Tiempo para Entregar El Relevo - Reducción Del Riesgo

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EL DESAFO DE LA GESTIN DE RIESGOS COMO

ESTRATEGIA DE INTERVENCIN MULTISECTORIAL
Y PARTICIPATIVA AL SERVICIO DEL DESARROLLO
Preparado por:
JUAN PABLO SARMIENTO PRIETO
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JUAN PABLO SARMIENTO PRIETO
Mdico Cirujano de la Universidad del Rosario, con estudios en Manejo de Desastres en Oxford, Gran Bretaa;
Alta Gerencia Pblica de la Escuela Superior de Administracin Pblica, Colombia; Especializacin en Educacin de
la Universidad de la Sabana, Colombia; Residencia en Nutricin de Tufts University, Estados Unidos y Maestra en
Administracin de Proyectos de la Universidad para la Cooperacin Internacional UCI,Costa Rica.Ha sido en Colombia,
Jefe de Sanidad de la Defensa Civil, Jefe de Turno del Servicio de Urgencias del Hospital Militar Central, Coordinador
del Programa de Desastres del Ministerio de Salud, Director del Socorro Nacional de la Cruz Roja Colombiana y
profesor de los Programas de la Maestra de Administracin en Salud y Seguridad Social de la Facultad de Ciencias
Econmicas y Administrativas de la Ponticia Universidad Javeriana. A nivel internacional, se ha desempeado como
consultor para la Organizacin Panamericana de la Salud OPS/OMS y miembro del Equipo de Evaluacin de Daos
de las Naciones Unidas, UNDAC; en la actualidad es el Gerente Tcnico del Programa de Gestin de Riesgos que
International Resources Group implementa para la Ocina de Asistencia para Desastres de la Agencia de los Estados
Unidos para el Desarrollo Internacional, (USAID/OFDA) programa regional para la Amrica Latina y el Caribe.
TABLA DE CONTENIDO
El desafo de la Gestin de Riesgos como estrategia de intervencin
multisectorial y participativa al servicio del desarrollo
PG.
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PRESENTACIN
10
INTRODUCCIN
11
MBITO DE LA GESTIN DE RIESGOS
11
reas y componentes
11
Anlisis de Riesgos
12
Reduccin del Riesgo
13
Manejo de eventos adversos
14
Recuperacin
15
LA GESTIN DE RIESGOS Y EL DESARROLLO
18
VISIN INTERDISCIPLINARIA
19
LOS GRANDES RETOS DEL CRECIMIENTO DE LA HUMANIDAD

DESDE LA PERSPECTIVA DE LA GESTIN DEL RIESGO
20
REFERENCIAS
CAPTULO I
El desafo de la Gestin de Riesgos
El desafo de la Gestin de Riesgos como estrategia de intervencin

multisectorial y participativa al servicio del desarrollo1
PRESENTACIN
Concientes del profundo cambio acaecido en los ltimos
aos en la forma como la sociedad ha encarado el tema
de los riesgos y los desastres pasando de un esquema
de actuacin ante las consecuencias de eventos naturales, socio-naturales y antrpicos conocido como manejo
o administracin para desastres a un proceso centrado
en la anticipacin de las consecuencias para identicar
y caracterizar amenazas de distinta ndole, determinar
factores asociados a las condiciones de vulnerabilidad,
creando escenarios probables de riesgo, bajo enfoques
multi-amenaza que permiten entonces disear procesos
de intervencin dirigidos a modicar las condiciones
de riesgo, enfoque conocido como gestin de riesgo de
desastre. Pero el avance no naliz all, esta gestin de
riesgo centrada inicialmente en una aproximacin correctiva o tambin llamada compensatoria, segn la
propuesta de Lavell, en la cual la accin se centra en la
intervencin de la vulnerabilidad existente y en aquellos
casos en donde es posible la actuacin sobre las amenazas
identicadas. Hoy en da se ha considerado indispensable
sobrepasar este enfoque compensatorio evolucionando
a un abordaje prospectivo de la gestin de riesgos,
encaminado a modicar estructuralmente los patrones
de desarrollo. De esta forma se busca que nuevos asentamientos, expansiones de los actuales y en general toda
inversin pblica incorpore los elementos de la gestin
de riesgos necesarios para mantener la seguridad y sostenibilidad en estos futuros procesos de desarrollo.
El presente documento acta dentro de las dimensiones de lo compensatorio y de lo prospectivo, rompiendo

as una tradicin en el tema de la gestin del riesgo de
desastre y en particular en la reduccin del riesgo en
la regin de las Amricas, trascendiendo los enfoques
convencionales del tema. Es tiempo ya para entregar el
relevo a quienes pueden avanzar en la instrumentacin
e implementacin de lo que hasta ahora ha sido ms un
ejercicio de conceptualizacin con prcticas aisladas que
han demostrado las bondades de su adopcin, como contribucin a la sostenibilidad del desarrollo de la regin.
La Ocina de Asistencia para Desastres OFDA, de la Dependencia para la Democracia, Conicto y Asistencia Humanitaria DCHA de la Agencia Internacional para el Desarrollo de los Estados Unidos USAID, promovi a travs de
su Ocina Regional para la Amrica Latina y el Caribe una
series de Foros en la regin para generar un debate sobre
la Reduccin de Riesgos desde la perspectiva de la Gestin Ambiental, el Ordenamiento Territorial, las Finanzas y
la Inversin Pblica, orientados a los ejes estratgicos que
posibiliten una contribucin positiva y efectiva a la sostenibilidad de los procesos de desarrollo de la regin.
Simultneamente estos foros sirvieron para sentar las
bases para la creacin y puesta en marcha de comunidades de prctica que se pudieran convertir en un mbito de debate, reexin, intercambio de experiencias e
informacin, as como para proponer pro-activamente la
generacin de lneas de trabajo a futuro.
Basado en el documento presentado al Taller de Discusin sobre Gestin Ambiental, Ordenamiento Territorial y Reduccin de Riesgos, Buenos Aires,
Noviembre, 2005
CAPTULO I
CAPTULO I
10
Para efectos prcticos se retom el concepto de comunidad de prctica acuado por Seely Brown J & Solomon
Gray E:
al nivel ms simple, una comunidad de prctica
es un grupo pequeo de personas... quines han
trabajado juntos durante tiempo. No son un equipo, no son una fuerza de tarea, no son necesariamente un grupo identicado o autorizado..
Son pares en la ejecucin del trabajo verdadero.
Lo que los sostiene juntos es un sentido comn de
propsitos y una necesidad verdadera de saber lo
que el otro sabe
Estas comunidades en su estadio inicial discutieron sobre
la identicacin y caracterizacin de metodologas, tcnicas y herramientas disponibles; exploraron la existencia
de procesos de sistematizacin y validacin de procesos.
En su deseo por avanzar en este camino se propuso el
desarrollo de documentos temticos que sirvieran de referencia al interior de las comunidades de prctica, entre
comunidades, la academia, las instancias gubernamentales
y la sociedad civil, interesados en aproximarse a la temtica de gestin de riesgo. El presente documento compila
tres aproximaciones diferentes pero complementarias
bajo el ttulo Tiempo para entregar el relevo, Reduccin del Riesgo de Desastre desde la perspectiva de
Gestin Ambiental, Ordenamiento Territorial, Finanzas e Inversin Pblica.
Queda aun un camino por recorrer para consolidar y
mantener estas comunidades de prctica, identicando
actores clave, grupos de inters y futuros candidatos a
formar parte de ellas, deniendo canales de comunicacin y procurando un intercambio permanente con otras
comunidades de prctica.
INTRODUCCIN
Durante siglos se ha trabajado con el concepto de riesgos, como lo registra Cardona2 desde los tiempos de la
Antigua Babilonia (3200 A.C.), pasando por la Mesopotamia un par de siglos despus, el Cdigo de Hammurabi

en el 1950 A.C., Grecia en el 750 A.C., hasta el Imperio
Romano. Es con la cada de este imperio que se pierden los registros de prcticas tendientes a manejar el
riesgo, reapareciendo siglos despus hacia el ao 1000
D.C. cuando los navegantes italianos y posteriormente
espaoles e ingleses lo incluyeron como una prctica corriente en el rea de comercio y transporte.
La necesidad de anticipar y actuar ante posibles efectos de fenmenos socio-naturales y generados por el
hombre, fue manejado por siglos bajo un esquema de
sentido comn, del saber tradicional y del ensayo error.
La aplicacin del concepto de probabilidad asociado a
fenmenos naturales solo se registra hacia mediados
del siglo XX.
La llamada gestin de riesgos ha sido una aproximacin
de reciente aparicin, cuyas acciones sistemticas van
enfocadas a conocer mejor las variables que intervienen
para determinar la intensidad y la extensin del impacto
de los desastres, conocimiento que se ha trasladado de
los campos tcnicos y cientcos a los sociales y polticos,
llegando hasta la comunidad. La conciencia acerca de la
existencia de esas condiciones que favorecen la concrecin de eventos adversos y desastres, ha generado la necesidad de disear e implementar mecanismos que puedan intervenir las causas, eliminndolas o modicndolas
para evitar o atenuar sus efectos.
La gestin de riesgos permiti la aplicacin real de los
conceptos de escenarios de riesgo, riesgo aceptable y
aceptado, cuyas implicaciones han trazado una nueva realidad. Los elementos determinsticos propios de los tcnicos comienzan a dar paso a lo estocstico, hecho que
necesariamente rompe la visin del corto plazo y obliga
a considerar el largo plazo bajo condiciones de diferente
nivel de incertidumbre.
La gestin de riesgos debe ser considerada como una
estrategia y no una disciplina, es el resultado de un comportamiento interdisciplinario y multisectorial. La gestin
de riesgos no es una actividad privativa de las instituciones, si no una actitud y por qu no, un valor o principio
de y para la sociedad.
Cardona, OD, Estimacin Holstica del Riesgo Ssmico Utilizando Sistemas Dinmicos Complejos, Barcelona, 2001
MBITO DE LA GESTIN DE RIESGOS

La gestin de riesgos entendida como el conjunto de elementos, medidas y herramientas dirigidas a intervenir las
condiciones de vulnerabilidad, o a actuar sobre amenazas
(donde esto sea posible), o ambas, est dirigida a disminuir o mitigar los riesgos existentes. La gestin de riesgos
es una alternativa que surge para romper el crculo vicioso en que cay el manejo de desastres.
Rigurosamente se puede armar que la gestin de riesgos
es el componente del sistema social constituido por un
proceso eciente de planicacin, organizacin, direccin
y control dirigido al anlisis y la reduccin de riesgos, el
manejo de eventos adversos y la recuperacin ante los
ya ocurridos.
Varios autores han llegado a la conclusin de que el riesgo mismo es el problema fundamental y que el desastre es un problema derivado. Riesgo y los factores de
riesgo se han convertido en los conceptos y nociones
fundamentales en el estudio y la prctica en torno a la
problemtica de los desastres. Tal transformacin en las
bases paradigmticas del problema ha sido acompaada
por un creciente nfasis en la relacin que los riesgos y
los desastres guardan con los procesos y la planicacin
del desarrollo y, en consecuencia, con la problemtica
ambiental y el carcter sostenible (o no) del desarrollo.
Riesgos y desastres ya se visualizan con componentes de
la problemtica del desarrollo y no como condiciones autnomas generadas por fuerzas exteriores a la sociedad3.
Lo que hasta hace pocos aos se conoca como el ciclo
de los desastres, con fases y etapas, dio cabida a un nuevo
concepto ms dinmico y pro-activo denominado gestin de riesgos, compuesto de reas y componentes
que mantienen una relacin simbitica y que no necesariamente tienen una secuencia temporal. Se incluye a
continuacin apartes de un documento de conceptualizacin sobre gestin de riesgos discutido a nivel de la
Amrica Latina y el Caribe en diciembre del 20014.
3
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reas y componentes
Anlisis de riesgos - Estudio de amenazas y vulnerabilidades
Reduccin y Transferencia de riesgos - Prevencin, Mitigacin, Financiacin y Transferencia de riesgos.
Manejo de eventos adversos - Preparacin, Alerta y
Respuesta.
Recuperacin - Rehabilitacin, Reconstruccin
Anlisis de Riesgos5
El anlisis de riesgos pas de ser una funcin aislada a
convertirse en un rea esencial de la gestin de riesgos,
que permite bajo un uso sistemtico de la informacin
disponible, determinar la probabilidad de ocurrencia de
ciertos eventos adversos as como la magnitud de sus
posibles consecuencias.
Entre las actividades ms relevantes se encuentran:
Identicar la naturaleza, extensin, intensidad y magnitud de la amenaza.
Determinar la existencia y grado de vulnerabilidad.
Identicar las medidas y recursos disponibles.
Construir escenarios de riesgo probables.
Desarrollar un enfoque multi-amenaza.
Determinar niveles aceptables de riesgos as como
consideraciones costo-benecio de posibles medidas dirigidas a evitarlo o reducirlo.
Fijar prioridades en cuanto a tiempos y movimientos de recursos.
Disear sistemas de administracin efectivos y apropiados para implementar y controlar los procesos
anteriores.
Como se puede deducir de lo expuesto, los insumos generados por el Anlisis de Riesgos son fundamentales para
todos los dems componentes de la gestin de riesgos.
Cardona, O.D., idem.

Conferencia Hemisfrica sobre Reduccin de Riesgos, San Jos - Costa Rica, Diciembre 2001
De donde venimos y hacia donde vamos, una perspectiva de 30 aos sobre el tema de desastres en las Amricas, Bell, Paul C.; Sarmiento,
Juan Pablo; Olson, Richard S. Draft, August, 2002.
CAPTULO I
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CAPTULO I
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Reduccin del riesgo
Constituye el rea ms reciente de la gestin de riesgos,
por ende su conceptualizacin est aun en evolucin.
Las actividades que se realizan en esta rea estn dirigidas a eliminar el riesgo o a disminuirlo, en un esfuerzo
claro y explcito por evitar la ocurrencia de desastres.
Los avances en el rea de reduccin de riesgos han
sido importantes pero han estado sujetos a limitaciones. Siempre se han visto como actividades costosas y
quizs uno de los mayores problemas con que se ha
enfrentado es la sectorialidad (enfoque por compartimientos) con que se ha tratado. El riesgo entonces no
ha sido conceptuado de forma integral sino fragmentado, de acuerdo con el enfoque de la disciplina particular
involucrada en su valoracin, situacin que ha variado
en aspectos epistemolgicos y metodolgicos. Lamentablemente esta dispersin de esfuerzos no ha facilitado
la labor de los tomadores de decisiones, quienes requieren una aproximacin de carcter integral, transectorial
y multidisciplinaria.
La mayora de las organizaciones que han realizado tareas
en esta rea son instituciones educativas o dedicadas a la
investigacin como las universidades, institutos geolgicos e hidrometereolgicos, organismos no gubernamentales, fundaciones, entre otras, para lo cual han contado
con el apoyo econmico de fondos, de nanciacin y fomento, de gobiernos amigos y organismos multilaterales
o bilaterales.
Recientemente se ha incrementado la participacin de
los bancos multilaterales en esta rea. Ellos han reconocido el impacto -econmico, poltico, ambiental y socialque generan los desastres en el desarrollo de los pases
de la regin y han iniciado un proceso de ajuste para
incluir los aspectos de reduccin de riesgos dentro de
sus polticas.
Sin embargo, el tema de los desastres se reconoce ahora como un tema ms amplio y complejo. Se ha llegado
al punto donde la reduccin de riesgos no puede ser
dejada en manos exclusivas de pocos especialistas. Por
lo anterior, se apunta a abordar el tema de una manera
proactiva e integral. El viejo mito de que la respuesta
es la solucin ya no es vlido y hay que apuntar a la
reduccin del riesgo en donde toda la sociedad hace

parte integral de este nuevo escenario, de un nuevo paradigma. En la medida en que los esfuerzos que se realicen en esta rea puedan ayudar a diferentes sectores a
concretar y poner en prctica sus estrategias, se estar
contribuyendo a una gestin coherente y consistente
del riesgo, el manejo de la preparacin y la respuesta,
as como la recuperacin, incidiendo positivamente en
el desarrollo de la regin.
Dentro de esta rea, se pueden distinguir dos componentes:
Prevencin: Conjunto de acciones cuyo objeto
es impedir o evitar que sucesos naturales, socio-naturales o generados por la actividad humana,
causen eventos adversos; a travs, por ejemplo, de
evitar la exposicin del sujeto a la amenaza. Es difcil lograr medidas que neutralicen completamente
un riesgo, sobre todo si este se origina a partir de
una amenaza de origen natural, tales como huracanes, terremotos, erupciones volcnicas y tsunamis.
Generalmente las medidas de prevencin son altamente costosas y poco viables cuando se analizan
en el contexto de la realidad existente. Ejemplos
de medidas de prevencin son la reubicacin permanente de viviendas, de centros de produccin
o de infraestructura, localizados en zonas de alta
amenaza (deslizamientos, inundaciones, erupciones
volcnicas, etc.). Ahora, no hay lugar a dudas, la prevencin toma su mayor importancia y adquiere el
mximo de aplicacin en procesos de futuro desarrollo. Algunos autores han llamado a esta aproximacin un enfoque prospectivo del riesgo. Para ilustrarlo podemos mencionar como nuevas reas de
expansin de una ciudad, un cambio en el uso de
la tierra, constituyen circunstancias en las cuales el
concepto de prevencin puede ser incluido como
una variable mas en los criterios para la toma de
decisiones, con claras repercusiones futuras.
Mitigacin: Resultado de una intervencin dirigida
a reducir riesgos. Se busca implementar acciones
que disminuyan la magnitud del evento y por ende
disminuir al mximo los daos. Algunas actividades
propias de esta actividad son la construccin de
obras de ingeniera para disminuir o atenuar el impacto, la elaboracin de normas acerca del manejo
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de los recursos naturales y la confeccin de cdigos de construccin. Usualmente las acciones de

mitigacin van dirigidas a un riesgo existente por
lo cual las acciones sern en cierta medida reparadoras o como recientemente se han denominado
correctivas o compensatorias.
planes, programas y proyectos. Hay logros importantes

en la denicin de guas, protocolos y procedimientos,
as como en el diseo de ejercicios de simulacin y simulacros. Sin embargo, mientras algunas disciplinas y organizaciones han avanzado signicativamente, otras han
quedado rezagadas.
Paulatinamente se ha ido reconociendo un tercer componente Transferencia de Riesgos, compuesto por

actividades o instrumentos dirigidos a reducir al mnimo o eliminar las prdidas econmicas generadas por
un evento. Es conveniente aclarar que los mecanismos
de transferencia del riesgo no reducen la vulnerabilidad
real y son a menudo inecaces desde la perspectiva del
costo, razn por la cual, todos los esfuerzos de reducir
la vulnerabilidad de los activos que se cubrirn deben ser
tomados antes de transferir el riesgo. Si bien tendemos
a utilizar la denominacin genrica transferencia de riesgo, en realidad hay all contenidas tres aproximaciones
diferentes y complementarias: la retencin del riesgo, la
transferencia y la nanciacin. Instrumentos o mecanismos
como los fondos de emergencia/contingencia, el autoaseguro, los seguros disponibles en el mercado, los bonos
de catstrofe, los emprstitos contingentes y otros ms
hacen parte del arsenal disponible para buscar una proteccin nanciera a nivel individual y colectivo, pasando
por lo pblico y lo privado.
De otra parte, en forma paralela a esta evolucin, se detecta un incremento y una acumulacin de factores de
vulnerabilidad, situacin que est lejos de ser atendida
por quienes se enfocan hacia el manejo de los desastres.
A esto se suman las grandes prdidas que dejan los desastres, que han generado la necesidad de crear nuevos
emprstitos para cubrir los procesos de reconstruccin,
agravando as la de por si frgil situacin nanciera de los
pases afectados.
Manejo de eventos adversos

Es justamente donde se prevn como enfrentar de la mejor manera el impacto de los eventos y sus efectos, abarca tambin la ejecucin misma de aquellas acciones necesarias para una oportuna respuesta como evacuacin,
atencin de los afectados y reduccin de las prdidas en
las propiedades.
Una dcada atrs, la actividades en desastres fueron predominantemente en esta rea. El manejo de desastres
ha tenido apoyo poltico a nivel nacional as como de
diversos organismos internacionales que han permitido
alcanzar un nivel aceptable de profesionalizacin por
parte de los organismos de primera respuesta. La impresionante evolucin tecnolgica de los ltimos aos
ha beneciado en forma indudable este componente. Se
evidencian avances en el desarrollo e implementacin de
El manejo de desastres trabaja mano a mano con la reduccin de riesgos, de manera que mediante el trabajo
en el rea de reduccin de riesgos se trae a los desastres
a un punto donde pueda encontrarse con la capacidad de
respuesta, disminuyendo as las prdidas ocasionadas por
eventos adversos. No debemos dejar que los desastres
se transformen en catstrofes, sino ms bien en simples
emergencias. Al hacer esto, se estar mucho ms cerca
de compatibilizar sus efectos con las capacidades de respuesta. Siguiendo en esta lnea, ante un desastre, cuanto
mejor se haya trabajado en estas dos reas, (reduccin
del riesgo y manejo de desastres) menos prdidas de vidas, bienes y servicios habr, y por tanto menos recursos
tendremos que invertir en la recuperacin, restableciendo as ms prontamente las condiciones de vida de la
poblacin afectada.
Esta rea de manejo de desastres contempla tres componentes:
Preparacin: Conjunto de medidas y acciones
para reducir al mnimo la prdida de vidas humanas
y otros daos, organizando oportuna y ecazmente la respuesta y la rehabilitacin. Se puede ilustrar
a travs de actividades como la elaboracin de planes para la bsqueda, rescate, socorro y asistencia de vctimas; as como realizacin de planes de
contingencias o de procedimientos segn la naturaleza del riesgo y su grado de afectacin. Algunos
ejemplos de instrumentos usados en esta actividad
CAPTULO I
CAPTULO I
14
son: inventario de recursos fsicos, humanos y nancieros, monitoreo y vigilancia de fenmenos
peligrosos, capacitacin del personal para la atencin de emergencias y determinacin de rutas de
evacuacin y zonas de trabajo.
primero, tendiente a restablecer en el corto plazo y en

forma transitoria los servicios bsicos indispensables y
el segundo avanza hacia una solucin permanente y de
largo plazo, donde se busca restituir las condiciones normales de vida de la comunidad afectada.
En algunos casos se incluye el Alerta como parte

de la preparacin mientras en otros casos se le
considera independiente. Se entiende por alerta
el estado declarado con el n de tomar precauciones especcas, debido a la probable y cercana
ocurrencia de un evento adverso. No solo se divulga la inminencia del desastre, sino que se dictan acciones que tanto las instituciones como la
poblacin deben realizar. Es importante tener en
cuenta que el aviso oportuno mucho depende de
la velocidad de evolucin del evento, ya que los hay
de lento desarrollo (tormentas tropicales, sequas,
etc.), as como de sbita aparicin (terremotos,
deslizamientos, etc.); por lo que no siempre es posible establecer estos estados de alerta. Sensores
remotos, sensores de crecidas, redes de registro
de lluvias, sistemas satelitales, etc. son ejemplos de
instrumentos utilizados en este componente.
Muchas de las crticas recibidas en cuanto al manejo de la

recuperacin tienen que ver con ciertas prcticas donde
se reconstruye la infraestructura y los procesos afectados sin considerar la variable riesgo. Esta tendencia reconstruye la vulnerabilidad creando un nuevo escenario
de riesgo. Igualmente se ha sealado la falta de participacin ciudadana en los proceso de reconstruccin. Otro
punto lgido tiene que ver con las entidades que asumen
el manejo de la recuperacin. Existe una amplia gama de
experiencias, cuyas opciones dieren notablemente de
pas a pas. La gama va desde comisiones ad-hoc que se
encargan de coordinar esfuerzos con los ministerios encargados de los sectores (obras pblicas, agricultura, ganadera, hacienda, energa, telecomunicaciones, etc.) hasta
organismos autnomos que se forman a la luz de un desastre para manejar independientemente las labores de
rehabilitacin y reconstruccin6.
Respuesta: Acciones llevadas a cabo ante un

evento adverso y que tienen por objeto salvar vidas, reducir el sufrimiento y disminuir prdidas. En
ella se reacciona inmediatamente para la atencin
oportuna de una poblacin que sufre un severo
cambio en sus patrones de vida, provocado por la
emergencia. Acciones tales como bsqueda y rescate de personas afectadas, asistencia mdica, evaluacin de los daos, alojamiento temporal y suministro de alimento y vestido son algunos ejemplos
de actividades tpicas de la respuesta.
Recuperacin
Finalmente, el rea llamada recuperacin, es aquella en
la que se inicia el proceso de restablecimiento de las condiciones normales de vida de una comunidad afectada
por un evento adverso. Abarca dos grandes aspectos, el
Segura, N., 1995.
A pesar de las diferencias hay claridad en cuanto a las

necesidades hacia el futuro sobre el diseo de planes
integrales de reconstruccin y transformacin, que incorpore la sociedad civil y el sector privado tanto en las
fases de planicacin como de ejecucin.
Basados en las experiencias recientes se ha promovido el
establecimiento y adopcin de algunos principios orientadores para poner en prctica durante la reconstruccin, sin dejar de reconocer que cada situacin merece
un anlisis particular, una vericacin de las condiciones
existentes, la idiosincrasia, las capacidades y potencialidades de la poblacin afectada. Es necesario continuar en la
sistematizacin de estas experiencias.
Dentro de esta rea se identican claramente dos componentes:
Rehabilitacin: Recuperacin, a corto plazo, de
los servicios bsicos e inicio de la reparacin del
dao fsico, social y econmico. Aqu se inicia la recuperacin gradual de los servicios afectados por
el evento y a la vez, la rehabilitacin de la zona daada. El restablecimiento de los servicios se logra a
travs de medidas temporales o provisionales que
no constituyen necesariamente la reparacin denitiva del sistema afectado, sino que solo buscan la
restitucin del servicio a corto plazo.
Reconstruccin: Proceso de reparacin, a mediano y largo plazo, del dao fsico, social y econmico,
a un nivel de desarrollo superior al existente antes del evento. Es justamente en este componente
donde se generan las mayores oportunidades para
superar el nivel de desarrollo previo al desastre,
por lo que se manejan medidas a mediano y largo
plazo en procura de objetivos tales como: la creacin de nuevas fuentes de empleo, la reparacin de
los daos materiales y la incorporacin y adopcin
de medidas de prevencin y mitigacin.
La recuperacin constituye la ventana de oportunidad
para superar el nivel de desarrollo previo al desastre, e
incluir la incorporacin y adopcin de medidas de prevencin y mitigacin.
Como se ha expuesto, existe una estrecha interrelacin
entre las cuatro reas -anlisis de riesgo, reduccin del
riesgo, manejo de desastres y recuperacin- y por lo tanto,
la implementacin de una de ellas tendr un efecto en las
dems y en todo el proceso de desarrollo de una poblacin. El proceso de desarrollo socioeconmico est ntima
y recprocamente ligado a todas las reas y componentes.
Lo anterior explica como el desarrollo puede inuir decisivamente en la gestin de riesgos, creando condiciones
propicias de intervencin en la reduccin del riesgo o por
el contrario puede generar condiciones nocivas que llevan
a mayor vulnerabilidad y por ende incrementan el riesgo. Por otra parte, el proceso mismo de desarrollo puede
comprometerse cuando condiciones de riesgo existentes
se concretan en situaciones de desastre.
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LA GESTIN DE RIESGOS Y EL DESARROLLO
De las mltiples deniciones de desarrollo se ha escogido aqu la empleada dentro del programa de capacitacin
y asistencia tcnica de USAID/OFDA para la Amrica Latina, Desarrollo es el aumento acumulativo y durable
de cantidad y calidad de bienes, servicios y recursos
de una comunidad, unido a cambios sociales, tendiente
a mejorar la seguridad y la calidad de la vida humana, sin
comprometer los recursos de las generaciones futuras.
Esta denicin contiene elementos anes al concepto de
desarrollo sostenible7, Se entiende por desarrollo sostenible el que conduzca al crecimiento econmico, a la
elevacin de la calidad de la vida y al bienestar social, sin
agotar la base de recursos naturales renovables en que
se sustenta, ni deteriorar el medio ambiente o el derecho
de las generaciones futuras a utilizarlo para la satisfaccin
de sus propias necesidades. Bajo este enfoque se logra
... satisfacer las necesidades de la generacin presente
sin comprometer la capacidad de las generaciones futuras
para satisfacer sus propias necesidades8. La utilizacin
de recursos se hace de manera racional, preservando su
existencia y su capacidad de renovacin.
No hay duda sobre la relacin causa efecto entre los
desastres y el desarrollo social y econmico. Los programas de desarrollo estn comenzando a incluir la variable riesgo, - bien para detectar si stos disminuyen la
probabilidad de ocurrencia de un evento o reducen sus
efectos; bien porque stos aumenten la probabilidad de
ocurrencia del evento o potencien sus efectos adversos.
Igualmente se incluyen el estudio de los efectos que estos eventos podran causar en los propios programas de
desarrollo en curso9.
Conforme al reconocimiento de la Comisin para los
Asentamientos Humanos de Habitat II en sus sesiones de
mayo de 199510, el desarrollo sostenible se debe basar
en tres pilares relacionados entre s: el medio ambiente,
la economa y la sociedad.
Ley 99 de 1993, Sistema Nacional Ambiental, Repblica de Colombia, 1993.

Margarita Marino de Botero, fundadora del Colegio Verde de Villa de Leiva-Colombia. Comunicacin personal.
Sarmiento, J.P. Mitigacin de Riesgos, Gestin Ambiental y Desarrollo Sostenible: una Poltica Pblica, Centro de Estudios Ambientales para el
Desarrollo Regional, Corporacin Universitaria Autnoma de Occidente, Octubre - 1996
Habitat II, Comisin para los Asentamientos Humanos, mayo de 1995.
CAPTULO I
CAPTULO I
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Este planteamiento implica que el desarrollo sostenible
va mas all de la proteccin ambiental, entrando en aspectos de desarrollo econmico, con un carcter equitativo en cuanto al acceso a las mismas oportunidades por
parte de todos los pueblos, sin comprometer ulteriormente la capacidad de carga del globo.
La gestin sostenible del medio ambiente puede contribuir a reducir el nmero de los desastres y recprocamente, las medidas para lograr disminuir los efectos de
los desastres son buenas para el medio ambiente11.
A pesar de los logros obtenidos en la aproximacin al
tema, no es mucho el avance en cuanto al ambiente urbano. Factores como la ocupacin de llanuras aluviales y
laderas propensas a desprendimientos o movimientos en
masa, para construccin de viviendas, frecuentemente de
baja calidad, son consecuencias de realidades existentes
en muchas ciudades de Amrica Latina, que podran resumirse en:
ausencia de planes de desarrollo,
falta de polticas de uso de suelos,
deciencia en la aplicacin de normativas regulatorias sobre construccin,
problemas de acceso a soluciones de vivienda
apropiadas,
disociacin de las variable vivienda y oportunidad
de empleo.
La consecuencia de lo anterior es un claro incremento de la vulnerabilidad, hecho que en situacin mxima
puede llevar incluso a constituirse en si mismo en una
amenaza, una vulnerabilidad y un riesgo.
Segn Luc Vrolijks y Elina Palm en su publicacin Reduccin de los desastres, urbanizacin y medio ambiente,12
no existe la menor duda de que la degradacin del medio
ambiente aumenta la intensidad de los desastres generados por amenazas de origen natural o socio-natural.
Una slida gestin ambiental contribuira a la reduccin
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de desastres de este tipo y para ello es necesario estudiar los puntos fundamentales de la relacin ambientedesarrollo. Las oportunidades de reduccin de riesgos
que estudian causas y factores determinantes ambientales que agravan situaciones de riesgo de origen natural,
pueden servir, en muchos casos para reducir los efectos
de eventos destructivos y llevar a cabo una gestin ms
sostenible del medio ambiente.
A pesar de lo expuesto, no se debe limitar el anlisis a la
asociacin desarrollo-ambiente para denir factores determinantes de potenciales circunstancias de desastre. Es
conveniente entrar a analizar la otra situacin, los efectos en el corto mediano y largo plazo que eventos de
origen natural o generado por el hombre generan en el
ambiente, cuyo resultado indudablemente se reejar en
el desarrollo de la comunidad afectada.
En la discusin sobre el estado de la reduccin de riesgos llevada a cabo en Manizales, Colombia13 se concluy
que La gestin del riesgo es un componente esencial e
integral del Desarrollo Humano Sostenible, en el marco
de una agenda universal que busca incrementar el bienestar de las mayoras. Aunque este fue el planteamiento
en Cartagena y Yokohama, lamentablemente, existe en la
prctica una segregacin conceptual y operativa entre
polticas de desarrollo y de la gestin del riesgo. Para superar esta separacin articial, se debe garantizar que la
gestin del riesgo sea reconocida e incorporada como un
elemento esencial de la prctica del desarrollo. El logro
de los Objetivos de Desarrollo del Milenio (ODM) slo
ser posible con una efectiva articulacin de la gestin
del riesgo con la gestin y la prctica del desarrollo.
Un par de meses despus durante la reunin de Hyogo14 se menciona: Tenemos el convencimiento de que
los desastres merman notablemente los resultados de
las inversiones realizadas en el desarrollo en muy poco
tiempo, y por consiguiente siguen siendo un importante
obstculo para el desarrollo sostenible y la erradicacin
de la pobreza. Somos conscientes de que las inversiones
Olavi Elo, Desastres y medio ambiente. Stop Disasters. Numero 27.1/1996.

Luc Vrolijks y Elina Palm, Reduccin de los desastres, urbanizacin y medio ambiente, DHA Ginebra 1996.
Conferencia Interamericana Sobre Reduccin Del Riesgo de Los Desastres, Reexiones y propuestas para mejorar la efectividad de la
gestin, Noviembre 17, 18 y 19, Manizales, Colombia.
Informe de la Conferencia Mundial sobre la Reduccin de los Desastres Kobe, Hyogo (Japn), 18 a 22 de enero de 2005
en el desarrollo que no tienen debidamente en cuenta los

riesgos de desastres pueden aumentar la vulnerabilidad.
Por tanto, la capacidad para hacer frente a los desastres
y reducirlos a n de hacer posible y fortalecer el desarrollo sostenible de las naciones es uno de los desafos
ms importantes con los que se enfrenta la comunidad
internacional.
En esta misma declaracin de Hyogo se hace mencin a
otras declaraciones como la que aparece en la Cumbre
Mundial sobre el Desarrollo Sostenible, celebrada en Johannesburgo en 2002, donde se pide: La aplicacin, con
respecto a la vulnerabilidad a los desastres, la evaluacin
de riesgos y la gestin de desastres, de un enfoque integrado, inclusivo y que tenga en cuenta peligros mltiples,
y que abarque las actividades de prevencin, mitigacin,
preparacin, respuesta y recuperacin es esencial para
que el mundo sea ms seguro en el siglo XXI. En el
Marco de Accin de Hyogo para 2005-2015 se hace referencia al Aumento de la resiliencia15 de las naciones
y las comunidades ante los desastres, con el resultado
previsto, sus objetivos estratgicos y prioridades de accin, as como las estrategias de aplicacin y las medidas
de seguimiento conexas, como marco orientador de la
reduccin de los desastres en el prximo decenio. Igualmente se concluye .El desarrollo sostenible, la reduccin de la pobreza, el buen gobierno y la reduccin de los
riesgos de desastre son objetivos que se refuerzan mutuamente. El primer objetivo dice: La integracin ms
efectiva de la consideracin de los riesgos de desastre
en las polticas, los planes y los programas de desarrollo
sostenible a todo nivel, con acento especial en la prevencin y mitigacin de los desastres, la preparacin para
casos de desastre y la reduccin de la vulnerabilidad.
Finalmente se incluye una corresponsabilidad del Estado
en la promocin de la gestin de riesgos: Armamos
que incumbe principalmente a los Estados la proteccin
de su poblacin y sus bienes en su territorio frente a
los peligros y, por consiguiente, es imprescindible que
concedan un alto grado de prioridad a la reduccin del
15
17
riesgo de desastres en las polticas nacionales con arreglo a sus capacidades y a los recursos de que dispongan.
Coincidimos en que es especialmente necesario fortalecer la capacidad de la comunidad para reducir el riesgo
de desastres a nivel local, estimando que la adopcin de
medidas adecuadas de reduccin de desastres a ese nivel permite a las comunidades y a las personas reducir
considerablemente su vulnerabilidad a los peligros. Los
desastres siguen representando una importante amenaza
para la supervivencia, la dignidad, los medios de vida y la
seguridad de los pueblos y las comunidades, en particular
los pobres. Por consiguiente es apremiante incrementar
la capacidad de los pases en desarrollo propensos a los
desastres, en particular los pases menos adelantados y
los pequeos Estados insulares en desarrollo, para reducir los efectos de los desastres redoblando los esfuerzos
nacionales e intensicando la cooperacin bilateral, regional e internacional, en particular mediante la asistencia
tcnica y nanciera.
Concomitante con el tema de gestin de riesgo y desarrollo aparece la mencin a la gobernabilidad, es as como
en la reunin de Manizales del 2004 se menciona Una
gestin efectiva del riesgo requiere de condiciones de
gobernabilidad que permitan y promuevan la asignacin
de responsabilidades y la implementacin, obligatoriedad
y transparencia de las polticas de gestin de riesgos. En
consecuencia es necesaria una amplia participacin democrtica de la sociedad civil, representada por sus organizaciones legitimadas, desde una perspectiva de empoderamiento social y de gestin descentralizada. Adems,
se debe apelar a la participacin del sector privado en la
reduccin de los riesgos de los desastres mediante la
creacin de incentivos para fortalecer su responsabilidad
social y ambiental.
De esta forma es posible evidenciar mltiples declaraciones, proclamas, ensayos y diversos tipos de documentos
que coinciden en la necesidad de interrelacionar el desarrollo y la gestin de riesgos.
Para las Naciones Unidas resiliencia es la capacidad de un sistema, comunidad o sociedad potencialmente expuesto a amenazas para adaptarse,
resistiendo o cambiando, con el n de alcanzar o mantener un nivel aceptable en su funcionamiento y estructura.Viene determinada por el grado
en que el sistema social es capaz de organizarse para incrementar su capacidad de aprender de desastres pasados a n de protegerse mejor en el
futuro y mejorar las medidas de reduccin de los riesgos.
CAPTULO I
CAPTULO I
18
VISIN INTERDISCIPLINARIA
La gestin de riesgos aun cuando obedece como se ha
explicado a un rea de reciente formulacin ha estado
sujeta ya a algunos cambios y revisiones, usuales en un
tema vivo y en permanente evolucin. Es as como de una
visin eminentemente uni-amenaza se ha evidenciado la
conveniencia de migrar a un enfoque multi-amenaza. Esta
mayor complejidad se ve compensada por la integralidad que se obtiene al abordar diferentes condiciones de
riesgo dentro de una misma realidad poltica, econmica
y social permitiendo as identicar generalidades y particularidades, reas comunes y divergentes, grupos de
inters con diferentes necesidades y expectativas. En pocas palabras integralidad conlleva a una visin sistmica,
coherencia en las polticas y decisiones y racionalidad en
el uso de los recursos.
Con todo lo expuesto hasta el momento resulta redundante el armar la necesidad de abordar esta compleja
temtica de gestin de riesgos desde un punto de vista
multidisciplinario, interdisciplinario e idealmente, transdisciplinario.
rrollar una perspectiva comn, mientras conservan

la riqueza y la fuerza de sus respectivas reas de
conocimiento18.
La complejidad e interdependencia de los tpicos que
convergen en la llamada gestin del riesgo exige de un
abordaje igualmente complejo. Basta con citar aquellos
tpicos ms relevantes: desarrollo, desarrollo econmico, cultura, pobreza, vulnerabilidad, ambiente, riesgos,
resiliencia, urbanizacin, marginalizacin, usos del suelo,
poltica, gobernabilidad, democracia, entre muchos otros.
Aun cuando ser innegable el liderazgo en el tema de
gestin de riesgos que mantendrn disciplinas como las
ingenieras, geografa, economa y salud pblica; se mantendr invariable la contribucin de las ciencias como la
geologa, vulcanologa, meteorologa e hidrologa. Otras
como la sociologa, antropologa, las ciencias de la salud
y las ciencias polticas, entre muchas otras, tendrn un
potencial de contribucin enorme en este enfoque interdisciplinario.
El enfoque interdisciplinario signica que dos

o ms disciplinas o formas de conocimiento se
combinan o coordinan a nivel conceptual para ver
sus interrelaciones y/o para explicar un objeto o
problema17.
Al mencionar los enfoques inter y transdisciplinarios

no se puede dejar de lado dos abordajes que marcan
tendencias claras del devenir mundial, el sectorial y el
territorial. En cuanto a lo sectorial, entendido como la
interaccin de grupos institucionales reconocidos por su
representatividad de reas del desarrollo econmico y
social, salud, educacin, transportes, vivienda, ambiente,
entre otras. En lo territorial se reere a la organizacin
polticoadministrativa desde el nivel central hasta las organizaciones de base comunitaria, pasando por estructuras intermedias de diferente denominacin como regiones, provincias, estados o departamentos, o unidades
denominadas indistintamente como locales llmese alcaldas, intendencias o parroquias.
El enfoque transdisciplinario signica que no se

trata de una disciplina sino de un campo del conocimiento. El enfoque transdisciplinario permite
la interaccin de diferentes disciplinas para desa-
Lo sectorial y lo territorial interactan entre s pudindose ilustrar como una matriz de mltiple entrada, pudiendo obtenerse mltiples resultados. La gestin de
riesgos se integra a la matriz como elemento transversal
El enfoque multidisciplinario constituye un modo

de abordar un proceso centrado en el tratamiento
de uno o varios temas desde la perspectiva o el
lente de una disciplina, pero incluyendo contenidos
o aportes de otras16. Segn Piaget ste constituye
el nivel inferior de integracin.
16
17
18
Adaptado de Quintana, Hilda, Integracin Curricular y Globalizacin, Espacio Logopdico. www.espaciologopedico.com

Adaptado de Klein, T. J. (1990). Interdisciplinarity: History, theory, & practice. Detroit: Wayne State University Press, p.196.
Lebel, Jean, Salud: Un enfoque ecosistmico, EnFoco - Alfaomega/IDRC 2005 - ISBN 1-55250-174-4
presente en prcticamente todas las situaciones, agregando un relativo factor de complejidad al conjunto pero
distribuyendo la carga en los componentes del proceso.
LOS GRANDES RETOS DEL CRECIMIENTO

DE LA HUMANIDAD DESDE LA PERSPECTIVA
DE LA GESTIN DEL RIESGO
A pesar de las numerosas iniciativas en el campo de la
gestin de riesgos se observa un incremento inusitado
de las condiciones de riesgo. La nica alternativa posible
consiste en la incorporacin del concepto de riesgo en
el quehacer de la sociedad. El llamado que un grupo de
expertos hizo en Manizales19 plasma con rmeza esta
situacin:
Estn surgiendo nuevos desafos para la gestin del riesgo asociados con los procesos imbricados de globalizacin econmica, apertura comercial, migraciones internacionales y por el desplazamiento de poblaciones debido a
conictos armados y megaproyectos de infraestructura,
entre otras causas. El crculo vicioso de la exclusin social est contribuyendo a aumentar las condiciones de
vulnerabilidad de las poblaciones marginadas, potenciando los factores de riesgo en muchos pases de la regin.
Las reglas actuales que rigen las relaciones econmicas
internacionales y el nuevo orden econmico mundial, deben ser examinadas desde la perspectiva poltica, econmica, social y ambiental de la reduccin de riesgos.
Los cambios globales ambientales tambin estn exacerbando amenazas existentes y se estn congurando
nuevos escenarios de riesgo en la mayora de los pases.
Estos escenarios de riesgo se derivan de procesos complejos de deterioro ambiental, urbanizacin no planicada y desarrollos tecnolgicos sin adecuadas medidas de
control. Esta situacin exige una gestin prospectiva del
riesgo que privilegie las inversiones responsables en prevencin y mitigacin, tanto en el contexto del desarrollo
19
19
como en los procesos de rehabilitacin y reconstruccin
posdesastre.
Ante la prevalencia de argumentos que plantean que
la reduccin de riesgos es excesivamente costosa desde una perspectiva del costo-benecio, es importante
recordar que tambin existen otros criterios no-econmicos para evaluar las medidas de prevencin y mitigacin. Poblaciones pobres nunca quedarn reivindicadas por el anlisis de costo-benecio desde el punto
de vista econmico. Existen enfoques relevantes desde
una perspectiva tica y de los derechos humanos que
estimulan la solidaridad y la compensacin mutua entre
diferentes sectores de la sociedad. Por lo tanto, la reduccin de riesgos debe verse como una sabia inversin
y no slo como un costo.
La gestin del riesgo es una responsabilidad inherente e
ineludible del Estado. Tanto el riesgo como el desempeo de la gestin del riesgo requieren de mecanismos de
seguimiento que permitan observar tendencias, identicar logros y buenas prcticas, y denunciar la negligencia,
la corrupcin y las prcticas que perpetan condiciones
de riesgo.
Para hacer el seguimiento del riesgo y del desempeo
de la gestin del riesgo es necesario desarrollar sistemas de control cruzado y de rendicin de cuentas, a
travs de los rganos de control, regulacin y veedura
de la transparencia de la gestin pblica, as como tambin mediante redes de gobernabilidad que refuercen
la gestin pblica del riesgo a nivel global, nacional y
subnacional.
Ante la evidencia de las amenazas existentes y de la
incapacidad para modicar profundamente las vulnerabilidades presentes en la sociedad, el concepto de
resiliencia ir tomando una importancia creciente,
pero para ello deber ser mejor comprendida e instrumentada.
Conferencia Interamericana Sobre Reduccin Del Riesgo de Los Desastres, Reexiones y propuestas para mejorar la efectividad de la
gestin, Noviembre 17 - 19, 2004. Manizales, Colombia.
CAPTULO I
CAPTULO I
20
El reto est en concebir un verdadero sistema, compuesto por subsistemas y elementos claves dispuestos
a sistematizar experiencias, evolucionar y optimizar los
mecanismos existentes, basados en criterios de desconcentracin, descentralizacin y eciencia, donde las
acciones busquen satisfacer las necesidades inmediatas,
implementando a la vez soluciones de largo plazo que
aancen la sostenibilidad de los procesos de desarrollo.

Lo anterior exige la bsqueda de socios estratgicos,
una accin permanente de promocin y persistencia
para alcanzar una consciencia sobre el tema en la sociedad en general y en la clase poltica en particular,
su inclusin en la agenda pblica, la ubicacin en la estructura, la denicin de herramientas legales, la asignacin de recursos, la participacin ciudadana, entre
otros factores.
REFERENCIAS
Bell, P.C.; Sarmiento, J.P; Olson, RS. De donde venimos y hacia donde vamos, una perspectiva de 30 aos sobre el
tema de desastres en las Amricas Draft, August, 2002.
Cardona, O.D., Estimacin Holstica del Riesgo Ssmico Utilizando Sistemas Dinmicos Complejos, Barcelona,
2001
USAID/DCHA/OFDA - Memorias Conferencia Hemisfrica sobre Reduccin de Riesgos. San Jos - Costa Rica, Diciembre 2001
Kimble, C. Hildreth, P. Wright, P - Communities of Practice: Going Virtual, in Knowledge. Management and Business
Model Innovation, Idea Group Publishing, Hershey (USA)/London (UK), Forthcoming Fall, 2000.
Habitat II, Comisin para los Asentamientos Humanos, mayo de 1995.
Lavell, A. Decision Making and Risk Management Memorias de la Reunin de la Asociacin Caribea de Avance de la
Ciencia, Trinidad, 1998
Lebel, Jean, Salud: Un enfoque ecosistmico, EnFoco - Alfaomega/IDRC, 2005
Luc Vrolijks y Elina Palm, Reduccin de los desastres, urbanizacin y medio ambiente, DHA Ginebra 1996.
Olavi Elo, Desastres y medio ambiente. Stop Disasters. Numero 27.1/1996.
Seely Brown J & Solomon Gray E (no date): The People are the Company. Fast Company [Online] Available: http://www.
fastcompany.com/online/01/people.html [September 9th 1998]
21
ARTICULACIN DE LA GESTIN DEL RIESGO

Y LA GESTIN AMBIENTAL
Preparado por:
MANUEL FELIPE OLIVERA NGEL
22
MANUEL FELIPE OLIVERA NGEL
Bilogo de la Universidad de los Andes, Bogot, Colombia, M.Sc. en Evaluacin de Recursos para la Planicacin
del Desarrollo de la Universidad de East Anglia en Gran Bretaa, y estudios de doctorado en Socioeconoma del
Desarrollo en la Escuela de Altos Estudios en Ciencias Sociales de Pars, Francia. En Colombia se ha desempeado
como Gerente de Asuntos Ambientales de la Asociacin Nacional de Industriales ANDI; director del Departamento
Administrativo del Medio Ambiente -DAMA- de Bogot, entidad de la cual es actualmente asesor en gestin
ambiental. Como consultor nacional e internacional ha participado en numerosas evaluaciones ambientales,
evaluacin de riesgos de origen natural, formulacin de proyectos de crdito, de cooperacin tcnica, con entidades
como la Cmara de Comercio de Cartagena, el Gobierno de Colombia, Banco Interamericano de Desarrollo BID,
Banco Mundial, Secretara de Ramsar, International Resources Group IRG/ Ocina de Asistencia para Desastres
de la Agencia de los Estados Unidos para el Desarrollo Internacional, (USAID/OFDA) programa regional para
la Amrica Latina y el Caribe, Food and Agriculture Organization FAO, World Wildlife Fund WWF, Programa de
Naciones Unidas para el Desarrollo PNUD, entre otros organismos.Tambin ha sido catedrtico y conferencista en
numerosos eventos nacionales e internacionales.
Articulacin de la Gestin Ambiental y la Gestin del Riesgo
23
TABLA DE CONTENIDO
PG.
1
INTRODUCCIN
25
BREVE RETROSPECTIVA
29
ALGUNOS DESASTRES Y SU RELACIN CON LA DEGRADACIN AMBIENTAL
32
ELEMENTOS CONCEPTUALES EN RELACIN CON RIESGOS
33
ORIENTACIN DE LA GESTIN DEL RIESGO
34
5.1
35
5.1.1
Lnea de accin del conocimiento del riesgo
36
5.1.2
Lnea de accin para el manejo del riesgo
36
5.1.3
Lnea de accin para el manejo del desastre
37
5.1.4
Organizacin para la gestin
37
5.2
Caractersticas de la gestin local del riesgo
38
5.3
La gestin correctiva y la gestin prospectiva
38
42
6.1
Modelo general de Gestin Ambiental
42
6.2
Estructura de la Gestin Ambiental
44
6.3
Calidad de vida y Gestin Ambiental
46
6.4
Componentes de la Gestin Ambiental
46
6.4.1
Objetivos
46
6.4.2
Polticas
47
6.4.3
Instrumentos
56
Modelo de Gestin del Riesgo
CONSOLIDACIN DE LA PREOCUPACIN AMBIENTAL
OFERTA AMBIENTAL, IMPACTOS AMBIENTALES Y SU RELACIN

CON LA GENERACIN DE RIESGOS Y DESASTRES
58
ORIENTACIONES DE POLTICA Y NORMAS DE CARCTER INTERNACIONAL
62
INSTRUMENTOS PARA LA INTEGRACIN DE LA GESTIN AMBIENTAL

Y LA GESTIN DEL RIESGO
CAPTULO II
25
24
PG.
72
10
LA ESTRATEGIA POR VENIR
74
11
BIBLIOGRAFA
NDICE DE TABLAS
PG.
43
Tabla 1. Principales componentes de la Gestin Ambiental
45
Tabla 2. Factores determinantes de la calidad de vida
59
Tabla 3. Lineamientos internacionales para la Gestin Ambiental y la Gestin de Riesgos
62
Tabla 4. Esquema fundamental
63
Tabla 5. Articulacin entre la Gestin Ambiental y la Gestin del Riesgo
64
Tabla 6. Estrategias de accin para la articulacin de la Gestin de Riesgos y la Gestin Ambiental
NDICE DE FIGURAS
PG.
26
Figura 1. Desastres naturales: muertes en los 10 eventos ms graves de cada categora
30
Figura 2.
35
Figura 3. Modelo resumido de la Gestin del Riesgo
39
Figura 4. Elementos transformadores del territorio
57
Figura 5. Impacto Ambiental y desastres
Crecimiento de la poblacin humana, 1750-2150
25

1 INTRODUCCIN
Con el presente documento se busca entonces ilustrar

cmo es la gestin ambiental, cmo la gestin del riesgo,
cmo se ha llegado a cada una y de qu manera se podran articular ambos esquemas de trabajo con el n de
minimizar daos producidos por las actividades humanas
o bien generados por fenmenos naturales.
Partiendo de algunos elementos retrospectivos con respecto a la relacin del ser humano con la naturaleza, se
revisan los conceptos de riesgo y de gestin ambiental,
se observa la forma como en el mundo, a travs de compromisos intergubernamentales rmados, se ha tratado
de poner en marcha mecanismos para minimizacin de
los daos sobre la poblacin humana y sobre el ambiente,
desde perspectivas diferentes pero a base de elementos
comunes.
Posteriormente se analizan instrumentos empleados por
cada modelo, hasta llegar a una propuesta de articulacin de los dos tipos de gestin. De esta manera, se les
entrega a los usuarios de este documento mecanismos
prcticos para la articulacin de la gestin ambiental con
la gestin del riesgo.
El enfoque del documento est orientado hacia actores
locales. Lo anterior no signica que niveles nacionales o
subnacionales de toma de decisiones no tengan un papel
para desempear en la gestin ambiental y del riesgo.
Para esos niveles decisorios varias entidades multilaterales han desarrollado modelos sosticados de anlisis
y de gestin y frecuentemente se llega a tales instancias
precisamente por la capacidad institucional y poblacional insatisfecha para atender situaciones de riesgo o para
aplicar buenas prcticas de gestin ambiental.
Todo lo anterior para enfatizar que es precisamente es ese

nivel local el que puede o no generar cambios drsticos y
duraderos en los patrones de gestin ambiental y del riesgo, ya que es all tambin en donde se sufren los estragos
de los daos, naturales o inducidos por el ser humano.
Por esta razn, el documento intenta orientar la labor local con los anlisis que se presentan y con las herramientas que se sugieren, las cuales, en todo caso, requieren
de participacin subnacional o nacional para fortalecer la
utilidad de las mismas.
Lo anterior no signica que el nivel nacional carezca de
competencias o deba dejar de actuar cuando se le requiere. Signica que debe reajustar sus actividades de
manera que se fortalezcan los lazos de gestin con los
niveles locales de la administracin pblica y de la participacin ciudadana.
2 BREVE RETROSPECTIVA
Desde hace siglos, el mundo occidental ha tenido la
idea de que en el ser humano se ha depositado la propiedad de toda la oferta ambiental existente sobre la tierra,
cuyos recursos parecan inagotables y estaban a su entera disposicin. Con la ocurrencia de hambrunas, enfermedades masivas y ms recientemente con el aumento
de la poblacin, se empez a visualizar cmo el deterioro
ambiental tena efectos principalmente sobre las personas. A lo anterior se sumaron anualmente desastres de
origen natural y tecnolgico que mostraron el nivel de
vulnerabilidad del ser humano.
Solo para tener una idea, es de aceptacin general la teora
de las catstrofes naturales que acabaron con la vida de mi-
CAPTULO II
Con el nimo de fortalecer de manera prctica los nexos

entre la gestin ambiental y la de riesgos, OFDA-AID ha
querido realizar un aporte a la generacin de instrumentos prcticos con base en los cuales diversos organismos
o gobiernos puedan poner en marcha estrategias para
articular estas gestiones y potenciar los resultados.
Igualmente se destaca el hecho que existen indicadores

de diverso orden de complejidad tanto para la gestin
del riesgo como para la ambiental. Tambin se llama la
atencin que frecuentemente el manejo de tales indicadores se ve en dicultad por la infrecuente articulacin
del poder local en los anlisis o generacin de datos.
26
llones de especimenes dominantes durante una parte de la

evolucin de la tierra y permitieron, gracias a la evolucin
de las capacidades humanas, el dominio de nuestra especie,
particularmente desde hace unos 10.000 aos. De hecho,
modicaciones intensas ambientales del planeta llevaron a
extinciones masivas hace unos 488 millones de aos, hace
444, 360, 251, 200 millones y la ms reciente, hace unos
65 millones de aos, donde se estima que el 50% de las
especies, incluidos los dinosaurios, desapareci1.
La especie humana ha convivido con los desastres naturales. Durante los ltimos 10 siglos ms de 15 millones
de personas han muerto por diversas catstrofes diferentes a las guerras o a la hambruna de la China de Mao, que
aparentemente cobr ms de 45 millones de habitantes.
El grco siguiente seala los porcentajes de muertes generadas por algunos tipos de desastres.
CAPTULO II
Figura 1. Desastres naturales: muertes en los 10 eventos ms graves de cada categora
Fuente: Elaboracin del autor a partir de varias fuentes consultadas en el Internet2.

