Globalizacin y gobernabilidad

global

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Dirk Messner

Los procesos de globalizacin econmica, social y cultural, as como

el sistema ecolgico universal, plantean difciles retos a los Estadosnacin y a la poltica internacional. Por un lado, la incongruencia
de una poltica organizada sobre la territorialidad del Estado, problemas transfronterizos (p. ej., el cambio climtico, la migracin mundial) y sistemas funcionales (p. ej., los mercados financieros globales,
internet), y por otro cambiantes estructuras de poder entre actores
mundiales (al menos potencialmente) mviles (empresas, dueos del
capital, expertos, cientficos) y actores inmviles (gobiernos, sindicatos, partidos, administraciones municipales) colocan a las instituciones de la poltica bajo la presin de la globalizacin. En el debate
sobre la gobernabilidad global, que hasta ahora transcurre mayormente en el mbito de los pases OCDE, se buscan respuestas de la
poltica a los desafos de la globalizacin.

a globalizacin no es un fenmeno nuevo. Ya en el siglo II antes de Jesucristo la ruta de la seda cre los primeros lazos culturales y econmicos entre la antigua Europa y Asia, pero solo un puado de personas que
transportaban algunos bienes para un nmero limitado de consumidores
pudo aprovechar ese nexo intercontinental. Siglos ms tarde, en 1847, Marx
y Engels describan visionariamente la dinmica global de expansin de la
economa de mercado que apenas estaba dando sus primeros pasos:
La necesidad de un mercado cada vez ms extenso para sus productos persigue a la burguesa en todo el globo terrestre. En todas partes tiene que anidarse, cultivarse en todas partes,
establecer relaciones en todas partes. Mediante la explotacin del mercado mundial, la burguesa estructur la produccin y el consumo de todas las naciones en forma cosmopolita. ...
Antiqusimas industrias nacionales fueron destruidas y otras se destruyen a diario. Las desDIRK MESSNER: politlogo y economista; director acadmico del Instituto de Paz y Desarrollo,
Universidad de Duisburg, Alemania.
Nota: Dado que aborda una temtica directamente envuelta en el episodio, cabe aclarar
que este artculo fue escrito antes del atentado contra las Torres Gemelas (Nueva York) y el
Pentgono (Washington), en septiembre de 2001 [NE].
Palabras clave: Estados, ONGs, sistema internacional,
globalizacin, gobernabilidad global.

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plazan nuevas industrias, cuya introduccin se convierte en una cuestin vital para todas
las naciones civilizadas, industrias que ya no procesan materias primas nacionales, sino de
regiones distantes, y cuyas manufacturas se consumen no solo en el propio pas, sino en todas partes del mundo a la vez. Nuevas necesidades que solo pueden satisfacer los productos
de los pases y climas ms remotos reemplazan las viejas necesidades, satisfechas con productos nacionales. Un comercio universal, una dependencia universal de las naciones entre
s, reemplaza la vieja independencia econmica y autonoma local y nacional. Y as como en
lo material, tambin en la produccin intelectual. Los productos intelectuales de las naciones se convierten en patrimonio general.

La globalizacin, cuyas consecuencias colocan hoy en da el orden de los Estados-nacin frente a espinosos desafos1, tiene, pues, races antiguas y diversas, pero se diferencia cualitativamente de lo que fue en sus inicios: La
globalizacin contempornea es ms rpida, ms barata y ms profunda
(Keohane/Nye 2000, p. 8). Las redes mundiales en expansin, en donde se mueven el capital, las mercancas, las informaciones, las ideas, los conocimientos, los individuos o incluso cosas ecolgicamente relevantes (como la lluvia
cida o el CO2), se traducen en un tejido cada vez ms tupido de interdependencias globales. La aceleracin de la globalizacin y la densificacin de las
interdependencias transfronterizas globales conducen a un encogimiento del
mundo (Brown et al., p. 273). De la globalizacin rala de la poca del camino de la seda y del capitalismo temprano naci una globalizacin densa.
Los procesos de globalizacin tocan tangencialmente no solo a las empresas
que actan en el plano internacional o a minoras privilegiadas, sino tambin
la vida de un nmero creciente de individuos alrededor del globo terrqueo.
El empleo, la prosperidad, la seguridad social, las comunicaciones, la situacin mundial, la educacin es decir, mltiples aspectos del medio ambiente
social en el que se mueven las personas y del que dependen sus expectativas
de vida reciben cada vez ms la influencia de los procesos econmicos, sociales, polticos y culturales que no se detienen ante las fronteras, y que los
Estados-nacin solo pueden manejar y configurar en forma limitada individualmente (Beisheim et al.; Hauchler et al.). A causa de la globalizacin densa las diferentes estructuras y redes universales influyen unas en otras, se
compenetran, y surgen efectos en cadena que tambin pueden desembocar
en riesgos sistmicos globales. Las inestabilidades de los mercados financieros globales, el problema del clima mundial o el agravamiento interconectado de la pobreza, el sida, la desintegracin social, la decadencia de los Estados, la migracin y los conflictos que traspasan las fronteras, son ejemplos de
riesgos sistmicos con potenciales efectos de bumern en el plano mundial.
En el siglo XXI, vencer los problemas mundiales est en el orden del da, pues
solo as seguirn siendo manejables los conflictos internacionales.
La globalizacin no es solamente un fenmeno econmico. Las redes econmicas causan interdependencias sociales y ecolgicas que se traducen en
reacciones polticas, lo que a su vez desencadena nuevos procesos sociales y
1. Dirk Messner y Claudio Maggi estn preparando actualmente una publicacin sobre el
tema de la gobernabilidad, en la cual participan sobre todo autores latinoamericanos: Global Governance desde una perspectiva latinoamericana, que en breve ser editada por Nueva Sociedad.

