parte de las actividades de discusión internas y con el fin de mantener la visión
del conjunto en el capitulo general y de manera que se destaque un análisis colectivo a
partir de lo encontrado en cada investigación. Para lograr esto fueron muy importantes
las cinco reuniones del equipo de investigación. La primera del 12 de abril de 2007 para
organizar y planificar el trabajo, la segunda el 9 de julio de 2007, para discutir avances y
el marco conceptual a partir del cual trabajaríamos los detalles del concurso de
sistematizaciones sobre experiencias de desarrollo rural en la sierra, la tercera, el 28 de
setiembre, para discutir avances y definir el contenido de este informe, la cuarta, el 11
de diciembre de 2007 para la discusión de las investigaciones individuales y la
definición final de un esquema de cuerpo central y la quinta reunión, el 18 de marzo de
2008, para discutir y tener definitivamente, a partir de la investigaciones individuales, el
cuerpo central de este documento. Adicionalmente, mantuvimos a lo largo del periodo
permanente comunicación a través del correo electrónico y el teléfono.
La tercera tarea relacionada con este objetivo fue la realización de un concurso de

testimonios denominado “Mi experiencia en desarrollo rural”, recibimos más de 100
propuestas, tuvimos un proceso de difusión interesante y logramos recabar de voces de
los propios actores sus impresiones sobre lo que es y como se logra el desarrollo rural.
Contamos con el valioso apoyo de varios colegas de proyectos de desarrollo rural y de
ONG con actividades en zonas rurales para la difusión del concurso. De igual modo,
Ricardo Vergara y Pierre de Zutter generosamente actuaron como jurados del concurso.
En la tercera parte de este informe se encuentran los detalles del mismo.
El trabajo realizado en el marco de esta Red fue muy enriquecedor para el conjunto de
investigadores, nos permitió intercambios y discusiones interesantes. También nos
permitió interesar e involucrar a un grupo de jóvenes investigadores y nos permitió
relacionarnos con otros investigadores de distintas disciplinas, pero sobre todo nos
permitió consolidar una relación de confianza y de intercambio con actores claves del
desarrollo en la sierra, como son alcaldes, personal de proyectos del sector público y
colegas de ONG. Además, es claro que nuestros vínculos de colaboración
interinstitucional se han fortalecido y auguran muchos proyectos conjuntos a futuro.
Nuestro trabajo colectivo no ha terminado. Tenemos por delante el objetivo de sacar una
publicación que resuma los principales resultados de este trabajo. Una vez que
tengamos el documento base que originará la publicación tendremos una presentación y
discusión del mismo con actores del sector público y privado de dicho documento como
parte del plan final de difusión e incidencia. Finalmente, una vez que tengamos la
publicación está será distribuida a una lista de interesados en el tema.
5
Primera Parte. Capítulo general: elementos para entender la
sierra rural y su dinámica
A. Para entender y (re)pensar la Sierra
I. Elementos referidos a la situación de la Sierra

La sierra peruana es un espacio complejo y heterogéneo, tanto desde el punto de vista
socio- económico y cultural como desde su geografía y ecología. Esta heterogeneidad
impone grandes desafíos a las propuestas de desarrollo rural, que han de ser lo
suficientemente flexibles para responder a dicha heterogeneidad, pero a la vez
suficientemente específicas como para incidir en los problemas de grupos y regiones
específicos.
En lo que sigue buscamos presentar evidencia de algunas de las características de la

sierra y de sus pobladores, que han de ser tomadas en cuenta para entender las
dinámicas que en este ámbito se dan y sobre todo en cualquier estrategia de diseño de
políticas y propuestas para mejorar el desempeño económico y social en dicha región.
Elemento 1: Distribución de la población: patrón rural predominante
A diferencia del resto del país, la sierra presenta un patrón eminentemente rural, incluso
a pesar del importante crecimiento que han tenido varias de las ciudades intermedias de
dicha región. De acuerdo a la información recogida con el Censo de Población del 2005,
en la sierra del Perú viven cerca de 9 millones de peruanos y peruanas, la mitad de los
cuales viven en el ámbito rural5, es decir casi 4.5 millones de peruanos.
Cuadro 1. Población y Distritos en la Sierra – 2005

Población
N %
Rural 4,425,583 49.7
Urbana 4,474,298 50.3
Total 8,899,881 100.0
Fuente: Censo Nacional 2005: X de Población y V de Vivienda
Elaboración: Red de desarrollo rural para la sierra
En la sierra hay 1,259 distritos, de los cuales podemos considerar como rurales unos
851 (distritos donde la mayor parte de la población del distrito es rural) y 408 como
distritos urbanos. Así, el 13% de la población considerada rural vive en distritos donde
la mayor parte de la población es urbana, mientras que el 87% restante vive en distritos
donde la mayor parte de los habitantes es rural. Esta característica es relevante para
favorecer las interacciones urbano-rurales.
Si asumiéramos una definición de ruralidad menos exigente que la censal (que identifica
como poblador rural a los que viven en centro poblados de menos de 2,000 habitantes
con menos de 400 viviendas contiguas y que no sean capitales de distrito), el porcentaje
de población rural sería significativamente mayor, dado que cerca del 60% de los
5
En base a la definición censal de ruralidad.
6
distritos de la sierra tienen menos de 4,000 habitantes (ver cuadro 2). En estos distritos
viven mas de 1.3 millones de personas, de los cuales hoy catalogamos como urbanos a
más de 520 mil.
Encontramos que la mayor parte de distritos que albergan a la población de la sierra

tienen relativamente poca población. Como se aprecia en el cuadro 2 sólo el 21% de los
distritos (265 distritos) tienen más de 8,000 habitantes, mientras que 428 distritos (34%)
tienen menos de 2,000 habitantes.
Cuadro 2. Distritos de la Sierra - 2005, por estratos de población y ámbito

Urbano Rural Total
N % N % N %
Menos de 2,000 202 49.5 226 26.6 428 34.0
De 2,000 a 3999 77 18.9 231 27.1 308 24.5
De 4,000 a 7999 46 11.3 212 24.9 258 20.5
De 8,000 a más 83 20.3 182 21.4 265 21.0
Total 408 100.0 851 100.0 1,259 100.0
Es decir, la sierra es un territorio de al rural, de relativamente poca población por unidad

político administrativa (distritos por ejemplo) y con muchas unidades político
administrativas (distritos) con poca población. Además, encontramos que la población
rural vive principalmente en distritos donde la mayor parte de los centros poblados son
pequeños y dispersos. Es decir, los pobladores rurales viven en su mayoría en distritos
donde son mayoría.
Elemento 2: La población de los distritos de la sierra rural han sufrido un proceso

de envejecimiento
Un tema que resulta importante de resaltar es el proceso de envejecimiento de la

población de los distritos de la sierra rural. Al comparar los datos censales (1993 y
2005) encontramos en primer lugar una disminución del total de población en estos
distritos: tenemos una disminución de la población en 2.6%. En segundo lugar es
posible observar un cambio en la pirámide poblacional considerando grupos etáreos
quinquenales, ya que la pirámide se reduce en la base (disminuye significativamente la
población entre 0 y 10 años, tanto hombres como mujeres), lo que se traduciría en una
disminución de tasa de natalidad, así como se reducen los grupos etáreos de hombres
entre 15 y 35 años, lo que se explicaría por una mayor inmigración masculina hacia
zonas urbanas para proveer de mayores ingresos a las familias de las zonas rurales (ver
gráfico 1).
7
Gráfico 1.
Pirámide poblacional de los distritos de sierra rural
CENSO 1993
85+
80-84
Grupos etáreos - quinquenales -
75-79
70-74
65-69
60-64
55-59
50-54
45-49
40-44
35-39
30-34
25-29
20-24
15-19
10-14
05-09
00-04
0
-372748
372,748 363687
363,687
Población total
Hombres Mujeres
Pirámide poblacional de los distritos de la sierra rural

CENSO 2005
85+
80-84
Grupos etáreos - quinquenales -
75-79
70-74
65-69
60-64
55-59
50-54
45-49
40-44
35-39
30-34
25-29
20-24
15-19
10-14
05-09
00-04
-337066 0 319575
337,066 319,575
Población total
Hombres Mujeres
Fuente: Censo Nacional 1993 y 2005

Elemento 3: Los municipios distritales rurales son una instancia de gobierno

relevante pero enfrentan serias limitaciones institucionales.
En los distritos urbanos (definidos como distritos donde al menos la mitad mas uno de
los habitantes es urbano), un 14% de la población es rural, población que vive sobre
todo en los distritos más grandes (ver cuadro 3). En el caso de los distritos rurales (los
que poseen mayoría de población rural) el 21% de la población es urbana (ver cuadro
4).
Cuadro 3. Población Total en Distritos Urbanos de la Sierra - 2005, por estratos de población y
ámbito
Urbano Rural Total
N % N % N %
Menos de 2,000 140,630 4.1 54,046 9.7 194,676 4.8
De 2,000 a 3999 147,351 4.3 64,017 11.5 211,368 5.3
De 4,000 a 7999 176,886 5.1 64,854 11.6 241,740 6.0
De 8,000 a más 2,999,253 86.6 375,761 67.3 3,375,014 83.9
Total 3,464,120 100.0 558,678 100.0 4,022,798 100.0
8
Cuadro 4. Población Total en Distritos Rurales de la Sierra - 2005, por estratos de población y
ámbito
Urbano Rural Total
N % N % N %
Menos de 2,000 76,173 7.5 196,777 5.1 272,950 5.6
De 2,000 a 3999 157,262 15.6 533,403 13.8 690,665 14.2
De 4,000 a 7999 239,658 23.7 980,225 25.4 1,219,883 25.0
De 8,000 a más 537,085 53.2 2,156,500 55.8 2,693,585 55.2
Total 1,010,178 100.0 3,866,905 100.00 4,877,083 100.0
Estas cifras indicarían que en los distritos rurales (851) la población rural tendría una
amplia ventaja (democrática) para presionar a sus autoridades para realizar obras a favor
de la población rural, mientras que en los distritos urbanos no. Es decir, uno podría
esperar que en los municipios rurales los pobladores rurales pudieran imponer
democráticamente su agenda. Sin embargo, como veremos a continuación estos
distritos rurales enfrentan varias limitantes para cumplir con la posible atención a la
agenda rural.
Un tema que resulta una constante en los municipios distritales rurales de la sierra es
que a pesar de contar en buena medida con presupuestos participativos (más del 75% en
el 2004) y con planes concertados de desarrollo (cerca del 70%), sólo el 4% tiene un
plan de desarrollo rural.
Los distritos rurales que contestaron los cuestionarios RENAMU6, dan cuenta de un
conjunto de características que revelan la falta de condiciones y posibilidades de estas
instancias para asumir y ejecutar la agenda rural de sus pobladores. Por ejemplo los
municipios distritales más pequeños no cuentan con el personal necesario para poder
realizar su mandato (cuadro 5). Los municipios de menos de 2,000 habitantes cuentan
solo con 1 profesional y un técnico, en promedio, en su personal.
Cuadro 5. Número promedio de trabajadores en Municipalidades rurales en la Sierra, por estratos

de población y ámbito
Trabajadores en la Hasta 1,999 personas de 2,000 – 3,999 de 40,00 – 7,999 de 8,000 a más
municipalidad
2004 2005 2006 2004 2005 2006 2004 2005 2006 2004 2005 2006
(promedio)
N 213 213 218 212 214 223 195 198 206 169 169 177
Funcionarios y/o
directivos 1 0 0 1 1 1 1 1 1 3 3 4
Empleados/
profesionales 1 1 1 1 2 2 2 2 3 5 5 7
Empleados/ técnicos 1 1 1 2 2 2 3 3 4 9 9 11
Empleados/ auxiliares 1 1 1 1 1 1 2 2 3 5 6 6
Obreros/ de limpieza 1 1 1 1 1 1 1 1 2 4 3 4
Obreros/ otros 2 2 1 1 1 1 1 1 1 3 2 5
Personal de vigilancia 0 0 0 0 0 0 0 0 0 1 1 2
Fuente: Renamu 2004, 2005 y 2006
6
De los 851 distritos rurales, 797 contestaron el cuestionario REANAMU en el 2004. A partir de esta
información utilizaremos las RENAMU de los años 2004, 2005 y 2006 para el análisis de esta sección.
Un resultado saltante es que es en los municipios rurales de menor tamaño donde se registran menores
tasas de respuesta, esto debe estar directamente asociado con el menor acceso de estas a servicios de
comunicación y/o a fuentes de información sobre la necesidad de responder este cuestionario.
9
Del mismo modo, es posible ver serias limitaciones en cuanto a herramientas para el
procesamiento de la información en los municipios rurales, ya que, por ejemplo, hay un
bajo nivel en la dotación de computadoras y existe un aun muy limitado acceso a
Internet (ver cuadro 6)7, y una precaria dotación de activos para obras de infraestructura
como maquinaria pesada y vehículos (ver cuadro 7).
Cuadro 6. Interconexión y acceso a internet - Municipalidades rurales en la Sierra, por estratos de

población y ámbito
Hasta 1,999 personas de 2,000 – 3,999 de 40,00 – 7,999 de 8,000 a más
2004 2005 2006 2004 2005 2006 2004 2005 2006 2004 2005 2006
N 207 213 218 216 212 223 203 198 206 171 169 177
Con red informática local
(%) 2.9 6.6 5.5 2.8 10.9 8.9 2.9 14.1 12.1 22.8 38.5 34.5
Total de PC's interconectadas
a la red informática local 2 2 7 3 3 5 3 3 6 5 8 12
Con acceso a internet (%) 2.4 5.2 9.2 1.9 9.9 12.1 3.9 10.6 18.9 21.4 36.1 39.6
Total de máquinas con
acceso a internet 2 2 6 2 3 4 3 2 5 4 6 10
Cuadro 7. Porcentaje de tenencia de maquinaria en Municipalidades rurales en la Sierra, por

estratos de población y ámbito
Hasta 1,999 personas de 2,000 – 3,999 de 40,00 – 7,999 de 8,000 a más
Maquinarias
2004 2005 2006 2004 2005 2006 2004 2005 2006 2004 2005 2006
N 138 210 218 172 214 223 187 201 206 172 171 177
Camionetas y autos 0.4 0.3 0.3 0.4 0.4 0.4 0.5 0.5 0.6 0.9 1.0 1.1
Maquinaria pesada 0.7 0.6 0.6 1.3 1.1 1.1 1.8 1.7 1.9 4.0 4.3 4.3
Camiones recolectores de
basura 0.0 0.0 0.0 0.0 0.0 0.0 0.0 0.0 0.0 0.2 0.1 0.1
Motocicleta 0.0 0.0 0.1 0.1 0.1 0.1 0.1 0.2 0.3 0.3 0.5 0.6
Grupo electrógeno 0.2 0.2 0.2 0.2 0.2 0.2 0.2 0.1 0.1 0.3 0.3 0.3
Bote a motor 0.0 0.0 0.0 0.0 0.0 0.0 0.0 0.0 0.0 0.0 0.0 0.0
Otros 0.2 0.2 0.2 0.3 0.3 0.3 0.3 0.2 0.2 0.4 0.4 0.4
A pesar de estas limitaciones debe destacarse que los municipios distritales son bastante
activos en la promoción de actividades que faciliten la actividad comercial y dinamicen
la economía local, ya sea entregando información a sus usuarios (sobre ferias,
oportunidades de negocios, etc.) como realizando acciones de promoción (de artesanía,
turismo, etc.). Son los municipios distritales de mayor tamaño los que se involucran más
frecuentemente en este tipo de iniciativas: el 73% hizo acciones a favor del desarrollo
de la artesanía y 75% difundió información sobre ferias agropecuarias8. El 47% de los
municipios más pequeños hizo acciones de fomento de la artesanía y 23% informaron
sobre distritos donde había ferias agropecuarias.
7
Sin embargo es muy interesante el crecimiento en la dotación de computadoras y en el acceso a Internet
registrado entre 2004 y 2006, tal como se ve en el cuadro 6.
8
En base a la información recogida por RENAMU 2004
10
Los municipios rurales y sus inversiones
En los últimos años los ingresos totales de los municipios rurales se han incrementado,
debido principalmente al incremento de los ingresos producto del canon y sobrecanon
(como puede verse en el cuadro 8): en el año 2004 el monto total por este ingreso era de
255 millones de soles y en el año 2006 este monto 3 veces el monto del año 2004 (877
millones de soles). La importancia de estas fuentes de ingresos se ha incrementado hasta
llegar casi el 50% del ingreso total del año 2006 (ver cuadro 8).
Cuadro 8. Ingresos totales para distritos de la sierra rural 2004 - 2006 (participación en el ingreso
total), para 801 distritos de la sierra rural
Fuente de ingreso 2004 2005 2006
Canon y sobrecanon 21.1 32.7 46.2

Participación en rentas de aduanas 0.2 0.2 0.1
Fondo de compensación municipal 43.4 45.0 39.5
Otros impuestos municipales 0.8 0.8 0.6
Recursos directamente recaudados 6.2 6.7 6.0
Recursos de operaciones oficiales de crédito interno 2.0 1.9 1.1
Donaciones y transferencias 1.3 2.2 6.4
Recursos ordinarios gobierno local 25.1 10.4 0.0
Total 100.0 100.0 100.0
Ingreso total (nuevos soles) 1,211,368,351 1,364,699,374 1,898,466,630
Fuente: SICON 2004- 2005 – 2006
La distribución de gastos totales de los distritos rurales muestra que el principal rubro
de gasto se da en transporte, básicamente asociado a la construcción de caminos rurales
(más del 60% del gasto en este rubro). Un segundo lugar lo ocupa educación y cultura
(más del 60% de este rubro se concentra en edificaciones escolares) como puede verse
en el gráfico 2. Es interesante notar que a medida que el distrito es más grande, en base
a su población total, el gasto realizado en promoción agraria se reduce
significativamente, mientras que el gasto en electrificación rural aumenta.
Gráfico 2.
Gastos totales por subprograma
- distritos rurales de la sierra -
25.0
20.0
15.0
10.0
5.0
0.0
Ha sta 1999 de 2000 a 3999 de 4000 a 7999 De 8,000 a má s
Pobla ción tota l
Transporte Agraria Educación y Cultura

Salud y saneamiento Administración y planeamiento Vivienda y desarrollo humano
Protección y previsión social Energía y RRNN Industria, comercio y servicios
Pesca
Fuente: SICON 2004- 2005 – 2006

11
Elemento 4: La sierra rural es la zona con mayor incidencia de pobreza y con
menor dotación de activos
La región con mayor incidencia de pobreza es la sierra y en particular en la sierra rural.

De acuerdo a los estimados del INEI en base a ENAHO 2006, el 63.4% de los hogares
de la sierra son pobres. En el caso de la sierra rural, el 76.5% de los hogares se ubican
por debajo de la línea de la pobreza. Es decir, sólo 1 de cada cuatro hogares rurales de la
sierra es no pobre. Además, en el ámbito rural de la sierra la incidencia de la pobreza
extrema es significativamente más alta que en el resto de las regiones. El 46.5% de los
hogares rurales de la sierra es pobre extremo, mientras que en la selva rural la pobreza
extrema es del 24.6% y en la costa rural de 14.4%. Es así que casi dos tercios de los
pobres de la sierra rural son indigentes.
La pobreza en la sierra rural además tiene rostro indígena pues los hogares con
ascendencia indígena son los más pobres entre los pobres. La incidencia de la pobreza
en los hogares con ascendencia indígena es significativamente mayor (casi el doble a
nivel nacional y al menos 15 puntos porcentuales mayor en el ámbito rural). Además,
en el ámbito rural la probabilidad de que un hogar sea pobre se incrementa
significativamente si el hogar tiene un jefe o cónyuge con ascendencia indígena9.
Si bien al interior de la sierra rural las diferencias entre los más ricos y los más pobres
son menores que las existentes a nivel nacional entre los más ricos y los más pobres,
estas diferencias siguen siendo importantes. Los ingresos promedio del 20% más pobre
son un tercio de los ingresos promedios del 20% más acomodado10. Además como
discutiremos más adelante, los hogares más pobres son los que dependen casi
exclusivamente de la actividad agropecuaria.
Gráfico 3.
Distribución de ingresos anuales (soles por hogar)
- Hogares Sierra Rural -
10,000.0
736
4,393 otros ingresos

soles
5,000.0 ingreso no agrícola

ingreso agrícola
182
524 3,360
1,937
0.0
Quintil 1 Quintil 5
Fuente: Encuesta Nacional de Hogares (ENAHO) -2006
9
Ver Trivelli (2005).
10
A nivel nacional los ingresos promedio del 20% más pobre son un sexto de los ingresos promedio del
20% más rico.
12
La mayor dependencia de los ingresos de los más pobres del sector agropecuario está
directamente vinculada con la mayor vulnerabilidad de estos segmentos pobres. Por
ejemplo, en el 2006, de acuerdo con ENAHO, un cuarto de los hogares más pobres de la
sierra rural (pertenecientes al quintil 1, el 20% más pobre) señalaron haber sufrido algún
evento negativo de carácter covariado (como un desastre natural), mientras que solo el
12% de los hogares del quintil superior (20% más rico o menos pobre) señaló lo mismo.
Sin embargo, tan o más complicado que el elevado nivel de pobreza y pobreza extrema
registrado en la sierra rural es la nula variación que este indicador a experimentado en
los últimos años, sobre todo tomando en cuenta que el Perú viene creciendo por más de
5 años consecutivos. Entre el 2004 y el 2006 la pobreza total en el Perú cayó en 4
puntos porcentuales, mientras que en la sierra (el agregado urbano y rural) y en la sierra
rural el nivel de pobreza se mantuvo constante. Escobal y Valdivia (2004) estimaron
que la sierra rural era el ámbito donde la reducción en pobreza en respuesta al
crecimiento de la economía era menor. Ellos encontraron que para el periodo 1997-
2002, por cada punto de crecimiento la tasa de pobreza caía en 0.699, mientras que en la
costa rural por ejemplo, caía en 1.123.
Sin embargo, los resultados para el 2007 indicarían que por primera vez la pobreza en la
sierra rural habría mostrado una reducción significativa. Lo que da cuenta de que si bien
hay una baja relación entre crecimiento y reducción de la pobreza en la sierra rural esta
estaría apareciendo luego de varios años de crecimiento y con tasas muy modestas.
La dotación de activos
Los hogares de la sierra rural son como señalamos hogares pobres, con una limitada
dotación de bienes y servicios. Como mencionamos también, las diferencias entre los
más pobres y los menos pobres existen pero no son abismales como sucede a nivel
nacional. Esta menor diferencia se explica por lo difundido de la pobreza, y por lo
precario de la riqueza (no pobreza) de los más acomodados de la sierra rural.
Como suele suceder, las familias más pobres tienden a ser más numerosas (5 miembros
en promedio) que las familias más acomodadas (3 miembros) y también menos
educadas: jefes de hogar con 4 años de educación en promedio en el 40% de hogares
más pobres y 6 en el 20% de hogares menos pobres. Sin embargo como se puede
apreciar, en el conjunto los niveles de educación extremadamente bajos, que alcanzan
en el mejor de los casos a primaria completa11. Es interesante, que en promedio en
todos los niveles de pobreza se encuentra que la persona con más nivel educativo en el
hogar tiene más educación que el jefe del hogar, es decir, probablemente los hijos que
aun viven en estos hogares rurales tengan más educación que sus padres. Al comparar
los niveles de educación promedio en cada quintil de gasto encontramos no solo
mayores niveles que los registrados para los jefes de hogar, sino también mayores
diferencias entre los más ricos y los más pobres (6 años de educación para la persona
más educada en los hogares del 20% más pobre y 9 para los del 20% menos pobre).
11
Sin embargo, es importante notar que los hijos de estos hogares rurales tienen significativamente más
educación que sus padres, por ende en el proceso de recambio generacional veremos importantes
incrementos en el nivel educativo promedio de este ámbito.
13
La cantidad de tierras que trabajan los hogares de la sierra rural es bastante similar entre
los hogares más ricos (en promedio 3.85 has) y los más pobres (en promedio 3.31 has).
Asimismo, el porcentaje con algún crédito bordea el 30% en prácticamente todos los
niveles de ingreso.
La posesión de algunos activos claves ilustra los bajos niveles de activos que los
hogares rurales de la sierra poseen. Por ejemplo, solo el 2% posee un teléfono, el 11.5%
posee un televisor a color (2.3% posee un televisor a color en el 20% más pobres,
mientras que 24% posee uno en el 20% menos pobre) y sólo 1.7% posee un vehículo.
Respecto al acceso a servicios públicos básicos, 34.7% de los hogares rurales de la

sierra poseen agua potable (18% del 20% más pobre y 48% en el 20% menos pobre) y
43% electricidad (33% en e 20% más pobre y 59% en el 20% menos pobre) y sólo 6%
posee acceso a desagüe.
Es decir, los hogares rurales de la sierra poseen bajos niveles de activos y de acceso a
los principales servicios públicos. Incluso los segmentos más acomodados dentro de la
sierra rural presentan niveles bajos de acceso a estos bienes y servicios12.
Elemento 5: Los ingresos de los pobladores rurales dependen del agro, pero no
exclusivamente de esta actividad
Composición de los ingresos: importancia de lo no agropecuario
El mundo rural está usualmente asociado a las actividades agropecuarias. Lo que se

condice con las cifras de ENAHO 2006, donde más del 90% de los hogares rurales de la
sierra realiza actividades agropecuarias. Asimismo, del conjunto de hogares con
actividad agropecuaria (los llamados hogares agrícolas) son en un 86% hogares
rurales13. Sin embargo, como se puede ver en el gráfico 4, una porción importante de los
ingresos de los hogares rurales proviene de actividades rurales no agropecuarias.
Recuadro 1.
La importancia de las actividades rurales no agropecuarias
“En la península de Capachica, Lago Titicaca (...) solo 10 familias promovían el turismo rural vivencial
(...) actualmente, existen más de 200 familias que brindan servicios de alojamiento, alimentación, paseo
en bote, venta de artesanía, pesca artesanal y guiado a los turistas nacionales e internacionales. Se han
incrementado sus ingresos económicos en un rango de 20 a 40%, se ha logrado incrementar en mas de
250 % el número de visitantes”
Ángel Canales Gutiérrez, Melgar -Puno
Concurso: Mi experiencia en desarrollo rural
12
Los hogares rurales de la sierra en el 20% menos pobre, tienen este tipo de activos en niveles similares
al tercer quintil de los hogares de la sierra (urbana y rural) y del segundo quintil a nivel nacional. Es decir,
los más ricos del campo apenas alcanzan niveles de activos de la clase media de la sierra, y de los estratos
de bajos ingresos a nivel nacional.
13
Hogares agrícolas definidos como aquellos hogares que trabajan la tierra (propia o ajena) y/o que
poseen al menos el 40% de su ingreso proveniente de la actividad agropecuaria.
14
Gráfico 414.
Distribución porcentual de los ingresos
- Hogares Sierra Rural 2006 -
100%
6.9 6.0 6.1 5.9 8.7
90%
19.8
80% 26.7
32.9
70% 44.9
51.7
60%
50%
40%
73.3
67.3
30% 60.9
49.1
20% 39.6
10%
0%
Quintil 1 Quintil 2 Quintil 3 Quintil 4 Quintil 5
Ingreso agrícola Ingreso no agrícola Otros ingresos

Como muestra el gráfico 4, a medida que los hogares son más pobres, la importancia del
ingreso derivado de actividades agropecuarias es mayor (73% en el quintil de menores
ingresos). En los hogares más acomodados de la sierra rural, el ingreso no agropecuario
es responsable de más de la mitad de los ingresos totales.
Incluso si vemos la situación de los hogares de los agricultores (que excluyen a los
hogares rurales sin actividades en el agro e incluyen a los hogares urbanos dedicados al
agro) encontramos una figura similar, como se muestra en el gráfico 5. Es decir, incluso
en los hogares de la sierra con actividad agropecuaria, en los segmentos más
acomodados la principal fuente de ingreso es no agropecuaria.
Gráfico 5.
- Hogares Agrícolas Sierra 2006 -
100%
6.8 6.5 6.9 6.6
13.0
90%
19.3
80% 25.0
33.2
70% 44.4
46.9
60%
50%
40%
73.8
68.5
30% 59.9
49.0
20% 40.1
10%
0%
Quintil 1 Quintil 2 Quintil 3 Quintil 4 Quintil 5
Ingreso agrícola Ingreso no agrícola Otros ingresos

14
Información sobre ingresos, no considera las transferencias del sector público ni la imputación de
rentas.
15
Si bien los ingresos agropecuarios no son necesariamente los mayoritarios para los
hogares rurales de la sierra, son relevantes. Pero además, la agricultura sigue siendo una
actividad central, tanto en términos de organización del calendario productivo como
articulador de las opciones de otros negocios rurales no agrícolas.
Importancia de los ingresos dependientes (remuneraciones)
Dadas la estructura agraria del país, y en particular la de la sierra, se espera que los
ingresos, sobre todo los agropecuarios, provengan de la actividad independiente. Es
decir, del pequeño productor agropecuario que produce y vende sus cultivos y ganado.
Como se muestra en el cuadro siguiente, si bien el grueso de los ingresos son, como se
esperaba independientes; los ingresos dependientes, agrícolas y no agrícolas sobre todo
son importantes. Además encontramos que la importancia de los ingresos dependientes
(salarios) es menor en los hogares más pobres.
Cuadro 9. Sierra Rural - 2006

Quintil Quintil Quintil Quintil Quintil
1 2 3 4 5
Ingreso dependiente como % del ingreso
total 29.7% 34.3% 34.8% 39.2% 40.8%
Ingreso dependiente agrícola como %
del ingreso agrícola 21.3% 23.3% 21.1% 15.3% 13.5%
Ingreso dependiente no agrícola como %
del ingreso no agrícola 60.5% 62.1% 60.1% 65.3% 61.8%
Como era de esperarse los ingresos dependientes son más importantes dentro de las
actividades no agropecuarias que en las agropecuarias. Dentro de los ingresos derivados
de actividades agropecuarias, los ingresos dependientes son más importantes en
términos relativos para los hogares más pobres, pero en general no son muy
importantes. En el caso de las actividades no agropecuarias, los ingresos dependientes
son un porcentaje similar en todos los quintiles, pero debemos recordar que la magnitud
de los ingresos no agropecuarios es significativamente distinta entre los más y menos
pobres en la sierra rural.
Las remesas y su importancia
Si bien las remesas son importantes, en el caso de los hogares rurales de la sierra estas
son relevantes sobre todo en tanto evidencian relaciones extraterritoriales (sobre todo
con ámbitos urbanos) que por un lado constituyen una red de protección social y por
otro son una fuente de recursos (monetarios y no monetarios, como información por
ejemplo).
El 17% de los hogares de la sierra recibe un promedio de 883 soles anuales en

remesas15, cantidad nada despreciable, pues entre los hogares que reciben este tipo de
transferencia, esta representa el 21% de los ingresos totales.
15
El 97% de las remesas que reciben los hogares de la sierra son producto de la migración interna.
16
En la mayoría de los casos las remesas se destinan a satisfacer en alguna medida los
gastos del entorno familiar16, sobre todo en los hogares pobres extremos (donde
representan el 18% del total de los ingresos totales del hogar). Pero no sólo se utilizan
en este tipo de gasto (consumo), sino que también son utilizadas en inversión y
ahorros17.
Elemento 6: Los hogares rurales están integrados con distintos mercados
A pesar de las limitaciones, el grueso de los hogares rurales de la sierra está integrado
con distintos mercados de productos y factores productivos. Más de la mitad de los
hogares de la sierra compra en el mercado más del 45% de sus bienes de consumo
(alimentos básicamente), de igual modo solo el 35% de los hogares vende en el mercado
menos del 25% de su producción. Como era de esperarse los hogares más integrados
con los mercados de productos son los que tienen mejor situación y son los hogares con
jefes de hogar más educados, más dedicados a actividades rurales no agrícolas y con
una proporción mayor de ingresos salariales18.
La integración con los mercados de productos
Para obtener indicadores gruesos y sencillos del grado de integración al mercado de

productos de la población objetivo (sólo de los hogares rurales de sierra) hemos optado
por dos indicadores básicos; que oscilen entre 0 y 1, donde 0 es nada integrado (nada
pasa por el mercado) y 1 es totalmente integrado (100% de sus ingresos o gastos pasan
por el mercado)19.
a) El primero esta relacionado con el gasto que pasa por el mercado, es decir
por todos aquellos gastos cuyo pago se haya realizado en forma monetario o
en especie, exceptuando el valor de todos los bienes y servicios que hayan
sido auto-suministrados, productos de donaciones, regalos, etc.20
Cuadro 10. Gasto de mercado, sierra rural
1 2 3 4 5
Gasto de mercado - anual soles 987.0 1,952.8 2,672.7 3,566.2 5,261.0
ratio de gasto mercado/ gasto total 0.15 0.28 0.38 0.49 0.68
N 914 913 913 913 913
Quintiles de integración a los mercados.
16
BID (2002a), BID (2002b).
17
Incluso en la UNFPA (2006) se menciona que son utilizadas para facilitar la obtención de créditos que
sirven como capital de inversiones.
18
Estimaciones basadas en ENAHO 2004.
19
Una de las investigaciones en profundidad de esta Red de Desarrollo Rural de la Sierra se ocupa de
generar estimados más finos y precisos sobre la integración de los hogares de la sierra con este tipo de
mercados. Ver los resultados de la investigación 1 a cargo de Javier Escobal para más detalles.
20
El indicador de gasto, se estima con el valor promedio, del porcentaje de gastos que pasan por el
mercado (0.6643), el cual es dividido en tres grupos: a) el nivel bajo entre 0 y la media menos la
desviación estándar (entre 0 y 0.44) b) el nivel medio, entre la media menos la desviación estándar y la
media más la desviación estándar y (0.44 y 0.89), c) el tercero (alto, entre la media más la desviación
estándar y 1 (0.89 y 1).
17
Como se puede apreciar en el cuadro anterior, incluso el 20% menos integrado al
mercado en la sierra rural compra en promedio el 15% de su consumo en el mercado.
b) El segundo esta relacionado con los ingresos que pasan por el mercado, es
decir aquellos que han constituido una retribución monetaria o en especie.
Cuadro 11. Ingreso de mercado, sierra rural

1 2 3 4 5
Ingreso de mercado - anual soles 178.4 1,094.6 2,821.5 5,042.7 9,481.6
ratio de ingreso mercado/ ingreso total 0.04 0.21 0.41 0.62 0.84
N 914 913 913 913 913
Como en el anterior caso no se toma en consideración ninguno de los ingresos

imputados, ingresos por rentas, transferencias, etc.21
Es decir, si bien no hay una integración total con los mercados, si hay mucha relación de
estos hogares con distintos mercados de bienes de consumo, de compra venta de
productos y servicios y con los mercados laborales. El 20% menos integrado al mercado
obtiene apenas 4% de sus ingresos a través de este medio.
Encontramos que existen diferencias significativas en las características socio

demográficas de los hogares de la población objetivo según el grado de integración al
mercado (usando el indicador de gasto o de ingreso). Los jefes de las familias poco
integradas al mercado en promedio tienen 3.5 años de educación (menos de la mitad que
los más integrados a los mercados)22, mayor edad promedio (52 años, 9 años más en
promedio que los integrados), mayor tasa de dependencia 27%, en comparación con
5% de los hogares con alta integración con estos mercados.
Los hogares poco integrados al mercado tienen como principal fuente de ingresos las
transferencias y la actividad agropecuaria, mientras que los más integrados tienen como
principal rubro el de ingresos salariales no agropecuarios.
Como se muestra en el gráfico 6, los montos que obtienen de transacciones en el

mercado son consistentes con los gastos que realizan en el mercado, para todos los
niveles de pobreza.
21
Para el caso de los ingresos se sigue la misma metodología que en el caso anterior (promedio es 0.547)
y el limite de los tres grupos son: a) El nivel bajo entre 0 y 0.247, b) el nivel intermedio es entre 0.247 y
0.794) y c) el grupo alto esta entre 0.794 y 1.
22
Sin embargo, hay algunos casos de hogares con jefes de hogar sin educación que están en la categoría
de integración alta con los mercados.
18
Gráfico 6.
Gasto e ingresos de mercado de la Sierra Rural
- % según quintiles de gasto per cápita -
14,000 14,000
12,000 12,000
10,000 10,000
8,000 8,000
6,000 6,000
4,000 4,000
56% 50%
47%
51%
2,000 42% 2,000
43% 37% 47%
45% 35%
0 0
1 2 3 4 5
Gasto de mercado total(sólo gasto) Gasto total - gasto de mercado

Ingreso de mercado total - anual soles Ingreso total - ingreso de mercado

Acceso a mercados de factores
Del mismo modo los hogares rurales tienen relación con los mercados de factores. En el
caso de los hogares rurales de a sierra entre el 25% y el 30% señalan que al menos una
persona de su hogar tuvo algún crédito en los últimos 12 meses. Esta cifra si bien
incluye transacciones informales (y no puede ser desagregada) refleja cierto dinamismo.
Respecto a los mercados de asistencia técnica se tiene menor información, la ENAHO
2006 da cuenta de que menos del 9% de los hogares rurales tendrían acceso a este tipo
de servicio.
Considerando el mercado laboral encontramos que los hogares de la sierra rural tienen
menores niveles de acceso a este mercado, ya que sólo el 38% de los hogares de este
ámbito tienen algún miembro de hogar trabajando de manera dependiente. Esta
situación es mucho más notoria en el empleo dependiente no agrícola, donde sólo el
22% de los hogares de la sierra rural cuenta con algún miembro de hogar trabajando en
esta área, frente al 65% de los hogares con miembros trabajando en esta área en la sierra
urbana (año 2006).
En estos casos, sin embargo, diversos estudios han mostrado que los niveles de uso y
acceso a estos servicios financieros y no financieros varían considerablemente de un
lugar a otro y dependiendo del tipo de cultivo, actividad pecuaria o emprendimiento
productivo23.
Es decir, existe evidencia que nos permite asegurar que los hogares rurales de la sierra,
incluso aquellos menos integrados con los mercados, realizan un conjunto de
transacciones en el mercado, tanto para obtener bienes (gastos) como para agenciarse
ingresos y para obtener acceso a distintos factores productivos. Efectivamente, tenemos
que más del 95% tiene alguna conexión con alguno de los mercados analizados (de
crédito, asistencia técnica, laboral e insumos). El 42% está conectado sólo con uno de
23
Ver por ejemplo lo reportado por Trivelli et al (2006).
19
los mercados analizados, y el 39% está vinculado con dos mercados, como podemos ver
en el siguiente cuadro24. Es interesante destacar que si bien el grueso de productores
están integrado con algún mercado, son pocos (menos del 2%) los que están integrados
(durante el mismo año) con todos los mercados analizados.
Recuadro 2.
La importancia de la asistencia técnica
“En el año 99 experimente el cultivo de hortalizas y tal como lo enseñaba lo hacia, pero casi no me dio
resultado y escuchando la radio (MARENAS) y tal como lo enseñaban lo hacia, me dio buen resultado
(...) las características actuales del lugar de experiencia, es muy diferente de lo vivido anteriormente,
puesto que en estos últimos años ya contamos con canales de riego por gravedad, cerco de piedras,
cerco de viga, cerco de alambre, plantación de arbolitos como el Colle y Queñua”
Salomón Chue Maque, Tisco-Caylloma-Arequipa
Cuadro 12. Vinculación de los hogares con los mercados analizados

Zona Sierra
Sierra
rural rural
Con ningún mercado 5.0 7.7 4.3
Con un mercado 41.7 44.0 41.8
Con dos mercados 38.5 37.4 38.7
Con tres mercados 13.8 9.9 13.7
Con todos los mercados analizados 1.1 1.1 1.6
Total 100.0 100.0 100.0
Fuente: ENAHO 2006
Elaboración: IEP
En lo que sigue del trabajo refinaremos los indicadores de acceso y uso de los distintos
mercados para analizar la naturaleza de las transacciones que los pobladores rurales
realizan en los distintos mercados.
Cuadro 13. Acceso a mercado de consumo y de factores, sierra rural

Quintiles respecto al ratio gasto per cápita
1 2 3 4 5
Mercado de Consumo
Ratio de gasto mercado1// gasto total 0.44 0.43 0.46 0.51 0.56
Ratio de ingreso de mercado/ Ingreso total 0.35 0.37 0.41 0.46 0.50
Mercado de Factores
% con crédito 25.4 30.5 30.2 33.5 30.7
% con asistencia técnica2/ 18.3 13.0 15.1 13.1 11.6
Ratio personas que trabajan / total del personas del
0.34 0.41 0.46 0.57 0.68
hogar
% de hogares con alguien que trabaja 98.7 98.7 98.3 96.2 92.7
% de hogares con alguien que trabaja de manera
30.9 34.7 37.8 41.5 44.4
dependiente
Ratio de gasto agrícola en mercado3// gasto total
0.59 0.60 0.60 0.61 0.67
agrícola
% que usa todos los mercados de factores 1.3 0.9 1.5 2.6 1.4
N 914 913 913 913 913
1/ Considera el gasto monetario y el pago en especie.
24
Un mayor análisis de estos mercados, en particular del de crédito se presenta en los resultados de la
Investigación 2 en el siguiente capítulo. Investigación desarrollada por C. Trivelli y Johanna Yancari.
20
2/ Considera el gasto en asistencia técnica en actividades forestales y/o agrícolas y en actividades
pecuarias.
3/ Considera el gasto en semillas, abonos, pesticidas, jornales y agua de riego.
Fuente: ENAHO 2006
Elaboración: IEP
II. Estudios previos sobre la sierra y su desarrollo: el paso de una

discusión focalizada en la comunidad y la economía campesina a la
atomización de los temas25
En los últimos 30 años se ha producido una enorme cantidad de publicaciones que
analizan las causas de la pobreza serrana y su potencial de desarrollo, a menudo con el
objetivo de proponerle al Estado peruano medidas políticas para superarla. En los años
setenta y ochenta, el enfoque de estas publicaciones estaba centrado principalmente en
la economía de las familias campesinas y en la comunidad como expresión más
destacada de organización social. Durante los noventa, las discusiones giraban en torno
a la liberalización del mercado de tierras iniciado por el gobierno de Fujimori y las
oportunidades y/o amenazas que la privatización implicaba para las comunidades. En la
última década, finalmente, se ha producido una amplia dispersión temática que incluye
una serie de nuevos aspectos, algunos de ellos relacionados con el potencial económico
no agrario de la región (minería, turismo), y otros que no son estrictamente económicos,
como la gobernabilidad, la identidad y el medio ambiente.
En las páginas siguientes presentamos un resumen, necesariamente selectivo y parcial,

de publicaciones sobre la sierra.
II.1. Comunidades y economía campesina
La reforma agraria del gobierno de Velasco Alvarado fue sin duda un punto de inflexión
en la sierra peruana. La más radical en toda América Latina, con la excepción de Cuba,
es sin embargo considerada en la literatura (demasiada amplia para resumirla aquí)
como “fracaso”, principalmente porque no ha logrado mejorar la situación
socioeconómica de sus beneficiarios; es decir, las familias campesinas.26
Con el objetivo de identificar las raíces de este “fracaso” y los errores cometidos por el
gobierno militar, José María Caballero emprendió, hacia fines de los años setenta, un
diagnóstico de la sierra peruana antes de la reforma agraria.27
25
Esta sección corresponde a un resumen del documento “De la economía campesina a la nueva
ruralidad: una revisión de publicaciones sobre la sierra peruana” preparado por Ludwig Huber por
encargo de esta Red de Investigación.
26
Para un reciente balance de la reforma agraria, véase Fernando Eguren: “Reforma agraria y desarrollo
rural en el Perú”, en Fernando Eguren (ed.): Reforma agraria y desarrollo rural en la región andina.
Lima, CEPES, 2006. El autor llega a la conclusión, que se ha hecho común en las evaluaciones de la
reforma, de que “la reforma agraria peruana resultó radical en términos de redistribución de tierras, pero
esa no fue una condición suficiente para lograr el desarrollo rural” (ibíd., p. 27).
27
José María Caballero: Economía agraria de la sierra peruana antes de la reforma agraria de 1969.
Lima, IEP, 1981. Para un análisis más detallado de la reforma agraria, véase José María Caballero:
Agricultura, reforma agraria y pobreza campesina. Lima, IEP, Colección Mínima Nº 6, 1980
21
El análisis de Caballero comprende un abanico temático muy amplio, desde la geografía
y los sistemas de producción, pasando por el orden social (comunidades, haciendas,
gamonalismo), hasta lo que el autor llama “la gran transformación” que se habría
producido en las tres décadas anteriores a 1970 como consecuencia del desarrollo
capitalista, el cual conllevó a la descomposición de la hacienda señorial, a una mayor
diferenciación interna del campesinado, a la transformación de los vínculos comunales y
a la irrupción del campesinado en la arena política durante las masivas movilizaciones
en los años sesenta.
Pese a estos cambios, inmediatamente antes de la reforma agraria la economía agraria

serrana se encontraba estancada debido a factores como las difíciles condiciones
ecológicas, el atraso tecnológico y la escasez de tierras que además estaban mal
distribuidas. Por todo ello, las condiciones de vida de la población rural en la sierra eran
sumamente precarias.
Ante esta situación, la reforma agraria debía haber tomado medidas que Caballero
sintetiza en tres grandes líneas: reparto de tierras, ruptura democrática y políticas de
ingreso. En cuanto al reparto de tierras, la reforma debería haber ampliado al máximo el
fondo de tierras disponibles para repartir, no limitándose a expropiar los latifundios sino
incluyendo también los fundos medianos e incluso las propiedades de campesinos ricos,
para aumentar así las tierras a disposición de los minifundistas y nivelar las diferencias.
Según Caballero, la reforma agraria debió ser distributiva en lugar de colectivista; es
decir, en vez de formar grandes empresas y cooperativas, las tierras deberían haberse
distribuido en pequeños lotes a las familias campesinas más necesitadas o en
extensiones más grandes a las comunidades, para que éstas a su vez las repartieran a sus
integrantes.
En lo referente a la “ruptura democrática”, la reforma debería haberse apoyado en la

movilización y organización independientes de los campesinos, en vez de la
reglamentación burocrática y la tutela paternalista del Estado. Finalmente, era
indispensable una política basada en un sistema de precios y subsidios diferenciados
que no solamente dependa del mercado y que aseguraba un cierto mínimo de ingresos a
los productores, en vez de favorecer principalmente a los consumidores.
Lo que hizo el régimen militar fue “todo lo contrario” (p. 397), de modo que los efectos
de la reforma agraria sobre el bienestar de los campesinos “tenían que ser pequeños”
(ibíd.). Los errores se debían a una visión simplista y estereotipada y “en definitiva
profundamente falsa” (p. 398) del agro andino, además de una actitud autoritaria,
voluntarista y antidemocrática. Un proceso de transición que logre terminar con el
atraso y la miseria del campesinado andino requiere cambios políticos fundamentales en
el país.
Paralelamente con el estudio de Caballero, que argumenta desde una perspectiva

“macro” e incluye factores económicos, ecológicos, sociales y políticos, se han
publicado trabajos de otros economistas que enfocan más bien la microeconomía de la
familia y de la comunidad campesina. El libro de Adolfo Figueroa28 presenta una fuerte
influencia del economista norteamericano Theodore Schultz,29 premio Nobel de 1979,
según el cual la pobreza en la agricultura tradicional no se explica por ineficiencia ni
28
Adolfo Figueroa: La economía campesina en la sierra del Perú. Lima, PUCP, 1981.
29
Theodore Schultz: Transforming Traditional Agriculture. New Haven, Yale University Press, 1964.
22
por sobrepoblación, sino por la pobre dotación de recursos y por la tecnología
tradicional. El marco de las condiciones realmente existentes, según Schultz los
campesinos son pobres pero eficientes. La implicancia de esta tesis es que es necesario
modernizar la agricultura: puesto que los recursos disponibles no permiten aumentar la
producción, la política del desarrollo debe promover cambios tecnológicos para el
campesinado, especialmente “moverlos hacia tecnologías superiores” (p. 19).
En su estudio que se basa fundamentalmente en encuestas realizadas en ocho

comunidades de la sierra sur, Figueroa presenta a las familias campesinas de la región
con las siguientes características:
- son pequeños propietarios que operan en fincas fragmentadas con extensiones
generalmente menores a 5 Has.;
- combinan la producción de cultivos agrarios con la ganadería y la producción de
“bienes Z”, es decir productos no-agropecuarios tales como la artesanías, alimentos
procesados y materiales de construcción;
- diversifican su producción en diferentes pisos ecológicos, lo cual les permite
cultivar una gama de productos bastante amplia;
- utilizan principalmente mano de obra familiar;
- su comportamiento económico se desenvuelve en la comunidad campesina, que
funciona como una “unidad macroeconómica” (p. 20);
- obtienen ingresos a través de la venta (o el trueque) de su producción y de su fuerza
de trabajo; es decir, su economía “está bien integrada al resto de la economía
peruana” (p. 70).
Un argumento fundamental de Figueroa es que la economía campesina de la sierra

peruana no se deja entender sin tomar en cuenta la aversión al riesgo de las familias
campesinas. Prácticamente todas las actividades económicas de la zona están sujetas a
riesgo: ausencia de lluvias, heladas y granizadas, enfermedades y plagas, rodamiento del
ganado debido al terreno accidentado, enfermedades, pestes, empanzamientos,
extravíos, etcétera. Por otro lado, como las familias son pobres tienen que evitar en lo
posible poner en juego sus ingresos; es decir, preferirán “una pequeña pérdida en su
ingreso a la pequeña posibilidad de sufrir una gran pérdida” (p. 92).
En condiciones marcadas por escasos recursos de pobre calidad y el uso de una

tecnología tradicional, la forma más adecuada de minimizar el riesgo es la
diversificación de las actividades económicas, que es precisamente una de las
características de la economía campesina serrana. Quiere decir que “frente al problema
del riesgo e incertidumbre en la agricultura serrana, la fragmentación es una respuesta
muy racional” (p. 125). Puesto que con los recursos y el conocimiento tecnológico que
las familias poseen actualmente es difícil pensar en formas de aumentar la producción o
sus ingresos significativamente, no hay evidencia de que la economía campesina sea
ineficiente. Se confirma así la hipótesis de Schultz: en las circunstancias dadas, no
existe ninguna forma de hacer mejor las cosas. Efectivamente, los campesinos de la
sierra peruana son “pobres pero eficientes”.
La medida adecuada para mejorar el ingreso de las familias, entonces, es el cambio

tecnológico, que en el caso peruano debería implicar también un mejoramiento
cualitativo de los insumos tradicionales y la provisión de insumos tradicionales como el
agua. De otro lado, dado que los campesinos están integrados en el mercado y sus
ingresos dependen también del sistema de precios, la modernización no puede ser
23
encarada sólo como un problema técnico; para evitar que las ganancias en productividad
sean simplemente transferidas a las ciudades, es necesario evitar una “política de
precios anti-rural” (p. 138).
Aplicando en buena medida el mismo enfoque teórico que Figueroa, Daniel Cotlear30
se propone proporcionar una perspectiva sobre el futuro de la economía campesina en
los Andes. El propósito de su libro – basado en su tesis doctoral presentada en la
Universidad de Oxford en 1986 – es explorar las posibilidades de desarrollo en la
agricultura campesina, que según el autor se puede lograr a través de un aumento de la
productividad, el que a su vez requiere una transformación tanto tecnológica como
institucional.
Cotlear elabora su argumento en base de un estudio comparativo en tres regiones de la

sierra del Perú, que fueron seleccionadas por tener condiciones agroecológicas
similares, pero difirieron en el grado de difusión de insumos modernos. Bajo este
criterio se definieron una región moderna, una intermedia y una tradicional, cuya
comparación reveló que dentro del sector campesino existían grandes diferencias en la
productividad de la tierra y en los ingresos netos para la producción agrícola; estos eran
en la región moderna ocho veces mayores que en la región tradicional. Un hallazgo
importante fue que el aumento de los ingresos en la región moderna provenía
principalmente de las propias fincas; es decir, la causa fundamental de las diferencias
económicas entre las regiones era la productividad de la agricultura.
La mayor productividad en la región moderna se debía sobre todo al uso de insumos

químicos; eso significa que las principales diferencias en ingresos hallados entre las
regiones no se explican por las diferencias en disponibilidad o calidad de tierra, sino por
el cambio técnico. Tal como Figueroa, Cotlear encuentra la solución para el agro
serrano en la modernización tecnológica, sobre todo el uso de fertilizantes que “puede
aumentar los niveles de productividad no en pequeñas fracciones sino en grandes
múltiplos” (p. 256).
Sin embargo, Cotlear va más allá de los postulados de Figueroa insistiendo que el
cambio técnico implica necesariamente cambios institucionales, relacionados
principalmente con el acortamiento del período de descanso. Es decir, el impacto de los
insumos agroquímicos se da en primer lugar porque pueden sustituir, o en todo caso
reducir, el “descanso regulado comunalmente (DRC)” y de esta manera liberar
proporciones importantes de tierras y cambiar el patrón de cultivos. Para Cotlear, los
sistemas comunales de rotación (los “turnos”) no son instituciones adecuadas a un
proceso de intensificación de la agricultura, y su disolución ha tenido varios efectos
positivos en relación a la productividad de la tierra, pues existen más incentivos para la
adopción de la tecnología moderna.
Los resultados de la investigación alientan la conclusión optimista que “el desarrollo de

la economía campesina en los Andes es posible” (p. 249), pues existen tecnologías que
permiten un fuerte crecimiento en la productividad. Cuando existe más tecnología
moderna disponible, o cuando ella resulta fácil de adoptar, los incentivos para el cambio
institucional – es decir la privatización de los “turnos” que antes estaban sometidos a la
regulación comunal – son mayores. Con las políticas apropiadas, ello se podría traducir
30
Daniel Cotlear: Desarrollo campesino en los Andes. Lima, IEP, 1989.
24
en una mejora en las condiciones de vida de la población más pobre del Perú, aunque el
autor reconoce que también es posible que la desigualdad dentro de la comunidad
aumente luego de la privatización (p. 253).
En una reseña de la tesis doctoral de Cotlear, que es prácticamente idéntica con el libro
que acabamos de resumir, Bruno Kervyn31 lamenta que el autor haya limitado su
argumentación al asunto de los “turnos”, que según Kervyn constituyen “un problema
relativamente marginal con respecto a la organización comunal”, la cual casi no se ve
afectada por su desaparición. Este autor considera que el mejoramiento de la agricultura
andina “implica a tantas economías de escalas y controles de riesgos que el problema
organizativo se vuelve fundamental para alcanzar una mayor modernización” (p. 580), y
sostiene que la organización de la comunidad sería afectada mucho más por el cercado
de las parcelas, que según él constituiría “el último eslabón del proceso de
privatización” (p. 574).
Además, Kervyn critica que Cotlear sobreestime los efectos positivos de la

privatización, que en el mejor de los casos acompañaría la intensificación de la
agricultura, pero no la genera. Según Kervyn, habría que invertir los términos
planteados por Cotlear: en lugar de requerir la privatización, la modernización demanda
más acciones comunales: “La organización comunal debe cambiar y adaptarse a nuevas
necesidades, que en unos casos significan una mayor privatización de las decisiones,
pero que en otros muchos implican una mejor y mayor gestión de recursos y decisiones
colectivas” (p. 580).
También Efraín Gonzales de Olarte plantea la pregunta sobre el futuro de los

campesinos de la sierra y de sus comunidades.32 El libro pretende contribuir a una mejor
comprensión de las razones de atraso, pobreza y relativa integración en el mercado de
las familias comuneras, para lo cual sería necesario tomar en cuenta diferentes espacios
sociales: aparte de la misma comunidad, también la microrregión y la región.
La comunidad campesina es, en la definición de Gonzales de Olarte, una “organización

de pobres del campo” (p. 19) quienes, poseyendo limitados recursos, toman una serie de
decisiones tanto individuales como colectivas destinadas a su supervivencia. Es decir,
una “economía comunal” existe cuando la organización de la producción y del trabajo
se efectúa mediante un sistema de interrelaciones entre las familias comuneras, quienes
de esta manera consiguen un mayor bienestar que aquel que obtendrían si fueran
campesinos individuales. Eso es lo que Gonzales de Olarte llama el “efecto
comunidad”.
El “efecto comunidad” es el resultado de la organización y administración colectiva de

recursos, herramientas, mano de obra y de conocimientos en las comunidades
campesinas, que efectuadas individualmente serían menos eficientes y/o menos
productivas. Es decir, el hecho de pertenecer a una comunidad reporta beneficios a sus
miembros debido al conjunto de economías de escala, asociación y externalidades que
son el resultado de ciertos niveles de “colectivización” (p. 231). La economía campesina
comunera se distingue de esta manera de la economía campesina convencional.
31
Bruno Kervyn: “El estudio económico del cambio técnico en la agricultura andina. A propósito de dos
libros de Figueroa y Cotlear”. Revista Andina Nº. 10, 1987: 565-580.
32
Efraín Gonzales de Olarte: Economía de la comunidad campesina. Lima, IEP, 1984.
25
Según el autor, uno de los aspectos más importantes de las comunidades a tomar en
cuenta es el de la “totalidad” de su economía (p 18). Las comunidades campesinas, las
familias comuneras y sus respectivas economías no pueden analizarse de manera
aislada; la economía familiar comunera constituye un mundo complejo, en el cual se
mezclan varias racionalidades sociales con diferentes cálculos económicos, lo cual “sólo
es comprensible en su globalidad y en su movimiento” (p. 163):
“Los diferentes aspectos como la utilización de la fuerza de trabajo, tierras, producción,

productividad, transformación del producto en ingreso, precios relativos, intercambio y
términos de intercambio, demanda externa de fuerza de trabajo, salarios, renta,
migraciones, constituyen elementos de funcionamiento de una economía que debe
entenderse como el fruto de las relaciones sociales que se establecen dentro de la
comunidad entre familias comuneras, combinadas a las relaciones de éstas con el
exterior” (ibíd.).
En cierta analogía con el argumento de Figueroa, Gonzales de Olarte sostiene que la

economía campesina de la sierra es “una economía familiar de la pobreza donde es más
importante sobrevivir el presente que prosperar en el futuro” (p. 22); sin embargo, a
diferencia de Figueroa considera la diversificación de la producción más bien como
obstáculo para el desarrollo. Una de las principales razones de la pobreza y el atraso
comunal, para Gonzales de Olarte, sería la poca especialización de los comuneros y su
débil integración en espacios mayores (microrregión y región), que a su vez se
explicaría por aspectos espaciales (geografía, ecología, recursos naturales) y por el
carácter de subsistencia de las economías. Este último factor, junto con la escasa
infraestructura vial, sólo permite la formación de mercados restringidos y de esta
manera limita el desarrollo de las microrregiones.
Las microrregiones constituyen espacios socio-geográficos con cierta autonomía de

funcionamiento y reproducción. Las economías comuneras constituyen la “periferia
mayoritaria” de una microrregión, tanto por su ubicación geográfica como por su
posición económica subordinada. La estabilidad económica y el crecimiento de la
microrregión depende de su especialización en la producción; “por esta razón la
persistencia de economías campesinas y comuneras pluri productoras constituye una
limitación para el crecimiento microrregional” (p. 63).
Las microrregiones a su vez forman parte de una región a través de su articulación con
una ciudad-eje (que en el estudio de Gonzales de Olarte sería Cusco). El patrón de esta
articulación es similar al de las comunidades con su respectiva microrregión; es decir,
tampoco existe una integración horizontal entre las microrregiones debido a su escasa
especialización. Al igual que en la microrregión, en los espacios regionales se han ido
constituyendo mercados laborales restringidos,
“… tanto por el poco desarrollo de fuerzas productivas y baja tasa de crecimiento del
capital productivo por hombre ocupado, como por las limitaciones de la oferta de fuerza
de trabajo, proveniente en buena medida de las familias campesinas, que tienen tres
restricciones: 1. Su escasa calificación para tareas no agropecuarias; 2. La
estacionalidad de su producción familiar y comunera que en ciertas épocas del año
utiliza plenamente su fuerza de trabajo y no puede ofrecerse en los mercados de trabajo
al salario corrientemente pagado; 3. Poseer parcelas de tierra y ganado que ocupa la
mayor parte de su fuerza de trabajo” (p. 67).
26
Las políticas del Estado deben tomar en cuenta los diferentes niveles de articulación y
transformarse en políticas de desarrollo regional, “ya que la solución a los problemas
campesinos se encuentra, en buena medida, fuera de sus comunidades y
microrregiones” (p. 75). Por otro lado, la política agraria no puede ser fragmentaria,
pues la “totalidad” de la economía campesina implica que la alteración de cualquiera de
sus variables tendrá repercusión tanto en las otras variables como en el conjunto de la
economía, y por consiguiente en la reproducción de la familia.
Diez años después de la primera edición de Economía de la comunidad campesina,

Gonzales de Olarte publicó un nuevo libro que plantea preguntas muy similares, aunque
con un enfoque teórico más explícito (la “economía política de los campesinos”) e
incorporando aportes de otros autores para “ofrecer una visión acumulativa de cuanto
conocemos sobre los problemas de este sector social” (p. 15).33
El autor constata que los campesinos no han sido alcanzados por el crecimiento
económico de los últimos cuarenta años, pero a pesar de vivir en condiciones de
extrema pobreza y marginación social no solamente persisten, sino que aun aumentan
numéricamente. Esta persistencia se debe al hecho de que combinan, con eficacia
económica, decisiones mercantiles y no mercantiles que reducen los riesgos naturales y
sociales a los que están expuestos. Si bien este comportamiento es económicamente
racional, dado el contexto geográfico y social de la sierra que implica condiciones de
incertidumbre climática, riesgos de mercado e información limitada, también explica
por qué la modernización de los campesinos haya sido tan lenta.
Tal como había adelantado en su primer libro, Gonzales de Olarte enfatiza que la
principal causa de la pobreza y de las limitadas posibilidades de desarrollo campesino se
encuentra en su débil articulación con los mercados regionales. El hecho de que estén
ubicados “en la frontera del mercado” constituye la base de su lejanía al poder y de su
marginación política. La relación entre pobreza y eficiencia económica, en cambio, es
irrelevante, puesto que “lo que cuenta para los campesinos son cantidades demandadas
y ofrecidas antes que precios” (p. 339).
La deficiente integración al mercado se debe a factores como el acelerado crecimiento

de la fuerza laboral disponible entre el campesinado, que no pudo ser absorbida por el
mercado laboral; la presencia del capital extranjero que tendió a disminuir los niveles de
ahorro interno; y la desigual distribución del ingreso y la riqueza, que sentó las bases
para el progresivo divorcio entre la producción nacional y el consumo, sobre todo
agroalimentario, debilitando de esta manera la demanda efectiva para los productos
rurales y en consecuencia los incentivos para la inversión. Además, existieron dos
aspectos institucionales que retrasaron el desarrollo capitalista en el campo: el estatus
legal especial de las comunidades campesinas, cuyas tierras eran inembargables e
inajenables; y la prohibición del mercado de tierras rurales después de la reforma
agraria hasta comienzos de los años noventa.
El problema de los campesinos comuneros, entonces, es estar involucrados en un patrón

de crecimiento capitalista que los discrimina y no tiende a integrarlos progresivamente.
En consecuencia, según Gonzales de Olarte sólo existen dos soluciones: 1. que los
campesinos dejen de ser campesinos y se transformen en otro tipo de unidad productiva,
33
Efraín Gonzales de Olarte: En las fronteras del mercado. Economía política del campesinado en el
Perú. Lima, IEP, 1994.
27
o 2. que cambien el patrón de crecimiento y la organización sociopolítica del Perú por
otros que los integren. En ambos casos la solución es política y de largo plazo, siendo lo
esencial un enfoque regional y no por comunidad o microrregión. La conclusión de
Gonzales de Olarte es más pesimista que la de Cotlear: “Por estas razones el desarrollo
de los campesinos pasa por el desarrollo regional y urbano y probablemente pasa por
una transformación de su estatus, es decir su desarrollo se concretará cuando dejen de
ser campesinos” (p. 339).
El segundo libro de Gonzales de Olarte es, a su manera, una respuesta a una crítica que
formuló Bruno Kervyn34 algunos años antes a los estudios peruanos sobre la economía
campesina. En un balance de las investigaciones más importantes publicadas hasta
mediados de los años ochenta, Kervyn critica su “carácter empírico, descriptivo y
estático” y su “falta de contenido teórico” (p. 11), y reclama estudios dinámicos que den
más importancia a las teorías sobre el campesinado y a las investigaciones de otros
países: “Pensar es comparar, y mientras más amplio sea el abanico de comparación, más
rico es el pensamiento” (p. 80).
Kervyn considera que ninguna de las cuatro características que recibieron mayor
atención en los estudios sobre la economía campesina (la heterogeneidad, la
diversificación de actividades, la interdependencia entre éstas, y la aversión al riesgo)
constituye un rasgo específico del campesinado andino. Según él, son otras cuatro
características que parecen fundamentales: la marginación de la agricultura andina; la
organización de los campesinos andinos en comunidades; factores culturales e
históricos; y la geografía. Son estos aspectos que deberían ser profundizados para
orientar la política económica y aportar al debate sobre el campesinado.
Ahora bien, no sólo los economistas han tratado de entender la “racionalidad” de la

economía campesina de la sierra. En sus estudios etnohistóricos, John Murra había
descubierto que el universo andino fue concebido por sus habitantes como un conjunto
de pisos ecológicos ordenados verticalmente y que “a lo largo de la cordillera, las aldeas
y etnias habían procurado siempre controlar el mayor número posible de micro-
climas”.35 El principio de la “verticalidad” acuñado por Murra abrió una línea de
investigación en la antropología peruana sobre la correlación entre ecología, economía y
organización social en los Andes, que se ha hecho conocido en las ciencias sociales
como “lo andino”.36
Si Murra consideraba “el control vertical de un máximo de pisos ecológicos” todavía

como un “ideal andino”, para Jürgen Golte37 se trata más bien de una necesidad, puesto
que la baja productividad de la agricultura andina permite la reproducción de las
familias sólo cuando aprovechan al máxima la mano de obra disponible. Eso, a su vez,
sucede a través de la combinación del mayor número posible de ciclos de producción en
los diferentes pisos altitudinales. La temporalidad dispareja de estos ciclos
34
Bruno Kervyn: La economía campesina en el Perú. Teorías y políticas. Cusco, CBC, 1987.
35
John V. Murra: Formaciones económicas y políticas del mundo andino. Lima, IEP, 1975, p. 204.
36
Véase por ejemplo Giorgio Alberti y Enrique Mayer (comp.): Reciprocidad e intercambio en los Andes
peruanos. Lima, IEP, 1974. José Matos Mar (comp.): Hacienda, comunidad y campesinado en el Perú.
Lima, IEP, 1976. Marisol de la Cadena: “Cooperación y mercado en la organización social andina”, en
Revista Andina Nº 7, 1986, pp.31-58. En el 2002, el IEP re-editó un compilación de artículos de Murra,
en John V. Murra: El mundo andino. Población, medio ambiente y economía. Lima, IEP, 2002.
37
Jürgen Golte: La racionalidad de la organización andina. Lima, IEP, 1980.
28
agropecuarios permite “emplear la fuerza de trabajo campesino durante un máximo de
días en el año agrícola” (p. 38) y minimiza así las fases improductivas.
El uso simultáneo de una cantidad de zonas de producción, a veces muy distantes unas
de las otras, sobrepasa las capacidades de una sola familia, de modo que hay una
necesidad de cooperar con otros grupos domésticos. Esta cooperación se expresa en
diferentes niveles, uno de ellos – tal vez el más importante, pero lejos de ser el único –
es la comunidad campesina. Mientras la diversificación de la producción en diferentes
pisos ecológicos minimiza el riesgo de perder toda la cosecha, una red muy fina de
relaciones sociales asegura la disponibilidad de la mano de obra necesaria. Golte llama
eso la “racionalidad de la organización social andina”.
Esta “racionalidad” ha sufrido cambios importantes con el avance de la economía de

mercado desde comienzos del siglo pasado; sin embargo, la baja productividad no
permite la reproducción de las familias campesinas andinas basada exclusivamente en
términos mercantiles. Los costos de una producción organizada sobre la base de mano
de obra asalariada, por ejemplo, sobrepasarían largamente los precios que los
campesinos adquieren para sus productos en el mercado. Por lo tanto, las comunidades
andinas combinan la economía del mercado con otras formas más tradicionales como el
ayni, la minka o la aparcería. En este sentido, Golte y de la Cadena hablan de la
“codeterminación de la organización social andina”;38 lo importante es que se trata de
un sistema económico mixto (o híbrido) que no se deja analizar desagregándolo en sus
partes “mercantiles” y “tradicionales”.
II.2. Liberalización del mercado de tierras y futuro de las comunidades
En comparación con la década anterior, la producción académica sobre la economía

campesina en la sierra ha bajado sensiblemente en los años 90. En términos generales, la
preocupación empezó a girar más bien hacia las consecuencias de la liberalización del
mercado de tierras iniciada por el gobierno de Fujimori con la Ley 26505 – la “Nueva
Ley de Tierras” – en 1995. Esta Ley tenía como preludio un debate sobre la vigencia y
el futuro de las comunidades campesinas, consideradas como traba al desarrollo por el
liberalismo que percibió los derechos colectivos sobre la tierra como freno para la
formación de un mercado libre y la asignación óptima de los recursos.
Ya promulgada la nueva Ley de Tierras, Carlos Monge39 plantea la pregunta sobre las
funciones que la comunidad campesina podría asumir cuando ya no es la dueña de la
tierra. Monge reconoce que la Ley ha despertado expectativas entre los comuneros que
tienen que ver básicamente con una búsqueda de seguridad. En todo caso, con el hecho
de que los comuneros tienen la posibilidad de disponer libremente de sus tierras se
inició un proceso de “cambios de largo aliento” (p. 83) en el Perú rural, que “queda
mayoritariamente conformado por pequeños propietarios y productores crecientemente
incorporados al mercado” (ibíd.). En esta situación, lo que está en debate es “el destino
de la comunidad como tal” (p. 92), pues la pérdida del territorio comunal podría
implicar su disolución.
38
Júrgen Golte y Marisol de la Cadena: “La codeterminación de la organización social andina”, en
Allpanchis Nº 22, 1983, pp. 7-34.
39
Carlos Monge: “La comunidad: Tierra, institucionalidad e identidad en el Perú rural”. En Carlos Iván
Degregori (ed.): Comunidades: Tierra, Instituciones, Identidad. Lima, Diakonía, CEPES, Asociación
Arariwa, 1998.
29
Quedaría entonces planteado una interrogante básica en la investigación sobre las
comunidades campesinas: ¿qué otras dimensiones de existencia tiene la comunidad para
los comuneros? En otras palabras, ¿con base en qué necesidades un grupo de nuevos
propietarios individuales podría necesitar seguir siendo comunidad? (p. 93). Al
respecto, Monge propone algunas líneas para la discusión:
1. La comunidad, aún ya no siendo propietaria de las tierras, puede seguir asumiendo
funciones de ordenamiento del acceso a los recursos naturales en el territorio
comunal y de tramitación para la gestión de infraestructura productiva.
2. La comunidad puede tener un papel como ente regulador del mercado de tierras en
el espacio rural, ordenando el uso del espacio (intangibilidad, urbanización, etc.),
proveyendo de servicios a los propietarios/productores, e introduciendo nuevos
condicionamientos productivos (el abandono) y anti monopólicos (topes a la
acumulación interna).
3. La comunidad puede seguir cumpliendo funciones sociales de regulación de la vida
social (canalización y tramitación de conflictos menores).
4. La comunidad puede seguir desempeñando funciones políticas de representación de
los intereses de la comunidad en espacios locales (distritos, cuencas), y ante el
Estado central en temas de orden y seguridad internos, de gestión de procesos de
distritalización, o de registro público local.
5. La comunidad puede seguir teniendo papeles culturales, como espacio de
construcción/afirmación de identidades locales y como espacio de
construcción/afirmación de sistemas de valores.
En suma, hay una “vigencia de la comunidad más allá del tema de la tierra y el territorio
y los aspectos jurídicos, como espacio económico, social, político y cultural, como
institución reguladora del mercado y las relaciones sociales, como espacio de
representación política y como espacio de construcción de identidad y cultura” (p. 95).
Es así que, después de la violencia política, la comunidad aparece como una de las
instituciones rurales más sólidas.
Sin embargo, durante las últimas décadas el medio rural ha experimentado

transformaciones institucionales que exceden el ámbito de la comunidad campesina,
entre ellas la creciente importancia de los municipios rurales y de las organizaciones de
base. La búsqueda de oportunidades en el mercado ha generado nuevas formas
organizativas en torno a los intereses de grupos específicos de productores
(semilleristas, productores especializados, asociaciones, etc.); y los municipios se han
perfilado como “instituciones democráticas locales que pueden desempeñar una función
importante tanto como espacios de representación y ejercicio de ciudadanía como para
la articulación de intereses para el desarrollo” (p. 103-104).
Finalmente, Monge constata un reciente cambio entre los pobladores rurales en la costa
y en la sierra, que pasaron primero de “indio” a “campesino” y ahora están pasando de
“campesino” a “poblador rural”, a “pequeño productor rural”, e inclusive a
“microempresario rural” (p. 104). Al construir identidades socioeconómicas
(campesinas y productores y microempresarios) y políticas (de tal comunidad o
distrito), las comunidades campesinas serranas habrían dejado de lado su identidad
indígena que estaba asociada a la marginalidad y la discriminación (p. 115).
30
II.3. Los múltiples aspectos de la “nueva ruralidad”
La reflexión de Monge se adelantó de cierta manera a la enorme amplificación temática

del debate acerca del mundo rural en los últimos años, que ha integrado factores que
trascienden el aspecto netamente agrícola. Es así que surgió el concepto de la “nueva
ruralidad”, un “concepto en construcción que se fundamenta en la necesidad de
encontrar una manera de expresar la complejidad conceptual que implica el análisis de
los hechos y fenómenos que afectan al mundo rural en todos sus componentes”.40
Un tema central de la “nueva ruralidad” es la observación que lo rural es más que lo

agropecuario una manera de “desagrarización del mundo rural”41, por cierto sin dejar de
reconocer la importancia de la actividad productiva agrícola, pero reconociendo que un
alto porcentaje de la población rural no se dedica sólo a la agricultura o a la ganadería.
Los estudios clásicos sobre la economía habrían invisibilizado la “pluriactividad”42 del
mundo rural que se caracteriza por una amplia gama de actividades económicas
incluyendo, por ejemplo, cada vez más al turismo. En la concepción de la “nueva
ruralidad”, entonces, los pobladores rurales no son sólo los campesinos sino también los
profesionales, los artesanos, los mineros. Además, el enfoque da más importancia a la
interdependencia entre lo urbano y lo rural y no lo limita sólo a la producción y al
consumo, sino considera también aspectos sociales como la comunicación y la creación
de nuevos valores. Otro aspecto importante es la revalorización del medio ambiente,
priorizando el desarrollo de tecnologías ecológicamente sostenibles; hoy por hoy,
plantear el uso de fertilizantes agroquímicos como solución para el agro con el
entusiasmo de Daniel Cotlear hace 20 años causaría muchos reproches.
Finalmente, habría que mencionar la participación de los distintos actores sociales en el

desarrollo rural. Conceptos tales como sociedad civil y capital social han ganado mucho
espacio, generalizándose la idea de que existe una relación directa entre la densidad del
tejido social, la vitalidad de la democracia participativa y el nivel de vida alcanzado,
mientras la equidad de género vela por la participación de las mujeres en este proceso.
En suma, el concepto de la “nueva ruralidad” aboga por reconocer la heterogeneidad del

mundo rural. El desarrollo se presenta así ya no sólo como desarrollo agrario, sino como
desarrollo territorial, el cual supone la complementariedad de las relaciones entre los
espacios rurales y urbanos, las sinergias entre distintas actividades económicas y la
intervención de los actores sociales.
Del mismo modo otorga al espacio rural un papel mucho más importante y proactivo
para el desarrollo socioeconómico en comparación con los enfoques clásicos que lo
consideraban como el “espacio de la tradición”. Finalmente contribuye – o debería
hacerlo – a que los gobiernos regionales y locales estén más alertas a valorar las
40
Edelmira Pérez Correa: “Algunos elementos de análisis de la Nueva Ruralidad en América Latina”. En
José Cetraro, Esperanza Castro y Julio Chávez Achong (eds.), Nueva Ruralidad y Competitividad
Territorial. Lima, Centro Ideas, 2007, p. 56.
41
Edelmira Pérez Correa: “Algunos elementos …”, op. cit., p. 58.
42
Ibíd., p. 59.
31
potencialidades de sus territorios, a estrechar las relaciones con la sociedad civil, y
vayan asumiendo cada vez más puntos de vistas intersectoriales.43
Según Eguren, la “nueva ruralidad” permite así una mirada alternativa a la problemática
del agro peruano. El minifundio, por ejemplo, visto desde una perspectiva sectorial
agraria es un problema para el desarrollo debido a su producción atomizada, en escalas
muy pequeñas, que puede limitar la introducción de innovaciones y el acceso a servicios
financieros. Vista desde la perspectiva la “nueva ruralidad”, en cambio, la pequeña
parcela es un complemento de ingresos para las familias pobres que realizan una
diversidad de actividades. Es decir, el ingreso del minifundio se completa con ingresos
no agropecuarios, lo cual significa que eliminarlo tendría “alcances dramáticos para
centenares de miles de familias”.44 Entendida así, la existencia del minifundio podría
favorecer el desarrollo de otras actividades, pues contarían con una fuerza laboral que
ya tiene cubierta parte de los costos de su reproducción
Si bien en el Perú, la discusión sobre la “nueva ruralidad” todavía “no ha trascendido

mucho más allá de algunos círculos de intelectuales y de especialistas en desarrollo
rural”, muchos de los temas que propone el enfoque forman, aunque de una manera no
necesariamente integrada, parte de la discusión sobre la sociedad rural de hoy. Las
mesas temáticas de los últimos SEPIA, por ejemplo, abordaban temas como
institucionalidad y mentalidades,45 ciudades intermedias,46 en hasta tres oportunidades
la diversidad ecológica (ver abajo), la diversidad cultural47 y la gobernabilidad en
democracia.48
Un análisis de estos y otros textos lleva a Alejandro Diez Hurtado49 a la hipótesis de

que “las comunidades son cada vez más espacios e instituciones políticas antes que
económicas” (p. 119), asumiendo que las principales funciones que cumplen
efectivamente se refieren a la regulación y solución de conflictos entre sus miembros, a
la interrelación con agentes externos, y a la defensa de su integridad territorial frente a
terceros. Sólo en contados casos, la comunidad cumpliría todavía un papel central en la
regulación y el control de los recursos de propiedad colectiva.
43
Fernando Eguren López: “Descentralización y Nueva Ruralidad”. En José Cetraro, Esperanza Castro y
Julio Chávez Achong (eds.), Nueva Ruralidad y Competitividad Territorial. Lima, Centro Ideas, 2007, p.
52
44
Ibíd., p. 47.
45
Alejandro Diez: “Diversidades, alternativas y ambigüedades: Instituciones, comportamientos y
mentalidades en la sociedad rural”. En Víctor Ágreda, Alejandro Diez y Manuel Glave (eds.), Perú: El
problema agrario en debate. SEPIA VII. Lima, SEPIA, 1999.
46
Isabel Hurtado: “Dinámicas territoriales: Afirmación de las ciudades intermedias y seguimiento de los
espacios locales”. En Isabel Hurtado, Caroline Trivelli y Antonio Brack (eds.), Perú: El problema
agrario en debate. SEPIA VIII. Lima, SEPIA, 2000.
Jaime Urrutia: “Espacio, poder y mercado: preguntas actuales para una vieja agenda”. En Manuel Pulgar-
Vidal, Eduardo Zegarra y Jaime Urrutia (eds.), Perú: El problema agrario en debate. SEPIA IX. Lima,
SEPIA, 2002.
47
Carlos Iván Degregori y Ludwig Huber: “Diversidad cultural, diversidad política y desarrollo en el
Perú rural”. En Javier Iguiñiz, Javier Escobal y Carlos Iván Degregori, Perú: El problema agrario en
debate. SEPIA XI. Lima, SEPIA, 2006.
48
María Isabel Remy: “Autoridad, gobierno y ciudadanía. Sociedades rurales en democracia”. En
Fernando Eguren, María Isabel Remy y Patricia Oliart, Perú: El problema agrario en debate. SEPIA X.
Lima, SEPIA, 2004.
49
Alejandro Diez Hurtado: “Organización y poder en comunidades, rondas campesinas y municipios”. En
Pedro Castillo, Alejandro Diez, Zulema Borneo, Jaime Urrutia y Pablo del Valle, ¿Qué sabemos de las
comunidades campesinas?. Lima, Allpa, 2007-
32
Diez Hurtado observa que en comparación con las décadas anteriores, en los últimos
quince años se aprecia una sensible disminución de los estudios sobre la comunidad
campesina que ya “no se halla en el centro del debate sobre la sociedad rural” (p. 107).
En cambio, los estudios sobre municipios rurales y temas relacionados como la
participación ciudadana y la descentralización son cada vez más numerosos, de modo
que hoy en día, “los trabajos sobre municipios superan en número a aquellos sobre
comunidades, muchos de ellos centrados en los procesos de concertación municipal en
el marco del presupuesto participativo” (p. 129).
En varias de sus publicaciones, María Isabel Remy aborda el tema de la

gobernabilidad de las sociedades rurales que, de acuerdo con la legislación vigente,
encontraría su expresión en los municipios locales.
La legislación sobre la participación ciudadana ha generado expectativas en la

población que a menudo son difíciles de cumplir, pues los municipios no siempre están
dotados de los recursos para satisfacer las necesidades existentes. Por otro lado, la
legislación vigente hace cada vez más fácil inscribir una lista para participar en
elecciones municipales.
“No solamente el voto se pulveriza en muchas opciones con pequeños porcentajes – y

resultan, así, alcaldes electos con escasa votación –, sino que nadie en las sociedades
locales está obligado ni a hacer alianzas, ni a resolver conflictos, antes de ir a una
elección – incluso hay organizaciones que se dividen para presentar igual número de
listas que sus líderes en conflicto –. Debido a esta facilidad de inscribir listas, los
conflictos en la sociedad se transfieren directamente a las políticas y allí siguen
desarrollándose, con prácticas que excluyen a los que perdieron que, mayoritarios,
buscan deslegitimar al alcalde. Todo ello mina la gobernabilidad local e introduce
muchos conflictos” 50.
Es así que en los últimos años se ha notado una preocupante cantidad de conflictos
locales en torno a la gobernabilidad en la sociedad rural, sobre todo en departamentos
serranos como Puno, donde alcanzaron su momento más siniestro con el asesinato
público del alcalde de Ilave en abril 2004. Desde entonces, la Defensoría del Pueblo se
vio obligada a observar el proceso y publicar sus hallazgos mediante periódicos reportes
sobre “Conflictos de distinta intensidad entre población y entidades públicas”. A partir
de abril 2007, los conflictos municipales fueron relegados a un segundo lugar por los
conflictos ambientales en particular entre comunidades locales e industrias extractivas.
De la gran cantidad de publicaciones sobre las implicancias económicas y sociales del

boom minero en el Perú, nos referimos sólo al reciente estudio de Eduardo Zegarra51 y
sus colaboradores, porque es el que probablemente más se acerca a las publicaciones
sobre la economía de las familias campesinas reseñadas en la primera parte del presente
texto.
50
María Isabel Remy, “Los gobiernos locales en el Perú: entre el entusiasmo democrático y el deterioro
de la representación política”, en Víctor Vich (ed), El Estado está de vuelta: desigualdad, diversidad y
democracia. Lima, IEP, 2005, p. 127.
51
Eduardo Zegarra Méndez, José Carlos Orihuela y Maritza Paredes: Minería y economía de los hogares
en la sierra peruana: Impactos y espacios de conflictos. Lima, GRADE (Documento de Trabajo Nº 51),
2007.
33
El trabajo de Zegarra examina la relación entre la minería y el bienestar de las familias
locales en la sierra, tanto rural como urbana, del Perú. Utilizando una metodología
llamada “enfoque de emparejamiento”, que consiste en construir “parejas” de familias y
distritos con y sin minería que comparten una serie de variables que permiten una
comparación, el estudio llega a la conclusión que en la sierra rural, si bien no hay
impactos estadísticamente significativos en los ingresos y en los gastos familiares, la
probabilidad de ser pobres se ha disminuido en un 8.1% con la presencia de la
minería.52 Además con excepción de la sierra central donde los ingresos urbanos han
crecido de manera más pronunciada por la actividad minera, no se observó un efecto de
“desagrarización” de las familias rurales, cuyos ingresos siguen proviniendo
principalmente de la agricultura. En la sierra urbana, la probabilidad de ser pobres ha
disminuido en un 15.1% en los distritos mineros; en este caso sí existe un efecto de
“desagrarización”; es decir, la proporción de los ingresos generados por la actividad
agropecuaria ha disminuido.
Los autores recalcan que estos resultados globales de impacto deben tomarse con
cautela, ya que existen importantes diferencias tanto entre como al interior de las
regiones. Los mayores impactos en los ingresos rurales, por ejemplo, se han observado
solamente en la sierra norte, muy probablemente relacionado con las actividades de la
minera Yanacocha en Cajamarca que al parecer han alcanzado no sólo a los hogares
urbanos, sino también a los rurales. En cambio, en la sierra central se ha registrado un
balance positivo en los ingresos y en el gasto de los hogares urbanos, pero no de los
rurales, lo cual lleva a un patrón de impactos más complejo y potencialmente
conflictivo. Finalmente, en la sierra sur no se ha encontrado impactos positivos en los
ingresos y en el gasto de las familias. Por el contrario, se registra un incremento
significativo de la tasa de pobreza en los distritos con presencia minera. Esta región
aparece como la menos favorecida por las intervenciones mineras.
Por otro lado, se observó un claro sesgo en el impacto de la minería en la sierra a favor
de los hogares con mayores activos, como por ejemplo un mayor nivel educativo del
jefe del hogar. Los resultados sugieren que la minería ha favorecido a grupos
específicos de la población, pero ha afectado negativamente a los más vulnerables y ha
incrementado la desigualdad de los ingresos. Según los autores, esta sería otra
dimensión posible para explicar los conflictos, agravada por la falta de políticas
públicas complementarias que podrían haber mitigado el problema. El estudio concluye
que existe todavía una brecha muy grande entre los objetivos de la política pública y los
grandes problemas del desarrollo: la superación de la pobreza, la generación de
capacidades e instituciones para el desarrollo, y el cuidado del medio ambiente.
Conclusiones
En las últimas dos décadas se ha notado una importante ampliación temática en las
publicaciones sobre la sierra, la que sólo pudimos tocar someramente aquí. Mientras en
los años setenta y ochenta predominaban los estudios sectoriales microeconómicos y los
52
Como señalan los autores, cambios en el gasto per cápita pueden o no generar cambios en la incidencia
de pobreza. Esto depende de la distancia y de la distribución del gasto de las familias con respecto a la
línea de pobreza establecida en la ENAHO. En la sierra norte, por ejemplo, se midió un incremento
significativo de 37% en los ingresos per cápita y de 24% en el gasto per cápita en los distritos con
minería. Sin embargo, en este caso no se ha observado una caída en la probabilidad de las familias de ser
pobres.
34
trabajos etnográficos sobre “lo andino”, hoy en día el debate incluye una serie de
nuevos aspectos, entre los cuales destacan la gobernabilidad como factor indispensable
para el desarrollo económico y el potencial de desarrollo de la agro ecología andina.
Hay un creciente reconocimiento de la diversidad cultural y de los conocimientos
locales, de la necesidad de incluir a la población en el diseño y la aplicación de los
proyectos, y de dimensiones como la discriminación contra las mujeres, la degradación
ecológica, la presencia de la minería, y los derechos ciudadanas. Definitivamente, lo
rural ya no es sólo lo agrario.
Detrás de esta diversidad, sin embargo, el eje transversal sigue siendo el tema de la
pobreza. Un estudio relativamente reciente de GRADE constata que
“… la pobreza rural en el Perú es un fenómeno persistente. Más aún, la evidencia de las

últimas dos décadas muestra que el crecimiento económico global, o del sector
agropecuario, no alcanza para aliviar esta problemática de manera sustantiva,
especialmente en la Sierra, siendo cada vez más claro que se necesitan políticas
específicas que atiendan las características peculiares de los grupos poblacionales que
residen en esta zona de tal manera que puedan aprovechar las ventajas de una
estabilidad macroeconómica y un crecimiento económico sostenido”.53
III. El discurso sobre la Sierra: la marca del atraso54

La pregunta acerca de por qué la sierra peruana no ha llegado a insertarse en un estable
proceso de “desarrollo” puede ser contestada de muchas maneras. Pueden enfatizarse
razones políticas, económicas o culturales. Estas páginas se concentran en las últimas y
sostienen que la relación de la costa con la sierra peruana está obstruida por la presencia
de un imaginario (una serie de estereotipos) que bloquea sistemáticamente un
posicionamiento ante su realidad. Resulta claro que hay un discurso externo que ha
definido a la sierra de diversas maneras y aquello ha tenido -y tiene- tiene consecuencias
políticas muy concretas.
Desde este punto de vista, me interesa comentar los sentidos comunes que circulan
sobre la sierra del Perú, vale decir, cartografiar el lugar que ella ocupa en el imaginario
nacional. La hipótesis sostiene que la sierra no es solo un espacio geográfico sino
también una “realidad discursiva”, un conjunto de imágenes donde la sociedad peruana
ha depositado sus fantasías, sus miedos y sus anhelos. Hay por supuesto una realidad
material, una sierra material, pero el problema radica en que esa materialidad se define
(en buena medida) desde los discursos y con las palabras (Mignolo 2007). Es decir, la
“realidad” nunca se nos presenta como algo independiente del lenguaje; más bien, son
las imágenes –configuradas como representaciones sociales- las que determinan las
maneras que tenemos de acercarnos a la realidad.
En el Perú, entonces, ha habido una idea de la sierra que ha habitado en la conciencia

del poder político a partir de la cual se han activado un conjunto de intervenciones en
ella. Es decir, no se trata de imágenes sin relevancia política sino más bien de “juicios
53
Javier Escobal y Martín Valdivia: Perú: Hacia una estrategia de desarrollo para la sierra rural. Lima,
GRADE, 2004, p. 1.
54
Esta sección corresponde a un resumen del documento “La Idea de la Sierra” preparado por Víctor
Vich por encargo de esta Red de Investigación.
35
de valor” asociados a formas de control social y planes de desarrollo.55 En lo que sigue
voy a comentar los principales discursos sobre la sierra del Perú.
El primer imaginario figura a la sierra como un lugar estático, resistente a la noción de

cambio o de modernidad. La sierra es fantaseada como lo opuesto al mundo moderno y
siempre se termina por situarla en un orden temporal diferente. Ante los ojos del
observador externo se trata de una realidad “estancada”. El informe de la Comisión
Uchuraccay lo dijo de manera contundente:
Para estos hombres y mujeres, analfabetos en su mayoría, condenados a sobrevivir con

una dieta exigua de habas y papas, la lucha por la existencia ha sido algo
tradicionalmente muy duro, un cotidiano desafío en el que la muerte por el hambre,
enfermedad, inanición o catástrofe natural acechaba a cada paso. La misma noción de
superación o progreso debe de ser difícil de concebir –o adoptar un orden patético- para
comunidades que, desde que sus miembros tienen memoria, no han experimentado
mejora alguna en sus condiciones de vida sino más bien, un prolongado estancamiento
con periódicos retrocesos. (Vargas Llosa: 111)56
De hecho, estudios como los de Del Pino (2003) han demostrado que los Iquichanos
lejos estaban de ser diferentes y de no conocer el mundo moderno; es más, negociaban
constantemente con él mediante de usos y costumbres cotidianas. En el Uchuraccay de
1983 habían radios, tocadiscos y diversos productos modernos (además de dinero, por
supuesto) pero lo interesante es anotar que los comisionados no consiguieron ver
aquello: es decir, solo miraron (o se dieron cuenta) de lo tradicional y figuraron a los
campesinos como aquellos “otros” sin modernidad capaces de matar a los extraños con
piedras porque así lo demandaba su propia tradición.
Desde este paradigma, la sierra peruana nunca ha sido descrita como un presente; por lo
general, ha sido vista como una realidad anclada en el pasado, siempre inscrita en una
monotonía ritual que se repite en el tiempo. Por tanto, el presente de la sierra es una
especie de pasado y el futuro casi nunca aparece porque termina colonizado por el peso
de la tradición.
Esta imagen estática ha comenzado a reconfigurarse en el Perú actual a partir del

discurso turístico que produce una fuerte exotización de la historia donde importan los
turistas pero muy poco, o casi nada, los actores locales. El desinterés histórico que el
Estado peruano ha mostrado hacia las culturas indígenas se reconvierte hoy en día en un
puro simulacro. Por ejemplo, las principales identidades culturales que aparecen en la
página web de Prom Perú resultan ser justamente aquellas de los grupos más excluidos
de la nación; grupos que terminan siendo utilizados por el Estado para venderse hacia el
exterior.
Dicho de otra manera: el Estado peruano sigue sin tener un plan coherente de desarrollo
rural, no aparecen los mínimos esfuerzos por construir una política cultural adecuada, y
sin embargo la sierra peruana siegue siendo utilizada para performar una identidad
exótica que es la que promueven y desean las actuales lógicas del mercado globalizado.
55
Fue Michelle Foucault (1972) quien demostró cómo los sistemas de poder producen objetos (y sujetos)
que luego representan como si existieran previos al discurso. Y fue Edward Said (1990) quien sostuvo
que todo el saber que occidente había producido sobre el oriente no servía necesariamente para describir
al oriente sino, más bien, para conocer los presupuestos del propio razonamiento occidental.
56
Subrayado mío.
36
Así, el desarrollo se ha vuelto una simple imagen. Una vez más, el discurso oficial se
revela ya no por lo que afirma sino, fundamentalmente, por lo que oculta.
El segundo imaginario sostiene que la modernidad peruana inventó a la sierra como una
realidad degradada y abyecta. Desde ahí se la excluyó sistemáticamente de toda
participación política. El caso más claro tiene que ver con el propio lenguaje. Como se
sabe, el quechua y el aymara fueron lenguas a las que nunca se les permitió inscribirse
en la esfera pública y que tuvieron que limitarse únicamente a usos privados y
domésticos. La conversión del Perú en un país republicano no fue ajeno a dicha
perspectiva y mantuvo una herencia colonial: no solo no se constituyó en el Perú un
Estado nacional bilingüe –lo cual hubiera permitido la participación política, en ese
entonces, del sector más grande de la población - sino que hasta la actualidad las
lenguas indígenas no tienen ninguna importancia y se sigue entendiendo a la educación
como un proceso de franca des-indigenización, vale decir, como un dispositivo
encargado de dejar atrás toda la herencia cultural andina que sigue siendo entendida
como inferior. Un ejemplo puede ayudarnos a entender más este asunto. Se trata de
unas “notas de campo” que una egresada de sociología tomó mientras hacia un estudio
sobre la escuela rural peruana.
En el patio de la escuela una niña se me acerca con su hermanito de primer grado y le

ordena que saque uno de sus cuadernos de su mochila. La niña abre el cuaderno y me
dice: “enséñale, profesora” No entiendo a qué se refiere y le pregunto: ¿qué le enseño?
Lo que sabes pues profesora, ¡enséñale!57
Aquí puede observarse el alto grado de subalternización en el que todavía se encuentra

la cultura andina de la sierra peruana. La interiorización del sentimiento de inferioridad
es clara a partir de dos imágenes: por un lado, la sierra se figura como un lugar donde
no hay ningún conocimiento y, por otro, la costa se concibe como aquel lugar que lo
posee todo. Entonces, la sierra se vuelve como una pizarra vacía donde el poder puede
escribir lo que quiera. No importa qué es lo que la costa sepa, lo verdaderamente
relevante es que aquello se imagina como lo único que tiene valor social. Es decir, los
niños andinos sienten que su cultura no es importante, que no es verdaderamente una
cultura y que deben continuar aceptando –de manera agobiante- su propia colonización.
Al respecto, es imposible discutir la idea moderna de la sierra sin su correlato

antagónico: la costa. Entre ambas regiones siempre ha existido una relación conflictiva
que ha estado marcada por el ejercicio de poder, la incomunicación y el
desconocimiento mutuo.58 Históricamente la costa se constituyó en el Perú como el
lugar de la civilización, del mercado y de una modernidad que se sabia periférica pero a
la que igual se convocaba con necesidad.
Si bien la oposición entre ciudad y campo ha sido fundamental en el mundo moderno,

ella se acentúa en el Perú por la localización geográfica de Lima. Lo que quiero decir es
que aquí la diferencia entre la costa y la sierra es mucho más radical que en otros países
57
Tilsa Ponce. “La diversidad cultural en una escuela EIB en Ayacucho" Tesis par optar el grado de
licenciada en sociología. Pontificia Universidad Católica del Perú.
58
La rígida división costa/sierra no era tan clara en la época prehispánica donde los espacios no eran fijos
y el territorio se concebía como una totalidad atravesada por un permanente flujo humano y económico.
Murra, en efecto, demostró las relaciones entre control vertical de territorio, producción económica y
organización social y política. Así la costa casi podía entenderse como una derivación de la sierra.
37
andinos por una razón importante: mientras que Ecuador y Bolivia situaron sus capitales
en ciudades andinas, Lima es una ciudad costeña construida de espaldas a los andes.
Ello ha contribuido no solo a reforzar la extrema concentración de poder sino también al
desconocimiento mutuo entre ambas regiones.
El Perú se constituyó entonces como el país con el más alto grado de centralismo en
América Latina y aunque los pueblos andinos intentaron construir ciertos espacios de
autonomía sus habitantes siempre terminaron subordinados y comenzaron a producir
una imagen de la capital como el único lugar donde el progreso era posible. La
consecuencia de todo ello fue la asimilación cultural excesiva y, por lo mismo, la
ausencia de una identidad indígena en el Perú.59
Es también en la república donde comienza a figurarse a la sierra como un territorio

gigante, desconocido y difícil de controlar. El espacio andino ha sido representado por
un lado como una instancia salvaje e ingobernable y por otro como un territorio
“virgen” y “natural” dispuesto para la explotación económica; la imagen es muy
conocida:
El Perú es un mendigo sentado en un banco de oro.
Atribuida a Antonio Raimondi, la frase se ha vuelto un lugar común en el imaginario

nacional y aparece, a cada instante, en los debates políticos y en las conversaciones
cotidianas. Gonzalo Portocarrero (s/f) ha sostenido que el mito de la riqueza natural
alentó entre las clases criollas una concepción altamente rentista y pasiva de la
ciudadanía. En la frase de Raimondi la sociedad se figura como traicionada por un
Estado que entiende a la riqueza como algo que se “coge” y que no es producto del
trabajo. Se trata, por tanto, de una frase destinada a cuestionar a una clase dirigente
incapaz de fomentar un proyecto nacional que beneficie a todos
En efecto, en ella el país se figura como dotado de una gran riqueza pero como un
colectivo incapaz de explotarla o de hacerla producir. La frase señala que la propiedad
no es garantía de riqueza ni mucho menos un agente que por sí solo promueva el
desarrollo nacional. Ella alude a un país que desconoce su propio territorio y anima a la
necesidad de inscribir a la naturaleza peruana (y a la sierra como fundamental parte de
ella) en un proyecto de Estado más moderno, descentralizado y eficiente.
Entendida como una “realidad natural”, la sierra peruana vive hoy en día un acelerado
cambio climático que irá transformando no solo el escenario geográfico sino también la
producción discursiva que se genera de él mismo. Dicho de otra manera: la extracción
de las riquezas va teniendo un costo ecológico cada vez más grave. Las imágenes de los
deshielos así como las noticias sobre la contaminación en La Oroya y en Cerro de Pasco
y la deforestación en la selva van configurando una nueva idea sobre el territorio
peruano que el próximo Ministerio del Medio Ambiente seguro comenzará a producir.
Este nuevo organismo y la cantidad de estudios que vayan surgiendo en los próximos
59
¿Por qué no existen importantes movimientos indígenas en el Perú de hoy? La respuesta ha sido más o
menos consensual: el problema ha radicado en la ausencia de élites indígenas, vale decir, en el hecho de
que después de la revolución de Túpac Amaru éstas hayan sido sistemáticamente destruidas y
minimizadas. Una élite es una bisagra y al no existir esta especie de enlace lo indígena en el país siempre
terminó asociado con lo pobre, lo no poderoso y lo ignorante.
38
años, se convertirán -sin duda- en los príncipes agentes discursivos de un nuevo
imaginario sobre la sierra peruana.
La imagen del país poseedor de un gran territorio también ha sido central en la

producción de un imaginario de corte nacionalista y patriotero. La sierra, en efecto,
también ha sido entendida como lo más profundo y auténtico del país: un lugar de
identificación colectiva. Se asume que los andes son el corazón de la nación, el centro
de la patria y han sido motivo de una permanente simbolización artística y cultural:
Ricas montañas/ Hermosas tierras/ Risueñas playas/ ¡Es mi Perú!/ Fértiles tierras/
Cumbres nevadas/ Ríos quebradas/ ¡Es mi Perú!60
Como puede notarse, aquí el territorio deja de ser naturaleza y más bien se vuelve un
“paisaje”, vale decir, una composición estetizada destinada a satisfacer a un ojo externo
a esa realidad. Llama la atención, sin embargo, que en éste tipo de imágenes
nacionalistas el paisaje siempre se encuentre deshabitado, vale decir, que la sierra solo
pueda imaginarse como hermosa en tanto se encuentre vaciada de trabajo y de seres
humanos (Flores Galindo 1994: 239). Es decir, lo que se celebra es el territorio más no a
la cultura que lo habita.
Será entonces el surgimiento del indigenismo el encargado de “poblar” a la sierra

peruana de seres humanos dotados de una dignidad -cultural y laboral- por restaurar en
el presente. Fue Gonzáles Prada quien sostuvo que el desastre de la guerra con Chile era
el fracaso de la nación en general y que él se debía a la sistemática exclusión de un
amplio sector social: el indígena. Y fue José Carlos Mariátegui quien se atrevió a dejar
de lado todas aquellas discusiones psicologistas (del tipo “los indios necesitan
educación”) para aterrizar el debate con un punto de vista fundamentalmente
económico: se trataba de sostener que el problema del indio consistía tanto en el
despojo de la tierra como en la ausencia de una representación digna de su cultura. El
supuesto retraso de los andes como realidad económica era causa del gamonalismo y su
degradación cultural estaba directamente relacionada con la existencia de una férrea
cultura tutelar.
Por eso mismo, el siglo XX está atravesado por diferentes revueltas que marcan a la
sierra peruana como un lugar altamente violento y conflictivo. Se trata de un lugar con
un permanente descontento político que ha tenido su punto más alto en el conflicto
armado iniciado por Sendero Luminoso en el sur andino en la década de los ochentas.
La sierra se vuelve entonces un lugar atroz e imposible. Una película como “Pantaleón y
las visitadoras” acierta en producir una geopolítica del territorio peruano: la costa como
el lugar del poder y de las decisiones políticas; la selva como el lugar de la sensualidad
y del goce; y la sierra como el lugar del castigo. En efecto, es a la puna donde mandan a
Pantaleón Pantoja por haber desafiado a su propia institución. Es ahí donde el personaje
debe exorcizar sus culpas casi como si estuviera en el infierno. Hay en el Perú un
discurso que representa la sierra como ese lugar imposible marcado por un permanente
antagonismo.
El último imaginario sobre la sierra del Perú es el que la figura como un espacio donde
el capitalismo y la modernidad deben ingresar a cómo de lugar. Dentro de está lógica, se
sugiere que la sierra debe comenzar a parecerse a la costa y llegar a ser como ella. Una
60
Manuel Raygada, “Mi Perú”.
39
detenida lectura del ensayo de Alan García, “Sierra exportadora” revela la producción
de un discurso que se encuentra concentrado más en los recursos que en las personas. El
autor configura a la sierra solo como un lugar disponible ante los mandatos del mercado
global. Si hace la tradición nos enseña que se ha producido un paisaje sin pobladores,
hoy se trata más bien de un discurso con grandes cifras macroeconómicas pero sin
política. Es decir, este proyecto destaca porque los actores no importan y son
sistemáticamente invisibilizados: no hay instituciones locales, no hay asociaciones de
campesinos y, menos aún, los conocimientos tradicionales parecen encontrar algún
espacio en esta fantasía modernizadora. Ni la herencia cultural ni el juego político
parecen ser parte del proyecto que termina por situarse en una posición bastante atípica
al interior de los actuales debates sobre el desarrollo rural.
El gran motor del desarrollo debe ser, hoy día, la globalización de la sierra, vinculando
sus productos con el mercado externo y para ello el Estado debe informar, promover,
alentar a la empresa privada agroexportadora, capaz de establecer cadenas de
comercialización para cumplir ese papel (García 2005: 13).
Dicho de otra manera: solo se trata de “exportación” y nunca de la construcción de

mercados internos ni de la articulación de redes más dinámicas entre los pequeños
agricultores. En ese sentido, el brutal “paro agrario” de las últimas semanas no es sino la
expresión de miles de pequeños campesinos que siguen sin tener cabida en los planes
agrarios de los últimos gobiernos. La propuesta de García es, entonces, la de una pura
“ensoñación industrial” (Pratt 1997: 264) y la sierra, sin actores propios, se concibe
como un territorio que quiere volverse a conquistar.
Reflexiones finales
Las formas en las que representamos el mundo determinan la manera en que nos
relacionamos con él. Un niño socializado al interior de frases racistas, tendrá muchas
posibilidades de creer que existen diferencias “naturales” entre distintos grupos. Dicho
de otra manera: las imágenes importan porque no son solo imágenes: los sujetos
actuamos en el mundo a partir de una previa definición sobre lo que es la realidad.
En este trabajo he intentado sostener que estos imaginarios sobre la sierra peruana han
funcionado como fantasías que obstaculizan toda relación con ella. Se trata de
“pantallas” o “velos” cuya consecuencia es atrapar a la sierra en distintas relaciones de
poder y dominación. Entendida siempre como lo opuesto al mundo moderno, como el
lugar de los antagonismos, como un mar de problemas sociales o como un proyecto
donde el capitalismo debe desarrollase igual que en la costa, lo cierto es que estos
discursos siguen atrapados en sus propias lógicas y se presentan como el obstáculo que
bloquea construir una relación con la sierra desde un nuevo lugar. Para el ojo criollo, la
sierra solo ha sido una pura “distancia social” que ha quedado oculta bajo muchas
prácticas discursivas.
Debemos subrayar entonces que no hay desarrollo sin participación y que cualquier
proyecto tiene que partir por la manera en la que los actores van construyendo imágenes
de sí mismos, se involucran con las hegemonías del poder y producen procesos
40
mediante los cuales se recuperan saberes tradicionales.61 La reinvención de la sierra
debe ser entonces un proceso liderado por sus propios pobladores y por autoridades
capaces de articular la participación. El tema ha sido estudiado desde una perspectiva
histórica por Méndez (2004) Rénique en dos libros (1991, 2004) y por Pajuelo en la
actualidad (2007). Desde ahí es posible observar los esfuerzos por la conformación de
elites diversas, movimientos sociales y luchas políticas que buscan mayores autonomías
y que aspiran a una sociedad más plural donde las hegemonías sean deconstruidas o
queden neutralizadas.
En el caso peruano, resulta claro que la costa siempre ha tenido una idea sobre la sierra
que no coincide exactamente con la que sus pobladores tienen de sí mismos. Acusados
de “locos”, “irracionales” o “terroristas”, o de gente que “no se da cuenta de lo que es
el desarrollo” lo que se sigue revelando es, sobre todo, la profunda incapacidad del
discurso oficial para entender las necesidades de esta región y para producir un diálogo
más horizontal. Sigue imperando entonces una cultura autoritaria; un conjunto de
prácticas que, por un lado, impregnan las decisiones de los gobernantes que imponen
leyes sin consultarlas y, por otro, a poblaciones locales que desconfían de los canales
institucionales para expresar sus protestas.
En ese sentido, el gran tema sobre la sierra peruana sigue siendo el de la

descolonización: aquélla ejercida desde las instancias de poder (el Estado, el mercado) y
aquella otra, de carácter cultural, que busca mayor participación a partir de gestiones
locales y de la legitimidad de ciertos saberes. No se trata, sin embargo, de una propuesta
por una mayor “inclusión social” (categoría tan de moda hoy en día) sino,
fundamentalmente, de la construcción de un verdadero proyecto intercultural, vale
decir, una propuesta donde se pongan en cuestión los paradigmas hegemónicos de
desarrollo y donde la legitimidad de la diferencia y la mejor distribución económica
también ocupe un primer plano. El desarrollo rural no es entonces un problema
exclusivamente rural, es un tema absolutamente relevante para el país entero (Trivelli
2007: 705).
El reto es entonces político (destinado a neutralizar los poderes tradicionales y a generar

mayor participación), económico (neutralizar el desenganche y redistribuir más lo que
se produce) y cultural (fundador de nuevas epistemologías de conocimiento y de nuevos
discursos sobre la vida social). Nada de esto es fácil pero los acontecimientos de las
últimas semanas demuestran algo muy claro: un verdadero proyecto de desarrollo no
puede continuar construyéndose desde realidades discursivas tan externas. En ese
sentido, es posible afirmar entonces que la sierra peruana sigue buscando mayor
participación y que la lucha por sus sentidos todavía continúa.
61
Se cuenta que fue Humboldt quien llevó el guano a Europa y que tal descubrimiento (con todas las
consecuencias económicas que vinieron años después y que conocemos bien) consistió en divulgar un
dato que los indígenas mismos le habían proporcionado (Pratt 1997: 239).
41
B. Para entender y (re)pensar el desarrollo rural en el Perú y en la
sierra en particular
I. Cambios en conceptos y prácticas del desarrollo rural

Para poder enmarcar los distintos proyectos y programas que pretenden impulsar el
desarrollo rural en la sierra conviene primero desarrollar un marco conceptual que le dé
coherencia al conjunto de iniciativas y, al mismo tiempo, identifique vacíos o áreas que
requieren ser complementadas para impulsar una estrategia de desarrollo sostenible para
esta región del país.
En esta sección pasamos revista a cómo ha evolucionado la visión del desarrollo rural
en las últimas décadas. Para ello hemos ordenado la literatura relevante en distintas
dimensiones que han sido tomadas en cuenta al momento de diseñar políticas y
programas dirigidos a transformar el espacio rural. El cuadro 14 se presenta de manera
esquemática las principales dimensiones identificadas.
Cuadro 14. Desarrollo Rural: Principales Dimensiones

Dimensión Años 70-80 años 80-90 Síntesis
1. Estrategia de Intervenciones Intervenciones Intervenciones coordinadas /
intervención Integradas Aisladas complementariedad.
(DRI) (especialización)
2. Estrategia Oferta Demanda Reconocimiento que ambos énfasis
liderada por: (mayor rol a la deben coexistir da la necesidad de
participación y el validar la intervención y al mismo
empoderamiento) tiempo reconocer que ciertos actores
pueden no tener capacidad de expresar
sus intereses.
3. Dimensión Prima lo Ganan protagonismo Visión más balanceada donde se
sectorial Agropecuario las actividades maneja una cartera amplia de
Estrategias típicas rurales no oportunidades de diversificación de
- intensificación agropecuarias. Sin medios de vida (livelihoods)
agrícola embargo se sobre- Incluyendo migración
- diversificación estima su validez
agrícola como estrategia
4. Escala de Sobre estimación Toma importancia la Economías de escala tienen
producción de las Economía de Escala. importancia distinta en diferentes
posibilidades de la Menos importancia la ámbitos (p.e. producción, compra de
pequeña pequeña agricultura insumos, comercialización)
agricultura Organización / Mercado de Tierras son
mecanismos alternativos para
aprovechar economías de escala
5. Gente y Focalización en la Focalización en el Migración juega rol creciente en la no
territorio parcela como eje hogar rural identificación de Población con
de intervención Articulación con territorio
ciudades intermedias
6. Ámbito de Política sectorial. Política y programas Desarrollo Territorial
implementación Uso de nacionales Creciente reconocimiento de la
instrumentos necesidad de tener “políticas
diferenciados vía diferenciadas” (sin claro entendimiento
precios, subsidios, sobre su forma concreta)
tasas de interés Æ Menú de programas cuya
combinación depende del contexto
Æ Permitir la adaptación en la
implementación
42
7. Institucionalidad Participación Cambio en el Posible crisis de expectativas
institucional discurso Reconocimiento de límites al proceso
vertical Reconocimiento de de empoderamiento local
Nacional Æ un mayor peso de lo Necesidad de coordinar acciones
Regional Æ Local regional, local locales con políticas regionales y
nacionales
8. Organización Colectivización Privatización Asociatividad
9. Visión Empresas Visión Asistencialista Igualdad de oportunidades
emprendedoras Pobres Reducción de vulnerabilidades
10. Relaciones Relaciones Crecientemente Complejas
Internacionales Subsidios internacionales – Liberalización Comercial Bilateral – Impactos Indirectos
vía cambios en la matriz energética
I.1 Estrategia de intervención: desarrollo rural integrado versus especialización
El desarrollo rural puede ser entendido como un proceso de transformación social,

productiva e institucional con el objetivo de mejorar de manera sustancial y sostenible
la calidad de vida de una población. En este contexto, la necesidad de mejorar los
ingresos y ampliar las oportunidades de generación de ingresos de quienes viven en el
sector rural, exige una estrategia de desarrollo que tenga una visión “integral”. La
literatura sobre desarrollo rural ha reconocido siempre la necesidad de manejar una
visión integral. De Janvry et al. (1999), por ejemplo, señalan el surgimiento de este
paradigma de desarrollo rural entre 1970 y 1980, dominado por el interés en la
satisfacción de las necesidades básicas de los pobres rurales a través de un enfoque
integral.
Sin embargo, la implementación de esta estrategia de desarrollo integral estuvo

inicialmente centralizada por el Estado, el que fue considerado el actor clave en el
proceso de desarrollo. El Estado priorizaba la inversión social y era el ente encargado de
coordinar y ejecutar la provisión de servicios de desarrollo (De Janvry et al. 1999),
otorgando en muchos una mínima importancia a los procesos de formación de
capacidades (Scott, 2002)
Según diversos autores esta visión habría fracasado debido a problemas derivados de
una débil coordinación y por la falta de gerencia adecuada para la implementación. De
Janvry et al. (1999), basándose en Crener et al (1984), menciona por ejemplo algunos
de los problemas que se presentaron en la implementación de dichos programas:
• Ambientes políticos adversos y un sesgo urbano que minaba la rentabilidad de
las inversiones en agricultura
• Excesiva focalización a la agricultura, incluso en los casos en los que esta
generara solamente una pequeña fracción del ingreso de los hogares
• Incapacidad de solucionar el problema de acceso a activos, particularmente
tierras
• Fallas de coordinación entre las agencias del gobierno en la entrega esperada de
los servicios en “paquetes integrados”
• Fallas para descentralizar el poder de decisión a nivel local sobre la participación
de los beneficiarios en la definición de los proyectos e implementación de los
mismos
• Atención insuficiente a la formación y fomento de alianzas que le den soporten a
un compromiso continuo con el desarrollo rural
43
Producto de estas falencias, las estrategias de desarrollo que se impulsaron a partir de la
década de los ochenta y con mayor fuerza en la década de los noventa –en el marco de
los programas de ajuste estructural y liberalización de mercados– tendieron a privilegiar
la especialización. (Escobal y Valdivia, 2004). Los distintos Gobiernos optaron por
segmentar las acciones vinculadas a la provisión de bienes y servicios públicos
(caminos rurales, electrificación, saneamiento, telecomunicaciones, titulación, sanidad
agropecuaria, etc.) y crear unidades de alta especialización técnica para realizar estas
inversiones.
Recuadro 3.
El rol de la infraestructura en el ámbito rural
“Antes de esta experiencia, este lugar (Huaraca- Vichos, Ayacucho) era como cualquier lugar y/o
pueblo ignorado, donde el vivir era tan rutinario con un poco de agricultura y el pastoreo y algunos
elementos humanos que solo visitaban por la caza furtiva, prácticamente un caserío de apenas diez
familias, una trocha carrozable en total abandono, población sin ninguna conciencia turística y
atractivos sin acceso. En la actualidad es una nueva zona ecoturística, con accesos señalizados, en un
área de 30 km cuadrados y la comunidad se encuentra organizada para fines de preservación y servicio
en el bosque natural y la laguna visitado por miles de visitantes que dejan algo de economía a los
moradores”
Juan de Dios Cabrera Carrasco, Chilca-La Mar-Ayacucho
Aunque los resultados de muchas de estas iniciativas mostraron cierto grado de

efectividad, la evidencia que presenta la literatura internacional hace evidente que esta
especialización en las intervenciones ligadas al desarrollo rural tiene sus límites.
Intervenciones aisladas, que no contemplan la existencia de complementariedades entre
las distintas inversiones públicas, tienen una rentabilidad menor que las inversiones
públicas que logran hacerse de manera coordinada. Escobal y Torero (2006), por
ejemplo muestran que el impacto de la inversión coordinada en servicios de
infraestructura en el área rural excede largamente la suma de los impactos aislados. Así,
por ejemplo, el impacto de tener electricidad y agua -que equivale a un incremento de
16% de los ingresos respecto a quienes no tienen esta infraestructura - es mayor que la
suma de los impactos individuales, que no superan el 9%. Algo similar ocurre cuando se
combinan agua y teléfono, así como electricidad y teléfono o, por último agua
electricidad y teléfono, donde el incremento de ingresos es de 20% frente a menos de
5% que resultaría de agregar los impactos individuales.
I.2. Estrategia liderada por la oferta o por la demanda
Las estrategias impulsadas por el Estado típicamente han estado basadas en esquemas
de planificación central. Este tipo de estrategia domino la escena del desarrollo hasta la
década de los ochenta. Las estrategias lideradas por la demanda marcaron un cambio de
paradigma en el desarrollo rural, abriéndose espacio para “la voz de los pobres” que, a
diferencia del esquema anterior (liderado por oferta), contemplaba métodos
participativos en la implementación de estrategias de desarrollo.
En la discusión sobre estrategias efectivas para la superación de la pobreza, Narayan