Otras amenazas, como las de tipo sanitario, han cobrado
numerosas vidas. Pandemias como por ejemplo la peste
negra, a mediados del siglo XIV, produjo unos 25 millones de muertes en Europa, Asia y frica en seis aos. La
1
2
gripe espaola mat, a principios del siglo XX, a unas

25 millones de personas en seis meses, aunque se estima
el doble por todo el mundo, incluyendo 17 en la India,
500.000 en los Estados Unidos y 200.000 en Inglaterra.
http://es.wikipedia.org/wiki/Extinci%C3%B3n_masiva
http://en.wikipedia.org/wiki/List_of_deadliest_natural_disasters;
http://www.nbc10.com/news/4030540/detail.html;
http://library.thinkquest.org/C003603/english/avalanches/tenworst.shtml;
http://library.thinkquest.org/C003603/english/earthquakes/tenworst.shtml;
http://library.thinkquest.org/C003603/english/ooding/tenworst.shtml;
http://library.thinkquest.org/C003603/english/forestres/tenworst.shtml;
http://library.thinkquest.org/C003603/english/hurricanes/tenworst.shtml;
http://library.thinkquest.org/C003603/english/landslides/tenworst.shtml;
http://library.thinkquest.org/C003603/english/tornadoes/tenworsttornadoes.shtml;
http://library.thinkquest.org/C003603/english/tsunamis/tenworst.shtml;
http://library.thinkquest.org/C003603/english/volcanoes/tenworst.shtml

Otros eventos han llegado y desaparecido; algunos han
sido controlados, como el Clera, aunque subsiste. La
amenaza ms reciente, aparte del SIDA, es la gripa aviar,
con aparente origen mutante en Vietnam y en proceso de
diseminacin por Europa3.
Las condiciones actuales relativas al crecimiento poblacional, los avances tecnolgicos, la acelerada urbanizacin
en el mundo, la excesiva explotacin de los recursos naturales, y la contaminacin ambiental entre otros, han
generado profundos deterioros y desajustes en diversos
ecosistemas haciendo peligrar el bienestar del ser humano sobre la tierra. Algunos de estos problemas han
realizado aportes importantes a la ocurrencia de desastres de origen natural y al aumento de su frecuencia y
severidad, como por ejemplo aqullos relacionados con
inundaciones que, si histricamente han hecho parte de
la dinmica de muchas cuencas, la eliminacin de la cobertura vegetal ha cambiado los comportamientos de los
hidrogramas de no pocos cursos de agua, especialmente
los torrenciales.
La temtica de desastres, particularmente los relacionados con la salud pblica, evolucion desde nales del siglo
XIX hacia el actual desarrollo institucional, investigativo
y de accin, con nfasis principalmente en el control de
las epidemias o pandemias. Posteriormente y en parte
como resultado de las absurdas guerras mundiales del
siglo XX, el asistencialismo se convirti en la forma de
manejo de los desastres. Ya en los aos 80 se abri paso
la visin integral de los desastres, acuando alrededor del
tema no solamente los conceptos de riesgo, amenaza y
vulnerabilidad sino los de prevencin y atencin.
Ahora bien. Como los desastres tienden a producir los

mayores efectos adversos sobre las poblaciones socioeconmicamente ms vulnerables respecto a diversas
amenazas, subsiste la tendencia a abordar el problema
a travs de acciones basadas en asistencia humanitaria,
donde prevalece la preparacin para una pronta respuesta, con el n de ayudar a las comunidades, en la medida
de lo posible, a volver a unas condiciones mnimas de
existencia. Esta orientacin tiende a soslayar las causas
ambientales que, cuando son controlables y no se enfrentan, pueden generar episodios recurrentes contra esas
poblaciones.
Por otro lado, el manejo de los problemas ambientales
tom un curso y una fuerza importante desde los aos
60, en forma sectorial y con desarrollos jurdicos e institucionales con presencia en la actualidad en prcticamente todos los pases del mundo.
Las normas ambientales iniciales tuvieron un fundamento
esencialmente sanitario, orientadas hacia el control de la
contaminacin al nal del tubo. Los criterios de salud
pblica primaron en la orientacin de la gestin ambiental en el mundo.
Diversos encuentros intergubernamentales cambiaron el
rumbo de la gestin ambiental y lograron insertar en las
prioridades polticas los conceptos y las prioridades para
frenar progresivamente el deterioro del ambiente.
Las preocupaciones relacionadas con las presiones humanas sobre el ambiente llevaron a la realizacin de
estudios y posteriormente de reuniones intergubernamentales para generar acciones con el n de reducir las
causas del deterioro ambiental. Es as como se empiezan
a elaborar informes y a crear espacios de discusin para
atacar este problema.
En el ao de 1968 surge un grupo conformado por cientcos, investigadores y polticos que compartan una
creciente preocupacin por la problemtica ambiental
denominado el club de Roma. En el ao de 1972, este
Olivera, M.F. 2005. Sostenibilidad del Desarrollo y Gestin de Riesgos. Documento preparado para Ofda-AID-IRG.
CAPTULO II
Gracias a los avances en el conocimiento sobre la naturaleza, sobre el comportamiento de los diferentes medios y
gracias a las posibilidades de transmitir informacin desde y hacia cualquier lugar de la tierra, la conciencia de la
humanidad ha evolucionado redescubrindose como un
habitante ms de este planeta y entendiendo cmo las
agresiones sobre el ambiente, tienden a repercutir directamente en sus calidad de vida.
27
28
CAPTULO II
grupo present el informe Los lmites del Crecimiento,

el cual conclua que de continuar las tendencias sobre la
explotacin de los recursos y el crecimiento demogrco, el sistema global se sobrecargara y colapsara para
el ao 2000. La importancia de este trabajo radic en la
generacin de numerosas discusiones que cuestionaron
y obligaron a revisar los modelos predictivos empleados,
a generar informacin ambiental ms conable y a incluir
en el debate poltico la temtica ambiental.
Una de las primeras actuaciones orientadas a reducir los
daos sobre el ambiente fue la Convencin sobre los
Humedales, rmada en Ramsar, Irn, en 1971. Despus
vendran numerosos acuerdos temticos y globales rmados y raticados por los gobiernos, otros solamente
indicativos en cuanto a gestin.
En 1972 se llev a cabo en Estocolmo la conferencia de
las Naciones Unidas sobre el Ambiente Humano, constituyndose en la primera reunin que a nivel mundial expone la problemtica ambiental global donde se reconocen los principales problemas ambientales y se proponen
26 principios inspiradores de las polticas sobre ambiente
y desarrollo en todos los pases de la regin y del mundo.
Parte de los efectos de esta reunin fue la adopcin de
estudios de impacto ambiental dentro de las legislaciones
de diversos pases, como instrumento de anlisis previo
de problemas potenciales ambientales de los proyectos
de desarrollo y para la toma de decisiones. Esta herramienta fue posteriormente adoptada por la banca multilateral como parte de sus polticas y procedimientos para
el anlisis de procesos crediticios.
La dcada de los aos 90 ha sido la ms prolca en materia ambiental, no solamente por el nmero de reuniones,
de acuerdos realizados, de normas expedidas y de instituciones creadas, sino porque se logr elevar el tema
ambiental a las ms altas esferas polticas, al tiempo que
el sector privado asumi un liderazgo sin precedentes
en la materia.
En junio de 1992 en Ro de Janeiro Brasil se llev a cabo
la Conferencia de las Naciones Unidas para el Ambiente
y el Desarrollo, conocida ms comnmente como Cum-
Schmidheiny, S. et al. 1992. (p 8-9 y ss).
bre para la Tierra. En esta conferencia los pases participantes acordaron adoptar un enfoque de desarrollo que
protegiera el ambiente, mientras se aseguraba el desarrollo econmico y social. En esta Cumbre, fueron aprobados por 178 gobiernos diversos documentos, entre ellos
el Programa 21 (originalmente denominado Agenda), la
Declaracin de Ro sobre Ambiente y Desarrollo, la Declaracin de principios sobre los bosques, las Convenciones sobre el Cambio Climtico, Diversidad Biolgica
y Deserticacin.
Posteriormente se negociaron convenios como los orientados a la reduccin de sustancias persistentes sobre el
ambiente, el control de armas qumicas, el control del
movimiento transfronterizo de residuos peligrosos, entre otros instrumentos orientados a reducir las fuentes
de amenazas para el ambiente y las comunidades.
Programas de Naciones Unidas impulsaban al mismo
tiempo el concepto de Produccin Ms Limpia, como estrategia para ayudar a las empresas a minimizar residuos.
El Programa 21 adoptado en Ro de Janeiro, enunci lineamientos de gestin ambiental para comprometer voluntariamente al sector privado. Enfatiz en estrategias
orientadas hacia el incremento en la eciencia productiva
para fortalecer la eciencia ecolgica, -despus denominada ecoeciencia-, como modelo de desarrollo empresarial, concepto en torno al cual conuyen los criterios
de crecimiento econmico, proteccin ambiental y bienestar social4 sobre los cuales enfatiza el Programa. La reduccin de riesgos para la salud, el bienestar, los bienes y
la economa de la poblacin humana, como compromiso
gubernamental, fue tambin incorporada como compromiso en el Programa 21, iniciativa que se extendi a la
reduccin de riesgos tecnolgicos relacionados con las
actividades productivas.
En el ao 2002 en Johannesburgo se celebr la Cumbre
Mundial sobre Desarrollo Sostenible. En esta cumbre no
se propusieron soluciones repentinas a los problemas
actuales, sin embargo se logr establecer algunas metas
entre las cuales se encuentran aumentar para el 2015 el
cubrimiento de los servicios bsicos y de saneamiento,
29
internacional concertada, especialmente en los pases

en vas de desarrollo, la prdida de vidas, los daos materiales y trastornos sociales y econmicos causados
por los desastres naturales tales como terremotos,
vendavales, maremotos, inundaciones, desprendimientos de tierra, erupciones volcnicas, incendios, plagas
de acrdidos, sequa y deserticacin y otras calamidades de origen natural.
A la par con estos esfuerzos en torno a la Gestin Ambiental, han surgido reuniones de carcter internacional
que han centrado su inters en la reduccin de los efectos nocivos que generan los desastres.
En 1994 en el Japn surgi La Estrategia de Yokohama,

luego de realizar el seguimiento a los avances en las metas propuestas para el Decenio Internacional para la Reduccin de Desastres. En este ejercicio participaron 155
pases. Esta estrategia estableci directrices para la accin
de prevencin, preparacin y mitigacin del riesgo de desastres, basadas en un grupo de principios que destacan
la importancia de la evaluacin del riesgo, prevencin de
desastres y la preparacin, la capacidad de prevenir, reducir y mitigar desastres, y la alerta temprana.
El sector privado tom la iniciativa en los aos 80, adoptando lineamientos de buenas prcticas empresariales,
particularmente como resultado del accidente de Bophal
en la India, el cual, aparte de haber generado millares de
muertes y la contaminacin de grandes espacios, cambi el
futuro de la industria qumica, una de las ms importantes
y riesgosas del mundo. Surgi de este sector el programa
voluntario denominado Responsable CARE5. Este programa voluntario se volvi ejemplo mundial sobre cmo la
gestin empresarial permite integrar las buenas prcticas de manejo ambiental orientadas no solamente hacia
el cumplimiento normativo sino hacia la prevencin del
dao, con la prevencin de desastres basada en el anlisis
permanente de las fuentes de riesgos y la reduccin de los
mismos en los procesos productivos y el trabajo con la
comunidad, a la cual se le abri la puerta de las empresas y
se vincul al manejo de situaciones de emergencia.
Sobre la base de la experiencia anterior y con el n
de respaldar otros sectores empresariales, surgieron
programas como APELL6, respaldado por el PNUMA y
orientado hacia la prevencin de desastres empresariales
vinculando a las poblaciones vecinas en el manejo de situaciones de riesgo.
En el ao de 1989 la Asamblea General de las Naciones Unidas declar el Decenio Internacional para
la Reduccin de Desastres (DIRD) 1990-1999 con el
objetivo general de reducir, por medio de una accin
5
6
Community Awareness and Emergency Response.

Awareness and Preparedness for Emergencies at Local Level.
En enero del 2005 se celebr en Kobe, Hyogo (Japn), La

Conferencia Mundial sobre la Reduccin de los Desastres
denominada Aumento de la resiliencia de las naciones y las
comunidades ante los desastres. La Conferencia constituy
una oportunidad excepcional para promover un enfoque
estratgico y sistemtico de reduccin de la vulnerabilidad,
las amenazas y los riesgos que stos conllevan.
A pesar de la evolucin de los temas ambientales y de la
prevencin de desastres, a travs de numerosos esfuerzos internacionales, an hace falta establecer de manera
clara y concisa las relaciones existentes entre estas dos
reas y los mecanismos que pueden integrarse en los pases para implementar estrategias de solucin de manera
sistemtica y sostenible en el tiempo.
3 ALGUNOS DESASTRES Y SU RELACIN

CON LA DEGRADACIN AMBIENTAL
La historia de los desastres, o catstrofes, es ms antigua
que la existencia misma de la humanidad. Hechos que
han cambiado las condiciones de vida pasan en la histo-
CAPTULO II
producir y utilizar productos qumicos para el 2020 siguiendo mtodos que no tengan efectos negativos importantes sobre la salud humana ni el ambiente; mantener o restablecer, de modo urgente y de ser posible para
el 2015, las poblaciones de peces agotadas a niveles que
puedan dar la produccin mxima sostenible; y lograr
para el 2010 una reduccin importante de la tasa actual
de prdida de la diversidad biolgica.
30
CAPTULO II
ria geolgica reciente por la extincin de los dinosaurios

hace 65 millones de aos, hasta hechos mas recientes e
imborrables tales como Bhopal 1984, Chernobyl 1986 o
Indonesia a nales del 2004.
Parece haber una cierta correlacin entre los cambios
que el ser humano ha impreso sobre el ambiente y cierto
tipo de desastres. As, la modicacin del entorno ha sido
incesante en los ltimos 4.500 millones de aos7; particularmente con responsabilidad humana en los ltimos
10.000. Hace unos 8000 aos la mayor parte de la vegetacin mediterrnea haba sido modicada; hace unos 4000
aos la deforestacin masiva en la China comenzaba; hace
550 aos los bosques europeos dieron paso a los cultivos;
hace ms de 100 aos los bosques norteamericanos haban sido ya transformados (UNESCO-MAB 1985); hace
algunos miles de aos los bosques tropicales cubran unos
15.5 millones de km2 (un 12% de la supercie del planeta),
de los cuales restan alrededor de 6.8 millones de km2 (un
5,3% del rea emergida de la Tierra8).
Como se vio anteriormente, las inundaciones son los
eventos que ms frecuencia tienen y ms damnicados
producen. Al mismo tiempo el ao 2006 ha sido uno de
los ms secos recordados para el ro Amazonas y para las

cataratas de Iguaz. En el registro histrico de aos clidos y fros el perodo 2005-2006 parece ser imbatible.
Ms importante an parece ser que los desastres a travs
del tiempo han aumentado sus efectos nocivos sobre la
poblacin, la infraestructura y el ambiente. En parte se
debe esta realidad al hecho que la poblacin ha aumentado sustancialmente. La poblacin mundial pas de 731
millones en 1950 a 3.150 millones en el 2005, multiplicndose por ms de 4 veces durante ese perodo. Al mismo
tiempo la poblacin urbana representaba el 29% del total
mundial en 1950 y pas a ser cerca del 50% en la actualidad, representando ms del 70% en varios pases desarrollados y en algunos en vas de desarrollo. La ocina de
censos de los Estados Unidos estima en 450 millones el
nmero de personas que habitan las 85 reas urbanizadas ms grandes del mundo. Calcula esa ocina que tales
reas ocupan 50.600 kilmetros cuadrados, equivalentes
a 6 lagos Titicaca. Algunas de las ciudades ms populosas
se encuentran en reas costeras, otras en zonas con alta
actividad ssmica; algunas ms en mrgenes inundables de
ros caudalosos. Y sigue creciendo la poblacin, con proyecciones como se sealan en la ilustracin siguiente.
Figura 2. Crecimiento de la poblacin humana, 1750-2150
Fuente: United Nations, World Population Prospects, The 1998 Revision; y estimativos de Population
Reference Bureau, Internet: http://www.prb.org/Content/NavigationMenu/PRB/Educators/Human_Population/Population_Growth/Population_Growth.htm
7
8
Olivera, M.F. 2006. El DAMA o la importancia de la Ciudad. (Memorias del seminario sobre Gestin Ambiental. Universidad Externado de Colombia.
En prensa).
http://rainforests.mongabay.com/0101.htm, Tropical Rainforest of the World.
31
Inundaciones: alrededor de 196 millones de personas en ms de 90 pases se encuentran expuestas a las inundaciones de acuerdo con el informe
mundial La reduccin de riesgos de desastres. Un
desafo para el desarrollo11.
Esa relacin entre degradacin ambiental y amenazas, parece adems presentarse en desastres tales como:
Dentro de los procesos de degradacin ambiental

que favorecen la ocurrencia de inundaciones se encuentra la deforestacin. Los rboles participan en
la regulacin del agua en los suelos, almacenndola
en pocas de invierno y manteniendo ciertos niveles de humedad en poca de sequa, de igual manera protegen los suelos de los agentes erosivos, agua
y viento, evitando la sedimentacin de los cuerpos
de agua y la prdida de nutrientes de los suelos.
Huracanes: Se estima que 119 millones de personas se encuentran expuestas a esta amenaza. Los
huracanes son fuertes tormentas que se forman en
el mar y suelen provocar vientos con velocidades
superiores a 110 km/h (74 millas/h).
Estos eventos climticos suelen presentarse de
manera natural y peridica todos los aos, afectando regiones en las cuales existen las condiciones
fsicas que propician su formacin y desarrollo. Sin
embargo, los cambios ambientales generados por
el ser humano, favorecen que los efectos de estos
fenmenos sean cada vez ms devastadores.
Actividades tales como la deforestacin de los manglares
permite que las olas de marea que acompaan a los huracanes encuentren desprotegidas las zonas costeras, el deterioro de las cadenas de arrecifes de coral que proporcionan barreras naturales para reducir el impacto de olas
en las costas se ha visto afectado por la contaminacin
de las aguas del mar, y nalmente los eventos asociados
con el cambio climtico sugieren el aumento en cuanto a nmero e intensidad de estos fenmenos naturales.
Todo parece indicar que el comportamiento climtico
y la temporada de huracanes del ao 2005 concuerda
con las predicciones de Glick (2004), cuyas proyecciones
sobre de probabilidad de ocurrencia de diversos fenmenos meteorolgicos, asociados a incremento de temperaturas, seala como i) muy probables, entre otras, las
mayores temperaturas mximas y ms das clidos (69) y
ii) como probable, entre otros, ms huracanes intensos
(ver artculo en Terra sobre huracanes en el ao 200510)
9
10
11
Se estima que hace 8000 aos los bosques ocupaban alrededor del 50% de la supercie terrestre
(6.200 millones de hectreas) (Bryant et al 1987),
hoy ese porcentaje se ha reducido al 28% (4000
millones de hectreas), cifra que sigue disminuyendo a razn de 94.000 km2 por ao. Sumado a lo
anterior las condiciones de violencia y pobreza que
se viven en algunos pases ha obligado a la poblacin a migrar a las ciudades en donde al no encontrar alternativas econmicas y seguras donde
ubicarse, invade zonas aledaas a cuerpos de agua
exponindose a condiciones de riesgo.
Deslizamientos de tierra: en la mayora de pases en vas de desarrollo se presentan condiciones
fsicas que favorecen la ocurrencia de deslizamientos en temporadas invernales. Esta situacin obedece a que al interior de los pases se presentan
movimientos poblacionales estimulados por condiciones de pobreza y violencia, esta poblacin se
ubica en las periferias de las ciudades en donde
adeca el medio para la ubicacin de vivienda.
Esta adecuacin hace referencia a cortes en taludes
y zonas de alta pendiente, deforestacin y cambios
Ver The Guardian julio 18 del 2006 en: http://www.guardian.co.uk/weather/Story/0,,1823094,00.html); tambin OMM 2006, Declaracin de la
OMM sobre el estado del clima Mundial en 2006, en: www.wmo.ch/web/press/pr_768_english.doc
http://actualidad.terra.es/sociedad/articulo/naliza_epsilon_temporada_ciclonica_amenaza_622398.htm)
Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo. Direccin de Prevencin de Crisis y de Recuperacin. 2004
CAPTULO II
As las cosas, todo parece indicar que tanto las amenazas

naturales, posiblemente agravadas o no por el manejo
ambiental que le ha dado el ser humano a la naturaleza,
como la exposicin de la poblacin a las mismas amenazas, seguirn creciendo.
32
en la cubierta vegetal, aporte de aguas servidas a

los taludes en otros, condiciones que conguran
lentamente condiciones de riesgo.
CAPTULO II
Existen otros desastres para los cuales las condiciones

de deterioro ambiental no son tan importantes como es
el caso de los terremotos, los tsunamis o las erupciones
volcnicas, para estos desastres existen otros elementos
que condicionan la gravedad de los daos cuando se maniestan.
Para que se congure una condicin de riesgo se hace
necesario que exista una amenaza y un elemento expuesto; con el acelerado crecimiento de poblacin que
se ha presentando en el mundo desde aproximadamente
los aos 50, zonas que estaban expuestas a amenaza por
terremoto han aumentado considerablemente su poblacin como es el caso de ciudades como los ngeles, San
Francisco, Estambul,Tokio y Mxico entre otras, cada una
de ellas con un nivel de desarrollo diferente que las hace
mas o menos vulnerables.
Adicionalmente existen migraciones internas de la poblacin hacia las ciudades, se estima que la poblacin urbana
est creciendo en un 3% anual, para el 2007 el nmero de
habitantes de las ciudades de las regiones en desarrollo
exceder a la poblacin rural. Cerca de 1000 millones de
personas en el mundo en los pases en vas de desarrollo
vive en tugurios en donde no cuenta con condiciones
mnimas para su seguridad desde el punto de vista ambiental, de riesgos y de integridad fsica.
4 ELEMENTOS CONCEPTUALES
EN RELACIN CON RIESGOS
El anlisis de riesgos en relacin con desastres, frecuentemente se realiza en funcin del ser humano, sus actividades y sus bienes, ms que en torno a la naturaleza
misma. Esto no signica que el riesgo de incendio forestal
en reas selvticas, no afecte los ecosistemas y genere
prdidas en el valor natural de los mismos. Eso ocurre,
pero no tiende a trascender o a afectar las cuentas ambientales relacionadas con el patrimonio de la humanidad: la naturaleza. El enfoque ha sido fundamentalmente
antropocntrico en razn a que las organizaciones sociales consideran prioritaria la defensa de la vida de las
poblaciones humanas y en segundo lugar las del resto de

las especies.
1.
El Riesgo
El riesgo es considerado como la probabilidad de que

se presenten determinados niveles de daos y prdidas
econmicas y sociales en un lugar y en un tiempo denido. El riesgo en un territorio esta condicionado por la
presencia de dos elementos esenciales: amenaza y vulnerabilidad, la amenaza en la mayora de los casos esta asociada a fenmenos naturales, la vulnerabilidad se asocia
con condiciones socio-econmicas de la poblacin.
2.
Amenaza
Se trata del peligro latente que representa la probable

manifestacin de un fenmeno fsico de origen natural,
socio-natural o antropognico (por ejemplo tecnolgico), que puede producir efectos adversos en las personas,
las actividades productivas, la infraestructura, los bienes
o los servicios. Es un factor de riesgo fsico externo a un
elemento o grupo de elementos sociales expuestos, que
se expresa como la probabilidad de que un fenmeno se
presente con cierta intensidad, en un sitio especco y
dentro de un perodo de tiempo denido (Lavell, 2003).
Tal como se establece en la denicin las amenazas pueden originarse por eventos de tres tipos:
Natural: su ocurrencia esta asociada a la dinmica
propia del planeta, no estn causados directamente
por la accin del ser humano sobre el medio. Dentro de estos se destacan los terremotos, erupciones volcnicas, tsunamis, huracanes, tornados, inundaciones y los deslizamientos entre otros. Dentro
de este tipo de eventos existen algunos sobre los
cuales no es posible hacer ningn tipo de intervencin preventiva.
Socio-natural: en su ocurrencia inuye los fenmenos asociados a la dinmica propia del planeta y
las intervenciones del ser humano sobre el medio.
Dentro de estos se pueden encontrar deslizamientos e inundaciones principalmente.
Antrpicos: Este tipo de amenazas se desencadenan por la accin directa del ser humano sobre el

medio, de manera no intencional. Dentro de estas
se pueden mencionar accidentes generados por
la actividad industrial y contaminacin ambiental
principalmente que pueden generar eventos tales
como incendios, explosiones, fugas o derrames.
Dentro de estos se pueden considerar los riesgos
biolgicos que se entienden como la posibilidad de
liberacin de agentes vivos como virus y bacterias,
o por la accin de toxinas producidas por diferentes agentes incluyendo plantas y animales12.
Vulnerabilidad
Susceptibilidad de un elemento o conjunto de elementos

de un sistema social, econmico o natural, a sufrir fallas
o daos ante la ocurrencia de un fenmeno que por su
magnitud, es potencialmente destructivo o desestabilizador. Esta susceptibilidad es funcin de la resiliencia y
resistencia del sistema (Olivera 2006).
Como se mencion anteriormente la vulnerabilidad est
enfocada a los elementos expuestos tales como la poblacin, la infraestructura, el medio natural y el construido.
De acuerdo con Wilches 1998, se pueden identicar una
serie de factores que condicionan esta vulnerabilidad
entre los cuales estn los factores ambientales13, los fsicos14, los econmicos15 y los sociales16.
4.
Gestin del riesgo
La Gestin del Riesgo se entiende como la aplicacin

de un conjunto de medidas de planeacin, de organizacin, de reglamentacin y de intervencin fsica y social,
orientadas a reducir las condiciones de riesgo dentro de
un territorio determinado, con la participacin activa de
la comunidad y de las diferentes instancias del estado,
12
13
14
15
16
17
vericando su misma incorporacin en la cultura de la

poblacin y sus efectos dentro del proceso de desarrollo
econmico y social (Vargas 2002).
La gestin del riesgo surge como respuesta a la necesidad de cambiar la visin y la manera de enfrentar los desastres, pasando del asistencialismo a la planicacin del
desarrollo y generar medidas de largo plazo que no slo
mitiguen las condiciones de riesgo existentes, si no que
tambin generen los mecanismos jurdicos, ambientales,
administrativos y territoriales para prevenir su nueva
aparicin. Por lo tanto las acciones estn orientadas por
un lado a la reduccin de la amenaza, y por otro a la reduccin de la vulnerabilidad y a la proteccin del capital
econmico, social o ambiental expuesto.
Frecuentemente falta claridad acerca de lo que esta nueva visin representa, pues no se trata solamente de cambiar el nombre de un proceso que se venia trabajando
anteriormente como prevencin y atencin de desastres,
si no como una estrategia de mas largo plazo.
5 ORIENTACIN DE LA GESTIN
DEL RIESGO
En el ao de 1989 los estados miembros de la Asamblea
General de las Naciones Unidas declararon el Decenio
Internacional para la Reduccin de Desastres Naturales
(DIRDN), el cual fue concebido como un mecanismo promocional internacional para ser impulsado entre 1990 y
1999 para motivar la accin concertada y la cooperacin
a nivel mundial para reducir especialmente en los pases
en desarrollo, la prdida de vida, los daos materiales y
los trastornos sociales y econmicos causados por los
Desastres Naturales17.
VALVERDE, Lidier. Pg 8.
Son aquellos que se relacionan con la manera como una comunidad determinada explota los elementos de su entorno, debilitndose a s misma
y debilitando a los ecosistemas en su capacidad para absorber sin traumatismos los fenmenos de la naturaleza.
Se relacionan con la ubicacin fsica de los asentamientos o con las calidades y condiciones tcnicas de ocupacin o aprovechamiento del ambiente
y los recursos.
Se reeren tanto a la ausencia de recursos econmicos de los miembros de una comunidad como a la mala utilizacin de los recursos disponibles
para una correcta Gestin del Riesgo.
Se reeren a un conjunto de relaciones, comportamientos, creencias, formas de organizacin (institucional y comunitaria) y maneras de actuar de
las personas y las comunidades que las coloca en condiciones de mayor o menor exposicin. Dentro de estos factores pueden destacarse: factores
polticos, ideolgicos y culturales, educativos, institucionales, y sociales relativos a la organizacin.
Tomado del artculo Sobre el Decenio Internacional para la Reduccin de Desastres Naturales Pgina 5.
CAPTULO II
3.
33
34
CAPTULO II
Con anterioridad a la dcada del 90 el problema de los

desastres fue abordado desde los preparativos para la
respuesta principalmente. No obstante se dieron algunos
avances en la prevencin y la mitigacin. Pero estas acciones fueron orientadas principalmente hacia la reduccin
de la amenaza mediante obras de ingeniera y algunas
acciones de reubicacin, las cuales, a pesar de ser reconocidas como necesarias, no contaban con el respaldo
poltico y ciudadano, sucientes para hacerlas prevalecer
sobre las acciones de respuesta.
El paso decisivo de la respuesta, hacia la mitigacin lo constituy la promulgacin del DIRDN, sumado al despertar
de la conciencia acerca de la importancia que se les otorg
a los niveles locales y a las comunidades como actores clave, responsables en algunos casos de la generacin de condiciones de riesgo y tambin de soluciones, ms all de las
obras de mitigacin. La aceptacin de esta realidad exigi
que se valorara cuales actuaciones de la comunidad la hacan ms vulnerables frente a las amenazas principalmente
por las crecientes condiciones de deterioro ambiental.
Con este decenio se da comienzo a una nueva concepcin de los desastres, se indaga un poco ms sobre las
causas reales del considerable aumento de las prdidas
sociales y econmicas que estos estaban ocasionando
y se percibe una relacin entre la ocurrencia de desastres y los modelos de desarrollo. Esta teora se sustent
principalmente en el hecho de que los pases en vas de
desarrollo eran los ms comnmente afectados por desastres, por lo tanto se requera que las acciones que
se denieran para abordar esta problemtica estuvieran
inmersas en la planicacin del desarrollo, en los niveles
territorial y sectorial.
Al argumentar que en los pases en desarrollo son los ms
frecuentemente afectados por los desastres no se est
queriendo decir que los desastres sean propiedad exclusiva de los pases en vas de desarrollo, pero si que las condiciones sociales y econmicas presentes en ellos hacen que
los efectos sean mas severos y que demoren ms tiempo
en retornar a las condiciones de normalidad18.
18
19
Con el surgimiento de la primera nocin sobre gestin

del riesgo en el ao de 1996 por parte la Red de Estudios
Sociales en Prevencin de Desastres en Amrica Latina
(LA RED), se hizo ms comprensible que la prevencin
y mitigacin de desastres, no era solamente una prctica
tcnica destinada a proveer productos, sino una prctica
social compleja, en la que participaban actores sociales
diversos con diversas percepciones e imaginarios sobre
el riesgo.
5.1 Modelo de Gestin del Riesgo

El modelo est integrado por unas condiciones bsicas del entorno, unas lneas de accin con las que
se pretende reducir las condiciones de riesgo existe,
evitando al tiempo la creacin de nuevas, y se sustenta en una estructura organizacional, entendida como
elemento fundamental para el desarrollo de una gestin exitosa, adosada al hacer de las comunidades y las
instituciones.
Este esquema parte del reconocimiento de que existen
unas dinmicas cotidianas de las personas con su entorno,
motivadas por las necesidades bsicas para la subsistencia del ser humano como la salud, el saneamiento, la educacin, empleo y recreacin entre otras. Estas acciones
buscan pasar de una etapa inferior a una etapa superior
de calidad de vida, a partir del respaldo del Estado a los
procesos sustentables de desarrollo econmico y social
de los diferentes territorios.
El desarrollo de la gestin se basa en una serie de lneas
de accin y en la organizacin para la gestin. En relacin
con las lneas, la articulacin de stas permite avanzar la
gestin en funcin de objetivos concretos. En general se
reconocen tres grandes lneas de accin19: conocimiento
del riesgo; manejo del riesgo; manejo del desastre.
La puesta en prctica de cada lnea requiere datos, informacin e indicadores para analizar el efecto de las acciones emprendidas. A continuacin se explican las lneas
mencionadas.
En el caso de los desastres que se presentan en los pases desarrollados a pesar de tener mayores prdidas econmicas, los procesos de
recuperacin tienden a ser ms rpidos porque cuentan con la capacidad econmica para suplir las necesidades que un proceso de reconstruccin
demanda.
Algunos autores sugieren otras adicionales, las cuales realmente estn insertas en las ms generales.
35
Figura 3. Modelo resumido de la Gestin del Riesgo
CAPTULO II
5.1.1 Lnea de accin del conocimiento

del riesgo
El anlisis de riesgos consiste en la identicacin y anlisis
de las condiciones de riesgo existentes en un territorio
determinado, las causas que lo producen y los actores
asociados a ellos, para lo cual se requiere contar con
informacin socioeconmica, fsica y ambiental. Este proceso esta orientado a proporcionar un soporte tcnico a
la toma de decisiones.
Es importante tener en cuenta que el riesgo es variable,
por lo tanto se deben considerar las condiciones actuales y futuras, la visin prospectiva, con la cual se espera
36
poder generar mecanismos de intervencin actual y a

largo plazo que eviten la generacin de nuevas condiciones de riesgo.
CAPTULO II
En general los riesgos de origen natural requieren el levantamiento intenso de informacin que en oportunidades trasciende las capacidades locales y exige la participacin de instancias nacionales, tcnicas o cientcas.
la solucin de la amenaza o al menos la mitigacin de

la misma. Las inversiones pueden denirse en trminos
estructurales o no estructurales, incluyendo capacitacin, concientizacin, organizacin social, transferencia
del riesgo, etc.
Sin embargo, existen amenazas resultantes o inducidas por

el manejo que la poblacin hace del medio. Las inundaciones y los deslizamientos tienden a ser los dos principales
problemas fuertemente asociados a las transformaciones
ambientales del territorio, a las actividades que se desarrollan y al tipo de asentamiento que se da en el mismo. Por
consiguiente, la identicacin del problema se convierte
en un insumo esencial para la siguiente lnea de accin.
En relacin con la transferencia del riesgo, se trata de un

conjunto de instrumentos econmicos o administrativos,
por medio de los cuales un tercero asume los costos de
prevencin, del dao o de atencin del desastre20. Uno de
los medios ms relevantes para la transferencia del riesgo
es la cobertura con plizas de seguro. Adelante se detalla
ms este concepto. Lo importante es que se trata de
un conjunto muy poderoso de acciones para el manejo
del riesgo, cuyo origen es individual, comunal, institucional pblico o privado, de libre iniciativa o de obligatoria
aplicacin por razones jurdicas o econmicas.
5.1.2 Lnea de accin para el manejo del

riesgo
5.1.3 Lnea de accin para el manejo del

desastre
Consiste en la denicin de las polticas y estrategias de

intervencin frente a los riesgos (amenaza y vulnerabilidad), identicados y evaluados, teniendo en cuenta las
posibilidades y capacidades tcnicas, polticas, culturales y
econmicas del territorio analizado, las cuales sern implementadas a travs de proyectos. Requiere la denicin
mecanismos de seguimiento de las acciones que se ejecutan con el objetivo de medir los impactos reales que estas
puedan generar frente a la reduccin de los riesgos.
A pesar de que con las etapas descritas anteriormente

se pretende lograr una reduccin efectiva de los riesgos,
es importante reconocer que procesos generadores de
riesgos que llevan muchos aos de gestacin y de evolucin, muy probablemente no se van a reducir de manera
inmediata. Por lo tanto esta etapa es considerada como
un mecanismo fundamental para reducir al mximo los
daos posteriores a un desastre y el sufrimiento de la
poblacin, y adems, para crear unas condiciones bsicas
de bienestar para las poblaciones afectadas.
La atenuacin de varios tipos de riesgos requiere inversiones o acciones asociadas al manejo ambiental, con
miras a minimizar las amenazas o los posibles daos. O
bien, requieren esfuerzos por recuperar espacios con
asentamientos precarios para destinarlos a ecosistemas
protegidos, espacio pblico o zonas en donde la presencia humana sea mnima, de manera que puedan ahorrarse
prdidas socioeconmicas.
Una respuesta adecuada y oportuna requiere desarrollar

unos preparativos previamente en el nivel institucional,
inter-institucional y comunitario. Estos preparativos incorporan acciones de organizacin, coordinacin, capacitacin, entrenamiento, inventario de recursos, alistamiento, procedimientos operativos de respuesta, simulaciones
y simulacros de operaciones de respuesta, etc.
Esta lnea de accin es generadora de programas y proyectos concretos, cuya caracterstica ha tendido a ser la
de remediacin, cuando las acciones deben orientarse a
Esta etapa tambin puede ser aprovechada para identicar condiciones que desencadenaron el desastre y evitar
que se replique hacia el futuro.
20
Por ejemplo, los fondos pblicos para prevencin o atencin de desastres se entienden como un mecanismo de transferencia del riesgo. Para mayor
ilustracin se recomienda ver: BID, 2004 y USAID, 2006.
37

5.1.4 Organizacin para la gestin
Teniendo en cuenta la importancia que da la Gestin de
Riesgos a la participacin y coordinacin interinstitucional
y comunitaria, la organizacin para la gestin exige actividades encaminadas a potenciar las capacidades institucionales y sus relaciones con las comunidades en el mbito
local, como espacio de generacin y reduccin de riesgos.
Todas estas actividades deben estar orientadas a construir o mejorar la capacidad de gestin de cada una de
las entidades pblicas, y a lograr trabajo en equipo que
les permita planear, ejecutar y hacer el seguimiento a las
acciones dentro del marco de la Gestin de Riesgos.
Para esto se requiere la existencia de un marco organizacional, normativo y de recursos orientados especcamente a la Gestin del Riesgo, en donde se dena un
mbito de competencias para cada una de las entidades
y que tenga la capacidad de involucrar a la comunidad en
el proceso de gestin21.
5.2 Caractersticas de la gestin local

del riesgo
Partiendo de la realidad que la expresin del riesgo afecta
a comunidades y territorios estrictamente locales y que
los desastres as ocurridos pueden comprometer niveles
subnacionales o nacionales e incluso las condiciones macroeconmicas de un pas, la gestin del riesgo empieza
y termina a nivel local, si bien lo ptimo es que ocurra de
manera articulada entre todos los niveles estatales.
Para que los procesos de Gestin de Riesgo tengan
xito deben cumplir en lo posible con las siguientes
caractersticas:
21
22
Tiene un carcter participativo, la participacin

es un mecanismo de legitimacin y de garanta de
pertenencia, y de apropiacin de procesos por parte de los actores locales.
Tiene un carcter permanente y no puntual, si
se quiere lograr un verdadero impacto. Para la
reduccin de riesgos en los territorios, deben
contemplarse procesos dentro de un marco de
transformaciones sociales buscadas a travs del
desarrollo local.
Tiene un carcter descentralizado, as como el
riesgo se concreta y se maniesta en el mbito
local, su intervencin debe ser responsabilidad
de la administracin local, espacio de participacin y gestin en el cual se toman decisiones
para dar solucin a las diferentes problemticas
identicadas. Lo anterior no signica que los niveles subnacionales y nacionales no intervengan,
apoyen o participen, pero siempre ser el nivel
local el que lidere, si se pretende tener xito en
las soluciones.
Tiene un carcter coordinado, intersectorial e
interinstitucional: cada entidad desempea una
funcin especca y tiene una competencia respetando la autonoma y la responsabilidad de los
gobiernos locales. Busca mantener una buena
coordinacin e integracin entre el quehacer de
las entidades para evitar la duplicidad de acciones y para garantizar el ujo de informacin y
la realizacin de procesos en sentido vertical y
horizontal22.
Formulacin de un Modelo General para la Gestin del Riesgo en Ciudades Richard Alberto Vargas. 2002.
WILCHES, Gustavo. Auge, Cada y Levantada de Felipe Pinillo, Mecnico y Soldador o Yo voy a correr el riesgo. Quito, La Red, 1998.
CAPTULO II
Esta etapa comprende el desarrollo institucional, el fortalecimiento de la capacidad de las entidades pblicas
para planear y ejecutar acciones en conjunto con otras
entidades pblicas o privadas, y el fortalecimiento de las
relaciones entre las entidades pblicas y la comunidad.
Debe ser considerada dentro de los procesos de

planicacin del desarrollo, partiendo desde los
niveles locales, por ser en estos los espacios en
donde se encuentran los actores que participan
en la generacin de condiciones de riesgo y en su
modicacin.
38
CAPTULO II
5.3 La gestin correctiva y la gestin

prospectiva
una modicacin posterior o peor an la reparacin

o reconstruccin cuando se presentan daos.
En general son aceptadas dos formas de abordar la problemtica de los riesgos de acuerdo con las dinmicas
presentes en los territorios, teniendo en cuenta que
existen condiciones de riesgo actual que requieren de
una intervencin inmediata y condiciones socioeconmicas y ambientales que pueden congurar riesgos futuros,
entones se habla de la Gestin Correctiva y de la Gestin
Prospectiva del Riesgo (ver por ejemplo Lavell, 2003).
En la medida que los proyectos de desarrollo requieren de una evaluacin, si esta se realiza correctamente el anlisis de riesgos permitir prever futuros problemas y revisar los proyectos en funcin
de su sostenibilidad real. Este anlisis est siendo
incorporado en forma cada vez ms frecuente en
las evaluaciones de impacto ambiental, cuando estas se requieren legalmente en los pases.
Gestin correctiva: parte de la intervencin de

condiciones de riesgo ya existente producto de
actividades del pasado. Esta a su vez puede ser
conservadora cuando se enfoca a dar solucin a
algunos de los aspectos mas marcados del riesgo,
sin pretender soluciones de mayor impacto; y la
transformadora que por el contrario propende
por aportar cambios ms sostenibles, integrales y
de mayor impacto.
Cuando se incorpora el componente de riesgo

dentro de los procesos de desarrollo, se logra que
a pesar de que algunos gobernantes y comunidades
no consideran el tema una prioridad, se realicen
acciones que favorezcan su prevencin y reduccin
del riesgo, como parte de otros proyectos.
Gestin prospectiva: est ms en sintona con los

procesos de desarrollo ya que se especializa en
prever los riesgos aun no existentes que pueden
llegar a generarse por la ejecucin de obras y proyectos de desarrollo.
Teniendo en cuenta que la Gestin del Riesgo es concebida como un proceso mediante el cual se busca mejorar
las condiciones vida de la comunidad que se encuentra
en condiciones de riesgo y a su vez evitar la creacin de
otras a futuro, se plantea que todas las acciones propuestas para este n se encuentren inmersas de los procesos
de planicacin territorial, a continuacin se denen algunas de las ventajas que se pueden obtener:
Cuando las medidas para la reduccin de vulnerabilidad hacen parte de un conjunto de proyectos
formulados dentro de un proceso o plan de desarrollo, existe una mayor probabilidad de que sean
implementadas, se mantengan en el tiempo y lo que
es ms importante, tengan efectos.
Si dentro de los proyectos de desarrollo se contempla el componentes de riesgos (amenaza y vulnerabilidad), desde su diseo los costos son menores, que la
El intercambio de informacin entre las agencias

de planicacin y las de preparativos para la emergencia, fortalece el trabajo de las primeras y alerta
a las segundas respecto a los elementos cuya vulnerabilidad no ser reducida por las actividades de
desarrollo propuestas.
A travs de los procesos de planicacin territorial se pueden mejorar las condiciones de calidad
de vida reduciendo la vulnerabilidad de los asentamientos humanos y por consiguiente el riesgo.
6 CONSOLIDACIN DE LA
PREOCUPACIN AMBIENTAL
La presin sobre el ambiente resulta de la demanda humana de recursos: recursos vitales como el agua y el aire;
espacio para vivir, para producir, para movilizarse, para
recrearse, para los servicios requeridos por la gente (salud, educacin, deporte, etc.); energa para mover todos
los procesos; medios para disponer los residuos resultantes del metabolismo natural de las actividades humanas: emisiones a la atmsfera (gases, vapores, partculas,
ruido), vertimientos al agua, residuos al suelo.
Todas las actividades del ser humano generan cambios en
el medio. Por supuesto, entre ms gente haya, mayor ser

la demanda por recursos, mayores sern los cambios en
el entorno. Tales transformaciones generan nuevas dinmicas de los ecosistemas, cuando no nuevos ecosistemas,
con sus propias caractersticas, como los urbanos, los
agrcolas, los generadores de energa.
39
En forma sinttica, el grco siguiente muestra los elementos que generan transformaciones sobre el ambiente, evidenciando que el origen principal de esta dinmica
es la poblacin y la demanda que ella tiene de bienes y
servicios, as como de suelo.
Figura 4. Elementos transformadores del territorio
CAPTULO II
40
CAPTULO II
Cuando la presin humana traspasa un umbral, el ecosistema es incapaz de retornar a su condicin previa, su
resistencia es quebrantada, es decir, la fuerza que hace el
sistema para impedir el cambio, y pierde su resiliencia, es
decir, su capacidad para retornar al estado previo. As han
surgido los poblados y las ciudades, las grandes extensiones de cultivos o pastizales, los embalses, los canales, las
vas, etc.
Esa resistencia de un ecosistema al cambio y su resiliencia,
se reejan de diversas formas: incremento en la frecuencia de inundacin de reas posiblemente ms extensas,
bsqueda de estabilidad de taludes a travs de derrumbes puntuales o masivos, incremento en la frecuencia o
tipo de plagas, expansin de vegetacin invasora, entre
otras expresiones.
Cuando el ecosistema no resiste ms la presin, se generan otras evidencias del cambio, como el agotamiento
de la capacidad productiva del suelo, el agotamiento de
las aguas superciales, subsuperciales o subterrneas,
la deserticacin, cambios en los patrones climticos
locales, regresin de glaciares, contaminacin duradera
de medios acuticos o terrestres, entre otros sntomas.
Frecuentemente se entienden estas nuevas condiciones
como una expresin de degradacin del sistema.
Frente a los cambios inducidos por el ser humano surge
despus de dcadas de preocupacin, un conjunto de estrategias para el control de los sntomas, primero, luego
de las causas inmediatas, ms adelante surgen iniciativas
orientadas a la prevencin de la contaminacin y nalmente se desarrolla la gestin integral del ambiente.
La historia de la civilizacin recuerda que uno de los primeros problemas sentidos por la humanidad fueron las
hambrunas causadas por pobres cosechas o prdida de
las mismas, algunas asociadas a procesos de desertica-
23
cin de valles productivos, como el del Tigres o el Efrates. Ms recientemente, la prdida de tierras cultivables
causada por la exposicin del suelo a fuertes vendavales,
como ocurri en los EEUU a principios del siglo XX,
condujo a la aparicin de la entidad responsable de la
conservacin de los suelos en ese pas. La aparicin de
la langosta en Colombia durante la primera parte del siglo XX, llev a la creacin del Ministerio de Agricultura.
Los problemas sanitarios se convirtieron en el mundo
en el motor para la creacin de los organismos de salud.
Finalmente, los problemas ambientales generalizados llevaron a la creacin de ministerios o entidades de control
ambiental, ya durante la ltima parte del mismo siglo. En
general, los pases han sido reactivos a los problemas ambientales.
La normatividad se activ con intensidad en la dcada
de los aos 6023. Si bien basada en razones de salud pblica, evolucion desde el control al nal del tubo, con
una alta intervencin estatal de organismos de salud y
en algunos casos de entidades administradoras de los
recursos naturales, pasando por la prevencin de la contaminacin, la produccin ms limpia, la ecoeciencia y la
teora de Cero Residuos. Ms recientemente las teoras
del libre mercado han conducido hacia la adopcin de
instrumentos tambin de mercado, basados en que la racionalidad econmica del usuario ambiental lo llevar a
ejercer su propio control ambiental.
El control estatal sobre el ambiente se dio por dcadas
sobre el contaminador privado. Las normas se disearon tambin en esa direccin; sin embargo, en materia
de agua los cursos de agua continuaron deteriorndose a causa de los vertimientos residenciales, an sin resolver en la mayor parte del mundo en desarrollo. Esta
condicin respondi a la lgica de la inversin pblica,
donde la prioridad no siempre fue resolver los temas de
saneamiento. El abastecimiento de agua potable slo se
Frecuentemente se encuentran citas en diversos libros sobre cmo emperadores (Carlo Magno, Napolen) o prceres de independencias (Bolvar,
Mart), tenan cierto sentido ambiental, particularmente respecto a los bosques y en ocasiones a las aguas, elementos frente a los cuales produjeron
actos de gobierno: proteccin de cursos de agua, reforestacin a lo largo de los mismos y de las vas (ms para generar sombra para sus tropas en
algunos casos, que por razones ecolgicas).
El agua ha sido y seguir siendo el hilo conductor de las

labores ambientales. Infortunadamente se torna importante cuando las crisis aoran: desabastecimiento, contaminacin, enfermedades transmitidas a travs del agua,
inundaciones, avenidas, excesos de lluvia como El Nio. El
manejo de cuencas se convirti en el modelo de manejo
ambiental a seguir, como resultado de la visin con que
se desarroll la autoridad del valle del Tennessi, en 1933.
Especialmente en Canad y en Amrica Latina el manejo de cuencas imper por dcadas y an se impulsa. En
algunos pases este modelo se transform en autoridad
ambiental, dejando de lado la fortaleza en materia de generacin de energa, es decir, de aprovechamiento racio-
24
25
26
27
nal de las fuentes hdricas, tal como sucedi en Colombia

con la aparicin de la ley 99 de 1993.
El manejo por cuencas llev esquemas de ordenamiento
de las mismas, a travs de planes, instrumentos de intervencin estatal mediante los cuales se tiende a establecer
cul debe ser el uso del suelo en cada cuenca, buscando
armonizar la oferta ambiental con la demanda social de
recursos. Incluso organismos multilaterales han nanciado la ordenacin de cuencas en espacios donde conuyen varios pases25.
Los criterios de este tipo de orientacin para el manejo
ambiental tpicamente giran alrededor de la identicacin
de la relevancia de los recursos naturales, la importancia
del desarrollo social y econmico de la cuenca y de la
importancia de la conservacin del patrimonio natural,
en aras de un desarrollo sostenible.
Cuando aparece el concepto de Desarrollo Sostenible26,
se abre paso la gestin ambiental integral basada en el
principio que, las metas de desarrollo, deben ser funcin
de la capacidad del ambiente y de la sociedad para lograrlas, sin comprometer en el proceso, el potencial de desarrollo ni la calidad de vida de las generaciones futuras.
As pues, la Gestin Ambiental se convierte en el conjunto de recursos e instrumentos de tipo poltico, jurdico,
tecnolgico, social, econmico y administrativo, establecidos en la mayora de los casos por parte del Estado,
orientados hacia el manejo, administracin y aprovechamiento sostenible de los recursos naturales27 existentes
en una regin o territorio, con miras a lograr un desa-
http://www.unicef.org/spanish/wes/index_statistics.html Diciembre 2006.

Ver por ejemplo proyectos de cuencas en la pgina www.iadb.org
Si bien se plantea usualmente que el concepto fue acuado en el informe Bruntland, G. (ed.) 1987. Our common future:The World Commission on Environment and Development. Oxford, Oxford University Press., realmente el concepto tom forma con el trabajo realizado por
IUCN-WWF-UNEP en el ao de 1980, con el informe denominado Estrategia Mundial para la Conservacin. Luego el concepto es aceptado
mundialmente en la reunin de Ro de Janeiro, en el ao de 1992 e incorporado en los documentos adoptados all.
Es decir, la oferta ambiental que ha sido incorporada en el sistema econmico de una sociedad.
CAPTULO II
convirti en asunto de inters mundial hacia nales del

siglo pasado gracias al empuje de Naciones Unidas: solamente entrando este siglo se logr que el 83% de la poblacin mundial tuviese fuentes de agua mejorada24; en
frica subsahariana y el Pacco las tasas apenas superan
el 50%. Mientras el agua potable no llegue, el tratamiento
de aguas residuales es improbable: no ms del 50% de la
poblacin mundial tiene acceso a instalaciones de saneamiento. As tambin la disposicin de residuos slidos se
convirti en un problema ambiental mayor, con efectos
sobre la salud humana. Las emisiones a la atmsfera crecieron bsicamente como resultado del empleo de combustibles fsiles para la generacin de energa, incluyendo
el transporte automotor. Las ciudades se convirtieron en
los ecosistemas menos agradables para la vida sana de las
personas, hasta cuando comenzaron a producirse cambios drsticos en relacin con la gestin ambiental urbana, con ciudades como Curitiba primero y luego Bogot,
liderando el ejemplo.
41
CAPTULO II
42
rrollo sostenible. Y, como se ver ms adelante, ya desde

principios de los aos 90 el tema de desastres naturales
se comienza a incorporar en el concepto de gestin ambiental, hasta el punto que las normas ambientales van
asumiendo la prevencin de desastres como parte de la
gestin ambiental28.
a travs de propsitos expresados en polticas de estado

y de gobierno. Estas polticas sealan los cursos a seguir
tanto para la administracin como para los administrados.
Las polticas de ejecutan con instrumentos de planeacin,
normativos, institucionales, scales, econmicos, administrativos, sociales, tcnicos y de autogestin.
Lo anterior implica que la gestin ambiental se incorpora

dentro del contexto socioeconmico de un pas para ser
considerada e implementada como un proceso exible,
susceptible de ajustes de acuerdo con las necesidades
cambiantes del entorno, en el que se posibilite la participacin de los actores involucrados en la toma de decisiones. Supone igualmente que trascienda las entidades
ambientales, ya que en ltimas estas son simplemente un
instrumento de apoyo para el proceso de desarrollo29.
La aplicacin de tales instrumentos tiene como n la intervencin directa o indirecta del Estado en busca de los
objetivos mencionados anteriormente.
6.1 Modelo general de Gestin Ambiental

La gestin ambiental resulta de la denicin de objetivos
de desarrollo de una sociedad, los cuales son sociales,
econmicos y ambientales. Estos ltimos se reeren tanto a la calidad del ambiente que se pretende tener en
un determinado tiempo, como al nivel de transformacin
del entorno, aceptable para la sociedad.
Los objetivos, que deben ser cuanticables toda vez que
sea posible para vericar si se logran o no, se concretan
28
29
Frecuentemente la gestin ambiental se centra en el control de la contaminacin o en el control forestal, ms que

en otros elementos transformadores del entorno.
La orientacin de la Gestin ambiental bsica se fundamenta en los elementos que interactan en la forma
como se aprecia en la grca siguiente. Para hacerla ecaz, la gestin debe medirse en forma tal que se permita
la priorizacin de acciones, la medicin del avance en la
direccin prevista en los indicadores de calidad de vida
de la poblacin humana y en concordancia con las metas
perseguidas por los objetivos del desarrollo.
6.2 Estructura de la Gestin Ambiental

La tabla siguiente integra los componentes usuales de la
gestin ambiental.
Por ejemplo, en Colombia, la ley 99 de 1993, con la cual se crea el Ministerio del Ambiente y se reordena el sector, adopta la prevencin de
desastres como principio ambiental e impone como obligacin a las autoridades ambientales hacer evaluacin, seguimiento y control de los
factores de riesgo ecolgico y de los que puedan incidir en la ocurrencia de desastres naturales y coordinar con las dems autoridades las acciones
tendientes a prevenir la emergencia o a impedir la extensin de sus efectos. En Costa Rica, la ley orgnica del ambiente prev garantas contra
riesgos por cuenta de los proyectos ambientalmente evaluados. En Ecuador, la ley general del Ambiente prev evaluacin de riesgos en los sistemas
de manejo ambiental.
Frecuentemente se cae en el error de creer que el clmax de la gestin ambiental son las instituciones ambientales. Esto es especialmente vlido
en pases latinos, ms que anglosajones.
43
xxx
x
xx
x
xxxxxx
xxxx
x
xx
Fuente: Elaboracin propia para este documento, recogiendo algunos elementos entre otros de Naciones Unidas 2004. Vivir con el riesgo. Informe mundial sobre iniciativas para la reduccin de desastres (www.crid.cr); Fundacin Natura, Sun Mountain International Consulting,
BID. 2004. Reduccin del riesgo de desastres a travs de la gestin ambiental: uso de instrumentos econmicos.
CAPTULO II
xxxxxxx
xx
x
xxxx xxxxxxxxxx
xxx
xxxxx
xx
x x
xx
xxx
x
xxxxxxxx
xxx
xxxxxx
x xxxxxxxxxxxxxxxxxxxxxxxxxxxxxx
xx
x
x
x
x
xxxxxx xx xxxx x
xxx x
xxxxx
xx
xxx
x
x
x xx xx
x
Planes de Desarrollo
Planes de ordenamiento1
Planes de accin
Programas
Proyectos
Presupuesto
Evaluacin de proyectos
Impuestos
Tasas
Tarifas
Multas
Depsitos
Contribuciones
Derechos de propiedad
Exenciones tributarias
Compensaciones sociales
Normas de convivencia
Normas de desempeo
Estndares de calidad
Estndares de emisin2
Normas tcnicas
Requerimientos y sanciones
Mercado de emisiones
Mercado de derechos3
Mercados verdes
Generacin de conocimiento4
Evaluaciones ambientales
Evaluacin de riesgos
Licencias, permisos
Planes de manejo, adecuacin, restauracin
Plan de gestin social
Plizas de cumplimiento
Seguros contra daos (plizas)
Control
Seguimiento
Monitoreo
Indicadores
Alertas
Sistemas de gestin ambiental
Convenios voluntarios
Acuerdos de cumplimiento
Premios
Certicados
Competencias institucionales
Autoridades y delegaciones
Participacin
Consulta
Veedura
Denuncias, quejas
Comunicacin y educacin
Reportes pblicos de desempeo
Sistemas de informacin
2
3
4
Instrumentos
Planeacin
Normativas
Institucionales
Fiscales
Econm./nanc.
Administrativos
Propsito
Sociales
Polticas
Tcnicas
Objetivos
Autogestin
Sociales Econmicos Ambientales
Territorial, ambiental, del uso del suelo, urbano, de recursos(agua, bosques, etc); incluye las restricciones al uso de espacios o recursos, la generacin, recuperacin y manejo de
reas protegidas y de espacio pblico
Emisin al aire, a las aguas, a los suelos o el subsuelo
Se reere al mercado de licencias, de derechos de uso del suelo, venta de servicios ambientales
Datos, informacin, redes de calidad o de monitoreo, estudios
Tabla 1. Principales componentes de la Gestin Ambiental
44
6.3 Calidad de vida y Gestin Ambiental

Para poner en prctica el modelo anterior, es pertinente
tener claridad respecto al concepto de calidad de vida,
por cuando es el ncleo de la gestin ambiental, es lo que
todo proceso de desarrollo normalmente busca, a veces
partiendo del principio que el Estado es el motor esencial de este proceso, a veces partiendo que el mercado se
encarga de lograrlo, lo cual en ltimas siempre devuelve
al Estado un conjunto de responsabilidades insoslayables,
de las cuales el mercado ha demostrado no resolver30. Se
puede denir a travs de la siguiente ecuacin:
CAPTULO II
Ecuacin Conceptual de Calidad de Vida

Calidad de Vida
Medio de Vida
Nivel de Vida
Condiciones de Vida
Nivel de Convivencia
CV
MV
NV
CV
NC
Fuente: Modicado a partir de: Olivera, M.F. 2000. Gestin Ambiental en el Distrito Capital. DAMA, Bogot.
Cada una de los parmetros de la ecuacin contiene numerosas variables, susceptibles de cuanticar, de ponderar y de introducir para realizar la operacin y determinar un nivel de calidad de vida de partida y otro como
meta en el tiempo. Sirven igualmente para realizar un
proceso de priorizacin frente a las posibilidades reales
de accin, frecuentemente determinadas por presupuesto y voluntad poltica. A manera de ejemplo de presenta
el cuadro siguiente.
mencionados en el modelo, variables que, para poderlas

transformar, requieren datos de insumo, es decir, conocimiento, indicadores, para poderles hacer seguimiento y
metas concretas, para poder vericar la transformacin
del estado de las mismas. En otras palabras, es sobre ese
tipo de variables que la Gestin Ambiental ejerce su accin concreta, a travs de los instrumentos que se seleccionen como idneos para cada n.
El cuadro contiene algunas variables que tpicamente

requieren ser trabajadas a travs de los instrumentos
30
No existe un mercado sin reglas. Todos los mercados funcionan con ms o menos reglas legales o tcnicas, de las cuales las ambientales y las de
salud e higiene laboral o las de proteccin a la infancia, son las ms frecuentes. Estas reglas las pone y vigila el Estado, como muchas otras. Los
interesas del mercado internacional frecuentemente se escudan en el concepto de dumping (ambiental por ejemplo), que en el fondo no es ms
que un mecanismo de reaccin a exigencias estatales (estndares) ms fuertes del lado demandante.
45
Tabla 2. Factores determinantes de la calidad de vida
Medio de Vida
Nivel de Vida
Calidad, cantidad, accesibilidad