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econmicos que trascienden fronteras. Por ejemplo, las inversiones directas

de empresas multinacionales en pases con normas ambientales dbiles pueden acelerar procesos de degradacin ecolgica, y stos traen a la escena agrupaciones ambientalistas y ONGs del Norte y el Sur que en los pases en desarrollo afectados protestan ante organizaciones internacionales o contra sus
gobiernos nacionales, recurriendo a la ayuda de los sistemas de comunicacin.
Tales procesos pueden desembocar en convenios internacionales o globales
que podran ayudar a reducir la contaminacin ambiental, pero que tambin
podran desencadenar efectos no deseados ni buscados (p. ej., un empeoramiento de las relaciones comerciales entre pases en desarrollo y pases industrializados, la emigracin de empresas, etc.). Las dinmicas y dimensiones transfronterizas de muchos sistemas funcionales de la sociedad (p. ej., la
economa, el medio ambiente, la jurisprudencia, la ciencia, la milicia), las interdependencias internacionales y transnacionales, los mltiples planos
interconectados de la poltica, desde la local hasta la global, la uniformacin
de estndares, normas, valores y modelos de regulacin, los procesos regionales de integracin as como la constitucin de actores que participan en el
mbito global (consorcios mundiales como Daimler-Chrysler; ONGs como
Greenpeace), conducen a formaciones estructurales para las que el concepto
de sistemas internacionales resulta insuficiente. Es claro que en muchas
reas las sociedades nacionales ya no representan el sistema ms amplio de
la convivencia humana. Hay que estar de acuerdo con Czempiel (1993, pp.
106-107) cuando escribe que el mundo todava no es ninguna sociedad mundial, pero ya no es tampoco un mundo de Estados).
La lgica de la poltica internacional y global
En sus reflexiones sobre los elementos de una poltica pblica global, Reinicke desarrolla convincentemente las transformaciones cualitativas que
implica la globalizacin para la arquitectura y la dinmica de la poltica. Lo
hace apoyndose en el contexto de una diferenciacin entre soberana interna y externa, as como en una descripcin precisa de la transicin de un sistema internacional caracterizado por interdependencias complejas (Keohane/Nye 1977) a la lgica de la globalizacin (Reinicke, pp. 52-74). Este
libro es recomendable sobre todo para quienes consideran que la globalizacin es una quimera, y la discusin al respecto es vino viejo en bota nueva.
Reinicke describe la soberana interna y externa como conceptos complementarios. La soberana externa alude a relaciones entre los Estados dentro
del sistema internacional; la interna se circunscribe a las relaciones del Estado con los actores sociales y la economa dentro del territorio nacional. En
referencia a Max Weber, el autor plantea que
la soberana interna se refiere a la formulacin, ejecucin y mantenimiento de un orden legal,
econmico, poltico y social que permita a los individuos coexistir pacficamente e interactuar
en un ambiente relativamente predecible ... a gobierno y sociedad. En trminos operativos,
la soberana interna ... significa la capacidad de un gobierno para formular, poner en ejecucin y manejar la poltica pblica. ... Una amenaza a la soberana operativa interna de un
pas implica una amenaza a su capacidad de conducir la poltica pblica (pp. 56-57).

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El concepto de soberana externa est unido a la descripcin de la relacin

entre los Estados en un sistema internacional que no posee ni una instancia
central ni un monopolio de poder, y que por lo tanto se distingue por la anarqua. En ese contexto, los Estados se orientan a defender su independencia,
es decir su soberana externa, y a cuidar de su seguridad hasta donde sea
posible. En la teora de las relaciones internacionales, desde los aos 70 la percepcin de que cada vez existen ms interconexiones econmicas, polticas,
sociales y militares entre los Estados lleva a la discusin del concepto de interdependencia entre naciones (Kaiser; Keohane/Nye 1977), y por lo general
la interdependencia se entiende como una relacin cara de romper (Waltz).
Keohane/Nye (1977) sealaron un cambio cualitativo en el sistema internacional con su concepto de interdependencia compleja. Los Estados-nacin,
formalmente independientes, estn unidos mediante un nmero creciente de
canales y, por lo tanto, son cada vez ms dependientes (interdependientes) y
ms vinculables entre s, sobre todo en lo que respecta al dilema de la seguridad en un mundo anrquico sin monopolio del poder. Reinicke (p. 5) resume as el debate sobre la interdependencia: Cuando se examina y se mide la
interdependencia, las unidades a estudiar son Estados-nacin soberanos, circunscritos territorialmente. La interdependencia internacional denota as
una condicin de sensibilidad y vulnerabilidad recprocas en el sistema internacional. Desde la perspectiva de cada Estado, la fuente de la sensibilidad y
vulnerabilidad es externa. Los elementos centrales del debate en torno de la
interdependencia compleja son por consiguiente los Estados-nacin (como
los actores espectadores), la raz de factores tanto internos (relaciones interestatales cambiantes en el sistema internacional) como externos (que
aumentan la vulnerabilidad de los Estados y su interdependencia). Desde
esa perspectiva, el incremento de la interdependencia compleja en el sistema internacional plantea un desafo para la soberana externa de los Estados-nacin.
Las escuelas de relaciones internacionales evalan en formas diferentes las
consecuencias de la interdependencia en progreso. En opinin de la escuela
realista, y bsicamente tambin de la neorrealista (Waltz), la conducta de los
Estados-nacin y la formacin de intereses nacionales puede derivarse de
la estructura del sistema internacional, cuya dinmica incluso en las condiciones de interdependencias crecientes est determinada por la ausencia
de una instancia central. La anarqua del sistema internacional se traduce
en competencia y conflictividad en las relaciones interestatales, y limita estructuralmente la capacidad de cooperacin entre las naciones as como la
oportunidad de reconocer intereses comunes. Como consecuencia, los Estados solo pueden defender su soberana externa a travs de la competencia
adversativa (Reinicke, p. 61). La escuela liberal (Czempiel 1993; Oye) comparte el parecer de que el sistema internacional est marcado por la anarqua, y por lo tanto por la competencia entre los Estados. Sin embargo, los
autores destacan que particularmente a causa de la interdependencia compleja en el proceso de la mayor interaccin entre los Estados y en circunstancias especficas pueden surgir la cooperacin y las relaciones recprocas