(2000) señala que es necesario lograr un entendimiento de la pobreza desde la
perspectiva que tienen los pobres. Este conocimiento permitirá un mejor acercamiento
hacia las barreras que afrontan los pobres así como a sus reales necesidades. Esta visión
no sólo es más democrática sino más práctica, en el sentido de reconocer las
44
limitaciones del Estado central para identificar los problemas específicos que enfrentan
los pobres rurales en distintos
Esta proposición resulta importante si consideramos que nos permite comprender por
qué muchas intervenciones gubernamentales y la provisión de servicios son percibidas,
por los pobres, como inefectivas en la medida que no les permite cambiar su precaria
situación; percibiendo, por el contrario, que esta se ha mantenido invariable en el
tiempo. (Narayan, 2000).
Cabe resaltar, sin embargo, que crecientemente se ha puesto en tela de juicio la

capacidad de desarrollar estrategias únicamente lideradas por la demanda, tanto debido
a la necesidad de articular las estrategias locales con las estrategias regionales y
nacionales, como por el hecho que hacer efectiva la participación de los segmentos más
excluidos es compleja y puede existir la coexistencia de estrategias lideradas por oferta
y demanda
I.3. La dimensión sectorial del Desarrollo Rural
En los primeros esfuerzos por articular estrategias de desarrollo rural era común
identificar la primacía de lo agropecuario. Es más, aún sigue siendo cierto que en
muchos sectores vinculados a la política pública “lo rural” suele confundirse con “lo
agrícola”.
De Janvry et al. (1999) señala que durante la década de desarrollo de 1960-1970, la

política rural priorizó el sector agropecuario bajo los alcances de la “Revolución verde”,
considerando además a los productores agropecuarios como los instrumentos clave para
lograr el desarrollo rural. Esta estrategia contemplaba inversión gubernamental a gran
escala en infraestructura, investigación y asistencia técnica y estaba orientada a
incentivar la adopción de nuevas tecnologías. (Ashley y Maxwell, 2001). En este
contexto, la discusión sobre el desarrollo reconoce al crecimiento agrícola como el
motor para la reducción de la pobreza dentro de la agricultura, la economía rural y a
nivel nacional. (Irz et al 2001, citado en Ashey and Maxwell 2001)
Sin embargo, cada vez con mayor énfasis se viene dando un incremento de la presencia
de las actividades rurales no agropecuarias como un eje estratégico del desarrollo rural.
Por ejemplo, Kay, C (2005) señala la “Nueva Ruralidad” inicialmente como un término
referido a la caracterización de las nuevas transformaciones experimentadas por el
sector rural; en gran medida, como consecuencia de la globalización y políticas
neoliberales. En esta línea, la “Nueva Ruralidad” da cuenta de la creciente participación
de las actividades rurales no agrícolas en el medio rural (por ejemplo artesanía,
comercio, transporte, turismo rural) y de la multi o pluriactividad de la economía
campesina. Asimismo contempla un cambio en la valoración del espacio rural debido al
ecologismo o el turismo rural, o un cambio cultural en los estilos de vida de la
población rural. Este último, según Llambí (1994), se dio como consecuencia de la
mayor interacción rural urbana y de los medios de comunicación.
45
Recuadro 4.
Las actividades no agropecuarias y el acceso a mercados
“La experiencia consiste en un grupo de personas del campo que se organizan para confeccionar
artesanías, vendiendo primeramente en el mercado local y regional y después llegando a exportar las
confecciones de artesanías que realizaban, la cooperativa llego a tener como 70 socios y a la vez
trabajadores tanto varones como mujeres”
Alejandro Rojas Ccolqque, Yauri-Espinar-Cusco
El nuevo paradigma denominado “medios de vida sostenibles” parte de una visión

amplia sobre la combinación de activos y actividades que configuran una estrategia de
supervivencia viable para las familias rurales. No se encuentra vinculada
exclusivamente a la agricultura. (Sepúlveda et al 2003). Kay (2005) señala que la
temática sobre las nuevas estrategias de vida rural ha sido desarrollada y difundida por
Robert Chambers (1988, 1997). Aquí, las propuestas de políticas públicas tienen como
agenda promover el desarrollo rural concentrándose no sólo en la agricultura campesina
sino también en sectores importantes como empleo rural, sostenibilidad ambiental,
equidad, participación social, descentralización, desarrollo local, empoderamiento.
I.4. ¿Existen economías de escala en la producción agrícola?
La existencia o no de economías de escala en el sector agropecuaria ha estado en el

centro del debate sobre el desarrollo rural. De existir economías de ala importantes a
nivel de parcela se podría justificar la presencia de la gran propiedad agraria. En cambio
la ausencia de economías de escala en la percala podría permitir que otras formas de
propiedad puedan ser viables.
Ellis y Biggs (2001) mencionan que las estrategias centradas en la pequeña agricultura
marcan un punto notable en el desarrollo rural siendo reconocidas por satisfacer
simultáneamente dos objetivos: crecimiento y equidad. Por su parte, el trabajo de
Schultz (1964) fue reconocido como la contribución más significativa a este enfoque.
Schultz señalaba que los pequeños productores son asignadores eficientes y racionales
de sus recursos (Shultz citado por Ashley and Maxwell, 2001) pero que sólo tenían
como opción el cambio tecnológico para mejorar sus ingresos (De Janvry, 1999). Así,
las propuestas planteadas por Schultz, unidas a la revolución verde, influyeron sobre la
política del desarrollo rural que tuvo como elemento crucial dentro de la estrategia para
el crecimiento económico y el desarrollo rural, a los pequeños agricultores “racionales y
eficientes”. (Sepúlveda et al. 2003).
Se pueden mencionar algunas teorías planteadas por autores como Lipton y Longhurst
(1989), Hayami y Ruttan (1971), Johnston y Kilby (1975), Mellor (1976), que hablan de
la eficiencia de la pequeña agricultura y la necesidad de cambios tecnológicos. Aquí se
citan algunos de estos planteamientos:
• “El desempeño de los procesos productivos relacionados con las combinaciones
de partida (semilla, fertilizante, agua) son neutrales a la escala (Lipton y
Longhurst 1989 citado por Ellis y Biggs 2001)
• Hayami y Routan (1985) promovieron las innovaciones tecnológicas en los
casos en que los cambios en la escasez relativa de factores, traducidos en
cambios en sus precios relativos, induzcan sesgos asociados al ahorro en el uso
de factores
46
Si bien algunos autores señalan que este modelo ha demostrado una consistencia
estratégica a lo largo de los años, con fundamento teórico y empírico, ha sido
cuestionada su rentabilidad (en términos sociales o económicos), en los nuevos
discursos sobre el espacio rural (Ashley y Maxwell 2001).
Adicionalmente existe literatura sobre las condiciones poco favorables para los
pequeños productores, en la cual se evidencia que mercados crecientemente complejos,
privatizados y competitivos, hacen que la elección de tecnología se vea condicionada a
estas restricciones. (Tripp 2001 citado por Ashley y Maxwell 2001)
La existencia de economías de escala en otros ámbitos como los de la comercialización

abre s su vez la discusión hacia la alternativa de la asociación de productores como
vehiculo para capturar estas economías de escala sin necesidad de la generación de
procesos de concentración parcelaria.
I.5. ¿Cuál es el ámbito de implementación de la política del desarrollo rural?
Sustentada por las políticas liberales de la década de 1980, la política de desarrollo rural
tomó un nuevo rumbo reemplazando y suspendiendo el paradigma anterior. Uno de los
cambios más saltantes fue la reestructuración de políticas y programas que, a diferencia
del esquema implementado anteriormente, basó sus estrategias sobre programas
nacionales. (Kay 2005) Este enfoque cuestionó seriamente las políticas sectoriales
específicas como la política de precios y comercio externo. Según Bautista y Valdés
(1993) (citado por Key 2005), dichas políticas de precios eran discriminatorias contra la
agricultura debido que generaban bajas tasas de retorno y sobretodo porque tendían a
favorecer sólo áreas urbanas.
Por su parte, Shejtman y Berdegué (2003) definen el DTR como “un proceso de
transformación productiva e institucional en un espacio rural determinado, cuya
finalidad es reducir la pobreza rural”. En este contexto, el propósito de la
transformación es articular competitivamente la economía de dicho espacio rural,
articulando a su vez la participación de los actores locales y estimulando y facilitando la
concertación.
Así, plantean que el nuevo enfoque de Desarrollo Territorial está basado en una
estrategia que contempla múltiples dimensiones de desarrollo, sobre un espacio
“objetivamente inexistente”, que constituye un conjunto de relaciones sociales, de
identidad y de propósitos compartidos.
Sin embargo, la discusión sobre el DTR se ha mantenido en la esfera de lo teórico

siendo cuestionada por muchos autores, debido a las complejidades encontradas en su
implementación. Sumpsi (2006) y Mora (2006) plantean que este enfoque ha tenido que
afrontar obstáculos que dificultan su operatividad. Entre los más importantes destacan la
ausencia de criterios operativos para la definición de territorios rurales, los arreglos
institucionales públicos y privados en contextos de información imperfecta, así como la
estructura organizativa adecuada para promover y gestionar el desarrollo de los
territorios
47
Mora (2006) además destaca la necesidad de considerar aspectos relevantes para el
impulso de los procesos de desarrollo territorial rural, como complementos
indispensables a las políticas públicas y estrategias diseñadas:
• Elaboración de arreglos institucionales que pasen del funcionamiento sectorial
estatal hacia una acción integrada
• Establecimiento de servicios de AT y extensión rural-investigación
• La aplicación del “enfoque ascendente” en los procesos de desarrollo territorial
rural para considerar las situaciones específicas de los diferentes territorios
presentes en el medio rural regional.
I.6. Institucionalidad en el medio rural
Participación institucional vertical
Sepúlveda et al (2003) da cuenta de la existencia del enfoque de desarrollo rural

caracterizado por la implementación de estrategias nacionales verticales impuestas “de
arriba hacia abajo”. Este enfoque asume que los factores que desencadenan el cambio
son exógenos y derivan de políticas nacionales sin contemplar heterogeneidades.
Reconocimiento y mayor peso de lo regional/local
Escobal (2004) menciona que existe un cambio en el paradigma del desarrollo rural
enmarcado por el impulso hacia la participación de la población beneficiaria en la
planificación, ejecución y mantenimiento de proyectos públicos. En dicho contexto,
algunas funciones del Estado fueron sustituidas mediante la formación de instituciones
y del empoderamiento local.
Escobal señala en base a Coombs (1980) que este consenso estaba orientado a
garantizar la participación plena de los pobres de áreas rurales en el proceso de
desarrollo basado en la satisfacción de necesidades básicas y la distribución equitativa
de los beneficios.
Cabe señalar que algunos autores reconocen este nuevo paradigma como la
implementación de procesos participativos de desarrollo y otorgan mayor importancia a
los actores. Son también conocidos como estrategias ascendentes desde el ámbito local
o particular, donde la participación y el empoderamiento juegan un papel fundamental
(Sepúlveda et al 2003)
Si bien la población rural podría se capaz de promover sus propios intereses a través de
redes institucionales u organizaciones colectivas, muchas de estas instituciones afrontan
desafíos en términos de replicabilidad, continuidad y legitimidad, que en la mayoría de
los casos no han sido posibles de solucionar, enfrentando con ello un frustrado intento
de lograr el desarrollo rural sustituyendo las funciones al Estado.
Para una muestra de ello Escobal, en base a Bebbington (1997), señala que las ONG
están experimentando una crisis en materia de identidad institucional, legitimidad y
continuidad tras haber reconocido la poca efectividad de sus esfuerzos por modificar la
situación de pobreza rural en las últimas décadas.
48
Parece ser que la existencia de algunas fallas institucionales aunado a las características
heterogéneas de las áreas rurales ha impedido a dichas organizaciones remplazar el
papel del Estado en su objetivo de lograr el desarrollo de los pobres rurales. Escobal
(2004) señala la existencia de cuatro fallas institucionales: los bienes públicos, las
externalidades, la incapacidad de alinear estrategias de alivio de pobreza con equidad
así como la existencia de información imperfecta. Estas fallas están asociadas con
limitantes al desarrollo institucional haciéndose presente en dificultades como la
disociación entre los costos y beneficios de los esfuerzos que se despliegan, los
obstáculos a la democratización del proceso de toma de decisiones asociados con
información imperfecta, los altos costos de transacción.
I.7. Organización
Holdcroft (1978) señala que la principal iniciativa en la política rural de 1950-1960 fue
el desarrollo comunal basado en promover la organización de comunidades rurales lo
cual permitiría planificar colectivamente la asignación de los recursos bajo su control
(De Janvry et al (1999))
Aunque este movimiento fue guía para las intervenciones de política rural de algunas
instituciones como USAID y Naciones Unidas en gran parte del mundo, resultó ser un
intento anticipado, basado en acciones descentralizadas que cayó fácilmente debido a
que no transfería nuevos recursos a las comunidades para la generación de ingresos y
porque acentuó el poder de las elites tradicionales al rechazar temas relacionados a la
distribución de la tierra y estructuras de poder local.
I.8. Visiones alternativas del Desarrollo Rural
La historia del desarrollo rural da cuenta de la existencia de distintas visiones. En

algunos casos aparecen estrategias basadas en “Empresas emprendedoras” que lideran
el cambio. En otros casos prima una visión “asistencialista” que percibe al sector rural
como un lastre para el desarrollo.
El Informe sobre el Desarrollo Mundial (2000-2001), adoptando una definición

multidimensional de pobreza plantea una estrategia de desarrollo basada en tres pilares
fundamentales: Igualdad de oportunidades, para mejorarles el acceso a activos y
mercados; empoderamiento, logrando que las instituciones del estado sean sensibles a
las voces de los pobres; y seguridad, para lidiar con los riesgos y reducirles su
vulnerabilididad.
Esa visión multidimensional está relacionada con los enfoques dinámicos de la pobreza,
que a diferencia del enfoque estático se concentran en aspectos “preventivos”.
(Chaudhuri 2003).
Algunas estrategias para lidiar con la vulnerabilidad, se han concretado en el manejo
comunal a través de redes de protección social (capital social) así como en la
implementación de transferencias condicionadas por parte del estado.
I.9. Globalización y apertura comercial
De Janvry et al (1999) refieren que la globalización generó un contexto de exposición

de los pobladores rurales a los mercados internacionales, donde las reglas de juego han
49
tendido a homogeneizarse, imponiendo la necesidad de alcanzar mayor competitividad
para sobrevivir en los mercados, circunscritos a la competencia internacional.
Esta condición es especialmente difícil para los pequeños productores que enfrentan
desventajas ante los retos de la modernidad y competitividad debido a su baja posesión
de activos, su limitado acceso a nuevas tecnologías de información y los altos costos de
transacción en los mercados. (De Janvry, 1999). Escobal (2006) señala basándose en
Winters (2004) y Anderson (2005) alguna evidencia de los potenciales efectos negativos
en el vínculo entre liberalización comercial con pobreza y la distribución de ingresos.
Por otro lado, aunque es posible encontrar efectos positivos provenientes de la apertura
comercial, Escobal (2006) señala la existencia de muy pocos estudios al respecto. Se
pueden mencionar algunas experiencias documentadas por Agreda (1997) para el caso
de los alpaqueros y Rodríguez et al (2006) para el caso de los productores ayacuchanos
de cochinilla. Ambos mencionan la importancia de la innovación y el fortalecimiento
gremial como condiciones favorables para alcanzar mercados internacionales.
De otro lado, existe también un efecto derivado de la globalización sobre las relaciones
comerciales en mercados de productos y cambios en los sistemas de comercialización a
escala global (el impulso de los supermercados); así como cambios sobre la dieta
alimenticia en general. Si bien existe poca literatura al respecto, Escobal señala trabajos
presentados por Reardon y Berdegué (2002) en el primer caso y Huber (2002) en el
segundo, como evidencia de los cambios resultantes en de las relaciones internacionales
y la mayor exposición de las zonas rurales.
II. Rol de la política pública para impulsar el desarrollo rural

El rol del Estado para promover el Desarrollo Rural está íntimamente vinculado a la
concepción misma de desarrollo. Si seguimos a Sen (1989) y concebimos desarrollo
económico como la expansión de las “capacidades” de la gente, un rol central del
Estado sería el de fortalecer tales capacidades. Para lograr este objetivo es
imprescindible reconocer que cualquier estrategia de desarrollo rural debe partir por
reconocer la heterogeneidad del medio rural; tanto en lo que respecta a los territorios
como al acceso diferenciado a activos públicos y privados de sus habitantes, como la
heterogeneidad de sus instituciones. Está heterogeneidad en la dotación inicial con la
que cuenta un hogar rural deviene en una heterogeneidad en los derechos de uso o
dominio sobre los recursos que lo rodean, heterogeneidad en las capacidades
(habilidades y potencial) que poseen, en sus estrategias de vida y, finalmente, en la
calidad de vida que logran desarrollar.
Entre las distintas estrategias que los hogares rurales han desarrollado, varias de ellas
pueden ser consideradas de “supervivencia”. Sin embargo, existen también otras
estrategias que han mostrado potencial para constituirse en alternativas para los
pequeños productores de la sierra: a) diversificar las fuentes de ingreso del hogar hacia
actividades que provean empleo rural no agropecuario (ERNA); b) integrarse a
mercados domésticos dinámicos, ya sean regionales o nacionales; y, c) integrarse a
nichos de mercado de exportación. A estas estrategias cabría añadir una estrategia de
“salida” en la que la migración y el desarrollo de los mercados de trabajo cobran un
papel preponderante.
50
En el caso del desarrollo de actividades rurales no agropecuarias, la literatura
internacional ha mostrado sus potencialidades y limitaciones. Ver por ejemplo Pingali y
Rosegrant (1995) a nivel global; Reardon et al. (2001) quienes documentan el caso de
América Latina y Escobal (2001), quien mide la importancia de esta estrategia para el
sector rural peruano e identifica que casi 50% de los ingresos rurales provienen de
actividades no directamente vinculadas con la parcela del agricultor.
Por su parte, la integración a mercados nacionales dinámicos también ha sido estudiada

a nivel internacional y local. La literatura asociada a este tema ha combinado los marcos
conceptuales de la eficiencia y competitividad de mercados con la nueva economía
institucional para identificar las causas de una mala articulación y sugerir estrategias
para resolver los problemas identificados. Dichas estrategias están basadas en el
desarrollo de formas contractuales entre la industria de procesamiento y la pequeña
agricultura (Pimbert et al., 2001); en políticas dirigidas a la reducción de costos de
transacción (Harriss-White, 1998); o en fortalecer los vínculos con supermercados
(Ghatak y Pandey, 2000; Reardon y Berdegué, 2002). Para el caso peruano la mayor
parte de estudios que estudian las relaciones contractuales entre agricultores y
agroindustria están basados en las experiencias de los pequeños agricultores comerciales
de costa (Escobal et. al, 2000), o las zonas más articuladas al mercado de la Sierra
Central (Bernet et al., 2002).
Tres estrategias han sido identificadas en la literatura sobre desarrollo rural para
identificar cómo los hogares rurales combinan fuentes de ingreso para enfrentar
cambios en el entorno económico, social, político o institucional. Estas tres estrategias
son: (a) intensificación de la actividad agropecuarias; (b) diversificación de fuentes de
ingreso; y, (c) migración. La intensificación agropecuaria busca incrementar la
productividad a través de innovaciones que permitan usar de mejor manera los recursos
productivos que dispone el hogar. La diversificación de ingresos busca identificar
fuentes alternativas para enfrentar un shock permanente o transitorio o como alternativa
para generar un proceso de acumulación y reinversión. Finalmente, la migración puede
ser considerada como una estrategia para asegurar fuentes de empleo alternativas
aprovechando lazos ecónomo micos y sociales entre áreas de origen y destino de la
migración. (Scoones, 1998). De manera complementaria Devereaux (1993) distingue
entre estrategias de sobrevivencia, estrategias adaptativas y estrategias de acumulación.
Como indica Morris et al. (2005) la clasificación de sugerida por Scoones (1998) refleja
las características de las actividades que realizan los hogares mientras que la
clasificación planteada por Devereaux (1993) se basa en la racionalidad o motivación
que tendría el hogar y el resultado que se generaría. Estrategias de vida de los hogares
rurales también pueden ser evaluadas en términos de la escala institucional que tienen
asociada (Dougherty, 2002). Cinco escalas suelen ser identificadas: intra-hogar, entre
hogares, comunidad, mercado y Estado. Bajo este punto de vista, las estrategias de vida
en el medio rural no son sólo un tema que le compete al hogar como una de decisión del
hogar sino una compleja trama de interacciones que vinculan a los individuos del hogar
con su entorno.
Cada una de estas estrategias significa distintos tipos de integración con los mercados
de productos agropecuarios y no agropecuarios. Algunos de quienes logran articularse
exitosamente a estos mercados lo hacen a través de la intensificación de la actividad
agropecuaria mientras que otros lo logran diversificando sus fuentes de ingreso hacia
51
actividades no agropecuarias. Como se sabe existe una relación positiva entre
intensificación de la actividad agropecuarias y nivel de bienestar. También existe esta
misma relación positiva entre incremento de ingresos rurales no agropecuarios y nivel
de bienestar: mayor diversificación de ingresos suele estar asociada a mayor
crecimiento económico y menor vulnerabilidad. Sin embargo, es bien conocido que
aquellos que tienen poca educación, habilidades laborales, capital social o financiero
difícilmente pueden captura estas oportunidades. (Ellis, 2000)
Recuadro 5.
La intensificación de la actividad agropecuaria y la organización como estrategia de ingresos
“A partir del año 2000 tomamos la decisión de solicitar una parcela a la comunidad campesina con la
finalidad de mejorar la crianza de ganados vacunos (...) una vez que tuvimos la parcela casi como una
propiedad, otros comuneros también empezaron a solicitar sus parcelas, de modo que casi todos en el
sector tiene sus parcelas (...) hemos unido nuestras parcelas con la finalidad de disponer de mayores
ingresos, contar con agua y mejorar la instalación de pastos mejorados, lo que nos facilitaba el pastoreo
rotatorio, la organización para el trabajo familiar y poder asegurar una mayor producción de leche”
Lucio Chise Ccora, Coporaque-Espinar-Cusco
La estrategia de intensificación no es fácil para el productor la sierra Peruana. Como se

sabe, la mayor parte de los agricultores ubicados en la Sierra tienen baja productividad,
costos monetarios unitarios elevados y enormes dificultades para poder innovar en
productos, tecnologías o procesos de tal manera que puedan alcanzar mayores niveles
de eficiencia y rentabilidad, inclusive para su escala. Sin embargo, existe un pequeño
grupo de productores que han logrado articularse de manera beneficiosa a mercados que
pueden denominarse “mercados dinámicos”. Por mercados dinámicos, entendemos
mercados que pueden absorber cantidades crecientes de los cultivos producidos por
estos agricultores, ya sea por el escala del mercado o porque la demanda crece
aceleradamente.
La estrategia de diversificar las fuentes de ingreso hacia actividades rurales no

agropecuarias también tiene potencialidades y limitaciones. Tal como han mostrado
diversos autores (la evidencia se encuentra resumida por Reardon et al, 2001) la
diversificación de ingresos tiende a ser mayor tanto entre los más pobres como entre los
más ricos, respecto a quienes se encuentran al centro de la distribución de ingresos. Para
los más pobres la diversificación de ingresos puede ser la estrategia óptima en respuesta
a la inexistencia de otros mecanismos de seguro, y en general están asociadas a las
actividades salariales de baja remuneración (como los peones agrícolas no calificados).
Para los menos pobres, la estrategia de diversificación, por el contrario, puede
constituirse en una estrategia para desarrollar nuevas oportunidades de ingreso gracias a
la mayor base de activos disponible. En este caso las estrategias de diversificación de
ingresos tienden a estar relacionadas a actividades salariales de mayor calificación o la
incursión a mercados de productos más sofisticados.
Si se pretende elevar la rentabilidad de los pequeños productores de la sierra por medio

de una vinculación más exitosa con los mercados, es indispensable entender qué
factores explican los altos costos de transacción que enfrentan dichos agentes para
vincularse a los mercados de productos y establecer mediante qué mecanismos dichos
costos se traducen en estrategias económicas y prácticas tecnológicas particulares. Sólo
52
así se podría diseñar una estrategia de intervención que permita mejorar el bienestar de
los productores rurales de la sierra vía la profundización de sus relaciones mercantiles.
Las dos primeras investigaciones cubren los principales problemas asociados a “fallas
de mercado” que impiden que se desencadenen procesos de desarrollo rural más
inclusivos. Por su parte, Hatzius (2000) considera cuatro tipos distintos de fallas
institucionales. Las primeras dos están asociadas a bienes públicos y a la presencia de
externalidades negativas y son tratadas como fallas de mercado en la literatura
económica (neoclásica). Los otros dos tipos de fallas institucionales caen fuera del
marco conceptual de la economía neoclásica, la que se concentra en la eficiencia en la
asignación de recursos. La tercera falla institucional está asociada a la incapacidad de
los mercados de resolver por si mismo metas de pobreza y equidad (temas que no suelen
ser vistos como “fallas de mercado” en sentido estricto). La distribución óptima de
derechos de propiedad o la necesidad que los ganadores compensen a los perdedores
son ejemplos típicos. Una gama amplia de configuraciones institucionales que
combinan esfuerzos colectivos de agencias públicas y organizaciones de la sociedad
civil suelen ser consideradas para asegurar equidad, sostenibilidad y consenso entre las
partes afectadas.
Por último, para Hatzius (2000) la cuarta falla institucional está asociada al supuesto de
que mercados competitivos están asociados a información perfecta. Los problemas de
asimetrías en la distribución de información y la existencia de costos de transacción (es
decir costos de información y de preparar, monitorear y hacer cumplir contratos) en el
contexto de instituciones que van más allá del mercado y son un grupo de problemas
que obligan desarrollos institucionales específicos.
Tomando en cuenta estas imperfecciones institucionales y fallas de mercado, un marco

institucional conducente a un desarrollo rural sostenible y equitativo debería incluir al
menos los siguientes dos aspectos: a) un sistema de asignación de derechos y
responsabilidades bien definido y transparente, incluyendo procedimientos para
monitorear y hacer respetar los acuerdos; y b) mercados efectivos y eficientes en el
marco de un arreglo organizacional complejo que incluye redes, instancias de
coordinación organizaciones secundarias que facilitan la acción colectiva y reducen los
costos de transacción entre los distintos individuos y grupos de interés.
II.1. Estrategias de desarrollo rural y estrategias para la sierra
En Septiembre del 2004, se publicó la Estrategia Nacional de Desarrollo Rural (ENDR),

como resultado del esfuerzo articulado de diversos sectores62, a partir de la Comisión
Multisectorial de Desarrollo Rural63. Esta comisión fue presidida por el Secretario
Técnico de la Comisión Intersectorial de Asuntos Sociales (CIAS) y tuvo como
Secretaría Técnica a un representante del Ministerio de Agricultura (MAG).
El documento recoge elementos importantes de las discusiones y propuestas sobre el

tema del desarrollo rural, logrando así un “consenso” entre el Sector Público y los
espacios académicos y de cooperación internacional, generando un escenario alentador
62
Los sectores que participaron fueron el Ministerio de Agricultura, MIMDES, MTC, Ministerio de
Vivienda, Construcción y Saneamiento, MEF, Ministerio de Comercio Exterior y Turismo, Mesa de
Concertación para la Lucha Contra la Pobreza y el CND.
63
Creada en Marzo del 2003 (RM 080-2003-PCM)
53
al ser una de las pocas oportunidades en que se ponen de acuerdo quienes proponen
nuevas ideas, miradas y estrategias y las propuestas con las que el Sector Público se
compromete.
La ENDR desarrolla una caracterización de la problemática de la ruralidad, para luego

desarrollar una estrategia basada en nueve lineamientos, con el objetivo de “impulsar el
desarrollo humano en el espacio rural con criterios de sostenibilidad económica, social
y ambiental, equidad, y democratización de las decisiones locales”64.
Los 9 lineamientos propuestos por la ENDR son:

1. Impulsar una economía rural competitiva, diversificada y sostenible
2. Promover el acceso a activos productivos para grupos rurales
3. Proveer adecuada y suficiente infraestructura económica en apoyo de la
producción rural
4. Proveer servicios dirigidos a mejorar la calidad de vida de la población rural y
las alternativas de empleo
5. Promover y fomentar el manejo sostenible y la conservación de los recursos
naturales y proteger el patrimonio ambiental y cultural
6. Impulsar una gestión integral de riesgos en la producción e infraestructura rural
7. Promover las capacidades del poblador rural y el capital social en el campo
8. Promover la inclusión social
9. Auspiciar el cambio institucional que cree condiciones para el desarrollo rural
Es decir, estos nueve lineamientos buscan atacar las limitaciones que enfrentan los
pobladores rurales para lograr una transformación productiva que les permita mejorar su
inserción en mercados de productos y servicios (agropecuarios y no agropecuarios) y su
acceso a bienes y servicios públicos y privados (básicamente lineamientos 1 a 4),
reducir la vulnerabilidad y exposición a desastres naturales (lineamiento 6), usar y
preservar los recursos naturales y culturales existentes en la sierra (lineamiento 5) y
promover reformas institucionales para inducir procesos de inclusión social y la
generación de mecanismos para hacer sostener en el tiempo los esfuerzos a favor del
desarrollo rural (lineamientos 8 y 9).
Estos lineamientos recogen gran parte de los consensos desarrollados en los espacios
académicos y de la cooperación internacional; sin embargo, éstos se encuentran
desorganizados; son una suerte de agregación de ideas y planteamientos entremezclados
en los distintos lineamientos propuestos, que requieren de perfeccionarse, afinarse y
priorizarse. Asimismo, la ENDR no plantea enunciados concretos de cómo se deben de
hacer las cosas para llevar a cabo la estrategia misma y así reforzar su legitimidad,
fuerza y capacidad de convocatoria.
A pesar de este innegable esfuerzo del Sector Público, una de las principales críticas a la
ENDR, es que ésta carece de una adecuada estrategia operativa que permita
implementar las propuestas planteadas en dicho documento. Esto se constituye en una
seria limitación, más aún cuando las intervenciones del Sector Público,
mayoritariamente, no están alineadas con la ENDR (no responden a los lineamientos
planteados en ella); en particular, las intervenciones tienden a focalizarse en sectores o
ámbitos específicos a través de la creación de diversos programas y proyectos, tal y
64
Objetivo de Política de Desarrollo Rural: El Peruano, pp 275825 (05/09/2004)
54
como señala Plaza (2002), “el Desarrollo Rural se confunde con la aplicación de
proyectos”. Esta desarticulación y falta de alineamiento del Sector Público con la nueva
estrategia está directamente relacionada con el rol de los distintos sectores.
Por otro lado, Trivelli (2006), resalta cuatro temas ausentes o incluidos con timidez en
la ENDR, que merecerían atención para completar esta suerte de acuerdo que recoge los
“nuevos” consensos en materia de desarrollo rural. Estos temas están más en la línea de
cómo deberían promoverse acciones a favor del desarrollo rural antes que en la línea de
agregar otros temas o rubros a la ENDR.
En primer lugar, considerar que la ENDR es un instrumento multisectorial cuyo

cumplimiento ha de estar supervisado por la PCM (CTS), pero para que este comité
pueda cumplir su mandato, requerirá de un fuerte apoyo político y una redefinición
institucional que debería estar incluida no como producto de la ENDR sino como un
proceso complementarios y necesario para el éxito de la estrategia. Este proceso, más de
reforma en el propio aparato público no parece tener un derrotero claro ni mayor apoyo
desde las instancias involucradas (básicamente PCM y MAG). Es probablemente por el
limitado avance en esta tarea que la ENDR es poco conocida, no ha sido debatida ni
mucho menos adoptada ni por los proyectos e iniciativas en marcha del propio sector
público ni por las instancias de planificación y definición estratégica en el tema, tal
como discutimos más adelante65.
Un segundo tema que debe contemplarse es la importancia de capitalizar los

aprendizajes producto de la promoción de sistemas de evaluación de las acciones y
políticas que se desarrollen en este marco, conjuntamente con un esquema de rendición
de cuentas al sector público y a la sociedad civil66.
En tercer lugar, la ENDR, debería proponer un conjunto de lineamientos generales sobre

cómo deben ser las acciones que se promuevan en el marco de la estrategia aprobada.
Algunos de estos lineamientos están incluidos ya en la propia ENDR pero mezclados
con las indicaciones puntuales acerca de qué hacer67.
Finalmente, en cuarto lugar, reconociendo la importancia de lo agropecuario en el

desarrollo rural, hay medidas propuestas en la ENDR que podrían generalizarse a todos
los sectores en vez de restringirse a lo agropecuario.68
Pero la ENDR no es el único esfuerzo por definir lineamientos y propuestas para

avanzar en la tarea de promover el desarrollo rural. Existen otros acuerdos al interior del
65
Esto explica también porque a nivel regional esta ENDR es desconocida y ajena.
66
Una característica importante de la ENDR, es que plantea como lineamiento específico el desarrollo de
una institucionalidad que cree las condiciones para el desarrollo rural, que plantea la acción coordinada y
transparente de las distintas instancias de gobierno a favor del desarrollo rural.
67
Por ejemplo, podría señalarse que toda acción de desarrollo rural debe ser consultada y evaluada con la
población beneficiaria, que se debe involucrar a los usuarios o beneficiarios (personas e instituciones) en
el monitoreo y la redefinición de las acciones del sector público, etcétera. O podría incluirse la necesidad
de priorizar y privilegiar la coordinación y complementariedad de intervenciones en una zona o ámbito
determinado. Asimismo, podrían establecerse lineamientos que den cuenta de sistemas nuevos de
ejecución de acciones a favor del desarrollo rural en manos de actores privados (con fondos públicos
inclusive).
68
Por ejemplo, se habla del seguro agrario, pero no de seguros de salud u otros que podrían ser
igualmente relevantes para mejorar el manejo de riesgos y reducir la vulnerabilidad en el ámbito rural.
55
sector público y entre este y el sector privado y sociedad civil sobre el desarrollo rural.
Entre ellos cabe destacar al Acuerdo Nacional, que en su política 23 “Política de
desarrollo agrario y rural”, se ocupa del tema y señala:
“Nos comprometemos a impulsar el desarrollo agrario y rural del país, que incluya la
agricultura, ganadería, acuicultura, agroindustria y la explotación forestal sostenible,
para fomentar el desarrollo económico y social del sector. Dentro del rol subsidiario y
regulador del Estado señalado en la Constitución, promoveremos la rentabilidad y la
expansión del mercado de las actividades agrarias, impulsando su competitividad con
vocación exportadora y buscando la mejora social de la población rural.”69
Seguidamente, en el texto del Acuerdo Nacional, se enumera un conjunto de acciones

que el Estado debe apoyar y promover para alcanzar los objetivos de la vigésimo tercera
política de Estado. Lamentablemente, estas acciones se refieren en forma casi exclusiva
a la promoción agraria.70 En el 2007, se evalúan los avances en las políticas de Estado
incluidas en el Acuerdo Nacional, el indicador resumen para medir los avances en dicha
política, es el porcentaje de crecimiento del PBI agropecuario (si crece más de 5% se
considera que se cumple al política 23)71. Adicionalmente en este texto, se reconoce
que el sector público parece desconocer o descontinuar los esquemas exitosos en
materia de desarrollo rural, señalando como ejemplo el caso del proyecto Marenass,
entre otros.
Por otro lado, en Febrero del 2004, se firmó la “Carta Verde”, documento concertado
entre más de una treintena de gremios agrarios, el Gobierno Nacional y la Comisión
Agraria del Congreso. Este documento, también denominado la “Hoja de Ruta” del
sector, plantea doce lineamientos básicos de política agraria, con el propósito de sentar
las bases del “desarrollo del sector agrario y de la economía nacional”72, que dieron
lugar al Plan de Relanzamiento del Agro.
A través de una mirada crítica a este documento, se puede apreciar que estos
lineamientos, abarcan elementos básicamente sectoriales73, reconociendo tímidamente
la participación multisectorial como elemento fundamental de desarrollo. Asimismo, el
documento presenta un sesgo costeño, al estar ausentes elementos que permitan
minimizar las fallas de mercado que limitan el desarrollo de regiones más pobres y
alejadas. Por otro lado, la “Carta Verde” no establece ningún orden de prioridades entre
los distintos lineamientos que de por sí presentan distintos pesos relativos a la
problemática rural y agraria del país.
Finalmente, el Ministerio de Agricultura en Abril del 2007, concluyó una propuesta

para consulta pública de un documento titulado “Política de Estado para el Desarrollo
de la Agricultura y la Vida Rural en el Perú (2007 – 2021)”, que recoge principalmente
69
Tal como se puede ver en http://www.acuerdonacional.gob.pe/AN-V-Divulgacion.pdf
70
En el texto de esta política se proponen como acciones apoyar la expansión de la frontera agrícola y el
incremento de la producción agraria y acuícola, desarrollar la infraestructura de riego, articular el
desarrollo de ciudades intermedias, modernizar el agro y la agroindustria, formular políticas nacionales y
regionales de incentivo a la actividad agrícola procurando su rentabilidad y propiciar una sistema de
información agraria eficiente.
71
Acuerdo Nacional (2007).
72
Ver Anexo2.
73
Con excepción del lineamiento 5, que contiene aspectos relacionados exclusivamente al sector
educación.
56
elementos de los Lineamientos de Política Agraria (2002)74 y de la Carta Verde (2004),
y que surge como respuesta a la evidente falta de articulación al interior de la
intervención pública75 y entre la intervención pública y privada.
Este documento plantea cuatro objetivos estratégicos, destinados a “elevar el nivel de

Desarrollo del Sector Agrario y Rural con sostenibilidad ambiental, económica y
social”, que son: elevar la competitividad y rentabilidad agraria con un enfoque
Territorial Rural; promover la conservación, recuperación y aprovechamiento sostenible
de los Recursos Naturales y la Biodiversidad; fortalecer la gobernabilidad público-
privada para el desarrollo agrario y rural del país; y promover la equidad socio-
económica en el sector agrario y el medio rural.
Este documento presenta una visión eminentemente agrarista del sector, donde no se
toma en consideración los avances en materia de desarrollo rural logrados a partir de la
ENDR; sino, más bien se toma el “factor rural” como un elemento que forma parte
exclusiva del sector agrario.
Más recientemente, en el 2007, ya durante la gestión del Ministro Benavides, se lanzó

un esquema de reorganización del MAG, pero sobre todo de redefinición de las
prioridades estratégicas del sector. Prioridades orientadas a la consecución de un
conjunto de metas en el 2011 organizadas alrededor de un esquema para “modernizar”
el agro. Las metas planteadas proponen que:
1. El Perú será el país líder en producción agrícola de la Costa del Pacífico de
América del Sur para el 2015;
2. El PBI Agrario alcance los US$ 12,000 millones de dólares anuales al 2011,
generando un crecimiento promedio de 7%;
3. Exportaciones agrarias alcancen US$ 4,500 millones de dólares anuales;
4. Generar 400,000 nuevos empleos directos y alrededor de 200,000 empleos
indirectos en el sector; y,
5. Reducir la pobreza rural a 45%
Para lograr estos objetivos, se ha definido un plan estratégico basado en seis ejes
prioritarios, que han de dar atención especial a la sierra y selva peruana. Los 6 ejes
definidos son: Mayor acceso y mejor uso del agua; Acceso a mercados locales y
extranjeros; Capitalización y seguro agrario; Fortalecimiento de la investigación agraria;
Información agraria; y, Desarrollo rural76.
Como resulta evidente, la inclusión del Desarrollo Rural como eje prioritario representa
un cambio sustancial en los planteamientos del Ministerio de Agricultura frente a este
tema. La inclusión del desarrollo rural entre los ejes explícitos de acción del Ministerio
es uno de los reclamos recurrentes que la academia y sociedad civil han hecho al
MAG77. Asimismo, ante la desaparición de FONCODES, una de las entidades del sector
74
MAG (2002)
75
Entre los diferentes niveles de gobierno y al interior del mismo Ministerio de Agricultura.
76
Como se puede ver, de las metas propuestas, sólo la última (reducción de la pobreza) parece depender
de lo que suceda en la sierra rural, las otras metas parecen alcanzables si es que la costa sigue su rumbo
de transformación agroindustrial y agroexportador (para elevar exportaciones, para generar empleo) y si
las condiciones internas (inversiones en infraestructura para mejorar nuestra competitividad) o externas
(altos precios internacionales) se mantienen.
77
Para un recuento de estos reclamos ver Trivelli (2006) y la polémica sobre el tema sostenida entre J.
Escobal y E. Zegarra en el marco del SEPIA (ver www.sepia.org.pe)
57
público con mayor dinamismo en la promoción del desarrollo rural, sobre todo en la
sierra, este eje prioritario abre el necesario espacio para que sea el MAG el receptor de
las iniciativas en materia de desarrollo rural que venía ejecutando FONCODES.
Dentro de las líneas de acción planteadas por el Ministerio en cuanto a Desarrollo Rural,
se encuentran la reorganización de los programas de Desarrollo Rural del Ministerio de
Agricultura, focalizándolos en la Sierra y la Selva, para lo cual se crea el Fondo de
Desarrollo Productivo Rural AGRO RURAL78. Fondo orientado a articular recursos y
acciones para la promoción del desarrollo rural. Las acciones de AGRO RURAL aun
están en proceso de definición y al parecer se orientarán más a un esquema de
coordinación y articulación entre distintas instancias del sector y otros actores, en
particular los municipios y empresas rurales. AGRO RURAL probablemente se
encargará de coordinar y apoyar esfuerzos de otros sectores como Sierra Exportadora
para dinamizar la actividad productiva y comercial en la Sierra; y del propio sector en
materia de conservación de recursos naturales por ejemplo.
Es importante notar que los objetivos que el MAG persigue con sus acciones en materia
de desarrollo rural están orientadas hacia lograr reducciones sustanciales en los elevados
niveles de pobreza rural y a mejorar la equidad en nuestro país en general y en el sector
en particular. Objetivos que si bien están alineados con las propuestas de la ENDR y
que son complementarios a los objetivos de incremento de la competitividad y
sostenibilidad de las acciones y procesos a dinamizar en el medio rural, exigirán al
MAG mucha coordinación con los programas de ayuda social en marcha desde otros
sectores en las zonas rurales (como por ejemplo las iniciativas articuladas en el marco
del CRECER, sobre todo en su segundo objetivo79), de ahí la importancia de definir, e
incentivar, espacios de colaboración y participación en las instancias de coordinación
multisectorial (el CIAS en particular).
La ENDR (y la ENSA80) por un lado; y la Carta Verde y la creación del Fondo de

Desarrollo Productivo Rural AGRO RURAL, por el otro; dan cuenta de la persistencia
de una desconexión al interior del Sector Público Agrario en sus esfuerzos por
promover el desarrollo socio-económico de las poblaciones rurales. Desconexión que
está a la base de las limitadas opciones para viabilizar cualquier esfuerzo por
implementar políticas articuladas y concertadas de Desarrollo Rural. Mientras se
mantenga este descalce entre las visiones del sector agricultura y las propuestas más
generales (multisectoriales), no se logrará el apoyo político e institucional para la
implementación de acciones coherentes y enmarcadas en un plan o estrategia de
desarrollo rural
II.2. Otras propuestas de Estrategias de Desarrollo Rural para la Sierra
En un estudio desarrollado por encargo del Banco Interamericano de Desarrollo (BID),

Escobal y Valdivia (2004)81, realizan un análisis de los programas públicos y privados
78
DL 997, marzo 2008.
79
Que ha iniciado actividades en 330 distritos, en su mayoría rurales y de la sierra (más detalles en
http://www.pcm.gob.pe/crecer/cr_presentacion.html). El segundo objetivo de CRECER se refiere al
incremento de las oportunidades de generación de ingresos y acumulación de activos en los hogares de
pobreza extrema.
80
Estrategia Nacional de Seguridad Alimentaria
81
Perú: Hacia una estrategia de Desarrollo Rural (2004).
58
que buscan la superación de la pobreza y el desarrollo de la sierra rural; concluyendo
que éstos no suelen priorizar una visión territorial basada en la complementariedad entre
sí mismos, sino que las intervenciones se desarrollan en una suerte de fragmentación
sectorial.
La estrategia de intervención en el Perú, pasó de ser integral, centralizada y sin

participación de la comunidad en los 80s; a una intervención sectorial basada en un
enfoque de demanda en los 90s, que si bien apuntaban a minimizar algunas fallas
existentes en el mercado, lamentablemente carecían del sentido de integralidad que
caracterizó a las intervenciones en la década pasada. A la luz de las experiencias de las
últimas décadas, los autores establecen cuatro elementos que deben incorporar las
nuevas intervenciones:
1. Sentido de integralidad y complementariedad, teniendo en cuenta el territorio donde
son aplicadas.
2. Apuntar a la minimización de fallas de mercado.
3. Mantener una visión participativa de la intervención.
4. Diseño estratégico que reconozca que los proyectos deben ser validados antes de
ampliar su escala y ámbitos de intervención.
Asimismo, Escobal y Valdivia (2004) plantean tres grandes líneas de intervención, que
no suponen la eliminación o reducción de la importancia de políticas neutrales
necesarias para el desarrollo del sector agrario. Una primera línea de acción responde a
la provisión de “cajas de herramientas” para el desarrollo de una oferta de servicios de
apoyo productivo diseñados para superar algunas fallas de mercado (asistencia técnica,
servicios financieros, gestión empresarial, entre otros). Se plantea una adecuada
identificación de los costos de transacción más importantes para la población rural de un
ámbito específico, para luego entender la naturaleza de las fallas de mercado, identificar
las más factibles y asegurarse de desarrollar instrumentos que generen una estructura
positiva de incentivos para lograr los objetivos planteados de superación de la pobreza,
desarrollo económico y uso eficiente y sostenible de los recursos naturales.
Otra línea de acción plantea el fortalecimiento de alianzas productivas tripartitas, que

integren esfuerzos públicos, privados y de pequeños y medianos productores
organizados. Esta línea de acción requiere de un enfoque territorial que combine varias
intervenciones en un mismo territorio para garantizar las condiciones necesarias para su
éxito; y de la promoción de alianzas estratégicas tripartitas para minimizar esfuerzos y
costos. Finalmente plantean la necesidad de una reforma estructural de los programas
sociales, que combine mejoras de infraestructura, con una política inclusiva en la
provisión de servicios de salud y educación.
Este documento, no propone líneas específicas de intervención, sino más bien una
suerte de lineamientos generales para el desarrollo e implementación de una estrategia
de desarrollo rural en la sierra peruana.
Por otro lado, José María Caballero (2002), desarrolló un estudio para la FAO para
desarrollar una estrategia de Desarrollo Rural para la Sierra del Perú, donde se plantean
tres frentes principales que se apoyan entre sí. Un primer lineamiento estratégico para el
desarrollo de la Sierra Rural es la promoción del crecimiento rural sostenible. Para
Caballero, las oportunidades de crecimiento en la sierra rural son limitadas y son de dos
tipos; uno, centrado en sectores específicos y áreas geográficas determinadas que
59
requieren de grandes inversiones, tecnología y participación pública y privada. El otro,
más limitado y localizado, que requieren de una inversión moderada, que puede ser
emprendida por personas de la localidad, con una adecuada provisión de asistencia
técnica y apoyo financiero. Para aprovechar estas limitadas oportunidades, Caballero
plantea varios mecanismos fundamentales; alianzas productivas entre los productores y
los actores públicos y privados, enmarcar las estrategias a partir del desarrollo
territorial82, un fuerte apoyo del estado para atraer la inversión para el desarrollo de
infraestructura y mano de obra calificada.
Un segundo lineamiento general se refiere a mejorar las capacidades humanas y brindar

protección social. En este lineamiento hacen especial énfasis en aspectos relacionados a
infraestructura y calidad de educación y salud, como al ofrecimiento de un paquete de
políticas públicas mínimo que permita satisfacer las necesidades básicas para todos,
minimizar los riesgos físicos y económicos y proteger a los grupos minoritarios y
vulnerables.
Finalmente, el documento propone el fortalecimiento institucional para la promoción,

planificación, ejecución, monitoreo y evaluación tanto del crecimiento rural, como de
los programas de protección social. En este lineamiento, Caballero hace especial énfasis
en las instituciones relevantes para cada ámbito de acción, tanto local, a través de los
Concejos de Desarrollo Local (CDL), como regional y nacional.
Caballero argumenta que el crecimiento económico general es fundamental para el

desarrollo y para reducir la pobreza en la zona rural de la sierra del Perú. Sin embargo,
menciona que hay dos aspectos fundamentales para el éxito de cualquier esfuerzo de
política pública orientado al desarrollo rural. Un primer aspecto resalta que los
esfuerzos para fortalecer el desarrollo local, deben llevarse acabo dentro del contexto de
desarrollo económico nacional, de tal manera que permita el crecimiento de los
mercados de bienes y servicios, así como de la migración y la inversión pública y
privada. El segundo aspecto fundamental, se refiere al tipo de expansión económica,
que no solamente apunte a la reducción de la pobreza, sino a la reducción de la
desigualdad.
Agreda y Mendieta (2006)83, desarrollaron un estudio para el Consorcio de

Investigación Económica (CIES) en el contexto de las elecciones nacionales 2006, que
presenta propuestas para la “promoción de una economía rural competitiva e incluyente,
en el marco de la transformación productiva territorial”, donde adicionalmente aborda
aspectos institucionales funcionales al desarrollo territorial rural.
Ambos autores plantean la necesidad de desarrollar espacios que permitan el

aprovechamiento de las oportunidades de ingresos, como resultado de una mejor
articulación a mercados dinámicos, tomando como fundamento el acceso equitativo e
incluyente a los mismos. En particular, se plantean tres grandes propuestas para el
desarrollo de una economía rural competitiva e incluyente; el desarrollo de mercados de
productos agropecuarios y no agropecuarios; mercados de servicios de asistencia
técnica, innovación y capacitación; y mercados de servicios financieros (crédito, ahorro,
82
Este concepto, no solamente comprende municipios, sino cuencas y corredores económicos.
83
“Propuestas para una Economía Rural competitiva e Incluyente, en el marco de un desarrollo territorial
rural”, CIES (2006)
60
seguros, entre otros); elementos considerados como fundamentales para lograr el
“crecimiento endógeno” a nivel territorial.
Como arreglos institucionales necesarios para la implementación de una estrategia

adecuada, plantean la acción combinada del Estado en su rol promotor, agentes privados
parte de la cadena de valor (proveedores y comercializadores de insumos y productos),
los pequeños agricultores y la sociedad civil (organismos de desarrollo, diseño de
políticas, entre otros). Una vez definidos los roles de los diversos actores, se plantean
lineamientos generales para cada una de las propuestas, acompañadas de una serie de
medidas, instrumentos y actores responsables de llevarlas a cabo.
Finalmente, los autores plantean el desarrollo de una adecuada institucionalidad

funcional al desarrollo territorial rural, esbozando una serie de medidas para el corto y
mediano plazo, que permitan articular y desarrollar las estrategias planteadas.
Por otro lado, hay un grupo de autores entre los que destacan la Coordinadora Rural
(2007) y Valdivia y Robles (2001), que si bien no buscaron plantear una estrategia para
el desarrollo rural, presentan interesantes planteamientos para el tema agrario, que
inminentemente en un aspecto fundamental de la ruralidad y por lo tanto fundamental
para su desarrollo.
La Coordinadora Rural (2007), por su parte publicó “Una Agenda Agraria para el
Desarrollo de la Sierra Peruana”, donde se definen elementos orientadores
fundamentales para establecer las prioridades de la política pública para el desarrollo
agrario en la Sierra84. Dicho documento plantea la importancia del sector agrario en la
economía rural y centra su atención en elementos de política agraria que minimicen los
altos costos de transacción que enfrenta la agricultura nacional (crédito agropecuario,
rentabilidad, fortalecimiento de mercados, plataforma de servicios, fortalecimiento de
mercados, entre otros). A pesar de que dicho documento no toma en consideración
elementos más generales, fundamentales para el desarrollo rural y agrario, presenta
propuestas sectoriales específicas y esquemas de articulación al interior de los gobiernos
regionales, y entre actores públicos y privados locales y nacionales; así como el
planteamiento de un cambio institucional necesario que tome en cuenta la
descentralización como elemento fundamental para el cambio.
Valdivia y Robles (2001), desarrollan un modelo económico simple para viabilizar un

sector agrario caracterizado por la alta predominancia de pequeñas unidades
agropecuarias manejadas por individuos de baja dotación de capital y que enfrentan
altos costos de transacción para desarrollarse en este sector. Los autores argumentan
que una de las principales restricciones que enfrenta la agricultura peruana para su
desarrollo, se refiere a los altos costos de transacción asociados a la utilización de
servicios financieros y no financieros, así como a la baja capacidad gerencial de sus
conductores. En el cuadro 15 pueden encontrarse las estrategias de desarrollo que se han
propuesto para la Sierra.
84
Para ocho regiones en particular: Ancash, Apurímac, Arequipa, Ayacucho, Cusco, Junín, Piura y Puno.
61
¿Quién es responsable del DR en el Sector Público?
En principio el desarrollo rural es un tema que no le corresponde a ningún sector en

específico dado su carácter multisectorial. En esa medida, el Desarrollo Rural debería
ser, y lo es formalmente, responsabilidad de la PCM. La problemática del desarrollo
rural es abordada a través de la Comisión Interministerial de Asuntos Sociales (CIAS),
que es más que una instancia de coordinación sin ningún tipo de manejo presupuestal
(por ende sin control sobre las acciones orientadas al Desarrollo Rural). Esta instancia
se encarga actualmente de coordinar las políticas interministeriales relacionadas a
proyectos destinados a la superación de la pobreza y el desarrollo (CRECER, JUNTOS,
entre otros). El CIAS actúa como una instancia coordinadora y generadora de
lineamientos de política, mas no tiene ninguna acción ni participación directa en materia
de Desarrollo Rural. Hay que señalar, sin embargo, que en el marco del programa
CRECER, en específico en su eje 2 (de generación de ingresos y creación de activos)
hay una centralidad natural de los temas rurales, y es por ello probable que este eje de
trabajo de CRECER se vuelva un espacio de articulación relevante en materia de
desarrollo rural.
La ausencia de un responsable de “peso institucional” se observa en la marcada

desarticulación entre las actividades del Sector Público y la ENDR, atribuible al rol que
juega cada uno de los distintos sectores y a sus propios intereses y políticas.
Por su parte, el Ministerio de Economía y Finanzas, el Ministerio de Agricultura y hasta

hace muy poco el MIMDES (a través de Foncodes sobre todo) parecen ser las voces
fuertes y los responsables de buena parte de las iniciativas y lineamientos y de los
proyectos y programas orientados al Desarrollo Rural; sin embargo, ninguno de los tres
posee una división encargada del tema o de coordinar o integrar el tema con las
actividades y prioridades propias de su sector, ni ha logrado institucionalizar una
generación de reformas que tenga la capacidad de desarrollar proyectos en el marco de
la ENDR, o reconvertir proyectos y programas no alineados con la ENDR.
En el Ministerio de Agricultura, con la reciente creación de AGRO RURAL recién

existirá una dependencia orgánica específica para el Desarrollo Rural. Para lograr la
creación de una entidad al interior del sector agricultura con peso, recursos y poder
suficiente para impulsar el desarrollo rural se requiere de un proceso largo, proceso que
se ha de apoyar en dos ejes de trabajo: por un lado, en los proyectos de desarrollo rural
que operan desde el MAG (básicamente Proyecto Corredor Puno Cusco, Proyecto
Sierra Sur, Marenass, Pronamachcs, y el recientemente creado proyecto ALIADOS) y
por otro lado, en la articulación con el eje 2 de CRECER. Este es un reto y aun no es
claro cuanto poder y recursos (financieros, humanos, respaldo político) tendrá esta
nueva institucionalidad.
Adicionalmente, en el marco del proceso de descentralización, muchos de los desafíos

de promover desarrollo rural deben y pueden ser asumidos desde instancias
subnacionales, multisectoriales por naturaleza, como los gobiernos regionales y
municipales. Sin embargo, estos suelen no contar con especialización en el tema, ni
espacios para coordinar con las iniciativas sectoriales (proyectos y programas), ni con
claridad en cómo enfrentar el tema.
62
La descentralización en principio ofrece una oportunidad para enfrentar el desarrollo
rural desde una doble entrada, sectorial desde el centro y más bien territorial desde las
regiones. Sin embargo, esta obvia doble aproximación no parece simple de implementar
dados los limitados espacios de coordinación y articulación existentes entre los sectores
y los niveles subnacionales de gobierno.
63
Cuadro 15. Las estrategias de Desarrollo Rural que se han propuesto para la Sierra
Propuesta Objetivo general Estrategia / lineamientos Propuestas/Recomendaciones más importantes Temas claves
Estrategia Nacional Impulsar el desarrollo 1. Impulsar una economía rural 1. desarrollo de opciones competitivas agrícolas 1. rural más amplio que solo
de Desarrollo Rural humano en el espacio competitiva, diversificada y sostenible y no agrícolas agro
(general, no rural con criterios de 2. Promover el acceso a activos 2. incrementar el acceso (equitativo) de la 2. organización de productores
específica para la sostenibilidad productivos para grupos rurales población rural a activos y sociedad civil rural para ser
Sierra) económica, social y 3. Proveer adecuada y suficiente 3. proveer servicios orientados a mejorar la interlocutor del sector
ambiental, equidad, y infraestructura económica en apoyo de la calidad de vida público
democratización de las producción rural 4. promover la organización de los pequeños 3. manejo de recursos naturales
decisiones locales 4. Proveer servicios dirigidos a mejorar la productores y culturales
calidad de vida de la población rural y 5. manejo sostenible de los recursos naturales, 4. articular una mejor gestión
las alternativas de empleo principalmente el manejo integrado de pública descentralizada
5. Promover y fomentar el manejo cuencas
sostenible y la conservación de los 6. protección del patrimonio ambiental y
recursos naturales y proteger el cultural
patrimonio ambiental y cultural 7. establecer un sistema de prevención y
6. Impulsar una gestión integral de riesgos mitigación de vulnerabilidades asociadas a
en la producción e infraestructura rural fenómenos naturales extremos
7. Promover las capacidades del poblador 8. desarrollo de un sistema educativo rural
rural y el capital social en el campo equitativo y de calidad
8. Promover la inclusión social 9. incrementar relaciones de colaboración y
9. Auspiciar el cambio institucional que confianza en la sociedad rural
cree condiciones para el desarrollo rural mejorar la gestión pública descentralizada
Banco Mundial Desarrollo de la Sierra 1. Promoción de crecimiento rural 1. Crear Consejos de Desarrollo Local en el 1. Enfoque territorial
(preparada por J.M. y reducción de la sostenible que al aumentar ingresos ámbito municipal 2. Coordinación
Caballero) pobreza rurales reduzca la pobreza de forma 2. Promover alianzas productivas y de 3. Concertación
2002 sostenible comercialización entre productores, empresas 4. Articulación público-privada
2. Mejorar el desarrollo humano (educación y gobierno 5. Articulación urbano-rural
rural, salud y protección social) 3. Impulsar vínculos urbano-rural 6. Mejor dotación de bienes y
3. Desarrollo institucional para sostener el 4. Incluir elementos culturales servicios públicos
crecimiento y protección social 5. Explorar posibilidades de desarrollo forestal 7. Auto estima, reducción de
en la sierra discriminación
64
Cuadro 15. Las estrategias de Desarrollo Rural que se han propuesto para la Sierra- Continuación
Propuesta Objetivo general Estrategia / lineamientos Propuestas/Recomendaciones más importantes Temas claves
J. Escobal y M. Desarrollo rural 1. Desarrollar instrumentos para 1. Desarrollo de instrumentos para reducir 1. enfoque territorial
Valdivia (preparado sostenible y equitativo intervenciones asociadas a la superación costos de transacción 2. alianzas productivas entre
a solicitud del BID) a nivel social, de fallas de mercado específicas de 2. Entender la naturaleza de las fallas de sector público, privado y
2004 económico y político relevancia para la sierra mercado que inhiben el desarrollo en la sierra pequeños productores
2. Aumentar mecanismos de coordinación 3. Generar intervenciones complejas que 3. provisión de información
entre entidades públicas y privadas permitan mejorar acceso a varios servicios a 4. complementariedad en
3. Reestructurar programas sociales la vez y no a uno sólo intervenciones del sector
4. promoción de alianzas productivas y la público
organización de los productores 5. generación de instrumentos
5. complementariedad en intervenciones de intervención
6. definición de mecanismos neutros que no 6. discriminación positiva
induzcan desarrollo de sectores
predeterminados
Coordinadora Rural Relevancia de construir 1. Participación y concertación para las 1. Enfoque Territorial – Rural debe ser adoptado 1. Fortalecimiento de las
(2007) una Agenda Agraria políticas agrarias por autoridades nacionales y regionales organizaciones gremiales de
para la Sierra, a partir 2. Políticas de crédito agropecuario 2. Desarrollo Rural asignado al Ministerio de la sociedad civil
de la identificación de 3. Investigación y transferencia de Agricultura
las demandas más tecnología 3. Descentralización de políticas de desarrollo
relevantes de los 4. Políticas ambientales y de recursos rural
productores agrarios naturales
5. Políticas de desarrollo productivo
6. Plataforma de servicios agropecuarios
7. Políticas para fortalecer el mercado
interno
8. Políticas de comercio exterior
65
III. Experiencias positivas de intervenciones en materia de desarrollo
rural
Como vimos, las publicaciones que analizan las características de la sierra rural también
consideran en su análisis las causas de la pobreza de esta región, influyendo en las
distintas políticas adoptadas por el Estado peruano para superarla y lograr el desarrollo
de esta región. Es así que podemos encontrar distintos proyectos que vienen
aplicándose en la sierra rural; iniciativas que no son desarrolladas solamente por el
gobierno, sino también por la cooperación internacional.
En esta sección nos hemos concentrado en recopilar información sobre el conjunto de

proyectos que vienen desarrollándose en la sierra rural. Esta lista se ha realizado a partir
de la revisión de los registros de las entidades del sector público, el MEF en particular,
de la APCI (para los proyectos financiados por la cooperación internacional) y nuestra
red de contactos85. El análisis de los proyectos como conjunto está aún pendiente,
aunque Escobal y Valdivia (2004) han hecho un esfuerzo listando los proyectos que se
vienen desarrollando por las ONG.
Hemos clasificado el listado de proyectos y programas de gobierno de acuerdo a los

objetivos que buscan desarrollar:
AF Programa de crédito/apoyo financiero
AT Programas que brindan Asistencia Técnica
CP Cadenas Productivas
CULT Promoción a un cultivo específico (producción y venta)
KH Apoyo a la Inversión en Capital Humano
DM Desarrollo de Mercados para la Producción
FINS Fortalecimiento Institucional
GEE Gobernabilidad, Empoderamiento y Equidad
IFP Infraestructura Productiva
IFS Infraestructura Social
IYD Investigación y Desarrollo
PAT Programa de Alivio temporal
PD Prevención de desastres y riesgos climáticos
PDI Programa de Desarrollo integral
PMA Manejo de Recursos Naturales y Protección del Medio Ambiente
TAAM Transferencias de Activos, insumos, Alimentos y Subsidios Monetarios
III.1. Proyectos ligados al desarrollo rural desde el sector público
El sector público trabaja desde distintos ámbitos para cubrir el objetivo de disminución
de la pobreza y generación de desarrollo. Como veremos a continuación, podemos
clasificar los proyectos de desarrollo ejecutados desde el sector público en tres grupos
diferenciados: proyectos ejecutados en la Sierra, proyectos ejecutados que incluyen
departamentos de sierra y proyectos ejecutados de ámbito nacional.
85
A pesar de que hemos tratado de ser exhaustivos, es probable que este listado esté aun incompleto.
66
III.1.1. Los proyectos de desarrollo para la Sierra
Durante la década del noventa e inicios del 2000 las políticas públicas se orientaron al
desarrollo competitivo, sobre la base de la innovación tecnológica y la conservación de
recursos naturales, para reducir la pobreza. A partir de esta premisa, surgen dos
programas importantes: PRONAMACHCS y MARENASS (ver cuadro 16), que se
orientaron a la conservación de los recursos y la óptima utilización de los mismos para
mejorar la calidad de vida de la población de la sierra, y ampliar las zonas cultivables. A
partir de estas experiencias han aparecido otros programas que toman como base no
sólo el manejo de recursos naturales, sino también el aprendizaje cultural y la
innovación tecnológica a partir de los “saberes” locales. Importantes ejemplos de este
tipo de programas son el proyecto de desarrollo Corredor Puno Cusco, el proyecto de
desarrollo Sierra Sur y Aliados. Un tercer grupo de programas está orientado a la
integración al mercado y a la construcción de infraestructura que desarrolle capital
productivo, los cuales están asociados a la actividad ganadera (en específico la
producción de fibra de alpaca, como Proalpaca) y la actividad agrícola (sobre todo la
agricultura de exportación, como Sierra Exportadora). La principal característica de
estos programas es que son mucho más específicos y focalizados a la población y
ámbito de trabajo.
III.1.2. Los proyectos de desarrollo que incluyen departamentos de Sierra
Un segundo grupo de proyectos desarrollados por el gobierno, son aquellos que

incluyen algunos departamentos de la sierra dentro de su ámbito de acción. Al igual que
los programas focalizados en la sierra, estos programas centran su atención en la
generación de activos (formación de capital humano, físico y social), que como puede
verse en el cuadro 17, son educativos y de capacitación (PEAR, Proeduca, Incagro) y de
implementación de infraestructura (Provías Rural y el Programa Municipal de Atención
a los Servicios Básicos). Sin embargo, por abarcar un ámbito diferenciado (considera
departamentos de costa, sierra y selva), tienden a tener diferencias en sus resultados.
III.1.3. Los programas de ámbito nacional
Estos programas tienen estructuras de aplicación mucho más amplias y complejas que
las de los programas aplicados a departamentos o zonas en específico. Estos programas
cuentan con las mismas premisas para la erradicación de la pobreza y generación del
desarrollo, sin embargo, es posible encontrar un nivel mayor de relación entre la
aplicación del programa y su articulación con otras instancias del Estado, tales como
registros públicos (como sucede en el caso del PETT), o con los objetivos sectoriales
(como PRODESA, PROSAAMER que tienen que ver con los objetivos de desarrollo
del MINAG; PRONAA, INABIF, PNWW, FONCODES, que recogen los objetivos del
MIMDES, etc.).
67
Cuadro 16. Principales Programas de Desarrollo Rural en la SIERRA ejecutados por el gobierno central (Programas Vigentes)
SIGLA o Nombre Institución Ámbito Costo/
Programa TIPO Objetivos Inductor Estado WEB
Abreviado Ejecutora Geográfico Presupuesto
Promover el manejo sustentable de

Programa Nacional
los RRNN en las cuencas de la sierra, S/. 15,494,108 138,261
de Manejo de http://www.pronamachc
PRONAMACHCS MINAG RNM Sierra Rural el mejoramiento de la calidad de vida (Corresponde al (Hogares Ejecución
Cuencas s.gob.pe
de las poblaciones rurales y la presupuesto 2004) beneficiados)
Hidrográficas
preservación del medio ambiente.
Mejorar las condiciones de vida de

Proyecto de Apoyo Apurímac, campesinos pastores a través del
TAAM,
a los Campesinos PROALPACA MINAG Ayacucho y desarrollo de sistemas de
KH
Pastores de Altura Huancavelica comercialización y producción
pecuaria.
Mejorar los activos y las condiciones
Programa de Apurímac, S/. 115,280,847
económicas de las familias
Apoyo a las Ayacucho, (Presupuesto 53,600
campesinas a través de Apoyo al http://www.aliadossierra
Alianzas Rurales ALIADOS MINAG - DM Huancavelica, aprobado a marzo (Hogares Ejecución
desarrollo comunal, Promoción de rural.org
Productivas en la Junín, Pasco y de 2007 por 5 años beneficiados)
negocios rurales, y Gestión del
Sierra Sur Huánuco de ejecución)
desarrollo rural.
43,400
Ampliar las áreas cultivables e
US$ 8,875,582.40 (Hogares
incrementar el valor comercial de los
Manejo de los Apurímac, (Ejecución beneficiados
DM, RRNN productivos de los http://www.portalagrari
Recursos Naturales MARENASS MINAG Ayacucho y presupuestal setiembre Ejecución
RNM agricultores de la Sierra Sur del Perú o.gob.pe/marenass/
en la Sierra Sur Cusco setiembre 1997- 1997-
fomentando el mercado de asistencia
diciembre 2001) diciembre
técnica.
2001)
Proyecto de Fomentar el desarrollo de las S/. 18,650,000 112,000
Desarrollo del Corredor Puno- MIMDES - capacidades en la gestión de negocios (Presupuesto según (Población http://www.corredorpun
DM Cusco, Puno Ejecución
Corredor Puno Cusco FONCODES y el incremento de ingresos, así como plan operativo objetivo según o-cusco.org
Cusco el fortalecimiento de mercados. 2006) web)
Mejorar la calidad de vida y generar
208
empleo mediante la construcción de
Proyecto de Ancash, S/. 26,466,970 (Número de http://www.foncodes.mi
MIMDES - IFS, infraestructura social (centros
Desarrollo Social Sierra II Cajamarca, (Monto ejecutado a proyectos Ejecución mdes.gob.pe/mpmejtuvi
FONCODES IFP educativos, postas médicas, etc.) y
en la Sierra (II) Cusco y Puno marzo de 2007) financiados a da_sierraII.htm
económica (vías rurales,
marzo de
electrificación, Agropecuario, etc.)
Apoyar a la preservación cultural,
desarrollo turístico, infraestructura US$ 8,200,000
Reordenamiento y DM, 100,000 http://www.mincetur.go
Cusco (Valle urbana, protección ambiental y al (Costo total del
Rehabilitación del MINCETUR IFS, (Habitantes Ejecución b.pe/vilcanota
Sagrado) desarrollo socio-económico local de proyecto, se inicio
Valle del Vilcanota IFP, beneficiados)
la comunidades de Valle Sagrado en 2005 a 4 años)
(VS)
68
Cuadro 16. Principales Programas de Desarrollo Rural en la SIERRA ejecutados por el gobierno central (Programas Vigentes) - Continuación
SIGLA o
Institución Ámbito Costo/
Programa Nombre TIPO Objetivos Inductor Estado WEB
Ejecutora Geográfico Presupuesto
Abreviado
Proyecto
Fortalecimiento de Apoyar planes de negocios para
S/. 5’635,851 22,485
los Mercados, Puno, Cusco, mejorar ingresos de familias a través
(Monto (Hogares
Diversificación de MIMDES - DM, Arequipa, de: manejo sostenible de recursos http://www.sierrasur.
Sierra Sur ejecutado a beneficiados Ejecución
los Ingresos y FONCODES RNM Moquegua y naturales, fortalecimiento de gob.pe/
diciembre de según informe
Mejoramiento de las Tacna mercados, servicios financieros, y
2006) anual 2006)
Condiciones de Vida gestión de activos culturales
en la Sierra Sur.
Promover, fomentar y desarrollar
actividades económicas productivas
Programa Sierra Sierra en la Sierra que permitan a los www.sierraexportad
PCM DM Sierra Rural
Exportadora Exportadora productores articularse ora.gob.pe
competitivamente a mercados
nacionales e internacionales.
Fuente: Marco Macroeconómico Multianual, Web sites: BID, JBIC, Banco Mundial
69
Cuadro 17. Principales Programas de Desarrollo Rural que incluyen DEPARTAMENTOS DE SIERRA ejecutados por el gobierno central (Programas Vigentes)
SIGLA o Nombre Institución Costo/
Programa TIPO Ámbito Geográfico Objetivos Inductor Estado WEB
Abreviado Ejecutora Presupuesto
Tumbes, Piura, Ica, Establecer un sistema agrario de Fase I 2001-
Fase I: 123
Lambayeque, Lima, innovación tecnológica 2003:
Innovación y Subproyectos
Ancash, La Libertad, descentralizado y liderado por el US 6,400,000
Competitividad DMU, financiados http://www.incag
INCAGRO MINAG Junín, Pasco, San sector privado, con el propósito Fase II 2005- Ejecución
para el Agro IYD Fase II:643 ro.gob.pe/
Martín, Huánuco, de incrementar y mejorar la 2009:
Peruano Subproyectos
Huancavelica, productividad y la US
financiados
Amazonas, Cajamarca competitividad del agro. 32,600,000
Otorgar servicios básicos a
Programa comunidades pobres y fortalecer
Municipal de MIMDES - Lambayeque y la gestión municipal, vía
FINS
Atención a los FONCODES Cajamarca capacitación, asistencia técnica y
Servicios Básicos equipamiento mínimo para la
planificación concertada.
Amazonas, Ancash, S/. 42,594,756 http://www.mine
Programa Reducir las brechas de acceso y
Ayacucho, Cajamarca, (Presupuesto du.gob.pe/transpa
Estratégico de rendimiento en la educación
PEAR MINEDU KH Cusco, Loreto, Piura, ejecutado a Ejecución rencia/2005/proy
Educación en básica entre las áreas urbana y
Huancavelica, Puno, diciembre de ectosdeinversion.
Áreas Rurales rural.
San Martin, Ucayali. 2005) php
Lograr que la calidad de la
enseñanza en los centros
educativos mejore. El programa
trabaja para que los maestros en 351,932
Programa formación y en servicio - (Alumnos
Piura, Huancavelica, http://www.proed
Educación Básica PROEDUCA MINEDU KH principalmente los que trabajan beneficiados de Ejecución
Madre de Dios uca-gtz.org.pe/
para Todos en educación bilingüe educación
intercultural- conduzcan con primaria)
eficiencia procesos de
aprendizaje en los CE y en las
comunidades.
Cajamarca, La Contribuir al desarrollo humano
S/.
Libertad, Ancash, y al desarrollo de capacidades de 286,492
127,684,672
Programa Nacional Huanuco, Junín, generaciones futuras, mediante (Familias
PAT, (Monto http://www.junto
de Apoyo Directo a Juntos PCM Huancavelica, Puno, incentivos económicos (S/. 100) beneficiadas por Ejecución
TAAM ejecutado a s.gob.pe
los más Pobres Ayacucho, Loreto, que promuevan y apoyen el el incentivo
marzo de
Apurímac, Piura acceso a servicios de educación, condicionado)
2007)
Amazonas, y Pasco salud, nutrición e identidad.
Lograr la transitabilidad de la
Departamentos de la red vial rural con participación
Provías Rural MTC IFS Sierra, San Martín y financiera e institucional de los
Madre de Dios gobiernos locales, del sector
público, privado y soc. civil.
70
Cuadro 18. Principales Programas de Desarrollo Rural de ÁMBITO NACIONAL ejecutados por el gobierno central (Programas Vigentes)
SIGLA o Nombre Institución Ámbito Costo/
Programa TIPO Objetivos Inductor Estado WEB
Abreviado Ejecutora Geográfico Presupuesto
Proyecto Especial Generar condiciones básicas para
Titulación De MINAG- A nivel el desarrollo de un mercado de http://www.pett.gob
PETT DMU
Tierras y Catastro COFOPRI nacional tierras rurales en el país y así .pe/
Rural promover la inversión en el agro.
Apoyar y fortalecer las acciones
http://www.iadb.or
Programa de desarrolladas por el SENASA en la
US 150,000 g/projects/Project.c
Desarrollo de DMU, A nivel reducción del efecto de plagas y
PRODESA MINAG (Costo Histórico Completo fm?project=TC960
Sanidad RNM nacional enfermedades en el desarrollo de
según BID) 3409&Language=S
Agropecuaria mercados agropecuarios y el medio
panish
ambiente
Impulsar un proceso dinámico y
Componente1:
amplio de desarrollo rural,
425,000
mediante el apoyo a la viabilidad
(pequeños
Programa de de la pequeña y mediana
US 25,000,000 productores)
Servicios de Apoyo A nivel agricultura y de otras actividades http://www.minag.g
PROSAAMER MINAG KH (Costo histórico Componente Ejecución
para Acceder a los nacional rurales. Componentes: Información ob.pe/prosaamer
según BID) 2:
Mercados Rurales para el Desarrollo Rural, Servicios
240,000
de Asesoría Empresarial,
(pequeños
Fortalecimiento de la Gestión del
productores)
Sector Público Agrario.
Contribuir a elevar el nivel
S/. 515,390,693
Programa Nacional nutricional de la población en
A nivel (Presupuesto del http://www.pronaa.
de Apoyo PRONAA MIMDES KH pobreza crítica y a su vez Beneficiarios Ejecución
nacional PRONAA para gob.pe
Alimentario contribuir con la seguridad
2007)
alimentaria en el país.
Promover la adquisición de
capacidades que permitan a 63,401
Programa Integral población extremo pobre y de (Población
A nivel S/. 6,555,539 http://www.inabif.g
Nacional para el INABIF MIMDES KH riesgo social, empoderamiento para atendida por Ejecución
nacional (a julio de 2007) ob.pe
Bienestar Familiar alcanzar su desarrollo integral, INABIF a
autonomía, integración familiar y julio 2007)
generación de ingresos.
51,672
Desarrollo integral de los niños
S/. 48,679,582 (Niñ@s
Programa Nacional A nivel menores de 3 años de sectores en http://www.mimdes
PNWW MIMDES KH (Presupuesto menores de 4 Ejecución
Wawa Wasi nacional extrema pobreza mediante su .gob.pe/wawawasi/
ejecutado el 2006) años a mayo
cuidado, estimulación y nutrición.
de 2007)
Mejorar la calidad de los procesos
S/. 221,162,212 http://www.minedu.
Mejoramiento de la de enseñanza y aprendizaje,
KH, Nivel (Ejecución de gob.pe/transparenci
calidad de la MECEP MINEDU modernizar la administración e Ejecución
IFS Nacional gastos a marzo de a/2007/PDFs/ejecuc
educación primaria infraestructura y fortalecimiento
2007) ion_2007_ff_pr.pdf
institucional.
71
Cuadro 18. Principales Programas de Desarrollo Rural de ÁMBITO NACIONAL ejecutados por el gobierno central (Programas Vigentes) - Continuación
SIGLA o
Institución Ámbito Costo/
Programa Nombre TIPO Objetivos Inductor Estado WEB
Ejecutora Geográfico Presupuesto
Abreviado
Promover, canalizar y asistir la
1,919
gestión de recursos públicos y
Fondo Nacional de S/. 468,714,283 (número de
IFS, A nivel privados para generar http://www.foncode
Compensación y FONCODES MIMDES (presupuesto de proyectos de Ejecución
IFP Nacional oportunidades económicas y s.gob.pe/
Desarrollo Social apertura 2006) inversión
mejorar capacidades humanas e
aprobados)
institucionales
Mejorar la calidad de los procesos
pedagógicos a fin de articular el S/. 187,782,199 http://www.minedu.
Mejoramiento de la
Nivel sistema educativo con el mercado (Ejecución de gob.pe/transparenci
Calidad Educación MECES MINEDU KH, Ejecución
Nacional laboral, modernizar la gastos a marzo de a/2007/PDFs/ejecuc
Secundaria
administración y apoyar procesos 2007) ion_2007_ff_pr.pdf
de fortalecimiento institucional.
Promover el acceso de la
comunidad educativa a
Tecnologías de Información y
Programa Nivel Comunicación, a fin de potenciar http://www.huascar
MINEDU KH Ejecución
HUASCARAN Nacional las capacidades individuales y an.edu.pe/
colectivas para lograr una mayor
participación en el desarrollo
global de la sociedad.
Promover y facilitar el acceso de la 43,816
MYPE a los mercados de bienes y (número de
S/. 5,708,922
Comisión de promoción servicios, desarrollando oportunidades
Nivel (Presupuesto http://www.prompy
de la Micro y Pequeña PROMPYME MTPE KH capacidades y fomentando la de negocio del Ejecución
Nacional ejecutado a me.gob.pe
Empresa actividad empresarial sostenible en mdo estatal a
diciembre de 2006)
alianza con agentes privados y setiembre de
públicos. 2006)
Promover el Acceso Universal a 6,571
los servicios de (Número de
Fondo de Inversión en Nivel http://www.fitel.go
FITEL OSIPTEL IFS telecomunicaciones esenciales en centros Ejecución
Telecomunicaciones Nacional b.pe/
áreas rurales y lugares declarados poblados
de preferente interés social. donde hay tlf))
Programa de Áreas
Proveer de manera eficiente y
Electrificación Rural MINEM - Rurales a
IFS sostenible el servicio de
mediante la aplicación FONER nivel
electricidad a la población rural
de fondos concursables nacional
72
Programa Sierra Exportadora
Uno de los programas específicos para el desarrollo de la sierra es el programa Sierra

Exportadora. Este programa del Estado fue creado por ley N° 28890 el 7 de octubre de
2006 y tuvo un lanzamiento oficial el 24 de noviembre del 2006, en el centro poblado
de Pachacayo (La Oroya), en el departamento de Junín86. Su visión es “hacer de la sierra
peruana un espacio competitivo que se integre a los mercados nacionales e
internacionales, mejorando las condiciones de vida y bienestar de sus poblaciones,
promoviendo y fomentando el desarrollo de actividades productivas”87.
Al momento de su creación, el programa destinó 20 millones de dólares (de los 100

millones previstos hasta el 2011) a 49 proyectos, distribuidos en 11 departamentos88 tal
como se muestra en el cuadro 19. Sierra Exportadora considera que los sectores
productivos a los que se dirige pueden ser actividades agrícolas, ganaderas, acuícola,
artesanía, textilería, joyería, reforestación e industrialización de productos que se
obtengan de estas actividades89, así como también se incluirán actividades en los
sectores extractivos y de servicios generales90.
Cuadro 19. Productos que promueve Sierra Exportadora a diciembre de 2006

Región Nº de proyectos Productos
Ancash 3 Palta, durazno, tara
Ganado vacuno, ovino, camélidos, haba bebe, arveja bebe,
Pasco 4
alcachofa
Puno 6 Trucha, quinua, fibra de alpaca, lana de ovino
Arequipa 2 Turismo, forestal
Ayacucho 2 Durazno, tara
Canola, durazno, alcachofa, puré de papa, menestras, tara, manzanilla,
Cajamarca 9
joyería de oro
Cusco 4 Alcachofa, habas, peleterías, tejidos de puno
Huancavelica 4 Alcachofa, hojuelas de papa, papa nativa fresca, trucha
Huanuco 3 Alcachofa, puré de papa
Alcachofa, leche fresca, canola, chips de papa, lana de ovino,
Junín 10
derivados de lácteo, joyería de plata, mates burilados
Lima Canola, durazno, alcachofa, puré de papa, menestras, tara,
2
provincias manzanilla, joyería de oro
Total 49
Fuente: www.sierraexportadora.gob.pe
Elaboración: IEP
Sin embargo, es relativamente poco lo que se puede decir, por ahora de este programa,
pues hay muy poco escrito y el discurso político es confuso. Existirían al menos dos
visiones del programa: la primera, liderada por parte de la plana gerencial y consultores
contratados para elaborar los detalles del programa, que buscaría articular el proyecto
en una visión de desarrollo territorial; la segunda, estaría liderada por la jefatura del
proyecto que entiende Sierra Exportadora como una estrategia basada en productos
“ganadores”, y que serían fundamentalmente tres: Canola, palta y, durazno.
86
Agronoticias, Año XXIX, N° 317
87
Presentación Programa Sierra exportadora Junio 2006 Gastón Benza.
88
Agronoticias, Año XXVIII N° 315, entrevista a Dr. Gastón Benza, Presidente Ejecutivo de programa.
89
Ley del programa Sierra Exportadora N° 28890.
90
Presentación Programa Sierra exportadora Junio 2006 Gastón Benza.
73
Las enormes dificultades que ha encontrado el proyecto en sus primeros meses de
operación ha llevado a que, en la práctica, se amplíe la cobertura y la definición de
“exportador”, haciéndose el concepto más “flexible” para incluir tanto la “Exportación
pura” y la “Exportación regional” como la producción de “Sustitutos de
Importaciones”. En sus primeros 6 meses de operación la prioridad del proyecto estuvo
en identificar y proyectos “exitosos” de ONGs que vinculan a productores de sierra con
los mercados y ayudarlos en el última etapa para poder mostrarlos como resultados del
proyecto91.
Simultáneamente el proyecto habría buscado, sin éxito, absorber a programas públicos

como PRONAMACHCS, INCAGRO, FONCODES. Administrativamente, lo que el
proyecto ha logrado es constituirse como OPD, lo que le confiere autonomía
administrativa y de gestión, y ha creado Consejos departamentales para ampliar su
presencia en las regiones, los cuales están buscando legitimarse recogiendo y haciendo
suyos las agendas de desarrollo pre-existentes en las regiones92.
En este contexto es poco claro lo que el proyecto pretende a mediano plazo y que rol
podría tener en la estrategia de desarrollo de la Sierra, aunque el BID financiaría entre
10 y 20 millones de dólares. En principio el proyecto asumiría un enfoque basado en
concursos con tres componentes: a) Promoción de Cadenas Productivas; b)
Fortalecimiento de la capacidad de gestión de municipios; y c) Desarrollo de Planes de
Negocios
Así Sierra Exportadora enfrenta un dilema central: potenciar su rol como articulador del
desarrollo o, por el contrario privilegiar la identificación de negocios rentables.
Producto de este dilema aún no resuelto, el proyecto no sabe si quiere ser un ente
ejecutor o un ente coordinador.
Detrás de la discusión que enfrenta Sierra Exportadora está la discusión sobre si existen
o no “Soluciones Técnicas Mágicas” al problema del desarrollo rural. Los problemas
del desarrollo se podrían enfrentar con dos tipos de solución. Un primer tipo de solución
es la “Solución técnica” que privilegia el lenguaje tecnológico. Otra estrategia
alternativa es aquella que busca solucionar problemas de mercado (a la Prompex):
donde el proyecto se limita a “descubrir” nichos de mercado o productos ganadores.
Una comparación
Conviene comparar los productos que prioriza Sierra Exportadora con los planes de
negocio que ha desarrollado el proyecto Corredor Cusco-Puno y los que vienen
promoviendo y desarrollando el Proyecto de desarrollo Sierra Sur. La lógica de esta
comparación es que, mientras Sierra Exportadora promueve productos ya establecidos,
esperando que el productor se adapte a ellos, los proyectos Sierra Sur y Corredor
promueven iniciativas de negocio planteadas por los mismos beneficiarios de dichos
proyectos.
91
Se habrían identificaron 110 proyectos del PRA, CARE y otras ONG.
92
A pesar que el proyecto tiene poco presupuesto ha levantado muchas expectativas, las que se concretan
en demandas por riego, caminos, electricidad, crédito, etc.
74
Cuadro 20. Comparativo entre proyectos de Sierra Exportadora y Proyectos de desarrollo
Corredor y Sierra Sur
Productos que apoya Productos que apoya Productos que
Sierra Exportadora Corredor Cusco-Puno apoya Sierra sur
En 6 años el proyecto ha A junio de 2007 l proyecto ha
Productos priorizados cofinanciado 2,945 iniciativas de cofinanciado 601 planes de
negocio que se distribuyen en: negocio distribuidos en :
Pecuario 25% Pecuario 53% Pecuario 60%
Pesca 12.5% Pesca 3% Pesca 4%
Agrícola 37.5% Agrícola 7% Agrícola 9%
Agroindustria y
Agroindustria y transformación 7% Agroindustria y transformación 8%
transformación 12.5%
Artesanal 12.5% Artesanal 28% Artesanal 15%
Servicios 2% Apícola 1%
Manufactura 1%
Frutícola 1%
Turismo 1%
Servicios 0%
Fuente: informe supervisión FIDA PDSS agosto 22007, video Corredor Cusco Puno,
www.sierraexportadora.gob.pe
Elaboración: IEP
Queda claro que los planes de negocio que prioriza la misma población de la sierra sur
del Perú son los relacionados a los sectores de ganadería o pecuario y artesanías.
III.2. Proyectos ligados al desarrollo rural desde la cooperación internacional
Los proyectos de desarrollo rural financiados desde la cooperación internacional tienen

los mismos objetivos de los programas del gobierno, aunque los temas que desarrollan
son más diversos y específicos. Consideraremos en nuestro listado los programas
vigentes y con presupuestos de más de US$ 500,000 que tienen como ámbito tanto la
Sierra como departamentos de la Sierra a fin de focalizar la lista de programas
ejecutados por la cooperación internacional (ver cuadros 21 y 22). Debe notarse que los
principales temas que se consideran son la promoción de la comercialización,
desarrollo de capacidades a través de la capacitación y asistencia técnica, y el manejo
de RRNN.
75
Cuadro 21. Principales Programas de Desarrollo Rural en SIERRA financiados con cooperación internacional (Programas Vigentes que superan los US$ 500,000)
Monto
Tipo- Institución Ámbito Año Año
Proyecto SIGLA Cooperante Ejecutado Objetivos
logia Ejecutora Geográfico inicio Fin
2005
Busca el crecimiento sostenido de
Agencia
los ingresos familiares con métodos
Alcanzando el desarrollo rural sostenible en el Canadiense
culturales para generar valor
altiplano peruano –boliviano mediante el ALTAGRO PDI CIP para el Puno 862,000 2005 2010
agregado, introduciendo nuevos
mejoramiento de la agricultura andina Desarrollo
productos y promoviendo la
Internacional
comercialización planificada.
Incrementar el ingreso de las
familias rurales a través de
actividades de capacitación para el
ASOCIACION Agencia para Ancash, fortalecimiento de las asociaciones
DEVELOPMENT ACTIVITY PROGRAM- SAP-
PDI BENEFICA el Desarrollo Apurímac, 826,857 2001 2008 de productores, asistencia técnica
DAP AGRICULTURA PRISMA
PRISMA; Internacional Cusco para el incremento de la producción
y manejo de la post cosecha con
actividades de información de
mercado
Mejorar los niveles de vida
FORTALECIMIENTO DE LAS FONDO Huancavelica
DM, incrementando la productividad
CAPACIDADES PRODUCTIVAS EN LAS INIDES ITALO - (Pampas y 708,209 2005 2007
RNM agropecuaria, asistencia técnica y
COMUNIDADES EN EXTREMA POBREZA PERUANO Anta)
mejora de manejo de RRNN.
Movimiento
AYUDANDO A MEJORAR LA SALUD Manuela Ramos
Ayacucho,
SEXUAL Y REPRODUCTIVA DE LOS GEE, Interchurch UNION Mejorar la salud reproductiva de
Huancavelica, 690,302 2005 2009
JOVENES RURALES Y PERI - URBANOS KH Organization for EUROPEA jóvenes y adolescentes
Lima, Ucayali
DEL PERU Development
Cooperation;
Desarrollo forestal y silvoagropecuario sostenible
con fines productivos, industriales y de FONDO
protección del medio ambiente en la lucha contra RNM ADEFOR ITALO - Cajamarca 675,948 2005 2008
la pobreza en la cuenca del río Jequetepeque en PERUANO
Cajamarca
Desarrollo sostenible de los distritos de Incahuasi Centro de estudios FONDO Lambayeque
RNM,
y Cañaris en el marco de seguridad alimentaria y sociales ITALO - (Incahuasi, 542,212 2004 2007
KH
agricultura sostenible Solidaridad; PERUANO Cañaris)
Instituto de
NEGOCIOS TURISTICOS EN EL MICRO Desarrollo del FONDO La Libertad
CORREDOR ANDINO HUAMACHUCO DM Sector Informal de ITALO - (Huamachuco, 540,578 2005 2008
YANASARA la región La PERUANO Yanasara)
Libertad
Monto Total 4,846,106
Fuente: APCI
76
Cuadro 22. Principales Programas de Desarrollo Rural que incluyen DEPARTAMENTOS DE SIERRA con cooperación internacional (Programas Vigentes que
superan los US$ 500,000)
Monto
Tipolo- Ámbito Año Año
Proyecto SIGLA Institución Ejecutora Cooperante Ejecutado Objetivos
gía Geográfico inicio Fin
2005
Cusco; Arequipa,
Asociación para la
AMBIENTES Y MATERIALES ASOCIACIÓN La Libertad,
IFS ayuda al tercer 7,362,704 2004 2009
PARA EL APRENDIZAJE SOLARIS PERÚ; Lambayeque,
mundo
Puno, Apurímac
Contribuir con el
desarrollo local sostenible
a través de diversas áreas
WORLD VISION
(salud, equidad, fomento
PROYECTO DE DESARROLLO INTERNATIONAL; WORLD VISION Cusco, Ayacucho,
PDA PDI 3,372,586 1997 2020 productivo) con el
DE AREA WORLD VISION INTERNATIONAL Ancash,
objetivo de disminuir
FILANDIA;
desigualdades, promover
inclusión social y
fomentar asociatividad
Ayacucho,
SNV SERVICIO
Cajamarca,
ASESORIA TECNICA PARA EL HOLANDÉS DE
Huancavelica,
DESARROLLO DE DM COOPERACION AL HOLANDA 2,097,850 1998 2015
Loreto,
CAPACIDADES DESARROLLO;
Lambayeque,
IRADER
Piura, San Martín
WORLD
UNIVERSITY
SERVICE OF Proveer y mejorar
FORTALECIMIENTO DE LA UNIVERSITARIO Amazonas,
IFS, CANADA- servicios de agua y
CAPACIDAD MUNICIPAL DE MUNDIAL DEL Ancash, Ica, Lima, 1,736,981 2000 2007
FINS SERVICIO saneamiento para familias
AGUA Y SANEAMIENTO CANADA, ACDI Piura
UNIVERSITARIO pobres
MUNDIAL DEL
CANADA.; SEDAPAL;
Reducir la vulnerabilidad
Ancash, Cusco,
de las personas afectadas
DONACION GLOBAL ITDG - Apurímac, San
PD, GEE ITDG y otros UNION EUROPEA 518,513 2005 2009 por desastres naturales,
PREVENCION DE DESASTRES Martín, Cajamarca,
conflictos civiles y
Piura, Lambayeque
degradación ambiental
PROGRAMA DE PRO MUJER
PAF, Moquegua, Puno,
MICROCREDITO PARA (PROGRAMAS PARA HOLANDA 500,000 2005 2009
GEE Tacna
MUJERES DEL SUR DEL PAIS LA MUJER);
Monto Total 15,588,635
77
IV. Gobernanza de los territorios de la sierra
El desarrollo rural tiene dos acepciones distintas. Por un lado el término puede referirse
a la transformación institucional, económica y social que ocurre en las áreas rurales con
la progresiva expansión y consolidación de las formas capitalistas de producción e
intercambio.
Por otro lado, puede también referirse a la deliberada intervención planificada en

determinadas áreas rurales con el objetivo de reducir en estas la pobreza, la exclusión y
la desigualdad93. En el plano operativo se trata, por lo general, de incrementar
directamente la cantidad y calidad de los activos de la gente con el propósito de lograr -
mediante capacitación, apoyo a organizaciones, asistencia técnica, contratos entre
instituciones, donaciones o crédito y otros instrumentos- impactos sobre la generación
de ingresos94 e impactos en capacidades humanas y en empoderamiento.
En los últimos años se dieron intensos debates en torno a la nueva ruralidad que
llevaron a adoptar criterios no agrícolas95, sino rurales, para idear estrategias que tengan
por objetivo las sociedades rurales, los pobres del medio rural y los medios de
subsistencia rurales96. Asimismo, un conjunto de trabajos permitió avanzar en la
definición del marco conceptual de desarrollo con enfoque territorial o desarrollo
territorial rural97. Este desplazamiento de lo agrario (sectorial) hacia lo rural (territorial)
se hace explícito en el marco conceptual que el BID establece para definir su nueva
Estrategia de Desarrollo Rural: “El marco conceptual de la Estrategia es el desarrollo
territorial rural, entendido como un proceso simultáneo de transformación productiva,
institucional y social en un determinado territorio rural, con el fin de reducir la
pobreza”98.
Sin embargo, si bien hay un creciente consenso en torno a este enfoque territorial,
multisectorial y participativo del desarrollo rural, un conjunto de cuestiones quedan
pendientes en torno al tipo de estructura organizativa de los territorios en base a
promover y gestionar su desarrollo, y en torno a los mecanismos susceptibles de
propiciar tanto la coordinación vertical entre instituciones que actúan en diferentes
niveles territoriales, como la coordinación horizontal entre instituciones que actúan en
un determinado territorio (Sumpsi 2006) .
93
Bebbington 2002.
94
Ingresos y empleos agrícolas y no-agrícolas.
95
Se recalcó por ejemplo que “El que con frecuencia sea al Ministerio de Agricultura al que se adscriba la
responsabilidad directiva, revela una incorrecta identificación del desarrollo rural con el desarrollo de la
agricultura y a veces, de un modo aún más estrecho, con los aumentos de la producción y la productividad
agrícola. En los últimos años, ha habido una tendencia a enfrentar este problema por la vía de transferir
las responsabilidades del desarrollo rural a los gobiernos municipales (…) o estatales” ( Berdegué, J., et
al. (2003).
96
Berdegué 2005.
97
Sumpsi (2006) destaca, en el caso de América Latina, los trabajos de Ruben Echeverría, Alain de
Janvry, Gustavo Gordillo, Thomas Reardon, Julio Berdegué, Alejandro Schejtman, Orlando Plaza,
Fernando Eguren, Rafael Echeverri, José Maria Caballero, José Eli da Veiga, Edelmira Pérez y José
Maria Sumpsi.,
98
BID 2006. Esta definición es una ampliación de la influyente formulación de Schejtman y Berdegué:
“El desarrollo territorial rural se define como un proceso de transformación productiva e institucional en
un espacio rural determinado, cuyo fin es reducir la pobreza rural” (Schejtman y Berdegué, 2003).
78
Tal situación exige profundizar el conocimiento de las maneras en que las áreas rurales
son gobernadas, un punto en que los estudios rurales contemporáneos han “brindado
una insuficiente atención” (Goodwin 1998). En los estudios que existen en torno a áreas
subnacionales, en su mayoría de origen europeo y dedicados al gobierno de las ciudades
y de las regiones (Le Galés 1995)99, se tiende a utilizar cada vez más la noción de
gobernanza en lugar del término de gobernabilidad, clásico concepto de la ciencia
política que remite a dos procesos propios al Estado-Nación: la “agregación” de
demandas y de intereses diversos y la “dirección” impuesta a una colectividad100. Los
dos términos no son sinónimos. La gobernanza toma en cuentas nuevas formas de
gobernar en las cuales sectores públicos y no públicos trabajan juntos, lo que
corresponde a una redistribución del poder adentro y afuera del Estado. Si bien ambos
tienen la misma raíz, la palabra gobierno, enfatizan dos dimensiones diferentes de la
realidad: la jerarquía de mando con la gobernabilidad, y la dimensión de integración y
de interdependencia con la gobernanza. Mientras la gobernabilidad es la capacidad de
gobernar, la gobernanza es una manera de gobernar.
De manera general la noción de gobernanza designa el conjunto de los procedimientos

institucionales, de las relaciones de poder y de los modos de gestión públicos o
privados, formales e informales, que regulan la acción de los organismos políticos.
Supone que mediante procesos de negociación o de decisión participativa, agentes
económicos o sociales (organizaciones sin fines de lucro, población organizada y otros
componentes de la sociedad civil) ejercen una influencia tan significativa como los
actores políticos o administrativos (Revesz 2006).
Dicho esto, es necesario aclarar que la gobernanza no ha reemplazado el gobierno. Por

un lado, gobernar para el Estado dentro de su esfera de competencia y a diferentes
escalas territoriales es “tomar decisiones, resolver conflictos, producir bienes públicos,
coordinar comportamientos privados, regular mercados, organizar elecciones, extraer
recursos, asignar gastos”101. Lo que presupone que tenga la capacidad efectiva de
aplicar directamente sus decisiones a los individuos y los grupos implicados. Por otro
lado, la gobernanza no es solamente un asunto de coordinación de actores múltiples,
plantea cuestiones de valores, de enfrentamiento entre intereses diversos, de debates
contradictorios, de legitimidad, o sea de política.
Al nivel nacional un conjunto de puntos nodales donde convergen procesos de

interacción entre actores que conduce a la elaboración de reglas o arreglos orientados a
la conducción del desarrollo rural merecería un análisis de este orden: la incidencia que
tienen organismos “mixtos” como CONVEAGRO, el Acuerdo Nacional o la MLCLP, y
al interior del Estado sobre las visiones respectivas de la PCM, el MINAG y la
constelación de actores con los cuales tienen relaciones privilegiadas102.
99
Sobre la gobernanza de las áreas locales en Inglaterra ver Goodwin 1988, y Marsden and Murdoch
(1998).
100
Arbós y Giner, 1993, definen la gobernabilidad como “la cualidad propia de una comunidad política
según la cual sus instituciones de gobierno actúan eficazmente dentro de su espacio de un modo
considerado legítimo por la ciudadanía, permitiendo así el libre ejercicio de la voluntad política del poder
ejecutivo mediante la obediencia cívica del pueblo”.
101
Jean Leca, citado en Favre, Hayward y Schmeil, 2003: 268.
102
Una breve esbozo de las vinculaciones del MINEM con las empresas mineras vs. comunidades
rurales, se encuentra en Revesz y Diez (2006).
79
Nuestro estudio se circunscribe a la observación y análisis de determinados ámbitos
subnacionales, espacios físicos o virtuales, en donde convergen procesos, actores y
normas que producen efecto aisladamente o en interacción sobre estrategias explícitas o
virtuales de desarrollo rural en la sierra. Por ejemplo, pueden ser una mesa de
concertación, una empresa asociativa de productores de café, o el concejo municipal.
Los actores que intervienen en estos procesos son de diversos tipos, ya sean formales o
informales, grupos organizados, redes, individuos, instituciones, organizaciones del
exterior, del interior.
En un balance reciente de sus acciones durante 25 años el FIDA declara que nos
encontramos “en un verdadero vacío” en torno a la arquitectura institucional vinculado a
la implementación del enfoque del desarrollo territorial.
Al mismo tiempo, considera en forma heurística que una adecuada arquitectura

institucional (propiciando una “buena” gobernanza) para el desarrollo territorial está
muy asociada a la presencia y calidad de los elementos siguientes103:
• Las atribuciones y capacidades de los gobiernos locales en sus dimensiones
técnicas, administrativas y políticas, incluyendo las redes y otras formas de
asociación entre los gobiernos locales, para generar organizaciones de alcance
regional capaces de emprender las tareas de la transformación productiva que, por
regla general, sobrepasan a las posibilidades de gobiernos municipales aislados,
sobre todo en los territorios más pobres.
• La coordinación, pero también la existencia de controles y equilibrios, entre los
distintos niveles de gobierno (nacional, provincial, municipal).
• Las organizaciones económicas y de representación de la sociedad civil y de los
pobres rurales dentro de ella.
• Los espacios y mecanismos para la concertación público-privada en las escalas y
ámbitos que sean pertinentes para el proceso de desarrollo territorial.
• El empoderamiento de los beneficiarios de los proyectos, incluyendo la existencia
de espacios efectivos de participación en la gestión general de los proyectos y la
descentralización de todas aquellas decisiones del proyecto que puedan ser tomadas
localmente.
• La transparencia, profesionalización y despolitización de los procesos de selección,
contratación, evaluación y remuneración de los funcionarios directivos, técnicos y
administrativos de los proyectos104.
IV.1. Tres modalidades de canalizar la inversión pública.105
Las transacciones entre los actores participando en un proceso de gobernanza, en

nuestro caso el del desarrollo rural en la Sierra, evolucionan con el tiempo. Los arreglos
entre ellos, las normas vigentes, las reglas evolucionan. Entonces el modo de
gobernanza cambia también. Pueden ser modificaciones graduales ligadas a la
103
Por “arquitectura institucional”, el FIDA entiende “al conjunto formado por las instituciones – es
decir, de las reglas formales e informales que estructuran las decisiones y comportamientos de los
individuos- y organizaciones que son necesarias, en este caso, para fomentar, facilitar y dirigir procesos
de desarrollo territorial rural”. Berdegué, J., et al. (2003: 38).
104
Los cuatros primeros elementos retoman formulaciones de Schejtman y Berdegué, 2003.
105
“Inversión son los recursos que un proyecto puede aportar, los nuevos bienes y servicios técnicos o
financieros que ayudan a dar viabilidad a un objetivo de desarrollo” (Haudry 1990: 260).
80
retroalimentación de las experiencias en curso. Pueden ser transformaciones que marcan
rupturas en el statu quo institucional. En lo que sigue, presentamos en una perspectiva
histórica tres esquemas de políticas públicas de asignación de recursos públicos,
diseñadas en base a una visión territorial, para fomentar el desarrollo rural en la sierra
peruana, y ejecutadas en forma complementaria de las políticas sectoriales vigentes. Su
génesis se inscribe en horizontes espaciales y entornos políticos diferentes, su
implementación moviliza configuraciones de actores específicas.
En primer lugar, el enfoque microrregional que prevaleció en la segunda mitad de los

´80, luego de una lenta germinación en las postrimerías del régimen militar y durante el
segundo gobierno de Belaúnde. Apuntaba a fomentar en determinados ámbitos
territoriales un tipo de planeamiento transectorial que involucraba y acercaba la
administración pública, los gobiernos locales y las organizaciones de base. Aunque no
aparezca en los documentos oficiales del proyecto, los que lo diseñaron – en un período
en que se estaba creando muchos distritos y provincias- pensaban que la microrregión
sería a futuro el nuevo ámbito político que reemplazaría con mejor sustento socio-
económico e hidrológico a las provincias y distritos 106.
En segundo lugar, la institucionalización de los fondos de compensación sociales al

principio de los ´90, en un momento en que los aparatos públicos y en particular el
Ministerio de Agricultura habían perdido muchas de sus capacidades de acción.
Predominan intervenciones basadas en la demanda donde son los interesados quienes
deciden el destino de los recursos disponibles. Las relaciones con los municipios,
cuando existen, son alianzas de orden funcional más que estratégico, mientras que la
definición de los territorios es más difusa por la dispersión de las intervenciones
focalizadas en espacios amplios.
Por ultimo, y como culminación de lo que se podría denominar “la larga marcha de los
municipios”, los roles importantes que están adquiriendo las municipalidades rurales en
el fomento del desarrollo económico local. Nuestra hipótesis es que los procesos de
descentralización y dentro de ellos, los procesos de planificación concertada y de
presupuestos participativos, conjuntamente con otras iniciativas municipales, pueden
contribuir a una mejor gobernanza y ser el punto de partida de nuevas estrategias de
desarrollo territorial rural.
IV.1.1. Planificación y desarrollo microrregional
Para entender la lógica del enfoque microrregional que predominó en la segunda mitad
de los ´80, es necesario ubicarlo en las perspectivas nuevas abiertas por el primer plan
de largo plazo adoptado por el gobierno peruano, el plan 1978-1990. Recogiendo los
aportes de proyectos que se implementaron a pequeña escala107, el plan introduce el
106
Información personal de un ex miembro del equipo central .
107
Entre los antecedentes de esta preocupación para el desarrollo microrregional, se puede mencionar en
los años setenta los Proyectos Integrales de Asentamiento Rural (PIAR), vinculados con la reforma
agraria, y experiencias piloto que contaron con el apoyo de la Cooperación Técnica y Financiera
Internacional, tales como el Programa de Desarrollo de Cajamarca (PRODESCA). También se encuentran
los 3 proyectos gestados por la Oficina de Cooperación Técnica Internacional del INP y negociados por
esta con la cooperación internacional, en base a la experiencia del PRODESCA. Dos completaron su
ejecución: el PDRI Sánchez Carrión (Programa de Desarrollo Rural Integrado, en Huamachuco con el
PNUD, y el PRODERM (Programa de Desarrollo Rural por Microrregiones) en Cusco con el Gobierno
81
concepto de modelo de desarrollo del interior. Por un lado se proponía corregir
características del modelo vigente reorientando la estructura productiva en función de la
demanda interna y utilizando el potencial de recursos internos de cada región. Por el
otro los lineamientos del plan señalaban que se promovería la implementación
progresiva de proyectos de desarrollo microrregional en las regiones deprimidas de la
sierra con la finalidad de formar un sistema de microrregiones que asumiera las
funciones de planificación de base, o sea una forma de planeamiento que suponía un
mayor acercamiento entre la administración pública, los gobiernos locales y las
organizaciones de base a nivel de cuencas y valles, la comprensión y el tratamiento
específico de las necesidades de estas últimas, y la descentralización por parte del
aparato público de los proyectos microrregionales hacia estas zonas.
En 1982 se establece en la PCM un proyecto especial: el “Proyecto Microrregiones en

Sierra”, integrado por técnicos y profesionales que provenían del Instituto Nacional de
Planificación de entonces. Un conjunto de estudios llevado a cabo durante dos años
permitieron presentar en el año 1984, en un seminario auspiciado por la CEPAL, el
documento denominado “La estrategia de desarrollo para la sierra del Perú” en el que se
trazaba una estrategia de nivel nacional para el tratamiento de áreas críticas de la sierra
peruana a través del establecimiento de Programas de Desarrollo Microrregional y se
enfatizaba el concepto de desarrollo “desde dentro” contrapuesto a la concepción
prevalaciente “hacia adentro”. En la concepción “hacia adentro” vinculada al modelo
primario exportador se privilegia inversiones que generan una rápida modernización
económica en determinadas zonas propicias, con escaso impacto en el sector rural
tradicional. Al contrario, el planteamiento de desarrollo “desde adentro” pretende
generar en forma gradual mayor valor agregado a partir de las zonas rurales más
deprimidas que les permita una mayor participación en los mercados.
Esta Estrategia para la Sierra va acompañada de otros estudios dedicados a conocer las
potencialidades a nivel distrital, lo que permitió, junto con el mapa de pobreza,
identificar y priorizar las microrregiones. Se delimitan 72 microrregiones y dentro de
ellas se priorizan 27. Se trata de identificar áreas de la sierra donde el dinamismo
económico es escaso y las condiciones de vida bajas para integrarlos a los ejes
económicos más dinámicos, aumentando sus potencialidades internas generando
desarrollo económico auto sostenible y de esa manera mejorar la calidad de vida de sus
habitantes.
Los dos instrumentos claves de la Estrategia son:

1. La Microrregión como espacio de planificación y administración del desarrollo, que
permite concertar la acción del Estado y la población de base, como respuesta a las
necesidades democráticamente expresadas, enmarcándose esta relación en la opción
más apropiada a la particularidad de su medio ecológico y al rol que le corresponde
dentro del plan nacional y departamental de desarrollo. Las microrregiones son
consideradas como un ámbito de referencia que podría ser modificado adecuándose
a nuevas consideraciones. No implicaban desaparecer distritos y/o provincias. Más
bien tomaban su definición básica a partir de cuencas, incorporando la dimensión
territorial como elemento de base para la planificación.
2. El Programa de Desarrollo Microrregional como el instrumento capaz de
operacionalizar la estrategia, el cual debe ser entendido como un esfuerzo conjunto,
de los Países Bajos. Hubo un tercero, diseñado para Huancavelica y aceptado por Bélgica (pero que no se
pudo iniciar por la presencia terrorista por lo que los cooperantes belgas fueron a Huancabamba-Piura).
82
integrado y sostenido, de recursos humanos y financieros provenientes de los
niveles central, regional y local, que en un proceso permanente de programación-
ejecución-evaluación-reprogramación, en interacción con la población, se orienta a
la reanimación de las potencialidades internas de una microrregión para su
desarrollo.
La estrategia supone un proceso de descentralización, un reconocimiento de la

heterogeneidad de las realidades concretas de cada espacio geográfico y la necesidad de
construir a partir de esas particularidades planes adecuados a ellas, que respondan y no
contradigan una estrategia nacional de desarrollo y de inserción de los espacios
geoeconómicos marginados a los espacios más activos de la economía.
Es una estrategia que trata de voltear dinámicas históricas de marginación cultural,

social y económica por lo que los resultados mayores se esperan que sean a mediano y
largo plazo. La estrategia debe ser sostenida por siguientes gobiernos, no se agota en
cinco años, exige cambios de estructura y mentalidad en las propias instituciones y
funcionarios del Estado.
El año 1985, durante la campaña electoral para elegir al nuevo Presidente de la

República, los planes de gobierno de las dos principales fuerzas políticas (APRA e IU)
coincidían en la necesidad de priorizar microrregiones para la sierra. Una de las
primeras acciones del nuevo gobierno será plantear la priorización de treinta y nueve
microrregiones de la sierra, mediante el Decreto Supremo 073-85-PCM.
Se instaló en cada uno de estos espacios una oficina. El jefe microrregional, adscrito a
las Corporaciones Regionales (CORDES), tenía capacidad de acción y capacidad de
ejecución sin depender de los niveles central, Lima o la capital departamental. Al
mismo tiempo, el decreto supremo 073108 establecía dos niveles de coordinación y
concertación microrregional:
- Los Comités Microrregionales de Coordinación Multisectorial – COMICOM, que
suponían la coordinación del jefe microrregional con las demás entidades del sector
público en la región. Más allá que una simple coordinación administrativa e
informativa, se pretendía que los sectores a nivel microrregional elevaran a sus
superiores propuestas de inversión y acciones que dieran respuesta y/o
complementaran las demandas de la población surgidas del CODEMI. Estas
demandas poblacionales, sumadas a las propuestas sectoriales, aspiraban a
conformar el programa microrregional
- Los Consejos de Desarrollo Microrregional – CODEMI, que integraban a los
alcaldes, a los representes de las comunidades campesinas y a los representantes de
organizaciones de productores
Los CODEMI han demostrado ser de vital importancia dentro del desarrollo
microrregional, a través de ellos se logró un cierto nivel de planificación participativa
con la población identificando y priorizando las obras y actividades que más requieren,
y se concertó la participación de la población en la ejecución de las obras programadas a
nivel comunal.
108
DS Nº 073-85-PCM
83
Al contrario en muchos casos los COMICOM tuvieron por lo general un
funcionamiento deficiente. Uno de los puntos sensibles era que mientras las
corporaciones y los jefes microrregionales tenían autonomía para programar y ejecutar
gastos109, los sectores no cumplieron con este requisito del decreto supremo 073110. Por
otra parte el Ministerio de Agricultura estableció unidades agropecuarias, dándole al
jefe de la unidad agraria la facultad de coordinar todo lo relacionado con desarrollo
rural, creando un conflicto con los jefes de las microrregiones.
Una evaluación interna llevada a cabo en 1987 subraya algunos de estos problemas:
1. La dependencia de las microrregiones respecto a la sede central de las
Corporaciones no es clara, en la medida que la Ley Orgánica de las CORDES –
promulgada con anterioridad al DS Nº 073-85-PCM-, no considera el nivel micro-
regional. Ello dificulta la delegación de funciones y los niveles de dependencia
técnico-administrativa al interior de cada CORDE.
2. Gran parte de las microrregiones, no contaron con un adecuado apoyo de las sedes
centrales de las Corporaciones, lo que dificulta no sólo su implementación, sino
también el cumplimiento de sus programaciones.
3. La descentralización de personal y recursos por parte de las sedes centrales de las
Corporaciones – en los casos en que se dio-, no alcanzó los niveles requeridos.
4. Los COMICOM en la mayoría de las microrregiones, pese a haber sido instalados,
no han operado en forma efectiva, debido a que en el nivel departamental aún no se
da la debida importancia a la coordinación entre sectores como forma de optimizar
esfuerzos y recursos del Sector Público.
5. La ejecución de obras y acciones de los sectores en el nivel microrregional ha
continuado siendo, básicamente, centralizada. Vale decir, no se ha cumplido con la
desconcentración dispuesta en el art. 2ª del DS Nº 073-85-PCM.
Por otra parte se reconocía que si bien se había avanzado en el proceso de

descentralización, faltaba personal capacitado para desarrollarlo en plenitud. En varios
casos además, diferentes organismos del Estado no permitieron, por falta de apoyos, que
los órganos de administración y ejecución más locales adquieran las capacidades y
medios pertinentes para desarrollar sus labores. Es posible hablar de una inercia de
instituciones centralizadas a las que les cuesta desprenderse de sus roles y poderes
centralizados y de un vacío en el nivel local o microrregional para asumir las nuevas
responsabilidades, que unido a las malas condiciones laborales que oferta el Estado
dificultaron el encontrar personal capacitado para llenar este vacío.
109
Con gran apoyo del Banco de la Nación se abrieron muchas agencias en las localidades sede de la
Oficina Microrregional, y con la comprensión y apoyo de la Dirección General de Presupuesto Público,
los recursos de Tesoro Público destinados a los subpliegos presupuestales y los del Fondo de Desarrollo
Microrregional, llegaban a las Microrregiones antes que a las Corporaciones les llegasen sus
transferencias.
110
El Capitulo de Descentralización de la Ley del Presupuesto Público, Ley Nº 22422, promulgada en
1986, calificó a las Oficinas microrregionales de las Corporaciones como Entidades Ejecutoras del
Presupuesto que disponían cada una de una sub-cuenta del Tesoro Publico, permitiéndoles no depender
administrativamente en la ejecución presupuestal de las sedes de las corporaciones, en muchos casos muy
distantes de la microrregión. Por otra parte se había creado el Fondo Nacional para el Desarrollo Micro
Regional (FNDMR) que complementaba las inversiones que el sector público programaba en la
microrregión.
84
Diferentes factores se conjugaron para sepultar los Programas de Desarrollo
Microrregional. Por un lado los efectos de la ley 24792 del 10 de febrero de 1988, que
modificaba la ley de base de la regionalización, y por la cual prácticamente desaparecen
las microrregiones, sustituyendo este término por el de subregiones. Por el otro la
cancelación de los aportes financieros internacionales que les apoyaban en razón de la
situación de caos macroeconómico en que se encontraba el país. Por ultimo, cambios en
las prioridades políticas del gobierno central111.
Se desmembró el equipo central. Luego, en 1992, Alberto Fujimori determinó la

disolución del sistema nacional de planificación, acabando con una tradición que a pesar
de sus deficiencias generó avances teóricos y prácticos importantes, en el ámbito del
desarrollo local.
Más allá de sus contribuciones en cuanto a la generación de instrumentos técnicos y

metodológicos, hay que reconocer que el enfoque microrregional aportó mucho a la
difusión de ideas en torno a la importancia de la visión territorial y plurisectorial y del
desarrollo comunitario, y permitió conceptualizar los programas de desarrollo como
instrumentos para la acción coordinada entre instituciones que actúan en un
determinado ámbito.
Sin embargo, críticas fuertes se han hecho a la concepción y al tipo de arquitectura

institucional que prevalecían en los programas microrregionales promovidos en los
ochenta por el Instituto Nacional de Planificación, y que denotan fallas en su régimen de
gobernanza:
• Sustituir el papel conductor de los gobiernos locales en el desarrollo microrregional.
La institucionalidad creada para la administración microrregional resultó paralela a
los gobiernos locales, generándose desentendimientos y a veces conflictos.
• Al mismo tiempo desconocer la necesidad de gobiernos regionales como nivel
intermedio de la descentralización, promoviéndose un esquema unilateral e
incompleto basado sólo en microrregiones.
Sacando las lecciones de dicha experiencia, Santa Cruz, en un informe preparado para la
FAO en 1999, sugería que “Retomar la estrategia de microrregiones en las actuales
circunstancias del país debiera significar apoyarse absolutamente en los gobiernos
locales y proyectarlos como los conductores del proceso. Las municipalidades no sólo
son la célula básica de la democracia y la descentralización. Una de sus mayores
ventajas es que en ellas pueden converger con mayor fluidez y cercanía que en cualquier
otro nivel, la sociedad local organizada y el Estado. Por lo tanto, las microrregiones
sustentadas en municipalidades fuertes podrán convertirse en una de las claves para el
desarrollo rural al conjugar recursos territoriales, participación social y el poder
institucionalizado que comportan los gobiernos locales”112.
111
El éxito inicial apoyado en forma importante por el Fondo Microrregional (que cada año sumaba
alrededor de 10 millones de dólares) permitió al partido de gobierno ganar abrumadoramente las
elecciones municipales en los ámbitos microrregionales. Después, pese a que el presidente seguía
mencionando a los campesinos, priorizó la realización de obras de gran envergadura: sus “proyectos
estrella”. Y las prioridades en los departamentos fueron ese tipo de proyectos, con lo cual los recursos
públicos ya no llegarían a los campesinos (vía microrregiones u otros medios). Sólo llegaban los recursos
del Fondo, que también se pretendió desviar mediante transferencias presupuestales.
112
Santa Cruz 1999: 107-
85
IV.1.2. El giro neoliberal: fondos de compensaciones y proyectos especiales
Foncodes I y II
Dos años después de ascender al poder por las elecciones de 1990 y tras haber
restablecido buenas relaciones con las instituciones financieras internacionales,
Fujimori implementó un nuevo esquema de políticas sociales con la creación del Fondo
Nacional de Compensación y Desarrollo Social (FONCODES), organismo
descentralizado, autónomo, dependiente de la Presidencia de la República, y que cuenta
con autonomía funcional, económica, financiera, administrativa y técnica113. Su
propósito implícito era de contrarrestar y compensar a las capas pobres de la población,
en particular del mundo rural, por los efectos de los planes de ajuste y de las políticas de
estabilización.
Apoyándose en financiamiento del BM (y luego del BID), y en la experiencia que el

propio BM había venido teniendo en América Latina con las redes de seguridad social y
los fondos de inversión social, Foncodes ha sido desde su creación el principal
instrumento de política social del Estado peruano para la lucha contra la pobreza y el
impulso al desarrollo social. Actuando en base a una estrategia de focalización bien
diseñada, anclada en los mapas de la pobreza en el Perú que levantó, Foncodes ha
llevado en forma ágil un gran número de pequeños proyectos en las regiones más
apartadas del país y en áreas rurales donde históricamente el Estado ha tenido poca
presencia114.
Su intervención basada esencialmente en la demanda articulaba organizadamente a la

población para que, agrupados planteen y lleven a cabo la ejecución de obras a través de
los llamados núcleos ejecutores, nombrados por las comunidades. Estas escogen el
proyecto de su preferencia dentro de un menú preestablecido, principalmente en la línea
de infraestructuras productivas y sociales (pistas, puentes, caminos, aulas, agua potable
y saneamiento)115. Son las comunidades, y no Foncodes, que contratan los
profesionales y trabajadores que ejecutan los proyectos. La inmensa mayoría de los
proyectos se aprueban en oficinas zonales porque no son de gran presupuesto. Sólo los
que son muy caros, una minoría, deben ser aprobados por el órgano central.
En 1996, dado lo exitoso de su balance se obtiene el apoyo financiero internacional para

la continuidad del programa (Foncodes II). En sus recomendaciones el BID,
cofinanciador del programa, pondrá énfasis en la insuficiente coordinación con los
ministerios de línea y los municipios (Balbi 2001). Sin embargo se hará evidente, en
particular en los períodos electorales, la marginación sistemática de los municipios y
autoridades locales de las responsabilidades y complementariedades que requería la
labor del frente en la lucha contre la pobreza. Pedro Francke recalca que “algunos
intentos realizados a empuje de la cooperación internacional (Predes, Profines) para
enmarcar esta estrategia dentro de planes distritales o provinciales concertados han
113
D.L Nº 26157 del 29/12/92.
114
En sus primeros ocho años de existencia FONCODES ha financiado 37 mil proyectos por un valor
superior a los 1.400 millones de dólares.
115
Entre 1991 y 1995, los rubros en que invirtió Foncodes son: a/ Infraestructura social 57%.
b/ Infraestructura económica 22.5%. c/ Desarrollo productivo, 13.2%. d/ Asistencia social 11. 5%. (Balbi
2001).
86
terminado desmantelados por resistencias políticas del gobierno, que siente que pierde
control sobre el proceso”116.
Analistas del Banco Mundial, advirtieron esta politización y esta desarticulación del
gasto social. Shady (1999), en un trabajo que denominó Seeking Votes (Buscando
votos), demostró que el gasto se concentraba en aquellas provincias donde el
fujimorismo podía obtener mejores ganancias electorales. Existía por otra parte la
posibilidad de escoger núcleos ejecutores cuyos dirigentes eran considerados cercanos
al Gobierno. Por otro lado Serrano (1999) enfatizaba la dispersión de los núcleos
ejecutores por su casi nula vinculación con el tejido social pre-existente. El esquema
político vertical del Foncodes explicaría “la limitada relación con otros actores, como
organizaciones no gubernamentales o municipios, que de ser incluidos en los proyectos
podían revelar la manipulación política del régimen”117. Falta de relación que restringió
la sostenibilidad y el impacto de sus proyectos.
Foncodes III
Operando en el entorno político del post-fujimorismo, al culminar el año 2001 Foncodes

llevó a cabo un proceso de rediseño institucional a fin de definir su nueva estrategia,
cuyos ejes centrales son la atención de necesidades básicas sociales, el fomento del
desarrollo productivo y el fortalecimiento de la institucionalidad local. Constituyen los
pilares de lo que se viene llamando Foncodes III.
Una importancia nueva es dada a la Gerencia de Fomento del Desarrollo Productivo –