Salud
Educacin
Agua
Alcantarillado
Tratamiento de euentes
Recoleccin de residuos
Disposicin de residuos
Transporte
rea habitacional
Riesgos
Recreacin
Tiempo Libre
Movilidad (tiempo, ecacia)
Nivel de
Convivencia
Elementos econmicos
Ingresos
Empleo
Oportunidades de negocios
Oportunidades de empresa
Acceso a crdito
Acceso a mercados
Vulnerabilidad frente a amenazas
Elementos de armona ciudadana

Condiciones de marginalidad
Seguridad pblica
Rias
Enfrentamientos armados
Inversin en armas
Ecacia de la justicia
Corrupcin
Fuente: Construccin propia del consultor para este documento.
CAPTULO II
Elementos del entorno

Calidad del aire
Calidad de cursos de agua
Disponibilidad de reas naturales
Diversidad biolgica
Tratamiento de residuos
Reutilizacin, reciclaje
Espacio pblico
Paisaje
Amenazas naturales
Condiciones de Vida
Ejemplos de variables cuali-cuantitativas
46
6.4 Componentes de la Gestin Ambiental

Normalmente, cualquier modelo de gestin ambiental
que pretenda ser integral y sea la expresin de, o el soporte para, un proceso de desarrollo sostenible, se compone de los elementos descritos a continuacin.
CAPTULO II
6.4.1 Objetivos
Los objetivos sociales, econmicos y ambientales, reejan los objetivos de desarrollo de un pas. Los objetivos
sociales son los que permiten denir a qu nivel de avance cultural, educativo, organizacional, democrtico, participativo, de salud, etc., se pretende llevar a la poblacin
en un tiempo determinado. Los objetivos econmicos
tienen componentes macroeconmicos clsicos; en especial los planes de desarrollo se preocupan por las tasas
de crecimiento de la economa, por las grandes reas de
inversin para estimular sectores o resolver bloqueos
estructurales para el crecimiento, niveles de inacin, niveles y generacin empleo, niveles de ahorro, expectativas de inversin pblica y privada, etc. Y los ambientales,
se deben referir a las metas de cobertura de los servicios
bsicos de acueducto, alcantarillado, tratamiento de aguas,
manejo de residuos, reduccin de riesgos para la poblacin, crecimiento de reas protegidas, introduccin en el
mercado de masas forestales, desarrollo urbano, etc.
Para todos los objetivos de desarrollo existen responsables nacionales, subnacionales y frecuentemente locales.
Cuando existen administraciones locales elegidas popularmente, la participacin nacional tiende a reducirse,
respetando las voluntades locales. Sin embargo, en ningn
caso se exime de responsabilidad a ningn nivel respecto
al papel que debe jugar en el cumplimiento de los objetivos de inters general para la poblacin.
As las cosas, si se trata de saneamiento ambiental y la localidad carece de recursos, la nacin normalmente debe
responder nancieramente.
En materia ambiental, frecuentemente se encuentran en
los objetivos de desarrollo los siguientes31:
31
i) Proteger la biodiversidad
ii) Proteger el agua como elemento estratgico del pas
iii) Modicar los comportamientos productivos y de
aprovechamiento de los recursos naturales para
garantizar la sostenibilidad de los recursos
iv) Propender por que el desarrollo sostenible se logre mediante un equilibrio entre las necesidades
reales de desarrollo del pas y el uso racional de los
recursos naturales.
v) Lograr que el mejoramiento del ambiente sea un
factor determinante en la calidad de vida de la poblacin, incluyendo la que habita en los centros urbanos.
Sin embargo, este tipo de objetivos intangibles es insuciente. Es necesario precisarlos, denir metas concretas
para tales objetivos, las polticas que requieren y los instrumentos idneos, los actores involucrados, las responsabilidades de cada uno.
En general, la construccin de objetivos requiere participacin de tales actores a travs de sus representantes, de
manera que sea viable el logro de tales objetivos.
6.4.2 Polticas
En cuanto a polticas, normalmente son generadas por
el nivel nacional en cada pas. Sin embargo, localmente
tambin se producen y se requieren polticas con los alcances pertinentes, ya que es a nivel local donde se enfrentan realmente los problemas cotidianos que afectan
la calidad de vida de las personas.
Las polticas reejan una lnea de trabajo de la administracin pblica y unas reglas duraderas para el sector privado, de manera que este pueda realizar sus inversiones y
desarrollar los proyectos con claridad sobre el futuro de
los mismos. En este sentido tambin sealan responsabilidades, del estado y del particular.
OLIVERA, Manuel F., Macias-Gmez, Luis Fernando. Elementos Para Estructurar La Gestin Ambiental Sectorial En Colombia, Cecodes, Bogot,
2004
47

Las polticas ordenan prioridades, las cuales normalmente se asocian a la destinacin de recursos de inversin ya
que estos nunca son sucientes para enfrentar todos los
objetivos de desarrollo del pas o de la comunidad local.
Las polticas tambin ordenan los instrumentos aplicables
para los diferentes objetivos de desarrollo. Puede ser o
no poltica pblica aplicar incentivos a la gestin ambiental o trasladar riesgos al particular a travs de plizas.
6.4.3 Instrumentos
Como seala el cuadro, los instrumentos ms usuales se
reeren a los de planeacin, los normativos, los institucionales, los scales, los econmicos, los administrativos,
los sociales, los tcnicos y los de autogestin, entre otros.
Si bien puede haber discusin respecto a estos instrumentos, lo importante es tener claridad de la utilidad de
tales instrumentos en funcin del propsito buscado.
6.4.3.1 Instrumentos de Planeacin

Se trata de las herramientas ms desarrolladas al menos
durante los ltimos 50 aos, razn por la cual se har un
repaso breve32.
Planes de desarrollo: se asocian a los perodos de
gobierno, reejando, normalmente el programa de
quien ha sido elegido para gobernar, al nivel que le
corresponda. Estos planes tienen en oportunidades
proyecciones de largo plazo para algunos sectores
cuya dinmica tiende a trascender un perodo de
gobierno.
32
Planes de accin: son usados para armonizar proyectos con disponibilidades presupuestales, de manera que se pase de la formulacin a la ejecucin.
Pueden incluir proyectos estructurales o proyectos
blandos donde la poblacin es la principal ejecutora y receptora de las acciones. Normalmente
tienen duracin corta, ya que se asocian a presupuestos denidos.
Programas: en ciertas lgicas de planicacin, los
planes se desarrollan mediante programas y stos
mediante proyectos. Los programas normalmente
identican proyectos y los articulan a un proceso de desarrollo, los priorizan, los organizan en el
tiempo, fortalecen los lazos o nexos entre unos y
otros, generan espacios de participacin para la
denicin concreta de proyectos y asignan presupuestos generales para grupos temticos o sectores de accin.
Para profundizar un poco se recomienda el documento Fundacin Natura, Sun Mountain internacional Consulting, BID (2004).
CAPTULO II
Sern las normas legales las que determinen la forma

como las polticas se ponen en prctica, en algunos casos mediante una ley que adopta un plan de desarrollo,
mediante nuevas normas legales que le permitan al Estado actual en una u otra direccin, mediante reglamentos
para el control de la contaminacin o para la denicin
de los lmites de vertimiento, etc. De all que cuando las
polticas no se reejan en instrumentos normativos, difcilmente se tornan aplicables.
Planes de ordenamiento: se reeren a los empleados para expedir directrices sobre el uso del suelo
en un territorio determinado, sea este una cuenca,
una jurisdiccin municipal, una reserva natural o forestal (creacin, recuperacin o manejo), sea rural
o urbano, o ambos; incluyen los planes de desarrollo urbano, donde se orienta el crecimiento de
la ciudad, el desarrollo y recuperacin del espacio
pblico peatonal y recreacional, de las diferentes
infraestructuras, de las reas destinadas a vivienda,
de las alturas permitidas y de las limitaciones de
uso; incluyen igualmente el ordenamiento de recursos naturales como los bosques o las aguas a
travs de reas de reserva o proteccin, en este
segundo caso determinando los niveles de calidad
y las condiciones de dilucin con las cuales se maneja el recurso, as como la oferta y la demanda
permitida respecto a la anterior. Estos planes que
antiguamente generaban directrices desde el orden
nacional, se tornaron instrumentos clsicos de la
gestin municipal. Frecuentemente estos planes
prevn duraciones que trascienden los gobiernos
que los formulan.
48
Proyectos: son las ideas preparadas de tal manera

que puedan ponerse en prctica, con los diseos
necesarios (a nivel conceptual o constructivo), los
presupuestos denidos, los impactos analizados, los
benecios cuanticados, las limitaciones previstas y
los responsables establecidos.
CAPTULO II
Presupuesto: pblico o privado es el conjunto de

recursos nancieros cuya disponibilidad efectivamente permitir hacer realidad un proyecto. Un
presupuesto resulta de la conjuncin de varios
elementos, tales como, la identicacin de una necesidad o de una oportunidad de inversin (ambos
casos entendidos como un proyecto), de la voluntad poltica para realizar el proyecto, de la cuanticacin de los requerimientos del mismo, del anlisis de las fuentes de recursos, de la consecucin
efectiva de tales recursos y de la existencia de capacidad funcional para ejecutarlos.
Evaluacin (pblica) de proyectos: normalmente se
realiza en trminos econmicos y sociales; desde
hace unos lustros incluye la evaluacin ambiental
del proyecto. Se trata de comparar costos contra
benecios, dimensionar riesgos para el proyecto y
para la poblacin beneciada y nalmente, la viabilidad nanciera del mismo, a travs de mecanismos,
como por ejemplo, la tasa interna de retorno.
Evaluacin ambiental de proyectos y de riesgos: ver
instrumentos administrativos.
Indicadores: se trata de una medida explcita utilizada para determinar el desempeo; una seal que
revela el progreso hacia los objetivos; un medio
para medir lo que realmente sucede en comparacin con lo que se ha planicado en trminos de
calidad, cantidad y puntualidad33.
33
34
6.4.3.2 Instrumentos Normativos34

Las reglas de una sociedad, de una civilizacin, se encuentran sentadas en las normas. Estas, a su torno, deben reejar polticas duraderas, para lograr que el impacto se
de en el tiempo necesario. Se pueden entender como
reglas de comportamiento y reglas de gobierno, siendo
las segundas las que se expiden para facilitar la labor gubernamental u organizar las tareas institucionales. Las
reglas de comportamiento se encuentran asociadas a las
sanciones, a los incentivos, o a los estmulos no monetarios, que frecuentemente se entienden como estndares
o como normas tcnicas, ambas de origen diferente. Los
primeros resultan de una exigencia social para controlar
un problema. Los segundos, provienen frecuentemente
de acuerdos o intereses empresariales respecto a las caractersticas y especicidades de sus productos.
Muchas herramientas de gestin requieren de una norma para su existencia y como todos los instrumentos
normativos tienen una funcin especca (econmica, nanciera, tcnica, etc.), en los encabezados respectivos se
explica cada herramienta.
6.4.3.3 Instrumentos Institucionales

Se trata de las entidades pblicas como herramientas de
gestin, donde las responsabilidades del Estado se aplican,
en funcin de dos mbitos: los de competencias generales y los de autoridades especcas en materia ambiental.
En el primer caso, las entidades responsables de la aplicacin o desarrollo de algn tipo de herramienta, tienen un
papel para jugar en la gestin ambiental. Se incluyen las
entidades que desarrollan infraestructura, las que proponen y adoptan instrumentos nancieros o econmicos o
scales, las entidades que aplican justicia, etc. Ninguna de
ellas se encuentra exenta de responsabilidades en cuanto
a la gestin ambiental. En segundo lugar se encuentran
Denicin complementada por Olivera 2006 a partir de la publicada por el IDRC en: www.idrc.ca/es/ev-30231-201-1-DO_TOPIC.html Internacional Development Research Centre
Algunos autores como Rodrguez (2002), han venido llamando a algunos instrumentos normativos como de comando y control, quiz empleando
acepciones mal traducidas del ingls. En realidad el ejercicio de la autoridad se basa en la exigencia de cumplimiento, en el control y en la imposicin
de medidas, algunas de ellas sancionatorias, todo esto acompaado por el debido proceso administrativo.

las autoridades especcas en materia ambiental, las que
velan por el cumplimiento de las normas de comportamiento respecto al entorno.
6.4.3.4 Instrumentos Fiscales35

Consiste en el uso de impuestos y subsidios para lograr
metas ambientales. Los ms ampliamente usados son los
impuestos sobre emisiones o descargas, impuestos sobre insumos y productos; los impuestos diferenciados;
impuestos a la explotacin de recursos, los subsidios
tributarios, la depreciacin acelerada de activos y otros
similares, tales como las tasas, tarifas y los incentivos tributarios, tratados ms adelante.
6.4.3.5 Instrumentos Econmicos

Los instrumentos econmicos se emplean para enviar seales a los usuarios empresariales del ambiente, respecto
a las opciones de costos frente a benecios potenciales
de incorporar en sus proyectos acciones orientadas a
mejorar el desempeo ambiental. Estos instrumentos
pueden emplearse en forma simultnea o individual, dependiendo de la velocidad en que se requiera obtener
resultados. Frecuentemente depende de decisiones nacionales, si bien son aplicables tambin a nivel local en
funcin de la gobernabilidad que tenga una administracin respecto a ciertos instrumentos (por ejemplo tasas
impositivas sobre la propiedad).
35
36
En este modelo se han incluido las tasas, las tarifas, las

multas, las contribuciones, el mercado de emisiones y el
mercado de derechos. A continuacin algunas explicaciones respecto a los instrumentos, algunas basadas en
la clasicacin propuesta por Panayoutu (1994) y por la
OCDE36, otras en Fundacin Natura, Sun Mountain internacional Consulting, BID (2004) y otras en el conocimiento general.
Sistemas de cargo o tasas: se fundamentan en el
principio de pagar por los servicios ambientales tasas progresivamente crecientes en la medida que
crece el uso; se aplica por vertimientos, emisiones,
descargas de cualquier tipo y tambin por uso de
agua, aire y otros recursos, de manera que se castigue econmicamente el uso desmedido de los
recursos. La tasa tambin puede aplicarse sobre
bienes o servicios para pagar el valor del manejo
ambiental del o de los mismos (por ejemplo, costo
de disposicin adecuada o tratamiento de bateras
de celulares). La tasa se debe entender como la
frmula matemtica o el modelo que se aplica al
uso del recurso.
Tarifas: es el monto real que se cobra por el uso de
un recurso: tarifa por m3 de agua, por tonelada de
DBO5 que se descarga, tarifa del impuesto a la propiedad en funcin, por ejemplo, de si el predio est
destinado al uso correcto o no, tarifa por exceso
de consumo de energa, etc.
Multas: Se trata de un desincentivo o seal de penalizacin por comportamientos por fuera de las reglas,
que pueden ser progresivas en la medida en funcin
de la dimensin del dao, del comportamiento, de
los costos y velocidad de remediacin, etc.
Sistema de restitucin de depsitos: corresponden
a un recargo que se hace sobre el precio de un
LPEZ Avendao Ral y Freddy Miranda. Instrumentos Econmicos de Gestin Ambiental y su Potencial de Aplicacin al Manejo de Zonas
Marino-Costeras en Costa Rica. Programa de Accin Mundial para la Proteccin del Ambiente Marino Frente a las Actividades Realizadas en Tierra
MINAE/GPA // 1.
RYAN y Ulloa, 1995 en Sunkel, OCDE (Organizacin para la Cooperacin y Desarrollo econmico) 1997.
CAPTULO II
En materia de competencias, las instituciones pueden

hacer delegaciones a entidades territoriales de menor
jerarqua, ayudando a la descentralizacin o desconcentracin de funciones y facilitando el seguimiento. Tambin existen guras de delegacin a organizaciones de
la sociedad civil, especialmente en materia de vigilancia o
veedura ciudadana, seguimiento de obligaciones legales
de usuarios ambientales y de administracin de reas o
reservas naturales.
49
50
CAPTULO II
producto potencialmente contaminante o ambientalmente difcil de manejar con el n de estimular al

consumidor para que retorne el bien descartado al
productor o a otro agente responsable del manejo
nal del bien; funciona como un incentivo hacia los
programas de reciclaje para fomentar el ahorro de
materias primas.
Contribuciones: se trata de aportes voluntarios o
no de los usuarios ambientales para un n denido,
como por ejemplo, para la restauracin de una microcuenca de la cual todos los contribuyentes son
usuarios. A diferencia de un impuesto, la contribucin no es de aplicacin general a toda la poblacin,
es temporal y limitada en cuanto a propsito.
Asignacin de derechos de propiedad: Consiste en
la denicin precisa de los derechos de propiedad
para la correcta de conservacin y administracin
econmica de estos recursos, los cuales deben estar sujetos a las condiciones de universalidad, exclusividad, transferibilidad y scalizacin respecto
al manejo de los recursos otorgados.
Exenciones tributarias: si bien estn relacionadas
con los instrumentos scales ya que la aplicacin
y el uso por el lado pblico responde a la lgica
de costo marginal tributario del n al cual se dirige
la exencin, desde el ngulo privado responde a la
lgica del benecio econmico respecto a la relacin benecio/costo de inversiones ambientales.
As, estas exenciones se aplican por ejemplo al uso
de tecnologas ms sanas, a estimular remediacin
de daos, etc. La aplicacin normalmente tiene un
fundamento en la legislacin nacional.
Compensaciones sociales: se trata de instrumentos econmicos de negociacin con comunidades
locales orientados a transar respecto a posibles
impactos ambientales o sociales. Mediante estas
compensaciones la comunidad puede recibir inversiones de inters social o ambiental que de otra
manera no lograra.
Mercado de emisiones: este instrumento viene estructurndose desde hace dcadas y solamente a
nivel mundial logr su ms importante y mxima
expresin a travs del Protocolo de Kyoto: con la

adquisicin de reducciones certicadas de emisiones (RCE), un usuario obligado a reducir emisiones
compensa contablemente esta obligacin y si le
sobran RCE las puede vender en un mercado libre. Este modelo puede ser adoptado en el mismo
sentido o en otros campos a nivel nacional o local,
dependiendo de la competencia institucional y del
marco normativo disponible.
Mercado de derechos ambientales: se reere a la
posible transaccin en el mercado de licencias, permisos, usos del suelo, espacio privado para convertirlo en pblico, derechos de altura de construcciones, etc. Se incluyen los mercados de residuos,
en el entendido que la produccin de residuos se
encuentra permitida y puede estar o no reglada
pero cumple al menos con el Convenio de Basilea
sobre el movimiento transfronterizo de residuos
peligrosos. El mercado de derechos se encuentra
poco desarrollado y requiere alguna reglamentacin para evitar posibles dicultades futuras de los
actores respecto a responsabilidades.
Mercados verdes: se trata del surgimiento de los
mercados que tienen como objetivo promocionar
actividades y productos con bajo impacto sobre el
ambiente, conocidos como productos verdes, entre
los cuales se pueden mencionar el mantenimiento
de los ecosistemas, el ecoturismo, la produccin
agrcola de manera orgnica, productos forestales.
Algunos de estos productos se mueven con base
en otro mercado verde que es el de la certicacin.
Estos mercados estimulan la salida de bienes o servicios de alto impacto ambiental o genera la adopcin de buenas prcticas ambientales en empresas
que tratan de mantener en el mercado productos
o servicios menos amigables con el entorno. Las
entidades pblicas ambientales pueden participar
en el desarrollo de este instrumento abriendo cadenas de mercadeo, respaldando los productos, reglamentando o imponiendo las certicaciones, etc.
Por esta razn tambin es un instrumento administrativo y tcnico.
Instrumentos nancieros: estn dirigidos a la obtencin de recursos o rentas para nanciar pro-

yectos para que empresas, organizaciones gubernamentales y no gubernamentales trabajen en
Gestin Ambiental. Tambin pueden ser utilizados
como incentivo facilitando el acceso a crditos
blandos o crendolos, para aquellas empresas u organizaciones que trabajan en pro de la proteccin
ambiental y que cumplen efectivamente las exigencias ambientales o requieren recursos para este n,
especialmente cuando se trata de micro, pequeas
o medianas empresas.
6.4.3.6 Instrumentos Administrativos

Incluyen los instrumentos de planicacin; algunos scales
como las exenciones tributarias donde la administracin
puede reglar las condiciones de aplicacin; los procedimientos legales para exigir, controlar, hacer seguimiento y
monitorear el cumplimiento normativo; la imposicin de
37
sanciones; el estmulo de mercados ambientales, generacin de conocimiento (a travs de investigacin, redes de

monitoreo ambiental y similares); evaluaciones ambientales y de riesgos; licenciamiento; plizas de cumplimiento
y seguros contra daos (transferencia del riesgo); el desarrollo de indicadores; la implantacin de mecanismos
de alertas; la aplicacin de sistemas de gestin ambiental;
la suscripcin de convenios voluntarios con usuarios ambientales y de acuerdos de cumplimiento; el desarrollo
de premios y reconocimientos; fortalecimiento y coordinacin de competencias institucionales; delegacin de
autoridad ambiental en otras instancias; apertura de espacios de participacin, consulta y veedura ciudadana;
solucin a quejas y denuncias; comunicacin y educacin;
estmulo a la publicacin de reportes pblicos de desempeo; manejo de sistemas de informacin, entre los
instrumentos ms destacados.
A continuacin se revisan algunos an no tratados en
otra seccin.
Procedimientos ambientales: permite a las entidades establecer las reglas de relacionamiento con
los usuarios, fortaleciendo los que ms complejidad
tienen o capacidad para no cumplir las normas, y
liberando de trmites a los que no son relevantes en trminos ambientales o quienes tienen un
comportamiento ejemplar, o quienes se acogen a
ciertas prcticas ambientales no siempre costoecientes (cambios de combustibles, por ejemplo).
Los procedimientos ambientales pueden culminar en el otorgamiento de licencias o permisos o
simplemente en la actualizacin de la informacin
de cada usuario en un sistema que debe tender a
ser pblico. Los procedimientos incluyen la capacidad institucional para exigir el cumplimiento de
las normas, lo cual implica tambin capacidad para
ejercer el control ambiental y todas las actividades
conexas, entre otras, la imposicin de sanciones.
Sin estas capacidades, la gestin ambiental es prcticamente inexistente.
En Sabaneta, Colombia, el municipio adquiri una pliza general para cubrir a la poblacin contra eventos masivos, deslizamientos, etc.; la empresa
aseguradora realiza progresivamente obras para reducir riesgos con lo cual reduce la probabilidad de incurrir en pago de siniestros. (VARGAS,
Richard, 2006, comunicacin personal).
CAPTULO II
Seguro contra daos: es una estrategia de transferencia de riesgos a una compaa aseguradora.
Este esquema, auque viejo en las prcticas mercantiles, se ha convertido en un modelo en pleno
desarrollo para cubrir daos potenciales ambientales y riesgos naturales o inducidos por el ser
humano. Un primer caso es el de plizas contra
riesgos (o de responsabilidad civil extracontractual), asumidas voluntaria u obligatoriamente por
una persona (natural o jurdica), estimulada sea
por la reduccin de la prima o por el inters de
proteccin del patrimonio asegurado o la vida.
Un segundo caso, es la transferencia de riesgos
en forma grupal o masiva a compaas de seguros
por cuenta de grupos de personas o por la administracin pblica (un municipio, por ejemplo37).
Del lado del otorgante de plizas siempre existir
el estmulo de reducir el riesgo de ocurrencia del
siniestro asegurado, luego podr exigir inversiones en reduccin de riesgos o realizarlas por su
propia cuenta, en casos de riesgos colectivos, con
base en los estudios pertinentes.
51
52
CAPTULO II
Normas: los procedimientos ambientales

tienen sentido en la medida que la administracin expida normas. Estas puede tener
carcter de ley, de reglamento o tcnicas. Es
la administracin la que, de acuerdo con el
conocimiento que tiene del entorno, propone
las normas, las discute, las acoge o reglamenta y las aplica. Estas normas incluyen las i) de
convivencia, es decir las que permiten evitar
conictos entre las personas (lo que se puede
o no, lo que garantice la seguridad de las personas, como por ejemplo que toda carretera
deba tener a cada lado una franja protegida de
por lo menos 1 m para peatones y bicicletas);
ii) de desempeo, establecen estndares mnimos de comportamiento para los usuarios
ambientales (todo vertimiento en rea urbana
debe tratarse y estar conectado a un alcantarillado, por ejemplo, o no se permite consumos de agua por tonelada de materia prima
superiores a XX m3); iii) de calidad del ambiente que establecen las condiciones en que
se considera segura la exposicin de las personas al medio38, o que establecen el mnimo
de cobertura vegetal, o el mnimo de espacio
pblico por persona (por ejemplo el promedio aritmtico de las concentraciones medias
diarias en 365 das de partculas menores 10
micras (PM10), el cual no puede superar 50
g/m3;o el rea mnima de espacio verde por
persona en ciudad no debe ser inferior a 3
hectreas); iv) de emisin39 (por ejemplo, la
carga mxima permitida de demanda bioqumica de oxigeno (DBO) al alcantarillado); v)
tcnicas, las cuales pueden establecer las caractersticas de ciertas tecnologas mnimas
a emplear (convertidores catalticos de tres
vas, por ejemplo), as como calidades o carac-
38
39
tersticas de determinados insumos o productos (niveles mnimos de papel posconsumo en

papel nuevo, por ejemplo).
Generacin de conocimiento: sin conocimiento
tampoco no hay gestin ambiental; de all la importancia en invertir en la generacin de datos e
informacin para reducir el nivel de incertidumbre
respecto a las decisiones que debe tomar el Estado y el privado, entre otras cosas, respecto a la
forma como se debe relacionar con el ambiente. El
privado realiza tambin estudios que deberan ser
sistematizados para alimentar el sistema pblico de
informacin con el cual debe contar la administracin. Las estadsticas son de especial trascendencia,
mxime cuando fenmenos como el clima, tienen
una dinmica slo comprensible con largos perodos de seguimiento, lo mismo que el comportamiento de la hidrologa de un territorio o la misma
capacidad de regeneracin de un bosque.
Evaluacin ambiental de proyectos: es un instrumento administrativo y de anlisis de los proyectos; tiene dos formas fundamentales: i) evaluacin
ambiental estratgica y ii) evaluacin de impacto
ambiental.
La primera busca vericar a una temprana
etapa de planeacin, la viabilidad ambiental
del proyecto en consulta con los principales
actores, sin entrar en detalles analticos sino
ms bien prospectivos, observando la lgica
del proyecto de acuerdo con el contexto socioeconmico y poltico dentro del cual se
desarrollar.
La segunda, se impuso desde los aos 70
como herramienta del proceso de toma de
Estos parmetros denen niveles de calidad para las aguas, el aire, el suelo y el paisaje, como resultado del anlisis de las condiciones fsicas,
qumicas y biolgicas para determinar la capacidad de un ecosistema para absorber emisiones, resistir transformaciones y mantener su equilibrio
dinmico.
Los estndares de emisin hacen referencia al nivel de contaminacin fsica, qumica y biolgica aceptable (segura) para una sociedad. El objetivo
principal de los estndares es jar lmites mximos permitidos para la emisin de sustancias al ambiente, por encima de los cuales se generan
sanciones.
Planes de manejo o adecuacin o restauracin ambiental: son mecanismos a travs de los cuales la
administracin pblica impone al usuario ambiental
un conjunto de actividades orientadas a evitar o
mitigar problemas ambientales y sociales, a implantar prcticas ambientales adecuadas en concordancia con los estndares o con los que se le imponen
en el plan, a remediar daos, a adecuar las condiciones del entorno afectado, a realizar acciones de
restauracin ambiental, etc.
Plan de gestin social: reeja el compromiso de un
usuario ambiental respecto a la comunidad, en el
sentido que asume o se le imponen obligaciones
relacionados con la forma como deber trabajar
40
41
42
con la comunidad o le dar participacin o le informar respecto a la ejecucin del proyecto.

Evaluacin de riesgos (naturales o tecnolgicos):
se realiza en proyectos o en condiciones sociales
prevalecientes. Frecuentemente se incluyen como
requisito en los estudios de impacto ambiental, ya
que se trata frecuentemente de situaciones que
pueden poner en riesgo a la poblacin afectada
por el proyecto. Tambin se realiza con frecuencia, por exigencia legal en algunos casos, para los
planes de ordenamiento del territorio, urbano o
rural. Finalmente se ponen en marcha en reas en
donde se ha detectado la ocurrencia de desastes
y la evaluacin de amenazas indica la necesidad
de proceder a realizar el anlisis de riesgos. Tambin se realizan anlisis de riesgos nancieros y
en oportunidades sociales y ambientales, para los
proyectos.
Las licencias ambientales o permisos: la licencia o
los permisos ambientales son actos administrativos
mediante los cuales la autoridad ambiental autoriza la ejecucin de obras, el establecimiento de
industrias o el desarrollo de cualquier actividad
susceptible de causar graves daos ambientales
o modicaciones considerables al paisaje42. Estos
instrumentos sirven para hacer el seguimiento a
las obligaciones impuestas, las cuales normalmente incluyen planes de manejo ambiental (exigencias de comportamiento o inversin), acciones de
mitigacin de impactos, compensaciones y similares. El instrumento es un medio de intervencin
estatal por excelencia, el cual frecuentemente es
empleado para intervenir incluso en las decisiones
tecnolgicas que debera unilateralmente adoptar
el usuario; estas situaciones llevan en ocasiones a
Algunas personas sostienen que las evaluaciones de impacto ambiental son instrumentos de planicacin; por este motivo se incluyen en este
bloque en la medida que se generan recomendaciones para actuar en el tiempo evitando o minimizando daos. Las evaluaciones de impacto
ambiental se han convertido, al menos en Amrica Latina, en instrumentos de trmite necesarios para la consecucin de una licencia ambiental.
ORTEGA, Rodrguez Ramn, Rodrguez Muoz Ignacio. Manual de Gestin del Medio Ambiente. MAPFRE 1994. Pag 129.
Algunos autores como Rodrguez, M. (2002) consideran las licencias ambientales como instrumentos de planicacin; en realidad son instrumentos
subsidiarios frente a la inexistencia de un plan de ordenamiento de un territorio, adecuadamente confeccionado y ambientalmente evaluado.
CAPTULO II
decisiones, con el n de dimensionar los impactos y los efectos, positivos y negativos de

un proyecto, pblico o privado, de manera
que se decidiera sobre su ejecucin; en caso
de ser viable, se recomendaran las medidas
necesarias para evitar, minimizar o compensar los impactos y los efectos negativos40. Esta
evaluacin se basa en la realizacin de estudios de impacto ambiental. Tpicamente los
estudios incluyen un componente descriptivo
de los componentes del entorno (geologa,
clima, geomorfologa, suelos, biota, demografa humana, dinmica econmica, cultura,
arqueologa, normas, instituciones, anlisis
de riesgos ambientales y tecnolgicos); este
anlisis debe permitir identicar, interpretar,
predecir y prevenir las consecuencias de las
acciones generadas por la ejecucin del proyecto sobre la salud y bienestar humanos, los
ecosistemas y los bienes de inters cultural y
patrimonial41.
53
54
liberar de responsabilidades al mismo tenedor de

la licencia o el permiso.
CAPTULO II
Plizas de cumplimiento: normalmente respaldan

las obligaciones impuestas por la autoridad a quien
es beneciario de una licencia ambiental o de un
permiso o de un plan de manejo ambiental o similar. Esta pliza, normalmente expedida por una
compaa de seguros, puede en oportunidades ser
reemplazada por una carta de crdito o similar.
Alertas: este mecanismo permite adoptar coyunturalmente medidas administrativas y de polica para
reducir problemas de contaminacin. Ciudad de
Mxico es famosa por estas medidas, donde cuando los niveles de contaminacin superan los lmites
establecidos, se prohbe el trco automotor e incluso el funcionamiento de algunas empresas. Este
instrumento se aplica igualmente en relacin con
los riesgos. A manera de ejemplo, existe un sistema
de alertas para el manejo de la situacin del volcn
Galeras en Colombia, donde dependiendo de su
actividad se ordena la evacuacin de las personas
que habitan en el rea afectada.
Sistemas de gestin ambiental: son instrumentos
voluntarios con los cuales los usuarios ambientales (empresariales o domsticos), pueden adoptar
buenas prcticas con respecto a los procesos productivos o las actividades rutinarias diarias. Internacionalmente existen modelos como por ejemplo Responsable CARE de la industria qumica o
el de ISO 14000, etc. Incluso por sectores de la
produccin existen modelos. Para hogares tambin
existen manuales de buenas prcticas, relacionados
con ahorro de energa (iluminacin, calentamiento
de agua, etc); ahorro de agua con ayuda de apara-
43
44
45
tos ecientes; manejo de residuos; etc. Si bien estas prcticas se caracterizan por ser voluntarias, la
promocin de estos instrumentos administrativos
reduce el costo de gestin y tiene efectos signicativos sobre el entorno.
Convenios voluntarios: este instrumento permite a la administracin acordar con sectores de la
produccin, niveles de cumplimiento y desempeo
ambiental ms all de las normas, abrir espacios de
participacin ciudadana, generar formas de nanciamiento para la inversin ambiental, estimular o
justicar la adopcin de otros instrumentos, entre
otros benecios. Estos convenios giraron en un
principio en torno al modelo de produccin ms
limpia43; nuevas generaciones de convenios incluyen nuevos alcances, hasta el punto de prever la
relocalizacin empresarial con adopcin de tecnologas ambientalmente sanas.
Acuerdos de cumplimiento: son instrumentos bsicos para facilitar el cumplimiento de las normas, sin
iniciar la labor con medidas sancionatorias. Se denen tiempos y recursos en los compromisos individuales de los usuarios vinculados a estos procesos,
as como mecanismos de seguimiento y efectos en
caso de incumplimiento.
Premios: existen varias iniciativas mundiales, como
la de la WEC44, que premiaban el desempeo
empresarial, sin intervencin del sector pblico.
Posteriormente algunos gobiernos optaron por
poner en marcha modelos similares. Los premios
estimulan la realizacin de proyectos innovativos.
Algunos son simples, otros ms complejos como
el premio a la Excelencia Ambiental del DAMA
en Colombia45. Estos premios pueden ser bsica-
Produccin Ms Limpia (PML) fue un exitoso modelo impulsado por el PNUMA, ocina de Pars, desde nales de los aos 80.Varios pases pusieron
en marcha Centros de PML que an apoyan procesos de optimizacin de productiva empresarial.
World Environment Council
Este premio, otorgado por la autoridad ambiental de Bogot, Secretara Distrital de Ambiente (anteriormente Departamento Administrativo del
Medio Ambiente, DAMA), verica el desempeo empresarial en un conjunto de variables; destaca igualmente a empresas que se encuentran avanzando hacia la excelencia ambiental y a otras que se mantienen all. El premio bsicamente incluye un elemento simblico y mucha propaganda.Ver
www.dama.gov.co
55

mente reconocimientos a la gestin de un o varios usuarios ambientales o de una ONG o de
una comunidad o de una autoridad territorial o
de individuos.Ya varias empresas privadas otorgan
premios de este tipo, gracias a lo cual se le facilita
a la administracin pblica su gestin ambiental.
Certicaciones: Bsicamente se reere a certicaciones de cumplimiento ambiental que pueden
expedir las autoridades a favor de usuarios.
Denuncias y quejas: cuando la ciudadana realiza denuncias o se queja por razones ambientales,
es cuando se demuestra si la administracin funciona. Este poderoso instrumento administrativo
le permite a la administracin actuar sin demora
en funcin del inters de la poblacin, antes de la
ocurrencia de problemas que pueden llegar a ser
complejos de resolver; un ejemplo es la denuncia
de posibles deslizamientos, que deben llevar a la
administracin a tomar medidas inmediatas para
evitar desastres sociales y ambientales.
Reportes de desempeo: son mecanismos de comunicacin entre la administracin pblica y la ciudadana, o entre las empresas y la ciudadana. En
ambos casos se pretende informar adecuadamente
a las personas sobre el estado del ambiente y el
desempeo de la administracin o de las empresas
a travs de indicadores. Estos deben ser fcilmente
entendibles y vericables. Los reportes de desempeo se han convertido en un mecanismo de expresin de la responsabilidad social empresarial, en
el cual se evidencia la gestin social y ambiental de
las empresas o de la administracin pblica.
Sistemas de informacin: son el instrumento a travs
del cual la administracin almacena, transforma, divulga, analiza y construye informacin ambiental y social.
Deben contener los indicadores esenciales ambientales para hacer seguimiento a la calidad del entorno, al
nivel de cumplimiento empresarial, al nivel de alerta
que se debe adoptar de acuerdo con los datos gene-
6.4.3.7 Instrumentos Sociales

Anteriormente se evidenci la importancia de abrir las
puertas a la comunidad dentro de los procesos de planeacin, donde para cada instrumento deber haber el
mecanismo idneo. Tambin se mencion el plan de gestin social como instrumento administrativo.
Participacin: en materia social la esencia es la vinculacin poblacional a los procesos y proyectos, en
forma activa, documentada previamente, analizada
en sus implicaciones y con informacin suciente,
clara y comprensible para alimentar los procesos
participativos en todas las instancias pertinentes de
planeacin, normativas, de administracin y dems.
En general Latinoamrica, Norteamrica y Europa,
tienen instauradas en las leyes de los pases la participacin ciudadana como parte de los procesos
de toma de decisiones. En la prctica, esta participacin se orienta en materia ambiental hacia la
consulta y la veedura.
Consulta: se trata de someter a discusin planes,
programas o proyectos con el anlisis de las implicaciones ambientales y sociales. Lo ms frecuente
es que dentro del proceso de evaluacin ambiental la consulta previa al otorgamiento de licencias
ambientales, se realice a travs de diversos medios.
En algunos casos (Argentina por ejemplo), es suciente poner a disposicin del pblico la evaluacin
ambiental, informando por prensa sobre este hecho; en otros, como en Chile, Ecuador, Colombia,
Costa Rica y Nicaragua (para mencionar algunos
ejemplos), se prev la realizacin de una audiencia pblica o similar, para cierto tipo de proyectos
y dependiendo de las condiciones de los mismos.
En general, esta consulta no es decisoria, pero alimenta con argumentos a la autoridad ambiental.
En relacin con las consultas, tanto el Banco Mundial como el Banco Interamericano de Desarrollo
prevn dentro de sus polticas de salvaguardias la
realizacin de consultas de los proyectos que se
pretenden nanciar, en especial cuando requieren
estudio de impacto ambiental (tipo A).
CAPTULO II
Participacin, consulta y veedura: Si bien estos instrumentos tambin se relacionan con la administracin, se revisan en el mbito social.
rados por las redes de monitoreo. Estos sistemas se

conciben con base en referentes geogrcos.
56
CAPTULO II
Veedura: este instrumento existen tambin en

casi todas las legislaciones y pretende ser un
mecanismo de apoyo para la administracin en
relacin con el seguimiento de los proyectos. Se
basa en el empoderamiento que el Estado de la
a la comunidad para vigilar las obligaciones de
los contratistas o de quienes realicen proyectos,
normalmente de acuerdo con las obligaciones impuestas a travs de las licencias, permisos o planes
de manejo ambiental.
Comunicacin y educacin: para todo proceso de
participacin social se requiere comunicacin de
la informacin, de los procesos, de las decisiones
(actos administrativos, normas, proyectos, nanciacin, etc.). La poblacin debe estar informada
para ejercer sus derechos y cumplir con sus deberes; para contribuir en la ejecucin de los proyectos y para realizar el seguimiento de estos y sus
efectos. La comunicacin debe ir progresivamente
articulada a esquemas informales o formales, de
manera que el efecto de la comunicacin (y de la
participacin, adems), se logre en forma cada vez
ms ecaz.
6.4.3.8 Instrumentos Tcnicos

En realidad, la mayora de los instrumentos mencionados
hasta ahora requieren un fundamento tcnico, sin el cual
el instrumento posiblemente se torna inviable. Por este
motivo se seala en la matriz de Articulacin de los Prin-
cipales Componentes de la Gestin Ambiental, la herramienta que requiere mayor profundizacin tcnica.
6.4.3.9 Instrumentos de Autogestin

Se trata del estmulo a la iniciativa privada respecto al
mejoramiento de su gestin ambiental y de la reduccin
de riesgos. Si bien esta familia de instrumentos tienden a
tener mayor aplicacin entre empresas grandes, aplica a
pequeas y mediadas en la medida que vean claramente
el valor agregado del las oportunidades que enfrentan.
Ya los instrumentos han sido explicados en algunos ttulos anteriores, pero es importante resaltar que cuando
funcionan, el nivel de ecacia de la gestin ambiental se
eleva signicativamente con un mnimo de costo para la
sociedad.
7 OFERTA AMBIENTAL, IMPACTOS

AMBIENTALES Y SU RELACIN CON LA
GENERACIN DE RIESGOS Y DESASTRES
Como se vio en el modelo que contiene los elementos
transformadores del territorio, el ser humano requiere
del uso y transformacin de los recursos que le ofrece la
naturaleza, conocidos como la oferta ambiental, para el
desarrollo de actividades que le permitan incrementar la
calidad de vida, a travs de procesos de desarrollo econmico y social. Estas actividades tienen impactos sobre
el medio, de los cuales, los clsicos, se resaltan en el grco siguiente.
57
Figura 5. Impacto Ambiental y desastres
CAPTULO II
58
CAPTULO II
La gura anterior, de elaboracin propia para este documento, facilita identicar los nichos cuyo encuentro o conexin permite avanzar hacia un esquema integrado de
gestin del riesgo y ambiental.
La gura no es exhaustiva ni detallada respecto a la oferta ambiental ni tampoco lo es en cuanto a la lista de
posibles desastres que ocurren en la realidad. Sin embargo, permite entender cmo es de entrelazada la relacin
entre desastres, fenmenos ambientales y actividades
humanas, uno de los motores ms importantes, junto
con la dinmica natural, de generacin de desastres. Al
nal, la realidad es que los desastres producen daos en
personas, bienes y servicios (incluidos en el concepto de
bienes y servicios los de tipo ambiental).
La gura articula igualmente varios niveles de resolucin
cuya comprensin est basada en diferentes dimensiones
espacio-temporales. Por ejemplo, si bien es cierto que el
proceso de cambio climtico es un fenmeno lento y con
efectos globales, tambin es cierto que tiene efectos puntuales que pueden potenciar los problemas cuya dimensin es estrictamente local y frecuente. Es el caso de los
deslizamientos, frecuentemente inducidos puntualmente
por actividades humanas.
El esquema anterior permite tambin comprender que
las actividades humanas, por simples que parezcan, no se
encuentran desarticuladas de numerosos fenmenos inducidos por el ser humano, cuyos efectos terminan generando costos sociales, econmicos y ambientales usualmente muy relevantes para las sociedades, especialmente
las que tienen poblaciones en condiciones de marginalidad, como las latinoamericanas.
En este sentido es muy relevante retomar los conceptos
que provienen de la historia de los asentamientos humanos, en particular a partir de los intensos procesos de
urbanizacin que ha vivido la humanidad durante las ltimas 6 dcadas. Se trata de procesos de marginalizacin
social, asociada a la localizacin de sus asentamientos. En
prcticamente todas las ciudades del tercer mundo han
prevalecido procesos irregulares de ocupacin de suelos,
ya que la poblacin de menores ingresos se asienta en
reas donde el valor de las tierras es menor, lo cual ocurre en sitios de difcil acceso, inestables o de poco valor
productivo, lase laderas, pantanos, humedales, mrgenes
de ros y similares. Y es precisamente all en donde ms

frecuentemente suceden desastres o, puesto de otra manera, en donde la poblacin tiende a sufrir ms los efectos de eventos causantes de muertes, daos a bienes o
a servicios.
Aunque lo anterior est documentado por numerosos
autores (vase por ejemplo Aysan 1994; Wisner 2002;
PNUD 2004; Cardona 2004; World Bank 2005), no sobra
recordar la vigencia de las conclusiones de Aysan (1994, p.
14) en el sentido que la vulnerabilidad al desastre ocurre
a nivel local y requiere ser entendida y mitigada a nivel
local, a pesar de lo cual poco el esfuerzo realizado para
entender las amenazas locales y las condiciones locales
de vulnerabilidad, ya que la mayor parte de la atencin
se enfoca hacia los eventos mayores. Y tales anlisis de
vulnerabilidad requieren enfoques dinmicos y exibles,
incluso con aproximaciones que pueden ir ms all de
las planteadas por Wisner (2002), ya que frecuentemente
involucran no solamente diversas condiciones sociales,
sino numerosos aspectos ambientales, como lo indica la
gura anterior.
A partir de tales planteamientos es posible, como se
ejemplica adelante en este documento, contribuir en la
estructuracin y articulacin de instrumentos con base
en los cuales la gestin ambiental y del riesgo, pueden
actuar en funcin de un mismo propsito: minimizar las
amenazas para las personas, los bienes y los servicios y
mejorar el manejo del entorno, natural y construido.
8 ORIENTACIONES DE POLTICAY NORMAS

DE CARCTER INTERNACIONAL
En la tabla siguiente se presenta una relacin de las principales reuniones de carcter internacional que han generado lineamientos para abordar tanto la problemtica
ambiental como la ocurrencia de desastres y las prdidas
econmicas y sociales asociadas a ellos.
Lo que se percibe es que, a pesar de que las recomendaciones generadas por diversas reuniones intergubernamentales han motivado cambios de tipo institucional
y normativo en cada uno de los temas en los diferentes
pases, existe an un divorcio conceptual entre la gestin
del riesgo y la gestin ambiental, a pesar de que las con-
59

ferencias que abordan el tema ambiental incluyen algn
principio relacionado con los riesgos o prevencin de
desastres y viceversa, pero no se percibe una estrategia

con recomendaciones de manejo integral.
Tabla 3. Lineamientos internacionales para la Gestin Ambiental y la Gestin de Riesgos
DECENIO
INTERNACIONAL
PARA LA REDUCCIN
DE DESASTRES
(Actividades)
ESTRATEGIA DE
YOKOHAMA (Principios)
Velar por que la reduccin

de los riesgos de desastre
constituya una prioridad
nacional y local dotada
de una slida base institucional de aplicacin.
- Marcos institucionales y
legislativos nacionales
- Recursos
- Participacin de la comunidad
Identicar, evaluar y vigilar los riesgos de desastre y potenciar la alerta
temprana.
-Evaluacin de los riesgos
a nivel nacional y local
-Alerta temprana
-Capacidad
-Riesgos regionales y
emergentes
OBJETIVOS DEL
MILENIO
AGENDA 21
(Captulo 7) 46
Erradicar la pobreza ex- El objetivo es poner a

trema y el hambre
todos los pases, en particular los propensos a
Lograr la educacin pri- los desastres, en condimaria universal
ciones de mitigar las
consecuencias negativas
Promover la igualdad de para los asentamientos
genero y el empodera- humanos, las economas
miento de la mujer
nacionales y el medio
ambiente de los desastres naturales o provocados por el hombre.
JOHANNESBURGO
Nos comprometemos a
reducir las repercusiones
econmicas, sociales y
ambientales de las catstrofes naturales intensicando la cooperacin internacional, desplegando
tecnologas racionales y
continuando la preparacin de sistemas de
alerta temprana. 47
Desarrollo de una cultura de seguridad
La prevencin de desastres y la preparacin

para caso de desastre
deben considerarse aspectos integrales de las
polticas y la planicacin del desarrollo en los
planos nacional, regional, Utilizar los conocimienbilateral, multilateral e tos, las innovaciones y la
internacional.
educacin para crear una
cultura de seguridad y de
resiliencia a todo nivel.
-Gestin e intercambio de
informacin
-Enseanza y formacin
-Investigacin
-Conciencia pblica
46
47
El Programa 21 es bastante extenso y en otros captulos hace alusiones riesgos. Se escogi el captulo 7 por ser el ms relevante para los nes del
presente documento.
ONU. Proyecto de declaracin poltica presentado por el Presidente de la Cumbre. Johannesburgo Surfrica 2002.
CAPTULO II
Identicacin del riesgo La evaluacin del riesgo

y evaluacin del mismo. es un paso indispensable
para la adopcin de una
Evaluacin de la vulne- poltica y de medidas
rabilidad y del peligro, apropiadas y positivas
anlisis de la relacin para la reduccin de
costo-benecio para in- desastres.
vertir en mitigacin y
prevencin
La prevencin de desastres y la preparacin
Proveer informacin ade- para casos de desastre
cuada para la adopcin revisten importancia funde decisiones y polticas damental para reducir la
generales.
necesidad de socorro en
casos de desastre
MARCO DE ACCIN
DE HYOGO
(Prioridades de accin)
60
CAPTULO II
DECENIO
INTERNACIONAL
PARA LA REDUCCIN
DE DESASTRES
(Actividades)
ESTRATEGIA DE
Vigilancia,
prediccin
y alerta, as como la
amplia difusin de las
advertencias, planes de
evacuacin, etc.
El establecimiento y la
consolidacin de la capacidad para prevenir y reducir desastres y mitigar
sus efectos constituyen
una cuestin de suma
Adoptar medidas de pre- prioridad que hay que
vencin a largo plazo, tener en cuenta en el
tanto estructurales como Decenio a n de sentar
no estructurales.
una base slida para las
actividades posteriores a
ste
La alerta temprana de
desastres inminentes y
la difusin efectiva de la
informacin correspondiente mediante las telecomunicaciones, inclusive
los servicios de radiodifusin, son factores clave
para prevenir con xito
los desastres y prepararse bien para ellos
Las medidas preventivas
son ms ecaces cuando
entraan la participacin
en todos los planos, desde la comunidad local
hasta los planos regional
e internacional, pasando
por los gobiernos de los
pases
MARCO DE ACCIN
DE HYOGO
Reducir los factores de
riesgo subyacentes.
- Gestin del Medio
Ambiente y los recursos
naturales
-Practicas de desarrollo
social y econmico
-Planicacin del uso de
la tierra y otras medidas
tcnicas
OBJETIVOS DEL
MILENIO
AGENDA 21
(Captulo 7) 46
Reducir la mortalidad Actividades de planide los nios menores de cacin previa a los de5 aos
sastres
Mejorar la salud materna
Combatir el VIH Sida el
paludismo y otras enfermedades.
JOHANNESBURGO
61
DECENIO
INTERNACIONAL
PARA LA REDUCCIN
DE DESASTRES
(Actividades)
ESTRATEGIA DE
MARCO DE ACCIN
DE HYOGO
Fortalecer la preparacin
para casos de desastre
a n de asegurar una
respuesta ecaz a todo
nivel.
La proteccin del medio

ambiente como componente de un desarrollo sostenible que sea
acorde con la accin
paliativa de la pobreza
es esencial para prevenir
los desastres naturales y
mitigar sus efectos.
-Preparar o revisar y
actualizar peridicamente
los planes y las polticas
de preparacin y contingencia para casos de desastre a todos los niveles.
-Promover el establecimiento de los fondos de
emergencia
-Fortalecer la capacidad
normativa, tcnica e institucional.
-Promover el intercambio
de informacin y la coorLa comunidad inter- dinacin institucional.
nacional reconoce la
necesidad de compartir -Fortalecer los sistemas
la tecnologa requerida de comunicacin regiopara prevenir y reducir nales para prepararse y
los desastres y para mi- asegurar una rpida restigar sus efectos.
puesta.
Recae sobre cada pas -Elaborar mecanismos que

la responsabilidad pri- promuevan la participamordial de proteger a cin comunitaria
su poblacin, sus infraestructuras y otros
bienes nacionales de los
efectos de los desastres
naturales.
AGENDA 21
(Captulo 7) 46
Garantizar la sostenibili- Reconstruccin y planidad del ambiente

cacin de la rehabilitacin posterior a los
Fomentar una alianza desastres
mundial para el desarrollo
JOHANNESBURGO
CAPTULO II
Medidas de proteccin La vulnerabilidad puede

y preparacin a corto reducirse mediante la
plazo
aplicacin de mtodos
apropiados de diseo y
Medidas tempranas de unos modelos de desaintervencin y respuesta rrollo orientados a los
grupos beneciarios, meen caso de desastre.
diante el suministro de
educacin y capacitacin
adecuadas a toda la comunidad
OBJETIVOS DEL
MILENIO
62
De la anterior tabla bsicamente surge la preocupacin

sobre cmo, despus de tantos esfuerzos mundiales por
trabajar dos temas complementarios, siguen subsistiendo
esquemas aislados de gestin. El panorama visto desde la
ptica de Amrica Latina y Norteamrica48 indica que la
gestin del riesgo:
i) Se encuentra analtica e institucionalmente menos
evolucionada que la gestin ambiental
CAPTULO II
ii) Sigue enfatizando en la atencin y en la remediacin (es decir, actuaciones reactivas)

iii) Los desastres tienen impactos polticos de mayor
trascendencia que los problemas ambientales y por
consiguiente la gestin tiende a manejarse por entidades cercanas al poder poltico49
ambiental, utilizando como estrategia los instrumentos

comunes, con cuya aplicacin pueden potenciarse las acciones, as se realicen por entidades independientes.
9 INSTRUMENTOS PARA LA INTEGRACIN

DE LA GESTIN AMBIENTAL
Y LA GESTIN DEL RIESGO
Al revisar el modelo de instrumentos de la gestin ambiental, se puede concluir que la gestin de riesgos pasa
tambin por la denicin de objetivos y propsitos, para
ejecutarse a travs de diversos instrumentos, que de una
u otra forma son similares en ambos campos. Para recordar, se sintetiza a continuacin en la tabla siguiente el
esquema fundamental.
Tabla 4. Esquema fundamental
iv) La gestin del riesgo involucra directamente a las

entidades municipales, ms que la gestin ambiental.
Objetivos
Propsito
Por otro lado, la gestin ambiental:
iii) En consecuencia con lo anterior, la gestin ambiental rara vez tiene asidero a nivel municipal50.
Por las dos razones enunciadas respecto a la gestin del
riesgo, es necesario trazar un camino que permita articular realmente y en el tiempo la gestin de riesgos y
48
49
50
Normativos
Institucionales
Polticas
ii) Est respaldada por instituciones mucho ms antiguas que las relacionadas con riesgos, generalmente de orden nacional o subnacional
Planeacin
Sociales Econmicos Ambientales
i) Contina enfatizando su gestin en los procedimientos para el otorgamiento de licencias o permisos y el en control de la contaminacin
Instrumentos
Fiscales
Econm./nanc.
Administrativos
Sociales
Tcnicos
Autogestin
Observaciones en terreno e Internet indican que el inters de las entidades ambientales tienen responsabilidades marginales en materia de
desastres y sus relaciones con las encargadas de riesgos son escasas o inexistentes.
La importancia de este hecho radica en que cuando los desastres tienen impacto nacional, las decisiones no requieren ltros diferentes a las instrucciones que imparta el Presidente de la Repblica las entidades pertinentes.
Existen algunas excepciones en ciudades grandes en Amrica Latina: las ciudades con poblaciones de ms de 1000.000 de habitantes en Colombia,
Quito y Cuenca en Ecuador, Lima en Per, Buenos Aires en Argentina, para mencionar algunas.
63