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(Axelrod). Desde esta perspectiva, los Estados pueden conservar mejor su soberana externa encuadrando la competencia en las relaciones interestatales dentro de los regmenes internacionales o los sistemas de negociacin multilaterales. La competencia cooperadora (Reinicke, p. 61) es aqu la clave
para manejar las relaciones de interdependencia internacionales2.
La globalizacin, que Reinicke percibe primariamente en lo econmico con
lo cual en mi opinin (1999) la contrae, aunque justificadamente en lo que
concierne a la dinmica central del desarrollo, trasciende el patrn de la
interdependencia compleja. En este caso el acento no recae en primera instancia sobre la densificacin de las relaciones interestatales, sino sobre las
estructuras transfronterizas que hacen que las nacionales y externas se
crucen, encajen unas en otras y se mezclen, debilitando la clara separacin
entre lo interno y lo externo. En segundo lugar, como dinmica econmica,
... la globalizacin difiere de la interdependencia en que subsume o absorbe
en su propia estructura institucional las actividades econmicas que antes
tenan lugar entre los mercados nacionales, es decir, entre distintas unidades
econmicas y polticas (Reinicke, p. 63; nfasis mo). La globalizacin integra espacios econmicos, desacoplndolos no completamente pero s en reas
parciales del radio de accin de la poltica estatal-nacional. Este proceso debilita la soberana interna de las naciones, ciertamente no en sentido legal, jurdico, pero s en el operativo. Mientras que en el marco de la interdependencia
compleja el punto lgido es la soberana externa, es decir el manejo de las
relaciones interestatales y sobre todo el restablecimiento de la seguridad en
un sistema internacional anrquico, en la era del globalismo en un nmero
creciente de campos polticos (p. ej., la poltica fiscal, social, ambiental) los
Estados-nacin ya no estn en capacidad de resolver solos los problemas nacionales e imponer intereses pblicos, pues determinados recursos vitales de
control estn repartidos fuera de sus fronteras y la competencia entre centros
de produccin limita las posibilidades de accin de los gobiernos nacionales.
Desde esta perspectiva, con referencia a los intereses centrales de los Estados (y no solo insistiendo como de costumbre en los crecientes problemas
globales) se puede inferir un alegato convincente en favor de la gobernabilidad global. En el centro est el argumento de que hay que aunar las soberanas (internas) divididas de los Estados-nacin (Messner 1998; Messner/
Nuscheler 1997), ya que solo as pueden restablecerse la capacidad de accin
de la poltica y las soberanas internas: El nico camino para que los gobiernos alcancen ... la soberana interna es aunando y por tanto compartiendo
sus soberanas internas en aquellos sectores donde la globalizacin ha debilitado la eficacia y eficiencia de esa soberana en el plano nacional (Reinicke,
p. 71). Para moverse en esa direccin, los Estados-nacin tienen que construir organizaciones multi y supranacionales en las relaciones interestata2. Es importante el sealamiento de que las interdependencias pueden ser tan fuertes que
lastiman a los actores, pero tambin pueden ser tan leves que solo se sienten (Czempiel
1999, p. 46). Adems existen relaciones simtricas de interdependencia que favorecen directamente la cooperacin, y patrones asimtricos de interdependencia que la dificultan (Messner
1998, pp. 217-218).

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les, as como formas de cooperacin en su interaccin con el mundo social,

en una escala y profundidad nunca vistas (ibd., p. 70) solo as puede detenerse la erosin de la soberana interna de los Estados. De esa forma la
cuestin de la soberana de los Estados se convierte en objeto del desarrollo
y del diseo de la poltica global. Al igual que en el debate sobre la interdependencia compleja, reaparece entonces la pregunta sobre las posibilidades
de establecer relaciones cooperativas en la era del globalismo o en el contexto de la arquitectura de la gobernabilidad global.
Del patrn organizativo de la competencia cooperativa a la cooperacin
competitiva. Lo decisivo ahora es que en la transicin del rgimen de la interdependencia a la globalizacin, cambi fundamentalmente el patrn bsico
de la poltica internacional. En las condiciones de la interdependencia, realistas y liberales concordaban en que la anarqua del sistema internacional
fomenta la competencia entre los Estados como un medio para defender su
soberana externa. Mientras los (neo)realistas consideraban probable la competencia adversativa, o sea la inestabilidad y conflictividad constantes debido a los esfuerzos de los Estados para ampliar sus espacios de accin a costa
de otros, los liberales seguan viendo mrgenes para la competencia cooperativa. Pero en las condiciones de la globalizacin, la soberana interna no
puede asegurarse en el contexto de una competencia conflictiva entre Estados-nacin (competencia adversativa), sino solamente a travs de la cooperacin entre ellos (y con actores del mbito social). La capacidad de cooperacin
en el sistema internacional o bien la arquitectura de la gobernabilidad global
se convierte as fundamentalmente en la capacidad de los Estados-nacin para
reproducir su soberana interna y externa, su autonoma, su legitimacin e
identidad. La capacidad de ejercicio de los Estados-nacin individuales solo
puede asegurarse colectivamente. De este modo se emplaza de arriba a abajo
el enunciado bsico y clsico de las teoras de las relaciones internacionales:
As como la competencia fue base del compromiso de los Estados en el sistema internacional
bajo la interdependencia, as la necesidad de cooperacin motiva su conducta [ms preciso
sera decir debera motivar] en las condiciones de la globalizacin. ... El mismo razonamiento que llev a los neorrealistas a caracterizar el sistema internacional como competitivo (la
soberana interna no puede lograrse en condiciones de anarqua en el plano domstico, y por
consiguiente la anarqua debe exportarse) lleva ahora a la conclusin de que el sistema
internacional debera ser cooperativo, porque una dimensin central, la identidad del Estado, solo puede lograrse colectivamente (Reinicke, p. 72).