GFDP118. Anteriormente sólo destinaba un 3% a este tipo de proyectos (a los de
actividades productivas) y el resto a infraestructura, luego el presupuesto se incrementó
hasta el 23%119.
Para eliminar el amplio margen de discrecionalidad en la selección de comunidades y de

proyectos que prevalecía y daba lugar a sutiles sesgos políticos, se institucionaliza,
inspirándose en la práctica del Proyecto Marenass del FIDA, el otorgamiento de fondos
mediante concursos120.
Por otra parte, dos nuevos componentes figuran entre los criterios programáticos que
orientan el accionar de la GFDP, y que pretenden superar las limitaciones y
contradicciones que hemos señalado:
• En primer lugar se toma en consideración que el patrón de desarrollo económico
territorial en el Perú ha configurado espacios geográficos articulados
económicamente, con diferentes potencialidades de generación de ingresos
116
Francke 2001.
117
Francke 2004.
118
Foncodes tiene dos gerencias: Gerencia de infraestructura y Gerencia de fomento al desarrollo
productivo. El BM y BID ponen la condición de que los proyectos sean en zonas rurales y en los distritos
de mayor pobreza. Foncodes tiene proyectos de infraestructura en todas las regiones, de apoyo a
actividades productivas en solo 11 departamentos.
119
Entrevista a Ernesto Sueiro, ex gerente de la GFDP.
120
En el proyecto CORREDOR del FIDA, que también recoge la experiencia de MARENASS, los
comités que evalúan los proyectos están conformados por alcalde provincial, líderes empresariales de la
zona y líderes de la sociedad civil. Reciben los proyectos junto a la exposición de algún líder productor y
deciden cuáles son los proyectos ganadores. Hay que resaltar el hecho de que sean gente de la zona y no
miembros del proyecto CORREDOR los que decidan sobre los ganadores.
87
permanentes y con diferentes grados de articulación vial y mercantil entre los
centros poblados urbanos y rurales. Lo que implica una nueva estrategia de
focalización de la inversión donde se delimite no sólo la población objetivo sino
también el espacio objetivo de cada una de las políticas centrales de la estrategia
general de fomento del desarrollo productivo,
• Por otro lado se asume que el proceso de superación de la pobreza rural en el país,
dado el carácter integral, la escala y la dispersión geográfica de la pobreza rural,
compromete cambios en el desarrollo y relacionamiento de las instituciones públicas
y privadas del entorno nacional, regional y local. Lo que requiere que la GFDP
desarrolle relaciones de concertación, alianzas estratégicas y articulaciones con las
instituciones municipales, públicas y privadas. La historia de FONCODES lo sitúa
más bien como un eficiente financiador de proyectos, pero por lo general estos
proyectos se articulaban débilmente con el accionar de otras instituciones públicas o
privadas. En la nueva estrategia se propicia el establecimiento de convenios de
complementariedad con las otras instituciones, públicas y privadas, nacionales,
regionales y locales121.
Los proyectos del FIDA
Los 4 proyectos del FIDA, llevados a cabo en forma secuencial desde 1993 son -ellos
también- concebidos como proyectos conducidos por la “demanda”, pero en una forma
más radical que en el caso de Foncodes122. Para el FIDA, este enfoque de demanda
plantea que en estos proyectos sean los interesados quienes decidan no solo qué sino
cómo aplicar los escasos recursos disponibles. Una presentación de los resultados de la
Evaluación Temática llevada a cabo en 2003, precisa que este enfoque “surge en
respuesta a las conclusiones de evaluaciones de proyectos de desarrollo, que
encontraron en la débil participación y colaboración de los beneficiarios la razón que
explica la poca o nula sostenibilidad de los resultados alcanzados”123.
En torno a tal declaración, se puede recalcar que una evaluación de Foncodes de enero
2001, centrada en las obras de infraestructuras (línea central de Foncodes I y II), si bien
corroboraba niveles de impacto cuyo balance resulta positivo, señalaba sin embargo
bajos niveles de sostenibilidad, medido en este caso, por el estado de mantenimiento de
la obra. Puesto que la participación, particularmente en las fases iniciales y finales de
los pequeños proyectos de Foncodes, era una condición de su realización, el problema
parece más bien directamente ligado a un déficit de identificación de la comunidad con
el proyecto.
Este proceso de identificación/apropiación es el punto que los proyectos del FIDA

consideran crucial y abordan frontalmente. Pretenden reiteradamente que sus proyectos
han de ser y son de hecho apropiados por la “gente”124. La filosofía de FIDA es que sus
proyectos no presenten una serie de soluciones que hay que adoptar sino que aporten
recursos y oportunidades para que los mismos usuarios puedan definir y desarrollar las
actividades que consideren más oportunas, dentro del objetivo del proyecto.
121
Lineamientos de la GFDP de Foncodes, 2002.
122
FIAS, MARENASS, CORREDOR, SIERRA SUR.
123
De Zutter (2004: 46).
124
“MARENASS somos nosotros” es una frase que, pronunciada con convicción, ha podido escucharse
varias veces durante la misión de evaluación intermedia del MARENASS y que expresa claramente el
impacto” (Fida 2004: xlii).
88
Subyacente a las innovaciones metodológicas, prevalece la voluntad política de
reconocer a la “gente”125 no como simple beneficiarios, sino como interlocutores que
tienen derechos y deberes. En lo inmediato esto implica cambios en los
comportamientos a fin de establecer relaciones de confianza y respeto mutuo, pero al
mismo tiempo manifiesta la intención implícita de asumir y conjurar las críticas hechas
a las antiguas políticas nacionales y sectoriales de desarrollo local y regional
concebidas, diseñadas y aplicadas en forma verticalista y tecnocrática. Por lo general su
falla era pensar el desarrollo desde arriba hacia abajo, desde el centro hacia la periferia,
desde Lima hacia las provincias y de considerar el territorio como una sumatoria de
recursos naturales y físicos dejando de lado las capacidades que tienen los actores
locales y regionales, las instituciones y las empresas para impulsar la transformación del
ámbito en que viven, trabajan, intercambian.
A diferencia del enfoque demand driven de Foncodes (en sus fases I y II), circunscrito
al hecho de que sean los propios demandantes los que ejecuten gasto, el actuar de los
proyectos FIDA va a la par con una cierta reconceptualización de la acción y de la
inversión pública126.
Los proyectos Fida, si bien están a cargo de un Núcleo Ejecutor Central que goza de una
autonomía de gestión, son proyectos estatales, representan el Estado en acción, los
fondos que asignan son fondos públicos.
Sin embargo, las modalidades según las cuales una institución del Estado entrega
dinero bajo responsabilidad directa de los comuneros alteran el modo de proceder
convencional del Estado al conducir proyectos de desarrollo rural y agrario. En claves
del FIDA, ya no es el Estado, ya no son los funcionarios ni los expertos quienes deciden
en qué y cómo deben invertir las familias, los grupos, las comunidades. La propia gente
determina sus finalidades y sus modalidades.
Gráfico 7. Organigrama del proyecto de desarrollo Corredor Puno Cusco
(*) Proyecto Especial generador de Fortalecimiento de Capacidades y Negocios Rurales bajo la

supervisión y monitoreo de la GFDP
Elaboración: Red de desarrollo rural para la sierra.
125
Principalmente las familias campesinas andinas organizadas en comunidades.
126
Los dos primeros proyectos FIDA (FIAS y MARENASS) tenían como ente responsable al Ministerio
de Agricultura, los dos más recientes (CORREDOR y SIERRA SUR) al Foncodes.
89
En esta perspectiva, los proyectos FIDA, por lo menos en la lectura interpretativa y
teorizante de su funcionamiento que la evaluación temática de 2003 provee, estarían
separando claramente las relaciones privadas establecidas por los campesinos y los
oferentes al interior del mercado, de las relaciones burocráticas establecidas por los
funcionarios del proyecto. Las finalidades de los ciudadanos son distintas pero, sobre
todo, independientes de las finalidades de los funcionarios. Estos buscan producir
contratos y convenios facilitadores mientras que los campesinos y oferentes buscan
maximizar los beneficios obtenidos a partir de la relación mercantil establecida. La
premisa de esta argumentación es que más importantes que los bienes y servicios
producidos son los cambios sociales inducidos.
La unidad ejecutora, en lugar de ser una burocracia productora de bienes y servicios, se

convierte en una facilitadora de los procesos en curso. De esta manera, el producto
principal de las oficinas son los convenios y contratos en virtud de los cuales se
formalizan las relaciones y compromisos entre actores independientes en la búsqueda
de sus propios intereses.
Por lo tanto el actuar del FIDA en el Perú, y en consecuencia el tipo de gobernabilidad

que induce, se inscribe en una articulación específica de lo público con lo privado. Los
proyectos, como parte del Estado, tienen una función pública: elaborar normativas a
través de los convenios y contratos. “Se puede afirmar que, actualmente, los principales
servicios prestados por los proyectos del FIDA consisten en establecer normas para una
mejor relación –entre ellos mismos y en relación con el proyecto- de los actores
privados interesados”127.
Estas consideraciones sugerentes no han de ocultar que en los espacios rurales la

presencia más tangible del Estado es la de los municipios. Los proyectos financiados
por el FIDA han tenido y tienen relaciones múltiples con estos. Los alcaldes
provinciales participaron en el diseño de la focalización de las intervenciones de
MARENASS. En el CORREDOR los alcaldes participan en los comités locales de
asignación de recursos, al lado de dirigentes de federaciones campesinas,
microempresarios y representantes de organismos estatales y privados. Hay casos en
que las municipalidades difunden información o cofinancian la realización de pequeñas
infraestructuras. Queda claro sin embargo que este conjunto de alianzas operativas o
funcionales no implica que los municipios como tales sean considerados como un
territorio de intervención específica y válida, ni la gestión por las municipalidades de
sus territorios un referente estratégico pertinente.
Por un lado los proyectos se dirigen a familias y comunidades. La gestión territorial que
privilegian y quieren reforzar es de carácter micro local. Por el otro están intentando
cada vez más concebir sus territorios de intervención como un espacio continuo entre
campo y ciudad, un espacio donde se circula. En estas dos aproximaciones los límites
político-administrativos determinados por el estado para los distritos y provincias no
son un criterio esencial o relevante.
Este rechazo a encerrarse en fronteras jurisdiccionales rígidas es inherente al modelo y

ligado a sus éxitos. Queda sin embargo abierta la cuestión del tipo de relaciones
127
FIDA 2004.
90
estratégicas que tejer entre estas dos instancias, los proyectos y las municipalidades,
para que se generen sinergias entre los impactos de las inversiones públicas que
manejen unas y otras.
IV.1.3. Gobiernos locales y desarrollo rural
Las líneas básicas del marco institucional en el que se inscriben los gobiernos locales
son definidas en la legislación nacional y la tradición constitucional, que establecen una
jerarquía entre los dos actores principales. Por un lado, el gobierno central, que en gran
medida determina la intensidad y extensión del poder otorgado y por lo tanto, el tipo de
relaciones a establecer con el gobierno local. Y por otro lado, el gobierno local, sujeto al
que se le otorgan esos poderes, o esa capacidad de acción, y ante los cuales desarrollará
diversas estrategias para maximizar el beneficio, en términos de bienestar de la
comunidad.
Tomando como punto de partida la constitución de 1979, asistimos a un creciente

fortalecimiento del espacio local. No es un proceso homogéneo ni lineal pero a lo largo
de estos años hay un aumento de las funciones de las municipalidades, un incremento
lento pero sostenido de los presupuestos que manejan, una mayor autonomía y por
último la institucionalización de procesos de participación ciudadana al interior de los
espacios locales. Como resultado de las sucesivas reformas políticas:
• Los gobiernos locales cubren todo el territorio nacional y los alcaldes y regidores
son electos por sufragio universal.
• Estos líderes políticos deben ahora dar cuenta de su gestión no solo “hacia arriba”, a
las agencias del gobierno central, sino “hacia abajo”, a los ciudadanos que los
eligieron.
• Las municipalidades rurales han adquirido importantes roles en la promoción del
desarrollo económico local.
Dividiendo este período en tres etapas ubicaremos algunos de los marcos que definen la
arquitectura y la autonomía municipal a lo largo de este proceso.
1ª etapa
En primer lugar la propia Constitución de 1979 es la primera que consagra un capítulo

específico y amplio dedicado a los gobiernos locales, regionales y a la
descentralización. Distingue entre municipalidades distritales y provinciales, y un
régimen especial para Lima.
De esta Constitución se derivarán las dos leyes orgánicas de municipalidades (LOM),

promulgadas por el gobierno de Belaúnde128. Rompiendo con la visión meramente
administrativa de los municipios hasta entonces vigente, reconocen su autonomía
económica y administrativa y aseguran la representación política de los vecinos129.
Formular la política de desarrollo local pasa a ser una de las funciones de la
municipalidad.
128
Ley Orgánica de Municipalidades Decreto Legislativo Nº 51 promulgada el 6 marzo 1981, y Ley
Orgánica de Municipalidades 23853, promulgada el 8 de junio de 1984.
129
La LOM 51 reemplaza a la Ley de Municipalidades de 1892 que había estado en vigor a lo largo de
todo el siglo XX.
91
Un punto importante de esta época es la reforma tributaria municipal de 1985 que
aumentará los ingresos de los gobiernos locales, estableciendo nuevas fuentes de
ingresos. Por un lado, ingresos de fuentes propias; y por otro lado, las transferencias
desde el gobierno nacional. “Se cambió el modelo de transferencias de uno discrecional
a uno de fondos compartidos”130. Estos cambios provocaron un aumento en la
recaudación municipal y en el monto de las transferencias del gobierno central. Sin
embargo esta bonanza fue de corta duración, debido a la grave crisis inflacionaria que
afectó el país de 1987 hasta 1992. Si se toma en cuenta los impactos del conflicto
armado en amplias zonas del mundo andino, se puede considerar que “las poblaciones
no tuvieron, por muchos años, condiciones políticas y materiales básicas como para
poder desarrollarse y desplegar a las municipalidades como sus órganos de gobierno
local y tampoco para realizar aprendizajes democráticos en esos espacios”131.
2ª etapa.
Los 90 se inician con una crisis extrema que propicia un golpe de estado del propio
partido que había ganado las elecciones. En este contexto se comienza una
recentralización estatal desapareciendo los gobiernos regionales, concentrándose las
funciones en el Ministerio de la Presidencia y estableciéndose una nueva constitución.
Se asumió una gestión pública enfocada a priorizar los aspectos de eficiencia.
La Constitución de 1993, a diferencia de la de 1979, no otorgó a las municipalidades

provinciales preeminencia sobre las distritales, homogeneizando sus funciones, dejando
en un vacío el tema de las relaciones jerárquicas y no jerárquicas entre las
municipalidades provinciales y distritales, iniciando un movimiento de debilitamiento
de las primeras en relación a la segundas que marcará esta década
Un hito importante132 es la promulgación el mismo año del DL 776133 que elimina

varios impuestos municipales, y crea el Fondo de Compensación Municipal,
(FONCOMUN)134 en base al cual el gobierno modifica los criterios de distribución de
sus transferencias con la intencionalidad específica de transferir menores recursos para
las provincias y mayores recursos para los distritos, principalmente los más pobres135
Desde esa fecha hasta ahora, el monto del FONCOMUN, transferido integralmente a
todas las municipalidades del país, se ha incrementado de manera significativa y
permanente.
130
Relaciones fiscales entre el gobierno central y los gobiernos locales. Betty M. Alvarado Pérez. FFE
1994. Pág. 126
131
El diseño institucional municipal. 1980-2004. Paula Muñoz Chirinos. SER. 2005. Pág. 35.
132
Otro será la transferencia de los recursos asignados al Programa Vaso de Leche que eran recibidos por
las municipalidades provinciales, directamente a las municipalidades distritales (Ley Nº 26268 del 30 de
diciembre de 1993).
133
Decreto Legislativo Nº 776, Ley de Tributación Municipal del 30 de diciembre de 1993, todavía en
vigor, con algunas modificaciones.
134
El Fondo de Compensación Municipal (FONCOMUN) es un fondo establecido con el objetivo de
promover la inversión en las diferentes municipalidades del país, con un criterio redistributivo en favor de
las zonas más alejadas y deprimidas, priorizando la asignación a las localidades rurales del país
135
Araoz y Urrunaga 1996
92
Gráfico 8.
Entre 1999 y 2005, el promedio de crecimiento del FONCOMUN anual ha sido de 8.6%. Este
crecimiento promedio se mantiene en los años siguientes. En los años 2004 y 2005 las transferencias
ascendieron a S/ 1597 millones S/ 1794 millones y S/ 2032 respectivamente.
En años recientes, el monto que reciben los gobiernos locales se ha incrementado de

manera significativa por el aumento en los recursos generados por el Impuesto de
Promoción Municipal, que son los que se distribuyen vía el Foncomun, como resultado
del crecimiento sostenido de la economía. De la misma manera, como resultado de la
creación de nuevos canon, sobrecanon y regalías, y del aumento de la cantidad y valor
de los minerales, producidos y exportados, se han incrementado de manera notable los
recursos que por este concepto reciben las municipalidades de algunas regiones del país.
Ahora, las municipalidades son el principal canal de las inversiones públicas en las
regiones, como lo ilustran en 2006 el caso de Piura y Cusco136.
Gráfico 9.
PIURA: Inversión Pública 2006, por nivel de gobierno CUSCO: Inversión Pública 2006, por nivel de gobierno
G. Regional
G. Regional
137,585,121
101,566,576
28%
14%
G. Central
172,268,135
24%
G. Central
109,769,147
22%
G. Locales
G. Locales
449,794,170
251,181,718
62%
50% Fuente: Para G. Central y G. Regional, SIAF-SP amigable (28.dic.2007).
Fuente: Para G. Central y G. Regional, SIAF-SP amigable (28.dic.2007).
Para G. Locales, SICON 2006.
Elaboración: CEDIR-Cipca
Experiencias de Participación
Por otra parte a pesar del carácter hipercentralista del gobierno de Fujimori, y en
reacción contra él, a lo largo de esta década se desarrollaron en gobiernos locales del
país una gran diversidad de experiencias de participación ciudadana tanto en la
planificación del desarrollo como en la gestión de los recursos económicos. En ellas, las
autoridades municipales y las organizaciones de la sociedad civil concertaron
136
En este terreno se han producido críticas a la mala ejecución del gasto municipal con tales recursos,
pues muchas de las obras emprendidas no demuestran alta calidad de gasto.
93
participativamente los planes de desarrollo y los presupuestos, a través de instancias
como las mesas de concertación interinstitucional y los consejos de desarrollo137.
3ª Etapa.
El proceso de democratización y de descentralización que se abre tras la caída del

régimen de Fujimori138 ha ido acompañado de un proceso de creación institucional de
instancias para la ampliación de la participación ciudadana y el involucramiento de las
organizaciones populares en la gestión de sus municipios139.
Las experiencias de planificación y gestión participativas, a las cuales aludimos se han

convertido en políticas de gobierno y de Estado. La reforma del capítulo VI del Título
IV de la Constitución, la Ley de Bases de Descentralización y la Ley Orgánica de los
Gobiernos Regionales incorporaron varios de sus aportes en normas que tenían que ser
aplicadas por los gobiernos regionales y locales. La implementación de estos
dispositivos dará pie a la elaboración y adopción de la nueva Ley Orgánica de
Municipalidades (LOM), la Ley 27972 promulgada en mayo de 2003.
La nueva norma constitucional establece (artículo 194) que “las municipalidades

provinciales y distritales son los órganos del gobierno local”, otorgándoles autonomía
política (capacidad para emitir sus propias normas), económica (capacidad para
disponer de sus propios recursos y programar el destino de sus presupuestos) y
administrativa, en el ámbito de su competencia. Al mismo tiempo (artículo 195) estipula
que es atribución de los gobiernos locales promover “el desarrollo y la economía local”
en armonía con las políticas y planes nacionales y regionales de desarrollo, y
simultáneamente (artículo 197) promover la participación vecinal en el desarrollo
local”.
Recogiendo y desarrollando lo determinado en la Carta Magna, la nueva LOM

introduce dos innovaciones importantes. En primer lugar, la categoría de
Municipalidades Rurales. Por otra parte consolida y amplía las herramientas de
gobernabilidad orientadas al fomento del desarrollo económico local.
137
En el mundo rural un caso emblemático es la apertura del municipio a los campesinos organizados,
lograda por Wilbert Rosas, elegido en 1993 alcalde de Limatambo, distrito rural de Anta en Cusco.
Incorporando en el Consejo Comunal y Vecinal a los representantes de las treinta y tres comunidades
campesinas, implementa un proceso de presupuesto participativo municipal cuyo resultado es la
descentralización del gasto. Ver el capítulo “Limatambo: de la exclusión al gobierno. Los logros de una
democracia participativa en DFID, 2003, Democracia participativa en los Andes: la experiencia de
cuatro municipalidades rurales en el Perú.
138
El proceso de descentralización se inaugura formalmente con la aprobación, en marzo de 2002, de la
Ley Nº 27680, que modificó el Capítulo XIV del Título IV de la Constitución Política del Perú.
139
Vale la pena recordar que ya en la ley Orgánica de Municipalidades Nº 23853, promulgada en 1984 por
el Gobierno de Belaúnde estaba normada la obligatoriedad del Concejo de informar periódicamente a los
vecinos de la marcha de los asuntos comunales y del estado de la economía municipal. Por otra parte
contenía un título completo dedicado a la participación de la comunidad que incluía la creación (según
mecanismos discrecionales) de Comités Vecinales como órganos de consulta, y las Juntas de Vecinos
como órganos de supervisión de los servicios; también la posibilidad de convocar Cabildos Abiertos en
las localidades pequeñas, y consultas masivas sobre diversos temas de gestión municipal (Remy 2005 a :
117).
94
Municipalidades rurales
Por primera vez los municipios rurales, son objeto de un tratamiento diferenciado en la
normatividad de las municipalidades (Título XI de la LOM 27972).
• Las municipalidades rurales son las que funcionan en las capitales de las
provincias o distritos cuya población urbana no exceda la mitad de su población
total.
• La característica esencial de estas municipalidades rurales, es de tener a su cargo
“la promoción del desarrollo integral, particularmente, del desarrollo rural
sostenible” de su jurisdicción.
• La condición de municipalidad rural es considerada para efecto de la
distribución del Fondo de Compensación Municipal, canon u otras
transferencias de recursos a favor de ellas.
• Las municipalidades rurales no están obligadas a adoptar la estructura
administrativa básica que señala la LOM, sin que ello suponga que no se deban
ejercer las funciones previstas140.
Si bien estas competencias atribuidas a las municipalidades ubicadas en áreas rurales

son importantes pues enfatizan que el nivel local es un nivel territorial válido para
emprender acciones de desarrollo, este reconocimiento es todavía más simbólico que
operativo al no traducirse en normas específicas aplicables a las realidades de los
espacios rurales y que orienten una gestión adecuada de sus territorios.
Desarrollo económico local y herramientas de gobierno.
En el nuevo dispositivo institucional, cuatro instancias redefinen el marco en que se

asignan parte de los recursos para fomentar acciones e inversiones orientadas a fomentar
el desarrollo rural.
El Plan de desarrollo concertado (PDC) que constituye el principal instrumento de

gestión de la municipalidad, establece la visión de desarrollo del distrito o la provincia
en concertación con la población. Tiene un carácter orientador de la inversión,
asignación y ejecución de los recursos municipales.
El Presupuesto Participativo es un instrumento de administración y gestión en el que

participa la población y que debe responder a los lineamientos de los planes de
desarrollo concertados141 (Artículo 53).
En cuanto a los órganos de coordinación142 se institucionaliza la figura de los Consejos

de Coordinación Locales (CCL) cuya composición es mixta: son integrados por las
autoridades políticas (alcalde y regidores) y por representantes de las organizaciones de
base (comunidades campesinas, organizaciones de productores, juntas vecinales y otras
formas de organización). Las funciones y tareas principales que se les asigna son la
140
Según el artículo 140º, estas municipalidades tienen, en lo que les sea aplicable, las mismas
competencias, atribuciones, funciones, responsabilidades, derechos, deberes y obligaciones que, conforme
a esta ley, corresponden a las demás municipalidades provinciales y distritales.
141
Conforme a la Ley Marco del Presupuesto Participativo, Ley Nº 28056 del 6 de agosto de 2003, y a su
Reglamento, DS Nº 171-2003-EF, anualmente el MEF publica un instructivo detallado para facilitar la
realización de los Presupuestos Participativos a nivel local y regional.
142
El Título VII de la LOM 27972 desarrolla los artículos que reglamentan los órganos de coordinación.
95
aprobación de los Planes de desarrollo concertados y de los Presupuestos Participativos
elaborados en concertación con la sociedad civil, o sea la asignación territorial de las
inversiones sociales y productivas. Posteriormente se ha introducido la figura de
agentes participantes cuya participación en la elaboración de Presupuestos
Participativos se realiza sobre una base menos restrictiva que la establecida reglamentariamente
en el funcionamiento formal de los CCL.
Por último las Oficinas de Desarrollo Económico Local (ODEL) expresan la vocación
del gobierno local por asumir un rol conductor del desarrollo económico en el distrito y
la provincia.
Comunidades políticas y territoriales
La normatividad establecida en el marco de la descentralización hace de las

municipalidades rurales, entendidas como comunidades políticas y territoriales, la célula
básica del desarrollo local y la conductora del proceso. Este nuevo enfoque que da
mayor margen de acción a las autoridades municipales esta acompañado además por un
sostenido aumento en sus presupuestos.
En estas condiciones, la descentralización se presenta como una oportunidad para el

desarrollo rural en la sierra, en la medida que permite emprender proyectos amplios, que
van más allá de la gestión cotidiana, desde múltiples gobiernos descentralizados,
cercanos a las particularidades de sus poblaciones y territorios.
IV.2. Municipalidades rurales y desarrollo
No existen criterios universales y reconocidos que permitan definir, a priori, qué es un

territorio con el fin de garantizar mayor éxito en las acciones de desarrollo rural que
emprender143. Algunos privilegian los territorios políticos-administrativos subnacionales
en los cuales se circunscriben los procesos de descentralización en curso. Otros toman
en cuenta factores sociales utilizando indicadores de desarrollo humano y de pobreza.
Otra manera de abordar el problema es utilizar criterios geográficos (las cuencas
hidrográficas), o económicos (los corredores donde circulan mercancías y personas). El
punto decisivo, sin embargo es que la delimitación privilegiada corresponda a una cierta
identidad territorial de los actores locales144.
Esta sección se circunscribe a considerar a los municipios rurales de la sierra como una
malla territorial básica en el diseño y la ejecución de futuras estrategias nacional de
desarrollo territorial rural, analizando avances y limitaciones en su actuar frente a las
oportunidades que les ofrece el todavía incipiente proceso de descentralización.
Los gobiernos locales no son solamente los gestores de los intereses locales, son agentes
de integración política y social y contribuyen al mismo tiempo a la mediación con el
sistema político nacional. En el mundo rural están emprendiendo acciones orientadas al
desarrollo institucional y productivo del ámbito territorial que gobiernan y administran:
143
Baquero y otros 2007: 22.
144
Caballero, Trivelli y Donoso 2006: 260 destacan como elementos principales del enfoque territorial 1/
su carácter multisectorial; 2/ la construcción de alianzas público-privadas; 3/ la noción de competitividad
territorial y; 4/ “la planificación estratégica (…) instrumento para movilizar recursos de inversión y
promover conglomerados de actividad productiva”.
96
planeamiento concertado, institucionalización del proceso de asignación colectiva de los
recursos, arreglos institucionales que propician una gestión concertada, alianzas
estratégicas con otras instituciones, asociatividad, iniciativas de desarrollo económico
local y de articulación con el mercado regional, lo que implica vialidad, conectividad,
competitividad y desarrollo de capacidades.
El distrito es el primer escalón y el espacio adecuado para fomentar una experiencia de

desarrollo territorial rural desde una estrategia concertadora; tanto por el criterio de
cercanía de las instancias de gobierno, y de dimensión del ámbito (que hace posible una
participación efectiva), como por el potencial que ofrece para identificar problemas
comunes y por las posibilidades que brinda para establecer relaciones adentro y afuera
de su territorio. Sin embargo suele conformar un espacio muy reducido para políticas de
desarrollo de gran envergadura, lo que invita a abordar el carácter restringido de las
relaciones entre municipalidad distrital y municipalidad provincial en los ámbitos
rurales, que no pocas veces tienden a funcionar como si fueran territorios
independientes.
Sobre este punto las normas que rigen el funcionamiento de las municipalidades rurales son
fuertemente cuestionadas por ser las mismas que se aplican a cualquier municipalidad del
país, sin tomar en cuenta que en el Perú existen 1854 municipalidades con diferentes
realidades culturales, históricas, geográficas, económicas y demográficas145.
La Red de Municipalidades Rurales del Perú (REMURPE) plantea que la actual Ley
Orgánica de Municipalidades “no expresa los intereses y tampoco la voluntad de las
municipalidades rurales. En el texto de ley no se señalan las competencias compartidas
de los diversos niveles de gobierno (…). Se tendría que partir de las diversas realidades
de las municipalidades tanto urbanas como rurales, y así definir las competencias de
cada una, tanto exclusivas, delegadas y compartidas”146.
El mismo universalismo jurídico se encuentra también en la Ley Nª 28056- Ley marco

del presupuesto participativo promulgada en el año 2003. Como es sabido, el MEF
pública anualmente un instructivo con unas recomendaciones sobre la manera de
proceder. En los distritos rurales de la sierra, un conjunto de disposiciones técnicas que
presupone el MEF son inaplicables, o por lo menos no son tomadas en cuenta por sus
funcionarios municipales.
La asignación de manera participativa de recursos de inversión crecientes es, por cierto,

una innovación importante. Abre una ruta para la construcción de consensos. Crea un
espacio de encuentro entre la demanda de la sociedad civil local (lo que los “agentes
participantes” identifican y priorizan como sus principales necesidades) y la oferta de
las autoridades de estas comunidades políticas (lo que proponen o tienen capacidad de
hacer en una perspectiva de mediano plazo). Introduce procesos en los cuales las
autoridades municipales despliegan sus capacidades para articular e involucrar a la
145
La necesidad de reformar la Ley Orgánica de Municipalidades se expresa desde su entrada en
vigencia, hace cinco años, pues desde ese momento se han presentado más de ciento setenta proyectos
para su modificación en el Congreso pasado y cuarenta en lo que va del actual (abril 2008) y que muchas
de estas iniciativas fueron planteadas por las propias municipalidades.
146
Intervención de Wilmer Rozas, Presidente de la REMURPE, en la Audiencia Pública Nacional “Ley
Orgánica de Municipalidades: Propuestas para una reforma integral” del 7 de abril de 2008, auspiciada
por el Congreso de la Republica (Comisión de Descentralización, Regionalización, Gobiernos Locales y
Modernización de la Gestión del Estado).
97
sociedad civil de su territorio en una propuesta de desarrollo concertada, estableciendo
mecanismos y espacios para su participación en la toma de decisiones de las prioridades
del desarrollo local y rural.
Sin embargo no es más que un punto de partida. Adoptar un enfoque de desarrollo

territorial implica implementar un abanico de líneas de acción. Fortalecer el tejido
organizacional del territorio. Facilitar alianzas productivas para una gama de productos
agrícolas. Fomentar la productividad y el empleo a través de actividades como el
comercio, la pequeña industria de transformación, la artesanía, el turismo. Mejorar la
red vial y la articulación y comunicación entre centros poblados y ciudades intermedias.
Vigilar y asumir problemas ambientales. En la mayoría de los casos, avanzar en esta
dirección implica establecer alianzas estratégicas y tener convenios con instancias de
cooperación pública y privada, lo que no es siempre posible.
IV.2.1 Hacia una nueva gobernanza
La consistencia del proceso de elaboración de los presupuestos participativos está

estrechamente vinculada con la voluntad política del alcalde de establecer prioridades
de inversión sobre la base de acuerdos con la comunidad, con su legitimidad y su
capacidad de conducción del proceso y con la implementación de mecanismos de
inclusión de los diferentes sectores de la población, en particular con los más
vulnerables (pobres rurales y mujeres). Al mismo tiempo depende del grado de cohesión
social y de capacidad propositiva de los actores organizados.
En las municipalidades que no tenían experiencias participativas previas, los inicios

fueron difíciles y evidenciaron limitaciones substanciales en las capacidades de las
autoridades políticas y de los equipos técnicos para liderar y conducir los procesos, y de
los actores de la sociedad civil para participar. Durante los primeros años muchos
alcaldes manifestaban temores y desconfianza frente a un proceso que invadía sus
prerrogativas. Históricamente las decisiones de inversión vinculadas a los presupuestos
municipales han sido exclusividad de los alcaldes y funcionarios, quienes decidían
verticalmente que proyectos ejecutar. Los alcaldes eran conscientes que organizar
procesos participativos tiene un costo alto y sus resultados no son evidentes en el corto
plazo. En lo inmediato, tenían que enfrentar un doble reto: interpretar y cumplir con la
norma administrativa que rige y estructura el proceso participativo y al mismo tiempo
involucrar en una situación inédita a los diferentes tipos de actores, autoridades,
técnicos y funcionarios municipales y representantes de la población.
Cuando se implementan los presupuestos participativos, un requisito era tener un Plan

de Desarrollo Concertado (PDC). Se masifica la elaboración de los planes. En muchos
casos, donde no había planes previos, son planes diseñados en poco tiempo por
consultores quienes, a menudo, los elaboran en escritorio separados de las
organizaciones sin una participación real de la población. El resultado es que en
determinados casos esos planes no son asumidos ni apropiados, ni por la población ni
por las autoridades, por lo que quedan sin mayor aplicación.
En la fase de diseño, convocatoria y preparación predominaba del lado de las

municipalidades un exceso de reglamentarismo que excluía a muchas organizaciones a
participar en la elección de sus representantes al CCL cuyas funciones eran mal
definidas, y la escasa capacidad de los funcionarios municipales de proporcionar la
98
información necesaria. La deficiente información del proceso terminaba excluyendo a s
representantes de pueblos y zonas rurales alejados, profundizando los desequilibrios
entre espacios urbanos y rurales.
No pocos alcaldes cayeron en la tentación de “esconder” proyectos suyos, para los

cuales tenían financiación reservada, en lugar de presentarlos y sustentarlos
públicamente en la discusión y aprobación del proyecto.
Otro obstáculo era, y es todavía, la fragmentación del tejido organizativo de la

población. Una diversidad de organizaciones, de distinto tipo147, con diferentes
mandatos y escasa capacidad de propuesta, no tenían visión de conjunto del contexto
local en el marco del cual establecer vínculos con otros grupos de intereses para
negociar consensos en los procesos de concertación.
Sin embargo el proceso se potencia porque las decisiones se logran concretar por los
recursos que se tienen. La repetición cíclica del proceso va a la par con su consolidación
y se puede constatar avances significativos y enriquecimientos de las “buenas
practicas”.
En Cusco, la mayoría los PP distritales se realizan en forma descentralizada, zonificados por

comunidades campesinas y microcuencas, luego pasan al nivel distrital. Normalmente
dentro de las microcuencas se encuentran varias comunidades campesinas que comparten
características y problemas. Las primeras experiencias repartían a cada comunidad
campesina lo que correspondía a sus propuestas prioritarias, “atomizando” por lo tanto el
presupuesto para tomar en cuenta estos proyectos microlocales. Si bien, todos estaban –
relativamente- satisfechos, el presupuesto asignado de esta forma era insuficiente para
acometer propuestas grandes. Esos aprendizajes han servido para mejorar los siguientes
procesos e implementar otros mecanismos de negociación y de agregación de intereses. Se
suele ahora zonificar en microcuencas, ver donde se ha invertido en los últimos años,
reorientar las inversiones ya no a cada una de las comunidades sino por zonas.
En diversos grados, las municipalidades han venido recreando los criterios de

priorización de las propuestas de los agentes participantes, proporcionados por el MEF,
haciéndolos más flexibles y comprensibles por parte de la población. En cada período
de programación participativa del Presupuesto Municipal, se nota una participación
creciente y más activa de las organizaciones, evidenciando un mayor interés de la
sociedad civil en que se les tome en cuenta y se cumpla lo acordado148.
Progresivamente, con avances lentos, con cada proceso anual, se viene transitando de la
“cultura de la demanda y del petitorio” a la de las “prioridades” que consensuar en base
a una agregación de intereses, transcendiendo el marco del mandato organizacional de
los delegados. La población aprende a priorizar y se adquieren ciertos rudimentos en
gestión. Las propuestas que se presentan tienden a ser más consensuadas y de interés
colectivo. En las experiencias más consolidadas se estaría asumiendo lenta pero
progresivamente la necesidad de proponer proyectos que puedan beneficiar a un
territorio mayor que el ámbito microlocal.
147
Comités de rondas campesinas, asociaciones de productores, de regantes, de mujeres, de jóvenes,
grupos parroquiales, “comités pro”, etc.
148
Según el Portal de Transparencia del Ministerio de Economía y Finanzas, en el año 2006 los agentes
participantes superaron los 300,000.
99
Crecientemente, las autoridades locales impulsan mecanismos de información y de
rendición de cuentas, dando voz a los vecinos para que soliciten la ampliación,
justificación o aclaración de lo informado. Algunos lo hacen al inicio de los talleres del
presupuesto participativo, otros en audiencias públicas. En estos eventos el Alcalde no
solamente da a conocer los resultados presupuestarios a nivel contable (ingresos y
gastos), sino también los avances en la ejecución del Plan de Desarrollo Concertado, los
logros en materia de participación ciudadana, las alianzas institucionales establecidas,
las gestiones exitosas en el apalancamiento de recursos externos, y las proyecciones en
materia de desarrollo local que se propone la gestión para el siguiente ejercicio fiscal149.
.
En numerosos casos se ha ampliado la oferta participativa mas allá de la asignación de
los recursos disponibles para el plan de inversión anual, extendiéndosela a los diferentes
campos de acción municipal, a través de la constitución de comisiones municipales
ampliadas o de comités distritales de desarrollo.
Con el transcurso del tiempo y la aquiescencia y/o el compromiso activo de los alcaldes
que ven en ella una fuente de legitimidad, la asignación colectiva de los recursos de
inversión se asienta como un proceso sostenido que crea estructuras propias y que
cuenta con metodologías desarrolladas que facilitan su replicabilidad, permaneciendo
sin embargo las tensiones no resueltas entre lógicas territoriales y sectoriales. Recursos,
querer participar y la legislación son los tres aspectos que sostienen la gestión local y la
participación en la gestión local.
El impacto de la experiencia radica en que las autoridades locales están asumiendo el

proceso de presupuesto participativo, no sólo como un mandato legal y/o instrumento
técnico con normas, metodologías y reglas, sino como una oportunidad política para
concertar con la población las prioridades del desarrollo local, adoptar un enfoque
territorial que identifique o ubique potencialidades que valorizar, y por ende romper con
la forma de gestión en vigor: una acción concentrada en la zona urbana del distrito, una
acción que no era orientada al desarrollo ni se plasmaba en acuerdos con la población.
En este contexto, las ONGs y las instituciones de cooperación internacional demuestran

tener vocación a ser los aliados privilegiados de los municipios rurales. Muchos de
estos organismos establecen ahora en forma sistemática acuerdos y convenios con los
gobiernos locales para actuar en forma concertada y generar sinergias en una
perspectiva que enfatiza la población de todo un territorio y no solo grupos metas
delimitados. Una practica nueva y que rompe con la lógica asistencialista otrora
prevaleciente es la disposición de los municipios de poner una contrapartida para la
realización de proyectos cofinanciados. Es frecuente también la presencia de
funcionarios públicos y representantes del Estado en los talleres participativos y
comisiones especializadas; si bien aportan una capacidad técnica, en general no tienen
la capacidad de comprometer el sector al cual pertenecen.
149
Un punto crítico en que no hay avances significativos es el desenvolvimiento de los Comités de
Vigilancia y Control (CVC), conformados por miembros elegidos entre los representantes de la Sociedad
Civil. En los distritos rurales de la sierra, los CVC se conforman por representantes de diferentes caseríos.
Son personas desconocidas entre sí, a veces con diferentes filiaciones políticas, que no llegan a
cohesionar un accionar conjunto o formular propuestas comunes. La escasa capacidad técnica de los
pobladores para enfrentar la poca permeabilidad de los funcionarios municipales en brindar información,
y los bajos recursos de que disponen para ejercer su función, dan como resultado la inactividad de los
CVC que se han instalados parcialmente desde 2004.
100
Obviamente, el desempeño de las municipalidades rurales es desigual y heterogéneo en
función de sus medios y de las condiciones en que operan. Profundas diferencias e
inequidades horizontales las separan en función de su tamaño de población, de su
dotación de activos, de su acceso o no al Canon Minero, del apoyo que les brindan o no
las ONGs y organismos de desarrollo privados y públicos, de su localización en relación
a las principales plazas de mercado, capital regional y ciudades intermedias
Sin embargo, la reorientación de su visión hacia lo rural, el traslado creciente de

recursos desde el centro, la institucionalización de procesos participativos, la promoción
del desarrollo económico local, el fortalecimiento del tejido organizacional , el fomento
de la participación comunitaria, los arreglos institucionales -que les permiten regular las
intervenciones de los organismos de cooperación con los cuales se han establecidos
alianzas- la proximidad con los diversos fenómenos que ocurren en sus respectivos
territorios, son disposiciones de gran relevancia para crear las condiciones básicas de
impulso de los procesos de desarrollo territorial y de su sostenibilidad150.
Los municipios rurales de la Sierra de Piura y de Cusco y sus inversiones.
Los municipios no son “núcleos ejecutores de inversiones”, son instancias de gobierno

que ejercen funciones múltiples al servicio de la comunidad política que representan,
ordenan, administran y dirigen y para las cuales reservan discrecionalmente una
importante parte de su presupuesto. Sin embargo, en el caso de los municipios rurales
de la sierra, la mayor parte de sus recursos son destinados a financiar inversiones
orientadas a mejorar el bienestar de la población, a acondicionar su territorio y a
promover actividades productivas.
De manera general, y a diferencia de los grandes centros urbanos, los recursos

presupuestales de que disponen las municipalidades rurales de la sierra provienen en su
casi totalidad de las transferencias del gobierno central. Salvo contadas excepciones, no
se encuentran en condiciones de generar recursos locales por tributos o arbitrios. Si bien
hasta hace poco el Foncomun era la principal fuente de ingreso de estos gobiernos
locales, ahora y a pesar de su sostenido incremento vinculado al crecimiento económico
del país, tiende en Cusco, pero también en Piura, a ser desplazado por los aportes del
canon151.
Este incremento de las transferencias da un mejor margen de maniobra a las

municipalidades para aumentar los techos presupuestales de sus inversiones, que
superan ahora el monto reservado en forma discrecional por gastos de funcionamiento,
de administración y de gestión de compromisos financieros. En 2006, las inversiones de
22 distritos de la zona andina de Piura representaban el 56% de su presupuesto. En el
caso de las 79 municipalidades rurales de sierra en Cusco, el 73% de su presupuesto se
asignó en 2006 a inversiones. Una situación radicalmente diferente a la de los ´90, en
150
Un límite externo que encuentran aún las experiencias más consolidadas operando en un contexto
favorable, es la desarticulación en lo político administrativo entre lo local y lo regional -como si fueran
territorios estancos- inherente al deficiente diseño de las normas que rigen la pretendida sincronía en el
uso de estas dos herramientas de gobierno que son la planificación estratégica concertada y el presupuesto
participativo.
151
En Piura, Canon generado por la explotación de los hidrocarburos en el espacio litoral de la región.
Canon gasifero (Camisea) y minero (Tintaya) en Cusco.
101
que por ejemplo en Quispicanchis la mayor parte del presupuesto (73%) se destinaba a
gastos de funcionamiento y sueldos152.
En las dos regiones, lo grueso de estas inversiones (el 43%) se dirige a lo que en el
marco de esta red de investigación hemos denominado desarrollo rural (ver gráfico 10)
y que agrupa, por un lado, inversiones en infraestructuras rurales (caminos,
electrificación y riego), y por el otro, el financiamiento de proyectos y programas de
fomento de las actividades rurales (agropecuaria, industrial, turismo, pesca y
comercialización)153. Una fracción menos importante (el 37%) financia acciones de
desarrollo social154. Por ultimo, se destina una cantidad mucho menor de las inversiones
al desarrollo urbano (edificios municipales, plazas, calles y jardines)155. Aquí también,
la situación es muy diferente de los ´90 donde la mayoría de los trabajos de
investigación reportaban que la mayoría de las obras se realizaban “en la capital o en los
centros poblados del distrito”156.
Gráfico 10.
SIERRA RURAL - Inversión total municipal 2006, distribución por rubro
45%
43% 43%
40%
37% 36%
35%
30%
25%
20%
15% 13%
11%
9%
10%
8%
5%
0%
Piura (22 distritos) Cusco (79 distritos)
Desarrollo Rural Desarrollo Social Desarrollo Urbano Administración
Fuente: Anexo 3.3.

Principales tipos de inversión rural
En cuanto a las inversiones directamente orientadas al desarrollo rural, si bien en las dos
regiones encontramos la misma jerarquización de prioridades entre sus componentes, el
peso y el contenido de estas son sensiblemente diferentes (ver gráfico 11). En la sierra
piurana, la proporción relativa de las inversiones totales municipales asignada a
152
Sulmont 1995 citado por Diez 1999: 295.
153
Según la clasificación de gastos utilizada por el Sistema Nacional de Inversión Pública – SNIP.
154
Infraestructuras educativas, centros deportivos y recreativos, saneamiento, asistencia comunitaria y
atención médica básica.
155
Además, alrededor del 10% corresponde a gastos de gestión y administración de estas tres áreas.
156
Diez 1999: 294.
102
infraestructuras viales (26%)157 es el doble que en Cusco (13%). Interviene en Piura el
factor de vulnerabilidad climática. Cada verano, durante meses, lluvias intensas destrozan
las trochas carrozables, en su mayoría no asfaltadas, dificultando considerablemente o
interrumpiendo esporádicamente el transito y la circulación de personas o bienes.
La misma vulnerabilidad climática afecta en Piura a las pequeñas infraestructuras de

riego: bocatomas y canales de regadío son frecuentemente afectados por estas lluvias de
verano y necesitan ser rehabilitados. En Cusco se prioriza la construcción de reservorios
y pequeñas represas, y la tecnificación del riego (riego por aspersión) principalmente
para el mejoramientos de los pastos y la crianza de animales.
La preeminencia de las inversiones en infraestructuras viales y riego subraya la

prioridad dada por los pobladores rurales de la sierra al acondicionamiento productivo
de su territorio. Prioridad otorgada por un lado a la conectividad y mejores condiciones
de acceso al mercado, y por el otro al incremento de la oferta agropecuaria. Para ellos,
el canal y la carretera son dos infraestructuras esenciales para la producción agraria y la
comercialización de sus productos. Padecen, en comparación con los pequeños
productores agrarios de los valles costeños, de un enorme déficit de este tipo de activos,
efecto acumulado de una larga desatención de parte del Estado
Gráfico 11.
SIERRA RURAL - Componentes del "Desarrollo Rural", % de la inversión total municipal 2006
30.0%
26.0%
25.0%
20.0%
15.0%
13.6%
10.1%
10.0%
8.0%
7.1%
5.6% 5.6%
5.1%
5.0% 3.8%
0.4%
0.0%
Caminos Rurales Riego Electrificación Rural Apoyo a la producción Otros
Fuente: Anexo 3.3.

Apoyo a las actividades productivas
Por ultimo están las inversiones dirigidas a fomentar actividades productivas.
157
Se trata principalmente de construcción y rehabilitación de trochas carrozables, y en menor medida,
construcción de puentes peatonales o carrozables.
103
En Piura, las inversiones en programas de apoyo a la producción agropecuaria (el 5%
del total) se destinan a un amplio abanico de actividades dedicadas al incremento de la
producción y productividad de cultivos comerciales y de subsistencia: construcción de
bebederos y de plantas procesadoras de cereales, instalación de módulos para la
elaboración de panela granulada, de viveros frutícolas y forestales, conservación de
recursos naturales y obras de prevención de desastres naturales, apoyo a la
mecanización agrícola, asistencia técnica en manejo de pastos mejorados, para el
mejoramiento genético y para la inseminación artificial del ganado vacuno, etc.
En Cusco, estos recursos (el 7% de las inversiones totales) se concentran directa o

indirectamente en el incremento de la producción ganadera, principal pero no
solamente, de vacunos158: pastos mejorados (gracias a la ampliación y tecnificación del
riego), mejoramiento genético e inseminación artificial, construcción de cobertizos,
cercos, establos, y construcción de plantas de procesamiento de productos lácteos
Las inversiones dirigidas a actividades no agropecuarias son poco significativas en

Piura (el 0.4%). En Cusco donde representan cerca del 4% de las inversiones totales, se
dirigen principalmente a fomentar la comercialización y el turismo. Por un lado
construcción de camales y de mercados municipales y organización de ferias, por otro,
construcción de infraestructuras turísticas, de albergues, miradores, baños termales y de
complejos artesanales. Las inversiones orientadas al desarrollo económico local son en
Cusco a la vez más diversificadas que en Piura, y mas concentradas alrededor de lo
pecuario.
Potencialidades y necesidades
Es relevante destacar que solo una fracción relativamente menor de las inversiones, el
5.5% en Piura159 y el 11% en Cusco160, se dirige a programas o acciones dirigidas a
fomentar actividades productivas específicas, principalmente agropecuarias
Es patente el contraste entre las grandes miradas plasmadas en los ejes estratégicos de
los Planes de Desarrollo Concertados - “generar rentabilidad y valor agregado”,
“diversificar la producción”, “promover actividades turísticas”, etc. - y la diseminación
real de las inversiones en pequeñas obras de todo tipo como resultado del presupuesto
participativo. O sea, el desencuentro entre la lógica de potencialidades y oportunidades
propia del Desarrollo Territorial Rural expresada en una perspectiva a largo plazo en los
planos de desarrollo, y la lógica de necesidades y demandas concretas e inmediatas de
la población. La construcción de un espacio público, antes inexistente, en el que
interactúan organizaciones sociales y gobiernos locales en una perspectiva de desarrollo
territorial rural, pasa por la progresiva pero lenta redefinición de identidades e intereses
en función a prioridades compartidas. Cuando la gente entra al presupuesto
participativo, parte de sus necesidades básicas insatisfechas. No tiene agua, no tiene
carretera, no tiene electricidad, no tiene una posta médica. Espera y demanda que se le
atienda lo básico.
En este reparto desigual entre obras físicas y programas de desarrollo se combinan

diversos factores: en primer lugar, un elemento de inercia en la expresión de la
158
También de alpacas y de animales menores (cuyes), en menor grado ovinos.
159
Apoyo a la producción agropecuaria: 5.1%. Otras actividades 0.4%. Ver anexo 3.3.
160
Apoyo a la producción agropecuaria: 7.1%. Otras actividades 3.8%. Ver anexo 3.3.
104
población sobre sus necesidades y un pragmatismo que prioriza resultados
inmediatamente tangibles; un alcalde que en su afán de desarrollo pretendiese reducir
sistemáticamente y en el corto plazo el peso de las obras físicas en las inversiones
municipales para sustituirlas por la ejecución de programas de promoción, se expondría
a un riesgo político mayor. Al mismo tiempo diseñar y ejecutar programas innovadores
exige recursos profesionales y técnicos todavía escasos. Sin embargo, y a pesar de todo,
el monto invertido en los programas de promoción que era en los primeros años una
suma casi residual tiende a crecer paulatinamente, particularmente en Cusco. Son estas
actividades las que movilizan en forma incipiente pero creciente y muchas veces en
forma innovadora la intervención de los municipios161.
La parte operativa esta a cargo del departamento o Área de Desarrollo Económico y

Productivo-ADE, llamado también Oficinas de Desarrollo Económico Local-ODEL,
que conjuntamente con el departamento de infraestructura, llamado a menudo “de
obras” y el departamento de servicios sociales son una de las razones de existir de un
pequeño distrito rural. En las experiencias más consolidadas disponen de una pequeña
plana de personal calificado y están incluidas dentro del organigrama de las
municipalidades. Esta inscripción institucional no es uniforme, puede depender del
regidor encargado de la comisión municipal correspondiente, pero también de la
gerencia municipal.
En principio, estas ADE y/o ODEL responden a los lineamientos de los comités de
desarrollo u otra instancia participativa, pero sus modos de proceder son diferentes de
un municipio a otro y todavía muchas de ellas están por implementarse. En algunos
municipios no se ha diseñado todavía planes operativos, ni definido roles y funciones: el
pool de técnicos de la ODEL responde de manera asistencialista a las demandas
coyunturales que les presenta una u otra organización de productores.
IV.2.2. Lo provincial y lo distrital
Para muchos analistas el territorio provincial seria el ámbito privilegiado para planificar
y promover acciones de desarrollo. Sin embargo los gobiernos provinciales no parecen
tener aún –más allá del proceso electoral- una consistente capacidad de articulación con
los distritos que lo conforman.
Varios factores se combinan. El articulo 191 de la Constitución de 1993, al otorgar

categoría de gobierno local a las municipalidades, provinciales y distritales, reconoce
simultáneamente la existencia de un tercer nivel de gobierno, al lado del nivel nacional
y del ámbito regional y la coexistencia de dos tipos de municipalidades, pero sin
establecer una jerarquía entre ellas: gozan unas y otras de iguales competencias (articulo
192), desapareciendo en el marco constitucional la preeminencia de las provinciales
sobre las distritales.
Es cierto que, luego, la LOM 27972 establece un conjunto de competencias exclusivas

para las municipalidades provinciales. Pero en su mayoría no afectan el desempeño de
las municipalidades distritales, o se ejercen de manera muy flexible162. Además la
161
Ver por ejemplo las tres iniciativas de desarrollo territorial rural en la sierra peruana
analizadas por Hernandez (2007).
162
Las principales competencias exclusivas de las municipalidades provinciales que afectan la autonomía
de las municipalidades distritales se ejercen en materia tributaria (Art. 40 de la LOM), la regulación del
105
misma LOM ha suprimido las asambleas provinciales de alcaldes que eran un espacio
importante de coordinación y de integración territorial163. En las condiciones actuales
las posibilidades de intervención de los alcaldes provinciales en el ámbito distrital son
muy restringidas, salvo cuando existen afinidades o alianzas políticas entre las
autoridades de estos dos tipos de municipalidades.
Por otra parte el DL 776 que crea el FONCOMUN, al incrementar significativamente

las transferencias a las municipalidades distritales disminuyó considerablemente la
dependencia presupuestal para inversiones de estas en relación con las provinciales.
Por ultimo, en la práctica y en la mayoría de los casos, el proceso del presupuesto

participativo provincial se restringe al distrito capital, sin articulación con las
municipalidades distritales. Muy a menudo es en forma separada que se reparte, en
forma equitativa o no, entre los distritos el 20% de Foncomun, destinado al ámbito
interdistrital (Decreto Supremo Nº 06-94-EF), dando pie en muchos casos a la
realización de proyectos muy localistas que no tienen el carácter de proyectos de
envergadura provincial estipulados en el instructivo del MEF.
Esto y muchas otras razones explican que en el mundo rural las municipalidades
provinciales tiendan a actuar como la municipalidad del distrito capital y no del
conjunto de la provincia, invalidando sus posibilidades de actuar como bisagra entre lo
distrital y lo regional. Lo que invita a reflexionar acerca de si debería ser la
municipalidad provincial rural rediseñada, la unidad base de gestión del desarrollo en
estos ámbitos 164.
Al mismo tiempo, y no es contradictorio con lo que antecede, las capitales provinciales

son sedes de instancias sectoriales del Estado (justicia, salud, educación, policía, etc.) de
mayor rango, proveedores de una gama de servicios especializados, atractivo que es uno
de los ingredientes de la ambición latente de los distritos mas importantes de ser
elevados a la categoría de provincia.
Cuadro 23. Los dilemas del desarrollo territorial local- Pros y contras
Distrito Provincia
+ Mejor representación de la Sociedad Civil Escasez de organizaciones de rango -
en los Presupuestos Participativos provincial
- En pequeños distritos debilidad de la Mejor plana de funcionarios y técnicos +
gestión gerencial
+ Mejor integración territorial Existen distritos mejor vinculados con -
provincias vecinas
+ Mayor presencia y eficiencia de Mejor posibilidad de coordinación de los +
“aliados”: ONG y organismos de servicios sectoriales estatales.
cooperación.
+ Mayor coordinación con distritos vecinos Mayor conexión con el Gobierno +
Regional
transporte público (Art.81), la titulación de los asentamientos humanos (Art. 79) y la creación de
municipalidades de centros poblados (Art. 128).
163
En varios casos, por ejemplo en Quispicanchis (Cusco) y en Morropon (Piura), las asambleas
provinciales de alcaldes han sido reestablecidas a iniciativa de los alcaldes provinciales.
164
Cambiar esta situación implicaría reestructurar las atribuciones y el funcionamiento de las
municipalidades provinciales en el mundo rural. Una de las opciones posibles seria crear al lado de estas
nuevas municipalidades provinciales, una municipalidad distrital para el distrito capital de la provincia.
106
IV.2.3. Las asociaciones interdistritales de municipalidades y la rearticulación
territorial
Desde el final de la época colonial se ha vivido en el Perú un proceso de fragmentación

territorial. En el último medio siglo prevalecía una dinámica permanente de entropía y
de creación de nuevos distritos. En la actualidad, nos encontramos en un punto de
inflexión donde desde abajo se comienza a dar la vuelta a este proceso y a rearticularse
territorios locales. En Piura y en Cusco, al igual que en otras regiones de la sierra del
país, municipalidades rurales están asociándose voluntariamente para la gestión de
territorios colindantes, enfrentar en forma conjunta problemas compartidos, aprovechar
en una escala mayor potencialidades comunes y emprender proyectos productivos
estratégicos. En varios casos las mancomunidades asocian distritos que pertenecen a
diferentes provincias, una manifestación, entre otras, de que las redes sociales y los
flujos económicos transcienden las demarcaciones político-administrativas.
La dinámica de subdivisión de la demarcación territorial expresaba una estrategia de las

poblaciones involucradas y de sus representantes para acercar al Estado y a sus políticas
públicas; provocar y promover su presencia a pequeña escala, en particular bajo la
forma de la escuela y del puesto de salud. Ahora, en el marco de la descentralización y
con la incorporación de nuevas funciones a su gestión, las municipalidades rurales
perciben el interés de asociarse en espacios intermedios por encima del distrito, que
suele conformar un espacio muy pequeño para políticas de desarrollo de gran calado.
Estamos en presencia de dinámicas de trabajo coordinado que, en forma incipiente y

según modalidades diversas, contribuyen a construir, de abajo hacia arriba, nuevos
espacio territoriales. A través de las asociaciones, las municipalidades esperan
fortalecer su representación y sus capacidades de incidir en los centros de decisión
política e incrementar sus capacidades de propuesta y de negociación con los gobiernos
regionales y las agencias de cooperación.
Las mancomunidades de Piura
El asociativismo mancomunado es un fenomeno reciente en Piura pero ya esta

afectando la mayor parte del territorio serrano. En los ultimos años (2005, 2006, 2007)
se conformaron tres mancomunidades165 que en conjunto involucran a dieciseis e
distritos de los veintidós que conforman la area andina y en los cuales residen 171,473
personas o sea el 58,3% de la población serrana166. Si bien se crearon en forma
independiente, el desempeño de la Remurpi, filial regional de la Red de
Municipalidades Rurales del Perú - REMURPE, ha sido en los tres casos un elemento
motivador importante.
Manejan un enfoque de corredor, que en dos de ellas se combina parcialmente con un

enfoque de subcuencas167. Estos corredores articulan sierra y costa, dando acceso a la red
urbana regional. Dos de ellas asocian también distritos colindantes que pertenecen a
165
“Mancomunidad de los distritos de las sub cuencas de los Ríos Bigote y Serrán”, “Mancomunidad
Señor Cautivo de Ayabaca”, “Mancomunidad Corredor Andino Central”.
166
Involucran tambien a cuatro distritos de pie de sierra con una población de 39,732 habitantes.
167
Ríos La Gallega, Bigote y Serrán, afluentes del rio Piura.
107
diferentes provincias. Estas Mancomunidades son el fruto de un proceso. Catalizan
cooperaciones previas entre municipalidades vecinas, particularmente en el mejoramiento
de la articulación vial.
Cuadro 24. Las tres mancomunidades de la Sierra de Piura

Mancomunidad Mancomunidad Señor Mancomunidad
Serrán y Bigote Cautivo de Ayabaca Andino Central
Fecha de creación Agosto 2005 2006 Junio 2007
Número de distritos y 4 de Morropón y 3 de 6 de Ayabaca 5 de Morropón y 2
provincia de pertenencia Huancabamba de Ayabaca
Distritos de costa Tres de los siete Ninguno de los seis Uno de los siete
Población 58,815 66,550 95,680
Manejan discursos muy afines a la visión de la Estrategia Nacional de Desarrollo Rural,

y tienen propuestas alentadoras: promover el desarrollo rural sostenible, fortalecer
capacidades institucionales, reforzar la articulación de lo rural y de lo urbano,
estimular el crecimiento de la producción y productividad local, propiciar el desarrollo
humano y el ejercicio de la ciudadanía, etc. Se han constituido en plataformas para
captar recursos de la cooperación internacional. Con su apoyo, se están dotando de
nuevas herramientas de gestión, como por ejemplo planes de ordenamiento territorial
mancomúnales. Pero no se ha estabilizado todavía una estructura de participación de la
sociedad civil. Seria prematuro en esta etapa afirmar que estén integrando las
poblaciones de sus respectivos territorios distritales.
Queda pendiente consolidar su funcionamiento, y establecer los mecanismos que

garanticen el compromiso de las municipalidades para el financiamiento de la secretaría
técnica y gastos corrientes de la Mancomunidad de forma permanente sin depender
exclusivamente del apoyo externo.
Mancomunidades en Cusco
A diferencia de la sierra de Piura donde la perspectiva de dinamizar micro corredores de

acceso a la faja costera introducía una cierta uniformidad de criterios en la
conformación de Mancomunidades, el asociativismo mancomunado en Cusco se
estructura según una pluralidad de modelos168.
La experiencia más consolidada, que ya tiene diez años de vida es la Asociación de

Municipalidades para la Concertación Interdistrital de Desarrollo del Valle Sur del
Cusco (CID Valle Sur)169 que reúne distritos urbanos y rurales de las provincias de
Cusco y de Quispicanchis y beneficia desde sus orígenes del asesoramiento y
acompañamiento del Centro Guaman Poma. Por su carácter “agro-urbano” es un caso
atípico, pero su duración muestra que los recambios de autoridades políticas vinculados
168
Un caso especifico es la creación en 2007 de una mancomunidad interprovincial formada por las
municipalidades provinciales de Urubamba, Calca y Anta. Es el fruto de una alianza política entre los
alcaldes. Se proponen acción de incidencia. No ambicionan por el momento crear una instancia
participativa más, sino disponer de una herramienta de gobierno que les permita obtener resultados
tangibles de gran envergadura para los territorios asociados. Sus cuatro ejes de trabajo son: desarrollo
vial, turismo, desarrollo agrícola y saneamiento.
169
En sus inicios, 1996, se denominó solamente Comité Interdistrital de Desarrollo. Participaron en este
inicio: San Jerónimo y Saylla de la provincia de Cusco; y Oropesa y Lucre de la provincia de
Quispicanchis. San Sebastián se incorpora en el 2004.
108
al ciclo electoral no afectaron su sostenibilidad. Desde el año 1996 el CID implementa
el Plan Integral de Desarrollo del Valle Sur (PIDES). Es un proceso de planificación
participativa continua, constituye espacios de concertación y participación para realizar
un diagnóstico y planes de solución a los problemas comunes. Tiene tres ejes:
economía; sociedad y cultura; y físico ambiental.
Es según otra lógica que se ha constituido una serie de mancomunidades altoandinas en

Cusco y Apurímac: seleccionar en una determinada zona una apuesta productiva
implementada al nivel distrital y hacerla adoptar por un grupo de alcaldes de
municipalidades colindantes.
Recuadro 6.
Cooperación y mancomunidades en Cusco y Apurímac
5 mancomunidades, totalizando 24 municipalidades, se han conformado para la gestión sostenible de

sus recursos naturales a partir de la experiencia de los proyectos concertados interdistritales entre estas
municipalidades y MASAL, un proyecto que asocia el MINAG y la cooperación suiza (CONSUDE).
- Corredor Choquequirao-Ampay y Valle del Pachachaka en la Provincia de Abancay.
- Hermanos Ayar (Paruro), Apu Ausagante (Quispicanchis) y Altiva Canas (Canas) en Cusco.
Cada una de ellas cuenta con un pool de técnicos financiado por las munipalidades y ha priorizado un
eje productivo y comercial: Cadena productiva de lácteos (Canas); Frijol-frutales-miel de abeja
(Pachachaka); Ganadería y pasto (Ausagante); Turismo (Choquequirao-Ampay); Crianza y apicultura
(Ayar)
Las nuevas asociaciones se basan en la réplica a nivel interdistrital de un modelo de

proyecto concertado distrital implementado entre el 2002 y el 2005 con el apoyo del
proyecto MASAL. Los proyectos concertados interdistritales marcan dos objetivos.
Impulsar y fortalecer la gestión de las mancomunidades e implementar las acciones de
promoción del desarrollo productivo a nivel de mancomunidad.
En cada mancomunidad se crea un espacio de concertación que incorpora a las

entidades públicas y privadas170 y las organizaciones campesinas en un mismo proyecto
liderado por el conjunto de municipalidades. Los gastos de los proyectos
implementados desde la municipalidad se financian por el conjunto de municipalidades
y aliados.
Prospectiva
Las nuevas mancomunidades interdistritales nacen de la voluntad política de los

alcaldes. Esta estructura de integración horizontal les permite mantener sus atribuciones
y su cuota de poder sin subordinarse a otra autoridad política de rango superior, lo que
se produciría si promovieran la fusión entre distritos.171 Los entes ejecutores son los
distritos. No son un nuevo nivel de gobierno, respetan las instancias municipales, no
emiten ordenanza. No son por si mismo una comunidad política172.
170
En el caso de la Mancomunidad Altiva Canas participan como” aliados” representantes de la Dirección
Regional de Agricultura Cusco - DRAC-MINAG, y de Masal, Solaris, Kausay, Mosoq Tarpuy y Caritas
Sicuani.
171
En mayo 2007 se promulgó la Ley 29021, Ley de Promoción para la Fusión de Municipios Distritales.
172
Con la recientemente promulgada Ley de Mancomunidad Municipal (29 de mayo 2007), todavía no
reglamentada (abril 2008), a diferencia de la situación actual, las mancomunidades podrán comprometer
109
Incrementan la capacidad de negociación de sus integrantes con la Región, con las ONG
y organismos de cooperación internacional: ya estas mancomunidades han demostrado
una alta capacidad de forjar alianzas estratégicas plurales. Sin embargo, esta dinámica
de unidad interdistrital tiene por el momento un carácter instrumental y funcional. Un
largo camino ha de recorrerse para que demuestre su capacidad de integración
territorial, recomponiendo territorios que tengan identidad propia.
Cuadro 25. Mancomunidades en Piura y Cuzco

Piura Cusco
Controlan el territorio colindante con el espacio Dispersas
costeño
Enfoque de corredor Priorizan ejes productivos interdistritales
Fortalecen y formalizan relaciones de cooperación Implementan una estrategia común para
interdistrital preexistentes. aprovechar economías de escala.
Financiación de su secretaria técnica en función del Autofinancian su secretaría técnica.
apoyo de ONG a proyectos concretos.
Incipiente participación de la sociedad civil Representantes de la sociedad civil integrados
en sus instancias directivas.
IV.2.4. Las rutas del desarrollo económico impulsado localmente en la sierra
Lo regional y lo local 173
Si bien pueden superponerse varias identidades territoriales (la comunidad, la

microcuenca, el distrito, el corredor, la provincia, la cuenca, la región, etc.), la
definición del territorio en si mismo ya no es hoy en día, objeto de controversia. El
territorio, conjunto espacial de gente y de instituciones, no es un espacio físico
“objetivamente existente” sino una construcción social es decir “un conjunto de
relaciones sociales que dan origen y a la vez expresan una identidad y un sentido de
propósito compartidos por múltiples agentes públicos y privados”174. Varias funciones
determinan el uso social del territorio. En primer lugar, el hábitat, la vivencia individual
y colectiva, es su función residencial. En segundo lugar la producción en función de los
recursos disponibles y la organización que los regula. Por ultimo el intercambio no solo
interno al territorio, sino externo (circulación de las mercancías y de las personas, flujos
de información y flujos bancarios, cadenas productivas, etc.): los territorios son
interdependientes.
Recuadro 7.
La importancia del contacto con otros, con otras realidades como mecanismo de aprendizaje
“En Arequipa y en Junín veía que se sembraba papa en grandes terrenos, cada hectárea daba ocho mil,
doce mil kilos de papa, y todo era para la comercialización, esta fuerza de producción se hacia con
abonos químicos, al regresar a mi comunidad, decidí sembrar papas pero pensé por qué no usamos el
guano de los animales que se perdía como abono, abono orgánico producto del guano de los animales,
los recursos correspondientes a FONCOMUN (y a canon, sobre canon, y regalías) para el financiamiento
o cofinanciamiento de los proyectos de inversión pública que tengan alcance intermunicipal.
173
Esta sección se inspira en buena parte en Gonzales de Olarte 2003 y Revesz 2007 y Mazurek 2006.
174
Schejtman y Berdegué 2004, p 27.
110
este abono era preparado por mi persona , además conocí algunos secretos que vi en Junín, cuidaban el
cultivo de las granizadas usando cohetes para despejar la granizada y no malogre el cultivo de papas,
obtuve una buena cosecha una papa llego a pesar un kilo y medio ...”
Segundino Cuyo Suarez, Chamaca-Chumbivilcas-Cusco
“Tuve la oportunidad de realizar pasantías y visitas a centros de producción lechera en la provincia de

Ayaviri, vistamos Toculli y Waqrani, vimos como se fabricaba yogurt, queso, mantequilla; volviendo a
mi casa en la comunidad empecé a mejorar el cuidado de mis animales y a practicar lo visto, por
entonces MARENASS dio un curso sobre productos lácteos (queso, yogurt, manjar y mantequillas) (...)
empecé a practicar con mi familia (...) participamos en varias ferias del distrito (...) en Santo Tomas me
contactó un representante del gobierno regional de Cusco que me invitó a participar en una feria en
Huancayo (...) formamos una asociación de productores lecheros a nivel del Cusco (APROLAC) y nos
organizamos mejor y empezamos a vender cada sábado en la feria de Huancayo”
Policarpo Llacma Naveros, Chamaca-Chumbivilcas-Cusco
En esta perspectiva, no son solo criterios político-administrativos que diferencian lo

regional/departamental y lo local provincial/distrital, sino sus funciones en torno al
desarrollo. Lo local es el territorio en el cual las personas y familias viven
cotidianamente, donde interactúan y se relacionan, es un espacio de convivencia social
construido históricamente. En general, la vida en sociedad de cualquier persona
involucra directamente a un limitado número de personas, las cuales viven en una
localidad. Son estas redes sociales las que constituyen las localidades175.
Las personas y las familias para lograr su reproducción necesitan de un empleo, de

ingresos y de bienes y servicios que les proporciona no sólo su localidad sino la región
en la que se encuentra su localidad. La localidad es insuficiente como territorio para
acceder a todos los bienes y servicios que requieren las personas.
Una región es una articulación de localidades en el espacio donde las personas no solo
se organizan en sociedad, sino organizan la economía de la cual dependen sus niveles de
vida y posibilidades de progreso. El desarrollo de una localidad depende de otras
localidades, lo que hace que sus habitantes se beneficien de la especialización y del
comercio entre ellas. Por ello, cuanto mayor número de localidades integradas, con
producciones variadas, las posibilidades de desarrollo son mayores.
En palabras de Efraín Gonzales de Olarte: “la región es el espacio de la producción, la

inversión y el empleo, que requiere de territorios mayores para poder generar desarrollo
(…) a diferencia de la localidad, donde existe un gran componente de relaciones
personales, no sólo económicas sino también políticas, sociales, culturales, religiosas,
etc., la región por su tamaño despersonaliza las relaciones y las mediatiza a través de
mercancías y de relaciones indirectas y le da un mayor peso a las relaciones
impersonales económicas. Con los resultados de las relaciones económicas en el
espacio, los ingresos, las personas pueden vivir en sus localidades”176. La localidad y la
región son dos espacios que tienen dos funciones distintas para el desarrollo rural.
175
“(…) lo local es algo muy concreto desde que las múltiples determinaciones de la toma de decisiones
son muy inmediatas y muy transparentes y, en consecuencia, para ser un ciudadano bien informado, los
requerimientos son bastante menores a los que existen para el espacio nacional o regional” (Vergara
2000: 85).
176
Gonzales de Olarte 2003.
111
Según esta lógica uno de los vectores esenciales del desarrollo económico local es la
redefinición y profundización de la inserción de las áreas rurales en el mercado regional,
diversificando y/o mejorando la calidad de la oferta de productos y servicios por parte
de la población. Lo que implica, entre otros requisitos, invertir en la capacitación
técnica de la mano de obra rural, dotarla de información de mercado e implementar
nuevos circuitos mercantiles. Las intervenciones de las instituciones privadas y públicas
de promoción del desarrollo, y más recientemente de las municipalidades rurales,
apuntan en esta dirección. Los resultados no dependen solo de la provisión de activos de
las familias sino de las oportunidades que les ofrece el mercado regional.
En Cusco, el auge del turismo constituye un poderoso incentivo. Muchas

municipalidades priorizan ahora la construcción de centros artesanales y la
implementación de servicios turísticos como factores de desarrollo rural. Uno de los
ejes estratégicos de la municipalidad de Anta es “turismo, artesanía y servicios
empresariales” cuyos objetivos específicos son “impulsar la industria de tejidos,
impulsar el turismo de aventura y vivencial, impulsar el turismo gastronómico, los
festivales y las ferias artesanales, mejorar los servicios empresariales”; en las
provincias mas alejadas de Acomayo y Canas, los seis distritos de la mancomunidad de
Cuatros Lagunas buscan promocionar el turismo ecológico y de aventura y establecer un
circuito turístico. Tratan también de aprovechar el potencial enorme de mercado de
frutas y variedades nativas y orgánicas vinculado al turismo. En lo agropecuario, la
introducción de nuevos cultivos (alcachofa) tiene todavía un rango menor frente al
impulso dado a la intensificación de actividades ganaderas con el fin de incrementar su
productividad y transformar e industrializar sus productos.
La situación es sensiblemente diferente en la sierra de Piura. Durante buena parte de

colonia y de la república fue la despensa de Piura. Desde el fin del siglo XIX, ha sido
desplazada por el desarrollo sostenido de la faja costera (pesca, hidrocarburos en el
litoral; cultivos comerciales y agroindustria en los valles costeños) y practicamente
aislada, hasta hace poco, de los procesos dominantes de la regíon. El resultado es la
débil articulación de la sierra piurana con la red regional de ciudades ubicada fuera de
su territorio, cuyo dinamismo se nutre de otra plataforma productiva y que importa de
Lima y de las redes nacionales de distribución la mayor parte de sus bienes de consumo.
Por demanda reducida de parte de los sectores urbanos de la región, por baja
productividad del campesinado serrano que limita la magnitud de sus excedentes
disponibles para la comercialización o por competencia con otros productores de otras
regiones o de otros países, no hay convergencia entre el crecimiento económico de la
sierra y el de la parte dinámica de la región; no se profundiza en forma significativa la
integración vertical entre estos territorios.
La excepción que confirma la regla es la emergencia y fortalecimiento de

emprendimientos empresariales de los pequeños productores cafeteleros sustentados en
la gestión empresarial asociativa. Lo que se inició como un proceso de agremiación de
nuevo tipo esta ahora asociado a los planes operativos de la oficinas municipales de
desarrollo local. La constitución de su central exportadora les permite “saltar encima”
de la barrera geoeconomica que separa la sierra piurana del resto de la región y
articularse sin intermediación al mercado internacional
112
El dinamismo de la vía ganadera en Cusco
En Cusco, al lado del fomento de la artesanía y de los servicios turísticos, el eje

estratégico priorizado con más determinación por un conjunto de instituciones locales,
municipalidades distritales, provinciales y mancomunidades es el desarrollo pecuario
(vacuno).
Familias rurales de bajos recursos, en su mayoría aisladas de centros urbanos, disponen

de pequeñas extensiones de tierra hábiles para el cultivo, pero tienen acceso a pasturas,
con bajo número de ganado mayor y menor, que destinan al autoconsumo y de forma
esporádica a la venta en pie. No disponen del financiamiento ni de los conocimientos
técnicos necesarios para aumentar la productividad de estos medios de producción, tanto
en cantidad de carne como en producción lechera. Un ganado mejorado necesita de una
atención especializada principalmente en alimentación, salud y protección de
inclemencias del tiempo
Esta demanda latente de las familias rurales es recogida por actores “foráneos” como el
Proyecto Corredor Puno-Cusco que ofrece, mediante concursos, acceso a un capital
inicial para inversión en asistencia técnica177, pero también y más que todo por las
municipalidades178. La apuesta en este terreno ganadero significa transitar de un
modelo de ganadería extensiva a otro semi-intensivo.
Los presupuestos participativos, los planes de desarrollo, los espacios de concertación

han sido las herramientas políticas principales. Las capacitaciones y la construcción de
pequeñas obras han sido los instrumentos técnicos para impulsar el desarrollo ganadero.
Con el apoyo de diversas instituciones de desarrollo privadas y públicas y los recursos

del presupuesto participativo179 se brinda capacitación y asistencia técnica en salud y
alimentación animal, mejora del riego y de pastos que aumentan la capacidad
productiva y reducen drásticamente el tiempo de engorde. Se fomenta el mejoramiento
genético mediante la inseminación artificial. Con la reinversión de las ganancias se
adquiere vientres de raza y equipos para la elaboración de productos lácteos como
yogurt, manjar blanco o quesos. Se ha fortalecido a las organizaciones de los
productores que ahora acuden a ferias locales y regionales.
Una de las expresiones de este dinamismo es el éxito creciente de la comercialización

de quesos de calidad reconocida y con marca propia, en el mercado de Huanccaro en la
capital regional. La creación de la Asociación Regional de Productores Agrarios del
Cusco (ARPAC) ha permitido la transformación de este campo ferial, que funcionaba
177
Más de la mitad de los emprendimientos financiados por el Proyecto Corredor Puno-Cusco desde 2001
hasta marzo 2007 son proyectos pecuarios. Según sus evaluaciones, con su presencia los campesinos han
accedido a conocimientos técnicos para mejorar su producción con lo cual han mejorado la calidad de los
vacunos que ofertan,“disminuyendo significativamente el tiempo de engorde de los mismos (de un año o
mínimo ocho meses, a tres o máximo cuatro meses), con lo cual se ha incrementado la rentabilidad de su
negocio de manera apreciable”.
178
Por ejemplo, la Municipalidad Distrital de Quiquijana, las municipalidades distritales de la
Mancomunidad de Altiva Canas y la Municipalidad Provincial de Anta, todas ellas en la Región de
Cusco, han asumido este rol. Cada experiencia está determinada por ámbitos geopolíticos distintos y
arreglos institucionales particulares.
179
Los presupuestos participativos municipales han financiado obras de infraestructura para el riego en la
mayoría de las Comunidades
113
una o dos veces al año, en un concurrido mercado semanal de comercialización directa
de productores organizados de toda la región y en torno al cual se incrementa en forma
permanente tanto la oferta como la demanda.
Esta serie de acciones vienen acompañadas del crecimiento de la capacidad de consumo

de quesos y otros productos lácteos de la ciudad de Cusco y la creciente demanda de
leche fresca por parte de los programas públicos alimentarios como PRONAA. Ambos
fenómenos absorben la creciente oferta productiva.
Según los interlocutores entrevistados180 y que participaron en las experiencias

presentadas, el impacto de todos estos cambios en la ganadería, desde los pastos hasta
los sistemas de manejo y del incremento de su rentabilidad, no significa que dicha
actividad este volviéndose más importante que la agricultura. La ganadería sigue
considerándose una actividad complementaria. Sin embargo la vía ganadera esta
adquiriendo en Cusco un gran dinamismo en una gran variedad de situaciones sociales e
institucionales y de ecosistemas donde no seria posible la reconversión y/o
intensificación productiva alentadas por el establecimiento de cadenas productivas
conforme a los postulados estratégicos del Proyecto Sierra Exportadora.
Anticipando el programa Sierra Exportadora, los avances de CEPICAFE.
En los 90, jóvenes profesionales, estudiando la situación junto a agricultores cafetaleros

de la sierra de Piura llegan a la conclusión de que para dinamizar la caficultura en la
zona era necesario lograr la organización formal de pequeños núcleos de productores de
café, que sean capaces de innovar y emprender una tecnificación productiva de las
plantaciones existentes partiendo de las condiciones agroecológicas y socioeconómicas
particulares de la sierra piurana, y crear una alternativa a la intermediación local. En
marzo 1995 se crea de la Central Piurana de Cafetaleros CEPICAFE, asociación
gremial de segundo nivel que combina dimensiones y funciones de gremio, empresa y
ONG.
A lo largo de la última década y en forma paulatina, la estrategia de CEPICAFE,

organización en evolución permanente, ha revolucionado las prácticas culturales y el
tratamiento post-cosecha de los pequeños productores cafetaleros serranos181, logrando
exportar sin intermediación su producción a mercados especializados y exigentes,
convirtiéndose en un elemento referencial del desarrollo de la sierra. Actualmente
CEPICAFE reúne 75 asociaciones de base, en 18 distritos que cubren toda la sierra de
Piura. En total 2,500 familias miembros de las asociaciones, cultivan más de 6 mil
hectáreas de café. Ha conseguido apoyo de la cooperación internacional. La necesidad
de garantizar su sostenibilidad sin estos aportes, y teniendo en cuenta la fluctuación de
los precios del café, la ha inducido a diversificar su producción e incursionar en otros
agronegocios, principalmente panela (azúcar ecológico) y mermeladas dirigidas ambas
al mercado internacional.
Las claves principales que han mantenido y sostenido su crecimiento en producción, en

número de productores y asociaciones, en ámbito geográfico y en diversificación
productiva, son: el papel preponderante de los productores, que son socios con alto
180
Gerentes y técnicos municipales, promotores de ONG, directivos del Proyecto Corredor Puno-Cusco.
181
En particular abandonando el modelo de secado tradicional en la zona, masificando el uso de las
plantas de beneficio húmedo, y adoptando practicas conformes a los requisitos de la certificación.
114
control sobre el proceso completo de producción y exportación; la especialización en
diversidad de productos ecológicos y de calidad exportables por los canales del
comercio justo; la reinversión de las utilidades en el fortalecimiento institucional y
material de la organización; la existencia de canales de participación y de flujo de
información al interior de la organización; alianzas con los gobiernos locales, con
instituciones de crédito de diversa índole, con la cooperación internacional, con
organizaciones y gremios similares o de ámbito nacional como la Junta Nacional del
Café.
En los ultimos años, un numero creciente de municipalidades distritales que buscan

instititucionalisar sus oficinas y programas de desarrollo local y territorial, implementan
“proyectos café” y “proyectos panela” por iniciativa propia y en cooperación tecnica
con CEPICAFE, que por otra parte asegura su comercialización.
Las alianzas con las municipalidades se han traducido en apoyo en la contratación de

equipos técnicos, la construcción de viveros, la adquisición de equipos para el
procesamiento de la panela, el arreglo y mantenimiento de vías de comunicación para
el transporte de la producción.
El éxito de la experencia ha modificado la percepción o los prejuicios que tenían las

elítes económicas y politicas regionales propensos a ocultar las potencialidades del
mundo serrano y rural. Frente a las ambiciones -algo inmediatistas- del programa Sierra
Exportadora, la trayectoria del proceso de organización y tecnificación subraya la
complejidad y la duración del aprendizaje exigido para el acceso a mercados exigentes.
115
Segunda Parte. Investigaciones de la Red: Informes finales
I. Investigación 1: Potencialidades y Limitaciones al Desarrollo de los

Mercados de Productos en la Sierra
Javier Escobal182
GRADE
1. Introducción
El objetivo de este estudio es utilizar información de encuestas de hogares, información
censal e información secundaria (registros administrativos) para establecer un mapa a
nivel distrital para la sierra del Perú que sirva como un primer diagnóstico sobre la
heterogeneidad que existiría en el grado de articulación a los mercados de productos que
pueden alcanzar los productores rurales que viven en esta región. Paralelamente,
utilizando información de detalle de las restricciones que enfrentan los productores
rurales de la sierra central, el estudio caracteriza bajo qué condiciones un poblador rural
tiene la oportunidad para articularse a los mercados de productos “dinámicos”, es decir
mercados que puedan absorber cantidades crecientes de su cultivo. El estudio extrapola
estos resultados a las demás regiones de la sierra, en el entendido que los estimados
obtenido para la sierra central pueden ser considerados como “cota superior” de los que
prevalecería en condiciones relativamente más adversas (dada el desigual acceso a
infraestructura) . A partir de los resultados obtenidos el estudio discute que tipo de
medidas de medidas de política permitirían construir y fortalecer mercados rurales;
mejorando su operación para convertirlos en reales oportunidades de desarrollo para la
población rural de la sierra del Perú.
Tres estrategias han sido identificadas en la literatura sobre desarrollo rural para
identificar cómo los hogares rurales combinan fuentes de ingreso para enfrentar
cambios en el entorno económico, social, político o institucional. Estas tres estrategias
son: (a) intensificación de la actividad agropecuarias; (b) diversificación de fuentes de
ingreso; y, (c) migración. La intensificación agropecuaria busca incrementar la
productividad a través de innovaciones que permitan usar de mejor manera los recursos
productivos que dispone el hogar. La diversificación de ingresos busca identificar
fuentes alternativas para enfrentar un shock permanente o transitorio o como alternativa
para generar un proceso de acumulación y reinversión. Finalmente, la migración puede
ser considerada como una estrategia para asegurar fuentes de empleo alternativas
aprovechando lazos ecónomo micos y sociales entre áreas de origen y destino de la
migración. (Scoones, 1998). De manera complementaria Devereaux (1993) distingue
entre estrategias de sobrevivencia, estrategias adaptativas y estrategias de acumulación.
Como indica Morris et al. (2005) la clasificación de sugerida por Scoones (1998) refleja
las características de las actividades que realizan los hogares mientras que la
clasificación planteada por Devereaux (1993) se basa en la racionalidad o motivación
que tendría el hogar y el resultado que se generaría. Estrategias de vida de los hogares
rurales también pueden ser evaluadas en términos de la escala institucional que tienen
asociada (Dougherty, 2002). Cinco escalas suelen ser identificadas: intra-hogar, entre
hogares, comunidad, mercado y Estado. Bajo este punto de vista, las estrategias de vida
en el medio rural no son sólo un tema que le compete al hogar como una de decisión del
182
Con la colaboración de Denice Cavero.
116
hogar sino una compleja trama de interacciones que vinculan a los individuos del hogar
con su entorno.
Cada una de estas estrategias significa distintos tipos de integración con los mercados
de productos agropecuarios y no agropecuarios. Algunos de quienes logran articularse
exitosamente a estos mercados lo hacen a través de la intensificación de la actividad
agropecuaria mientras que otros lo logran diversificando sus fuentes de ingreso hacia
actividades no agropecuarias. Como se sabe existe una relación positiva entre
intensificación de la actividad agropecuarias y nivel de bienestar. También existe esta
misma relación positiva entre incremento de ingresos rurales no agropecuarios y nivel
de bienestar: mayor diversificación de ingresos suele estar asociada a mayor
crecimiento económico y menor vulnerabilidad. Sin embargo, es bien conocido que
aquellos que tienen poca educación, habilidades laborales, capital social o financiero
difícilmente pueden captura estas oportunidades. (Ellis, 2000)
La estrategia de intensificación no es fácil para el productor la sierra Peruana. Como se

sabe, la mayor parte de los agricultores ubicados en la Sierra tienen baja productividad,
costos monetarios unitarios elevados y enormes dificultades para poder innovar en
productos, tecnologías o procesos de tal manera que puedan alcanzar mayores niveles
de eficiencia y rentabilidad, inclusive para su escala. Sin embargo, existe un pequeño
grupo de productores que han logrado articularse de manera beneficiosa a mercados que
pueden denominarse “mercados dinámicos”. Por mercados dinámicos, entendemos
mercados que pueden absorber cantidades crecientes de los cultivos producidos por
estos agricultores, ya sea por el escala del mercado o porque la demanda crece
aceleradamente.
La estrategia de diversificar las fuentes de ingreso hacia actividades rurales no

agropecuarias también tiene potencialidades y limitaciones. Tal como han mostrado
diversos autores (la evidencia se encuentra resumida por Reardon et al, 2001) la
diversificación de ingresos tiende a ser mayor tanto entre los más pobres como entre los
más ricos, respecto a quienes se encuentran al centro de la distribución de ingresos. Para
los más pobres la diversificación de ingresos puede ser la estrategia óptima en respuesta
a la inexistencia de otros mecanismos de seguro, y en general están asociadas a las
actividades salariales de baja remuneración (v.gr. peón agrícola no calificado). Para los
menos pobres, la estrategia de diversificación, por el contrario, puede constituirse en
una estrategia para desarrollar nuevas oportunidades de ingreso gracias a la mayor base
de activos disponible. En este caso las estrategias de diversificación de ingresos tienden
a estar relacionadas a actividades salariales de mayor calificación o la incursión a
mercados de productos más sofisticados.
Si se pretende elevar la rentabilidad de los pequeños productores de la sierra por medio

de una vinculación más exitosa con los mercados, es indispensable entender qué
factores explican los altos costos de transacción que enfrentan dichos agentes para
vincularse a los mercados de productos y establecer mediante qué mecanismos dichos
costos se traducen en estrategias económicas y prácticas tecnológicas particulares. Sólo
así se podría diseñar una estrategia de intervención que permita mejorar el bienestar de
los productores rurales de la sierra vía la profundización de sus relaciones mercantiles.
Los productores campesinos se vinculan con el mercado internacional tanto como

exportadores de algunos productos que han logrado acceder a los mercados
117
internacionales cómo compitiendo en los mercados locales con aquellos productos
importados que potencialmente desplazan su producción. Existen muy pocos estudios
que documenten la vinculación de los productores campesinos con los mercados
externos. El trabajo de Ágreda (1997), publicado en el SEPIA VI, detalla la vinculación
de los productores alpaqueros con el mercado internacional y muestra que aquellos
productores que lograron fortalecer su agremiación y ponerla al servicio de la
comercialización lograron realizar una innovación simple pero a la vez crítica:
seleccionar la fibra antes de comercializarla. Dicha innovación les permitió mejores
precios por su fibra incluso en momentos en que el entorno internacional les era
desfavorable.
Por otro lado, existen iniciativas que no han sido evaluadas adecuadamente a pesar que
se presume que pueden generar importantes efectos positivos. Por ejemplo, el programa
ADEX-AID/MSP, descrito por Ágreda (1999), privilegia la articulación de los
pequeños productores con mercados locales y de exportación, promoviendo la asistencia
técnica en la producción, el fortalecimiento institucional y la gestión empresarial. Sin
embargo, el propio Ágreda reconoce que hasta la fecha de la publicación de su ponencia
no existían evaluaciones de dicho programa. Ordinola (2001) llena parcialmente este
vacío y muestra, utilizando como ejemplo el caso de la exportación de papa amarilla,
que las experiencias de vinculación con los mercados internacionales son especialmente
complejas cuando se trata de productos “nuevos” cuyos mercados son aún incipientes.
Escobal (2001b) muestra para el caso de la exportación de trucha, en el marco del
mismo programa ADEX-AID/MSP, privilegiar la demanda y el mercado deben ser ejes
articuladores de este tipo de proyectos. Un área de intervención promisoria es el apoyo
para obtener información sobre el mercado y para reducir los costos de transacción que
impiden el desarrollo de asociaciones entre productores y firmas exportadoras.
Algunos estudios (Escobal, 2005) muestran que existe un segmento de productores que
reúnen un conjunto de características que hace que su “distancia” a estos mercados
dinámicos no es tan significativa como para que se piense que no puede incursionar en
ellos. Sin embargo, es posible identificar restricciones asociadas al grado de
organización de los productores, su percepción de riesgo y las posibilidades de acceso al
mercado de crédito que les estarían impidiendo acceder a los beneficios adicionales que
dichos mercados ofrecen. Obviamente, éste hallazgo es de potencial importancia para
proyectos como “Sierra Exportadora” pues le permite reconocer que existe un grupo de
productores que puede constituirse en su “grupo objetivo”. Al mismo tiempo estudios
de este tipo ayudan a identificar las barreras que deben superarse para que este grupo de
productores logren integrarse de manera exitosa a mercados dinámicos.
118
Cuadro 1.1. Participación del Ingreso Rural Per Capita según Zona 2006
(Promedio y Desviación Estándar Incluyendo Marco Muestral) - %
Sierra Sierra Sierra
Norte Centro Sur
Ingreso salarial agrícola 3.12 6.28 3.53
(0.3) (0.4) (0.3)
Ingreso No salarial agrícola 46.58 40.69 49.48
(1.0) (0.7) (0.8)
Ingreso salarial no agrícola 8.45 11.92 9.19
(0.7) (0.6) (0.5)
Ingreso no salarial no agropecuario 14.12 11.76 10.98
(0.9) (0.6) (0.6)
Ingreso por rentas 0.49 0.63 0.22
(0.1) (0.1) (0.0)
Ingreso por transferencias 27.47 28.76 26.79
(0.7) (0.6) (0.6)
Total 100.00 100.00 100.00
Elaboración: GRADE
2. Marco conceptual para la construcción de indicadores que

identifiquen el tipo y la profundidad de la articulación a los mercados
de productos.
¿Cuántos indicadores son necesarios para identificar de manera completa el tipo, grado
o profundidad de las relaciones comerciales en el medio rural? Para responder a esta
pregunta a continuación desarrollamos de manera esquemática un modelo que establece
las principales características de las relaciones comerciales en el medio rural.
Para modelar el grado de integración comercial partimos por modelar una pequeña
economía rural, donde los mercados de tierra son pequeños o no existentes y donde la
totalidad de los ingresos son destinados al consumo183. Los agentes económicos que
pertenecen a esta economía pueden dedicarse a actividades agropecuarias o a
actividades rurales no agropecuarias.
Las estrategias de generación de ingresos que evalúan los productores se agrupan en

dos: 1) participar en el mercado produciendo bienes agropecuarios; y 2) participar en los
mercados no agropecuarios. Ambas alternativas no son mutuamente excluyentes
existiendo la posibilidad de utilizar ambas, ya sea como estrategia de diversificación de
riesgo o productos de restricciones (v.gr. altos costos de transacción que impiden
asignar todos los recursos a la alternativa más rentable). Al interior de cada una estas
dos opciones se abren alternativas adicionales:
1. Participar en el mercado produciendo bienes agropecuarios
a. Producir bienes alimenticios (cultivo alimenticio)

i. para autoconsumo; o,
ii. para venta. (lo que permitirá financiar parte de los gastos no
agropecuarios)
b. Producir bienes no alimenticios - cultivo industrial (Estos bienes producidos se
dedican totalmente a la venta, usándose los ingresos derivados para financiar
los gastos de consumo agropecuario y no agropecuario)
183
La ausencia de ahorro puede ser relajada para introducir acumulación vía la acumulación de ganado.
119
2. Participar en el mercado no agropecuario
a. Recibir rentas monetarias no agropecuarias (Esto le sirve para financiar sus

gastos agropecuarios y no agropecuarios)
Dada la dotación de activos de cada productor (en términos del nivel de tierras agrícolas
que posee, el nivel de capital humano y capital financiero con el que cuenta, el resultado
de la decisión de los agentes económicos determinará los niveles de producción y
consumo de bienes agropecuarios y no agropecuarios, así como el portafolio de
relaciones comerciales. La tabla siguiente muestra el conjunto de variables estratégicas
que permiten resumir las estrategias elegidas:
Indicadores Estratégicos Nemónico

1. Escala de producción VBPA
2. Consumo Agropecuario Alimentario CONSAg-Al
3. Consumo no Agropecuario CONSnAg
4. Compras Agrarias Alimentarias COMPAg-Al
5. Compras Agrarias No Alimentarias COMPAg-nAl
6. Ventas Agrarias Alimentarias VTAAg-Al
7. Ventas Agrarias No Alimentarias VTAAg-nAl
8. Ingresos Monetarios no Agropecuarios YMnAg
Dadas las características de esta economía, su portafolio de actividades para la

generación de ingresos se encuentra sujeto a tres restricciones:
(i) Los ingresos generados por las ventas deberán financiar todas las compras
VTAAg-Al + VTAAg-nAl + YMnAg = CONSAg-Al + CONSnAg (1.1)
(ii) La escala de producción equivale a la suma de la cantidad vendida (de productos

agropecuarios y no agropecuarios) más el autoconsumo agropecuario (AUT). Este
último, a su vez, es la diferencia entre el Consumo Agropecuario total y las Compras
Agrarias Alimentarias (CONSAg-Al)
VBPA= VTAAg-Al + VTAAg-nAl +AUT (1.2)
Donde AUT=CA- CONSAg-Al
(iii) Todo el consumo no agropecuario es comprado, no es producido ni es regalado
Consumo no agropecuario= CONSnAg (1.3)
Así, en un contexto con dotaciones de activos físicos y capital humano como los
señalados, tenemos que las relaciones comerciales están determinadas por las 8
variables estratégicas señaladas arriba y 3 restricciones indicadas en las ecuaciones (1)
al (3). Esto determina que existen 5 variables endógenas que son necesarias para
tipificar las relaciones comerciales en esta economía, siendo las restantes 3 variables,
determinadas de manera única por las restricciones establecidas.
120
Este marco conceptual simplificado nos ayuda a identificar el tipo, grado o profundidad
de las relaciones comerciales de los productores en el medio rural. Dichas variables
pueden ser identificadas a partir de un conjunto de ecuaciones en su forma reducida, que
no son otra cosa que un modelo que asocia transformaciones de las variables
identificadas líneas arriba:
PC = f ( x1 , x2 ...xn ) (1.4)
SnAg = f ( x1 , x2 ...xn ) (1.5)
S ml = f ( x1 , x2 ...xn ) (1.6)
VBPA = f ( x1 , x2 ...xn ) (1.7)
Cultivo = f ( x1 , x2 ...xn ) (1.8)
x1, x2…xn representa el conjunto de características de los individuos, sus hogares y su

entorno que determinan el tipo, grado o profundidad de las relaciones comerciales de los
productores en el medio rural.
Estas mismas relaciones pueden ser representadas por un modelo estructural que
caracteriza la economía rural aquí descrita, siendo representada por:
R ≡ F ( PC , SnAg , Sml , Escala, Cultivo) = 0 (1.9)
Donde PC indica la posición comercial de los agentes económicos (compradores o

vendededores netos); Sna representa la participación de los ingresos no agropecuarios en
el total de ingresos del productor rural; Sml indica el grado de monetarización de las
transacciones de cada productor (i.e grado de vinculación con los mercados). Escala
resume las características asociadas con la escala de producción (VBPA) y cultivo el
grado de diversificación de cultivos (alimentarios o no alimentarios) y crianzas que
maneja el productor rural.
Para efectos del análisis que aquí se realiza la Posición Comercial es calculada de la
siguiente manera:
ventas − compras (VTAS Ag − Al + VTAS Ag − nAl ) − (COMPAg − Al + COMPAg − nAl )

PC ≡ = (1.10)
ventas + compras (VTAS Ag − Al + VTAS Ag − nAl ) + (COMPAg − Al + COMPAg − nAl )
Así PC identifica si el productor rural es vendedor o comprador neto en el mercado de

bienes agropecuarios.
Por otro lado la variable escala puede ser especificada de maneras. Puede identificar el
valor del producto o los factores utilizados para la generación de dicho producto. En
nuestro caso hemos optado por usar como indicador de escala el siguiente indicador:
Tierra Disponible
Escala = (1.11)
Miembros del Hogar en Edad deTrabajar
Así el indicador de escala permite capturar el capital por trabajador disponible. De

manera simplificada, hemos asumido que el denominador sólo incluye a los miembros
121
del hogar mayores de 14 años. Obviamente, los niños son también parte de la fuerza
laboral con la que cuenta el hogar. Sin embargo en la medida que estos combinan
trabajo y estudio, incluirlos podría subestimar el capital por trabajador disponible a
nivel de hogar.
En el caso de la variable de cultivos/crianzas, el indicador ha sido calculado a partir del

índice de Herfidahl que muestra el grado de concentración o diversificación de
cultivos/crianzas que cada productor tiene. Dicho indicador se calcula a partir de la
siguiente fórmula:
2
1 − ∑ ⎛⎜ i ⎞
ha
⎟
⎝ ha ⎠
HC = i T
(1.12)
1 − 1/ N
donde hai es la tierra asignada a cada cultivo y haT representa el total de tierra
disponible. Así HC es un indicador que oscila entre 0 si el agricultor diversifica entre
todos los cultivos posibles y 1 si el agricultor se concentra toda la tierra disponible en
un solo cultivo. En el caso de la actividad pecuaria se ha incluido todas las crianzas en
una sola categoría.
Finalmente, de manera complementaria a SnAg es posible calcular un indicador similar al

de diversificación/concentración de las distintas fuentes de ingresos:
2
1 − ∑ ⎛⎜ i ⎞⎟
Y
i ⎝
YT ⎠
HY = (1.13)
1 − 1/ N
Aquí el productor se enfrenta a la posibilidad de diversificar ingresos a partir de las

siguientes fuentes de ingreso: (1) Ingresos no-salariales agropecuarios; (2) Ingresos
salariales agropecuarios; (3) Ingresos no-salariales no-agropecuarios; (4) Ingresos
salariales agropecuarios; (5) Ingresos por transferencias; y (6) Ingresos por rentas. Una
vez más el indicador de Herfindahl para concentración o diversificación ingresos oscila
entre 0, cuando el hogar diversifica completamente sus fuentes de ingreso y 1, cuando el
hogar concentra su estrategia de generación de ingresos en una sola fuente.
La derivación de este modelo conceptual muestra claramente que bajo los supuestos
establecidos basta con caracterizar 5 indicadores (PC, SnAg, Sml Escala y HC) para tener
una idea completa de cómo interactúan con los mercados de productos los pequeños
productores rurales. SnAg puede ser representado alternativamente por HY.
En resumen, para caracterizar las relaciones con los mercados de productos,

concentraremos nuestra atención en cinco indicadores: (1) la posición comercial, que
identifica si un productor es comprador o vendedor neto en el mercado de productos
agropecuarios; (2) el peso de los ingresos no agropecuarios en la estructura de ingresos
totales del productor (o su grado de diversificación entre las distintas fuentes de
ingreso); (3) la importancia de las transacciones monetarias en el total de las actividades
económicas que realiza el hogar (incluyendo entre estas últimas el autoconsumo); (4) la
escala de producción (tierra disponible por trabajador); y (5) el grado de diversificación
entre cultivos/crianzas.
122
3. Metodología para extrapolar los indicadores a nivel distrital
Los indicadores propuestos, pueden ser calculados utilizando encuestas que son
representativas de ámbitos específicos como es el caso de la Sierra Rural. Por ejemplo
la encuesta Nacional de Hogares (ENAHO) permite estimar estos indicadores para el
dominio Sierra Rural con un aceptable nivel de precisión dado el marco muestral de
dicha encuesta. Aunque, la encuesta no es en estricto representativa de ámbitos al
interior de la sierra rural, uno podría estimar los indicadores para la sierra norte, centro
y sur si uno está dispuesto a sacrificar grado de precisión estadística. Para ámbitos más
específicos, como son subcuencas, provincias o, incluso distritos, la ENAHO no tiene
suficiente tamaño muestral como para estimar con un razonable nivel de precisión los
indicadores propuestos.
En la medida que nuestro interés es dar cuenta de la importante heterogeneidad que

existe en la forma como se articulan a los mercados de productos distintos segmentos de
la población rural, hemos optado por utilizar la metodología de interpolación de áreas
pequeñas (llamada en la literatura especializada “small area estimation”) para combinar
información censal detallada (a nivel de individuos y hogares), información secundaria
geográfica (como precipitación temperatura, pendiente), información de registros
administrativos (característica de la red vial, acceso a servicios públicos, etc) junto con
la información de la encuesta de hogares ENAHO para interpolar los indicadores de
articulación mercantil identificados a niveles de desagregación bastante mayores a los
que la información de encuestas hogares puede alcanzar por si misma.
El sistema estadístico nacional ha producido un conjunto de bases de datos que proveen

información muy rica sobre las características socioeconómicas y demográficas de los
hogares de la sierra rural, así como su acceso a bienes y servicios públicos y accedo la
factores de producción clave (cómo crédito o asistencia técnica). Lamentablemente no
existe un esfuerzo dirigido a sistematizar y utilizar de manera articulada estas bases de
datos para mejorar el diagnóstico y proveer instrumentos de gestión que sean útiles a
escala local.
La literatura asociada a los temas de focalización de programas y políticas ha

desarrollado un conjunto de instrumentos basados en combinar información censal y
encuestas especializadas (por ejemplo encuestas de hogares) para inferir indicadores de
bienestar (v.gr. tasa de pobreza, indicadores de distribución del ingreso, etc.) para hacer
inferencias a nivel de pequeñas áreas geográficas. Estas áreas, típicamente menores que
una provincia o un distrito no cuentan con la información detallada que tiene a mayores
niveles de agregación debido a que las encuestas especializadas no son capaces de hacer
inferencias a costo razonable a este nivel de desagregación (Hyman et al., 2005)
Recientemente, la utilización de estas técnicas se han ampliado a otras áreas de interés

incluyendo temas de salud (Jia et al., 2004), nutrición (Fujii et al., 2004); Seguridad
Alimentaria (Amarasinghe et al., 2005) y focalización del gasto en investigación
agrícola (Bellon et al. ,2005). Siguiendo éstos desarrollos, hemos combinado la
información detallada de los Censos de población y vivienda (se cuenta con el máximo
nivel de desagregación – es decir individuos); información de los censos de
infraestructura distrital e información proveniente de la encuesta de hogares (ENAHO).
El uso simultáneo de estas bases de datos permite estimar la relación entre las
123
características de los productores y la característica de su entorno y el conjunto de
indicadores relacionados al acceso a los mercados de productos y el mercado laboral
que se han descrito en el acápite anterior. Estas relaciones funcionales han sido
extrapoladas hacia áreas de agregación mas pequeñas (en nuestro caso, distritos)
A nivel muy simple la metodología utilizada se divide en dos etapas: a) la primera etapa
consiste en la estimación del indicador de interés para cada uno de los hogares censales;
y b) la segunda etapa consiste en la agregación de este indicador por hogar a niveles
decrecientes de agregación geográfica.
La primera etapa tiene como objetivo obtener una estimación del nivel de bienestar de
cada uno de los hogares de la base censal; el grado de diversificación de sus fuentes de
ingreso y la probabilidad que pueda acceder a mercados de trabajo rural no
agropecuario y/o a “mercados dinámicos”
Esta primera etapa incluyó tres sub-etapas:

1. Definición de la unidad de análisis y compatibilización de las fuentes de
información utilizadas (el censo de población y vivienda, el censo de
infraestructura y las encuestas).
2. Estimación de los parámetros que resumen la relación funcional entre las
variables socio-económicas y demográficas y cada uno de los indicadores
identificados.
3. Interpolación a partir de los parámetros estimados en el paso anterior a cada
uno de los hogares censales.
Por su parte la segunda etapa de la metodología propuesta consistió en obtener

estimaciones de cada uno de los indicadores a niveles de agregación geográfica
deseados: distrito. Para ello, se ha requerido agregar las estimaciones obtenidas en la
primera etapa y estimar los errores estándar de dicha estimación para verificar el grado
de validez de la inferencia. Obviamente este proceso de inferencia no está exento de
problemas, los que se traducen potencialmente en una perdida de precisión en la
extrapolación. Minot y Baulch (2002) identifican cual es la pérdida de precisión que se
puede tener cuando se interpola este tipo de indicadores utilizando información censal
combinada como encuestas de hogares. El estudio ha obtenido el intervalo de confianza
para cada una de las estimaciones realizadas para verificar la pérdida de precisión que se
genera cuando se avanza en la estimación de estos indicadores a niveles crecientes de
desagregación. En el anexo 1 se presenta en detalle la metodología utilizada para
extrapolar las estimaciones al conjunto de distritos de la sierra.
4. Principales resultados de la caracterización: Identificando la

Frontera Comercial
Cómo hemos indicado en la sección 2, cinco son los principales indicadores que nos
pueden ayudar a caracterizar el tipo, grado o profundidad de las relaciones comerciales
de los productores rurales con los mercados de productos:
(I) Posición Comercial; que permite identificar quien es comprador neto y quién es
vendedor neto en el mercado de productos agropecuarios
124
(II) Importancia de los Ingresos Laborales Monetarios, que permite distinguir a
quienes realizan una parte sustancial de su actividad económica a través del
mercado respecto a quienes tienen un componente importante de autoconsumo
(III) Importancia de los ingresos rurales no agropecuarios en e total de ingresos, que
permite distinguir la capacidad de diversificar fuera de la agricultura.
(Alternativamente es posible utilizar un indicador de
concentración/diversificación de fuentes de ingreso)
(IV) La escala de producción, la que hemos aproximado por la cantidad de tierra
disponible por trabajador; y,
(V) El grado de diversificación de la cartera de cultivos/crianzas.
4.1 Validación de la extrapolación de los Indicadores escala local
Para asegurarnos que la interpolación realizada es razonable, hemos agregado los datos
interpolados al mismo nivele de agregación en el que es posible calcular intervalos de
confianza razonables en la ENAHO 2006. El cuadro 1.2 compara los estimados
construidos a partir de la ENAHO y errores estándar con los estimadores construidos a
partir de la interpolación censal.
En general los estimados obtenidos son bastante razonables. Si se considera un nivel de

significancia del 99%, los intervalos de confianza de ENAHO y de la interpolación
censal se cruzan para todos los indicadores, tanto a nivel de la sierra rural como a nivel
de cada uno de los dominios, con la sol excepción del indicador de diversificación de
ingresos para la sierra centro y sierra sur. Incluso en estos dos casos, aunque los
intervalos de confianza no se cruzan las diferencias son absolutamente marginales
(siendo no significativas al 99.5%). Así podemos asegurar que la interpolación censal
reproduce bastante bien el perfil de articulación a los mercados a escala regional. Cabe
anotar que hemos concentrado el análisis de validación para la sierra (en la medida que
el estudio pretende enfocarse en esta región) aunque también hemos estimado el
conjunto de indicadores para la costa y selva rural.
¿Hasta que punto es posible desagregar los indicadores? Aunque es

computacionalmente factible generar indicadores a nivel subregional para cualquier
nivel de agregación posible (Departamento, Provincia, Distrito e, incluso, centro
poblado) existe una perdida de precisión en los indicadores a medida que uno avanza a
mayores niveles de desagregación. Esto se debe a que a los errores asociados a la
imprecisión del modelo deben agregarse los errores idiosincráticos los que tienen una
mayor coeficiente de variabilidad a medida que el número de observaciones se hace más
pequeño. A modo de ejemplo el gráfico 1.1 muestra el coeficiente de variabilidad de
uno de los indicadores seleccionados (en éste caso, tierra agrícola por trabajador) según
el tamaño de la población rural en el distrito. Aquí se puede ver que a medida que los
distritos son más grandes el nivel de precisión relativo del indicador mejora.
125
Gráfico 1.1.
Precisión relativa de los Indicadores de Articulación al Mercado
(Coeficiente de Variabilidad de Tierra Agrícola por Trabajador)
.25
.2
.15
.1
.05
0
4 6 8 10 12
Tamaño del Distrito (escala logarítmica)
cv_hasrieg_pet 95% CI
Fitted values
Elaboración: GRADE
126
Cuadro 1.2. Validación intra-muestra: Comparación ENAHO versus interpolación censal para la sierra
Integración al Mercado Ingreso No Diversificación de Superficie Agrícola / Diversificación de
Posición Comercial
Laboral Agropecuario cultivos PET Ingresos
Interpolación Interpolación Interpolación Interpolación Interpolación Interpolación
ENAHO Censal ENAHO Censal ENAHO Censal ENAHO Censal ENAHO Censal ENAHO Censal
Sierra Norte -0.117 -0.121 0.418 0.431 0.586 0.460 0.435 0.401 0.144 0.188 0.432 0.446
(0.03) (0.03) (0.01) (0.04) (0.01) 0.04 (0.02) (0.01) (0.03) (0.01) (0.01) (0.004)
Sierra Centro -0.253 -0.255 0.387 0.352 0.588 0.580 0.418 0.427 0.188 0.218 0.451 0.480
(0.03) (0.02) (0.01) (0.03) (0.01) 0.00 (0.01) (0.00) (0.02) (0.00) (0.01) (0.004)
Sierra Sur -0.147 -0.148 0.416 0.392 0.558 0.561 0.422 0.432 0.149 0.190 0.435 0.457
(0.02) (0.02) (0.01) (0.03) (0.01) 0.01 (0.01) (0.01) (0.02) (0.06) (0.01) (0.002)
Sierra -0.18 -0.21 0.406 0.387 0.577 0.545 0.423 0.428 0.163 0.203 0.44 0.461
(0.02) (0.02) (0.01) (0.03) (0.01) (0.01) (0.01) (0.01) 0.012 (0.03) (0.00) (0.003)
Elaboración: GRADE
127
4.2 Caracterización y Mapeo de los Indicadores
a) Posición Comercial
En primer lugar el indicador de de Posición comercial muestra que en promedio la costa

rural tiene una posición balanceada con compras aproximadamente equivalente a sus
ventas. Por su parte la selva muestra un indicador de posición comercial positivo lo que
significa que en promedio sus ventas agropecuarias exceden ligeramente a sus compras
agropecuarias. En el caso de la sierra, las tres regiones muestran indicadores negativos,
por lo que se les puede considerar a nivel agregado como compradoras netas de
productos agropecuarios. Sin embargo aún a este nivel de agregación es aparente la
heterogeneidad de la posición comercial entre subregiones.
Cuadro 1.3. Indicador de Posición Comercial (PC)

Valor
Err. Estd. [Intervalo 95%]
estimado
Costa Rural -0.06 0.042 -0.15 0.02
Sierra Rural -0.20 0.015 -0.22 -0.17
Norte -0.12 0.030 -0.18 -0.06
Centro -0.25 0.025 -0.30 -0.20
Sur -0.15 0.022 -0.19 -0.10
Selva Rural 0.06 0.022 0.01 0.10
RURAL NACIONAL -0.11 0.012 -0.138 -0.090
Fuente: Estimaciones propias basadas en ENAHO(2006)
Elaboración: GRADE
Los resultados del ejercicio de interpolación que se ha realizado en este estudio ha sido
mapeado en el Gráfico 1.2. Allí se muestran algunos espacios a de la sierra central
(valle del Mantaro) donde se identifican distritos que pueden ser caracterizados cómo
vendedores netos de productos agropecuarios. También se identifican algunos espacios
de la sierra norte (que estarían asociados a la producción de café).
En la sierra norte se identifican muy pocos distritos que muestren tener una posición
comercial de vendedores netos, estos pocos distritos estarían concentrados en las
cuencas de Utcubamba en la Sierra de Amazonas y en la cuenca de Alto Marañon. En el
caso de la Sierra centro, los distritos que muestran los mayores probabilidades de ser
vendedores netos están ubicados en la parte central y norte de la cuenca del. Finalmente
en la Sierra sur, los distritos con posición comercial asociada a ser vendedor neto son
casi inexistentes, con la excepción de unos pocos distritos en la provincia de el Collao
en Puno y en la parte alta de la cuenca del Camaná.
128
Gráfico 1.2
Posición Comercial (Compradores y vendedores netos de Productos agropecuarios) en la Sierra
Peruana
Elaboración: GRADE
b) Importancia de los Ingresos Laborales Monetarios
Por su parte el Cuadro 1.4 muestra los valores medios de nuestro segundo indicador, el
que indicaría la importancia de los ingresos monetarios. Como es de esperar los niveles
de monetización son más bajos en la sierra que en la costa o en la selva. Sorprende sin
embargo, el menor nivel relativo de monetización en la sierra central, respecto a la
sierra sur (aunque en estricto la diferencia no es estadísticamente significativa).
Cuadro 1.4. Indicador de Importancia de la participación en el Mercado laboral monetario (Sml)

Valor [Intervalo
Err. Estd.
estimado 95%]
Costa Rural 0.57 0.02 0.54 0.60
Sierra Rural 0.41 0.01 0.39 0.42
Norte 0.42 0.01 0.39 0.45
Centro 0.39 0.01 0.36 0.42
Sur 0.42 0.01 0.40 0.44
Selva Rural 0.48 0.01 0.46 0.50
RURAL NACIONAL 0.44 0.01 0.43 0.45
Elaboración: GRADE
El gráfico 1.3 mapea el grado de monetización de los ingresos laborales de los hogares
rurales a lo largo de la sierra rural. A modo de ejemplo, el gráfico 1.4 muestra como
interactúa la probabilidad de acceder a oportunidades de ingresos rurales no
agropecuarios y la cercanía a la red primaria de caminos (red nacional) en el caso de la
Sierra Sur. Por su parte, los gráficos 1.5 y 1.6 muestran la relación entre este mismo
indicador y la red vial para la sierra norte y sierra centro, respectivamente.
129
Gráfico 1.3.
Elaboración: GRADE
130
Gráfico 1.4.
Importancia de los Ingresos Laborales Monetarios y la Red Vial - Sierra Sur
Elaboración: GRADE
Gráfico 1.5.
Importancia de los Ingresos Laborales Monetarios y la Red Vial - Sierra Norte
Elaboración: GRADE
131
Gráfico 1.6.
Importancia de los Ingresos Laborales Monetarios y la Red Vial - Sierra Centro
Elaboración: GRADE
c) Importancia de los ingresos rurales no agropecuarios
El cuadro 1.5 muestra la importancia de los ingresos no agropecuarios. Aquí es

importante recordar, tal como se mencionó en la sección 2 que los ingresos no
agropecuarios incluyen tanto los ingresos laborales no-agropecuarios como los ingresos
no-laborales (ingresos por rentas y transferencias) Es interesante notar que los
resultados a nivel regional no muestran mayores diferencias entre regiones.
Cuadro 1.5. Indicador de Importancia de la participación en el Mercado no Agropecuario (SnAg)

Valor [Intervalo
Err. Estd.
estimado 95%]
Costa Rural 0.49 0.02 0.46 0.52
Sierra Rural 0.58 0.01 0.56 0.59
Norte 0.59 0.01 0.56 0.61
Centro 0.59 0.01 0.56 0.61
Sur 0.56 0.01 0.54 0.58
Selva Rural 0.49 0.01 0.47 0.52
RURAL NACIONAL 0.55 0.01 0.54 0.56
Elaboración: GRADE
Sin embargo, el gráfico 1.7 muestra el ejercicio de interpolación de este indicador para
los distritos de la sierra, haciendo evidente que los promedios regionales esconden
importante heterogeneidad. Aquí se puede observar concentraciones importantes para la
sierra central y para la sierra sur. Tal como indicaba el cuadro 1, al inicio de documento
el peso de los ingresos salariales no agropecuarios es relativamente importante en la
sierra sur. Esto es especialmente cierto en los distritos ubicados en Cusco y Puno. En el
caso de la sierra central la importancia relativa de los ingresos por fuente no
agropecuaria es más notoria en los distritos del departamento de Ancash, siendo menos
importantes en el la zona central del valle del Mantaro donde los ingresos asociados a la
actividad agrícola predominan.
132
Gráfico 1.7
Elaboración: GRADE
Tal como hemos señalado, un indicador alternativo para identificar el grado

diversificación de fuentes de ingreso es el índice de Herfindahl. El cuadro 1.6 muestra el
indicador para las distintas regiones rurales. De manera análoga al indicador anterior, el
índice de Herfindahl no muestra mores diferencias entre regiones, ubicándose en un
valor ligeramente por debajo de 0.5, lo que significa niveles de diversificación de
ingresos moderados.
Cuadro 1.6. Índice de Herfindahl de Concentración / Diversificación de ingresos

valor estimado Err. Std. [Intervalo 95% ]
Costa Rural 0.43 0.009 0.415 0.453
Sierra Norte 0.43 0.007 0.419 0.447
Sierra Centro 0.45 0.006 0.439 0.463
Sierra Sur 0.43 0.006 0.423 0.446
Selva Rural 0.46 0.006 0.451 0.476
RURAL NACIONAL 0.44 0.00 0.437 0.449
Fuente: Estimaciones propias basadas en ENAHO (2006)
Elaboración: GRADE
133
El gráfico 1.8 mapea dicho indicador para la sierra rural. El patrón es razonablemente
similar al que se identifica en el gráfico 1.7, con espacios importantes concentración de
las fuentes de ingreso en la sierra norte
Gráfico 1.8.
Índice de Concentración/Diversificación de Ingresos en la Sierra Rural
Elaboración: GRADE
d) Escala de Producción
El cuarto indicador sugerido para tipificar los tipos de articulación mercantil que pueden
existir en la sierra es el indicador de escala, aproximado aquí por la superficie agrícola
por trabajador familiar. Para construir el indicador, se optó por uniformizar las tierras de
riego y secano en una unidad estándar (2 hectáreas de secano = 1 hectárea de riego) Esta
conversión es importante para dar cuenta de las diferencias de calidad de las tierras. En
caso contrario, el indicador mostraría mayor disponibilidad de tierras en la sierra sur,
donde existe una mayor cantidad de tierras de secano de menos productividad que
aquellas ubicadas en las partes más bajas (valles interandinos).
Tal como se ha mencionado, para establecer el ratio Tierra por trabajador se optó por
usar en el denominador en número de miembros del hogar mayor a 14 años.
134
Cuadro 1.7. Superficie de parcelas agrícolas propias/ miembros en edad de trabajar
Costa Rural 0.43 0.040 0.349 0.507
Sierra Norte 0.14 0.025 0.094 0.194
Sierra Centro 0.19 0.018 0.152 0.224
Sierra Sur 0.15 0.019 0.112 0.186
Selva Rural 0.41 0.024 0.361 0.482
RURAL NACIONAL 0.24 0.01 0.219 0.266
*Nota: en equivalentes de superficie con riego
Elaboración: GRADE
Una vez hecha la conversión en unidades equivalentes de riego, el cuadro 1.7 muestra
nítidamente que la costa tienen mayor disponibilidad de tierra que la sierra y que la
sierra central posee una mayor abundancia de recurso de tierras que la sierra norte o la
sierra sur. Es interesante anotar que como parte del estudio también se calculó la
disponibilidad de tierras para pastos, haciéndose aquí evidente la importancia de los
mismos en la sierra sur
El gráfico 1.9 muestra el mapa del indicador propuesto para la sierra rural. Es
interesante notar que los distritos donde existe mayor cantidad de recurso tierra por
trabajador estarían ubicados en las partes bajas a lo largo de la sierra centro y sierra sur.
Las zonas con menor disponibilidad de recurso tierra agrícola coinciden, como era de
esperarse con los espacios de mayor altura a lo largo de toda la sierra.
Gráfico 1.9
Escala de Producción en la Sierra Rural (Tierra Agrícola por trabajador)
Elaboración: GRADE
e) Diversificación Cultivos/crianzas
Finalmente el cuadro 1.8 presenta el indicador de concentración (especialización

/diversificación) de cultivos/crianzas para las distintas regiones y subregiones del país.
Como es de esperar los mayores niveles de especialización en un solo cultivo se
observan en la costa.
135
Cuadro 1.8. Índice de Herfindahl de Concentración / Diversificación de cultivos/crianzas
Costa Rural 0.58 0.020 0.543 0.622
Sierra Norte 0.43 0.014 0.405 0.462
Sierra Centro 0.42 0.013 0.392 0.442
Sierra Sur 0.42 0.011 0.399 0.443
Selva Rural 0.45 0.011 0.430 0.474
RURAL NACIONAL 0.45 0.006 0.437 0.461
Elaboración: GRADE
En el caso de la Sierra a este nivel de agregación no es posible identificar espacios en

los que existe una mayor probabilidad de especialización. Sin embargo, tal como se
muestra nítidamente en el gráfico 1.10 existen importantes espacios de la sierra rural
donde el nivel de especialización de las parcelas es menor. Esto no significa
necesariamente que se trate de productores dedicados a un solo cultivo o crianza, pero si
a una cartera de cultivos/crianzas menos amplia que la que manejan otros segmentos de
la sierra rural. Los mayores niveles de especialización se ubican en la sierra central
(parte media del valle del Mantaro) así como las cuencas de Pampas, Ocoña, Tambo y
Camaná. Los niveles más altos de diversificación se ubican en la sierra norte y en la
parte sur del valle del Mantaro (en Huancavelica).
Gráfico 1.10
Índice de Concentración/Diversificación de Cultivos/Crianzas (Índice de Herfindahl)
Elaboración: GRADE
4.3 Caracterización de la inserción a los Mercados de Productos
Luego de haber caracterizado cada uno de los indicadores, conviene darles una mirada
de manera conjunta. Para ello decidimos agrupar los distritos de la sierra rural de
acuerdo a las dimensiones de articulación a los mercados que hemos identificado en este
estudio.
136
Utilizando análisis de conglomerados jerárquicos184 hemos identificado cuatro grupos
de hogares rurales que se diferencian nítidamente entre ellos en su vinculación a los
mercados de productos agropecuarios:
1. Un primer grupo, el más numeroso, que incluye a 532 de los 1220 distritos rurales
identificados en la sierra y que representa el 45% de la población rural puede ser
caracterizado como productores rurales que son compradores netos de alimentos con
una participación reducida en mercado monetario (menos del 30% de sus ingresos en
promedio provienen del mercado laboral donde se han realizado transacciones
monetarias). Los niveles de diversificación de cultivos y crianzas es la más alta de
registrada entre los grupos; y, su escasa dotación de tierra agrícola les obliga a
diversificar fuera de la agricultura, no cómo una opción de exploración de
oportunidades de empleo de mayor productividad sino como una estrategia de
sobrevivencia. La tasa de pobreza de este grupo es de 76%.
2. Un segundo grupo que comprende a 351 distritos de la sierra rural y que representa
30% de la población rural tiene un poco más de recurso tierra, lo que le permite reducir
su grado de diversificación de cultivos y crianzas, e incluso no necesita diversificar
fuera de la agricultura tanto como el anterior grupo. A pesar de tener una mejor base
material que el Grupo 1, siguen siendo productores que deben ser caracterizados como
compradores netos de alimentos. La tasa de pobreza de este grupo es de 72%
3. Un tercer grupo de población rural comprende 248 distritos de la Sierra y representa

20% de la población rural- Este grupo tiene menos tierra que los dos anteriores pero
tiene una mayor integración a los mercados monetarios. La calidad del recurso tierra a
su disposición le permitiría tener mayor productividad y mayores ventas al mercado de
productos agropecuarios. Tiene un nivel de especialización de cultivos mayor al de los
dos grupos anteriores. La tasa de pobreza de este grupo es de 67%
4. Finalmente, el cuarto grupo identificado comprende apenas 89 distritos de la sierra y

representa 4% de la población rural. Dicho grupo de distritos, tiene el menor nivel de
diversificación de ingresos fuera de la agricultura y posee la mayor cantidad de tierra
por trabajado de todos los grupos identificados. Sus niveles de especialización son los
más altos y su posición comercial es en promedio neutra, aunque una parte importante
de estos distritos si muestra su capacidad para ser vendedor neto de productos
agropecuarios. . La tasa de pobreza de este grupo es la menor de todos los grupos
(53%).
El cuadro 1.10 muestra las características principales de estos cuatro grupos, tanto en lo
que respecta a su ocupación cómo a la base de recursos (capital humano, capital físico,
bienes y servicios públicos) con los que cuentan.
184
Se utilizó una métrica de conglomerados basada en la mediana de los grupos, con una medida de
disimilaridad basada en la distancia Euclidiana (L2). La prueba de F propuesta por Calinski and Harabasz
(1974) indica que 4 cuatro grupos son suficientes para capturar la mayor heterogeneidad de los distritos.
Aunque los resultados son robustos a otras medidas de disimilaridad (L1, correlaciones) algunos distritos
si se mueven entre grupos al modificar a métrica. Sin embargo, la representación en el mapa mostró
robusta.
137
Cuadro 1.10. Perfil de la Sierra rural según tipología – nivel distrital
Grupo I Grupo II Grupo III Grupo IV
n=532 n=351 n=248 n=89
Indicadores de integración al mercado
Posición comercial (1=vendedor neto/-1=comprador neto/0=Balanceado) -0.325 -0.154 -0.0893 -0.0228

(0.0082) (0.014) (0.019) (0.025)
Ratio de ingresos no agropecuarios/ ingreso total 60.84 50.87 47.52 46.81
(0.80) (0.78) (1.10) (2.00)
Ingreso laboral monetario / ingreso total 29.14 41.05 47.98 67.22
(1.04) (0.74) (1.39) (4.15)
índice herfindahl de concentración de cultivos (1=mayor concentración) 0.386 0.432 0.466 0.609
(0.0044) (0.0077) (0.0084) (0.010)
índice de herfindahl de concentración de ingresos (1= mayor concentración) 0.479 0.390 0.513 0.496
(0.0031) (0.0036) (0.0049) (0.0094)
Superficie de terreno agrícola por miembro en edad de trabajar 0.205 0.218 0.155 0.458
(0.0059) (0.0092) (0.011) (0.034)
Pobreza y bienestar
Gasto percápita promedio (2005) 153.8 160.9 179.9 220.9

(2.30) (2.71) (5.79) (11.2)
Tasa de pobreza distrital 0.764 0.724 0.668 0.534
(0.0075) (0.0098) (0.015) (0.035)
Gini distrital de gpc 2005 0.263 0.267 0.266 0.282
(0.0023) (0.0028) (0.0054) (0.0065)
% distrital de población rural 0.887 0.880 0.834 0.778
(0.012) (0.016) (0.028) (0.035)
Población del distrito en el que residen 12861 13911 19802 9384
(1862) (2032) (4832) (2771)
Capital Humano
edad promedio del jefe de hogar 48.57 48.87 48.32 47.27

(0.18) (0.22) (0.27) (0.69)
% de jefes de hogar con primaria incompleta o menos 0.531 0.487 0.455 0.366
(0.0084) (0.011) (0.017) (0.023)
% de jefes de hogar con nivel de edu superior completa o más 0.0561 0.0521 0.0691 0.0659
(0.0033) (0.0036) (0.0085) (0.0070)
Años promedio de educación del jefe de hogar 4.861 5.122 5.612 6.753
(0.088) (0.11) (0.19) (0.32)
% de jefes de hogar de sexo femenino 0.207 0.195 0.197 0.194
(0.0027) (0.0040) (0.0040) (0.0099)
Número de miembros promedio 4.216 4.256 4.103 3.756
(0.035) (0.042) (0.050) (0.071)
tasa de desnutrición 0.440 0.387 0.362 0.266
(0.0077) (0.0094) (0.014) (0.025)
% provincial de hogares de idioma materno aymara 0.0372 0.0639 0.0801 0.0361
(0.011) (0.019) (0.033) (0.019)
% provincial de hogares de idioma materno castellano 0.419 0.634 0.760 0.868
(0.023) (0.029) (0.037) (0.040)
Ocupación
Actividad económica: Minería e hidrocarburos 0.0587 0.0762 0.138 0.226

(0.013) (0.019) (0.040) (0.054)
Actividad económica: Servicios (comercio, restaurantes, alojamiento) 0.291 0.266 0.244 0.342
(0.029) (0.039) (0.043) (0.088)
Tasa de ocupación salarial agricola 0.0401 0.0468 0.0428 0.0805
(0.0015) (0.0021) (0.0027) (0.015)
Tasa de ocupación salarial no agricola 0.146 0.138 0.207 0.242
(0.0053) (0.0054) (0.013) (0.020)
Tasa de ocupación no salarial agricola 0.656 0.658 0.535 0.436
(0.0098) (0.012) (0.021) (0.028)
Tasa de ocupación no salarial no agricola 0.158 0.157 0.215 0.241
(0.0060) (0.0069) (0.0090) (0.013)
Elaboración: GRADE
138
(Cuadro 1.10, Continuación)
Grupo I Grupo II Grupo III Grupo IV
n=532 n=351 n=248 n=89