El ejercicio siguiente muestra cmo varios de los
instrumentos de la gestin ambiental son similares para la gestin del riesgo, en funcin de las
lneas de accin tpicas de esta y la organizacin

para la gestin, tal como se muestra en la tabla
siguiente.
Lneas de accin
para la gestin del
riesgo
Conocimiento del
riesgo
Manejo del riesgo
Instrumentos para la gestin

humana
x
x x x x x x x x
x x x
x
x x
x x x x
x x x x x x x x x x x
x x x x x x x x
Planes de Desarrollo
Planes de ordenamiento1
Planes de accin
Programas
Proyectos
Presupuesto
Evaluacin de proyectos
Impuestos
Tasas
Compensaciones sociales
Normas de desempeo
Estndares de calidad
Normas tcnicas
Requerimientos y sanciones
Generacin de conocimiento4
Evaluacines ambientales
Evaluacin de riesgos
Planes de manejo, adecuacin, restauracin
Plan de gestin social
Seguros contra daos (plizas)
Control
Seguimiento
Monitoreo
Indicadores
Acuerdos de cumplimiento
Competencias institucionales
Autoridades y delegaciones
Participacin
Consulta
Veedura
Denuncias, quejas
Comunicacin y educacin
Territorial, ambiental, del uso del suelo, urbano, de recursos(agua, bosques, etc); incluye las resticciones al uso de espacios o recursos, la generacin, recuperacin y manejo de reas protegidas y
de espacio pblico
Datos, informacin, redes de calidad o de monitoreo, estudios
CAPTULO II
x x x x x x x
x x
x x x
4
x x x x x x x x
1
Manejo del desastre
Organizacin para la
gestin
Tabla 5. Articulacin entre la Gestin Ambiental y la Gestin del Riesgo
64
De la tabla anterior se pasa al esquema siguiente, en el

cual se plasman las acciones necesarias para integrar la
gestin del riesgo y la gestin ambiental a travs de los
instrumentos comunes.
diendo de la normatividad reinante en cada pas, de las

prioridades de gestin y de los recursos. Adicionalmente,
las acciones requieren tener claros los objetivos y respaldarse en las polticas del caso.
Cada realidad es diferente y por consiguiente, las acciones pueden requerir ms intensidad o menos depen-
En la tabla siguiente se presentan las iniciativas de

accin.
CAPTULO II
Tabla 6. Estrategias de accin para la articulacin entre la Gestin de Riesgos y la Gestin Ambiental
INSTRUMENTOS
PARA LA GESTIN
AMBIENTAL
CONOCIMIENTO
DEL RIESGO
MANEJO
DEL RIESGO
MANEJO
DEL DESASTRE
ORGANIZACIN
PARA LA GESTIN
Planes de
desarrollo
La gestin del riesgo y

la gestin ambiental se
articulan en los planes
de desarrollo, a partir
de objetivos y polticas
Las entidades ambientales se unen con las entidades responsables de

la gestin del riesgo, especialmente municipios,
para apoyar la preparacin de planes
Planes de ordenamiento 1
Todo tipo de plan debe

incluir la evaluacin de
riesgos y las acciones
para minimizarlos, incluyendo la generacin
de espacio pblico o
reservas naturales de
reas con alto riesgo.
Los asentamientos en
riesgo deben relocalizarse. Los planes incluirn criterios para
asentamientos humanos concordantes con
criterios ambientales
de conservacin de
reas de inters ecolgico
La preparacin de todo
tipo de plan de ordenamiento se hace con
la participacin de las
entidades ambientales,
las responsables de la
gestin del riesgo y los
municipios
65
INSTRUMENTOS
PARA LA GESTIN
AMBIENTAL
MANEJO
DEL DESASTRE
ORGANIZACIN
PARA LA GESTIN
Planes de accin
Todos los aos deben

haber proyectos para
mitigacin de riesgos
Las autoridades
ambientales y las
encargadas de la
gestin del riesgo
tienen planes de
accin donde se
dene el soporte
de las primeras
durante la atencin del desastre
tipo de plan de accin se
hace con la participacin
de las entidades ambientales, las responsables
de la gestin del riesgo
y los municipios
Programas
Los programas ambientales deben incluir

programas de mitigacin de riesgos
Proyectos
Los proyectos de inversin ambiental se

priorizan en funcin
de las necesidades de
mitigacin del riesgo
Las autoridades
ambientales ejecutan proyectos
para contribuir
en el manejo del
desastre, en desarrollo de las
directrices
de
quien coordina el
desastre
La preparacin de proyectos se hace con la

participacin de las entidades ambientales, las
responsables de la gestin del riesgo y los municipios
Presupuesto
Los procesos presupuestales priorizan inversiones en reas ambientalmente sensibles

por el nivel de riesgo
que generan. Los ingresos ambientales se
destinan con prioridad
a la mitigacin del riesgo, cuando se asocia a
reas generadoras de
amenazas
Las autoridades
ambientales respaldan presupuestalmente el manejo de desastres
La preparacin de presupuestos se hace con

la participacin de las
entidades ambientales,
las responsables de la
municipios
tipo programa se hace
con la participacin de
las entidades ambientales, las responsables de
la gestin del riesgo y
los municipios
CAPTULO II
MANEJO
DEL RIESGO
CONOCIMIENTO
DEL RIESGO
66
INSTRUMENTOS
PARA LA GESTIN
AMBIENTAL
CAPTULO II
Evaluacin de
proyectos
CONOCIMIENTO
DEL RIESGO
MANEJO
DEL RIESGO
MANEJO
DEL DESASTRE
Las normas obligan a

evaluar proyectos incluyendo criterios ambientales y de riesgos
Los proyectos se evalan empleando anlisis de riesgos, junto

con los criterios ambientales, analizando
el proyecto con y sin
inversin en mitigacin
de riesgos
Impuestos
Los gobiernos exibilizan impuestos o generan

exenciones para
facilitar la atencin y la recuperacin de desastres
Tasas
Se estudian tasas de
uso de recursos naturales para inversin
en manejo ambiental
y reduccin del riesgo;
se castiga con tasas altas el uso de recursos
cuando causa riesgos
(ocupacin de cauces
por ejemplo)
Se otorgan a poblaciones que requiere

relocalizacin (impuesto a la propiedad, por
ejemplo)
ORGANIZACIN
PARA LA GESTIN
Se disean normas para

garantizar la exibilizacin del manejo impositivo para situaciones de
desastre y para estimular soluciones como las
de reubicacin poblacional
Se adoptan exenciones
de impuestos para estimular la reduccin de
la vulnerabilidad poblacional, el cambio de uso
del suelo, las inversiones
ambientales
privadas,
etc
67
INSTRUMENTOS
PARA LA GESTIN
AMBIENTAL
CONOCIMIENTO
DEL RIESGO
MANEJO
DEL RIESGO
MANEJO
DEL DESASTRE
ORGANIZACIN
PARA LA GESTIN
Se aplican a grupos sociales vulnerables para

facilitar por ejemplo la
relocalizacin, o para
que no se cultive en
reas inestables
Se establecen las reglas

para realizar anlisis de
compensacin
social
y los casos y criterios
para las negociaciones
pertinentes
Se desarrollan para
garantizar que las intervenciones estatales
no terminan en vandalismo; se desarrollan
mecanismos de solidaridad
Se preparan los criterios

para reglamentar los
principios de convivencia y las acciones para
difundirlos
Normas de
desempeo
Desarrolla lneas de
comportamiento frente a prevencin y a
atencin de desastres;
incluyen mecanismos
de comunicacin y
preparacin
Estndares de
calidad
Se establecen condiciones de uso del suelo, lmites para actividades generadoras de

riesgos
Normas tcnicas
Se revisan o establecen normas sismorresistentes, normas de

construccin en laderas, normas de intervencin de reas rurales (cobertura forestal
mnima)
Se realizan los estudios

necesarios para denir
las normas y los alcances de las mismas en relacin con temas comunes entre la gestin del
riesgo y la ambiental
CAPTULO II
Compensaciones
sociales
68
INSTRUMENTOS
PARA LA GESTIN
AMBIENTAL
CONOCIMIENTO
DEL RIESGO
CAPTULO II
Requerimientos
y sanciones
MANEJO
DEL RIESGO
MANEJO
DEL DESASTRE
ORGANIZACIN
PARA LA GESTIN
Se establecen sanciones para quienes

infrinjan normas de
comportamiento
y
generen riesgos o no
participen en la reduccin del mismo
Generacin de
conocimiento 4
Los estudios ambientales

deben
incluir anlisis de
riesgos (partiendo
de amenazas) incluyendo estudios
de localizacin poblacional (y vulnerabilidad); las redes
para generacin de
datos ambientales
deben
alimentar
modelos de indicadores de riesgos,
incluyendo sistemas de alertas
Evaluaciones
ambientales
Incorporacin del
anlisis de riesgos
de las reas donde se ejecutan los
proyectos en los
trminos de referencia de las evaluaciones ambientales
Evaluacin
de riesgos
La evaluacin debe
incluir anlisis ambientales y recomendaciones
de
manejo del medio
Todas las evaluaciones

son sistematizadas y divulgadas, llevando a la
preparacin de planes
de contingencia o emergencia
69
INSTRUMENTOS
PARA LA GESTIN
AMBIENTAL
CONOCIMIENTO
DEL RIESGO
MANEJO
DEL RIESGO
MANEJO
DEL DESASTRE
ORGANIZACIN
PARA LA GESTIN
Deben incluir en los

objetivos la reduccin
del riesgo
Se expiden normas con

los contenidos y orientaciones mnimas de estos planes
Plan de gestin
social
Debe incluir la concientizacin y preparacin para enfrentar

riesgos asociados a los
proyectos objeto del
plan
Se expiden normas con

los contenidos y orientaciones mnimas de estos planes
Seguros contra
daos (plizas)
Todos los proyectos

deben incluir plizas
para cubrir los posibles
riesgos generados; se
expande la opcin de
cubrir con plizas riesgos para comunidades
completas (transferencia de riesgos)
Se desarrolla la reglamentacin para permitir la transferencia del

riesgo y se estimula la
adopcin generalizada
de este instrumento
Control
Las autoridades ambientales y los municipios ejercen control

coordinado sobre situaciones de riesgo
Las normas establecen

los criterios de control
articulado entre las autoridades ambientales
y las responsables de la
gestin del riesgo
Seguimiento
Idem (control); los datos de seguimiento de

compartes entre entidades

los criterios de seguimiento articulado entre
las autoridades ambientales y las responsables
de la gestin del riesgo
Monitoreo
El monitoreo ambiental y el de riesgos ingresa a sistemas de

informacin comunes
o se comparten

los criterios de monitoreo articulado entre las
autoridades ambientales
y las responsables de la
gestin del riesgo
CAPTULO II
Planes de manejo,
adecuacin, restauracin
70
CAPTULO II
INSTRUMENTOS
PARA LA GESTIN
AMBIENTAL
CONOCIMIENTO
DEL RIESGO
MANEJO
DEL RIESGO
Indicadores
Las autoridades ambientales, las responsables de la gestin del

riesgo y los municipios
estructuran un sistema
compartido de indicadores (riesgos, ambiental, alertas)
Alertas
Las alertas para riesgos

naturales se articulan
con la gestin ambiental y fortalecen
Acuerdos de
cumplimiento
Los municipios desarrollan acuerdos con

comunidades para mitigar el riesgo
Competencias
institucionales
Las normas incluyen

competencias institucionales en materia de
instrumentos ambientales y lneas de gestin
de riesgos, con responsabilidades especcas
Autoridades y
delegaciones
Todos los municipios

son delegados en materia de gestin del
riesgo; las autoridades
ambientales
delegan
responsabilidades en
municipios, observando las relacionadas con
riesgos
Participacin
Los procesos participativos de la poblacin

incluyen gestin ambiental y del riesgo en
forma corriente y coordinada
MANEJO
DEL DESASTRE
ORGANIZACIN
PARA LA GESTIN
Se establece la reglamentacin con las obligaciones

requeridas
para que un sistema de
indicadores funcione y
se mantenga actualizado
Se reglamentan los esquemas mnimos de participacin social en la gestin

ambiental y del riesgo, incluyendo los instrumentos de planicacin
71
INSTRUMENTOS
PARA LA GESTIN
AMBIENTAL
Consulta
CONOCIMIENTO
DEL RIESGO
MANEJO
DEL RIESGO
MANEJO
DEL DESASTRE
Se reglamentan los procedimientos de consulta

ecaz y eciente y los
efectos de la misma,
para planes, programas y
proyectos; se evalan los
resultados de las consultas
Veedura
Las comunidades se
capacitan para hacer
veedura de temas ambientales y de riesgos;
se establecen indicadores y canales de comunicacin para facilitar
la veedura
Se reglamenta el papel
de las veeduras ciudadanas y se establecen
los criterios mnimos de
capacitacin social para
la realizacin de esta
labor; se evalan los resultados
Denuncias, quejas
Las entidades ambientales y los municipios

reciben denuncias o
quejas tanto de riesgos
como ambientales y las
resuelven en forma coordinada y expedita
Se reglamenta como
derecho ciudadano denunciar o quejarse y la
obligacin del Estado a
responder y resolver;
Comunicacin y
educacin
Se emplea la comunicacin para

informar y recoger
informacin sobre
amenazas naturales, vulnerabilidad y
manejo ambiental
Se desarrollan programas de comunicacin

y educacin, donde
conuyen criterios de
gestin del riesgo y
ambientales
Se ponen en marcha las acciones

programadas de
comunicacin
para
mantener
informada a la
poblacin en materia del manejo
de riesgos y del
manejo ambiental
requerido
Se reglamenta la obligacin de disponer de programas de comunicacin,

produccin de informes
y se establecen o revisan
programas educativos
para la poblacin y los
funcionarios
CAPTULO II
Los mecanismos
de consulta se sistematizan para obtener informacin
de las comunidades
con nfasis en riesgos naturales
ORGANIZACIN
PARA LA GESTIN
72
INSTRUMENTOS
PARA LA GESTIN
AMBIENTAL
CAPTULO II
CONOCIMIENTO
DEL RIESGO
MANEJO
DEL RIESGO
Se desarrollan modelos de alertas

para la gestin ambiental y del riesgo
Las autoridades ambientales expanden los

sistemas de informacin con criterios de
destinados a riesgos se
articulan a los ambientales; se alimentan modelos de alertas
10 LA ESTRATEGIA POR VENIR

Hasta este punto, bsicamente se ha plasmado la forma
como, de manera independiente, se ha venido manejando
la gestin del riesgo de la ambiental, cmo sta ltima ha
incorporado marginalmente algn tipo de responsabilidad en materia de riesgos y cmo podran articularse los
dos campos de actuacin administrativa que conuyen
en un mismo principio: garantizar un mejor modo de vivir para la poblacin humana, respetando las caractersticas fundamentales de la naturaleza.
Sin embargo, es necesario reconocer que una de las razones por las cuales los dos temas se mantienen genricamente separados es porque dan visibilidad poltica en
forma diferente: los desastres tienden a ser devastadores
en trminos de imagen para un lder poltico, cuando estando anunciados, no se producen las actuaciones necesarias, pero son polticamente muy rentables cuando se
atienden las calamidades de una poblacin impactada por
eventos fortuitos.
Por el contrario, los problemas ambientales son de vieja
data y los efectos derivados del manejo ambiental de un
territorio, salvo cuando se traducen en calamidades pblicas susceptibles de atender a travs de un mecanismo
de manejo de emergencias, no generan mayores rditos
polticos. Sin embargo, han sido objeto de atencin mundial en forma cada vez ms intensa, generando compro-
MANEJO
DEL DESASTRE
ORGANIZACIN
PARA LA GESTIN
Se reglamentan las obligaciones de articulacin

de sistemas de informacin, los campos de
trabajo conjunto y las
exigencias de apertura
de los sistemas a todos
los interesados
misos cada vez ms intensos y desarrollando instrumentos de diversa ndole y utilidad.

Afortunadamente, la presin social y la opinin pblica
tambin juegan un papel importante, ya que han hecho
en forma cada vez ms visible que los dos campos necesitan expresin en materia de gestin. El punto es que
est claro que existen numerosos elementos en comn
que permitiran potenciar sinrgicamente la gestin del
riesgo y la ambiental, si se impulsara un proceso progresivo de articulacin, respetando los espacios respectivamente ganados. La pregunta es cmo se pueden aprovechar tales sinergias de los dos esquemas de gestin
sin debilitarlos?
Son varias las tareas que surgen para continuar en un
proceso constructivo de sinergias en torno al cual existen numerosas oportunidades de cooperacin internacional que al mismo tiempo indican el largo camino que
queda an por recorrer, a pesar de las dcadas de experiencia acumulada en uno y otro tema. A continuacin
algunos lineamientos de accin:
Es necesario estudiar formas para resaltar los benecios polticos de la gestin integrada del riesgo
con la ambiental, en el sentido que ahorrar vidas no
solamente reeja una actitud tica bsica, sino que
genera ms benecios cuando se compara con las
obras asistenciales en situaciones de desastre.

El trabajo anterior implica realizar un anlisis estratgico orientado hacia: i) la visualizacin, con ejemplos, de los benecios cuanticados en trminos
socioeconmicos; ii) la presentacin de la forma
como polticamente se torna rentable la integracin de la gestin ambiental con la de riesgos; iii)
la visualizacin de cmo polticamente es muy costoso dejar que las circunstancias administren los
riesgos o el ambiente, en forma independiente.
Se requieren igualmente uno o varios estudios en

el contexto latinoamericano por pas, sobre la forma como se maneja especcamente la gestin del
riesgo y la ambiental para culminar en un anlisis
sobre los mecanismos requeridos para poner en
prctica la gestin integrada del riesgo con la ambiental, desde el punto de vista tcnico, jurdico y
econmico, ejemplo general de lo cual lo constituye el presente documento.
Posteriormente ser pertinente evaluar en detalle
los diversos instrumentos integradores de la gestin, con el n de recomendar los ms idneos para
cada contexto socioeconmico, ensayando poner
en prctica algunos claves que permitan obtener
resultados ilustrativos de la gestin integrada.
51
Para potenciar los trabajos mencionados es muy

relevante poner en marcha las comunidades de
prctica, como la recomendada en el Foro de
Discusin Latinoamericana sobre Gestin Ambiental, Ordenamiento Territorial y Reduccin de
Riesgos, realizado en Buenos Aires en noviembre
de 2005 dentro del Programa de Asistencia Tcnica y de Capacitacin de OFDA-LAC (Sarmiento 2005)51. Esta comunidad de prctica permitir
orientar los trabajos y evaluar los avances de
manera que los resultados nales tengan un alto
nivel de aplicabilidad.
Los estudios por realizar deben incluir un esfuerzo intenso, continuo y gil de capacitacin e informacin para diversos niveles de funcionarios y
organizaciones pblicas responsables de la gestin
del riesgo y ambiental, de manea que se logre demostrar la complementariedad de la labor de cada
campo de trabajo con el otro y la forma como se
pueden emplear instrumentos comunes en funcin
de un n comn. As como la gestin ambiental no
existe sino con enfoques interdisciplinarios, la articulacin con la gestin del riesgo mostrar ms
ecacia en la medida que se logre una labor tcnica
que trascienda el actuar de disciplinas aisladas. En
este punto la comunidad de prctica, mencionada,
vuelve a jugar un papel relevante.
La capacitacin en general produce mejores efectos en la medida que el contenido puede ser discutido, alimentado y puesto en prctica y ms an,
cuando existen incentivos con los cuales se estimule a los profesionales involucrados como individuos, a los expertos en los temas ambientales y
a los expertos en temas de riesgos, de forma tal
que se potencien los espacios de debate, reexin
e intercambio de experiencias y al mismo tiempo
se generen nuevas lneas de accin que realimenten sus propias disciplinas. Tales incentivos deben
Tanto en la introduccin del taller como en la relatora alimentada con el trabajo conjunto entre todos los asistentes, se resalt la importancia
de la comunidad de prctica para que sta se convierta en un mbito de debate, reexin, intercambio de experiencias e informacin y proponga
proactivamente lneas de trabajo a futuro.
CAPTULO II
Con el trabajo anterior, se podr fortalecer la bsqueda de un respaldo poltico del ms alto nivel,
con el n de que sea este el medio para impulsar la
labor integrada de la gestin ambiental y del riesgo,
sin desconocer que cada una debe recorrer caminos diferentes en ciertos momentos o condiciones
de la realidad. Slo cuando se involucran los ms
altos niveles decisorios, los locales, donde en esencia ocurre el manejo del territorio, sobrevienen
los desastres y de deteriora tangiblemente el ambiente, se sentirn respaldados para impulsar una
gestin integrada entre la del riesgo y la ambiental,
hasta donde su competencia lo permita.
73
74
ser estudiados y creados a la medida de las condiciones nacionales o internacionales en donde se

logren impulsar las comunidades de prctica y las
labores de capacitacin.
CAPTULO II
La capacitacin debe trascender con el tiempo a

la funcin pblica para permear la academia, la investigacin, la ingeniera aplicada en relacin con
la gestin ambiental y del riesgo, as como la consultora.
Los marcos regulatorios y por consiguiente, las
competencias institucionales, requieren un estudio
a profundidad a nivel continental, con el n de desatacar ejemplos donde unos y otros buscan complementariedad y pueden indicar caminos para lograr sinergias importantes. Igualmente, este estudio
podr ayudar a sealar vacos que an perduran y
oportunidades que an existen en diversos pases
en relacin tanto con la gestin del riesgo como
con la ambiental.
La banca multilateral, debe jugar un papel preponderante ya que, as como los proyectos de
crdito son viables siempre y cuando cumplan
con polticas de salvaguardia ambientales de los
bancos, los criterios analticos de riesgos deben
hacer parte de los mismos estudios ambientales previos y pesar igualmente en los procesos
decisorios.
Por el lado de los organismos internacionales y las
agencias de desarrollo, su papel es trascendental:
en la medida que los dos temas se sigan manejando en forma compartamentalizada, las posibilidades de complementariedad y sinergia se seguirn
perdiendo. Por tal razn ser pertinente el fortalecimiento de una estrategia de trabajo donde sistemticamente la gestin del riesgo se articule a la
ambiental y viceversa, de manera que surjan rutinariamente actuaciones o proyectos articulados. Este
ser un tema clave para futuras agendas de trabajo
a desarrollar entre las agencias.
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CAPTULO II
SNCHEZ Luis Enrique, II Curso Internacional de Aspectos Geolgicos de Proteccin Ambiental. Evaluacin de Impacto
Ambiental. Junio de 2000. Brazil. www.unesco.org
78
79
ARTICULACIN DEL ORDENAMIENTO

TERRITORIAL Y LA GESTIN DEL RIESGO
Preparado por:
NELLY GRAY DE CERDN

Colaboradores:
SILVIA QUIROGA DE BENEGAS

MARA CAD
80
NELLY GRAY DE CERDN
Profesora y Doctora en Geografa, con especializacin en Ordenamiento Territorial y Planicacin Urbana.
Investigadora del Consejo Nacional de Investigaciones Cientcas y Tcnicas (CONICET) de Argentina, Profesora
titular de la Carrera de Gegrafo Profesional y Directora del Centro de Estrategias Territoriales para MERCOSUR, de
la Universidad Nacional de Cuyo. Ha creado dos institutos de investigacin vinculados con ordenamiento territorial
y ha participado en la organizacin del Instituto de Ciencias Bsicas de la U.N.Cuyo. Su tarea de investigacin ha
producido ms de cien artculos y varios libros publicados en diferentes pases. Algunos de sus libros han sido
premiados por sus contribuciones a la gestin ambiental y del riesgo en el mbito provincial y han sido declarados
de inters legislativo. En el mbito privado, es Directora Acadmica de la Fundacin Emilio Civit en Mendoza,
asesora del Gobierno Nacional y de gobiernos provinciales de Argentina; en ese contexto ha formulado las polticas
de ordenamiento territorial para Argentina para el prximo decenio, compiladas en el libro ARGENTINA 2016
que han sido adoptadas por el Gobierno Nacional. Se ha desempeado como consultora de la Unidad de Desarrollo
Sostenible y Medio Ambiente y de la Secretara General de OEA. Tiene numerosos premios de investigacin y de
transferencia otorgados en el pas. Ha dirigido proyectos locales, nacionales e internacionales, en los que se han
formado innumerables recursos humanos y tesis de doctorado.
SILVIA GRACIELA QUIROGA DE BENEGAS

Licenciada en Geografa con especializada en Manejo de Riesgos y Gestin Ambiental, Profesora de Enseanza
Media y Superior en Geografa, Especialista de la Carrera Planicacin, Prevencin y Manejo de reas Propensas a
Desastre, investigadora del Centro de Estrategias Territoriales para MERCOSUR y prepara su tesis de doctorado
en Manejo de Cuencas en Zonas ridas, mediante Ordenamiento Territorial, en la Universidad Nacional de Cuyo.
Se desempea como Profesora en la Carrera de Geografa de la Facultad de Filosofa y Letras y como Profesional
en la Direccin de Ordenamiento Territorial, Municipalidad de Lujn de Cuyo. Se ha especializado a travs de becas
en el pas y en el exterior, tiene una fuerte participacin en proyectos de investigacin y una slida produccin de
artculos y libros publicados que abarcan temas de manejo ambiental, gestin de riesgos y ordenamiento territorial.
En el campo profesional trabaja en diferentes municipios, donde ha realizado importantes aportes a la gestin
territorial. Se debe destacar la direccin del Programa de Ordenamiento Territorial para el Corredor Andino
y Perilago del Embalse Potrerillos, Mendoza, Argentina. Propuesta para la gestin del riesgo y la reduccin de la
vulnerabilidad, en el marco del convenio entre el Ministerio de Ambiente y Obras Pblicas (Gobierno de Mendoza)
y la Universidad Nacional de Cuyo.
MARA CAD
Tcnico Universitario en Geografa, especializado en Teledeteccin y Sistemas de Informacin Geogrca; cursa
el ltimo ao de la Carrera Gegrafo Profesional de la Facultad de Filosofa y Letras, Universidad Nacional de
Cuyo. Se desempea como Profesional contratada por el Gobierno de la Provincia de Mendoza en el Programa
de prevencin y control de incendios forestales, en cuyo contexto desarrolla actividades de procesamiento de
imgenes satelitales, formulacin de proyectos y planes de proteccin, manejo de bases de datos y diseo de
exposiciones e informes ociales sobre el tema. Ha participado en numerosos congresos sobre estos temas y sobre
temas de conservacin ambiental regionales. Ha realizado trabajos de investigacin entre los que se debe destacar
En busca de los hbitos perdidos. sobre problemas alimentarios en las comunidades del rea de inuencia de la
Esc. Tcnica 4-01 de Mendoza, que mereci el Tercer Premio Nacional de las Olimpiadas Argentinas de Sanidad, en
1998.
Articulacin del Ordenamiento Territorial y la Gestin del Riesgo
81
TABLA DE CONTENIDO
PG.
83
1. INTRODUCCIN
86
2. ALGUNOS DESASTRES Y SU RELACIN CON EL ORDENAMIENTO

TERRITORIAL
86
2.1
Construccin de riesgo en el contexto de la transformacin y el desorden territorial
93
2.2
Modicar las modalidades de gestin contribuye a prever los desastres.

El ejemplo de las inundaciones en la Ciudad de Santa Fe, Argentina
98
3. QU ES Y POR QU LA GESTIN DEL RIESGO
99
3.1
El riesgo desde la perspectiva del Ordenamiento Territorial
100
3.2
Modelo de gestin del riesgo
102
3.3
La gestin correctiva y la gestin prospectiva.
103
3.4
Caractersticas de la gestin local del riesgo
107
4.1
Evolucin del concepto de O.T: de la distribucin de los distritos industriales

a la construccin social de territorios competitivos.
110
4.1.1
Concepto actual de territorio y sus componentes
112
4.1.2
Concepto actual de competitividad territorial
114
4.1.3
La capacidad de innovacin de un territorio
115
4.1.4
Componente ideolgica en el Ordenamiento Territorial: problemas

y procesos territoriales
118
4.1.5
120
4.2
Carcter interdisciplinario del Ordenamiento Territorial

La Poltica de Ordenamiento Territorial: desafos para ordenar
y gobernar territorios de alto riesgo
122
4.3
Objetivos y metas del Ordenamiento Territorial
125
4.3.1
126
4.4
127
4.4.1
128
4.4.1.1
Lgica subyacente en la construccin del Plan de O.T
133
4.4.1.2
La tcnica de anticipacin de escenarios.
136
4.4.2
Objetivos propuestos por la U.E

Instrumentos del Ordenamiento Territorial
El Plan de Ordenamiento Territorial: instrumento de actuacin
Instrumento normativos para el Ordenamiento Territorial
CAPTULO III
107
4. QU ES Y POR QU EL ORDENAMIENTO TERRITORIAL
82
PG.
136
4.4.2.1
137
4.4.3
141
Componentes principales
Instrumentos de gestin: la organizacin socio-gubernamental y el aparato administrativo
5. INSTRUMENTOS Y MECANISMOS PARA LA INTEGRACIN DEL ORDENAMIENTO TERRITORIAL Y LA GESTIN DEL RIESGO
141
5.1
Posibilidades de integracin de la GR en las polticas de OT.
142
5.2
Instrumentos de intervencin en una perspectiva de colaboracin interdisciplinaria
149
5.3
Modelos de aplicacin: Ordenamiento Territorial del PERILAGO DE POTRERILLOS

Mendoza (Argentina)
159
5.4
Combinacin y formulacin conjunta de instrumentos normativos
163
5.5
Instrumentos de control, evaluacin y seguimiento
165
6. DINAMICA TERRITORIAL Y ACUMULACIN DEL RIESGO EN TERRITORIOS

EN PROCESO DE CAMBIO
165
6.1
Acumulacin de vulnerabilidad en el territorio
168
6.2
La accin pblica y privada en el territorio como generadora de situaciones
CAPTULO III
de vulnerabilidad y riesgo
168
6.2.1
La intervencin pblica genera situaciones de riesgo
169
6.2.2
Dbil participacin de la comunidad en la denicin de proyectos territoriales
171
6.2.3
Actitud de los pases frente a la necesidad de introducir los temas de OT y GR
ANEXO 1:
La POLTICA de Ordenamiento Territorial como expresin de la Poltica Regional
PG.
174
Los cambios en la poltica econmica y el O.T.
175
La poltica tecnolgica al servicio del desarrollo territorial
177
La poltica social como elemento de equidad territorial
178
La poltica ambiental en el contexto de la sustentabilidad del territorio
ANEXO 2:
PG.
179
Comentarios de Bibliografa
83

1. INTRODUCCIN
El Decenio Internacional para la Reduccin de los Desastres ha dejado como legado una nueva actitud frente
a los desastres: de una mirada fatalista y entregada a un
destino incierto, se ha pasado a una idea movilizadora,
centrada en la capacidad de las comunidades y de los pases para poder intervenir en su propia vulnerabilidad y su
nivel de riesgo. Esas ideas, construidas con mucho esfuerzo por la comunidad internacional, estn encaminadas
a comprender los desafos planteados por el escenario
ambiental, econmico, social y poltico actual; pero no
han logrado todava insertarse con fuerza en los pases
latinoamericanos.
Los desafos planteados en los objetivos del Decenio, de

mejorar la capacidad de cada pas para responder a sus
desastres con rapidez y ecacia, de aplicar el conocimiento cientco y tecnolgico para reducir la vulnerabilidad de las comunidades, de organizar programas de
asistencia tcnica y de transferencia tecnolgica y programas de educacin y formacin, han encontrado un
muy amplio desarrollo a nivel terico y metodolgico,
en el mbito de la difusin y en el contexto de la cooperacin internacional; pero todava no se ven reejados
-en una medida conveniente- en el quehacer diario de
las comunidades ni en la reduccin de sus problemas de
riesgo. Lo cierto es que existen muy pocos ejemplos de
experiencias exitosas que puedan ser divulgadas como
la de la ciudad de Manizales (Colombia); en la mayor
parte de los casos, los temas estn en debate o en proceso de instalacin. Cules son los elementos que estn gravitando en ese desajuste?
- Faltan polticas innovadoras para reducir el riesgo: no

hay estrategias claras para lograr la insercin de los
temas de riesgo en la organizacin poltica institucional de los diferentes pases.
- No hay una respuesta social responsable frente al riesgo: es evidente en muchos pases, la falta de conciencia pblica y privada del tema del riesgo como
variable de ajuste del desarrollo; como consecuencia sigue avanzando el uso indiscriminado del suelo
y de los recursos desde el proceso econmico y
social, y se imponen los intereses privados por sobre la seguridad de las comunidades.
- Hay una marcada debilidad en la gestin y en el manejo de la inversin frente al riesgo: conspira en este
proceso, la diversidad de escenarios socio-polticos, econmicos y las debilidades estructurales de
los pases latino-americanos, que limitan por un
lado, las posibilidades de gobernabilidad y por otro,
el hacer comparaciones y estimaciones reales para
calcular las ventajas econmicas de reducir la vulnerabilidad en el proceso de desarrollo.
Por vas paralelas, cada uno de estos temas est siendo
abordado, ya sea a travs de foros, reuniones de trabajo,
talleres especializados, etc., promocionados por organismos de cooperacin internacional, o bien por estudios
provenientes del sector de ciencia y tcnica de la regin
(redes universitarias, institutos de investigacin, institutos de desarrollo tecnolgico y social, etc.) e incluso por
propuestas de organismos de gobierno de algunos pases
que han avanzado hacia estos temas con ms fuerza por
su situacin especial de vulnerabilidad, como ocurre con
los pases de Centroamrica y el Caribe.
Por vas separadas tambin se plantean conclusiones y
recomendaciones, se aconsejan formas de trabajo asen-
CAPTULO III
Como se ha sealado en muchos documentos, se ha

logrado ampliar la visin sobre el tema y adems en el
plano operativo se han realizado importantes avances. Es
necesario destacar por ejemplo, la aprobacin de nuevas
leyes y estrategias nacionales para la reduccin de los
desastres en algunos pases, nuevos enfoques regionales
(redes regionales, intercambios de informacin, redes
universitarias, etc.) y lentamente, un cambio desde el enfoque de la preparacin para casos de emergencia hacia
la reduccin de la vulnerabilidad y los riesgos.
- Faltan instrumentos operativos para gestionar territorios en riesgo: la falta de una metodologa de manejo
integrado del territorio que incluya la variable riesgo limita la posibilidad de orientar con certeza una
gestin adecuada del mismo.
84
tadas en procesos cientcos slidos, se producen innovaciones en los instrumentos y metodologas ambientales, territoriales, de gestin del riesgo y de desarrollo
regional, se trabaja con gobiernos regionales, locales y
con comunidades para insertar estos conocimientos en
los procesos de gestin, lo que podra llevar a pensar
que gran parte del problema est resuelto o en vas de
solucionarse.
CAPTULO III
Sin embargo es evidente que en esta dispora de ideas y

de mecanismos de intervencin, se est tropezando con
la dicultad de la insercin y aplicacin de estos temas en el mundo de la gestin pblica y privada
en forma sistemtica y constante para intervenir en los
niveles de riesgo real de las comunidades. Los resultados as lo revelan: generalmente se obtienen resultados
parciales, sectoriales o muy localizados, y en otros casos
existe una paralizante superposicin de acciones semejantes.
Frente a este escenario difuso, se impone tratar de cambiar la perspectiva; es necesario reconocer que el
enfoque utilizado no se adapta a lo que se quiere corregir. Es evidente que el problema no puede ser abordado
o resuelto por vas separadas o por vas paralelas, an
cuando se pueda justicar esta actitud en la heterogeneidad de pases y de ambientes o en la necesidad de
responder a una administracin de carcter sectorial. Es
posible pensar que respetando la diversidad tnica, cultural, histrica, econmica, social y ambiental- se debera
construir un enfoque de sntesis que reproduzca - a
nivel operativo- el escenario que queremos corregir. Es
decir, el enfoque de intervencin debera ser concebido
con un criterio de convergencia.
- Cules son las dimensiones sociales que permiten identicar responsables comprometidos con la
estrategia de reduccin del riesgo?
- Cules son los costos ambientales que se deben asumir individual y socialmente para crecer en
forma segura, competitiva y sustentable?
- En qu valores econmicos se debe posicionar
esta estrategia para balancear costos y benecios
en pro del desarrollo y la calidad de vida?
- Cules son las formas de distribucin del poder, el tipo de organizaciones administrativas y acuerdos institucionales que pueden
garantizar un proceso de desarrollo territorial seguro y sustentable?
Incluso se puede avanzar ms: existe ese punto de
conuencia? Si no existe, es posible construirlo?... En
principio, todos los componentes que se han sealado:
ambiente, riesgo, ordenamiento, desarrollo, tienen elementos comunes a nivel terico-metodolgico, procesos
semejantes en el mbito operativo e incluso reexiones
superpuestas. Es que todos ellos se asientan sobre una
base territorial comn cuyo anlisis los une con una
sinergia compleja:
- predominan las relaciones sistmicas sobre las de
causa efecto,
- predominan los procesos sobre los componentes,
Cul es el punto de convergencia entre temas tan

diversos?
- existe la capacidad potencial de autoconstruccin

y/o autodestruccin por la accin humana, sus desarrollos tecnolgicos y sus procesos de organizacin socio-poltica,
- Cul es la estrategia adecuada para una intervencin sencilla, oportuna, rentable y socialmente aceptable, para desarrollar localidades,
zonas, ciudades, territorios seguros y a la vez
competitivos?
- existe vinculacin dinmica entre sistemas con diferentes formas de crecimiento, con acciones de
complementacin, absorcin, competencia, sometimiento, etc., que desafan las normas y las leyes
tradicionales de cada pas,
- Cul es la escala en la que debe ser contextualizada esa estrategia para poder obtener mejores,
ms rpidos y ecientes resultados?
- existen organizaciones virtuales formadas por diferentes actividades humanas, que utilizan nuevas
herramientas como la comunicacin, la informtica

y mecanismos de control remoto para intervenir
en el territorio,
- existen ciclos dominantes y recesivos en su comportamiento y
- se registran diferentes capacidades de readaptacin
y organizacin para superar los ciclos.
Dnde nace el riesgo?... Qu de todo esto genera o
acrecienta la vulnerabilidad? ... Cules son los procesos
que desencadenan nuevas amenazas ambientales, antrpicas, tecnolgicas, sociales? En qu medida ellas potencian a las amenazas naturales existentes?...
Es evidente que el problema va ms all de la visin
parcializada de un problema de riesgo, de un problema
ambiental o de desarrollo espacial por ms extensin
geogrca que posea: todo est vinculado con un problema de funcionamiento territorial que puede ser
ms o menos exitoso pero que no es estable, sino que
es capaz de construir en cada momento una cadena de
etapas diferenciadas e incluidas en una evolucin/involucin permanente.
- el ordenamiento territorial de profundas races

europeas que es el ms antiguo ya que surge entre
la dcada del 60 y 70; la construccin del concepto latinoamericano de O.T. sin embargo tarda ms,
ya que recin en 1990 el O.T. se perla como una
estrategia para lograr el desarrollo sostenible de la
regin;
- la gestin ambiental se difunde a partir de la
dcada del 70/80 como resultado de la toma de
conciencia planetaria sobre lo efmero de la disponibilidad de los recursos y la irracionalidad que

predomina en su uso colectivo; y nalmente
- la gestin del riesgo que se fortalece a partir de
la dcada del 90, como resultado de una revisin
del proceso de produccin de los desastres basado
en la teora de la reduccin de la vulnerabilidad, su
aplicacin prctica y las polticas que genera.
En la base de estas tres posiciones est la concepcin
del HOMBRE CONSTRUCTOR de nuevas sinergias,
capaz de superar las limitaciones de su entorno en una
medida aceptable.
Cada una de estas herramientas disciplinarias ha tenido
un rpido y formidable desarrollo terico-metodolgico,
ha avanzado en su aplicacin a diversos tipos y escalas
territoriales y tiende a aanzarse a travs de la formacin sistemtica de recursos humanos y profesionales
que la practica. Todas ellas tienen como objetivo central
mejorar el funcionamiento territorial para hacerlo
ms seguro, competitivo, equitativo y sustentable, frente a
los desequilibrios desencadenados por el desarrollo y la
prctica de modelos econmicos sin control.
Pero en la prctica, cada una de ellas ha trazado su propia
lnea de desarrollo terico-metodolgico que se mantiene en forma paralela frente a las dos restantes, a pesar
que los puntos de contacto son evidentes as como la superposicin de conocimientos. Incluso en la mayora de
los casos- se trabaja desde el campo profesional, apostando a competir por el dominio de temas comunes. Conceptos de territorio, de competitividad territorial,
de innovacin territorial, de estilos de desarrollo,
de procesos no lineales, de interdisciplina y muchos
otros, estn en la base de esta proximidad. Sobre todo
el avasallante concepto de redes, espacios de ujos
y la desterritorializacin de la actividad humana, que
crean un contexto virtual de especializacin y diferenciacin econmica de alcance mundial que ha transformado
la estructura de la sociedad humana.
En la prctica, es necesario reconocer que esa construccin social, econmica y poltica, todava no ha creado
las herramientas terico-metodolgicas para lograr, a travs de la gestin, una articulacin innovadora
CAPTULO III
Desde esa posicin convergente, compleja y dinmica

se debe adems preguntar: cules son las herramientas disponibles para controlar estos procesos?; cules son a su vez los procesos de reexin, formulacin,
evaluacin, control y gestin que se adaptan mejor a la
naturaleza de estas sinergias?; cmo aproximar esas dialcticas para que permitan actuar con unicidad en el sistema territorial para hacerlo ms seguro, reduciendo su
vulnerabilidad y mejorando su desarrollo? En principio,
aparecen tres herramientas de intervencin claramente
diferenciadas:
85
86
del territorio. Aparecen as - en una misma rea de reexin y accin multidisciplinaria- escenarios desaantes
y a veces contradictorios de construccin socio espacial
del desorden... o de un nuevo orden; el pasaje rpido del
caos a una forma diferente de organizacin inesperada o
viceversa, y en la mayor parte de las oportunidades, un
anclaje territorial de problemas que tornan al territorio
en casi ingobernable desde la perspectiva de la gestin.
CAPTULO III
En los pases latinoamericanos se suma a todo ello, la

construccin de nuevas ideologas, la recuperacin de
valores sociales, reivindicaciones histricas- culturales,
nuevas relaciones de produccin- entre otros- que hablan de la irrupcin de una corriente operacional
de las dinmicas del territorio...que toma cuerpo
solo visto bajo el ngulo de las causas humanas.1 La bsqueda de la identidad territorial y cultural, el progreso
econmico, la sustentabilidad ambiental, la gobernabilidad, el desarrollo personal y colectivo, se convierten en
guas para formular un modelo territorial con enfoque
valorativo y estratgico para el desarrollo sostenible. En
l, el ordenamiento territorial, la dimensin ambiental
y el clculo del riesgo, se convierten en temas transversales al servicio de todas las polticas y acciones
territoriales publicas y privadas.
Lo que queda claro en este contexto de evolucin tan
dinmico, es que la Gestin del Riesgo y el Ordenamiento Territorial marcarn - en el mediano y largo
plazo- la diferencia entre el Hombre agente dinmico
de su desarrollo o vctima de sus acciones. El desafo
solo se resolver en la medida que se logre o no encontrar los puntos de vinculacin y las relaciones operativas en el mbito de gestin, entre ambas perspectivas
de intervencin.
En este documento se exploran estos temas, tratando de comprender la Gestin del Riesgo desde
la perspectiva del Ordenamiento Territorial. Se
1
2
avanzar sobre la posibilidad de articular estas posiciones a travs de enfoques comunes que sirvan para formular polticas de gestin innovadoras, especialmente
para el caso de territorios vulnerables y generadores
de desastres como muchos de los de Amrica Latina,
Centro Amrica y el Caribe. El objetivo es construir
una nueva dialctica y una sinergia positiva entre el Ordenamiento Territorial y la Gestin del Riesgo, como
garanta de desarrollo sustentable.
2. ALGUNOS DESASTRES Y SU RELACIN

CON EL ORDENAMIENTO TERRITORIAL
2.1 Construccin el riesgo en el contexto
de la transformacin y el desorden
territorial.
El escenario latinoamericano en construccin a partir
del paradigma actual2, comienza a consolidarse durante la
dcada del 90 a travs de un sostenido proceso de apertura de la economa hacia el mbito internacional por
un lado, y un decidido movimiento hacia la integracin,
por otro. La tendencia a unicar mercados y a competir en el mbito internacional, desencadena una rpida
transformacin en el conjunto de pases que lo integran,
cuyos efectos socio-econmicos, costos econmicos y
ambientales todava no estn calculados.
El proceso se analiza desde la perspectiva de un progreso
deseado, que permita consolidar una mejor calidad de
vida y superar la pobreza a travs de la constitucin de
un espacio econmico comn y casi nico. Este escenario se presenta como un gran desafo en el tiempo, ya
que la integracin est produciendo profundos cambios en la estructura territorial, tanto al interior de cada
uno de los pases como en los nuevos bloques de pases,
ya sean nuevos (Ej. : MERCOSUR) o que se reactivan (Ej.:
Comunidad Andina)
Benko George. La Ciencia Regional. Coleccin Sociedad y Territorio. Publicacin Original de Presses Universitaires de France, Paris,1998.
Traduccin y publicacin de la Universidad Nacional del Sur. B.Blanca 1999. Argentina.
Contiene la imagen de la sociedad del conocimiento, la exibilidad de los trminos de intercambio, la integracin regional, la interdependencia
entre los componentes de la sociedad global, la proteccin del ambiente, las tramas intangibles de la informacin y la comunicacin, la diversidad
regional y local, los recursos humanos y naturales disponibles, ms los problemas acumulados en el modelo tradicional de desarrollo territorial

Las transformaciones territoriales se producen y actan
sobre un territorio marcado por grandes desigualdades macroeconmicas de partida - tanto entre pases
como dentro de cada pas- fruto de una larga experiencia mono-exportadora y una sostenida poltica de sustitucin de importaciones. El territorio latinoamericano
tiene como base una estructura territorial con un fuerte
peso de acumulacin econmica sobre las franjas
costeras y un comercio convergente /divergente sobre
los principales puertos, como resultado de la organizacin centro-periferia dominante a escala internacional, y
un resto del pas poco desarrollado.
Los pases presentan, por lo tanto, una estructura interna
desequilibrada:
- regiones altamente valorizadas, vinculadas
al sistema internacional de comercio, urbanizadas, densamente pobladas, dotadas de tecnologa,
capitales e infraestructura productiva dinmica;
son las regiones lderes del sistema: sudeste bra-
87
silero, pampa argentina, regin central chilena,

entre otras.
- un interland con bajo nivel de desarrollo,
muy rico en recursos productivos, pero que entregan su valor agregado a las primeras y no reciben como contraparte los servicios necesarios
para su desarrollo. Lo que se llama habitualmente el interior... (regin del noreste brasilero,
llanos venezolanos, patagonia argentino-chilena,
entre otras)
- reas con muy baja densidad de poblacin,
casi vacas, pero ricas en recursos naturales
estratgicos, sobre todo en energa, combustibles, gas y en posibilidades de desarrollo minero
y forestal (regiones desrticas, zonas cordilleranas, litorales marinos, cuencas hidrogrficas,
mesetas, entre otras), que resultan indispensables para el nuevo modelo de competitividad
internacional.
CAPTULO III
88
Sobre ellas, las nuevas tendencias productivas y globalizantes de hoy, estn dibujando una estructura territorial
diferente, desencadenante de una competitividad inter-regional que se apoya sobre todo en las reas y metrpolis
mejor preparadas para realizar los cambios y competir.3
Este escenario a su vez, est creando nuevos desequilibrios, ms sutiles y difciles de manejar, ya que deja excluidas a las regiones ms dbiles, aumenta la polarizacin
y avanza para incorporar zonas con importantes recursos estratgicos pero con alto nivel de vulnerabilidad
natural y ambiental.
La REGIN aparece como un entorno frtil 4 para
ingresar a la globalizacin. La tendencia a la concentracin ha vuelto a presentarse como una de las consecuencias ms ntidas de la nueva dinmica territorial as
como tambin un nuevo esquema regional emergente.
La aptitud regional5 se mide en este caso por la capacidad para insertarse en la economa de libre comercio
y competir exitosamente, lo que depende no solo de la
posicin relativa de cada regin en el nuevo contexto,
sino tambin de:
CAPTULO III
- las caractersticas urbano-demogrcas,

- la calicacin de la mano de obra,
- la transparencia y solidez del sistema legal y jurdico-institucional.

Estos procesos, gestados por la apertura y la integracin,
son responsables de la aparicin de nuevas formas de
vinculacin territorial que dibuja:6
- Corredores de comercio de carcter biocenico, con una importante extensin geogrca que
involucran a numerosos pases y regiones tradicionales; se pueden citar como ejemplos de corredores
viales: San Pablo-Montevideo- Buenos Aires-Puerto
Montt (o Santiago de Chile o Valparaso); Arica-La
Paz-SantaCruz- Corumb-San Pablo o Santos; Caracas-San Cristobal-Bogot-Quito-Lima-Santiago-Pto.
Montt; Carretera Marginal de la Selva entre Venezuela, Colombia y Ecuador entre otros. Hay tambin
corredores ferroviarios e hidroviarios.
- Regiones transfronterizas o nuevos territorios
binacionales para el desarrollo y la competitividad
internacional. Surgen como consecuencia de la
reactivacin de las relaciones entre territorios vecinos que hasta la dcada del 80 estaban divididos
entre s por el concepto de seguridad nacional
y que hoy ha sido reemplazado por el de integracin y cooperacin de la mayor parte de los pases
de Latinoamrica.
- la disponibilidad de la fuerza de trabajo,

- la estructura industrial y de servicios,
- el tamao geogrco para justicar y generar la infraestructura,
- el equipamiento y las comunicaciones y
- el sentido de identidad regional,
3
4
5
6
- Redes urbanas unidas por ujos de comercio, de

transporte y servicios que comandan, como nudos neurlgicos, las fuerzas econmicas y sociales
comprometidas tanto en la dinmica del modelo
econmico actual como del modelo anterior. Las
ciudades constituyen los nodos activos de las nuevas redes y, en conjunto, dan vida a regiones cuyo
comportamiento sinrgico por el momento no
se conoce en detalle.
Gray de Cerdn, Nelly: Integracin en Amrica latina. Hacia un solo espacio econmico?. Revista Cooperacin Internacional.Volumen2, Pg. 67-81,
Alcal de Henares, Madrid,1999.
De Mattos, C Dinmica econmica globalizada y transformacin metropolitana: hacia un planeta de archipilagos urbanos. En Actas de Trabajo. 6to.
Encuentro de Gegrafos de Amrica Latina. Territorio en Redenicin: lugar y mundo en A.Latina. Bs. As. 1997Simposio CD-ROM.
Daher, A. Geomercados y poltica transregional. Actas de Trabajo. 6to Encuentro... ibidem
Estos fenmenos regionales nuevos se observan con mayor nitidez en los pases que se estn integrando en bloques de pases.

- Regiones que se incorporan al mercado
como consecuencia de sus recursos naturales y sus
posibilidades de competir en este nuevo modelo,
cuya articulacin afecta a zonas internas - reas
amaznicas, subtropicales, desrticas, urbanas menores, ricas en recursos ambientales, econmicos y
humanos - que no estaban insertas en el mercado
productivo. La bsqueda de la competitividad ha
puesto en juego estos recursos estratgicos todava no explotados.
Esta selectividad territorial para competir que
demuestra el nuevo modelo, genera por lo tanto fenmenos de fragmentacin del territorio muy marcados a
partir de la diferente capacidad potencial de las regiones
para responder a los estmulos emergentes. Se produce
entonces una manera diferente de operar pero que, una
vez ms, desencadena la ya conocida dicotoma entre regiones ganadoras y perdedoras. Se puede observar
que aparecen tres tipos de regiones ganadoras7
asociadas al nuevo modelo:
- Regiones emergentes: reas vinculadas a los corredores biocenicos o ejes de articulacin comercial8.
- Regiones urbanas: aquellas que han logrado un mayor desarrollo relativo en cuanto a concentracin
productiva y demogrca, particularmente las reas
metropolitanas.
Como contraparte aparecen las regiones perdedoras:
- mercados regionales o locales que no tienen la
posicin, el desarrollo o la capacidad endgena
7
8
9
para funcionar competitivamente en el nuevo

modelo, y
- reas tradicionalmente estancadas o deprimidas
que expulsan mano de obra, tienen altos ndices
de desempleo, debilidad en la formacin de los recursos humanos y pocos incentivos para atraer la
inversin.
Se suma un patrimonio de recursos naturales donde riqueza y degradacin coexisten, situacin que genera
marcos contrastados para el desarrollo, para la insercin
de polticas de ordenamiento territorial, de organizacin
ambiental y de control y gestin del riesgo ya que la
poblacin, en general, resuelve los problemas desde sus
propias estructuras culturales, sociales y econmicas, con
patrones de conducta y comportamientos que no suelen
ser totalmente ecientes frente a los nuevos problemas
que se presentan en su territorio.
La poblacin, por su parte, presenta una cuota importante de heterogeneidad en las conductas de aceptacin de los cambios, de la globalizacin y del proceso de integracin regional; el patrimonio de recursos
naturales y recursos humanos disponible constituye en
general, una base ineciente para sustentar el nuevo
modelo de organizacin propuesto a escala internacional. Se incluyen slo los RN ms competitivos y los RH
mejor preparados.
EN SNTESIS: este panorama de reestructuracin
territorial que se impone rpidamente, movido por
fuertes intereses de los mercados, est produciendo una
transformacin en la organizacin regional y sub-regional
de Amrica Latina. El modelo nuevo se superpone al modelo anterior (centro-periferia) y valoriza solo algunas
regiones que tienen posibilidades de competir.
Ciccolella .P y Mignaqui I. Territorios integrados y reestructurados. Un nuevo contexto para el debate sobre el Estado y la Planicacin. Revista
Interamericana de Planicacin, vol 27, 1991, 73-106.)
Romero A. Hay un nuevo pas en el Cono Sur: El Dorado. Revista Mercado, Buenos Aires, 1996.
Gray de Cerdn N,Vulnerabilidad y costos en los procesos de integracin territorial del MERCOSUR: Cuyo (Argentina) R.Central (Chile). Revista
Interamericana de Planicacin,Vol XXVIII, Nro.11, Ecuador , 1995 pag58.
CAPTULO III
- Regiones fronterizas: poco industrializadas pero

orientadas hacia la exportacin 9.
89
90
El nuevo regionalismo, apoyado en el doble proceso de

concentracin vs. especializacin regional en micro-regiones competitivas, crea junto a economas de
especializacin y de escala (bloques de pases) diferentes
comportamientos territoriales que no tienen la misma
intensidad o combinacin en los diferentes pases; pero
en general lo que se observa es:
- un enorme esfuerzo de aanzamiento interno en
cada pas para revalorizar los recursos territoriales
disponibles y los potenciales que puedan apoyar su
desarrollo,
- el crecimiento rpido (nuevamente...) de las reas
urbanas,
- la degradacin de la calidad de vida general por
obsolescencia funcional de la infraestructura y los
servicios,
- el aumento de los problemas ambientales y, sobretodo,
CAPTULO III
- un incremento considerable de las situaciones de

vulnerabilidad frente a los desastres naturales, tecnolgicos y antrpicos.
Estos comportamientos provocan no slo dicultades
sino incluso descontrol en el manejo del territorio,
por la falta de normas y de conciencia poltica sobre la
necesidad de mantener una gestin territorial ordenada
y dinmica que permita enfrentar estos cambios. La organizacin territorial se transforma en una deuda pendiente para todos los pases del rea, como se ha podido
vericar a travs de estudios de detalle, segn se expresa
en la gura de la siguiente pgina.
Se construyen as ALTOS NIVELES DE RIESGO, ya
que la etapa de transicin en que se encuentra Amrica
Latina hace que el desorden territorial haya entrado a

una fase crtica, provocando altos costos marginales en la
mayora de los casos.
Hay una territorialidad en formacin que est fuertemente presionada por las actividades econmicas: se
buscan respuestas rpidas y concretas sin tener en cuenta la vulnerabilidad y fragilidad de algunas regiones.
Lo que es ms grave: no se tiene en cuenta que esos
desajustes y riesgos se transforman rpidamente en
costos nancieros y econmicos difciles de enfrentar con los exiguos presupuestos que manejan generalmente los pases y las regiones involucradas, cuando se
producen desastres por falta de previsin, de inversin
o simplemente de conciencia sobre el tema. A sto se
suman los problemas de riesgo ya existentes y no controlados, que han caracterizado a las regiones de Amrica Latina gestadas por el modelo centro-periferia.
Se puede asegurar entonces que - como consecuencia de las caractersticas del modelo de crecimiento de
Amrica Latina, que tiende a unir las costas ocenicas
y sus respectivas reas productivas entre s - la infraestructura de transporte y de servicios estratgicos para
la produccin (gas, electricidad, petrleo, etc.) se convierte en una herramienta de penetracin y de trnsito
por regiones todava no incorporadas a la vida
comercial: reas amaznicas, zonas ecuatoriales y tropicales forestadas, reas montaosas y de mesetas ridas, humedales, zonas pantanosas, etc. En estos sectores
se invierte la mayor parte de los capitales que llegan a
Amrica Latina.
Es por ello que podemos asegurar que estamos asistiendo a un nuevo periodo de colonizacin de Amrica
Latina: esta vez se est conquistando el interior del
continente y no slo utilizando sus reas perifricas
costeras.
91
CAPTULO III
Fuentes: Gray de Cerdn Nelly. Integracin de Amrica Latina. Hacia un solo espacio econmico? Revista Cooperacin Internacional.
V.2, Madrid, 1999, pg 77.
92
Esta situacin demanda por parte de las regiones una reexin sobre cules son sus capacidades reales para producir y desarrollarse. Es necesario realizar, en consecuencia,
una evaluacin del proceso histrico que han recorrido
los diferentes territorios que se integran en las nuevas regiones.Tienen un pasado que puede poner en evidencia sus
potencialidades. Se puede inferir en un estudio histrico:
la capacidad de integracin demostrada en otros
periodos,
nidos en el crecimiento econmico se deban a l. En este

orden de cosas, cobra fuerza la posibilidad de expandir
y potenciar el aprovechamiento eciente de la costa y
los puertos, pero esta vez, proyectndolo al servicio del
comercio exterior de Argentina, Bolivia, Brasil, Paraguay y
Uruguay, con los pases del Ocano Pacco.10
En este caso, tanto los corredores biocenicos como los
programas de reactivacin regional y las nuevas oportunidades para la poltica econmica exterior chilena, se asientan
una vez ms en el manejo histrico de sus puertos.
la competitividad desarrollada histricamente,

la competitividad actual y los factores que la desencadenaron,
las tendencias histricas propias de cada espacio,
las tendencias de desarrollo e interaccin territorial,
las polticas de ordenamiento territorial ensayadas,
la cultura de vinculacin con el manejo del riesgo,
Pero hay un cambio en el esquema territorial: la nueva perspectiva se vuelca hacia el este (interior) y desafa
a Chile a incorporar adems la montaa, a dar vuelta
su visin territorial hacia la cordillera andina a la que
siempre dio la espalda - para ordenar los pasos montaosos y caminos transversales necesarios, en un mbito
natural de altsimo riesgo, en asociacin con sus pases
vecinos (Argentina-Bolivia) con quienes ha tenido relaciones conictivas a lo largo de su historia. Cules son
los costos comparativos y competitivos de este nuevo
modelo en un pleno contexto de riesgo ambiental, social,
natural, poltico e institucional?
CAPTULO III
la cultura de vinculacin con la gestin ambiental.
Uno de los mejores ejemplos que podemos ofrecer en

este caso es el de Chile, pas donde se reconoce que
Chile tiene hoy una excelente trayectoria de manejo de

la emergencia y una losofa creciente hacia la prevencin
del riesgo ya que es un pas con una compleja y riesgosa
geografa; adems ha demostrado una importante prctica
de planicacin, una larga tradicin de regionalizacin y
de ordenamiento territorial. No ocurre lo mismo con la
poltica ambiental en la que todava tiene serias dicultades
de gestin. Con el nuevo escenario, es probable esperar
que Chile pueda reorganizar estas tres herramientas para
buscar rpidamente - en cada una de sus regiones - una
respuesta adecuada para este desafo. No ocurre lo mismo
con otros pases de Amrica Latina, donde estas herramientas (G.R.,G.A. y O.T.) estn dbilmente desarrolladas.
El xito del modelo exportador y de apertura hacia el

exterior no es en absoluto ajeno al aprovechamiento
eciente de la costa y los puertos, y no es de extraar que parte importante de los buenos resultados obte-
Se puede armar que en este proceso de transformacin

territorial, aparecen y crecen escenarios de riesgo
que no forman parte de las agendas de la mayora de los
pases latinoamericanos en la medida necesaria. En con-
La idea es evaluar cules son las tendencias positivas

propias de cada regin y dnde estn radicadas las
fuerzas que han probado tener xito para su desarrollo.
Estos elementos sirven para explicar y fundamentar en
qu medida es necesario estimular - a travs de la educacin o de programas especiales - una actitud de cambio o no, frente a los nuevos modelos de organizacin o
si, por el contrario, la sociedad ha demostrado tener los
elementos necesarios para auto-adecuarse a ellos.
10
Ministerio de Planicacin y Cooperacin. Corredores Biocenicos en un contexto de pas puerto. Centro de Estudios Estratgicos de la Armada.
Edit.Andros Lda. Santiago, Chile, 1997, pag 26.

secuencia, hoy los pases de la regin deberan disponer,
por un lado, de capacidad para manejar los cambios y capitalizar las ventajas; pero, por otro, de contar con las herramientas para asumir los efectos negativos, los
costos no deseados o bien las prdidas que pueden
llegar a comprometer el proceso durante su desarrollo.
En el contexto de Amrica Latina es necesario sealar
que lo grave de este proceso de transformacin territorial -asociado tambin al tendido de grandes gasoductos, oleoductos, instalacin de centrales hidroelctricas,
termoelctricas, etc. es que se produce en pases
cuyos esquemas legales, institucionales y de inversin, no han desarrollado plenamente los instrumentos necesarios para el manejo sustentable
y seguro del territorio11
- amenazas naturales (sismos, actividad volcnica,

avalanchas, hundimientos, inundaciones, granizadas,
sequas, etc.) que comprometen la existencia y generan riesgo a la regin.
- peligros antrpicos derivados de las formas inecientes de organizacin humana (erosin costera, destruccin de cuencas, desestabilizacin de
pendientes, desechos industriales no tratados, sobreexplotacin de tierras, etc.),
11
12
- peligros tecnolgicos derivados de un progreso rpido y a veces con poco control (accidentes
qumicos, escapes de gases txicos, derrames de
petrleo, fugas en plantas industriales o en explotaciones abiertas, etc.)..
Reunir, cartograar, analizar estos elementos permite identicar reas crticas, donde hay que poner en
marcha una serie de acciones de reduccin de la vulnerabilidad, para hacer uso de los recursos disponibles y
asegurar la vida de las instalaciones humanas y el futuro
crecimiento de la regin.
Es indispensable, adems, denir con claridad en todos los
casos, cul es el nivel de riesgo aceptable, es decir, lo que
la poblacin est de acuerdo en tolerar y pagar para convivir con el riesgo. Esta es una base conable para encarar
los planes y proyectos de ordenamiento del territorio.
Esta actitud contribuye a manejar con ms eciencia las
inversiones productivas y sobre todo a bajar los costos
del crecimiento del territorio, hacindolos previsibles.
Los estudios deben realizarse especialmente en aquellas
regiones que por sus caractersticas hayan sido seleccionadas por el proceso de globalizacin, sobre la base de
sus capacidades y potencialidades para competir.
2.2 Modicar las modalidades de gestin

contribuye a prever los desastres. El
ejemplo de las inundaciones en la
Ciudad de Santa Fe. Argentina12
Detenerse y tomar conciencia de los problemas, enfrentarlos en forma preventiva y no slo atendiendo las
emergencias, podra ser el inicio de un buen camino para
acompaar la transformacin. Si se analiza lo que sucede
por falta de previsin, surgen por simple sentido comn- repuestas apropiadas.
Gray de Cerdn N: _Desafos para la gestin ambiental sustentable de los corredores viales biocenicos. Revista Interamericana de Planicacin.
SIAP. Cuenca, Ecuador, 1999.
Fuentes consultadas: Atilio Pravisani, Proponen re-zonicar la ciudad de Santa Fe para evitar inundaciones. La Capital (Rosario - Santa Fe
- Argentina), 20 de Octubre de 2003; Universidad Nacional del Litoral, Inundacin del Salado: causas naturales y antrpicas. Edicin Especial,
Junio 2003; PNUD, Inundaciones en Santa Fe: la ONU trabaja en la emergencia. Desafos. Boletn Informativo de las Naciones Unidas para el
Desarrollo. Nmero 4, Mayo 2003; Ministerio de Salud, Presidencia de la Nacin Inundacin Provincia de Santa Fe. Sistema de Anlisis y Evaluacin
en Situacin de Emergencia. Resumen Ejecutivo, Mayo de 2003; Artculo del Ing. Adolfo Luis Cerioni Nunca ms. Buenos Aires 12 de mayo de
2003; Informe elaborado por Jorge Giles y Silvina Gutirrez Inundaciones en Santa Fe, Abril de 2003. Departamento de Medio Ambiente, ARI,
Alternativa por una Repblica de Iguales; [email protected]. Ofelia Tujchneider, La inundacin en Santa Fe. Argentina .
CAPTULO III
A pesar que los estudios ambientales, los esfuerzos para

concientizar sobre el riesgo y la preocupacin por el territorio se han multiplicado en los diferentes pases de
Amrica Latina, es difcil encontrar programas que evalen en forma sistmica y cientca el territorio de cada
regin, de cada pas, y sean capaces de identicar zonas
crticas o reas vulnerables. Se debe trabajar, en consecuencia, para denir con claridad la vulnerabilidad de las
nuevas regiones. Es necesario conocer y explicitar con
claridad el conjunto de:
93
94
Se toma como ejemplo para ilustrarlo, la Ciudad de

Santa Fe13 (Argentina: 500.000 hab), instalada en la conuencia del ro Salado con el ro Paran, en la provincia
del mismo nombre, al este de la Regin Pampeana de la
Repblica Argentina; zona productiva agrcola, ganadera e
industrial tradicionalmente rica y competitiva, con buenos puertos, poblacin calicada dedicada al trabajo y un
fuerte atractivo para las inversiones.
La posicin geogrca de la ciudad seala a simple vista que
un incremento irregular del caudal de cualquiera de los ros
que la rodean, puede provocar que la misma sea inmediatamente invadida por las aguas. El fenmeno ha sido frecuente
a lo largo de la historia de Santa Fe, que ha soportado numerosas inundaciones originadas por crecidas extraordinarias
del Ro Paran, del Salado o por sudestadas14.
Durante las ltimas semanas de abril de 1993 se produjo

un desastre, desencadenado por intensas lluvias que provocaron el desbordamiento del Ro Salado con un pico de
descarga de 2800 m3/seg., ocasionando gravsimas inundaciones en el centro y norte de la provincia y muy especialmente en la ciudad Capital. La crecida ingres a la ciudad
de Santa Fe por el tramo inconcluso de la obra de defensa,
a modo de torrente, y luego qued ocupando la ciudad sin
poderla desagotar. As, a partir del 29 de abril el agua se
adue de una amplia zona del casco urbano y periurbano
de Santa Fe. Hubo mayor altura de agua dentro de la ciudad que en el valle mismo del ro. Para superar el problema
se debi apelar a la voladura con explosivos de parte
de la defensa que se haba construido recientemente ,
y de una avenida, para permitir que el agua llegara a su
valle natural aguas abajo de la ciudad.
CAPTULO III
La crecida extraordinaria de 1905 marca un hito, porque con ella comenzaron a construirse importantes
obras pblicas de contencin y control de los ros,
como el Terrapln Irigoyen. Aos despus de la crecida
de 1966 se construy adems, la Avenida de Circun-
valacin, obra de defensa que rodea toda la ciudad y

que en el momento de la crisis de 199315 se hallaba
inconclusa, faltando solamente 1500 mts en el sector
oeste de la ciudad; todo el sistema se torn vulnerable
por esa causa.
Fotos: Diario El Litoral. Prov. de Santa Fe.