Mientras la competencia cooperativa sugiere el patrn de interaccin de

relaciones interestatales en el contexto de la interdependencia compleja, la
frmula para el control poltico de la globalizacin se trastoca en cooperacin
competitiva en virtud de las transformaciones estructurales ya esbozadas.
La competencia no se remite al resultado de la interaccin o modelo organizativo fundamental, sino a los mtodos o el proceso que sustenta un orden
cooperativo. En las condiciones de la cooperacin competitiva, la competencia debe entenderse entonces como un proceso mancomunado de negociacin, bsqueda y aprendizaje por actores con intereses divergentes y al mismo
tiempo interdependientes. En el transcurso de tal proceso deben admitirse y

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someterse a prueba ideas enteramente diferentes para la solucin de problemas (competencia de ideas), pero en ltima instancia el proceso debe basarse
en acuerdos y regmenes cooperativos que hagan posible la seguridad de la
soberana interna de los Estados y la atencin de problemas globales. El patrn de organizacin cooperativo es as la base para poder tratar el fenmeno
de las soberanas divididas. La competencia de ideas es el mtodo para producir la mayor cantidad posible de iniciativas de solucin e innovaciones
sociales. Reinicke no es tan ingenuo como para pensar que la formacin de
un orden global cooperativo es algo automtico (p. 1), pero ofrece un excelente razonamiento para el necesario adis a una estrategia de poltica exterior
hegemnica y dirigida a la imposicin y defensa unilateral de intereses nacionales frente a otros Estados. Ese razonamiento debera motivar tambin
a (neo)realistas convencidos (y previsores) a realizar una revisin crtica de
su argumentacin sobre todo porque Reinicke aplica sus tropos estructurales a las nuevas realidades y con esto llega a un resultado diametralmente
opuesto a los enunciados centrales y clsicos de los (neo)realistas. Naturalmente, la cooperacin puede fracasar, pero la dinmica de desarrollo de la globalizacin impone directamente un patrn de interaccin cooperativo en la arquitectura de la gobernabilidad global, en primer lugar porque en un nmero
creciente de esferas de problemas las estrategias conflictivas estn decididamente condenadas al fracaso, y en segundo lugar porque es inminente una amplia erosin de la soberana estatal. El futuro de los Estados-nacin, su soberana interna y externa, dependen de su capacidad de cooperacin y de la
formacin de un modelo cooperativo bsico en la arquitectura de la gobernabilidad global.
No en ltimo lugar, hay motivos para un optimismo de base funcional en cuanto
a las posibilidades de desarrollo de la cooperacin si tomamos en consideracin los trabajos de Axelrod sobre la formacin evolutiva de la confianza y la
cooperacin. Es cuando menos interesante que en una disertacin reciente el
realista empedernido Samuel Huntington haya sealado que Estados Unidos debe aprender a comportarse en forma colaboradora en la poltica global
si no quiere perder capacidad negociadora a mediano plazo. Richard N. Haas,
director asistente de la Brookings Institution, subraya la idea del cambio de
rumbo del sistema internacional en direccin de una sociedad internacional:
Por lo tanto, el objetivo adecuado para la poltica exterior estadounidense es estimular una
multipolaridad caracterizada por la cooperacin y la concertacin, antes que por la competencia y el conflicto. En un mundo tal, el orden no se restringira a una paz basada en un
equilibrio de poder o en el miedo a una escalada, se fundamentara en un acuerdo ms amplio sobre propsitos y problemas globales (p. 38).

Trayectorias de conflicto en la sociedad mundial interconectada

En un mundo cada vez ms densamente interconectado, los procesos de construccin de estructuras van acompaados de nuevas trayectorias de conflicto
que pueden llevar a la desintegracin social. Se perfilan cuatro importantes
coyunturas de problemas:

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Conflictos sociopolticos. El mercado de trabajo global conduce a una dura

competencia mundial entre trabajadores no calificados. Esto afecta principalmente a individuos con poca formacin en los pases industrializados, cuyos
ingresos son cada vez menores en comparacin con los de trabajadores mejor
calificados de muchos pases OCDE. En el Norte surge una nueva desigualdad, al mismo tiempo, las exigencias de la economa mundial sobrepasan la
capacidad de muchas economas del Sur y de algunas sociedades en transformacin. En Africa y Asia del Sur, pases completos podran convertirse en catstrofes sociales mundiales. Que las tendencias al entrelazamiento global
ayuden a eliminar tensiones y disparidades o conduzcan a una mayor fragmentacin, conflictos o incluso a un nuevo proteccionismo, es algo que va a
depender del desarrollo de mecanismos eficaces de equilibrio social en el sistema global. Los pases industrializados deben desarrollar una poltica social hacia adentro y hacia afuera. Hacia adentro para conciliar los rechazos
internos causados por la globalizacin; hacia afuera para moderar los conflictos globales.
Conflictos ecolgicos de distribucin. El consumo mundial de medio ambiente sigue en aumento. Como en este caso se trata de un bien comn, y en atencin a la limitada renovabilidad de los recursos, su aprovechamiento requiere de convenios globales sobre quin puede reclamar cunto. Por esa razn,
en el orden del da internacional destacan complicados conflictos ecolgicos
de distribucin, tal como ha quedado en evidencia en el transcurso de las negociaciones de los ltimos aos en torno del clima.
Conflictos tico-morales. El acelerado progreso tecnolgico suscita nuevos
interrogantes ticos en muchas reas, e impone la necesidad de reglamentaciones sectoriales. Sin embargo, debido a la movilidad de las empresas y de
las instituciones de investigacin, muchas veces las iniciativas jurdicas de
los Estados-nacin caen en el vaco. Por lo tanto, los discursos sobre las oportunidades y riesgos de la tecnologa gentica, la medicina de transplantes o
el diagnstico de preimplantacin, as como la bsqueda de reglamentaciones eficaces en esos campos ticamente espinosos, deben organizarse en formas que trasciendan las fronteras.
Un mundo y varias visiones del mundo: trayectorias de conflicto entre ganadores, perdedores y competidores. El fin de la polaridad Este/Oeste favoreci la universalizacin de importantes paradigmas sociales (como los derechos humanos, la democracia, la economa de mercado). La globalizacin
opera en la misma direccin, pero por otra parte tambin provoca la formacin de cosmovisiones totalmente diferentes en ganadores y perdedores, y
entre los competidores en los procesos mundiales de cambio radical. Y esas
formas de ver el mundo reflejan potenciales trayectorias de conflicto en la
incipiente sociedad mundial:
1. En los pases occidentales a menudo se da por sentado una creciente occidentalizacin del mundo, y EEUU incluso se elogia como la nacin indis-