Infraestructura
% distrital con acceso a agua conectada a red dentro de la Vivienda 0.436 0.358 0.455 0.449
(0.016) (0.017) (0.026) (0.026)
% distrital con acceso a desagüe conectado a red dentro de la Vivienda 0.120 0.121 0.158 0.227
(0.0078) (0.0094) (0.021) (0.022)
% distrital con acceso a alumbrado eléctrico 0.414 0.332 0.474 0.515
(0.016) (0.018) (0.029) (0.039)
índice de fragmentación de superficies agrícolas explotadas a nivel distrital 0.871 0.897 0.869 0.749
(0.0072) (0.0078) (0.013) (0.032)
% distrital de superficies de parcelas con riego 0.301 0.266 0.286 0.567
(0.015) (0.018) (0.023) (0.068)
índice de valor de la tierra (en equivalentes de tierra con riego) 7849 9290 8062 14412
(206) (302) (280) (941)
Índice de valor del stock pecuario en el distrito 2505 3343 3403 6137
(110) (175) (330) (845)
Índice de valor de la infraestructura productiva en el distrito 627.7 989.6 865.8 3349
(47.9) (192) (181) (1651)
Índice de valor del equipamiento productivo en el distrito 127.2 154.4 265.0 657.0
(8.18) (12.9) (25.6) (202)
Características Geográficas
altitud de la capital distrital 3143 2979 3107 2810

(37.0) (60.7) (62.9) (202)
distancia promedio a un ccpp de 100,000 hab o más 43493 40771 29847 30378
(1876) (2511) (2226) (3961)
pendiente promedio 57.61 47.74 41.80 49.21
(1.11) (1.49) (1.75) (2.25)
presencia de roca metamórfica - nivel provincial 0.0928 0.168 0.194 0.244
(0.023) (0.020) (0.025) (0.051)
presencia de roca ignea -nivel provincial 0.160 0.131 0.120 0.138
(0.018) (0.021) (0.024) (0.031)
profundidad radicular del suelo-nivel provincial 32.27 40.07 42.78 30.19
(1.60) (1.51) (1.41) (2.86)
puntaje potencial bioclima total 68.71 70.53 68.93 52.87
(1.62) (1.97) (2.52) (3.41)
puntaje potencial tierra-total 53.64 55.56 55.67 51.35
(0.70) (0.98) (1.48) (2.01)
nivel de precipitación promedio (período 1966-99) 64.02 62.19 61.16 49.69
(1.33) (1.37) (1.45) (7.85)
valor de temperatura promedio (período 1966-99) 17.54 17.29 16.93 17.03
(0.18) (0.24) (0.23) (0.28)
coef de variabilidad de precipitacion (período 1966-99) 1.048 1.042 1.008 1.533
(0.013) (0.015) (0.020) (0.14)
coef de variabilidad de temperatura (período 1966-99) 0.124 0.125 0.138 0.137
(0.0031) (0.0041) (0.0052) (0.0047)
Nota: Ponderado por población de centros poblados rurales
Elaboración: GRADE
Esta caracterización muestra nítidamente que existe una correlación alta entre acceso a
bienes y servicios públicos, capital humano (educación) y capital social (organización)
y la probabilidad de pertenecer a uno u otro grupo identificado. Ello, a su vez, generaría
mayores o menores capacidades para que la articulación a los mercados de productos se
convierta en una alternativa para mejorar niveles de bienestar y reducir los niveles de
pobreza. El cuadro 1.11 muestra que estas correlaciones parciales son robustas cuando
se controla por las características de los hogares y las características del medio que los
rodea (potencial bioclimático, temperatura, precipitación, etc.) Para ello hemos
estimado, vía un modelo multinomial la probabilidad de pertenecer a los grupos 2 3 y 4
respecto a la probabilidad de pertenecer al grupo más pobre y numeroso (grupo 1).
139
Cuadro 1.11. Probabilidad de pertenecer a determinado grupo en la tipología (resultados de la
estimación logit multinomial: ratios de riesgo relativo RRR y errores estándar)
Grupo II Grupo III Grupo IV

edad promedio del jefe de hogar 1.059 0.882 0.783 ***
(0.04) (0.04) (0.05)
% de jefes de hogar de sexo femenino 0.189 0.006 0.388
(0.36) (0.01) (1.33)
Años de educación promedio del jefe de hogar 1.300 0.839 2.579
(0.51) (0.35) (2.03)
Años de educación al cuadrado 0.969 1.021 0.929
(0.03) (0.03) (0.06)
Número de miembros promedio 1.147 0.468 0.218 ***
(0.25) (0.12) (0.09)
% provincial de hogares de idioma materno castellano 43.385 *** 697.035 *** 23.628 ***
(18.32) (405.37) (24.15)
Tasa de dependencia 0.345 *** 0.931 *** 0.496
(0.10) (0.32) (0.33)
Tasa de ocupación salarial agricola 629.142 *** 0.511 *** 12.913 ***
(1979.94) (1.84) (57.67)
Tasa de ocupación salarial no agricola 0.090 ** 0.307 ** 1.497 ***
(0.18) (0.66) (4.62)
Tasa de ocupación no salarial no agricola 0.011 ** 0.000 ** 0.069
(0.02) (0.00) (0.21)
1.289
índice de fragmentación de superficies agrícolas explotadas a nivel distrital 0.706 0.587
(0.56) (0.36) (0.41)
% distrital de superficies de parcelas con riego 0.560 1.032 0.330
(0.23) (0.50) (0.24)
Índice de valor de la tierra 1.000 *** 1.000 *** 1.000 ***
(0.00) (0.00) (0.00)
Índice de valor del stock pecuario en el distrito 1.000 *** 1.000 *** 1.000 ***
(0.00) (0.00) (0.00)
Índice de valor del equipamiento productivo en el distrito 1.001 ** 1.002 ** 1.002 ***
(0.00) (0.00) (0.00)
Existe junta vecinal en el distrito 0.814 1.215 1.621
(0.16) (0.29) (0.57)
% distrital con acceso a desagüe conectado a red dentro de la Vivienda 1.855 0.528 7.188 *
(1.40) (0.46) (8.29)
distancia promedio a un ccpp de 50,000 hab o más 1.00 * 1.00 * 0.980
(0.00) (0.00) (0.00)
altitud de la capital distrital 0.999 *** 1.000 *** 0.999 *
(0.00) (0.00) (0.00)
profundidad radicular del suelo-nivel provincial 1.006 1.019 0.986
(0.01) (0.01) (0.02)
pendiente promedio 0.970 *** 0.971 *** 0.973 *
(0.01) (0.01) (0.01)
puntaje potencial bioclima total 1.006 0.996 0.999
(0.00) (0.01) (0.01)
puntaje potencial tierra-total 1.016 * 1.035 * 1.085 ***
(0.01) (0.01) (0.02)
puntaje potencial de bosques 0.999 0.970 0.919 ***
(0.01) (0.01) (0.02)
nivel de precipitación promedio (período 1966-99) 1.014 ** 1.019 ** 1.021 **
(0.01) (0.01) (0.01)
valor de temperatura promedio (período 1966-99) 0.609 *** 0.590 *** 0.990
(0.05) (0.06) (0.16)
coef de variabilidad de precipitacion (período 1966-99) 2.959 ** 1.260 ** 39.653 ***
(1.42) (0.78) (29.07)
coef de variabilidad de temperatura (período 1966-99) 0.000 *** 0.136 *** 0.352
(0.00) (0.52) (2.49)
Número de Distritos 1217
Pseudo R-cuadrado 0.35
LR chi2(84) 1060.92
Notas: Categoría Base: Grupo I Errores estándar entre paréntesis
Elaboración: GRADE
140
Finalmente el gráfico 1.11 mapea los grupos identificados haciendo evidente que los
grupos que mayores oportunidades han mostrado en su articulación a los mercados de
productos, aunque tienden a concentrarse en las pisos de valle pueden encontrarse tanto
en la sierra centro como en la sierra sur y sierra norte.
Gráfico 1.11.
Heterogeneidad en la Articulación a los Mercados de Productos en la Sierra Rural
Elaboración: GRADE
5. Rol de la Inversión Pública en la Inserción a los mercados de

Productos
5.1 Metodología de Estimación
Una manera de explorar la manera como la inversión pública afecta las decisiones de
articulación a los mercados de productos es estimando como cambia la importancia
relativa del acceso a bienes y servicios públicos claves (e.g. caminos, electricidad) a lo
largo de la sierra para los distintos espacios de articulación mercantil identificados en la
sección anterior. Para ellos estimaremos un perfil (regresión) donde la contribución de
los bienes públicos (medida a través de los parámetros estimados de la regresión) no es
fija sino que es una función de su localización en el espacio rural. Así, estimaremos en
lugar de:
k
y = β 0 + ∑ β i ⋅ xi + ε (1.14)
i =1
la siguiente relación:
141
k
y (l1 , l2 ) = β 0 (l1 , l2 ) + ∑ β i (l1 , l2 ) ⋅ xi + ε (l1 , l2 ) (1.15)
i =1
donde l1 y l2 representan la localización – longitud y latitud – de cada observación. y, en

este caso es cualquiera de los indicadores de vinculación al mercado identificados en
éste estudio.
Siguiendo a Brunsdon et al.(2008) los estimados de los parámetros de β (l1 , l2 ) pueden

ser estimados utilizando la técnica de mínimos cuadrados ponderados geográficamente
(gwr) usando el siguiente sistema de ponderadores:
β (l1 , l2 ) = ( X ′W (l1 , l2 ) X ) ( X ′W (l1 , l2 )Y )

−1
(1.16)
Los pesos se escogen de tal manera que las observaciones cercanas al punto en el
espacio donde se estima el parámetro local tienen mayor influencia que las
observaciones distantes. Por ejemplo, si se usa un sistema de peso de tipo Gauss el peso
para la i-esima observación es:
wi (l1 , l2 ) = exp ( −d / h )2 (1.17)
donde d es la distancia entre la i-ésima observación y la localización (l1,l2) donde se

estima el parámetro. Por su parte h indica el “ancho de banda”, es decir el espacio de
influencia de las distintas observaciones. Así la estimación no es otra cosa que una
interpolación local donde las observaciones más cercanas (dentro del límite del ancho
de banda) tienen una mayor influencia para determinar cuanto afecta el cambio en la
tenencia de activos públicos sobre cualquiera de los indicadores de vinculación al
mercado identificados en éste estudio.
En el cuadro 1.12 se presenta la significancia de las pruebas basadas en simulaciones de

Monte Carlo para decimar si las variaciones espaciales observadas en los parámetros
son variaciones puramente aleatorias o reflejan variaciones espaciales efectivas. Las
pruebas indican que en la mayor parte de los casos los parámetros tienen una alta
variabilidad espacial con alta significancia estadística.
5.2 Estimación del impacto del acceso a infraestructura sobre el grado de

integración a los mercados de productos
Antes de presentar los resultados de las estimaciones de la metodología planteada en la

sección anterior, conviene subrayar la naturaleza de perfil que tiene la estimación
realizada. Es decir, la estimación permite identificar la asociación entre acceso a
infraestructura y grado y tipo de articulación al mercado, sin pretender establecer
necesariamente una relación causal.
142
Cuadro 1.12. Test de No-Estacionariedad de los Parámetros- Regresión Local
Concentración/ Concentración/ Participación
Participación Tierra por
Diversificación de Diversificación de Ingresos No- Posicion Comercial
Ingresos Monetarios Trabajador
Ingresos Cultivos agrpecuarios
Si P-Value Si P-Value Si P-Value Si P-Value Si P-Value Si P-Value
Constante 0.127 0.00 0.053 0.50 14.944 0.10 14.211 0.00 0.090 0.70 0.021 1.00
% de personas de edad >=14 y <=65 años 0.114 0.00 0.016 1.00 9.000 0.20 7.561 0.30 0.180 0.00 0.148 0.20
Edad promedio del jefe de hogar 0.001 0.10 0.003 0.00 0.095 0.30 0.079 0.20 0.001 0.60 0.001 0.60
% de jefes de hogar de sexo femenino 0.139 0.00 0.101 0.00 1.897 0.80 5.101 0.80 0.153 0.00 0.083 0.00
Años de Educación del jefe de hogar 0.008 0.10 0.020 0.00 2.389 0.00 1.358 0.30 0.024 0.00 0.008 0.60
Educación (cuadrado) 0.001 0.10 0.002 0.00 0.184 0.00 0.071 0.50 0.002 0.10 0.001 0.50
Altitud de la capital distrital 0.000 0.00 0.000 0.50 0.001 0.00 0.000 0.50 0.000 0.00 0.000 0.10
Puntaje potencial bioclima total 0.000 0.10 0.000 0.10 0.010 0.20 0.031 0.00 0.000 0.00 0.000 0.20
Puntaje potencial tierra-total 0.000 0.00 0.000 0.30 0.039 0.00 0.021 0.00 0.000 0.60 0.001 0.00
Puntaje potencial bosques 0.000 0.00 0.000 0.00 0.053 0.00 0.030 0.20 0.000 0.30 0.002 0.00
Tasa de ocupación salarial agricola (Provincial) 0.037 0.30 0.027 0.60 19.102 0.00 13.747 0.00 0.267 0.00 0.281 0.00
Tasa de ocupación salarial no agricola (Provincial) 0.014 0.60 0.150 0.00 7.296 0.00 6.631 0.10 0.048 0.50 0.059 0.10
Tasa de ocupación o salarial no agricola (Provincial) 0.070 0.00 0.077 0.10 6.989 0.00 3.360 0.40 0.059 0.40 0.035 0.60
Indice de fragmentación de la superficie agrícolas 0.020 0.00 0.013 0.10 1.859 0.00 1.602 0.20 0.017 0.20 0.005 0.90
Indice de valor de tierras, a precios medianos por U.A. 0.000 0.00 0.000 0.00 0.000 0.00 0.000 0.80 0.000 0.20 0.000 0.00
Tasa de dependencia económica (Provincial) 0.005 0.50 0.006 0.10 0.902 0.20 0.692 0.50 0.015 0.10 0.010 0.20
Superficie agrícola con riego por U.A. 0.008 0.20 0.004 1.00 0.755 0.60 0.987 0.50 0.020 0.10 0.009 0.70
Indice de stock pecuario, a precios medianos por U.A. 0.000 0.00 0.000 0.10 0.000 0.00 0.000 0.00 0.000 1.00 0.000 0.00
Índice de valor del equipo agropecuario por U.A. 0.000 0.50 0.000 0.00 0.000 1.00 0.001 0.10 0.000 0.00 0.000 1.00
Existe junta vecinal en el distrito 0.006 0.00 0.012 0.00 0.871 0.00 0.813 0.10 0.006 0.10 0.003 0.80
existen comunidades campesinas en el distrito 0.011 0.00 0.023 0.00 0.554 0.50 1.057 0.30 0.052 0.00 0.008 0.20
% jefes con idioma materno castellano (Provincial) 0.003 0.80 0.024 0.00 4.386 0.00 4.924 0.00 0.017 0.30 0.019 0.00
% de la población que recibe remesas (Provincial) 1.261 0.00 1.558 0.00 33.351 0.70 247.710 0.00 0.702 0.30 0.590 0.30
% distrital con acceso a agua a través de red 0.031 0.00 0.021 0.00 1.986 0.00 0.335 0.90 0.005 0.80 0.050 0.00
% distrital con acceso a alumbrado eléctrico 0.008 0.10 0.020 0.00 0.651 0.40 0.981 0.40 0.037 0.00 0.022 0.00
distancia a un ccpp de 50,000 hab o más 0.000 0.10 0.000 0.50 0.000 0.10 0.000 0.20 0.000 0.50 0.000 1.00
distancia adicional a un ccpp de 75,000 hab 0.000 0.90 0.000 0.00 0.000 0.00 0.000 0.00 0.000 0.00 0.000 0.00
distancia adicional a un ccpp de 100,000 hab 0.000 0.00 0.000 0.00 0.000 0.40 0.000 0.00 0.000 0.10 0.000 0.00
nivel de precipitación promedio (período 1966-99) 0.000 0.00 0.000 0.10 0.046 0.00 0.008 0.50 0.000 0.10 0.000 0.00
valor de temperatura promedio (período 1966-99) 0.004 0.00 0.003 0.00 0.345 0.20 0.483 0.00 0.003 0.40 0.002 0.40
Profundidad radicular del suelo-nivel provincial 0.000 0.00 0.000 0.20 0.014 0.60 0.014 0.90 0.001 0.10 0.001 0.00
Coeficiente de variabilidad de precipitacion 0.004 0.80 0.017 0.00 4.733 0.00 3.307 0.00 0.055 0.00 0.019 0.10
Coeficiente de variabilidad de temperatura 0.042 0.50 0.012 0.90 13.464 0.10 9.139 0.40 0.166 0.00 0.182 0.00
Pendiente promedio de la superficie 0.000 0.10 0.000 0.20 0.015 0.60 0.017 0.60 0.001 0.00 0.000 0.40
Elaboración: GRADE
143
Por otro lado existiría una preocupación por el uso como variable dependiente de un
indicador que a su vez es el producto de una estimación (por ejemplo el grado de
diversificación de ingresos a nivel distrital). La preocupación se hace más evidente
cuando uno incluye como variables explicativas variables que fueron utilizadas en la
primera etapa de la estimación (es decir en el proceso de interpolación). Sin embargo,
tal como Elbers et al. (2004) señalan, que la esencialmente la misma relación se
estimaría si en lugar de los valores imputados se hubiese contado con los valores
directamente observados. Lo que si, como señalan estos autores, las relaciones
agregadas predichas están basadas en correlaciones a nivel hogar y por lo tanto no
pueden decir nada sobre la existencia o ausencia de relaciones causales a nivel
agregado.
La no-estacionariedad de los parámetros puede observarse nítidamente si se grafican en

el mapa. Por ejemplo, los mapas 1.12 al 1.16 muestran cómo se modifican los distintos
parámetros de integración a los mercados de productos cuando se accede a un servicio
público básico como es la electricidad.
Gráfico 1.12.
Impacto del Acceso a Electricidad sobre las Oportunidades de Generación de Ingresos no Agrícolas
Elaboración: GRADE
144
Gráfico 1.13
Impacto del Acceso a Electricidad sobre la Concentración/ Diversificación de Cultivos/crianzas
Elaboración: GRADE
Gráfico 1.14
Impacto del Acceso a Electricidad sobre la Concentración/ Diversificación de Ingresos
Elaboración: GRADE
145
Gráfico 1.15.
Impacto del Acceso a Electricidad sobre la Posibilidad de ser Vendedor Neto de Productos
Agropecuarios
Elaboración: GRADE
Gráfico 1.16
Impacto del Acceso a Electricidad sobre las Oportunidades de Generación de Ingresos laborales
Monetarios
Elaboración: GRADE
146
Por su parte los mapas 1.17 al 1.20 muestran los impactos estimados de un mejor acceso
a caminos, equivalente a reducir el tiempo de acceso a mercados más importantes (de al
menos 100,000 habitantes)
Gráfico 1.17
Impacto del Acceso a Mejores Caminos sobre las Oportunidades de Generación de Ingresos no
Agrícolas
Elaboración: GRADE
Gráfico 1.18
Impacto del Acceso a Mejores Caminos sobre las Oportunidades de Generación de Ingresos
laborales Monetarios
Elaboración: GRADE
147
Gráfico 1.19
Impacto del Acceso a Mejores Caminos sobre la Posibilidad de ser Vendedor Neto de Productos
Agropecuarios
Elaboración: GRADE
Gráfico 1.20
Impacto del Acceso a Mejores Caminos sobre la Concentración/ Diversificación de
Cultivos/crianzas
Elaboración: GRADE
148
Estos mapas estarían indicando que el efecto de la política pública a través de mejoras
en los tiempos de acceso a mercados (vía mejora en la infraestructura vial) o el acceso a
electricidad es heterogéneo al interior del espacio rural.
6. Inserción a Mercados Dinámicos
Una manera alternativa de estudiar la decisión de los productores acerca de acceder o no

a mercados dinámicos es a partir de la comparación entre la utilidad que recibiría el
*
productor si accede a dichos mercados dinámicos, y i = U(Z1) , y la utilidad que
*
obtendría si no accede a ellos, v i =U(Z0) donde Z representan las ventas obtenidas.185
Asumiendo que esta diferencia en utilidades está determinada por un conjunto de
características específicas a cada productor, x i , podemos plantear la siguiente relación:
y i = f i ( xi )
*
(1.18)
Donde, se asume, sin perdida de generalidad, que la utilidad de no acceder a mercados

dinámicos es igual a 0 y que por lo tanto la diferencia de utilidades es igual a yi.
Dado que los niveles de utilidad no son observables, es necesario definir un indicador
observable, y , que tome el valor 1 cuando la utilidad asociada a acceder a mercados
dinámicos ha sido mayor a la de no hacerlo y 0 en caso contrario.
Así tendríamos;
1 si y * > 0
y= (1.19)
0 otro caso
En este contexto, una representación del modelo probit de participación en mercados

dinámicos sería la siguiente:
prob( y i = 1) = Φ ( X i β ) (1.20)
Donde la variable endógena toma el valor 1 si el hogar accede a servicios de asistencia

técnica y participa en mercados dinámicos y 0 en caso contrario. El vector Xi, de
características específicas del productor, recoge variables demográficas (números de
miembros del hogar y edad del jefe de hogar), de educación (años de educación del jefe
de hogar), de riesgo (existencia de un shock productivo). X recoge además variables
distritales que caracterizan el entorno en el que se desenvuelve el productor (v.gr.
acceso a capital social). β es un vector de coeficientes que controla la relación entre las
características del hogar mencionadas y la participación en el mercado y finalmente, u i
es un error aleatorio.
185
El asterisco (*) se ha usado para representar el hecho que ambos niveles de utilidad son variables
latentes (no observables).
149
Cuadro 1.13. Probit de Acceso al Mercado dinámico en el Valle del Mantaro
Marginal Effects Marginal Effects
(1) (2)
Variables de Hogar
Edad del jefe -0.00297 -0.00175
(0.0021) (0.0021)
Años de Educ del jefe 0.0123* 0.0172**
(0.0074) (0.0081)
Máximo de años educación de algún 0.0152
miembro del hh (0.016)
Shock productivo -0.113** -0.125*

(0.057) (0.066)
Act independiente 0.0429 0.0818
(0.055) (0.054)
Longitud 10.08*** 8.757***
(1.37) (1.11)
latitud 7.443*** 5.034***
(1.16) (0.87)
altitud -0.0000895 0.00138**
(0.00087) (0.00064)
Asistencia Técnica 0.318*** 0.348***
(0.074) (0.073)
Dist Promedio 0.000112*** 0.0000814***
(0.000034) (0.000027)
Shock climático 0.0390

(0.074)
Variables Distritales
Existe factor de Contaminación -0.788***
(0.038)
Existe Junta Vecinal 0.00598

(0.0050)
Gini de Años Educación -2.018 -2.751**
(1.34) (1.23)
% de personas en edad de trabajar 2.523**
(1.09)
Eventos adversos 0.0146
(0.021)
Número de Observaciones 389 389
Pseudo R-cuadrado 0.43. 0.4089
Errores estándar entre paréntesis

*** p<0.01, ** p<0.05, * p<0.1
Elaboración: GRADE
Luego de estimado el modelo probit es posible estimar la distancia a los mercados

dinámicos como 0.5 – Φ ˆ ( X β ) . Dicho indicador puede ser extrapolado de la zona de
i
estudio a, por ejemplo, toda la zona rural del departamento de Junín o, incluso a los
productores de la sierra central. Además, si uno considera que los productores del valle
del Mantaro son el segmento más dinámico de la sierra, es posible establecer que la
utilización de la estimación hecha para extrapolarla a otras zonas del país constituiría
necesariamente una cota superior a la probabilidad de acceder a mercados dinámicos.
Esto es así, en la medida que los productores de otras zonas de la sierra enfrentaría
restricciones superiores, por lo que la probabilidad de acceder a mercados dinámicos,
150
una vez que se controla por las características observables del productor, su hogar y su
entorno distrital sería claramente menor. A pesar de la existencia de este sesgo, el
conocer su dirección permite caracterizar las demás zonas con un indicador que, como
se ha dicho, estaría asociado a la cota superior de la probabilidad de acceder a mercados
dinámicos.
7. Conclusiones
Este documento ha establecido un conjunto de indicadores que mirados en su conjunto
permitirían caracterizar el tipo, grado o profundidad de las relaciones con los mercados
de productos en el medio rural. Como era de esperarse (aunque la política pública
pareciera desconocerlo) los indicadores muestran que existe una gran heterogeneidad al
interior de la sierra rural.
Aunque dicha heterogeneidad puede estar marcada por las diferencias entre la sierra
norte, centro y sur, hemos podido establecer que la heterogeneidad va más allá que la
que existe entre estas tres subregiones. Los grupos de productores identificados pueden
ubicarse en los tres espacios de la sierra.
Es interesante constatar, asimismo, que los grupos identificados tienden a diversificar

fuera de la actividad agropecuaria más como mecanismo de sobrevivencia (debido a una
baja dotación en cantidad o calidad del recurso tierra) antes que en la búsqueda de
empleos de mayor productividad. Esto contrasta con las formas de diversificación que
son más comunes en la costa rural, donde las oportunidades de generación de ingresos
asociadas a una mayor productividad existen a mayor escala. En la medida que esto sea
así, las posibilidades de diversificación en la sierra pasan necesariamente por
incrementos sustantivos en la productividad de los recursos disponibles y una mucho
mejor articulación a los espacios mercantiles urbanos y extra-regionales (especialmente
en la costa)
El mapeo de los indicadores de integración mercantil muestra que los segmentos que
tienen una escala suficiente y una especialización para articularse a mercados más
complejos (como los que promete Sierra Exportadora) son, en las condiciones actuales
limitados. Ampliar dichos espacios requiere de inversiones sustantivas.
151
Anexo 1.1. Estimación para Áreas Pequeñas
Cómo se ha indicado la metodología utilizada se basa en la ejecución de las siguientes 3 etapas:
(I) Estimación del indicador de interés para cada uno de los hogares censales; y
(II) Agregación de este indicador por hogar a niveles decrecientes de agregación geográfica
Figura A.1.1.1
Esquema del Marco Metodológico– Etapa I
ESTIMACION DEL INDICADOR DE POSICION COMERCIAL
DE CADA PRODUCTOR
DEFINICIÓN DE LA UNIDAD DE ANÁLISIS Y COMPATIBILIZACIÓN

DE LAS FUENTES DE INFORMACIÓN UTILIZADAS
(CENSO Y ENCUESTA)
Definición y compatibilización de la unidad de análisis

Redefinición de variable gasto per cápita en encuesta (rubros)
Recálculo de línea de pobreza
Definición de variables en base a las cuales se efectuarán las estimaciones
ESTIMACIÓN DE LOS PARÁMETROS A INTERPOLAR

(SELECCIÓN DEL MODELO CON MEJOR AJUSTE)
Aspectos conceptuales centrales:

Incorporación de diseño muestral a las estimaciones
Exploración de formas funcionales :
o Variable dependiente discreta (pobre / no pobre) vs Variable
dependiente continua ( ln gasto per cáp del hogar)
o Introducción de no linealidades (interacciones y cuadráticas)
Selección del modelo bajo los siguientes criterios:
o Grado de Ajuste
o Porcentaje de predicciones acertadas según tipo de Posición Comercial
o Magnitud de los errores estándar (o de los coeficientes de variabilidad
construídos en base a estos)
o Test de significancia de parámetros (comparación de modelos anidados)
o Validación fuera de la muestra del modelo seleccionado
INTERPOLACIÓN DE LOS PARÁMETROS ESTIMADOS SOBRE LA BASE

CENSAL DE HOGARES
Con el objetivo de estimar distintos indicadores a niveles reducidos de agregación geográfica

(distrital), utilizamos una estrategia basada en la extrapolación de información de la Encuesta
Nacional de Hogares (ENAHO) sobre una base censal, la cual será utilizada para predecir
estimadores de tres indicadores: posición comercial, importancia de los ingresos no
agropecuarios y grado de participación en el mercado laboral monetario.
152
Para ello fue necesario realizar un proceso previo, riguroso, de compatibilización de la
información proveniente de cada fuente, dado que será utilizada para la construcción de las
variables incorporadas en las estimaciones.
El proceso de verificación de la información comprendió previamente una depuración en la base

censal de aquellas observaciones que no forman parte de nuestro objeto de estudio. Luego se
realizó la identificación de preguntas relevantes que permitan recoger información comparable
entre ambas fuentes, de acuerdo a la información disponible. Finalmente se realizó la evaluación
de compatibilidad entre las preguntas seleccionadas.
Como primer paso se realizó la compatibilización de la población bajo estudio en ambas bases:
los ocupantes de viviendas particulares. Para ello se eliminó de la base censal a los hogares
pertenecientes a viviendas colectivas (hospitales, albergues, cárcel, etc), tras lo cual sólo se
mantendrá como universo de observaciones censales a todos los hogares que habitan viviendas
particulares o habitan viviendas compartidas con establecimientos. Asimismo se redujo de la
muestra a las viviendas con condición de ocupación: ocupada con miembros ausentes, y las
categorizadas como viviendas desocupadas tales como: abandonadas, cerradas, de uso
ocasional, de viaje y otras categorizadas como desocupadas. Con ello, la cifra del número de
hogares y de la población a emplear en la base censal se redujo en 0.3%.
Asimismo se realizó la identificación del número de hogares secundarios en las dos fuentes de
datos, información que resulta necesaria para los sucesivos procesos efectuados.
Número de observaciones según fuente -nivel nacional
CENSO ENAHO
% ENAHO % %
depurado (1) depurado (2)
Total de observaciones de hogares 6,053,680 100.0 20,577 100.0 20,577 100.0
Obs de Hogares secundarios 196,844 3.3 409 2.0 409 2.0
Total de observaciones de personas 26,063,339 100 96,234 100 87,371 100
Nota:
(1)sólo considera vivienda particular y vivienda- establecimiento 87,371
(2) sólo considera a los individuos que son miembros de hogar
Número de observaciones según fuente -zona rural
CENSO ENAHO
% ENAHO % %
depurado (1) depurado (2)
Total de observaciones de hogares 1,570,816 100.0 7,856 100.0 7,856 100.0
Obs de Hogares secundarios 10,803 0.7 28 0.4 28 0.4
Total de observaciones de personas 6,841,035 100 37,170 100 33,902 100
Nota:
*Comprende los estratos: área de empadronamiento rural simple y compuesta
(1)sólo considera vivienda particular y vivienda- establecimiento
(2) En la base de personas se sacó a los individuos que no son considerados miembros de hogar
1.-identificación de preguntas comunes en las bases de datos
Se identificaron 18 preguntas coincidentes entre las dos bases de datos, a partir de las cuales se
construyó indicadores que recojan el mismo tipo de información. Estas preguntas son
registradas a través de tres tipos de reportes, referidos a características de la vivienda, del hogar
y características del individuo. Cabe señalar además, que el número de preguntas a considerar
corresponde a la totalidad de la información disponible en el censo del año 2005.
2.-Verificación de compatibilidad en la información del censo y la ENAHO
Siguiendo la metodología planteada por Escobal et al (2001), el proceso de compatibilización

involucró un procedimiento de verificación de la unidad de registro de información,
definiciones de las preguntas en los cuestionarios de ambas fuentes, verificaciones sobre
153
categorías coincidentes al interior de cada pregunta así la población sobre la cual se recogen los
reportes.
2.1 Verificación de la unidad de registro
Sobre la correspondencia identificada en las unidades de registro de las preguntas del censo y
ENAHO, se tienen cuatro grupos de variables identificadas de acuerdo al tipo de
correspondencia en las unidades de registro de cada fuente:
• Correspondencia VÎV en enaho y censo. Este grupo registra información de las

preguntas dirigidas al hogar principal.
• Correspondencia HÎH en enaho y censo. Son preguntas registradas a nivel de hogar

para ambas fuentes. Las preguntas están referidas al combustible usado para cocinar y al
número de personas que viven en el hogar permanente.
• Correspondencia HÎV en enaho ==> censo. Son preguntas que están registradas para
cada hogar que ocupe una vivienda en la ENAHO mientras que en el CENSO están
registradas a nivel de vivienda.
• Correspondencia iÎi en enaho ==> censo: Son variables en las cuales las preguntas
son registradas a nivel de individuo: grado de parentesco con el jefe de hogar, sexo,
edad, sabe leer - escribir, asistencia a CC.EE. regular y nivel de estudios alcanzado.
Dado que la unidad de análisis para nuestras estimaciones será el hogar familiar, se realizó
ajustes para tener toda la data a nivel de hogar, específicamente para el grupo de variables que
registra información a nivel de vivienda. Para el grupo de variables que no guardan la misma
correspondencia de vivienda y hogar en las unidades de registro entre las bases, fue necesario
realizar algunos ajustes tomando en consideración varios aspectos metodológicos.
154
Anexo A.1.2 Apuntes sobre la comparación de las variables del CENSO 2005 y ENAHO 2006
Cuadro A.1.2.1. Comparación entre variables del CENSO 2005 y ENAHO 2006
NRO ENAHO 2006 CENSO 2005
1 101 tipo de vivienda III-1 tipo de vivienda
u.r.. vivienda u.r.. vivienda
105
2 La vivienda que ocupa su hogar es? III- 2 Propiedad de la vivienda
u.r.. hogar u.r.. vivienda
102
3 el material predominante en las paredes exteriores es? III-3 el material predominante en las paredes exteriores
4 103A el material predominante en los techos III-4 el material predominante en los techos
5 103 el material predominante en los pisos III-5 el material predominante en los pisos
112
6 ¿cuál es el tipo de alumbrado que tiene su hogar III-6 ¿cuál es el tipo de alumbrado que tiene su vivienda
7 110 El abastecimiento de agua en su hogar procede de III-7 El abastecimiento de agua en su vivienda procede de
el servicio higiénico que tiene su hogar está conectado el servicio higiénico que tiene su vivienda está
8 111 III-8
a: conectado a:
sin contar baño, cocina, pasadizos ni garaje, ¿cuántas sin contar baño, cocina, pasadizos ni garaje,
9 104 III-9
habitaciones en total tiene la vivienda ¿cuántas habitaciones en total tiene la vivienda
u.r. vivienda u.r. vivienda
cuantas habitaciones se usan mayormente para

10 104A cuantas habitaciones se usan mayormente para dormir III-10
dormir
u.r. vivienda u.r. vivienda
155
Cuadro A.1.2.1. Comparación entre variables del CENSO 2005 y ENAHO 2006 (continuación)
NRO ENAHO 2006 CENSO 2005
¿cuál es el combustible que más usan en el hogar para ¿cuál es el combustible que mas usan en el hogar
11 113a IV-2
cocinar sus alimentos: para cocinar sus alimentos:
u.r.. hogar u.r. hogar
Es miembro del hogar familiar?/ Número de personas que

cuantas personas vivían permanentemente en este hogar
12 p204 se encuentran presentes 30 días o más/ Número de IV-3
a las cero horas del día de hoy
personas que se encuentran ausentes 30 días o más
u.r.. Individuo u.r. hogar
13 p203 Relación de parentesco con el jefe de hogar V2 Relación de parentesco con el jefe de hogar
u.r.. Individuo u.r. Individuo
14 207 sexo del individuo V-3 sexo del individuo

u. o individuo u.r. indivividuo
15 208 edad del individuo V-4 edad del individuo

u. o individuo u.r. indivividuo
16 302 si el individuo sabe leer y escribir (si o no) V-5 si el individuo sabe leer y escribir (si o no)
u.r. indivividuo de 3 años a más u.r. indivividuo de 3 años a más
El individuo actualmente asiste a algún centro o El individuo actualmente asiste a algún centro o
17 307 V-6
programa de enseñanza regular? (si o no) programa de enseñanza regular? (si o no)
18 301A cual es el último nivel de estudios que aprobó V-7 cual es el último nivel de estudios que aprobó
Los módulos empleados en la construcción de variables son:

1/ Módulos en CENSO: I-vivienda, II-hogar, III-población
2/Módulos en ENAHO 2006: Vivienda (100), Características de los Miembros del hogar (200), Educación (300)
156
II. Investigación 2: Los hogares de la sierra rural y su relación con los
mercados de factores: el caso de los servicios financieros
Carolina Trivelli
Johanna Yancari186
IEP
El objetivo de esta investigación, en el marco de la red sobre desarrollo rural en la

sierra, es discutir cómo los hogares de este ámbito se relacionan con los mercados de
factores. Buscamos conocer cuales restricciones en el acceso a estos mercados afectan
las estrategias de desarrollo rural de los hogares de la sierra rural para luego identificar
medidas que les permitan aprovechar oportunidades de desarrollo a partir de un mejor y
mayor acceso y uso de los mercados de factores.
1. Marco conceptual y definición del problema

El desarrollo de factores, básicamente tierra, servicios financieros y asistencia técnica,
es, aun, limitado en buena parte de los países de América Latina. En el Perú estos
mercados han experimentados cambios significativos en las últimas décadas, pasando
de esquemas rígidos y con fuerte presencia del sector público a esquemas dominados
por el mercado y con poca o nula participación directa del sector público187.
Los pobladores rurales, tanto agricultores como no agricultores, continúan enfrentando

serias restricciones para acceder a los mercados financieros y de asistencia técnica.
Estas restricciones limitan las posibilidades de desarrollo de los emprendimientos
económicos y sociales de los hogares rurales, ya sea para salir de la pobreza, para
mantenerse fuera de ella o para generar excedentes suficientes para consolidar el
desarrollo y crecimiento de dichos emprendimientos188. Las limitaciones en el acceso a
factores productivos claves como servicios financieros y asistencia técnica incrementan,
también, la vulnerabilidad de los pobladores rurales ante la ausencia de mercados de
seguros y/o limitados sistemas informales de aseguramiento mutuo189. De esta manera,
el acceso limitado o la ausencia de servicios financieros o técnicos puede, por un lado,
inhibir o detener el desarrollo de actividades económicas y sociales de mayor
rentabilidad en el ámbito rural, y por el otro, incrementar niveles de vulnerabilidad de
los pobladores rurales y sus emprendimientos; y induciéndolos, con ello, a tomar
decisiones sesgadas hacia la minimización de los riesgos y no hacia la maximización de
retornos.
El entorno rural es, por definición, un ámbito complejo para el desarrollo de los
mercados. En las zonas rurales se concentran los mayores niveles de pobreza y se
desarrollan primordialmente actividades económicas riesgosas; con riesgos inherentes,
186
Con la colaboración de Raphael Saldaña y Oscar Madalengoitia.
187
Aunque como veremos luego el sector público continua siendo una actor importante en varios de estos
mercados, incluso actuando como un proveedor de estos factores.
188
Entendemos emprendimientos económicos y sociales en el sentido más amplio posible, desde el
desarrollo de negocios productivos o de comercio hasta inversiones en la educación de los hijos.
189
Ya sea por limitaciones en las organizaciones y capital social o por la presencia de eventos inesperados
negativos covariados que afectan a todos los miembros de una comunidad o localidad (fenómenos
climáticos, por ejemplo).
157
como la agricultura, que es la actividad central en el medio rural190. Se produce,
además, con marcada estacionalidad, dispersión poblacional, problemas de información
asimétrica y presencia de costos de transacción significativos191. Es decir, es un ámbito
con condiciones que dificultan el desarrollo de todos los mercados, y en particular el del
mercado financiero.
En el caso de los mercados financieros rurales distintas condiciones y características

afectan su desempeño. Por un lado, las imperfecciones propias de los mercados
financieros, y por otro, las características del ámbito rural y de las actividades
económicas que ahí se desarrollan. En las dos últimas décadas se ha puesto especial
atención en la identificación de razones por las cuales los mercados financieros rurales
no logran convertirse en asignadores eficientes de recursos en la economía, sobre todo,
a partir del análisis de las imperfecciones de los mercados rurales192.
Numerosos estudios han definido las condiciones del entorno y de los agentes que
contribuyen a las imperfecciones en los mercados rurales, especialmente en los
financieros. Binswanger y Rosenzweig (1986) presentan un recuento de condiciones
denominadas “materiales” para mantener estas imperfecciones en los ámbitos rurales,
como dispersión de la población, altos costos de transporte, riesgos covariados
(sistémicos), deficiencias en los sistemas de comunicación, etc. Por su parte, Hoff et al.
(1993) analizan las variables de comportamiento que explican las fallas del mercado
financieros en el ámbito rural, como, por ejemplo, las imperfecciones de los mercados
de crédito que resultan de la existencia de asimetrías de información (selección adversa
y azar moral, así como, problemas derivados de las relaciones asimétricas entre
prestamistas y prestarios), que se traducen en altos costos de transacción, problemas de
monitoreo y coacción (enforcement), prácticas de racionamiento crediticio, demandas
excesivas de garantías, etc.193 (Hoff et al., 1993; Besley, 1994, Nagarajan y Meyer,
2005).
De igual modo, González-Vega (2003) muestra como los obstáculos para el desarrollo
del mercado financiero rural están interrelacionados y se refuerzan entre sí. Estos
obstáculos son de dos tipos, tradicionales (poder de mercado, externalidades, bienes
públicos, etc.) y los derivados de las nuevas teorías sobre fallas de mercados (Hoff et al.
(1993) mencionan selección adversa, azar moral, etc). Asimismo, agrega que estos
obstáculos además se ven afectados por “fallas” en la política (desencuentro entre los
incentivos burocráticos y los objetivos sociales, interferencia política, comportamientos
y prácticas clientelares, etc.), así como, por contextos en donde las dotaciones de bienes
y servicios públicos y privados no son óptimas (traduciéndose en mayores costos de
transacción, ausencia de sistemas de ejecución de garantías, etc.).
190
La agricultura si bien ha perdido importancia relativa en los ingresos de los hogares rurales sigue
siendo una actividad central en el medio rural en términos económicos directos y como fuente de empleo
asalariado, así como base de estrategias de seguridad alimentaria y como vía para promover la
preservación de la diversidad. En general, se mantiene como un sector articulador en el medio rural (para
una síntesis de la evidencia ver De Ferranti et al. (2005)).
191
Hoff, et al. (1993), Yaron (2004).
192
Existe una vasta literatura sobre los mercados financieros rurales y sus imperfecciones. Buenos
resumes de ella pueden hallarse en Hoff y Stilitz (1993), Yaron (2004), González-Vega (2003), Besley (1994),
entre otros.
193
Visiones globales de las fallas, características y funcionamiento de los mercados de crédito pueden
encontrarse en Stiglitz (1993); Stiglitz y Weiss (1981; 1987 y 1992); Hoff , Braverman y Stiglitz (1993);
Besley (1994); entre otros.
158
Es así que en contextos de fallas de los mercados, como sería el caso de los mercados
financieros rurales, existe un amplio margen de acción para el estado y la sociedad. Las
propuestas vigentes señalan que el rol del estado no debe restringirse a acciones en pos
de suplir al mercado, sino en estimular la innovación social e institucional así como
fomentar la cooperación entre agentes para mitigar los efectos negativos de las fallas del
mercado (Holden y Binswanger, 1998). A partir de un análisis de fallas que enfrentan,
también, los gobiernos y sectores públicos para profundizar los servicios financieros en
el medio rural de manera eficiente, eficaz y sostenible, Von Pischcke (1991)
recomienda trabajar con el mercado y no en contra de éste. González –Vega (2003),
siguiendo a Von Pishcke propone la implementación de incentivos compatibles, en vez
de prohibiciones, creación de entidades, etc., que ayuden a que el mercado responda en
la dirección adecuada194.
En este marco proponemos analizar las restricciones que enfrentan los oferentes y
demandantes de los mercados de factores en la sierra rural. Para ello buscamos
identificar qué impide a los hogares usar más determinados factores productivos y qué
limita la oferta de estos factores en un ámbito como el de la sierra rural.
Este análisis es particularmente pertinente dado que estamos ante una expansión
importante de la economía peruana y con ello del sistema financiero. En este contexto,
nos preguntamos si esta expansión se da de manera similar en todo el territorio y si
expande las oportunidades de acceso y uso de los servicios financieros para los hogares
rurales de la sierra del país195.
Nos centraremos en el caso del mercado de servicios financieros. Las razones tras esta
elección se refieren, por un lado, a que este mercado cuenta con un producto
relativamente homogéneo y estandarizado, como el crédito, a diferencia de lo que
sucede en mercados como el de asistencia técnica, por ejemplo, donde es complejo
identificar la calidad y características del producto transado. Por otro lado, el mercado
de servicios financieros formales (que es en el que nos concentraremos) tiene una oferta
conocida y limitada a los intermediarios financieros que operan en la zona (básicamente
microfinancieros, dado el tipo de clientes que nos interesa)196. Posteriormente,
analizaremos la situación de otros factores pero de manera más puntual acotando el
análisis a un ámbito geográfico o temático particular.
En respuesta a lo mencionado en el marco conceptual, buscaremos identificar el tipo de

restricciones que limitan el uso (demanda) y el acceso y la oferta de servicios
financieros en la sierra rural, para lo cual analizaremos el contexto, para identificar las
llamadas “condiciones materiales” mencionadas por Binswanger y Rosenzweig (1986),
poniendo especial atención al rol que juega la dotación de bienes y servicios públicos y
privados en la definición de la oferta de servicios financieros en una localidad
determinada. Discutiremos también las variables de comportamiento (reseñadas por
Hoff et al (1993) y las llamadas fallas de la política e instituciones que pudieran estar
afectando la oferta y la demanda de servicios financieros.
194
Si estos incentivos están bien diseñados ayudan, incluso, a reducir otros problemas asociados con las
situaciones de agente-principal, típicas de estos mercados.
195
Lo que se relaciona con la hipótesis de que el sistema financiero se ha expandido por si solo.
196
Lo que lo hace significativamente distinto al mercado de tierras o de asistencia técnica donde la oferta
es tan heterogénea y atomizada como la demanda.
159
Como mencionamos, para tomar ventaja de la heterogeneidad de la sierra rural
trabajaremos con el conjunto de la sierra y también a partir de dos ámbitos de la sierra
rural, el Valle del Mantaro y el ámbito del proyecto Sierra Sur (que opera en 5
departamentos de la sierra sur). En cada uno de estos ámbitos caracterizaremos la oferta
financiera formal (la microfinanciera en particular) y, a partir de encuestas disponibles,
la demanda efectiva de servicios financieros y de crédito en particular.
Proponemos un análisis basado en estimaciones de la probabilidad de contar con un

intermediario financiero en la zona (a nivel de distrito por ejemplo) a partir de variables
de la localidad y de los pobladores y su economía. Asimismo, buscamos estimar las
variables asociadas con el nivel de colocaciones de cada uno de los intermediarios en
una zona. Por el lado de los demandantes, buscamos replicar algo similar, es decir, a
partir de una estimación de la probabilidad de que un hogar haya tenido crédito,
identificar las variables de contexto y de los propios hogares que están asociadas con un
mayor uso del crédito u otro servicio financiero.
2. Acceso a los mercados de factores

Los mercados de factores en el ámbito rural resultan un cuello de botella que impide el
desarrollo de las iniciativas de los hogares, y muchas veces también la causa del fracaso
de iniciativas desde el sector público. Asimismo, estos mercados, como el de crédito por
ejemplo, pueden estar ampliando las desigualdades en el medio rural al sólo existir en la
práctica para los grupos más “privilegiados” de actores económicos, dejando fuera a los
que justamente más necesitan estos recursos financieros externos para insertarse en
esquemas productivos que les permitan salir de su condición de pobreza197.
En esta sección realizamos una somera revisión del acceso que tienen los hogares de la
sierra rural a algunos mercados de factores claves. Aunque no existe información
específica que analice estos mercados, utilizaremos la Encuesta Nacional de Hogares
(ENAHO)198. Luego nos centraremos en el análisis en profundidad de un mercado, el de
servicios financieros, sobre todo el referido al uso y acceso a crédito, a fin de identificar
los principales problemas que estos mercados enfrentan para desarrollarse en la sierra
rural del país.
2.1. Acceso al mercado laboral
Respecto al acceso al mercado laboral encontramos que los hogares de la sierra rural
tienen menores niveles de acceso a este mercado, ya que sólo el 38% de los hogares de
este ámbito tienen algún miembro de hogar trabajando de manera dependiente, mientras
que el 61% de los hogares de la costa rural y el 68% de los hogares de la sierra urbana
tienen un miembro de su hogar empleado como trabajador dependiente. Esta situación
es mucho más notoria en el empleo dependiente no agrícola, donde sólo el 22% de los
hogares de la sierra rural cuenta con algún miembro de hogar trabajando en esta área,
frente al 65% de los hogares con miembros trabajando en esta área en la sierra urbana
(año 2006).
197
Carter, M. y C. Barrett (2006)
198
Una de las desventajas de la ENAHO 2006 (y en general de todas las ENAHO) es la ausencia de las
preguntas específicas para estimar el acceso a los mercados de asistencia técnica, insumos y crédito, por
lo que en estos casos se usaron variables aproximadas.
160
Cuadro 2.1. Acceso a empleo dependiente
Perú Sierra Sierra Sierra Sierra Sierra
Sierra
Rural urbana rural Norte Centro Sur
% con algún miembro de hogar con
trabajo dependiente agrícola 25.8 17.4 11.8 21.4 16.1 19.6 15.2
trabajo dependiente no agrícola 21.4 40.1 65.4 22.1 27.3 40.1 44.7
trabajo dependiente 41.2 50.5 68.4 37.8 38.7 52.5 52.6
Fuente: ENAHO 2004 - 2006
Elaboración: IEP
Sin embargo este resultado esconde marcadas diferencias al interior de la sierra, donde
el acceso a mercado laboral es menor en la sierra norte que en el caso de la sierra central
y sur, sea este agrícola o no agrícola, como puede verse en el cuadro 2.1.
Asimismo, a medida que los hogares son más pobres el ingreso laboral producto del
trabajo dependiente se vuelve menos importante, en términos relativos, que en los
hogares más ricos, como puede verse en el cuadro 2.2. Esta diferencia se acentúa si
recordamos que la magnitud de los ingresos por venta de mano de obra es
significativamente distinta entre los hogares más y menos pobres de la sierra rural.
Cuadro 2.2. Ingresos por venta de mano de obra - SIERRA RURAL
Quintiles de gasto per cápita
1 2 3 4 5
* % ingresos dependientes 30.9 34.7 37.8 41.5 44.4
* % ingresos independientes 69.2 65.3 62.2 58.5 55.6
Total ingreso por venta de Mano de obra
2,439 3,281 4,148 5,510 7,278
(soles anuales)
Fuente: ENAHO 2006
Elaboración: IEP
2.2. Acceso a otros mercados de factores: Insumos, Asistencia Técnica y Tierra
2.2.1. Insumos y asistencia técnica
Para tener una aproximación a la relación de los hogares de la sierra rural con el
mercado de insumos, utilizamos como indicador aproximado el gasto agrícola que cada
hogar realiza en el mercado para adquirir insumos agropecuarios199. De esta manera
encontramos que los hogares rurales realizan un alto porcentaje de su gasto agrícola a
través del mercado (el ratio insumos comprados sobre gasto agrícola total es en
promedio de 0.62), y este acceso al mercado de insumos se mantiene tanto en la sierra
rural como en las diferentes zonas de la sierra analizadas (sierra norte, centro y sur), tal
como puede verse en el gráfico 2.1. Es decir, buena parte de los hogares de la sierra
rural, a pesar de sus elevados niveles de pobreza tienen una relación estrecha con el
mercado de insumos productivos.
199
Nos referimos al gasto (en efectivo y/o como pago en especie) en semillas, abonos, pesticidas,
jornales y agua de riego. Hemos considerado estos 5 rubros de gastos, por ser imprescindibles en la
producción agrícola.
161
Gráfico 2.1
Acce so a me rca do de insum os y a siste ncia té cnica
- 2006 -
16.0 0.650
14.4
14.0
12.0 0.624 0.618 11.4

0.624
0.613
10.0
0.610 9.9 7.9
ratio
%
8.0 0.600
9.1 0.594
9.6
6.0
4.0
2.0
0.0 0.550
Perú Rural Sierra Sierra rural Sierra Norte Sierra Centro Sierra Sur
% de hogares con as is tencia técnica ratio de gas to m ercado/ gas to total agrícola
Fuente: ENAHO 2006

Elaboración: IEP
Sin embargo, a pesar de la relación con el mercado de insumos con la que cuentan los
hogares de la sierra rural, existe evidencia de bajos niveles de uso de asistencia técnica
asociada a sus labores agropecuarias (ver gráfico 2.1): sólo el 14% de los hogares de la
sierra rural contaron con algún tipo de asistencia técnica. Desgraciadamente las
ENAHO no tienen preguntas relevantes sobre asistencia técnica, este valor es
referencial y debe considerarse una cota mínima de la relación de los hogares rurales de
la sierra con el mercado de asistencia técnica.
2.2.2. El mercado de uso de las tierras
Un mercado por analizar, y del cual se encuentra muy poca información, es el mercado
de tierras200. Según la ENAHO 2006, el porcentaje de parcelas que participan en el
mercado de alquileres, préstamo o al partir (sea que se den o se reciban en alquiler,
préstamo o al partir201) es de 19%202, y representan una extensión total de 12,504.8 has.
En la sierra rural el 17% de las parcelas participan en este mercado (5,441.1 has), siendo
el 14% de estas parcelas las que se reciben de otros, y sólo el 3% las que se dan a otros.
Como se ve en el cuadro 2.3, la principal forma de trabajo de las parcelas recibidas de
otros es a través del préstamo, seguido por el trabajo al partir.
200
Nos referiremos al mercado de uso de tierras y no al de compra y venta de tierras, debido a que la
ENAHO 2006 sólo recoge información sobre el área que da en alquiler o alquila de otras personas, y no
recoge información acerca de las tierras vendidas o compradas durante los últimos 12 meses.
201
La pregunta realizada en ENAHO es: “¿Cuál es el área total de la explotación agropecuaria (incluye
barbecho, descanso, montes y bosques, etc.?”. Y esta pregunta se subdivide en las siguientes categorías:
“propia que trabaja actualmente”, “propia que alquila, presta, cede a otros” y “que alquila, recibe o trabaja
de otros”.
202
De estas tierras, el 16% son tierras que se alquilan o prestan de otros y sólo el 3% se dan en alquiler o
prestan a otros.
162
Cuadro 2.3. Régimen de tenencia de las parcelas recibidas en alquiler, préstamo o al partir en la
sierra rural.
%
Alquilada 17.0
Prestada o cedida 43.7
Al partir 25.7
Otro 13.6
Total 100.0
Fuente: ENAHO 2006
Elaboración: IEP
En general, encontramos que en la zona rural el 21% de los hogares recibe tierras en
alquiler, prestadas o al partir (el promedio de tierras recibidas de otros es de 3.41 has).
Este porcentaje en los hogares de la sierra rural es del 22.7%, y el promedio de tierras
que se reciben de otros es de 3 has, como puede verse en el gráfico 2.2.
Gráfico 2.2
Hoga re s que re cibe n tie rra s e n a lquile r o pre sta da s de otros
- 2006 -
30.0 4.00
27.0
3.41
3.50
25.0 23.1
22.7 22.4 21.8
21.3 3.00
3.01
20.0 2.89
2.50
2.26
HA
%
15.0 2.00
1.45
1.50
10.0
1.18
1.00
5.0
0.50
0.0 0.00
% de hogares que reciben en alquiler/pres tado Area que recibe en alquiler (HA)
Fuente: ENAHO 2006

Elaboración: IEP
Por otro lado, el porcentaje de hogares en la zona rural que da sus tierras a otros es sólo
del 2.2%, siendo la extensión promedio de estas tierras de 1.8 has. En la sierra rural este
porcentaje es del 2.6%, y la extensión de tierras dadas a otros es de 1.5 has, como puede
verse en el gráfico 2.3.
163
Gráfico 2.3
Hoga re s que da tie rra s e n a lquile r o pre sta da s
- 2006 -
3.5 2.50
3.2
3.0 2.7 2.08

1.88 2.6 2.6 2.00
2.5
1.88 1.48
2.2
2.0
1.57
1.50
2.0
HA
%
1.5
1.00
0.88
1.0
0.50
0.5
0.0 0.00
% de hogares da en alquiler/pres tado Area que da en alquiler (HA)
Fuente: ENAHO 2006

Elaboración: IEP
2.3. El mercado financiero: Crédito y Remesas
2.3.1. El mayor uso de crédito
Como vimos hasta el momento, en el Perú encontramos que existen aún bajos niveles de
acceso a los mercados de asistencia técnica, insumos y tierras, aunque en casi todos se
observa un proceso lento pero sostenido de ampliación de cobertura y uso. En el cuadro
A.2.1.1 del anexo 2.1, los hogares de la sierra rural son los que menos acceso a bienes
públicos y privados tienen, respecto a sus partes de la sierra urbana, además de ser
hogares netamente agrícolas (el 91% de los hogares de la sierra rural en el año 2006 son
considerados agrícolas)203. Estas características particulares de la sierra rural están
asociadas al nivel de pobreza que hay en este ámbito: 69% de los hogares de la sierra
rural son pobres (40% son pobres extremos y 29% son pobres no extremos) como
vemos en el cuadro 2.4.
Cuadro 2.4. Pobreza de los hogares - 2006

Perú Sierra Sierra Sierra Sierra Sierra
Nacional Sierra
Rural urbana rural norte centro sur
Pobre 39.3 56.9 54.1 33.8 68.6 60.2 58.7 46.5
Pobre extremo 14.3 27.4 26.1 7.3 39.5 27.3 31.3 19.5
Pobre no extremo 25.0 29.4 28.0 26.5 29.1 32.9 27.4 27.0
No pobre 60.7 43.1 45.9 66.2 31.4 39.8 41.3 53.5
Fuente: ENAHO 2004 – 2006
Elaboración: IEP
A pesar de que en la sierra los niveles de pobreza se mantienen elevados, el acceso al

crédito parece estar creciendo. Según la encuesta de hogares del 2004, el 22.3% de los
hogares peruanos tuvo algún crédito en los últimos 12 meses, sin embargo la sierra rural
es el ámbito con menor nivel de acceso (13.1% vs 23.7% en la sierra urbana). En la
encuesta de hogares del 2006 hay un importante incremento en los niveles de acceso al
203
Consideramos hogares agrícolas a aquellos que hayan trabajado su tierra y/o los ingresos producto de
actividad agrícola representen más del 40% de su ingreso total.
164
crédito, lo que se condice con el desarrollo microfinanciero (fenómeno principalmente
urbano pero con creciente expansión de las agencias de estas entidades hacia ciudades
pequeñas), tal como se ve en el gráfico 2.4204.
Gráfico 2.4
Acce so a cré dito
- 2001 - 2004 - 2006 -
40
36.7
35
30.1
30
25
17.8
%
20
15
13.1
10.6
9.8
10
0
Pe rú Rura l Sie rra Rura l Pe rú Rura l Sie rra Rura l Pe rú Rura l Sie rra Rura l
2001 2004 2006
Fuente: ENAHO 2001, 2004, 2006

Elaboración: IEP.
Debe notarse que en el ámbito de la sierra, la zona con mayor acceso al crédito es la
sierra norte205, con 59% de hogares con crédito (ver gráfico 2.5). Esto coincide en
mucho con el crecimiento de la oferta financiera en zonas altamente dinámicas,
principalmente Cajamarca en donde la tasa de crecimiento del PBI entre el año 2000 y
el 2006 fue de 23.8, y donde existen al menos 18 instituciones financieras, las cuales
han tenido un crecimiento entre el 2005 y el 2006 del 48%. Asimismo, es importante
destacar que el porcentaje de hogares de la sierra rural que reportó haber tenido al
menos un crédito en el 2001 fue de apenas 9.8%206.
Desgraciadamente, hay muy poca información y muy fragmentada sobre el uso de

crédito formal por parte de los productores agropecuarios. Lo que si es evidente es que
hay grandes diferencias en los niveles de acceso y uso de este tipo de crédito entre
distintas zonas, tipo de cultivo y características de los productores y sus explotaciones
agropecuarias. Por ejemplo en la costa, en los valles de Piura encontramos que cerca del
28% de los productores agrícolas utilizan crédito formal, pero que más del 70%
considera que si es sujeto de crédito y que por ende de solicitar podría obtener un
crédito, situación similar se encuentra en valles interandinos de alta productividad,
como el valle del Mantaro. Sin embargo, en zonas más alejadas de los mercados, con
producción perecible y más orientada al consumo directo que a la industria, los niveles
de acceso al crédito bajan considerablemente, tanto por la limitada oferta existen como
por un conjunto de restricciones que afectan la demanda por este servicio.
204
La pregunta realizada en ENAHO es: “En los últimos 12 meses, Ud. o algún miembro de su hogar,
¿recibió algún tipo de crédito o préstamo de cualquier fuente (formal o informal) y para cualquier fin
(producción, consumo, fiado, entrega de productos a ser pagados en cuotas, crédito de familiares o
amigos, etc)?”
205
Considera las zonas de sierra de los departamentos de Piura, Amazonas, Lambayeque, La Libertad, y
el departamento de Cajamarca.
206
En la ENAHO 2002 no se hizo la pregunta acerca de si tuvo crédito en el último año.
165
Gráfico 2.5
Acce so a cré dito e n la Sie rra
- 2001 - 2004 - 2006 -
70.0
59.2
60.0
50.0
40.0 36.6
%
28.5
30.0
21.6
16.7 19.4
20.0
10.6 12.3 13.2
10.0
0.0
Norte Centro Sur Norte Centro Sur Norte Centro Sur
2001 2004 2006
Fuente: ENAHO 2001, 2004, 2006

Elaboración: IEP.
Como hemos visto, el porcentaje de hogares rurales con crédito es siempre mayor que el
porcentaje de hogares con crédito en la sierra rural, es decir, en este ámbito el
crecimiento es muy importante pero los niveles de acceso se mantienen por debajo de
los registrados en otros ámbitos rurales del país.
Si bien los estratos de menores ingresos tienen, como era de esperarse, menores niveles
de uso de crédito que los más ricos (o menos pobres), el incremento en el uso del
crédito registrado entre 2004 y 2006 se da en mayor proporción en los estratos más
pobres. Es así que dentro del 20% de hogares más pobre en la sierra rural se pasa de
10% de hogares con crédito en el 2004 a 25% en el 2006, mientras que en el 20% más
rico del mismo ámbito se pasa de 15% a 31%207. Esto nos haría pensar que hay una
creciente penetración financiera hacia los estratos más pobres.
Como era de esperarse, el acceso a crédito (como producto emblemático de los servicios
financieros) a pesar de su importante expansión mantiene un sesgo hacia los hogares
con mayores recursos. Para poder mostrarlo hicimos un ejercicio que clasifica los
hogares según tres variables claves: educación (medida como máxima del hogar),
tenencia de activos productivos (medida como el área propia que posee el hogar) y
acceso a servicios públicos (medido como un ratio de acceso a servicios). A partir de
cada una de estas variables creamos un índice que divide a los hogares en 3 grupos
homogéneos208.
Así, un hogar con altos promedios en educación máxima del hogar, alto promedio de
área propia del hogar y alto índice de acceso a servicios, es considerado un hogar del
tipo AAA, y por el contrario un hogar con bajos promedios de educación máxima del
hogar, de área propia y de bajo índice de acceso a servicios es clasificado como un
hogar BBB209.
207
Más información a nivel de quintiles puede hallarse en el cuadro A.2.1.2 del anexo 2.1.
208
En el anexo 2.2 se puede ver en detalle el proceso de elaboración de cada uno de los grupos.
209
En total, y tal como puede verse en el cuadro A2.2.5 del anexo 2.2., tenemos a los hogares clasificados
en 27 grupos.
166
Cuadro 2.5. Algunas características de los hogares de la sierra rural de acuerdo a su nivel de
tenencia de activos claves (área propia del hogar, acceso a servicios y educación)
Educación máxima del hogar B M A
Área propia del hogar B M A
Acceso a servicios B M A
% de hogares con alguien que trabaja 79.7 100.0 100.0
Ingreso laboral / Ingreso total 0.42 0.55 0.66
% de hogares con alguien que trabaja en el sector agropecuario 77.4 100.0 100.0
Ingreso laboral agropecuario/ Ingreso total 0.46 0.41 0.35
% con crédito 12.8 32.0 36.4
N 226 241 154
Fuente: ENAHO 2006
Elaboración: IEP
Uno de los resultados (ver cuadro 2.5), es que los hogares con bajo nivel de activos (del
tipo BBB) tienen un menor acceso a crédito respecto de los hogares con altos niveles de
activos (hogares AAA), pero los hogares con un nivel de activos medio (MMM) tienen
un acceso a crédito similar a los hogares con altos niveles de activos (hogares AAA).
2.3.2. Otros servicios financieros: Las remesas
Es importante analizar el uso de otros servicios financieros a los que pueden tener
acceso los hogares de la sierra rural. Entre los otros usos de servicios financieros
encontramos a las remesas (o transferencias realizadas por miembros del hogar que han
migrado permanente o temporalmente) que reciben los hogares. En primer lugar
podemos observar que el 20% de los hogares de la sierra rural ha recibido remesas, en
su mayoría de origen nacional (producto de la migración interna).
Gráfico 2.6
Hoga re s que re cibe n re m e sa s
- 2006 -
25.0
19.7 20.0
20.0
15.7
15.0 14.1
13.0 13.2
%
10.0
5.0
1.6 0.9
0.3
0.0
Rura l Sie rra Urba na Sie rra Rura l
Con rem esa extranjera Con rem esa nacional Con rem esas
Fuente: ENAHO 2006

Elaboración: IEP
Además, el porcentaje de hogares que reciben remesas es relativamente homogéneo en

las diferentes zonas de la sierra norte y sur, con valores alrededor del 16%, como puede
verse en el gráfico 2.7. La sierra centro es la que presenta mayor porcentaje de hogares
que reciben remesas, lo cual es coincidente con la cercanía de esta zona con Lima.
167
Gráfico 2.7
Hoga re s que re cibe n re m e sa s e n la Sie rra
- 2006 -
20.0
18.3 18.6
18.0
16.2 16.9
15.1 15.8
16.0
14.0
12.0
%
10.0
8.0
6.0
4.0
2.0
0.7 0.3 0.9
0.0
Sie rra Norte Sie rra Ce ntro Sie rra Sur
Con remesa extranjera Con remesa nacional Con remesas
Fuente: ENAHO 2006

Elaboración: IEP
2.4. Los hogares de la sierra rural y su relación con los mercados de factores
analizados
Efectivamente, al unir lo anterior para ver con cuántos mercados de factores están
vinculados los hogares rurales, tenemos que más del 95% tiene alguna conexión con
alguno de los mercados analizados (de crédito, asistencia técnica, laboral e insumos). El
42% está conectado sólo con uno de los mercados analizados, y el 39% está vinculado
con dos mercados, como podemos ver en el cuadro 2.6. Sin embargo, menos del 2% de
los hogares de la sierra rural tiene vinculación con todos los mercados analizados.
Cuadro 2.6. Vinculación de los hogares con los mercados analizados
Zona Sierra
Sierra
rural rural
Con un mercado 41.7 44.0 41.8
Con tres mercados 13.8 9.9 13.7
Total 100.0 100.0 100.0
Fuente: ENAHO 2006
Elaboración: IEP
En nuestro análisis por niveles de activos, uno de los principales resultados obtenidos
(ver cuadro A.2.2.6 del anexo 2.2), es que el 82% de los hogares con bajo nivel de
activos (del tipo BBB) se encuentran conectados uno (61%) o dos mercados (21%),
mientras que en los hogares con altos niveles de activos (hogares AAA) el 76% de
hogares tiene vinculación con más de dos de los mercados de factores analizados.
Efectivamente, en los hogares de bajos niveles de activos el ratio de inserción en el

mercado de consumo (gasto) es de 0.39, en el mercado de insumos agrícolas de 0.57 y,
si observamos el mercado de factores, el índice de acceso al mercado laboral es 0.67
168
(ver cuadro 2.7). Pero es claro que los hogares con más activos (del tipo AAA) son los
que más acceso tienen al crédito, asistencia técnica (26%) y mercado de insumos (ratio
de 0.64).
Cuadro 2.7. Características de los hogares de la sierra rural de acuerdo a su nivel de tenencia de
activos claves (área propia del hogar, acceso a servicios y educación)
Mercado de Consumo
Ratio de gasto mercado1// gasto total 0.39 0.46 0.57
Ratio de ingreso de mercado/ Ingreso total 0.26 0.39 0.56
Mercado de Factores
% con crédito 12.8 32.0 36.4
2/
% con asistencia técnica 8.0 19.1 26.0
Ratio personas que trabajan / total del personas del hogar 0.67 0.34 0.46
% de hogares con alguien que trabaja 79.7 100.0 100.0
% de hogares con alguien que trabaja de manera dependiente 40.3 38.2 43.5
3/
Ratio de gasto agrícola en mercado / gasto total agrícola 0.57 0.60 0.64
% que usa todos los mercados de factores 0.4 1.2 3.9
N 226 241 154
1/ Considera el gasto monetario y el pago en especie.
2/ Considera el gasto en asistencia técnica en actividades forestales y/o agrícolas y en actividades
pecuarias.
3/ Considera el gasto en semillas, abonos, pesticidas, jornales y agua de riego.
Fuente: ENAHO 2006
Elaboración: IEP
Como hemos visto hasta el momento, existen diferentes niveles de acceso a los distintos
mercados, dependiendo de la zona, pobreza y posesión de activos. Debido a que nos
interesa analizar la oferta y demanda de estos mercados, volveremos a centrar el análisis
de los mercados de factores en zonas rurales al análisis del crédito, y específicamente el
crédito formal.
En lo que sigue queremos justamente explorar cual es la situación del acceso y uso del
sistema financiero en la sierra rural e identificar qué factores están tras dichos niveles de
acceso y uso. Buscamos entender si esta situación favorable del sistema financiero
(expansión microfinanciera) y la relativa mayor apertura e interés por las zonas rurales
tiene relevancia en la sierra rural, y de tenerlo identificar cuales de los hogares rurales
de dicho ámbito están tomando ventaja del sistema financiero.
3. Oferta financiera
3.1. La expansión del sistema financiero
Desde el inicio de la expansión de las microfinanzas en el Perú, hace ya más de una

década, una de las principales preocupaciones sobre su desarrollo y su impacto se
refería a su sesgo urbano. Las limitadas cifras sobre acceso al crédito, principal
producto microfinanciero, dan evidencia suficiente como para justificar esta
preocupación. Sin embargo, en años recientes vemos que la creciente competencia,
incluso saturación, en las plazas urbanas han llevado a muchas entidades
169
microfinancieras, sobre todo a las de menor tamaño y mayor apuesta por el desarrollo
regional, a reconsiderar sus estrategias de expansión y comenzar un proceso de
ampliación de cobertura y desarrollo de productos para servir a la población asentada en
zonas peri urbanas, en pequeños pueblos y en el ámbito rural.
La expansión microfinanciera
El Perú representa un caso excepcional de desarrollo microfinanciero. No sólo por el

relativamente rápido y sólido crecimiento de esta industria, sino sobre todo por la
composición y características del sistema. El sistema microfinanciero peruano es un
sistema formal y regulado, es decir compuesto por entidades supervisadas por la
autoridad pública (la Superintendencia de Banca y Seguros en este caso) y sujeto al
cumplimiento de estándares financieros del más alto nivel210. Dentro del esquema
regulado la legislación permite la existencia de distintos tipos de entidades financieras,
desde bancos hasta entidades que solo están permitidas de realizar actividades activas
(como las EDPYMES). Esta multiplicidad de tipos de entidades ha permitido que la
industria esté compuesta por entidades de distinta naturaleza, origen, vocación y escala.
Además, se cuenta con entidades privadas y públicas211. Diversidad que ha ayudado al
propio sistema a consolidarse.
Las entidades microfinancieras tuvieron un origen “regional”. Es decir, nacieron como

entidades financieras fuera de Lima. Las CMAC, los intermediarios más importantes del
sistema microfinanicero, tienen su origen en los municipios provinciales, por ende se
localizan inicialmente en la capital de la provincia que las crea (en su mayoría estas
coinciden con grandes ciudades como Huancayo, Arequipa, Trujillo, Piura y Cusco).
Las CRAC que se crean recién a partir de 1994 buscan consolidar propuestas de
inversionistas regionales a favor de las finanzas rurales de su región. Las EDPYMES
son una figura creada inicialmente por la legislación para favorecer la formalización de
programas de microcrédito sobre todo de ONG (en particular los de ONG grandes).
Gracias al desarrollo de estos intermediarios, tanto en su escala de operaciones como en
sus niveles de solidez y solvencia, la SBS inició un proceso de apertura para permitir a
estas entidades abrir operaciones fuera de su zona de origen. Este proceso ha sido clave
en el desarrollo de la industria pues ha permitido a estas entidades, de pequeña escala en
su mayoría, diversificar sus colocaciones, adaptar su tecnología financiera fuera de su
ámbito original de trabajo y mejorar su eficiencia a la vez que ampliar su escala. En el
caso de las CMAC por ejemplo el abrir oficinas en Lima resultó clave para poder
mejorar sus niveles de captación de ahorros (su principal fuente de fondeo) y con ello
ampliar sus colocaciones fuera de Lima212.
Además de las más de 40 entidades microfinancieras, operan en el ámbito de las

microfinanzas unas cuantas financieras y MiBanco, un banco creado para atender al
sector microempresarial a partir de la experiencia de una ONG internacional. Dado el
éxito de estas entidades, varios bancos han abierto o reabierto sus divisiones
210
Básicamente referidos a requisitos de capital, apalancamiento, etc. y del cumplimiento de reglas de
manejo de riesgos que aseguren la estabilidad de cada institución como del sistema en su conjunto.
211
Las CMAC son entidades públicas en tanto son de propiedad de los municipios provinciales que las
crean.
212
Gracias a este desarrollo hemos podido ver, como pocas veces en nuestra historia, capitales limeños
financiando actividades microempresariales en provincias.
170
microempresariales para competir con las entidades microfinancieras, sobre todo en las
principales ciudades fuera de Lima.
Si bien las colocaciones microfinancieras siguen siendo un porcentaje pequeño de las

colocaciones totales, estas han venido creciendo más que el resto de las colocaciones de
la banca múltiple. El microcrédito en el Perú se ha venido desarrollado desde los años
80, pero este desarrollo ha sido mayor desde los 90. Entre 1994 y el 2007, el total de
colocaciones pasó de 236 millones de dólares a 3,266 millones de dólares. Entre 1999 y
2007 el sistema financiero peruano incrementó sus colocaciones en 103%, siendo que
los bancos incrementaron sus colocaciones en 88%, mientras que el sistema
microfinanciero incrementó sus colocaciones en más de 540%. Los niveles de solidez
de la industria microfinanciera son adecuados y tienden a acercarse a los de los bancos,
la mora es baja (aproximadamente 4%) y se cuentan con niveles de provisiones que
superan su cartera en riesgo.
Gráfico 2.8
Colocaciones totales del Sistema Financiero

- millones de dólares -
30,000
25,116
25,000
20,000
Agrobanco
14,737
Edpyme
15,000
Crac
Cmac
10,000 Financieras
5,818
Bancos
5,000
0
1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007
Fuente: SBS
Elaboración: IEP
La expansión de las microfinanzas y en general el crecimiento del sistema financiero ha

traído mayor competencia, que junto con las condiciones internacionales y la mejora en
la economía nacional se han traducido en una sustancial reducción de las tasas de interés
(ver gráfico 2.9).
171
Gráfico 2.9
Ta sa de inte ré s a ctiva
- 1992 - 2007 -
160 20
18
140
16
120
14
100
12
TAMEX
TAMN
80 10
8
60
6
40
4
20 2
0 0
1992
1993
1994
1995
1996
1997
1998
1999
2000
2001
2002
2003
2004
2005
2006
2007
TAMN TAMEX
Fuente: SBS
Elaboración: IEP
La composición de las colocaciones microfinancieras da cuenta de la importancia de las

CMAC, pero también de las entidades de menor escala como las EDPYMES y de
MiBanco.
Actualmente el sistema microfinanciero tiene tantos deudores como la Banca Múltiple

(mas de 2 millones de deudores las entidades microfinancieras y otros 2 millones la
banca múltiple). En su mayoría los clientes de las entidades microfinancieras, son
clientes “nuevos” en el sistema financiero, de ahí su importancia en el proceso de
bancarización (que implícitamente supone un proceso de formalización) y de muy
pequeña escala. El crédito promedio de las entidades de microfinanzas está alrededor de
los US$ 1,300 mientras que en la Banca este supera los US$ 9,000, como puede verse
en cuadro 2.3.
Cuadro 2.8. Número de deudores y crédito promedio en entidades de microfinanzas y Banca

múltiple a diciembre de 2007
Total de Cartera en Crédito
Empresas
deudores millones US$ promedio US$
Total microfinanzas 2,111,517 2,953 1,398
CMAC 724,750 1,437 1,982
CRAC 153,393 272 1,773
EDPYMES 407,567 398 977
B. del Trabajo 538,601 345 641
Mibanco 287,206 501 1,743
TOTAL BANCA MÚLTIPLE* 2,265,845 21,475 9,478
*No se considera Banco Falabella por ser exclusivamente de consumo.
Fuente: SBS
Elaboración: IEP
Es importante destacar también la presencia de la banca pública, Banco de la Nación y

Agrobanco, en el proceso de expansión del sistema financiero, sobre todo en su
dimensión espacial. El Banco de la Nación, si bien es una entidad ligada principalmente
a transacciones del sector público y a transacciones de los empleados públicos es una
entidad de gran cobertura geográfica (cuenta con casi 400 agencias). Además, en más de
172
270 locaciones el Banco de la Nación es el único intermediario financiero presente (lo
que ellos llaman UOB, única oferta bancaria). En los últimos años el Banco de la
Nación ha emprendido una importante actividad de promoción de las micorfinanzas a
través de dos mecanismos, una subasta de fondos como líneas de financiamiento para
entidades de microfinanzas y, lo más importante, un programa para permitir a entidades
financieras, microfinancieras en particular, operar dentro de las oficinas del Banco de la
Nación en aquellas plazas en las que el Banco de la Nación es UOB. Esto último ha
permitido que a la fecha cerca de 100 agencias del Banco de la Nación, ubicadas en
lugares poco dinámicos o de difícil acceso213, incluyan ventanillas y módulos de
atención de entidades de microfinanzas. Tal como se ve en el mapa 1, en varios distritos
de la sierra rural esta opción ha permitido la entrada de nuevos operadores financiero,
incluso en zonas donde no hay ni siquiera infraestructura de comunicaciones mínima.
Mapa 1. Agencias compartidas del Banco de la Nación en la sierra rural
Fuente: SBS y Encuesta Nacional Continua 2006 (ENCO)

Elaboración: IEP
Agrobanco es una entidad relativamente pequeña y la única sectorial de las

mencionadas. Esta entidad, propiedad del sector público, ofrece dos tipos de créditos
213
Entendiendo difícil acceso como distancia y tiempo, pero también como ausencia de infraestructura
básica para el desarrollo del negocio bancario (telefonía por ejemplo).
173
(no capta depósitos), unos a través de líneas de segundo piso colocadas a través de
entidades de microfinanzas con las que se tiene buenos resultados (demanda
permanente, morosidad baja, etc.) y créditos directos. Tradicionalmente los créditos
directos se entregaron a condición de que los solicitantes estuvieran organizados en
cadenas productivas. Esta imposición ha hecho que las colocaciones sean relativamente
costosas y lentas, pero ha estado marcada por la necesidad de mejorar los negocios de
los productores a través de una mayor formalidad y organización. En las zonas andinas
han trabajado con diversos productos y se cuenta con algunas experiencias exitosas en
ganadería sobre todo (alpacas en particular)214. Adicionalmente, a partir de la
modificación de su ley de creación (en el 2007) el Agrobanco podrá entregar créditos de
manera directa sin exigir la existencia de una cadena productiva. Agrobanco está en
proceso de expansión de sus oficinas. Por un lado, abre oficinas en nuevas plazas y a la
vez comparte oficinas del Banco de la Nación para acercarse a los productores, pero
como veremos en la sección siguiente, continúa teniendo una importancia limitada en
las finanzas rurales.
3.2. Las características de la oferta de crédito para el agro como una aproximación
a la evolución de la oferta de servicios financieros para el ámbito rural
Como se sabe el Perú ha experimentado cambios significativos en la oferta financiera

para el agro215, por un lado el cierre del Banco Agrario en 1992, el rápido desarrollo de
las microfinanzas formales (reguladas por la SBS), la formalización o especialización de
las microfinanzas no formales (básicamente ONG y Cooperativas de Ahorro y Crédito)
y la posterior creación de Agrobanco (en 2003), han traído cambios en la oferta
financiera para el agro216. Asimismo, la oferta ha sido sensible a la presencia de
fenómenos exógenos como la presencia del Fenómeno de El Niño (en 1997/98), y a
intermediarios del sector público como el programa de refinanciamiento (Rescate
financiero agrario – RFA) que se implementó a inicios de esta década.
Estos cambios se han traducido en una relación bastante estable (ligeramente creciente)
entre la producción y la oferta financiera para el agro, tal como se aprecia en el cuadro
2.9.
Cuadro 2.9. Relación entre el PBI y Colocaciones del sistema financiero en el sector agropecuario,
1994 – 2006 - (Millones de dólares corrientes)
1994 1998 2001 2004p/ 2005p/ 2006p/
PBI Nacional 45,012 53,189 55,485 71,388 76,300 94,843
PBI Agricultura1/ 3,418 4,219 4,973 4,295 4,113 5,203
2/
Colocaciones agropecuarias 208 495 407 386 451 469
% Colocaciones / PBI
Agricultura 6.1 11.7 8.2 9.0 11.0 9.0
p/ Las estimaciones del PBI Nacional y Agricultura son preliminares
1/ Sector Agricultura, Caza y Silvicultura
2/ Corresponde a las colocaciones brutas del sector
Fuente: CUANTO - Perú en Números 2007, BCRP, SBS
Elaboración: IEP
214
Para mayores detalles sobre el funcionamiento e historia de Agrobanco ver el estudio de caso de dicho
banco en Trivelli y Venero (2007).
215
Usamos las colocaciones agropecuarias como Proxy de la oferta financiera rural pues las estadísticas
oficiales no registran el ámbito de las actividades financieras.
216
Para más detalles y discusión sobre la evolución y características de la oferta financiera rural ver
Trivelli et al (2003).
174
Para el sistema financiero el sector agropecuario sigue siendo un sector poco atractivo
(por las conocidas razones de alto riesgo, elevados costos de transacción y limitada
rentabilidad), y es por ello que la expansión de las colocaciones agropecuarias se
explica más por la expansión de las colocaciones en general. Las colocaciones en el
agro representan solo el 4% de las colocaciones totales del sistema217, como puede verse
en el gráfico 2.10.
Gráfico 2.10
Porcentaje de colocaciones por sector (diciembre 2007)
Industria
30% Otros sectore s
19%
Bancos
73%
Agricultura
4%
CM AC
7.5%
CRAC
8.1%
Edpyme
2.8%
Agrobanco
Se rvicios 8.3%
48%
Fuente: SBS
Elaboración: IEP
Además, el sistema financiero que atiende al agro se mantiene segmentado. Por un lado,
la banca múltiple, responsable de los mayores montos colocados, se concentra en
créditos grandes (promedio superior a US$ 110 mil por transacción) a pocos clientes
(4,000 aproximadamente, que representan apenas el 6% de los clientes agropecuarios
del sistema). Por otro lado, las entidades microfinancieras (que incluyen a Mibanco)
colocan montos promedio que solo superan los US$ 1,800 por operación pero que
atienden al grueso de los clientes agropecuarios (más de 77 mil). Es decir, el sistema
financiero relevante para la mayor parte de clientes agropecuarios es el microfinanciero
y particularmente las CRACs por concentrar el mayor número de clientes en este sector.
217
Lo que refleja que el agro una proporción menor del financiamiento total respecto a lo que aporta a la
producción nacional.
175
Cuadro 2.10. Colocaciones agropecuarias del sistema financiero, 2007
(Al 31 de diciembre)
Colocaciones Crédito
Número de
Sistema agropecuarias promedio
deudores
millones de US US
CMAC 50.7 22,048 2,299.0
CRAC 55.0 26,085 2,110.2
EDPYME 19.3 12,572 1,534.8
Mibanco 18.7 16,519 1,132.0
Total IMF 143.7 77,224 1,860.8
Bancos 477.7 4,337 110,145.3
Agrobanco 24.5 16,555 1,481.1
TOTAL 645.9 98,116 6,583.0
Fuente: SBS
Elaboración: IEP
Gráfico 2.11. Porcentaje de deudores por sistema en el sector agropecuario (A diciembre de 2007)
Bancos
6%
CMAC
Mibanco 27%
19%
EDPYME
15%
CRAC
33%
Fuente: SBS
Elaboración: IEP
Uno de los principales problemas asociados con el financiamiento agropecuario, además

de la limitada oferta, es el alto costo del crédito. Si bien es cierto que el crédito sigue
siendo caro, sobre todo comparado con las tasas de rentabilidad de los principales
productos agropecuarios producidos por la pequeña agricultura, también es evidente que
las tasas de interés vienen registrando una tendencia hacia la baja, al igual que en el
conjunto de la industria microfinanciera.
Es decir, si bien las colocaciones hacia el sector agropecuario (que usamos como una
aproximado de las colocaciones rurales) han crecido, estas se encuentran lejos de
representar una oferta relevante para abastecer al conjunto de agricultores. Sin embargo
hay que destacar que estas colocaciones son en su mayoría basadas en un esquema de
mercado, de evaluación privada, sin subsidios ni apoyos especiales del sector público218.
Es decir, son colocaciones guiadas por una evaluación económica de rentabilidad de las
218
Salvo probablemente los fondos colocados a través de Agrobanco de manera directa o aquellos
colocados por esta entidad a través de sus acciones de segundo piso. En ambos casos, sin embargo, estas
colocaciones se pagan a tasas de mercado (aunque sin considerar el costo del capital inicial). Ver Trivelli
y Venero (2007) para una discusión sobre este punto.
176
entidades financieras y por ende son sostenibles en el tiempo. Además hay que destacar
que a pesar de esta expansión la morosidad de la cartera agropecuaria ha venido
cayendo de manera sostenida en los últimos años.
3.3. La oferta financiera en la sierra rural
La información disponible en la SBS, permite diferenciar las agencias de los

intermediarios financieros que se encuentran en los distritos de la sierra rural, de las
agencias del resto del país. A diciembre del 2007 el total de intermediarios financieros
que reportan carteras en la sierra rural son 13, todas ellas son instituciones de
microfinanzas, en total suman una cartera de 178 millones de soles que representa tan
solo el 3 % de las colocaciones de la Sierra y el 0.23 % del total nacional. En
depósitos219, a diciembre de 2007, 7 intermediarios captan ahorros y al igual que las
colocaciones todas ellas son instituciones de microfinanzas más el Banco de la Nación
que también reporta ahorros en el ámbito de la sierra rural. El total de depósitos de este
ámbito suma 58.7 millones de soles y representa el 1.6 % de la sierra y el 0.06 % del
total nacional.
Cuadro 2.11. Participación de colocaciones y depósitos de la sierra rural en soles y porcentaje
respecto a la Sierra y el total nacional
Colocaciones
Sistema
Sierra rural Sierra (%) Total nacional (%)
3.022 0.23241
Cajas Municipales 108,842,107 1.848 0.14214
Cajas Rurales 38,307,665 0.651 0.05003
EDPYMES 30,814,131 0.523 0.04024
Total 177,963,903 5,888,920,609 76,572,565,125
Depósitos
Sistema
Sierra rural Sierra % Total nacional %
1.663 0.0622
Cajas Municipales 21,829,861 1.021 0.02308
Cajas Rurales 36,930,328 0.641 0.03904
Banco de la Nación 35,592 0.001 0.00004
Total 58,795,781 5,758,269,138 94,598,507,191
Fuente: SBS
Elaboración: IEP
Estos porcentajes tan bajos de participación en la sierra rural, tanto en captaciones

como en depósitos, se explica por dos razones; Los intermediarios financieros reportan
sus carteras en los distritos de capitales de departamento o de provincia, que son
consideradas como distritos no rurales, la otra razón es que, se toma en cuenta las
colocaciones y depósitos de todo el sistema financiero, incluyendo a los bancos, quienes
también reportan sus carteras en distritos considerados no rurales, pero sobretodo
porque poseen carteras mucho más grandes en relación a las instituciones de
microfinanzas, que son las que han incursionado en la sierra rural220.
219
Las EDPYMES no están autorizadas por la SBS para captar ahorros.
220
Ver gráfico 2.8 de la sección la expansión microfinanciera.
177
Mapa 2 y 3. Presencia y colocaciones del sistema financiero regulado por distrito de la sierra 2001- 2007
Nota: Los rangos establecidos en cada institución financiera hacen referencia al volumen de colocaciones por distrito en la sierra. Por ejemplo, para el año 2007 las Edpymes
colocaron en un distrito de la sierra S/.18,927 y 83 millones de soles en otro distrito. Para ver una desagregación de dichos rangos ver mapas de evolución por cada institución
financiera en el anexo 2.3
178
Los mapas 2 y 3 muestran la evolución de colocaciones de cada sistema en la sierra;
CMACs, Edpymes, CRACs y Bancos, entre el 2001 y 2007, en ellos también se aprecia
los ámbitos analizados de la siguiente sección. Claramente se observa que tanto las
Edpymes como las CMACs y las CRACs han incrementado la escala de sus
colocaciones en la sierra. Sin embargo, lo más interesante de la evolución expuesta en
los mapas es la incursión de estas entidades en nuevas plazas de la sierra rural,
sobretodo las Edpymes. También se puede observar que el mayor volumen de
colocaciones, representado por las circunferencias de mayor tamaño, se encuentra en las
capitales de departamento. En el caso de los Bancos, si bien el incremento de su escala
de colocaciones no ha sido tan importante como el caso de las CRACs, CMACs y
Edpymes, ellos mantienen un nivel de colocaciones muy superior, pero el ingreso de
ellas a nuevas plazas de la sierra no es observable221.
3.4. Dos ámbitos de análisis en la Sierra rural: Sierra Sur y Valle del Mantaro
Como señalamos al inicio, la investigación que desarrollamos busca entender las

dinámicas de acceso y uso de servicios financieros en dos zonas de la sierra rural. En
primer lugar, el ámbito de trabajo del Proyecto de Desarrollo Sierra Sur (Sierra Sur en
adelante)222, que cuenta con 120 distritos en 5 departamentos de la sierra sur del país, y
el Valle del Mantaro, en particular el piso del valle, dominado por pequeños productores
de agricultura comercial.
En lo que sigue analizaremos dos ámbitos de la sierra rural, ámbitos bastante distintos
entre si y que nos permitirán mostrar las diferencias que existen en los mercados
financieros en la sierra del Perú. En particular en la oferta disponible a lo largo de la
sierra es muy heterogénea.
Las IMF que operan en los departamentos del proyecto Sierra Sur
EL proyecto Sierra sur se ubica dentro de los departamentos de Arequipa, Puno, Cusco,
Moquegua y Tacna, esta compuesto por 120 distritos. A septiembre del 2007, las
instituciones microfinancieras reguladas que operan otorgando créditos en estos distritos
son 6 y 4 instituciones captando depósitos223. Si tomamos como referencia los
departamentos donde esta el proyecto, el número de instituciones financieras aumenta
de 6 a 16 y a 18 si tomamos en cuenta el Banco de la Nación y Agrobanco, instituciones
públicas que también ofrecen créditos.
Como era de esperarse existe concentración de instituciones financieras en las capitales

de departamento, así en los distritos de Arequipa, Cusco, Moquegua y Tacna hay
presencia de diversas IMF (ver mapa 3), lo que no se observa en el ámbito de Sierra
Sur, salvo con excepción del distrito de Yunguyo224, que por razones limítrofes con
Bolivia y el lago Titicaca favorece la presencia de microfinazas. Este contraste
explicaría la diferencia existente entre las colocaciones y depósitos de los
departamentos del proyecto y el ámbito del proyecto (ver cuadro A.2.4.1 en el anexo
221
En el anexo 2.3 pueden encontrarse los mapas que muestran la evolución de las colocaciones por
institución financiera regulada.
222
Para más detalle ver su web www.sierrasur.gob.pe
223
las EDPYMES no están autorizadas por la SBS para captar ahorros.
224
A diciembre de 2007 las colocaciones en el distrito de Yunguyo fueron de S/. 14, 8353,724 casi la
tercera parte del total de colocaciones del ámbito del proyecto Sierra sur.
179
2.4). Las colocaciones en el ámbito rural que analizamos representan menos del 3% de
las colocaciones totales del sistema formal en los departamentos donde opera el
proyecto225.
La cartera agropecuaria de las 16 entidades microfinancieras en los 5 departamentos de

Sierra Sur representa algo más del 5% de las colocaciones totales de dichas entidades (a
Junio de 2007), porcentaje ligeramente mayor al promedio nacional de colocaciones
agropecuarias (que como vimos bordea el 3%). Las entidades más activas en las
colocaciones agropecuarias son las CRAC (sobre todo Los Andes, Credinka y Caja Sur)
y las EDPYMES (ver cuadro A.2.4.2 en anexo 2.4).
Los indicadores financieros (que se muestran en el cuadro A.2.4.3 del anexo 2.4) de las
entidades que operan en los departamentos del proyecto dan cuenta de que estas
entidades han mejorado su rentabilidad, el ROE pasó de 29.02% a 32.71%, el nivel de
morosidad cayo de 4.03% a 3.04 % y la eficiencia (gastos operativos/cartera promedio),
pasó de 13.23% a 12.32%. Las cajas municipales tienen los mejores indicadores de
eficiencia. La mayoría de instituciones guardan indicadores aceptables.
Es decir, las entidades que operan en los 5 departamentos considerados, y por ende en el
ámbito del proyecto, son entidades en su mayoría solventes, sólidas y en pleno proceso
de expansión.
Las IMF que operan en el Valle del Mantaro
El Valle del Mantaro se ubica dentro del departamento de Junín. Este valle está
compuesto por 23 distritos, donde hay 6 entidades financieras reguladas que otorgan
créditos (ver cuadro 2.12) y las IMF que captan depósitos en el departamento como en
el ámbito del proyecto son 3. En este caso, a diferencia de lo visto en Sierra Sur, el
ámbito del Valle del Mantaro tiene un nivel de colocaciones y captaciones muy cercano
al nivel de colocaciones del departamento (80% de las colocaciones y 90% de los
depósitos) pues las ciudades principales se encuentran justamente dentro del propio
valle del Mantaro (ver cuadro en A.2.4.4 en anexo 2.4).
Sin embargo, la cartera agropecuaria es similar, e incluso menor, a la que registran las
entidades ubicadas en los departamentos de Sierra Sur. En el valle del Mantaro la
cartera agropecuaria es solo de 4.7% de la cartera total, siendo el principal prestamista
al agro la Edpyme Confianza (ver cuadro A.2.4.5 en anexo 2.4).
Al igual que en Sierra Sur, el sistema microfinanciero presenta buenos resultados

financieros (ver cuadro A.2.4.6 en anexo 2.4).
Comparando ambos ámbitos
Al comparar estos dos ámbitos es evidente el mayor dinamismo financiero del Valle del
Mantaro, aunque cuente con menos entidades financieras, con menos población y
extensión. Como se aprecia en los cuadros siguientes, los montos de colocaciones y
depósitos promedio son mayores en Junín que en la Sierra Sur. Sin embargo, los
indicadores de las IMF de cada ámbito presentan resultados atractivos, similares y
225
Lo mismo sucede con los depósitos. En los distritos del proyecto Sierra Sur se capta menos del 3% de
los que se capta en total en los departamentos que contienen a estos distritos.
180
alineados con los resultados que viene obteniendo en general el sistema
microfinanciero.
Hay que destacar que si bien el ámbito de Sierra Sur es mucho más extenso y poblado
que el del valle del Mantaro, el número de habitantes en los distritos con oferta
financiera formal es mucho mayor en el valle del Mantaro que en la sierra sur (cerca de
tres veces), como se ve en el cuadro 2.13. A pesar de ello, las colocaciones y depósitos
per cápita son casi el doble en el valle del Mantaro que en la sierra sur, dándonos
evidencia del mayor dinamismo del primer ámbito frente al segundo.
En los dos ámbitos el sector agropecuario si bien atrae una porción pequeña de las
colocaciones (4.7% en Junín y 5.2% Sierra Sur) existen algunas entidades con una
cartera agropecuaria importante (Edpyme Confianza en Junín; CREDINKA, CRAC Los
Andes y Caja Sur en la Sierra Sur).
Cabe destacar que el sistema financiero presente en estos dos ámbitos es sólido y
solvente y muestra un proceso de expansión relativamente reciente. Las cifras de
colocaciones y depósitos en ambos ámbitos vienen creciendo considerablemente en la
última década. En el caso de Sierra sur las colocaciones pasaron de 12.5 millones de
soles en el 2001 a 51.9 millones el 2007 y los depósitos de 3.6 millones de soles a 31.5
millones para los mismos años. En el caso del Valle del Mantaro las colocaciones
pasaron de 55.2 millones de soles en el 2001 a 324 millones el 2007 y los depósitos de
47.4 millones de soles a 216.6 millones para los mismos años.
Gráfico 2.12
Colocaciones per cápita en ámbito analizado Depósitos per cápita en ámbito del proyecto
(Nuevos Soles) (Nuevos Soles)
1000.0 700.0
900.0
600.0
800.0
700.0 500.0
600.0
400.0
500.0
400.0 300.0
300.0 200.0
200.0
100.0
100.0
0.0 0.0
Sierra sur Valle del Mantaro Sierra sur Valle del Mantaro
Fuente: SBS
Elaboración: IEP
Cuadro 2.12. Resumen de indicadores financieros (diciembre del 2007)
Ámbito ROE MORA EFICIENCIA
Sierra sur 32.71% 3.04% 12.32%

Valle del Mantaro 33.42% 2.71% 13.64%
Fuente: Superintendencia de Banca y Seguros, www.sbs.gob.pe
Elaboración: IEP
181
Cuadro 2.13. Comparando Ámbitos (diciembre 2007)
Ámbito Sierra sur Valle del Mantaro
N° de distritos del ámbito analizado 120 23
COLOCACIONES
Colocaciones en departamento(s) (Nuevos Soles) 1,775,012,600 482,828,030
Colocaciones en ámbito analizado (proyecto y Valle) (Nuevos Soles) 51,929,788 324,613,043
N° de IMF que otorgan créditos en departamento(s) 16 6
N° de IMF que otorgan créditos en el ámbito analizado 5 6
N° de distritos con colocaciones en el departamento (s) 37 14
N° de distritos con colocaciones en el ámbito analizado 7 6
Población de distritos con colocaciones en el departamento(s) 1,708,113 589,923
Población de distritos con colocaciones en el ámbito analizado 117,571 371,983
Colocaciones per cápita en ámbito analizado (Nuevos Soles) 441.7 872.7
DEPÓSITOS
Depósitos en departamento(s) (Nuevos Soles) 1,114,342,078 273,591,090
Depósitos en ámbito analizado (Nuevos Soles) 31,567,933 216,605,621
N° de IMF que captan ahorros en departamento (s) 7 3
N° de IMF que captan ahorros en el ámbito analizado 3 3
N° de distritos con depósitos en el departamento (s) 33 10
N° de distritos con depósitos en el ámbito analizado 6 5
Población de distritos con colocaciones en el departamento(s) 1,567,765 526,201
Población de distritos con colocaciones en el ámbito analizado 105,148 358,803
Depósitos per cápita en ámbito del proyecto (Nuevos Soles) 300.2 603.7
Fuente: Superintendencia de Banca y Seguros, www.sbs.gob.pe , ENAHO 2006
Elaboración: IEP
3.5. Características locales y presencia de intermediarios financieros en la sierra

rural
De acuerdo a lo visto líneas arriba existen diferentes niveles de oferta financiera en los
dos ámbitos que venimos analizando. Como es obvio los intermediarios financieros se
ubican en zonas con dinamismo económico y ello debe estar a la base de las diferencias
entre la presencia financiera en el valle del Mantaro y la Sierra Sur. Sin embargo, es
probable que los intermediarios defininan su presencia y oferta financiera a partir de la
existencia de ciertas condiciones mínimas. Condiciones que pueden ser la existencia de
infraestructura mínima, como telefonía por ejemplo, o de cierto nivel mínimo de
población. Para analizar la relavancia de esta hipótesis nos preguntamos si las
diferencias en la oferta financiera en los ámbitos seleccionados se explican por
características de cada uno de los entornos de la sierra rural.
Esta discusión es relevante en tanto la expansión microfinanciera en la sierra rural

parece ser una búsqueda de nuevas plazas ante la creciente competencia urbana, por ello
conviene preguntarnos hasta donde llegará esta expansión. ¿Es cuestión de tiempo que
logremos mayor presencia de intermediarios financieros en la sierra rural?
182
Procederemos a estimar la probabilidad que exista una agencia financiera en un distrito
de la sierra rural en función de las condiciones que este distrito. Así, un distrito tiene
una agencia financiera si es que el volumen de colocaciones o depósitos en el mismo, es
mayor a cero.
Para ello utilizaremos la siguiente función:
Y = f(X)
Donde Y es el monto depositado y/o colocado en el distrito226, y es una variable

continua y positiva. Además X es un vector de características asociadas a los distritos
divididas en 6 tipos: de localización, de capital humano (educativas), de ruralidad, de
inversión pública y privada, de actividad minera y de telecomunicaciones (telefonía).
Ahora, dado que lo que se quiere estimar es la probabilidad que exista una agencia
financiera en el distrito, mediante la proxy del total de colocaciones y/o depósitos en el
mismo, definimos z como 1 si existen colocaciones y/o depósitos en el distrito y 0 en
caso contrario.
De manera que se estimará un modelo probit de la siguiente forma:
Pi = Prob(z=1|X)
Donde la variable endógena z es 1 si existen colocaciones o depósitos en el distrito y 0

en caso contrario, y X es un vector de características del distrito, tales como el monto
total y per capita de inversión ejecutado por cada municipalidad distrital, el ratio
población con educación universitaria sobre población con educación secundaria, el
grado de ruralidad medido como el ratio población rural sobre población urbana, si
existen minas en el distrito, la existencia de infraestructura necesaria en el distrito para
telefonía fija e internet y por ultimo la altitud del distrito y la distancia del distrito hacia
el distrito capital de la provincia como proxy de acceso y geografía. Para ello se contara
con información a nivel distrital proveniente del Sistema de Integración Contable -
Sicon 2006, Censo Nacional 2005 y la Superintendencia de banca y seguros – SBS.
La muestra consta de 851 distritos, todos ellos presentan información completa con
respecto al conjunto de variables exógenas que usamos para las regresiones. Se
realizaron cuatro estimaciones: dos estimaciones probit con errores estándar robustos y
dos estimaciones tobit. El modelo probit nos sirve para responder a la pregunta de
cuales son las condiciones necesarias para que exista una agencia financiera en un
distrito de la sierra rural, mientras que el modelo tobit nos permite ver si estas
condiciones de oferta también permiten explicar el volumen de colocaciones y/o
depósitos en un distrito de la misma zona. Por lo que a diferencia del modelo probit que
usa variables endógenas dicotómicas, el tobit tiene como variable endógena continua, el
volumen las colocaciones o depósitos227.
Podemos observar en las cuatro estimaciones que todas las variables tienen el signo
esperado y las variables que resultan significativas en todos los casos son inversión,
226
Para el total de colocaciones y depósitos para el año 2007 en los distritos de la Sierra rural.
227
Al igual que en el caso de las estimaciones probit, se realizó una transformación logarítmica para todas
las variables exógenas y debido a que en este caso si es posible se realizó la misma transformación para
las variables endógenas.
183
inversión per capita, minería y distancia a la capital de provincia228. Tal como se
muestra en el cuadro 2.14.
Con respecto a las demás variables podemos decir que:

• La ruralidad del distrito, que mide la proporción de población rural con respecto
a la urbana en el distrito, solo es significativa en el modelo probit para la
estimación que tiene como variable endógena la existencia de colocaciones en el
distrito y como se mencionó antes el signo negativo esperado.
• La altitud del distrito deja de ser significativo solo al estimar el monto de
colocaciones, lo que nos dice que no es un determinante del volumen total
colocado en el distrito.
• En el caso de las telecomunicaciones, la variable internet que recoge la
existencia de infraestructura necesaria en el distrito para la provisión de internet,
resulta significativa y con el signo esperado positivo solo en los casos en que las
estimaciones se realizaron con la variable colocaciones como endógena. Sin
embargo la variable telefonía fija se registran algunas situaciones especiales. En
los casos que se usó la variable depósitos como endógena, tanto en las
estimaciones probit como tobit, se tuvo que excluir telefonía fija e internet del
vector de características X debido a que la no existencia de infraestructura
necesaria para telefonía fija e internet predecía perfectamente la no existencia de
una agencia al utilizar la proxy de depósitos. Estos resultados muestran como la
existencia provisión de internet y telefonía fija son dos condiciones necesarias
para la existencia de una agencia financiera en un distrito.
• Educación resulta significativa y con el signo esperado solo cuando las
estimaciones tanto probit como tobit tienen como variable endógena las
colocaciones. En el caso de los depósitos la educación resulta ser no
significativa. Es decir, contar con una población con altos niveles de capital
humano es relevante para otorgar créditos, más no para captar (sus) ahorros.
En resumen las estimaciones probit nos muestran como los intermediarios financieros
buscan ubicarse en distritos menos rurales, con más recursos (e infraestructura) y con
mejores posibilidades de acceso, así como en distritos más grandes y con una economía
pública (inversión) mayor. Por otro lado, el modelo tobit, que tiene la misma
especificación del modelo probit, nos permite agrupar las variables exógenas de la
misma manera229. Así, las estimaciones del modelo tobit nos muestran que las mismas
variables exógenas se relacionan con el monto total de depósitos o colocaciones que
dichas entidades captan/colocan en cada distrito.
Es decir, las características del distrito, la población y las finanzas afectan no solo la
probabilidad de que exista un intermediario financiero sino también el nivel de actividad
(colocaciones y depósitos) que los intermediarios movilizan en dicho distrito. Es así que
distritos muy pequeños (en población), alejados, con población rural y poco educada no
contarán con la presencia de un intermediario, pero también es claro que aquellos
distritos de la sierra rural que cuenten con intermediarios financieros verán menor
actividad en ellos en la medida en que sean más pequeños, más rurales y más alejados.
228
Los resultados de las estimaciones pueden encontrarse en el anexo 2.5.
229
Para mayores detalles de las variables utilizadas ver el anexo 2.5
184
Hay muchas otras variables que podrían ayudarnos a identificar mejor las condiciones
mínimas que debe tener una localidad para atraer a un intermediario, sin embargo, estas
muchas veces no se encuentran disponibles a nivel de los distritos.
Estos resultados dan cuenta que el proceso de expansión que discutimos en la sección
anterior encontrará límites pronto en la sierra rural, pues el grueso de los distritos
rurales de la sierra son justamente pequeños, pobres y con déficit de infraestructura.
185
Cuadro 2.14. Resumen regresiones
Resultados Probit Resultados Tobit
Signo
Fuente Variable Justificación / Explicación Colocaciones Depósitos Colocaciones Depósitos
esperado
2007 2007 2007 2007
Inversión
Distritos más grandes, con más recursos y con más
SICON 2006 Inversión recursos destinados hacia la expansión de la infraestructura + + ** + *** + *** + **
pública atraen a las entidades financieras.
Si la inversión pública se da en distritos con poca
SICON 2006,
CENSO 2005
Inversión per capita población entonces es menos probable que exista o se - - *** - *** - *** - ***
instale alguna entidad financiera en la zona.
Telecomunicaciones
Distritos con teléfono fijo están más articulados que los
ENCO 2006 Telefonía fija
que no lo tienen. + + n.d. n.d. + n.d. n.d.
Permite un mayor flujo de información que el teléfono fijo.
ENCO 2006 Internet Esta puede ser usada de mejor manera en los procesos + + ** n.d. n.d. + * n.d. n.d.
productivos.
Capital humano (educación)
Población Una mayor proporción de población con educación
CENSO 2005 universitaria/ superior hace más atractiva la zona por los retornos + + ** + + * +
secundaria asociados a esta.
Minería
La existencia de minas en el distrito aumenta el dinamismo
MEM 2007 Minas en el distrito
financiero en la zona. + + ** + * + ** + **
Ruralidad
La composición de la población orientada al ámbito rural,
Población
CENSO 2005
rural/urbana
hace que los retornos en este distrito sean menores (más - - * - - -
riesgos asociados a los ingresos, menos articulados, etc.).
Geografía (acceso)
Mientras mas alto se encuentre el distrito, el acceso al
INEI 2002 Altitud
mismo será mas difícil. - - * - *** - - *
FONCODES Distancia a capital Mientras mas lejos de la capital de provincia se encuentre
2004 de provincia el distrito, éste será menos articulado. - - ** - ** - ** - **
* p<0.1; ** p<0.05; *** p<0.01; n.d.: no determinado
186
4. Demanda financiera
Como vimos antes, la información de la encuesta de hogares del 2006 da cuenta de que
un tercio de los hogares de la sierra rural señalan haber tenido un crédito. Como
sabemos muchos de los créditos reportados son de fuente no formal (acopiadores, casas
comerciales, bancos comunales, etc.). Por otro lado, sabemos que los hogares rurales de
la sierra son heterogéneos entre si, y entre distintas zonas, por lo que la porción de
hogares con crédito puede ser distinta en distintas zonas de la sierra rural. Para hacer un
análisis que tome en cuenta la heterogeneidad de la sierra rural y de los hogares que en
ella habitan y que nos permita indagar que tipo de relación hay entre este 30% de
hogares con crédito y la oferta formal que tienen estos hogares analizaremos la
demanda, tanto vista como acceso y uso de crédito, a partir de dos casos específicos de
la sierra rural.
Tomando ventaja de las encuestas existentes, IEP-BASIS para el Valle del Mantaro,
tanto a nivel de una muestra representativa de pequeños productores comerciales como
de un grupo de productores “articulados” con la agroindustria y/o agroexportación230 y
la Línea de Base (LDB) del proyecto Sierra Sur, analizaremos las características de los
usuarios y sus hogares y de las transacciones financieras que realizan.
Una de las principales características a resaltar entre los hogares analizados es su

heterogeneidad, tanto a lo largo y ancho de la sierra rural, como al interior de entornos
aparentemente más homogéneos231. Por ejemplo, tenemos que los hogares de
productores articulados del Valle del Mantaro se encuentran en mejor situación respecto
a acceso de bienes privados y públicos, acceso al mercado de factores como crédito y
asistencia técnica, y, acceso a capital humano, que los pequeños productores típicos del
piso de valle (que suelen ser vistos como el ejemplo del pequeño productor viable de la
sierra). Adicionalmente, al compararlos con los hogares de pequeños productores y con
los hogares de la Sierra Sur encontramos diferencias significativas que nos hablan de
dos tipos de productores de la sierra rural radicalmente distintos. Son los hogares de
pequeños productores comerciales del Valle del Mantaro los que se encuentran en un
punto intermedio entre los “articulados” y los hogares típicos de la sierra sur (ver cuadro
A.2.6.1 del anexo 2.6).
Las diferencias entre los tres grupos de hogares estudiados también se reflejan en la
distribución de ingresos. Podemos observar que los menores ingresos se encuentran en
los hogares de la Sierra Sur: en promedio los hogares de esta zona tienen ingresos por
8,436 soles anuales, frente a los 14,978 soles anuales de los hogares de pequeños
productores comerciales del Valle del Mantaro y los 46,592 soles anuales de los hogares
articulados del Valle del Mantaro, como puede verse en el cuadro 2.15232.
230
Este grupo de encuestados pertenece al grupo “tipo” de clientes ideales de Sierra Exportadora.
231
Las características de los hogares analizados en cada uno de los ámbitos (Sierra Sur, Valle del Mantaro
pequeños productores comerciales y productores articulados) puede verse en el cuadro A.2.6.1 anexo 2.6.
232
Datos que corresponden a los ingresos obtenidos por los hogares de la Sierra Sur en el año 2005, y por
los hogares del Valle del Mantaro en el año 2006.
187
Cuadro 2.15. Ingresos de los hogares, por ámbito analizado
Valle del
Mantaro – Valle del
Sierra
pequeños Mantaro -
Sur
productores articulados
comerciales
Ingreso agrícola (neto, anual, soles) 1,949.2 5,375.4 29,156.7
Ingreso por venta de mano de obra dependiente (anual,
2,450.6 3,681.2 5,703.1
soles)
Ingreso por venta de mano de obra independiente
3,265.5 3,554.2 10,066.4
(anual, soles)
Ingreso por venta de mano de obra total (anual, soles) 5,716.1 7,235.5 15,769.5
Otros ingresos (anual, soles) 770.7 2,367.2 1,666.6
Total de ingresos (neto, anual, soles) 8,436.0 14,978.0 46,592.8
N 1,528 292 80
Fuente: Línea de base - Proyecto de Desarrollo Sierra Sur. Encuesta a hogares 2006
Encuesta BASIS 2007 (panel) y BASIS con productos no tradicionales 2007
Elaboración: IEP
Las diferencias de ingresos no se explican solamente en los ingresos obtenidos producto

de la venta de mano de obra, sino principalmente por la comercialización de los
productos agrícolas, mucho más rentables en el caso de los productores del Valle del
Mantaro en general (y con mayores ganancias para los productores de cultivos
agroindustriales), debido a la cercanía a mercados importantes a nivel provincial233 y
sobretodo al mercado de Lima234.
Asimismo, existen diferencias significativas en los ingresos de los hogares de la Sierra

Sur, siendo los distritos de las oficinas locales de Yauri, Tarata e Ilave los que menores
ingresos totales reportan235, pero al mismo tiempo son los que cuentan con mayores
ingresos por venta de mano de obra: respectivamente el 85%, 86% y 80% de los
ingresos corresponden a ingresos por venta de mano de obra. En los hogares de los
distritos de las oficinas locales de Chuquibamba, Chivay y Omate los ingresos totales
son mayores a 8 mil soles pero menos del 60% de los mismos corresponde a ingresos
producto de la venta de mano de obra.
233
El Valle del Mantaro cuenta con una relativamente buena infraestructura vial.
234
Al cual es posible llegar en al menos 8 horas.
235
Los ingresos totales promedio reportados son: 6,983 soles en los distritos de Yauri., 7,021 soles en los
distritos de Tarata , 7,957 soles en los distritos de Ilave, 8,856 soles en los distritos de Chuquibamba,
9,200 soles en los distritos de Chivay, y, 10,861 soles en los distritos de Omate..
188
Gráfico 2.13
- por ámbito -
100% 3.6
9.1
15.8
80% 33.8
60% 48.3
67.8
%
40%
62.6
20% 35.9
23.1
0%
Sie rra Sur Va lle de l Ma nta ro - pe que ños Va lle de l Ma nta ro - a rticula dos
productore s com e rcia le s
Ingreso agrícola (neto, anual, soles) Ingreso por venta de mano de obra total (anual, soles)
Otros ingresos (anual, soles)
Elaboración: IEP
Como vemos en el gráfico 2.13, el ingreso agrícola representa sólo el 23% de los
ingresos totales en los hogares de la Sierra Sur, lo cual está relacionado a la escala de
tierra que manejan y al tipo de cultivos que desarrollan estos hogares (principalmente de
pan llevar). Su principal fuente de ingresos se encuentra en los ingresos producto de la
venta de mano de obra. En estos hogares, al igual que los hogares de pequeños
productores comerciales del Valle del Mantaro, la diversificación de ingresos es clave
en la estrategia productiva del hogar. Por el contrario, en los hogares de productores
“articulados” del Valle del Mantaro los ingresos agrícolas representan el 63% de los
ingresos totales, y los ingresos producto de la venta de mano de obra solamente el 34%.
Tenemos entonces que el grupo de productores articulados tiene por estrategia
productiva la especialización en la actividad agrícola, debido a su mayor relación con
los mercados de productos (agroindustrial y de exportación) que le genera ingresos
mayores. Los productores articulados del valle del Mantaro son agricultores
especializados, los pequeños productores comerciales del valle del Mantaro son
agricultores que han logrado diversificar sus ingresos y mantener una actividad agrícola
relevante, mientras que los productores de la sierra sur han más bien centrado sus
estrategias de generación de ingresos fuera del agro.
Uno de los elementos interesantes al analizar las diferencias entre estos tres grupos de
productores de la sierra rural se refiere a la tenencia de la tierra. A diferencias de lo que
uno esperaría, los productores “articulados” son los que poseen en promedio menos
tierra propia (1.7 has) pero son los que más recurren al mercado de alquiler de tierras
para obtener tierras adicionales para producir236. Estos productores además usan en
236
Recordemos que el valle del Mantaro constituye una zona donde los mercados de tierras han operado
privadamente, sobre todo los de alquileres, hace largo tiempo y enmarcados en una historia de desarrollo
189
mayor proporción asistencia técnica, crédito (con montos en promedio el doble que los
créditos de los pequeños productores del mismo valle del Mantaro) e invierten mucho
más por hectárea trabajada (los hogares de pequeños productores gastan por hectárea
2,099 soles mientras que los hogares de productores articulados gastan por hectárea
3,613 soles)
Recuadro 2.1.
Comparando los pequeños agricultores comerciales con los agricultores articulados del Valle del
Mantaro
Como mencionamos en el caso del Valle del Mantaro, y con el fin de abrir la discusión sobre el perfil de
los potenciales usuarios de Sierra Exportadora, tenemos información de dos grupos, los pequeños
productores agropecuarios del piso del Valle y de un grupo de los clientes tipo de Sierra Exportadora
(definidos como aquellos que ya trabajan con un agroexportador o con una agroindustria). Como hemos
visto hasta el momento, estamos hablando de productores con distintas características.
Características generales de los agricultores del Valle del Mantaro

Pequeños
Agricultores
agricultores
articulados
comerciales
Generales Hogar
Total de personas en el hogar 8 4
Tasa de dependencia 15.4 17.2
Edad del jefe 64 50
% de hogares con jefe mujer 27.8 11.3
% de hogares con negocios o con actividades independientes 55.0 67.5
Educación
Años de educación del jefe de hogar 9 11
Máximo nivel educativo del hogar 13 13
Bienes privados
% hogares con telefono fijo 20.2 8.8
% hogares con telefono celular 42.5 73.8
% hogares con internet 2.1 1.3
% hogares usan gas para cocinar 34.3 35.0
Bienes públicos
% hogares con desague conectado a red publica dentro de la vivienda 36.3 31.3
% hogares con alumbrado electrico 96.6 96.3
N 292 80
Fuente: Encuesta BASIS 2007 (panel) y BASIS con productos no tradicionales 2007
Elaboración: IEP
Los productores articulados presentan una mejor situación en cuanto a capital humano (educación),
acceso a algunos servicios privados (principalmente posesión de teléfonos celulares) y cuentan con una
menor tasa de dependencia.
Aunque tanto los productores articulados y los pequeños productores comerciales tienen acceso al
mercado de créditos en casi el mismo porcentaje (más del 29%), el monto promedio recibido por los
hogares de productores articulados representa el doble del monto recibido por los hogares de pequeños
productores comerciales.
de mercados locales bastante particular y privada (ver por ejemplo lo señalado en nuestro texto sobre
pequeña agricultura (Trivelli, Escobal y Revesz, 2007) o el texto de Manrique (2007).
190
Acceso a mercado de asistencia técnica y crédito de los agricultores del Valle del Mantaro
Pequeños
Agricultores
agricultores
articulados
comerciales
% de hogares que recibieron asistencia técnica 9.2 36.3
% de hogares con crédito 29.1 35.0
Monto de crédito (promedio US$) 1,985.84 4,018.35
% de hogares con remesas 42.3 25.0
Monto de remesas (promedio US$) 328.40 756.00
N 292 80
Elaboración: IEP
Asimismo, es mayor el acceso al mercado de asistencia técnica en el caso de los productores articulados
que entre sus pares de pequeños productores comerciales.
Estos resultados dan cuenta de la heterogeneidad que existe no sólo entre las diferentes
zonas analizadas sino al interior de un mismo ámbito geográfico. Esta heterogeneidad
está relacionada con el tipo de actividad desarrollado por los hogares, así como el grado
de diversificación de sus actividades agrícolas y la relación de los hogares con distintos
mercados de productos.
De los tres grupos de productores analizados, claramente aquellos que podrían tomar
ventajas de esquemas de soporte como los que ofrece Sierra Exportadora serían los
“articulados”, mientras que los otros productores, los típicos del piso del valle,
requieren seguramente otros tipos de apoyos del estado antes que un esquema de
articulación con mercados mayores, ya que sus condiciones productivas (vistas como
uso de asistencia técnica, crédito e insumos) y su escala no están restringidas por la falta
de mercados de factores (como si podría estar pasando en el caso de los productores de
la sierra sur) sino más bien definidas en el marco de estrategias productivas y de
generación de ingresos de los hogares marcadas por la diversificación y por una
estrategia de manejo de riesgo.
Veremos a continuación la relación de estos tres tipos de productores de la sierra sur

con los mercados de factores con el fin de reforzar la propuesta del párrafo anterior:
existencia de grupos de productores articulados que pueden tomar ventaja de acceso a
mayores mercados, que podrían beneficiarse de intervenciones como Sierra
Exportadora, que son grupos no muy numerosos, coexistiendo con pequeños
productores comerciales que no enfrentan restricciones de acceso a los mercados de
factores pero que no “usan” estos mercados como uno esperaría pues prefieren mantener
estrategias de generación de ingresos diversificadas y de bajo riesgo y con hogares,
como los de la sierra sur, que enfrentan restricciones de acceso a los mercados de
factores que podrían estar inhibiendo sus posibilidades de desarrollo de actividades
agropecuarias237. Claramente, estos dos últimos grupos no requieren un apoyo para
conectarse con mercados más grandes y dinámicos. Volveremos sobre esta discusión
más adelante.
237
En realidad no sabemos si las están inhibiendo o si las estrategias de estos hogares se mantendrían
orientadas hacia la venta de mano de obra o diversificación fuera del agro de contar con acceso a estos
factores productivos.
191
4.1. Uso del crédito en Sierra Sur y el Valle del Mantaro
Dentro del análisis de los mercados de factores, tomaremos el caso del crédito como la
principal medida de acceso y uso de este mercado. Como vemos en el gráfico 2.14,
podemos ver diferencias entre los hogares de la Sierra Sur y del Valle del Mantaro: más
del 29% de los hogares del Valle del Mantaro – tanto los hogares de pequeños
productores comerciales y de productores articulados - tienen /han usado crédito (de
cualquier fuente) frente al 10% de los hogares de la Sierra Sur que tienen /han usado
crédito.
Gráfico 2.14
Uso del crédito por ámbito
40.0 4,500
35.0
35.0 4,000
29.1
3,500
% de hogares con crédito
30.0
Monto de crédito - US$

3,000
25.0
2,500
20.0 4,018
2,000
15.0
10.4 1,500
10.0
1,986 1,000
5.0 500
849
0.0 0
Sie rra Sur VM - pe que ños VM - a rticula dos
productore s com e rcia le s
Monto de crédito (promedio US$) % de hogares con crédito
Elaboración: IEP
Pero las diferencias no se restringen al uso de crédito, sino también a los montos de
crédito. Los hogares de pequeños productores comerciales del Valle del Mantaro tienen
un monto promedio de crédito 2.2 veces mayor al de los hogares de la Sierra Sur, pero
al mismo tiempo este monto constituye sólo la mitad el monto de crédito de los hogares
articulados. Esta diferencia en montos colocados está asociada principalmente inversión
agrícola que realizan y por ende al tipo de productos que cultivan, mucho más rentables
en el grupo de articulados, respecto al de los hogares de pequeños productores
comerciales. Es decir, el crecimiento crediticio -desde el lado de la oferta- que
notamos238, sigue siendo aprovechado solamente por algunos, por aquellos más
articulados con otros mercados distintos del financiero.
Asimismo, al interior de los hogares de Sierra Sur se pueden encontrar diferencias

significativas en cuanto al acceso a crédito (ver cuadro A.2.6.2 del anexo 2.6), entre los
distritos de las diferentes oficinas locales que maneja el proyecto Sierra Sur: tanto en
Yauri, Tarata e Ilave es donde hay un mayor porcentaje de hogares con crédito – 15.6%,
13.5% y 10.6% respectivamente- como vemos en el gráfico 2.15. Estas diferencias están
marcadas principalmente la situación económica de los hogares de los distritos de cada
238
Producto de que la oferta financiera en el Perú está creciendo y/o porque los intermediarios están
buscando nuevas zonas donde trabajar (yendo a las zonas rurales).
192
ámbito239. Sin embargo, debe notarse que este porcentaje está muy por debajo de los
valores para la sierra rural que presenta la ENAHO 2006, donde el acceso al crédito se
encuentra en 30%240.
Gráfico 2.15
Acce so a cré dito e n e l á m bito de l proye cto Sie rra Sur
-Por OLP -
18.0
15.6
16.0
14.0 13.5
12.0 10.9
10.6 10.4
10.0
%
8.0
6.3
6.0
3.8
4.0
2.0
0.0
Chuqui- Chiva y Ya uri Om a te Ila ve Ta ra ta Tota l
ba m ba
Elaboración: IEP
Es importante señalar que los niveles de uso del crédito no se explican solamente por la
mayor o menor oferta disponible. En el Valle del Mantaro podemos encontrar, como
esperábamos, que existen también restricciones por el lado de la demanda. Si bien
existen algunos hogares que no acceden a un crédito formal a pesar de quererlo (hogares
sin oferta), hay también (y sobre todo) hogares que teniendo la posibilidad de tener un
crédito (tienen acceso, hay una oferta de crédito formal disponible para ellos) no lo
usan. Las consideraciones de por qué no lo usan van desde cuestiones ligadas al
“precio” (valor) del crédito (racionados por precio) hasta razones ligadas a sus
estrategias de manejo de riesgos, tenencia de fuentes alternativas de fondos (de sus
actividades no agropecuarias), etc241.
Como se puede ver en el gráfico 2.16, un hogar puede ser racionado en el mercado de
crédito por razones de “oferta”: no es sujeto de crédito por ejemplo, o de demanda: a
pesar de ser sujeto de crédito no toma un crédito porque teme no poder enfrentar el
repago ante la presencia de un evento adverso, por ejemplo. Los racionados entonces
pueden ser más que aquellos que no acceden al sistema financiero. En los dos tipos de
productores del Valle del Mantaro el porcentaje de hogares que puede tener un crédito
(“no racionados”) se encuentra por encima del 50%, pero esta proporción es mayor en el
caso de los hogares de productores articulados, llegando al 73%.
239
Estos mismos distritos tuvieron los menores ingresos totales promedio del ámbito del proyecto Sierra
Sur, sin embargo, la mayor parte de estos ingresos (más del 80%) procede de la venta de mano de obra y
menos del 20% corresponde a la producción agropecuaria.
240
Este porcentaje se refiere a cualquier tipo de crédito obtenido durante los últimos 12 meses.
241
Hay una relativamente amplia literatura sobre la relevancia de las condiciones que definen la demanda
y que se expresan por ejemplo en el racionamiento por riesgo que resulta clave para entender las
decisiones de los pequeños productores que teniendo acceso al crédito se abstienen de utilizarlo. Para el
marco general de esta discusión ver Carter (1987); Boucher, Carter y Guirkinger (2006); y para su
aplicación a casos peruanos ver Boucher (2000) y Trivelli y Venero (1999).
193
Gráfico 2.16
Acceso a crédito formal en el Valle del Mantaro
100%
Sin ofe rta
Racionados 14%
Sin oferta 27.5%
80% 28%
Ra cionados
47%
60%
40%
No raciona dos No raciona dos
53% 72.5%
20%
0%
Pequeños productores comerciales Productores articulados
Con Credito - recibio todo Con Credito - recibio parte