Frente a esa situacin catastrca, la Ciudad de Santa Fe
estaba indefensa, ya que careca de un Plan de Emergencia para estos casos; las medidas estructurales - obras
de defensa- no fueron complementadas con medidas no
13
14
15
estructurales: polticas de ocupacin del territorio, planes de contingencia, seguros, sistemas de alerta, concientizacin y preparacin de la comunidad, etc. Se sum en
este caso, un factor fundamental que aument considera-
Ejemplo preparado especialmente para este documento por la Lic. Silvia Quiroga de Benegas.
Se designa as al fenmeno de entrada de aguas del Mar Argentino (Ocano Atlntico, corriente arriba por el Ro Paran.
En 1992 esta zona ya haba sido afectada por una crecida extraordinaria que produjo graves impactos en la poblacin. Ms de cien mil personas
tuvieron que ser evacuadas de sus hogares, se inundaron ms de 3 millones de has productivas en siete provincias ribereas, por efecto de las
crecidas de los ros Paraguay, Paran y Uruguay, siendo el nivel de daos muy alto en su conjunto.

blemente la vulnerabilidad de la poblacin: sta tena una
percepcin falsa del peligro que la afectaba, debido a la
conanza que se le haba infundido por las obras de defensa. De hecho, cuando las defensas articiales fallaron,
los daos fueron sustancialmente mayores porque afectaron a una poblacin ignorante del peligro y desprevenida para actuar en una situacin de semejante gravedad.
El anlisis de este caso pone en evidencia importantes

factores que podran haber sido incluidos en una planicacin integrada, teniendo en cuenta el tema Ambiental,
el Riesgo y el Ordenamiento Territorial, que habran ayudado a prever esta grave y repetitiva situacin que pone
en riesgo no solo a la poblacin, sino que en realidad pone en situacin de desastre a toda la economa argentina, ya que por el puerto de Santa
Fe se exporta el 25% de la produccin nacional.17
16
17
- En el contexto ambiental se pueden encontrar

algunas respuestas a estas inundaciones extraordinarias, largamente reclamadas por la sociedad y
los estamentos cientcos: se denuncia hace aos
que las mismas se producen por el mal manejo de
los recursos naturales, especcamente la deforestacin de los bosques nativos (acompaan en forma de galera a los ros) desde pocas histricas.
Incluso los pobladores agrcolas, ya que un estudio
realizado por el Movimiento Campesino de Santiago del Estero (MOCASE) denunci que uno de
los factores que ha profundizado los peligros de inundacin en la zonas del litoral y del Chaco Santiagueo
y Santafesino y en la cuenca del Salado, se debe a la
progresiva destruccin del bosque de Algarrobos, Quebrachos, Mistoles, Breas, Itnes, y su inmensa riqueza
alimentaria y maderera. Sin duda, algunas medidas
de remediacin deberan partir de esa base.
- Respecto del Riesgo, es necesario destacar que
el estudio de los peligros hidrolgicos que se maniestan como inundaciones recurrentes en la ciudad y en la provincia de Santa Fe, tienen su explicacin en el funcionamiento de la cuenca del Ro
Paran, las caractersticas de su lecho de inundacin y la variabilidad de sus caudales a lo largo del
ao, pudiendo preverse pocas de calma, de alerta y de emergencia hidrolgica en un calendario
anual que la poblacin debera conocer al detalle.
Los primeros trabajos sobre la cuenca inferior del
Salado datan del ao 1978; fueron realizados por
el actual Instituto Nacional del Agua y el Ambiente (INNA), organismo dependiente del Gobierno
Nacional. Debido a la importancia de este ro en
la economa argentina y su peligrosidad, se instal
una red para medir niveles y caudales; pero dej de
funcionar en 1989 por decisin del mismo Estado
por problemas nancieros.
Se reere a personas que en principio se dieron por desaparecidas, pero luego de un tiempo se constata que se auto-evacuaron, pero no lograron
reunirse o comunicarse con su grupo familiar o con las autoridades, para dar cuenta de su paradero. Terminologa en uso en el Litoral argentino.
20% de las exportaciones anuales del pas se generan en Santa Fe. Cada 5 dlares que salen al exterior 1 se produce en esa provincia. La produccin
provincial es elevada: en 2007 se registra 17,5 millones de toneladas de produccin agrcola: trigo, soja, maz, etc. (20% del total del pas) 7.5
millones de cabezas de ganado ovino (600.000 tm. de produccin de carne) 600.000 cabezas de ganado lechero en produccin , ganado porcino
e importante actividad aviar. Santa Fe es considerada puerto de salida de la regin pampeana, ya que de all parten-en general- el 25 % de las
exportaciones argentinas
CAPTULO III
Tambin gravit el problema de las comunicaciones:

no funcionaron bien los sistemas formales e informales, ni
el sistema de alerta o aviso de crecidas. En el caso del Ro
Salado -perteneciente a una cuenca de llanura- se pueden
usar indicadores sencillos que permiten observar cundo
el ro ha superado niveles normales alcanzando la altura
de puentes o caminos; sto es percibido con facilidad por
los habitantes locales. Sin embargo, cuando las noticias
llegaron al nivel de decisin poltica y a los estamentos
tcnicos, no se tomaron las medidas necesarias, dejando
un saldo de inaceptables prdidas. Segn el PNUD, en el
pico de la crecida, el 25% de la ciudad de Santa Fe lleg a
estar bajo el agua; cerca de 130 mil personas dejaron sus
hogares, entre evacuados y autoevacuados; 25 personas
perdieron la vida y hubo cerca de 500 desencontrados16,
segn las cifras ociales. Alrededor de 24 mil hogares
fueron afectados por la corriente y cientos de hectreas
productivas quedaron anegadas. Se instalaron 148 centros de emergencia y se calcula que se necesitaron cerca
de 100 millones de dlares para la reconstruccin.
95
96
La debilidad mayor es que la ciudad no est

preparada para superar estos eventos que
son cada vez ms peligrosos; la ltima inundacin
signicativa fue en 1998, complicada an ms por
efecto de la Corriente del Nio, que provoc
fuertes y continuas lluvias, que no slo aumentaron el nivel de las inundaciones (ya de por s
extraordinarias) sino que hicieron intiles todos
los mecanismos de defensa de las ciudades ribereas, que volvieron a transformarse en verdaderas
piletas, difciles de desagotar, mientras se anegaban reas urbanas que hasta ese momento haban
estado a salvo de crecidas.
AFECTADOS POR INUNDACIONES EN EL
LITORAL ARGENTINO (incluye evacuados,
autoevacuados, aislados y asistidos)18
CAPTULO III
Provincias
N de personas
Corrientes
Misiones
Formosa
Chaco
Entre Ros
33.591
3.500
32.360
20.842
17.174
Santa Fe
14.903
Direccin Nacional de Desarrollo Urbano. Estrategias socio.

habitacionales en reas de riesgo.
Ministerio de Planicacin Federal, Inversin Pblica y Servicios, Gobierno Nacional, Bs.As. 2004
An hoy, el factor ms crtico sigue siendo la vulnerabilidad de la poblacin: falta de informacin y falta
de organizacin, una falsa imagen de ciudad segura por
la presencia de las obras de defensa hidrolgica y mensajes ociales equivocados; sumados a fallas continuas
de los sistemas de alerta temprana, se conjugan para
que los daos se potencien al mximo y la poblacin
se encuentre indefensa frente al desastre. En sto no se
ha avanzado.
18
19
- Finalmente, desde el punto de vista del Ordenamiento Territorial , recin despus de las inundaciones del ao 1993 el gobierno municipal gener
un proyecto de nueva zonicacin de carcter
preventivo, para las reas urbanas ubicadas en los
valles de inundacin de los ros Paran y Salado. El
documento constituye una autocrtica del municipio
por la errtica y permisiva poltica -generalmente
aplicada por conveniencias preelectorales- en materia urbana durante dcadas, no slo en la franja oeste
sino tambin sobre la zona del ro Paran. Reconoce
que se requiere- entre otros aspectos- repensar el
crecimiento y organizacin territorial de la ciudad
tomando en cuenta el riesgo al que est expuesta
y llevando a cabo acciones como la re-localizacin
de los barrios ms humildes que estn asentados en
las zonas ms crticas. Seala tambin la necesidad
de la eliminacin de los basurales clandestinos, que
adems de los perjuicios propios que generan en
momentos normales, en caso de inundaciones agravan la situacin enormemente, dado que son focos
de contaminacin que se difunde por la accin de las
aguas en zonas muy amplias.
Lo increble es que la provincia de Santa Fe en su
conjunto, est participando desde hace ms de un
ao (2005-6), en la elaboracin del programa PET
(Plan Estratgico Territorial) promovido por la
Nacin en el contexto del documento Argentina
2016 19que propone avanzar en la elaboracin de
los planes de O.T. de todas las provincias argentinas
y la creacin de un marco nacional orientador que
lo contextualice y permita superar los desequilibrios regionales y lograr equidad y sustentabilidad
en el proyecto de desarrollo nacional. En uno de
los objetivos del PET se dice claramente: Incorporar la dimensin ambiental y las variables vulnerabilidad y riesgo como temas transversales en todas las
polticas y acciones territoriales pblicas y privadas a
nivel federal, provincial y local.
Direccin Nacional de Desarrollo Urbano. Estrategias socio.habitacionales en reas de riesgo. Ministerio de Planicacin Federal, Inversin Pblica
y Servicios, Gobierno Nacional, Bs.As. 2004
Ministerio de Planicacin Federal, Inversin Pblica y Servicios. Argentina 2016. Poltica y Estrategia Nacional de Desarrollo y Ordenamiento
Territorial. Poder Ejecutivo Nacional, Bs.As., Argentina, 2004.

Los tcnicos del Gobierno de la Provincia de
Santa Fe han participado en numerosos talleres
nacionales y regionales del PET: han elaborado el
diagnstico provincial y han denido el escenario deseado para la Provincia de Santa Fe. Pero
en ninguno de los casos han insertado los temas
de riesgo en sus estudios. Es decir: no han recogido en su diagnstico el concepto de falta de
seguridad que compromete permanentemente la
productividad y la vida de la poblacin de varios
de sus municipios, no solo de la ciudad de Santa
Fe. Interrogados sobre este tema, consideraron...
nuevamente!!! que ese aspecto lo deban evaluar
otras instituciones y que no eran realmente temas que ellos podan resolver... Tienen las herramientas en la mano, pero no la conciencia de poder integrar estas polticas en una
sola visin-accin.
As como en Santa Fe, en las ciudades situadas en regiones en proceso de transformacin de Amrica Latina,
es necesario reconocer - hoy ms que nunca- que no
hay construcciones sociales jas o inmutables sino un
conjunto de relaciones socio-ambientales, econmicas
y polticas que se modican constantemente a travs
del tiempo.
En este mbito, se construyen las condiciones de progreso, de competitividad, de inercia, de seguridad-inseguridad, de vulnerabilidad y riesgo, de regresin, etc., de
acuerdo al nivel de apertura y organizacin que cada territorio decide asumir y respaldar con su actividad. Los
niveles de dependencia se diluyen en el conjunto de relaciones que pasan - de ser unidireccionales y de simple
causa-efecto, como tradicionalmente se entendan - a ser
multi-direccionales. VULNERABILIDAD Y RIESGO se convierten rpidamente en costos sociales, econmicos y ambientales crecientes que difcilmente pueden asimilar los presupuestos de los pases en desarrollo
latinoamericanos.
Es estratgico, en consecuencia, generar una metodologa clara de trabajo para disear los nuevos escenarios territoriales en un contexto de SEGURIDAD Y
SUSTENTABILIDAD. Las condiciones de xito estn
asociadas a la toma de conciencia sobre algunas premisas
que estn en la base de la construccin de estos territorios menos vulnerables y ms seguros:
aceptacin explcita de la diversidad como base
del proceso de transformacin,
aceptacin de la territorialidad como factor interactivo de la organizacin humana en sus diferentes escalas, y
aceptacin del principio de auto-organizacin

como dinmica fundamental de ordenamiento, gestin y decisin territorial.
La SUSTENTABILIDAD Y SEGURIDAD de las regiones
emergentes est asociada con la construccin conjunta
y permanente de territorios exibles, abiertos y autogestionados, donde las situaciones de conicto deben
ser considerados como una fuente constante de oportunidades de transformacin, adaptacin y adecuacin,
en busca de nuevos equilibrios, para alcanzar el desarrollo esperado en cada etapa del sistema territorial.
En consecuencia es necesario corregir los errores de
organizacin, reducir la vulnerabilidad y el riesgo, construir socialmente escenarios ms seguros para la vida
humana al mismo tiempo que invertir en un desarrollo
con garanta de xito, combinando adecuadamente los
componentes del territorio con una estrategia prospectiva y una ideologa clara.
Esta poltica territorial se puede elaborar y poner en
marcha en Amrica Latina, utilizando las herramientas
de la Gestin del Riesgo y del O.T, con una visin de
integracin y colaboracin entre ambas.
CAPTULO III
En el contexto del ejemplo que hemos analizado, se reeja con claridad la necesidad de generar instrumentos
de accin para producir una respuesta integrada, que
permita no repetir los errores de intervenciones errticas y sin coordinacin, generadoras de excesivos costos
ambientales y de incremento del riesgo a niveles casi imposibles de asumir. La necesidad de control y monitoreo
permanente de las situaciones desencadenadas, resulta
ser una funcin de apoyo poltico, econmico, ambiental
y social, indispensable para garantizar la permanencia y el
crecimiento sustentable.
97
98
3. QUE ES Y POR QU LA GESTIN

DEL RIESGO
A pesar de su juventud, muchos esfuerzos y aos de trabajo internacional y solidario se han fundido para concebir y disear este concepto que contiene una clara visin prospectiva, probabilstica y de intervencin
concertada.
Todos coinciden en armar que la GR trabaja sobre situaciones de posible ocurrencia (riesgo-costos no deseados) si se dan ciertas condiciones (amenaza-vulnerabilidad) y ciertos escenarios o situaciones de partida
(desconocimiento, debilidad social, desorganizacin, soberbia o ineptitud poltica, entre otros), en los procesos
de construccin de un territorio. La GR trabaja para reducir los impactos de esas sinergias en el funcionamiento
territorial, a niveles socialmente aceptables y posibles de
asumir por los responsables de la gestin. La Gestin del
Riesgo es, en consecuencia,
CAPTULO III
un proceso de adopcin de polticas, estrategias

y prcticas orientadas a reducir los riesgos asociados a peligros o minimizar sus efectos. Implica
intervenciones en los procesos de planeamiento
del desarrollo para reducir las causas que generan
vulnerabilidades20......
La gestin del riesgo se reere a un proceso en
el que la sociedad reconoce y valora los riesgos
a los que est expuesta, formula en consecuencia
polticas, estrategias y planes, y realiza intervenciones tendientes a reducir o controlar los riesgos
existentes, y a evitar nuevos riesgos. En la medida
en que busca mejorar las condiciones de vida de
la comunidad y proteger tanto la vida misma como
el patrimonio individual y colectivo de la poblacin, la
gestin del riesgo forma parte de las polticas sociales.
Dado que la gestin del riesgo lleva a un grupo social
20
21
a revisar su relacin con el ambiente y a intervenirlo

favoreciendo ciertos tipos de uso del territorio y de sus
recursos y restringir otros, la gestin del riesgo puede
verse tambin como parte de la gestin ambiental.
La gestin del riesgo comprende las actividades de
identicacin, monitoreo, prevencin, mitigacin y transferencia del riesgo, y de preparacin para la atencin,
rehabilitacin y reconstruccin frente a emergencias
y desastres..........En la medida en que los diferentes
actores de la sociedad se comprometen con el tema,
la gestin del riesgo se convierte en un hecho poltico.
Como tal requiere, para que sea efectiva, que se den
tres condiciones fundamentales21:
En esta perspectiva se advierte que la Gestin del Riesgo

no puede seguir trabajando en soledad, porque los riesgos surgen de los todos los componentes territoriales e
interactan como parte de la sinergia propia del proceso
de desarrollo en su conjunto.
La Gestin del Riesgo debe impregnar, en consecuencia,
las acciones destinadas a mejorar el funcionamiento de
todos esos componentes territoriales, de todos los procesos territoriales y de las actividades humanas concebidas desde el punto de vista sectorial, en busca de una
construccin de entornos y escenarios ms sostenibles
y seguros.
Cooperacin Tcnica Alemana GTZ: Conceptos asociados a la gestin del riesgo de desastre sen la planicacin e inversin para el desarrollo.
Direccin General de Programacin Multianual del Ministerio de Economa y Finanzas, con el apoyo del Programa Desarrollo Rural Sostenible,
2004, Pag 19
Direccin de Desarrollo Urbano y Poltica Ambiental (DNP-DDUPA) Gua para orientar las acciones e inversiones en Gestin Local del Riesgo a
nivel municipal. Programa para la Reduccin de la Vulnerabilidad Fiscal del Estado ante Desastres Naturales- CALI- COLOMBIA,2005

3.1 El RIESGO desde la perspectiva
del O.T.
Como resultado de una situacin de complicidad22 entre amenaza y vulnerabilidad, se dene un nivel de riesgo
determinado, que es dinmico, cambiante, diferenciado,
cuanticable y percibido por la comunidad y su gobierno
con diferentes perspectivas, segn el imaginario imperante. El riesgo no manejado, no identicado, no medido y
sobre el cual no se acta adecuadamente, favorece la posibilidad de que ocurran desastres.
El Riesgo se concibe, en lneas generales, como la posibilidad de que hayan prdidas o daos como resultado de
la interaccin entre amenazas o peligros y vulnerabilidades de distinto origen, en un territorio y momento dado.
Podemos encontrar innidad de deniciones de riesgo;
todas ellas coinciden sin embargo en que es necesario
reconocer la complejidad del problema, analizar los
factores que actan en su conguracin, identicar los
actores que participan en su construccin- tanto a nivel
global, nacional, regional, local- y sobre todo examinar en
qu medida estos actores pueden tambin participar en
forma dinmica en su correccin y prevencin. Se considera que ste es un buen punto de partida para hacer
una GESTION DEL RIESGO eciente.
- amenazas o peligros: probabilidad de ocurrencia

de uno o ms fenmenos potencialmente dainos,
de diverso origen, que pueden ser peligrosos para
la poblacin y las actividades instaladas en una regin expuesta a las mismas, en un contexto social,
temporal y espacial denido. En general se pueden
denir diferentes tipos de amenazas y clasicarlas, segn su origen, en naturales, socio-naturales y
antrpicas;
- vulnerabilidad: condicin a travs de la cual una
unidad social (familias, comunidad, sociedad), es-
22
tructura fsica, ambiental, o actividad econmica

que la sustentan, es susceptible de sufrir daos por
accin de un peligro o amenaza. Incluye un concepto prospectivo, potencial, que se expresa en trminos de debilidad o fragilidad relativa, que debe
ser estudiada con una visin multidisplinar y dentro de la sinergia en la que se produce. Se pueden
identicar diferentes tipos de vulnerabilidades:
tcnicas (vinculadas con las formas constructivas
y la aplicacin o adecuacin de tecnologas y reglamentaciones), poltico-institucionales (debilidad
de los responsables pblicos para reconocer los
problemas, permitir que ocurran y/o actuar para
corregirlos) sociales (nivel de conciencia de la situacin de exposicin y capacidad para asumirla o
superarla) econmicas (capacidad de orientar inversiones para modicar situaciones de fragilidad o
debilidad).
Difcilmente los ordenadores territoriales analizan esos
componentes y los procesos que conducen a la produccin de riesgos. Simplemente realizan un listado de problemas ambientales, sociales, econmicos, legales, administrativos, polticos, de organizacin, etc, los jerarquizan
y tratan de establecer correlaciones funcionales entre
ellos sin ahondar en el caso del riesgo, en sus componentes y sus sinergias propias. En la mayor parte de los casos,
estos temas ni siquiera aparecen en sus anlisis.
Sin embargo los planes y proyectos que aconsejan y las
acciones que desencadenan, modican la dinmica y la
estructura del territorio y en muchas oportunidades
aparecen combinaciones accidentales, no previstas que
se convierten en costos no deseados. El O.T. dene las
caractersticas territoriales a travs del anlisis, al margen
generalmente de los importantes avances que los estudios sobre Riesgo y Desastres han desarrollado durante
los ltimos tiempos.
Muy recientemente, a partir del fuerte inters puesto
de maniesto por organismos internacionales especialmente de PNUD, OEA y organismos especializados
(EIRND) - los ordenadores territoriales han sido invita-
Zilvert Soto L, Acquaviva L y otros: Gestin del Riesgo. Material de apoyo para la capacitacin. PNUD/COSUDE, Nicaragua, 2004 pag.21
CAPTULO III
Ecuacin dinmica entre amenaza y vulnerabilidad, en el

ambiente de la Gestin, se denen los componentes del
Riesgo como:
99
100
dos a participar de estas reuniones para compartir esas

visiones. Podemos decir que se atraviesa un rico perodo de descubrimiento mutuo entre ambas disciplinas. Se
aducen razones que explican este acercamiento desde la
perspectiva de la G.R:
ticas, recurrencia y efectos sobre la poblacin, bienes y actividades, crean un escenario de riesgo real o
potencial, que compromete el desarrollo territorial,
la calidad de vida y la seguridad de la poblacin.
- surge una decisin de intervencin;
....el riesgo es producto de procesos particulares de

transformacin social y econmica o de acumulacin
econmica de los pases, por tanto es una consecuencia directa o indirecta de la aplicacin de modelos de
crecimiento y desarrollo
CAPTULO III
.... La visin que ha primado hasta hoy, es que despus

de cada desastre slo se logra un nivel inferior de desarrollo al que exista antes de su ocurrencia en trminos
econmicos, sociales, institucionales, etc... la reduccin
del riesgo de desastre se convierte en un indicador de
desarrollo y de desarrollo humano sostenible, al reducir
las prdidas que causaran los desastres y mantener los
niveles de bienestar alcanzados 23.
El O.T., como disciplina, como intervencin operativa,
como tecnologa de organizacin y como poltica territorial, ha sido descubierto por la G.R; ahora falta que
haya un descubrimiento pleno a la inversa. Entre tanto,
las amenazas son analizadas por el O.T. como simples
fenmenos naturales que caracterizan un entorno ambientalmente complejo, pero no se tienen en cuenta sus
efectos, impactos territoriales y el riesgo al que est sometida la poblacin. El O.T no tiene herramientas probadas para hacer estos anlisis y sobre todo no tiene la
capacidad para generar los tipos de polticas necesarias
para su correccin y prevencin.
3.2 Modelo de gestin del riesgo

Como se manejan estas situaciones desde la perspectiva de
la G.R? El proceso generado por la G.R comprende varias
etapas que conducen a la reduccin del riesgo territorial:
- comienza en la toma de conciencia por parte de
la comunidad o de sus autoridades, sobre la necesidad de modicar situaciones que, por sus caracters-
23
GTZ. Conceptos asociados.... op.cit.
- se dimensiona el problema mediante el anlisis

del riesgo: amenaza x vulnerabilidad= riesgo
- se dene el riesgo aceptable y se plantea un escenario potencial con esas condiciones,
- se buscan los apoyos nancieros, polticos, sociales,
de cooperacin tcnica, etc. para resolver el problema y avanzar hacia los objetivos de mejorar la
situacin territorial,
- se generan alternativas de intervencin posibles y se seleccionan las que ms se ajustan al
contexto ambiental, socio-gubernamental y econmico-nanciero,
- se proponen las polticas correctivas y prospectivas necesarias para modicar la situacin de partida, reduciendo la vulnerabilidad y la posibilidad de
riesgo a niveles aceptables.;
- se instalan los planes y proyectos
- se evalan y monitorean los resultados en forma
permanente, usando los mecanismos adecuados en
cada tipo de poltica aplicada.
El proceso est alimentado por un ujo constante de
informacin conable, que sea capaz de ser consultada por todos los actores que intervienen y se mantiene
como herramienta de control y gestin ya que puede
acumular la informacin e indicadores de control, necesarios para cada etapa. Toda esta reexin- accin est
inmersa constantemente en contexto del modelo de desarrollo territorial (espontneo o planicado) adoptado
por la regin donde se realiza la intervencin.
101
MODELO TEORICO
DE GESTIN DEL RIESGO
CAPTULO III
Fuente: elaboracin propia
102
3.3 La gestin correctiva y la gestin

prospectiva
la GR ponen en marcha; pero los contenidos difieren sustancialmente por los objetivos que cada una
persigue:
Aparentemente pueden haber similitudes semnticas en la enunciacin de las polticas que el O.T y
TIPOS DE POLTICAS DE INTERVENCIN DE LA GESTIN DEL RIESGO
Y EL ORDENAMIENTO TERRITORIAL
CAPTULO III
POLTICAS DE INTERVENCIN
GESTIN DEL RIESGO
OBJETIVO
ORDENAMIENTO
TERRITORIAL
Medidas de prevencin
destinadas a preparar a
los asentamientos y a la Polticas de conservacin
Preparativos para dar
respuesta a la emergencia poblacin para asimilar
y mantenimiento
los impactos de las amenazas
Gestin correctiva
Medidas o acciones que

promueven la reduccin
de la vulnerabilidad existente
Polticas correctivas
Gestin prospectiva
Medidad o acciones que

promueven la no generacin de nuevas vulnerabilidades o peligros
Polticas de desarrollo
OBJETIVO
Polticas destinadas a preservar los componentes y sinergias que el territorio contiene y que resultan positivas
para el desarrollo territorial
Polticas destinadas a mejorar la respuesta y asimilacin
de ciertos componentes o
procesos, a nuevas situaciones de organizacin
Polticas destinadas a introducir nuevos elementos o
desarrollar nuevas sinergias
para producir cambios en la
conguracin territorial
Fuente. elaboracin propia
La Gestin Correctiva permite identicar problemas

de exposicin de personas y bienes a las amenazas latentes en el funcionamiento del territorio. A travs de ellas
se pueden visualizar y concretar mecanismos de intervencin para resolver esos problemas, como por ejemplo,
la reubicacin de poblaciones en riesgo, reconstruccin,
adaptacin o recuperacin de edicaciones vulnerables,
recuperacin de reas y/o cuencas degradadas, mejoras
en elementos de evacuacin de aguas, canalizacin y dragado de ros, como as tambin intervenciones destinadas
a mejorar el comportamiento de la comunidad, a travs
de la informacin, capacitacin, participacin y concertacin con la misma. En esta perspectiva constituye un
apoyo insustituible para mejorar la interpretacin de los
problemas de O.T especialmente en sus componentes y
procesos, en su jerarquizacin y sobre todo, en la forma
de resolver esas interacciones.
La Gestin Prospectiva, en cambio, tiene una clara visin de anticipacin sobre situaciones que an no se han
producido y tiene la ventaja de poder medir el costo no
deseado de futuras iniciativas de inversin y desarrollo.
En esa perspectiva constituye un apoyo estratgico para
el O.T. que s tiene la capacidad de promover el desarrollo territorial a travs de inversiones pblicas y privadas,
de regulaciones, de polticas de promocin y fomento,
planes y proyectos para el reordenamiento de los componentes territoriales, y otros mecanismos.
Si bien la Gestin Prospectiva est dirigida a las reas no
desarrolladas, el O.T. asigna funciones y actividades a esas
reas potenciales en el contexto de los planes de O.T. ; la
combinacin entre ambas perspectivas permite prever el
riesgo potencial que se acumulara en ellas y calcular
las prdidas econmicas, sociales, ambientales, etc, que

cada plan puede provocar. La Gestin del Riego en este
mbito, tambin puede calcular el riesgo aceptable,
concepto que permite ajustar las acciones en los planestanto de GR como de O.T.- a la medida de las prdidas
o costos que cada comunidad est dispuesta a asumir en
su proceso de desarrollo.
3.4 Caractersticas actuales de la gestin

local del riesgo
Esta forma de reexin-accin puede aplicarse en las diferentes escalas territoriales (internacional, nacional, regional,
local, urbano, rural, etc), pero encuentra su hbitat propicio
en el contexto de las comunidades y gobiernos locales,
donde las dimensiones de los problemas, el contacto directo
con la comunidad, la posibilidad de recolectar informacin
real, la capacidad de identicar responsables de cada tipo
de estrategia propuesta, etc, tienen las mejores condiciones
de desarrollo. En consecuencia, es el mbito favorable para
que se produzca realmente una gestin eciente del riesgo y la reduccin de las condiciones de vulnerabilidad que
se hayan detectado. El nivel local (municipio, distrito, ciudad,
etc) es ideal para garantizar el aumento de las condiciones
de seguridad y se puede concebir como una garanta de
sustentabilidad en su proceso de desarrollo.
24
25
26
Pero, en el contexto de las transformaciones territoriales

actuales en Amrica Latina que se han detallado en el
punto 2.1, las comunidades locales juegan un papel muy
importante en la competitividad. Sus recursos y capacidades para hacer crecer la economa, forman parte de
una red de decisiones que no siempre est apoyada en
forma territorial en el rea del municipio, y de la misma
manera que estas decisiones exteriores manejan los
circuitos de la competitividad (multinacionales, empresas
extranjeras, organismos de inversin, etc) generan tambin los escenarios de riesgos... Es decir, muchas veces las
decisiones que movilizan el territorio y generan riesgo, se
toman en niveles de planicacin a los cuales las autoridades de los municipios difcilmente puedan acceder. La
mayor parte de las veces, las dicultades para coordinar
estas acciones hacen intiles los esfuerzos; muchas veces
superan, en la prctica, la capacidad institucional y legal
de los gobiernos locales, cuya debilidad se convierte en
una vulnerabilidad ms del escenario de riesgo.
Podemos tomar como ejemplo, la situacin de la Municipalidad de Lujn de Cuyo (Mendoza-Argentina)24 que
ha generado un Plan Estratgico de Accin (PEA) para el
Desarrollo Municipal, a travs de un conjunto de polticas
de ordenamiento territorial, de gestin de riesgos y de
gestin ambiental, a la par de las estrategias de desarrollo
econmico y social25 para el Departamento del mismo
nombre. En ese municipio (departamento) se encuentra
un rea geogrca de alta complejidad, los Distritos de
Ugarteche, Carrizal y Perdriel, con alto valor estratgico porque contienen:
- las ms importantes reservas de agua subterrnea
en acuferos libres26;
Ejemplo preparado especialmente para este documento, por la Lic. Silvia Quiroga de Benegas. La Provincia de Mendoza no tiene un plan integrado
de O.T y no tiene organismos para el trabajo de GR. Fuentes consultadas:- www.dsostenible.com.ar. Situacin Ambiental Argentina. Programa
Prodia. Normas para vertidos y calidad gua en los cuerpos hdricos. Provincia de Mendoza, Ing. Len Kotlik, 26 de diciembre de 2006;- Los Andes
On Line, Mendoza, Argentina.Viernes 22 de septiembre 2006; Departamento General de Irrigacin. Diagnstico preliminar sobre la gestin de los
recursos hdricos en la Provincia de Mendoza. Oferta hdrica. Mendoza, 1994.; Jorge Fernndez Rojas especial para Los Andes. Diario Los Andes,
Mendoza Argentina, 22 de Julio de 2003;- Universidad Nacional de Cuyo, Municipalidad de Lujn de Cuyo, Plan Estratgico de Accin para la
Gestin Integrada y el Desarrollo Sostenible. Programa de Accin IV. CETEM, Mendoza, 2003; Direccin de Saneamiento y Control Ambiental,
Informe Tcnico 10/01/2001. Subsecretara de Medio Ambiente, Ministerio de Ambiente y Obras Pblicas, Gobierno de Mendoza.
Gray de Cerdn N, Quiroga S, Guiaz E, Lopez M: Plan Estratgico de Accin para la Gestin Integrada y el Desarrollo Sostenible. Lujan de Cuyo
2004-2016. CETEM / Municipalidad de Lujn, Mendoza, Argentina 2004.
La Provincia de Mendoza est ubicada en el sector centro oeste de la Repblica Argentina; se caracteriza por la aridez de su clima (200 mm
anuales), pero es una zona de alta produccin a partir del riego supercial y una explotacin intensa del agua subterrnea, para distintos usos. ste
recurso proviene de la fusin de las nieves en alta cordillera, su posterior inltracin en los lveos de los cauces de los ros y un cuidado sistema
de riego que abastecen de agua a los oasis cultivados de la provincia, que pertenecen a los ros Mendoza, Tunuyn, Diamante y Atuel.
CAPTULO III
El esfuerzo sin embargo es importante, ya que a escala local se presentan tambin muchos desafos: falta
de profesionales especializados, escasa capacidad de los
gobiernos locales para imponer sus estrategias en el
contexto poltico mayor, poca capacidad para generar
los recursos nancieros necesarios para el control y
modicacin del territorio, capacidad de gestin institucional limitada, etc.
103
104
- la destilera de petrleo ms importante del pas

y una de las ms grandes de Amrica Latina;
- Peligro de prdida de suelos de alta calidad por

contaminacin petrolera;
- importantes reservas de gas natural;
- Peligro por falta de normas de O.T provincial,

para orientar el desarrollo territorial.
- el distrito industrial de mayor complejidad de la

provincia con industrias peligrosas;
- yacimientos petroleros en plena explotacin;
- una agricultura de mercado internacional en desarrollo, basada en el binomio vid-vino para exportacin, que est ganando rpidamente mercados, compitiendo en calidad con pases como
Chile, Francia y otros;
- la cabecera oeste del Corredor Biocenico Central del MERCOSUR en su tramo andino.
CAPTULO III
- La estacin multimodal de transporte ferroviario internacional del Ferrocarril Trasandino, que

unir Mendoza con la IV y V Regin de Chile (en
licitacin)
En esa zona encontramos situaciones de acumulacin
vertiginosa de amenazas y riesgo de distinto origen,
que no pueden ser resueltas en forma directa por el
gobierno local pues exceden su capacidad de gestin
institucional:
- Peligro ambiental: prdida de recursos de agua
por contaminacin de acuferos subterrneas en
zona seca;
- Peligro tecnolgico potencial por industrias de alto
riesgo muy prximas a zonas densamente ocupadas,
27
- Peligro por falta de capacitacin de empresarios,

funcionarios y comunidad en general para asumir
responsabilidades compartidas sobre los temas
de gestin del riesgo y manejo sustentable.
Existe peligro ambiental porque se comprueba
la contaminacin hdrica de los acuferos subterrneos de la Subcuenca del Carrizal, perteneciente a la
zona de recarga que tiene una extensin aproximada de 545 kilmetros cuadrados. Por debajo de ella
se deslizan 25.000 hectmetros cbicos de agua. En
el extremo noroeste de la zona, se ubica el Distrito
Industrial Lujn de Cuyo, con empresas como Destilera REPSOL- YPF, Petroqumica Cuyo SAIC y ms de
30 empresas grandes que procesan materiales peligrosos. Su localizacin coincide con la zona de mxima recarga de la subcuenca. Desde ese sector hacia
el sur, se extiende toda la zona de conflicto por la
contaminacin de las aguas subterrneas. Aguas que
permiten regar la Primera Zona Agrcola de la Zona
Alta del Ro Mendoza27.
La inauguracin de la Destilera Lujn de Cuyo se realiz en el ao 1940, mientras que la instalacin del Parque Petroqumico, como polo de desarrollo, data de la
dcada de 1970. En ambos casos, para su instalacin
no se tuvieron en cuenta las condiciones ambientales
de base como la direccin de los vientos, la ubicacin
del acufero libre y la zona natural de recarga de agua
subterrnea.
Actualmente esta zona est en un proceso de extraordinario crecimiento por implantacin de viedos para vinos de exportacin, en los que la
Provincia de Mendoza ha logrado una alta calidad.
105

REGIONALIZACIN VITCOLA DE LA PROVINCIA DE MENDOZA
Esto se debe en parte, a que en la Provincia de Mendoza,

la legislacin sobre el ambiente es muy reciente: la Ley
5961 de Preservacin del Ambiente data del ao 1992, y
su Decreto Reglamentario N 2109 es del ao 1994.
- Durante ms de una dcada se han desarrollado

estudios sobre la calidad del agua de este acufero,
por parte de organismos estatales y privados, pero
recin en el ao 2006 se revel un informe del Instituto Nacional del Agua (INA), encargado por la
petrolera Repsol-YPF (que no fue difundido durante 7 aos por una clasula de condencialidad) en
el cual se detecta la presencia de contaminacin
petrolera en pozos de agua extrada de la subcuenca El Carrizal. El documento seala un mapa de la
zona con 11 puntos donde se ha determinado la
- Otros elementos crticos, ubicados en la misma

zona, son fuentes potenciales tanto de peligro y
como de contaminacin de los acuferos subterrneos, dado que se ubican tambin en la zona de
mxima recarga hdrica:
- el foso de quema que se encuentra dentro de la
planta de Gas Con 2, en el Distrito Industrial
Lujn de Cuyo. Es un pozo donde se realiza
la combustin peridica de los gases liberados
por razones de seguridad, y que al encontrarse
a 2 metros debajo del nivel del terreno de la
CAPTULO III
Estas dicultades legales han contribuido con impactos

ambientales originados en la actividad petrolera y en
otras industrias conexas, que afectan el suelo, el aire y el
agua. Se suma adems la falta de operatividad de las instituciones encargadas del control, ya que existen antecedentes variados de denuncias de productores que acusan
a la Petrolera REPSOL-YPF por la contaminacin de las
aguas subterrneas. Algunos puntos clave en la evolucin
del problema son los siguientes:
presencia de hidrocarburos totales y determinados compuestos aromticos. En algunos pozos seleccionados

para muestreo se analizaron metales pesados. Por su
parte, la Destilera Lujn de Cuyo, de Repsol-YPF,
enfatiza que esta renera no es el origen de la contaminacin, aunque el Departamento General de
Irrigacin considera este informe como un antecedente importantsimo en la evaluacin del impacto
de la renera sobre los acuferos y ha multado a
la empresa en diversas ocasiones por maniesta
contaminacin al encontrarse una concentracin
de hidrocarburos 2.600 veces superior a lo aceptado en un cauce similar al monitoreado.
106
planta, aumenta el riesgo de ltracin de materias residuales hacia el acufero subterrneo

despus de cada explosin. Al respecto, existen
denuncias penales dirigidas a los responsables
de REPSOL en Mendoza, mientras que la Direccin de Control Ambiental de la Provincia
considera que este foso debe ser reemplazado
por un mechero vertical de 60 metros, del cual
ya existe un proyecto de construccin.
CAPTULO III
- el Proyecto piloto de almacenamiento de gas

natural Yacimiento Lunlunta, que consiste en
una burbuja de gas que se encuentra en el subsuelo de Lujn. Es una de las tres que REPSOL
tiene en el pas y funciona desde marzo del ao
2005, aunque no ha cumplido con las exigencias
que impone la Ley 5961. Se han detectado problemas de contaminacin y si bien los tcnicos
ociales aceptan que los gases identicados en
agua no resultan nocivos directamente, representan un riesgo en la seguridad pblica, ya que
se trata de elementos gaseosos altamente inamables. Actualmente este depsito de gas se
encuentra sin usar, pero no se ha levantado.
El GOBIERNO LOCAL ha encarado el control de todos
estos problemas, a travs de una poltica de ordenamiento territorial coordinada; ha decidido tambin la capacitacin de sus recursos profesionales en temas de O.T y
G.R y est comprometido en la ejecucin sistemtica de
los proyectos previstos en el PEA; pero tropieza con los
intereses de los grandes empresarios cuyas decisiones de
intervencin se toman fuera del pas (ejemplo: REPSOL
es espaola) o a nivel nacional (inversiones sin consulta
sobre la cabecera del corredor internacional) o a nivel
provincial (decisiones sobre las currculas educativas en
los colegios: un 90 % de los establecimientos dependen
del Gobierno Provincial).
Por otro lado, el ejemplo muestra que en el caso donde
existen parques o distritos industriales anteriores a la
legislacin que regula los temas ambientales, los organismos locales deberan implementar las medidas de control
y regularizacin de todos aquellos establecimientos que
no cumplen con las exigencias legales, jando los plazos y
sanciones correspondientes (poder de polica). Ms an,
resulta inconcebible que en este marco, las instalaciones
que son posteriores a la legislacin sobre ambiente a veces tampoco la cumplen, por lo que se pone en evidencia
una vulnerabilidad muy alta del sistema institucional que
no est ejerciendo una funcin de control eciente frente
a la oreciente actividad privada. En este caso, el Gobierno Provincial- que es encargado legal- no est garantizando el derecho de los ciudadanos a un ambiente limpio
y seguro. El Parque Industrial Provincial que es el que
tiene los mayores peligros tecnolgicos, se maneja desde
la provincia como una verdadera isla dentro del Distrito
Industrial. El Gobierno Local no puede intervenir porque
la legislacin no le otorga la incumbencia necesaria.
El Gobierno Local confa que a travs de su Plan de O. T.
pueda ir resolviendo -a travs de la coordinacin de polticas locales, provinciales y municipales- los problemas
que lo aquejan. Pero es evidente que an en el caso en
que se realice un correcto ordenamiento de las actividades en el territorio y una adecuada gestin ambiental
por parte del Gobierno Municipal, restar todava llevar
a cabo acciones de Gestin del Riesgo en forma coordinada con las empresa petroleras de la zona y las que
estn instaladas en el Distrito Industrial en forma permanente, teniendo en cuenta que se trata de industrias
peligrosas por sus componentes tecnolgicos y por su
potencial contaminante. Sera necesario prevenir y/o mitigar los peligros que pueden afectar a la poblacin, sus
bienes y sus actividades, sean stos de origen natural o
antrpico El Municipio tiene inters en realizar un programa conjunto y coordinado de capacitacin y concientizacin de mltiples actores pblicos y privados.
Pero por ahora, no existe un trabajo con la comunidad
tendiente a la educacin y a la prevencin en el rea departamental en particular, en la zona inuencia prxima
y mediata del polo industrial; por lo tanto, no se han
desarrollado los mecanismos de control, de prevencin,
ni los de respuesta necesarios para prevenir situaciones de riesgo o las emergencias. Existe slo un caso
puntual: las propias empresas del Distrito Industrial han
organizado un organismo Inter-empresarial denominado COZAPI, que tiene la funcin de responder ante
emergencias dentro del Distrito y asistir al conjunto de
las empresas instaladas.
En sntesis: se puede asegurar que el papel de los municipios es muy importante para la G. R. como lo es tam-

bin para el O.T. La tendencia hacia la descentralizacin
de funciones, el estmulo de los procesos participativos,
la necesidad de asumir procesos de coordinacin y de
negociacin entre actores diferentes, han privilegiado al
municipio como un entorno poltico y de gestin sumamente favorable.
Pero junto a esas fortalezas de ser un espacio que facilita los procesos de participacin directa, de toma de
decisiones concertadas, de negociacin y acciones ms
precisas, aparecen debilidades estructurales como
la falta de recursos econmicos y humanos, la debilidad
en la organizacin, los vicios de administracin, la falta
de calidad en la gestin, la alta rotacin de funcionarios,
limitaciones presupuestarias, etc. que hacen desaante y
a veces crtico, el escenario municipal para lograr los objetivos de la G.R y el O.T.
4. QU ES Y POR QU EL ORDENAMIENTO
TERRITORIAL
4.1 Evolucin del concepto de O.T: de
la distribucin de los distritos
industriales a la construccin social
de territorios competitivos
28
29
30
31
Como disciplina, el Ordenamiento Territorial no es una

poltica nueva en Amrica Latina ni en el resto del mundo. Ya desde la dcada del 70 comienzan a conocerse a
travs de las universidades latinoamericanas los conceptos de amnagement du territoire29 que acua Francia,
donde surge asociado a las teoras del espacio regional,
fuertemente marcadas por las teoras de los polos de
desarrollo de Perroux30:
La ciencia regional conoci un perodo de euforia,
en los aos 50/60 ligado a un contexto econmico y
social favorable: los treinta gloriosos. Con el modelo
fordista transformado en hegemnico en los pases
desarrollados, el ordenamiento territorial y la planicacin tuvieron un rol central en la vida poltica y
social. Las tcnicas y las herramientas se desarrollaron
rpidamente para ayudar a los decisores. Los problemas sociales eran menores y el crecimiento gozaba
de buena salud. ..... en los aos 1970 -80 se instala
la crisis econmica y las preocupaciones cambian: el
crecimiento desaparece, el desempleo aumenta, la
planicacin pierde importancia. El modelo fordista
se transforma en post-fordista, sobre principios muy
diversos en los pases occidentales... El sistema productivo se transforma, la exibilidad aparece en todos
los dominios de la economa como respuesta a la crisis. Emergen nuevos centros de crecimiento basados
sea en las industrias de nuevas tecnologa, sea sobre
las actividades artesanales, sea sobre los servicios
de las empresas. La demanda social aumenta... Se
descubren los problemas del ambiente a travs
de movimientos ecologistas, que se transforman en
movimientos polticos31
Es en ese momento, en torno a nes de la dcada del
80, cuando se comienza a construir la experiencia latino-americana, ligada fuertemente a la necesidad de
denir una posicin global sobre el problema
Gomez Orea D. Ordenacin del territorio. Una aproximacin desde el medio fsico.Instituto Tecnolgico Geominero de Espaa. Serie: Ingeniera
Geoambiental.Editorial Agrcola Espaola. S.A.
Lajugie J.Delfaud P. Lacour C Espace rgionale et amnagement du territoire. Paris,Edit. Dalloz, 1985.
Perroux F. Note sur la notion de pole de croissanse. En Economie Applique, 1.2 307, Paris 1955.
Benko, George. La ciencia regional. Coleccin Sociedad y Territorio..... op cit. Pag 161.
CAPTULO III
El Ordenamiento Territorial se justica desde su propio contenido conceptual, como mtodo planicado de
ataque y prevencin de los desequilibrios territoriales,
la ocupacin y uso desordenado del territorio y las externalidades sociales y ambientales que provoca el espontneo crecimiento econmico, respecto del cual los
mecanismos de mercado resultan insucientes28. Se parte
de la idea de que como todo sistema, el territorial necesita mecanismos de control y regulacin; estas funciones
corresponden al sistema de planicacin y gestin implicados en el proceso de Ordenamiento Territorial.
107
108
del medio ambiente y el desarrollo del territorio. El primero del que se tiene referencia es Venezuela32 que aprueba su Ley Orgnica de Ordenamiento
Territorial en 1983.
En Europa mientras tanto, se desarrolla una larga reexin para poder superar los problemas planteados
por estos nuevos paradigmas de organizacin; el fracaso
de las polticas de desarrollo llevadas a cabo en los pases del Tercer Mundo y el nuevo contexto econmico
en los pases del norte, orientaron las reexiones sobre
el O.T. y pusieron en tela de juicio las formas de organizacin y gestin vinculadas a la concentracin de las
industrias, que era el aspecto fuerte del modelo territorial centro periferia:
CAPTULO III
- De la concepcin territorial de los distritos

industriales, se pasa al concepto de sistemas
industriales localizados que vincula los aspectos territoriales de la industrializacin y la
innovacin (tecnopolos), sobre la base de los
costos de las transacciones, particularmente
vinculados con el rol de los agentes polticos o
cuasi-politicos. Se planea as una recuperacin de
las reas metropolitanas como parte de la estrategia industrial.
- Paralelamente se desarroll otra lnea de reexin
que consideraba al territorio como medio innovador y como escenario de la difusin de
las innovaciones, en s mismo.
- Despus de la primera mitad de los aos 80, como
consecuencia, la tendencia del retorno hacia las
metrpolis es evidente. Se propone una jerarqua urbana mundial (Claude Lacour) que sirve
32
33
de base para la instalacin de las empresas multinacionales; la informatizacin acentuada de la poca

se plantea como causa de la desterritorializacin
de la economa y de la sociedad; esto lleva al concepto de espacio-ujo (Castells M 1989) Esos
ujos estaban dominados por las grandes empresas y por una lite social, siendo la informacin y
las nuevas tecnologas el input clave para la acumulacin del nuevo capitalismo. En ese contexto,
aparece tambin el concepto de ciudad informacional y posteriormente el de ciudad global
(Saskia Sassen 1991). En este ltimo contexto, Sassen descubre igualmente que su arrogante riqueza
reposa sobre una pobreza casi estructural y
una inseguridad crnica. ....
- Hacia 1990 surgen los conceptos de redes y gobernabilidad, que vinculan los procesos econmicos con el territorio. Se denominara red a la
dimensin espacial de una forma de regulacin de
las relaciones entre las unidades productivas: se
habla de jerarqua, vinculaciones con contratistas,
atmsferas propicias, etc.
Todo esto lleva al concepto de gobernabilidad
sobre estos procesos difusos y complejos, y se
aplica en los distritos industriales o de innovacin, llegando ms tarde a instalarse en la forma
de organizacin inter-empresas. En torno a 1993,
estos conceptos se amplan ya que es evidente que pueden extenderse a todo sistema de
relaciones humanas territorializado y se
consolida el concepto de gobernabilidad como
el conjunto de los modos de regulacin entre
el mercado y la poltica (del Estado Nacin), es
decir, de la sociedad civil.33
Massiris Cabeza A. Sistema de O.T. en los pases latinoamericanos. Biblioteca Virtual Luis A.Arango. Banco de la Repblica, Colombia. 2006.
Storper, M . The Regional World: territorial developement in a Global Economy. N Y. Guilford Press. 1997.