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pensable (Madeleine Albright) de la que (al final de la Historia) todos

tienen que aprender para poder sobrevivir en el mundo global.
2. En Asia, sobre todo antes de la crisis de 1997, se hablaba de los pases industrializados occidentales como nuevos pases en decadencia. All se invoc el siglo del Pacfico, y aunque la crisis asitica puso una sordina a ese
contraproyecto a la modernidad occidental, existe una bsqueda constante
de respuestas autnomas a la globalizacin (p. ej., en el debate sobre valores asiticos o tambin en deliberaciones para fundar un fondo monetario
asitico como contrapartida al poder del FMI).
3. Barber desarroll otro escenario polarizado de la evolucin mundial, donde los rivales son la yihad y McWorld. La yihad simboliza el atavismo antioccidental en el nuevo espritu de clan que anima a los fundamentalistas
militantes. Para Barber, McWorld representa la integracin global a travs
del mercado, y de mundos culturales y de consumo unificados. Muchas veces
la yihad y McWorld ejercen gran influencia en los mismos pases; son tendencias paralelas que actan en direcciones opuestas, pero ambas corroen
instituciones democrticas y generan una democracia sin ciudadanos.
4. Rufin pinta una nueva bipolaridad radical con el surgimiento de un nuevo limes entre las regiones civilizadas del Norte y los empobrecidos, abrumados por la globalizacin, incivilizados y violentos pases del Sur. Puesto
que para Rufin el Sur es mayormente insignificante desde el punto de vista
econmico, el Norte debe tratar de protegerse del mundo brbaro usando
mtodos militares, y desacoplarse del potencial de catstrofe del Sur.
Estas divergentes visiones del mundo no reflejan tanto circunstancias reales como sentimientos de vencedor, divorciados de la realidad, de pretendidos ganadores de la globalizacin, y temores a la globalizacin en los actores reducidos a la periferia en el mundo entero. Ilustran que sin esfuerzos
masivos para intensificar el intercambio cultural mundial, y sin estrategias
eficaces para reducir la cantidad de perdedores de la modernizacin y la
globalizacin en la sociedad mundial, el mundo del siglo XXI podra caracterizarse por conflictos transfronterizos, similares a guerras civiles.
Elementos estructurales de la nueva poltica mundial
En el comienzo del siglo XXI, y contra el teln de fondo de las dinmicas de
globalizacin esbozadas, se perfila una nueva poltica mundial que se distingue por las tendencias de desarrollo y los nuevos elementos estructurales
que se describen a continuacin.
Cambio sustancial en la soberana. Los procesos de globalizacin conducen a una
desfronterizacin o desnacionalizacin de los Estados y la sociedad mundial, y en consecuencia a un cambio sustancial en la soberana (Beisheim et
al.), horadada por esferas cada vez ms extensas y densas de interdependen-

 2001 Ivn Caas/Nueva Sociedad

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cias e interacciones transnacionales. Es cierto que en el derecho internacional pblico la soberana sigue siendo el principio constitutivo de la estatalidad, pero en la realidad de las relaciones internacionales es un anacronismo.
Los Estados no tienen libertad ilimitada de accin ni hacia adentro ni hacia
afuera, como en el Leviathan de Hobbes. Hoy vuelve al centro del debate la
pregunta sobre cmo pueden actuar los Estados-nacin en espacios sin fronteras y conservar su capacidad para configurar la poltica y solucionar los
problemas. Los Estados deben contentarse con una soberana dividida que
no les quita el monopolio de la autoridad y la fuerza hacia adentro, pero les
exige renuncias a la soberana hacia afuera para poder abordar colectivamente los problemas de la interdependencia. Eso es vlido tambin para el campo
de la poltica de seguridad, ese componente medular de la poltica del poder
y los intereses de los Estados-nacin. Ciertamente todava no tenemos un monopolio de la autoridad y la fuerza personificado en las Naciones Unidas, pero
s un monopolio de legitimacin y autorizacin para el empleo de la fuerza en
el Consejo de Seguridad de la ONU, monopolio que fue cuestionado de hecho, pero todava no de principio, durante la intervencin no autorizada de la
OTAN en Kosovo. En la poltica de derechos humanos y la poltica del desarrollo desde hace tiempo se practica la cultura de la injerencia. Existe una
situacin de tensin entre la prohibicin de intervenir en asuntos internos,
codificada en el artculo 2.7 de la Carta de la ONU, y el artculo 2.3, que compromete a la comunidad de Estados a fomentar y proteger los derechos humanos.
Cambio en el papel de los Estados-nacin. Los Estados siguen siendo los protagonistas de la poltica internacional. Solamente ellos pueden imponer el
derecho de gentes y tienen la ltima palabra en todas las cuestiones de controversia, siempre que no se hayan sometido a mecanismos de decisin
supranacionales (como es el caso de los Estados de la UE), pero ya no pueden
mandar a capricho como en el Congreso de Viena ni dirigir campos de poltica que los procesos de globalizacin sustraen a sus controles individuales. Ya
no son leviatanes todopoderosos y con competencias ilimitadas, aunque todava no estn condenados a la impotencia ni llegaron al fin de su derecho a
existir, como sugieren los ttulos de algunos libros. Sin embargo su papel en
la poltica mundial est cambiando (Messner 1998).
Los Estados-nacin siguen siendo competentes en cuanto a decisiones de autoridad, el cumplimiento de las iniciativas tomadas en el plano internacional y la coordinacin de los diversos grupos de actores en el mbito nacional
e internacional (v. grfico), por lo tanto su incorporacin al sistema de soberanas divididas no representa una renuncia a la determinacin de la poltica, sino ms bien una condicin para garantizar la capacidad de configurar
y conducir la poltica en las condiciones de la globalizacin. El tradicional
modelo de bola de billar de la poltica internacional, que todava marca las
percepciones del mundo de Estados, hace tiempo fue sustituido por un modelo de telaraa de mltiples conexiones ms all de la diplomacia entre las
naciones. Las relaciones internacionales en los espacios transnacionales abar-

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Grfico

Esferas de accin y actores en la arquitectura de la gobernabilidad global

Organizaciones de la ONU

Regmenes internacionales

Proyectos regionales
de integracin
(EEUU, Tlcan, etc.)

Estados-nacin

Poltica local

Actores privados globales

Sociedad civil nacional y global

- Consorcios internacionales
- Medios de comunicacin
- Banca internacional

- ONGs
- Representaciones de intereses
- Ciencia

Fuente: representacin propia.

can mucho ms y son mucho ms multifacticas que la labor de los Estados.