Racionado por precio Racionado por riesgo
Racionado por costos de transaccion Rechazado alguna vez
Sin oferta
Elaboración: IEP
Lo interesante de este análisis es que el grupo que no tiene oferta crediticia242 representa
menos del 30% de los productores en el caso de los hogares de pequeños productores
comerciales y menos del 15% en los hogares de productores articulados. Es decir, estos
dos grupos de productores tienen, en su mayoría, acceso al crédito. Sin embargo, como
vimos, solo el 35% de los productores articulados y 29% de los pequeños productores
del valle del Mantaro usan un crédito formal, pues como discutimos enfrentan
restricciones que los inhiben de participar en el mercado financiero (son racionados por
distintas razones).
Adicionalmente, hay que rescatar de los resultados anteriores que los productores del
valle del Mantaro, articulados y pequeños productores, no usan crédito formal como
vimos por diversas razones, pero son justamente los pequeños productores comerciales
los que enfrentan mayores fuentes de racionamiento, sobre todo desde la demanda
(racionamiento por riesgo por ejemplo). Lo que refuerza lo encontrado por Boucher
(2000) y Boucher (2001) para el caso de Piura, donde se demuestra que el nivel de
riqueza del prestatario está inversamente relacionado con la importancia de las
restricciones de demanda. Es decir, los más pobres enfrentan más restricciones por el
lado de la demanda para usar el crédito formal al que tienen acceso.
Las transacciones financieras
Al analizar las características de las transacciones financieras que realiza cada uno de
los tres grupos de productores243, encontramos que:
242
Los hogares sin oferta crediticia se encuentran dentro del grupo de racionados. Específicamente
estamos hablando de los hogares que pidieron un crédito y fueron rechazados por el sistema financiero y a
los hogares que no tienen, no han solicitado un crédito y afirman que no les darían un crédito.
243
La información sobre las transacciones crediticias corresponden a los cuadros A.2.6.3, A.2.6.4 y
A.2.6.5 del anexo 2.6.
194
Las transacciones formales representan un porcentaje importante de las transacciones
crediticias, es decir la oferta formal es relevante para los productores y hogares rurales
de la sierra que trabajan con crédito. Incluso en el caso de los hogares de la sierra sur,
con un bajo nivel de acceso a crédito, la mitad de los que tienen crédito lo tienen con
una fuente formal.
Cuadro 2.16. Distribución de las transacciones crediticias por tipo244, según ámbito
Valle del
Mantaro - Valle del
Sierra
pequeños Mantaro -
Sur
comerciales
Formal 50.9 80.5 69.7
No formal 49.1 19.5 30.3
Semi formal 8.0 5.3 21.2
Informal 41.1 14.2 9.1
N 163 113 33
Elaboración: IEP
Como se ve en el caso del valle del Mantaro el uso del crédito formal es mucho mayor,
producto del mayor acceso de los productores a este tipo de crédito y de la mayor oferta
existente en la región. Como vimos en el cuadro 2.14. entre el 70% y 80% de las
transacciones, lo que equivale al 35% y 29% de los hogares que poseen un crédito
formal. Sin embargo hay que destacar que en el caso de los productores del valle del
Mantaro si bien las transacciones con los intermediarios formales son las más
importantes (en número), para los productores articulados, por el tipo de negocio que
desarrollan al ser parte de una suerte de cadena agroindustrial, los créditos de fuentes
semi formales, de acopiadores o de las agroindustrias a las que venden, suelen ser muy
importantes pues no solo representan una transacción financiera sino generalmente
contratos de compra de sus productos (es probable que en estos casos el origen del
contrato sea el que responde al mercado de productos y el crédito es solo parte de las
condiciones del mismo)245.
Como es de esperar las transacciones formales implican montos mayores, en efectivo y

plazos más largos, pero también exigen mayores costos de transacción y garantías. Tal
como se puede ver al comparar las transacciones crediticias realizadas por cada uno de
los grupos de productores con los distintos intermediarios incluidas en los cuadros
A.2.6.3 al A.2.6.5 del anexo 2.6, los montos medianos de las transacciones formales
son mayores o iguales a las de las transacciones no formales para todos los grupos, con
la excepción del caso de los productores “articulados” del valle del Mantaro donde las
transacciones de mayor monto son con los intermediarios semi formales, lo que se
explica, como mencionamos antes por el tipo de negocio agroindustrial que desarrollan.
244
Se considera transacción semi formal a aquella que proviene de una institución que tiene una
infraestructura para el otorgamiento de créditos, pero cuyas actividades crediticias no están sujetas a la
supervisión de la SBS, como las empresas agroindustriales o agroexportadoras, las ONG, etc. Y una
transacción informal es aquella que proviene de prestamistas, pequeños comerciantes, bodegas, tiendas de
insumos, etc.
245
Para una discusión sobre la importancia de estos contratos encadenados hay una amplia literatura. Para
el caso peruano Alvarado et al (2001) presentan una interesante discusión.
195
Para los tres grupos de productores encontramos que los créditos formales son en
efectivo, a diferencia de los semi formales e informales que muchas veces incluyen una
porción en productos (insumos en su mayoría), que tienen plazos más largos y que
exigen mayores avales o garantías que los créditos no formales.
Hay que destacar la relevancia que tienen las CMAC, que no teniendo una vocación
especialmente rural, son intermediarios importantes para los tres grupos de productores
analizados. Por su parte, los intermediarios del sector público central (Banco de la
Nación y Agrobanco) son más importantes para los productores de la sierra sur (donde
su presencia marca una diferencia significativa en la oferta existente) e importantes para
los productores comerciales del valle del Mantaro. Sin embargo, estas entidades están
ausentes en el caso del grupo de productores articulados, donde ninguno reportó un
crédito de entidad pública, tal como se ve en cuadro 2.17.
El caso de las Edpymes es interesante pues veremos en los próximos años una presencia
creciente en ese tipo de mercados fruto de su reciente expansión en la sierra rural (ver
mapas de evolución de Edpyme en el anexo 2.3), pero también es clave en zonas como
el Valle del Mantaro donde la Edpyme Confianza tiene una presencia importante y en
crecimiento246.
Cuadro 2.17. Características de las transacciones crediticias (desde 2005)

Valle del
Mantaro - Valle del
Sierra
pequeños Mantaro -
Sur
comerciales
Numero de transacciones formales 83 93 23
% que representan las transacciones formales
50.9 80.5 69.7
respecto a las transacciones totales
Monto promedio de crédito formal (US$) 1,316.72 1,630.09 2,597.00
% que recibió crédito de banco privado 30.1 22.0 13.0
% que recibió crédito de banco público 18.1 9.9 0.0
% que recibió crédito de CMAC 36.1 45.1 65.2
% que recibió crédito de CRAC 15.7 0.0 0.0
% que recibió crédito de Edpyme 0.0 23.1 21.7
Elaboración: IEP
Como vimos en la sección sobre oferta financiera, tanto las instituciones financieras, así
como los montos colocados y de depósito en ambas zonas ponen en mejor situación a
los hogares del Valle del Mantaro que a los hogares de la Sierra Sur, sin embargo, el
tipo de productos existentes y la especialización de las instituciones financieras
permiten que los créditos en ambas zonas sean de montos y características similares. La
diferencia se marca con los hogares articulados del Valle del Mantaro donde influyen
definitivamente otros factores, como el tipo de producto, y sobretodo las características
de sus activos que son mayores que los de los hogares de pequeños articulados del Valle
del Mantaro. Asimismo, una diferencia significativa la establece el número de créditos
246
Para un análisis del caso particular de Edpyme Confianza, puede consultarse a Trivelli y Tarazona
(2007)
196
por hogar, pues los hogares del Valle del Mantaro tienen un mayor número de créditos
por hogar que en el caso de los hogares de la Sierra Sur247.
Recuadro 2.2.
La promoción del Ahorro en las sierra sur: evidencia de demanda por otros servicios financieros
Dos proyectos del Estado Peruano, el proyecto Corredor Puno Cusco y el Proyecto Sierra Sur vienen
implementando desde hace varios años programas de fomento al ahorro financiero como parte de sus
estrategias de promoción del desarrollo en el Sierra Sur. Estos programas, que trabajan exclusivamente
con mujeres, ayudan e incentivan a las usuarias a abrir una cuenta de ahorros en una entidad financiera
formal. Una vez abierta la cuenta, el programa además de proveerles un esquema de educación financiera
y un acompañamiento a través de promotores financieros les ofrece incentivos monetarios para
complementar el esfuerzo que cada ahorrista hace. Es decir, dependiendo de cuanto logren ahorras, los
proyectos les entregan una cantidad complementaria que se deposita en sus cuentas y de la que solo
podrán terminar luego de un periodo definido en cada proyecto (3 a 4 años en el caso de Corredor y 2
años en el de Sierra Sur.
Los resultados son alentadores. Al día de hoy ambos proyectos han apoyado a más de 12 mil mujeres de
la sierra sur en su proceso de inclusión financiera. Estas mujeres no solo han logrado acceder y usar
distintos servicios del sistema financiero sino que además han mejorado el manejo de su liquidez, su
consumo y sus procesos de acumulación. Gracias a los montos entregados por estos proyectos como
complemento a los ahorros de las usuarias, estas han logrado acumular cantidades significativas en sus
cuentas que les han permitido a su vez mejorar su dotación de activos.
Las experiencias reseñadas se complementan con otras que implementan estos proyectos (microseguros,
fondos para contratar servicios para el desarrollo de negocios, etc.). Lo central es resaltar que además del
acceso al crédito, el acceso a esquemas de ahorro ofrece una entrada alternativa y complementaria
relevante para el proceso de inserción de los hogares rurales de la sierra a los mercados financieros.
Para más detalles ver www.sierrasur.gob o www.corredorpuno-cusco.gob
4.2. Comparando los productores con y sin crédito
Como es de suponer los productores que usan crédito no son los mismos que no usan
este factor productivo. Como suele encontrarse esperamos encontrar que hay un efecto
riqueza asociado al uso de este servicio financiero, pero como veremos este solo aparece
de manera clara y significativa en uno de los grupos de productores que analizamos.
Asimismo, uno espera que aquellos productores que usan crédito tienden a estar más
conectados con distintos mercados y tener ingresos más diversificados, pero como
veremos esto no resulta tan claro en los grupos de productores que analizamos.
En el caso de los hogares de Sierra Sur las diferencias entre los hogares que usan crédito
y los que no, están fuertemente asociadas con el efecto riqueza mencionado antes. Es
decir, los hogares que usan crédito, en particular crédito formal, son los que poseen una
mayor dotación de bienes y un mayor acceso a servicios públicos (que actúa como una
variable de cuan articulados y conectados están). Asimismo, son los productores con
mayor educación y mayores ingresos derivados de negocios propios (no agropecuarios)
y de la venta de su mano de obra los que usan crédito (ver cuadro A.2.6.6 del anexo
2.6). Existe un mayor porcentaje de tenencia de activos en los hogares con crédito que
en los hogares sin crédito lo que da cuenta de una mejor situación económica al interior
247
Esto explicaría por qué a pesar que los montos por transacción crediticia de los hogares de pequeños
productores comerciales del Valle del Mantaro y de Sierra Sur son similares, en el agregado por hogar el
monto promedio de crédito de los hogares del Valle del Mantaro es 2.2 veces el monto de crédito de los
hogares de la Sierra Sur, como vimos en la sección acerca del uso del crédito.
197
de los hogares (ver cuadro A.2.6.7 en anexo 2.6). Los hogares con crédito de la Sierra
Sur, a pesar de presentar ingresos producto de la actividad agrícola similares a las de los
hogares sin crédito, presentan ingresos producto de la venta de mano de obra
significativamente mayores que el de los hogares sin crédito: el monto de ingreso
producto de la venta de mano de obra es 1.5 veces mayor en los hogares con crédito que
en los hogares sin crédito (ver cuadro A.2.6.8 del anexo 2.6).
Además, es mayor el porcentaje de hogares que tiene un negocio o actividad

independiente (26% frente al 3% de los hogares sin crédito) lo que revela la importancia
de contar con ingresos mayores (en monto) y de diversas fuentes en los hogares con
crédito. Es claro que el componente de ingresos no agrícola en los hogares con crédito
es 3 veces mayor que en los hogares sin crédito, como puede verse en el siguiente
gráfico. Asimismo, el valor de los otros ingresos (producto de transferencias corrientes,
principalmente) es el doble en los hogares con crédito versus los hogares sin crédito.
Es decir, los hogares de la Sierra Sur con crédito son más ricos, acceden a más y
mejores servicios públicos y están más conectados con otros mercados de factores.
Gráfico 2.17
Ingre sos de los hogare s con y sin crédito
- Hogare s de la Sie rra Sur -
12,000
10,000 1,602
8,000
674
S/.
6,000 6,190
2,536
4,000
2,000
3,456
2,869
0
Sin crédito Con crédito
Ingre so a grícola Ingre so no a grícola Otros ingre sos
Elaboración: IEP
En el caso de los hogares de pequeños productores comerciales del valle del Mantaro es
interesante notar que no presentan diferencias entre los hogares que tienen crédito
versus los hogares que no tienen crédito en sus indicadores de posesión de activos o
acceso a bienes privados y públicos. Es decir, el efecto “riqueza” del hogar no parece
estar a la base de las diferencias en el uso del crédito.
Las diferencias entre los hogares de pequeños productores comerciales con y sin crédito
se presentan más bien en variables como la tasa de dependencia, educación del jefe de
hogar y los ingresos del hogar, sean estos producto de la venta de mano de obra, o
producto de actividades agrícolas (ver gráfico siguiente y cuadro A.2.6.9, A.2.6.10 y
A.2.6.11 del anexo 2.6).
198
Las diferencias principales en cuanto a los niveles de ingreso entre los hogares con y sin
crédito, se derivan de los ingresos agrícolas, que en los hogares de pequeños
productores con crédito son 4 veces el valor promedio de los ingresos de este tipo en los
hogares sin crédito. Resultado que además se condice con que son los hogares con
crédito los que más contratan servicios de asistencia técnica. Asimismo, los ingresos por
venta de mano de obra son significativamente mayores en el caso de los hogares con
crédito frente a los hogares sin crédito (representan 1.5 veces el valor de los ingresos
por venta de mano de obra de los hogares sin crédito).
Es decir, los hogares de pequeños productores con crédito no son necesariamente mejor
dotados (activos, riqueza) pero si los más dinámicos en la actividad agrícola, y a la vez
los que logran generar mayores ingresos), además por este mayor dinamismo en su
actividad agrícola son los que realizan mayores gastos productivos, porque a pesar de no
existir diferencias en el gasto por hectárea entre los hogares con y sin crédito, si existen
diferencias en el total de tierras trabajadas248.
Gráfico 2.18
Ingresos de los hogares con y sin crédito del Valle del Mantaro
- pequeños productores comerciales -
25,000
2,599
20,000
9,003
15,000
S/.
10,000 2,267
6,473 11,578
5,000
2,700
0
Sin crédito Con crédito
Ingreso agricola Ingresos mano de obra Otros ingresos
Fuente: Encuesta BASIS 2007 Con productos no tradicionales 2007

Elaboración: IEP
En cuanto a los hogares de productores articulados del Valle del Mantaro, los hogares
con crédito y los hogares sin crédito son muy parecidos. Casi no existen diferencias
significativas ni en cuanto a acceso a bienes privados y públicos, nivel educativo del
jefe de hogar, tasa de dependencia, ni en cuanto a los ingresos del hogar (ver cuadros
A.2.6.12 a A.2.6.14 en el anexo 2.6). Entonces cabe preguntarse ¿a qué se debería el
poco acceso a crédito a pesar de tratarse de un grupo aparentemente homogéneo? Una
explicación a esta hecho estaría dada por el racionamiento crediticio. Como vimos en la
sección acerca del uso del crédito, los hogares articulados del Valle del Mantaro cuentan
con un mayor porcentaje (73%) de hogares “no racionados”, mientras que el porcentaje
de hogares sin oferta es muy pequeño. Es decir, la mayoría de los hogares de este grupo
de productores articulados puede adquirir un crédito, pero no lo hace por el precio del
mismo. Los que usan crédito formal entre los productores articulados son los que tienen
248
Los hogares con crédito tienen un gasto agrícola (considera insumos, mano de obra y gasto en
maquinaria o animales) por hectárea de 2,290 soles, y un total de tierra trabajada de 3.55 has. Los hogares
sin crédito tienen un gasto agrícola por hectárea de 2008 soles, y un total de tierra trabajada de 1.43 has.
199
escalas de producción mayores (mayores ingresos y sobre todo mayores ingresos
agropecuarios) y mayor especialización en el agro (son los tienen menores ingresos
relativos por la venta de mano de obra y mayores niveles de gasto total agrícola249).
Estos resultados nos muestran que existen diferencias significativas entre los hogares
con y sin crédito, pero sobre todo que las diferencias entre ambos grupos obedecen a
distintas variables en cada uno de los tres grupos de productores que estamos
analizando, obligándonos a no generalizar y más bien a señalar y entender la
heterogeneidad de situaciones afectando a los hogares de la sierra rural.
Gráfico 2.19
Ingresos de los hogares con y sin crédito del Valle del Mantaro
- productores articulados -
70,000
1,567
60,000
13,625
50,000
40,000
1,720
S/.
30,000
16,924 49,943
20,000
10,000 17,964
0
Sin cré dito Con crédito
Ingreso agricola Ingresos mano de obra Otros ingresos

Elaboración: IEP
A partir de esta primera evidencia, realizamos el ejercicio de clasificar a los hogares de

la Sierra Sur y del valle del Mantaro según un conjunto de variables claves para su
desarrollo, al igual que hicimos antes con la información de la sierra rural de ENAHO
(educación máxima del hogar, acceso a servicios y área propia del hogar) 250. En esta
clasificación, ninguno de los hogares de la Sierra Sur cuenta con un nivel de acceso a
servicios “alto”, los hogares de pequeños productores comerciales del valle del Mantaro
sólo tienen un nivel “medio” de acceso a servicios, y, los hogares de productores
articulados cuentan con un nivel de acceso a servicios “alto”. Asimismo estos hogares
se encuentran en un nivel “medio” en el área propia del hogar251, pues como vimos,
estos productores recurren al mercado de alquileres para obtener la tierra que requieren.
249
Los hogares con crédito tienen un gasto agrícola por hectárea de 3,899 soles, y un total de tierra
trabajada de 5.16 has. Los hogares sin crédito tienen un gasto agrícola por hectárea de 3,459 soles, y un
total de tierra trabajada de 3.26 has.
250
La clasificación de los hogares puede verse en el cuadro A.2.6.15 del anexo 2.6.
251
Para fines comparativos de la escala que representa cada una de las variables en los tres ámbitos ver el
cuadro A.2.6.16 del anexo 2.6.
200
Gráfico 2.20
Acceso al crédito en los hogares de Sierra Sur
- por clasificación de activos -
70.0
63.6
60.0
50.0
40.0
%
30.0
20.2
20.0
10.0
5.7
0.0
BBB MMM AAM
Elaboración: IEP
Los resultados muestran que los hogares de la Sierra Sur mejor dotados, es decir los
clasificados como AAM, tienen un mayor acceso a crédito (64% de los hogares e este
grupo tiene un crédito), frente al 5.7% de hogares de la sierra sur peor ubicados (BBB),
como vimos en el gráfico 2.20. También existen diferencias de acceso a crédito entre los
hogares de pequeños productores comerciales, aunque estás diferencias no son tan
marcadas como en el caso de los hogares de la sierra sur (ver gráfico 2.21).
Gráfico 2.21
Acceso al crédito en los hogares de pequeños productores
comerciales del Valle del M antaro
40.0
37.8
35.0
30.0
27.7
25.0
22.0
%
20.0
15.0
10.0
5.0
0.0
MBM MMM AM A
Fuente: Encuesta BASIS 2007 Con productos tradicionales 2007

Elaboración: IEP
En el caso de los hogares de productores articulados del Valle del Mantaro, el acceso al
crédito es de más de 30% tanto para los peores dotados (hogares tipo BMA) como para
los hogares mejor ubicados en cuanto a acceso de activos (hogares AMA).
201
Gráfico 2.22
Acceso al crédito en los hogares articulados del Valle del
M antaro
50.0
44.0
45.0
40.0
35.0 31.8
30.3
30.0
%
25.0
20.0
15.0
10.0
5.0
0.0
BM A MMA AM A

Elaboración: IEP
Como vimos entonces, los hogares de la sierra sur tiene menor acceso a crédito formal,
pues la oferta es menor en la zona, pero también porque sólo los mejor dotados (los más
ricos y articulados con distintos mercados) pueden ser clientes de las entidades
formales, mientras que los productores del valle del Mantaro enfrentan mejores
condiciones de acceso (hay más oferta) y es más bien dependiendo de sus estrategias
productivas y de relación con los distintos mercados que se decide si usar o no el crédito
formal disponible. Como vimos en el grupo de menor acceso la riqueza es más
importante, en el grupo intermedio es relevante pero no tan evidente y no es nada
relevante en el grupo “articulado”.
Este ejercicio ilustra de manera más clara como el efecto “dotación de activos”,
estrechamente asociado a la riqueza de los hogares, está relacionado con el acceso a
crédito sobretodo en las zonas más pobres de la sierra rural.
4.3. El acceso al crédito formal
Hogares en el Proyecto Sierra Sur y Valle del Mantaro
A continuación procederemos a estimar la probabilidad que un hogar acceda a un

crédito formal de acuerdo a las características de este hogar, así como las condiciones
que este distrito y/o la provincia ofrece para que se de un mayor dinamismo en el
sistema financiero, traducido como el acceso de estos hogares al sistema financiero
formal. Así, un hogar tiene un crédito, si el volumen de crédito del mismo es mayor que
cero.
Para ello utilizaremos la siguiente función:
Y = f(X)
Donde Y es el monto del crédito formal recibido por el hogar, y es una variable
continua y positiva. Además X es un vector de características asociadas a los hogares
así como a las zonas de análisis. Este vector de características esta dividido en 5 tipos,
202
cada uno asociado a características de los hogares, estas son: riqueza, capital humano,
acceso a las comunicaciones, importancia de la actividad agropecuaria y existencia o no
de oferta de servicios financieros en su localidad.
Ahora, dado que lo que se quiere estimar es la probabilidad que un hogar tenga un
crédito formal, mediante la proxy del monto de crédito formal recibido por el hogar,
definimos z como 1 si el hogar ha recibido un crédito formal y 0 en caso contrario.
De manera que se estimará un modelo probit de la siguiente forma:
Pi = Prob(z=1|X)
Donde la variable endógena z es 1 si el hogar ha recibido un crédito formal y 0 en caso

contrario, y X es un vector de características del hogar, tales como el nivel educativo
del jefe del hogar, ingreso per capita mensual, si el hogar tiene teléfono252, la
participación del ingreso agrícola sobre el ingreso total, si recibió asistencia técnica para
la producción agropecuaria y la probabilidad de que exista una agencia financiera en el
distrito donde residen dada las características locales. Para ello se contará con
información a nivel de hogar para la línea de base del proyecto Sierra Sur y Encuesta
BASIS 2007.
La muestra consta de 1,854 hogares con información completa, divididos en 1,482

hogares en el proyecto Sierra Sur, 80 hogares de los productores articulados en el Valle
del Mantaro y 292 hogares que corresponden a los productores no articulados del Valle
del Mantaro que son los que usamos para las regresiones. Se realizó una estimación
probit y todas las variables fueron tomadas en niveles.
Todas las variables exógenas utilizadas tuvieron el signo esperado y fueron

significativas. Respecto a las características inherentes al hogar vemos que, como se
esperaba, el nivel de ingresos y educación afectan positivamente a la probabilidad de
tener un crédito formal. Ahora, en el caso de la actividad agropecuaria vemos que existe
una relación positiva entre el uso de asistencia técnica y la variable endógena tener
crédito, debido a que los hogares que pueden tener asistencia técnica para su producción
agropecuaria son aquellos que en general tienen más inversiones que proteger. Al
mismo tiempo, una composición más agrícola de los ingresos del hogar afecta
positivamente a la probabilidad de acceder a un crédito formal, pero con una curvatura
negativa, es decir, que hay un punto de inflexión en la relación positiva a partir del cual
la relación positiva va decayendo. Ahora en el caso de las características locales,
usamos la probabilidad predicha de la existencia de una agencia financiera en su distrito
obtenida del ejercicio realizado en la sección 3.5253.
252
En principio se trato de utilizar el acceso a Internet pero no se pudo debido a que solo un hogar de la
muestra en Sierra Sur contaba con este servicio.
253
Como ejercicio, para capturar el efecto diferenciado que tiene la oferta financiera en cada una de las
tres zonas, se introdujo una variable dummy multiplicativa que asocia el efecto de la probabilidad de
existencia de una agencia financiera en el distrito a cada una de las tres zonas de estudio. De esta manera
se pudo observar que en las tres zonas se obtuvo el signo esperado, pero sólo resultó significativo en los
casos de los hogares en el Valle del Mantaro (articulados y no articulados). Lo que nos dice que esta
probabilidad de existencia de una agencia financiera, que es nuestra proxy de oferta financiera en el
distrito, no tiene efecto sobre la probabilidad de que un hogar acceda a un crédito formal para los hogares
del ámbito del proyecto Sierra Sur.
203
Los resultados se agrupan en los cinco tipos de características asociadas a los hogares y
a características de las localidades a las cuales pertenecen, que son las mencionadas
líneas arriba, riqueza, capital humano, comunicación, actividad agropecuaria y oferta de
servicios financieros y son los siguientes:
Cuadro 2.18. Resumen de resultados de la estimación Probit

Resultados
Signo Probit
Variable Justificación / Explicación
esperado
Crédito
Riqueza
Hogares mas ricos están mas articulados con
Ingreso per capita los mercados tanto de productos como de
mensual factores, son menos vulnerables y con + + ***
retornos menos riesgosos.
Capital humano
Educación jefe de Tiene que ver con los retornos a la educación
hogar y a la posibilidad de tener mayores ingresos + + ***
Comunicación
Los hogares con teléfono fijo son mas
Tenencia de informados e interconectados, y así mas
teléfono fijo integrados a su ámbito en relación a aquellos + + **
hogares que no poseen teléfono.
Actividad Agropecuaria
Mientras la composición de los ingresos del
Participación del
hogar se encuentre más orientada hacia la
ingreso
producción agricola, esto tiene que ver con el + + ***
agropecuario
grado de especialización.
El cuadrado de la
Luego de observar la relación en niveles, la
participación del
ingreso
forma cuadrática nos permite modelar la - ***
curvatura que existe en la misma relación
agropecuario
Hogares que reciben asistencia técnica tienen
un cuidado especializado en la producción y
Asistencia técnica esto se traduce en mayores ingresos en + + **
comparación con aquellos hogares que no la
reciben.
Oferta financiera
Probabilidad que Mientras menor sea la probabilidad de
exista una agencia existencia de un oferente en el distrito, es
financiera en el menos probable que los hogares en ese + + ***
distrito distrito tengan crédito
* p<0.1; ** p<0.05; *** p<0.01
Elaboración: IEP
Es decir, tanto las características inherentes a los hogares como a la provisión de

infraestructura necesaria para la presencia de una oferta financiera afectan la
probabilidad de acceder a un crédito formal. Por parte de la demanda vemos que un
hogar más educado, con mayores ingresos y que la mayor parte de sus ingresos
provenga de su actividad en el sector agropecuario es más probable que acceda a un
crédito formal y por parte de la oferta notamos que los hogares en un distrito que tenga
mas probabilidades de tener una agencia financiera tienen mas posibilidades de acceder
a un crédito formal.254
254
Medido como la probabilidad de existencia de una agencia en el distrito dadas características locales.
204
5. Conclusiones y recomendaciones
El texto que presentamos da cuenta de la limitada información que tenemos sobre el uso
que hacen los hogares rurales de la sierra a los distintos mercados de factores.
Encontramos que en general los hogares rurales de la sierra usan algún mercado de
factores, pero que muy pocos usan varios mercados de factores a la vez y que casi
ninguno usa todos los mercados analizados en este documento (insumos, mercado
laboral, tierra, crédito, asistencia técnica).
El estudio da cuenta, además, que el acceso a los mercados está asociado a los niveles
de activos clave (educación, tamaño de la tierra y acceso a servicios) que posee un
hogar. Así los hogares con más activos son los que más acceso tienen a la asistencia
técnica, al mercado de insumos y al crédito.
Respecto al mercado financiero, que es el mercado en el que se centra el análisis del

documento, dos son las conclusiones centrales. La primera es que si bien estamos frente
a una interesante expansión (privada) del sistema financiero, especialmente del sistema
microfinanciero, hacia los entornos rurales y hacia las actividades agropecuarias, esta
expansión, en el caso de la sierra rural, se concentra en las zonas menos rurales (o en las
rurales más cercanas a las zonas urbanas), más grandes y con mayores recursos y más
articuladas. Este resultado es relevante en la medida en que debemos recordar que más
del 85% de la población rural de la sierra rural vive en distritos pequeños, altamente
rurales y con infraestructura insuficiente, por ende con muy poco atractivo como plaza
financiera. Complementariamente hemos encontrado que aun en aquellos distritos
donde hay presencia de un oferente financiero formal, su nivel de actividad
(colocaciones por ejemplo) depende de las mismas variables. Es decir, los
intermediarios financieros con presencia en la sierra rural tienen mayor nivel de
actividad a medida que el distrito es más grande, está a menor altura, es menos rural,
tiene más recursos públicos y su gente cuenta con un grupo relevante de gente con
mayor nivel de educación.
Esta conclusión ha de darnos una señal de alerta: incluso bajo condiciones expansivas
favorables, como las actuales, el sistema financiero probablemente no llegará a tener
una oferta relevante en la mayor parte de los distritos rurales de la sierra del país.
La segunda conclusión, es que por el lado de la demanda, hay un efecto “dotación de

activos” importante en el uso del sistema financiero, sobre todo en el caso de los
hogares rurales menos articulados con el sistema financiero. Es decir, aquellos hogares
rurales con mayores activos son los que más usan el sistema financiero incluso en zonas
con elevados niveles de pobreza. Si bien esto no es sorprendente, revela que aun cuando
hay presencia de intermediarios financieros son los más “ricos” los que toman ventaja
de su presencia. Este efecto de la riqueza es muy evidente en el caso de la sierra rural, y
en particular de la sierra sur. Sin embargo, en el uso de crédito este efecto pierde
importancia en entornos relativamente menos pobres, donde el grueso de los
productores supera un cierto umbral de ingresos y riqueza mínimo, como vimos en el
caso de los productores del valle del Mantaro, donde aparecen otras consideraciones
relevantes para entender quienes usan o no el crédito disponible en la zona,
consideraciones distintas de la dotación de activos o de riqueza, y que van desde el tipo
de estrategia económica de los hogares (más diversificada, con fuentes laborales de
ingresos en montos relevantes) hasta la existencia de otras restricciones que podrían
205
estar inhibiendo la demanda de crédito, restricciones que obedecen a consideraciones de
riesgo y/o a características de la economía de los hogares rurales que hacen poco
atractivo el crédito frente a sus posibilidades de autofinanciar sus actividades
agropecuarias (las más riesgosas), o como se vio en el caso de los productores
“articulados” el efecto precio del crédito es una de las principales razones para no
utilizar este servicio.
Entonces, el interesante desarrollo privado que se observa en el sistema financiero

tardará mucho en lograr una cobertura suficiente en el entorno rural de la sierra del Perú
y es posible que no llegue nunca a buena parte de los distritos rurales de la sierra. Por
ello se abre un espacio interesante de colaboración entre el sector privado y el sector
público para lograr un mayor acceso de los pobladores rurales hacia los servicios
financieros (favoreciendo la llegada de los intermediarios a zonas rurales de la sierra) y
un mayor uso de los mismos, sobre todo un mayor uso por parte de los hogares rurales
menos favorecidos que puedan a través justamente de este mayor uso del crédito,
mejorar su dotación de activos. Es decir, el desafío es cómo sumar esfuerzos con el
sistema financiero privado y público para lograr que este sistema llegue a todos y se
constituya en un factor dinamizador y una fuente de recursos para mejorar las
condiciones de vida y producción de las zonas rurales, en vez de ser, como parece
suceder ahora, un recursos que llega una vez que la dinamización se dio.
Dado que uno de los objetivos generales de nuestro trabajo de investigación proponía
discutir cómo aprovechar iniciativas como Sierra Exportadora a favor del desarrollo
rural en la sierra, como se ha mostrado en este documento, hay un espacio importante
para acciones del estado en cuanto a la promoción de acciones que permitan a los
productores y hogares de la sierra tomar ventaja del interesante, pero aun insuficiente,
desarrollo del sistema financiero peruano, especialmente aquel presente en la sierra. Si
bien Sierra Exportadora no contempla un trabajo específico en la articulación de los
productores con los mercados de factores es claro que existe ahí una oportunidad
relevante de acción para el sector público como condición necesaria para la mejor
inserción de los productores en mercados de mayor envergadura. Sin embargo, estas
intervenciones no pueden ser iguales para toda la sierra, ni para todos los tipos de
productores. Como hemos visto las relaciones de los productores y hogares de la sierra
con el mercado financiero se definen a partir de variables y condiciones distintas
dependiendo del tipo de productor serrano del que estemos hablando. Es en el caso de
los productores “articulados”, como era de esperarse, donde programas de apoyo como
Sierra Exportadora tienen un rol que jugar, rol que no debe limitarse a la mejor
inserción de estos productores en un mercado (de productos) determinado, sino más
bien a una consolidación de sus carácter de productores “articulados”, facilitando y
promoviendo su acceso a más y mejores mercados de factores, para mejorar calidad,
rentabilidad y escala, y de productos sin por ello atarlos a algunos pocos productos
considerados como “ganadores”. Sierra Exportadora debe identificar las trabas que
limitan que estos productores “articulados” tomen ventaja de los mercados de factores
que se vienen desarrollando en sus ámbitos de operación, sobre todo los financieros y de
asistencia técnica. En este último mercado es interesante la experiencia de Incagro, y
las lecciones sobre la importancia de combinar este tipo de inversiones ligadas a un
mercado en específico con acciones complementarias que permitan incrementar el éxito
del apoyo específico en un mercado en particular, rol que podría idealmente cumplir una
plataforma como Sierra Exportadora.
206
Las recomendaciones que se desprenden de las dos conclusiones sobre el mercado
financiero y su distancia con los hogares de la sierra rural, se refieren a cómo ayudar a
ampliar el acceso, visto como una mayor presencia de oferentes en las zonas rurales de
la sierra y a cómo incrementar, masificar, el uso de los servicios financieros. Sobre lo
primero, las medidas pueden ir desde subsidios para compensar los mayores costos de
instalarse o generar atención en estas zonas de baja densidad de clientes atractivos y de
difícil acceso, hasta recursos para el desarrollo de innovaciones tecnológicas que
permitan a estas localidades recibir una atención sin necesidad de contar con el
intermediario financiero instalado en la zona. Idealmente, en cualquiera de estos dos
escenarios, una decidida inversión pública a favor de una mayor integración sería una
clave complementaria. Más caminos y más telefonía e Internet están a la base de las
posibilidades de lograr la mayor expansión del sistema financiero, pero también de las
mayores oportunidades comerciales de los pobladores rurales de la sierra.
Sobre lo primero, el ejemplo del Bono de Articulación Financiera (BAF) que promueve
INDAP en Chile es ilustrativo de un mecanismo competitivo y alineado con los
incentivos privados que permite a los intermediarios llegar a zonas de interés para el
sector público sin sacrificar rentabilidad. El BAF es un subsidio concursable que licita
el estado chileno para cubrir los costos de transacción que implica para los
intermediarios atender a pequeños agricultores. Este subsidio ha permitido apalancar
importantes recursos del sector privado hacia la pequeña agricultura y, dado su esquema
de asignación, se ha logrado que el monto del subsidio sea decreciente en el tiempo a
medida que hay más competencia por dicho subsidio entre los intermediarios
financieros255.
Respecto a lo segundo, hoy la tecnología nos ofrece grandes oportunidades de generar

acceso a los servicios financieros sin tener que contar con una entidad financiera
físicamente en una localidad determinada. Para ello es clave contar con recursos para el
desarrollo y adaptación de las innovaciones (como ya se ha dado con las transacciones
por Internet o la instalación de agentes no bancarios, por ejemplo) y con soporte para
contar con la infraestructura que las innovaciones requieren (telefonía, telefonía móvil,
Internet, etc.). Las opciones son múltiples desde asociaciones público privadas para
estos fines hasta fondos públicos disponibles (preferentemente bajo esquemas
concursables) que permitan a los privados desarrollar innovaciones orientadas a atender
a clientes de determinado perfil o ubicados en un tipo de localidad (rural).
Para lograr un mayor uso de servicios financieros es claro que menores costos es un
factor relevante, tanto en lo referido al costo de los servicios en sí (tasas de interés,
comisiones, etc.) como en lo que respecta a los costos de transacción (sobre todo
aquellos derivados de la distancia para llegar a las agencias). Pero además, se requiere
del desarrollo de productos complementarios al crédito, que sigue siendo el producto
financiero de mayor interés para los intermediarios. Entre estos productos
complementarios hay que destacar el desarrollo de mecanismos de ahorro para los
hogares rurales, ahorros que si bien dado el perfil de los hogares rurales de la sierra no
serían de gran magnitud, son una fuente de información y articulación con potenciales
clientes de crédito y de recepción y envío de transferencias importante. Asimismo, una
expansión del número de ahorristas hace atractivo el uso del sistema financiero como
canal de comunicación entre el sector público y los hogares rurales. Por ejemplo, si un
255
Un análisis sobre el funcionamiento del BAF puede hallarse en Trivelli y Venero (2007).
207
hogar rural de la sierra cuenta con una cuenta de ahorros el sector público podría, a muy
bajo costo, entregarle recursos para el desarrollo de cualquier actividad productiva, de
consumo o incluso entregarle por esa via recursos de donación en el marco de los
programas sociales o como incentivos para inducir determinados comportamientos
(contratar asistencia técnica por ejemplo). Esta podría ser una manera económica de
distribución de recursos del estado hacia los hogares rurales, tanto desde el centro como
desde los niveles subnacionales de gobierno. Es probable que la oportunidad de recibir
por esta vía recursos del estado motivaría una tasa de ahorro mayor, que a su vez haría
al medio rural más atractivo para los intermediarios, pero que también podría
desencadenar una conjunto de procesos virtuosos atados a la tenencia de ahorros
financieros (menos vulnerabilidad, más seguridad de los ahorros, etc.)256.
Adicionalmente, para mejorar la demanda por servicios financieros es imprescindible el

desarrollo de esquemas de seguros, tanto para proteger las actividades productivas de
los pobladores rurales (el seguro agrario o un seguro contra catástrofes climáticas, por
ejemplo) como para proteger los activos de los pobres (a través de seguros para sus
viviendas y otros activos valiosos, como con la implementación de seguros de vida por
ejemplo). Con seguros agropecuarios disponibles, la oferta de crédito para el agro se
expandiría (dado que hoy muchos intermediarios limitan sus colocaciones en el sector
por los riesgos, sobretodo de carácter covariado, que los productores agropecuarios)
incluso podrían bajar las tasas de interés por la menor prima de riesgo que se imputaría
al crédito agropecuario.
Finalmente, enfatizar la necesidad de definir las acciones y políticas diferenciadas a

partir de la realidad de las actividades, limitaciones y oportunidades que enfrentan los
distintos tipos de productores de la sierra rural. Esta discusión no es nada sencilla sobre
todo por los complejos problemas de implementación y filtración asociadas a dichas
políticas diferenciadas. Sin embargo, es posible que aun partiendo de políticas
homogéneas se deban anticipar los efectos diferenciados que las mismas tendrán sobre
los distintos tipos de productores y con ello generar un conjunto de medidas
complementarias para lograr el mayor beneficio para los productores de los distintos
tipos. Por ejemplo, vimos que los productores menos articulados con los mercados
financieros trabajan en mayor medida con los bancos públicos y que su problema
central es el limitado acceso a la oferta financiera. Ahí se abre una oportunidad para
desarrollar acciones orientadas a profundizar la intermediación a través de acciones
desde la banca pública, lo que no se refiere a otorgar crédito subsidiado ni dirigido, sino
por el contrario utilizar innovaciones tecnológicas para acercar, a través de la banca
pública, a los productores hacia el sistema financiero, como se viene dando con el caso
de las entidades de microfinanzas que se instalan en las oficinas del Banco de la Nación.
Como estas medidas se puede hacer una lista mayor, lo relevante es tener en mente la
necesidad de fomentar tanto un mayor acceso a los servicios, sobre todo en zonas y para
poblaciones que no serán atendidas “naturalmente” por los intermediarios privados,
junto con mayores incentivos para el uso de los servicios una vez que se cuenta acceso.
Esto traerá mayores niveles de actividad para los intermediarios y a la vez mejores
posibilidades de que los servicios financieros sean desencadenantes de mejores
oportunidades para los hogares rurales.
256
Ver por ejemplo lo logrado en los proyectos Corredor Puno Cusco y Sierra Sur.
208
Anexo 2.1 Características generales de los hogares peruanos, según ENAHO.
A.2.1.1. Algunas características de los hogares del Perú

Nacional Perú Rural Sierra urbana Sierra rural
2004 2006 2004 2006 2004 2006 2004 2006
Generales
Nro de personas 4 4 4 4 4 4 4 4
Edad del jefe de hogar 49 49 49 49 48 49 51 51
Educación del jefe de hogar (años) 7 7 5 5 9 9 5 5
Educación máxima del hogar (años) 10 10 8 8 12 12 7 7
% de hogares agrícolas 41.4 46.6 80.6 88.3 15.4 21.5 82.1 91.1
Tamaño de la tierra que trabaja (Has) 1.44 2.70 2.95 5.53 0.23 0.50 1.99 3.55
Bienes privados
% de hogares con teléfono fijo 18.3 20.4 0.5 0.5 23.9 26.4 0.1 0.2
% de hogares con teléfono celular 11.2 23.1 1.5 4.3 13.6 29.9 0.6 2.0
% de hogares con internet 0.9 2.4 0.0 0.0 0.8 2.6 0.0 0.0
% de hogares con tv a color 40.2 44.6 12.0 16.0 51.3 58.7 8.1 11.5
% de hogares con vehículo 6.4 6.4 2.4 2.4 10.0 10.7 1.7 1.7
Bienes públicos
% de hogares con agua 55.8 55.9 29.9 28.1 66.1 68.05 35.1 34.7
% de hogares con desagüe 40.8 41.9 5.3 5.4 56.0 59.9 5.9 6.0
% de hogares con electricidad 68.4 71.6 33.3 39.8 93.5 95.6 34.7 43.1
Shocks
% con shock 19.2 18.9 22.6 22.8 18.8 19.6 25.5 28.0
* Sólo idiosincrásico 11.9 11.5 7.7 7.7 14.8 15.6 6.0 6.1
* Sólo covariado 6.8 7.0 14.1 14.2 3.5 3.7 18.4 20.9
* Ambos 0.5 0.5 0.8 0.8 0.5 0.3 1.2 1.0
% Con shock idiosincrásico 12.4 11.9 8.5 8.6 15.3 15.9 7.1 7.0
% Con shock covariado 7.3 7.4 14.9 15.1 4.0 4.0 19.6 21.9
% que vieron afectados
95.2 94.5 96.8 95.5 94.7 95.6 97.7 96.5
ingresos/bienes/patrimonio por el shock
Elaboración: IEP
209
Cuadro A.2.1.2. Algunas características por quintiles - Sierra Rural
2004 2006
Quintil Quintil Quintil Quintil Quintil Quintil Quintil Quintil Quintil Quintil
Total Total
1 2 3 4 5 1 2 3 4 5
Generales
Nro de personas 5 5 4 4 3 4 5 5 4 4 3 4
Edad del jefe de hogar 49 49 51 51 53 51 49 50 52 52 53 51
Educación del jefe de hogar (años) 3 4 4 5 6 5 4 4 4 5 6 5
Educación máxima del hogar (años) 6 7 7 7 8 7 6 7 7 8 9 7
% de hogares con crédito 9.7 13.6 13.6 13.8 14.5 13.1 25.4 30.5 30.2 33.5 30.7 30.1
% de hogares agrícolas 91.6 91.2 86.3 78.9 62.6 82.1 97.5 96.6 94.4 89.3 77.6 91.1
Tamaño de la tierra que trabaja (Has) 2.13 1.71 1.79 2.58 1.72 1.99 3.31 3.38 3.18 4.02 3.85 3.55
Bienes privados
% de hogares con teléfono fijo 0.0 0.0 0.0 0.2 0.4 0.1 0.0 0.0 0.0 0.2 0.6 0.2
% de hogares con teléfono celular 0.0 0.2 0.2 0.2 2.2 0.6 0.4 0.3 0.9 2.2 6.0 2.0
% de hogares con internet 0.0 0.0 0.0 0.0 0.1 0.0 0.0 0.0 0.0 0.0 0.0 0.0
% de hogares con tv a color 0.9 3.4 6.1 10.2 20.1 8.1 2.3 4.9 9.0 17.3 24.2 11.5
% de hogares con vehículo 0.6 1.4 1.2 1.3 3.9 1.7 0.4 0.7 1.5 1.1 4.7 1.7
Bienes públicos
% de hogares con agua 23.7 30.3 35.5 40.2 46.0 35.1 17.7 28.3 36.8 43.0 47.7 34.7
% de hogares con desagüe 1.6 2.5 3.2 8.2 13.9 5.9 1.1 3.1 6.1 8.2 11.7 6.0
% de hogares con electricidad 21.6 26.7 30.3 42.4 52.7 34.7 33.4 33.8 40.6 48.9 58.8 43.1
Shocks
% con shock 25.7 27.2 26.7 27.6 20.5 25.5 29.8 35.3 27.9 24.5 22.2 28.0
* Sólo idiosincrásico 4.8 5.7 4.6 7.4 7.2 6.0 3.9 4.6 5.5 6.5 9.9 6.1
* Sólo covariado 19.5 20.5 20.9 18.8 12.2 18.4 25.4 29.6 20.9 17.2 11.5 20.9
* Ambos 1.3 1.0 1.2 1.4 1.1 1.2 0.4 1.1 1.5 0.9 0.9 1.0
% Con shock idiosincrásico 6.1 6.7 5.8 8.8 8.3 7.1 4.4 5.7 7.0 7.3 10.7 7.0
% Con shock covariado 20.8 21.5 22.1 20.2 13.3 19.6 25.8 30.7 22.5 18.1 12.4 21.9
% que vieron afectados ingresos/bienes/patrimonio por el shock 98.3 98.8 97.2 96.9 97.4 97.7 96.0 98.1 96.1 96.4 95.1 96.5

Elaboración: IEP
210
Anexo 2.2. Clasificación de los hogares de la sierra rural, según sus niveles de acceso a
activos
La clasificación de los hogares según sus niveles de acceso a determinados activos, surge a
partir de la hipótesis de que determinados activos o características forman parte del “portafolio”
básico para el desarrollo económico. Estos activos están asociados al capital humano del hogar
(educación máxima del hogar), al capital físico productivo del hogar (área propia del hogar) y al
acceso a servicios clave para el desarrollo de actividades productivas (acceso a agua,
electricidad y telefonía).
Así, en base a cada uno de los activos clave se dividieron los hogares en 3 grupos:
1. Alto. Este nivel agrupa al 30% hogares cuya posesión del activo analizado por encima
del promedio.
2. Medio. Este nivel agrupa al 30% hogares cuya posesión del activo analizado está en el
promedio.
3. Bajo. Este nivel agrupa al 30% de hogares cuya posesión del activo analizado está por
debajo del promedio.
Las variables promedio de educación máxima del hogar y área propia del hogar fueron
elaboradas a partir de las variables que recogen educación en la base 300 de la ENAHO 2006 y
las variables que recogen información acerca del área de tierra del hogar en la base 2100 de la
ENAHO 2006. En el siguiente cuadro pueden observarse los resultados de la división en los tres
grupos (ALTO, MEDIO, BAJO) de estas variables.
Cuadro A.2.2.1. División de los hogares de la sierra rural según los activos analizados
Educación máxima del hogar Área propia del hogar
Promedio Promedio
N % del activo N % del activo
analizado analizado
Bajo 1,575 34.5 2 1,535 33.6 0.05
Medio 1,621 35.5 8 1,519 33.3 0.72
Alto 1,370 30.0 12 1,512 33.1 8.00
Total 4,566 100.0 7 4,566 100.0 2.91
Fuente: ENAHO 2006
Elaboración: IEP
La elaboración de la variable de acceso a servicios clave para la actividad productiva, debía

recoger los efectos de las variables tipo de servicio de agua, tenencia/uso de telefonía257 y
acceso a electricidad, por lo que se realizó un análisis factorial de componentes principales.
Cuadro A.2.2.2. Variables utilizadas en el análisis por componentes principales

ENAHO Variable Descripción
Variable dicotómica que recoge el servicio de agua por la red pública dentro
agua1
de la vivienda.
Variable dicotómica que recoge el servicio de agua por la red pública fuera
Pregunta 110
agua2
de la vivienda.
Base 100
agua3 Variable dicotómica que recoge el servicio de agua por pilón de uso público.
agua4 Variable dicotómica que recoge el servicio de agua por camión –cisterna.
agua5 Variable dicotómica que recoge el servicio de agua por pozo.
agua6 Variable dicotómica que recoge el servicio de agua por río, manantial.
agua7 Variable dicotómica que recoge el servicio de agua por OTRO.
112 P1121 Variable dicotómica que recoge si el hogar cuenta con energía eléctrica.
257
Se incluyó, además de la tenencia de teléfono fijo en el hogar, el uso de teléfono público en todos los
miembros del hogar, a fin de capturar el acceso a este tipo de servicio.
211
Preg. 114 - base Variable dicotómica que recoge la tenencia de teléfono fijo y el uso de
100, base 604 y telefonía fija por todos los miembros del hogar (estimada en función del
usotienetel
base 500. gasto de menores de 14 años y gasto de los mayores de 15 en teléfono
público).
El proceso de componentes principales nos dio como resultado una variable, FACTOR1 a la que
denominamos ACCESO A SERVICIOS, que recoge de manera directa los efectos de las
variables que nos interesaban, tal como puede verse en el cuadro A.2.2.3.
Cuadro A.2.2.3. Resultado del análisis de combinación de factores

Variable Factor1 Factor2 Factor3
agua1 0.71772 -0.13312 -0.46173
agua2 0.64009 -0.36797 0.30769
agua3 0.54559 -0.45224 -0.75148
agua4 0.62273 -0.29819 -0.06820
agua5 0.61014 -1.09395 -0.16647
agua6 0.00000 0.00000 0.00000
agua7 0.45728 -0.65003 0.21663
p1121 0.43119 0.20107 0.10771
usotienetel 0.01299 -0.01206 -0.00350
Fuente: ENAHO 2006
Elaboración: IEP
En resumen, tenemos que los hogares de la sierra rural están agrupados de la siguiente manera,
según la variable “acceso a servicios” (ver cuadro A.2.2.4).
Cuadro A.2.2.4. División de los hogares de la sierra rural según variable de acceso a servicios
Promedio
N % del activo
analizado
Bajo 1,554 34.0 0.00
Medio 1,752 38.4 0.44
Alto 1,260 27.6 0.95
Total 4,566 100.0 0.43
Fuente: ENAHO 2006
Elaboración: IEP
212
Cuadro A.2.2.5. Algunas características de acuerdo a niveles de área propia del hogar, acceso a servicios y educación máxima del hogar
Educación máxima del hogar B B B B B B B B B M M M M
Area propia del hogar B B B M M M A A A B B B M
Acceso a servicios B M A B M A B M A B M A B
Educación Máxima 2 2 3 3 2 3 3 3 3 8 8 8 7
Educación del jefe de hogar 1 2 2 2 2 2 2 2 3 5 5 5 4
Población rural/ Población total 0.75 0.68 0.65 0.74 0.73 0.67 0.74 0.73 0.68 0.71 0.69 0.67 0.77
Ingreso laboral / Ingreso total 0.42 0.42 0.46 0.48 0.49 0.53 0.53 0.52 0.54 0.54 0.54 0.57 0.48
Ingreso laboral (S/. anual) 1,516 1,764 2,342 1,904 1,986 2,510 2,362 2,745 3,562 3,516 3,859 4,199 2,929
Ingreso agropecuario (S/. Anual) 1,608 1,524 1,678 1,615 1,732 2,052 2,202 2,412 2,891 2,535 2,346 2,180 2,283
Ingreso no agropecuario (S/. Anual) 243 485 1,094 289 255 458 161 333 670 1,083 1,658 2,145 646
Ingreso dependiente (S/. Anual) 477 547 767 532 389 522 294 374 419 1,831 1,623 2,060 1,160
Ingreso independiente (S/. Anual) 1,375 1,462 2,005 1,372 1,597 1,988 2,069 2,371 3,143 1,787 2,381 2,265 1,769
Mercado de Consumo
Gasto de mercado (gasto+pago en especie) (S/. anual) 1,204 1,592 2,108 1,440 1,604 2,132 1,598 2,086 2,724 2,814 3,247 4,077 2,471
Ratio de gasto mercado/ gasto total 0.39 0.42 0.47 0.39 0.41 0.45 0.38 0.41 0.47 0.50 0.52 0.56 0.40
Ingreso de mercado (S/. anual) 947 1,114 1,688 1,166 1,255 1,731 1,584 2,081 2,968 2,802 2,858 3,688 2,118
Ratio de ingreso de mercado/ Ingreso total 0.26 0.27 0.32 0.26 0.30 0.35 0.34 0.39 0.45 0.43 0.40 0.47 0.33
Mercado de Factores
% con crédito 12.8 21.5 19.8 23.1 19.4 22.4 30.0 29.3 22.6 26.8 37.8 29.2 34.0
% con asistencia técnica1/ 8.0 6.3 10.3 9.8 14.4 13.6 15.9 21.7 28.6 12.0 7.3 11.0 12.2
Gasto de mercado en semilla (S/. anual) 104 96 98 130 116 128 169 175 274 129 149 157 137
Ratio de gasto de mcdo en semillas/gasto total en semilla2/ 0.52 0.54 0.59 0.52 0.54 0.54 0.55 0.54 0.54 0.54 0.56 0.57 0.53
Gasto de mercado agrícola 3/ (S/. anual) 106 107 95 249 220 257 378 385 722 142 200 184 243
Ratio de gasto mercado3// gasto total agrícola 0.57 0.61 0.62 0.59 0.60 0.62 0.62 0.62 0.65 0.57 0.61 0.61 0.59
% de personas con trabajo en el hogar/ total de personas 0.67 0.68 0.70 0.56 0.66 0.64 0.55 0.58 0.66 0.43 0.39 0.47 0.36
N 226 205 116 255 180 125 227 157 84 142 193 137 188
1/ Considera el gasto en asistencia técnica en actividades forestales y/o agrícolas y en actividades pecuarias
2/ Gasto usado como autoconsumo + gasto monetario
3/ Considera el gasto en semillas, abonos, pesticidas, jornales y agua de riego
Fuente: ENAHO 2006
Elaboración: IEP
213
Cuadro A.2.2.5 (continuación). Algunas características de acuerdo a niveles de área propia del hogar, acceso a servicios y educación máxima del hogar
Educación máxima del hogar M M M M M A A A A A A A A A
Area propia del hogar M M A A A B B B M M M A A A
Acceso a servicios M A B M A B M A B M A B M A
Educación Máxima 8 8 8 8 8 12 12 13 12 12 12 12 12 12
Educación del jefe de hogar 4 5 4 4 5 9 10 10 7 7 7 7 7 8
Población rural/ Población total 0.75 0.68 0.77 0.75 0.72 0.67 0.64 0.62 0.75 0.67 0.63 0.75 0.73 0.68
Ingreso laboral / Ingreso total 0.55 0.58 0.57 0.57 0.57 0.68 0.66 0.68 0.55 0.63 0.65 0.61 0.64 0.66
Ingreso laboral (S/. anual) 3,567 4,422 4,555 4,917 5,358 5,576 7,441 9,189 5,363 6,415 8,444 5,881 9,171 8,605
Ingreso agropecuario (S/. Anual) 2,350 2,640 3,780 3,376 3,591 2,232 2,930 1,842 2,765 3,151 3,679 4,390 5,152 3,663
Ingreso no agropecuario (S/. Anual) 1,217 1,782 775 1,541 1,767 3,344 4,786 7,669 2,597 3,264 4,765 1,491 4,019 4,942
Ingreso dependiente (S/. Anual) 1,218 1,489 1,135 1,268 1,476 3,356 4,424 5,059 2,510 3,146 3,535 1,281 3,268 2,746
Ingreso independiente (S/. Anual) 2,349 2,933 3,420 3,649 3,883 2,220 3,292 4,452 2,852 3,269 4,909 4,600 5,903 5,859
Mercado de Consumo / Ingreso
Gasto de mercado (gasto+pago en especie) (S/. anual) 3,143 4,042 3,592 4,178 4,847 4,015 6,188 7,076 4,014 5,233 6,254 4,473 6,559 7,070
Ratio de gasto mercado/ gasto total 0.46 0.52 0.45 0.47 0.48 0.59 0.64 0.67 0.51 0.56 0.55 0.51 0.55 0.57
Ingreso de mercado (S/. anual) 2,730 3,824 3,649 4,181 4,543 4,533 6,506 8,361 4,445 5,410 7,492 5,065 8,147 7,405
Ratio de ingreso de mercado/ Ingreso total 0.39 0.49 0.44 0.46 0.47 0.53 0.56 0.60 0.43 0.50 0.55 0.50 0.55 0.56
Mercado de Factores
% con crédito 32.0 28.0 41.7 40.8 33.6 24.4 28.9 35.9 38.0 31.9 32.0 35.4 35.7 36.4
1/
% con asistencia técnica 19.1 16.0 11.2 20.0 16.8 13.4 10.2 9.7 16.5 11.5 21.3 13.3 25.8 26.0
Gasto de mercado en semilla (S/. anual) 158 190 262 230 324 148 190 168 172 204 201 249 328 299
Ratio de gasto de mcdo en semillas/gasto total en semilla2/ 0.52 0.54 0.54 0.55 0.54 0.55 0.56 0.58 0.56 0.53 0.59 0.56 0.58 0.56
Gasto de mercado agrícola 3/ (S/. anual) 305 391 564 578 760 136 253 239 322 459 419 600 1,020 717
3/
Ratio de gasto mercado / gasto total agrícola 0.60 0.60 0.60 0.62 0.63 0.57 0.56 0.62 0.59 0.62 0.64 0.63 0.64 0.64
% de personas con trabajo en el hogar/ total de personas 0.34 0.39 0.36 0.39 0.38 0.45 0.50 0.54 0.41 0.46 0.47 0.41 0.45 0.46
N 241 125 242 240 113 82 197 237 79 157 169 113 182 154
1/ Considera el gasto en asistencia técnica en actividades forestales y/o agrícolas y en actividades pecuarias
2/ Gasto usado como autoconsumo + gasto monetario
3/ Considera el gasto en semillas, abonos, pesticidas, jornales y agua de riego
Fuente: ENAHO 2006
Elaboración: IEP
214
Cuadro A.2.2.6. Vinculación de los hogares con los mercados analizados, según activos
Con al menos un mercado 60.6 34.9 24.0
Con 3 mercados 4.4 21.6 21.4
N 226 241 154
Fuente: ENAHO 2006
Elaboración: IEP
215
Anexo 2.3. Mapas de la evolución de las colocaciones por institución financiera regulada.
A. Mapas de evolución de las instituciones bancarias

2001 2003
2005 2007
216
B. Mapas de evolución de las CMAC
2001 2003
2005 2007
217
C. Mapas de evolución de las CRAC
2001 2003
2005 2007
218
D. Mapas de evolución de Edpyme
2001 2003
2005 2007
219
Anexo 2.4. Información de la oferta financiera en el ámbito del Valle del Mantaro y del
proyecto Sierra Sur.
Cuadro A.2.4.1. Colocaciones y Depósitos por IMF que operan los departamentos del proyecto
Sierra Sur (miles de Nuevos soles) – Diciembre 2007
COLOCACIONES DEPÓSITOS
Volumen Volumen en Volumen en Volumen Volumen en Volumen en
IMF
a nivel departamentos ámbito del a nivel departamentos ámbito del
nacional del proyecto proyecto nacional del proyecto proyecto
CAJASUR 107,890 107,890 10,644 93,015 93,015 7,652
CREDINKA 93,471 86,056 62,510 54,728
SEÑOR DE LUREN 174,077 3,691 123,203
LOS ANDES 21,537 21,537 21,537 23,686 23,686 23,686
EDPYME EDYFICAR 382,303 100,299 12,172
EDPYME Proempresa 88,619 12,085 501
EDPYME CREDITOS
AREQUIPA 138,990 86,553
EDPYME Crear Tacna 59,691 56,635 148
EDPYME Nueva
visión 32,941 31,847
EDPYME RAIZ 169,850 19,366
EDPYME
CREDIVISION 15,486 11,037
EDPYME EFECTIVA 62,007 6,988
CMAC AREQUIPA 748,905 598,940 6,927 554,837 454,826 230
CMAC CUSCO S A 336,530 269,540 333,122 304,853
CMAC TACNA 234,732 178,866 174,780 158,738
MIBANCO 1,496,694 183,681 920,068 24,495
TOTAL 4,163,724 1,775,013 51,930 2,285,222 1,114,342 31,568
Elaboración: IEP
Cuadro A.2.4.2. Cartera agropecuaria de IMF en el ámbito de los departamentos del proyecto
sierra sur (Nuevos soles) - Junio del 2007
Ubicación Cartera total Cartera Agropecuaria
IMF %
Departamentos Junio 2007 Junio 2007
Edpyme Edyficar 73,765,937 678,419 0.9
Edpyme Proempresa 10,306,822 118,894 1.2
Edpyme Crear Tacna 48,368,815 871,764 1.8
Edpyme Créditos Arequipa 70,503,577 859,508 1.2
Edpyme Efectiva 3,987,334 59,680 1.5
Edpyme Raiz 12,326,255 51,872 0.4
Arequipa Edpyme Predivisión 8,256,531 1,860,943 22.5
Cusco
Edpyme Nueva Visión 25,602,734 5,036,658 19.7
Moquegua
Tacna CMAC Arequipa 521,609,914 11,637,963 2.2
Puno CMAC Tacna 151,769,507 4,277,872 2.8
CMAC Cusco 244,557,669 5,024,731 2.1
CRAC Cajasur 103,542,462 27,538,477 26.6
CRAC Los Andes 19,364,325 8,355,867 43.2
CRAC Credinka 53,964,013 11,864,714 22.0
CRAC Señor de Luren 1,851,675 36,439 2.0
Mibanco 147,872,037 85,947 0.1
Total 1,497,649,607 78,359,747 5.2
Elaboración: IEP
220
Cuadro A.2.4.3. Evolución de Indicadores financieros de las IMF que operan en el ámbito de los
departamentos del proyecto Sierra Sur. Indicadores financieros a diciembre de 2005 y 2007
ROE MORA EFICIENCIA
IMF
2005 2007 2005 2007 2005 2007
Edpyme Edyficar 28.20% 35.71% 3.74% 2.84% 17.20% 15.88%
Edpyme Proempresa 15.50% 12.12% 5.41% 4.73% 20.20% 17.95%
Edpyme Crear Tacna 23.10% 18.63% 3.18% 3.45% 15.50% 13.33%
Edpyme Créditos
Arequipa 33.90% 40.44% 3.15% 2.81% 14.20% 12.58%
Edpyme Efectiva 43.60% 78.16% 3.34% 2.27% 23.50% 24.86%
Edpyme Raíz 7.90% 7.36% 23.04% 5.06% 15.30% 15.33%
Edpyme Credivisión 9.00% 9.70% 6.22% 3.38% 27.00% 25.08%
Edpyme Nueva Visión 15.80% 4.92% 3.50% 3.69% 16.50% 17.58%
CMAC Arequipa 37.90% 34.02% 3.96% 3.29% 8.30% 8.80%
CMAC Tacna 28.50% 23.30% 3.15% 2.80% 9.90% 8.46%
CMAC Cusco 40.40% 32.89% 3.63% 3.60% 7.80% 8.65%
CRAC Caja Sur 28.10% 33.28% 4.72% 4.19% 8.30% 9.24%
CRAC Los Andes 6.50% 23.08% 7.94% 4.92% 18.80% 17.12%
CRAC Crediinka 24.40% 14.37% 5.49% 4.33% 11.40% 11.20%
CRAC Señor De Luren 34.60% 37.04% 4.95% 4.57% 9.70% 7.89%
Mibanco 33.20% 35.55% 2.09% 2.27% 17.60% 13.74%
Total 29.02% 32.71% 4.03% 3.04% 13.23% 12.32%
Elaboración: IEP
Cuadro A.2.4.4. Colocaciones y Depósitos por IMF que operan en el ámbito del Valle del Mantaro
(miles de nuevos soles)- A diciembre de 2007
COLOCACIONES DEPÓSITOS
Volumen Volumen de
Volumen de
Volumen a distritos Volumen a depósitos en
IMF Volumen depósitos en
nivel del Valle nivel distritos del
en Junín departamento
nacional del nacional Valle del
de Junín
Mantaro Mantaro
Edpyme Confianza 186,536 102,054 65,070
Edpyme Raiz 169,850 23,070 23,070
Edpyme Efectiva 62,007 4,271 3,016
CRAC Profinanzas 68,580 22,073 52,999 7,293
CMAC Huancayo 328,039 254,223 175,806 290,247 254,644 208,494
MiBanco 1,496,694 77,136 57,650 920,068 11,654 8,112
Total 2,311,706 482,828 324,613 1,263,314 273,591 216,606
Elaboración: IEP
Cuadro A.2.4.5. Porcentaje de cartera agropecuaria de IMF en el ámbito del valle del Mantaro
(Nuevos soles)- A Diciembre del 2006
Cartera Cartera
UBICACIÓN INSTITUCIÓN %
total Agropecuaria
Edpyme Confianza 66,327,025 12,671,120 19.1
Edpyme Raiz 11,161,654 205,660 1.8
Junín Edpyme Efectiva 2,343,692 68,900 2.9
Profinanzas S A A 35,731,190 2,736,800 7.7
CMAC Huancayo 218,444,214 129,620 0.1
Total 334,007,775 15,812,100 4.7
221
Elaboración: IEP
Cuadro A.2.4.6. Evolución de Indicadores financieros de las IMF que operan en el ámbito de l Valle
del Mantaro - Indicadores financieros a diciembre de 2005 y 2007
ROE MORA EFICIENCIA
IMF 2005 2007 2005 2007 2005 2007
Edpyme
Confianza 22.80% 22.67% 3.45% 2.87% 14.80% 13.84%
Edpyme Raiz 7.90% 7.36% 23.04% 5.06% 15.30% 15.33%
Edpyme
Efectiva 43.60% 78.16% 3.34% 2.27% 23.50% 24.86%
CRAC
Profinanzas 19.70% 30.15% 6.92% 3.26% 23.10% 17.68%
CMAC
Huancayo 34.90% 35.02% 5.37% 3.45% 8.90% 9.22%
Mi Banco 33.20% 35.55% 2.09% 2.27% 17.60% 13.74%
Total 25.96% 33.42% 3.46% 2.71% 15.59% 13.64%
Elaboración: IEP
222
Anexo 2.5. Estimación de la probabilidad de que exista una agencia financiera en la sierra
rural.
A. Variables endógenas
d07_dummy Variable dicotómica que toma el valor de 0 en caso no existan depósitos

en el distrito en el 2007
c07_dummy Variable dicotómica que toma el valor de 0 en caso no existan
colocaciones en el distrito en el 2007
ln_coloc_2007 Es el logaritmo del monto total de colocaciones a nivel distrital en el
2007
ln_dep_2007 Es el logaritmo del monto de depósitos a nivel distrital en el 2007
B. Variables exógenas
B.1. Infraestructura
ln_inv_total06 Es el logaritmo del monto total de inversión municipal a nivel

distrital para el 2005
ln_inv_pc Es el logaritmo del monto total de inversión municipal per capita a
nivel distrital el 2005
B.2. Infraestructura en telecomunicaciones
p310_06 Existe la infraestructura necesaria para telefonía fija en el distrito. Es

una variable dummy
p310_09 Existe la infraestructura necesaria en el distrito para Internet en la
vivienda. Es una variable dummy
B.3. Mineria
tiene_mina Existe por lo menos una mina en el distrito. Es una variable dummy
B.4. Educación
ln_educ_relat Es el logaritmo del ratio población con educación universitaria sobre

población con educación secundaria a nivel distrital según censo 2005
B.5. Ruralidad
ln_pob_relat Es el logaritmo del ratio población rural sobre población urbana a nivel
distrital según censo 2005
B.6. Geografía (acceso)
ln_alt_dist Es el logaritmo de la altitud medido en m.s.n.m

ln_dist_capital Es el logaritmo de la distancia al distrito capital de provincia
Así se realizaron las siguientes estimaciones para las colocaciones en un distrito de

sierra rural:
1. Probit 1: Estimación de la probabilidad de existencia de colocaciones en un distrito
probit c07_dummy ln_pob_relat ln_educ_relat ln_inv_total06 ln_inv_pc p310_06 p310_09
tiene_mina ln_alt_dist ln_dist_capital if dom2==3 & rur1==1, robust
2. Tobit 1: Estimación del nivel de colocaciones en un distrito
tobit ln_coloc_2007 ln_pob_relat ln_educ_relat ln_inv_total06 ln_inv_pc p310_06 p310_09
tiene_mina ln_alt_dist ln_dist_capital if dom2==3 & rur1==1, ll
223
Cuadro A. 2.5.1. Estimación de la probabilidad de existencia de colocaciones en un distrito
Probit regression Number of obs = 851
Wald chi2(9) = 51.93
Prob > chi2 = 0.0000
Log pseudolikelihood = -61.391723 Pseudo R2 = 0.4383
------------------------------------------------------------------------------
| Robust
c07_dummy | Coef. Std. Err. z P>|z| [95% Conf. Interval]
-------------+----------------------------------------------------------------
ln_pob_relat | -.2938037 .1568418 -1.87 0.061 -.6012079 .0136005
ln_educ_re~t | .5484746 .2677767 2.05 0.041 .023642 1.073307
ln_inv_to~06 | .1937084 .0780641 2.48 0.013 .0407056 .3467113
ln_inv_pc | -.4963836 .1477361 -3.36 0.001 -.7859409 -.2068262
p310_06 | .1468052 .2532202 0.58 0.562 -.3494973 .6431076
p310_09 | .6200219 .2453046 2.53 0.011 .1392337 1.10081
tiene_mina | 1.018048 .4379731 2.32 0.020 .1596363 1.876459
ln_alt_dist | -.2727853 .1398204 -1.95 0.051 -.5468283 .0012576
ln_dist_ca~l | -.2167143 .0913176 -2.37 0.018 -.3956935 -.037735
_cons | 1.493231 1.419049 1.05 0.293 -1.288053 4.274515
------------------------------------------------------------------------------
Elaboración: IEP
Cuadro A.2.5.2. Estimación del nivel de colocaciones en un distrito

Tobit regression Number of obs = 851
LR chi2(9) = 98.90
Prob > chi2 = 0.0000
Log likelihood = -146.0991 Pseudo R2 = 0.2529
------------------------------------------------------------------------------
ln_colo~2007 | Coef. Std. Err. t P>|t| [95% Conf. Interval]
-------------+----------------------------------------------------------------
ln_pob_relat | -5.68092 4.13993 -1.37 0.170 -13.80671 2.444874
ln_educ_re~t | 10.63982 6.104739 1.74 0.082 -1.342471 22.62212
ln_inv_to~06 | 3.744981 1.417699 2.64 0.008 .962341 6.52762
ln_inv_pc | -9.804739 3.184595 -3.08 0.002 -16.05541 -3.554064
p310_06 | 2.966848 5.492331 0.54 0.589 -7.813419 13.74712
p310_09 | 12.17179 5.822706 2.09 0.037 .7430646 23.60051
tiene_mina | 19.91952 10.03352 1.99 0.047 .225869 39.61318
ln_alt_dist | -5.438142 4.623808 -1.18 0.240 -14.51369 3.6374
ln_dist_ca~l | -4.292951 1.782396 -2.41 0.016 -7.791412 -.7944905
_cons | 31.22998 38.58316 0.81 0.419 -44.50047 106.9604
-------------+----------------------------------------------------------------
/sigma | 19.83673 3.556591 12.85591 26.81756
------------------------------------------------------------------------------
Obs. summary: 827 left-censored observations at ln_colo~2007<=0
24 uncensored observations
0 right-censored observations
Elaboración: IEP
Además de las siguientes estimaciones para los depósitos en un distrito de sierra rural:
3. Probit 2: Estimación de la probabilidad de existencia de depósitos en un distrito
probit d07_dummy ln_pob_relat ln_educ_relat ln_inv_total06 ln_inv_pc tiene_mina
ln_alt_dist ln_dist_capital if dom2==3 & rur1==1, robust
4. Tobit 1: Estimación del nivel de depósitos en un distrito
tobit ln_dep_2007 ln_pob_relat ln_educ_relat ln_inv_total06 ln_inv_pc tiene_mina ln_alt_dist
ln_dist_capital if dom2==3 & rur1==1, ll
224
Cuadro A. 2.5.3. Estimación de la probabilidad de existencia de depósitos en un distrito
Wald chi2(7) = 19.20
Prob > chi2 = 0.0076
------------------------------------------------------------------------------
| Robust
d07_dummy | Coef. Std. Err. z P>|z| [95% Conf. Interval]
-------------+----------------------------------------------------------------
ln_pob_relat | -.5051613 .3932598 -1.28 0.199 -1.275936 .2656137
ln_educ_re~t | .440352 .3069697 1.43 0.151 -.1612975 1.042001
ln_inv_to~06 | .3592652 .1314306 2.73 0.006 .101666 .6168644
ln_inv_pc | -.8750308 .2369626 -3.69 0.000 -1.339469 -.4105926
tiene_mina | 2.341574 1.252458 1.87 0.062 -.1131982 4.796345
ln_alt_dist | -.5627354 .1886702 -2.98 0.003 -.9325223 -.1929486
ln_dist_ca~l | -.7180856 .2993035 -2.40 0.016 -1.30471 -.1314615
_cons | 3.574595 2.322835 1.54 0.124 -.9780788 8.127269
------------------------------------------------------------------------------
Elaboración: IEP
Cuadro A.2.5.4. Estimación del nivel de depósitos en un distrito

Tobit regression Number of obs = 851
LR chi2(7) = 66.00
Prob > chi2 = 0.0000
Log likelihood = -65.594285 Pseudo R2 = 0.3347
------------------------------------------------------------------------------
ln_dep_2007 | Coef. Std. Err. t P>|t| [95% Conf. Interval]
-------------+----------------------------------------------------------------
ln_pob_relat | -9.79584 8.455922 -1.16 0.247 -26.39294 6.801264
ln_educ_re~t | 8.781084 10.63285 0.83 0.409 -12.08885 29.65102
ln_inv_to~06 | 6.975894 2.767895 2.52 0.012 1.543129 12.40866
ln_inv_pc | -17.4296 6.344455 -2.75 0.006 -29.88237 -4.976843
tiene_mina | 48.97497 21.75248 2.25 0.025 6.279656 91.67028
ln_alt_dist | -11.20291 6.218518 -1.80 0.072 -23.40849 1.002661
ln_dist_ca~l | -14.41867 6.471667 -2.23 0.026 -27.12112 -1.71622
_cons | 73.31835 50.62517 1.45 0.148 -26.04767 172.6844
-------------+----------------------------------------------------------------
/sigma | 20.54962 5.439635 9.872822 31.22642
------------------------------------------------------------------------------
Obs. summary: 840 left-censored observations at ln_dep_2007<=0
11 uncensored observations
0 right-censored observations
Elaboración: IEP
225
Anexo 2.6. Características generales de los hogares del Valle del Mantaro y del Proyecto
Sierra Sur
Cuadro A.2.6.1. Características generales, por base de datos

Valle del
Mantaro – Valle del
Sierra
pequeños Mantaro -
Sur
comerciales
Generales Hogar
Total de personas en el hogar 4 8 4
Tasa de dependencia 22.9 15.4 17.2
Edad del jefe 50 64 50
% de hogares con jefe mujer 17.2 27.8 11.3
% de hogares con jefe de lengua materna distinta al castellano1/ 71.8 - -
% de hogares con personas con seguro de salud 12.6 34.3 23.8
Educación
Años de educación del jefe de hogar 6 9 11
Máximo nivel educativo del hogar 9 13 13
Actividades productivas
% de hogares con negocios o con actividades independientes 14.1 55.0 67.5
Número de parcelas propias 4 4 2
Número de parcelas propias en RRPP - 2 1
% hogares con parcelas inscritas en RRPP 18.7 81.2 32.5
Area promedio parcelas con titulo en RRPP 2.1 2.8 2.4
Area total de las parcelas propias (has) 2.0 3.1 1.7
Area total de las parcelas trabajadas en el hogar (has) 2.4 2.6 4.4
Area total de las parcelas que da en alquiler (has) 0.1 0.8 0.0
Remesas
% de hogares con remesas 18.9 42.3 25.0
Monto de remesas (promedio US$) 245.6 328.4 756.0
Bienes privados
% hogares con telefono fijo 1.7 20.2 8.8
% hogares con telefono celular 1.4 42.5 73.8
% hogares con internet 0.1 2.1 1.3
% hogares usan gas para cocinar 19.9 34.3 35.0
Bienes públicos
% hogares con desagüe conectado a red publica dentro de la
vivienda 21.5 36.3 31.3
% hogares con alumbrado eléctrico 56.7 96.6 96.3
Mercado de factores
% de hogares con crédito 10.4 29.1 35.0
Monto de crédito (promedio US$) 849.3 1,985.8 4,018.3
% de hogares que recibieron asistencia técnica 10.1 9.2 36.3
Gasto de mercado agrícola 2/ (US$) 147.7
Ratio de gasto mercado2// gasto total agrícola 0.50
N 1,528 292 80
Fuente: Línea de base - Proyecto de Desarrollo Sierra Sur. Encuesta a hogares 2006, Encuesta BASIS
2007 (panel) y BASIS con productos no tradicionales 2007.
Elaboración: IEP
226
Cuadro A.2.6.2. Características de los créditos del proyecto Sierra Sur, por zona (desde 2005)
Chuquibamba Chivay Yauri Omate1/ Ilave Tarata Total
% de hogares con crédito 6.7 11.3 15.6 4.2 10.6 13.5 10.4
Monto de crédito (promedio
S/.) 3,767.6 2,302.0 1,185.0 4,760.0 2,304.1 1,193.7 2,088.7
formal 4.3 8.5 6.6 3.4 5.5 3.5 5.3
Monto de crédito formal
(promedio S/.) 5,281.8 2,583.3 1,764.7 5,800.0 3,346.7 2,811.1 3,262.3
% de hogares con crédito semi
formal 0.8 0.4 0.8 0.0 1.5 1.5 0.9
Monto de crédito semiformal
(promedio S/.) 1,875.0 2,600.0 700.0 0.0 650.0 780.0 1,036.2
informal 1.6 2.4 8.2 0.8 4.0 8.5 4.3
Monto de crédito informal
(promedio S/.) 550.0 1,267.5 761.9 600.0 1,274.5 607.3 824.0
N 254 247 256 237 275 259 1,528
1/ Los créditos en Omate son elevados, debido a que la mayoría de ellos son de tipo formal y están asociados a créditos hipotecarios
(de vivienda) debido al terremoto del 2005.
Fuente: Línea de base - Proyecto de Desarrollo Sierra Sur. Encuesta a hogares 2006.
Elaboración: IEP
Cuadro A.2.6.3. Características de las transacciones crediticias de Sierra Sur (desde 2005)
Formal Semi formal Informal Total
Numero de transacciones 83 13 67 163
Monto total (US$) 109,287.50 6,856.25 18,899.69 135,043.44
Monto promedio (US$) 1,316.72 527.40 282.08 828.49
Monto mediano (US$) 625.00 218.75 140.63 312.50
% que recibió solo en dinero 96.4 100.0 92.5 95.1
% que recibio solo en insumos 0.0 0.0 4.5 1.8
% que recibio en dinero e insumos 3.6 0.0 3.0 3.1
Desembolso total recibido en dinero (US$) 105,631.30 6,856.25 17,113.75 129,601.30
Desembolso promedio recibido en dinero (US$) 1,320.39 527.40 276.03 836.14
Desembolso total recibido en insumos (US$) 3,656.20 0.00 1,785.94 5,442.14
Desembolso promedio recibido en insumos (US$) 1,218.73 0.00 357.19 680.27
Plazo promedio (meses) 17 9 5 12
% que firmo otro documento 4.8 0.0 1.5 3.1
% que presento aval 25.3 7.7 7.5 16.6
% que hipoteco algun bien (tierra, vivienda,
43.4 69.2 31.4 40.5
cosecha, ganado)
% que recibió crédito de banco privado 30.1 0.0 0.0 15.4
% que recibió crédito de banco público 14.5 0.0 0.0 7.4
% que recibió crédito de CMAC 36.1 0.0 0.0 18.5
% que recibió crédito de CRAC 15.7 0.0 0.0 8.0
Elaboración: IEP
227
Cuadro A.2.6.4. Características de las transacciones crediticias del Valle del Mantaro – hogares de
pequeños productores comerciales
Monto total (US$) 148,337.92 8,746.18 11,712.54 168,796.69
Monto promedio (US$) 1,630.09 1,457.70 732.03 1,493.78
Monto mediano (US$) 917.43 1,070.34 611.62 917.43
Desembolso total recibido en dinero (US$) 148,337.92 8,746.18 5,993.88 163,077.98
Desembolso promedio recibido en dinero (US$) 1,630.09 1,457.70 665.99 1,538.47
Desembolso total recibido en insumos (US$) 0.00 0.00 5,718.65 5,718.65
Desembolso promedio recibido en insumos (US$) 0.00 0.00 816.95 816.95
Plazo (meses) 13 14 6 13
cosecha, ganado) 34.1 33.3 6.3 30.1
% que recibió crédito de Edpyme 23.1 0.0 0.0 18.6
Fuente: Encuesta BASIS 2007 (panel)
Elaboración: IEP
Cuadro A.2.6.5. Características de las transacciones crediticias del Valle del Mantaro – hogares
articulados
Monto total (US$) 59,730.89 46,513.76 6,269.11 112,513.76
Monto promedio (US$) 2,597.00 6,644.82 2,089.70 3,409.51
Monto mediano (US$) 1,529.05 2,140.67 3,058.10 1,834.86
Desembolso total recibido en dinero (US$) 59,730.89 44,067.28 0.00 103,798.17
Desembolso promedio recibido en dinero (US$) 2,597.00 7,344.55 0.00 3,579.25
Desembolso total recibido en insumos (US$) 0.00 2,446.48 6,269.11 8,715.60
Desembolso promedio recibido en insumos (US$) 0.00 2,446.48 2,089.70 2,178.90
Plazo (meses) 10 11 4 10
65.2 0.0 0.0 45.5
cosecha, ganado)
% que recibió crédito de Edpyme 21.7 0.0 0.0 15.2
Elaboración: IEP
228
Cuadro A.2.6.6. Características generales de los hogares del proyecto Sierra Sur, por acceso a
crédito (desde 2005)
Sin Con t
Total
crédito crédito estad.
Generales Hogar
Total de personas en el hogar 4 4 4 -1.221
Tasa de dependencia 23.8 15.1 22.9 3.286 *
Edad del jefe 51 46 50 3.529 *
% de hogares con jefe de lengua materna distinta al
72.2 68.6 71.8
castellano1/
Educación
Años de educación del jefe de hogar 6 9 6 -6.809 *
Máximo nivel educativo del hogar 8 11 9 -7.177 *
Servicios
% de hogares con agua 54.6 64.2 55.6
% de hogares con desagüe 20.3 31.4 21.5
% de hogares con electricidad 55.5 67.3 56.7
% de hogares que utilizan gas para cocinar 17.2 42.8 19.9
% de hogares con teléfono 1.0 7.5 1.7
% de hogares con celular 0.6 8.2 1.4
N 1,369 159 1,528
Elaboración: IEP
Cuadro A.2.6.7. Características de activos de los hogares del proyecto Sierra Sur, por acceso a
Sin Con t
Total
% de hogares con TV a color 20.9 33.3 22.2
% de hogares con refrigerador 3.3 8.2 3.8
% de hogares con automóvil 3.1 7.5 3.6
% de hogares con computadora 1.4 3.8 1.6
Valor de los bienes semidurables (S/) 1,060.5 2,478.0 1,217.8 -3.726 *
% de hogares con vivienda propia (pagada, a plazos y
85.8 81.1 85.3
por invasión)
Número de habitaciones (promedio) 2 3 3 -2.488 *
N 1,369 159 1,528
Elaboración: IEP
229
Cuadro A.2.6.8. Características de ingresos de los hogares del proyecto Sierra Sur, por acceso a
Sin Con t
Total
% de hogares con negocios o con actividades
12.7 26.4 14.1
independientes
Ingreso agrícola (neto, anual, soles) 1,175.5 1,087.9 1,166.3 0.464
Ingreso agropecuario y forestal (neto, anual, soles) 1,958.7 1,867.4 1,949.2 0.366
2,286.9 3,859.7 2,450.6 -3.505 *
soles)
3,128.7 4,443.1 3,265.5 -3.187 *
(anual, soles)
Ingreso por venta de mano de obra total (anual, soles) 5,415.7 8,302.7 5,716.1 -4.963 *
Otros ingresos (anual, soles) 674.1 1,602.3 770.7 -4.842 *
Total de ingresos (neto, anual, soles) 8,048.5 11,772.5 8,436.0 -5.115 *
Gasto agrícola (soles, anual) 997.8 1,150.3 1,012.7 -1.020
Gasto pecuario (soles, anual) 699.5 683.5 698.1 0.102
N 1,369 159 1,528
Elaboración: IEP
Cuadro A.2.6.9. Características generales de los hogares de pequeños productores comerciales del
Valle del Mantaro, por acceso a crédito
Sin Con t
Total
Generales Hogar
Total de personas en el hogar 8 8 8 -0.877
Tasa de dependencia 17.6 10.1 15.4 3.555 *
Edad del jefe 64 61 63 1.938 *
Educación
Años de educación del jefe de hogar 8 9 9 -2.119 *
Máximo nivel educativo del hogar 13 14 13 -1.187
Servicios
% de hogares que utilizan gas para cocinar 31.4 40.9 34.3
% de hogares con celular 38.2 52.3 42.5 -2.238 *
N 204 88 292
Elaboración: IEP
230
Cuadro A.2.6.10. Características de activos de los pequeños productores comerciales del Valle del
Mantaro, por acceso a crédito
Sin Con t
Total
% de hogares con TV a color1/ 5.4 4.6 5.1
1/
% de hogares con refrigerador 1.0 1.1 1.0
% de hogares con automóvil1/ 0.5 0.0 0.3
% de hogares con computadora1/ 0.5 1.1 0.7
Valor de los bienes semidurables (S/)1/ 1,316.9 890.5 1,130.3 0.652
86.3 92.1 88.0
por invasión)
42.2 67.1 49.7 -3.995
independientes *
% de hogares con asistencia técnica 5.9 17.1 9.3 -3.059 *
Área propia del hogar (ha) 2.80 4.17 3.20 -1.892 *
Área trabajada por el hogar (ha) 1.43 3.55 2.05 -5.117 *
N 204 88 292
1/ comprado el ultimo año.
Elaboración: IEP
Cuadro A.2.6.11. Características de ingresos y gastos de los pequeños productores comerciales del
Valle del Mantaro, por acceso a crédito
Sin Con t
Total
Ingreso agrícola (neto, anual, soles) 2,699.5 11,578.5 5,375.4 -5.424 *
3,788.0 3,433.7 3,681.2 0.427
soles)
2,685.1 5,569.0 3,554.2 -2.968
(anual, soles) *
Ingreso por venta de mano de obra total (anual, soles) 6,473.1 9,002.8 7,235.5 -2.050 *
Otros ingresos (anual, soles) 2,267.2 2,598.9 2,367.2 -0.521
Gasto agrícola por hectárea (cultivos transitorios) 2,744.5 3,073.5 2,852.1 -0.724
Gasto agrícola por hectárea (cultivos permanentes) 995.5 31,139.9 11,422.8 -1.372
Gasto agrícola total por hectárea 2,008.2 2,290.6 2,099.9 -0.919
N 204 88 292
Elaboración: IEP
231
Cuadro A.2.6.12. Características generales de los hogares de productores articulados del Valle del
Sin Con t
Total
Generales Hogar
Total de personas en el hogar 4 4 4 0.101
Tasa de dependencia 18.8 14.3 17.2 0.792
Edad del jefe 49 50 50 -0.217
Educación
Años de educación del jefe de hogar 11 11 11 -0.133
Máximo nivel educativo del hogar 12 13 13 -1.437
Servicios
% de hogares que utilizan gas para cocinar 26.9 50.0 35.0 2.095 *
% de hogares con celular 73.1 75.0 73.8
N 52 28 80
Fuente: Encuesta BASIS 2007 Con productos NO tradicionales 2007
Elaboración: IEP
Cuadro A.2.6.13. Características de activos de los productores articulados del Valle del Mantaro,
por acceso a crédito
Sin Con t
Total
% de hogares con tv a color1/ 5.8 3.6 5.0
% de hogares con refrigerador1/ 0.0 3.6 1.3
% de hogares con automóvil1/ 0.0 0.0 0.0
% de hogares con computadora1/ 1.9 0.0 1.3
Valor de los bienes semidurables (S/)1/ 1,482.9 650.0 1,297.8
88.5 78.6 85.0
por invasión)
67.3 67.9 67.5
independientes
% de hogares con asistencia técnica 26.9 53.6 36.3 -2.421 *
Área propia del hogar (ha) 1.44 2.33 1.75 -1.651
Área trabajada por el hogar (ha) 3.26 5.16 3.93 -1.926 *
N 52 28 80
1/ comprado el ultimo año.
Elaboración: IEP
232
Cuadro A.2.6.14. Características de ingresos y gastos de los productores articulados del Valle del
Sin Con t
Total
Ingreso agrícola (neto, anual, soles) 17,964.4 49,942.5 29,156.7 -2.069 *
6,422.0 4,367.9 5,703.1 0.658
soles)
10,502.3 9,256.9 10,066.4 0.280
(anual, soles)
Ingreso por venta de mano de obra total (anual, soles) 16,924.3 13,624.7 15,769.5 0.510
Otros ingresos (anual, soles) 1,720.2 1,567.1 1,666.6 0.126
Gasto agrícola por hectárea (cultivos transitorios) 3,276.3 4,643.7 3,711.4 -0.990
Gasto agrícola por hectárea (cultivos permanentes) 3,342.5 3,187.8 3,286.9 0.218
Gasto agrícola total por hectárea 3,458.6 3,899.8 3,613.0 -0.615
N 52 28 80
Elaboración: IEP
Cuadro A.2.6.15. Clasificación de los hogares de Sierra Sur y Valle del Mantaro según variables
claves para el desarrollo.
Variable Ámbito
Valle del Mantaro –
Educación Área Valle del
Acceso a Sierra pequeños
máxima propia del Mantaro -
servicios Sur productores
del hogar hogar articulados
comerciales
B B B 10.3 - -
B B M 2.8 - -
B M B 7.1 - -
B M M 4.7 - -
B M A - - 41.3
B A B 6.6 - -
B A M 5.2 - -
M B B 10.8 - -
M B M 5.2 20.3 -
M M B 9.7 - -
M M M 7.0 16.2 -
M M A - - 27.5
M A B 7.6 - -
M A M 7.6 7.9 -
A B B 2.0 - -
A B M 2.3 13.4 -
A M B 1.8 - -
A M M 3.0 16.8 -
A M A - - 31.3
A A B 2.7 - -
A A M 3.7 25.4 -
Total 100.0 100.0 100.0
N 1,528 292 80
Elaboración: IEP
233
Cuadro A.2.6.16. Promedios según clasificación por variable
Educación máxima del
Área propia del hogar Acceso a servicios
hogar
B M A B M A B M A
Sierra Sur 3 10 14 0.06 0.70 5.4 0.36 0.58 -
Valle del Mantaro –
pequeños
- 12 15 0.49 1.59 7.5 - 0.60 -
productores
comerciales
Valle del Mantaro -
11 13 15 - 1.75 - - - 0.65
articulados
Elaboración: IEP
234
Anexo 2.7. Estimación de la probabilidad que un hogar tenga un crédito formal.
A. Variable Endógena
Creditof05 Variable dicotómica que toma el valor de 0 cuando el hogar no tiene ningún
crédito formal y 1 en caso contrario
B. Variables Exógenas
B.1 Riqueza
ingreso_mensual_pc Es el ingreso per cápita mensual del hogar, en soles
B.2 Capital humano

educa Nivel educativo del jefe del hogar
B.3 Comunicación
telf Variable dicotómica que toma el valor de 1 si el hogar tiene teléfono
fijo o algún miembro tiene teléfono celular y 0 en caso contrario.
B.4 Producción agropecuaria

part_iaa2 Participación del ingreso agrícola anual sobre el total de ingresos
anuales del hogar
part_iaa22 Participación del ingreso agrícola anual sobre el total de ingresos
anuales del hogar al cuadrado.
at Variable dicotómica que toma el valor de 1 si el hogar recibió asistencia
técnica y 0 en caso contrario.
B.5 Oferta de servicios financieros

prob_cred_12 Es la probabilidad predicha de existencia de una agencia financiera
formal en el distrito de acuerdo a características locales del mismo.
El probit a ser estimado será la “estimación de la probabilidad de que un hogar tenga un crédito
formal”:
probit creditof05 ingreso_mensual_pc educa telf part_iaa_22 part_iaa2 prob_cred_12 at, r
Cuadro A.2.7.1. Estimación de la probabilidad de que un hogar tenga un crédito formal

Wald chi2(7) = 180.75
Prob > chi2 = 0.0000
------------------------------------------------------------------------------
| Robust
creditof05 | Coef. Std. Err. z P>|z| [95% Conf. Interval]
-------------+----------------------------------------------------------------
ingreso_me~c | .0004403 .0001256 3.50 0.000 .0001941 .0006866
educa | .0482154 .0108345 4.45 0.000 .0269802 .0694506
telf | .3599653 .1562807 2.30 0.021 .0536608 .6662699
part_iaa_22 | -1.531218 .4533481 -3.38 0.001 -2.419764 -.6426716
part_iaa2 | 1.043579 .4567741 2.28 0.022 .1483187 1.93884
prob_cred_12 | .8501704 .1293653 6.57 0.000 .596619 1.103722
at | .2791738 .1289906 2.16 0.030 .0263568 .5319909
_cons | -1.990638 .1303277 -15.27 0.000 -2.246076 -1.735201
------------------------------------------------------------------------------
Elaboración: IEP
235
III. Investigación 3: Descentralización, instituciones locales y
desarrollo territorial rural en la sierra
Bruno Revesz258
CIPCA
Acrónimos y abreviaturas
ADE Área de Desarrollo Económico y Productivo
AECI Agencia Española de Cooperación Internacional.
Asociación de Productores de Alcachofa de la Provincia de
APAQ
Quispicanchis
APPAGROP Asociación de Pequeños Productores Agropecuarios
APRA Alianza Popular Revolucionaria Americana
APROCAP Asociación de Productores de Cacao de Piura
ARPAC Asociación Regional de Productores Agrarios del Cusco
BID Banco Interamericano de Desarrollo
CAME Programa de Capacitación y Asesoramiento Microempresarial
CAMUR Conferencia Anual de Municipalidades Rurales
CBC Centro Bartolomé de las Casas
CCAIJO Asociación Jesús Obrero
CCL Consejo de Coordinación Local
CCR Consejo de Coordinación Regional
CCV Consejo Comunal y Vecinal
CDD Comité de Desarrollo Distrital
CEDEP Ayllu Centro para el Desarrollo de los Pueblos Ayllu
CENFOPAR Centro de Formación y Promoción Arariwa
CEPICAFE Central Piurana de Cafetaleros
CID Comité Interdistrital de Desarrollo
CIPCA Centro de Investigación y Promoción del Campesinado
CMC Comisión Municipal de Concertación
CODECA Comité de Desarrollo de Caserío
CODECA* Consejo de Desarrollo de Calca
CODEMI Comité de Desarrollo de Micro Cuenca
CODEZO Comité de Desarrollo Zonal
Coordinación Intercentros de Investigación, Desarrollo y
COINCIDE
Educación
CONDESAN Consorcio para el Desarrollo Sostenible de la Ecorregión Andina
COSUDE Agencia Suiza para el Desarrollo y la Cooperación
COTI Comisión Técnica Interdistrital
CPC Proyecto Corredor Puno-Cusco
CTAR Consejo Transitorio de Administración Regional
CVC Comité de Vigilancia y Control
DNPP Dirección Nacional Presupuesto Público
DRAC Dirección Regional de Agricultura Cusco
DTR Desarrollo Territorial Rural
Programa Regional para la Gestión Social de Ecosistemas
ECOBONA
Forestales Andinos
ESCAES Escuela Campesina de Educación y Salud
258
Con la Colaboración de Xabier Etxeberria y Miguel Abramonte (Centro de Investigación y Promoción
del Campesinado Cipca).
236
FEN Fenómeno El Niño
FIDA Fondo Internacional de Desarrollo Agrícola
FONCODES Fondo Nacional de Cooperación para el Desarrollo
FONCOMUN Fondo de Compensación Municipal
FRADEPT Federación Regional Agraria de Piura y Tumbes
GEF Fondo Global para el Medio Ambiente
GR Gobierno Regional
GTZ Cooperación Alemana al Desarrollo
IAF Fundación Interamericana
Centro de Investigación Documentación Educación
IDEAS
Asesoramiento y Servicios
IDH Índice de Desarrollo Humano
IGCH Instituto de Gestión de Cuencas Hidrográficas
INCA Asociación Iniciativa Comunal de los Andes
INCAGRO Innovación y Competitividad para el Agro Peruano
Instituto Regional de Apoyo a la Gestión de los Recursos
IRAGER
Hídricos
ITDG Grupo de Desarrollo de Tecnología Intermedia
LOM Ley Orgánica de Municipalidades
MARENASS Proyecto de Manejo de Recursos Naturales en la Sierra Sur
MASAL Manejo Sostenible de Suelo y Agua en Laderas
MEF Ministerio de Economía y Finanzas
Plan de Mejoramiento de Riego en la Sierra y Selva de la
MERISS
Región Inka
MINAG Ministerio de Agricultura
MIRHAS Movimiento para la Realización del Hábitat Social
ODER Oficina de Desarrollo Local
OEA Organización de Estados Americanos
ONG Organización No Gubernamental
Oxford Commitee for Famine Relief, organización internacional
OXFAM
de promoción del desarrollo
PAEN Proyecto Ayuda de Emergencia El Niño
PBI Producto Bruto Interno
PDC Plan de Desarrollo Concertado
PDI Plan de Desarrollo Institucional
PDRC Plan de Desarrollo Regional Concertado
Programa de Desarrollo Rural Sostenible de la Cooperación
PDRS/GTZ
Alemana
PEA Población Económicamente Activa
PETT Programa Especial de Titulación de Tierras
PIA Presupuesto Institucional de Apertura
PIDECAFE Programa Integral para el Desarrollo del Café
PIDES Plan Integral de Desarrollo del Valle Sur
PNUMA Programa de Naciones Unidas para el Medio Ambiente
POI Plan Operativo Institucional
POT Plan de Ordenamiento Territorial
PP Presupuesto Participativo
PPR Presupuesto Participativo Regional
PREDES Programa de Desarrollo Social
PROMEB PIURA Proyecto de Mejoramiento de la Educación Básica de Piura
237
PRONAA Programa Nacional de Asistencia Alimentaría
Programa Nacional de Manejo de Cuencas Hidrográficas y
PRONAMACHCS Conservación de Suelos
RAMP Proyecto Fomento a la Tecnología para el Desarrollo
REMURPE Red de Municipalidades Rurales del Perú
REMURPI Red de Municipalidades Rurales de Piura
SEPIA Seminario Permanente de Investigación Agraria
Sistema Integrado de Administración Financiera de Gobiernos
SIAF-GL
Locales
SICON Sistema de Integración Contable de la Nación
SNIP Sistema Nacional de Inversión Pública
Veterinarios Sin Fronteras Centro Internacional de Cooperación
VSF-Cicda
para el Desarrollo Agrícola
1. Marco Referencial
1.1. El enfoque territorial del desarrollo rural.
El desarrollo rural tiene dos acepciones distintas. Por un lado el término puede referirse
a la transformación institucional, económica y social que ocurre en las áreas rurales con
la progresiva expansión y consolidación de las formas capitalistas de producción e
intercambio.
Por otro lado, puede también referirse a la deliberada intervención planificada en

determinadas áreas rurales con el objetivo de reducir en estas la pobreza, la exclusión y
la desigualdad. En el plano operativo se trata, por lo general, de incrementar
directamente la cantidad y calidad de los activos de la gente con el propósito de lograr -
mediante capacitación, apoyo a organizaciones, asistencia técnica, contratos entre
instituciones, donaciones o crédito y otros instrumentos- impactos sobre la generación
de ingresos e impactos en capacidades humanas y en empoderamiento.
La visión de “nueva realidad” dominante hoy en América Latina y el enfoque del

“desarrollo territorial rural” (DTR) han venido a ser el referente obligado de los
renovados discursos académicos y de los organismos de cooperación internacional en
torno a estas intervenciones, postulando que las iniciativas orientadas a impulsar las
transformaciones requeridas por el medio rural han de realizarse en correspondencia con
las condiciones particulares de las espacios rurales en los cuales se llevan a cabo, y en
base a sus actores, recursos y oportunidades. El desarrollo territorial se presenta como
una alternativa a las estrategias sectoriales. No es suficiente el desarrollo a escala
nacional del turismo o de la agricultura en sí mismo; lo que importa es como la
combinación de estas estrategias mejora las condiciones de vida en este espacio y para
estos actores. Un espacio en que se vinculan la política, la economía y la identidad y
donde mecanismos de participación propician la inclusión social de la población.
La visión de la “nueva ruralidad” es una manera de pensar el espacio rural en

interconexión con otros espacios, en una lectura que va más allá del pensamiento
tradicional sobre lo rural: no existe lo rural sin lo urbano. Asimismo, cuestionando las
políticas de desarrollo rural concebidas como políticas agrarias, la “nueva ruralidad”
exige pensar lo rural más allá de lo agrario. También invita a tomar en cuenta la función
238
residencial del campo, como espacio de vida, y ya no exclusivamente de trabajo: un
campo con servicios, no un campo sin servicios. Por ultimo enfatiza el papel de la
participación; las poblaciones intervienen en el proceso de transformación del territorio.
Simplificando al extremo, se puede destacar dos ideas fuerzas de esta visión:
• Lo rural es más que lo agropecuario.
• Los vínculos urbano-rurales son esenciales para el desarrollo rural
El “Desarrollo Territorial Rural” por su parte ha sido definido como un proceso

simultáneo de transformación productiva, social e institucional en un determinado
territorio rural, orientado a la búsqueda del bienestar de la población rural en un marco
de equidad, sostenibilidad ambiental y cohesión social259.
La transformación productiva tiene el propósito de articular competitiva y

sustentablemente la economía del territorio a mercados dinámicos, lo que implica la
construcción de alianzas público-privado y la movilización de recursos locales y
extraregionales260.
El desarrollo institucional tiene los propósitos de estimular y facilitar la interacción y la

concertación de los actores locales entre sí y entre ellos y los agentes externos
relevantes, lo que requiere tomar en cuenta varios elementos de una compleja
arquitectura institucional:
• Organizaciones económicas y de representación de la sociedad civil
• Capacidades y atribuciones de gobiernos locales
• Formas de asociación entre gobiernos locales
• Coordinación y equilibrios entre niveles de gobierno
• Concertación social y público-privada
Los análisis realizados en torno a estudios de casos en América Latina convergen en

afirmar que “los arreglos institucionales constituidos en los territorios rurales hacen
posible y estimulan la interacción de los actores, un factor fundamental para la
emergencia de los procesos localizados de desarrollo”261.
Al contrario subrayan la diversidad de criterios en torno a la delimitación de los

territorios rurales donde operan. No existen criterios universales y reconocidos que
permiten definir, a priori, qué es un territorio con el fin de garantizar mayor éxito en
las acciones de desarrollo rural que emprender. Algunos privilegian los territorios
políticos-administrativos subnacionales en los cuales se circunscriben los procesos de
descentralización en curso. Otros toman en cuenta factores sociales utilizando
indicadores de desarrollo humano y de pobreza. Otra manera de abordar el problema es
utilizar criterios geográficos (las cuencas hidrográficas), o económicos (los corredores
donde circulan mercancías y personas). El punto decisivo, sin embargo es que la
259
Ver por ejemplo la influyente formulación de Schejtman y Berdegué: “El desarrollo territorial rural se
define como un proceso de transformación productiva e institucional en un espacio rural determinado,
cuyo fin es reducir la pobreza rural” (Schejtman y Berdegué, 2004).
260
Caballero, Trivelli y Donoso 2006: 260 destacan como elementos principales del enfoque territorial 1/
su carácter multisectorial; 2/ la construcción de alianzas público-privadas; 3/ la noción de competitividad
territorial y; 4/ “la planificación estratégica (…) instrumento para movilizar recursos de inversión y
promover conglomerados de actividad productiva”.
261
Baquero y otros 2007: 22.
239
delimitación de los territorios rurales refleje la percepción que los actores tienen de su
territorio de forma que estos asumen como suya esta delimitación.
Por otra parte, si las experiencias estudiadas “extrapolan los limites municipales de
actuación”, fue fundamental en ellas la participación de los gobiernos subnacionales y
locales por dos razones: “la intervención de los gobiernos locales estimula la
participación de los otros actores locales y, por otro lado, la intervención de los
gobiernos subnacionales señala a los actores que sus esfuerzos (“de abajo hacia arriba”)
serán complementados y van a influenciar las determinaciones implementadas de
“arriba hacia abajo”262.
1.2. Lo regional y lo local 263
Si bien puedan superponerse varias identidades territoriales (la comunidad, la

microcuenca, el distrito, el corredor, la provincia, la cuenca etc.), la definición del
territorio en si mismo ya no es hoy en día, objeto de controversia. El territorio,
cualquiera sea su escala, conjunto espacial de gente y de instituciones, con su historia y
sus costumbres, sus recursos humanos y naturales, sus relaciones con otros territorios,
no es un espacio físico “objetivamente existente” sino una construcción social es decir
“un conjunto de relaciones sociales que dan origen y a la vez expresan una identidad y
un sentido de propósito compartidos por múltiples agentes públicos y privados”264.
Varias funciones manifiestan el uso social del territorio. En primer lugar, el hábitat, la
vivencia individual y colectiva, es su función residencial. En segundo lugar la
producción en función de los recursos disponibles y la organización que los regula. Por
ultimo el intercambio no solo interno al territorio sino externo (circulación de las
mercancías y de las personas, flujos de información y flujos bancarios, cadenas
productivas, etc.): los territorios son interdependientes.
El tortuoso proceso de descentralización que se vive hoy en el Perú marca un cambio en

la concepción, financiamiento, ejecución y control de las políticas públicas que
involucra directamente los territorios subnacionales (regionales y locales). En primer
lugar, por el estímulo a la relación permanente entre los actores gubernamentales
(funcionarios y autoridades y/o representantes electos), actores privados y actores
sociales; y en segundo lugar, por circunscribirse al interior de un ámbito territorial que
pretende ser lo suficientemente restringido para favorecer la participación de las fuerzas
sociales locales más importantes en las gestiones de estas políticas265. En esta
perspectiva, no son solo criterios político-administrativos que diferencian lo
regional/departamental y lo local provincial/distrital, sino sus funciones en torno al
desarrollo.
Lo local es el territorio en el cual las personas y familias viven cotidianamente, donde

interactúan y se relacionan, es un espacio de convivencia social construido
históricamente. Es el ámbito natural para el desarrollo de las personas. En general, la
vida en sociedad de cualquier persona involucra directamente a un limitado número de
personas, las cuales viven en una localidad. Son estas redes sociales las que constituyen
262
Idem, p 41.
263
Esta sección se inspira en buena parte en Gonzales de Olarte 2003, Revesz 2007 y Mazurek 2006.
264
Schejtman y Berdegué 2004, p 27.
265
RIMIST – boletín Intercambio Nº 52.
240
las localidades. A veces, este espacio podría coincidir con una demarcación territorial
definida políticamente, lo municipal, lo distrital o lo comunal, en otros no.
Las personas y las familias para lograr su reproducción necesitan de un empleo, de

ingresos y de bienes y servicios que les proporciona no sólo su localidad sino la región
en la que se encuentra su localidad. La localidad es insuficiente como territorio para
acceder a todos los bienes y servicios que requieren las personas para aspirar al
desarrollo humano. Para ello deben pertenecer simultáneamente a otros espacios, lo
regional y lo nacional, y ahora cada vez más con la globalización se dan relaciones
directas o indirectas con lo internacional. En lo que sigue nos limitaremos a caracterizar
el espacio regional.
Una región es una articulación de localidades en el espacio donde las personas no solo
se organizan en sociedad, sino organizan la economía de la cual dependen sus niveles de
vida y posibilidades de progreso. El desarrollo de una localidad depende de otras
localidades, lo que hace que sus habitantes se beneficien de la especialización y del
comercio entre localidades. Por ello, cuanto mayor número de localidades integradas,
con producciones variadas, las posibilidades de desarrollo son mayores. En este sentido
la región como espacio de desarrollo económico es mucho más que una demarcación
administrativa: la región se va conformando cuando las localidades se comienzan a
integrar con otras localidades contiguas o cercanas, en base a una ampliación de la
división del trabajo y al incremento de las productividades.
En palabras de Efraín Gonzales de Olarte: “la región es el espacio de la producción, la

inversión y el empleo, que requiere de territorios mayores para poder generar desarrollo.
Es el espacio en el cual las personas se articulan de una manera impersonal, a través de
los mercados y del Estado. La impersonalidad proviene de la lejanía en el espacio de los
productores y consumidores, que no necesitan conocerse personalmente para poder
relacionarse. A diferencia de la localidad, donde existe un gran componente de
relaciones personales, no sólo económicas sino también políticas, sociales, culturales,
religiosas, etc., la región por su tamaño despersonaliza las relaciones y las mediatiza a
través de mercancías y de relaciones indirectas y le da un mayor peso a las relaciones
impersonales económicas. Con los resultados de las relaciones económicas en el
espacio, los ingresos, las personas pueden vivir en sus localidades”266. Por esto es que la
localidad y la región son dos espacios que tienen dos funciones distintas para el
desarrollo rural.
1.3. Municipios rurales y desarrollo
El proceso de democratización y de descentralización que se abre tras la caída del

régimen de Fujimori configura nuevas formas de funcionamiento del Estado en su
relación con la sociedad civil, involucrando la participación ciudadana en la gestión de
sus municipios. Se inaugura formalmente con la aprobación, en marzo de 2002, de la
Ley Nº 27680, que modificó el Capítulo XIV del Título IV de la Constitución Política
del Perú. Luego, pocos meses después se aprobó la Ley de Bases de la
Descentralización 27783 que dictamina que los gobiernos municipales “se sustentan y
rigen por presupuestos anuales como instrumentos de administración y de gestión”
(articulo 20). Por ultimo en 2003 se promulgaron la nueva Ley Orgánica de
266
Gonzales de Olarte 2003.
241
Municipalidades (LOM), Ley 27972, y la Ley Nº 28056 - Ley marco del presupuesto
participativo - PP.
La nueva norma constitucional establece (artículo 194) que “las municipalidades

provinciales y distritales son los órganos del gobierno local”, otorgándoles autonomía
política (capacidad para emitir sus propias normas), económica (capacidad para
disponer de sus propios recursos y programar el destino de sus presupuestos) y
administrativa, en el ámbito de su competencia. Al mismo tiempo (artículo 195) estipula
que es atribución de los gobiernos locales promover “el desarrollo y la economía local”
en armonía con las políticas y planes nacionales y regionales de desarrollo, y
simultáneamente (artículo 197) promover “la participación vecinal” entendiéndola
como un factor del desarrollo local”. Por ultimo establece (artículo 199) que los
gobiernos locales deben formular sus presupuestos con la participación de la población,
a la que rinden cuenta de su ejecución.
Recogiendo y desarrollando lo determinado en la Carta Magna, la nueva LOM

introduce dos innovaciones importantes. En primer lugar, la categoría de
Municipalidades Rurales. Por otra parte consolida y amplía las herramientas de
gobernabilidad orientadas al fomento del desarrollo económico local.
Municipalidades rurales
Por primera vez los municipios rurales, son objeto de un tratamiento diferenciado en la
normatividad de las municipalidades (Título XI de la LOM 27972)
• Las municipalidades rurales son las que funcionan en las capitales de las
provincias o distritos cuya población urbana no exceda la mitad de su población
total.
• La característica esencial de estas municipalidades rurales, es de tener a su cargo
“la promoción del desarrollo integral, particularmente, del desarrollo rural
sostenible” de su jurisdicción.
• Estas municipalidades, además de las competencias básicas de las otras
municipalidades, tienen a su cargo aquellas competencias relacionadas con la
promoción de la gestión sostenible de los recursos naturales, como el suelo, el
agua, la flora, la fauna, la biodiversidad, y otras con la finalidad de integrar la
lucha contra la degradación ambiental con la lucha contra la pobreza y la
generación de empleo, en el marco de los planes de desarrollo concertado.
• La condición de municipalidad rural es considerada para efecto de la
distribución del Fondo de Compensación Municipal - FONCOMUN, canon y
otras transferencias de recursos a favor de ellas.
• Las municipalidades rurales no están obligadas a adoptar la estructura
administrativa básica que señala la LOM, sin que ello suponga que no se deban
ejercer las funciones previstas267.
Si bien estas competencias atribuidas a las municipalidades ubicadas en áreas rurales

son importantes pues consideran que el nivel local es un nivel territorial válido para
emprender acciones de desarrollo, este reconocimiento es todavía más simbólico que
267
Según el artículo 140º, estas municipalidades tienen, en lo que les sea aplicable, las mismas
competencias, atribuciones, funciones, responsabilidades, derechos, deberes y obligaciones que, conforme
a esta ley, corresponden a las demás municipalidades provinciales y distritales.
242
operativo al no traducirse en normas especificas aplicables a las realidades de los
espacios rurales y que orienten una gestión adecuada de sus territorios.
Desarrollo económico local y herramientas de gobierno.
En el nuevo dispositivo institucional, cuatro instancias redefinen el marco en que se

asignan parte de los recursos para fomentar acciones e inversiones orientadas a fomentar
el desarrollo rural.
El Plan de desarrollo concertado (PDC) que constituye el principal instrumento de

gestión de la municipalidad, establece la visión de desarrollo del distrito o la provincia
en concertación con la población. Tiene un carácter orientador de la inversión,
asignación y ejecución de los recursos municipales.
El presupuesto participativo es un instrumento de identificación, priorización,

formulación y evaluación de proyectos de inversión administración y gestión en el que
participa la población y que debe responder a los lineamientos de los planes de
desarrollo concertados268 .
En cuanto a los órganos de coordinación269 se institucionaliza la figura de los Consejos

de Coordinación Locales (CCL) cuya composición es mixta: son integrados por las
autoridades políticas (alcalde y regidores) y por representantes de las organizaciones de
base (comunidades campesinas, organizaciones de productores, juntas vecinales y otras
formas de organización). Las funciones y tareas principales que se les asigna son la
aprobación de los Planes de desarrollo concertados y de los Presupuestos Participativos
elaborados en concertación con la sociedad civil, o sea la asignación territorial de las
inversiones sociales y productivas. Posteriormente se ha introducido la figura de agentes
participantes cuya participación en la elaboración de Presupuestos Participativos se
realiza sobre una base menos restrictiva que la establecida reglamentariamente en el
funcionamiento formal de los CCL.
Por último las Oficinas de Desarrollo Económico Local (ODEL) expresan la vocación
del gobierno local por asumir un rol conductor del desarrollo económico en el distrito y
la provincia.
La multifuncionalidad de las instituciones locales.
Los gobiernos locales no son solamente los gestores de los intereses locales, son agentes
de integración política y social y contribuyen al mismo tiempo a la mediación con el
sistema político nacional. Sus normas de funcionamiento les son impuestas por el
gobierno central. Son penetrados por los aparatos administrativos de los diferentes
sectores del Estado, abiertos a las políticas públicas270.
268
Conforme a la Ley Marco del Presupuesto Participativo, Ley Nº 28056 del 6 de agosto de 2003, y a su
Reglamento, DS Nº 171-2003-EF. Anualmente el Ministerio de Economía y Finanzas - MEF publica un
instructivo detallado para facilitar la realización de los Presupuestos Participativos a nivel local y
regional.
269
El Título VII de la LOM 27972 desarrolla los artículos que reglamentan los órganos de coordinación.
270
Conviene destacar el rol del Ministerio de Economía y Finanzas (MEF), que fija los montos a
disposición de las diversas instancias locales para la elaboración de sus presupuestos.
243
Esto no significa sin embargo que las relaciones entre lo nacional y lo local sean
unívocas. Lo local ejerce también una incidencia sobre el sistema político nacional, que
se traduce por un lado en una resistencia al control del gobierno central y por el otro en
una presión permanente para influenciar las decisiones de este en beneficio de los
intereses locales.
Por otra parte, las acciones de las municipalidades rurales orientadas al desarrollo
productivo, social e institucional del ámbito territorial que gobiernan y administran,
serán condicionadas por las interacciones y/o alianzas con organizaciones supra locales,
empresas, organizaciones de la sociedad civil, ONG, Cooperación internacional, etc.,
que tienen cada una sus agendas, criterios y prioridades estratégicas específicas.
Esquema 3.1. Multifuncionalidad de las instituciones locales

Organizaciones Coop internacional
supra locales Gobierno central
Gobierno regional
ONG no locales
Otras organizaciones de
la sociedad civil -OSC
OSC
ONG
Gob local
Organizaciones
Elaboración: CIPCA supra locales
1.4. Objetivos de la investigación.
El objetivo de este documento es analizar, en dos regiones -Piura271 y Cusco272- y desde

una perspectiva de desarrollo territorial rural, como y en que medida los municipios
rurales de la sierra enfrentan el triple desafió que les plantea el incipiente proceso de
descentralización: en primer lugar tener una visión territorial, en segundo lugar de
disponer de instrumentos de gobernabilidad del territorio, en tercer lugar adoptar una
estrategia de desarrollo territorial.
Se considera por hipótesis que el distrito es el primer escalón y el espacio adecuado para
fomentar una experiencia de desarrollo territorial rural desde una estrategia
concertadora; tanto por el criterio de cercanía de las instancias de gobierno, y de
dimensión del ámbito (que hace posible una participación efectiva), como por el
potencial que ofrece para identificar problemas comunes y por las posibilidades que
brinda para establecer relaciones adentro y afuera de su territorio273.
En torno al desarrollo institucional, los puntos en que nos enfocaremos son

271
Provincias de Ayabaca, Huancabamba y Morropón.
272
Provincias de Canas, Quispicanchis, Calca, Urubamba y Anta.
273
“(…) lo local es algo muy concreto desde que las múltiples determinaciones de la toma de decisiones
son muy inmediatas y muy transparentes y, en consecuencia, para ser un ciudadano bien informado, los
requerimientos son bastante menores a los que existen para el espacio nacional o regional” (Vergara
2000: 85).
244
• La pertinencia del planeamiento concertado.
• La institucionalización del proceso de asignación colectiva de los recursos y las
complementariedades entre lo distrital, lo provincial y lo regional.
• Los arreglos institucionales que propician una gestión concertada
• Las alianzas estratégicas con otras instituciones.
• El asociativismo municipal.
En cuanto al desarrollo productivo las principales variables tomadas en cuenta son

• Los cambios en las actividades productivas.
• El acceso a mercados no locales
• El fortalecimiento de capacidades
• La iniciativas de desarrollo económico local
• Las percepciones de los actores en torno a Sierra Exportadora
En las dos regiones consideradas los municipios son el principal canal de programación
y ejecución de la inversión pública (Ver gráficos 3.1A y 3.1B).
Gráfico 3.1A
PIURA: Peso relativo de la inversión 2006 del Gobierno Central, Gobierno Regional y Gobiernos
locales.
PIURA: Inversión Pública 2006, por nivel de gobierno

G. Regional
137,585,121
28%
G. Central
109,769,147
22%
G. Locales
251,181,718
50%
Elaboración: CIPCA
245
Gráfico 3.1B
CUSCO: Peso relativo de la inversión 2006 del Gobierno Central, Gobierno Regional y Gobiernos
locales
CUSCO: Inversión Pública 2006, por nivel de gobierno

G. Regional
101,566,576
14%
G. Central
172,268,135
24%
G. Locales
449,794,170
62%
Elaboración: CIPCA
En la región Cusco se trata de instancias de gobierno local de carácter básicamente

rural. Solo en el caso de la aglomeración de Cusco y de tres o cuatros ciudades mas se
puede hablar de municipalidades urbanas en la región.
En Piura solo 25 de las 64 municipalidades son rurales. 22 de estas municipalidades se

ubican en el territorio que la idiosincrasia local identifica como “sierra”, y que el
discurso de la planificación regional denomina ahora “zona Andina” (ver Anexo Nº 3.1).
2. Instituciones y desarrollo en la sierra piurana
2.1. La emergente visibilidad de la sierra piurana
A pesar de que la región de Piura sea un espacio reputado esencialmente costeño, el

30% de su territorio esta conformado por un conjunto socio-económico y orografico
netamente diferenciado, ubicado sobre los 600 metros de altitud en la vertiente
occidental de los andes, en una zona de transicion entre los Andes septentrionales
(Venezuela, Colombia, Ecuador) y los Andes centrales (Perù y parte de Bolivia)274.
Praticamente es el punto de contacto entre la costa occidental y la selva amazonica. La
porción piurana de la cordillera occidental de los andes no solo es la más baja de todas
sino que sus primeras elevaciones son las mas lejanas de la costa en toda Suramérica.
Más de 300 kilómetros la separan del mar y no llega a superar los 3,500 msnm275.
Una serie de características peculiares de carácter fisiográfico pero sobre todo humano
la distinguen del resto de la región andina del Perú. Su cercanía a la línea ecuatorial, y a
una amplia faja costera, su baja altitud relativa y el aumento de la humedad con la
274
Los Andes meridionales se extienden entre Chile y Argentina.
275
Aldana y Diez 1993: 20.
246
altitud276 han determinado que el espacio serrano cuenta solo con tres pisos
ecológicos277.
A pesar de la diversidad de clima, de altitud, de vegetación que la atraviesa, la sierra de

Piura aparece en la región como una unidad porque tiene un patrón de asentamiento y
producción común, radicalmente diferente del de la costa, que a su vez es el fundamento
de una sociedad más homogénea que la costeña. Población dispersa en un territorio
donde no hay ciudades grandes278. A pesar de concentrar solo el 19% de los habitantes
de la región y de ser predominantemente rural, esta población no es pequeña. Las dos
provincias más los distritos de sierra de la provincia de Morropón suman en el censo
2005 cerca de 300 mil personas279, “una población superior a la registrada en los
departamentos de Tacna, Pasco, Tumbes, Moquegua o Madre de Dios280. Las dos
principales actividades económicas, con altos componentes de subsistencia son la
agricultura y la ganadería extensiva (vacuno) que se combinan en forma diferenciada
según los pisos ecológicos. La articulación con las ciudades intermedias de la costa
padece de un enorme déficit de infraestructura vial al interior del espacio serrano.
Durante buena parte de la colonia, la sierra fue despensa de Piura y punto de paso
obligado de la ruta comercial hacia Loja, Cuenca y Quito. Funciones que empezaría a
perder paulatinamente desde el establecimiento de la república. Desde el fin del siglo
XIX, su importancia económica fue desplazada por la articulación directa con la
ecónomia y el desarrollo sostenido de la faja costera (pesca, hidrocarburos en el litoral;
enormes infraestructuras de riego para el monocultivo de algodón y agroindustria en los
valles costeños). Poco a poco, la sierra aparece menos en el escenario regional. Para
muchos su visibilidad se reduce a la peregrinación anual al “Señor Cautivo de Ayabaca”
y a las visitas a los curanderos de las “Lagunas de las Huaringas” en los alrededores de
Huancabamba.
Diversos indicadores destacan esta relativa marginación y handicaps en relación a los

otros espacios subregionales (ver Mapa No. 3.1):
- El litoral (provincias de Talara y Paita, y distritos litorales de la provincia de
Sechura)
- Los valles costeños (Piura y Chira), corazón de la región281
- Las ciudades, o sea las dos principales aglomeraciónes urbanas de la región (Piura y
Castilla, Sullana y Bellavista).
276
A diferencia de los Andes centrales, en Piura la humedad ambiental se incrementa –no disminuye- con
la altitud. Por este fenómeno de “inversión climática”, la sierra de Piura es una zona tropical. Coexisten
zonas donde se cultivan el café y la caña de azúcar, con otras donde predominan trigos, ajo, arverjas, ocas
y ollucos.
277
La “Zona de transición”, primer piso ecológico de la sierra se extiende entre los 600 y los 1,200 msnm;
la Quechua hasta los 3,500 msnm; la Jalquilla hasta las más alta cimas, cerca de los 4000 msnm (Aldana y
Diez, op. Cit.)
278
Sólo una ciudad, la capital de la provincia de Huancabamba, tiene más de 5,000 personas (5,610); la
capital de la provincia de Ayabaca cuenta solo con 4,708 habitantes (censo 2005).
279
Ver Anexo No. 3.1.
280
Información alcanzada por Marisa Remy.
281
Son cuatro: el valle del Chira, el Medio y Bajo Piura, el Alto Piura y San Lorenzo.
247
Mapa 3.1
Piura: Sub espacios regionales
Elaboración: CIPCA
En primer lugar, la tasa de de crecimiento intercensal de la población total 93-2005, por

zonas (ver Gráfico No. 3.2), pone en evidencia que -al igual que en otras zonas del
país- si bien la población serrana no decrece, pierde su peso relativo, exporta mano de
obra y envejece.
Grafico 3.2
PIURA: Tasa de crecimiento intercensal por zonas, 1993-2005
2.0
1.8 1.7
1.6 1.5
Tasa de crecimiento intercensal
1.4
1.3
1.2
1.0
0.8
0.6
0.4
0.3
0.2
0.0
Litoral Ciudad Valle Sierra
Fuente: Censos Nacionales de Población 1993 y 2005. INEI.