- A partir de 1995, comienzan tambin a irrumpir las
teoras de la construccin social del territorio
y la construccin socio-espacial de las metrpolis
modernas
Este complejo camino de reexin-accin, se da adems sobre la base de un debate permanente sobre la
relacin local / global, que a escala territorial plantea
muchas dicotomas en la gestin y la cuestin de la
coexistencia de modelos locales muy diferentes
al interior de un rea global nica. Otros temas de
base son: el problema de identicacin de fronteras...
en un mundo sin fronteras y la concentracin no solo
de la competitividad sino tambin de la desigualdad
territorial, que pone a prueba la solidaridad de la sociedad.
Aparece tambin en este contexto el tema de la VULNERABILIDAD Y EL RIESGO como un desafo
fuerte a la comunidad cientca y a los operadores del
territorio. Benko34 seala:
34
Benko, G. Op.cit. Pg. 151.
problemas ligados tanto a los riesgos naturales como

a los sociales. Las investigaciones se multiplican en
ese dominio despus de 1990, evolucionando sobre
muchos ejes: entre ellos notablemente, las reexiones
sobre riesgos, como fundamento de nuestra cultura,
o sobre las previsiones, la economa sustentable, el
ordenamiento territorial y los riesgos naturales y tecnolgicos.
En ese contexto se entiende la necesidad de su relacin
directa con la GESTION DEL RIESGO: el Ordenamiento Territorial es una herramienta indispensable
porque es capaz de construir un campo comn de
poltica econmica y de trabajo interactivo con
la perspectiva del manejo ambiental y la gestin
del riesgo, necesarios para alcanzar estos objetivos. En
consecuencia, debera desarrollarse en todos los niveles
de decisin que actan en la construccin de las nuevas
regiones.
Todos los conceptos analizados, la evolucin del pensamiento sobre la regin, el territorio y su forma de organizarlo, han tenido fuertes repercusiones en las ideas de
ordenamiento puestas en prctica en Amrica Latina; la
diferencia est en que su importacin desde las fuentes
europeas y su eventual aplicacin sobre realidades territoriales latinoamericanas - tan diversas entre s y tan
diferentes a los pases europeos- ha provocado a veces
fracturas irreparables en los procesos de organizacin
territorial, o bien sencillamente no han tenido ningn
efecto en la prctica.
CAPTULO III
En nuestra sociedad, el RIESGO y su gestin se transforman en un campo mayor de la poltica y el arte

de gobernar. En el mundo moderno, las tcnicas son
cada vez ms complejas y nuestro medio ambiente
cada vez ms articial, lo que hace cada vez ms
vulnerable a la sociedad dejndola a merced de accidentes imprevisibles. En consecuencia, es la naturaleza misma de los riesgos que ha cambiado.
La ciencia regional se encuentra en el corazn de los
109
110
Lo que hay que retener es que en Amrica Latina, el Ordenamiento Territorial surge y se
plantea inicialmente como una estrategia
para lograr el desarrollo sostenible, basada en
la distribucin geogrca de la poblacin y sus actividades de acuerdo con la integridad y potencialidad
de los recursos naturales que conforman el entorno
fsico-bitico, todo ello en la bsqueda de mejores
condiciones de vida.
Entre los objetivos que se establecen como propios
del Ordenamiento Territorial - en el primer documento latinoamericano (Nuestra Propia Agenda sobre Desarrollo y Medio Ambiente)- se dene la necesidad de
proteger las zonas ocupadas contra las amenazas
naturales... junto a los objetivos ambientales y territoriales que son comunes en este tema.
CAPTULO III
Es decir, que junto con el Ordenamiento Territorial y desde su nacimiento en Amrica Latina,
se reconoce la necesidad de vincular OT-GR-GA
que aparecen como objetivos de una misma
disciplina.
Sin embargo en la prctica estos conocimientos y sus
maneras de desarrollarse, se disocian, se independizan
y crecen en lneas paralelas, como ya se ha descrito.
4.1.1 Concepto actual de territorio y sus

componentes.
La prctica del Ordenamiento Territorial se aclara a
partir que se despeja el concepto de TERRITORIO,
que est en la base de la reexin-accin. No es el
objetivo formular una teora sobre este concepto -de
profundas races geogrcas y de uso indiscriminado en
el lxico de hoy especialmente entre los profesionalessino solamente alguna aproximacin a sus principales
componentes y relaciones.
Este trmino se debe analizar desde un enfoque complejo y multidisciplinario, que es necesario para poder comprender en una segunda etapa la dinmica
que deberan adoptar las polticas para poder ordenar
el territorio, con una visin de sustentabilidad y reduccin del riesgo. En la medida que entendamos mejor
qu es el territorio, estaremos en mejores condiciones

de orientar su organizacin.
Este concepto ha sido indistintamente calicado como
espacio, sobre l que se han construido diferentes
deniciones: escenario fsico donde el hombre se inserta, medio natural que suministra recursos para la vida
humana, rea singular e irrepetible modelada histricamente, imagen mental, ambiente de confrontacin y
conictos sociales, conjunto de procesos productivos
que arman un entorno favorable, entre muchas otras,
son las diferentes acepciones que se pueden registrar
en la bibliografa. Cada una de estas perspectivas de interpretacin ha generado un paradigma de investigacin; pero no ha podido generar un conjunto diferenciado de tipos de polticas de intervencin para mejorar
su organizacin. Por qu? Porque el TERRITORIO es
todo eso y algo ms; no es un elemento esttico sino
que adems:
- contiene una fuerte componente poltica o jurisdiccional que lo vincula con las escalas donde se
ejerce el poder (nacional, regional, local...),
- una fuerza cultural que le da cohesin,
- est inserto en una dimensin dinmica caracterizada por procesos y
- en un contexto cambiante en el tiempo.
Podramos decir que Territorio es el resultado de
la interaccin de un conjunto de dimensiones heterogneas pero indisolubles (sociales, econmicas, ambientales, polticas, institucionales) que son capaces de
aglutinar la diversidad y organizar la vida de las diferentes comunidades en entornos geogrcos compartidos,
a travs del tiempo, segn ideologas predominantes.
El Territorio tiene una estructura compuesta por elementos complejos, tiene una dinmica propia y est ordenado
sobre la base de procesos; est siempre organizado de
alguna manera: coherente o desequilibrada, voluntaria o espontneamente, como expresin de una idea generadora o
un proyecto poltico o como fruto de un proceso cultural,
social o histrico. El Territorio es conicto, es friccin de intereses, es despilfarro, es vulnerabilidad, es riesgo; es en sn-
111
CAPTULO III
tesis INCERTIDUMBRE. El Territorio, en consecuencia,

es ms o menos construible, ms o menos destruible,
ms o menos transformable. Para intervenir sobre l es
necesario estar atentos y no perder de vista las interacciones, cuya combinacin es interminable:
- las polticas de desarrollo comprometen de manera amplia a organizaciones privadas, a la sociedad

civil y a la gestin pblica, as como tambin a la
eciencia y adecuacin de la normativa y al estilo
de desarrollo adoptado...
- el desarrollo econmico est inserto en la organizacin social...
- la creacin, acumulacin y distribucin de la riqueza involucra el tipo manejo de los recursos, la capacidad social para valorizar el trabajo, los objetivos
de desarrollo del Estado y la Sociedad, el conjunto
de relaciones intra o internacionales...
- abordar las inequidades estructurales requiere no

solo cambios econmicos sino tambin transformaciones sociales...
112
- el riesgo surge de procesos territoriales defectuosos, conductas desordenadas, recursos naturales no controlados, dcits de inversin, gestiones
dbiles, irresponsabilidad social, falta de informacin, de normas oportunas y adecuadas...
Pero el TERRITORIO es tambin -en cada etapa de su
desarrollo- fuente de OPORTUNIDADES (sociales, econmicas, ambientales, polticas, institucionales,
culturales, cientcas, etc), de CONFRONTACIN
(ideolgica, cientca, de poder) y al estar compuesto
por elementos dinmicos en s mismos y ordenado en
PROCESOS (secuencias, organizacin, interacciones) es posible generar o construir a partir de ellos
circuitos nuevos y -con ideas innovadoras- imaginar
escenarios de organizacin diferentes e intervenir en
su desarrollo y evolucin.
CAPTULO III
Es posible, en consecuencia, actuar para mejorar y

reducir sus niveles de incertidumbre, que se traducen en costos de funcionamiento: costos econmicos, sociales, ambientales, polticos y otros.
4.1.2 Concepto actual de competitividad

territorial
La globalizacin y los procesos de integracin aaden a
este conjunto llamado Territorio una ideologa que es
fruto de la evolucin econmica y social acuada a nes
del siglo XX. Otorga al territorio una direccionalidad
denida hacia la COMPETITIVIDAD.
En realidad este concepto ha estado siempre presente en
el campo del desarrollo econmico. La apertura hacia
el concepto de Territorio se produce por la constatacin permanente de los desequilibrios ambientales y
sociales provocados por la actividad econmica, que solo
tuvo en cuenta la eciencia de las inversiones y el resultado de los balances nancieros por sobre el concepto
35
de bienestar de la comunidad. Se han generado as en

Amrica Latina escenarios de pobreza, de marginacin,
de injusticia social, de baja calidad de vida, de prdida
irreparable de recursos naturales estratgicos, de vulnerabilidad y riesgo, de ineciencia productiva y desorientacin institucional.
Competitividad es un concepto comparativo, fundamentado en la capacidad dinmica que tiene una actividad econmica, localizada espacialmente, para mantener,
ampliar y mejorar de manera continua y sostenida su participacin en el mercado- tanto domestico como extranjero- a travs de la produccin, distribucin y venta de
bienes y servicios en el tiempo, lugar y forma solicitados,
buscando como n ltimo el benecio de la sociedad.
Pero el concepto de COMPETITIVIDAD TERRITORIAL35 seala que tal capacidad depende de una serie de
elementos a nivel macro, meso y micro, tanto econmicos
como no econmicos. A nivel macro, intervienen aspectos referidos a cada pas y a sus relaciones con el resto
del mundo; a nivel meso, se destacan factores espaciales:
distancia, infraestructura de apoyo a la produccin, base
de recursos naturales, organizacin e infraestructura
social. A nivel micro, se sealan los factores vinculados
con la organizacin empresarial (calidad, precio, etc.) as
como factores espaciales que condicionan directamente
a las empresas.
En el contexto del Territorio, la Competitividad deja de
ser un concepto esttico y lineal, centrado en aspectos
meramente econmicos: incorpora factores como cultura, sostenibilidad ambiental, estructura poltica e institucional, calidad del recurso humano y ubicacin espacial.
En cada uno de estos factores existe vulnerabilidad y
riesgo potencial tanto en la modalidad operativa como
en el juego de las interacciones - equilibradas o no- entre
el ambiente natural, social, econmico, legal y administrativo, en cada caso. En este sentido, se puede decir
tambin que la Competitividad mal manejada genera vulnerabilidad y riesgo.
IICA: Competitividad de la agricultura: cadenas agroalimentarias y el impacto del factor localizacion espacial. Capitulo I: Seplveda,
Sergio.Competitividad. San Jos de Costa Rica, 1999.

La Competitividad Territorial tiene en cuenta:
- la focalizacin de las estrategias de desarrollo en la
unidad de funcionamiento TERRITORIO, o en las
unidades menores que la componen, posibles de
analizar con informacin disponible;
- el carcter polifactico de los territorios;
113
humanos, los recursos naturales, la disponibilidad,

el costo del capital y la infraestructura,
c) las condiciones de la demanda interna,
d) los sectores de apoyo y otros relacionados, y
e) la organizacin del mercado y la rivalidad.
- la necesidad de formular polticas con objetivos

mltiples y tratamientos integrales;
El enfoque LEADER relaciona el concepto de competitividad con el de Capital Territorial37:
- la necesidad de superar el marco institucional tradicional y las inversiones sesgadas por intereses
econmicos exclusivos, y
El capital territorial representa el conjunto de los elementos que se encuentran a disposicin del territorio, tanto los
de carcter material como los de carcter inmaterial [...] El
capital territorial nos remite a los elementos constitutivos de
la riqueza de un territorio (actividades, paisajes, patrimonio,
conocimientos tcnicos, etc.), desde la perspectiva no de un
inventario contable, sino de una bsqueda de especicidades
susceptibles de ponerse de relieve. (LEADER, 1999). En esta
aproximacin entran en juego ocho factores (o grupos de factores) clave:
- el establecimiento de mecanismos institucionales

que promuevan el sistema socio-productivo participativo.
Recursos fsicos: recursos naturales (relieve, suelo, subsuelo, vegetacin, fauna, recursos hdricos, atmsfera,
etc.), equipamiento, infraestructura, patrimonio histrico y patrimonio arquitectnico.
Cultura e identidad: valores compartidos por los agentes del territorio, intereses, formas de pensar y apropiarse del entorno, etc.
Los factores territoriales que afectan la competitividad son factores no econmicos directamente relacionados con
Recursos humanos: hombres y mujeres que viven en el

territorio, migraciones, caractersticas demogrcas de
la poblacin, estructuracin social.
el territorio y que no tienen relacin con las polticas de

precios; ellos son:
Conocimientos, tcnicas y competencias: cada espacio

territorial tiene sus propias caractersticas tecnolgicas
y su propia capacidad de I y D.
a) el entorno,
b) la disponibilidad y la calidad de los factores, entre
los cuales se incluyen la tecnologa, los recursos
36
37
Gobernabilidad y recursos nancieros: instituciones locales, reglas polticas, normas de comportamiento colectivo y, en general, gobernacin del territorio.
Cordero-Salas P, Cavara H, Echeverri R, Seplveda S. Territorios rurales, competitividad y desarrollo. IICA, San Jos CR. 2003, Pag. 12.
LEADER II. 1999. La competitividad territorial: construir una estrategia de desarrollo territorial con base en la experiencia de LEADER. Disponible
http://europa.eu.int
CAPTULO III
Un territorio es competitivo si es capaz de afrontar la

competencia del mercado, y si, al mismo tiempo, puede
garantizar la viabilidad medioambiental, econmica, social y cultural del entorno. La competitividad territorial
supone la toma en cuenta de los recursos del territorio
en la bsqueda de la coherencia global, la incorporacin de los agentes e instituciones, la integracin de
los sectores de actividad a una lgica de innovacin,
la cooperacin de los otros territorios y la articulacin
con las polticas regionales, nacionales y con el contexto
global36 .
114
Actividades y empresas: concentracin geogrca y estructuracin de las empresas y de los sectores productivos de la economa.
Mercados y relaciones externas: integracin de los mercados, redes de intercambio, procesos de comercializacin, etc.
Imagen / percepcin: imagen y concepto que se tiene
del territorio, tanto interna como externamente.
Cada uno de estos factores se mide, se compara y se
evala con respecto a las condiciones imperantes en la
regin, y se analizan aspectos como:
a) fortalezas con respecto a otros territorios que se
pueden clasicar como competidores potenciales;
b) oportunidades econmicas, sociales, ambientales y
polticas;
c) limitantes, debilidades y problemas que enfrentan
los agentes econmicos del territorio;
CAPTULO III
d) amenzas de diferentes agentes o territorios externos

El RIESGO Y LA VULNERABILIDAD estn latentes en los diferentes componentes del Capital Territorial, y en su manera de funcionar; de modo que igual
que cualquier otro componente, se pueden medir,
comparar, evaluar y reformular en su gestin.
Solo es necesario hacerlos explcitos en el anlisis y
diagnstico territorial para luego recogerlos en las polticas de ordenamiento del territorio.
Se deben identicar con claridad porque son componentes propios del sistema territorial y estn imbricados en cada proceso; actan incluso como factores desencadenantes de la Competitividad -que
constituye la ideologa del modelo de globalizacin
imperante hoy en Amrica Latina- porque el clculo
del riesgo y la reduccin de la vulnerabilidad permiten
intervenir para reducir costos adicionales no deseados
y mejorar la competitividad.
e) amenazas de diferentes agentes o territorios externos.
4.1.3 La capacidad de innovacin de un

territorio
La insercin de la medicin de la vulnerabilidad y el
riesgo a desastre est ntimamente vinculada tambin
con la capacidad de innovacin del territorio y con la
poltica regional que se ponga en marcha para atraer
tecnologa.
Habitualmente la innovacin se ve desde la perspectiva de la introduccin de nuevas tecnologas a nivel de
procesos productivos dentro y fuera de las empresas. La
creacin de un entorno favorable a la innovacin tecnolgica apunta a mejorar las condiciones de competitividad del territorio y tambin se expresa y adopta formas
especcas desde el punto de vista fsico-espacial. Se pueden identicar:
- complejos industriales de innovacin tecnolgica, generalmente asociados a aglomeraciones
urbanas con importantes centros de investigacin
cientca y tecnolgica que producen nuevos conocimientos y procesos;
- ciudades cientcas y polos tecnolgicos regionales donde se concentran esos recursos, fenmenos que se observan especialmente en el territorio de los pases ms avanzados (Japn, Francia,
Espaa, USA, entre otros) que son los productores
y creadores de tecnologa. Amrica Latina depende
en un alto porcentaje de la produccin tecnolgica
de esos pases... No es sta la medida de la innovacin en territorios latinoamericanos.
La capacidad de innovacin de los territorios de
Amrica Latina est vinculada a la posibilidad de
generar una organizacin territorial favorable para atraer a la innovacin tecnolgica.
La creacin de esos entornos requiere de polticas
macroeconmicas que sean capaces de reproducir
las condiciones propias de los medios innovadores
avanzados, en regiones emergentes o tradicionales
con menor tradicin cientca y tecnolgica:

Se consideran como requisitos previos para la creacin de este entorno creativo e innovador unas adecuadas condiciones de competencia, una estructura empresarial inestable que promueva los cambios y unas
condiciones de sinergia entre los diferentes factores,
entendidas como una intensa interrelacin entre ellos,
de manera que el efecto combinado de todos ellos sea
superior a la suma de los efectos de cada uno, considerados individualmente.38
En ese contexto, la capacidad de innovacin combinada
con la poltica regional, tiende a crear nuevas polarizaciones y en ellas concentracin de vulnerabilidad
Es importante revisar algunos ejemplos poco felices

y no reproducirlos, como puede ser la del Acelerador
Atmico instalado por CONEA (Comisin Nacional
de Emerga Atmica Argentina) en la zona perifrica del
Gran Buenos Aires (Argentina), que no ha podido ser
puesto a su mximo nivel de rendimiento por presuncin
de problemas de seguridad para la poblacin cercana. La
falta de previsin sobre las condiciones de localizacin,
38
39
y en algunos casos, riesgo tecnolgico. Incluso se

prev que estos elementos pueden servir de base - a travs del Ordenamiento Territorial - como una estrategia
para crear nuevas localizaciones basadas en actividades
de alto valor agregado, que amplen las fronteras regionales y la atraccin de inversiones productivas.
Hay una relacin recproca entre las tecnologas del
momento, que modulan la importancia relativa de los
factores de localizacin, y las estrategias empresariales,
cuyas traducciones espaciales modican los territorios
e inducen a polticas pblicas de ordenamiento territorial39
en este caso, estn frenando el desarrollo tecnolgico del

emprendimiento y generando vulnerabilidad y alto riesgo
en un entorno densamente poblado.
4.1.4 Componente ideolgica en el

Ordenamiento Territorial: problemas
y procesos territoriales
El rpido repaso de los paradigmas que han acompaado
al desarrollo de la teora del territorio ( ver 4.1), revela
que la catalogacin de determinadas situaciones territoriales como problemas territoriales, ha variado
con el tiempo. Cuestiones que tiempo atrs no merecan
demasiada atencin de pronto pasan a ocupar lugares
Rom Pujadas , Jaume Font. Ordenacin y planicacin territorial . Editorial Sntesis. Madrid 1998, pag.111.
Sallez A. Les nouveaux territoires de lentreprise. En P.H.Derycke. Espace et dynamiques territoriales. Ed.Econmica. Pars. 1992.
CAPTULO III
Aqu los factores ambientales y los de riesgo pueden resultar desdibujados frente a la importancia del desarrollo
tecnolgico. No obstante ello, es indispensable ponerlos
en juego para garantizar la eciencia y la sustentabilidad
de estos emprendimientos, as como su insercin positiva en el contexto de los territorios.
115
116
centrales en la preocupacin territorial: por ejemplo el

atraso, la pobreza, la desocupacin, la marginacin, el deterioro ambiental y la creciente vulnerabilidad, son centrales en el desarrollo territorial actual de Amrica Latina, orientando las polticas territoriales vinculadas con el
tema de la equidad, la sustentabilidad y la reduccin de la
vulnerabilidad y el riesgo. Si revisamos, estos temas han
aparecido en la agenda de los pases despus de la dcada
del 80, cuando la sociedad ha reconocido, ha valorado,
por su peso especco y su efecto multiplicador, la incidencia de estos temas en el desarrollo general.
En la actualidad, la recuperacin de los valores, el fortalecimiento de las identidades territoriales y culturales,

crean un caldo de cultivo propicio que permite a las regiones emergentes ocupar sus lugares naturales, an en
el contexto de la globalizacin.
Quines son responsables de estos juicios de valor? En
el territorio hay muchas fuentes de decisiones; estn vinculadas especialmente con los sectores polticos, los
sectores tcnicos que participan en la construccin
territorial, los agentes econmicos y la ciudadana
en general. Cada uno de ellos revisa, rescata, propone
valores que los mueven a tomar decisiones de diferente
magnitud, escala e impacto. Cmo denir entonces cules son los verdaderos problemas territoriales?
CAPTULO III
En este sentido es necesario poner de relieve que ordenar el territorio implica realizar continuamente juicios
de valor40 que orientan la accin hacia determinadas deniciones, estrategias y polticas. La eleccin de las alternativas y el conjunto de decisiones que se toman quedan
completamente en el mbito de la valoracin individual
y social de las motivaciones de cambio, de conservacin

o de desarrollo.
Se debe reconocer que detrs de cada problema

existe un conjunto de procesos que proviene de interacciones mltiples simples a veces, complejas otras
entre los componentes del sistema territorial: componente ambiental, social, econmico, legal e institucional,
que en su combinacin no han logrado una forma de
funcionar ms o menos eciente.
Es indispensable en cada caso identicar con la mayor
claridad posible ese conjunto de interacciones para
40
Rom Pujadas, Jaume Font, Op.cit. pag 25
poder deslindar cul es el origen del desequilibrio,

de la inequidad, deterioro, riesgo o ineciencia que
se ha detectado. Las caractersticas propias de cada
situacin origen: naturaleza, antigedad, estructura
funcional, efecto multiplicador, personas involucradas,
etc., permite identicar la importancia de los problemas detectados, jerarquizarlos y generar propuestas
de intervencin ecientes. En realidad con el Ordenamiento Territorial se deben corregir procesos ms
que problemas (que son el resultado de los procesos)
117
para poder mejorar o modicar el funcionamiento

del sistema territorial.
rrollo adoptado (participativo, democrtico, tecnocrtico,

demaggico, etc.)- del contexto cultural de fondo.
El Ordenamiento Territorial tiene una vertiente terica

importante que le permite analizar - a travs de un conjunto de disciplinas cientcas mltiples elementos con
incidencia territorial, profundizar en sus modos de actuar
y comprender los procesos que estn en la base de su
organizacin.
Esta constatacin hace que el Ordenamiento Territorial

en Amrica Latina, intente actualmente explorar nuevas
maneras de construir los anlisis territoriales, partiendo
de los valores que estn insertos en los territorios
a ordenar. Esto lleva a plantear actitudes innovadoras
con respecto a las tcnicas analticas y a la conceptualizacin de los problemas. La idea es construir las propuestas
a partir de los valores que ponen en juego los diferentes tipos de tomadores de decisin, para poder luego
combinarlos en las polticas y acciones, para que esos
valores estn integrados y puedan ser reconocidos.
Es posible luego seleccionar con una buena aproximacin

tcnica profesional, las mejores opciones, alternativas y
posibilidades de corregir, mejorar o superar una determinada situacin territorial. El proceso de eleccin requerir la combinacin de criterios cientco-tcnicos de
orden diverso: ambientales, econmicos, constructivos,
ecolgicos, sociales, etc. La ponderacin de esos criterios
permitir escoger la mejor alternativa. El anlisis costobenecio, la evaluacin del impacto ambiental, las cuentas
patrimoniales, la evaluacin social, permitirn desarrollar
y proponer un no proceso de eleccin cientcamente
fundada, a los que tienen que tomar las decisiones.
41
Este tipo de estrategia result muy eciente, ya que la

comunidad vea reejados sus intereses en forma clara
en la concepcin de las propuestas de planes y proyectos
territoriales.
Municipalidad de Lujn de Cuyo-CETEM/UNC. Plan estratgico de accin para la gestin y el desarrollo sostenible. Lujan de Cuyo, Mendoza,
Argentina, 2004. PROA I
CAPTULO III
Pero es cada vez ms evidente que la direccionalidad del

proceso, es decir, la eleccin de las alternativas denitivas pasa por la VALORACIN SOCIO-GUBERNAMENTAL de las propuestas. En ella se combinan juicios
de valor ambientales, sociales, econmicos, polticos, profesionales, corporativos, etc. cuya jerarqua e importancia
para tomar las decisiones, dependen del estilo de desa-
Se pueden brindar algunos ejemplos puntuales, como el

del Plan Estratgico de Accin para la Gestin Integrada
y el Desarrollo Sostenible de Lujn de Cuyo (Mendoza- Argentina)41 , donde se construyeron los planes de
ordenamiento territorial a partir de encuestas sobre
los valores que las personas queran rescatar, restablecer o simplemente encontrar, en los sectores del territorio departamental que - en el caso que se ofrece como
ejemplo- frecuentaban los nes de semana y durante los
perodos de vacaciones con el objetivo de descansar.
118
El reconocimiento de la ideologa residente en cada

proceso territorial, permitir avanzar en Amrica Latina hacia conceptos ms integradores y ecientes para
optimizar y para refuncionalizar los territorios en proceso de cambio, especialmente en el tema de cmo
insertar la vulnerabilidad y el riesgo en los proyectos
de ordenamiento territorial.
El tema ambiental se insert con fuerza en Amrica Latina en el momento en que la comunidad tom conciencia
de su fragilidad. La vulnerabilidad y el riesgo deben
lograr reconocimiento como valor social y garanta de subsistencia.
Solo as, transformando el conocimiento de la vulnerabilidad y el riesgo en un valor estratgico para el desarrollo de la sociedad, es posible esperar que en la
seleccin nal de las propuestas de ordenamiento territorial, se prioricen y seleccionen alternativas que tengan
como base la reduccin de la vulnerabilidad y el riesgo,
comprendidos stos no slo como costos econmicos
que pueden salvarse con la contratacin de un seguro o
con otras estrategias, sino como valores de garanta
para la sustentabilidad ambiental y la equidad social.
4.1.5 Carcter interdisciplinario del

Ordenamiento Territorial.
La complejidad del Territorio como entidad, permite
comprender por qu diversos autores reconocen el carcter interdisciplinario del Ordenamiento del Territorio.
Existe un debate importante dentro del tema, ya que algunos coinciden en considerar que se trata de un enfoque interdisciplinario y otros transdisciplinario. Lo
cierto es que en la prctica, el Ordenamiento Territorial
se nutre de un conjunto de disciplinas que aportan los
conocimientos bsicos para la interpretacin del funcionamiento del territorio.
El O.T forma parte de un rea gris de convergencia

disciplinaria, donde existe un cuerpo cientco formado
por el aporte cooperativo de diferentes disciplinas que
producen conocimientos a travs de su aparato cientco propio.
El O.T. no evala los mtodos y caminos que cada

una de ellas toma para producir el conocimiento, ya
que estn formalmente aceptadas en el campo de las
Ciencias como tales por su mtodo y su objeto de
estudio. Lo que hace el ordenador territorial es to-
CAPTULO III
En consecuencia, es indispensable que a travs de la

educacin, la informacin y la comunicacin,
las comunidades, los sectores tcnicos y profesionales, los empresarios, especialmente los polticos
y los administradores, logren tener una conciencia
plena de las SITUACIONES DE VULNERABILIDAD Y RIESGO QUE ENVUELVEN Y SE
RELACIONAN CON SUS PROCESOS DE
DESARROLLO.
119
procesos territoriales. Cada disciplina le permite

consolidar y respaldar sus intervenciones y definir
con claridad y precisin los caminos para corregir
o mejorar procesos defectuosos o introducir nuevas
dinmicas territoriales. Por ejemplo:
La complejidad e interdependencia de los tpicos

que convergen en la llamada Gestin del Riesgo, exige
de un abordaje igualmente complejo. Basta con citar
aquellos tpicos ms relevantes: desarrollo, desarrollo
econmico, cultura, pobreza, vulnerabilidad, ambiente,
riesgos, resiliencia, urbanizacin, marginacin, usos del
suelo, poltica, gobernabilidad, democracia, entre muchos otros. An cuando ser innegable el liderazgo en
el tema de Gestin del Riesgo se mantendrn disciplinas como las ingenieras, geografa, economa y salud
pblica; se mantendrn invariables la contribucin de
las ciencias como la vulcanologa, geologa, meteorologa e hidrologa. Otras como la sociologa, antropologa,
las ciencias de la salud y las ciencias polticas, entre
muchas otras, tendrn un potencial enorme en este
enfoque interdisciplinario42
En este mbito, se debe reconocer la superposicin

positiva entre O.T y Gestin del Riesgo, que necesitan el auxilio de las mismas ciencias para la interpretacin y construccin de sus escenarios; contienen
componentes y formas de trabajo semejantes, aunque
con metas diferenciadas, ya que rigurosamente se puede
armar que la Gestin del Riesgo es el componente del
sistema social constituido por un proceso eciente de planicacin, organizacin, direccin y control dirigido al anlisis y
la reduccin de riesgos, el manejo de eventos adversos y la recuperacin ante los ya ocurridos. 43 Sera conveniente ampliar este concepto y reconocer que la Vulnerabilidad
y el Riesgo forman parte del sistema territorio en
todos sus componentes: ambiental, social, econmico,
legal e institucional, como se ha armado en los puntos
anteriores.
42
43
Sarmiento Juan Pablo. El desafo de la Gestin de Riesgos como estrategia de intervencin multisectorial y participativa al servicio de desarrollo.
Taller de Discusin sobre Gestin Ambiental, Ordenamiento Territorial y Reduccin de Riesgos, Buenos Aires, Noviembre 2005 Pag 9.
Sarmiento J.P. Op.cit, Pg. 3
CAPTULO III
mar de cada disciplina los conocimientos que necesita como datos terminados; su trabajo consiste en
la combinacin de estos datos para reconstruir el
funcionamiento del territorio, comprenderlo y modelizarlo con el objetivo final de intervenir en los
120
CAPTULO III
4.2 La Poltica de Ordenamiento

Territorial: desafos para ordenar y
gobernar territorios de alto riesgo.
Denir la Poltica Territorial no es tarea sencilla como se
puede inferir a esta altura del anlisis.44 Podemos encontrar numerosas interpretaciones en abundante bibliografa, que no logran sin embargo, despejar el problema.
Desde un concepto generalizado en Amrica Latina de
espacio soporte de la actividad humana, hasta la concepcin compleja e integrada que se ha analizado en este
documento, se puede asegurar que la POLTICA TERRITORIAL es algo ms genrico que acciones aisladas y
ms especco que objetivos globales.
LA POLTICA TERRITORIAL es una discusin permanente entre nes y medios que conduce a la cuestin global de evaluar y decidir el modelo de gobierno a
adoptar, la comunidad territorial comprometida, el tipo
de estructuras jurdicas e institucionales en juego, el proyecto social planteado y la direccin de desarrollo territorial que se desea seguir.
En el campo operativo y de gestin, la Poltica Territorial es el conjunto de estrategias que pone en prctica
una comunidad jurdicamente organizada, para lograr su
44
desarrollo en un contexto de competitividad, equidad y

sustentabilidad. El O.T. la G..A. y la G.R. son instrumentos hbiles de la Poltica Territorial, es decir,
son herramientas idneas para transformar el funcionamiento del territorio.
El proceso se inicia en cualquier parte del sistema, ya que
la identicacin de los problemas y las necesidades territoriales pueden ser detectadas indistintamente por los
miembros del gobierno, por la comunidad o por el mismo
territorio que ofrece una resistencia (prdidas de suelos,
contaminacin de aguas, etc), una amenaza (episodios ssmicos, climticos, debilidad en los controles tecnolgicos,
falta de organizacin, inadecuacin de la normativa, etc) o
situacin de crisis (terrorismo, inseguridad, drogadiccin,
enfermedades emergentes, desempleo, bajos salarios, marginalidad, etc). O bien, porque se identica y se difunde
una imagen o escenario de cambio deseado para optimizar la situacin territorial existente: estmulos a participar
en ujos comerciales innovadores, actividades econmicas
nuevas, procesos de integracin, etc. Lo importante es que
esta demanda se recicle al sistema y comience a generar respuestas adecuadas, capaces de desestructurar el escenario existente y conducirlo hacia otro estadio
o situacin territorial previsible y gobernable que lo
supere y se adapte mejor a las nuevas demandas.
Se incluye el ANEXO 1 donde se detallan los cambios que ha sufrido la Poltica econmica, la poltica tecnolgica, la poltica social y ambiental y
su relacin con el Ordenamiento Territorial para ampliar este concepto.

La responsabilidad de la Poltica Territorial debe ser
compartida por el Estado y la Comunidad, en cuanto pueden acercar las herramientas con las que cuentan (planes,
programas, inversiones, concertaciones, negociaciones, recursos humanos, conocimientos, tecnologa, innovaciones,
etc) a un proceso de decisin racionalizado y ordenado,
donde participan administradores, profesionales, cientcos y ciudadanos, para orientar el sistema a travs de vas
creativas y ecientes para viabilizar las acciones.
Llevar este concepto a la realidad, cuando sta presenta
condiciones de alta vulnerabilidad social, ambiental,
econmica, legal o institucional, exige de un esfuerzo
especial de concertacin entre la comunidad y el
gobierno, quienes debern lograr:
121
- una conciencia plena de sus limitaciones y de

sus capacidades territoriales: el diagnstico
territorial deber ser rico, ajustado, oportuno y
realista y debe integrar las variables ambientales
y de riesgo;
- una idea clara de los escenarios deseados: la
evaluacin de tendencias territoriales ventajas
y oportunidades, facilitarn la seleccin de los
mismos;
- un consenso sobre qu hacer, cmo hacerlo, dnde localizar las intervenciones, quines
son los responsables y cundo es necesario intervenir.
CAPTULO III
Fuente: elaboracin propia
122
La Poltica Territorial, expresada en la prctica a travs de las POLTICAS DE O.T. se transformar en acciones, planes
y proyectos que tendrn identidad para seleccionar las estrategias, claridad para denir las acciones estructuradoras
de cambio y traducir los intereses pblicos y privados en juego, eciencia para generar estructuras no burocrticas,
giles, sencillas y abiertas que faciliten la participacin, prevean la transformacin y den competitividad y oportunidad de
xito al proceso.(Ver Anexo 1). En ese contexto es previsible que el O.T. aproveche las ventajas del sistema democrtico
y participativo para sostener, orientar, gestionar y controlar el desarrollo propiciado
Las POLTICAS DE ORDENAMIENTO TERRITORIAL tienen una larga trayectoria y han sido sometidas a
transformaciones sin precedente en Amrica Latina; sin embargo hoy estn en plena discusin porque la Regin est en
proceso de desarrollo y necesita resolver sus problemas territoriales.
El desafo de los cambios climticos que agudizarn los procesos crticos, la produccin de desastres naturales cada vez
ms frecuentes y riesgosos, sumada a procesos territoriales defectuosos -des-criptos en otros puntos de este documento- que tornan cada vez ms vulnerable a la poblacin, son desafos que debe recoger el Ordenamiento Territorial,
para generar una poltica territorial creativa, innovadora y coherente con posibilidades de desarrollo sustentable para
la Regin.
El desarrollo sostenible del Territorio depende de poder generar, a travs de la Poltica de Ordenamiento Territorial, un
proceso abierto a la aceleracin de los cambios- por lo tanto incierto en su evolucin- pero plenamente conciente y
dueo de sus procesos crticos, para poder gestionar y articular las diversidades culturales y ambientales.
CAPTULO III
El Ordenamiento del Territorio es ms un camino que una llegada; en consecuencia, debe ofrecer una va
abierta, exible y dinmica para la intervencin pblica y privada. Se trata de organizar, orientar y controlar los cambios
y los conictos hacia un destino cierto, pero con un rumbo abierto.
Constituye en s mismo un proceso cclico y retroalimentado, donde los componentes ambientales, sociales, econmicos, legales e institucionales tienen responsabilidades compartidas. El O.T. hoy debe conciliar el largo plazo con el corto
plazo, los escenarios futuros y posibles con las crisis y las amenazas, y las polticas pblicas que se diseen deben estar
fundadas en un proyecto de pas o de regin integrado al mundo global y a sus principales desafos, entre los cuales el
incremento de la vulnerabilidad frente a los desastres est totalmente comprobado.
4.3 Objetivos y metas del

ORDENAMIENTO TERRITORIAL
Desde el inicio del O.T. en Amrica Latina, Azpura reconoca que la ordenacin del territorio tiene objetivos claramente denidos y esenciales: la ordenacin de las actividades econmicas, la ordenacin de las actividades
sociales y la ordenacin fsica. En este sentido, ms que
una poltica, es el cuadro general que enmarca y da coherencia a una vasta serie de polticas especcas45
45
En el primer caso, el O.T planteaba propiciar la prosperidad y el crecimiento econmico del territorio, distribuyendo las actividades econmicas en forma
armnica, buscando facilitar as una economa eciente
y autosostenida, que garantizara el consumo a toda la
sociedad y un mejor uso de los recursos disponibles, sin
daar el ambiente fsico en forma irreversible, ni imponer
un riesgo mayor a las generaciones futuras. En el fondo,
subyace el concepto de espacio soporte que, como ya
se ha sealado, ha variado sustancialmente.
Azpura Q y otros. Ciudades y regiones de Venezuela. En 25 de 35 Editorial Latina C.A. Caracas, 1975 (Publicado originalmente en el diario El
Nacional pp 274-5 Edicin 30 aniversario del 3 de agosto de 1973). Retomado en: Denicin y alcance de la ordenacin del territorio. Revista de
la SIAP,Vol XVI, nro. 62, ,1982, pag 171.

En el segundo caso, se buscaba la solidaridad del grupo social para que cada uno de los miembros pudiera
realizarse en su regin, como ser individual y social. Se
deba atender as a la creacin de oportunidades de desarrollo de las capacidades y necesidades humanas que
fueran accesibles a todo el conjunto . No se tenda a la
homogeneizacin de la sociedad sino a atender las diversidades de los sujetos sociales para que cada uno pudiera asumir las responsabilidades frente al desarrollo de
acuerdo a sus capacidades personales. Aqu se observa
nuevamente el concepto de espacio soporte que puede inducir comportamientos diferenciados a travs
de la infraestructura. Las personas son vistas como objetos de la accin pero no como actores sociales responsables de su territorio.
Si bien es cierto que estas herramientas subsisten

como elementos importantes en los objetivos del
O.T., es indispensable reconocer que el concepto de base
ha cambiado:
- el territorio (espacio) no es concebido como un
soporte sino como el resultado de la interaccin entre los componente sociales, econmicos,
ambientales, legales, institucionales, que lo conforman;
- las comunidades y las personas no son sujetos sino
agentes de su propio desarrollo en un fuerte
contexto de participacin social responsable, que
tiende a difundirse en Amrica Latina;
- la infraestructura es muy importante; pero por s
sola no garantiza el desarrollo de un territorio si
no est concebida como un sistema articulador

de la economa regional y como la complementacin entre redes y ujos; es decir, entre la conguracin fsica-ambiental, las actividades econmicas
y las relaciones sociales.
Hoy los objetivos deben estar vinculados al FUNCIONAMIENTO DEL TERRITORIO para poder alcanzar, en Amrica Latina:
1. la IDENTIDAD TERRITORIAL Y CULTURAL para contrarrestar el impacto de la globalizacin;
2. el PROGRESO ECONMICO segn las capacidades reales y los proyectos propios de cada
territorio, en un contexto de competitividad y una
economa globalizada;
3. la SUSTENTABILIDAD o disponibilidad actual
y futura de los recursos necesarios para el desarrollo;
4. la GARANTA DE SEGURIDAD TERRITORIAL, frente a los procesos de cambio naturales,
ambientales, sociales y econmicos que generan
riesgo y con ellos, vulnerabilidad creciente y costos
no deseados ;
5. la PARTICIPACIN SOCIAL RESPONSABLE en la gestin del territorio en todas sus escalas para garantizar la gobernabilidad del mismo;
6. el ACCESO A LOS BIENES Y SERVICIOS
esenciales, posibilitando el desarrollo personal y
colectivo y una mejor calidad de vida para la poblacin, en cada uno de los territorio ordenados.
Todos estos objetivos deben ser alcanzados en el contexto de un fuerte enfoque valorativo y el acercamiento
y convergencia entre las perspectivas pblicas y
privadas, es decir, entre las comunidades involucradas y
el rol activo del gobierno, en sus diferentes escalas.
Cada uno de esos objetivos se puede transformar en
polticas territoriales dinmicas y ser desarrollados en
el marco de planes de O.T. y sus proyectos vinculados.
CAPTULO III
En el tercer caso, se busca dotar de equipamientos

estructurantes para generar espacios adaptados a cada
una de las funciones: urbanas, productivas, de recreacin,
de servicios pblicos, religiosos, de recepcin, etc. Para
ello se utilizaba una fuerte poltica de dotacin de infraestructuras y servicios, capaces de dar forma a estos
recintos. En este campo, la planicacin imperante en ese
momento- con una fuerte componente fsica encontr
su lugar e invadi al resto de los objetivos, haciendo de la
infraestructura y los procesos de zonicacin, una herramienta casi nica para la organizacin de ciudades, zonas
rurales, industriales, etc.
123
124
Por ejemplo: desarrollar la identidad territorial y cultural

es un logro que se sustenta en el compromiso con el
territorio. Se logra a travs de polticas que estimulen
el desarrollo cultural y protejan el patrimonio territorial
en todas sus formas; esto permite recuperar los conocimientos, la tecnologa, los recursos patrimoniales y las
motivaciones como dinamizadores de las economas regionales y locales, en escenarios de cambio.
En esta perspectiva innovadora, los diferentes componentes del territorio estn vigentes en plenitud en cada uno de los objetivos. Por ejemplo, en el
caso que se desee lograr el progreso econmico de
un territorio, hoy es necesario no solo mejorar la calidad
de las redes de infraestructura (redes viales, ferroviarias,
hdricas, puertos, etc) y de info-estructura (comunicacio-
nes, informacin, redes informticas, etc), sino tambin

seleccionar mejor las capacidades tecnolgicas y las formas de educar a la poblacin, tener respeto por el uso
de los recursos naturales, coexistir fsicamente en forma
armnica con el resto de las actividades humanas y estar
integrado a los ujos de comercio en forma ordenada,
segura y garantizada en su funcionamiento, tanto desde
el punto de vista legal como institucional. La interrelacin
es tan dinmica y estrecha que no se puede escindir un
elemento de otro, ya que tienen una fuerte sinergia.
En el caso del Corredor Biocenico Central del
MERCOSUR, por ejemplo, esta simbiosis aparece rpidamente desde el momento que se le pregunta a los
usuarios del corredor sobre cules son los principales
problemas que tienen para comercializar:
TIPOS DE PROBLEMAS SEALADOS POR LOS USUARIOS DEL C.B.C. DEL MERCOSUR
CAPTULO III
TIPO DE PROBLEMAS
DETALLE
DE LOS PROBLEMAS
CARACTERSTICAS
1. BARRERAS ARANCELARIAS
Leyes no compatibilizadas
Polticas no compatibilizadas
Sin denir normas de arancel externo

comn
Tasas homogneas para cargas de diferente
origen y naturaleza
2. BARRERAS NO ARANCELARIAS
Seguridad y transitabilidad
Peligros naturales
Peligros tecnolgicos
Problemas de organizacin social
Piratas del asfalto
Falta de servicios para cargas
No hay reas de estacionamiento

No hay servicios integrados
Dicultades en las redes viales
Rutas estrechas
No hay caminos alternativos
Deciente organizacin
Dispares horarios de aduanas

Faltan instituciones nancieras
Exceso de controles
Superposicin de controles, etc
Fuente: Gray de Cerdn N. Reduccin de la vulnerabilidad en los corredores de transporte del MERCOSUR. CETEM- FFyL / UNCuyo- UDSMA
OEA. Mendoza, 1998.

Es la combinacin entre todos ellos lo que encarece el
transporte, crea dicultades para la circulacin y hace deciente el servicio del Corredor. Con resolver uno de ellos,
sola se alivia el problema; pero no se corrige, ni elimina.
4.3.1. Objetivos propuestos por la U.E.

Hoy es muy comn que en los proyectos de Ordenamiento Territorial de Amrica Latina, se planteen los mismos
objetivos que ha denido la Unin Europea en su Estrategia Territorial (ETE), formulada en mayo de 1999. Invita
a ello la sencillez con que est expresada la denicin de
O.T. y la claridad con se han redactado sus objetivos.
La ETE se ajusta al objetivo comunitario de procurar un
desarrollo equilibrado y sostenible, especialmente
mediante el refuerzo de la cohesin econmica y
social ; ese desarrollo sostenible
Es necesario observar que estos objetivos son para el

conjunto de la UE; pero cada uno de los pases dene
en este marco los objetivos de su poltica regional. De
modo que los objetivos de cohesin econmica y social,
conservacin de los recursos naturales y del patrimonio
cultural y el de competitividad ms equilibrada del territorio europeo, son de carcter poltico, a gran escala
y en un marco de planicacin que se desarrolla
de arriba hacia abajo. Esta posicin es posible en
la UE, teniendo en cuenta la trayectoria histrica de O.T.
que tiene el conjunto de los pases fundadores todos
ellos con una economa estabilizada y un nivel de vida
46
alto - y la imposicin de ciertas condiciones de organizacin bsica que deben cumplir en un determinado
tiempo, los pases que desean ingresar o formar parte de
la Unin (planicacin, reestructuracin institucional, ordenamiento territorial, desarrollo del aparato legal, etc).
Si se revisa en el item 2.1 de este documento, la tabla
Desafos actuales y problemas a resolver en el proceso de apertura e integracin de Amrica Latina
es posible comprender que ningn pas latinoamericano
ha logrado crear un modelo de funcionamiento lo sucientemente eciente, como para constituir un cono
signicativo que pueda ser tomado como referencia o
modelo para el desarrollo territorial de Amrica Latina.
Ninguno de los pases, incluso Chile, se puede considerar
desarrollado plenamente, ni con economas estabilizadas,
ni con altos estndares de vida....
En ese contexto, surgen preguntas para reexionar: es
posible en Amrica Latina jar objetivos de cohesin econmica y social en el mediano plazo, cuando las disparidades internas todava estn sin resolver?.. es posible pensar,
con los presupuestos disponibles, en una competitividad
equilibrada para el conjunto de los pases en un contexto
donde todava no se ha resuelto la pobreza y los niveles
mnimos de calidad de vida?.. es probable conservar en
el mediano plazo los recursos naturales en pases donde
todava no existen las normativas adecuadas para ello?...
Es posible proponer estos objetivos en pases donde no
hay tradicin de ordenamiento territorial ni de gestin del
riesgo, ni instituciones para albergarlas?..
Es probable que sin dejar de lado estas pautas macro
de la UE se deban denir para la regin latinoamericana,
con mayor modestia, metas ms cercanas y realizables:
qu es lo que queremos lograr con nuestros territorios en el mediano plazo, desde el punto de vista
natural, ambiental, social, econmico y organizativo, en un
contexto de sustentabilidad y seguridad territorial.
Por eso, en el punto anterior de este documento, se han
propuesto objetivos diferentes y especiales para la Regin. La realidad es que hay una brecha importante en-
Comit de Desarrollo Territorial. ETE : Estrategia Territorial Europea. Hacia un desarrollo equilibrado y sostenible del territorio de la UE. Potsdam,
Luxemburgo, 1999.
CAPTULO III
incluye no slo un desarrollo econmico respetuoso

con el medio ambiente y que conserve para las generaciones futuras los recursos actuales sino tambin un
desarrollo territorial equilibrado. Esto implica especialmente armonizar las exigencias sociales y econmicas
del desarrollo con las funciones ecolgicas y culturales
del territorio, y contribuir de esta forma a un desarrollo territorial sostenible y equilibrado a gran escala. As
la UE evolucionar paulatinamente desde una Unin
Econmica, hacia una Unin Ambiental y a una Unin
Social, respetando la diversidad regional 46.
125
126
tre el desarrollo, la estructura del territorio europeo y su

forma de administrarlo incluso en los pases que se han
incorporado recientemente- y las formas de gestin en
el territorio latinoamericano. Los objetivos son diferentes (aunque puedan expresarse con palabras similares),
las oportunidades pueden ser aprovechadas pero con caminos que se diversican, los procesos de desarrollo son
distintos y tambin el contexto cultural.
CAPTULO III
La propuesta es revisar los objetivos de los planes

de Ordenamiento Territorial vigentes y formular
los nuevos, adecundolos a la realidad latinoamericana.
Es necesario explicitarlos con gran claridad dejando de
lado las palabras ampulosas y copiadas y reexionar muy
cuidadosamente sobre las oportunidades y fortalezas que
nos ofrece el proceso de transformacin territorial del
continente en cada uno de los pases y regiones.
Al mismo tiempo, es indispensable tomar conciencia
y tener muy en claro las amenazas y vulnerabilidades ambientales, naturales, sociales, econmicas, legales e institucionales que existen o se
generan en el proceso, para garantizar una poltica de
O.T. eciente, sustentable y posible de llevar adelante
dentro del mediano plazo, con los presupuestos disponibles... endeudarse innecesariamente es tambin
generar vulnerabilidad y riesgo.
- la Ley responde a la pregunta qu es lo que se

debe hacer?;
- el Plan de O.T responde a las preguntas dnde?,
cmo? quines? cundo?, especialmente a nivel
de formulacin del proyecto.
- La Organizacin Jurdico-Administrativa recibe estas consignas y es la encargada de la gestin
del proceso, es decir, de la aplicacin y ejecucin de
las directivas del Plan de Ordenamiento Territorial
y del control normativo y ejecutivo.
La ideologa que impregna el proceso en cada caso, denir el estilo que se adopta en el desarrollo de cada uno
de ellos: imperativa (de arriba hacia abajo) participativa (de abajo hacia arriba) y una multiplicidad de
formas mixtas entre ambas. La irrupcin de la planicacin estratgica tiende a moderar la rigidez de estos
modelos, creando condiciones propicias para un O.T. ms
cercano a la realidad latinoamericana.
Lo cierto es que el desarrollo y aplicacin de cualquiera de estos instrumentos constituye una tarea compleja,
interdisciplinaria, multisectorial e interinstitucional, que
requiere una metodologa cuidadosa, que sea hilo conductor del trabajo que se va a desarrollar.
Los instrumentos que permiten desarrollar el proceso de

ordenamiento del territorio son variados; se ordenan en
tres grupos que estn indisolublemente unidos al proceso: el cuerpo normativo legal, los planes de ordenamiento territorial y la organizacin jurdico-administrativa.
Los procesos de O.T. que han avanzado ms como instrumentos completos en Amrica Latina son escasos y se
reducen a pocos ejemplos: Chile, Colombia y Venezuela,
que tienen una importante trayectoria en los temas de
regionalizacin, polticas territoriales y ordenamiento territorial. En ellos hay un aparato legal- institucional que
contiene los procesos de O.T independientemente de
su ecacia y eciencia los gua y les da organicidad y
permanencia en el tiempo.
Cada uno de ellos tiene una misin especial; si se observa el grco presentado en el punto 4.1, sobre las
caractersticas de la Poltica Territorial, se puede vericar que:
Los estilos de planicacin dominantes en ellos son de

arriba hacia abajo47 como consecuencia de la estructura jurdica centralizada (en el caso de Chile) y - como
consecuencia de las ideas de espacio soporte imperan-
4.4 Instrumentos del ORDENAMIENTO

TERRITORIAL
47
Se entiende por ello el proceso de planicacin en cascada que se origina en las ms altas esferas del gobierno y baja hacia las unidades de menor
jerarqua, , de manera que los documentos superiores constituyen elementos de referencia para los del mbito inferior, los cuales no son sino la
concrecin de aquellos a menor escala y detalle.

te en la poca- en la primera etapa de O.T. de Colombia
(regionalizacin, estructura urbano-regional del pas, etc).
Hoy la situacin del O.T. en Amrica Latina es variada y
ha cambiado.
En Colombia, se inician las transformaciones, cuando la
Gobernacin de Antioquia formula el primer plan de ordenamiento territorial departamental,
introduciendo el reconocimiento de los grupos humanos con su marco geogrco y de una mejor conexin
entre las polticas de desarrollo y el territorio, de modo
que este ltimo sea un elemento integrador y estructurante de los objetivos, las polticas y las acciones pblicas y privadas encaminadas a mejorar el bienestar
social. Todo ello, dentro del contexto de la planeacin
estratgica, prospectiva y participante48,
presentacin que coincide con la nueva Constitucin Poltica de 1991 que establece un nuevo orden territorial
para Colombia, basado en cinco componentes bsicos:
el ordenamiento poltico-administrativo, el ordenamiento del desarrollo municipal, el ordenamiento ambiental,
el desarrollo regional armnico y el ordenamiento del
desarrollo social urbano y rural.
En los pases de Amrica Central, Costa Rica, Guatemala,

Honduras, entre otros, se puede considerar que el sistema de apoyo para el desarrollo del O.T. est en proceso
de elaboracin. En el resto de Amrica del Sur, las posiciones son variadas y van desde un marco de planes nacionales validados por la organizacin administrativa en
ocinas especializadas y vinculadas especialmente a los
48
ministerios de medio ambiente nacionales (Bolivia, Uruguay) hasta una enorme dispersin en ocinas de escala
intermedia, atomizadas y sin fuerza para orientar estos
procesos y con marcos reguladores dispersos y poco
adecuados( Argentina, Brasil y otros).
En todos ellos hay logros y fracasos, reexiones y adecuaciones a las cambiantes realidades; pero el proceso de
cambio territorial que est sufriendo la Regin, invitan a
re-evaluar la eciencia de las herramientas que estn en
vigencia: el O.T. est en revisin no slo en Amrica Latina sino tambin en los pases europeos
que han recibido un aluvin de pases nuevos con
estructuras territoriales diferentes.
En general, si se revisan planes, leyes y procesos en Amrica Latina, se puede observar que a pesar que la relacin OT-GA-GR est formulada en los objetivos de
muchos de ellos, en la prctica subsiste el problema de
su instrumentacin:
- los temas ambientales en parte estn logrando ltrarse en los temas territoriales a nivel operativo,
- pero los temas de riesgo siguen ocupando un lugar
apartado en la mentalidad de los ordenadores territoriales.
El problema fundamental est en consecuencia en cmo
aplicar estos conocimientos en conjunto sobre un
mismo territorio. Es por ello que es necesario evaluar cul es la estructura de cada herramienta del O.T.
y sus posibilidades de funcionar en forma integrada con
las herramientas del control del riesgo y del desarrollo
ambiental.
4.4.1 El Plan de Ordenamiento Territorial:

instrumento de actuacin
La formulacin de los Planes de Ordenamiento Territorial en cualquiera de los niveles de actuacin, puede esquematizarse en tres fases:
Massiris Cabeza, A. Ordenamiento Territorial: experiencias internacionales y desarrollos conceptuales y legales realizados en Colombia. Cap..2 .
Biblioteca Virtual Luis A. Arango. Banco de la Repblica. Colombia,2007.
CAPTULO III
En Venezuela, pas federativo regulado por la Ley de O.T

de 1983, la presin regional plante la necesidad de contar con un marco de referencia nacional amplio que fuera
capaz de ordenar el trabajo de las regiones, que son las
que en la prctica organizan el territorio. Existe no obstante ello, un Plan Nacional de OT concebido para 15-20
aos y planes quinquenales de desarrollo, que sirven de
base para orientar las acciones regionales y locales.
127
128
- el anlisis-diagnstico de la situacin de partida

que presenta la regin o lugar donde se desea actuar;
- la formulacin del plan de O.T. que incluye la
denicin de objetivos y metas y las propuestas
para alcanzarlos, segn las motivaciones sociales y
los acuerdos a los que se haya llegado;
Habitualmente, est precedido por una etapa de

acuerdos previos: denicin del estilo de desarrollo que se desea adoptar, de los motivos que llevan a
la intervencin, la ideologa imperante, etc, y la eleccin de la modalidad de trabajo ( formacin del
equipo tcnico, tipos de talleres o formas de participacin cuando interviene comunidad en la elaboracin
del plan.)
CAPTULO III
- la gestin territorial, es decir, la puesta en marcha de la poltica territorial seleccionada.
4.4.1.1 Lgica subyacente en la

construccin del Plan de O.T.
Se habla de lgica de construccin del Plan en la conviccin que frente a cada proyecto de O.T. es necesario un proceso intensivo de reexin que puede generar diferentes tipos de caminos (metodologas) para
el desarrollo del plan. Se sealan aqu aquellas etapas
que obligatoriamente deben ser tenidas en cuenta
para lograr un plan de O.T. eciente, orientador y con
una perspectiva territorial moderna. Se identican tres
etapas:
- En la primera etapa, se trata de analizar y diagnosticar,

con sentido prospectivo, cul es el funcionamiento del
escenario sobre el cual se va a intervenir. En este sentido,
las herramientas del anlisis territorial cobran importancia;
pero sobre todo es necesario destacar que esta etapa se
desarrolla sobre la base del concepto de territorio que
se est manejando. Es evidente que para el caso de hoy, la
evaluacin de los escenarios en Amrica Latina debern
ser analizados desde la perspectiva de la moderna conceptuacin de Territorio, es decir, como resultado de la interaccin de componentes sociales, ambientales, naturales,
econmicos, legales y jurdicos - administrativos.

a) Para avanzar en el anlisis de las condiciones del territorio se puede guiar el proceso a partir de preguntas49
- Cmo es el territorio desde el punto de vista natural?
Se debe avanzar en la identicacin de las condiciones del medio natural, teniendo en cuenta ambiente
natural, recursos naturales, ambientales, patrimonio
cultural, capital instala en los poblados y las ciudades-particularmente en trmino de viviendas, infraestructura y servicios- caractersticas del medio
social, tipo y dinmica de las comunidades instaladas,
poblacin, actividades econmicas, circuitos de decisiones y formas de organizacin, nivel de desarrollo
cientco- tecnolgico. Se deben analizar las relaciones entre ellos y sobre todo detectar los circuitos
de relacin, valorando la capacidad para organizar
en forma positiva o negativa el territorio.
Para crear ventajas territoriales competitivas y

dinmicas se requiere crear un entorno favorable a la incorporacin de innovaciones (ver
Anexo 1). Es por ello que el O.T debe indagar
tambin sobre la presencia de una buena calidad
en la educacin bsica, el nivel de fomento de la
creatividad y la capacidad emprendedora desde
los niveles bsicos de la escuela, evaluar la calidad
de la capacitacin para responder a las demandas
del sistema productivo territorial, apuntando hacia
49
la formacin profesional con sentido territorial,

fortaleciendo de los sistemas regionales de investigacin y desarrollo para la innovacin local, involucrando tambin a las entidades nancieras comprometidas con el desarrollo econmico local y al
fomento de la a cultura emprendedora local. Debe
adems, incorporar en este mbito el inters por
generar espacios seguros y sustentables. Aqu
las tecnologas de Gestin de Riesgo y de Gestin
Ambiental, cobran una especial jerarqua.
- Quin o qu factores pueden hacerlo cambiar?
Hay fuerzas que actan como dinamizadoras de
cambio de la conguracin del territorio, entre las
que se destacan: factores sociales y de organizacin,
factores de gestin, particularmente relacionados
con la modalidad de toma de decisiones y capacidad de gerencia-miento; factores econmicos y
factores tecnolgicos, que el O.T. debe identicar
y comprender.
- Hacia donde va el territorio con la dinmica que tiene?
A partir de la identicacin de los factores de cambio, deben identicarse las tendencias a futuro, es
decir, identicar como pueden crecer o decrecer
los poblados o ciudades, como puede aumentar o
disminuir la produccin etc. y qu signo (positivo,
negativo, etc) tienen esas tendencias.
b) Para avanzar en el diagnstico, es necesario denir cules son los problemas y oportunidades; congura la
base de certidumbre para poder estructurar la visin de
futuro; es importante realizar las siguientes preguntas:
- qu limitaciones ambientales, naturales, sociales,
econmicas, etc. tiene el sistema?
- qu ventajas de funcionamiento contiene y lo han
sostenido?
Gray de Cerdn Nelly.. Curso Ordenamiento Territorial. Universidad Nacional de Cuyo, Mendoza, Argentina 2003
CAPTULO III
En este contexto interesa e incumbe al O.T. los diferentes tipos de innovaciones existentes, tanto las
innovaciones tecnolgicas, las de gestin y las innovaciones sociales e institucionales que favorecen el
manejo territorial, para la formulacin de las polticas
territoriales. Es de destacar la importancia que tienen las redes territoriales de cooperacin tecnolgica para el desarrollo local. Resultan circuitos fundamentales para facilitar la difusin de las innovaciones
productivas, fortalecer la produccin, generar nuevas
empresas y empleo productivo genuino, armar la
identidad y las fortalezas propias de cada regin.
129
130
- qu ocurrir en el futuro con ellas, en funcin de

las tendencias que se observan en el territorio?
Desde el punto de vista del Ordenamiento Territorial,
se debe trabajar especialmente con la realidad social
(ver Anexo 1), tratando de identicar los desequilibrios
socio-territoriales que pueden ser atenuados y las situaciones de vulnerabilidad asociada a esos escenarios.
La meta es que a travs del O.T se pueda generar:
- una estrategia de planicacin de abajo hacia
arriba para recuperar la informacin real e
intervenir en los procesos territoriales. En ese
contexto, las intervenciones deben ser exibles
y adaptables a las situaciones de cada territorio,
porque deben ser concebidas de acuerdo a las
necesidades sociales detectadas;
CAPTULO III
- un territorio con espacios participativos creando,

rescatando, fortaleciendo y refuncionalizando y/
o apoyando las formas de participacin preexistentes; en este ltimo caso, para no superponer
formas y modelos de gestin ajenos a la realidad
local y no interferir en las formas participativas
ya desarrolladas,
- un territorio integrador, dotado de la infraestructura necesaria para dar satisfaccin a las
demandas de la poblacin residente, sin asistencialismos y, sobre todo, limitando las migraciones
innecesarias;
-
un territorio seguro y sostenible, para poder dedicar los esfuerzos econmicos y las inversiones
al desarrollo social y no a los costos asociados a
la imprevisin frente al riesgo.
- Cul es el escenario que se deseara alcanzar?