El Estado-nacin sigue siendo la columna fundamental de la arquitectura
del buen gobierno global, pero sin otros pilares de apoyo ni apuntalamientos
interconectados con la economa y la sociedad mundiales, pierde capacidad de
accin. Czempiel (1993) vea la transformacin radical de la poltica mundial no solo en cambios del mundo de Estados provocados por el fin del conflicto Este/Oeste, sino tambin en esta transformacin estructural de la poltica.
Queda una pregunta cardinal: considerando que importantes decisiones salieron del rea de competencia de los Estados-nacin y fueron transferidas a
burocracias internacionales, cmo puede resolverse el problema de la democracia y la legitimacin? El remedio no puede provenir ni de la insercin de
ONGs en los mecanismos de consulta ni de una democratizacin de organizaciones internacionales que se agota en una representacin de Estados ms
amplia. Las propuestas de colocar representaciones populares al lado de
las asambleas de representantes de Estado enfrentan problemas de organizacin y eficiencia. Por todo eso la democratizacin del multilateralismo sigue siendo un problema central del buen gobierno global.
La presin del multilateralismo. Los desafos de los problemas globales obligan
a los Estados a una solidificacin de la cooperacin internacional, de la que
no puede prescindir tampoco un hegemn en un mundo unipolar: podra po-

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ner toda la energa de su plenitud de poderes en el unilateralismo, pero no

puede renunciar totalmente a la cooperacin internacional y la distribucin
de las cargas. Bajo la presin de la sociedad global del riesgo, el pasado siglo XX se convirti en el siglo de la organizacin y el rgimen internacionales
(Schwarz, p. 31). Como lo ilustra el grfico 1, se multiplic la cantidad de organizaciones internacionales que actan como nuevos actores de la poltica
internacional y que como entes intergubernamentales (OIGs) organizan por
encargo de los Estados la cooperacin internacional o autorreglamentacin
horizontal.
Los regmenes internacionales se convirtieron en importantes instrumentos
de regulacin de problemas transfronterizos, y en un nuevo centro de gravedad en la teora de las relaciones internacionales. En estos regmenes los
Estados se ponen de acuerdo sobre reglamentaciones obligatorias y duraderas en virtud de intereses y metas comunes, pero sobre todo a causa de la
presin de los problemas que no es posible superar mediante la accin estatal
individual. Estos regmenes pueden tener solamente un alcance regional como,
p. ej., el rgimen del Rin o del Bltico o un alcance global como el rgimen
comercial de la Organizacin Mundial de Comercio.
Hasta las superpotencias entran en tales regmenes, porque de otra manera
no pueden solucionar los problemas globales que repercuten en ellas. La turbulencia en los mercados financieros internacionales despus de la crisis asitica indujo a polticos, financieros, banqueros e incluso grandes especuladores
occidentales del tipo de George Soros, a reflexionar sobre la necesidad de un
orden financiero internacional. La presin de los problemas, no esta teora o
la otra, provoca esos cambios de orientacin.
Ongizacin de la poltica mundial? Con frecuencia la gobernabilidad global se
interpreta como ms multilateralismo, es decir como una densificacin de la
cooperacin internacional en organizaciones internacionales. La publicacin
Global Governance puso de manifiesto esa apreciacin en su subttulo A Review of Multilateralism and International Organizations [Una revisin del
multilateralismo y las organizaciones internacionales]. El concepto de la Comisin para la Gobernabilidad Global, un buen gobierno mundial entendido
como poltica de orden internacional, da un trascendente paso ms all. Partiendo de la experiencia de que en muchas reas de poltica el Estado tiene
que contar con la cooperacin de grupos de la sociedad, localiza en el concurso
de actores estatales y no estatales en todos los campos de accin, el rasgo esencial, cualitativamente nuevo, de la gobernabilidad global. La Comisin destaca sobre todo la importancia creciente de las corporaciones multinacionales,
de los consorcios informativos que cruzan el espacio sobre las fronteras a travs de las telecomunicaciones globales, y de las redes de ONGs organizadas
cada vez ms en forma transnacional. El decisivo papel de esas ONGs en la
configuracin de la Conferencia Mundial de los aos 90, la activa actuacin de
las organizaciones de derechos humanos en la poltica correspondiente, el rol
de las campaas mundiales emprendidas por ONGs en la aprobacin del conve-

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nio internacional contra las minas terrestres, y el eficaz ejercicio de influencia de grupos ecologistas en la poltica ambiental internacional hacen que
nos preguntemos si ya ha ocurrido una ongizacin de la poltica mundial y
si estas organizaciones ingresaron al crculo de sujetos del derecho internacional pblico. El secretario general de la ONU, Kofi Annan, habl de una revolucin silenciosa tras los bastidores del mundo de Estados; Jessica Mathews,
presidenta del influyente Carnegie Endowment for International Peace, vea
un desplazamiento de poder en la relacin entre el Estado y la sociedad civil.
Para los estatistas empedernidos de los ministerios de asuntos exteriores y
para realistas de la disciplina acadmica de las relaciones internacionales,
el montn variopinto de las ONGs sigue constituyendo un potencial factor
de interferencia, molesto, ruidoso, pero finalmente tambin impotente, en el
exclusivo campo de accin y competencia de Estados y diplomticos. Por otro
lado, ya hay todo un gnero de literatura que estiliza las ONGs como fermento de la sociedad global y fuente de la juventud de la poltica mundial.
Habermas espera una reestructuracin democrtica del mundo proveniente
no de los Estados sino de movimientos ciudadanos en todo el mundo. La evaluacin del papel de estas organizaciones en las relaciones internacionales
oscila entre una romantizacin acrtica, que en ocasiones estimula tambin
en las ONGs un aprecio excesivo de sus facultades, y el menosprecio despectivo. Ninguno de los dos extremos juzga su papel con imparcialidad.
Es importante discriminar las reas de poltica en las que actan de preferencia las ONGs. Gracias a sus urdimbres transnacionales, en las polticas
de derechos humanos, medio ambiente y desarrollo han logrado colocar a los
Estados bajo la presin de la legitimacin y la accin. La dramaturgia de las
ltimas conferencias mundiales mostr que ya no estn relegadas a una esquina en las negociaciones internacionales, sino incorporadas en parte a las
delegaciones gubernamentales. All se present un fragmento de buen gobierno global (Messner/Nuscheler 1996), en cambio en la poltica exterior y en la
poltica de seguridad tienen un papel ms bien marginal. Sin embargo, tambin ah los Estados muchas veces recurren a sus servicios, por ejemplo en la
prevencin de conflictos, la mediacin y la ayuda humanitaria.
Un nuevo orden mundial no va a surgir de una ongizacin de la poltica
mundial, sino mediante una legitimacin y civilizacin de las relaciones internacionales conducidas por los Estados, pero las ONGs constituyen una fuerza
motriz y de cambio porque contraponen a la globalizacin desde arriba una
globalizacin desde abajo. A travs de su intervencin en favor de bienes pblicos globales (global public goods) fomentan el desarrollo de una tica mundial que constituye el fundamento normativo del buen gobierno mundial.
Perspectivas de los proyectos de gobernabilidad global
Qu fisonoma va a tener la futura configuracin poltica, social e institucional
de la sociedad mundial es algo que an no se ha determinado. El mundo se