Elaboración: CIPCA
248
En segundo lugar la distribución de los distritos según quintiles del Indice de Desarrollo
Humano (IDH) 2006 (ver Cuadro No. 1) al ordenar las diferentes configuraciones
espaciales de más a menos coloca la sierra en el rango inferior. A diferencia de los tres
espacios perteneciendo a la faja costera, ninguno de los distritos serranos se coloca en
los quintiles Alto y Medio Alto. Por el contrario es el unico espacio que tiene distritos
en los quintiles Medio Bajo y Bajo.En realidad se trata de la mayoria de sus distritos
(13 de 22). Los otros estan en el quintil Medio.
Cuadro 3.1. Piura: Distribución de distritos según quintiles del IDH 2005
Quintil IDH Litoral Ciudades Valles Sierra Total
a 0.8085
Alto 4 4
de 0.6063
a 0.6062
Medio Alto 7 4 8 19
de 0.5667
a 0.5664
Medio 19 9 28
de 0.5787
a 0.5385
Medio Bajo 6 6
de 0.5075
a 0.5074
Bajo 7 7
de 0.4013
Total Dist. 11 4 27 22 64
Fuente: Informe de Desarrollo Humano / Perú 2006. Hacia una descentralización con ciudadania. PNUD. 2006
Elaboración: CIPCA
Por ultimo el índice de carencias por distritos establecido en base a los mapas de
pobreza del Fondo Nacional de Cooperación para el Desarrollo - FONCODES (ver
Grafico No. 3), permite comprobar que los distritos serranos de Piura se ubican en los
mas altos niveles de pobreza en comparación con los tres otros subespacios regionales.
Gráfico 3.3
PIURA: Indice de Carencias por Distrito 2006
1.2000 Litoral Ciudad Valles Sierra
1.0000
Menos Pobre
0.8000
0.6000
0.4000
0.2000
Mas Pobre
0.0000
Fuente: Mapa0de Pobreza FONCODES
10 2006 20 30 40 50 60 70
Elaboración: CIPCA
249
Políticamente los pueblos de la sierra de Piura están organizados en 22 distritos
pertenecientes a 3 provincias282. La totalidad de estas municipalidades son rurales según
la definición de la Ley Organica de Municipalidades vigente, su población urbana no
excede la mitad de su población total. Son eminentemente rurales, pues 20 de estos 22
distritos tienen más del 75% de población rural (ver Anexo No. 3.1).
Practicamente aislado, durante más de un siglo, de los procesos dominantes de la

regíon, recien, en las ultimas decadas, los pueblos de la sierra empiezan un camino
hacía la integración. Varias iniciativas están incrementando su visibilidad social,
política y económica. Cuatro de ellas entre otras, y de diferente índole e importancia, se
combinan para plantear en terminos nuevos algunos componentes del desarrollo rural.
• La formación de un tejido organizacinal de carácter territorial con la aparición de las

rondas campesinas.
• La emergencia y fortalecimiento de emprendimientos empresariales de los pequeños
productores cafeteleros sustentados en la gestión empresarial asociativa y que
cuentan para la exportación con la Central Piurana de Cafetaleros CEPICAFE.
• El conflicto y movimiento de resistencia frente al intento de capitales extranjero de
desarrollar una mineria de cobre en el distrito Carmen de la Frontera (Proyecto Rio
Blanco-Majaz).
• El dinamismo de diversas formas de organización y de asociación que buscan
compensar las grandes carencias de Estado: experiencias municipales de gestión
participativa, organización de una red de municipalidades rurales, construcción de
mancomunidades.
Las rondas campesinas son las organizaciones sociales más antiguas y más solidas de la
sierra rural piurana y la principal expresión de un nuevo protagonismo del campesinado
serrano en Piura. La crisis económica de 1983, acentuada en la región por los efectos
drasticos del mega Fenomeno El Niño de este año, hizo más precaria la económia
campesina e insoportable la agresión de los abigeos, quienes muchas veces gozaban de
la complicidad de los jueces y de la policia. Son centenares de rondas y millares de
ronderos que se organizaron en estos años para restablecer un minimo de seguridad, de
orden y de confianza mutua. Mantienen una alta legitimidad y han logrado construir,
una institucionalidad territorialmente escalonada, que parte de las rondas de base por
centro poblado, se articula al segundo nivel en la federación provincial de
Huancabamba, la coordinadora provincial de rondas de Ayabaca o la central de rondas
de la microregión andino central; y finalmente la tres conforman la Federación regional
de rondas de Piura283.
Han ampliado y diversificado sus roles (resolución de conflictos, participación en

debates, supervisión de los fondos revolventes transferidos por los municipios a los
productores). Desde 2003 se han convertido en defensores del territorio y del medio
ambiente frente a la intromisión inconsulta de la minera Majaz en el distrito
huancabambino de Carmen de la Frontera, a proximidad de zonas de páramos y bosques
de neblina donde nacen las aguas de las cuencas de los ríos Chinchipe (Cajamarca) y
Quiróz (Piura).
282
Los 10 distritos de la provincia de Ayabaca, los 8 distritos de la provincia de Huancabamba, y 4
distritos de la provincia de Morropón de la cual la capital y parte de su territorio esta ubicado a pie de
monte.
283
Remy 2007.
250
Esta resistencia tuvo episodios violentos284 y desembocó en una consulta vecinal
convocada por las tres municipalidades colindantes, y llevada a cabo con el apoyo de
aliados nacionales e internacionales en setiembre 2007. Tal iniciativa provocó no solo el
hostigamiento del Estado, que conforme al rol que reconoce al sector minero como pilar
del actual modelo de crecimiento, se había en todo el proceso parcializado con la
empresa y el desarrollo del proyecto minero, sino también una confrontación directa con
el Gobierno Regional - GR (que no tiene competencias legales en este terreno).
El Gobierno Regional considera en los lineamientos de largo plazo del Plan de

Desarrollo Concertado 2007-2021 que “la minería metálica y no metálica, así como las
actividades de extracción de hidrocarburos y gas natural, aportan directamente vía
canon a financiar la inversión necesaria para hacer realidad el acondicionamiento del
territorio regional con infraestructura básica y de servicios”. Así mismo, y sin que se
haya debatido este punto en la elaboración del Plan de Desarrollo Regional Concertado
- PDRC, había inscrito ex oficio el Proyecto Rio Blanco de la minera Majaz en la lista
de los “Principales Proyectos Estratégicos para el “Desarrollo Regional de Piura 2007-
2021”.
La posición de los ronderos y campesinos responde a otra lógica. En primer lugar, frente
a la competencia sobre los recursos naturales de parte del proyecto minero, defender sus
derechos al acceso a la tierra y al agua, los medios que constituyen el fundamento de su
economía familiar. Al mismo tiempo afirmar la autonomía comunal, o sea la capacidad
de mantener el control sobre el modo de vida local con su respectiva organización
social, económica y política; a fin de cuentas el control de su propio destino.
Se enfrentan así dos visiones del desarrollo territorial. Por un lado, la prioridad acordada
por las autoridades políticas de la región a las inversiones de grandes compañías
multinacionales como elemento clave de la competitividad regional. Por el otro, la
propensión de las comunidades políticas rurales de proyectarse al desarrollo
manteniendo un espacio de convivencia construido históricamente y donde la
interacción entre personas y familias impregna la vida de las localidades.
La ausencia de un interface institucional que genere confianza entre el Estado y la

ciudadanía en torno a las industrias extractivas, dificulta el establecimiento de un
dialogo que permita, en este caso, conciliar e implementar propuestas constructivas en
torno a las necesidades del desarrollo rural, manteniéndose activa la disensión.
2.2. Anticipando el programa Sierra Exportadora, la ascensión de CEPICAFE.
En las antípodas de la percepción del proyecto minero como amenaza a su forma de

vivir y de producir, sobresale en todo el ámbito serrano la acogida a las innovaciones
institucionales y productivas vinculadas a la producción y exportación de café orgánico
por Cepicafe, organización de pequeños agricultores serranos, que empieza a
diversificar sus operaciones y ha iniciado con bastante éxito la exportación de panela
(azúcar orgánica).
284
En 2004 y en 2005, entre 2.000 y 3.000 ronderos de las provincias de Huancabamba, Jaén y Ayabaca
marcharon, muchos de ellos durante varios días hacia el campamento de la minera Majaz, siendo
repelidos por la policía con un saldo de varios muertos.
251
Este proceso de agremiación de nuevo tipo se ha convertido en un elemento referencial
del desarrollo de la sierra por un conjunto de razones:
- Como lo hemos aludido, su carácter emprendedor y su éxito han modificado la

percepción o los prejuicios que tenían las elites economicas y politicas que tendian a
invisibilisar las potencialidades del mundo rural y de la pequeña agricultura.
- En los ultimos años, un numero creciente de municipalidades distritales que buscan
instititucionalisar sus oficinas y programas de desarrollo local y territorial,
implementan “proyectos café” y “proyectos panela” por iniciativa propia y en
cooperación tecnica con Cepicafe, que por otra parte asegura su comercialización.
- Frente a las ambiciones -algo inmediatistas- del programa Sierra Exportadora, la
trayectoria del proceso de organización y tecnificación subraya la compejidad y la
duración del aprendizaje exigido para el acceso a mercados exigentes.
Los orígenes
Todo empieza en 1993, cuando un grupo de jóvenes agrónomos, originarios de los

pueblos de la sierra central de Piura, egresados de la Universidad Nacional de Piura, y
que tenían el respaldo de un Grupo de Apoyo de Alemania, formalizan la creación del
Programa Integral para el Desarrollo del Café - PIDECAFE una ONG285 que tendrá un
rol crucial en la creación en marzo 1995 y en el desarrollo inicial de Cepicafe
“asociación civil sin fines de lucro, organización gremial de segundo nivel”286 que
representa a las organizaciones socias, promueve la tecnificación y organización
cafetalera así como la comercialización por medio del comercio justo287.
Estos jóvenes profesionales, estudiando la situación junto a agricultores cafetaleros de

la sierra de Piura llegan a la conclusión de que para dinamizar la cafécultura en la zona
era necesario lograr la organización formal de pequeños núcleos de productores de café,
que sean capaces de innovar y emprender una tecnificación productiva de las
plantaciones existentes partiendo de las condiciones agroecológicas y socioeconómicas
particulares de la sierra piurana, y crear una alternativa a la intermediación local.
En esta línea de trabajo surgen las 11 primeras asociaciones de pequeños productores.

Los circuitos del comercio solidario les abren una vía para el contacto directo con el
mercado internacional y en 1994 se inicia la primera experiencia comercial de
exportación todavía modesta: medio contenedor de café bola288. Esto bastó para
comprobar que la demanda internacional considera de calidad baja el café que no pasa
por el proceso húmedo289. También descubrieron que en el mercado justo existe una
importante demanda de productos orgánicos que precisan de procesos de certificación.
285
Pidecafe funcionaba desde 1991 como departamento técnico de la Federación Agraria Regional de
Piura y Tumbes - FRADEPT.
286
Pidecafe y Cepicafe 2001, p 9.
287
En los últimos años, Cepicafe internalizó la mayoría de las funciones de Pidecafe, disponiendo ahora
de un equipo propio para el seguimiento de los procesos de aprendizaje y capacitación permanente de sus
socios.
288
Café bola es el fruto seco que no pasó por beneficio húmedo.
289
En la Sierra Piurana se venía trabajando de forma generalizada con beneficio en seco por el cuál se
obtiene un café de sabor fuerte apreciado en la zona pero de poca aceptación en el mercado internacional
252
Aprendizajes: tecnificación y adecuación a los mercados.
En la campaña 1995/96 se iniciaron concursos de producción orgánica de café como

estrategia para motivar el uso de las técnicas de producción agroecológicas, valorando y
premiando su dominio y ejecución. Las parcelas ganadoras se convertían en parcelas
demostrativas y sus conductores en los líderes. Ante la exigencia de certificación
orgánica para el mercado solidario el concurso se convierte en dominio de prácticas que
van a ser certificadas.
Los cambios técnicos se dieron no solo en las prácticas culturales sino también en el
tratamiento post-cosecha con la construcción de plantas de beneficio en húmedo y la
capacitación en su uso. Exigía el procesamiento de todo el café de una vez, lo cuál no
coincidía con la estrategia habitual de los productores. Paulatinamente los productores
fueron comprobando la mayor salida al mercado del café procesado en beneficio
húmedo290.
Paralelamente se mejora la calidad del producto como elemento de competitividad. La

investigación de los mercados, la visita de ferias internacionales, aprender el cateo de
café y lo que le gusta a cada público, muestra que la valorización es diferenciada en
función del tipo y calidad de café. En esta calidad final influye la altura sobre el nivel
del mar en que se siembra, el clima y microclimas de la zona cafetalera, la característica
del suelo, la variedad cultivada, además de las formas de almacenamiento y
procesamiento. Se organiza la producción para responder a los gustos de la demanda
internacional resultando una producción variada pero centrada en el café de alta calidad
que se destina a mercados específicos.
El dominio de las técnicas de producción y la sintonía de la producción con los

requisitos del mercado solidario, logrando producir tipos específicos de café para
gustos variados, provocan un auge de la demanda acompañado de un crecimiento
sostenido en el número de socios291 y de la cantidad de café producido, principalmente
del café especializado y de alta calidad.
Diversificación
Sin embargo este incremento de la producción de café tiene límites. Su cultivo exige
condiciones ecológicas que no son disponibles en toda la Sierra de Piura. En las zonas
apropiadas no todos los agricultores, por el elevado índice de mini o microfundistas
(menos de 2 ha) y su estrategia de diversificación de cultivos para obtener la seguridad
alimentaría, disponen de parcelas de tamaño suficiente para que les sea rentable
asociarse a Cepicafe. Ambos factores limitan la capacidad de aumentar la producción
dentro de la Sierra de Piura.
Se acuerda diversificar las líneas productivas en vista a disminuir la dependencia de un

producto frente a mercados cambiantes y ampliar la base social de la organización. En
290
Un elemento importante que favoreció el cambio de técnica fue el Fenómeno El Niño 97-98. Elevó
durante periodos prolongados la humedad impidiendo el modelo de secado tradicional. Este fenómeno
provoca la masificación del uso de las plantas de beneficio húmedo, se dispara la producción de calidad y
se consolida el cambio de técnica.
291
En 1996 los socios rondaban los 400 y en 2001 los 1400. En 2006, son 2,639 los socios miembros de
Cepicafe.
253
un primer tiempo la opción es la transformación de la caña de azúcar en panela
granulada (azúcar integral ecológica), exportada a partir de 2001. La caña de azúcar
pasa de ser un cultivo sin importancia en la zona, a un cultivo dinamizador de la
economía. La diversificación productiva prosigue con la elaboración mediante prácticas
agroecológicas a partir de 2006 de mermeladas de frutas y jugo de maracuya292.
Organización
Cepicafe esta conformado por las organizaciones de base denominadas Asociación de

Pequeños Productores Agropecuarios-APPAGROP y por un órgano de gobierno
conformado por un Comité Directivo y una Asamblea General en el cual participan los
productores por medio de 60 delegados, elegidos mediante voto. Para facilitar la
relación de las Appagrop con la Central y planificar la asistencia técnica se han creado
las organizaciones zonales que cada dos meses realizan asambleas donde los socios
ejercen sus derechos económicos y derechos políticos sobre la dirección de la
organización293.
En estas pequeñas organizaciones de productores, pioneras de la experiencia de

Cepicafe, participaron desde el inicio líderes locales, con amplia trayectoria y bagaje en
organizaciones sociales de sus distritos, que desde los primeros momentos fueron
capaces de establecer acuerdos de colaboración y crear espacios de concertación con las
Municipalidades. De esta manera una vez que la Ley Orgánica de Municipalidad (Nº
27972) institucionaliza y generaliza los espacios de concertación ciudadana y los
presupuestos participativos en los Gobiernos Locales, además de reconocer a los
mismos la tarea de promocionar el desarrollo local, la mayoría de las organizaciones de
Cepicafe disponen de una experiencia de participación y concertación que les permite
participar activamente en estos espacios.
Las alianzas con las municipalidades se han traducido en el apoyo en la contratación de

equipos técnicos, la construcción de viveros, la adquisición de equipos para el
procesamiento de la panela, el arreglo y mantenimiento de vías de comunicación para
el transporte de la producción.
Claves
Cepicafe combina dimensiones y funciones de gremio, empresa y ONG. Las claves

principales que han mantenido y sostenido su crecimiento en producción, en número de
productores y asociaciones, en ámbito geográfico y en diversificación productiva, son:
el papel preponderante de los productores, que son socios con alto control sobre el
proceso completo de producción y exportación; la especialización en diversidad de
productos ecológicos y de calidad exportables por los canales del Comercio Justo; la
reinversión de las utilidades en el fortalecimiento institucional y material de la
organización; la existencia de canales de participación y de flujo de información al
292
Nuevas líneas de producción en artesanía, tejido y turismo están en estudio lo que supondría llevar la
diversificación un paso más lejos, entrando en nuevos sectores económicos. Se trataría de consolidar las
líneas abiertas, explorar nuevas perspectivas para asegurar la sostenibilidad a largo plazo y ganar
capacidad de maniobra en mercados de condiciones cambiantes.
293
Son varias las tareas que asumen las Appagrop. Además de la producción de café en la chacra se
encargan de los procesos post producción. También son los responsables del seguimiento y la
recuperación del crédito así como de aprobar y decidir sobre cantidades de crédito.
254
interior de la organización; alianzas con los gobiernos locales, con instituciones de
crédito de diversa índole, con la cooperación internacional, con organizaciones y
gremios similares o de ámbito nacional como la Junta Nacional del Café294.
2.3. Los inicios de la gestión local participativa
Los procesos de concertación municipal establecidos desde 2003 por el proceso de

descentralización no arrancaron de cero. Tienen en Piura, como en otras regiones, una
serie de antecedentes. Jugaron un rol motor los cabildos abiertos implementados en los
90 en Morropón, distrito de la provincia del mismo nombre, ubicado a pie de monte y
limítrofe con varios distritos de la sierra. Desde 1992 una iniciativa del Alcalde y de su
Consejo Municipal, apoyada por el Cipca, se llevó a cabo gracias a un auspicio de la
Organización de Estados Americanos - OEA que permitió co-financiar los talleres y
otros costos de participación. El proceso supuso una serie de talleres municipales para la
identificación de las principales entradas de desarrollo municipal y local. En base a
estas, se formaron comisiones de planificación presididas por un regidor y compuesta
por autoridades, instituciones públicas, privadas y organizaciones locales vinculadas a la
consideración estratégica respectiva; se definen así planes de trabajo en el marco de un
proceso de planificación concertada. Los avances de las comisiones eran tratados en
plenarias y publicados en una serie de boletines municipales. Un año después se crea un
Consejo de planificación municipal, reformulándose las comisiones, que alcanzan a
cinco (reactivación agraria, educación y cultura, salud y gestión social, desarrollo
urbano y desarrollo rural)295.
Esta primera experiencia tendrá influencia en otras, todavía más ambiciosas, que se
desarrollaran en diversos distritos rurales de la sierra piurana, en particular los de Santo
Domingo y Chalaco que pertenecen al igual que el municipio de Morropón, a la
subcuenca del río La Gallega
2.3.1. El proceso participativo descentralizado de Santo Domingo
En 1999, la Municipalidad Distrital de Santo Domingo, el CIPCA y PAEN-GTZ-

CTAR296 iniciaron, en el marco de la cooperación interinstitucional, el proceso de
“Planeamiento y Gestión del Desarrollo Local” con el objetivo de promover espacios de
participación ciudadana en la planificación y gestión del desarrollo de Santo Domingo.
Durante este proceso ha sido determinante la participación de las autoridades locales y
294
A lo largo de la historia de Cepicafe las alianzas con diferentes agencias de cooperación y proyectos de
desarrollo han sido extensas. En los últimos años ha logrado conseguir el apoyo de la organización
internacional de promoción del desarrollo - OXFAM (GB), Manos Unidas (España), Veterinarios Sin
Fronteras Centro Internacional de Cooperación para el Desarrollo Agrícola - VSF-CICDA (Francia),
Banco Interamericano de Desarrollo - BID, Transfair (Luxemburgo), Fundación Interamericana - IAF
(Estados Unidos), proyecto binacional Catamayo-Chira, Foncodes, Innovación y Competitividad para el
Agro Peruano - INCAGRO. Los proyectos giran en torno al mejoramiento de la tecnología productiva, la
gestión empresarial, la articulación al mercado y el fortalecimiento de las organizaciones sociales.
295
“El itinerario y logros del proceso de Morropón fueron reseñados y expuestos públicamente en buen
número de encuentros y seminarios sobre concertación municipal. El conjunto de la experiencia sería
sistematizada en el año 2000 en los talleres “Sentido y Viabilidad de la Propuesta metodológica” y
“Experiencia de planificación y gestión concertada”, publicado en el 2002 en el documento “La Propuesta
Metodológica: Cómo generar procesos de planificación y gestión municipal concertada para promover el
desarrollo local” recogiendo experiencias aprendizaje del Proyecto “Potenciación de los gobiernos
locales” (Diez 2002).
296
CTAR: Consejo Transitorio de Administración Regional. GTZ Cooperación Alemana al Desarrollo.
255
dirigentes de organizaciones sociales, productivas, culturales, educativas, etc; tanto de la
capital distrital como de los caseríos (rondas campesinas, comités de mujeres, comités
de productores agrarios y ganaderos, de jóvenes, de vaso de leche, agentes municipales,
tenientes gobernadores, etc.); así como representantes de los sectores públicos:
educación, salud, agricultura y las instituciones privadas que promueven el desarrollo
local.
Para lograr la formulación del Plan Estratégico de Desarrollo de forma concertada, se

realizaron diagnósticos participativos por zonas, en eventos con las representaciones
locales y la población, en ellos, también se eligieron los participantes en los talleres
distritales, que fueron posteriores donde se trabajaron diferentes temáticas:
planeamiento estratégico, plan operativo concertado, identificación de programas y
proyectos y plan de desarrollo, entre otros. Estos se realizaron a partir de noviembre de
1999 y en el transcurso de su desarrollo se fueron conformando las comisiones por eje
estratégico.
Cuadro 3.2 Los ejes y objetivos estratégicos del Plan Estratégico de Desarrollo
EJES ESTRATÉGICOS OBJETIVOS ESTRATÉGICOS
• Desarrollo agropecuario Los productores de Santo Domingo han mejorado su producción
y productividad agropecuaria, aplicando técnicas agroecológicas
y de manejo empresarial que contribuyen a mejorar la calidad de
vida.
• Educación, cultura y deporte Promover una educación de calidad en ambientes adecuados
orientada a la formación humanística y espiritual y al desarrollo
de las capacidades técnicas productivas basado en un currículo
diversificado local que permita insertarnos adecuadamente en
los procesos de Desarrollo regional y nacional.
• Salud y saneamiento ambiental La población del distrito de Santo Domingo es saludable
apoyada en un servicio de salud integral concertado, accesible y
eficiente.
• Infraestructura social y desarrollo Contar con una infraestructura vial sostenible que integre el
urbano distrito y un adecuado servicio energético, transporte,
comunicaciones e infraestructura multisectorial.
• Fortalecimiento institucional Las instituciones y organizaciones de base con la participación
de la población promueven y conducen en forma concertada el
desarrollo del distrito de Santo Domingo
Elaboración: CIPCA
Hasta aquel entonces raramente los ciudadanos conocían el presupuesto con el que
contaba su municipalidad y menos aún se concertaban los rubros de inversión o se
rendían cuentas de lo ejecutado con dicho presupuesto. En 1999 por primera vez, el
presupuesto se hace público y se decide participativamente el destino de los fondos con
los que cuenta la municipalidad siempre teniendo como guía el Plan Estratégico de
Desarrollo Distrital. En aquella ocasión, se establecieron techos presupuestales de
acuerdo a la importancia de los ejes estratégicos en el desarrollo del distrito y a partir de
ahí es cuando se empiezan a proponer, discutir, evaluar la viabilidad y finalmente
aprobar los proyectos y actividades que se ejecutarían durante el año 2000. El proceso
se consolidará en los años siguientes y hasta ahora (2007), reforzándose de un periodo
al otro el grado de legitimidad del Alcalde Carlos López Jiménez frente a sus
electores297.
297
Fue elegido por primera vez en 1998 con el 26% de los votos, reeligido en 2002 con el 33% y ganó
por tercera vez las elecciones con el 47% en 2006.
256
Entre las innovaciones que más efecto de irradiación o de replica tuvieron en los
distritos colindantes y en la sierra piurana en general - aunque con un menor grado de
sofisticación- destaca la implementación del presupuesto participativo en forma
descentralizada y escalonada. Una regla que se aplica año tras año.
Para este fin el distrito esta dividido en nueve zonas, una urbana (la capital del distrito)
y ocho rurales agrupando un número variable de caseríos
El presupuesto participativo empieza en los caseríos. Allí, el Comité de Desarrollo de

Caserío CODECA298 prioriza las actividades, programas o proyectos a ejecutar en el
caserío pero era importante que no se perdiera de vista la integralidad de su zona y del
distrito teniendo en cuenta el Plan Estratégico, de forma que lo que plantearan apuntase
hacia la visión de desarrollo del distrito. Del Codeca, las priorizaciones se elevan al
CODEZO299 (Comité de Desarrollo Zonal) quien tiene la responsabilidad de priorizar
entre las diferentes propuestas y/o proponer alternativas más integrales respecto a su
zona (actividades que involucren a más de un caserío o varias zonas). Una vez que el
Codezo había priorizado las actividades (lo que supuso un primer filtro), estas se llevan
a la primera reunión distrital de presupuesto participativo, donde cada Codezo expone
las necesidades priorizadas en su zona. En dicha reunión las propuestas se someten al
puntaje de los criterios establecidos por la ley y por la municipalidad (lo que supone un
segundo filtro) y posteriormente, el equipo técnico municipal, estudia las diferentes
alternativas y su viabilidad tanto técnica como económica y social (tercer filtro) y
finalmente en una posterior asamblea, teniendo en cuenta el presupuesto asignado a la
municipalidad, el CCL aprueba el presupuesto en una asamblea general.
La mayor participación se visualiza en la Asamblea General Distrital300 donde se

consensúa y socializa el plan de inversión municipal y se rinden las cuentas de la
gestión municipal. Esta asamblea se convoca como mínimo 2 veces al año. Y además,
en lo que a rendición de cuentas se refiere, en teoría el consejo se desplaza una vez al
año a cada una de las zonas en las que realiza una sesión de concejo ordinaria para
posteriormente pasar a la presentación de la rendición de cuentas del periodo anterior y
del presupuesto del año en curso de forma que la población en general esté informada
en caso de que sus representantes no lo hayan hecho o para reforzar dicha información,
resolver dudas o recoger sugerencias en caso de que los representantes estén realmente
implicados y hayan convocado al conjunto de la población de su zona o caserío tras las
asambleas a las que están invitados como representantes de tales zonas o caseríos.
La nueva normativa relativa a los PP estipula una participación de la sociedad civil

mucho menor cuantitativamente que la que se venía realizando. La opción tomada ha
sido de respetar el número de ciudadanos con derecho a voz y voto establecidos por ley
(en este caso tres representantes de la sociedad civil) pero ampliando la presencia y
derecho a voz de un sector más amplio de la población. Se ha establecido un CCL
298
El Codeca está compuesto por 7 personas: presidente, secretario general y 5 secretarios más, cada uno
correspondiente a uno de los ejes estratégicos. En el distrito existen 41 caseríos, por lo tanto, 41 Codeca,
que suman 287 personas.
299
El Codezo de cada zona está igualmente compuesto por 7 personas con los mismos cargos que en el
caso de los Codeca. En el distrito existen 9 zonas, por lo tanto, 9 Codezo que suman 63 personas.
300
A esta asamblea se convoca teóricamente a un total de 373 personas: 32 del CCL, 54 de los Codezo
(los presidentes están incluidos en el CCL) y 283 de los Codeca, pero en la práctica resultan ser algunas
personas menos ya que hay cargos que se repiten y una misma persona puede acudir a la asamblea en
representación de más de un cargo.
257
ampliado formado por 32 personas, tratando de llegar a consenso entre todos los
participantes en las asambleas de forma que no sea necesario recurrir al voto de los
miembros del CCL con tal derecho.
2.3.2. La construcción del sistema de participación de Chalaco
Al principio del 2000, la Municipalidad distrital de Chalaco inicia un proceso de

organización y participación de la población a través de la creación de la Oficina de
Desarrollo Rural - ODER cuyas funciones serian la planificación de propuestas, la
concertación de actividades y la canalización de intereses y necesidades de los
productores de Chalaco. Dos influencias marcan esta decisión política. Por un lado el
proceso de planificación participativa que se venía desarrollando en Santo Domingo y
por otro lado, la presencia de PRONAMACHCS301 que deja su huella con el enfoque de
cuencas y el énfasis en la reforestación.
La Oder se fortalecerá como grupo estructural en enero del 2,003. Para su accionar se le
asigna un presupuesto para el pago del personal, elaborándose un proyecto para ser
financiado a través de la oficina de Obras. De esta manera se puedan desarrollar
experiencias de desarrollo productivo en el distrito. Una de las visiones que acoge el
desarrollo y funcionamiento de la Oder es la de conservación del ambiente a través del
enfoque de Gestión Integral de Cuencas; realiza la definición hidrográfica de la
subcuencas para contar con una zonificación territorial y poder desarrollar propuestas
que correspondan a cada espacio geográfico.
Entre tanto y con el objetivo de ahondar en la apertura de espacios participativos y el

fortalecimiento del desarrollo local se contempla desde 2002 la organización y
planeamiento desde la municipalidad del “Proceso de Planificación Estratégica y
Gestión Concertada del Desarrollo del Distrito de Chalaco”. En 2003 se da inicio al
proceso con el apoyo de ONG302. El alcalde entrante dicho año, Orlando Velásquez
Calle, se compromete e impulsa el proceso. En base a los resultados obtenidos será
reeligido en 2006 con el 49.8% de los votos.
Por medio de una metodología de talleres descentralizados se levantan estudios

socioeconómicos de la zona, se construye el Plan de Desarrollo Distrital y un Sistema
de Participación Ciudadana. En esta práctica la gente se acostumbra y asume la
posibilidad de participar y expresarse a través de talleres.
Las ONG aliadas se complementaron en sus aportes. Elaboran propuestas para la

descentralización no sólo para el proceso de planificación del Plan sino también para la
participación permanente. Se hace énfasis en la idea de gobernabilidad y participación
ciudadana.
Los ejes estratégicos priorizados en 2004 son cuatro:
301
Programa Nacional de Manejo de Cuencas Hidrográficas y Conservación de Suelos.
302
Para el desarrollo de este proceso la Municipalidad Distrital de Chalaco firma un convenio con tres
instituciones: CIPCA, Proyecto Ayuda de Emergencia El Niño - PAEN GTZ/GR y Movimiento para la
Realización del Hábitat Social - MIRHAS PERU, para que asesoren la formulación de la estrategia de
trabajo y elaboración del documento Plan Estratégico de Desarrollo del Distrito de Chalaco 2,004-2,015.
Este documento recogió información, analizó la problemática existente e identificó los proyectos en
función del espacio de subcuenca y microcuencas del distrito.
258
• Desarrollo urbanístico y comunal.
• Modernización de servicios sociales (educación y salud)
• Desarrollo productivo y gestión de los recursos naturales.
• Desarrollo del capital humano y social.
Ya en abril del 2,004 la elaboración del presupuesto participativo de la gestión fiscal

2,005, incorpora el conocimiento y difusión del Plan Estratégico. Para su elaboración se
desarrollan talleres centrales, tal cual establece la ley de presupuesto. Sin embargo, el
año siguiente para la formulación del presupuesto participativo de la gestión fiscal
2,006, no sólo se desarrolla el proceso establecido, sino que se decide incorporar mayor
participación de la población proponiendo la ejecución de talleres descentralizados,
desarrollando cinco talleres en cada una de las cinco microcuencas del distrito: Mijal,
Los Potros, Cerro Negro, Nogal y Ñoma.
Con la experiencia acumulada desde 2003 y la consolidación de los espacios de

concertación y participación el presupuesto participativo ha ido afinando su aplicación.
Al mismo tiempo se ha institucionalizado mediante ordenanza el “Sistema de
Planificación y Gestión Municipal concertada del desarrollo local” y elaborado un
reglamento que establece sus objetivos, finalidad, organización, funciones y
atribuciones. Este sistema se encuentra constituido por el CCL, las Comisiones
Municipales de Concertación, (CMC) Los Comités de Desarrollo de Micro cuenca
(CODEMI) y los Codeca303.
La estructura del sistema de gestión participativa liderado por la Municipalidad Distrital

de Chalaco se puede visualizar en la forma de una pirámide (ver esquema 3.2)
Esquema 3.2. Sistema de gestión participativa de la Municipalidad de Chalaco
ALCALDE
pro
CM
s
cto
ras
ye
ye
ob
cto
OD
CMC CCL
pro
s
a
ER
cin
ofi
CODEMIS
CODECAS
Organizaciones/familias
Elaboración: CIPCA
En la base de la pirámide encontramos los Codemi y Codeca. Son espacios de

participación ciudadana. En ellos participan todas las organizaciones de base y es
frecuente que estén presidids por dirigentes de las rondas campesinas del lugar.
Abordan todo tipo de temas locales sin limitar su accionar al PP. Están reconocidos por
303
Sus funciones y constitución son similares a los Codezo y Codeca de Santo Domingo. La principal
diferencia se encuentra en que los Codemi responden a una zonificación basada en las microcuencas,
variable no determinante en los Codezo de Santo Domingo.
259
la municipalidad y tienen su reglamento. Cada Codemi designa un representante en cada
una de las Comisiones Municipales de Concertación Distrital por Eje Estratégico304.
En la parte media de la pirámide se sitúan las CMC y el CCL. El CCL sólo participa en
la organización y realización del PP En el CCL no participan instituciones externas.
Las CMC son cinco, responden a los ejes del Plan de Desarrollo Distrital. Están
encabezadas por un regidor. Son piezas fundamentales del sistema de gestión
participativoa. En ellas se concentran los recursos económicos, técnicos y humanos en
el distrito para cada sector. Las instituciones aliadas participan en las comisiones de
concertación305.
A la cabeza de la pirámide se encuentra el alcalde y el consejo municipal, quienes

impulsan y aprueban el proceso de participación.
La oficina de obras canaliza las demandas dando forma técnica a los proyectos y la
Oder es el brazo técnico que canaliza la acción pública del municipio en la promoción
del desarrollo.
En el distrito de Chalaco es observable un avance importante en la gestión compartida

del territorio. Han surgido cauces que permiten mayor articulación entre la sociedad
civil y la municipalidad. La población se ha involucrado en el proceso, para ello han
sido necesario capacitaciones, que por otro lado, como efecto colateral positivo, han
propiciado el aumento de la autoestima. La gente se está empoderando de ciertas
temáticas; medio ambiente y género son dos ejemplos.
Según las autoridades locales y los profesionales de las ONG que asesoran el proceso, el
nivel de propuestas que se presentan al PP de Chalaco habría evolucionado. La
población ha asumido que como los recursos municipales son limitados, no todos los
años habrá proyectos concretos para cada uno de los caseríos. Las propuestas que se
presentan son más consensuadas y de interés colectivo. Se estaría asumiendo la
necesidad de proponer proyectos que puedan beneficiar a un territorio mayor.
2.4. Gradualidad del proceso de inversión pública concertado
El PP es un proceso novedoso en el Perú. Data apenas del año 2003, cuando se dio la
Ley Nº 28056 - Ley marco del presupuesto participativo, cuyos procesos recién se
pusieron en marcha a partir del 2004.
Por cierto, visto desde la sociedad civil, se inscribe en la pequeña tradición de los
procesos de participación ciudadana, incluyendo la programación presupuestaria,
desarrollados a lo largo del país en los municipio de Ilo (Moquegua), Villa El Salvador
(Lima), Limatambo (Cusco), Morropón y Santo Domingo (Piura) y de otros lugares,
304
El Codemi está compuesto por las autoridades y los representantes de las organizaciones sociales y
productivas de la respectiva microcuenca, quienes en su conjunto se constituyen en la asamblea general
del Codemi, quien a su vez elige a una junta directiva integrada por un presidente y por 4 secretarios de
acuerdo a cada eje estratégico del Plan de Desarrollo.
305
Al inicio el funcionamiento de las comisiones municipales fue muy difícil, no todas las instituciones y
las organizaciones están preparadas para ejercer una participación y toma de decisiones compartida, era
necesario la creación de un objetivo de desarrollo sobre el cual debían trabajar todos los participantes por
sectores.
260
que en diferente modos contribuyeron a impulsar e inspirar la dación de la ley y su
respectivo reglamento.
Sin embargo no hay que perder de vista que el PP, se enmarca funcionalmente en una de
las cinco fases (la programación) del proceso presupuestario en los gobiernos locales
del Perú y que es uniforme con el que se realiza en los otros niveles de gobierno,
regional y nacional, con la excepción que en el nivel nacional no se realiza la
programación participativa. Dicho proceso presupuestario está regulado por la Ley Nº
28411 - Ley general del Sistema Nacional de Presupuesto306, y ha constituido un avance
en la modernización de la gestión presupuestaria del Estado.
Esquema 3.3. Fases proceso presupuestario en los gobiernos locales
Programación Formulación
Aprobación
Evaluación Ejecución
Elaboración: CIPCA
El MEF mediante la capacitación a funcionarios municipales, las alianzas con

organismos no gubernamentales y regulaciones de la Dirección Nacional Presupuesto
Público - DNPP, ha venido fomentando la diseminación del PP en todo el país,
principalmente a nivel municipal. Además como es sabido, el MEF anualmente publica
un instructivo con unas recomendaciones sobre la manera de desarrollar esta fase. Dicho
Instructivo se va retroalimentando en base a los aprendizajes emanados de la
experiencia práctica en los distintos escenarios locales, en las tres regiones naturales del
país.
En los distritos rurales de la sierra, un conjunto de disposiciones técnicas consideradas

por el MEF son inaplicables o por lo menos no son tomadas en cuenta por sus
funcionarios municipales. Por ejemplo el MEF estipula que el Plan de Desarrollo
Concertado-PDC y el Plan de Desarrollo Institucional - PDI son dos referentes que
deben de tenerse en cuenta en la programación y que paralelamente a esta fase, y de
forma retroalimentada, se elabora el Plan Operativo Institucional - POI. El POI tiene
como objetivo priorizar, organizar y programar las acciones a corto plazo de las
dependencias municipales y el presupuesto que se programe debe ajustarse a este POI.
En realidad la mayoría de estas municipalidades no cuentan con su respectivo PDI, no
formulan el POI y, si bien todas cuentan con su PDC, en general, al momento de la
programación escasamente se toma en cuenta las prioridades que establece. Así mismo
306
Publicada el 8 de diciembre de 2004, sustituyó a la antigua Ley Nº 27209 – Ley de gestión
presupuestaria del Estado.
261
el MEF precisa que las acciones que se establezcan en el PP deben tener indicadores
para verificar su cumplimiento en la fase de evaluación. Sin embargo estos indicadores
se obvian y no se construyen, lo que reduce las posibilidades de llevar a cabo una real
evaluación de los resultados de la gestión presupuestal local307.
Así mismo, en la fase de formulación de los gastos y vinculación con los ingresos esta
previsto su registro en el aplicativo informático SIAF-GL308. El envío, por medio del
aplicativo informático, del anteproyecto de presupuesto y el proyecto de presupuesto,
revisados por el consejo municipal, al MEF es un proceso secuencial por el que se
subsanan posibles errores y se afinan cada uno de los detalles. En los hechos el SIAF
está instalado solamente en las municipalidades provinciales y en las distritales urbanas
de la costa con acceso permanente a Internet, como son Castilla, Catacaos y
Tambogrande, en la provincia de Piura. Salvo contadas excepciones, las
municipalidades rurales de la sierra no cuentan aun con este instrumento informático
financiero309.
Estos ejemplos indican que en sus condiciones de funcionamiento, seria ilusorio pensar
que las municipalidades rurales tengan la capacidad de “cumplir”, en forma estricta, con
todos los códigos administrativos y procedimientos que maneja el MEF.
Allí yace una contradicción intrínseca a la implementación de los PP: como interpretar y
cumplir con la norma administrativa que rige y estructura el proceso participativo310, y
al mismo tiempo involucrar en una situación inédita los diferentes tipos de actores,
autoridades, técnicos y funcionarios municipales y representantes de la población para
la construcción de consensos en la asignación de recursos que alientan el desarrollo
social y económico de la comunidad política de la cual todos hacen parte. Así mismo,
como superar la antinomia existente en la fase participativa de la programación y la fase
de la formulación por los técnicos que excluye a los agentes participantes.
Este mecanismo de participación que permite que los ciudadanos se involucren en las
decisiones de inversión y el buen uso de los recursos públicos relacionados al
mejoramiento de sus condiciones de vida, tiene sus normas, reglas y sus actores. El
equipo técnico municipal, tiene entre sus funciones las tareas de capacitación,
organización y ejecución de los talleres de trabajo, la sustentación de las alternativas
propuestas y la evaluación técnica y financiera de los proyectos priorizados. Por tanto su
ejecución, no consiste en un evento coyuntural, al contrario es un proceso que tiene una
dimensión temporal importante que se escalona en dos años: en el primero se priorizan
los proyectos de inversión y en el segundo, se ejecutan por la Municipalidad y se realiza
el seguimiento al cumplimiento de sus acuerdos a través del comité de vigilancia. Los
307
Ley Nº 28297 - Ley de presupuesto del sector público para el año fiscal 2007, establece la
implementación del presupuesto por resultados y promueve, en una primera etapa, instrumentos como la
programación presupuestaria estratégica, metas físicas, indicadores de resultados y el desarrollo de
pruebas piloto de evaluación.
308
Sistema Integrado de Administración Financiera de Gobiernos Locales.
309
Remiten su anteproyecto impreso, acompañado de la versión electrónica en CD, a la municipalidad
provincial respectiva.
310
“El proceso clasifica a los agentes en tres categorías con atribuciones diferentes: población
organizada, que participa, debate y propone; equipos técnicos que priorizan, clasifican y evalúan
propuestas; y actores políticos con capacidad de resolución de desacuerdos y aprobación de compromisos
fínales” (Diez 2005).
262
representantes de la sociedad civil que participan en este proceso como “agentes
participantes”, realizan la identificación de los problemas locales, los priorizan y han
comenzado a prestar mayor interés a este espacio “porque es allí donde se deciden los
proyectos”, valoran que “los tomen en cuenta” y a la vez tienen muchas expectativas en
que la Municipalidad cumpla y ejecute los proyectos que se priorizaron.
Los inicios fueron difíciles y a menudos conflictivos. Durante los primeros años
muchos alcaldes manifestaban temores y desconfianza frente a un proceso que invadía
sus prerrogativas. Históricamente las decisiones de inversión vinculadas a los
presupuestos municipales, han sido exclusividad de los alcaldes y funcionarios, quienes
decidían verticalmente que proyectos ejecutar. Los espacios para que la población y sus
representaciones colectivas puedan expresar sus prioridades, estaban negados. Los
alcaldes eran conscientes que organizar procesos participativos tiene un costo alto y sus
resultados no son evidentes en el corto plazo
Las autoridades municipales de estos distritos rurales, en general, recibieron el mandato

de realizar presupuestos participativos, sin haber tenido una preparación o una práctica
de acercamiento a la población en espacios institucionalizados. Salvo en unos casos no
mayoritarios como los que hemos evocado, tampoco las organizaciones de la sociedad
civil tenía preparación o formación para intervenir en este tipo de proceso.
En la fase de diseño, convocatoria y preparación predominaba un exceso de

reglamentarismo que excluya a muchas organizaciones a participar en la elección de sus
representantes al CCL cuyas funciones eran mal definidas, y la escasa capacidad de los
funcionarios municipales de proporcionar la información necesaria. La deficiente
información del proceso terminaba excluyendo los representes de pueblos y zonas
rurales alejados, profundizando los desequilibrios entre espacios urbanos y rurales.
No pocos alcaldes cayeron en la tentación de “esconder” proyectos suyos, para los

cuales tenían financiación reservada, en lugar de presentarlos y sustentarlos
públicamente en la discusión y aprobación del proyecto311.
Otro obstáculo era, y es todavía, la fragmentación del tejido organizativo de la

población. Una diversidad de organizaciones, de distinto tipo312, con diferentes
mandatos y escasa capacidad de propuesta, no tenían visión de conjunto del contexto
local en el marco del cual establecer vínculos con otros grupos de intereses para
negociar consensos en los procesos de concertación.
Sin embargo a cinco años del proceso y a pesar de sus limitaciones, se constata avances
importantes, frutos tanto del aprendizaje inducido por la movilización anual de las
autoridades locales y representantes de la sociedad civil, como de los talleres de
reflexión y formación organizados o auspiciados por la Red de Municipalidades Rurales
311
Los techos presupuestales que se presentan en los talleres del proceso no son definitivos sino
proyecciones. Cuando el Concejo Municipal aprueba el Presupuesto Institucional de Apertura PIA, es
común que el presupuesto real disponible para inversión esté por encima del techo presupuestal
proyectado, con lo cual queda disponible un monto para inversión que no ha sido debatido en el
Presupuesto Participativo.
312
Comités de rondas campesinas, asociaciones de productores, de regantes, de mujeres, de jóvenes,
grupos parroquiales, “comités pro”, etc.
263
de Piura - REMURPI y ONG regionales, que congregaron el conjunto de estos alcaldes
distritales y generaron un “efecto contagio” 313
• Aún si se mantienen algunos rezagos técnico-burocráticos, se han ampliado las

capacidades de los equipos técnicos municipales a cargo de acompañar y llevar
adelante el proceso conjuntamente con el CCL y bajo el liderazgo del alcalde.
• El proceso ha dinamizado a los CCL que vienen adquiriendo en muchas

municipalidades un mayor protagonismo en su coordinación, programación y
metodología, así como en las propuestas para las ordenanzas que orientan su
institucionalización.
• Cada vez son más las instancias de gobierno que flexibilizan la ordenanza de
participación de los agentes participantes para propiciar una mayor participación de
representantes de la sociedad civil314.
• Las municipalidades han venido recreando los criterios de priorización de las
propuestas de los agentes participantes, proporcionados por el MEF, haciéndolos
más flexibles y comprensibles por parte de la población315.
• En cada período de programación participativa del Presupuesto Municipal, se nota
una mayor participación de las organizaciones, evidenciando un mayor interés de la
sociedad civil en que se les tome en cuenta y se cumpla lo acordado.
• Viene aumentando la participación a nivel local desde las zonas rurales mas
alejadas, iniciativa motivada por gobiernos locales para brindar una mayor
información del proceso y la puesta en práctica de mecanismos que acercan las
decisiones a través de encuentros de presupuestos participativos descentralizados
por zonas o microcuencas316.
• A nivel municipal, cada vez más gobiernos locales rindan cuentas de su gestión en
audiencias públicas, otros lo hacen en los talleres de presupuestos participativos.
• Surgen experiencias de algunos gobiernos locales distritales, que dan cuenta no sólo
de los recursos que reciben y de su utilización, sino también de la evaluación del
cumplimiento del presupuesto participativo acordado en función del plan de
desarrollo317. Los medios utilizados son eventos públicos descentralizados y
313
Un punto crítico en que no hay avances significativos es el desenvolvimiento de los Comités de
Vigilancia y Control (CVC), conformados por miembros elegidos entre los representantes de la Sociedad
Civil. En los distritos rurales de la sierra, los CVC se conforman por representantes de diferentes caseríos.
Son personas desconocidas entre sí, a veces con diferentes filiaciones políticas, que no llegan a
cohesionar un accionar conjunto o formular propuestas comunes. La escasa capacidad técnica de los
pobladores para enfrentar la poca permeabilidad de los funcionarios municipales en brindar información,
aunado a los bajos recursos con los que cuentan para ejercer su función, dan como resultado la inactividad
de los CVC que se han instalados parcialmente desde 2004.
314
En los espacios rurales, por lo general el Padrón de Organizaciones no varía significativamente de un
año a otro, por lo que mayormente las municipalidades tratan de identificar a las nuevas organizaciones
conformadas y que, de acuerdo a las normas establecidas, están aptas para participar.
315
Por ejemplo, se han elaborado tablas de criterios de priorización específicas, la de Infraestructura y
Desarrollo Urbano y Rural; la de Desarrollo Económico Productivo; y la de Desarrollo Social.
316
La realización de talleres descentralizados, en base a una zonificación previa del distrito o provincia,
amplia la cobertura social del presupuesto participativo y, al mismo tiempo, abre más espacios y
oportunidades para que la población rural exprese su problemática y proponga soluciones a sus
necesidades más sentidas.
317
En estos eventos especiales el Alcalde no solamente da a conocer los resultados presupuestarios a
nivel contable (ingresos y gastos), sino también los avances en la ejecución del Plan de Desarrollo
Concertado, los logros en materia de participación ciudadana, las alianzas institucionales establecidas, las
264
boletines de información. Dando voz a los vecinos para que soliciten la ampliación,
justificación o aclaración de lo informado.
• Progresivamente, con avances lentos, con cada proceso anual, se viene transitando
de una “cultura de la demanda y del petitorio” por la de las “prioridades” que
consensuar en base a una agregación de intereses, transcendiendo el marco del
mandato organizacional de los delegados. La población aprende a priorizar y se
adquieren ciertos rudimentos en gestión. Las propuestas que se presentan tienden a
ser más consensuadas y de interés colectivo. Se estaría asumiendo lenta pero
• En ciertos casos se ha ampliado la oferta participativa mas allá que la asignación de
los recursos disponibles para el plan de inversión anual, extendiéndola a los
diferentes campos de acción municipal, a través de la constitución de comisiones
municipales ampliadas.
cuenta con metodologías desarrolladas, que facilitan su replicabilidad, permaneciendo
sin embargo las tensiones no resueltas entre lógicas territoriales y las sectoriales.

La situación es mucho más deficiente al nivel provincial donde la participación de la

sociedad civil en sus CCL es básicamente del distrito capital de la provincia con escasa
o nula representación de los distritos que la conforman y que son poco activos, entre
otras razones porque sus reuniones abortan por la falta de quórum ante la ausencia de
los alcaldes distritales318. Es el consejo municipal que decide lo pertinente.
El proceso del presupuesto participativo se restringe al distrito capital, sin articulación

con las municipalidades distritales. Es en forma separada que se reparte en forma
equitativa entre los distritos el 20% de Foncomun, destinado al ámbito provincial
(Decreto Supremo Nº 06-94-EF), dando pie a la realización de proyectos muy localistas
que no tienen el carácter de proyectos de envergadura provincial estipulados en el
instructivo del MEF.
Tampoco por razones prácticas estas provincias rurales de la sierra se encuentran en

condiciones de cumplir la disposición del artículo 97 de la Ley Orgánica de
gestiones exitosas en el apalancamiento de recursos externos, y las proyecciones en materia de desarrollo

local que se propone la gestión para el siguiente ejercicio fiscal.
318
Por la falta de liderazgo provincial, por no tener cronograma concertados, por la dificultades del
transporte y de las comunicaciones, o porque ellos –conforme a la ley- se consideran autónomos en su
gestión frente a la instancia superior, y por no existir o haberse institucionalizado una asociación o
asamblea de alcaldes distritales de la provincia.
265
Municipalidades según la cual el CCL Provincial coordina, concierta y propone un PDC
Municipal Provincial319, en base al PDC Distrital. Estos son elaborados en forma
independientes, a menudo posteriormente al PDC Provincial, y además con
metodologías sui generis sin criterios uniformes lo que dificulta su compaginación e
integración a otra escala.
No se realiza por lo tanto el movimiento armónico de integración secuencial –previsto

por la ley- desde abajo hacia arriba, del PDC distrital al PDC provincial, del PDC
provincial al PDC regional.
El problema de la débil articulación entre los niveles subnacionales de gobierno se

repite y aún se agudiza en torno a la supuesta sincronización entre los diferentes
procesos de presupuesto participativo que debería permitir la retroalimentación de los
procesos tanto del distrito a la provincia como de la provincia a la región, conforme al
principio de subsidiaridad que plantea que los gobiernos regionales invierten en
proyectos de impacto regional, las municipalidades provinciales en proyectos de
impacto provincial o interdistrital y los distritos en proyectos de interés vecinal.
En realidad tanto la complejidad de los procesos como la premura del tiempo para
respetar los plazos establecidos por el MEF impiden en la práctica que, tal como lo
presupone su instructivo, los procesos se inicien y culminen primero en los distritos,
luego en las provincias y después en la región. Hasta ahora se realizan simultáneamente.
Los caminos de la coordinación inter-niveles tienden por lo tanto a transitar fuera de las
reglas establecidas por el sistema: los alcaldes mantienen negociaciones informales con
el presidente regional por fuera de los talleres de concertación para que incorpore en el
presupuesto regional y en forma discrecional proyectos de carácter local. Es habitual
también que el presidente regional, para cumplir con sus compromisos electorales o
para conseguir lealtades tome la iniciativa de realizar obras de impacto local sin previa
coordinación con los alcaldes., en particular porque, salvo excepción, no pertenecen a la
misma familia política320.
Aunque para muchos analistas el espacio provincial seria el ámbito privilegiado para
planificar y promover acciones de desarrollo, en el ámbito considerado las
municipalidades provinciales actúan como municipalidad del distrito capital sin
demostrar capacidad de articulación con los distritos que conforman su territorio.
Esta carencia de estrategias concertadas entre los tres niveles de gobierno para enfrentar
en forma común los problemas de desarrollo rural en los territorios jurisdiccionales que
se superponen, hace más relevante las coordinaciones horizontales entre distritos
vecinos que comparten problemas comunes y que dieron pie a la constitución de
diversas Mancomunidades Municipales
2.5. Los municipios rurales y sus inversiones
Un punto fuerte de la asimetría entre pequeñas municipalidades rurales de la sierra y los

centros urbanos de la costa es que los recursos presupuestales que disponen provienen
319
El cual luego de ser aprobado se eleva al CCR para su integración al PDC Regional.
320
Solo 2 de los 22 alcaldes de la sierra piurana son miembros de la Alianza Popular Revolucionaria
Americana APRA que ganó las elecciones regionales del 2006 con el 24.8% de los votos válidos.
266
en su totalidad de las transferencias del gobierno central. Son prácticamente nulos sus
ingresos propios. No generan recursos locales por tributos o arbitrios. Sus autoridades
carecen de la fuerza necesaria para imponer, coactivamente, la obligatoriedad del pago
tributario al gobierno local.
En los últimos años se encuentran en un contexto favorable por el sostenido incremento

de estas transferencias (ver Gráfico No. 3.4, fuente Anexo No. 3.2) tanto las del
Foncomun vinculado al crecimiento económico del país como las que provienen del
Canon y sobre canon petrolero321 empujadas por la alza de los precios a nivel mundial.
Grafico 3.4
SIERRA Piura: Evolución de las transferencias totales 2003-2006
(En nuevos soles)
45,000,000
40,000,000
35,000,000
30,000,000
Nuevos Soles
25,000,000
20,000,000
15,000,000
10,000,000
5,000,000
-
2003 2004 2005 2006
Canon Foncomun Recursos ordinarios
Fuente: Portal del MEF. SIAF amigable (30dic07)

Elaboración: CIPCA
Los municipios no son “núcleos ejecutores de inversiones”, son instancias de gobierno

que ejercen funciones múltiples al servicio de la comunidad política que representan,
ordenan, administran y dirigen y para las cuales reservan discrecionalmente una
importante parte de su presupuesto. Sin embargo, en el caso de los municipios rurales
de la sierra, y en contraste con los distritos urbanos de la región, la mayor parte (ver
Gráfico No. 3.5322) de sus recursos (el 56%) son asignados a financiar inversiones
orientadas a mejorar el bienestar de la población, a acondicionar su territorio y a
promover actividades productivas.
321
Canon generado por la explotación de los hidrocarburos en el espacio litoral de la región.
322
Fuente de los gráficos 3.5, 3.6, 3.7 y 3.8, en Anexo No. 3.3.
267
Gráfico 3.5
Piura Sierra Rural: Peso relativo de las inversiones municipales vs otros gastos – 2006
I I I I I I I I I I
I I I I I I I I I I
I I I I I I I I I I 56% (I)
I I I I I I I I I I
I I I I I I I I I I
I I I I I I O O O O
O O O O O O O O O O
O O O O O O O O O O 44% (O)
O O O O O O O O O O
O O O O O O O O O O
I = Inversiones
O = Otros gastos
Elaboración: CIPCA
Por fines analíticos, se puede diferenciar tres grandes áreas de inversiones323 (ver
Gráfico 3.6). Lo que se refiere directamente a la gestión de lo urbano, principalmente
en la capital distrital, y para lo cual se destina solo una parte menor (el 11%) de las
inversiones totales. Una fracción más importante de las inversiones (el 37%) se dirige al
área social, principalmente infraestructuras educativas, pero también saneamiento,
asistencia comunitaria y atención médica básica.
En tercer lugar, lo grueso de estas inversiones (el 43%) se dirige a lo que en el marco de
esta red de investigación hemos denominado desarrollo rural (ver Gráfico No. 3.6) y
que agrupa, por un lado, inversiones en infraestructuras rurales (caminos y
electrificación), y por el otro, el financiamiento de proyectos y programas de promoción
de actividades rurales (promoción agropecuaria, industrial, del turismo, fomento de la
pesca y comercialización)324.
Gráfico 3.6
Piura Sierra Rural: Peso relativo de las áreas en que invierten los municipios – 2006
R R R R R R R R R R
R R R R R R R R R R 43% (R)
R R R R R R R R R R
R R R R R R R R R R
R R R S S S S S S S
S S S S S S S S S S 37% (S)
S S S S S S S S S S
S S S S S S S S S S
U U U U U U U U U U 11% (U)
U G G G G G G G G G 9% (G)
R = Desarrollo rural
S = Desarrollo social
U = Desarrollo urbano
G = Gestión y Administración
Elaboración: CIPCA
En el desglose de esta agrupación de inversiones pro desarrollo rural resalta el peso

abrumador del rubro “caminos rurales” (el 61%). Se trata principalmente de
323
Además, alrededor del 10% corresponde a gastos de gestión y administración de estas tres áreas.
324
Según la clasificación de gastos utilizada por el Sistema Nacional de Inversión Pública - SICON.
268
construcción y rehabilitación de trochas carrozables, y en menor medida, construcción
de puentes peatonales o carrozables. Expresa las necesidades más sentidas de la
población y refleja el efecto acumulado de una larga desatención de parte del Estado: en
el último medio siglo las principales inversiones del sector transporte en la región, se
concentraron, por un lado, en la panamericana y las redes viales de los valles de la costa
que vinculan su producción agroindustrial (algodón y arroz) con Lambayeque y Lima,
y por el otro, a las conexiones de Piura y de Sullana con el puerto de Paita.
Pero también esta priorización responde a las características climáticas de la zona. Cada
verano, durante meses, lluvias intensas destrozan las trochas carrozables en su mayoría
no asfaltadas, dificultando considerablemente o interrumpiendo esporádicamente el
transito y la circulación de personas o bienes. La misma vulnerabilidad afecta a las
pequeñas infraestructuras de riego: bocatomas y canales de regadío son frecuentemente
afectados por estas lluvias de verano y necesitan ser rehabilitados.
Otra fracción significativa (el 25% del subtotal considerado) se destina al sector agrario,
mientras que solo una parte residual (el 1%) de este grupo de inversiones beneficia a
otro tipo de actividades económicas (ver Gráfico No. 3.7).
Gráfico 3.7
Piura Sierra Rural: Peso relativo de las inversiones en los rubros de “Desarrollo Rural”
P P P P P P P P P P
P P P P P P P P P P 25% (P)
P P P P P C C C C C
C C C C C C C C C C
C C C C C C C C C C
C C C C C C C C C C 61% (C)
C C C C C C C C C C
C C C C C C C C C C
C C C C C C E E E E 13% (E)
E E E E E E E E E O 1% (O)
P = Promoción agraria
C = Caminos rurales
E = Electrificación rural
O = Otros rubros de "Desarrollo rural"
Elaboración: CIPCA
Estas inversiones en “promoción agraria” incluyen tres tipos de actividades (ver Gráfico
No. 3.8). Principalmente todo lo que concierne a la ampliación, mantenimiento o
rehabilitación de los sistemas de riego, en particular de los canales de regadío (el 52%)
y por otra parte, la financiación de programas de apoyo a las actividades agropecuarias
(el 45%). En menor grado, están los programas de reforestación.
269
Gráfico 3.8
Piura Sierra Rural: Peso relativo de las inversiones en principales rubros de la Promoción Agraria
A A A A A A A A A A
A A A A A A A A A A 45% (A)
A A A A A A A A A A
A A A A A A A A A A
A A A A A S S S S S
S S S S S S S S S S
S S S S S S S S S S 52% (S)
S S S S S S S S S S
S S S S S S S S S S
S S S S S S S B B B 3% (B)
A = Apoyo a la produccion agropecuaria
S = Sistemas de riego
B = Bosques / reforestación
Elaboración: CIPCA
Tal distribución de inversiones subraya la prioridad dada por los pobladores rurales de
la sierra al acondicionamiento productivo de su territorio. Para ellos, el canal y la
carretera son dos infraestructuras esenciales para la producción agraria y la
comercialización de sus productos. Como lo hemos señalado reiteradamente a lo largo
de este texto, padecen en comparación con los pequeños productores agrarios de los
valles costeño de un enorme déficit de este tipo de activos.
Lo municipios de los valles de la costa325 piurana dedican solo el 8% de sus inversiones

totales a la construcción o al mantenimiento de trochas carrozables en el espacio rural
de su ámbito, mientras que los distritos rurales de la sierra dedican a la conectividad e
integración vial de su territorio un cuarto (26%) de sus inversiones totales, o sea
proporcionalmente más del triple. Así mismo, en estos valle costeños que se
beneficiaron desde hace tiempo de parte del Estado de grandes inversiones en proyectos
de irrigación, el aporte municipal para obras menores de riego es solo de 1.89 soles por
habitante. En el caso de los municipios rurales de la sierra, su aporte en este sector es de
9.9 soles por habitantes o sea 5.5 veces más.
Es relevante sin embargo destacar la cantidad reducida de recursos de los municipios

rurales de la sierra de Piura que los presupuestos participativos asignan a los programas
de apoyo a la producción agropecuaria, a fin de cuentas la principal actividad
económica en su territorio: totalizan solo el 5.1% de sus inversiones totales (ver Anexo
Nº 3.6).
Es patente el contraste entre las grandes miradas plasmadas en los ejes estratégicos de
los Planes de Desarrollo Concertados - “generar rentabilidad y valor agregado”,
“diversificar la producción”, “promover actividades turísticas”, etc. - y la diseminación
real de las inversiones en pequeñas obras de todo tipo como resultado del presupuesto
participativo. O sea, el desencuentro entre la lógica de potencialidades y oportunidades
propia del Desarrollo Territorial Rural expresada en una perspectiva a largo plazo en los
planos de desarrollo, y la lógica de necesidades y demandas concretas e inmediatas de
la población. La construcción de un espacio público, antes inexistente, en el que
interactúan organizaciones sociales y gobiernos locales en una perspectiva de desarrollo
325
Sin incluir los dos grandes polos urbanos, Sullana-Bellavista en el valle del Chira y Piura-Castilla en el
valle del Piura.
270
territorial rural, pasa por la progresiva pero lenta redefinición de identidades e intereses
en función a prioridades compartidas. Cuando la gente entra al presupuesto
participativo, parte de sus necesidades básicas insatisfechas. No tiene agua, no tiene
carretera, no tiene electricidad, no tiene una posta sanitaria. Espera y demanda que se le
atienda lo básico.
Estas inversiones en programas de apoyo a la producción agropecuaria se destinan a un

amplio abanico de actividades: construcción de bebederos y de plantas procesadoras de
cereales, instalación de módulos para la elaboración de panela granulada, de viveros
frutícolas y forestales, conservación de recursos naturales y obras de prevención de
desastres naturales, apoyo a la mecanización agrícola, asistencia técnica en manejo de
pastos mejorados, para el mejoramiento genético y para la inseminación artificial del
ganado vacuno, etc.
Son también estas actividades las que movilizan en forma incipiente pero creciente y
algunas veces innovadoramente la intervención de los municipios. Simplificando las
cosas y recogiendo lo que piensan los alcaldes rurales entrevistados, se puede afirmar
que tres oficinas son la razón de existir de un pequeño distrito rural.
• El departamento de infraestructuras, llamado a menudo “de obras”
• El departamento o la área de desarrollo económico y productivo ADE, llamado
también Oder.
• El departamento de servicios sociales
En el terreno, las cosas son más complejas pues los modos de proceder de estas ADE
y/o Oder son diferentes de un municipio al otro y todavía muchas de ellas están por
implementarse.
En un municipio de tamaño medio como el de Santo Domingo (6,950 pobladores

rurales y 41 caseríos), la ADE esta conformada por cinco técnicos, cada uno a cargo de
los cincos proyectos productivos impulsados por la municipalidad: Café y Panela (caña
de azúcar); Proyecto ganadero; Menestras; Trigo; Reforestación.
En un municipio distrital de mucho más extensión territorial como Paicaipampa (24,679

pobladores rurales y 112 caseríos), La Oder cuenta con nueve técnicos encargados cada
uno de una de las nueve microcuencas que conforman el distrito. Han realizado una
focalización para trabajar con aquellos caseríos que muestran mayor interés por el
trabajo que dirigen, que en total son 45. Para no generar malestar en el resto de caseríos
-que no tienen visitas o presencia de técnicos- se ha optado (a iniciativa del alcalde) por
dotarles de equipamientos o maquinarias (trilladoras, molinos de grano) a fin que
saquen beneficio de su uso.
En estos dos casos la inscripción institucional de la ADE u Oder también es diferente.

En Santo Domingo el Ingeniero agrícola que la dirige depende del regidor encargado de
la comisión municipal correspondiente. En Paicaipampa el coordinador de la Oder
depende directamente de la gerencia municipal.
En otros municipios no se ha diseñado todavía planes operativos, ni definido roles y

funciones: el pool de técnicos de la Oder, responde de manera asistencialista a las
demandas coyunturales que les presenta una u otra organización de productores.
271
De manera general, hay una apuesta productiva de los gobiernos municipales rurales. El
presupuesto municipal ha aumentado, la parte dirigida a desarrollo productivo también
Los proyectos productivos que se impulsan están enfocados principalmente a productos
que puedan ser vendidos al mercado, de forma que generen recursos económicos para
los productores. Para ello, es necesario en algunos casos introducir variedades nuevas
(más productivas en cuanto a rendimientos y más competitivas en los mercados),
tecnificar la producción, darle valor agregado, capacitar a los agricultores en todo
aquello relacionado a las demandas del mercado (sobre todo en cuanto a calidad) al
proceso de comercialización etc. Seria mucho decir que esto se cumple a cabalidad. Por
otra parte, muchos agricultores se resisten a abandonar sus cultivos tradicionales, maíz,
papa, alberga, menestras y frijoles, en su mayor parte dirigido al autoconsumo.
Los proyectos ganaderos son los más frecuentes. La ganadería supone la mayor fuente
de ingresos en efectivo para la mayoría de las familias. Con el apoyo de las Oder se esta
trabajando en el mejoramiento genético mediante la inseminación artificial y la
introducción de vientres de razas mejoradas pero siempre en combinación con la mejora
de pastos y la sanidad animal. El incremento de productividad y de la oferta no se
acompaña de un cambio en los circuitos de comercialización. La venta de las reses en
vivo se efectúa una o dos veces a la semana en los campos feriales tradicionales.
Mayoritariamente son los hombres los que reciben los ingresos generados por estas
ventas. Por otra parte, la venta de leche fresca por las familias se realiza principalmente
al programa “Vaso de leche” de los respectivos municipios.
El trigo, por su parte, es uno de los productos de mayor importancia para el consumo en
la sierra piurana. El empleo de fertilizantes, principalmente orgánicos, ha permitido
aumentar los rendimientos en aproximadamente un 60% en volumen de cosecha. Los
insumos son entregados al principio de la campaña y son devueltos por el productor
después de la cosecha, bien en efectivo o bien en grano. Se han introducido equipos de
trilla que por una parte facilitan el proceso en sí y disminuye sus costos y por otra
consiguen un producto de mejor calidad. Por la utilización de las trilladoras los
agricultores pagan una cuota que sirve para poder mantener los equipos. Al igual que
por otros productos , se insiste con los productores en la comercialización organizada ya
que el contar con mayores volúmenes, por una parte disminuye los costos de transporte
hasta los mercados y por otra permite poder acceder a mejores precios de venta que si lo
hiciera cada productor individualmente. Sin embargo hasta ahora no se ha generalizado
para el trigo la comercialización de forma organizada. Predomina el acopio por
intermediarios.
Otras experiencias que buscaron aprovechar potencialidades abortaron. Es el caso por

ejemplo del Proyecto fruticultura nativa del Municipio de Santo Domingo. Se observó
que las frutas nativas que existen en Santo Domingo tienen buena acogida en el
mercado, lo cual originó la puesta en marcha de este proyecto que contemplaba la
formación de comités de comercialización para llevar la producción al mercado de Piura
(en lugar de Santo Domingo). Se pretendía domesticar dos de las especies más
demandadas (lúcuma y granadilla) ya que su estado silvestre dificultaba mucho la etapa
de cosecha de cara a tener una producción aceptable por el mercado. Se injertaron
plantones para instalar parcelas y que estas pudieran ser conducidas con una tecnología
adecuada. Así mismo, se instalaron secadores solares en los que se pudieran secar
hojuelas de lúcuma para la producción de harina con el objetivo de tener un mayor valor
añadido. Rápidamente surgieron problemas: una planta silvestre no se comporta de
272
igual manera que una cultivada y la gente no estaba acostumbrada a cultivar granadilla
ni lúcuma ya que hasta entonces se limitaban a recoger la fruta (sobre todo las mujeres y
los niños) y a venderla en el mismo Santo Domingo. Además en los plantones injertados
y plantados aparecieron enfermedades que las plantas silvestres no suelen presentar y en
torno a las cuales hay muy poca información a nivel del Perú.
Dieciocho de los veintidós municipios tienen acuerdos con Cepicafé para promover la
producción de café y de panela. La panela es un derivado de la caña de azúcar.
Tradicionalmente en la sierra de Piura se ha cultivado caña tanto para la producción de
chancaca (que se utiliza como endulzante) como para la elaboración de cañazo
(aguardiente). Con estos proyectos se pretende dar valor agregado a la caña mediante un
proceso de transformación cuyo producto final es la panela granulada que se utiliza del
mismo modo que el azúcar. Con el aporte de los municipios se instalaron en diversos
caseríos módulos de procesamiento, acondicionados para conseguir la certificación
requerida de los productos allí procesados
Para el café, durante años se han hecho inversiones para instalar parcelas, aplicar una
tecnología adecuada, poniendo énfasis en la parte de cosecha y poscosecha para obtener
una calidad de grano que permita insertarse en el mercado de la exportación.
Actualmente, la presencia de la municipalidad u otras instituciones es mínima y se
limita a algunas visitas técnicas puesto que ya los productores han conseguido un nivel
de conocimientos y destrezas que les permite desarrollar sus actividades
independientemente. La gran ventaja de estos proyectos es que Cepicafé comercializa
la producción de café y de panela a nivel internacional.
Cuadro 3.3. Sierra Piura – Producción de café para la exportación (2006)

Municipio con Asociaciones de Familias Área sembrada Exportación
relaciones de productores (has) Quintales Dólares US
cooperación con
Cepicafé
18 75 2,584 6,300 38,000 5,000.000
Fuentes. Cepicafé y Ginochio 2007
Elaboración: CIPCA
En varios lugares la apuesta productiva viene determinada por la experiencia positiva

de exportación a través del mercado justo para nichos de mercado que valoran la
producción orgánica. La idea compartida por gran parte de la población y las
autoridades es extender y diversificar este tipo de economía basado en la producción
agroecológica a partir de las experiencias exitosas vinculadas de Cepicafe.
Esta afirmándose una sensibilización en torno al medio ambiente que se agudizó en

algunos distritos con la movilización de los ronderos en contra del proyecto minero Río
Blanco-Majaz y en la organización de la campaña en torno a la consulta vecinal del 16
de septiembre 2008.
Si bien el desempeño de Cepicafe ha fortalecido en determinadas zonas la economía

local, la promoción por los municipios de otras actividades productivas no ha provocado
hasta ahora un despegue económico del área. Hay avances significativos en diversos
componentes del desarrollo, en particular en todo lo que toca la formación de
capacidades, el fortalecimiento de las organizaciones, el empoderamiento, la equidad de
género, las condiciones de salud, la sostenibilidad ecológica, la apropiación del
273
territorio, la creación de discursos nuevos, etc. Pero permanece la poca integración en
los grandes dinamismos de la región centrados en las industrias extractivas del litoral,
la agroindustria de los valles de la costa y en la red regional de ciudades ubicada afuera
de este espació andino. Por demanda reducida de parte de los sectores urbanos de la
región, por baja productividad del campesinado serrano que limita la magnitud de sus
excedentes disponibles para la comercialización o por competencia con otros
productores de otras regiones o de otros países, no hay convergencia entre el
crecimiento económico de la sierra y el de la región; no se profundiza en forma
significativa la integración vertical entre estos territorios.
Por cierto la sierra se mueve, se organiza, se afirma como sujeto político; esta mucho
menos “invisible” que antes y las autoridades regionales están percibiendo cada vez más
el desafió que les plantea su sub desarrollo. No disponen sin embargo de los medios
materiales y de las herramientas intelectuales que les permitiría intentar enfrentarlo
cabalmente. Los resultados del Presupuesto Participativo Regional - PPR, a pesar de la
implementación bien intencionada de metodologías ad hoc son un indicador de esta
débil articulación local-regional en lo político-administrativo.
2.6. La sierra frente al Presupuesto Participativo Regional
En 2007 el Gobierno Regional tomó dos iniciativas importantes en torno a la

integración regional.
En primer lugar y en lo político, fomentó la aprobación del Acuerdo Regional en torno a

los lineamientos a largo plazo 2007-2021 elaborados en forma concertada ente agosto
2006 y febrero 2007. El Acuerdo Regional fue firmado en julio de 2007 por partidos
políticos, universidades, cámaras de comercio, municipalidades, colegios profesionales
y organizaciones de la sociedad civil. En su visión se enfatiza la necesidad de una mejor
articulación de “la estructura urbana y el medio rural regional de Piura” y se considera
que “la agroindustria y pesquería de exportación, son la base de la plataforma
productiva piurana”.
Los lineamientos a largo plazo definen cinco ejes estratégicos:
1. Ordenamiento del Territorio y Gestión del Riesgo.

2. Desarrollo de Capacidades
3. Gobernabilidad
4. Desarrollo Económico en base a competitividad
5. Desarrollo Social
En segundo lugar el Gobierno Regional, en acuerdo con el Consejo de Coordinación

Regional - CCR, modificó la metodología del presupuesto participativo regional. En los
primeros años los talleres descentralizados donde participan los agentes participantes se
realizaron a nivel provincial. En 2007, se adoptó como estructura de representación
territorial sub regional los espacios que mencionamos en la sección 2.1 de este informe,
a fin de favorecer la concertación de intereses entre instituciones y organizaciones en
torno a necesidades, problemas y objetivos compartidos.
1. Litoral
2. Valles de la costa
- Valle del Chira
274
- Medio y Bajo Piura
- Alto Piura
3. Zona Andina (Sierra)
En el caso de la zona andina se llevaron a cabo en junio 2007 tres talleres

descentralizados que congregaron instituciones de la sociedad civil, funcionarios
municipales, alcaldes y regidores de los gobiernos locales. El objetivo de estos talleres
convocados por el Gobierno Regional era la identificación por sus participantes de las
prioridades de inversión en la sierra y que tomar en cuenta en la elaboración del
presupuesto participativo regional del año fiscal 2008. Ofrecieron a los participantes una
excelente oportunidad de intercambiar y reflexionar en torno a sus problemas más allá
de los límites de su jurisdicción. En el marco de esta investigación se hizo un
seguimiento de estos talleres en calidad de observador y cuyos resultados se encuentran
en el Anexo No. 3.4.
Presentamos a continuación una síntesis de las principales propuestas debatidas en torno

al eje estratégico 4:
Cuadro 3.4. Síntesis de las principales propuestas debatidas en torno al eje estratégico 4
Grupos de trabajo en torno al Objetivo Estratégico 04
Promover el proceso sostenible de diversificación productiva, desarrollo de capacidades y
articulación económica de la región a mercados nacionales e internacionales
Prioridades de inversión identificadas:

1. Desarrollar Programas de Reforestación con especies nativas y plantas industriales /
Desarrollar Programas agresivos de reforestación, conservación de las zonas productoras de
agua (Páramos-Nacientes de cuencas)
2. Industrialización de productos de la zona / Construcción de módulos para industrializar la
caña de azúcar
3. Construcción y mejoramiento del sistema de infraestructura de servicios básicos
4. Programa de asistencia técnica, crediticia y de capacitación para la instalación de
infraestructura agropecuaria
5. Creación de un centro de promoción y desarrollo del turismo / Diseño del circuito turístico
Paimas-Montero-Jililí-Sicchez-Ayabaca-Ruinas de Aypate / Plan de Desarrollo Turístico
Rural / Elaboración de un Plan de Desarrollo eco turístico de la sierra andina central de
Piura
6. Programas de formalización del comercio
7. Programas de Riego Tecnificado
8. Construcción de Minipresas para el aprovechamiento del recurso del agua
9. Programa de Fortalecimiento Organizativo de los productores agrarios
10. Instalación de cultivos alternativos
11. Programa de Mejoramiento en el manejo de los sistemas productivos y crianzas
alternativos y de mercado
12. Programa de manejo y conservación de los recursos naturales, biodiversidad y gestión
ambiental
13. Programa: Promoción de crianzas de peces de agua dulce para producción de
hidroproteínas
Fuente: Talleres para mejorar
descentralizados PPRla2008
dieta alimentaría de las familias campesinas
14. Programas
Elaboración: CIPCA de Seguridad Alimentaría en las familias campesinas de la Eco región Andina
15. Proyecto Textilería Artesanal.
Estas propuestas consensuadas son insumos de importancia para fomentar y fortalecer la

articulación estratégica y programática regional-local. Dibujan una imagen referencial
pluridimensional de las oportunidades que tomar en cuenta para programar acciones
para el desarrollo. Sin embargo esta imagen efímera se diluirá en los procedimientos de
la planificación estratégica regional.
275
Luego de estos talleres descentralizados se realizó en Piura el 06 de julio 2007, el taller
de síntesis del presupuesto participativo regional 2008 con 184 agentes participantes
donde se calificaron, de acuerdo con la matriz de priorización, tanto las propuestas
provenientes de los talleres descentralizados como las incluidas por el equipo técnico
recuperadas del banco de proyectos del Gobierno Regional. La tarea de incorporar al
presupuesto los proyectos con mayor puntaje hasta cubrir los techos presupuestales
correspondientes a cada uno de los objetivos estratégicos se reservó al equipo central
del GR.
La última etapa fue la formalización de los acuerdos en la sesión ordinaria del CCR
Piura del 17 julio 2007 donde el sub gerente de Presupuesto del GR informó del techo
presupuestal comunicado por el MEF, cerca de 100 millones de soles. Sin embargo,
deducidos las transferencias al sector educación por concepto de Canon (institutos
tecnológicos y Universidad Nacional de Piura), lo que corresponde al financiamiento de
la tercera etapa del Proyecto Chira Piura y un substancial conjunto de gastos inerciales
(gestión de proyectos y contrapartida de diversos convenios), el total disponible para
redistribuir mediante el presupuesto participativo se reduce a un poco menos del cuarto
del monto total de inversiones.
Cuadro 3. 5 Piura. Inversiones y Presupuesto Participativo Regional 2008
Techo presupuestal 98,257,072
Institutos tecnológicos y UNP 11,557,425
III Proyecto Especial Chira Piura 8,796,000
Gastos inerciales (Convenios y transferencias) 55,044,552
Total a asignar en el presupuesto participativo 22,859,095
Elaboración: CIPCA
Según los datos recogidos en la Gerencia de Planificación, el numero total de de

propuestas calificadas con la matriz de priorización en el grupo Zona Andina del taller
de síntesis fue de 46. De este total, solamente O6 pudieron ser incluidos en el
presupuesto, presentados y aprobados en la Sesión del CCR:
Tres son de carácter local y conciernen a la rehabilitación de canales, los tres otros han
sido elaborados por el sector salud, sin ser presentados en los talleres descentralizados.
Cuadro 3.6 .Proyectos aprobados para la Zona Andina - Piura (PP Regional 2008)
Proyectos S/.
Mejoramiento de sistema de riego canal Sangay-Tamboya 678,509
Rehabilitación del canal Guayaquil Coca Tamango, distrito de
208,630
Tamango-Morropón-Piura
Rehabilitación del canal madre del caserío Pusmalca del distrito de
335,945
Canchaque
Construcción y equipamiento del centro de salud Sapillica 1,369,683
Implementación del programa de control y erradicación de la
1,709,110
bartelonosis en la provincia de Huancabamba
Mejoramiento de la capacidad resolutiva asistencial obstétrico-
neonatal y ayuda diagnóstica del establecimiento de salud I-4 de 890,247
Huancabamba de la red Huancabamba
Total 5,192,124
Elaboración: CIPCA
276
No hay marginación de la Sierra al nivel cuantitativo como se observa en el cuadro
resumen siguiente, que muestra una distribución por sub espacios de los proyectos
aprobados más bien equitativa. El problema es el desencuentro entre la visión de la
prioridades del desarrollo rural definida por sus actores y las que se tomaron en cuenta
al nivel regional.
Cuadro 3.7. Piura. Presupuesto Participativo 2007. Proyectos sub regionales aprobados
Nº de
Sub espacio S/. %
proyectos
Litoral 7 7,715,202 33,75
Valles costeños 18 9,951,768 43,54
Zona andina 6 5,192,124 22,71
Total 31 22,859,094.37 100
Elaboración: CIPCA
Hay por supuesto otras y múltiples coordinaciones y articulaciones político-

administrativas entre el nivel local y el nivel regional. Pero los mecanismos
implementados por el proceso de descentralización para impulsar un movimiento
ascendente y descendente entre estas dos instancias territoriales se revelan tener un
impacto poco relevante. Los mecanismos y herramientas de gestión concertada que
funcionan de manera aceptable a nivel local (más que todo en los distritos rurales) son
inoperantes a escala regional.
2.7. Asociativismo mancomunado y recomposición territorial
Si bien, con la excepción de la agremiación y especialización de los productores de café,

hay pocos avances en la integración vertical del territorio serrano en la división del
trabajo y la economia regional, diversas iniciativas marcan innovaciones para fomentar
la integración horizontal de los espacios locales.
En los ultimos años se han conformado tres mancomunidads que en conjunto afectan a
quince distritos326 de los veintidós que conforman la Sierra de Piura. En estos distritos
habitan 171,473 personas lo que supone el 58,31% de la población serrana. Involucran
tambien a cuatro didtritos de pie de sierra con una población de 39,732 habitantes. Se
crearon en forma independiente, una cada año (2005, 2006 y 2007), aunque el
desempeño de la Remurpi, filial regional de la Red de Municipalidades Rurales del Perú
- REMURPE, haya sido en los tres casos un elemento motivador importante.
326
El distrito de Yamango pertenece a la Mancomunidad Andino Central y a la Mancomunidad de
Municipalidades de las Subcuencas de los ríos Bigote y Serrán.
277
Recuadro 3.1
Red de Municipalidades Rurales de Piura – REMURPI
(Base de la Red de Municipalidades Rurales del Perú - REMURPE).
Creada desde 1999, viene motivando a sus miembros para promover mancomunidades como elemento
articulador del desarrollo económico local de su territorio. Actualmente REMURPI cuenta con dos
municipios provinciales y veinticuatro distritales asociados, perteneciendo catorce a la región andina y
doce al espacio costero.
Entre los logros se destacan, a lo largo de estos años, algunos vinculados a su funcionamiento interno y
otros a su posicionamiento en la región:
• Haberse constituido en un importante actor institucional regional, siendo considerado tanto a nivel
nacional, como regional, como interlocutor válido para acciones de incidencia y de consulta en
temas de interés municipal. La Asociación ha elaborado pronunciamientos públicos en temas de
interés regional: Fenómeno El Niño (FEN), integración regional, consultas vecinales en torno a
proyectos mineros, etc.
• Promoción de una nueva cultura política entre las autoridades y población: más propositiva,
concertadora y transparente, generando una ciudadanía más efectiva.
• Desarrollo de capacidades en sus equipos técnicos que les permiten afrontar en mejores
condiciones los retos actuales: desarrollo económico local, participación ciudadana, presupuestos
participativos, gestión estratégica, transferencia de programas sociales, etc.
2.7.1. Mancomunidad de Municipalidades de las Subcuencas de los ríos Bigote y

Serrán
El punto de partida de la “Mancomunidad de los distritos de las sub cuencas de los Ríos
Bigote y Serrán” es la “Declaración Pancho Huaman Neyra” firmada el 15 de marzo del
2003, por los alcaldes de las municipalidades distritales de Lalaquiz, San Juan de Bigote y
Salitral de las provincias de Huancabamba y de Morropón, conformantes de la sub cuenca
Río Bigote, que se origina en la vertiente occidental de los andes y es tributario del Río
Piura.
En dicha declaración, los Alcaldes proponen cuatro objetivos en función de los cuales
definir e implementar sus estrategias:
- Gestionar con eficiencia y eficacia, el desarrollo sostenible (ambiental, económico,

social) de los pueblos de la sub cuenca del Río Bigote, promoviendo su integración
geopolítica, económica y social;
- Estimular el crecimiento de la producción y productividad local, promoviendo
procesos de transformación, buscando la rentabilidad de las actividades productivas
y las demás actividades económicas, y el óptimo aprovechamiento por los agentes
locales, de los mecanismos y oportunidades del mercado;
- Promover el fortalecimiento de las organizaciones de la sociedad civil, abriendo
espacios de diálogo y concertación que permitan construir consensos, orientados
hacia el logro de la gobernabilidad democrática local y nacional;
- Propender al Desarrollo Humano de sus pobladores, respetando la interculturalidad,
sus libertades y propiciando la expansión de sus capacidades socio-culturales, para
contribuir al logro de una mejor calidad de vida.
Los Alcaldes tienen una Junta Directiva, se reúnen cada mes y comparten un enfoque de
cuencas y de corredor económico. Una de las primeras decisiones fue la adopción de un
convenio de cooperación entra las municipalidades para la prestación común de
servicios con los parques de maquinaria pesada.
278
Por otra parte, implementan conjuntamente el Plan de Gestión de Riesgos que articula los
tres espacios y fue elaborado con la cooperación de los técnicos de la GTZ, así como el Plan
de Manejo de los Recursos Naturales para el cual contaron con el respaldo del Instituto
Regional de Apoyo a la Gestión de los Recursos Hídricos - IRAGER, un consorcio de
instituciones piuranas. Otras actividades fueron la construcción de infraestructuras de riego
que van más allá del espacio distrital y la elaboración de un estudio para la construcción de
una carretera de enlace cuya realización es responsabilidad de la región. A fin de dinamizar
el espacio común que conforma un corredor económico, se ha estimulado la crianza de
ganado vacuno y constituido una Asociación de Productores de Cacao de Piura -
APROCAP. En lo educativo, se ha logrado convencer al Proyecto de Mejoramiento de la
Educación Básica de Piura - PROMEB, una institución promovida por la cooperación
canadiense, que extienda su campo de acción, inicialmente limitado a uno de los distritos, al
conjunto del territorio de la mancomunidad. Se trata de un programa de mejoramiento de la
educación básica, que contempla la generación de procesos de estimulación y la instalación
de ludotecas.
Posteriormente se asociaron también los municipios de Canchaque y de San Miguel del

Faique, ubicados en la sub cuenca del Río Serrán, y en agosto de 2005, los cinco
municipios formalizaron la inscripción en los registros públicos de la “Asociación de las
Municipalidades de los Distritos de las sub cuencas de los Ríos Bigote y Serrán”327.
Estas dos subcuencas se juntan en Salitral dando origen al Río Piura.
2006 fue un año electoral en que se eligieron nuevas autoridades municipales, lo que
generó un estancamiento en las actividades de la mancomunidad. Tan sólo uno de los
alcaldes fue reelegido.
En 2007 se incrementa el número de municipalidades de la Mancomunidad328 y se

amplia el apoyo de la Cooperación y las ONG. Su principal aporte es en financiamiento
y capacidades técnicas. Lo que permite la elaboración del Plan de Ordenamiento
Territorial - POT de la Mancomunidad cofinanciado por los distritos e instituciones de
desarrollo.329
El fortalecimiento del cultivo del cacao en el ámbito de la mancomunidad ha sido la

principal actividad mantenida a lo largo del tiempo con el apoyo del conjunto de
municipalidades. Esto ha permitido pasar de un sistema artesanal de cultivo de cacao, a un
sistema tecnificado y contar con un centro de acopio en San Juan de Bigote. Aunque
todavía a pequeña escala, la comercialización llega al mercado internacional a través de
Cepicafe.
327
Cuyo Presidente es el Sr. Herminio Neyra, Alcalde de Lalaquiz. En 2007 cambian el nombre y toman
el actual: Mancomunidad de Municipalidades de las Subcuencas de los ríos Bigote y Serrán.
328
Se integran Yamango, que pertenece a ambas Subcuencas y la municipalidad de Buenos Aires, que se
ubica a pie de Sierra en la cuenca del río Piura y colinda con la Subcuenca de Bigote.
329
7,000 soles han aportado cada una de las siete municipalidades de la mancomunidad. El Fondo Perú
Alemania aportó 130,000 soles, y las ONG el resto hasta llegar a un total de 290,000 soles. El Plan de
ordenamiento ha sido realizado en alianza con Care, el Centro de de Investigación, Documentación,
Educación, Asesoramiento y Servicios - IDEAS, Instituto de Gestión de Cuencas Hidrográficas - IGCH y
el Programa de Desarrollo Rural Sostenible de la Cooperación Alemana PDRS/GTZ. Ha habido un
coordinador contratado por la alianza de las ONG. Ha sido con la participación de la población por medio
de talleres. Los técnicos de las municipalidades han participado y se han empoderado en este proceso.
279
Se ha buscado promover otras cadenas productivas de cultivos como el café, panela
granulada, menestras, frutales, pero los esfuerzos y los logros han sido menores y no
han comprometido al conjunto de distritos.
A partir de 2008 se puede considerar una nueva etapa, hay Plan de Ordenamiento
Territorial para la mancomunidad, los nuevos Alcaldes se han integrado a la dinámica
de trabajo, continúa la presencia de la cooperación, con el plus de la experiencia de
trabajo conjunto, y desde 2007 la Ley de Mancomunidades la respalda. En este contexto
se plantean cuatro retos a nivel interno.
- Dotarse de nuevas herramientas de gestión para el conjunto de la Mancomunidad,
como un plan de desarrollo económico y un plan de desarrollo institucional.
- Incorporar representantes de la sociedad civil en la estructura de gobierno de la
mancomunidad.
- Elaborar con el apoyo de los equipos técnicos municipales proyectos de desarrollo
para la mancomunidad.
- El cuarto reto es consolidar el financiamiento de la Mancomunidad. Los gastos de la
secretaria técnica y la estructura orgánica se financian en función del apoyo de ONG a
proyectos concretos. Queda pendiente el mecanismo y compromiso de las
municipalidades para el financiamiento de la secretaría técnica y gastos corrientes de la
Mancomunidad de forma permanente, sin depender exclusivamente del apoyo externo.
2.7.2. Mancomunidad Señor Cautivo de Ayabaca
En 2006 se creó la primera mancomunidad interdistrital de la Provincia de Ayabaca330, la

Mancomunidad Señor Cautivo Ayabaca331. Su conformación ha sido un proceso gradual.
Tras las elecciones municipales a finales del año 2002, en la Provincia de Ayabaca, se
inicia un periodo de gestión municipal con numerosos alcaldes surgidos de listas
independientes. Estos comienzan a coordinar para resolver problemas comunes como el
arreglo y mantenimiento de las vías de comunicación dañadas por las intensas lluvias.
En Junio del 2003, las Municipalidades de Montero, Jililí, Paimas y Lagunas cristalizan
una alianza estratégica para el desarrollo local del micro corredor socio económico.
Desarrollan acciones puntuales. Las decisiones se tomaban en reunión de alcaldes. La
ONG IGCH y el Fondo de Contravalor Perú-Alemania entran a darles apoyo.
En este tiempo entra en vigor la Ley Orgánica de Municipalidades Nº 27972, con toda
una serie de exigencias en torno a la realización de presupuestos participativos locales,
planes de desarrollo concertado y otras herramientas de gestión municipal. Dotarse de
estas herramientas se convierte en una necesidad común en la que se vuelcan los
esfuerzos desde la primera alianza intermunicipal.
Con el apoyo de las ONG ejecutan un proyecto para mejorar las capacidades técnicas
para las tareas de planeamiento, gestión municipal y estudios de preinversión332. En
330
Engloba a los distritos de Sicchez, Montero, Jilili, Paimas y Lagunas.
331
En el 2007 fue premiada en la categoría de Mancomunidad Municipal dentro del II Concurso de
experiencias innovadoras de buen gobierno municipal rural-2007 organizado por la Conferencia Anual de
Municipalidades Rurales - CAMUR promovida por Remurpe. Remurpe 2008.
280
algunas de estas actividades participaron las municipalidades de Ayabaca y Sicchez,
incorporándose ésta segunda a la Alianza. En 2004 y 2005 prosigue la dinámica y se
elabora un Diagnóstico y Plan Básico de Ordenamiento Territorial para los distritos de
Paimas, Montero, Jililí, Sicchez y Lagunas.
En 2006 se formaliza la Mancomunidad. Hasta ese momento el Proyecto Catamayo

Chira333 que había trabajado con las municipalidades de forma individual entra a
trabajar a nivel de mancomunidad. IGCH sigue acompañando y apoyando el proceso.
La formalización de la Mancomunidad deviene de un trabajo de talleres de

representantes de la sociedad civil, técnicos municipales, regidores y personal de los
CCL de los cinco distritos.
El objetivo de la Mancomunidad es articular los esfuerzos de las diferentes autoridades

en torno a cuatro ejes: Desarrollo Económico, Medio ambiente, Desarrollo Social,
Desarrollo institucional y de capacidades. La visión de desarrollo económica se basa en
una apuesta por la agricultura, ganadería y el turismo334.
La junta directiva de la mancomunidad está conformada por los alcaldes distritales, que
conforman lo que denominan carril político335. Cada municipalidad pone un técnico a
trabajar en lo referente a la mancomunidad y existe también un equipo técnico de
asesoramiento integrado por ONG, este sería el carril técnico. Se crea un comité de la
mancomunidad integrado por representantes de la sociedad civil, corresponde al carril
social. Estos tres carriles funcionan interconectados y retroalimentándose.
Los proyectos de la Mancomunidad principalmente se financian por medio de los

convenios que se firman con ONG o cooperación internacional. Como en las otras
mancomunidades de Piura, un reto pendiente es determinar el aporte de una cantidad
fija por cada municipalidad para financiar la secretaría técnica.
En 2006, a poco tiempo de la creación de la Mancomunidad, las elecciones municipales

trajeron el cambio de autoridades336. Aunque con cierta paralización temporal, las
nuevas autoridades asumen plenamente la dinámica de trabajo, e incluso se incorpora
una nueva municipalidad a la Mancomunidad. Se trata de la municipalidad provincial de
Ayabaca. Su nuevo alcalde resulta ser el anterior alcalde de Lagunas, quien fuera
presidente de la mancomunidad. La entrada de la municipalidad provincial de Ayabaca
supone un fortalecimiento e impulso de la mancomunidad, por su peso político.
Por su mismo enfoque de desarrollo productivo la Mancomunidad no tiene intención de

crecer en cuanto a miembros ya que los actualmente participantes forman un
332
Cada una de las municipalidades actualiza sus Planes Estratégicos de Desarrollo Concertado, se
realizan diplomados en gestión municipal, se elaboran perfiles de preinversión para el Sistema Nacional
de Inversión pública - SNIP y una Agenda de Desarrollo Local para los Gobiernos Locales.
333
El Proyecto Catamayo Chira se enmarca dentro del Plan Binacional de Desarrollo de la Región
Fronteriza Perú-Ecuador y cuenta con el apoyo de la Agencia Española de Cooperación Internacional -
AECI.
334
Entrevista a Deyber Flores Teniente Alcalde Municipalidad Provincial de Ayabaca, 31.12.2007.
335
Entrevista a Ana Luisa Mendoza Proyecto Catamayo Chira 10.08.2007.
336
De los alcaldes de la mancomunidad sólo uno fue reelecto, el alcalde de Sicchez, que pasa a liderar la
mancomunidad por su conocimiento del proceso. Pero también hay personal en cada municipalidad que
conoce el proceso, y asegura su continuidad.
281
microcorredor socioeconómico y los otros cuatros distritos de la Provincia quedan fuera
de la lógica de este corredor.
La mancomunidad promueve, reuniones de concertación donde las ONG y el Estado,

reciben propuestas o iniciativas de desarrollo de los gobiernos locales, para acordar
acciones y no duplicar esfuerzos337.
Desde 2006 se comenzaron a realizar talleres de intercambio de experiencias productivas338.

En Sicchez con esfuerzos conjuntos y apoyo de Cepicafe se construye una planta azucarera
y en Montero funciona una planta lechera para el conjunto de la mancomunidad.
Para el desarrollo turístico se elabora una propuesta para crear un gran circuito de
turismo alternativo ecológico con los restos arqueológicos de Aypate, la iglesia del
Señor Cautivo de Ayabaca y el bosque de neblina, como reclamos estrella. Esta apuesta
turística la apoyan el Gobierno Regional y la Cooperación Internacional.
En torno al medio ambiente también hay iniciativas de desarrollo en alianza con el proyecto
Páramo Andino y ECOBONA339. Se han generado normas comunales y de gobierno local,
como políticas para la conservación de los recursos naturales, especialmente los bosques de
neblina y los páramos, ecosistemas estratégicos para la cuenca y la región.
2.7.3 Mancomunidad Corredor Andino Central
La formalización de la Mancomunidad del Corredor Andino Central es reciente: el 24

de junio de 2007. Está integrada por siete distritos, seis de sierra y uno a pie de
monte340.
El corredor andino central ya fue considerado como una microregión dentro del proceso
de descentralización de los años 80. Aquella vez la iniciativa partió desde el Gobierno
Central, la implosión de gobernabilidad de finales de los años 80 y el cambio de rumbo
dado en los años 90 dejaron sin valor aquel primer intento de configurar el corredor
andino central como “espacio de planificación y administración del desarrollo”, aunque
permanece en la memoria de las autoridades341.
337
Catamayo Chira, IGCH, Fondo Contravalor Perú-Alemania, Cooperación Suiza - COSUDE,
Cepicafe, Foncodes, la Escuela Campesina de Educación y Salud - ESCAES, Gobierno Regional,
Remurpi son agentes que intervienen en estas reuniones.
338
Con el apoyo del Proyecto Binacional Catamayo Chira. Por ejemplo mujeres tejedoras de los
diferentes distritos se juntan para compartir información y apoyarse mutuamente. Los ganaderos y
agricultores también están participando de estos intercambios.
339
Proyecto Páramo Andino: proyecto "Conservación de la diversidad en los Páramos de los Andes del
Norte y Centrales" es financiado por el Fondo Global para el Medioambiente - GEF a través del
Programa de Naciones Unidas para el Medio Ambiente - PNUMA y ejecutado por el Consorcio para el
Desarrollo Sostenible de la Ecorregión Andina - CONDESAN conjuntamente con agencias nacionales de
Perú. ECOBONA: Programa Regional para la Gestión Social de Ecosistemas Forestales Andinos,
financiado por Cosude y ejecutado por Intercooperation.
340
Cinco de los distritos pertenecen a la Provincia de Morropón y dos a la Provincia de Ayabaca. De la
provincia de Morropón son el distrito de Morropón (el único de costa de toda la Mancomunidad), Santa
Catalina de Mossa, Santo Domingo, Chalaco y Yamango. De la provincia de Ayabaca son Pacaipampa y Frías.
341
Una señal más reciente de la centralidad del Corredor como unidad de planificación es que en la
elaboración del Presupuesto Participativo Regional durante el año 2007 al zonificarse la Sierra de Piura
en tres espacios para los talleres participativos, una de las zonas correspondió al Corredor Andino Central.
282
En el conjunto de los distritos existe una identidad de pertenencia común. Sus alcaldes
han realizando acciones políticas conjuntas de carácter puntual. El tratamiento de la
cuestión vial y la electrificación les han unido más de una vez.
Con el inicio del proceso de descentralización los alcaldes distritales, con el apoyo y aliento
de Remurpi y de ONG afines, son quienes desde una perspectiva de mancomunidad
impulsan el corredor andino central como unidad de desarrollo. Pretenden convertir las
colaboraciones intermitentes en un vínculo permanente. Son conscientes de que existen
problemas comunes que no pueden afrontar de forma efectiva individualmente y es
necesario unir esfuerzos para aprovechar las potencialidades complementarias, como la
diversidad de pisos ecológicos. La Mancomunidad Andino Central ha asumido el enfoque
territorial, de riesgo y de corredor económico y la conservación del medio ambiente se
considera crucial para el desarrollo del corredor.
Las condiciones productivas de la población son similares a buena parte del resto de la
Sierra Peruana. La actividad agropecuaria es la principal fuente de trabajo e ingreso para la
mayoría de las familias. Domina el minifundio, la ganadería se convierte en actividad
complementaria a la agricultura y procura la mayor parte de los ingresos monetarios
familiares. Morropón, por su posición “costera” a pie de monte y mejor comunicada a la
capital piurana, responde a una dinámica económica más conectada al mercado. Es la puerta
de ingreso y salida, es el centro de servicios, transporte y comercio, punto estratégico para
el desarrollo del corredor. Económicamente la interdependecia entre este espacio serrano y
Morropón es muy alta, aunque no toda la población de Morropón es consciente del aporte
de la Sierra en el sostenimiento de su economía.
El 2007 ha significado la construcción del aparato institucional de la mancomunidad342

y las dos principales actividades han sido la elaboración del Plan de Ordenamiento
Territorial de la subcuenca La Gallega, realizado con el apoyo del PDRS/GTZ y Fondo
contravalor Peru-Alemania; y el Fortalecimiento de los gobiernos locales y sociedad
civil para la gestión mancomunada del corredor andino central, con el apoyo de Cipca y
Oxfam. Para llevar a cabo esta segunda actividad se han realizado talleres en tres áreas
temáticas: fortalecimiento organizacional, descentralización y mancomunidad, ética y
política, a las que asistieron las organizaciones sociales. Por otro lado se capacitó a las
autoridades y técnicos municipales en técnicas y metodologías participativas.
En su declaración de intenciones apuestan por fortalecer el asociativismo municipal

como pilar de la descentralización; fortalecer capacidades institucionales de gobiernos
locales y de las instancias de concertación; buscar equilibrio entre lo urbano y lo rural,
entre las partes altas y bajas; promover el desarrollo rural sostenible fortaleciendo
democracia participativa y el ejercicio de ciudadanía.
Estas intenciones (febrero de 2008) no han sido todavía traducidas a proyectos concretos de
nivel interdistrital más allá de las dos actividades señaladas más arriba y ciertas actividades
orgánicas, de intercambio de información con posibles aliados y de presentación en
342
La estructura orgánica de la Mancomunidad está formada por una Asamblea General, donde cada
municipalidad es representada por su alcalde o representante municipal. Cuenta con un comité consultivo
(ONG, Remurpi). Una Junta Directiva conformada por un presidente, un coordinador de desarrollo
económico y recursos naturales, y un coordinador de desarrollo social. También hay una Secretaría
Técnica de apoyo.
283
espacios públicos. En estas presentaciones de carácter público la promoción del desarrollo
económico es uno de los retos que se plantean y la propuesta es “gestionar e implementar
proyectos productivos a través de cadenas productivas que generen rentabilidad a los
agricultores y mejoren las condiciones de vida.” Otro reto que han de enfrentar y que
encontramos en el conjunto de mancomunidades de la sierra piurana, es “Crear un fondo de
la mancomunidad como contrapartida de los aportes de la cooperación internacional”.
Los primeros meses de 2008 deben servir para concretar las propuestas en torno a estos
objetivos. Para el trabajo relacionado a la promoción del desarrollo económico no
parten de cero. En los últimos años hay experiencias desarrolladas a nivel distrital, que
falta elevarlas a un nivel interdistrital con una visión más amplia del territorio343. Se
trata de experiencias de asociativismo de los productores que les ha permitido una
mayor y mejor inclusión en el mercado. También todos los distritos de la
mancomunidad tienen consistentes experiencias de gestión participativa.
Cuadro 3.8 Las tres Mancomunidades de la Sierra de Piura

Mancomunidad Serrán Mancomunidad Señor Mancomunidad
y Bigote Cautivo de Ayabaca Andino Central
Fecha de creación Agosto 2005 2006 Junio 2007
Número de distritos y 4 de Morropón y 3 de 6 de Ayabaca 5 de Morropón y 2
provincia de pertenencia Huancabamba de Ayabaca
Distritos de costa Tres de los siete Ninguno de los seis Uno de los siete
Población 58,815 66,550 95,680
Autofinanciación No Parcial No
Colaboración de ONG en No Si Si
su creación
Principales ejes Cacao Panela y turismo Por determinar
económicos Menestras en menor Leche y tejidos en
medida menor medida
Motivación para la Diseñar una estrategia Canalizar recursos de la Fortalecer y
conformación de la común para aprovechar Cooperación formalizar
Mancomunidad economía de escala relaciones de
cooperación
existentes
Elaboración: CIPCA
En varios casos las mancomunidades asocian distritos que pertenecen a diferentes

provincias, una manifestación, entre otras, de que las redes sociales y los flujos
económicos transcienden las demarcaciones administrativas y políticas. En este caso
preciso, el hecho corresponde a la lógica de corredor un factor importante de la
constitución de las respectivas agrupaciones. En realidad no son exactamente corredores
en la acepción literal del término. No son un espacio de circulación entre dos polos
económicos. Son “corredores troncados”, que articulan costa y sierra abriendo desde la
sierra acceso a los centros urbanos de la costa, y al interior de los cuales se desarrollan
relaciones de cooperación.
Estas Mancomunidades son el fruto de un proceso. Catalizan cooperaciones previas

entre municipalidades colindantes, particularmente en el mejoramiento de la
articulación vial. Nacen de la voluntad política de los alcaldes. Esta estructura de
integración horizontal les permite mantener sus atribuciones y su cuota de poder sin
subordinarse a otra autoridad política de rango superior, y al mismo tiempo incrementa
343
Además cada una de las siete municipalidades cuenta con oficinas de promoción del desarrollo
económico.
284
su capacidad de negociación con la Región y con las ONG y otras instituciones de
cooperación. En menor o mayor grado estas mancomunidades han demostrado una alta
capacidad de forjar con ellas alianzas estratégicas plurales.
Si bien existe voluntad de concentrar medios para actuar a una escala mayor, seria
prematuro en esta etapa afirmar que estén integrando las poblaciones de sus respectivos
territorios distritales. Estas mancomunidades se están dotando de nuevas herramientas
de gestión como por ejemplo, planos de ordenamiento territorial mancomúnales, pero
las entes ejecutoras son los distritos. Asimismo, no se ha estabilizado todavía una
estructura de participación de la sociedad civil.
Manejan discursos muy afines a la visión de la Estrategia Nacional de Desarrollo Rural,

y tienen propuestas alentadoras: promover el desarrollo rural sostenible, fortalecer
capacidades institucionales, reforzar la articulación de lo rural y de lo urbano,
estimular el crecimiento de la producción y productividad local, propiciar el desarrollo
humano y el ejercicio de la ciudadanía, etc. Por algo son socias de la Remurpi y tienen
horizontes amplios. De hecho hay avances parciales en estas direcciones.
Queda pendiente, como se ha señalado, consolidar su funcionamiento, y establecer los

mecanismos que garanticen el compromiso de las municipalidades para el
financiamiento de la secretaría técnica y gastos corrientes de la Mancomunidad de
forma permanente sin depender exclusivamente del apoyo externo.
3. Estrategias de desarrollo rural de los municipios y sus aliados en

Cusco
Al igual que en Piura (2/3 costa y 1/3 Sierra), se contrarrestan en Cusco dos regiones
bien marcadas: la zona de sierra y el espacio amazónico. Ahora bien, como espacios de
vida y de producción serranos se suele distinguir -simplificando las cosas al máximo-
dos grandes áreas, la zona del valle medio del Vilcanota-Urubamba y la zona alto
andina: espacios no solo distintos sino fuertemente diferenciados internamente.
Al nivel regional existen zonas mas directamente articuladas al mercado internacional:
• En la ceja de selva es el caso de los valles de Quillabamba, Lares, Yanatile, con
productos de exportación como el café, achiote, cacao, té y coca, con una tradición
exportadora de muchas décadas, y más reciente el gas de Camisea.
• En mucha menor proporción, el valle medio se caracteriza por la exportación del
maíz blanco (provincias de Calca y Urubamba). Recientemente está desarrollándose
una experiencia en la producción de alcachofas (provincia de Quipicanchis)
• En la zona alto andina se puede mencionar la fibra de alpaca y la explotación minera
principalmente en la provincia de Espinar (Tintaya).
En la zona de Sierra, la diversidad de sus pisos ecológicos le permite ofertar una

variedad de productos agrícolas y pecuarios, con un creciente mercado de productos
andinos como quiwicha, quinua, variedades de papas nativas, etc.
Por otra parte la sierra cuzqueña es ahora uno de los primeros destinos turísticos del
país, siendo poseedor de atractivos de la naturaleza como el Apu Ausangate y otros, y
más que todo de numerosos atractivos arqueológicos e histórico coloniales, que
285
sumados a su expresión de cultura viva y artesanía le permiten la oferta de destinos
turísticos diversos.
A pesar del auge de las industrias extractivas y del turismo la mayor parte de la
Población Económicamente Activa - PEA de Cusco esta concentrada en actividades
agropecuarias de baja productividad y competitividad y cuyo peso en el Producto Bruto
Interno - PBI regional esta disminuyendo.
Predominan en el mundo rural importantes brechas de desarrollo que evidencian la

desatención por parte del Estado y la inversión privada y que reflejan altos índices de
analfabetismo, déficit y débil accesibilidad a servicios básicos de agua potable,
saneamiento, postas médicas, servicios educativos y también servicios de comunicación,
Uno de los retos es generar un cambio en la vocación productiva de las familias

comuneras y tránsitos de una economía de subsistencia a una mejor articulada con el
mercado. Ello implica invertir en la capacitación técnica de la mano de obra rural para
hacer más rentable su producción, elevar la productividad, dotarla de información de
mercado, e implementar un plan vial que reduzca los costos de transporte que en las
actuales circunstancias implica sobre costos para la producción de las zonas de valle y
alto andinas.
Es en este contexto que se presenta la descentralización como reforma del Estado

iniciando los procesos de participación, reconociendo en la sociedad civil un agente
para el cambio, el mismo que puede ser observado por la creciente participación de los
diferentes agentes en los procesos participativos de los presupuestos del Gobierno
Regional y local, abriendo la posibilidad de que los intereses de los diversos sectores
sean incorporados344.
Dos factores que tenían una importancia relativa en la sierra norte (Piura), condicionan
en Cusco las nuevas modalidades de gestión participativa de los distritos rurales
impulsadas por el proceso de descentralización y conformes a la nueva legislación.
• En primer lugar, el hecho comunitario. En la sierra sur, las comunidades
campesinas, aunque no son una realidad unívoca sino entidades diferenciadas entre
ellas por su ubicación, expansión, historia y estructura, siguen afirmándose como
uno de los principales actores locales del distrito345. De tal modo que el desempeño
del gobierno local ha de tomar en cuenta la interacción de estas dos instituciones,
pues parte de las posibilidades del desarrollo del territorio dependerá de lo que las
comunidades campesinas hagan, no hagan o dejen o no dejen hacer. Es cierto, como
lo señala Alejandro Diez (2005), que los nuevos mecanismos institucionalizados por
el Estado por la participación en PDC y PP, al no diferenciar las comunidades de
otro tipo de organizaciones con las cuales sus intereses compiten, han generado una
cierta invisibilidad de las comunidades en el proceso. Sin embargo en Cusco, en
numerosos casos, se han establecido mecanismos “para mejorar la participación
comunal que apuestan por el fortalecimiento de la comunidad mediante su
344
En ciertos casos, la implementación de mecanismos de vigilancia y control ciudadano obliga a los
distintos niveles de gobierno a rendir cuentas sobre su gestión, abriendo la posibilidad de que los hechos
de corrupción y nepotismo sean denunciados gracias a estos mecanismos.
345
Como lo hemos señalado, el liderazgo de las comunidades en el control social de parte del territorio
de la sierra piurana ha sido desplazado por la omnipresencia del actuar de las rondas campesinas.
286
intervención en la elaboración de los presupuestos participativos” y que propician su
acceso a las instancias de gobierno distrital346.
• En segundo lugar, el actuar de los agentes externos quienes, según una nueva
terminología en uso, son denominados por los municipios, o se autodenominan
“aliados”. Sobresale en Cusco la concentración de gran cantidad de proyectos de la
cooperación internacional (ciertos de ellos ejecutados en coordinación con el
Estado, otros mediante el actuar de ONG). No todos se articulan con municipios,
sin embargo es importante el número de municipalidades que se han beneficiado de
un apoyo externo.
3.1. CDD347, CODECA348, CCV349 vs CCL
A nivel distrital, se ha impulsado desde 1997350 en los municipios rurales de Cusco y

con el apoyo de Coordinación Intercentros de Investigación, Desarrollo y Educación
(COINCIDE)351 una experiencia de concertación mediante la creación de los Comités
Distritales de Desarrollo352. En ellos se elaboran planes de desarrollo distrital, se decide
su implementación, la priorización de obras y la distribución de los recursos locales.
Diversas ONG apoyan el proceso y buscan fondos para los proyectos priorizados. Es
una experiencia anterior a los CCL, (y todo proceso impuesto de arriba no es
necesariamente captado por la sociedad como suyo). No hay que asombrarse que en
estas municipalidades que tenían experiencias previas sobre las que se legisla, la nueva
normatividad sobre la asignación colectiva de recursos sea percibida como limitante
frente a las experiencias habidas. Pero si, vale recalcar que la permanencia de estas
instancias cuatro años después de la promulgación de la LOM, pueda constituir un
elemento referencial para una interpretación menos legalista de la normatividad en torno
a los PP y la implementación de arreglos institucionales mas flexibles, permanentes e
inclusivos que los CCL353.
346
Diez 2005, Llosa 2005.
347
Comité de Desarrollo Distrital.
348
Consejo de Desarrollo de Calca.
349
Consejo Comunal y Vecinal.
350
Los primeros (CDD) aparecieron el año 1994 con el Programa de Desarrollo Social - PREDES. Al
inicio se trataba de un proyecto para gestionar la ayuda de Foncodes. Luego se autonomizaron y se
diversificaron, recibiendo apoyo de diversas ONG.
351
Coincide es un consorcio de organizaciones no gubernamentales del Cusco que se asociaron en 1989 a
iniciativa del Centro Bartolomé de las Casas - CBC, Arariwa, Guaman Poma, y otros. En la actualidad,
Coincide está integrada por cuatro Organizaciones No Gubernamentales: Asociación Arariwa para la
Promoción Técnico Cultural Andina, Asociación Iniciativa Comunal de los Andes - INCA, Centro para el
Desarrollo de los Pueblos “Ayllu” - CEDEP Ayllu, Asociación Jesús Obrero - CCAIJO.
352
La estructura de este espacio incluye en primer lugar la Asamblea General, en ella participan todos los
actores locales, tanto la sociedad civil como las diferentes instituciones del estado. Tiene una junta
directiva presidida por el Alcalde y conformada por representantes de la sociedad civil elegidos por la
Asamblea. Más abajo aparecen las comisiones especializadas de los distritos. Las comisiones existen de
acuerdo a las potencialidades de cada distrito, cuatro o cinco, depende. Las comisiones siempre son
presididas por un regidor que trabaja el mismo tema en el consejo municipal, para que se compatibilicen
acciones. Dentro de cada comisión participan los agentes locales especializados en su eje temático. Entre
las comisiones más habituales figuran salud, desarrollo agropecuario, turismo, educación y cultura,
desarrollo de capacidades y organizaciones. Normalmente corresponden con los ejes de desarrollo
económico.
353
DFID 2003: 51 alude, en el caso de Limatambo, al potencial de las organizaciones para la
sostenibilidad de innovaciones institucionales: “Inicialmente, el nuevo alcalde distrital – elegido para el
periodo 2003-2006- intentó desconocer los logros y procedimientos anteriores, lo que motivó la inmediata
reacción de los comuneros. Finalmente, ellos han logrado que se respete el CCV como espacio de
desarrollo concertado”.
287
En los cinco distritos de la asociación del Valle Sur (Provincias de Cusco y
Quispicanchis), el CCL se inserta en el CDD. El CDD conformado por once miembros
elegidos por las organizaciones no se agota en el PP, desarrolla otras actividades.
Asimismo, en los distritos de la zona alto andina de la provincia de Quispicanchis

(Quiquijana, Ccatca, Ocongate y otros) se han mantenido los Comités de Desarrollo,
encargándolos de la realización de los PP.
Otros procesos de innovación institucional del mismo tipo se implementaron a nivel

provincial, en particular en Calca y Anta que enfocamos a continuación.
La Provincia de Calca se caracteriza por tener “un área de participación ciudadana.” En