- Qu objetivos y metas se pueden alcanzar, en el
corto, mediano y largo plazo?
- Qu aspectos habra que desalentar, que crear,
que corregir, que introducir, que abandonar?
- Con qu acciones?
- Cmo se controla el proceso?
Las propuestas de ordenamiento territorial posibles, habrn de depender de la orientacin que
se le d a la estrategia territorial en cada uno de
los pases y regiones: polos tecnolgicos, ejes de desarrollo, redes urbanas, redes de comercializacin, apoyo
a regiones emergentes, desarrollo de bordes costeros,
desarrollo de cuencas hidrogrcas, etc. Tambin estar
vinculada con la modalidad adoptada en cada etapa de
su desarrollo.
A lo largo del trabajo, para responder estas preguntas,
se hace uso de las herramientas cientco-tcnicas provenientes de las diferentes disciplinas asociadas
al O.T. (punto 4.1.5), coordinadas por los ordenadores
territoriales para resolver el problema de conocer con
profundidad:
- cul es el funcionamiento del sistema,
- qu elementos lo animan,
- qu elementos y procesos estn debilitados o
creando problemas y
- cules deberan ser modicados,
c) En la segunda etapa, para formular el plan de Ordenamiento Territorial y elaborar las propuestas de
intervencin, tanto dentro de un proceso gerenciado
solamente desde el punto de vista de un equipo profesional o con participa-cin de la comunidad, es necesario
preguntarse:
- cmo reorientar el proceso hacia una situacin superadora,
- Conviene intervenir o no, segn los datos analizados?
Todo esto, en el contexto de la ideologa planteada por

el grupo que toma las decisiones.
- cmo controlar el proceso,

- en qu tiempo se puede realizar,

Hasta aqu se han desarrollado las tres fases que aconseja
el planeamiento estratgico: qu es y que tiende a
ser el territorio; qu debe o puede ser en el futuro; cmo
instrumentar la estrategia de cambio.
Las polticas de ordenamiento territorial aconsejadas
son de corto, mediano y largo plazo. Las de corto plazo
suelen ser polticas de carcter correctivo. Las de me-
131
diano y largo plazo son de desarrollo. Las polticas de

OT deben incorporar los conceptos ambientales (ver
Anexo 1) y el riesgo en todos y cada uno de los proyectos y de las acciones que se prioricen, teniendo en
cuenta que tanto la sustentabilidad del territorio y
el riesgo, son temas transversales que requieren de
inversiones y profesionales especializados para poder
instrumentarlas.
CAPTULO III
132
Detectar los problemas ambientales y de riesgo con

claridad, tales como la localizacin de asentamientos
humanos en zonas inundables, condiciones de hacinamiento en zonas urbanas, condiciones de precariedad,
poblaciones marginales que ocupan zonas crticas (fallas ssmicas, corredores de tornados, reas secas, etc)
disposicin de residuos slidos en zonas inadecuadas,
extraccin de materiales en reas de formacin de crcavas, alteracin de escurrimientos naturales por terraplenes y obras viales, contaminacin de aguas dulces,
etc. son indispensables para denir actitudes y comportamientos que entorpecen la aplicacin de planes de
O.T. y sobre todo para incluir la necesidad de instrumentar medidas de G.A. y G.R.
CAPTULO III
En ese contexto, se deben disear y poner en marcha

estrategias integradas, con planes y programas especcos para monitorear, prevenir y controlar los fenmenos
naturales de carcter catastrco, en forma coordinada
con los organismos encargados del manejo de las emergencias y con las agencias de ordenamiento territorial.
En este caso es necesario destacar la estrecha vinculacin entre el Ordenamiento Territorial, la Gestin
Ambiental y la Gestin del Riesgo, como proceso
integrado para garantizar la sustentabilidad del
desarrollo territorial.
c) En la tercera etapa, se introduce el Plan en el
aparato legal y administrativo y es aqu donde se
plantea el principal desafo. Amrica Latina est plagada
de proyectos de O.T. que han fallado en el momento de
su instrumentacin. Con este trmino Gestin, adoptado por Octave Gelinier, se hace referencia a algo que a
veces se menosprecia porque no es tan espectacular o
visible como otros elementos, pero que es el catalizador
que permite que el resto de los elementos se comporten adecuadamente. De gestionar bien o mal depende en
gran medida el xito o no de la operacin de ordenamiento territorial.
50
Se deben tener en cuenta aqu elementos tcnicos vinculados con la programacin y con la relacin interinstitucional, sobre todo, inuyen los elementos humanos
ya que el Plan de OT. es un proyecto interinstitucional
con un complejo entramado de relaciones personales,
donde se dan cita un gran nmero de intereses a veces
contrapuestos. A las inevitables diferencias que surgen
dentro del equipo, hay que resear las disputas internas
a la organizacin que surgen a la hora de repartir los
recursos de que se dispone, pues son varios los proyectos que se pueden estar llevando a cabo paralelamente
en dicha organizacin. Es por ello decisivo velar por la
calidad de los profesionales que integren los grupos de
trabajo. Es indiscutible la responsabilidad de la institucin
rectora y del profesional que dirige el plan (director del
proyecto).
De partida, en consecuencia, se debe tener muy claro las
caractersticas de cada uno de los gobiernos responsables y sus respectivos aparatos legales y administrativos,
para poder aproximarse a las variables organizacionales
que inciden en la gestin pblica. Los organismos de administracin pblica de Amrica Latina tienen muchas
dicultades de funcionamiento. La dcada de los 90 bien
se podra denominar como la era de la incertidumbre
institucionalizada 50. Abarca no solo al tipo de incertidumbre que caracteriza a las organizaciones modernas,
sino que sta se ha convertido en un referente obligado
de la cuestin en lo pblico.
Esto ha provocado que la incertidumbre se haya convertido en un ingrediente dentro del proceso administrativo
y del acontecer cotidiano de las organizaciones. De all
la demanda constante del fortalecimiento de la gestin
pblica, de innovacin en los servicios pblicos, de la descentralizacin de los servicios y el fomento de la participacin de la poblacin y las nanzas locales. Sin embargo,
a pesar de todas estas limitantes, se puede reconocer
que esta situacin constituye una OPORTUNIDAD
ARELLANO Y CABRERO Anlisis de innovaciones exitosas en organizaciones pblicas. Una propuesta metodolgica, en Gestin y Poltica
Pblica,Vol II, N1, CIDE, Mxico. Enero-junio, 1993. , pp: 59-89,

invalorable para introducir con innovaciones, las polticas
territoriales, entendidas tanto como O.T, G.A y G.R., ya
que todo est en proceso de cambio y discusin.
un examen detallado de la actividad desplegada por

las agencias de desarrollo regional y local mostrara
51
52
que no todas ellas disponen de las oportunas competencias legales, los medios nancieros sucientes y una
visin estratgica e integral del desarrollo econmico
de su regin, municipio o comarca. Pero, en todo caso,
la experiencia de los ltimos aos dice mucho a favor
de su capacidad de gestin. En efecto, las agencias han
liderado el proceso de cambio hacia el actual modelo
de poltica territorial, incorporando objetivos y programas innovadores, y lo han hecho a travs de un soporte organizativo con vocacin de acercamiento desde
conguraciones administrativas hacia otras de carcter
ms empresarial 52.
4.4.1.2 La tcnica de anticipacin de

escenarios
La tcnica de anticipacin de escenarios est ntimamente asociada a la concepcin prospectiva del Ordenamiento Territorial. Naci asociada al amnagement du
territoire francs y tuvo una proyeccin muy fuerte en
Europa; persiste hoy a travs de la planicacin estratgica, que la retoma como una herramienta de trabajo
indispensable para el O.T.
Se puede hablar de dos tipos de anlisis que llevan a la
construccin de escenarios: el sincrnico, referido al
estado del sistema en un momento dado (escenario de
partida por ejemplo) y el diacrnico, de carcter dinmico, que recoge el encadenamiento paso a paso- para
llevar a una situacin futuro.
Encontramos as escenarios exploratorios que estn
atados a las visiones tendenciales, es decir que suponen
la permanencia y predominio de las tendencias estables
del mismo sistema territorial y de los mecanismos que
las explican. Frente a ellos encontramos los escenarios de anticipacin cuyo punto de partida no es la
situacin actual sino la imagen de un futuro posible y
deseable.
Echebarria Carmen, Agencias de desarrollo y poltica territorial . Universidad del Pas Vasco/Euskal Herriko Unibertsitatea. Pag. Web 2007
Echevarria, Carmen, Ibidem.
CAPTULO III
Actualmente entre la burocracia y lentitud de la administracin pblica y la velocidad de los procesos de innovacin han surgido como una necesidad, las denominadas
Agencias de Desarrollo, para poner en marcha los planes y proyectos econmicos, sociales, ambientales, territoriales, etc. Es en Espaa, en la dcada de los 80 cuando
nacen las Agencias de Desarrollo Regional dependientes
de las Comunidades Autnomas que, bajo una considerable variedad de formas jurdicas (Institutos de Fomento,
Sociedades de Desarrollo, Ocinas de Promocin Industrial, etc., sujetos segn los casos, tanto al Derecho Privado
como al Derecho Pblico), se convierten en un novedoso instrumento de actuacin que proporciona una nueva
dimensin a la poltica regional tradicional y suscitan un
gran inters como vehculos de regeneracin econmica.
Cubren una gama relativamente amplia de objetivos, pues
conviven los deseos de congurar e impulsar un tejido
productivo tecnolgicamente avanzado, diversicado y
competitivo con el crecimiento econmico y el reequilibrio de la regin, la consecucin de un mejor aprovechamiento de todos los recursos disponibles (naturales, humanos, infraestructurales, etc.), la adopcin de medidas de
poltica tecnolgica y la contribucin a un mayor equilibrio
de la estructura sectorial, dirigindose especialmente a las
PYMES (pequeas y medianas empresas)51.En Mendoza,
uno de los ejemplos ms exitosos es el del Instituto de
Desarrollo Rural (IDR) organizado jurdicamente con
la gura de una fundacin, pero que trabaja bajo los lineamientos del gobierno provincial. siendo uno de sus logros,
la introduccin progresiva del O.T. en del mbito rural. Su
experiencia ha comenzado a difundirse a otras provincias
argentinas. Sin embargo:
133
134
El concepto de ESCENARIO DE ANTICIPACIN, dene en consecuencia, un modelo territorial deseado,

desde la perspectiva cientco-tcnica, para darle forma a una VISIN, que recoge los valores, motivaciones, deseos,
ambiciones y expectativas de la regin a ordenar y que puede estar construida por el Estado en forma unilateral o
bien por el conjunto de la sociedad, cuando se selecciona la modalidad participativa de trabajo. Esa Visin asigna a los
tomadores de decisin pblica una MISIN que deber ser desarrollada a travs de planes y proyectos territoriales
concretos, escalonados en el tiempo.
Ese modelo o modelos territoriales, estn vinculados a un conjunto (rbol) de objetivos que se desean alcanzar y
que reejan los valores o cadena de valores esperados. Adems, los diferentes escenarios pueden estar relacionados
y diferenciados, estudiados desde diferentes puntos de vista, enriquecidos con informacin y con la incorporacin de
variables diferentes. Son herramientas valiosas para la identicacin de situaciones posibles y sobre todo porque cada
uno de ellos obliga a pensar las respuestas y las iniciativas posibles para hacerlo realidad. A cada escenario corresponde un plan de ordenamiento territorial alternativo, que debe ser analizado en su viabilidad poltica, social,
econmica, ambiental, legal e institucional.
Ejemplo: Departamento de Junn (Mendoza, Argentina); Ordenamiento Territorial Junin 2004-2014

Formulacin del Escenario Deseado en forma participativa53 (Escenario de Anticipacin)
CAPTULO III
Se incluye el Texto con la Denicin del Escenario Deseado; Tabla de Valores elaborada por la Comunidad (parte) y la
Propuesta Institucional de O.T diseada sobre esa base.
ESCENARIO DESEADO
2004-2014
Nosotros los juninenses, queremos que nuestro Departamento se convierta en los prximos diez (10) aos en un
territorio rural competitivo de perl agro-exportador, con una actividad agrcola diversicada y eciente complementada por agroindustrias, con insercin de actividades y servicios asociados al campo (turismo rural, servicios rurales,
artesanas, etc) y un control estricto sobre la evolucin y desarrollo de las reas urbanas.
Deseamos privilegiar la actividad rural sobre la urbana y estimular el desarrollo sostenido de servicios de apoyo a esta
actividad, para lograr en el corto, mediano y largo plazo mantener nuestra identidad, la cohesin interna del territorio,
la competitividad de nuestra economa, el aumento en la calidad de vida de los juninenses y la proteccin, seguridad y
sustentabilidad de los recursos, el ambiente y el paisaje.
53
IDR-Municipalidad de Junn. Plan de Ordenamiento Territorial Rural. Dpto Junn. Mendoza 2004. Direccin: Dra. Nelly Gray de Cerdn. El
texto y los valores del escenario deseado se deni y redact con la Comunidad departamental, a travs de 3 Talleres cuyos resultados
fueron luego coordinados por el grupo de trabajo. Asistieron: al primero, profesionales y funcionarios de la municipalidad de Junn; al
segundo, comunidad en general (vecinos, empresarios, instituciones centralizadas y descentralizadas, cmaras, sindicatos, bancos, etc) y al
tercero, jvenes entre 18 y 25 aos
135
En el texto original sigue.....
CAPTULO III
136
4.4.2 Instrumentos normativos para el

Ordenamiento del Territorio
La aplicacin de los planes de Ordenamiento Territorial
est asociada a la necesidad de contar con documentos
de Derecho que respalden las decisiones tomadas, ya que
stas constituyen una interferencia o bien provocan una
transformacin en conductas cotidianas que competen a la vida de una comunidad; producen adems una
modicacin en la estructura de relaciones territoriales en el mediano y largo plazo.
En consecuencia, no slo es indispensable formular normativas que orienten las acciones de actores pblicos
y privados hacia los modelos que se desea adoptar para
el ordenamiento del territorio, e identicar con claridad:
- la distribucin de las competencias,
CAPTULO III
- las entidades (personas, instituciones, comunidades,

etc) territoriales comprometidas y
- las modalidades aceptadas para la intervencin de
cada actor, sino adems, el estado de derecho y
el principio de legalidad, les conere un carcter
obligatorio al exigir que los operadores y actores
se ajusten a las normas que regulan esas relaciones.
4.4.2.1 La Ley de Ordenamiento

Territorial: : componentes
principales.
Esta Ley constituye la mxima aspiracin en materia legal
para el O.T.; constituye un acto normativo de base para
la planicacin del desarrollo en cuanto permite ordenar
el proceso y le da carcter de permanencia, continuidad
y estabilidad en el tiempo. Esta ley debe encuadrarse
sin duda, en los principios constitucionales de cada pas,
respetando las atribuciones que este documento rector
otorga a los diferentes estamentos del gobierno: nacional, regional, provincial, local, etc. En el caso de los pa-
54
ses con estructura federativa, se observa la necesidad de

coordinacin y vinculacin con otras constituciones de
menor rango (provinciales, de estados, etc) para lograr
el cumplimiento de los nes denidos, o bien para crear
los pactos federales necesarios para le ejecucin de la
Poltica de Ordenamiento Territorial.
Para la formulacin de la Ley , es necesario tener en
cuenta que generalmente estas normas surgen cuando
se ha alcanzado un estado de madurez social y principios sociales, econmicos, ambientales, polticos y administrativos con un importante contexto normativo y
una situacin determinada de concientizacin social,
por lo cual se introduce en un medio que contiene una
profusa experiencia de proyectos e iniciativas de carcter territorial que no pueden ser desconocidos. Las leyes
provinciales, regionales, estatales con impacto territorial
(urbanas, rurales, ambientales, de localizacin o fomento
industrial, de turismo, de minera, etc) as como las que
regulan la organizacin de las nuevas redes ( ej: Federacin de Municipios Argentinos (FAM), Red de Ciudades
del MERCOSUR, IIRSA (Integracin de la Infraestructura
Regional Sudamericana) etc) deben ser respetadas y contenidas adecuadamente en la nueva ley, aclarando aquellas situaciones que puedan generar confusin, omisin o
superposicin legal.
De la misma manera, en la actualidad, todos los pases
de Amrica Latina tienen una densa tradicin de pactos
internacionales bilaterales o multilaterales, que han
sido rmados en diferentes ocasiones y circunstancias y
que tienen una fuerte gravitacin en el comportamiento
territorial; no pueden tampoco dejarse de lado, sino por
el contrario, deben ser tenidos en cuenta a la hora de la
formulacin de la Ley de O.T, para contribuir a regular la
organizacin y a no producir vacos legales, que generen
incertidumbres o dicultades en el contexto de las relaciones transnacionales o de la integracin territorial.
Una ley nacional de Ordenamiento Territorial tiene que
tener los siguientes componentes mnimos54:
Ministerio de Planicacin Federal, Inversin Pblica y Servicios. Argentina 2016. Poltica y Estrategia Nacional de Desarrollo y Ordenamiento
Territorial. Poder Ejecutivo Nacional, Bs.As., Argentina, 2004. pag.37

- objeto y nalidad de la ley
- denicin clara de los conceptos involucrados: desarrollo, ordenamiento territorial, uso del suelo entre otros;
- denicin de las diferentes instancias involucradas y las
de coordinacin general (ministerios, direcciones, organizaciones pblicas y privadas,etc)
- denicin de las diferentes instancias de formulacin
de planes y proyectos (nacional, provincial, municipal,);
- denicin del modelo de pas esperado;
- tipos de planes involucrados en la poltica territorial
(nacional, provincial, municipales, urbanos, rurales, regionales, microregionales, transnacionales, etc) ;
- condiciones de viabilidad de los planes desde el punto
de vista socio-poltico (modalidades de participacin y
sus competencias), desde el punto de vista econmiconanciero ( recursos humanos, naturales, nancieros,
tecnolgicos, otros) y tcnico (conocimiento instrumental, tecnologas preferentes, etc);
- responsabilidades de los municipios y gobiernos locales

a nivel territorial, competencias y complementacin con
la provincia y la nacin;
- responsabilidades sectoriales a nivel territorial y competencia con los anteriores;
- responsabilidad de las entidades territoriales: denicin
de las entidades (actores privados) que sern reconocidas , competencias, modalidades de la participacin y
dela complementacin con la gestin pblica.
Se seala adems que la normativa deber simplicar

la legislacin de desarrollo y ordenamiento territorial ya
55
existente, regular con claridad en esta materia, orientar con precisin y simplicidad las acciones de diferente
escala que se pongan en marcha, tanto en el sector pblico como privado.
Es en el contexto de estas leyes donde debe quedar
explcita la necesidad de vincular el O.T. con G.A. y
G.R., para asegurar la sustentabilidad del desarrollo
territorial, independientemente de la normativa que
pueda haber sido generada para apoyar esos temas en
cada uno de los pases y regiones (leyes ambientales, de
manejo de emergencia, etc).
La Ley de O.T. deber remarcar en sus principios, su carcter preventivo y prospectivo y su mirada hacia
el futuro desde un presente activo y comprometido, ya
que generalmente aparecen conictos entre intereses
pblicos y privados, contradiccin entre conservacin y
uso de los recursos, entre la visin local y global, entre
muchos otros, siendo las lneas diferenciadoras a veces
muy sutiles.
Estas dicultades han signicado, en muchas regiones,
provincias y pases de Amrica Latina, que los proyectos de ley de O.T. se abandonen apenas iniciados o bien,
la mayor parte est durmiendo por largos aos en los
cajones de los organismos legislativos. En general, salvo
pocas excepciones, los Planes de Ordenamiento Territorial, se llevan adelante sin que exista una norma que los
regule en forma integral, situacin que explica el comportamiento errtico con respecto a la instrumentacin
de los planes y la discontinuidad en el desarrollo de los
proyectos territoriales.
4.4.3 Instrumentos de gestin:

la organizacin socio-gubernamental
y el aparato administrativo
La poltica territorial y el Ordenamiento del territorio procuran incorporar la dimensin territorial en la accin de gobierno.55 Teniendo en cuenta que el O.T. es una poltica
pblica, la parte ms importante de un proyecto de O.T.
pasa por el diseo de cmo institucionalizar el Plan que
Roccatagliata Juan: Gogvrafa y Polticas Territoriales . La ordenacin del espacio. Edit.CEYNE, San Isidro , Bs. As. 1994. Pag. 41.
CAPTULO III
- responsabilidades de los gobiernos provinciales a nivel

territorial, competencias y complementacin con la
Nacin;
137
138
se propone y las acciones que ese proceso desencadena.

La institucionalizacin del plan, implica la posibilidad
concreta de llevarlo adelante con xito.
El proceso genera la necesidad de adecuar las jurisdicciones ya sea del poder nacional, regional, provincial y
municipal a las necesidades de un territorio que crece
habitualmente ms all de las posibilidades y los lmites
de cada jurisdiccin, planteando el eterno desafo de
identicar los espacios del poder. Para comprender
este concepto baste sealar la innumerable cantidad de
casos en los cuales un gobierno local, urbano o regional,
no puede resolver un problema territorial que se da en
su jurisdiccin, porque la gestin de ese espacio est bajo
la tutela de una autoridad nacional o de un organismo
descentralizado, fuera de su competencia.
CAPTULO III
La superposicin de funciones y acciones sobre un mismo territorio debe ser ordenada de modo tal, que cada
accin encuentre el lugar y la oportunidad adecuada para
insertarse, sin frenar o condicionar el desarrollo de la
zona, tal como ha sido pautado dentro del Plan de Ordenamiento Territorial preestablecido.
Tener en cuenta en consecuencia, la estructura del poder en el rea a ordenar para adecuar su organizacin
y jerarquizar los componentes necesarios para la instalacin del Plan de O.T, es una accin no slo estratgica
sino bsica para poder operacionalizar el proceso de desarrollo sustentable que se desea instalar. En este sentido, es necesario recordar que el avance hacia el desarrollo sustentable est condicionado por tres aspectos:
El primero es la falta de consenso sobre la denicin
del concepto en s mismo... El segundo es la dicultad
con que tropiezan los gobiernos para lograr compromisos polticos destinados a alcanzar un cierto equilibrio
entre las metas econmicas, sociales y ambientales. ...
Requiere de profundos ajustes en las estructuras institucionales, en la distribucin de la riqueza y en el
manejo de los recursos naturales.... El tercer motivo se
56
57
reere a la capacidad de gestin y a la institucionalidad, entendida como los acuerdos colectivos

necesarios para llevar a cabo polticas que tiendan a
lograr un desarrollo sostenible. No slo basta con disponer de leyes y marcos regulatorios; es preciso contar
con la participacin efectiva de la sociedad, adems de
una organizacin conable.56
El Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo
(PNUD) hace el seguimiento del desarrollo humano sostenible (IDH) con la intencin de potenciar las aptitudes
humanas (capital social) y subordinar algunos intereses
y ambiciones a las necesidades del conjunto social, sean
stas contemporneas o de futuras generaciones. Seala
ya desde hace tiempo la necesidad de poner en prctica
ciertas recomendaciones:57
- Recuperar el valor de la formulacin de planes de

ordenamiento y uso del territorio en forma participativa.
- Reforzar las actividades de gestin ambiental a nivel municipal en los que interactan diversos niveles de decisin.
- Crear instancias de organizacin especial para el
manejo de ecosistemas complejos (zonas urbanas,
franjas costeras, etc.) bajo guras institucionales
estables y coordinadas.
- Compatibilizar el accionar de las autoridades de
gestin a niveles y territorios delimitados por razones poltico-administrativas (municipios, distritos, provincias, etc) con el de las autoridades encargadas de la gestin ambiental.
- Implementar sistemas de informacin y salas de situacin para facilitar la comunicacin y la toma de
decisiones, para mejorar los ecosistemas a nivel de
cuencas y municipios por parte de sus habitantes.
Dourojeanni Axel: Reexiones sobre estrategias territoriales para el desarrollo sostenible. Instituto de Estudios Ambientales . Ponticia Universidad
Catlica del Per. Lima, 1997
Harla S.A: Informe sobre el desarrollo humano. PNUD, Mxico 1995.

Las estrategias deben disearse de forma tal que puedan
aplicarse gradualmente, a n de poder asignar y administrar con eciencia los limitados recursos, e ir incrementando las fuentes de nanciamiento en la medida en que
se adviertan los benecios de una buena gestin territorial, tanto por parte del Estado como del sector privado.
El primer paso del proceso de institucionalizacin del
plan de O.T. consiste en denir en cada regin o pas
donde se instala un plan de O.T.:
en qu nivel del gobierno debe insertarse el Plan
de Ordenamiento Territorial;
denir si esos niveles de gobierno tiene puntos
comunes con respecto al tema ambiental y de
riesgo, para poder alcanzar un perl de desarrollo
sostenible;
denir si se maneja suciente informacin para
poder decidir con un nivel aceptable de incertidumbre;
establecer si los agentes de ese nivel de decisin
estn lo sucientemente preparados o necesitan
capacitacin para poder desarrollar sus funciones;
Con respecto al primer tema, es necesario tener en

cuenta que habitualmente en los proyectos de este tipo,
se crean organismos nuevos dentro de la administracin pblica para que se ocupen del tema; sin embargo,
ms all de que pueda existir esta instancia, conviene
que el Plan se inserte en el contexto de todo el gobierno responsable, es decir, que cada organismo y sector
de la administracin gubernamental se preocupe del
tema de impacto territorial y ambiental de sus acciones.
De lo contrario, es usual que un organismo creado al
efecto je objetivos, disee planes y programas y en la
prctica nadie los cumpla porque no ha participado en
su elaboracin.
Es oportuno en consecuencia, no crear organismos sino
generar mbitos de intervencin sobre la base de
ocinas ya existentes, que tengan una funcin seme-
jante asignada, para incorporar en ellas las funciones de

coordinacin, articulacin y concertacin que hace falta
para desarrollar los proyectos de Ordenamiento Territorial: ocinas de planicacin, de desarrollo urbano, etc.
Con respecto al segundo tema, es necesario denir si
ese nivel de gobierno tiene puntos comunes con respecto al tema de G.A. y G.R., es decir, entre ordenamiento
terrritorial , poltica ambiental y prevencin del
riesgo, para poder denir un perl de desarrollo territorial sostenible. Estas polticas deben tender a ser complementarias y los organismos que las desarrollan deben
fortalecer los lazos de vinculacin para unicar las acciones y coordinar sus programas.
Con respecto al tercer tema, se trata de denir si se
maneja suciente informacin para poder decidir
con un nivel aceptable de incertidumbre y de
riesgo; la experiencia desarrollada en numerosos pases,
seala que existe una buena cantidad de informacin territorial, pero la misma est generalmente dispersa en un
sin nmero de instituciones pblicas y privadas y adems
se encuentra distribuida dentro del sistema cientco
tecnolgico, especialmente en las universidades y en los
centros de investigacin, desconectada de la accin de
gobierno.
Esta situacin provoca un resultado adverso para el gestor territorial, que debe reunir informacin consistente
y conable para resolver un problema determinado. Por
lo tanto este insumo se presenta como crtico en
Amrica Latina, sobre todo cuando se trata de una emergencia o de informes que deben ser preparados en forma
rpida para tomar una decisin estratgica.
Con respecto al cuarto tema- el nivel de preparacin del personal para poder desarrollar sus funciones- en todos los proyectos de O.T. se observa la
necesidad de partir con la capacitacin de los RH en
cuatro temas que se consideran fundamentales: manejo
y gestin de la informacin territorial, manejo y gestin
del territorio, gestin ambiental y manejo integrado de
las situaciones crticas. En este mbito, es necesario realizar acciones conjuntas a travs de convenios- con
los organismos universitarios, que habitualmente
tienen recursos humanos calicados para realizar las
capacitaciones necesarias.
CAPTULO III
establecer en qu medida estn abiertos los canales de participacin para los dems niveles de decisin, ya sean stos pblicos o privados.
139
140
Como mnimo los cursos tendrn que contemplar los

siguientes temas:
-
Bases tericas y metodolgicas del Ordenamiento

Territorial .
Metodologa y tcnicas para el Anlisis de la Informacin Territorial.
Anlisis y diagnstico de los componentes socioeconmicos de la estructura territorial.
Anlisis y diagnstico para el manejo sustentable

del territorio:
lineamientos para la Gestin Ambiental y la
proteccin de los Recursos Naturales y
lineamientos para la Gestin del Riesgo
(reduccin de la vulnerabilidad frente a peligros naturales, tecnolgicos y de organizacin humana).
CAPTULO III
- Formulacin, ejecucin y evaluacin de proyectos

de Ordenamiento Territorial.
- Planicacin Estratgica
En la base de todos los programas de capacitacin, deber tenerse en cuenta la especial VULNERABILIDAD que el territorio genera en el proceso de transformacin al que est sometido por los cambios en las
esferas ambientales, naturales, econmicas y sociales
y se deber insistir permanentemente para que en la
base de todo proyecto de inversin tanto pblico
como privado - est el CLCULO DEL RIESGO,
como garanta de sustentabilidad de la economa y de
seguridad para las comunidades en el tiempo.
58
59
Finalmente, con respecto al ltimo tema - la participacin de la comunidades necesario trabajar en procesos de
descentralizacin hacia los gobiernos locales y su modernizacin y profesionalizacin para lograr una administracin
territorial que sea capaz de conducir un proceso de participacin social activo (grupos comunitarios, ONGs,
organizaciones profesionales, empresas, productores, vecinos, etc). Este es un mecanismo ineludible para darle mayor
realidad y ajuste a las acciones territoriales y sobre todo
legitimidad al proceso de ordenamiento territorial:
Los procesos de urbanizacin, el desarrollo de las comunicaciones, los avances en la educacin y en general
la globalizacin de la sociedad pusieron en evidencia la
crisis de legitimidad y eciencia del Estado y del modelo
de desarrollo de la regin hasta los aos 80. El modelo centralista, proteccionista, de desarrollo sectorial,
paternalista y de democracia representativa debi dar
paso a un nuevo modelo capaz de enfrentar las nuevas coordenadas del desarrollo establecidas desde la
internacionalizacin de las economas y demandas de
profundizacin de la democracia... .. a partir de este
reconocimiento de la crisis, se han dado reformas en
toda Latinoamrica para un nuevo modelo que exige
un Estado descentralizado, democrtico y moderno que
promueva el desarrollo de economas cada vez ms
abiertas y competitivas, mediante la concertacin con
los actores sociales, la participacin de los recursos de
la comunidad, del sector privado y la regionalizacin de
las acciones especcas...58
En ese contexto es evidente que la descentralizacin59
hacia los municipios, seala un proceso de traslado de
responsabilidades y competencias, como una opcin para
reasignar tambin recursos concretos en aquellas jurisdicciones que tienen la posibilidad de orientarlos hacia la
solucin de los problemas reales de cada comunidad y
satisfacer sus demandas mediante el ejercicio del poder
local. En consecuencia los Planes de O.T. para facilitar la
Ramrez M, Proao J. Fortalecimiento del Municipio y descentralizacin como estrategia hacia la autonoma y el desarrollo local. En Crdoba:
ciudad y desarrollo, Ao II, Nro 6, Municipalidad de Crdoba, 1995.
Se entiende por descentralizacin el proceso de traslado de competencias y recursos a los gobiernos locales emprendidos por el gobierno
central, dotando a los mismos de condiciones de suministro de mayores y mejores bienes y servicios para la satisfaccin de las necesidades de
las jurisdicciones locales. Incluye impulsar un marco jurdico-legal que redena la relacin entre el gobierno central y los gobiernos locales. Este
proceso da lugar a pasar de un Estado Centralizado a uno Descentralizado.

participacin de la comunidad en las polticas territoriales, deben prever en ellos procesos de descentralizacin
basados en incentivar la capacidad de los gobiernos locales para no slo proveer servicios en forma adecuada, sino controlar en forma directa la evolucin de su
territorio, tarea en la que est involucrado el uso
del suelo, la instalacin de nuevas actividades y el
control del ambiente y los riesgos.
5. INSTRUMENTOS Y MECANISMOS PARA

LA INTEGRACIN DEL ORDENAMIENTO
TERRITORIAL Y LA GESTIN
DEL RIESGO.
5.1 Posibilidades de integracin de la GR
en las Polticas de O.T.
A lo largo de los temas anteriores ha quedado sucientemente claro que la G. R es una modalidad de trabajo estrechamente vinculada con el proceso de Ordenamiento
Territorial. Si revisamos la amplia bibliografa que hay sobre
Gestin del Riesgo - a pesar de lo reciente de estas ideaspodemos asegurar que no se ha dicho en realidad nada
que no haya sido asegurado antes en otros trabajos.
Es decir: se ha analizado en qu medida la poltica territorial del O.T. necesita del apoyo de los estudios que
se han desarrollado entre los cientcos, profesionales
y expertos que estudian y aplican la G.R como fruto de
una larga trayectoria de reexin. De esta manera, se ha
dejado de lado el concepto de riesgo en s mismo como
fenmeno de estudio , para avanzar sobre una perspectiva diferente sobre la base de cules son los procesos
territoriales que generan situaciones de riesgo,
distorsiones en los procesos territoriales y dicul-
60
tades de funcionamiento, que pueden ser corregidas a travs de las herramientas de la G.R.
Esta nueva mirada desde el O.T. descubre en la G. R.
a un aliado indiscutido que, en soledad, ha logrado
desarrollar instrumentos valiossimos de anlisis, diagnstico y propuestas de accin, en relacin directa con
el concepto actual de territorio y su dinmica. Es un
nuevo socio que facilita al O.T. estudiar y programar
escenarios territoriales seguros, con una dinmica de
bajos costos y eliminar costos adicionales no previstos; permite adems identicar situaciones potenciales
de productividad, asociatividad, ocupacin, gestin y
control territorial, que pueden aportar dicultades a la
gestin del sistema territorio y a su ordenamiento, y
la capacidad de producir estrategias y mecanismos de
trabajo ya probados para medir y reducir esas vulnerabilidades, programando acciones que aumentan la seguridad y capacidad del sistema territorial.
En este contexto innovador de Amrica Latina, es justo
reconocer que la Gestin del Riesgo encuentra un lugar
de preferencia con el Ordenamiento Territorial60, ya que:
1- se relaciona con una situacin potencial, es
decir, con algo que todava no ha sucedido y por lo
tanto es susceptible de programar;
2- se puede medir, ya que se puede calcular con detalle las posibles consecuencias desfavorables econmicas, sociales, ambientales, institucionales, legales que pueden presentarse a raz de la ocurrencia
de un evento daino en un contexto vulnerable;
3- es el producto de un proceso de construccin social y como tal, se puede intervenir en su
desarrollo a travs de acciones ordenadas, a cargo
de tomadores de decisin pblicos o privados;
4- analiza e individualiza efectos en todos los
componentes del territorio: en la economa, la
sociedad y el ambiente;
La Gestin del Riesgo debe ser incorporada en los procesos de desarrollo de una forma integral, no puede ser un agregado o un anexo de las
propuestas de desarrollo que se quieran implementar. El enfoque de la Gestin del Riesgo debe ser incluido en todas las fases de programacin,
identicacin y formulacin de proyectos y programas de desarrollo a implementarse. GTZ. Conceptos asociados a la gestin del riesgo de
desastres en la planicacin e inversin para el desarrollo. Lima, Per 2006. pag.50
CAPTULO III
Cul es la diferencia, entonces, con este documento?

Aqu lo que se ha tratado de hacer es cambiar la perspectiva de anlisis, ya que se ha analizado la G.R. desde
la ptica del O.T., desde sus conceptos, desde sus categoras de anlisis y sus posibilidades de actuacin.
141
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5- es objeto de inversiones: produce prdidas o

benecios segn el tipo de gestin que se establezca;
6- es cambiante y variable ya que el proceso de
desarrollo puede producir cambios inesperados
por falta de conocimiento detallado de los diferentes tipos de amenazas y vulnerabilidades;
7- es susceptible de aplicar los conocimientos
cientcos y tecnolgicos a partir de la intervencin de profesionales formados que identiquen los procesos a partir de los cuales nace y se
acrecienta el riesgo;
CAPTULO III
8- demanda conductas y comportamientos sociales y personales que son posibles de ordenar a

travs del aparato legal (normas y leyes) y de gestionar a travs del sistema administrativo.
El tratamiento del Riesgo en consecuencia, cumple con
todas las condiciones para convertirse en un objetivo
obligado del Ordenamiento Territorial, especialmente
en Amrica Latina, donde los territorios estn en proceso de transformacin, y en consecuencia, se estn
construyendo continuamente condiciones nuevas de
riesgo que es necesario gestionar y controlar.
La perspectiva obliga a pensar que la Gestin del Riesgo deber orientar su actividad a un proceso de colaboracin interdisciplinaria con el O.T, para introducir
paulatinamente, en una segunda etapa, los mtodos e
instrumentos que utiliza, en cada una de las etapas del
proceso de Ordenamiento del Territorio.
Implica tambin explicitar con claridad que ya no se
mira el riesgo como un objeto nico de estudio disciplinar, sino como una losofa de cooperacin interdisciplinaria, para AUMENTAR LA SEGURIDAD DE LOS
ASENTAMIENTOS HUMANOS, en todas las modalidad de su expresin territorial.
61
5.2 Instrumentos de intervencin en

una perspectiva de colaboracin
interdisciplinaria
Si conectamos la tabla LOGICA DEL PROCESO DE
FORMULACIN DEL PLAN DE ORDENAMIENTO TERRITORIAL (punto 4.4.1.1) con el MODELO TEORICO
DE GESTION DEL RIESGO (punto 3.2), podemos construir puentes que facilitaran la aplicacin de una metodologa combinada entre el O.T y la G.R..
A la primera se le reconoce una relacin dialctica y prctica- a nivel institucional y legal- con los patrones de desarrollo sustentable en los pases y regiones de Amrica
Latina, y a la G R. su condicin de estar dirigida a mitigar,
disminuir y controlar los riesgos territoriales existentes;
esta posicin permitira unir los esfuerzos en un solo
camino, es decir, en una lgica de intervencin coordinada. En este sentido estaramos avalando y haciendo
posible las reexiones realizadas en las ltima reuniones:
...la discusin sobre el estado de la reduccin de riesgos llevada a cabo en Manizales, Colombia en la que
se concluy que: la gestin del riesgo es un componente
esencial e integral del Desarrollo Humano Sostenible ,
en el marco de una agenda universal que busca incrementar el bienestar de las mayoras. Aunque este fue el
planteamiento en Cartagena y Yokohama, lamentablemente, existe en la prctica una segregacin conceptual
y operativa entre polticas de desarrollo y la gestin del
riesgo. Para superar esta separacin articial, se puede
garantizar que la gestin del riesgo sea reconocida e
incorporada como un elemento esencial en la prctica
del desarrollo. El logro de los Objetivos de desarrollo
del Milenio (ODM) slo ser posible con una efectiva
articulacin de la gestin del riesgo con la gestin y la
prctica del desarrollo61
A la altura en que se encuentra el desarrollo terico del
O.T. y la G. R., es evidente que la segregacin conceptual
entre ambas es difcil de superar. En general, se puede
considerar que esta situacin es muy buena a los efectos
Sarmiento Juan Pablo: El desafo de la Gestin de Riesgos como estrategia de intervencin multisectorial y participativa al servicio del desarrollo.
OFDA/USAID. Taller de discusin sobre Gestin Ambiental, Ordenamiento Territorial y Reduccin de Riesgos. Bs.As. 2005.

de profundizar los estudios en cada caso; pero a nivel
operativo, es necesario producir un acercamiento que
permita generar pautas de trabajo comunes para hacer viable el desarrollo sustentable.
ste podra ser un primer paso para comenzar a combinar conceptos, mtodos y procedimientos; pero so-
2. reconocer que el juego del desarrollo territorial,

activa la sinergia entre estos componentes y a
partir de ellos se generan, en forma permanente, NUEVAS AMENAZAS POTENCIALES (tecnolgicas, incendios, explosiones, degradacin
ambiental, aguas servidas, derrames de petrleo,
deterioro de vertientes, gestin defectuosa de
zonas peligrosas, etc);
62
bre todo es necesario una aproximacin para insertar

profesionales de la gestin de ambas disciplinas
en equipos con enfoque transdisciplinario62, que
sean capaces de ocuparse en forma eciente de la programacin y gestin de los territorios latinoamericanos,
hoy en pleno proceso de transformacin. Para transitar
este camino debemos cumplir con algunas condiciones:
3. admitir que los procesos de desarrollo en A. Latina, signados por una excesiva concentracin de
poblacin en forma creciente y en condiciones de
baja calidad de vida, generan situaciones de ALTA
VULNERABILIDAD;
4. tomar conciencia que la vinculacin entre ambas
situaciones en condiciones de interaccin, produce SITUACIONES DE RIESGO o bien cadenas
de pequeos problemas, que pueden generar DESASTRES importantes; stos limitan, encarecen y
a veces hasta llegan a frenar el proceso de desarrollo territorial;
Sarmiento Juan Pablo: Ibidem. El enfoque transdisciplinario permite la interaccin de diferentes disciplinas para desarrollar una perspectiva
comn, mientras conservan la riqueza y fuerza de sus respectivas reas de conocimiento.
CAPTULO III
1. aceptar que el Riesgo es el resultado de la INTERACCIN ENTRE LOS COMPONENTES DEL

SISTEMA TERRITORIO: componente ambiental,
social, econmico, poltico- institucional y legal;
143
144
5. que algunas situaciones deben ser controladas en

forma permanente con sistemas especiales (alerta
temprana, etc) por lo cual requieren del uso de
MTODOS Y TECNOLOGAS ESPECIALES;
6. aceptar que la G. R. debe estar en manos de PROFESIONALES ESPECIALIZADOS en la formulacin de planes y proyectos de prevencin, mitigacin y contingencia;
Comparte con el O.T.:

- su mtodo de trabajo: anlisis, identicacin de
problemas y recursos, construccin de escenarios
probables, jar propuestas superadoras e instrumentar planes y proyectos de intervencin,
- el enfoque de anticipacin,
- la estrategia de la prevencin, y
7. aceptar que estos trabajos deben hacerse en forma INTEGRADA CON LOS PLANES Y PROYECTOS DE O.T. de cada pas;
8. reconocer que la AUSENCIA DE O.T. ES EN S
MISMA, ES UNA VULNERABILIDAD INSTITUCIONAL en Amrica Latina que aumenta su debilidad, reduce su competitividad y limita sus condiciones de desarrollo sustentable;
CAPTULO III
9. reconocer la necesidad de ESTIMULAR EL

USO DEL O.T. y GR EN FORMA INTEGRADA,
como herramienta de base para el desarrollo
sustentable;
10. establecer la posibilidad de uso de una METODOLOGA COMN para llevar adelante estas
tareas, mediante la formacin de equipos interdisciplinarios donde se integre la gura del Gestor
de Riesgo junto a la del Ordenador Territorial. Esa
metodologa podra ser de manera exploratoria
e inicial- la que se propone en las tablas que se
adjuntan a continuacin.
En esa perspectiva, O.T. y G.R. no slo pueden acercarse para funcionar en estrecha colaboracin dentro
de proyectos comunes, sino que permitir reconocer
a medida que se profundicen las relaciones dialcticas
conceptuales y los estudios al respecto que la Gestin del Riesgo forma parte sustantiva de la Poltica
de Ordenamiento Territorial, colaborando con ella en
minimizar procesos generados por peligros naturales,
ambientales, econmicos, antrpicos, que desencadenan
vulnerabilidad y riesgo, con el objetivo de reducir estos
impactos a niveles aceptables para los grupos sociales
involucrados.
- la necesidad de establecer polticas integradas y participativas de intervencin.

Se distancia, en la prctica, por:
- la especicidad de sus reas y componentes:
amenazas, vulnerabilidades y riesgo,
- la naturaleza especial de sus intervenciones
y tipos de planes: prevencin, mitigacin, manejo
de eventos adversos (preparacin, alerta y respuesta) recuperacin, rehabilitacin y reconstruccin.
Se propone a continuacin, un camino exploratorio de
acercamiento entre O.T y GR a nivel prctico. Las tablas que se adjuntan intentan denir los momentos y
procesos en los que ambas se acercan y pueden
fusionarse sin perder su identidad; esto ltimo es indispensable ya que en cada escenario es necesario hacer
uso de los instrumentos que han desarrollado tanto una
como la otra, para poder abordar la temtica conjunta del
FUNCIONAMIENTO DEL TERRITORIO y resolverlo.
El O.T. por ejemplo, no tiene instrumentos adecuados para
actuar frente a una situacin de desastre, la GR s; la GR no
tiene los instrumentos para generar polticas de desarrollo
territorial, el OT s. Pero ambas comparten y pueden generar polticas correctivas y polticas de prevencin.
Estas tablas son el resultado de una larga experiencia desarrollada a partir de 1990 hasta la actualidad en el CETEM- FFyL (Universidad Nacional de Cuyo), en el mbito
de la preparacin de recursos humanos profesionales a
nivel de postgrado, en los temas de Ordenamiento Territorial, Gestin Ambiental y Gestin del Riesgo.

- En el primer caso, esta propuesta se gest durante
los cursos correspondientes a la Maestra en Organizacin y Ordenamiento Territorial dictada en la
Facultad de Filosofa y Letras (FFyL) de la UNCuyo
en 1990/2, que actualmente se dicta en forma regular en esa institucin.
- En el segundo caso, se incluy y adapt en la Maestra de Gestin Ambiental, organizada y ofrecida por
la Facultad de Ingeniera de la misma Universidad
en los aos 2004-5.
- En el tercero, se ampli en el contexto de la Carrera de Especialista en Prevencin, Planicacin y Manejo
de reas Propensas a Desastre, ofrecida por la FFyL
entre 1998 y 2002, con la intervencin y auspicio
de UDSMA/OEA, OPS/OMS, COFES (Argentina) y
Direccin de Defensa Civil Argentina. Fue aplicada
en las tesis nales por asistentes nacionales de diferentes provincias argentinas y asistentes de Chile,
Costa Rica, Nicaragua, Guatemala y Colombia, que
asistieron con becas otorgadas por OEA.
145
Fue adaptado para el Foro Latinoamericano, a partir de

la Propuesta para la Gua Tcnica Municipal: Propuestas
sobre Criterios y Recomendaciones para el Ordenamiento
Territorial de reas de Riesgo, en el Proyecto Formacin
de Recursos Humanos para la integracin del SINAPRED.
PNUD- COSUDE en enero 2003, por la Arq. Laura
Acquaviva (PNUD). Es la metodologa que se ensea,
adems, en los talleres de la Carrera de Gegrafo Profesional; carrera de grado nueva, creada en el contexto
del Departamento de Geografa de la FFyL UNCuyo
en 2004.
En el mbito profesional, ha sido aplicada en numerosos trabajos de consultora y asistencia tcnica, especialmente en municipios de la provincia de Mendoza
(Lujn de Cuyo y Junn, entre otros) y recientemente
en la provincia de San Juan (Argentina), para el diseo
del Plan de Ordenamiento Territorial Urbano y Rural 20062016, solicitado por el Gobierno Provincial y nanciado por UNPRE/ Ministerio Nacional de Economa, con
fondos BID.
CAPTULO III
CAPTULO III
146
147
CAPTULO III
CAPTULO III
148

5.3 Modelo de aplicacin:
Ordenamiento Territorial
del PERILAGO DE POTRERILLOS.
Mendoza (Argentina)63
La lgica metodolgica presentada en este documento
ha servido de base, tambin, para el desarrollo de un
complejo Proyecto Aprovechamiento integral del Ro
Mendoza. Plan de Ordenamiento del uso del suelo (ley
6498 art.52), Perilago y zonas de inuencia del Embalse Potrerillos, desarrollado bajo la responsabilidad de
la Direccin de Ordenamiento Ambiental y Desarrollo
Urbano (DOADU) del Ministerio de Ambiente y Obras
Pblicas (Gobierno de la Provincia de Mendoza. Argentina) entre 2000 y 2002.
Las autoridades, con el objeto de regular y controlar los
derrames del ro Mendoza (50 a 60 m3/seg), decidieron
la construccin de un dique-embalse en la localidad de
Potrerillos, ubicada en el tramo medio del mismo, cuyo
valle sirve de vinculacin internacional con la IV y V Regin de Chile (Corredor Andino Cristo Redentor-Los
Libertadores). Es el nico corredor de montaa debidamente habilitado para el comercio internacional desde
MERCOSUR a los puertos chilenos.
La estrategia ha sido aprovechar al mximo las aguas

disponibles, para aplicarlas en nalidades mltiples: riego agrcola, produccin de energa elctrica y turismo,
63
64
ya que el proyecto ha generado un lago articial con

una supercie de 1.300 hectreas y 420 hm3 que hace
prever situaciones y escenarios diferentes a los de hoy
en sus bordes: polos de atraccin turstica, servicios al
Corredor Andino, rea de transferencia del ferrocarril
trasandino, que se suman a las ya tradicionales de recreacin y residencias secundarias de n de semana que
tena inicialmente. Los objetivos del proyecto fueron los
siguientes:
OBJETIVO PRINCIPAL
Formular el Plan de Ordenamiento y Gestin Territorial y el Proyecto de Desarrollo Turstico y Recreativo
del emprendimiento Potrerillos para lograr el desarrollo del rea, actuando a travs de estrategias, programas
y proyectos que permitan preservar los ecosistemas,
optimizar el uso del suelo, reducir los riesgos del rea,
minimizar los costos del equipamiento y asegurar el funcionamiento del Corredor Biocenico, aprovechando las
externalidades producidas por la inversin realizada en la
regulacin del Ro Mendoza.
OBJETIVOS ESPECFICOS
1. Disponer de informacin clara, ordenada y estudios de base sucientes, para denir las posibilidades de desarrollo y de ordenamiento del rea del
perilago64
2. Denir un Plan de Ordenamiento Territorial que
permita orientar las inversiones y la organizacin
del rea hacia un escenario de crecimiento sostenido y seguro.
3. Disponer de un anteproyecto completo de Legislacin para ponerlo en ejecucin y denir la modalidad de la Autoridad que ser encargada de la
coordinacin y gestin del rea,
4. Formular un Plan de Desarrollo Turstico para el
conjunto del rea y esquemas alternativos para
Desarrollado bajo la direccin de Nelly Gray de Cerdn, Directora de DOADU/ MayOP, Gobierno de la Provincia de Mendoza, Argentina. 20002002.
Franja de borde del lago: 1200 metros de ancho a partir de la cota de mximo embalse.
CAPTULO III
Por otro lado, el ro - a travs de una densa red de riegoda vida al oasis norte de la provincia de Mendoza (Argentina), ocupado por 1.4 millones de habitantes, actividades
productivas agrcola-industrial, minera y turstica, que se
asientan sobre ecosistemas con importantes recursos de
gas y petrleo. El ambiente es complejo desde el punto
de vista geomorfolgico (cordillera de Los Andes 5.000
m.s.n.m en promedio y planicies) y climtico (clima templado seco: 200 mm anuales). Lo caracterizan la alta sismicidad, fuertes pendientes, tormentas estivales violentas
concentradas en poco tiempo, aluviones frecuentes y periodos de sequas.
149
150
la licitacin de las inversiones posibles sobre el

perilago.
CAPTULO III
Para la formulacin y desarrollo de este proyecto se debieron llevar adelante varias acciones previas:
2- capacitar los recursos humanos de la

DOADU a travs de cursos de O.T y G. R. Los
primeros fueron dictados por docentes de la Maestra de O.T. (FFyL UNCuyo); en el segundo caso,
se inscribieron dos profesionales (gegrafo y arquitecto) en la Carrera de Especializacin sobre Prevencin, Planicacin y Manejo de reas Propensas
a Desastres, de la misma institucin. Los profesionales de DOADU ya tenan una muy buena formacin en Gestin Ambiental, porque ese organismo
es autoridad de aplicacin de la Ley de Proteccin
del Ambiente de la Provincia;
65
1- reordenar y mejorar la estructura interna

de la DOADU, generando unidades de trabajo
nuevas y circuitos de trabajo adecuados para la
misin. 65
3- ordenar el SIA (Sistema de Informacin Ambiental), construido sobre un SIG, que permitira procesar toda la informacin, generar la cartografa y
aplicar los indicadores de seguimiento en la ejecucin del proyecto.
4- realizar un exhaustivo relevamiento de la
zona de trabajo: variables ambientales, naturales,
sociales, econmicas para construir las bases de
datos, la estadstica y la cartografa. En este relevamiento se tuvieron en cuenta los datos de amenazas y vulnerabilidad potencial de toda el rea.
CV: Carta Verde: Biblioteca cartogrca ambiental y de riesgo, abierta a los usuarios pblicos y privados, organizada para recuperar / difundir la
informacin existente y la del proyecto.
151

5- realizar un inventario del patrimonio legal,
en cuanto a O.T, G.R. y G.A. de la provincia.
6- comenzar a crear lazos de complementacin con las instituciones del gobierno provincial, de la nacin y de los municipios involucrados,
para crear un equipo interdisciplinario e intersectorial para el diseo del proyecto.
Una vez cumplidas estas acciones, se avanz en el anlisis

del rea sobre la base de tres documentos iniciales:
- mapa de peligros mltiples

- mapa de instalaciones crticas y de vulnerabilidad
- mapa de riesgo potencial
ORDEN
A
C
D
B
E
F
G
H
Adems se denieron las grandes etapas de trabajo que

se desarrollaran, que fueron debatidas y aprobadas por
el Ministro y el Gobernador.
Estos tres documentos sirvieron de base para la construccin del diagnstico; sobre ellos se construy el anlisis de los dems componentes sociales y econmicos.
Se hizo una experiencia piloto en la zona donde se deba relocalizar la poblacin (traslado de una pequea y
tradicional villa turstica-ferroviaria) y luego se ampli la
metodologa a todo el rea del perilago.
Para el mapa de aptitud natural y capacidad de
carga se desarrollaron indicadores especiales, con la intencin de recoger las caractersticas del rea y se construy el mapa correspondiente.
VARIABLE
DISTANCIA A LA COSTA (en cota mnima)
ENTORNO
CALIDAD DE LAS VISTAS
RIESGO ALUVIONAL
RELIEVE
ACCESIBILIDAD
SUPERFICIE
FORMA TERRENO
10
7
4
1
SIN RIESGO
BAJO RIESGO
RIESGO MEDIO
ALTO RIESGO
PONDERACIN
10
9
9
8
7
7
6
4
CAPTULO III
- aptitud natural y capacidad de carga de los ecosistemas residentes
7- crear canales de participarcin y relaciones

vinculantes con la comunidad del lugar, a
travs de talleres, ya que un grupo de 76 familias
deban ser relocalizadas.
152
Se numeraron los lotes o terrenos disponibles y se identicaron los usos que se deseaba desarrollar: emprendimientos tursticos autosucientes, centros de servicios
tursticos, camping, clubes nuticos, balnearios, apoyo a la
ruta, emprendimientos tursticos complementarios, con-
servacin de ecosistemas e investigacin, sobre la base

de la capacidad potencial de cada rea, se pudo calcular
con cierta precisin, la inversin posible para el desarrollo. Por ejemplo para uno de los usos posibles se desprende lo siguiente:
Aptitud para emprendimientos tursticos autosucientes
CAPTULO III
ORDEN
TERRENOS
DE APTITUD
6
50
4
51
4
52
3
70
1
90
2
110
5
100
4
151
TOTAL
SUPERFICIE ha.
OBSERVACIONES
44.316
9.404
9.689
73.657
50.739
35.300
18.039
7.060
248.204
Se requieren importantes obras de defensa aluvional. Aprovechamiento del terreno limitado por la forma.
Escasa supercie.
Escasa supercie.
Terreno fragmentado, disectado por numerosos cauces aluvionales
El aprovechamiento ptimo de la supercie est condicionado por la futura traza del camino de perilago.
El aprovechamiento ptimo de la supercie est condicionado por la futura traza del camino de perilago.
Aprovechamienyo condicionado por relieve - ondulado - y forma del terreno - costas accidentadas -.
Escasa supercie.
El trabajo de denir el RIESGO estuvo a cargo del personal especializado de CETEM-FFyL-UNCuyo a travs de
un convenio de cooperacin interinstitucional66, y por los
profesionales de DOADU que haban sido capacitados,.
Se elaboraron los mapas de peligros mltiples, vulnerabilidad y riesgo, con sus respectivos anlisis de detalle y
66
67
cartas de integracin. Este trabajo de gestin del riesgo

sirvi para denir el terreno que sera utilizado para la
relocalizacin de la poblacin67 y posteriormente
permiti avanzar hacia el documento provincial de zonicacin del rea, que fue aprobado por Decreto del
Gobernador en octubre del 2001.
Quiroga S., Guiaz E, Videla C, Acquaviva L, y otros: Programa de Ordenamiento Territorial integral del Corredor Biocenico, tramo montaoso
entre Potrerillos y Las Cuevas. Convenio CETEM-UNCuyo/Gobierno Provincial,Tomo 1. Mendoza, 2000.
Se realizaron cinco talleres temticos que permitieron a la poblacin seleccionar el lugar de la villa, el lote que les convena segn su tipo de
actividad, el modelo de viviendas y la nanciacin que podan afrontar. Se les reconoci como base de su crdito, la tasacin de lo que cada uno
haba construido en la zona sin apoyo del estado provincial, como un aporte personal al patrimonio de la villa que quedara sumergida.
153
Al fondo Ruta Internacional Nro. 7 y Ro Mendoza (antes

de el llenado del embalse) en la localidad de Potrerillos. Se
mueven 1500 a 2000 camiones / da; un 30% transporta
sustancias peligrosas. El ro abastece de agua para todo
uso, a 1.4 millones de personas, aguas abajo.
CONSTRUCCIN DEL DIQUE

EMBALSE POTRERILLOS.
Foto tomada en 2001
CAPTULO III
FUERTE EROSION DE VERTIENTES AMENAZA

AL CORREDOR ANDINO Y AL RIO.
CAPTULO III
154
LOCALIDADES, CAMINOS Y CARGAS EXPUESTAS AL

PELIGRO DE AVALANCHAS DE NIEVE EN INVIERNO,
DERRUMBES EN VERANO Y TRNSITO DE SUSTANCIAS PELIGROSAS EN EL CORREDOR ANDINO INTERNACIONAL, TODO EL AO
155
El anlisis permiti comprender que en el rea se deban

dar directivas muy claras por su naturaleza crtica:
econmica, con los recursos que se manejen en

la zona.
1. El suelo apto es un bien escaso y es indispensable preservarlo.
2. Contemplar medidas de reparacin y/o compensacin cuando ocurran situaciones o afectaciones ambientales que por su carcter, no puedan
ser mitigadas.
2. Gran parte del suelo del perilago debe ser destinado a reservas y proteccin (54%).
3. Un alto porcentaje de tierras tiles deben ser
objeto de medidas de mitigacin (60%)
5. La capacidad de carga es baja. Se deben prever
obligaciones contractuales de inversores para su
uso.
6. La RIBERA NORTE implica un esfuerzo notable
de inversin en infraestructura y servicios.
7. Existe un buen porcentaje de tierras aptas para
E.T.S. en manos del Estado Provincial.
Debe descontarse una franja de 100-200 m.
como zona de exclusin costera de uso pblico.
8. Es necesario un PLAN DE MANEJO ESTRICTO
PERO FLEXIBLE.
10. Es bsico el plan de manejo del AGUA, el AMBIENTE y el RIESGO.