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muestra de facto cada vez ms como un hbitat colectivo de los humanos que
impone regulaciones obligatorias para todos orientadas a los derechos humanos y la justicia social. Sin embargo, hasta ahora las instituciones polticas,
institucionales, jurdicas y morales de las sociedades permanecen detenidas
en la poca de los Estados-nacin, de manera que todava no se consigue un
recinto de los procesos dinmicos propios de la globalizacin. Richard Falk
subraya con razn que hasta ahora nos hemos ocupado primordialmente de un
globalismo orientado al mercado, y el mayor desafo est en cambiar de rumbo en direccin de un globalismo orientado a la gente.
Tambin en el bando de los globalistas se distinguen planteamientos diferentes. En primer lugar est el grupo (cada vez ms pequeo) de quienes piensan en la naciente sociedad mundial como un Estado-nacin agrandado. La
gobernabilidad global est haciendo en el plano internacional lo que los gobiernos hacen en casa, escribe Finkelstein, exteriorizando que considera necesaria la formacin progresiva de una suerte de gobierno mundial (gobierno
global) para la conformacin de la globalizacin. Sin embargo, tal institucin
centralista sufrira siempre una carencia de legitimacin poltica y con seguridad no se podra esperar que tuviera respuestas viables para los desafos
complejos.
En segundo lugar hay una pluralidad de autores que ven en una ONU reformada el actor protagnico de la insercin de la globalizacin: el Consejo
Mundial de Seguridad como cuasi-gobierno; la Asamblea de la ONU como
equivalente de los parlamentos nacionales; el FMI como banco central mundial; una autoridad ambientalista de la ONU como ministerio global del medio ambiente, etc. Tambin este planteo sigue una perspectiva centralista, y
por lo tanto fuera de la realidad, y adems adolece de una estrechez estatista,
pues se encapricha con la ONU como nica y exclusiva expresin del mundo
de Estados, relegando el movimiento de actores privados (como la economa,
las ONGs, la ciencia).
En tercer lugar, algunos representantes de la escuela realista tambin perciben plenamente la necesidad de conduccin poltica de los desarrollos globales.
Sin embargo, en este caso los actores principales seran el poder hegemnico
de EEUU o de otras superpotencias, a las que se exhorta a imponer soluciones globales de problemas a sus condiciones (Brzezinski). En cuarto lugar,
un grupo creciente de autores considera necesario un proyecto de gobernabilidad global cooperativa para la conformacin e insercin institucional de la
globalizacin, a fin de aprender a manejar interdependencias complejas y
soberanas divididas en un mundo cada vez ms interconectado3.
Caractersticas de un proyecto de gobernabilidad global. La perspectiva de
la gobernabilidad global cooperativa parte de las nuevas condiciones bsicas
3. V. Commission on Global Governance; Hauchler et al.; Kaul et al.; Messner/Nuscheler
1997; Reinicke; Young; Zrn.

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de un mundo globalizado, y en ese contexto formula demandas al diseo de

la poltica. Siete caractersticas distinguen una arquitectura viable de gobernabilidad global:
1. La arquitectura de la gobernabilidad global es policntrica, porque el mundo
de Estados, el mundo de las regiones y las culturas lo es, y cualquier intento
de ignorar ese policentrismo estara condenado al fracaso. La pregunta decisiva es cmo superar los bloqueos para el comercio cooperativo causados por la
disparidad de poder en el sistema de Estados. Esto concierne tambin a la relacin transatlntica: actualmente la nica potencia mundial restante, EEUU,
se orienta cada vez ms a un unilateralismo global y al concepto del hegemn benevolente, actuando como si ste fuera un mundo unipolar (Huntington, p. 40). La negativa de EEUU a percibir las realidades polticas mundiales y la dinmica de la globalizacin, a limitar su hegemona y aprender a
cooperar globalmente, coincide hasta ahora con la incapacidad de la UE (y
de otros actores polticos) para colocar al lado de EEUU un poder comparable y tomar iniciativas de poltica mundial.
2. La gobernabilidad global depende de diversas formas y planos internacionales de coordinacin, cooperacin y toma de decisin colectiva. Las organizaciones internacionales se hacen cargo de esa funcin coordinadora y colaboran en la formacin de puntos de vista globales. Los regmenes traducen
la voluntad de cooperar en disposiciones normativas obligatorias. De los retazos de iniciativas sectoriales puede desarrollarse progresivamente un tapiz de estructuras de cooperacin.
3. La gobernabilidad global no se restringe a ms multilateralismo en el plano global. Muchos problemas requieren respuestas polticas en diferentes esferas de accin, desde locales hasta globales. Hay medidas de proteccin del
clima que es preciso convenir internacionalmente, trasladar al plano nacional y ejecutar localmente. La Agenda 21 aprobada por la Conferencia de Ro
contiene una Agenda 21 local, que puso en marcha muchas iniciativas comunales en el mundo entero para una mayor sostenibilidad en diversas reas
de la existencia.
4. La gobernabilidad global convierte definitivamente la percepcin tradicional de la soberana en una reliquia anacrnica de un mundo de Estados que
hace tiempo dej de existir. El imperativo de la cooperacin exige renuncias
a la soberana que los efectos de la globalizacin ya haban impuesto. Para
ser capaces de cooperar, tambin las grandes potencias deben conformarse
con soberanas divididas que como lo muestra el ejemplo de la UE pueden originar no una prdida, sino una ganancia de capacidad de accin y
solucin de problemas y mayor peso poltico mundial.
5. La gobernabilidad global exige una reorganizacin del aparato gubernamental e innovaciones institucionales, porque todas las esferas de la poltica
tambin la poltica interna, que se ocupa de la seguridad nacional, la polti-