2000-2001, cuando su jefe era el actual Alcalde del Distrito de San Salvador (Calca), se
trabajó en la elaboración del Plan Desarrollo provincial. Dicha área permitió movilizar
las organizaciones sociales alrededor de este Plan Desarrollo y a la hora de
implementarlo se instaló el Codeca que hasta la fecha existe354. En los primeros años del
proceso de descentralización no se eligió el CCL. Ahora se esta implementado una
coexistencia entre ambos sistemas, el Codeca como instancia mayor y el CCL como
instancia intermedia: el Codeca es la instancia creada de forma “natural” en el espacio
local y el CCL la instancia que promueve la ley. El Codeca es una instancia mucho más
amplia, tiene alrededor de cuarenta instituciones locales mientras que el CCL se reduce
al alcalde, regidores, unos pocos representantes de la sociedad civil. Permanece por el
momento esta experiencia de superposición y coexistencia355.
Así mismo, en el distrito Lamay de la misma provincia (Calca) una experiencia

participativa de larga duración se ha consolidado en una institución especifica: el
Consejo de Desarrollo Distrital o sea algo más amplio que el CCL; tiene la misma
estructura del Codeca, pero a nivel distrital, y mantiene la misma lógica. Está
experiencia está muy bien institucionalizada, hay reuniones regulares de la instancia
concertadora, el quince de cada mes.
La situación en Anta es más compleja. El alcalde provincial, Wilber Rosas, previamente

a su elección en 2002 (y su reelección en 2006) era, durante 3 periodos (1993-2002),
alcalde distrital de Limatambo (provincia de Anta) donde implementó en forma pionera
una instancia participativa de planeamiento, gestión y fiscalización que integraba las
comunidades campesinas: el CCV. Su finalidad era de romper con la forma de gestión
en vigor en el distrito: una acción concentrada en la zona urbana del distrito, una acción
que no era orientada al desarrollo ni se plasmaba en acuerdos con la población, la
autoridad municipal limitándose a atender los problemas que –según su juicio- podían
ser resueltos356. Su creación suscitó reacciones hostiles de los círculos tradicionales de
poder en la capital del distrito.
354
Entre las instituciones regionales que conjuntamente con la Municipalidad promovieron y asesoraron
el Codeca figuran Arariwa y la Casa Campesina del CBC.
355
Lo común es haber optado por ordenanza municipal fusionar los dos espacios para estar dentro de lo
legal sin perder la parte más democrática y participativa del CDD. Los representantes del CCL pasan a
ser los miembros de la Junta Directiva del CDD.
356
Ver el análisis de los logros y limitaciones del gobierno participativo en Limatambo 1993-2002 en
DIFID 2003: 19-53.
288
La Asamblea del CCV en Limatambo, estaba conformada por seis delegados (tres
hombres y tres mujeres) de cada comunidad campesina, los representantes de las
organizaciones sociales y gremiales del distrito, las autoridades municipalidades y otras
autoridades locales. Se reúne cada tres meses, exigiéndose que en cada comunidad se
realice una asamblea previa a estas sesiones centrales. Funciona en forma
complementaria del Consejo Municipal, la máxima instancia de gobierno integrada por
el alcalde y cinco regidores. Una de las atribuciones del CCV era, en base a un análisis
de la realidad, establecer los ejes estratégicos de desarrollo y priorizar las obras que
realizar el año siguiente.
En el caso de la municipalidad provincial de Anta, la adecuación al nuevo marco legal

llevó a desdoblar el proceso de gestión participativa en el distrito capital. Por un lado la
elección, composición y roles del Consejo de Coordinación Local se realizan
conformemente a la norma. Por el otro, y a diferencia de Limatambo, la priorización
participativa de las obras no se realiza mas en el marco del CCV, sino en forma
descentralizada en asambleas comunales y talleres vecinales. Al mismo tiempo, el CCV
de Anta, que es de carácter distrital y en el cual la participación comunera es similar a la
de Limatambo se ha convertido en la instancia central de control y renovación de los
acuerdos y compromisos concertados de la priorización, ejecución y co-gestión de la
inversión municipal357. Los integrantes del CCL son miembros de derecho del CCV.
Para la revisión y aprobación del Plan de Desarrollo Concertado de la Provincia de Anta
se convoca un CCV ampliado al cual se invita a los alcaldes distritales y organizaciones
de otros distritos.
La experiencia de gestión participativa de Limatambo sigue inspirando muchos

procesos de desarrollo local en Cusco. En 2007, el Alcalde distrital de San Salvador
(provincia de Calca), elegido en 2006 esta tratando de rescatar e implementar en su
territorio el Consejo Comunal Vecinal.
3.2. Planes de desarrollo concertado y presupuestos participativos
En forma todavía más pronunciada que en la sierra norte (Piura), la experiencia de

concertación y elaboración de planes de desarrollo en muchos distritos de Cusco es
anterior al proceso de descentralización y a la legislación que norma la practica del
presupuesto participativo. Muchos distritos ya tenían su plan; la mayoría son planes
participativos, trabajados en taller, en procesos largos de casi un año.
Cuando se exigen los PP, un requisito era tener un Plan de Desarrollo Concertado
(PDC). Se masifica la elaboración de los planes. En muchos casos, donde no había
planes previos, son planes diseñados en unos pocos meses por consultores quienes, a
menudo, los elaboran en escritorio separados de las organizaciones sin una participación
real de la población. El resultado es que en determinados casos esos planes no son
asumidos ni apropiados, ni por la población ni por las autoridades, por lo que quedan sin
mayor aplicación.
A diferencia de la sierra norte (Piura, Cajamarca) la comunidad campesina es en Cusco

una institución territorial omnipresente e ineludible.
357
Entrevistas a Wilber Rozas, alcalde provincial de Anta y exalcalde distrital de Limatambo, 06.11.2007
en Anta y 12.10.2007 en Lima; y Castillo y Urrutia 2007.
289
Wilber Rozas, alcalde de Anta, enfatiza la necesidad de priorizar la inclusión de las
comunidades campesinas en la elaboración de los Presupuestos Participativos (PP). “La
estrategia grande es que las comunidades campesinas, nunca servidas y con una
ausencia tremenda del Estado, que ahora existan gobierno locales (…) lo que no se ha
hecho en anteriores oportunidades vamos haciendo, y se tiene que atender lo básico, lo
vital, lo humanamente que debió existir ya. No hay agua, no hay carreteras, no hay
electricidad, hablar de desagüe ya parece bastante lujo, no. Esas cosas que en muchos
otros sitios ya se tiene hace mucho tiempo, ahí no los tienen. Cuando la gente ve de
fuera y mira que están haciendo el agua potable de su comunidad y están haciendo el
desagüe, les parece que están atomizando los presupuestos. Y eso no es atomizar, es
cumplir con lo básico que uno tiene que tener humanamente, y los campesinos, los
comuneros tienen que hacer eso, y que después esto ayudará a construir estrategias
mayores de intercomunales”. Wilber Rosas 2006 (Marlene Word – p 41).
En su mayoría los PP distritales se realizan en forma descentralizada, zonificados por

comunidades campesinas y microcuencas, luego pasan al nivel distrital. Normalmente
dentro de las microcuencas se encuentran varias comunidades campesinas que
comparten características y problemas. Varios municipios consideran que consensos a
nivel de microcuencas toman más en cuenta las perspectivas del desarrollo territorial y
son más pertinentes para asignar recursos en educación y salud: no seria racional, por
ejemplo, proponer en forma excesivamente diseminada escuelas y postas si no van a
poder funcionar.
En todos los casos estudiados se subraya la dinámica de aprendizaje en curso. Las

primeras experiencias repartían a cada comunidad campesina lo que correspondía a sus
propuestas prioritarias, “atomizando” por lo tanto el presupuesto para tomar en cuenta
estos proyectos microlocales. Si bien, todos estaban –relativamente- satisfechos, el
presupuesto asignado en esta forma era insuficiente para acometer propuestas grandes.
Esos aprendizajes han servido para mejorar los siguientes procesos, se implementaron
otros mecanismos. Se suele zonificar en microcuencas, ver donde se ha invertido en los
últimos años, reorientar las inversiones ya no a cada una de las comunidades sino por
zonas, y estas lógicas de aprendizaje y negociación se estarían realizando.
El desarrollo de estos procesos en el distrito de Quiquijana (Quispicanchis), es

ilustrativo de estos aprendizajes. Quiquijana, desde 2001, o sea desde antes de la ley que
los regularizase, ya contaba con Presupuestos Participativo. Esta experiencia hace que
en el periodo 2003-2006 Quiquijana no tuviera mayores problemas para realizar los
presupuestos participativos, las organizaciones locales ya estaban acostumbradas al
proceso. Cada comunidad tenía su proyecto aprobado por el Presupuesto integrado al
Plan Distrital. La instancia estratégica era el CDD, liderado por la municipalidad y
conformado por representantes de organizaciones sociales y privadas: presidentes de
comunidades de diferentes pisos ecológicos358 y el Frente de Defensa Distrital,
diferentes ONG como Ccaijo y Visión Mundial, también programas del Estado,
Ministerio de Educación y de Salud. Este comité tenía sus estatutos y cuatro reuniones
al año para planificar, evaluar los proyectos y realizar las rendiciones de cuentas359.
En la gestión municipal 2003-2006 no se estableció el CCL; desde la municipalidad se

considera que el Consejo de Desarrollo es más representativo. Es a partir del Comité
358
Quiquijana tiene 24 comunidades campesinas.
359
Se llama en 2007 “Consejo de Desarrollo y Concertación Distrital Quiquijana”.
290
mencionado que se desarrolló el PP, actualizando el PDC hasta 2012 y priorizando
cuatro ejes estratégicos:
- económico productivo,
- territorial (carreteras),
- desarrollo social
- fortalecimiento institucional.
El actual alcalde de Quispicanchis, quien era alcalde de Quiquijana durante el periodo

2003-2006, recalca que el PP fue una gran ayuda para su gestión. “La realización de
sucesivos PP ha permitido mejorar la dinámica de ejecución. El primer PP se realizó
mediante un taller centralizado en capital, luego, en los siguientes años se zonificó por
microcuencas. Primero se convoca a nivel comunal donde se realiza la primera
priorización. Estos son canalizados a los talleres centrales donde participan
representantes de organizaciones. En el PP se consolidan los proyectos priorizados de
las comunidades. Se zonifica en cinco talleres, cada taller reúne a varias comunidades.
El presupuesto anteriormente se repartía por comunidad. Ahora hay mayor presupuesto
y se prioriza el gasto en servicios básicos, en segundo lugar en canales de riego, se ha
trabajado sistemas de riego por aspersión. A través del PP se apoya el desarrollo
económico. En ganadería se centran en el engorde de vacunos, se organizó en 2003 la
fiesta del toro engordado y se sigue realizando. Para estas actividades se recibió el
apoyo de varias instituciones como Manejo Sostenible de Suelo y Agua en Laderas
Masal, Ccaijo, Corredor Puno -Cusco - CPC”360. Floricultura también se ha apoyado,
cuatro o cinco comunidades viven casi exclusivamente de la venta de flores. La
municipalidad los organiza a través de la Oficina de Desarrollo Económico Local. Se
priorizó ganadería, en agricultura flores, frutales y también el cultivo de alcachofas,
promovido desde la municipalidad con el apoyo de Ccaijo. Con fines de exportación,
la municipalidad ha apoyado en la organización y capacitación de estos productores.
Así mismo se promocionó la producción cuyes, actividad a que se dedican sobretodo
mujeres”361.
Todavía la totalidad de los PP da prioridad a la construcción de infraestructuras físicas,

vial, salud, educativa y riego. En parte corresponde a déficit de equipos mínimos frente
a la costa. Sin embargo, en términos de proceso social se nota una dinámica de cambios.
“Hay cambios, a diferencia de hace 8 años atrás, hay un cambio en los poderes locales
hace ocho año atrás era mas mentalidad localista, ver el entorno de la plaza de armas
mientras que ahora hay bastante acceso al poder de hijos de campesino, productores o
campesinos mismo y ellos intentan dar otra mirada, otra orientación, jalar las
inversiones a promover la agricultura y la ganadería”362.
Si bien las propuestas del PP siguen centradas en el tema del acondicionamiento

agropecuario, progresivamente se están vinculando a propuestas productivas,
transferencias tecnológicas, tecnificación del riego, acompañando un cierto transito de
economías de subsistencia a economías que se articulan al mercado. También mas allá
de lo agropecuario tradicional, aparecen sectores que generen otros tipos de ingresos,
como la artesanía, y también, aunque en menor escala, nuevos cultivos como la
experiencia de alcachofa en Quispicanchis.
360
Sobre esta experiencia ver Hernández 2007.
361
Entrevista de Domingo Huittoccollo Curasi Alcalde Provincial Quispicanchis, y ex Alcalde Distrital de
Quiquijana 10.11.2007.
362
Entrevista a Valentino Paurcamayta Director e la Casa Campesina del CBC, 6.11.2007.
291
Ciertamente las dificultades y limitaciones son múltiples, en ciertos casos persisten los
sesgos de la mirada urbana, en otros conflictos, particularmente en torno a problemas de
demarcación distrital o comunal y a la divergencia de posturas frente a las industrias
extractivas (Tintaya). El ciclo político tiene también sus efectos363. En el periodo
preelectoral los alcaldes han tratado de esconder una parte del presupuesto, sometían a
la discusión un 60-70% y el resto lo guardaban para aprobar en Consejo Municipal en
vista a satisfacer demandas clientelistas También ha pasado que en los primeros años
los alcaldes trataban de manipular el PP para poder cumplir sus ofertas electorales,
puesto que muchos no revisan los PDC que existen, desconociendo los compromisos del
PP. No siempre se ha cumplido con los acuerdos del PP, lo que ha creado cierto
descontento en la población. Sin embargo se evalúa que gradualmente la gente se va
involucrando y conoce más el presupuesto con que cuenta y la posibilidad de saber
cuanto se asigna a cada proyecto y mirar de cerca si se ejecuta o no. Un fenómeno que
consolida los procesos de asignación colectiva de los recursos. Contrarrestando la
manipulación, se nota el fortalecimiento de organizaciones alrededor del proceso
participativo, hay mayor apertura y más exigencia de transparencia.
Hay por otra parte un fuerte consenso sobre el cambio de visión en curso. Antes, para
los alcaldes, lo central era el embellecimiento de la plaza de armas y la construcción de
su palacio municipal, hoy día -y se ve en los presupuestos participativos- hay una
mirada al tema rural. Hay preocupaciones que antes no existían, antes las comunidades
pedían cancha de fútbol, antena parabólica y salón comunal, era el pedido típico y hoy
día piden represamientos de agua, mejoramiento genético, sistemas de riego tecnificado
y posibilidades de acceso al mercado. Hay cambio total de la visión de las autoridades
como de los pobladores364.
Las municipalidades distritales y provinciales, están tratando de asimilar su rol como

promotores del desarrollo, gran parte mantenían la mentalidad de los 70-80 donde había
que encargarse solamente de la plaza de armas. Recién ahora entienden que su
responsabilidad va más allá. El PP les obliga a mirar que la inversión debe ir a áreas
estratégicas que ayuden a crear dinamismo en áreas locales, promover desarrollo social,
vincularse a organizaciones comunales de productores. El PP ha sido un incentivo para
esta ampliación de visión. Detrás de este proceso hay una apuesta de la mayoría de
ONG, se cristaliza el proceso de descentralización y se abren oportunidades.
363
“En algunos distritos con el PP se han creado conflictos porque el nuevo alcalde no reconoce a
organizaciones que vienen trabajando y las organizaciones no se dejan ignorar. La mayoría de las veces
hay negociación y se entienden”. Entrevista a JM Gómez García Director Centro Guaman Poma, Nov.
2007.
364
En torno a la percepción de este cambio de visión, un testimonio entre otros: “Antes era casi común
ver que en los presupuestos participativos aparezcan los salones comunales, lozas deportivos, que en
concreto no aportan a la calidad de vida ni al desarrollo de las economías familiares. Hoy, tanto los
gobiernos locales como las organizaciones, saben y comprenden que hay que priorizar proyectos
dirigidos a mejorar la calidad de vida de las personas a través de proyectos que tengan que ver con la
salud, la educación, el acceso a servicios, o los proyectos que tienen que ver con la producción y la
economía, tales como sistemas de riego, fomento de determinadas actividades productivas. Eso ya lo
saben las organizaciones, en ese sentido deliberan esos proyectos en sus organizaciones y los llevan a los
presupuestos, y hoy se puede notar ya que en los presupuestos participativos, los porcentajes más o
menos en las municipalidades están en ese sentido”. Entrevista de Heber Molina (Ccaijo) por Marlene
Castillo el 05.10.07.
292
Provincias vs distritos
En cuanto a la elaboración del PP, y al igual que en la sierra norte, la situación a nivel
provincial es más compleja. Se manejan dos presupuestos, uno para el distrito capital, y
otro para todos los distritos manejado desde la provincia. Por lo general se asigna
mediante una negociación de alcaldes en la oficina del alcalde provincial donde, salvo
excepciones como el caso de Anta, no interviene la sociedad civil. El alcalde canaliza
las demandas. En teoría debería hacerse una priorización que responda a los proyectos
que trascienden lo distrital. Por ejemplo, en temas de acceso vial, corresponde a la
provincia encargarse de las vías de primer orden que configuran un escenario de
articulación vial de la provincia, mientras que las trochas carrozables y los caminos
rurales son tema distrital.
En la práctica resalta que no ha sido bien articulada la metodología propuesta por el

instructivo del MEF. No es fácil ver que proyecto del distrito debe ser financiado por la
provincia, hay choques y conflictos, en particular con los alcaldes distritales que no son
del color político del alcalde provincial, acentuados por el hecho que -como lo hemos
señalado- no necesariamente la participación de los ciudadanos es efectiva en los
niveles provinciales.
El resultado es una pronunciada diversidad de situaciones:

• En la Provincia de Quispicanchis, en 2007 (y en los años anteriores) la parte del
presupuesto provincial que corresponde a proyectos interdistritales se redistribuye a
cada distrito una cantidad, a todos por igual, sin tener en cuenta el tamaño de su
población. El hecho que los pequeños tienen menos recursos “justificaría” –según el
Alcalde- el reparto por igual. En otros términos, la asignación provincial es
redistribuida; no se destina a obras de carácter interdistrital.
• En el PP del 2005 para el 2006 en Calca, algunos distritos participaron, otros no. Se
consideró que no convenía repartir la parte provincial del Foncomun entre los
nueve distritos, sino más bien ejecutar proyectos en unas zonas y plantear proyectos
a desarrollar en otras zonas en los años siguientes. Como lo decía un alcalde “se
aplicó la metodología del pandero; este año aquí otro allá”.
• En el año 2007, en esta misma provincia, todos los alcaldes se han puesto de
acuerdo sobre la necesidad de integrar mejorar el territorio provincial. En
consecuencia se priorizó la carretera Calca-Yanatile; quedando solo un pequeño
porcentaje para su redistribución a las otras municipalidades.
No solo cada caso es diferente, sino que en muchas provincias cada año es diferente: los
acuerdos se toman en función a coyunturas; no hay reglas claras. Un factor adicional es
la dificultad de construir una visión compartida a escala provincial365.
A pesar de la diversidad de las experiencias y de la desigualdad de los avances, se está

generando una dinámica, los municipios pueden, y están haciendo bastante. Los
365
“La provincia (de Quispicanchis) tiene 12 distritos, sus distritos en diferentes pisos ecológicos, con
una manera diferente en cada distrito de producir y de vivir, entonces construir una visión para la
provincia es un poco difícil pero no imposible. Hoy estamos promoviendo a partir de la Asociación de las
Municipalidades de la Provincia de Quispicanchis, la construcción de una visión única para toda la
provincia, es un desafío no sólo para la institución sino para todos los gobiernos locales”. Entrevista de
Heber Molina (Ccaijo) por Marlene Castillo el 05.10.07.
293
distritos funcionan, aunque no a grandes niveles, hay iniciativas interesantes. Todo esto
contrasta con los graves vacíos existentes en la articulación distrital-provincial-regional.
A nivel distrital, donde las poblaciones son eminentemente rurales, queda bien
establecido que ahora los municipios tienen claro la apuesta por el desarrollo rural. Lo
mismo se puede decir de las provincias366.
La situación es bien diferente al nivel regional donde falta una mirada más estratégica hacia
el desarrollo rural. Por cierto no es la única deficiencia en la visión regional. Varios
profesionales entrevistados señalaron que, por falta de actualización, en el Plan de
Desarrollo Regional al 2012, todavía vigente en 2007, no estaban contempladas ni la
explotación del gas de Camisea ni la carretera interoceánica. Pero es llamativa la poca
consistencia y continuidad del debate sobre el desarrollo rural a pesar de que hay una
comisión de desarrollo agropecuario a nivel regional y se hayan realizado algunos eventos
sobre desarrollo rural367. Lo grueso del presupuesto regional en relación a lo agropecuario
va dirigido a riego, administrado en su mayor parte por el Plan de Mejoramiento de Riego
en la Sierra y Selva de la Región Inka - MERISS. Destacan los 40 millones destinados al
represamiento del río Apurímac para irrigar tierras en la provincia de Espinar. Se puede
señalar también el apoyo a la construcción y asfaltado de carretera Cusco-Chumbivilcas.
Todo esto no constituye una estrategia y evidencia que el Gobierno Regional no tiene
apuesta integral de desarrollo rural y que este no figura todavía en sus prioridades.
Uno de los problemas difíciles de resolver es la ausencia de metodología que marque el

derrotero desde lo distrital hacia lo regional. Lo provincial no esta en condición de
actuar como bisagra entre el nivel distrital y lo regional. El alcalde de Quispicanchis
señala que como alcalde provincial participa en el PP regional, pero que este no esta
articulado con los PP provinciales. La falta de vinculación orgánica propicia que el
presupuesto regional no tenga en cuenta los proyectos priorizados por las provincias.
Este año (2007) por ejemplo, el PP regional ya se había culminado cuando en las
provincias y distritos estaban todavía a la mitad, los proyectos que se habían derivado al
nivel regional no pudieron ser tomados en cuenta368. Al nivel regional, la participación
se diluye, es más elitista.
Por otra parte, y en la misma perspectiva, desde las ONG las acciones son muy localizadas,
puntuales, en determinados temas, concentradas en los distritos, mucho menos sostenidas
en las provincias, sin intervención con propuesta desde lo local hacia lo regional. No hay
capacidad de validar desde las instituciones propuestas de nivel regional.
366
Sin embargo a nivel provincial (salvo contadas excepciones) y regional resultan más difíciles los
procesos de concertación. Faltan voluntad política y visiones compartidas. Chocan intereses localistas y
las negociaciones a este nivel se plantean como una disputa por recursos escasos.
367
El Grupo Impulsor para la Descentralización, colectivo conformado por más de 50 instituciones y
organizaciones de la sociedad civil de la Región Cusco, ha elaborado en septiembre 2006 una Agenda
para el Desarrollo Regional. En el acápite dedicado al desarrollo rural, afirman que “(…) los diferentes
gobiernos locales, urbanos y rurales, a diferencia de otros sectores del Estado, se vienen constituyendo
progresivamente en las únicas instancias centrales promotoras del desarrollo local”.
368
Información proporcionada por Valerio Paurcamayta Director de la Casa Campesina (CBC).
294
3.3. Los municipios rurales y sus inversiones
Los municipios de Cusco se benefician a partir de 2005 del “efecto Camisea”. En 2003
y 2004, las únicas transferencias que recibían del MEF eran por concepto de “recursos
ordinarios” y del Foncomun.
En junio 2004 se inicia en la provincia de la Convención el proyecto Camisea

generando para el conjunto de municipios y para la región un Canon Gasifero de gran
magnitud. Así mismo, en el primer semestre del 2005 la recuperación de Tintaya en la
provincia de Espinar les permite beneficiarse de los aportes del Canon Minero, que
representa en el 2006 alrededor del 10% de Canon Gasifero.
Aún sin incluir los once municipios rurales369 de las dos provincias que albergan las
operaciones mineras y que se benefician de un aporte mucho mayor que el resto de la
región370, el canon es ahora la principal fuente de ingresos desplazando al Foncomun
que, durante los noventa, se caracterizó por ser el principal ingreso para los gobiernos
locales (ver Anexo No. 3.5).
Gráfico 3.9
Sierra Rural CUSCO(*):
Evolución de las transferencias totales a municipios rurales 2003-2006
(En nuevos soles)
120,000,000
100,000,000
80,000,000
60,000,000
40,000,000
20,000,000
0
2003 2004 2005 2006
Canon Foncomun Recursos ordinarios Otras fuentes
(*) No incluye a los distritos de sierra rural de las provincias de La Convención (4) y Espinar (7)
Elaboración: Cipca
Este efecto Camisea, o sea la relativa abundancia de los recursos que trae, permite a los
municipios rurales de Cusco dedicar a sus inversiones una proporción de su presupuesto
(el 73%) significativamente más elevada que en el caso de la sierra piurana (el 56%).
369
Cuatro municipios rurales de La Convención y siete de Espinar.
370
En el año 2006, las provincias de La Convención y Espinar recibieron el 58% del total de recursos
correspondientes a las municipalidades y urbanas del departamento de Cusco.
295
Gráfico 3.10371
Peso relativo de las inversiones municipales vs otros gastos - 2006
CUSCO (Sierra Rural= 79 distritos) PIURA (Sierra Rural = 22 distritos)
I I I I I I I I I I I I I I I I I I I I
I I I I I I I I I I I I I I I I I I I I 56% (I)
(I) 73% I I I I I I I I I I I I I I I I I I I I
I I I I I I I I I I I I I I I I O O O O
I I I I I I I I I I O O O O O O O O O O
I I I O O O O O O O O O O O O O O O O O 44% (O)
(O) 27% O O O O O O O O O O O O O O O O O O O O
O O O O O O O O O O O O O O O O O O O O
I = Inversiones
O = Otros gastos
Elaboración: CIPCA
En las dos regiones, y en términos relativos, la parte de estas inversiones dirigida al

“desarrollo rural” (el 43%)372 y al desarrollo social (el 37%)373 son equivalentes (ver
Gráfico No. 3.11), lo que parece más coincidencia coyuntural que el síntoma de un
improbable padrón común de criterios de asignación, pero que afirma claramente la
prioridad otorgada al acondicionamiento productivo del territorio frente a la satisfacción de
otras necesidades.
Gráfico 3.11
Peso relativo de las áreas en que invierten los municipios - 2006
R R R R R R R R R R R R R R R R R R R R
(R) 43% R R R R R R R R R R R R R R R R R R R R 43% (R)
R R R S S S S S S S R R R S S S S S S S
(S) 37% S S S S S S S S S S S S S S S S S S S S 37% (S)
S S S S S S S S S S S S S S S S S S S S
S S S S S S S S S U S S S S S S S S S S
(U) 13% U U U U U U U U U U U U U U U U U U U U 11% (U)
(A) 8% U U G G G G G G G G U G G G G G G G G G 9% (G)
R = Desarrollo rural U = Desarrollo urbano
S = Desarrollo social G = Gestión y Administración
Elaboración: CIPCA
Por otra parte, y al mismo tiempo, por el efecto Camisea, en términos de inversión per
cápita, el poblador rural de Cusco “vale” más del doble (2.3 veces más) que el de la
sierra del extremo norte (ver Gráfico No. 3.12). Es la expresión de la desigualdad
creciente en el monto que reciben las regiones por concepto de canon y regalías, lo que
algunos llaman la “lotería de los recursos naturales”. Desigualdad que se da también al
interior de los departamentos que más reciben, como lo hemos visto en el caso de Cusco
a propósito de las provincias de La Convención y Espinar.
371
Fuente para los gráficos 10, 11, 12 y 13, ver Anexo No. 3.6.
372
Inversiones en infraestructuras rurales (caminos y electrificación), y financiamiento de proyectos y
programas de promoción de actividades rurales: promoción agropecuaria (incluyendo infraestructuras y
sistemas de riego), industrial, del turismo, fomento de la pesca y comercialización.
373
Infraestructuras educativas, centros deportivos y recreativos, saneamiento, asistencia comunitaria y
atención médica básica.
296
Gráfico 3.12
SIERRA RURAL: Inversion Percápita Municipal - 2006
200
180 175
160
150
140
Nuevos Soles Percápita
120
100
80 76
65
60 54
40 32
20
20 17
0
Elaboración: CIPCA
En cuanto a las inversiones directamente orientadas al desarrollo rural, si bien en las dos
regiones encontramos la misma jerarquización de prioridades entre sus componentes, el
peso y el contenido de estas son sensiblemente diferentes (ver Gráfico No. 3.13). La
proporción de las inversiones totales de las municipalidades cusqueñas asignadas a
infraestructuras viales (13%) es la mitad que en la sierra piurana (26%) donde intervenía el
factor de vulnerabilidad climática, mientras que la fracción de inversiones totales asignada a
mejorar los sistemas de riego es el doble en Cusco (el 10%) en relación a Piura (el 5.6%).
Si en Piura lo esencial de este tipo de inversiones era destinado al mejoramiento o la

rehabilitación de los canales de regadío existentes, en Cusco el objetivo principal es la
construcción de pequeñas irrigaciones, la construcción de mini represas y de reservorios, y
la tecnificación del riego mediante la adquisición de módulos de riego por aspersión.
Asimismo, si en Piura los proyectos de promoción agraria (el 5% de las inversiones

totales) abarcan un amplio abanico de actividades, muchas de ellas dedicadas al
incremento de la producción y productividad de cultivos comerciales y de subsistencia,
en Cusco estos recursos (el 7% de las inversiones totales) se concentran directa o
indirectamente en el incremento de la producción ganadera, principalmente de
vacunos374: pastos mejorados (gracias a la ampliación y tecnificación del riego),
mejoramiento genético e inseminación artificial, construcción de cobertizos, cercos,
establos, y construcción de plantas de procesamiento de productos lácteos
Por otra parte, la inversión per capita (15.5 soles) de los municipios rurales de Cusco en
comercialización y turismo es 22 veces más que en Piura (0.7 soles)375. Por un lado
construcción de camales y de mercados municipales y organización de ferias, por otro,
374
También de alpacas y de animales menores (cuyes), en mucho menor grado los ovinos.
375
En Piura estos rubros representan el 0.4% de las inversiones totales; en Cusco el 3.8%.
297
construcción de infraestructuras turísticas, de albergues, miradores, baños termales y de
complejos artesanales.
Las inversiones orientadas al desarrollo económico local son a la vez más

diversificadas que en Piura, y mas concentradas alrededor de lo pecuario.
Gráfico 3.13
SIERRA RURAL: Inversión percápita municipal en "Desarrollo Rural" - 2006
60.0
55.9
50.0
46.1
41.6
40.0
Soles Percápita
33.0
29.2
30.0
20.0
15.5
9.9 9.9 9.0

10.0
0.7
0.0
Caminos Rurales Riego Electrificación Rural Apoyo a la producción Otros rubros "DR"
Elaboración: CIPCA
3.4. La alcachofa y el debate en torno a Sierra Exportadora
Alan García escribía en 2005 en su libro Sierra Exportadora: “Si en tres años
impulsamos nuevos cultivos en la sierra como la alcachofa, la páprika andina, el
pimiento piquillo, la arveja china (Kolantao), juntos a los cultivos que ya existen como
la papa, la tara, la lúcuma, la quinua, la kiwicha, el ajo (mejorando su calidad y
productividad) podremos multiplicar por tres o por cuatro veces el ingreso por cada
hectárea sembrada y así aumentar el bienestar de las familias campesinas.” (P.6).
La introducción del primero de los nuevos cultivos nombrados, la alcachofa, en la

provincia de Quispicanchis es considerada como una iniciativa interesante al mismo
tiempo que suscita reservas. Hay divergencias de carácter técnico en las apreciaciones
sobre la rentabilidad y la sostenibilidad pero, más que todo, confrontaciones entre
visiones del mundo andino, sus sistemas de producción y las opciones de desarrollo
sostenibles.
La experiencia piloto ha sido iniciativa de la ONG CCAIJO. En 2005 se estableció un

campo experimental de 2 has, que permitió llevar a cabo acciones de motivación y
sensibilización en torno a los beneficios esperados del transito del cultivo del maíz,
predominante en el Valle del Vilcanota, a una agricultura de “contrata” que implicaba
no solo cambios tecnológicos sino exigencias operativas y logísticas nuevas en la
fijación de los precios y la adquisición de insumos. Al mismo tiempo se realizó una
capacitación técnica agropecuaria con todos los agricultores. La primera dificultad a
298
superar era que con el cultivo del maíz los productores intervenían unas 4 o 5 veces
durante su período vegetativo, mientras que en la alcachofa tiene que estar diario, lo que
exigió un trabajo fuerte de acompañamiento para superar esta dificultad.
Más que los cambios culturales en el campo, la idea central era que los agentes de la
cadena productiva se aproximen a la zona, lo que se logró trayendo a la empresa
Sociedad Agrícola Virú de Chincha, a raíz de un seminario de sensibilización donde se
constituyó a todos los agentes de la cadena: empresa, proveedores de insumos, de
servicios, de asistencia técnica y los agricultores mismos. Al mismo tiempo se
constituyó la Asociación de Productores de Alcachofa de la Provincia de Quispicanchis
- APAQ. Es ella quien firmó el contrato de compra venta con la empresa para los 20 has
de alcachofa de la campaña 2006-2007, negociando los precios. Una planta ubicada a
32 horas de los campos de producción
En la campaña 2007-2008 son ya 60 has en los distritos Quiquijana, Urcos, Huaro,

Andahuaylillas y Cusipata de la provincia de Quispicanchis. Entró la empresa
DAMPER de Arequipa, una planta ubicada a solo 12 horas de los campos de
producción lo que representa una ventaja significativa. En la región serian ahora 120
has de alcachofa con la expansión de la experiencia en Anta, en el valle sagrado y en el
distrito de Combepata en la provincia de Canchis. Medianos y pequeños han asimilado
rápido la propuesta, no es la primera vez que se toca con ellos el tema de la
diversificación productiva, manejan tecnología y tienen cierto acceso al mercado. El
problema es con los comuneros. Tienen una gran fragmentación de las tierras: para
hacer 30 hectáreas 180 personas tuvieron que juntarse.
Los promotores de la iniciativa empresarial en el Ccaijo la consideran exitosa y muy

promisoria. Apuntan que dos de las tres plantas procesadoras con que tienen ahora
vinculación -Alsur, Damper y Sociedad Agrícola- se han instalado en Arequipa no solo
pensando en los valles costeros sino en los valles interandinos. Recalcan por otra parte
que el involucramiento de las instancias de desarrollo económico local de los gobiernos
locales ha sido determinante para el éxito. Las municipalidades del valle participan
también en la promoción y pagando parte del transporte.
Sin embargo, todos no están de acuerdo con esta reconversión productiva. Bernardo
Fulcrand, director del Centro de Formación y Promoción Arariwa - CENFOPAR en
Urubamba, considera por ejemplo que ni la exportación ni la alcachofa son opciones
reales. La alcachofa necesita buenos suelos que se usan para otros cultivos como el
maíz, y desde el punto de vista energético no se compara, una hectárea de alcachofa
tiene menor producción energética neta que una hectárea de maíz. El maíz se consume a
nivel local, es parte de la cultura, entra dentro de las mil posibilidades de la cocina de la
zona (choclo, mote, tamales, cancha, pan, tortilla, pan, etc.). Entra muy bien en el
sistema de producción y complementa los sistemas de producción de subsistencia. Por
el otro lado la alcachofa tiene un paquete tecnológico costoso, supone un alto consumo
de agroquímicos, necesita labores culturales exigentes y mas que todo un consumo de
agua muy fuerte, un bien escaso en torno al cual abundan los conflictos en las tomas de
agua376. El factor riesgo es también relevante. Basta un pequeño descuido y se pierde
una inversión alta. Esto no pasa con el maíz, no hay problemas con plagas ni
376
Los parámetros de calidad de las empresas exigen un riego por semana, o sea unos cuarenta riegos
contra cinco que demanda el maíz.
299
enfermedades, no requiere tanta inversión ni tanta agua. Algunos iniciaron la
experiencia de alcachofa y luego la dejaron377.
Ante estas críticas a los cultivos de alcachofa, desde Ccaijo se responde que el maíz no
tiene producto sustituto. Ha entrado la alcachofa al valle sagrado, y la ventaja no solo es
la rentabilidad que otorga, es también la alternativa de sustituir el cultivo de maíz y
evitar el degeneramiento genético en el que está inmerso por plagas endémicas. No
tenían con que sustituir la siembra del maíz para frenar las plagas endémicas, y la
alcachofa les permite rotar. Se reconoce que hay un sistema de vida detrás de maíz, pero
en este caso la alcachofa acaba por ser el proceso de rotación que le permite al maíz
mejorar genéticamente y controlar las plagas, ahí esta el beneficio de la alcachofa378.
El problema es más complejo y más amplio que la polarización maíz vs alcachofa. En

los discursos se enfrentan dos visiones del desarrollo.
1) Por un lado, en una perspectiva a largo plazo el énfasis en cultivos tradicionales,

que privilegia la seguridad alimentaría y la sostenibilidad de los recursos, el cuidado
extremo de la tierra y el agua, con aprovechamiento de los conocimientos y prácticas
tradicionales, a los que se les puede aplicar innovaciones, mejoramiento de prácticas
productivas, tecnologías limpias e incrementos de productividad, que permitan
responder a la demanda interna en el marco de fuertes alianzas locales, en particular con
los municipios. Se argumenta en contra de esta posición que subestima que la región
cuenta con un potencial agroexportable, no partiendo de la oferta sino de lo que el
mercado demanda: “producir lo que se vende y no vender lo que se produce”.
2) Del otro lado, la focalización en la satisfacción de la demanda del mercado

internacional que requiere producciones a gran escala, introducción masiva de nuevos
cultivos, y apostar por el uso de tecnología punta. En palabras de uno de sus
exponentes: “Si los Alcaldes no logran ver realmente las potencialidades, articularlas
al mercado para generación de mano de obra, de nuevas tecnologías, y con todo el
chorro de inversiones que se viene adelante, si no hay calidad en las inversiones, si es
que los Alcaldes no van a tener una visión de futuro, realmente dejaremos pasar esta
excelente oportunidad para sacar adelante a nuestro pueblo”379.
Según los partidarios de la primera opción, el segundo enfoque tiende a minimizar los
riesgos económicos y sociales que implica la extrapolación para la sierra del camino
productivo específico y de la capacidad exportadora de la costa, a pesar de que las
condiciones climáticas, los suelos, la topografía, el tamaño de las cedulas de cultivo, la
cultura, la organización, las infraestructuras de riego, las vías de comunicación y los
mecanismos de articulación al mercado sean muy diferenciados entre la costa y sierra, e
inclusive existen muchas diferencias en la propia sierra.
En los hechos se nota una propensión a combinar más que a conciliar las dos
posiciones. La municipalidad de Anta, por ejemplo, declara aspirar no solamente a que
su provincia ofrezca productos agropecuarios de calidad capaz de disputar en mejores
condiciones el mercado local y regional, sino también a que se tome en cuenta la
377
Entrevista a Bernardo Fulcrand Director de Cenfopar, 4.11.2007.
378
Entrevista a Cesar Aguirre Director de Ccaijo, 6.11.2007.
379
Entrevista de Víctor Baca (Responsable, en el Ccaijo, de las iniciativas empresariales de la zona de
Valle, Eje Vilcanota) el 6.10.07 por Marlene Castillo.
300
seguridad alimentaría como un objetivo estratégico de su “plan para la preservación y
reproducción del capital humano como uno de los aspectos centrales del desarrollo y el
progreso”380. Esto implica convertir la Provincia de Anta, en referente de desarrollo
agropecuario “capaz de recoger tecnologías ancestrales de los campesinos y productores
así como la de incorporar las modernas para generar ingresos e impactos en el
economía campesina”381.
En otros términos, no habría que antagonizar “viejas” y “nuevas” estrategias, las que se
asienten sobre la preservación de los recursos naturales y la oferta campesina, y las que
privilegian la demanda y el acceso a nuevos mercados, sino valorizar las estrategias que
se adaptan a las condiciones de vida y en las que se trabaja.
Por lo general no se nota mucho entusiasmo para el Programa Sierra Exportadora.

Muchos lo consideran como una declaración política del gobierno en torno a la cual se
percibe, hasta la fecha (noviembre 2007), pocos avances. Los esfuerzos son aislados y
aún de parte de los sectores responsables del Estado, como agricultura, no trascienden
ninguna iniciativa orientada hacia una reconversión productiva y menos en una
articulación regional.
Algunos vaticinan que el programa no va a tener mucho éxito puesto que el conjunto de
las personas está más preocupado en cómo enfrentar la necesidad de alimentación de
sus familias y garantizar su seguridad alimentaría.
Otros cuestionan la magnitud de las pretensiones del programa. Consideran que no es la

opción valida para el conjunto de la sierra, solamente funcionará en zonas concretas. En
valle sagrado, que ya exporta maíz blanco y en Anta, que exporta pimiento piquillo por
medio de un grupo de productores que tienen articulada su venta a una empresa en
Cañete que exporta. En estos casos y otro similares, Sierra Exportadora puede
funcionar pero son zonas pequeñas.
Se subraya que una de las limitaciones que encontrará Sierra Exportadora, es la

atomización de la actividad agropecuaria, la mayoría de los productores tiene una
hectárea. Para Sierra Exportadora hay que pensar en volúmenes, grandes extensiones,
rendimiento alto y eso no es posible en el conjunto de la sierra, a pesar que sea posible
encontrar pequeños nichos de mercado para productos concretos como las papas
nativas, la carne y fibra de alpaca, las hierbas aromáticas, que requerirán inversiones,
certificaciones y gestión de post cosecha complejas y costosas
Arariwa menciona una experiencia en que invirtió unos años, llegando a mercados
internacionales: el maíz tierno precocido y envasado para exportación. Es un producto
que ganó una denominación en una feria en París, las propuestas de negocio llovían,
pero no prosperó porque se pedía cantidades importantes mensualmente y no se podía
cubrir dicha demanda. No valía el maíz de otras zonas, el tamaño y el color era
diferente. Era un negocio entre Arariwa y una empresa privada y Arariwa salió de la
sociedad que había formado entre las dos instituciones.
En muchos casos la demanda extranjera es inalcanzable en cuanto a volumen. Con el

maíz por ejemplo se reciben demandas de 200-300 toneladas. Haciendo asociaciones de
380
Plan Operativo Anual para el año 2005 de la Municipalidad de Anta.
381
Ídem.
301
productores de maíz se puede juntar ciertas cantidades una o dos veces al año pero no se
puede responder a la regularidad que exigen. Hay obstáculos que impiden poner la
sierra al nivel de producción y comercialización de la costa, que tiene producción
intensiva.
Otros argumentan que la focalización casi exclusiva en “cultivos ganadores” es un error

y desconoce otras potencialidades. En esta perspectiva, el Alcalde de la Municipalidad
Provincial de Urubamba, el Ing. Benicio Rios argumenta que una actividad como la
artesanía puede estar a la altura competitiva requerida dentro del marco de Sierra
Exportadora: “En la Sierra del Perú, y particularmente en el Cusco, casi el 90% de
nuestros compañeros de las comunidades son artesanos. Entonces, en este sentido yo
diría al Sr. Presidente Dr. Alan García, que en Sierra Exportadora, se vean productos
de esta especialización, mejorar la calidad de nuestra artesanía, darle el valor
agregado, por ejemplo a la fibra y a la lana; y luego de inmediato se busca un mercado
en el exterior, allí, yo veo posibilidades de mucho éxito, para Sierra Exportadora”.
3.5. “Turismos” y desarrollo urbano rural.
El turismo es importante desde décadas en Cusco y sus alrededores y es considerado

como el sector con mayor potencial en la región. Sin embargo es un hecho
relativamente reciente que sea tomado explícitamente en cuenta por instancias locales,
municipios y ONG como un factor del desarrollo rural, principal pero no solamente en
el valle sagrado. En Urubamba al nivel provincial y en los distritos de la provincia de
Calca, se establecieron mesas técnicas sobre el tema; uno de los ejes de desarrollo
priorizado por la municipalidad de Anta es “turismo, artesanía y servicios
empresariales” cuyos objetivos específicos son “impulsar la industria de tejidos,
impulsar el turismo de aventura y vivencial, impulsar el turismo gastronómico, los
festivales y las ferias artesanales, mejorar los servicios empresariales”; en las
provincias mas alejadas de Acomayo y Canas, los seis distritos de la mancomunidad de
Cuatros Lagunas buscan promocionar el turismo ecológico y de aventura y establecer un
circuito turístico.
Hay simultáneamente la toma de consciencia de que la focalización en Cusco, en el

Valle Sagrado (Pisac, Ollantaytambo)382 y en Machu Pichu en torno al turismo esta
distorsionando el proceso de desarrollo y la voluntad incipiente de aprovechar las
nuevas oportunidades que se ofrecen: “Ahí están miles de personas apelotonándose
diariamente entre enormes piedras, sistemas de riego que ya no funcionan y andenerías
que ya no se dejan funcionar, como si simplemente fueran escaleras para subir al cielo,
y no lo que eran. Y en está lógica de no cuidar la tierra hasta en las zonas de tierra
pluviales más productivas se construyen hoteles para este tipo de turismo. La base del
valle sagrado se está convirtiendo en una inmensa calle para llegar a ver piedras
muertas, el cadáver de otra civilización. El desarrollo del turismo de masas y grandes
infraestructuras colisiona con la sostenibilidad de limitados espacios ecológicos”383.
El turismo mantiene la dinámica económica de la ciudad pero los recursos que se

generan no sirven como medios para promover el desarrollo rural, aun cuando entre
nueve mil y diez mil se emplean como porteadores en la ruta inca; sus ingresos son muy
bajos: No llegan los impactos del turismo a la gran mayoría. La pregunta que se plantea
382
80% de los turistas que visitan el Perú, llegan a Cusco y visitan el valle sagrado.
383
Entrevista a Bernardo Fulcrand Director de Cenfopar, 4.11.2007.
302
es “¿como hacer que los beneficios del turismo lleguen a una mayor cantidad de
población?”.
Una primera repuesta es el turismo rural alternativo entendido como las actividades
ofertadas al turismo en el espacio rural y alternativo en cuanto es diferente al
convencional. De allí el interés en desarrollar destinos alternativos que mengüen la
presión de los operadores de turismo a favor de los destinos tradicionales384. A las zonas
de turismo vivencial se organizan viajes de familiarización con hombres de prensa,
autoridades y operadores de turismo. La idea es que conozcan la oferta que se esta
proponiendo y lo incorporen a sus paquetes. A la fecha no se lleva mucho tiempo
operando pero hay mucha respuesta, los turistas ya están hospedándose. Todavía no
existen cifras que permitan evaluar, demanda, frecuencia, y origen de estos turistas. En
Puno, las experiencias de turismo vivencial son más antiguas. Lo vienen trabajando
desde hace seis años. En Puno han tenido que hacer un fuerte trabajo de adecuación y
marketing.
El turismo vivencial, comunitario, el ecoturismo en comunidades son diversificaciones

del turismo clásico, llevan a los visitantes no sólo a los sitios arqueológicos, sino a los
espacios de vida y de producción campesina. El desafió es darles otro contenido, otro
énfasis a la gestión turística: desde el punto de vista ambiental procurar que el impacto
sea mínimo; respeto a la cultura, buscar que el turista no vea al autóctono como alguien
a ser observado sino como un sujeto para conversar, dialogar, interactuar y compartir
experiencias. Varias ONG han abierto líneas de capacitación en servicios turísticos a
jóvenes de los espacios rurales donde hay potencial turístico. Se trabaja en la cocina
novoandina, la atención al cliente y la formación de guías locales.
Obviamente, el turismo vivencial tendrá efecto distributivo siempre y cuando las

familias y comunidades se inserten en la venta de servicios, alimentación, alojamiento,
puesto que hasta ahora son los operadores los que cierran el circuito del negocio.
El proyecto Corredor Puno-Cusco registra una demanda creciente por parte de

particulares y comunidades por los proyectos relacionados con turismo vivencial,
ecológico o responsable. Para sus directivos es previsible un importante crecimiento de
este sector.
El segundo camino es aprovechar el potencial enorme de mercado de frutas y

variedades nativas y orgánicas vinculado al turismo. A diferencia de hipotéticas
reconversiones productivas orientadas a la exportación, el turismo tiene la ventaja de
eliminar la restricción del tamaño de los mercados para la pequeña agricultura andina.
Al mismo tiempo introduce exigencias de manejo de productos, de cuidado y de post
cosecha, radicalmente nuevos, que tomar en cuenta.
En este sentido, una experiencia pionera de comunidades altoandinas y quechua

hablantes, que vienen abasteciendo desde hace dos años de ocho variedades385 de papa
384
En otro contexto, Hernández (2007) presenta la iniciativa el “pintado del pueblo” como elemento de la
estrategia de desarrollo rural del distrito de Antioquia (provincia de Huarochiri en la región de Lima).
385
Hay 600 variedades en la zona.
303
nativa orgánica a dos de los hoteles mas exigentes y lujosos de la región, es
particularmente llamativa y prometedora386.
Arrariwa ha hecho un puente entre los campesinos de papa de la zona alta y los
servicios turísticos. Capacita los productores y les da asistencia técnica para que logren
la calidad de producto que exigen estas cadenas de hoteles cinco estrellas387. Esta papa
nativa, es sólo de zonas altas de más de 3500 metros. Son papas por las que antes se
pagaba 50 céntimos en el mercado local, ahora el mercado turístico paga 3 soles
cincuenta. Es un mercado estable, el precio ya esta negociado. Es un nicho de mercado
para una producción especial y los comuneros implicados no soportarían la demanda de
un mercado más masivo.
En cuyes es diferente, es más masiva la producción y hay una demanda más extendida
del mercado turístico. Sus operadores están siempre dispuestos a pagar un precio más
alto. En flores se trabaja con exóticas y también con orquídeas nativas, en zonas
específicas
El tercer eje es la artesanía, una de las actividades incentivadas por la expansión del
turismo en Cusco. Representa el 29% de los planes de negocios y emprendimientos
manejados por el Proyecto Corredor Puno-Cusco388. Sin embargo la calidad de artesanía
requerida por los turistas suele ser muy superior a la que los artesanos de las
comunidades campesinas están en capacidad de ofrecer.
En los últimos años el apoyo dado por parroquias rurales alto andinas389, ONG y
municipios, organizaciones de mujeres ha permitido incrementar significativamente la
calidad de su producción, su adecuación a la demanda de una clientela más exigente e
implementar modalidades de comercialización corporativas: apertura y promoción de
tiendas comunitarias, incursiones en el mercado justo, lo que implica trabajar propuestas
de certificación.
El punto de partida es dar valor agregado a los productos a fin de lograr mayor precio
para la artesanía: introducción de tecnologías para fijar teñido, suavizar las mantas que
se producen a partir de la fibra de alpaca y ovino, e innovación de productos dentro de
sus líneas, prendas de vestir, accesorios de uso personal y artículos para el hogar.
Estos procesos de ingreso de campesinos a mercados dinámicos ponen en comunicación

sectores que tienen prejuicios sobre el otro y profundas desconfianzas, alentando
cambios en las posiciones de la gente y sus relaciones. Al nivel micro se nota signos de
estos cambios: apenas hace unos años no dejaban entrar a los campesinos con su poncho
rojo en la plaza de armas y ahora tienen que entrar para que vengan los turistas, o la hija
del antiguo hacendado que en el bar o restaurante de su padre sirve a personas que antes
servían a su familia.
386
Proveen entre 200 y 300 Kg. de papas nativas a la semana al hotel Monasterio. Si bien en volumen y
económicamente no son cifras considerables, se han roto barreras. Antes era imposible que un comunero
de la zona alta vendiera directamente a un hotel. Ahora esta cambiando.
387
Los hoteles aceptaron la transacción bajo determinadas condiciones de volumen, regularidad y calidad.
Trabajar estos tópicos en la comunidad ha necesitado bastante tiempo para que logren entender que no se
podía mezclar la papa para vender, sino separarlas según cualidades y tamaño.
388
Esta vacía.
389
Por ejemplo las de Marcapata y de Ocongate.
304
3.6. El dinamismo de la vía ganadera
3.6.1. La demanda de las familias
En las Regiones de Cusco y Puno se vienen desarrollando una serie de innovaciones en

el proceso productivo ganadero390 por parte de numerosas familias de las comunidades
campesinas (ver Gráfico No. 3.14). El Proyecto Corredor Puno-Cusco es uno de los
principales actores “foráneos” que está apoyando estas iniciativas391. Por medio de un
sistema de concursos, en que los jueces son autoridades o pobladores de prestigio
locales, seleccionan planes de negocio que presenta la población. Los planes de negocio
ganadores se cofinancian destinándose la mayor parte del monto a la asistencia técnica.
Gráfico 3.14
Distribución porcentual de emprendimientos según rama de actividad económica (2001-marzo
2007)
3%
2%
Pecuario
8%
7% Artesanía
Agroind. Y Transf.
52% Agrícola
28% Servicios
Pesca
Fuente: Proyecto Corredor Puno-Cusco.

Elaboración. CIPCA
Son iniciativas en que los emprendedores parten de sus experiencias productivas, de

autoconsumo muchas veces. Las capacitaciones que logran gestionar con el apoyo del
proyecto les permiten dar un salto cualitativo y cuantitativo al tecnificar la producción.
Familias rurales de bajos recursos, en su mayoría aisladas de centros urbanos, disponen

de pequeñas extensiones de tierra hábiles para el cultivo, pero con acceso a pasturas,
con bajo número de ganado mayor y menor, que destinan al autoconsumo y de forma
esporádica a la venta. No disponen del financiamiento ni de los conocimientos técnicos
necesarios para aumentar la productividad de estos medios de producción, tanto en
cantidad de carne como en producción lechera. Un ganado mejorado necesita de una
atención especializada principalmente en alimentación, salud y protección de
inclemencias del tiempo. El acceso más directo al mercado que mejoraría sus ingresos,
se ve obstaculizado entre otras razones por a) dificultades en el acceso al capital para
inversiones e innovaciones productiva y b) dificultad en al acceso a los conocimientos
técnicos para rentabilizar esa inversión. No hay quien les ofrezca cubrir estas dos
necesidades.
Esta demanda latente de las familias rurales es recogida por el Proyecto Corredor Puno-
Cusco que ofrece acceso a un capital inicial para inversión en asistencia técnica.
390
También tejidos, artesanías y en menor medida, pero de forma emergente y creciente, en el sector del
turismo vivencial.
391
Proyecto Corredor Puno-Cusco 2007.
305
La intervención del Proyecto Corredor Puno-Cusco apoya propuestas que surgen desde
los propios interesados en base a las potencialidades que tienen para generar ingresos.
La población local presenta sus iniciativas de proyectos productivos en base a sus
bienes y conocimientos. Disponen de facilitadores que les orientan en sus propuestas y
en ocasiones renegocian las condiciones del proyecto392.
Los actores de estas experiencias participan de alguna pequeña asociación agropecuaria,

club de madres u asociación local. Las Comunidades Campesinas a las que pertenecen
se involucran en el proceso, es habitual que en las propias Asambleas Comunales se de
a conocer la presencia del Proyecto Corredor Puno-Cusco y su propuesta. También las
municipalidades se implican en el proceso, en general de forma creciente. En algunos
casos, la municipalidad distrital asume y desarrolla el modelo de promoción de
desarrollo393.
El premio económico y la contrapartida394 que pone cada emprendedor, se destina a

poner en marcha la propuesta productiva. La mayor parte se destina a la contratación de
asistencia técnica que fortalezca las capacidades productivas. Se capacitan en diferentes
ámbitos a su elección. Salud, alimentación animal, mejora de riego y de pastos que
aumentan la capacidad productiva y en algunos casos en elaboración de productos
lácteos como yogurt, manjar blanco o quesos. La asistencia técnica es contratada y
manejada por los propios productores, generalmente se trata de asistentes locales. Esto
ha creado la formación de un “mercado” local de asistentes locales también llamados
yachaqs.
Las pasantías también forman parte del proceso de aprendizaje. En algunos casos, con el
desarrollo de la experiencia, los papeles se invierten, y quien asistió como aprendiz en
pasantías acaba recibiendo visitas para ensañar su experiencia.
Con la aplicación de las técnicas que se aprenden en el proceso se acude a las ferias
locales y regionales, a veces compartiendo gastos entre los asociados. El
reconocimiento que logra el ganado presentado eleva su precio. En algunos casos se
logran incluso premios económicos. Los concursos también estandarizan las
características del ganado y los manejos productivos.
Las primeras ganancias económicas se reinvierten en el proceso productivo, ya sea

material para construcción de establos, semillas, arados, compra de ganado de raza o
algún equipo que permita la elaboración de productos lácteos.
392
En la Comunidad Campesina de Ticani Pampa, provincia de Puno, las mujeres del Club de Madres se
organizaron en dos grupos para participar en el concurso del proyecto CPC, uno presenta un plan de
negocios de microcrédito rural y otro uno de actividad de comercialización de ovinos y animales
menores. Gana el grupo del microcrédito. Las perdedoras quedan insatisfechas. Para evitar desunión
deciden trabajar juntas con el premio sus planes de negocios.
393
Un caso paradigmático sería el distrito de Mañazo, en Puno. La Municipalidad ha asumido el enfoque
del Proyecto Corredor para impulsar el desarrollo económico local. Pierre de Zutter “Crónica de una
visita a Mañazo y su dinámica municipal” http://p-
zutter.net/mediapool/54/542579/data/visitas_a_terreno/Peru_visita_Manazo_municipio_PDZ_2006-04-
21.doc.
394
Usualmente entre un 10% y un 20%, aunque hay casos en que puede llegar a 50%.
306
Algunas de las familias embarcadas en estas iniciativas dan testimonios de
desconfianzas iniciales hacia el trabajo con instituciones estatales, bancos y ONG, por
experiencias negativas anteriores “el presidente dio a conocer las bases del concurso…
algunos socios de la comunidad quedaron inconformes, porque de experiencias
anteriores con la presencia de instituciones ONG en las comunidades, han estafado a
comuneros en convenio con algunos directivos o también con fines e intereses
personales de sacarnos dinero. Sin embargo, entendimos que era una institución
seria”395. Con el desarrollo de sus planes de negocios estas desconfianzas van
superándose y entran en nuevas dinámicas de relación con esta serie de actores.
Muchas veces las capacitaciones no se reducen al ámbito productivo. Según los casos se
incluyen las áreas de género, liderazgo, marketing o mejora de la construcción de las
viviendas, temas que permiten mejorar las condiciones generales de vida y repercuten
finalmente en las condiciones de producción.
Según las evaluaciones del Proyecto Corredor Puno-Cusco, con su presencia los
campesinos han accedido a conocimientos técnicos para mejorar su producción con lo
cual han mejorado la calidad de los vacunos que ofertan, “disminuyendo
significativamente el tiempo de engorde de los mismos396, con lo cual se ha
incrementado la rentabilidad de su negocio de manera apreciable397”.
3.6.2. La oferta de los municipios
En los últimos años un cambio cualitativo se viene sucediendo en el rol de los gobiernos
municipales. Están asumiendo el rol de promotores del desarrollo local, siendo la
creación de Oficinas de Desarrollo Económico Local (ODEL) y la creación de alianzas
estratégicas con instituciones públicas, privadas y organizaciones sociales uno de los
rasgos característicos.
La asunción del rol promotor se junta con la apertura de espacios de participación

ciudadana. Ambos fenómenos no son del todo nuevos, cuentan con ricas experiencias
previas. La diferencia es que ahora estas prácticas son consideradas y alentadas por la
propia legislación.
Tradicionalmente las ONG y programas estatales han propuesto e implementado por su

cuenta estrategias de desarrollo. Ahora la municipalidad asume estas experiencias,
interviene en ellas, se involucra con un rol de liderazgo en la promoción del desarrollo
productivo y concierta su política de promoción con los diferentes actores locales.
De esta manera la municipalidad se suma a la lista de actores que impulsan el desarrollo

económico local. No como uno más, sino cumpliendo un rol de encuentro del conjunto
de actores y asumiendo el liderazgo. A nivel local es la principal institución pública, por
su carácter de representación política del conjunto de la población, su capacidad
normativa y atribuciones crecientes.
395
Testimonio de grupo organizado de mujeres Nuevo Amanecer Santa Rosa, de la comunidad
Campesina Ticano Pampa.
396
De un año o mínimo ocho meses, a tres o máximo cuatro meses.
397
El promedio de ganancia neta que tenían por año, por res, era S/.46; con el desarrollo del proyecto han
triplicado dicho monto. La construcción de establos y otra infraestructura de manejo, con su propio
peculio, quintuplican la inversión total del Proyecto en dicho negocio (S/. 9,900).
307
La Municipalidad distrital de Quiquijana, las Municipalidades distritales de la
Mancomunidad de Altiva Canas y la Municipalidad Provincial de Anta, todas ellas en la
Región de Cusco, han asumido este rol. Están implicadas en promocionar el desarrollo
económico local, por medio de las ODEL y articulando los espacios de concertación con
las políticas de promoción del desarrollo.
En estos tres casos, el eje elegido para dinamizar la economía ha sido el pecuario y en
concreto la producción vacuna. Una alianza de los municipios, las organizaciones
sociales locales, destacando las productivas, programas estatales398 y las ONG, son los
actores principales de los diferentes arreglos institucionales dados.
Los presupuestos participativos, los planes de desarrollo, los espacios de concertación

han sido las herramientas políticas principales. Los concursos, las capacitaciones,
semillas, inseminación, pequeñas obras han sido los instrumentos técnicos para
impulsar el desarrollo económico.
Cada experiencia está determinada por ámbitos geopolíticos distintos y arreglos

institucionales particulares.
1. Quiquijana399 sucede a nivel distrital. Esta situado en la provincia de Quispicanchis,

Cusco, dentro del denominado corredor Puno-Cusco. Esta integrado por 19
comunidades campesinas, con vitalidad, repartidas en las cuatro microcuencas que
conforman el distrito.
En este distrito la microcuenca como unidad sub-local marca fuertemente la identidad

de los pobladores y es el primer escalón de la arquitectura participativa. El presupuesto
participativo comienza a trabajarse a estos niveles.
La apuesta productiva, se centra principalmente, aunque no exclusivamente400, en el

engorde de ganado vacuno aprovechando la base de las experiencias acumuladas en el
distrito por diferentes ONG y programas sociales401.
La apuesta en el terreno ganadero significa el tránsito de un modelo de ganadería

extensiva a uno semi-intensivo. Para esta transformación la municipalidad de
Quiquijana genera un fondo para apoyar la mejora de los corrales, la implementación de
sistemas de riego por aspersión y la puesta en marcha de la tablada ganadera.
Pronamachcs apoya la instalación y capacitación de pastos cultivados, implementación
y capacitación en módulos por aspersión y asistencia técnica. El Proyecto Corredor
Puno-Cusco trabaja en la capacitación de los pobladores para el engorde. Las ONG
Masal, Ccaijo, Guaman Poma y World Vision aportan asesoramiento, facilitación y
financiación de algunas acciones. Las organizaciones productivas se capacitan,
398
Pronamachcs, Programa Nacional de Asistencia Alimentaría - PRONAA y Proyecto Corredor Puno-
Cusco principalmente.
399
Entrevista ex alcalde de Quiquijana y Hernández 2007.
400
Otras líneas de desarrollo económico son los cultivos de alcachofa, la producción de alpacas, cuyes, y
el turismo.
401
A partir del año 1998 algunos productores de la microcuenca Añilmayo de Quiquijana, tras una
pasantía en Puno organizada por Ccaijo comienzan con la crianza semi intensiva con el sistema de estaca.
Entre el 2000 y 2002, Word Vision concede crédito para el mejoramiento de establos mejorados con fines
de engorde. De esta manera se suman nuevos productores a las nuevas formas de producción ganadera.
308
introducen y aplican las nuevas prácticas. Este modelo de transformación productiva
está más desarrollado en la microcuenca de Añilmayo, el resto de microcuencas del
distrito la miran como modelo a reproducir.
Dentro de esta experiencia una de las estrategias más exitosas es el festival del toro
engordado. Se realiza cada dos meses y participan alrededor de 80 productores. Este
permite la comercialización conjunta del ganado engordado por las organizaciones
dentro de los programas de cuidado y engorde auspiciados. Los precios de venta que se
logran son mayores. Este tipo de ferias para la comercialización de diferentes productos
agropecuarios se va generalizando. La producción está orientada, principalmente, al
mercado regional.
2. En el caso de Anta, la municipalidad Provincial desde el 2003 hace una apuesta clara
por el reforzamiento de espacios e instrumentos de participación ciudadana que guíen la
gestión municipal.
El Comité Comunal y Vecinal da entrada y voz a las comunidades y dinamizan tanto el

Plan de Desarrollo Concertado como los Presupuestos Participativos. En estas instancias
se valida la apuesta clara para la promoción del desarrollo agropecuario.
Dos elemento esenciales para la promoción en esta línea son la Oficina de Desarrollo
Agropecuario implementadas por la municipalidad provincial y la Mesa Técnica
Agropecuaria.
La Mesa Técnica canaliza apoyos, orienta y evalúa la programación de la Oficina de

Desarrollo Agropecuario. En esta Mesa Técnica se sientan cada uno de los agentes,
públicos o privados, que trabajan sobre el desarrollo agropecuario en la Provincia.
Presentan y actualizan sus respectivos planes anuales y conciertan sus acciones en
función de lograr los objetivos del Plan de Desarrollo Provincial. La Municipalidad
Provincial ejecuta sus compromisos desde la Oficina de Desarrollo Agropecuario.
La crianza de ganado vacuno que se destina al mercado constituye una importante

fuente de ingreso monetario para gran parte de la población de la provincia.
Encontramos dos tipos de producción ganadera con desigual avance en el proceso que
vamos a ver. En las zonas más cercanas a centros urbanos, hay ganadería de doble
propósito (leche y carne) articulada al mercado. En las zonas más alejadas, de Puna, la
ganadería es de pastoreo para autoconsumo, con ventas esporádicas en pie402. En el
primer caso la experiencia ha llegado a la tecnificación para elaboración de quesos que
van a mercados externos y en el segundo caso se está arrancando con la tecnificación en
las fases de pasto y mejoramiento de ganado.
Se observan importantes sinergias: En el CCV y en el Plan desarrollado provincial, los

diferentes actores establecen como prioritario el desarrollo agropecuario. La Mesa
Técnica articula los esfuerzos en torno a este eje. En los últimos años ha permitido una
serie de acciones complementarias que cubren desde las condiciones de producción
hasta la organización y mejoramiento de infraestructura para la venta.
402
Marlene Luz Castillo Fernández Mejoramiento de la ganadería vacuna de los sistemas productivos
campesinos en las provincias de Chumbivilcas y Anta (Cusco). Sistematización para VSF/CIDCA 2007.
309
Se facilitó el acceso de los pobladores a pastos cultivados mediante un programa
municipal de instalación y mejoramiento de pastos. Funciona a cargo de la Oficina de
Desarrollo Agropecuario en convenio con Caritas, facilitan parte del material necesario,
coordinan con las comunidades y asociaciones, y dan cursos de capacitación en pastos
cultivados y derivados lácteos. Por decisión de las Asambleas Comunales ha habido
reformas de la distribución y tenencia de algunos sectores de los pastizales naturales
para aumentar sus rendimientos. Los presupuestos participativos municipales han
financiado en el periodo 2004-2005 obras de infraestructura para el riego en la mayoría
de las Comunidades.
También se ha creado una posta municipal de inseminación artificial, ofreciendo los

servicios a un precio asequible para los pobladores y facilitando de esta manera un
mejoramiento genético. La municipalidad ha realizado obras para el mejoramiento de
tabladas y camales.
Al mismo tiempo, con el apoyo de instituciones públicas y privadas, se han conformado

y/o fortalecido asociaciones de productores y ahora la Asociación Regional de
Productores Agrarios del Cusco, ARPAC, tiene como principal base organizativa a los
productores de la provincia de Anta.
Esta serie de acciones vienen acompañadas del crecimiento de la capacidad de consumo

de quesos y otros productos lácteos de la ciudad de Cusco y la creciente demanda de
leche fresca por parte de los programas públicos alimentarios como PORNAA. Ambos
fenómenos absorben la creciente oferta productiva.
Como lo hemos señalado más arriba, una de las ambiciones de la Mesa Técnica de
Desarrollo Agropecuario de la Provincia de Anta es convertir la provincia en
“referente de desarrollo agropecuario” por la oferta de “productos agropecuarios de
calidad capaz de disputar en mejores condiciones el mercado local y regional”. Una de
las principales expresiones de este dinamismo es el éxito creciente de la
comercialización de quesos de Anta, de calidad reconocida y con marca propia, en el
mercado de Huanccaro en la capital regional. La creación de la Arpac ha permitido la
transformación de este campo ferial, que funcionaba una o dos veces al año, en un
concurrido mercado semanal de comercialización directa de productores organizados de
toda la región y en torno al cual se incrementa en forma permanente tanto la oferta
como la demanda403.
3. La Mancomunidad de Altiva Canas está conformada desde el año 2006 por las
muninicpalidades de Kunturkanki, Langui, Checca, Layo y Quehue. Todas ella en la
Provincia de Canas.
Son cinco pequeños pueblos de las denominadas provincias altas de Cusco, colindantes
con Puno. Entre los cinco distritos apenas suman 26,144 habitantes. Comparten espacio
geográfico de similares características404. Con la creación de la Asociación de
municipalidades ganan capacidad de negociación, de planificación y comparten
conocimientos y experiencias. Al poco de crearse la Asociación Altiva Canas, asumen
403
Su gestión esta compartida entre la ARPAC, las Municipalidades de las zonas que traen productos y el
Ministerio de Agricultura.
404
70% del territorio es páramo húmedo sub alpino sub tropical a una altura entre 4,050 a 4,550 msnm.
310
la ganadería como eje articulador de la Asociación. En 2007 los cinco distritos tienen en
su presupuesto participativo proyectos de desarrollo ganadero aprobados.
Dos estrategias establecen para lograr el desarrollo ganadero en sistemas de producción

familiar. Por un lado el fortalecimiento de capacidades para la organización y
producción; y por otro lado invertir en recursos naturales e innovaciones tecnológicas
productivas.
La primera estrategia la implementan mediante programas de formación. A líderes

comunitarios, autoridades locales y representantes de entidades se forma en liderazgo
comunitario, fortalecimiento de capacidades y desarrollo de competencias técnicas y
organizativas. Las municipalidades y las ONG Solaris, Kausay, Mosoq Tarpuy y Masal
organizan programas de formación. Además, con el apoyo del Proyecto Cuenca
Lechera-Canas405 se organizan actividades para la formalización de organizaciones
locales oferentes de servicios pecuarios, kamayoq y promotores.
La segunda estrategia se implementa mediante un concurso integral de manejo ganadero

en el que participan familias de los cinco distritos. En este concurso se establecen cinco
áreas de trabajo y capacitación: 1) Ordenamiento de vivienda, distribución de cuartos
por funciones, mejora cocinas, consumo de agua, pozos sépticos y letrinas; 2) Técnicas
de riego, reservorios rústicos y por aspersión; 3) Manejo y conservación de pastos y
forrajes, siembra y conservación; 4) Manejo y mejoramiento de ganado, sanidad,
vacunas e infraestructura; 5) Transformación de lácteos, yogurt y queso.
El concurso tiene el objetivo de la generación y difusión masiva de innovaciones

tecnológicas y mejoras en cada una de las fases del ciclo productivo. Se evalúa la
aplicación de las innovaciones.
La participación es a nivel de familias. Durante el concurso las familias sólo reciben

asistencia técnica de los kamayoq y es al final del proceso cuando las familias que
ganan reciben mangueras, aspersores y semillas como premio. Más que una
competencia, la esencia del concurso es la capacitación a través de los kamayoq. La
ventaja de esta estrategia es que logra una alta masificación de cambios tecnológicos a
un costo bajo. Además revaloriza y genera empleo local por medio de la contratación de
personal autóctono para las capacitaciones horizontales.
En cada una de las áreas se han generalizado mejoras y ha aumentado la cantidad y

calidad de quesos y yogures producidos, pero todavía no hay volúmenes de producción
considerables vinculados al mercado.
La mancomunidad está conformando equipos de planificación para elaborar nuevos

proyectos de desarrollo ganadero de mayor calado para el ámbito interdistrital, que
puedan recibir el apoyo del Gobierno Regional y la cooperación internacional.
405
Proyecto desarrollado desde 2005 en los cinco distritos, que son socio estratégicos junto a las
organizaciones productoras locales, impulsado por la Gerencia Regional de Desarrollo Económico, y la
Dirección Agraria, orientado a mejorar la producción de leche en calidad y cantidad, cuenta con tres
programas: mejoramiento genético del ganado vacuno lechero, aplicación de la oferta forrajera y de
pastos, transferencia tecnológica para un adecuado manejo ganadero. Dentro de este proyecto la ONG
Masal firmó un convenio para fortalecimiento de capacidades de los productores y sus organizaciones a
través de pasantías en Puno y Arequipa.
311
A nivel de los distritos, las municipalidades de la Mancomunidad crean oficinas de
desarrollo económico que se encargan de implementar actividades de ámbito productivo
propuestas desde la mancomunidad y las que surgen por iniciativa distrital.
En los últimos años se ha dado un cambio en la distribución del presupuesto

participativo, anteriormente respondía básicamente a un reparto entre las diferentes
comunidades. Con la implementación de la Mancomunidad y los proyectos relacionados
la participación esta asumiendo una visión más estratégica y concertadora.406
Perspectivas
Según los interlocutores entrevistados407 y que participaron en las experiencias

presentadas, el impacto de todos estos cambios en la ganadería, desde los pastos hasta
los sistemas de manejo y del incremento de su rentabilidad, no significa que dicha
actividad este volviéndose más importante que la agricultura. La ganadería sigue
considerándose una actividad complementaria. Sin embargo la vía ganadera esta
adquiriendo un gran dinamismo en una gran variedad de situaciones ecológicas, sociales
e institucionales, donde no seria posible la reconversión y/o intensificación productiva
alentadas por el establecimiento de cadenas conforme a los postulados estratégicos del
Proyecto Sierra Exportadora
3.7. El eslabón débil: la formación de capacidades
Todos estos procesos de innovación, tanto a nivel de la gestión municipal participativa

como en lo concerniente al emprendimiento de programas de desarrollo económico
local suponen aprendizaje y por lo tanto acciones de formación de capacidades. Una
demanda latente o explicita a la cual no hay repuesta univoca. Un rubro por lo general
menor, aunque tendiendo a crecer, en la asignación presupuestaria de los PP. Así
mismo, aunque se aprueba en el PP fondos para el desarrollo de capacidades, estos no
son ejecutados por las dificultades de concretar dichas acciones en un determinado
proyecto.
En la práctica son las ONG quienes tienen un rol preponderante en este terreno. Sin
embargo sus intervenciones no son ubicuas ni responden necesariamente a necesidades
específicas. Actúan en ámbitos territoriales limitados y en función de objetivos
institucionales particulares.
Formación municipal
Este déficit de formación es un problema mayor en los pequeños distritos alejados de

los centros urbanos y donde no es fácil disponer de funcionarios que tengan dominio de
los instrumentos de gestión administrativa y financiera para todo lo que exige la nueva
legislación. Por otra parte, salvo cuando tienen experiencia previa en el cargo, lo normal
es que los alcaldes adquieren la expertise de las valencias técnicas de una buena gestión
solamente al final de su mandato. Entre tanto, suelen rodearse de asesores o de personal
de confianza. Es usual que durante el primer año de gestión las municipalidades andan
cambiando de personal porque el que pusieron no funciona. Van probando, ponen
406
Impresión recogida de las entrevista a familias, autoridades municipales, kamayoq y dirigentes locales.
407
Gerentes y técnicos municipales, promotores de ONG, directivos del Proyecto Corredor Puno-Cusco.
312
personal político para luego darse cuenta que no sirve puesto que se trata de un
problema técnico de gestión. Muchas veces se pierde el primer año en estos cambios y
aprendizajes del personal contratado408.
Es a situaciones de este tipo que intentó responder el Ccaijo al abrir en las últimas
elecciones municipales una escuela de formación política para los candidatos a la
alcaldía de Quispicanchis. Uno de los objetivos era generar una visión provincial y que
los candidatos desarrollen una capacidad de análisis crítico de su realidad en base a la
visión compartida de la provincia. Con los participantes se realizaron viajes de
inmersión en la provincia en las tres zonas geográficas diferenciadas de la provincia:
valle, ceja de selva y zona altoandina409. Se trabajó temas concretos vinculados a
visiones de desarrollo y el uso de los planes estratégicos, no para cumplir con el
formulismo, sino entendiéndolos como herramienta de gestión. Participaron unas 30
personas, lo que era más o menos el número de candidatos
Evaluando este pequeño ciclo de formación, se percibió un cambio en el alcance de las

propuestas. Mejoró el nivel propositivo de los candidatos y empezaron a plantear
visiones de desarrollo que no tenían antes, hablaban de ejes, programas, análisis,
diagnósticos, pasaron de simple intercambio informativo a darle una mayor consistencia
a la discusión política.
Otras ONG operan a nivel regional en función de la demanda410. Es el modo de

proceder del Centro Guaman Poma, con sede en Cusco. Trabaja a nivel municipal desde
la Convención hasta Puno, con más de cincuenta municipios. Dispone de una escuela
de formación municipal. Por otra parte asesora los municipios en la elaboración de
planes de desarrollo, en los cuáles presta énfasis a que sean procesos participativos. Es
un proceso en el que se crea un primer documento que se va perfeccionando. Guaman
Poma acompaña el proceso y son los técnicos y funcionarios municipales los que lo
llevan adelante y asumen responsabilidades. Es una asesoría de un proceso liderado por
el municipio. En el PP también acompañan el proceso completo, la preparación, la
formulación, la priorización, el trabajo técnico, la aprobación y la vigilancia. El punto
crítico es que la calidad del proceso depende fuertemente de la capacidad de gestión
del Alcalde y funcionarios.
Un indicador importante es que Guaman Poma tiene elementos que evidencian el efecto
de la nueva legislación asociado al efecto Camisea: “el problema ahora no son lo
recursos sino la gestión de recursos”. Según su evaluación, desde hace pocos años se
estaría fortaleciendo el proceso de aprendizaje mediante una demanda muy alta de
formación por parte de la sociedad civil, de las autoridades y funcionarios municipales
que no existía antes. Es reciente que los diplomas en gestión municipal organizados por
Guaman Poma tienen una tan gran demanda.
408
En este campo como en otros, las situaciones son muy contrastadas y limitan el alcance de toda
afirmación de carácter general. En Urubamba, por ejemplo, la anterior gestión intuyó que no iba a ganar y
estableció un techo presupuestal muy bajo para la contratación de profesionales. Durante el primer año de
la nueva gestión (2007), el gobierno entrante tuvo que arreglársela con unos sueldos demasiados
pequeños para contratar buenos cuadros. En la municipalidad de Ollantaytambo de la misma provincia,
ocurrió una situación contraria, y se han traído profesionales de Lima.
409
Las pasantías adentro y afuera de la región son una práctica promovida por diversas ONG de la región.
Son un punto clave de la metodología del Proyecto Corredor Puno-Cusco.
410
En particular la Casa Campesina del CBC.
313
Educación para el desarrollo rural
En una perspectiva substancialmente diferente, la ONG regional Arariwa, pretende -a

partir del CENFOPAR (Centro de Formación para el Mundo Andino) ubicado en
Urubamba- validar una alternativa educativa integral para el desarrollo rural y promover
la actividad microempresarial en sus zonas de intervención, particularmente en el Valle
Sagrado.
El programa de Capacitación y Asesoramiento Microempresarial - CAME, componente

del CENFOPAR de Urubamba tiene cinco áreas de trabajo: Capacitación, Apoyo a la
gestión empresarial, Capacitación específico en el eje de artesanía y turismo, Asesoría y
seguimiento de las experiencias, Articulación al mercado. (Ver Anexo No. 3.7)
Yachachiq y Kamayoq
En contrapunto de esta propuesta integral, altamente profesionalizada, la única de su

tipo en los alrededores de Cusco, y que combina valencias técnicas y socioeconómicas,
circulan en forma más difusa las prácticas de capacitación de “campesino a campesino”.
Los Yachachiq y los Kamayoq son las figuras epónimas de este desarrollo participativo
de tecnologías.
No es el lugar para disertar sobre la semántica de esta terminología ni exponer las

similitudes y diferencias entre dos corporaciones tan cercanas y que tienen una y otra un
reconocimiento comunal como innovadores y promotores de conocimiento411. El
modelo funciona puesto que los comuneros valoran la asistencia prestada y están
dispuestos a pagar para recibirla, en efectivo, en especie o como promesa de futuro
apoyo recíproco.
Por el contrario nos parece necesario distinguir dos modalidades de articulación de estos
capacitadores con los proyectos de desarrollo que los promueven.
En los proyectos concertados que rigen las mancomunidades impulsadas por Masal, los
kamayoq encargados del asesoramiento técnico de las familias, algunos especializados
en crianza de cuyes, otros en instalación de pastos, o en técnicas de riego o cultivos
determinados, son operadores o agentes permanentes del proyecto que les contrata. Son
una oferta del proyecto. Las municipalidades están apostando por contratar a los
kamayoq, consideran que esto genera economía local.
411
Según una investigación del Proyecto Fomento a la Tecnología para el Desarrollo RAMP Perú, los
Yachachiq son capacitadores campesinos y líderes técnicos de las comunidades que manejan; enseñan
más de 30 técnicas en tres líneas: producción agrícola y prácticas conservacionistas, transformación de
productos agropecuarios y uso de energías renovables. Entre sus exitosas innovaciones tecnológicas se
cuentan, por ejemplo, los aspersores para riego, producidos artesanalmente. Los Kamayoq, en cambio,
surgieron por la necesidad de capacitar a agricultores como agentes de extensión directa, es decir, de
campesino a campesino, tanto para promocionar asesoramiento técnico como para promover la
innovación y la experimentación. Estos agentes de extensión, que cuentan con el apoyo del Grupo de
Desarrollo de Tecnología Intermedia – ITDG, fueron bautizados como Kamayoq y se centraron
inicialmente en técnicas de riego. Más adelante, cuándo fueron aceptados por la población, se creó una
escuela de Kamayoq destinada a capacitar a grupos de agricultores que luego capaciten a otros, con el fin
de extender los conocimientos a manera de desarrollo participativo de tecnologías.
314
Por el contrario, a pesar que las competencias y tareas concretas de estos “amautas en
tecnología” puedan ser similares cuando actúan en el marco de los proyectos del Fondo
Internacional de Desarrollo Agrícola - FIDA (Proyecto MARENASS412 y CPC), la
metodología de su intervención y de su contratación corresponde a otra filosofía. Uno
de los objetivos específicos de estos proyectos consiste en “generar y fortalecer
mercados de servicios en especial de asistencia técnica en función de la demanda”.
Para este fin el proyecto transfiere fondos de asistencia técnica para que cada
comunidad pueda contratar los especialistas (yachaq–el que sabe) que requiere. Tienen
la obligación de capacitar a los yachachiq, lideres campesinos elegidos por la propia
comunidad, y encargados de transmitir en el terreno conocimientos y capacidades a las
familias.
Al principio “muchos yachaq fueron contratados y luego despedidos por no satisfacer el

requerimiento de la comunidad y por el contrario otros fueron recomendados a otras
comunidades: de esta forma se auto recomendaron generándose la seguridad de un
mercado laboral por mucho tiempo413”. Así mismo, muchas veces, los yachachiq pasan
a ser yachaq, y luego se mantienen en el mercado414.
Oficinas de desarrollo económico local
¿Existe un mercado regional de profesionales bien formados a los que las

municipalidades rurales pueden recurrir para hacer frente a sus necesidades? No
tenemos repuesta definitiva a esta pregunta, pero muchos de los problemas de gestión
de estos municipios, en particular en lo concerniente al funcionamiento y la
institucionalización de las oficinas de desarrollo económico local, son directamente
vinculados a esta cuestión. Lejanía de Cusco o de las ciudades intermedias, Sicuani,
Espinar, donde muchos de estos profesionales residen, reticencias frente a la
precariedad de las condiciones de vida y de trabajo del medio rural, nivel de sueldos
inferiores a los que aspiran, se conjugan para limitar el acceso de los distritos más
pequeños y alejados a los recursos humanos que les hacen falta.
La LOM indica que las municipalidades deben ser promotores del desarrollo económico
local y desde hace dos años todos los municipios han constituido sus áreas o sus
oficinas de desarrollo económico local. Sin embargo, según los testimonios recogidos,
la mayoría no entendería su rol y potencialidades en la dinamización de las economías
locales. A diferencia de la construcción y consolidación de la instancias participativas,
no hay en este campo de acción una experiencia referencial o un modelo que se
imponga o induzca un efecto de replica. Existen variantes todavía poco
institucionalizadas. La mayoría no actúa en base a un planeamiento especifico en una
perspectiva a mediano plazo, sino en “plan bombero”, respondiendo en forma servicial a
las demandas puntuales de los grupos. Se trata de asistencia técnica gratuita más que de
propuestas movilizadoras. En principio, la Oficina de desarrollo económico debería
responder a los lineamientos de los comités de desarrollo pero esto no siempre es así.
412
Proyecto de Manejo de Recursos Naturales en la Sierra Sur.
413
Cesar Sotomayor en Zutter 2004: 148.
414
Un mercado rural y transregional. Sotomayor (op. Cit) señala que “Muchos yachaq transitaron de un
ámbito zonal-departamental a otro: así los especialistas en mejoramiento de cocina salieron de
Andahuaylas o Abancay hacía Puquio; Espinar y Chumbivilcas; del mismo modo especialistas de manejo
de pastos de Andahuaylas y Espinar vinieron como yachaq a Apurímac”.
315
La visión del alcalde es fundamental en los avances y estancamientos. Pero el déficit de
profesionales calificados y con metodologías orientadas a fortalecer las vinculaciones de
la población local con el mercado, apoyando las iniciativas de las organizaciones de
mujeres y de productores que quieren incorporarse a la actividad económica o
elaborando planes de negocio y estudios de mercado de los productos potenciales, es
también un freno potente.
Las ONG que proyectan apoyar a los municipios en sus nuevas competencias en el
desarrollo económico local, se encuentran también en proceso de aprendizaje en este
terreno. Como lo reconoce uno de sus directivos: “todavía se trabaja con intuiciones,
con buenas voluntades, no hay un camino claro a seguir”415.
3.8. Asociaciones y mancomunidades
A diferencia de la sierra de Piura donde la perspectiva de dinamizar pequeños micro

corredores de acceso a la faja costera introducía una cierta uniformidad de criterios en la
conformación de Mancomunidades, el asociativismo mancomunado en Cusco se
estructura según una pluralidad de modelos. A continuación, evocamos brevemente tres
de ellos. En primer lugar la asociación desde hace diez años de distritos urbanos y
rurales de las provincias de Cusco y de Quispicanchis. Beneficiada desde sus orígenes
del asesoramiento del Centro Guaman Poma. En segundo lugar, la creación en serie en
Cusco y Apurímac, con el impulso del proyecto Masal de mancomunidades en áreas
altoandinas cuyo punto de partida es en cada caso una experiencia piloto al nivel
distrital. Por último, y esta vez sin intervención de ONG ni de proyectos de
cooperación, la creación por iniciativa del Gobierno Provincial de Anta de
mancomunidades dentro y fuera de su territorio.
Enfoque agro urbano
De todas las mancomunidades de Cusco la más antigua es la Asociación de

Municipalidades para la Concertación Interdistirtal de Desarrollo del Valle Sur del
Cusco (CID Valle Sur)416, que está compuesta por distritos urbanos y rurales. Es una
Asociación que se autoconstruye a lo largo de los años en un entorno agro-urbano.
El germen de la Asociación surge en el año 1992, en el diagnóstico agro-urbano de San

Jerónimo417. San Jerónimo era uno de los distritos rurales del Valle Sur que en las
últimas décadas había sido absorbido por el proceso de expansión urbana del Cusco. El
diagnóstico resalta la interdependencia de los espacios rurales y urbanos418 y la
existencia de problemas que requieren esfuerzos interdistritales. Los distritos que
posteriormente conforman la asociación pertenecen a un mismo valle, el mismo río
contaminado pasa por sus distritos y les une una misma carretera.
415
Entrevista a Francisco Cueva (Arariwa) 8.11.2007.
416
En sus inicios, 1996, se denominó solamente Comité Interdistrital de Desarrollo. Participaron en este
inicio: San Jerónimo y Saylla de la provincia de Cusco; y Oropesa y Lucre de la provincia de
Quispicanchis. San Sebastián se incorpora en el 2004.
417
La ONG Centro Guaman Poma de Ayala apoya la realización del Diagnóstico y se convierte en el
principal aliado y facilitador del proceso de la Asociación CID-Valle Sur.
418
Enrique Quedan y otros 1994.
316
A partir del diagnóstico y para afrontar esta situación común al conjunto de distritos del
Valle Sur inician actividades conjuntas entre varios de los distritos y en 1996 crean la
Asociación de Municipalidades. La Asociación responde a los problemas que superan el
ámbito distrital. Problemas de pistas, de agua, de recursos naturales, exigen un esfuerzo
conjunto.
El denominado Comité Interdistrital de Desarrollo - CID es la instancia que lidera la

Asociación, está formado por los alcaldes distritales. Desde el año 1996 implementa el
Plan Integral de Desarrollo del Valle Sur (PIDES). Es un proceso de planificación
participativa continuada, constituye espacios de concertación y participación para
realizar un diagnóstico y planes de solución a los problemas comunes. Tiene tres ejes:
economía; sociedad y cultura; y físico ambiental.
Esquema 3.4. Participantes en el CID-Valle Sur:

Actores del estado Instituciones de la Sociedad Civil
- Municipalidades distritales. - Organizaciones Campesinas: comunidades,

- Instituciones Públicas. regantes, productores.
- Ministerio de Salud y centros de salud. - Organizaciones vecinales.
- Ministerio de Agricultura: Dirección de - Organizaciones femeninas: Clubes de
Aguas, Programa Especial de Titulaciones de Madres, comités vaso de leche, productoras y
Tierras - PETT, Instituto nacional de la central de mujeres de San Jerónimo.
recursos naturales-Inrena, Agencia Agraria - Organizaciones juveniles: deportivas,
Cusco. culturales, grupo parroquial.
- Policía nacional del Perú y policía - Organizaciones productivas y de comercio
ecológica. e industria.
- Gobernaturas de distritos. - Partidos y movimientos políticos.
- Ministerio de Educación: centros - Iglesia, universidad, ONG y otros.
educativos.
Elaboración: CIPCA
Dentro del eje economía las principales acciones son la promoción de: la producción
agro ecológica articulada a las demandas del mercado; la transformación y
comercialización de los productos agropecuarios; la explotación de los recursos mineros
no metálicos y forestales: inventario de recursos naturales y definición zonas
intangibles, capacitación en gestión de recursos naturales; las empresas y
microempresas generadoras de empleo e ingresos económicos. Por otra parte, dinamizar
la actividad turística, gastronómica recreativa y cultural, para lo cual se ha creado una
Red de empresarios en gastronomía que ha logrado posicionarse en el mercado local.
Para operativizar los planes se crean las Comisiones Técnicas Interdistritales (COTI),
integradas por autoridades, funcionarios, representantes de organizaciones y ciudadanos
de los cinco distritos y se organizan en ejes temáticos: educación salud y cultura;
ordenamiento del territorio; turismo, gastronomía y recreación; desarrollo agropecuario;
medio ambiente; servicios básicos; institucionalidad y gobernabilidad.
Dos de los principales proyectos implementados por la Asociación han sido

“Saneamiento básico de los Centros Poblados” y “Recuperación y gestión de recursos
naturales para la producción agropecuaria”. Una actividad importante y anual es el
Festivalle, espacio de difusión y socialización de experiencias locales y de la cultura del
Valle Sur.
317
Otras instancias de participación y concertación a nivel interdistrital son los encuentros
sectoriales de mujeres, jóvenes de Comunidades Campesinas y los Foros interdistritales.
En estos espacios construyen agendas que dirigen al CID.
Un modelo replicable: plan concertado
La Mancomunidad Hermanos Ayar en la provincia de Paruro y la Mancomunidad Altiva

Canas en la provincia de Canas se forman en 2006. Se trata de Asociaciones que se
basan en la réplica a nivel interdistrital de un modelo de proyecto concertado distrital
implementado entre el 2002 y el 2005. Con la intervención del proyecto Masal419 este
modelo se extiende aplicándose de forma similar en cuatro zonas rurales de Cusco y
Apurímac. Cada una de estas mancomunidades mantiene un eje productivo en el que
concentra sus acciones para el desarrollo económico.
Los proyectos concertados distritales, impulsados por Masal, suponían promover el

liderazgo municipal en la implementación de acciones de desarrollo local en torno al eje
priorizado. El conjunto de organizaciones trabajaban juntas dentro de esta dinámica.
Fortalecían la gestión local mediante la elaboración del PDC, la capacitación de líderes
y autoridades locales; fomentaban la generación y difusión de innovaciones
tecnológicas, principalmente por medio de concursos420 y; mejoraban la articulación de
las familias rurales con el mercado.
Recuadro 3.2
Cooperación y mancomunidades en Cusco y Apurimac.
4 mancomunidades, totalizando 20 municipalidades, se han conformado para la gestión sostenible de

sus recursos naturales a partir de la experiencia de los proyectos concertados distritales.
- Corredor Choquequirao-Ampay (Apurímac). Todos los distritos de esta mancomunidad están

ubicados en la provincia de Abancay: San Pedro de Cachora, Huanipaca, Tamburco y Pacobamba.
-Valle del Pachachaka (Apurímac). Distritos de Circa, Chacoche y Pichirhua de la Provincia de

Abancay; y Lambrama, Tintay y Chacña de la Provincia de Aymaraes.
- Hermanos Ayar (Cusco). Cuatro distritos pertenecientes a la provincia de Paruro: Ccapi, Huanoquite,
Paccarectambo, Yaurisque y uno a la Provincia de Cusco: Ccorcca
- Altiva Canas (Cusco). Checca, Kunturkanki, Langui, Layo y Quehue. En la provincia de Canas todos
ellos.
Cada una ha priorizado un eje productivo y comercial: Cadena productiva de lácteos (Canas); Frijol-
frutales-miel de abeja (Pachachaka); Turismo (Choquequirao-Ampay); Crianza y apicultura (Ayar).
Todas cuentan con un pool de técnicos financiado por las municipalidades e instituciones cooperantes.
419
Manejo Sostenible de Suelos y Agua en Laderas-Masal es un proyecto entre el Ministerio de
Agricultura del Perú (MINAG) y Cosude que ejecuta la fundación suiza Intercooperation. Inició sus
actividades en el año 98 y está orientado a fortalecer las capacidades de la institucionalidad local para el
manejo sostenible de los recursos naturales productivos en zonas de ladera de las regiones de Cusco y
Apurímac.
420
En los concursos celebrados en cada uno de los distritos la figura del Kamayoq ha sido fundamental.
El Kamayoq es el campesino que enseña a otro campesino. Ha sido el encargado de transmitir los
conocimientos necesarios para la aplicación de innovaciones tecnológicas en diferentes procesos
productivos.
318
El gran salto ocurrió en 2006 a partir de los resultados del trabajo a nivel distrital. Tanto
Masal como las autoridades y líderes locales involucrados y las autoridades de zonas
colindantes acuerdan aplicar los mismos principios de trabajo pero a nivel más amplio
iniciando los proyectos concertados interdistritales. Son el fundamento y la razón de ser
de la creación de las cuatro mancomunidades mencionadas.
Los proyectos concertados interdistritales marcan dos objetivos. Impulsar y fortalecer la

gestión de las mancomunidades e implementar las acciones de promoción del desarrollo
productivo a nivel de mancomunidad.
En cada mancomunidad se crea un espacio de concertación que incorpora a las

entidades públicas y privadas y las organizaciones campesinas en un mismo proyecto
liderado por el conjunto de municipalidades.
Los alcaldes distritales forman el Consejo Directivo, que se reúne cada dos meses. La
siguiente instancia es el comité de gestión del proyecto concertado interdistrital,
conformado por representantes de las municipalidades, representes de organizaciones de
jóvenes, de organizaciones de mujeres y de organizaciones de productores. Un
coordinador del proyecto concertado interdistrital se encarga de operativizar las
decisiones en los distritos. En el caso de la Mancomunidad Altiva Canas participan
como aliados representantes del Gobiernos Regional, de la Dirección Regional de
Agricultura Cusco - DRAC-MINAG421, y de las Ong Masal, Solaris, Kausay, Mosoq
Tarpuy y Caritas Sicuani.
Los gastos de los proyectos implementados desde la municipalidad se financian por el

conjunto de municipalidades y aliados422.
Cuadro 3.9. Presupuesto Proyecto Concertado Interdistrital Altiva Canas abril 2006-abril 2007
Municipalidades Organizaciones Entidades ONG MASAL TOTAL
socias Ganaderos públicas US$
46,386 7,728 53,560 11,670 28,700 148,044
31,33% 5,22% 36,18% 7,88% 19,39% 100%
Fuente: Proyecto Concertado Interdistrital Altiva Canas
Elaboración: Cipca
Cuadro No. 3.10. Población y extensión de los distritos de la Mancomunidad Altiva Canas
Distrios Langui Layo Kunturkanki Checca Quehue TOTAL
Población
3,032 6,822 6,256 6,490 3,544 26144
2005
Área Has. 17,216 42,707 39,254 50,695 14,786 164,658
Fuente: Proyecto Concertado Interdistrital Altiva Canas.
Elaboración: Cipca
A pesar de que el cambio de alcaldes tras las elecciones de 2006 supuso un

estancamiento en el trabajo de la mancomunidad las nuevas autoridades no tardaron en
asumir el trabajo de la mancomunidad aunque en desigual medida.
421
Ministerio de Agricultura.
422
Ver en la sección Dinamismo de la vía ganadera, la implementación de las cinco líneas de acción del
proyecto concertado de la Mancomunidad Altiva Canas: 1) Ordenamiento de vivienda; 2) Técnicas de
riego; 3) Manejo de pastos y forrajes; 4 mejoramiento de ganado; 5) Transformación de lácteos.
319
Un importante logro de la Mancomunidad Altiva Canas y la Mancomunidad Hermanos
Ayar fue la aprobación de un proyecto423 en el presupuesto participativo regional a
ejecutar durante el año 2008. Las 10 municipalidades que conforman ambas
Mancomunidades han comprometido 200,000 soles para el proyecto, el Gobierno
Regional 3 millones de soles, y el resto, hasta llegar a un presupuesto de más de cinco
millones de soles, las instituciones aliadas.
Anta: mancomunidades adentro y afuera
El alcalde provincial de Anta, ante las dificultades de realizar una gestión más allá del
distrito capital, para mejorar el nivel de concertación a nivel provincial decidió
promover la formación de una asociación de municipios dentro de la provincia. En esta
asociación participan siete424 de los nueve distritos de la provincia.
La asociación se crea en 2005 y tiene dos ejes de trabajo: saneamiento y desarrollo

económico local.
En el eje de saneamiento se trabaja en la limpieza del río Jatumayo, que cruza la

provincia y está bastante contaminado. Se ha formado un comité de saneamiento de la
provincia que por ahora financia la municipalidad provincial. Proyectan poner un
técnico que asesore a cada municipalidad y repartir el gasto entre todos.
En el eje del desarrollo económico se trabaja de forma conjunta en un corredor

gastronómico turístico. Se plantea la creación de un gran centro recreacional, con zona
zoológica y campos deportivos para atraer el turismo interno. El turismo gastronómico
sería una base del circuito turístico.
Por otra parte en julio de 2007 acogiéndose a la Ley de Mancomunidades se crea una
Mancomunidad interprovincial formada por las municipalidades provinciales de
Urubamba, Calca y Anta425.
Sus cuatro ejes de trabajo son desarrollo vial, turismo, desarrollo agrícola y
saneamiento. Dentro del eje saneamiento, a pesar de que el río Huatanay no discurre por
ninguna de las tres provincias han promovido ante el gobierno provincial y regional de
Cusco la construcción de una planta de tratamiento de aguas servidas que impida que el
Huatanay contamine el Vilcanota, principal río que riega las provincias de Calca y
Urubamba, y elaboran una propuesta para presentar al Gobierno Central para tratar las
aguas en cada uno de los pueblos de las respectivas provincias.
Funcionan con recursos propios y con expectativas de lograr más adelante recursos de la
cooperación internacional. Se reparten la responsabilidad a la hora de liderar los ejes. El
responsable del desarrollo agrícola es Anta. Responsable de saneamiento es Urubamba,
responsable de turismo es Calca y la responsabilidad de liderar el eje vial es compartida.
423
Este proyecto esta enfocado a la ganadería lechera en el ámbito de Altiva Canas y al mejoramiento de
la crianza de cuyes en la Mancomunidad Hermanos Ayar.
424
Anta, Ancahuasi, Cachimayo, Chinchaypujio, Pucyura y Zurite. Tres distritos, Limatambo, Mollepata
y Huarocondo quedaron fuera por decisión de sus respectivos alcaldes. Últimamente, Mollepata se integró
así como la Municipalidad de Poroy, que pertenece a la provincia colindante de Cusco.
425
El coordinador de esta mancomunidad es el alcalde de Urubamba. El tesorero el alcalde de Anta y el
secretario el alcalde de Calca.
320
Cada uno de los alcaldes provinciales preside la comisión respectiva. A las reuniones
acuden los alcaldes y los técnicos de las áreas correspondientes.
Ambas mancomunidades han sido creadas sin intervención de ONG aunque es probable
que si se lo proponen conseguirán fácilmente este tipo de apoyo. Se crearon como
herramientas de gobierno para ampliar la capacitad de acción del gobierno local en
torno a ejes estratégicos que claramente desbordan las demarcaciones territoriales
existentes.
Todas las mancomunidades nacen para potenciar sus recursos y resolver problemas
comunes, beneficiando de una economía de escala. Esto no implica que los motores
internos que estimulan su funcionamiento sean idénticos. En el caso de la más antigua,
el Valle Sur, se trata de avanzar metódicamente, en una perspectiva a largo plazo, hacia
la concreción de los objetivos de una planificación estratégica participativa elaborada a
partir de una visión compartida del territorio. Al contrario, es el pragmatismo
metodológico que predomina en la creación de las cuatros comunidades asesoradas por
MASAL: seleccionar en una determinada zona una apuesta productiva piloto y hacerla
adoptar por un grupo de alcaldes de municipalidades colindantes. En lugar de la
construcción paciente -en Valle Sur- desde abajo hacia arriba de acuerdos plurales para
implementar múltiples proyectos y líneas de acción, se trata en este cuarteto de
mancomunidades de diseñar, desde arriba y bajo la sombrilla de los alcaldes,
actividades focalizadas en torno a grupos de beneficiarios. En los dos casos hay
innovación institucional y reglas escritas y no escritas que perduran a pesar de los
vaivenes del ciclo político. Las mancomunidades de Anta son de otra naturaleza. Son el
fruto de una alianza política. Se proponen acción de incidencia. No ambicionan crear
una instancia participativa más sino disponer de una herramienta de gobierno que les
permita obtener resultados tangibles de gran envergadura para los territorios asociados.
4. Conclusiones
La descentralización se presenta como una oportunidad para el desarrollo rural en la
sierra en la medida que permite el desarrollo de nuevas estrategias y políticas desde
múltiples gobiernos descentralizados, cercanos a las particularidades de sus poblaciones
y territorios. No sólo adoptar propuestas definidas desde fuera de estos territorios. La
asignación de manera participativa de recursos de inversión crecientes es una
innovación importante. Abre una ruta para la construcción de consensos. Crea un
espacio de encuentro entre la demanda de la sociedad civil local (lo que los “agentes
participantes” identifican y priorizan como sus principales necesidades) y la oferta de
las autoridades de estas comunidades política (lo que proponen o tienen capacidad de
hacer en una perspectiva a mediano plazo). Idealmente propicia la eficiencia, la
transparencia y la responsabilidad. La calidad de la democracia se evalúa no por la tasa
de participación electoral sino por la capacidad del gobierno de movilizar y tomar en
cuenta en la definición de sus políticas a los ciudadanos directamente concernidos.
Sin embargo no es más que un punto de partida. Adoptar un enfoque de desarrollo

territorial implica implementar un abanico de líneas de acción. Fortalecer el tejido
organizacional del territorio. Facilitar alianzas productivas para una gama de productos
agrícolas. Fomentar la productividad y el empleo a través de actividades como el
comercio, la pequeña industria de transformación, la artesanía, el turismo. Mejorar la
321
red vial y la articulación y comunicación entre centros poblados y ciudades intermedias.
Vigilar y asumir problemas ambientales. En la mayoría de los casos, avanzar en esta
dirección implica establecer alianzas estratégicas y tener convenios con instancias de
cooperación públicas y privadas como las ONG.
El espacio distrital esta enmarcado en territorios más amplios, la provincia y la región.

La factibilidad y el éxito de sus acciones pro desarrollo rural depende en gran parte de la
convergencia de sus estrategias con las que implementan los organismos de gobierno
provinciales y regionales.
Las sociedades rurales son muy diversas a lo largo de la sierra peruana. No es posible
extrapolar de manera automática los resultados de esta investigación a la sierra como
conjunto. Sin embargo en los análisis de los cambios identificados en torno a Piura y
Cusco no hay solo marcadas diferencias sino también regularidades que indican
tendencias, innovaciones, potencialidades y limitaciones a tomar en cuenta para el
diseño de estrategias de desarrollo territorial rural en la sierra.
Asignación colectiva de recursos de inversión.
La consistencia del proceso de elaboración de los presupuestos participativos está

estrechamente vinculada por un lado con la voluntad política del alcalde de establecer
prioridades de inversión sobre la base de acuerdos con la comunidad, con su legitimidad
y su capacidad de conducción del proceso y con la implementación de mecanismos de
inclusión de los diferentes sectores de la población, en particular con los más
vulnerables (pobres rurales y mujeres). Al mismo tiempo depende del grado de cohesión
social y de capacidad propositiva de los actores organizados, y por lo tanto de factores
como:
i) presencia de visiones compartidas del desarrollo local
ii) existencia de agendas de interés temático, sectorial y territorial
iii) calidad técnica de las propuestas y proyectos presentados
iv) diversidad, densidad, legitimidad y representatividad de las principales
organizaciones existentes, sociales, productivas, territoriales, de mujeres, de
jóvenes, vecinales, y de las comunidades campesinas
v) tipo de relaciones que se establecen entre ellas y con su gobierno local: de
cooperación o de conflicto, de diálogo o de confrontación
vi) direccionalidad e intensidad de los conflictos
Se ha señalado que la apertura a la participación en estos procesos responde, en no poca

medida, a una serie de tensiones internas, fundadas en la capacidad de la población por
hacerse escuchar y de presionar a sus autoridades, así como a una serie de presiones
externas para que se desarrollen procesos medianamente participativos426.
De hecho el proceso de elaboración del presupuesto participativo es complejo: es

político pero tiene un fuerte componente técnico también. Los procesos más ordenados
son los que se realizan en forma descentralizada y en los cuales se ha fijado de
antemano los topes presupuestales de las líneas de acción a discutir en la etapa de
priorización participativa de los proyectos propuestos. El presupuesto participativo
destaca la necesidad de contar en los gobiernos locales con personal técnico y
426
Diez 2005.
322
administrativo calificado y con capacidades de gestión, organización y promoción de la
participación de la sociedad civil.
La capacidad de los gobiernos locales de pequeño tamaño, en las áreas rurales, tiende a
ser limitada. La mayoría de ellos no tiene acceso a las habilidades administrativas
requeridas y no están familiarizados con los nuevos procedimientos administrativos que
emanan del gobierno central. Sus habilidades para diseñar, hacer seguimiento y evaluar
los proyectos de inversión de corto plazo son generalmente deficientes. Además, estos
gobiernos tienen escasa información sobre su entorno económico-político, lo que limita
su capacidad de diseñar estrategias económicas locales de largo plazo.
Por todas estas razones, el fortalecimiento institucional de las municipalidades rurales

hubiera tenido que ser un componente central de la descentralización en curso. En
ausencia de un soporte institucional del Estado que propicie el desarrollo de capacidades
institucionales de los gobiernos locales, la realización en forma eficiente de la
elaboración de los procesos participativos en los distritos rurales de la sierra presupone
en muchos casos capacitación, apoyo y asesoramiento metodológico por un actor
externo, ONG, o consultor contratado, lo que no es siempre posible.
Los inicios fueron difíciles y evidenciaron limitaciones substanciales en las capacidades

de las autoridades políticas y de los equipos técnicos para liderar y conducir los
procesos, y de los actores de la sociedad civil para participar. Durante los primeros años
muchos alcaldes manifestaban temores y desconfianza frente a un proceso que invadía
sus prerrogativas; eran conscientes que organizar procesos participativos tiene un costo
alto y que sus resultados no son evidentes en el corto plazo. Sin embargo la repetición
cíclica del proceso va a la par con su consolidación y se puede constatar avances
significativos y enriquecimientos de las “buenas practicas”.
En diversos grados, las municipalidades han venido recreando los criterios de

priorización de las propuestas de los agentes participantes, proporcionados por el MEF,
haciéndolos más flexibles y comprensibles por parte de la población. En cada período
de programación participativa del Presupuesto Municipal, se nota una participación
creciente y más activa de las organizaciones, evidenciando un mayor interés de la
sociedad civil en que se les tome en cuenta y se cumpla lo acordado427.
Progresivamente, con avances lentos, con cada proceso anual, se viene transitando de la
“cultura de la demanda y del petitorio” a la de las “prioridades” que consensuar en base
a una agregación de intereses, transcendiendo el marco del mandato organizacional de
los delegados. La población aprende a priorizar y se adquieren ciertos rudimentos en
gestión. Las propuestas que se presentan tienden a ser más consensuadas y de interés
colectivo. En las experiencias más consolidadas se estaría asumiendo lenta pero
Crecientemente, las autoridades locales impulsan mecanismos de información y de

rendición de cuentas, dando voz a los vecinos para que soliciten la ampliación,
justificación o aclaración de lo informado. Algunos lo hacen al inicio de los talleres del
presupuesto participativo, otros en audiencias públicas. En estos eventos el Alcalde no
427
Según el Portal de Transparencia del Ministerio de Economía y Finanzas, en el año 2006 los agentes
participantes superaron los 300,000.
323
solamente da a conocer los resultados presupuestarios a nivel contable (ingresos y
gastos), sino también los avances en la ejecución del Plan de Desarrollo Concertado, los
logros en materia de participación ciudadana, las alianzas institucionales establecidas,
las gestiones exitosas en el apalancamiento de recursos externos, y las proyecciones en
materia de desarrollo local que se propone la gestión para el siguiente ejercicio fiscal.
En numerosos casos se ha ampliado la oferta participativa mas allá de la asignación de

los recursos disponibles para el plan de inversión anual, extendiéndosela a los diferentes
campos de acción municipal, a través de la constitución de comisiones municipales
ampliadas o de Comités Distritales de Desarrollo.
cuenta con metodologías desarrolladas, que facilitan su replicabilidad, permaneciendo
sin embargo las tensiones no resueltas entre lógicas territoriales y sectoriales.

De manera general, se puede afirmar que “más allá de sus limitaciones, los procesos
exhiben tres grandes logros: 1) el incremento de la participación de la población
habitualmente excluida de las decisiones de gobierno y de asignación presupuestal; 2) el
establecimiento de acuerdos entre diversos sectores de la población; y, 3) un reparto
más racional y equitativo del presupuesto municipal”428.
Inversiones municipales.
De manera general, los recursos presupuestales de que disponen las municipalidades

rurales provienen en su totalidad de las transferencias del gobierno central. No generan
recursos locales por tributos o arbitrios. Si bien hasta hace poco el Foncomun era la
principal fuente de ingreso de los gobiernos locales, ahora y a pesar de su sostenido
incremento vinculado al crecimiento económico del país, tiende en las dos regiones
consideradas a ser desplazado por los aportes del canon429. Lo que introduce un factor
de desigualdad, en parte aleatorio, en los recursos de que disponen las municipalidades
rurales en función de la región a la que pertenecen430. Este incremento de las
transferencias da un mejor margen de maniobra a las municipalidades para aumentar los
techos presupuestales de sus inversiones, que superan lo reservado en forma
428
Diez 2005, en un estudio en torno a los PP de diez provincias del sur andino, cuatro de Cusco (Calca,
Quispicanchis, Paruro y Cusco) y seis de Puno (Juli, Ilave, Azángaro, Sandia, Carabaya y Lampa).
429
En Piura, Canon generado por la explotación de los hidrocarburos en el espacio litoral de la región.
Canon gasifero (Camisea) y minero (Tintaya) en Cusco.
430
En 2006, la inversión per capita de las municipalidades rurales de la sierra cusqueña era más del doble
que la de las municipalidades de sierra del extremo norte (Piura)
324
discrecional por gastos de funcionamiento, de administración y de gestión de
compromisos financieros.
Los dos principales rubros de inversión se refieren al acondicionamiento productivo del

territorio mediante infraestructuras de las que la sierra padece -por contraste con los
valles agroindustriales de la costa- de un importante déficit histórico de inversiones
públicas: infraestructuras viales y riego. Prioridad otorgada por un lado a la
conectividad y mejores condiciones de acceso al mercado, y por el otro al incremento de
la oferta agropecuaria. En Piura una fracción importante de este tipo de inversiones se
destina al mantenimiento y rehabilitación de dichas infraestructuras, muy vulnerables
frente a las intensas lluvias de verano. En Cusco se prioriza la construcción de
reservorios y pequeñas represas, y la tecnificación del riego (riego por aspersión)
principalmente para el mejoramientos de los pastos y la crianza de animales.
Agrupando las inversiones por áreas de intervención, la mayor parte (cerca de la mitad
de las inversiones totales), se dirige a lo que en esta red de investigación hemos
denominado “desarrollo rural”431, diferenciándolo del “desarrollo social”432 y del
“desarrollo urbano”433.
Es relevante destacar que una fracción relativamente menor de las inversiones, el 5.5%
en Piura434, y el 11% en Cusco435 se dirige a programas o acciones dirigidas a fomentar
actividades productivas específicas, principalmente agropecuarias. En este reparto
desigual entre obras y programas de desarrollo se combinan diversos factores: Un
elemento de inercia en la expresión por la población de sus necesidades y un
pragmatismo que prioriza resultados inmediatamente tangibles. Un alcalde que en su
afán de desarrollo pretendiese reducir sistemáticamente y en el corto plazo el peso de las
obras en las inversiones municipales para sustituirlas por la ejecución de programas de
promoción se expondría a un riesgo político mayor. Al mismo tiempo diseñar y ejecutar
programas innovadores exige recursos profesionales y técnicos todavía escasos. A pesar
de todo, el monto invertido en los programas de promoción que era en los primeros años
una suma casi residual tiende a crecer paulatinamente, particularmente en Cusco.
La diferencia entre las dos regiones, en la magnitud de recursos asignados para el

fomento del desarrollo económico local refleja en parte la débil articulación de la sierra
piurana con la red regional de ciudades ubicada fuera de su territorio, cuyo dinamismo
se nutre principalmente de las actividades de la agroindustria y de la pesquería industrial
y que importa de Lima y de las redes nacionales de distribución la mayor parte de sus
bienes de consumo. La demanda del mercado turístico de la ciudad de Cusco en
constante crecimiento es por contraste una poderosa incitación para el incremento de la
431
Infraestructuras rurales (caminos rurales y electrificación), y financiamiento de proyectos y programas
de promoción de actividades rurales (promoción agropecuaria, industrial, del turismo, fomento de la
pesca y comercialización). Representan en cada una de las dos regiones estudiadas el 43% de las
inversiones totales.
432
Infraestructuras educativas y centros deportivos, cultura, salud, nutrición, servicios básicos de agua,
alcantarillado y saneamiento representan en cada una de las dos regiones estudiadas el 37% de las
inversiones totales.
433
Calles, plazuelas, jardines y locales comunales. Un gasto menor (alrededor del 10% de las inversiones
totales) en relación con lo “rural” y lo “social”.
434
Apoyo a la producción agropecuaria: 5.1%. Otras actividades 0.4%. Ver anexo No. 3.6.
435
Apoyo a la producción agropecuaria: 7.1%. Otras actividades 3.8%. Ver anexo No. 3.6.
325
comercialización de la producción agropecuaria, la construcción de centros artesanales
y la implementación de servicios turísticos.
Reconversión productiva vs fortalecimiento de los sistemas de producción

tradicionales.
En Piura, en pocos años, la estrategia de Cepicafe gremio y empresa, ha revolucionado

las prácticas culturales y el tratamiento post-cosecha de los pequeños productores
cafetaleros serranos, logrando exportar su producción al mercado solidario y otros
mercados especializados y exigentes. Cepicafe dispone ahora de su propia planta de
procesamiento y se ha beneficiado en este proceso de tecnificación, capitalización e
integración al mercado internacional del apoyo de la cooperación internacional. La
necesidad de garantizar su sostenabilidad sin estos aportes, y teniendo en cuenta la
fluctuación de los precios del café, la ha inducido a diversificar su producción y a
incursionar en otros agro negocios, principalmente panela (azúcar ecológico) y
mermeladas dirigidas ambas al mercado internacional.
Su éxito ha modificado la percepción o los prejuicios que tenían las elítes económicas y
politicas regionales propensos a ocultar las potencialidades del mundo rural y de la
pequeña agricultura. Ahora, dieciocho de los veintidos municipios rurales de la zona
andina han implementado “proyectos café” y “proyectos panela” por iniciativa propia y
en cooperación tecnica con Cepicafe, que por otra parte asegura su comercialización.
Sin embargo dicha experencia tiene límites. El cultivo del café exige condiciones
ecológicas que no son disponibles en toda la Sierra de Piura. En las zonas apropiadas
no todos los agricultores, por el elevado numero de minifundios (menos de 2 ha) y por
la estrategia campesina de diversificación de cultivos para garantizar su seguridad
alimentaría, disponen de parcelas de tamaño suficiente para que les sea rentable
especializarse y asociarse a Cepicafe. Ambos factores limitan la capacidad de aumentar
la producción de café dentro de la Sierra de Piura.
Ha calado en gran parte de las autoridades la idea de desarrollar otras líneas de

producción de carácter agroecológico sin encontrar todavía los medios o los canales
para implementarlas. Otros proyectos, fomentados por las Oder de las municipalidades,
mejoramiento genético del ganado vacuno, incremento del rendimiento del trigo e
instalación de equipos post cosecha (trilladoras, molinos) si bien han permitido
aumentar los rendimientos no han desembocado en la creación de cadenas de valor y la
comercialización hacia nuevos mercados. Por otra parte, muchos agricultores se resisten
a abandonar sus cultivos tradicionales, maíz, papa, arveja, menestras y frijoles, en su
mayor parte dirigido al consumo familiar.
En Cusco como en Piura se nota de parte de los alcaldes un cierto escepticismo frente al
Programa Sierra Exportadora del cual perciben pocos avances. Algunos vaticinan que
no va a tener mucho éxito puesto que la preocupación de las familias es de satisfacer sus
necesidades alimenticias y que la atomización de la tierra restringe la posibilidad de
acopiar grandes volúmenes. Subrayan que las condiciones climáticas, los suelos, la
topografía, el tamaño de las cedulas de cultivo, la organización del riego no permiten
extrapolar para la sierra el camino productivo de la costa donde predomina la
agricultura especializada en grandes extensiones.
326
En el debate se confrontan dos visiones del desarrollo agrario y rural: por un lado, el
énfasis en cultivos tradicionales (cereales y tubérculos andinos), que privilegia la
seguridad alimentaría y la sostenibilidad de los recursos, y en torno a los cuales el
mejoramiento de las prácticas productivas, tecnologías limpias e incrementos de
productividad, permitirían responder mejor a la demanda interna en el marco de fuertes
alianzas locales, en particular con los municipios. Por el otro, los que argumentan que el
potencial agro exportable de la región no se define partiendo de la oferta sino de lo que
el mercado demanda: “producir lo que se vende y no vender lo que se produce”;
introduciendo nuevos cultivos y la tecnología y los insumos que les corresponden.
En realidad, aunque todavía a pequeña escala, los municipios facilitan, en coordinación

con ONG, experiencias productivas que responden a estos dos paradigmas: por ejemplo
comercialización bajo criterios de calidad y de regularidad de papa orgánica nativa alto
andina hacia cadena de hoteles de alta categoría; introducción del cultivo de alcachofa
bajo contratos con plantas de procesamiento ubicadas en Arequipa a doce horas de los
campos de producción.
Sin embargo, el eje estratégico priorizado con más determinación y según diferentes
modalidades por un conjunto de instituciones locales, municipalidades distritales
(Quiquijana), provinciales (Anta) y mancomunidades (Altiva Canas) es el desarrollo
pecuario. Familias rurales de bajos recursos, en su mayoría aisladas de centros urbanos,
disponen de pequeñas extensiones de tierra hábiles para el cultivo, pero tienen acceso a
pasturas con bajo número de ganado mayor y menor, que destinan al autoconsumo y de
forma esporádica a la venta.
Con el apoyo de diversas instituciones de desarrollo privadas y públicas y los recursos

del presupuesto participativo se brinda capacitación y asistencia técnica en salud y
alimentación animal, mejora de riego y de pastos que aumentan la capacidad productiva
y reducen drásticamente el tiempo de engorde. Se fomenta el mejoramiento genético
mediante la inseminación artificial. Con la reinversión de las ganancias se adquiere
vientres de raza y equipos para la elaboración de productos lácteos como yogurt,
manjar blanco o quesos. Se ha fortalecido a las organizaciones de los productores que
ahora acuden a ferias locales y regionales.
Según los técnicos y autoridades políticas entrevistadas, y que participaron en estas

experiencias, esto no significa que la ganadería este volviéndose más importante que la
agricultura. Sigue considerándose una actividad complementaria. Sin embargo la vía
ganadera esta adquiriendo un gran dinamismo en una gran variedad de situaciones
ecológicas, sociales e institucionales, donde no seria posible la reconversión y/o
intensificación productiva alentadas por el establecimiento de cadenas conforme a los
postulados estratégicos del Proyecto Sierra Exportadora
Articulación entre los gobiernos regionales, provinciales y distritales
El marco normativo de la descentralización otorga a los municipios provinciales un

papel de bisagra entre gobiernos distritales y Gobierno Regional. La Ley Orgánica de
Municipalidades dispuso que el CCL Provincial coordina, concierta y propone un Plan
de Desarrollo Concertado (PDC) Municipal Provincial, en base al PDC Distrital, el cual
luego de ser aprobado se eleva al CCR para su integración al PDC Regional. Existe por
lo tanto la clara intención de establecer una concordancia entre las visiones del
327
desarrollo y la definición de lo objetivos estratégicos en los niveles locales y regional.
Un conjunto de obstáculos y dificultades limitan los alcances en este terreno.
Los PDC se elaboran en forma independiente, según temporalidades diferentes, y sin

criterios uniformes para entender qué se debe considerar como eje estratégico. En la
practica, no se realiza el esperado movimiento armónico de integración secuencial desde
abajo hacia arriba, del PDC distrital al PDC provincial, del PDC provincial al PDRC.
Tanto por problemas de comunicación entre los tres niveles de gobierno como de
diferencias en la información de que disponen y en los criterios de análisis que utilizan
para identificar características comunes y problemas y potencialidades específicas a
diferentes escalas, la construcción de una visión común y consistente del territorio
compartido es todavía una apuesta más que una realidad asentada. Que no haya
correspondencia entre planificación regional y local es inherente al modelo que pretende
aplicarse en forma indiferenciada a escala y niveles de complejidad distintos436. El
mecanismo participativo que tiene una significación muy alta en los espacios más
pequeños (distrito), se diluye en buena cuenta al nivel regional.
El problema de la débil articulación entre los niveles subnacionales de gobierno se

repite y aún se agudiza en torno a la supuesta sincronización entre los diferentes
Procesos de presupuesto participativo que debería permitir la retroalimentación de los
procesos tanto del distrito a la provincia como de la provincia a la región, conforme al
principio de subsidiaridad que plantea que los gobiernos regionales invierten en
proyectos de impacto regional, las municipalidades provinciales en proyectos de
impacto provincial o interdistrital y los distritos en proyectos de interés vecinal. En
primer lugar, y salvo excepciones contadas, tanto la complejidad de los procesos como
la premura del tiempo para respetar las plazos establecidos por el MEF impiden en la
práctica que, tal como lo presuponen sus instrucciones, los procesos se inicien y
culminen primero en los distritos, luego en las provincias y después en las regiones:
hasta ahora se realizan simultáneamente. Los caminos de la coordinación inter-niveles
tienden por lo tanto a transitar fuera de las reglas establecidas por el sistema: los
alcaldes mantienen negociaciones informales con el presidente regional por fuera de los
talleres de concertación para que incorpore en el presupuesto regional y en forma
discrecional proyectos de carácter local. Es frecuente también que los presidentes
regionales, para cumplir con sus compromisos electorales o para conseguir lealtades
tomen la iniciativa de realizar obras de impacto local sin previa coordinación con los
alcaldes, en particular cuando no pertenecen al mismo movimiento o familia política.
Para muchos analistas el territorio provincial seria el ámbito privilegiado para planificar
y promover acciones de desarrollo. Sin embargo los gobiernos provinciales no parecen
tener aún una consistente capacidad de articulación con los distritos que lo conforma. La
Constitución de 1993 al homogeneizar a todas las municipalidades, encargándoles la
misma misión y otorgándoles iguales competencias debilitó a las provinciales que
perdieron su preeminencia sobre las distritales. Sus funciones para el ámbito
interdistrital de la provincia son limitadas. De manera general, en el ámbito rural, las
municipalidades provinciales tienden a actuar como la municipalidad del distrito capital
y no del conjunto de la provincia437. Es el caso, en particular, del presupuesto
436
Grompone 2006.
437
“Un problema central es la falta de liderazgo provincial. Siento que las autoridades provinciales no
han asumido en serio su rol provincial sino que se han circunscrito a la capital del distrito. Van a los
distritos para ofrecer un par de obras, pero sin considerar el proceso de desarrollo provincial. Yo no veo
328
participativo. Se manejan dos presupuestos, uno para el distrito capital con participación
de la sociedad civil local. El otro, que se realiza en forma separada, es el reparto entre
los alcaldes de la transferencia del Foncomun destinada al ámbito provincial438.
Cada municipio provincial y la región cuentan con planes, pero escasamente son
utilizados para articular problemas, potencialidades y propuestas de actuación común a
los distritos de la provincia, y de estos con lo regional, en una lógica de articulación de
un espacio mayor. Desarticulación que limita el uso de estos planes como instrumento
de gestión, que ayude a mejorar la toma de decisión en territorios más amplios que
sobrepasan el propio municipio. Por todas estas razones no es posible considerar a priori
que, salvo excepciones, existan ya estrategias concertadas entre los tres niveles de
gobierno para enfrentar en forma consistente los problemas de desarrollo rural en los
territorios jurisdiccionales que se superponen.
Alianzas estratégicas.
El gran ausente de la planificación, la gestión concertada y el diseño de acciones para el

desarrollo local en las sociedades de alta ruralidad, son los empresarios, los colegios
profesionales y las universidades; definen sus intereses en otros espacios. Al contrario
es usual la presencia de funcionarios públicos o representantes del Estado en los talleres
participativos y comisiones especializadas; aportan una capacidad técnica pero en
general no tienen la capacidad de comprometer el sector al cual pertenecen.
En este contexto las ONG y las instituciones de cooperación internacional tienen

vocación –tal como se lo ha reseñado a lo largo de este informe- a ser los aliados
privilegiados de los municipios rurales. Muchos de estos organismos que en el pasado
definían en forma discrecional cuales eran los grupos de beneficiaros de sus
intervenciones, comunidades campesinas, organizaciones sociales, productivas, de
mujeres, etc, establecen ahora en forma sistemática acuerdos y convenios con los
gobiernos locales para actuar en forma concertada y generar sinergias en una
perspectiva que enfatiza la población de todo un territorio y no solo grupos metas
delimitados. Aportan competencia profesional y recursos adicionales para las
actividades en que contribuyen. Sus líneas de acción, que siempre incluyen el
fortalecimiento de capacidades, son muy diversas. Predominan los programas
orientados a fomentar la gobernabilidad y el desarrollo institucional. En segundo lugar
viene el apoyo a proyectos de desarrollo local, principalmente agropecuarios:
consolidación de las organizaciones de productores y promoción del acceso al mercado.
La participación de las ONG en los Consejos Distritales de Desarrollo, las Comisiones
Municipales de Concertación u otras instancias consultivas permite evitar la duplicación
de esfuerzos. Una practica nueva y que rompe con la lógica del asistencialismo vigente
es la disposición de los municipios de poner una contrapartida para el desarrollo de
proyectos cofinanciados.
Sin embargo, reubicando las intervenciones substanciales y útiles de estos “aliados” en

un marco territorial más amplio, aparecen como muy localizadas, puntuales en
en Juli un proyecto de desarrollo provincial, solo un par de carreteras por ahí” (Juan Casazola, Director
CARITAS Juli), citado por Torres 2006: 25.
438
Decreto Supremo Nº 06-94-EF.
329
determinados temas, concentradas en los distritos, mucho menos sostenidas en las
provincias y sin capacidad de validar desde lo local propuestas de alcance regional
Las asociaciones municipalidades interdistritales y la rearticulación territorial
Desde el final de la época colonial se ha vivido en el Perú un proceso de fragmentación

territorial. En el ultimo medio siglo prevalecía una dinámica permanente de entropía y
de creación de nuevos distritos En estos años nos encontramos en un punto de inflexión
donde desde abajo se comienza a dar la vuelta a este proceso y a rearticularse territorios
locales. En Cusco como en Piura, municipalidades rurales están asociándose
voluntariamente para la gestión de territorios colindantes, enfrentar en forma conjunta
problemas compartidos, aprovechar en una escala mayor potencialidades comunes y
emprender proyectos productivos estratégicos. En varios casos las mancomunidades
asocian distritos que pertenecen a diferentes provincias, una manifestación, entre otras,
de que las redes sociales y los flujos económicos transcienden las demarcaciones
administrativas y políticas.
La dinámica de subdivisión de la demarcación territorial vigente expresaba una

estrategia de las poblaciones involucradas y de sus representantes para acercar al
Estado y a sus políticas públicas; provocar y promover su presencia a pequeña escala,
en particular bajo la forma de la escuela y del puesto de salud. Ahora, en el marco de la
descentralización y con la incorporación de nuevas funciones a su gestión, las
municipalidades rurales perciben el interés de asociarse en espacios intermedios por
encima del distrito, que suele conformar un espacio pequeño para políticas de desarrollo
de gran calado.
Las nuevas mancomunidades rurales catalizan cooperaciones previas entre

municipalidades colindantes. Nacen de la voluntad política de los alcaldes. Esta
estructura de integración horizontal les permite mantener sus atribuciones y su cuota de
poder sin subordinarse a otra autoridad política de rango superior, lo que se produciría
si promovieran la fusión entre distritos.439 Las nuevas unidades territoriales se están
dotando de nuevas herramientas de gestión como por ejemplo, planos de ordenamiento
territorial mancomúnales, pero los entes ejecutores son los distritos. No son un nuevo
nivel de gobierno, respetan las instancias municipales, no emiten ordenanza. Por lo
tanto, no son estricto sensu una comunidad política.
Incrementan la capacidad de negociación de sus integrantes con la Región, con las ONG
y otras instituciones de cooperación. Ya estas mancomunidades han demostrado una
alta capacidad de forjar con ellas alianzas estratégicas plurales. Esta dinámica de unidad
interdistrital tiene por el momento un carácter instrumental y funcional. Un largo
camino ha de recorrerse para que demuestre su capacidad de integración territorial,
recomponiendo territorios que tengan identidad propia.
Municipios y desarrollo territorial rural
La posición que ocupan ahora los gobiernos locales de la sierra en el enfoque territorial
del desarrollo rural no es arbitraria. La reorientación de su visión hacia lo rural440, el
439
En mayo 2007 se promulgó la Ley 29021, Ley de Promoción para la Fusión de Municipios Distritales.
440
Un cambio fuerte en relación a la situación que menciona Diez (1999: 294) en su balance para
Seminario Permanente de Investigación Agraria - SEPIA VII de las investigaciones sobre la sociedad
330
traslado creciente de recursos desde el centro441, la institucionalización de procesos
participativos, el impulso a procesos de desarrollo económico local, el fortalecimiento
del tejido organizacional y el fomento de la participación comunitaria, los arreglos
institucionales que les permiten regular las intervenciones de los organismos de
cooperación con los cuales se han establecidos alianzas, la proximidad con los diversos
fenómenos que ocurren en sus respectivos territorios, son disposiciones de gran
relevancia para crear las condiciones básicas de impulso de los procesos de desarrollo
territorial y de su sostenabilidad.
Obviamente, el desempeño de las municipalidades rurales es desigual y heterogéneo en

función de sus medios y de las condiciones en que operan. Profundas diferencias e
inequidades horizontales las separan en función de su tamaño en población (al cual esta
directamente asociado la provisión de personal -funcionarios y técnicos- de que
disponen), de su acceso o no al Canon Minero, del apoyo que le brinden o no ONG y
organismos de desarrollo privados y públicos, de su localización en relación a las
principales plazas de mercado, capital regional y ciudades intermedias.
Otros factores de divergencia son de carácter sociopolítico (liderazgo del alcalde,

fragmentación social, rivalidad y conflictos entre facciones) o socioeconómico (nivel de
pobreza en su zona, inserción de la región en que pertenecen a mercados dinámicos
nacionales, e internacionales).
Al mismo tiempo un conjunto de fenómenos de diversas índoles inducen cambios en los

comportamientos que se enmarcan en el proceso de integración de las sociedades rurales
de la sierra a lo nacional: carácter cada vez mayor de la interrelación entre lo urbano y
lo rural, migraciones internas, expansión del sistema educativo formal, influencia
adquirida por los medios de comunicación de masas, regularidad de los ciclos
electorales, peso creciente de las organizaciones femeninas, y más que todo el avance de
la economía de mercado.
La adopción, en forma diferenciada, por las instituciones locales de un enfoque

territorial del desarrollo rural, y las mejoras que hemos identificado, no implican por si
mismo que estemos presenciando el despegue de procesos de desarrollo territorial rural
endógenos. Las transformaciones institucionales y productivas en curso encuentran
límites internos y externos.
En los avances que hemos analizado, destacan los que conciernen al desarrollo
institucional. Van a la par con la introducción de nuevas formas de gobernar, o sea de
gobernanza, concepto por el cual se caracteriza los procesos de coordinación entre
actores que no son todos estatales ni aún públicos, de grupos sociales y de instituciones,
para lograr metas propias discutidas colectivamente en unos ámbitos fragmentados,
cuyas fronteras son inciertas442.
rural: “La mayoría de trabajos, además de insistir en que la realización de obras de infraestructura física
se considera como la tarea por antonomasia de los municipios, añade que se trata de obras realizadas
mayoritariamente en la capital o en los centros poblados del distrito. Esto se traduce en la separación –
cuando no en el conflicto- entre el municipio y las comunidades (…)”.
441
En el mismo texto, Diez señala a propósito de la provincia de Quispicanchis que “La mayor parte del
presupuesto (73%) se destina a gastos de funcionamiento y sueldos”. O sea una distribución exactamente
inversa a la actual.
442
Revesz 2005.
331
Mientras que la gobernabilidad es la capacidad de gobernar443, la gobernanza es
sencillamente una forma de gobernar cuyos criterios son transparencia, participación y
rendición de cuentas. El marco de este estudio remite a los procesos que hemos
considerado y en los cuales las autoridades municipales despliegan sus capacidades para
articular e involucrar la sociedad civil de su territorio en una propuesta de desarrollo
concertada, estableciendo mecanismos y espacios para su participación en la toma de
decisiones de las prioridades del desarrollo local y rural.
Un límite externo que encuentran aún las experiencias más consolidadas operando en
un contexto favorable, es la desarticulación en lo político administrativo entre lo local y
lo regional -como si fueran territorios estancos- inherente al deficiente diseño de las
normas que rigen la pretendida sincronía en el uso de estas dos herramientas de
gobierno que son la planificación estratégica concertada y el presupuesto participativo.
Son más bien, límites internos – endebles capacidades de gestión y de emprendimiento,

desencuentro entre lógica de potencialidades y oportunidades en una perspectiva a largo
plazo y lógica de necesidades a las cuales responder en forma inmediata, el reducido
tamaño del ámbito en que operan las instituciones locales, etc.- que restringen los
alcances de la transformación productiva del territorio. Sin embargo, como lo recalca
José-Maria Caballero: “son remotas las opciones de lograr desarrollo rural simplemente
con la mejora del suministro y productividad de los cultivos y la ganadería”444.
Cómo territorializar las políticas sectoriales, cómo atraer la inversión privada, cómo
insertarse en nuevos mercados, cómo tomar en cuenta las estrategias de reproducción
extra prediales de las familias campesinas, son cuestiones a las cuales no es siempre
fácil o posible responder desde un municipio rural y que suponen una vinculación
dinámica con espacios más amplios.
Sin embargo, y a pesar de las limitaciones y carencias que obstaculizan su desempeño,

la efervescencia institucional en curso y la prioridad creciente dada a un abanico de
apuestas productivas, abogan para que los municipios rurales de la sierra sean
considerados como una malla territorial básica en el diseño y la ejecución de estrategias
nacionales de desarrollo territorial rural.
Por cierto, las localidades y las regiones no son islas de micro y meso desarrollo.
Mientras persista un modelo de crecimiento económico marcadamente excluyente y no
se cuente con políticas sociales de carácter universal que permitan el acceso a la
población rural de servicios de calidad en salud, educación y vivienda445, las iniciativas
institucionales y colectivas y las expectativas de las sociedades rurales de la sierra
peruana se verán en gran parte frustradas o estancadas.
443
La gobernabilidad puede ser definida como “la cualidad propia de una comunidad política según la
cual sus instituciones de gobierno actúan eficazmente dentro de su espacio de un modo considerado
legítimo por la ciudadanía, permitiendo así el libre ejercicio de la voluntad política del poder ejecutivo
mediante la obediencia cívica del pueblo” Arbós y Giner, 1993.
444
Caballero 2002.
445
Mora 2006.
332
Anexo 3.1. Información de la sierra de Piura
Cuadro A.3.1.1. Población rural de los Distritos de la Sierra* de Piura:

Pob
Provincia Distrito Pob Rural TOTAL RUR%
Urbana
AYABACA** 4,708 32,736 37,444 87,4
FRIAS 1,994 20,818 22,812 91,3
JILILI 340 2,635 2,975 88,6
LAGUNAS 209 6,040 6,249 96,7
AYABACA MONTERO 1,105 6,560 7,665 85,6
PACAIPAMPA 1,109 24,679 25,788 95,7
PAIMAS 1,726 8,035 9,761 82,3
SAPILLICA 691 10,341 11,032 93,7
SICCHEZ *** 1,192 1,264 2,456 51,5
SUYO 888 11,175 12,063 92,6
CANCHAQUE 1,617 7,625 9,242 82,5
EL CARMEN DE LA FRONTERA 473 12,220 12,693 96,3
HUANCABAMBA** 6,899 22,533 29,432 76,6
HUARMACA 1,681 36,528 38,209 95,6
HUANCABAMBA
LALAQUIZ 530 4,770 5,300 90,0
SAN MIGUEL DE EL FAIQUE 930 8,500 9,430 90,1
SONDOR 979 7,507 8,486 88,5
SONDORILLO 453 10,211 10,664 95,8
CHALACO 1,313 8,676 9,989 86,9
SANTA CATALINA DE MOSSA*** 1,399 3,113 4,512 69,0
MORROPON
SANTO DOMINGO 1,060 6,950 8,010 86,8
YAMANGO 1,431 8,409 9,840 85,5
TOTAL 22 Distritos 32,727 261,325 294,052 88,9
Fuente: INEI. X Censos de población y vivienda, 2005. * Por tener su capital una altitud menor a los
2,000 m.s.n.m, algunos distritos no son considerados por el INEI como distritos de Sierra.
** Distrito Capital de Provincia.
*** Distritos que tienen entre más de 50% y menos 75% de población rural.
Todos los otros distritos tienen más del 75% de población rural.
Elaboración: CIPCA.
Cuadro A.3.1.2. Sierra Rural PIURA: Evolución de las transferencias totales a municipios 2003-
2006 (En nuevos soles)
Fuentes 2003 2004 2005 2006
Canon 11,714,343 10,987,860 27,280,975 36,472,705
Foncomun 28,311,600 30,614,496 34,783,292 40,787,534
Recursos ordinarios 5,354,592 19,464,740 9,366,975 8,377,065
Otras fuentes 1,919 7,290 16,819 20,742
Total 45,382,455 61,074,387 71,448,061 85,658,046
Elaboración: CIPCA.
Cuadro A.3.1.3. Sierra Rural Piura: Inversión Municipal 2006

PIURA (22 dist)
Ejecución
S/. %
Inversión 52,168,327 56%
Otros gastos 41,175,518 44%
Total 93,343,845 100%
Fuente: SICON 2006, Elaboración: CIPCA
333
Cuadro A.3.1.4. Sierra Rural Piura: Inversión Municipal 2006 - desagregado
Inversión (S/.) %
Promoción Agraria 5,576,920 10.7%
Caminos Rurales 13,544,202 26.0%
Electrificación Rural 2,917,977 5.6%
Otros 211,543 0.4%
Edificaciones escolares 7,448,230 14.3%
Centros deportivos y recreativos 894,744 1.7%
Difusión cultural 637,594 1.2%
Saneamiento general 5,111,636 9.8%
Promoción y asistencia comunitaria 2,967,940 5.7%
Atención medica básica 1,002,522 1.9%
Promoción y asistencia social 891,727 1.7%
Salud ambiental 116,488 0.2%
Vías urbanas 4,620,990 8.9%
Parques y jardines 637,646 1.2%
Planeamiento urbano 479,919 0.9%
Limpieza pública 193,268 0.4%
Administración General 4,914,981 9.4%
TOTAL 52,168,327 100.0%
Cuadro A.3.1.5. Sierra Rural Piura: Inversión Municipal 2006 – desagregado – temas de inversiòn
PIURA (22 dist)
Inversión (S/.) % de la InvTot
"DESARROLLO RURAL" 22,250,642 42.7%
"Desarrollo Social" 19,070,881 36.6%
"Desarrollo Urbano" 5,931,823 11.4%
Administración 4,914,981 9.4%
TOTAL 52,168,327 100.0%
Cuadro A.3.1.6. Sierra Rural Piura: Inversión Municipal 2006 – desagregado – Rubros de
“Desarrollo Rural”
PIURA (22 dist)
Inversión (S/.) %
Promoción Agraria 5,576,920 25.1%
Caminos Rurales 13,544,202 60.9%
Electrificación Rural 2,917,977 13.1%
Otros 211,543 1.0%
TOTAL 22,250,642 100.0%
Cuadro A.3.1.7. Sierra Rural Piura: Inversión Municipal 2006 – desagregado – Rubros de
“Promoción agraria”
PIURA (22 dist)
Rubros de Promoción Agraria
Inversión (S/.) %
Apoyo a la producción 2,495,773 44.8%
Riego 2,916,222 52.3%
Bosques / reforestación 164,925 3.0%
TOTAL 5,576,920 100.0%
334
Anexo 3.2. Talleres descentralizados PPR 2008 - Zona Andina Piura. Prioridades de
Inversión
Los días 11, 13 y 15 de junio 2007 se realizaron en tres localidades de la sierra piurana,
Ayabaca, Chalaco y San Miguel del Faique, los talleres de trabajo del presupuesto participativo
regional año fiscal 2008 correspondiente al sub espacio geoeconómico Andino de Piura.
Presentamos en forma secuencial

1. La distribución espacial de los distritos que participaron
2. El programa y metodología de los talleres.
3 Los resultados de los grupos de trabajo por objetivos estratégicos del Plan de Desarrollo
regional 2007 – 2011, en los cuales los participantes identificaron en cada uno de estos tres
talleres, los principales problemas, las prioridades de inversión y las oportunidades o
potencialidades..
4 La distribución por espacio y por categoría de los 132 participantes a estos talleres.
5 Las prioridades de inversión agregadas de los grupos de trabajo de los tres talleres
desarrollados en la zona andina.
Cudro A.3.2.1. Talleres Sub Espacio Andino Piura 2008

Sub espacio Distritos Fecha Localidad
Andino “B” Paimas, Sapillica,Lagunas, Montero, Jilli, 11 de junio Ayabaca
Sichez, Ayabaca.
Andino “C” Yamango, Santo Domingo, Chalaco, Santa 13 de junio Chalaco
Catalina de Mossa, Pacaipampa y Frias
Andino “A” Huarmaca, Canchaque, San Miguel del 15 de junio San Miguel del
Faique, Huancabamba, Sondor, Sondorillo, Faique
Carmen de la Frontera, Lalaquiiz.
El programa desarrollado en cada uno de los talleres tuvo el siguiente esquema:

Programa
1 Inscripción de participantes
2 Presentación e inauguración del Taller
3 Exposición sobre los conceptos básicos del PP 2008, su avance a la fecha y las experiencia
del 2007
4 Presentación avances del Proceso de Planeamiento Regional
5 Exposición Balance del Programa de Inversiones 2006 y avances del 2007, en relación con
los PIP priorizados en el PP correspondiente.
6 Exposición sobre los alcances de la Ley del Sistema Nacional de Inversión Pública SNIP
7 Presentación de la Metodología de los talleres de trabajo, para identificación de los problemas
y proyectos
8 Refrigerio
9 Trabajos de grupos
10 Plenaria
Resultados de los grupos de trabajo por objetivos estratégicos del Plan de Desarrollo Regional
2007 – 2011, en los cuales los participantes identificaron los principales problemas, las
prioridades de inversión y las oportunidades o potencialidades en cada localidad.
335
OBJETIVO ESTRATEGICO 01: Acondicionamiento y uso del territorio incorporando la
gestión del riesgo
Ayabaca
PROBLEMAS PRIORIDADES OPORTUNIDADES
Deficiente integración vial de la Construcción y Rehabilitación Aprovechar los recursos del
provincia con sus distritos y el resto de la carretera Montero-Jilili- Fondo Binacional y nuestra
de la región Sicchez-Ayabaca condición de provincia de
frontera
Construcción y Mejoramiento Aprovechar la política de
de la carretera Puente Paraje- descentralización y los
Montero-Ayabaca-Espindola incentivos a zonas de frontera
rural y de pobreza
Construcción y Mejoramiento
de la carretera Suyo-Jililí-
Sicchez-Ayabaca
Falta y/o deficiencia de una política
efectiva para la aplicación de
normas para el cuidado y
conservación del Medio Ambiente
Inadecuado aprovechamiento del Construcción de reservorio Aprovechar la apertura a los
recurso hídrico Los Molinos mercados nacionales e
internacionales para los
productos nativos y
alternativos
Construcción del reservorio
Cahuangate
Construcción de Reservorio
Sapillica
Canal de irrigación Anchalay-
Suyo
Falta de una política de titulación de
tierras y apoyo efectivo a la
agricultura
Inadadecuada y desarticulada
explotación minera de manera
informal
Chalaco
Deficiente integración vial de la Construcción, Rehabilitación y Diversidad ecológica para
zona andina y su entorno con el Mejoramiento del eje carretero aprovechar sus recursos
resto de la región Morropón-Paltashaco-Santo naturales y fomentar el turismo
Domingo-Chalaco- ecológico y de aventura
Pacaipampade la carretera
Montero-Jilili-Sicchez-Ayabaca
Construcción y Mejoramiento
del eje vial Morropón-Santa
Catalina de Mossa-Yamango-
Huancabamba
Construcción, Rehabilitación y
Mejoramiento del eje vial
Chulucanas-Frías-Meseta
Andina-Lagunas-Ayabaca
Deficiente uso y manejo de los Sistemas de almacenamiento y Presencia del recurso hídrico
recursos naturales (agua, suelos, distribución del recurso hídrico
bosque)
Tecnificación agrícola y
ganadera
336
Amenaza de la actividad minera
sin uso de tecnología que proteja
el Medio Ambiente
Falta de una política efectiva para Elevado nivel de identidad de
el saneamiento y ordenamiento la comunidad, sus instituciones
del territorio y autoridades
Deficiente promoción para el
desarrollo del turismo
San Miguel del Faique

Difícil transitividad e integración Carretera integral binacional Cuenta con potencial turístico
de la zona andina en los distritos y agrario en la zona andina
de la costa y otras provincias:
Jaen, San Ignacio
Ausencia de un estudio vial Construcción carretera regional Existencia del Instituto Vial
integrador de la zona andina en la San Miguel de El Faique- Piura-secciónHuancabamba
región Sondorillo-Huancabamba
Mal estado de las trochas Mejoramiento de Trochas Recursos turísticos (naturales-
carrozables de penetración del carrozables Sondor - Sr. Cautivo arqueológicos)
distrito a sus caseríos Exhuberante producción
agrícola, ganadera
Recurso Humano
Falta diseño técnico de trochas Cambio de concepto de diseño Plan Vial Departamental Piura
carrozables entre distritos de las vías de integración
regional, nacional, binacional
Programas de Represamiento
(microrepresas)
-Construcción represa Simbila
(Agua - Chorro Blanco - Sondor)
-Construcción minirepresa Peña
Blanca - Cuenca P. Serran - S.M.
El Faique
-Construcción de reservorios,
integrado a sistemas de canales
en Margen Derecha e Izquierda
del río Huancabamba
Infraestructura de riego, canales y Agua permanente en las zonas
reservorios altas de los distritos
Recursos hídricos
Recursos medicinales naturales
(plantas medicinales)
Déficit de cobertura de Programas de Electrificación de
Electrificación Rural las zonas rurales de la zona
andina (Sondorillo, Huarmaca)
Tala indiscriminada y falta de Programas de Forestación y Clima apropiado para bosques
forestación y reforestación Reforestación (Huarmaca,
Sondorillo, Sondor)
337
OBJETIVO ESTRATEGICO 02: Formación de recursos humanos con las competencias
necesarias para cubrir la demanda generada por la actividad económica regional
Ayabaca
Falta de profesionales médicos Presupuestar Plazas en Aprovechar la infraestructura
especialistas especializaciones médicas de salud
Falta de infraestructura educativa Implementación de
adecuada infraestructura y equipamiento a
II.EE. en los diferentes niveles
(Inicial-Primaria y Secundaria)
Atención discontinua en Creación de Plazas Orgánicas en
establecimientos educativos II.EE.
Falta de capacitaciones a toda la Descentralización de Programas Presencia de instituciones
comunidad educativa de Capacitación al Magisterio públicas
Formar escuelas de PP.FF.
Agricultor conoce técnicas en
Asistencia Técnica a los producción agrícola
Deficiente capacidad técnica y agricultores a través del Minag, Proyecto Catamayo Chira
económica en agricultura, ONG's y Municipalidad Presencia de instituto
ganadería, escasa capacitación y tecnológico
tecnificación del riego. Presencia de ONG's
Pérdida de valores Incorporar en la Currícula temas
sobre Ética, cultura y valores
Chalaco
Infraestructura y equipamiento Mejoramiento y Rehabilitación Capacidad de gestión
deficiente de infraestructura educativa Trabajo comunitario
Irresponsabilidad del docente
Deficiente formación en servicio Capacitación docente
del docente
Falta de compromiso de los Programa de Escuela de Padres
Padres de Familia con la
Educación
Violencia familiar y de género Programa de Reducción de la
Baja autoestima Violencia Familiar
ONG's apoyan en programas
Currícula inapropiada para la Proyecto Educativo Local de capacitación
realidad del lugar Corredor andino central Programa de Becas Gobierno
Regional
Reducción de desnutrición Contamos con recursos
naturales y humanos
Capacidad de producción
diversificada

Analfabetismo 20% Ampliación de la cobertura del Existencia del Programa de
Programa de Alfabetización Alfabetización provincia -
distrito, pero solo en algunos
lugares.
Inadecuada oferta de Construcción del Complejo Equipos técnicos capacitados
infraestructura educativa Educativo Santa Ana de para formular perfiles técnicos
Huarmaca con la metodología SNIP
338
Construcción y Equipamiento Financiamiento de proyectos a
del CEI Nº 205 - Huarmaca través del shock de inversiones
Inadecuada oferta de servicios Mejoramiento IEP Manuel Convenios interinstitucionales
educativos Mesones Muro CPM Limón de entre Gob. Local - Gob. Reg. -
Porcuya - Huarmaca Universidad
Mejoramiento y rehabilitación de Presencia de instituciones
IEP Areas Técnicas Huarmaca como el Gobierno Regional en
la zona. Disponibilidad de
inversión en educación
Rehabilitación y Construcción de Financiamiento de proyectos a
la IES San Miguel Arcangel - El través del shock de inversiones
Faique
Mejoramiento de la IE José C.
Mariátegui de Juzgara -
Huancabamba
Bajo rendimiento escolar
Alumnos de los niveles inicial,
primaria y secundaria con
aprendizajes no logrados
Jóvenes con capacidades no Promoción de formación Existencia de Fliliales de
pueden continuar estudios superior universitaria (Becas, Universidades
superiores por falta de Filial UNP, convenio
financiamiento UNP/GR/GL) en Huancabamba
Intervención de ONG en
Programas Educativos
Cepicafe, Pidecafe
OBJETIVO ESTRATEGICO 03:

Promover el fortalecimiento institucional, participación y vigilancia ciudadana;
responsabilidad empresarial social y ambiental; gestión publica eficiente y transparente
Ayabaca
No se conformó grupo para este objetivo estratégico
Chalaco
Desconocimiento de los procesos Escuela de formación de líderes
de Participación Ciudadana democráticos
Desconocimiento de la población Sistematización de experiencias
del manejo de los recursos. exitosas en rendición de
cuentas.
Pasantías
Inequidad en la distribución de Ordenamiento del Territorio y
los recursos públicos Mapa de Pobreza Local
Difícil acceso a servicios
gubernamentales para la Acercar la prestación a las
formalizaciónde organizaciones zonas de menor desarrollo
Débil coordinación entre niveles
de gobierno y desarticulación de Promover la formación de
Planes Comisiones Mixtas
Débil cultura de riesgos para Capacitación y disponibilidad
prevenir vulnerabilidades. de recursos

No se conformó grupo para este objetivo estratégico
339
Promover el proceso sostenible de diversificación productiva, desarrollo de capacidades y
articulación económica de la región a mercados nacionales e internacionales
Ayabaca
Tala indiscriminada de árboles. Desarrollar Programas de Diversidad de pisos ecológicos
Reforestación con especies nativas
y plantas industriales
Economía poco diversificada Industrialización de productos de la Productos ecológicos con
zona demanda en el Mercado
Nacional e Internacional
Construcción y procesamiento de Artesanía, plantas medicinales
módulos para industrializar la caña
de azúcar.
Escasa infraestructura de Construcción y mejoramiento del
servicios básicos sistema de infraestructura de
servicios básicos
Agricultura incipiente Programa de asistencia técnica, Disponibilidad de espacio para
crediticia y de capacitación para la el desarrollo de la actividad
instalación de infraestructura agro silvo pastoril
agropecuaria
Desaprovechamiento del Creación de un centro de promoción Turismo arqueológico,
potencial turístico y desarrollo del turismo esotérico y agricultura
ecológica
Diseño del circuito turístico
Paimas-Montero-Jililí-Sicchez-
Ayabaca-Ruinas de Aypate
Proliferación del comercio Programas de formalización del
informal comercio
Escasez del recurso hídrico Programas de Riego Tecnificado
Construcción de Minipresas para el
aprovechamiento del recurso del
agua
Desarticulación vial
Chalaco
Desorganización de los Programa de Fortalecimiento
productores en cadenas Organizativo de los productores
productivas agrarios
Una agricultura y ganadería de Instalación de cultivos Diversidad de cultivos con
subsistencia y de bajo alternativos demanda en el mercado
rendimiento
Escasa asistencia técnica, Programa de Mejoramiento en el Diversificación productiva y
crediticia y capacitación en el manejo de los sistemas crianzas
sector agropecuario productivos y crianzas
alternativos y de mercado
Depredación de recursos naturales Programa de manejo y Diversidad de nichos
y de la biodiversidad conservación de los recursos ecológicos con especies nativas
naturales, biodiversidad y gestión
ambiental
Desarrollar Programas agresivos Presencia de Páramos y
de reforestación, conservación de nacientes de aguas que riegan
las zonas productoras de agua las cuencas del Chira y Piura
(Páramos-Nacientes)
340
Desaprovechamiento del Programa: Promoción de crianzas
potencial hídrico para la de peces de agua dulce para
Piscicultura producción de hidroproteínas para
mejorar la dieta alimentaria de las
familias campesinas
Deficiencia en la Seguridad Programas de Seguridad
Alimentaria Alimentaria en las familias
campesinas de la Eco región
Andina
Desaprovechamiento de los Plan de Desarrollo Turístico
recursos como potencial turístico Rural Potencial turístico vivencial
y tratamiento ambiental adecuado Elaboración de un Plan de
Desarrollo eco turístico de la
sierra andina central de Piura
Proyecto Textilería Artesanal

Planificación agropecuaria Subestación experimental de Tierras productivas
inadecuada Desarrollo Agropecuario en la
Zona Andina
Programa de Asistencia Técnica Recursos naturales
Crediticia y capacitación al
Sector Agropecuario
Inadecuado aprovechamiento del Programa de construcción y Recurso hídrico
recurso hídrico mejoramiento de sistema de riego
Programa de Riego Tecnificado Disponibilidad de Mano de
Zona Andina Obra
Limitado Desarrollo Turístico Puesta en valor de los recursos Recursos turísticos
turísticos
Desaprovechamiento de los Plan de Desarrollo Turístico; Canon por uso de agua
recursos como potencial turístico Corredor esotérico-natural-
y tratamiento ambiental adecuado arqueológico, gastronomía
Elaboración de un Plan de
Desarrollo eco turístico de la
sierra andina central de Piura
Deforestación Manejo sostenible de cuencas Biodiversidad
Mejoramiento de Instituciones .
Educativas
Deficiencia en la Seguridad Instalación de granjas acuícolas
Alimentaria de autoconsumo
Programa: Promoción de crianzas
de peces de agua dulce para
producción de hidroproteínas para
mejorar la dieta alimentaria de las
familias campesinas

Reducir drásticamente las condiciones de extrema pobreza, inequidad y discriminación
económica, social y política
Ayabaca
Elevados índices de enfermedades Saneamiento integral de agua y Existencia de fuentes de agua
diarreicas por consumo de agua desagüe en ciudades capitales y natural (Páramos y bosques)
no tratada centros poblados
Contaminación de zonas bajas por
consumo de aguas servidas
341
Inadecuados servicios de salud Equipamiento y personal Existencia de infraestructura de
especializado en Centros y salud
Puestos de Salud
Elevar el nivel de atención de Se cuenta con organizaciones
salud (Hospital) comprometidas con solucionar
problemas de salud
Implementación de Botiquines Organizaciones Civiles y ONG
Comunales en los lugares aliadas
alejados a los Centros de Salud
Energía eléctrica inadecuada para Implementación y ejecución Fuentes alternativas para generar
el desarrollo agroindustrial del Plan de Electrificación energía (agua, sol)
Rural
Centros poblados con bajo Existencia de zonas productivas
desarrollo relativo no cuentan con agro ecológicas
electrificación
Deficientes servicios de
electricidad y altos costos
Chalaco
Escasos servicios básicos: agua, Proyecto a mediano plazo para dotar Mayor disposición del
alcantarillado y comunicaciones de servicios básicos a los centros recurso hídrico en
poblados comparación a la costa
Contaminación de medio Proyecto Manejo de Residuos Sólidos
ambiente. Proyectos de Forestación y Variedad de pisos
Reforestación ecológicos y microclimas
Proyectos de Sensibilización a la Bosque húmedo
población sobre el mal uso de los
bosques
Contaminación de ríos por aguas Proyectos de Lagunas de Oxidación
servidas
Contaminación viral por Proyectos de Letrinización en todos
exposición de excretas los caseríos
Escasos servicios de salud en
equipamiento y profesionales. Experiencia de la
Insuficiente infraestructura de Construcción de un Hospital Rural Mancomunidad de la zona
servicios para la atención Andina Central
Alto índice de desnutrición en
niños
Escasa cobertura en el servicio Ampliación de la Red Eléctrica Disposición de las fuentes
eléctrico de energía
Inseguridad de la población Proyecto de Capacitación a los Experiencia de rondas
Andina Central Agentes de Seguridad Ciudadana y campesinas
Rondas Campesinas
Sociedad civil organizada
Convivencia vecinal entre

individuos de diferentes
categorías de ingresos.

80% carencia del servicio de agua Inversión en proyectos de Existencia de recurso
potable ó en muchos casos ha saneamiento básico hídrico
colapsado y/o fuentes agotadas Mejoramiento del sistema de agua
potable urbana y rural
Proyecto de agua y saneamiento
342
Caseríos que en la actualidad Ejecución de proyectos de agua
carecen del servicio de agua potable
potable, alcantarillado, Ampliación de la red interconexión
electrificación, comunicaciones y eléctrica
disposición de residuos sólidos Ampliación de electrificación
No existen políticas Programa de Forestación y Excelente recurso humano
complementarias para preservar reforestación sobre las fuentes que capaz dispuestos a
las áreas de influencia de permitan subsistencia superarse y preservar el
captaciones - fuentes de agua medio
Puestos de salud no coberturan el Equipamiento a Centros de Salud y
servicio a la totalidad de capacitación
población ubicada en el área de
influencia
Falta de trabajo en la zona urbana
y rural originando desnutrición en
el distrito
Desconocimiento de sus
funciones de organizaciones de Capacitación permanente a las
base (Rondas Campesinas) organizaciones de base, Rondas
urbanas y rurales. Campesinas. etc.
Descoordinación de rondas
campesinas y poco conocimiento
de sus funciones
Población rural con información Constantes capacitaciones por Presencia de instituciones
irreal de su problemática comunal instituciones públicas y privadas cooperantes
Escasa participación femenina en Creación de proyecto para mujeres
actividades comunales Proyectos productivos con la
participación femenina (crianza de
cuyes, biohuertos, granjas, etc.,
microempresas)
Conflictos sociales Organizar la seguridad ciudadana
efectiva
Equipamiento a las rondas campesinas
para que contribuyan en la seguridad
ciudadana
Adecuada tecnificación para el uso del
OTROS agua
Ejecución de albergues turísticos y Presencia de árboles en la
jardines botánicos zona
Buscar proyectos que permitan Diversidad de plantas
ampliar el territorio=mas beneficios, medicinales por explotar
integrando varios caseríos en un solo Productos agrícolas
proyecto. ecológicos
Turismo
Recursos naturales para
aprovechar (agua, suelo,
etc)
Adquisición de equipos satelitales en
zonas de frontera (TV-Radio)
Minería
343
Cuadro A.3.2.2. Participación zona Andina Piura representantes de instituciones (Sin considerar
funcionarios GR)
Sub espacio Alcaldes Regidor Funcio- Otros Consejero Total
nario Soc Civil Regional
Andino “B” 8 6 11 15 1 41
Paimas, Sapillica,
Lagunas, Montero, Jilli,
Sichez, Ayabaca Suyo
Andino “C” 6 7 23 18 0 54
Yamango,
Santo Domingo, Chalaco,
Santa Catalina de Mossa,
Pacaipampa y Frias
Andino “A” 5 3 13 15 1 37
Huarmaca, Canchaque,
San Miguel del Faique,
Huancabamba, Sondor,
Sondorillo,
Carmen de la Frontera,
Lalaquiiz
Total general 19 16 47 48 2 132
Fuente: Registro asistentes GRPPAT GR Piura.
Elaboración: CIPCA
La distribución porcentual de los segmentos participantes en talleres PPR zona andina ha sido
de, un 36,4% instituciones de sociedad civil; 35.6% funcionarios municipales y, 26.5%
alcaldes y regidores de gobiernos locales..
Prioridades de Inversión expresadas
Sin entrar en un análisis exhaustivo de los productos de los grupos de trabajo en todos los sub
espacios, aquí se de cuenta a de las “prioridades de inversión” agregadas de los grupos de
trabajo de los tres talleres desarrollados en la zona andina.
Grupo Objetivo Estratégico 01

Acondicionamiento y uso del territorio incorporando la gestión del riesgo
1. Construcción, rehabilitación y mejoramiento de carreteras y trochas
2. Construcción de reservorios y canales
3. Programas de electrificación rural
4. Programa de forestación y reforestación de cuencas

Formación del recursos humanos con las competencias necesarias para cubrir la demanda generada por
la actividad económica regional
1. Presupuestar Plazas en especializaciones médicas
2. Implementación de infraestructura y equipamiento a II.EE. en los diferentes niveles (Inicial-Primaria y
Secundaria)
3. Creación de Plazas Orgánicas en II.EE
4. Descentralización de Programas de Capacitación al Magisterio / Capacitación docente
5. Formar escuelas de PP.FF / Programa de Escuela de Padres
6. Asistencia Técnica a los agricultores a través del Minag, ONG's y Municipalidad
7. Incorporar en la Currícula temas sobre Ética, cultura y valores
8. Mejoramiento y Rehabilitación de infraestructura educativa ( en San Miguel del Faique, se propuso seis II.EE)
9. Programa de Reducción de la Violencia Familiar
10. Proyecto Educativo Local Corredor Andino Central
11. Reducción de desnutrición
12. Ampliación de la cobertura del Programa de Alfabetización
13. Promoción de formación superior universitaria (Becas, Filial UNP, convenio UNP/GR/GL) en Huancabamba

Promover el fortalecimiento institucional, participación y vigilancia ciudadana; responsabilidad
344
empresarial social y ambiental; gestión publica eficiente y transparente
1. Escuela de formación de líderes democráticos
2. Sistematización de experiencias exitosas en rendición de cuentas
3. Pasantías
4. Ordenamiento del Territorio y Mapa de Pobreza Local
5. Promover la formación de Comisiones Mixtas
6. Disponibilidad de recursos para Capacitación (en Gobernabilidad).

Promover el proceso sostenible de diversificación productiva, desarrollo de capacidades y articulación
económica de la región a mercados nacionales e internacionales
1. Desarrollar Programas de Reforestación con especies nativas y plantas industriales / Desarrollar Programas
agresivos de reforestación, conservación de las zonas productoras de agua (Páramos-Nacientes de cuencas)
2. Industrialización de productos de la zona / Construcción de módulos para industrializar la caña de azúcar
3. Construcción y mejoramiento del sistema de infraestructura de servicios básicos
4. Programa de asistencia técnica, crediticia y de capacitación para la instalación de infraestructura agropecuaria
5. Creación de un centro de promoción y desarrollo del turismo / Diseño del circuito turístico Paimas-Montero-
Jililí-Sicchez-Ayabaca-Ruinas de Aypate / Plan de Desarrollo Turístico Rural / Elaboración de un Plan de
Desarrollo eco turístico de la sierra andina central de Piura
6. Programas de formalización del comercio
7. Programas de Riego Tecnificado
8. Construcción de Minipresas para el aprovechamiento del recurso del agua
9. Programa de Fortalecimiento Organizativo de los productores agrarios
10. Instalación de cultivos alternativos
11. Programa de Mejoramiento en el manejo de los sistemas productivos y crianzas alternativos y de mercado
12. Programa de manejo y conservación de los recursos naturales, biodiversidad y gestión ambiental
13. Programa: Promoción de crianzas de peces de agua dulce para producción de hidroproteínas para mejorar la
dieta alimentaria de las familias campesinas
14. Programas de Seguridad Alimentaria en las familias campesinas de la Eco región Andina
15. Proyecto Textilería Artesanal.
Elaboración: CIPCA
345
Anexo 3.3. Información de la sierra rural del Cusco
Cuadro A.3.3.1. Sierra Rural CUSCO(*): Evolución de las transferencias totales a municipios 2003-
2006 (En nuevos soles)
Fuentes 2003 2004 2005 2006
Canon 17,485,758 63,368,731 100,192,480
Foncomun 53,355,003 63,721,790 73,272,217 85,385,592
Recursos ordinarios 9,644,627 36,292,041 11,180,510 10,619,434
Otras fuentes 5,093 192,472 1,745 697
Total 63,004,723 117,692,061 147,823,203 196,198,203
(*) No incluye a los distritos de sierra rural de las provincias de La Convención (4) y Espinar (7)
Elaboración: Cipca
Cuadro A.3.3.2. Inversión Municipal 2006 Sierra Rural Cusco vs Sierra Rural Piura
CUSCO (79 dist) PIURA (22 dist)
Ejecución
S/. % S/. %
Inversión 215,601,016 73% 52,168,327 56%
Otros gastos 77,994,907 27% 41,175,518 44%
Total 293,595,923 100% 93,343,845 100%
Elaboración: Cipca
Cuadro A.3.3.3. Inversión Municipal 2006 Sierra Rural Cusco vs Sierra Rural Piura – TIPOS DE
INVERSIONES
Inversiones
Inversión (S/.) % Inversión (S/.) %
"DESARROLLO RURAL" 92,078,193 42.7% 22,250,642 42.7%
"Desarrollo Social" 78,593,632 36.5% 19,070,881 36.6%
"Desarrollo Urbano" 28,297,212 13.1% 5,931,823 11.4%
Administración 16,631,979 7.7% 4,914,981 9.4%
TOTAL 215,601,016 100.0% 52,168,327 100.0%
Elaboración: Cipca
Cuadro A.3.3.4. Inversión Municipal 2006 Sierra Rural Cusco vs Sierra Rural Piura –
DESARROLLO RURAL
Rubros de “Desarrollo
Rural” Inversión % de la Inversión % de la
(S/.) InvTot (S/.) InvTot
Promoción Agraria 37,235,454 17.3% 5,576,920 10.7%
Apoyo a la producción 15,361,116 7.1% 2,660,698 5.1%
Riego 21,874,338 10.1% 2,916,222 5.6%
Caminos Rurales 29,378,985 13.6% 13,544,202 26.0%
Electrificación Rural 17,326,601 8.0% 2,917,977 5.6%
Otros 8,137,154 3.8% 211,543 0.4%
TOTAL 92,078,193 42.7% 22,250,642 42.7%
Elaboración: Cipca
Sierra Rural Cusco (79 distritos) - población total 2005: 525,195 hab.
Sierra Rural Piura (22 distritos) – población total 2005: 294,052 hab.
346
Cuadro A.3.3.5. Inversión Municipal 2006 Sierra Rural Cusco vs Sierra Rural Piura –
COMPONENTE OTROS DE DESARROLLO RURAL
Componentes de "Otros" en
"Desarrollo Rural" Inversión Inversión
% %
(S/.) (S/.)
Comercializacióm 4,965,335 61.0% 83,193 39.3%
Promoción Industrial 1,709,851 21.0% 13,575 6.4%
Promoción del Turismo 1,336,150 16.4% 58,430 27.6%
Fomento de la Pesca 125,818 1.5% 56,345 26.6%
TOTAL 8,137,154 100.0% 211,543 100.0%
Elaboración: Cipca
347
Anexo 3.4. Educación para el desarrollo rural: La propuesta del CENFOPAR de
Urubamba
La ONG regional Arariwa, pretende -a partir del CENFOPAR (Centro de Formación para el
Mundo Andino) ubicado en Urubamba- validar una alternativa educativa integral para el
desarrollo rural y promover la actividad microempresarial en sus zonas de intervención,
particularmente en el Valle Sagrado446.
El programa de Capacitación y Asesoramiento Microempresarial - CAME, componente del

CENFOPAR de Urubamba tiene cinco áreas de trabajo447:
1) Capacitación: trabajan con grupos de microempresrios, emprendedores identificados, en

actividades dentro de los ejes productivos designados prioritarios para la zona. En la zona del
Valle Sagrado, provincia de Calca y de Urubamba, se identifican tres ejes a nivel general, luego
cada distrito prioriza en particular alguno de estos ejes en su localidad. a/ el agrícola, centrado
en el cultivo de papa nativa, hortalizas y flores; b/ pecuario, dentro de este eje CAME apoya la
crianza de cuyes, no tanto en la producción sino en la comercialización, también ovinos criollos
y truchas; c/ artesanía y turismo, CAME apoya prioritariamente lo que es tejidos planos y el
turismo comunitario.
Con estos grupos de emprendedores se desarrolla capacitación, en tecnología de producción,

pero sobre todo en el acabado del producto a fin de garantizar su calidad para responder a la
demanda y exigencia del mercado.
2) Apoyo a la gestión empresarial: atiende la parte tributaria, contable, formalización, gestión y

las dificultades que puedan surgir de las iniciativas microempresariales448. Se apoya a familias
que se agrupan y arman una asociación y como asociación se convierten en microempresa. La
mayoría tienen su personería jurídica.
Estas familias están especializadas en la producción de algún bien de los tres ejes mencionados
(agricultura, ganadería, turismo y artesanía). El principio rector es que las familias no
abandonen el manejo de su sistema de producción. Normalmente trabajan su sistema de
producción en diferentes pisos, en piso de valle, en intermedio, en altura. CAME ayuda a
seleccionar la actividad de ese sistema que tiene más potencial para el mercado, y se trabaja con
ella sin que la familia abandone los otros componentes del sistema de producción.
3) Desde hace 3-4 años, se ha implementado un módulo de capacitación específico en el eje de

artesanía y turismo449. La mayoría de los asistentes son familias de comunidades campesinas.
Una carencia que el Proyecto Corredor Cusco Puno apunta en torno a las experiencias de
artesanía que patrocina es “asistencia técnica practica en marketing, ventas y exportaciones de
probada eficiencia, no cursos teóricos de mercadotecnia, sino aprendizajes con resultados
evidentes, que lleven a los productores a elevar sus ingresos, fruto de sus ventas con mayor
valor agregado”450
446
Observación participante en los talleres del Cenfopar y entrevistas a su director Bernardo Fulcrand así
como a varios de sus profesionales y técnicos, en particular el Ing. Antonin, el 4 y 5 nov 2007.
447
Otro componente es la Casa Taller; un instituto superior tecnológico en la modalidad de internado,
dirigido a jóvenes de la zona rural, que otorga el certificado de Técnicos en Administración de Negocios
Rurales. Tiene como finalidad la formación educativa de jóvenes orientada a desarrollar su capacidad de
generar micro y pequeñas actividades económicas.
448
El mercado al que acceden los productores demanda formalización, que emitan boleta, factura y es
necesario preparar las organización para estas condiciones.
449
El módulo esta conformado por 4 a 6 cursos. Su duración total es de un año. El objetivo es que pasen
600 alumnos, han pasado unos 300. Se trata de hacer una capacitación no masiva, especializada en
pequeños grupos de alumnos.
450
Proyecto Corredor Puno-Cusco documento de trabajo.
348
4) Otro de los principales bloques de actividades de CAME es la asesoría y seguimiento de las
experiencias. Hay un protocolo de asesoría que intenta ser como el “médico de cabecera de los
emprendimientos”. Se diagnostica la situación del emprendimiento y a partir de ese diagnostico
se diseñan las estrategias que puedan ayudar a superar los problemas que pueda tener451.
5) Por ultimo, el área de articulación al mercado que privilegia el enfoque de cadena: se atiende
el acabado del producto, su acondicionamiento, el empaque y la marca. Lo relativo a la
comercialización (contactos, búsqueda de quien contrata) es parte de los servicios de asesoría.
451
Adicionalmente a este sistema de asesoría hay un sistema de inteligencia de mercado. Permite conocer
los precios de los productos en los principales mercados del país a tiempo real. Esta información se
transmite por la radio y boletines. El objetivo es que los microempresarios tengan información oportuna
para tomar decisiones
349
Tercera Parte.
I. Informe narrativo del concurso “Mi experiencia en desarrollo rural”
Antecedentes
El concurso “mi experiencia en desarrollo rural” fue convocado a mediados del mes de
Agosto de 2007 por la Red de desarrollo rural conformada por el Centro de
Investigación y Promoción del Campesinado (CIPCA), el Grupo de Análisis para el
Desarrollo (GRADE) y el Instituto de Estudios Peruanos (IEP), en colaboración con el
Proyecto de Desarrollo Sierra Sur.
Los objetivos de esta convocatoria fueron:
¾ Compartir experiencias de desarrollo rural en la sierra, en las cuales han

participado de manera conjunta pobladores, técnicos, promotores, profesionales,
instituciones públicas, privadas y otros actores.
¾ Difundir los conocimientos adquiridos en tales experiencias, sean estas exitosas
o no.
¾ Brindar información que permita delinear políticas de Estado en el ámbito de la
sierra rural, sobre la base del conocimiento elaborado por los propios actores
locales y regionales.
La convocatoria del concurso estableció que podrían participar todas las personas,
instituciones, organizaciones y comunidades, que hayan desarrollado o estén
desarrollando alguna actividad que incida en el desarrollo rural. Además, los
participantes podrían enviar más de una presentación.
La evaluación de cada experiencia tomo en cuenta:
¾ El nivel de sistematización de la experiencia en la sierra rural de Perú, sea

exitosa o no.
¾ El origen de la experiencia, el proceso seguido y el grado de participación de los
actores locales y externos.
¾ La transmisión de lecciones valiosas para la promoción del desarrollo rural en la
sierra.
Los premios al concurso se establecieron de la siguiente forma:
Primer lugar: 1,200 soles

Segundo lugar: 1,000 soles
Tercer lugar: 800 soles
De manera adicional se otorgaron 3 menciones honrosas.
Jurado
El jurado del concurso estuvo conformado por un jurado interno de la Red de desarrollo
rural y uno externo que lo integraron los señores: Ricardo Vergara y Pierre de Zuter.
Durante el proceso de selección de las experiencias ganadoras se tomaron en cuenta los
tres niveles descritos anteriormente.
350
Las experiencias
Como resultado de la convocatoria se recibieron 103 experiencias entre el 1 de

septiembre y el 26 de octubre de 2007, quedando después de una primera selección 17
experiencias o grupo de finalistas. Finalmente y como efecto de una evaluación
conjunta entre el jurado interno y externo, se eligieron las experiencias ganadoras,
otorgando los premios a los tres primeros lugares y 5 menciones honrosas, como sigue:
Cuadro A. Experiencias ganadoras y menciones honrosas

Puntaje Lugar de la
Autor Nombre de la experiencia
total experiencia
Leonor Rosas Chuquibamba -
De perdedera a ganadera 36
Fernández Arequipa
Agustina Quispe
Mis padres viajeros 35 Callalli - Arequipa
Vilcahuamán
Chuquibamba / Iray -
Mario Concha Díaz Tradición 32
Arequipa
Crianza de vacunos y elaboración de
Lucio Chise Ccora 28 Coporaque - Cusco
productos lácteos
Macarí apuesta al futuro: planes de
Alvaro Orosco
negocio y experiencia de desarrollo desde 27 Macarí - Puno
Chávez
lo rural
¿Tropiezos?... Una oportunidad de crecer
Yolanda Ferro Yépez 25 Urubamba - Cusco
y avanzar
Chuquibamba -
Jesús Alvarez Montes Industrializando mi producto 25
Arequipa
Gerardo Rosas Trabajo escolar en el distrito de La Unión
25 La Unión Leticia - Junín
Huaringa - Leticia
Experiencias no ganadoras:
El conjunto experiencias remitidas han sido de gran utilidad para complementar esta
investigación, pero sobretodo para lograr una mayor comprensión de la sierra rural que
conlleve acciones para su desarrollo.
Las experiencias ganadoras:
A continuación se presentan las experiencias que resultaron ganadoras:
PRIMER PUESTO: DE PERDEDERA A GANADERA

Por Leonor Rosas Fernández
Una tarde de julio de 1999, después de terminar la jornada diaria en el campo en la

Hacienda de Siguayniroc de Chuquibamba de propiedad de mi padre Fernando Rosas
Neira vi que teníamos tantas vacas y la producción lechera era pobrísima, un promedio
de 3 litros por vaca. Yo no entendía mucho de esto ya que las veces que fui al campo de
niña o adolescente iba a pasear no sabía en absoluto de los riesgos de los sembríos, las
vacas o los animales de emberna o alguna labor del campo.
351
Yo acababa de culminar mi carrera de Administración de Empresas en Lima en la
Universidad de San Martín de Porres, y empecé a ver la hacienda con otra óptica.
Recuerdo haber leído y escuchado que en Santa Rita y en Arequipa habían vacas que
producían 30 litros de leche diaria y me dije por qué en la hacienda no se podía hacer
eso. ¿Acaso es tan difícil lograr esas metas?
Empecé a descubrir que me gustaba mucho los animales del campo y decidí iniciarme
en este interesante mundo y me pregunte si tantos años había vivido en Lima como era
posible no haber visitado nunca la Universidad Nacional Agraria La Molina, así que
pensé regresar a Lima para indagar o buscar orientación a mis inquietudes, y qué
mejor lugar que hacerlo en esta universidad. Así lo hice y cuando estaba en mi primer
día de visita en esta casa de estudios, específicamente en la granja, observé que
estaban efectuando una inseminación artificial a una vaca. Esto me produjo un gran
entusiasmo y le dije al instructor, el Sr. Bartolo, que eso quería aprender. Él me invitó
a para a su oficina y allí le expresé mi deseo de cambiar la ganadería de mi padre. El
señor Bartolo me escucho atentamente y me dijo que si deseaba aprender estos temas
de ganadería, tendría que hacer prácticas en la granja en los meses de agosto y
septiembre, fecha en que la granja esta libre de estudiantes universitarios de la propia
universidad y también de practicantes de otros centros de estudios, de tal suerte que si
yo deseaba practicar, yo tendría que “hacer de todo”, ya que la mano de obra estaba
escasa. Esto era justo lo que quería y le dije que lo llamaría por teléfono para
confirmar mi participación.
Llena de entusiasmo regresé a Chuquibamba y comunique a mis padres la decisión de

aprovechar la oportunidad que se me presentaba en dicha universidad y regresarme a
Lima. Sea por el molde machista que hay en mi pueblo o por el hecho que una mujer
incursione en tema de “hombres”, mis padres y mis hermanos se opusieron de plano a
esta decisión. Esa reacción, lejos de amilanarme, me llenó de fortaleza y enrumbé a
Lima.
Ya en la Capital, desde el primer día en la granja de la universidad, me pusieron a

trabajar en faenas muy duras y les dije que yo estaba acostumbrada a estas labores y
que me mandaran hacer lo que se tenía que hacer. Fueron tantas mis ganas de
aprender y mi entrega a las tareas diarias, junto con el apoyo de los técnicos Sres.
Cirilo y. Bartolo, rápidamente aprendí a colocar desde una inyección hasta la técnica
de inseminación artificial. Esto me causó una satisfacción personal muy emotiva, ya
que anteriormente yo no conocía casi nada de esto. Al final de las prácticas aprendí lo
que es sanidad, alimentación, reproducción, mejoramiento genético y recría, entre
otros ítems de Ganadería. Por todos estos conceptos guardo una eterna gratitud a la
Universidad Agraria La Molina y la considero mi alma mater. En este mundo
globalizado, uno nunca termina de aprender, pero siento que he dado un gran paso en
mi realización profesional este rubro. Como no agradecer a la Universidad Agraria si
en retribución a mi trabajo diario que desbordaba en algunos casos las horas
establecidas, me financió un curso de Manejo Ganadero y cuyo costo estaba fuera de
mi alcance.
Con estos nuevos conocimientos, regresé a Chuquibamba para volcar todo lo

aprendido, pero no encontré las facilidades para hacerlo pues encontré la resistencia
de mi familia, sobre todo para aplicar la técnica de inseminación artificial. Mi familia
me dijo que si no preñaba una vaca se producía una perdida de S/.50.00 y eso era
352
mucho dinero. Yo al ver la negativa compré mi propio equipo de inseminación
artificial y el primer lote de semen, y al ser inversión mía, el riesgo también era mío; de
nadie mas. La verdad solo llegué entonces al 50% de preñez y luego poco a poco
empecé a poner en orden toda la ganadería, como a ponerles nombres a las vacas,
hacer registros, dosificar a los animales, cosas que antes nunca se habían hecho, es
decir a trabajar con mayor criterio disciplina y orden.
Primero me propuse al tema de la identificación de la vacas mediante el aretamiento

con números, pero dado que los empleados o los “vaqueros” como los llamamos por
acá, podrían confundirse con tanto número, opté por el sistema de nombres; así cada
vaca tendría su nombre y el vaquero podría identificarla más rápidamente. Y es más,
cuando se les puso el nombre conjuntamente con el vaquero Moisés, que hasta la fecha
trabaja con nosotros, él –aunque sin aretar- ya les habían puesto nombres a algunas
vacas, como “la perdiza” “la pintada”, “la cachuda” o “la lomba”. Aquellas que
carecían de identificación les pusimos su arete con su flamante nombre y así aretamos
a todas. Al verlas así me dije interiormente. “¡Que bonitas se ven con aretes.
Luego el siguiente paso fue hacer el Registro de Sanidad, y empezamos a registrar el

tratamiento de desparasitación interna y externa. Aquí en la zona existe la garrapata de
oreja así que, procedimos con mucha laboriosidad a sacar estos parásitos. Las vacas
eran muy ariscas ya que nunca se les tocaba, así que se impuso una nueva regla: No
castigar a los animales bajo ningún concepto; mas bien tratarlos muy bien ya está
comprobado que en la hora del ordeño, la vaca que está tranquila y relajada suelta
más leche que aquélla que es castigada o está con stress.
Luego se abre el Registro de Reproducción y nos damos cuenta que este registro nos
informaba la identificación de la vaca preñada, número de veces de servicio con
inseminación artificial o monta natural e identificación del toro, fecha probable del
parto, fecha real del parto, nombre y sexo de las crías, y lo más importante, saber la
cantidad de meses abiertos habían tenido, hasta que se queden preñadas.
En cuanto a la producción de leche, ésta se empieza a registrar en un cuaderno, donde

se consignan las pesadas diarias de la leche; luego esta información se ingresa al
Registro de Producción Lechera del hato, por mes y por año, así como el promedio de
leche por hato.
Luego abrimos el Registro de Recría donde tenemos información de cada una de las
crías como el nombre de la cría, número de cría, raza, sexo, padres, fecha de
nacimiento, procedencia, fecha de ingreso, fecha de salida y el rubro de observaciones.
Es decir, hay un registro para cada cría. Este registro tiene en su formato la silueta de
una cría, del lado derecho, izquierdo y de frente. Esto nos permite pintar sus manchas
de tal manera que es como si les sacáramos tres fotografías de los mismos ángulos.
Este registro también cuenta con un cuadro de desarrollo del ternero, donde van los
datos de la pesada conforme va creciendo.
También quisiera contar las anécdotas que hemos tenido en este proceso de
implantación de estas nuevas técnicas, por ejemplo cuando debido a la inseminación
artificial tuvimos que vender el padrillo o semental, y las vacas presentaron celo, y
entre ellas se montaban varias veces. No sabíamos diferenciar cuál estaban en celo y en
qué hora aproximadamente habían entrado en esta etapa. Tuvimos que observarlas
353
detalladamente y así aprendimos a detectar celo y con la ayuda del registro de
reproducción sabíamos qué vacas estaban sin preñez y cuáles debían entrar en celo.
Luego de hacer la rutina de observar celo en las noches, había que revisar las vacas sin
preñez para ver si estaban limpias o sucias, es decir si estaban aptas para la
fecundación o descartadas por el momento debido a una infección uterina. En este
último caso había que hacer un tratamiento (lavado) ya que por la noche ellas
descansan y la vulva está relajada y segregan secreciones transparente, turbia o blanca
a las que hay que hacer tratamiento según estas secreciones. Ahora, el vaquero que
entra a trabajar recibe indicaciones para que informe sobre los celos de las vacas.
¿Ahora qué nos falta? Alimentación. Nuestras vacas nunca habían comido
concentrados alimenticios y como en la hacienda se sembraba cebada y maíz,
empezamos a hacer concentrados con estos dos productos. Hicimos inicialmente pocas
raciones ya que las vacas recién aprendían a comer este tipo de concentrados. Así,
poco a poco aprendieron a comer concentrados y luego se volvió su alimento preferido.
Debido a esta aceptación empezamos a hacer otro tipo de concentrados más
balanceado agregándoles otros insumos y sales minerales. Para satisfacción nuestra, al
poco tiempo la producción láctea comenzó a aumentar. Empezamos a sembrar nuevos
forrajes, como alfalfas, avenas y maíz forrajero. Así logramos multiplicar la
producción con las mismas vacas. Las vacas que eran flacas y pequeñas ahora se
convirtieron en grandes, hermosas y lecheras.
Aprendimos bajo la asistencia de la ONG CEDER, a hacer ensilados de maíz y avena,

que son formas de preservación de forrajes mediante pacas de avena y alfalfa y
guardarlas para tiempos de escasez. Con esto, para nosotros desapareció el mal tiempo
ya que teníamos forraje más que suficiente para cubrir nuestras necesidades en épocas
difíciles.
Nos sentimos felices con los cambios positivos. Habíamos hechos el destete, atendimos
partos; aprendimos a preparar concentrados alimenticios con los insumos que se
producen en la hacienda y luego a incorporar en la alimentación sales minerales;
hicimos la aplicación mínima de sanidad animal; enseñé cuando las vacas están
“limpias” y cuándo están “sucias”, así también detectar el celo de las vacas;
preparación de las vacas antes y después del parto, incorporación de nuevos forrajes,
entre otros.; controlamos la producción de la leche de vaca por vaca; procedí a la
inseminación y enseñé esta técnica a los operarios. Así me involucré al 100% en este
trabajo.
De pronto me di cuenta que yo era inseminadora, veterinaria, vaquera, preparaba

fórmulas de alimentación, regadora, tractorista, operadora de maquinarias y experta
en cultivos forrajeros. Todo esto se dio con recursos propios. Se iba aplicando nuevas
técnicas y los ingresos económicos que obtuve sirvieron para construir un establo.
Luego se compró un equipo de ordeño y con este nuevo tratamiento, las mismas vacas
que anteriormente daban 60 litros de leche diaria llegaron a dar 300 litros.
Ya no había mortandad de animales. La mortalidad bajó casi 100% . Es aquí donde la

ONG CEDER me solicita visitar junto con otros ganaderos, las instalaciones de la
hacienda.. Yo me opuse por que había tenido una experiencia negativa con una visita
anterior y no quería más problemas. Ante mi negativa, el Director de la ONG, que
354
luego me diría que “ si la montaña no va a Mahoma, Mahoma va a la montaña”, envió
a un médico veterinario a la hacienda, de manera sorpresiva, con una filmadora y
empezó a grabar la rutina diaria de mis actividades y luego me hizo una entrevista, lo
que quedó grabado en un video. Luego la ONG dicta un curso sobre Manejo Ganadero
en todos los anexos de Chuquibamba y exponen el video, lo que crea en la comunidad
un gran impacto. Así muchos agricultores van cambiando su forma de trabajar. Esta
situación me produjo orgullo de ser parte del cambio que se produjo en esta región.
Creo que de esta experiencia se logró lo que se deseaba: Pasar de ganadería de tipo
informal a una ganadería productiva y rentable. Mucho cuenta el deseo de innovar. Yo
creo que todos tenemos ese deseo innato de mejorar. Solo se necesita ser perseverante,
trabajar 25 horas al día, por eso jugando un poco con las palabras, debemos
convertirnos de PERDEDEROS a GANADEROS, y ganadero significa ser GANADOR.
No estoy contenta con los logros personales que he obtenido a la fecha. Voy a seguir
perseverante pues la ganadería también evoluciona diariamente y nosotros tenemos
también que adecuarnos a estos cambios. Creo que el Perú nos lo agradecería.
SEGUNDO PUESTO: MIS PADRES VIAJEROS

Por Agustina Quispe Vilcahuamán
Mi nombre es Agustina Quispe Vilcahuaman nací en la estancia de mis padres llamada

Huaylluma del sector de Hurasayco comprensión del distrito de Callalli, desde que
tuve uso de razón presencie a mis tatarabuelos y padres que iban de viaje a los
diferentes lugares para ser el trueque de la zona alta con carne fresca, chalona sogas
costales yerbas, con chuño, papa, maíz, oca, cebada quinua habas que eran los
alimentos fundamentales. Era nuestra forma de comercializar, no teníamos ni
conocíamos las monedas, y se hacian viajes que duraban 15 días, un mes.
Nuestras costumbres siempre han estado presentes en nuestra vida diaria, la

pachamama es quien nos da de comer y por ello mis abuelos, realizaban primero las
imantas en señal de pago a la pacha mama para que las llamas y los viajeros no se
cansen y así también los negocios del trueque fueran fructíferos y al final recolectar
alimentos suficiente para el todo el año.
De igual forma se ponía iranta (adornos) para las llamas cargueras delanteras y al
mismo tiempo para las demás llamas; para el señor santiago el quichi se realizaba con
el cebo de llama que comúnmente lo conocemos como unto, sacado del pecho de la
llama al momento del sacrificio. También llamado safari que se acompañaba con el
choclo blanco se rellenaba con unto al choclo para armar con hojas de coca el cual
también se acompañaba con zullo de llamas como ingrediente principal, allí se
adornaba al zullo o machorra con Kore libro, colocando en la cabecita de la machorra
en medio lomito y en la parte del riñón de igual forma se ponía quiche para la
taripana. Esto para el momento del viaje de partida y mis abuelitos cantaban y
cantaban quirquindo su tamborcito delante de las llamas delanteras hasta la taripana y
ahí se sentaban a tomar la rica chicha preparada a base de maíz sahumado con iranta ,
primero hacían pasar su quiche se despedían mis padres iba hasta el lugar llamado
humano Chaclla canchas.
355
Llegando a los pueblos canjeaban sus avios (productos), charki (carne deshidratada)
con ají, higos por chuño y papa etc. Y regresaban de seis semanas es decir un mes y
medio y mis abuelitos hacian chupara para los delanteros hacían suyo par sus
esposos como poncho, chullo,chuspa, chalina, lliclla y escachos, janca talega para que
lleven tostado a la machina hanta.
MI madre y mi abuelita si veían que venía una manchita de nube por el camino por
donde iban a llegar sus esposos, lugar llamado “ taripana “ ponían un montón de
hucha (excremento seco de llama), para que este humeando y mis abuelitas y mi madre
alistaban la chicha con Incienso, coca para esperar la llegada de los viajeros, diario
miraban el sitio hasta que aparezca por el camino y cuando aparecían los “ delantero
machos “ (llamas delanteras) inmediatamente corríamos a la casa de mi abuelita y mi
madre a traer los keros, tambor y las juyas que hicieron para el viajero y mi madre y
mi abuelita se ponías a tocar y cantar mientras se acercaban al sitio de taripana y se
abrasaban todos los familiares y después se ponían a dar vueltas alrededor de todas
las llamas con incienso y ponían su quiche, tomaban chicha purapa y tinka purapa,
después la abuelita sacaba las juyas que habia hecho y mi abuelito empezaba a
ponerle el poncho, escacho, chullo, chalina lliclla cantando los vestían se Iván a su
casa. Mi abuelita iba delante de los machos delanteros (llamas) y mi abuelito arreaba
gritando “ vamos adelante” “ vamos a la casa “ y mareado llagaba a la casa y se
ponía a “saumar” a las llamas.
Luego descargaban a las llamas, le hacían tomar chicha, porque las llamas delanteras
llegaban con banderas y campanillas y adornadas con sogas de color, se ponían a
llorar y los soltaban luego en el pastizal.
Después iniciaban a poner sus kiches (ofrendas) en el ambiente donde debían

almacenar los alimentos para todo el año, luego empezaban a guardar los alimentos
en fila todos los sacos y costales.
Después de volver del viaje que hicieran para traer el chuño, mi abuelo y mi padre de
nuevo organizaban otro viaje por maíz , haba, oca, isaño hacia Cabanaconde, Lluta y
Huanca y el viaje lo hacían “ mismiendo, trenzando y puscando” y así recién
llenaban la despensa
Los alimentos eran guardados en otro ambiente llamado despensa, donde debíamos
entrar descalzos para sacar los alimentos.
Después mis padres viajaban en llamas a arequipa llevando lana o fibra de alpaca
llegaban en 4 días a una casa llamada tambo y vendían la lana a la empresa Miel y
con eso tenían para comprar lo que faltaba azúcar, arroz, camote y pan todo eso por
sacos, también iban a Majes para traer cañazo en odres para tincar ganado y pagos a
la pacha mama de caña e higo se hacían el chimango.
Antiguamente en Callalli no había tienda de abarrotes, solo bodega San Román donde
comprábamos lo necesario para llevar a la estancia, debes en cuando los viajaron
llegaban a esa bodega y se emborrachaban hasta perder sus cargas y llamas y otros
amanecían en el lugar llamado oroya, cuando recuperaban el sentido recién buscaban
a sus llamas y cargas y muchas veces por la desesperación volvían a tomar cañazo
356
hasta que después al fin trataban de volver a seguir el camino de herradura hasta
donde los sorprendiera la noche , generalmente llegaban a pernoctar hacia una peña
“ Carpayoc” .
Con el tiempo apareció la feria de Chichas donde llevábamos nuestra fibra para vender
a la Cooperativa Tahuantinsuyo, con el dinero que nos pagaban comprábamos arroz,
azúcar, maíz, pan y toda las cosas que nos hacia falta en la casa.
Después llego el carro de los Ordóñez y posteriormente del señor Luque a comprar
lana, les vendíamos a ellos por que pagaba bien pero en el peso jalaba.
Con el pasar del tiempo la feria de chichas se llegó ha dinamizar, los comerciantes de
Espinar y Puno traían toda clase de mercaderías hasta ropa artefactos y nosotros les
vendíamos fibra de alpaca y carne, con eso comprábamos víveres por kilos y no nos
alcanzaba para nada nos engañaban los comerciantes en el peso.
Ahora en Huarasayco ya tenemos la feria porque ya tenemos carretera , ahí

compramos todo lo necesario para la semana y no nos alcanza nuestra plata para
comprar, por eso los pobres estamos preocupado, ya no tenemos como antes nuestras
despensas lleno para todo el año, hoy en día todas las semana sacrificamos nuestros
ganados para subsistir y no para progresar y lo único que hacemos es mantener a los
dueños de los grandes comercios y estamos perdiendo nuestras llamas cargueras y
nuestros alimentos de un valor nutritivo como son las para, cebada, quinua , maíz,
haba y charqui.
Muchas gracias por escuchar mi historia y experiencia.
TERCER PUESTO: TRADICIÓN

Por Mario Concha Díaz
La experiencia ocurre en los distritos de Chuquibamba e Iray, Provincia de

Condesuyos, Región Arequipa y se inicia hace quince años, al inicio en forma
imperceptible; para mejor ilustración debo indicar que la economía de estos distritos,
gira en base a la producción Agropecuaria, principalmente de la producción de leche
fresca, cuyos productores habían dependido durante años del monopolio de LECHE
GLORIA. Es así que por iniciativa de la ONG CEDER se inició un sutil cambio que
logra que algunas familias se dediquen a transformar la leche fresca en quesos a nivel
comercial; ya no para autoconsumo, esta transformación trajo consigo el incremento
del precio por litro de leche.
Actualmente el distrito de Iray, se encuentra en proceso de desarrollo y avance

gradual para convertirse en una zona ecológica y turística; produciendo derivados
lácteos (Quesos, yogurt, manjar, mantequilla) de calidad.
Mi participación en esta experiencia, se inicia hace 7 años, pero debo ser hidalgo en
confesar que mi esposa y compañera desde hace 22 años inició la actividad: dedicarnos
a comprar leche fresca para fabricar quesos, al inicio con un queso y medio por día,
era poco pero era algo.
357
Presentes ya en la zona queserías “grandes”, algunas de las cuales “se fueron a la
quiebra”, era difícil conseguir la confianza de los proveedores, aun así, ellos mismos se
convirtieron en nuestra fortaleza: pequeños proveedores cansados del ínfimo precio de
GLORIA S.A. y del mal trato de algunos propietarios de queserías, depositaron su
confianza en nosotros.
Reitero que nos iniciamos con queso y medio por día para vender en la casa;
procesando en una “ollita” y calentando la leche en una cocina rústica; con cierta
base técnica, ya que mi esposa recibió capacitación de COOPOP; en una organización
social de base para producir quesos, la cual por falta de identificación de las socias
con la actividad, se clausuró.
Cuando por motivos de enfermedad de mi esposa me hice cargo más directamente de la

producción de quesos; más por fuerza que por ganas, debo confesar; me propuse
elaborar el auténtico queso Chuquibambino, es decir “Queso Sobado”, según la
tradición de la zona de Chuquibamba e Iray; ¿Porque?: Desde muy pequeño comía
queso que elaboraba mi abuelita primero y luego mi madre; el sabor de ese queso era
muy diferente a otros quesos frescos “mejorados”; y además porque siendo una
actividad cuya producción se remonta a muchos años atrás; se ha convertido en una
TRADICIÓN.
Pues bien, definido el propósito, al mismo tiempo de producir era necesario innovar y
capacitarse para obtener un buen producto; retorno CEDER brindando asistencia
técnica a las plantas queseras grandes y pequeñas, cuyos propietarios deseaban contar
con dicha asistencia, era nuestra oportunidad y la aprovechamos, a pesar de las
limitaciones: poca leche, falta de equipos, mala infraestructura; había gran voluntad.
Ahora quedaba escoger un nombre para los productos, reunión familiar, debate,
propuestas y decisión mayoritaria: Productos lácteos “TRADICIÓN DE IRAY”.
A medida que iba pasando el tiempo mejorábamos el producto, vendíamos mas rápido y
conseguíamos proveedores; siempre con la asistencia técnica de CEDER, cuyos
técnicos: Omar Ampuero inicialmente y Peter Espejo después, nos animaban a seguir
adelante inculcándonos que: para producir un queso de calidad había que comprar
leche de calidad, pero para ello era necesario comprar instrumentos como: acidómetro
(para medir la acidez), termómetro (temperatura) lactodensímetro
(densidad).Tremenda encrucijada: por un lado invertir las ganancias en comprar
instrumentos, y por otro: alimentar, vestir y educar a los hijos que ya eran cuatro. Sin
mayor capital era muy, pero muy difícil. Poco a poco con el apoyo de CEDER y el
sacrificio familiar, compramos una olla grande, un primus, una lira (para trozar la
cuajada) y los instrumentos antes mencionados, subimos la producción a seis quesos
por día y con el suero criábamos una chanchita chusca que nos regaló mi suegra; como
dice el dicho “no llovía a cantaros, pero goteaba más o menos”; pero… Vino el
terremoto del 2001 el cual trajo consigo zozobra, pesar y pérdidas por un lado; pero
mayor ímpetu, deseos de cambiar y decisión de salir adelante por otro. Se derrumbó el
50% de la casa se aplastaron las ollas y el primus, se enterraron el termómetro, el
lactodensímetro junto con el acidometro, le cayó una pared a la chanchita preñada,
haciéndola “abortar”. De nuevo a empezar. Hora de tomar decisiones efectivas:
1.- Liquidar el pequeño capital de la tienda para comprar lo perdido.

2.- Dedicación exclusiva a elaborar queso y yogurt.
358
3.- Criar chanchos en un espacio más pequeño para evitar perdida de energía.
4.- Conservar la tradición del queso Chuquibambino perfeccionando la técnica
referente a temperatura, corte de cuajada y otros.
5.- Gran sacrificio familiar: Sin radio, sin TV, estudiar mucho sin propinas para el
colegio, vestido sencillo, y ahorrar para comprar un refrigerador.
Y así cumpliéndose el dicho: Dios tarda pero no olvida, después del terremoto llegó la
ONG: ESPIGAS, financiada por la GTZ Alemana, para reconstruir y mejorar la
infraestructura de riego; pero también para fomentar liderazgo local a través de
escuela de líderes, allí asistimos durante una semana. Ellos observando la vocación de
criadores de porcinos, no importa chuscos pero gorditos, nos apoyaron para comprar
una marrana fina, ellos aportaron el 50% del valor y nosotros el saldo, previa
implementación de un corral mejorado, así lo hicimos; pero… Oh! Sorpresa la
marrana a la cual tuvimos que cargar en una jaula portátil seis personas, mas de un
kilómetro para llevarla al semental fino, cuando parió, no tenia leche para sus crías,
consecuencia: las crías murieron en 80% solo salvamos dos que hicimos vivir a costa
de sacrificio y gran cantidad de leche de vaca; después nos enteramos que dichas
marranas estaban destinadas a carne y no a “plantel”. Aun así seguimos adelante, la
experiencia enseña que las palabras deben ir acompañadas de los hechos y ¡Ha actuar
se dijo!, mejoramos el ambiente de la quesería, nos capacitamos en producción de
yogurt clásico y empezamos a producir 10 quesos por día y 5 litros interdiarios de
yogurt. Para vender en casa.
Avanzábamos lento, aún sin derrotero fijo y con la amenaza de las plantas grandes de
dejarnos sin proveedores. En el año 2005 se forma la asociación de industrias lácteas
de Condesuyos “ASILAC” cuyos propietarios de 10 plantas procesadoras de los
distritos de Chuquibamba e Iray me han honrado eligiéndome su presidente. Y al
mismo tiempo se inicia el proyecto: Fortalecimiento de la Agroindustria Rural Láctea
en la provincia de Condesuyos; financiado por la Fundación Interamericana, ejecutado
por la Asociación de Productores Agropecuarios de Chuquibamba (APROACH),
proyecto del cual es beneficiaria ASILAC de la cual soy parte. Como indica el nombre
del proyecto, uno de los objetivos principales es fortalecer la producción
Agroindustrial Láctea, con el biólogo Wilbert Tito Velásquez; se trabaja en el aspecto
de asistencia técnica en producción de derivados lácteos; mejorar el piso forrajero;
sanidad animal e inseminación artificial en vacunos, con dos veterinarios y como
complemento iniciar la crianza de porcinos finos, para aprovechar el suero, el cual es
rico en proteínas; y como propuesta concreta de este humilde servidor, la instalación
de biodigestores familiares para producir BIOL (abono liquido), utilizando
principalmente las excretas de los cerdos, mezcladas con “pushcay”, (gran repelente
de insectos), suero, orines de cerdo y agua; los cuales luego de 30 días sirven para
fumigar los alfalfares y otros cultivos y actúan como hormona e insecticida; para
reemplazar gradualmente el uso de abonos e insecticidas fosforados; con excelentes
resultados. Se ha conformado un fondo rotatorio con marranas finas de plantel cuyos
beneficiarios (Una por familia) deben devolver 02 crías de 60 días para beneficiar a
otras familias; así se han iniciado pequeñas granjas de porcinos para manejo familiar.
En el año 2006 hace su aparición en este escenario fascinante y complejo a la vez, el

proyecto de desarrollo SIERRA SUR, tuve conocimiento de dicho proyecto, porque fuí
invitado a Chivay (sede central) para un novedoso proceso de selección de personal,
359
con la participación directa de representantes de la población organizada, fue una
aleccionadora experiencia.
Con SIERRA SUR y APROACH hemos realizado el primer festival regional de queso
Chuquibambino, con gran éxito; en donde “pagamos el noviciado”, ya que faltaron
quesos, comida, etc. Pero fue una lección que nos sirvió de mucho. Además hemos
realizado una pasantía a Puno, en donde de manera personal he ampliado mis
horizontes, a cambiado mi forma de ver las cosas referentes a objetivos futuros, mi
visión es mucho mas amplia para trazar metas y aprovechar al máximo las enormes
ventajas de la zona: agua todo el año, clima templado y seco, sol esplendoroso, suelo
fértil, amor al trabajo y sobre todo leche pura y natural; es que de verdad vivo en una
“tierra bendita”. Actualmente la experiencia del cual soy parte nos permite contar con
asistencia técnica en: calidad de leche (terminado) MVZ Luís Bernedo Álvarez:
elaboración de derivados lácteos (Queso, yogurt, etc.) (En proceso final) Bióloga
Isabel Alcalde e Ingeniero Carlos Mori Núñez; luego entraremos al registro de marca,
marketing y mercadeo financiado por SIERRA SUR en 80% y nosotros aportamos el
20%, nueva oportunidad que no podía dejar pasar, la aprovecho al máximo y le “saco
el jugo” a los asistentes técnicos.
Como presidente de ASILAC he aprendido a trabajar en equipo; por ello, hemos

asistido a diversas ferias: en Chivay, en Lima, en Arequipa, en Cuzco y en el mismo
Chuquibamba, el objetivo es uno solo: Promocionar y difundir las bondades de los
productos lácteos Chuquibambinos, para que con el tiempo Chuquibamba sea conocida
por sus quesos, a la par que por su música. Hasta aquí todo bonito, pero, el indicador
de que esta experiencia viene teniendo éxito se refleja en el aporte que ha tenido el
desarrollo, es que: El precio de leche fresca pagado por GLORIA S.A. Era de S/. 0.52
céntimos por litro y el de las queserías era de S/.0.60 céntimos por litro; el 80% de la
producción compraba GLORIA S.A. y el 20% restante compraban las queserías.
Hoy la realidad es diferente, GLORIA S.A. paga S/. 0.63 Céntimos por litro promedio,
las queserías S/.0.86 céntimos por litro promedio y compran el 90% de la producción el
resto lo compra GLORIA S.A. Además se ha establecido un vínculo directo entre
queseros y ganaderos que los lleva a buscar soluciones para problemas comunes;
ASILAC beneficia directamente a 380 familias proveedoras de leche fresca e
indirectamente a otras 300; el camino ha sido arduo, pero aún hay mucho trecho por
recorrer: Denominación de origen del queso chuquibambino; registro sanitario para
todas las plantas; registro de marca unificada; aprovechamiento de la energía solar,
etc.
A nivel personal estoy en pleno proceso de consolidación y crecimiento gradual en esta

actividad; he obtenido un crédito para mejorar la planta procesadora y comprar
equipo de laboratorio; proceso en tina de acero 600 kilos mensuales de queso, 600
litros de yogurt por mes, así como 150 kilos de manjar mensual y 60 kilos de
mantequilla. Envío yogurt probiótico natural a Lima, Arequipa, valle de Majes y
distribuyo en el mismo Chuquibamba
Apuesto por el queso sobado Chuquibambino, con el cual he ganado en cuatro ferias;
soy el primer productor de yogurt probiótico, con etiqueta; impulsor de la instalación
de biodigestores familiares, para el uso del Biol, actualmente obtengo 800 litros
mensuales los cuales son obsequiados a los agricultores que así lo requieren; he
360
asistido a diversos cursos de crianza de porcinos, soy el primer productor de porcinos a
través de una granja familiar con inseminación artificial.
He participado en varios presupuestos participativos y debates, planteando la
necesidad de destinar dinero a proyectos productivos, para mejorar la alicaída
economía de la población.
Con franqueza creo estar a mitad del camino trazado; falta mucho por hacer pero los
objetivos son claros; en este engranaje de la producción estamos involucrados muchos
sectores y no todos caminan al mismo ritmo. Esta experiencia me a brindado gratas
satisfacciones: alimentar, vestir y educar a mis hijos, con sencillez pero decentemente,
mi vida ha dado un gran giro, tengo cuatro hijos y tres de ellos estudian en la
Universidad Nacional San Agustín de Arequipa, dos de ellos ingresaron en los primeros
puestos; el menor estudia en el colegio Nacional San Luís Gonzaga de Chuquibamba;
con la bendición de Dios son hijos sanos; siempre con el apoyo incondicional de mi
esposa, compañera y amiga.
Otra de las grandes satisfacciones que me da este diario batallar es dar a degustar los
productos como el queso, el yogurt, manjar o la mantequilla y ver el gesto de
aprobación del publico, su rostro sonriente e inmediatamente la frase: déme uno o dos
mejor; pero si no hay dicha aprobación, preguntar qué esta mal o en que le gustaría
que se mejore, innove, cambie, etc. Veo con mucho agrado y gozo interiormente cuando
uno dos o tres niños me dicen: Don Mario déme un yogurt, o cuando un mayor pide! un
queso tradición para llevar y un yogurt probiótico para tomar! o cuando de otras zonas
parecidas a la nuestra, llaman y preguntan: ¿tiene un marranito para semental o una
marrana para cría? He oído que usted vende porcinos finos con garantía.
Pero también hay proyección hacia la comunidad; he sido juez de paz 6 años en
diferentes periodos, en la medida de lo posible he tratado de predicar con el ejemplo, y
es gratificante cuando un conciudadano se acerca y dice ¿puedo pedirle un concejo?.
CLARO QUE SI. Bueno soy un ser humano con más defectos que virtudes y por lo cual
susceptible de cometer errores, pero es mejor hacer algo y equivocarse que no hacer
nada y criticar.
Ahora la responsabilidad es mayor, soy Teniente alcalde en mi distrito, y lo que más

temo es defraudar a los que confiaron en mí, eligiéndome para representarlos en el
Concejo Municipal, con la ayuda de Dios y con el apoyo de la familia y los
conciudadanos trataremos de hacer realidad los anhelos largamente esperados. Pero…
a veces es motivo de frustración ver que las autoridades que deberían impulsar el
fortalecimiento del sistema productivo del cual depende la mayoría de la población, no
lo hacen, y lo que es peor, les es indiferente; me apena ver que algunos funcionarios
cuyas oficinas se encuentran en las grandes ciudades y desempeñan altos cargos miran
a los pobladores de la sierra del Perú, con otros ojos; ¡No puede ser! Tenemos el
mismo derecho de contar con servicios básicos, promoción de nuestros productos e
igualdad de oportunidades que los demás. ¡Por Dios! Aún estamos a tiempo, cuidemos
a la madre tierra y hagamos realidad convertir a Chuquibamba e Iray en una zona
ecológica; ello nos llevará a elaborar productos orgánicos, cuidando el medio
ambiente, la biodiversidad e impulsar el turismo, tenemos el potencial y debemos
aprovecharlo; unidos: Gobierno Nacional, Gobierno Regional, Gobierno Local y
población organizada; somos descendientes de una raza aguerrida, trabajadora y sobre
todo creativa; somos parte de la experiencia y por lo tanto debemos ser consultados
antes de tomar decisiones que nos incluyan como consecuencia de ellas.
361
Plan de la presentación Estrategias de DR
1. Las propuestas de Estrategias de desarrollo rural a. Lo propuesto por los investigadores,
a. Las propuestas de DR vigentes en el Perú
b. La propuesta DTR consultores y cooperación internacional
Desarrollo Territorial Rural b. Lo propuesto por la Sociedad Civil (gremios,
2. La realidad del esfuerzo público (y privado) en temas ONG, partidos políticos)
de DR
Carolina Trivelli • Explicaciones para el desencuentro entre estrategias y políticas de c. Lo propuesto por el sector público (PCM,
DR
Instituto de Estudios Peruanos MAG, MIMDES, regiones, CND)
Abril 2007 3. ¿Qué se puede hacer para promover la agenda del
DTR?
Presentación elaborada en el marco del proyecto de investigación en red
“Desarrollo rural para la sierra” (IEP-GRADE-CIPCA)
Estrategias de DR Estrategias de DR Estrategias de DR

a. Investigadores, consultores y cooperación a. Investigadores, consultores y cooperación b. Sector privado y sociedad civil
internacional: internacional: ideas fuerza (consensos!): – Limitado discurso sobre el tema (Conveagro,
– Publicaciones y /o investigadores de SEPIA, CIES, - DR como parte de desarrollo nacional y regional Confiep, Sociedad de Minería y Petróleo,
Debate Agrario, IEP, CEPES, GRADE, CIPCA, PUCP,
- DR no sólo como desarrollo económico ni productivo,
ADEX), básicamente agropecuario.
etc. – Poca visibilidad al tema en la opinión pública
sino social e institucional (y más);
– Consultorías para el sector público y cooperación que
- Rural y no sólo agro; – Partidos políticos ven el tema como agrario
recogen mucho de lo publicado (Plaza, Remy, Escobal y
Valdivia, etc.) - Enfoque territorial clave para viabilizar esfuerzos de – Más preocupación por la pobreza rural que por el
– Cooperación internacional tiene nuevas estrategias de DR
DR (¿qué quiere decir esto?) desarrollo rural.
(BM, BID), alineadas con las de GTZ, FIDA, CEPAL, – Acuerdo Nacional (entre sociedad, partidos y
FAO, etc. estado). Sesgo agropecuario.
1
Estrategias de DR Estrategias de DR
1. La ENDR propone 9 5. Promover y fomentar el manejo
c. El sector público: lineamientos: sostenible y la conservación de
– Estrategia Nacional de Desarrollo Rural (ENDR) publicada en los recursos naturales y proteger
2. Impulsar una economía rural
el patrimonio ambiental y
el 2004 propone como objetivo “Impulsar el desarrollo competitiva, diversificada y cultural;
humano en el espacio rural con criterios de
sostenibilidad económica, social y ambiental, equidad y
democratización de las decisiones locales”
3.
sostenible;
Promover el acceso a activos
6. Impulsar una gestión integral de
riesgos en la producción e
DTR
– Propuesta de políticas para la superación de la pobreza que
productivos para los grupos infraestructura rural; (un parentesis)
rurales; 7. Promover las capacidades del
contiene el Documento Marco de DR del MAG (con apoyo 4. Proveer adecuada y suficiente poblador rural y el capital social
GTZ) (que es la ENDR) infraestructura económica en en el campo;
– Documentos del MIMDES sobre DTR apoyo de la producción rural; 8. Promover la inclusión social;
– CND y regiones (poco, grandes enunciados solamente) 5. Proveer servicios dirigidos a 9. Auspiciar el cambio
mejora la calidad de vida de la institucional que cree
condiciones para el desarrollo
población rural y las
rural
alternativas de empleo;
DTR DTR DTR

(Schejtman y Berdegué) Estas definiciones ponen temas centrales para (re)pensar el desarrollo rural: Hay experiencias exitosas?
1. No es un tema solo de la población rural Algunas, muchas incipientes, pero hay:
“proceso doble de transformación productiva e institucional en donde se
2. No es un asunto agropecuario Programa Leader en la UE, en Canadá Lente Rural, en USA, el programa
articulan las economías de dichos territorios a mercados dinámicos y se
3. Requiere proyecto social (identitario) común e integrador de empoderamiento comunitario
genera confianza y cohesión entre los actores locales y de fuera del
4. Requiere voluntad política y mecanismos de participación a nivel local Algo en Brasil y Chile (con apoyo de los gobiernos regionales y centrales)
territorio”
5. No es solo productivo, pero implica aprovechar oportunidades de integración Proyecto piloto EXPIDER en Ecuador, Bolivia y centroamérica.
“se parte de que el territorio es una espacio con identidad (un espacio físico con mercados dinámicos, con oportunidades de negocios e inversión Algo en Perú (en base a iniciativas privadas, tipo centrales de cooperativas
con contenido social” 6. Capital social como insumo de café, o de la sociedad civil, mesas de concertación).
7. Mucha coordinación y negociación.
(De Janvry y Sadoulet)
8. Definir claramente cual es el territorio Las lecciones:
“un enfoque territorial debe abarcar todas las partes que intervienen en un 9. El fin último es mejorar las condiciones de vida a partir de lo que se tiene, se - Voluntad política
entorno geográfico determinado, puede buscar beneficios mutuos busca desencadenar procesos endógenos, no traer esquemas de otros - Espacio y posibilidades de coordinación entre grupos sociales
vinculando a la población pobre con la más favorecida, se debe conjugar la contextos. - Gobernabilidad en el territorio clara y comprometida
búsqueda de reducción de pobreza con la de reducir desigualdad, 10. En América Latina estos esfuerzos buscan reducir pobreza, en otros sitios - Contar con capacidades técnicas locales o con recursos para
principalmente mediante la utilización del capital social y la representación reducir migración o bajar presión en centros urbanos. conseguirlas
de la población rural pobre y las mejoras en la democracia local. - Recursos para invertir o para “palanquear” inversiones
- Oportunidades económicas claramente identificadas
2
DTR DTR DTR
Por donde comenzar: Luego saber qué de lo que tenemos se puede aprovechar:
¿Saber dónde estamos? Integración competitiva con
mercados dinámicos
1. Definir el territorio Negocios, oportunidades comerciales y productivas, espacios de
¿De dónde partimos?
concertación, gobiernos locales, infraestructura desaprovechada, líderes
2. Tener un buen diagnóstico del territorio (economía, sociedad, política, ¿A dónde vamos? locales, organizaciones (capital social), recursos disponibles (canon?),
cultura, institucionalidad, recursos desaprovechados, activos, etc.) etc.)
3. Identificar cuales son las transformaciones que se requieren: Identificar los cuellos de botella o limitantes
• Institucionales Fragmentación social y Sociedad cohesionada e
• Productivas conflicto integrada Intereses privados en conflicto, falta de recursos para inversiones,
• Sociales actores que no quieren participar de los procesos, pero si de los
beneficios, falta de capacidades locales, falta de información, etc.
Crear los mecanismos para aprovechar lo que se tiene y superar las

Economía estancada carencias para iniciar el proceso. Mejor comenzar con algo puntual bien
hecho que con algo grande que fracase (p.e. CLAR del PCPC)
La realidad del DR La realidad del DR

Muy poco escrito y publicado
• Acciones desde el sector público en ámbito rural Acciones desde el sector privado
– Texto de GRADE (Escobal y Valdivia, 2004)
DTR – Texto de M. Remy muestra lo poco escrito.
– Cosas nuevas o innovadoras con poca difusión (Marenass,
– Minas y empresas agroindustriales, agroexportadoras
y cadenas de valor, puntuales; muchas ONG con
(cierre del parentesis) Corredores, Procuenca, etc.) proyectos puntuales.
El sector público gasta más de $450 – Poca integración con sus entornos. Poca articulación
con otras iniciativas públicas o privadas.
millones al año en DR, pero menos de $10 – Enfoques distintos, sectoriales en su mayoría (los
millones en proyecto con enfoque de DTR! productivos) o de “asistencia” social o de
- Acciones sectoriales (agricultura) o de desarrollo social construcción de infraestructura
(asistencia básicamente) con poca coordinación y
complementariedad.
3
El desencuentro ¿qué hacer? ¿qué hacer?
Entonces existe un desencuentro entre lo que se • Al menos 4 grandes áreas donde podemos/ – Aprovechar los espacios locales y regionales para impulsar
propone como estrategia en la ENDR (que es e implementar la ENDR, para difundirla y exigir que los
debemos avanzar para favorecer implementación actores se apropien de ella y para implementar estrategias
DTR) y lo que se hace (como política y práctica). de esfuerzos de DR (DTR?): de DTR.
¿Por qué? ¿cómo?
(¿sólo cuestión de tiempo?) – Visibilizar el problema, el tema, su relevancia. – Usando lo que tenemos, replicando las buenas ideas y siguiendo
principios de las propuestas de DTR!
Al menos 3 razones: – Discutir, analizar, mejorar y difundir la ENDR – Comenzando por algo simple y concreto, generando nuevos
1. La multisectorialidad y jerarquía de decisiones e incorporarla a todo nivel (regiones, mecanismos (CLAR, concursos, concertación, presup. participativos)
– Coordinando local/regionalmente más y mejor, buscando
resulta una traba en el marco del aparato público municipios, Acuerdo Nacional, etc.) complementariedades.
(¿Quién es responsable?) – Reconociendo que si esperamos que venga del gob central, no pasará.
2. El DR no es visto como prioridad y sigue viéndose – Pedir cuentas sobre logros en DR al sector – En el sur andino hay buenas ideas y experiencias: dos ejemplos:
como responsabilidad del ejecutivo (gob central) y de público y sobre lo que viene haciéndose en el • Mañazo y Quiquijana
• Cocla
un sector (agricultura) ámbito rural (¿a quién?) buscar más ejemplos, visitar, analizar, compartir.
3. Poco respaldo al tema. Invisibilidad
Cierre
La situación peruana es favorable para la puesta
en marcha de una estrategia de desarrollo
rural sobre la base del desarrollo territorial.
• Las condiciones macro y de crecimiento son positivas Muchas Gracias!
• El dinamismo de las núcleos urbanos del interior favorece el desarrollo
local
• Se están reasignando recursos públicos hacia los gobiernos
subnacionales
• Hay experiencia regional y local de participación social y concertación Carolina Trivelli
sociedad-Estado a través de nuevas instituciones Instituto de Estudios Peruanos
• La persistencia de la pobreza y la desigualdad y las disparidades
territoriales requieren nuevos mecanismos para enfrentarlas. Abril 2007
• La impaciencia social por participar de los frutos del crecimiento es un
poderoso incentivo político para buscar instrumentos nuevos con que Presentación elaborada en el marco del proyecto de investigación en red
aprovechar al máximo el potencial de desarrollo de la descentralización.
“Desarrollo rural para la sierra” (IEP-GRADE-CIPCA)
4
Red de Investigació
Investigación Red de Investigació
Investigación
Motivación Objetivo
• La sierra rural resulta un espacio (económico, social,
cultural y político) complejo y heterogéneo que enfrenta El objetivo de nuestra investigación es entender las
elevados niveles de pobreza.
dinámicas de las unidades privadas y de las
Desarrollo rural en la sierra: • Es, además, un espacio donde la gente utiliza múltiples intervenciones públicas orientadas a la promoción
buscando articular lo que la gente hace estrategias para salir de la pobreza, para buscar sendas de del desarrollo en la sierra rural
desarrollo o para reducir su vulnerabilidad . Es un espacio
con lo que el estado promueve donde el estado (central, regional, local) resulta una actor
central en la promoción del desarrollo. …. para proponer estrategias (a nivel central,
regional y local) que permitan aprovechar el
• Hoy hay un discurso que da cuenta de un interés (desde el
estado y la sociedad) por la sierra (para superar pobreza, interés en la sierra (expresado en el programa
Avances de investigación para promover desarrollo, para articularla a otras Sierra Exportadora, por ejemplo) como un
dinámicas). En particular hay un interés por la sierra rural. dinamizador del desarrollo rural.
(diciembre 2007)
Investigación
Equipo y actividades Avances (hasta donde hemos llegado …) I. Marco conceptual

• El trabajo de investigación está liderado por 3 investigadores
(Javier Escobal, Bruno Revesz y Carolina Trivelli) y un grupo de • Cambios en las ideas y propuestas sobre cómo promover y
jóvenes investigadores (Denice Cavero, Xavier Etchevarria,
I. El marco conceptual y las aproximaciones apoyar el desarrollo rural.
Oscar Madalengoitia, Raphael Saldaña, Johanna Yancari). al desarrollo rural
II. La sierra rural: temas que destacar para • Ideas y propuestas actuales sintetizan lo aprendido, más
• Trabajo conjunto de debate, reflexión y diagnóstico e individual balanceadas y abiertas (menos recetas rígidas y más
de investigación en temas puntuales (mercados, institucionalidad releer las opciones de apoyo al desarrollo apertura a las combinaciones que responden a contextos
local). Análisis de literatura, bases de datos, comparaciones, rural específicos.
sistematizaciones y experiencias de actores del desarrollo rural
(concurso de experiencias, relación con proyectos y III. Estrategias y políticas para el desarrollo
organizaciones). • Conceptos nuevos (gobernanza, por ejemplo), nuevos
rural en la sierra. actores protagónicos del desarrollo (actores locales),
• La Red busca la Promoción del diálogo y debate con actores del nuevas formas de entender lo rural (nueva ruralidad, por
desarrollo rural. ejemplo)
1
Investigación
Desarrollo Rural: Principales Dimensiones Desarrollo Rural: Principales Dimensiones (cont.)

Dimensión Años 70-80 años 80-90 Síntesis Dimensión Años 70-80 años 80-90 Síntesis II. La sierra rural
Estrategia de Intervenciones Intervenciones Aisladas Intervenciones coordinadas / Ámbito de Política sectorial. Uso de Política y programas Desarrollo Territorial
intervención Integradas (especialización) complementariedad. implementa- instrumentos diferenciados nacionales Creciente reconocimiento de la
Estrategia
(DRI)
Oferta Demanda Reconocimiento que ambos énfasis
ción vía precios, subsidios, necesidad de “políticas diferenciadas” • Varios temas que destacar, temas que resultan de volver a
tasas de interés (sin claro entendimiento sobre su
liderada por: (mayor rol a la deben coexistir forma concreta) mirar la sierra rural, con varios ojos!
participación y el Æ Menú de programas cuya
empoderamiento) combinación depende del contexto
Dimensión Prima lo Agropecuario Ganan protagonismo las Visión más balanceada (cartera amplia Æ Permitir la adaptación en la
sectorial actividades rurales no de oportunidades de diversificación de implementación • Luego de ver y releer queremos destacar algunas
agropecuarias medios de vida)
Escala de Sobre estimación de las Toma importancia la Economías de escala tienen importancia
Instituciona-
lidad
Participación institucional
vertical
Cambio en el discurso
Reconocimiento de un
Posible crisis de expectativas
Reconocimiento de límites al proceso
características importantes de la sierra y sus dinámicas
producción posibilidades de la Economía de Escala. distinta en diferentes ámbitos (i.e. Nacional Æ Regional Æ mayor peso de lo regional, de empoderamiento local para discutir propuestas de desarrollo rural.
pequeña agricultura producción, compra de insumos, Local local Necesidad de coordinar acciones
comercialización) locales con políticas regionales y
Organización / Mercado de Tierras son nacionales
mecanismos alternativos para aprovechar Organiza- Colectivización Privatización Asociatividad • …..y el tipo de política pública relevante (y el cómo
economías de escala ción
Gente y Focalización en la Focalización en el hogar Territorio, hogares, parcelas, migración, Visión Empresas emprendedoras Visión Asistencialista Igualdad de oportunidades
aprovechar lo que hoy se hace, SE?).
territorio Parcela rural ciudades Pobres Reducción de vulnerabilidades
Articulación con ciudades
intermedias
Investigación
La sierra es un espacio predominantemente rural

La sierra es un espacio predominantemente Los municipios distritales
rural • En la sierra hay 1,259 distritos, de los cuales 851 son rurales
(donde la mayor parte de la población es rural).
• Según el Censo de Población del 2005, en la sierra del Perú 9 El 88% de la población rural de la sierra vive en distritos donde son
mayoría (poder para presionar a sus autoridades por una agenda
viven cerca de 9 millones de peruanos y peruanas, la mitad rural!).
de los cuales viven en el ámbito rural (50.3%).
• Pero los municipios distritales rurales son pequeños, no cuentan
• Además….si asumiéramos una definición de ruralidad con el personal técnico, ni con los servicios básicos mínimos
menos “exigente” que la censal, la relevancia de lo rural para poder realizar este mandato.
sería significativamente mayor. 9 428 distritos tienen menos de 2000 hab. Solo 5% de los distritos con
menos de 2000 hab. cuentan con internet.
9 Medio millón de pobladores rurales viven en distritos “urbanos” de la
sierra. 9 En promedio municipios de distritos con menos de 2000 hab. Tienen
1 profesional.
9 18% de los hogares agrícolas (que trabajan tierra y/o con mas del
9 Existencia de mecanismos de participación directa (CCL, PP).
40% de su ingreso de fuente agropecuaria) viven en zona urbana.
2
Investigación
Los municipios distritales Los hogares rurales de la sierra tienen una

• Municipios rurales cuentan con recursos crecientes (canon y alta incidencia de pobreza
sobre canon, pero también transferencias – foncomún).
9 Si bien 75% tiene un plan de desarrollo concertado, solo 5% tiene un
plan de desarrollo rural. • En la sierra rural, el 76.5% de los pobladores rural se ubican
9 Los más de 800 distritos recibieron en el 2006 más de 1900 millones
por debajo de la línea de la pobreza. Las tasas de pobreza
de soles (1200 en el 2004). duplican las tasas urbanas.
9 En promedio 35% del presupuesto de los municipios rurales va • Los pobres rurales están más lejos de salir de la pobreza que
desarrollo rural (10% es promoción agraria); 113 de inversión per los pobres urbanos y la pobreza rural es más heterogénea
cápita en desarrollo rural en distritos de menos de 2000 hab y 23 en que la urbana.
distritos de más de 8000 hab. • La pobreza en la sierra rural tiene rostro indígena.
• Los pobres rurales tienen menos de casi todos los activos
• Pero, son unidades muy pequeñas, que no son en si mismas un claves y son muy pocos los no pobres. Los no pobres se
“territorio”, que enfrentan muchas carencias … parecen más a los pobres rurales que los no pobres urbanos
9 Entonces … pensar en la provincia?, en mancomunidades de • Menos desigualdad al interior de la sierra rural.
municipios (rurales? urbanos y rurales?). • Poca respuesta (pobreza) en la sierra al crecimiento del PBI.
Investigación
Desigualdad Los hogares rurales de la sierra tienen

Pobreza rural Ruralidad vs Pobreza Total
- por departamento -
Distribución de ingresos anuales (soles por hogar)
una alta incidencia de pobreza
80,00 - Hogares Sierra Rural -
10,000.0
CAJAMARCA HUANCAVELICA El ingreso
736 promedio del • Hogares con alta vulnerabilidad (shocks)
AMAZONAS
60,00 HUANUCO
APURIMAC
PUNO
20% más rico
4,393 otros ingresos
es sólo el triple • … Pero también algunas riquezas:
soles
CUSCO
% de poblacion rural
5,000.0 ingreso no agrícola
MADRE DE DIOS ANCASH

LORETO AYACUCHO
ingreso agrícola
del ingreso del 9 Cultura e historia (diversidad).
9 Paisajes.
40,00 SAN MARTIN
PASCO 182
524
20% más pobre
3,360
9 Control sobre recursos naturales clave (tierra, agua,

JUNIN UCAYALI
1,937
LA LIBERTAD
20,00
LAMBAYEQUE PIURA
0.0
Quintil 1 Quintil 5
bosques).
AREQUIPA
MOQUEGUA 9 Organizaciones.
9 Reglas sociales y capital social.
ICA
TUMBES TACNA
9 Experiencias y aprendizajes de ver a otros.

LIMA
0,00
0,0 10,0 20,0 30,0 40,0 50,0 60,0 70,0 80,0 90,0 100,0
POBREZA
3
Investigación
Los hogares rurales dependen del agro pero La importancia de los ingresos Los ingresos dependientes
no sólo de esta actividad agropecuarios
• Más del 90% de los hogares rurales de la sierra realiza D istribución porcentual de los ingresos
actividades agropecuarias. - H ogares S ie rra R ural 2006 - Distribución de ingresos dependientes - Sierra Rural - 2006
100% Quintil Quintil Quintil Quintil Quintil
9
6.9 6.0 6.1 5.9 8.7
Si bien el grueso de los ingresos son independientes. La importancia 90%
1 2 3 4 5
de los ingresos dependientes (salarios) es menor en los hogares más 80%
19.8
26.7
32.9 Ingreso dependiente como % del ingreso total 30% 34% 35% 39% 41%
pobres. 70% 44.9
Ingreso dependiente agrícola como % del ingreso agrícola 21% 23% 21% 15% 14%
51.7
9 Las remesas son importantes y evidencian relaciones 60%
Ingreso dependiente no agrícola como % del ingreso no agrícola 61% 62% 60% 65% 62%
extraterritoriales (sobre todo con ámbitos urbanos) que por un lado 50%
constituyen una red de protección social y por otro son una fuente de 40%
73.3
67.3
recursos (monetarios y no monetarios, como información por 30% 60.9
49.1
ejemplo). 20% 39.6
Los hogares que reciben este tipo de transferencia, esta 10%
0%
representa el 21% de los ingresos totales Quintil 1 Quin til 2 Quin t il 3 Qu intil 4 Qu int il 5
Ingre s o agrícola Ingr es o no a grícola Otr os ingr es os
Investigación
Los hogares rurales de la sierra si están Mercados de productos

Mercados de factores
relacionados con mercados • Los hogares poco integrados al mercado tienen como principal fuente de
• Para obtener crédito. ingresos las transferencias y la actividad agropecuaria, mientras que los más
• Relación con los mercados para distintas cosas y en distintos 9 Entre el 25% y el 30% de los hogares rurales de la sierra señalan que integrados tienen como principal rubro el de ingresos salariales no
momentos: producción, consumo, ingresos, crédito, asistencia al menos una persona de su hogar tuvo algún crédito en los últimos 12 agropecuarios.
técnica, insumos, etc. meses. • Existen estrategias que han mostrado potencial para constituirse en
9 Sin embargo, diversos estudios han mostrado que los niveles de uso y alternativas para los pequeños productores de la sierra:
9 En promedio más del 42% de los ingresos de los hogares rurales de 9 diversificación de las fuentes de ingreso del hogar hacia actividades que provean
la sierra se obtienen a través de la venta de productos en el mercado acceso a estos servicios financieros y no financieros varían
considerablemente de un lugar a otro y dependiendo del tipo de empleo rural no agropecuario.
(más del 80% en el quintil superior y menos del 10% en el quintil
cultivo, actividad pecuaria o emprendimiento productivo 9 integración a mercados domésticos dinámicos, ya sean regionales o nacionales
inferior).
(comparaciones SC y SS, por ejemplo). 9 integración a nichos de mercado de exportación.
9 Incluso el 20% más pobre en la sierra rural compra en promedio el
9 Estrategias de “salida” en la que la migración y el desarrollo de los mercados de
15% de su consumo en el mercado. trabajo cobran un papel preponderante.
• Para comprar insumos • Ninguna de estas estrategias es una “bala de plata”. Todas tienen
9 El 68% de los insumos utilizados en la producción agropecuaria en la potencialidades y limitaciones.
Quintiles respecto al ratio gasto de mercado sierra rural son comprados.
• Estrategias que fortalecen las capacidades de los pobladores y que igualan
1 2 3 4 5 Total 9 El 55% del gasto total en semillas se da a través de compras de sus oportunidades (a partir de un acceso a bienes y servicios públicos)
Gasto de mercado- anual soles 987 1,953 2,673 3,566 5,261 2,887 semillas.
ratio de gasto mercado/ gasto total 0.15 0.28 0.38 0.49 0.68 0.4 parecen ser más efectivas que políticas que “inducen” comportamientos (i.e.
los promover cultivos “ganadores”.
N 914 913 913 913 913 4,566
4
Investigación
III. Estrategias y políticas para el III. Estrategias y políticas para el

Heterogeneidad en la sierra rural desarrollo rural para la sierra desarrollo rural para la sierra
¿Existe una Estrategia de Desarrollo Rural?
• Heterogeneidad presente en distintos niveles: - SI!, Estrategia Nacional de Desarrollo Rural (2004) ¿Quien es responsable del DR en el sector público?:
9 Micro (al interior de los centros poblados, de los distritos) (educación por - PCM (CIAS, Comité Técnico Social, SE).
ejemplo).
Estrategia enmarcada en: - MAG (proyectos: Marenass, Pronamachcs?).
9 Meso (en una provincia o región), conectividad o integración por ejemplo
- Desarrollo Territorial Rural (Berdegué y Schejtman, 2003, De Janvry y Sadoulet, - Gobiernos subnacionales (regiones y municipios rurales).
9 Macro (en grandes dominios). 2004, etc.)
Sierra norte, centro y sur, tres mundos!
- World Development Rural (2008)
9 Dentro de los agricultores (entre los más integrados y el promedio). ¿Qué se hace en materia de DR?
- MAG y MIMDES: proyectos (muchos).
Que se complementa con:
• Heterogeneidad en las estrategias de desarrollo (salir de la - MTC, gob. Subnacionales, Min. Vivienda: infraestructura.
- ENSA, Acuerdo Nacional, MAG (Carta Verde, desarrollo de la vida
pobreza, reducir la vulnerabilidad, etc.) rural y política agraria 2007-2021, nuevos lineamientos estratégicos del - Porción pequeña del gasto “rural” alineado con la ENDR.
9 Ganadores del concurso de sistematizaciones. MAG, etc.) y Sierra Exportadora. - Mayor parte del gasto público en la sierra va a formación de capital
9 Distintos actores involucrados. - Para la sierra, además de varios trabajos monográficos (recuentos en Trivelli, humano, manejo de RRNN e infraestructura.
9 Relevancia de los intercambios dentro de lo rural, entre lo urbano y rural, 2006 y Cetraro et al. (2007):
entre los viejos y los jóvenes, rol de la educación. - Caballero (2002)
- Escobal y Valdivia (2004)
- Coordinadora Rural (2007)
Investigación
III. Estrategias y políticas para el Lo que falta para cerrar…

desarrollo rural para la sierra Comparativo entre proyectos de Sierra Exportadora y
Proyectos de desarrollo Corredor y Sierra Sur
Nuevas oportunidades: Productos que Productos que • Cerrar estudios en profundidad.
• Sierra Exportadora (SE). Productos que apoya
apoya Corredor apoya el PD Sierra
Sierra exportadora
• Lineamientos estratégicos del MAG que incluyen Desarrollo rural. Cusco-Puno sur
• Nuevos proyectos en el MAG (Aliados, Sierra Norte, proyectos FIDA que pasaron A junio de 2007 el
desde Foncodes). En 6 años el proyecto
ha cofinanciado 2,945
proyecto ha • Retomar los debates con los “actores”.
• El papel de los municipios en la promoción del desarrollo económico local Productos priorizados
iniciativas de negocio
cofinanciado 601
planes de negocio
que se distribuyen en:
distribuidos en :
Pero persistentes desencuentros:
• SE con enfoque desde arriba y de oferta frente a proyectos más de demanda y
Pecuario 25%
Pesca 12.5%
Pecuario 53%
Pesca 3%
Pecuario 60%
Pesca 4%
• Debatir sobre nuestras propuestas preliminares de
desde abajo en el MAG (complementariedades? coordinación?).
• ENDR desconocida por la mayoría del sector público (central y subregional) y por
Agrícola 37.5%
Agroindustria y
Agrícola 7%
Agroindustria y
Agrícola 9%
Agroindustria y
políticas y proyectos que puedan dar soporte el
la sociedad civil (AN). transformación 12.5%
Artesanal 12.5%
transformación 7%
Artesanal 28%
transformación 8%
Artesanal 15%
desarrollo rural en la sierra.
• Mayoría de gasto e inversiones poco articuladas con la ENDR.
Servicios 2% Apicola 1%
• Poca relación entre lo que la gente hace (en lo que invierte) y lo que el sector Manufactura 1%
público apoya. Frutícola 1%
• Desarticulación de la acción gubernamental Regional, provincial y distrital. Turismo 1%
Fuente: Informe supervisión FIDA PDSS agosto 2007, video Corredor Cusco Puno
5
Investigación
Desarrollo rural en la sierra:

buscando articular lo que la gente hace
con lo que el estado promueve
Avances de investigación
6
Taller Desarrollo Rural en la Regió
Región Piura
Mesa de Cooperantes y PDRS-
PDRS-GTZ
Contenido 1. Consensos (ENDR y “nueva ruralidad”)
Piura, 6 de mayo de 2008 Tres ideas fuerza
• Lo rural es más que lo agropecuario.
1. Consensos
• Los vínculos urbano-rurales son
2. El espacio teritorial de alta ruralidad en Piura esenciales para el desarrollo rural
Área Andina: la regió
región problemá
problemática de es la area andina.
• Importancia crucial de involucrar los
Piura 3. Municipalidades rurales y inversiones para el acrores locales
¿Es posible fomentar un desarrollo territorial endógeno? desarrollo
4. Diversidad de espacios territoriales rurales: Dificultad: ¿Cómo articular la ENDR con el
provincias, distritos y mancomunidades. proceso de descentralización?
Bruno Revesz
para nosotros, ¿cómo avanzar hacia una
5. Hacía una estrategia regional de desarrollo “Estrategia Regional de Desarrollo Rural de
rural de la sierra piurana. la área andina de Piura”?
CIPCA Presentación elaborada en el marco del proyecto de investigación en red
“Desarrollo rural para la sierra” (IEP-GRADE-CIPCA).
La agricultura si bien ha perdido importancia 2. El espacio territorial

Tres caminos de desarrollo económico para relativa en los ingresos de los hogares rurales
de alta ruralidad en Piura
las familias rurales de la sierra sigue siendo una actividad central en el
medio rural: es la área andina
– en términos económicos directos
• 1. Diversificar las actividades productivas
– como fuente de empleo asalariado – Patrón de asentamiento
agrí
agrícolas y no agrí
agrícolas
– como base de estrategias de seguridad – Plataforma productiva
• 2. Intensificar actividades productivas alimentaria – Matriz de consumo
agrí
agrícolas y no agrí
agrícolas.
colas – como vía para promover la preservación de la – Vialidad y conectividad
• 3. Migrar (reproducción extra predial de la diversidad.
economía familiar). Se mantiene como un sector articulador en el
…..diferentes de la costa
medio rural
1
los tres espacios sub regionales
Piura y sus provincias
La población serrana pierde su peso relativo,

Sub espacios regionales y pobreza
exporta mano de obra y envejece.
PIURA: Indice de Carencias por Distrito 2006
PIURA: Tasa de crecimiento intercensal por zonas, 1993-2005
2.0 1.2000 Litoral Ciudad Valles Sierra

3. Municipalidades rurales
1.8
1.6 1.5
1.7
1.0000
y inversiones para el desarrollo
Menos Pobre
1.4
1.3
0.8000
1.2
1.0
0.6000
0.8
Con la descentralización, nuevas funciones
0.6
0.4000
0.4
0.3
y recursos crecientes
0.2 0.2000
0.0
Litoral Ciudad Valle Sierra
Mas Pobre
0.0000
Fuente: Censos Nacionales de Población 1993 y 2005. INEI.
Elaboración: CEDIR-Cipca Fuente: Mapa0de Pobreza FONCODES
10 2006 20 30 40 50 60 70
Elaboración: CIPCA
2
Recursos crecientes para las Inversiones municipalidades rurales
municipalidades rurales de la sierra Piura vs Cusco (1)
PIURA: Inversión Pública 2006, por nivel de gobierno
SIERRA Piura: Evolución de las transferencias totales 2003-2006
G. Regional (En nuevos soles)
SIERRA RURAL - Inversión total municipal 2006, distribución por rubro
137,585,121 45,000,000
28% 45%
43% 43%
40,000,000
40%
35,000,000
37% 36%
30,000,000 35%
Nuevos Soles
25,000,000 30%
G. Central
20,000,000
109,769,147 25%
15,000,000
22% 20%
10,000,000
G. Locales 5,000,000
15% 13%
11%
251,181,718 - 10%
9%
8%
50% 2003 2004 2005 2006
Fuente: Para G. Central y G. Regional, SIAF-SP amigable (28.dic.2007). Canon Foncomun Recursos ordinarios
5%

0%
Elaboración: CEDIR-Cipca Fuente: Portal del MEF. SIAF amigable (30dic07)
Inversiones municipalidades rurales PERU: Distritos de Sierra Rural , según rango de población - 2005
Zona < de 3,800 hab + de 3,800 hab Total
Piura vs Cusco (2) Sierra Norte 75 113 188
4. Diversidad de espacios territoriales rurales: Sierra Centro 236 147 383
Sierra Sur 122 158 280
SIERRA RURAL - Componentes del "Desarrollo Rural", % de la inversión total municipal 2006 provincias, distritos y mancomunidades. Total 433 418 851
30.0%
Sierra rural Piura 2 20 22

26.0%
25.0%
Porcentajes
• Distritos: mejor integración territorial, mayor Zona < de 3,800 hab + de 3,800 hab Total
20.0%
Sierra Norte 40% 60% 100%
cercanía, reducido tamaño para políticas de gran Sierra Centro 62% 38% 100%
15.0%
13.6%
calado. Sierra Sur 44% 56% 100%
Total 51% 49% 100%
10.1% • Provincias: problemas de fraccionamiento territorial.
10.0%
8.0%
7.1% Tienden a actuar como la municipalidad del distrito Sierra rural Piura 9% 91% 100%
5.6% 5.6% Nota: Sierra rural considera a aquellos distritos que pertenecen a la Región Sierra y
5.0%
5.1%
3.8%
capital. tienen más del 50% de población rural. Los rangos de población, corresponden a los
niveles minimos de población requeridos para la creación de nuevos distritos en la
0.4% • ¿Las mancomunidades, un espacio intermedio? región Sierra.
0.0%
Piura (22 distritos) Cusco (79 distritos) Fuente: Censo Nacional de Población 2005. DS. No. 019-2003-PCM
Caminos Rurales Riego Electrificación Rural Apoyo a la producción Otros Elaboración: CEDIR-Cipca
3
Las tres mancomunidades
de la Sierra de Piura 5. Hacía una estrategia regional de
Mancomunidades en Piura y Cusco
desarrollo rural de la sierra piurana (1)
Piura Cuzco
Mancomunidad
Mancomunidad Mancomunidad Controlan el territorio colindante Dispersas
Señor Cautivo Tendencias positivas
Serrán y Bigote Andino Central con el espacio costeño
de Ayabaca
Fecha de Agosto 2005 2006 Junio 2007
creación
Enfoque de corredor Priorizan ejes productivos • Reorientación de la visión de los gobiernos locales
interdistritales de la sierra hacia lo rural.
Número de
Fortalecen y formalizan relaciones Implementan una estrategia común
distritos y 4 de Morropón y 6 de Ayabaca 5 de Morropón
de cooperación interdistrital para aprovechar economías de
• Traslado creciente de recursos desde el centro.
provincia de 3 de Huancabamba y 2 de Ayabaca
pertenencia
preexistentes. escala. • Institucionalización de procesos participativos.
Financiación de su secretaria Autofinancian su secretaría • Promoción del desarrollo económico local.
Distritos de Tres de los siete Ninguno de los Uno de los siete técnica en función del apoyo de técnica.
costa seis ONG a proyectos concretos. • Fortalecimiento del tejido organizacional.
Población 58,815 66,550 95,680 Incipiente participación de la Representantes de la sociedad • Fomento de la participación comunitaria.
sociedad civil civil integrados en sus instancias • Arreglos institucionales con instituciones aliadas.
directivas.
Hacía una estrategia regional de desarrollo

rural de la sierra piurana (2)
Obstá
Obstáculos y problemas en torno a que actuar
• Desarticulación en lo político administrativo entre lo

local y lo regional, como si fueran territorios
estancos.
• Endebles capacidades de gestión y de
emprendimiento al nivel local.
CIPCA-Piura
• Barrera geoeconomica (¿y cultural?) que separa la
área andina del resto de la región.
Apartado 305 – Piura
¡Adelante! Home Page: http://www.cipca.org.pe

E-mail: [email protected]
4
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Nombre Siglas Nivel Zona N Tipo de Informacion
Características
Censo 2005 Distrital Nacional
Población y Vivienda
Ingresos, Gastos,
Encuesta Nacional
ENAHO Regional Nacional 20000 Educación, Empleo,
de Hogares
Salud, etc.
Linea de Base Ingresos, Gastos,
Proyecto Sierra LDB-SS 1528 Educación, Empleo,
Sur Salud, etc.
Encuesta a Ingresos, Gastos,
Valle del
pequeños IEP-BASIS Muestral 292 Educación, Empleo,
Mantaro
agricultores Salud, Producción etc.
Encuesta a Ingresos, Gastos,
Valle del
agricultores IEP-BASIS Muestral 80 Educación, Empleo,
Mantaro
articulados Salud, Producción, etc.
Registro nacional Infraestructura, gestión,
de RENAMU Distrital Nacional 1792 trabajadores,
municipalidades actividades
Sistema integrado
Ingresos y gastos
de información SICON Distrital Nacional 1830
desagregados
contable
388

Desarrollo Rural para La Sierra Aprovechando Sierra A para Promover Una Estrategia Integral de Desarrollo

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DESARROLLO RURAL PARA LA SIERRA:

ELEMENTOS PARA PROMOVER

Red de Desarrollo Rural

Con la colaboración de:

Miguel Abramonte, Denice Cavero,

Red de Desarrollo Rural

Informe Narrativo ..............................................................................................2

Primera Parte. Capítulo general: elementos para entender la sierra

B. Para entender y (re)pensar el desarrollo rural en el Perú y en la sierra en

Segunda Parte. Investigaciones de la Red: Informes finales

Referencias Bibliográficas ...............................................................................376

Adicionalmente, nuestra red buscaba cumplir con cuatro objetivos complementarios:

Antes de revisar en detalle el trabajo realizado, debemos hacer algunas precisiones

Finalmente, antes de pasar a un recuento de lo hecho y la presentación de los resultados

El trabajo de la Red se organizó en tres grandes actividades, el trabajo de discusión

El segundo grupo de actividades se refiere a las investigaciones en profundidad que

La tercera tarea relacionada con este objetivo fue la realización de un concurso de

A. Para entender y (re)pensar la Sierra

I. Elementos referidos a la situación de la Sierra

En lo que sigue buscamos presentar evidencia de algunas de las características de la

Elemento 1: Distribución de la población: patrón rural predominante

Cuadro 1. Población y Distritos en la Sierra – 2005

Encontramos que la mayor parte de distritos que albergan a la población de la sierra

Cuadro 2. Distritos de la Sierra - 2005, por estratos de población y ámbito

Es decir, la sierra es un territorio de al rural, de relativamente poca población por unidad

Elemento 2: La población de los distritos de la sierra rural han sufrido un proceso

Un tema que resulta importante de resaltar es el proceso de envejecimiento de la

Pirámide poblacional de los distritos de la sierra rural

Fuente: Censo Nacional 1993 y 2005

Elemento 3: Los municipios distritales rurales son una instancia de gobierno

Cuadro 5. Número promedio de trabajadores en Municipalidades rurales en la Sierra, por estratos

Cuadro 6. Interconexión y acceso a internet - Municipalidades rurales en la Sierra, por estratos de

Cuadro 7. Porcentaje de tenencia de maquinaria en Municipalidades rurales en la Sierra, por

Canon y sobrecanon 21.1 32.7 46.2

Transporte Agraria Educación y Cultura

Fuente: SICON 2004- 2005 – 2006

La región con mayor incidencia de pobreza es la sierra y en particular en la sierra rural.

4,393 otros ingresos

5,000.0 ingreso no agrícola

Fuente: Encuesta Nacional de Hogares (ENAHO) -2006

Respecto al acceso a servicios públicos básicos, 34.7% de los hogares rurales de la

Composición de los ingresos: importancia de lo no agropecuario

El mundo rural está usualmente asociado a las actividades agropecuarias. Lo que se

Ingreso agrícola Ingreso no agrícola Otros ingresos

Fuente: Encuesta Nacional de Hogares (ENAHO) -2006

Ingreso agrícola Ingreso no agrícola Otros ingresos

Fuente: Encuesta Nacional de Hogares (ENAHO) -2006

Importancia de los ingresos dependientes (remuneraciones)

Cuadro 9. Sierra Rural - 2006

Las remesas y su importancia

El 17% de los hogares de la sierra recibe un promedio de 883 soles anuales en

Elemento 6: Los hogares rurales están integrados con distintos mercados

La integración con los mercados de productos

Para obtener indicadores gruesos y sencillos del grado de integración al mercado de

Cuadro 11. Ingreso de mercado, sierra rural

Como en el anterior caso no se toma en consideración ninguno de los ingresos

Encontramos que existen diferencias significativas en las características socio

Como se muestra en el gráfico 6, los montos que obtienen de transacciones en el

Gasto de mercado total(sólo gasto) Gasto total - gasto de mercado