ca de inmigracin y la de asilo estn insertadas en contextos globales. Es

necesario reunir competencias sectoriales aisladas en redes normativas eficientes, pero tambin reorientar las esferas de la poltica individuales. Por
ejemplo, la poltica de desarrollo debe, en primer lugar, coordinarse ms internacionalmente, y segundo llevarla de una poltica puntual de proyecto a una
poltica estructural global que someta todas las esferas de la poltica a los imperativos de la sostenibilidad y la capacidad de cooperacin. Surge sin duda
un mayor esfuerzo de coordinacin, pero ste promete una ganancia en coherencia.
6. La gobernabilidad global no es, por lo tanto, un proyecto en el que nicamente participan los gobiernos o las organizaciones internacionales. En muchos casos estos recurren a los conocimientos prcticos y la colaboracin de
actores privados, es decir a una public-private partnership que nace de la necesidad de incorporar actores sociales a la solucin de los problemas globales.
La poltica tiene crecientemente lugar en estructuras en red horizontales y
verticales. En campos de la poltica individuales (medio ambiente, derechos
humanos y desarrollo), las ONGs conservan una funcin consultora, correctiva
y de participacin en el diseo.
7. La gobernabilidad global tiene como condicin lo que Kant peda ya en sus
primeros tres artculos cruciales para la paz perpetua: primero una paz garantizada a largo plazo solo puede surgir en y entre Estados organizados constitucionalmente; segundo, la poltica mundial ciertamente no necesita ningn
Estado mundial rector, sino la fuerza reguladora de un derecho de gentes obligatorio; tercero, la naciente sociedad mundial debe construirse sobre una constitucin cosmopolita con derechos cosmopolitas, es decir, sobre el fundamento comn de los derechos humanos universales.
Buen gobierno de las superpotencias vs. buen gobierno global?
El proyecto de la gobernabilidad global enfrenta una doble objecin: que sirve solamente a intereses hegemnicos, que se imponen tambin en organizaciones y regmenes internacionales, o que extingue el factor poder y por lo
tanto, en vista de las verdaderas relaciones de poder en la poltica mundial,
en el mejor de los casos sera una utopa concreta para un mundo de maana. Los realistas en la poltica y en la ciencia le dan al proyecto muy pocas
posibilidades de realizarse. Como consecuencia de la globalizacin reconocen
ms bien situaciones de competencia agudizada, contiendas de desregulacin
y conflictos comerciales en la geoeconoma.
En la transicin al siglo XXI, la gobernabilidad global es an un proyecto frgil.
El hecho de que la administracin Bush se aparte de un multilateralismo
seguro de s y se vuelva hacia una poltica hegemnica unilateralista, la tendencia al desmontaje del sistema de la ONU, que constituye el pilar de la
arquitectura de la gobernabilidad global, y la inseguridad sobre el futuro
papel de la castrada superpotencia Rusia y de la incipiente gran potencia

China, que como miembros permanentes del Consejo de Seguridad de la ONU

anuncian pretensiones de liderazgo poltico-mundial, caracterizan las graves tendencias de la poltica mundial en este fin de siglo.
Desde hace tiempo se habla con mayor frecuencia de un nuevo desorden mundial que de un nuevo orden mundial, en donde la actuacin de los Estados
debera estar determinada por el derecho internacional y una cultura de la
cooperacin, y no por el poder. Actualmente la gobernabilidad de superpotencia pareciera prevalecer sobre la gobernabilidad global. Sin embargo, tambin hay hechos que llevan a pensar que la gobernabilidad global no es una
ilusin: la instalacin de una serie de regmenes que profundizan la cooperacin internacional en diversos campos de la poltica; la creacin de un tribunal penal internacional para sancionar los delitos contra la humanidad; la
formacin de una sociedad civil internacional (sociedad de ciudadanos) que
no deja la poltica a discrecin de los Estados; y las conferencias mundiales
que buscan soluciones cooperativas para los problemas mundiales ms apremiantes. Esos avances, as como el progreso en la proteccin de los derechos
humanos o el desarrollo de una gobernabilidad ocenica para el aprovechamiento sostenible de los recursos del mar, no se aprecian lo suficiente.
Veremos un perfeccionamiento social y ecolgico del rgimen comercial de la
OMC y un rgimen financiero para someter el capitalismo de casino, porque
la presin de los problemas obligar a los actores globales a regular la dinmica sin control de la globalizacin. Pero esos avances son apenas pequeos pasos en el camino hacia la gobernabilidad global. El realismo poltico
prohbe especular sobre la posibilidad de impulsar el proyecto sin, o incluso
contra, el hegemn poltico mundial. Ms realista es esperar que la presin
de los problemas lo obligue tambin a l a regresar al multilateralismo, porque teniendo como base la sobreextensin imperial no puede solucionar en
solitario o en unin con la OTAN o el G-8 el asunto de la gobernabilidad, que
se ha convertido en el problema central del mundo de Estados. Ni siquiera el
realista Huntington pudo encontrar una alternativa al multilateralismo
para la superpotencia solitaria.
La gobernabilidad global no es ningn proyecto romntico para un solo mundo, sino una respuesta realista a los retos de la globalizacin y de los riesgos globales. Por consiguiente, no son los que insisten en ms cooperacin y
en que se supere la poltica hegemnica contraria a la unin los que estn
alejados de la realidad, sino los defensores del statu quo, quienes se apoyan
en una efmera posicin de poder. La gobernabilidad global es un proyecto
revolucionario que solo puede desarrollarse paso a paso. A pesar de los bloqueos, al comienzo de este siglo las condiciones para un nuevo orden mundial son mejores que las que haba en la poca de la fundacin de la Sociedad de las Naciones o de la ONU. La era del globalismo ha comenzado.
Traduccin del alemn: Nora Lpez

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