11. Posibilidad concreta de desarrollar TURISMO
ECOLGICO.
12. Indispensable iniciar una campaa de educacin
y concientizacin para los futuros usuarios del
lago (directos e indirectos) y las riberas.
En consecuencia, las principales lneas directrices de
este Plan fueron las siguientes:
1. Recomendar medidas de mitigacin y acciones
de prevencin dirigidas a reducir los impactos
ambientales negativos a niveles aceptables, es
decir, posibles de enfrentar, por su factibilidad
4. Identicar claramente los actores responsables

de cada nivel (nacional, provincial, local, comunidad, ONGs, otros) para denir con precisin
la competencia de cada sector en la instrumentacin de cada una de las acciones puestas en
marcha.
5. Establecer pautas para favorecer la coordinacin
y articulacin de esas responsabilidades.
6. Establecer controles e instancias de monitoreo
sobre la base de indicadores relevantes, para el
seguimiento de las formas de instalacin y el desarrollo de la actividad turstica o de otra naturaleza que se desarrolle en el rea.
Las actividades y acciones recomendadas se ordenan en
dos documentos:
A- Decreto de Zonificacin del Perilago:
definir las modalidades de instalacin y conductas que deben tenerse en cuenta al instrumentar las formas de distribucin aprobadas
en la Norma.
B- Denicin de Sub-programas de Accin:
estos subprogramas tienen como nalidad ordenar aspectos temticos y denir tipos de proyectos que ser necesario poner en marcha en cada
caso.
CAPTULO III
9. Es indispensable un manejo inteligente de la ZONIFICACION.
3. Gestionar el riesgo de la zona, reduciendo la

vulnerabilidad potencial mediante medidas de
prevencin y manejo del territorio adecuadas e
incluidas en los todos los proyectos de desarrollo, tanto pblicos como privados.
CAPTULO III
156
Se trabaj activamente con el programa de Gestin del

Riesgo que prepar los planes preventivos, los planes
de contingencia para el conjunto del rea, en el contexto de la poltica de Ordenamiento Territorial. Sobre todo
se produjo documentacin de detalle para el manejo
individual de cada uno de los tipos de peligros del
rea. Estas constituyen herramientas para establecer la

coordinacin con cada uno de los inversores, que seran
los responsables de velar por el mantenimiento de la seguridad y la reduccin del riesgo en la zona o lote que
cada uno ocupe, con el control y asesoramiento del personal especializado de la DOADU.
157
CARTILLAS ELABORADAS PARA EL CONTROL DEL RIESGO EN CADA LOTE
CAPTULO III
Se redact adems el Plan de Manejo para toda el rea,

con la colaboracin intersectorial e interinstitucional requerida, y se elabor el Plan de Desarrollo Turstico
con plena participacin de los operadores de turismo
de la regin y la poblacin residente del rea; este tema
est a cargo temporalmente del Ministerio de Turismo y
Cultura de la Provincia.
ha pasado a tratamiento en la Cmara de Senadores,

por lo que se piensa que en los primeros meses de
2007 ser ya ley. En ella se regulan las actuaciones en el
perilago, con un papel importante de las medidas para la
reduccin de la vulnerabilidad potencial y sobre todo el
manejo del riesgo con carcter preventivo e integrado
en la poltica de O.T.
El primero cuenta ya con la aprobacin de la Cmara

de Diputados de la Legislatura Provincial de Mendoza;
Tambin est en tratamiento de la Legislatura el proyecto

de un organismo de gestin especial para el Perila-
158
go, cuya creacin fue indispensable, teniendo en cuenta

que la zona es de jurisdiccin compartida:
- por ley provincial la incumbencia del O.T en el perilago, le corresponde al Gobierno de la Provincia;
- los terrenos son de jurisdiccin de dos municipios (Las Heras y Lujn) que conservan el poder
de polica;
- la gestin de los espejos de agua en la provincia
son de incumbencia del Departamento General de
Irrigacin, que tiene rango constitucional, independiente del gobierno provincial.
CAPTULO III
Estas Instituciones formarn parte del nuevo organismo

para poder ejecutar el proyecto en su totalidad, sin interferencias legales o institucionales.
La nueva Villa de Potrerilos fue construida en el predio
correspondiente y entregada a sus moradores en 2003;
esto permiti que se comenzara en el verano del 2004
con el llenado del embalse, que hoy est en pleno funcionamiento. Las obras complementarias del dique todava
estn en proceso de construccin, especialmente los caminos de cintura y el de coronamiento del embalse, que
son los ms caros por la topografa de la zona.
Por otro lado, est en proceso de licitacin el proyecto internacional del Tren Trasandino que atraviesa
por esta zona; se logr que la estacin de transferencia se localizara fuera de Potrerillos, al
sur de la localidad de Cacheuta, justamente por la
vulnerabilidad que sta generara en el asentamiento
turstico que se trata de desarrollar. Se debe tener
en cuenta en ese sentido, que los flujos de circulacin del Corredor Andino tanto los viales como
los ferroviarios esperados tienen una componente
de entre un 30 y 40 % de productos peligrosos o de
sustancias nocivas.
Tambin se logr alejar el camino internacional de las
proximidades de la villa, a una distancia prudente por
este mismo motivo.
En sntesis: se puede considerar que en este proyecto
se tuvieron en cuenta en forma conjunta, la metodologa de trabajo del O.T. y de la G. del Riesgo, como base
de la construccin de la Poltica Territorial. A pesar
de la complejidad del mismo, ambas disciplinas funcionaron coordinadamente apoyando el proceso en su
totalidad, tanto en las etapas de anlisis-diagnstico,
como en la formulacin del proyecto y en la ejecucin
del mismo.
La base de todo estuvo en lograr :

- una adecuada capacitacin del grupo de trabajo involucrado, tanto en temas de O.T como de G.R.;
- una insercin oportuna de los conocimientos acumulados por los profesionales de O.T y G.R, en cada una de las
etapas del proyecto;
- un permanente ujo de informacin, tanto hacia las diferentes instituciones que participaban del proceso, como
de la comunidad involucrada y de los estamentos polticos que deban tomar las decisiones;
- una fuerte direccin que tendi constantemente a la coordinacin entre estas dos perspectivas.
La claridad de la informacin y los ujos de comunicacin permanente, permitieron tomar las decisiones con
mayor rapidez y sobre todo lograr que cada uno de los que participaban (profesionales, instituciones, grupos de
la comunidad, intendentes, legisladores, inversores, etc) adoptaran el proyecto como propio, al ver reejadas sus
opiniones y sus aportes en las diferentes partes del plan.
Es necesario destacar el papel invalorable de los diferentes medios de comunicacin, los cuales estuvieron siempre
invitados a las reuniones, difundiendo con precisin y adecuado fundamento los mensajes a la comunidad, facilitando
la tarea de los ordenadores territoriales y sobre todo la de los Gestores del Riesgo, para dar una visin de seguridad
construida por todos y no de peligro irreversible, en los temas de riesgo.

5.4 Combinacin y formulacin conjunta
de instrumentos normativos
El Ordenamiento Territorial es fundamentalmente una
poltica pblica desarrollada por el Estado para lograr, a travs de la planicacin concertada y coordinada, un proceso de construccin colectiva que
conduzca a mejorar la organizacin del territorio, la
calidad de vida, competitividad y sostenibilidad , propiciando un desarrollo armnico de las diferentes regiones en el contexto de un marco de gobernabilidad
poltica y equidad social.
Sobre todo plantea la necesidad de combinar y complementar solidariamente, las fuerzas del poder nacional
con los de las entidades territoriales, en un contexto de
globalizacin de las relaciones.
La complejidad del marco de actuacin requiere del desarrollo de un marco regulador constituido por un
conjunto de normas que haga compresibles las intervenciones a realizar y le den permanencia y continuidad al
proceso de O.T.
En general podemos sealar la existencia de dos tipos de
normativas de O.T:
Fija los objetivos generales, los tipos de polticas a

instrumentar, los organismos involucrados, las instancias de coordinacin, de participacin, los tipos
de documentos que se producen y aceptan a nivel
de intervencin, las obligaciones y responsabilidades
segn los niveles de gobierno, las penalidades, etc.
Esta norma generalmente est acompaada por
una ley o documento reglamentario, que facilita su
aplicacin y los procesos posteriores de modicacin o ampliacin de la norma.
- Las normas genricas, que son las encargadas

de inducir a la poltica de O.T para alcanzar los
objetivos jados. En este segundo grupo de normas
encontramos fundamentalmente tres tipos:
- regulaciones de carcter administrativo: vinculadas con las condiciones en que
la administracin debe tomar las decisiones:
en qu condiciones se aplican estmulos scales, se reconocen organismos de fomento,
se produce la afectacin de tierras, los procesos de expropiacin y venta, se administran los temas de plusvala, entre otros muchos problemas que se presentan cuando se
desarrollan los planes de O.T. y se intenta
ejecutarlos.
- regulaciones especiales: en general incluye las que estn vinculadas con la conservacin de los recursos, el manejo ambiental y la
gestin del riesgo: conservacin y desarrollo
de ecosistemas, declaraciones de inters patrimonial, reservas patrimoniales, manejo de
emergencias, sistemas de prevencin, alertas,
etc. En este mbito tambin se encuentran las
normas que regulan el uso del suelo, la determinacin de reas o zonas de extensin para
la actividad e instalacin humana (zonas no
urbanizables, urbanizables, zonas peligrosas,
etc) que estn relacionadas con los criterios
adoptados en las anteriores.
- regulaciones para las obras pblicas:
aqu se encuentra una extensa normativa que
regula la distribucin y creacin de equipamientos estructurantes (redes de vinculacin
primarias y secundarias, puertos, aeropuertos,
etc.) los reglamentos de equipamientos urbanos, de transporte, de desarrollo industrial,
tecnolgicos, saneamiento, dotacin de infraestructuras bsicas, redes de salud, de educacin, etc.
Con respecto a estos marcos regulatorios en Amrica Latina, nos podemos encontrar con dos tipos de
situaciones:
CAPTULO III
- las normas generales que estn orientadas

a desencadenar el proceso del O.T. En el punto
4.4.2.1 se ha avanzado sobre la denicin de este
tipo, ya que se ha sealado cules son las caractersticas y funciones de la ley de ordenamiento
territorial, ley general marco que obliga a iniciar
un proceso continuo de O.T. bajo condiciones especiales.
159
160
1. la de los pases que cuentan con normas generales, es decir que tienen Ley de Ordenamiento
Territorial (caso Colombia y Venezuela). De ella se
desprenden, en forma de cascada, las dems reglamentaciones que comprometen a las instituciones
involucradas e incluyen una gran cantidad de normas genricas que atienden los detalles ya sealados, pero en el contexto de una norma general que
les sirve de referencia y control permanente.
2. la de los pases que no tienen normas generales pero que cuentan con normas genricas, que de hecho son utilizadas para organizar el
territorio.
CAPTULO III
Resulta evidente que para vincular la G.R con el O.T

- tanto para instalar la G.R como para llevarla adelante en
el contexto del Ordenamiento Territorial- se puede realizar con ms seguridad en el contexto del primer tipo de
pases, en tanto y en cuanto se encuentra ya disponible
un marco legal sistematizado, que obliga a realizar el O.T,
dene la forma de intervenir y en consecuencia, genera
un mbito propicio para incluir las acciones de prevencin y planicacin necesarios para reducir la vulnerabilidad y gestionar el riesgo, en forma integrada y clara.
Eso quiere decir que en el resto de los pases no es
posible vincular la G.R con el O.T.?
En realidad s es posible; pero esta accin estar sujeta al
nivel de desarrollo que en este tema tenga cada uno de los
pases. La respuesta a esta pregunta no es fcil de contestar, porque la gama de situaciones es tan diversa frente a la
aceptacin y uso del O.T como ya se ha sealado- que
ser un trabajo sin duda, con resultados aleatorios.
Existe en la prctica una tercera alternativa: es
la tendencia que se observa en la mayor parte de los
pases: se formulan Planes de Ordenamiento Territorial
en diferentes escalas, se ponen en prctica y se ejecutan en forma bastante regular, a pesar de no tener Ley
de O.T. En estos casos, los Planes de Ordenamiento
Territorial generan una marco normativo que los
acompaa, que en s mismos constituyen un medio para
dar forma a un proceso ordenado y por ende, son un
conjunto orgnico de medidas regulatorias de O.T. como
en el caso del ejemplo ofrecido en el punto anterior.
En ese contexto, se puede identicar una normativa especial que obliga a la formulacin y adopcin del Plan de
O.T., se plantean normas generales y normas subsidiarias:
los planes y propuestas de O.T. contienen, en s mismos
un carcter normativo que se puede recoger a travs de
normas especiales.
Es por ello que para poder insertar la G.R. en este tipo
de situacin del O.T., es necesario y aconsejable que se
proceda a:
- hacer un inventario detallado de las normas disponibles de O.T y G.R posibles de aplicar,
- identicar en ese contexto los vacos legales y normativos,
- producir las normas necesarias de O.T e introducir
en ellas la normativa de la G.R,
- tener en cuenta que se disponga del conjunto mnimo de normas administrativas, regulaciones especiales y de obra pblica necesarias, la normativa
para el monitoreo del proceso y las que permitan
denir el poder de polica (responsable de la ejecucin y control de los planes).
Se debe tener especial cuidado en producir normas que
se caractericen por su claridad y por su fcil manejo
administrativo; para ello se debe adoptar una forma
articulada secuencial - igual que la de las leyes generalespara producir un texto referenciado donde sea ms sencillo encontrar las regulaciones buscadas y no se puedan
introducir aadidos aleatorios.
Estas normas adoptarn las formas jurdicas apropiadas,
segn el nivel de decisin comprometido: ordenanzas,
decretos, etc. y debern ser respetuosas de la Constitucin y las normas generales mayores, correspondientes a
cada territorio.
En general, para la formulacin y ejecucin de un Plan de
Ordenamiento Territorial se puede encontrar un cuerpo
de normas vinculadas con:
a- Denicin del mbito territorial
161

b- Criterios especcos para regular el uso del suelo.
c- Condiciones para la edicacin.
d- Normas generales para reglamentar el uso y la expansin del suelo til.
e- Normas de Zonicacin y de Desarrollo: formulacin de planes , programas y proyectos.
El listado no agota las instancias que deben ser reguladas;
simplemente rescata las ms frecuentes y las que necesariamente deben tratarse en un Plan de O.T .
En ellas se debe incluir normativa y recomendaciones
sobre G.R., para garantizar un desarrollo sustentable del
territorio. Este tema se desarrolla en la tabla que se adjunta en la pgina siguiente.
Las normas detalladas deben apoyarse en una clara legislacin que permita hacer uso de cuatro herramientas
bsicas que sirven para la formulacin, instalacin y funcionamiento de la poltica de O.T con GR:
f- normas que exibilicen la relacin entre la Sociedad y el Sector Pblico, para facilitar la participacin responsable de la comunidad en los procesos
de OT-GR;
g- normas que estimulen la capacitacin de profesionales, tcnicos, administradores, comunidad en
general, en temas de OT-GR, con la nalidad de mejorar el conocimiento y concienciar a la sociedad
sobre las ventajas del uso conjunto de estas herramientas;
h- normas que regulen la vinculacin con los medios
de difusin y comunicacin disponibles, para
asegurar la instalacin de los temas y la educacin
no formal de los grupos participantes en los procesos de OT-GR;
i- normas que regulen con claridad la produccin,
integracin, uso y acceso a la informacin territorial, ambiental y de riesgo, para reducir
los niveles de incertidumbre en los que se mueve
actualmente el proceso de OT y de GR..
Tema de base de las

normas
Conocimiento
del territorio
Conocimiento del
riesgo
Reduccin/manejo del
riesgo
Organizacin para la
gestin conjunta OT-GR
a. Denicin del mbito territorial
-Dene:
el mbito territorial comprometido y las jurisdicciones que lo integran;
alcance de la norma de
O.T y vinculaciones con
otras normas;
condiciones para las modicaciones del plan de
OT;
condiciones para el manejo de situaciones anteriores a la norma o
fuera de norma: planes
correctivos, actos sujetos
a licencias, permisos licitaciones, etc. y procedimientos para regularlas;
formas de nanciamiento
de las actividades.
- Dene la posibilidad
de identicar:
la estructura del riesgo:
caractersticas, distribucin, dinmica;
las tendencias de desarrollo de situaciones de
riesgo potencial (sinergias de partida- sinergias
tendenciales);.
poblacin involucrada;
actividades afectadas;
dimensin del problema.
- Seala:
condiciones de la vinculacin normativa entre la
GR con el O.T.
condiciones para el manejo de situaciones anteriores a la norma o fuera
de norma (planes correctivos)
- Dene:
la administracin responsable y/o actuante;
las competencias de cada
una;
mbito temporal en el
cual tienen vigencia las
acciones;
la sinergia entre acciones
de OT y GR.
-Permite disear:
proyectos de manejo del
riesgo;
participacin de los grupos responsables
planes de G.R. (planes
preventivos)
CAPTULO III
APORTES DE LA LEGISLACIN AL PROCESO DE ARTICULACIN ENTRE O.T.Y G.R.

(segn temas especcos abordados por la Poltica Territorial)
162
CAPTULO III

Tema de base de las
normas
Conocimiento
del territorio
Conocimiento del
riesgo
b. Criterios especcos para

regular el uso del suelo
- Dene conceptos y
modalidades para tipicar:
suelos a ocupar: urbanizables, de extensin, de
reserva, etc.
suelos que son inapropiados para el desarrollo
(urbano, rural, etc.)
suelos de reservas segn
uso dominante
-Dene las modalidades

posibles de uso del
suelo:
ocupacin con riesgo y
sin riesgo;
suelos con riesgo aceptable que pueden ser utilizados;
suelos que no se deben
ocupar (inapropiados, peligrosos, etc.).
- Permite identicar:
- Facilita la denicin
reas crticas para aplicade:
cin de planes correcti- condiciones especiales
vos o preventivos;
para regular el suelo:
caracterizacin de la resiadquisicin, sesiones, exliencia ambiental;
propiaciones, valor del
caracterizacin de la casuelo, etc.
pacidad de adaptacin y rgimen, clasicacin y
respuesta social.
distribucin zonal del
suelo (ajustes y deslindes
de lmites, tipos de suelos, etc.)
c. Condiciones para la edicacin
- Establece regulaciones para identicar:

condiciones de habitabilidad natural;
lmites de carga del suelo
(capacidad portante)
limites de altura en la edicacin;
densidad de ocupacin
en zonas;
densidad de ocupacin
en los lotes;
supercies y normas de
loteo.
- Posibilita la denicin
de:
normas de prevencin de
accidentes: incendios, seguridad ambiental, etc, en
el medio construido;.
normas de seguridad durante la construccin;
normas de seguridad despus de la construccin;
indicadores de resistencia
para edicios especiales,
etc.
- Permite calcular:
capacidades crticas para
la instalacin de personas
y actividades;
disponibilidad real de
supercies para la instalacin de inmuebles en
condiciones de seguridad
y/o de bajo riesgo;
posibilidades de reduccin de la vulnerabilidad
en las construcciones, en
ambientes riesgosos (zonas ssmicas, aluvionales,
etc);
d. Normas generales para - Permiten hacer previ- - Facilita n la ocupacin

reglamentar el uso y la
siones sobre:
efectiva de:
expansin del suelo til
reas de reserva para ex- reas con riesgo aceptapansin urbana;
ble para promover la ex reas de preservacin rupansin
ral;
de usos diferentes (viviendas, industrias, servi reas de preservacin de
recursos;
cios, etc).
reas de manejo especial
y/odiferenciado.
Reduccin/manejo del
riesgo
Organizacin para la
Permite formular:
cdigos de edicacin
normas de urbanismo;
cdigos de seguridad urbana;
cdigos de prevencin
de incendios en edicios
para viviendas y para
otros usos (industrias,
servicios pblicos, etc)
- Permite fundamentar - Permite

establecer
los clculos sobre:
pautas para:
supercies
necesarias ocupacin inmediata de
para la expansin de
zonas seguras;
poblacin, actividades e ocupacin diferida de
infraestructura;
reas con riesgo aceptable.
demanda de servicios
bsicos necesarios (agua,
energa, etc.)
163

Conocimiento
del territorio
Conocimiento del
riesgo
Reduccin/manejo del
riesgo
Organizacin para la
e. Normas de Zonicacin
y desarrollo: formulacin
de planes, proyectos, etc.
- Establecen la regulacin necesaria para:

formular los planes de
O.T.
denir modelos proyectivos (escenarios deseados)
seleccionar alternativas
de organizacin territorial optimizadas;
denir las polticas territoriales a instrumentar;
disear planes y proyectos territoriales
identicar responsables
pblicos y privados para
las acciones de O.T.
denir modalidades de
nanciacin;
establecer la jurisprudencia necesaria;
identicar los niveles de
ejecucin;
identicar los niveles de
coordinacin interinstitucional;
identicar el sistema de
monitoreo y control.
- Establecen la regulacin necesaria para:

formular planes de GR:
correctivos de prevencin y de contingencia;
establecer programas y
proyectos de reduccin
de vulnerabilidad;
establecer la distribucin
adecuada de actividades y
poblacin en modelos de
organizacin de bajo riesgo y/o riesgo aceptable;
disear escenarios potenciales con bajo riesgo;
planes y programas de
gestin del riesgo;
programas de monitoreo
y control del riesgo;
sistemas de alerta.
- Permite
establecer
con detalle:
reas crticas por su exposicin a multi-amenazas;
poblacin
vulnerable
segn niveles de exposicin;
escenarios de riesgo existentes en el territorio a
ordenar.
- Permite incorporar:
planes de O.T que incluyen la variable riesgo en
cada una de las etapas de
planicacin del desarrollo;
acciones de intervencin
enfocadas a la sustentabildad;
planes de inversin que
contemplan al riesgo
como parte del costo
del proceso (asumido y
cuanticado)
5.5 Instrumentos de control, evaluacin y

seguimiento
El sistema de monitoreo y evaluacin se elabora con el
n de determinar si las actividades del O.T son implementadas de acuerdo a los objetivos perseguidos, por
un lado, y por el otro, se valora el nivel de cumplimiento administrativo de las actividades proyectadas
segn el plan.
Con el propsito de controlar ese proceso- que se vincula directamente con los planes de accin a desarrollar en
cada regin- estos documentos se consideran como
guas generales para la jurisdiccin mayor y luego se deben bajar a cada jurisdiccin menor y ajustarla. Las actividades de monitoreo y evaluacin se deben llevar a cabo
en forma coordinada entre los actores involucrados en
la ejecucin del O.T. y las organizaciones de la sociedad

civil . Estn asociados directamente a la denicin de un
MARCO DE RESULTADOS del desarrollo y la ejecucin del proceso de O.T. y G.R.
El diseo del plan de monitoreo parte de las actividades
del plan operativo (planes generales, planes especcos, polticas correctivas, de desarrollo, de conservacin, etc.) que queda habitualmente expresado en forma sinttica y explcita en el cronograma de trabajo
que se ja.
Se debe denir la forma en que los hechos, las acciones
y las intervenciones del O.T y la G.R., pueden ser registrados en forma clara, ajustada, oportuna y continua.
Para ello, se deben identicar no slo fuentes de informacin y sistemas de recoleccin conables, elabo-
CAPTULO III
Tema de base de las

normas
164
rar indicadores especcos, entre otras acciones, sino

tambin es necesario identicar los responsables del
proceso de control, denir el tipo y frecuencia de los
reportes, etc.
se est haciendo. Habitualmente se hacen las siguientes

preguntas:se cumplieron las acciones programadas?, se
ejecut la partida del presupuesto?, se envi todo en
tiempo y forma?.
La disponibilidad de tecnologas de informacin innovadoras y el progreso formidable de los medios de comunicacin y la informtica, permiten hoy incluir el monitoreo y evaluacin en la implementacin de los sistemas
de informacin territorial vinculados al O.T y la G.R. Los
sistema de informacin se convierten as en instrumentos no solo de acumulacin de datos y produccin de
informacin para las diferentes instancias de un Plan de
O.T. sino adems como un sistema de informacin
gerencial, es decir, como una herramienta de monitoreo
del proceso, bajo un marco de consenso y compromiso
mutuo entre las instituciones, que garantiza la viabilidad
de estas iniciativas.
Interesa mucho ms hacer las siguientes preguntas: las

actividades se estn realizando en el nivel ptimo de
calidad?, las partidas del presupuesto se han ejecutado
en forma eciente?, cul es la tendencia de la demanda
de atencin en los servicios de ordenamiento territorial
provinciales y municipales?, las personas est bien capacitadas?, se est teniendo una buena respuesta por parte
de los usuarios y de la comunidad?,cul es el nivel de
participacin social que se ha logrado? se ha reducido la
vulnerabilidad? se es conciente de la necesidad de reconocer el riesgo?....etc, etc.
CAPTULO III
Se puede observar en general que los pases latinoamericanos los procesos de planicacin territorial se quedan
en las primeras etapas: el diagnstico y la formulacin del
Plan de O.T.... en algunos casos, la ejecucin - no siempre
completa de los planes propuestos y muy raramente
incluyen procesos de control y evaluacin.
En parte es culpa de los mismos procesos de O.T. montados, ya que si en esos planes no se contempla la identicacin de responsables, la denicin de las metas concretas y la formulacin de indicadores de control que
respalden el seguimiento de las actividades, no es posible
garantizar el impacto de las acciones, la correcta ejecucin de las intervenciones, la eciencia en la asignacin de
recursos econmicos y la evaluacin de los resultados.
Tampoco ser posible entonces, realizar ningn tipo de
reclamo, en la medida que no se pueden identicar a los
responsables de las acciones ni los motivos por los cuales
las intervenciones estn fallando.
Adems debe tenerse en cuenta que el objetivo del seguimiento no es solamente el control, sino tambin el
aprendizaje que se hace evaluando lo que funcion y lo que no. Es necesario comprender que el
plan de monitoreo y de evaluacin dentro de un proceso de Ordenamiento Territorial apunta mucho ms que
al simple hecho del control administrativo sobre lo que
El primer grupo de preguntas responde al uso comn

que tiene el monitoreo: el control administrativo. Eso
slo da como resultado una idea parcial y fragmentada
del cumplimiento de los logros de la gestin.; slo indica
si se cumpli con tal o cual actividad.
El segundo grupo de preguntas se orienta ms al cumplimiento de los objetivos de la gestin a una visin
integradora de los procesos en funcin de los productos
nales de la actividad de O.T y G.R, y est destinado al
anlisis del proceso, y por ende, a la toma de decisiones. La idea es que este tipo de evaluacin integradora,
permita reordenar el proceso- si sto es preciso- reorientar las acciones que estn alejadas de sus objetivos
y conducir el proceso en forma gradual hacia las metas
previstas en el plan de O.T.
En ese sentido por ejemplo, en Colombia y en Costa Rica,
se est utilizando a nivel experimental, un sistema informatizado llamado Seguimiento, para estas tareas. Es
una herramienta desarrollada en Microsoft Acces 2000,
que permite monitorear, evaluar y hacer seguimiento de
los resultados parciales y nales de gestin y ejecucin
de las acciones contempladas en los Planes de Ordenamiento Territorial y los Planes de Desarrollo Municipal,
con base en las polticas, programas, proyectos, metas e
indicadores, tal como se formularon en dichos planes.
Esta herramienta est siendo probada en el proceso de
evaluacin y monitoreo al Plan Bsico de Ordenamien-

to Territorial y Plan de Desarrollo Municipal, de Puerto
Lpez (Meta); sin embargo puede adaptarse sin inconvenientes a cualquier otro instrumento de planicacin, ya
sea integral o sectorial. La nica condicin es que el instrumento est formulado completamente, es decir, con
sus: polticas, programas, proyectos, estrategias, metas,
responsables e indicadores. Cada usuario podr tomar
la herramienta e introducir su propia informacin a travs de mdulos o plantillas secuenciales e imprimir los
reportes nales, para hacer el anlisis respectivo, con los
cuales ser posible realizar talleres tcnicos con los funcionarios, los concejos, las comunidades, etc. 68
El programa de monitoreo concebido con este enfoque
estratgico trata de superar una visin pasiva y burocrtica de esta actividad y se caracteriza por:
- ser un instrumento de informacin para poder
implementar una direccin estratgica continua y
permanente del proceso de O.T.- G.R. y ser, adems, el generador de las informaciones ms prximas para el administrador del mismo;
- proveer informacin para los procesos de evaluacin de la gestin, tanto del O.T como de la G.R;
Cada una de las actividades que componen un plan operativo de OT, generalmente dispone de instancias propias
de evaluacin por actividad, lo que facilita la identicacin de los logros parciales.
68
Los criterios arriba detallados en cambio, sern los que

permitirn evaluar cmo se ha comportado el proceso
y si el mismo ha estado o no de acuerdo con los objetivos y metas planteadas en el Plan Operativo. Se ver
all el cumplimiento de las Metas previstas en el plan
operativo, donde deben estar ya previstas las formas de
control que se utilizarn para evaluar la eciencia de la
Poltica de Ordenamiento Territorial, combinada con la
Gestin del Riesgo.
6. DINMICA TERRITORIAL
Y ACUMULACIN DE RIESGO
EN TERRITORIOS EN PROCESO
DE CAMBIO
6.1 Acumulacin de vulnerabilidad
en el territorio
El proceso de reexin que se ha desarrollado hasta aqu
seala nuevos caminos para enfrentar los problemas que
se presentan actualmente en Amrica Latina, sometida a
procesos territoriales de profundos cambios que junto
a oportunidades ciertas de crecimiento de la competitividad- acumulan vulnerabilidad y riesgo.
Por qu las regiones emergentes se tornan ms vulnerables con la transformacin territorial? En el caso de Amrica Latina, se observa una clara relacin funcional territorial
entre zonas de mercados-redes-servicios urbanos-pasos
cordilleranos, que marcan una combinacin competitiva.
Por ende, la apertura de nuevas regiones y su incorporacin a los mercados, modican sustancialmente su estruc-
Cules son los pasos a seguir en Seguimiento? La herramienta posee los siguientes mdulos:
Men principal: Permite seleccionar el tipo de plan a evaluar: Planes de Ordenamiento Territorial o Planes de Desarrollo.
Denicin de Polticas: Selecciona cada una de las polticas o dimensiones del desarrollo con su respectivo objetivo.
Denicin de programas: Dene los programas o paquetes de acciones, para cada una de las polticas.
Detalle de programas: Identica los proyectos y/o las acciones concretas dentro de cada programa.
Denicin de metas: Dene las metas para cada proyecto, estableciendo para ellas, cundo y cunto se espera lograr.
Denicin de indicadores: Dene los indicadores y los responsables, para facilitar la futura evaluacin o monitoreo del plan.
Reportes: Permite imprimir los reportes por mdulo, para hacer los anlisis correspondientes.
Publicacin:
Jimnez, M.F., Jaramillo, J., Pineda, R., Beaulieu, N. (2004) Manual de usuario de la herramienta SEGUIMIENTO para el seguimiento de los planes de desarrollo
municipales.
CAPTULO III
- contribuir a crear una unidad en el funcionamiento

del proceso de gestin combinada entre ambas.
165
166
tura y es all donde es necesario activar la investigacin,

establecer proyectos de ordenamiento territorial,
previsiones ambientales y sobre todo reducir la
vulnerabilidad ante desastres, porque muchas de ellas
son frgiles, propensas al rpido deterioro y a producir
combinaciones crticas que desencadenan desastres.
Esas regiones son: las reas tropicales con gran riqueza
forestal, los pasos cordilleranos, las zonas urbanas
dinmicas y bien posicionadas en las nuevas redes, las zonas con recursos estratgicos acumulados y que
pueden ayudar a las regiones y pases a competir en el
mercado internacional o nacional. Esto no agota el listado,
ya que tambin se pueden convertir en reas crticas los
frentes costeros, las cuencas hdricas, entre otras.
CAPTULO III
Cuando se comienza a trabajar en estos temas, combinando el O.T y la G.R, aparece un conjunto de dicultades
que limitan la respuesta de los pases y de sus respectivos
organismos pblicos y privados. Las dicultades ms importantes que se observan en los proyectos que han sido
puestos en marcha en diferentes pases -con aportes de
gobiernos nacionales y de organismos internacionales se concentran en torno a las siguientes observaciones69:
- La informacin territorial es pobre y a veces
inexistente
An cuando en algunos pases se han realizado estudios
regionales importantes con el apoyo de organismos internacionales (OEA, ONU, BM, BID, etc.) para poder emprender obras de infraestructura para la integracin y la
produccin, la mayor parte de la informacin territorial
y ambiental disponible est dispersa, fraccionada, incompleta y casi siempre preparada con criterios de seleccin y de organizacin dispares. Prcticamente en ningn
caso se tiene en cuenta el tema territorial y ambiental en
forma integrada y menos todava la informacin sobre
peligros naturales, tecnolgicos o de organizacin humana, que permitiran evaluar la vulnerabilidad y calcular el
riesgo para los nuevos proyectos de inversin.
Esta situacin es la que llev a prever y destinar en cada
proyecto, especialmente en los proyectos viales que
69
son los que comprometen a ms nmero de regiones

y pases, una partida especialmente destinada a evaluar
los impactos a travs de la elaboracin de los EIAs, ya
que muchos pases no cuentan con bases de datos actualizadas y conables que puedan ser consultadas para
el diseo de esos proyectos. En consecuencia, los EIAs,
en muchos casos, son los nicos documentos disponibles
para el desarrollo de proyectos territoriales. Sin embargo
esto no resuelve el problema, ya que por razones econmicas, habitualmente los estudios de EIA se desarrollan
teniendo en cuenta casi exclusivamente el rea de impacto directo de cada intervencin u obra.
Por ejemplo, en el caso de los corredores viales, se retiene una franja que oscila entre 200 y 500 m a ambos
lados del futuro camino, dando una visin imperfecta e
incompleta de las respuestas ambientales y sociales que
se pueden esperar del rea indirecta activada por el
impacto del mismo en el mediano y largo plazo. Esto es
importante sealarlo, porque en la mayora de los casos
estos corredores viales atraviesan reas nuevas que se
incorporan por primera vez a la produccin; en consecuencia, sus mecanismos naturales y sus niveles de riesgo
no son bien conocidos.
Con esta modalidad, se conocen los riesgos de las obras
proyectadas en s mismas, pero se hace muy difcil realizar
el clculo de los riesgos previsibles que acompaarn al
proyecto una vez que ste se ponga en funcionamiento; es
de esperar que los mismos se presenten como costos no
previstos, que se incorporarn al costo de transporte de
las empresas (cierre de corredores por grandes nevadas,
por lluvias torrenciales, por rotura de puentes, etc.), a las
empresas aseguradoras (prdidas de cargas, de vidas, etc.)
y a veces, se distribuyen en el conjunto social cuando son
muy altos (perdidas por inundaciones, por terremotos,
etc.) Algunos costos a veces son irrecuperables (prdidas
de aguas potables, de suelos frtiles, de comunidades autctonas, de oportunidades de desarrollo, etc.)
- Los estudios ambientales aplican un mtodo
de evaluacin y procedimientos estndares
generalizados a pesar de la diversidad del
territorio
Estos conceptos se denieron tambin como un fenmeno asociado al tema de la gestin ambiental. En Gray de Cerdn Nelly: Plan Hemisfrico:
Gua de manejo sustentable de corredores de transporte. UDSMA /OEA: Cap. 2 y 3. Washington D.C. 1998.

Se puede observar que en los grandes proyectos de
inversin y tambin en los pequeos y medianos, se
presenta una estructura de organizacin homognea en
los estudios ambientales, en los que se usan los mismos
conceptos para tratar ambientes diferentes: zonas urbanas, desrticas, rurales, montaosas, etc. Esto revela que
en los proyectos territoriales prevalecen objetivos
macroeconmicos, vinculados con la disponibilidad
o existencia de ciertos recursos, un ujo de benecios,
una asignacin por el uso de la tierra, incentivos para
invertir en determinadas actividades, etc., que a veces
tienen incidencia directa negativa sobre el ambiente o
bien disminuyen el efecto de las polticas ambientales en
el mediano plazo.70
No hay un inters por conocer los impactos de
los procesos territoriales y las situaciones de riesgo que desencadenar cada inversin y los niveles de
vulnerabilidad que se sumarn a los dcits ambientales ya existentes. Los estudios ambientales, en muchas
oportunidades, son slo copias de estudios anteriores o
recortes de otros.
Esta obra se instala sobre el ro Mendoza, alimentando

un rico oasis productivo de ms de 1.4 millones de habitantes aguas abajo, que dependen del agua que se recoge
desde la zona cordillerana. Para su proyecto de construccin se realizaron los estudios de rigor (geolgicos, edafolgicos, climticos, sedimentolgicos,etc.), se aprob la
70
71
Declaracin de Impacto Ambiental71, y se inici la obra;

pero luego de estar a casi mitad de la construccin del
dique, se detect una lente de materiales nos en lo que
era la base del mismo. Esta situacin arroj dudas sobre
la seguridad de la pared en construccin e instal el tema
de la seguridad de la poblacin como centro del problema. Se debi recurrir a consultores internacionales y
empresas especializadas para evaluar el nivel de vulnerabilidad y el riesgo que se poda prever, tanto para
la obra como para la poblacin.
Una vez denido - luego de un ao de idas y vueltas- se
decidi construir un muro complementario de proteccin para reforzar lo ya construido... Esto dilat el llenado de la presa en tres (3) aos y signic una inversin
marginal muy elevada, tanto para la empresa contratista como para el Estado Provincial... Pero ha quedado la
enorme duda de la comunidad... ser realmente seguro
el dique?... De ello depende la seguridad y subsistencia de
ms del 80 % de la poblacin de la Provincia de Mendoza,
concentrada sobre este ro, y por otro lado, la seguridad
del nico paso cordillerano habilitado desde MERCOSUR hacia los puertos chilenos del Pacco.
En general, los estudios ambientales y territoriales de detalle en Amrica Latina, sealan con claridad la especicidad y especial conguracin de ciertos ecosistemas
y territorios, su diferente nivel de asimilacin de impactos
y como consecuencia, la imposibilidad de manejarlos con
herramientas que no respeten esa diversidad. No es lo
mismo organizar un territorio desrtico, una zona selvtica, un rea de montaa o una zona urbana densa, particularmente en el diseo del estudio, en la composicin del
equipo de profesionales, en los aspectos a retener y, sobre
todo, en las polticas a desarrollar y sus costos operativos.
La situacin se acenta en Latinoamrica si se tiene en
cuenta la magnitud de algunos proyectos: por ejemplo,
la longitud de algunos Corredores - superan generalmente los 500 Km - y la heterogeneidad y dimensiones de
Las polticas macro-econmicas no son neutrales desde el punto de vista espacial del desarrollo. Por el contrario, suelen generar importantes
modicaciones espaciales, como ocurre, por ejemplo, con las polticas que modican los patrones de empleo y migracin, o la localizacin y grado
de concentracin urbana o rural de las lndustrias. Considerar esta dimensin espacial del desarrollo sustentable es fundamental para la gestin y
el mejoramiento del medio ambiente. Basta recordar al respecto el enorme impacto de la construccin de carreteras en el avance de la frontera
agropecuaria y del mejoramiento de los sistemas de transporte urbano en el crecimiento de las ciudades. CEPAL: El desarrollo sustentable.
Transformacin productiva, equidad y medio ambiente. ONU, Santiago de Chile, 1991.Pg. 40.
La Declaracin de Impacto Ambiental seal la necesidad de ordenar el territorio y evaluar los impactos territoriales. Pero sto se hizo a la par
de la construccin de la obra y perdi su capacidad de previsin sobre las consecuencias que poda provocar la misma.
CAPTULO III
Como ejemplo se puede recordar el reciente problema

que se produjo con la construccin del Dique Potrerillos cuyo desarrollo se analiz en el punto 5 El mismo
se construy entre 1999 y 2003, generando un espejo
de agua de 12 Km de largo por 3 Km. de ancho, en una
zona de cordillera andina sumamente compleja y vulnerable a los fenmenos tectnicos (actividad ssmica muy
importante), climticos y geomorfolgicos, como ya se
ha detallado.
167
168
los ambientes naturales que conecta un mismo corredor

comercial, tanto a nivel de ecosistemas como de polticas
para su tratamiento.
CAPTULO III
Si tomamos como ejemplo el proyecto del Corredor

Arica (Chile)-Santa Cruz (Bolivia)- Sao Paulo (Brasil), podemos observar que a travs de sus ms de 2.000
Km conecta ambientes de tres pases con estructuras
legales diferentes y con ambientes naturales y humanos
distintos: desiertos costeros, alta montaa, selvas tropicales, mesetas deforestadas, reas urbanas muy densas,
zonas mineras, agrcolas, industriales, de reservas indgenas, etc. Cada una de ellas constituye en s misma por sus
dimensiones, un conjunto heterogneo de impactos y
respuestas ambiente-corredor, corredor- ambiente, diversos niveles de vulnerabilidad potencial y de riesgo y,
en consecuencia, un conjunto heterogneo de polticas
nacionales y locales para su manejo, que merecen estudios especiales para prever con cierta certeza su comportamiento, una vez construido el corredor.
Aqu se impone una dialctica muy dinmica entre la introduccin de las dimensiones territoriales, ambientales
y de riesgo en los proyectos de inversin a nivel macroeconmico, y la necesidad de formular y complementar
con estrategias territoriales y de manejo del riesgo a nivel nacional y local, que hoy no se tiene en cuenta.
6.2 La accin pblica y privada en el

territorio como generadora de
situaciones de vulnerabilidad y riesgo
6.2.1 La intervencin pblica genera
situaciones de riesgo
Las polticas ambientales y de reduccin de la vulnerabilidad estn generalmente fuera de los planes generales
del Estado a nivel operativo, aisladas administrativa y funcionalmente de las polticas de Ordenamiento Territorial y de Planicacin General. Por
ejemplo, los lineamientos ambientales aparecen en el
72
nivel de cada uno de los proyectos de inversin, pero

en muchos casos- solo para cumplir con la exigencia
mnima necesaria para acceder a los prstamos nacionales e internacionales.
En los organismos pblicos se advierte adems la escasa
presencia de equipos multidisciplinarios que puedan elaborar un contexto de referencia para el manejo
territorial, ambiental y la gestin del riesgo en las nuevas
y en las viejas regiones. Los profesionales han emigrado
hacia la actividad privada, movidos por la falta de estmulos de la administracin pblica para retenerlos. De all
que incluso los EIAs no pueden ser elaborados por las
agencias pblicas, y por ende, no estn disponibles tampoco para los proyectos territoriales en muchos pases.
Por otro lado, si bien se formulan Planes de O.T. y G.R
y se insiste en estos temas, la inversin territorial se
mueve por otros carriles, ya que detrs de ella se moviliza el rdito poltico y las ventajas de grupos empresariales interesados en intervenir en la obra pblica.
En especial, la distribucin de tareas en el aparato administrativo conspira contra la combinacin OT-GR que
se propone en este documento, ya que si bien la mayor
parte de los pases de Amrica Latina dispone de ocinas nacionales y regionales que podran llevar adelante la
poltica territorial (ocinas de planicacin, de programacin, etc.) las instituciones que pueden evaluar el riesgo
(ocinas de defensa civil, de proteccin civil, etc.), estn
diseadas para atender las emergencias y funcionan
totalmente separadas de ellas.
Es all donde se elaboran los planes de contingencia, se
establecen los mecanismos de alerta, de vigilancia, se disean las campaas educativas, etc., para brindar socorro y para mejorar la respuesta de la poblacin. Pero en
muy pocas de ellas se hacen estudios sistemticos para
denir los tipos de peligros, las reas vulnerables, mapas
de riesgo, que podran servir de base para el diseo y
evaluacin 72 de los proyectos de intervencin territorial,
Se hace aqu alusin a tres tipos de evaluacin: la evaluacin del peligro natural (proporciona informacin sobre la ubicacin y la probable severidad de
fenmenos naturales, tecnolgicos o sociales y la probabilidad de su ocurrencia dentro de un rea determinada y un tiempo especco) la evaluacin
de la vulnerabilidad ( estima el grado de perdida o dao por efecto de la exposicin a un peligro determinado) y la evaluacin del riesgo (estimacin
de prdidas totales o parciales esperadas por un acontecimiento peligroso). (Banco Mundial: Manual de Evaluacin Ambiental. USA , 1991)

aunque esta tendencia tiende a instalarse lentamente en
algunos pases.
Esta situacin pone en evidencia que - a pesar de los
grandes esfuerzos realizados en este campo - se mantienen vigentes en muchos mbitos de Amrica Latina,
falta conciencia en las instituciones pblicas sobre la necesidad de incorporar estos temas en
los programas de gobierno, y de observan con
claridad las limitaciones detalladas por el Banco Mundial y el BID: monopolio del sector pblico, ineciencia
de las agencias pblicas, falta de control y monitoreo,
fondos mal manejados, etc. y la necesidad de superarlas
a travs de reformas en los procesos de gestin tanto
publica como privada.
6.2.2 Dbil participacin de la comunidad

en la denicin de proyectos
territoriales
Si bien es cierto que se puede vericar un fuerte movimiento social en Amrica Latina, estimulado por organismos internacionales, se puede observar que los mayores
esfuerzos han estado y estn orientados en forma dominante hacia la superacin de la pobreza y la activacin
de los recursos humanos subutilizados en cada sistema
nacional. Las actividades agrcolas, la identicacin de
reas con carencias especiales, la atencin de la salud y
73
el acceso a la educacin y la vivienda son motivos prioritarios para la organizacin social en la mayor parte de
Latinoamrica.73
Los temas territoriales aparecen vinculados con ellos;
pero slo ocasionalmente se dan instancias de participacin en la elaboracin de los proyectos de inversin;
los mismos estn reservados como temas especcos a
las agencias pblicas y empresas privadas que participan
en las licitaciones. En estos casos, la comunidad es vista
como un simple receptor de los proyectos y de sus benecios a mediano plazo, pero participa dbilmente en el
diseo de los programas. Se puede vericar, en algunos
casos que se llega a instancias de consulta pblica pero
no ms all de ello.
El proceso de globalizacin sin embargo, requiere que los
grupos empresariales, los gobiernos locales, las ONGs,
participen activamente en la construccin de los nuevos
escenarios, aplicando sus conocimientos y creatividad
para dar forma a las relaciones socioeconmicas y a la
accin, con un fuerte contenido pragmtico y con ventajas y responsabilidades compartidas.
La regionalizacin surge en este contexto como una
realidad auto-construida, para dar una respuesta a
motivaciones, tradiciones, proyectos de integracin social; pero sobre todo como un desafo de mantener el
respeto por la cultura, la herencia histrica y los proyectos locales.
Se hace indispensable, en consecuencia, identicar el
comportamiento social. Este tema es generalmente
una tarea pendiente ya que es muy difcil encontrar diagnsticos sociales orientados a la accin. En general los
diagnsticos disponibles son sectoriales y estn orientados a la atencin de ciertos grupos-problemas (jvenes,
ancianos, etc.)
En el caso del manejo territorial y del riesgo, es importante poder identicar elementos crticos de la sociedad
involucrada en el proceso, tal como la capacidad de cambio, la capacidad de adaptacin, la capacidad de re-apren-
I.A.F.: Resumen. Del 1 de octubre 1995 al 30 de septiembre de 1996.Fundacin Interamericana,Virginia USA, 1996.
CAPTULO III
Tanto en las nuevas regiones como en las tradicionales

anteriores, la participacin comunitaria es dbil en todo
lo que se reere a toma de decisiones: est poco estructurada y motivada y funciona de una manera irregular
y discontinua, segn los pases y las regiones. Recin en
esta dcada, se ha generalizado la toma de conciencia de
la necesidad de una participacin activa de la comunidad
en la organizacin de su territorio. Esta situacin se revela a travs de programas educativos y en la apertura
reciente de algunos gobiernos nacionales y locales para
trabajar con los estamentos sociales organizados, frente
a la incapacidad del Estado para asumir los costos del
desarrollo territorial (dotacin de infraestructura bsica
e infraestructura productiva).
169
CAPTULO III
170
dizaje, la aceptacin de las innovaciones, el perl social,

los lderes, los grupos de poder, etc. Estas caractersticas,
detectadas para el conjunto de la poblacin de las nuevas
regiones, permitir saber cual es el nivel de respuesta
esperable de cada grupo o comunidad y denir cuales son los programas educativos globales necesarios
para adaptar esa respuesta a las nuevas situaciones territoriales y a sus niveles de vulnerabilidad y riesgo.
En este contexto, el Estado deber estimular, sin dudas, las fuerzas positivas. Pero deber generar instancias
para aprender a controlar tambin el proceso y alertar
sobre posibles impactos no deseados en espacios
intra-regionales o internacionales y limitar las prdidas
o la aparicin de nuevas situaciones de inseguridad, inequidad, marginalidad y vulnerabilidad frente al riesgo a
desastre.
En casi todos los pases de Latinoamrica, hay un movimiento muy fuerte de revisin de la educacin como
instrumento idneo para provocar el cambio social necesario en el nuevo modelo de relacin nacional e internacional. Se da tanto en la educacin formal (nuevas leyes
nacionales de educacin, programas educativos renovados, currculas enriquecidas e innovadoras) como no formal (reciclaje de mano de obra del sector productivo,
programas de postgrado para gestin, administracin,
marketing y gerenciamiento, etc)
Las dicultades detalladas hasta aqu son slo algunas

comunes al conjunto de los pases comprometidos en
el proceso de transformacin territorial; pero pueden
llegar a presentarse otras igualmente graves - vacos
legales, desorganizacin institucional, etc. - que llevan a plantear problemas muy signicativos, no slo de
diseo de los proyectos de organizacin territorial, sino
sobre todo de funcionamiento y de dinmica de los impactos que los mismos provocarn en el mediano y largo
plazo. Es indispensable, como se ha analizado, revisar y
evaluar el nivel de eciencia del conjunto de normas
e instituciones para poder acompaar el proceso de
construccin del territorio con un nivel de riesgo aceptable; constituciones, leyes, decretos, ordenanzas, cdigos
vigentes, deben ser revisados, mejorados y adaptados. As
tambin es indispensable modicar o bien optimizar el
funcionamiento administrativo para que realmente
pueda servir de apoyo a los nuevos proyectos y a las
nuevas dimensiones de la decisin.
Hay una fuerte competencia por mejorar la calidad de

los recursos humanos y aumentar las oportunidades de
participacin comunitaria en el mundo del trabajo. Pero
slo en algunos de ellos se observa la introduccin de
los conocimientos para comprender la organizacin del
territorio, reducir la vulnerabilidad, gestionar el riesgo e
incorporar el concepto de regin segura como base
del desarrollo.

6.2.3 Actitud de los pases frente a la
necesidad de introducir los temas
de O.T. y G.R.
Es importante reconocer que los gobiernos, no obstante
los problemas detallados, estn trabajando para superar
estas dicultades e introducir los temas de organizacin
territorial sustentable y reduccin de la vulnerabilidad y
riesgo en sus polticas territoriales.
En primera instancia, es necesario reconocer que los
procesos de integracin han precipitado la toma de conciencia sobre la necesidad de realizar reformas dentro
de un marco de estabilidad, participacin y progreso. El punto de equilibrio para estas reformas depende
de la forma en que cada pas resuelva aspectos tales como
participacin, asociacin, concertacin y consenso para el desarrollo74 Pero stos no son procesos fciles de conducir, teniendo en cuenta que requieren de un periodo de
tiempo razonable para ser realizados.
Como estos nuevos elementos tienen que insertarse sobre el mosaico anterior, es indispensable adems analizar:
las nuevas dimensiones territoriales y las escalas de
interaccin para el conjunto: es importante redenir
los limites administrativos y el tipo de vinculacin
con otras unidades administrativas y regionales;
las posibilidades de compatibilizar los diferentes
proyectos polticos y
74
75
76
las posibilidades de concertar diversos niveles de

gestin y decisin sobre el territorio
Se puede ofrecer como ejemplo la regin norte de la
Provincia de San Juan en Argentina que actualmente ha sido evaluada por el Gobierno de esa Provincia
como la nica alternativa de generar un cambio signicativo en la organizacin territorial provincial, que busca
insertarse en el juego competitivo del nuevo modelo de
globalizacin e integracin territorial. La idea es lograr
el desarrollo del rea para responder al funcionamiento
del CORREDOR BIOCENICO DEL PASO DE AGUA
NEGRA, en los departamentos de Jchal e Iglesias75.
Se prev refuncionalizar la zona y otorgarle un rol prioritario de servicios y de rea de transferencia de
cargas para el Corredor Biocenico, que unir el
oeste argentino con la III Regin Chilena (localidades de
la Serena y Puerto Coquimbo), en el contexto del MERCOSUR. Se intenta generar una poltica de desarrollo rpido del sistema vial y del transporte de cargas pesadas,
consolidar los ncleos urbanos principales y propiciar el
crecimiento energtico para el desarrollo industrial.
Se estima que este ambicioso programa de O.T. deber
ser encarado en dos etapas:
1- integracin de la zona hacia los mercados nacionales del este y del centro del pas: corto y mediano
plazo.
2- apertura y equipamiento del Paso Internacional
Agua Negra hacia Chile: mediano y largo plazo
Se complementar con actividades de:
- servicios a la minera: en parte, esta actividad se
est desarrollando pero con dicultades, ya que los
centros mineros se han comportado como enclaves aislados sin demasiado impacto socio-econmico en la zona.76
CEPAL: Instituciones y desarrollo sustentable. En El Desarrollo Sustentable. Transformacin.... Op.Cit. pag100.

Gobierno de la Provincia de San Juan: Plan de Ordenamiento Territorial Urbano-Rural. 2006-1016. Consultor: Nelly G. De Cerdn. UNPRE-BID.
Bs.As.2006
Existen fuertes inversiones internacionales en la minera de oro de empresas de Canad y USA
CAPTULO III
Muchos pases estn tomando conciencia que, si bien

cada espacio que se integra al mercado tiene sus lmites,
sus fronteras, sus dimensiones de interaccin y sus actores econmicos, sociales y polticos, en el proceso de
integracin todo esto se modica. Es imprescindible
en consecuencia redenir el territorio de las regiones
emergentes, ya que aparecen nuevas escalas de poder
y nuevos espacios de gestin generados por la globalizacin y la integracin.
171
172
- la agroindustria especialmente orientada hacia la

produccin de semillas de alta calidad certicadas
(papas y hortalizas)
- la ampliacin de la frontera agrcola hacia el
Valle del Bermejo, actualmente un desierto.
Estos dos ltimos a travs de un fuerte trabajo de mejora
sobre la red de riego que necesita ser recuperada y ampliada y sobre la ampliacin de las redes viales locales.
En ambas etapas se debe concertar las acciones con:
- otras provincias: La Rioja y especialmente Crdoba,
para acceder a ciertos corredores provinciales que
atraviesan zonas montaosas complejas; el objetivo
es lograr la salida hacia el este y hacia el puerto de
Buenos Aires.
- con las autoridades de la III Regin chilena, para
concertar los trabajos en alta montaa, los esquemas productivos y los ujos de comercializacin.
CAPTULO III
Este proceso constituye un verdadero desafo a la

gestin, ya que se da en una regin con fuertes di-
ficultades de partida: baja conectividad con la zona

pampeana ms desarrollada (provincia de Crdoba),
con localidades muy pequeas (entre 3 y 6000 hab)
y con una estructura econmica tradicional de baja
productividad. Adems se registra una fuerte resistencia social al cambio, dficits demogrficos y de
recursos humanos capacitados, debilidad institucional y legal, falta de informacin y de posibilidades de
instrumentar planes de capacitacin con recursos humanos del lugar.
Cul es el espacio de poder que se generar en este
contexto?Qu de todo sto podr denir por s mismo
el gobierno provincial y los gobiernos locales? Qu aspectos tendrn que ser coordinados con el desarrollo
de las dems regiones?Cules sern sus niveles de concertacin posible y sus niveles de dependencia funcional
y temporal?
Lo cierto es que el xito del proyecto territorial depender de concertar un nuevo espacio de poder y
denir los tipos de actores que conducirn el proceso hacia una meta de desarrollo sustentable y seguridad
ante el riesgo.
PROA 1
PROGRAMA DE ACCIN 1
PROA 1
IGLESIA-JACHAL
Provincia de San Juan
Argentina
173
En sntesis: en estos contextos latinoamericanos es necesario poner de relieve que la administracin del territorio y su gestin eciente, depende de diferentes factores
y de un proceso que comprende etapas vinculadas con:
integrado del territorio, del ambiente y de la reduccin

de la vulnerabilidad, dependern en gran medida de los
avances y evolucin que tengan los pases hacia estos
temas.
el aumento sustantivo de la informacin necesaria

para la toma de decisiones,
As tambin de la calidad de las herramientas que cada

uno disee, desde el punto de vista legal, institucional,
ambiental y social, para enfrentar las decisiones del desarrollo de sus respectivos territorios.
el mejoramiento de la capacidad de diseo y evaluacin de programas de desarrollo de cada regin

y de cada pas,
el fortalecimiento de la educacin, capacitacin e
investigacin,
la revisin y mejora del sistema legal e institucional
la toma de conciencia sobre la validez y la necesidad de utilizar en forma conjunta e integrada al
O.T, la G.R. y la G.A. como herramientas bsicas de
la Poltica Territorial.
77
Gray de Cerdn, N: Integracin en Amrica Latina. Hacia... Op. cit. .Pg. 10
Es probable que en el contexto de los Mega-Bloques

( MERCOSUR, Pacto Andino, etc.) se pueda avanzar ms
rpidamente, en la medida que las ventajas competitivas
ofrecidas en el contexto de los grandes proyectos de
infraestructura - en los que convergen intereses empresariales, estatales, locales e internacionales - exigen esfuerzos de concertacin de todos los pases miembros y
de sus respectivas sub-regiones, para superar las limitaciones y lograr funcionar en forma eciente en el nuevo
modelo econmico y territorial, aprovechando las ventajas competitivas que se ofrecen.
CAPTULO III
Teniendo en cuenta que los procesos de transformacin

econmica se encuentran en un nivel de desarrollo muy
desequilibrado dentro de los diferentes pases de Amrica Latina77, que hay todava muchos temas pendientes
y problemas sin resolver, el tratamiento sistemtico e
Lo cierto es que el esfuerzo para crear territorios seguros requiere de una atencin permanente, para que estos temas que hoy no estn en las agendas, se comiencen
a ltrar en forma horizontal, en todas las acciones
de gobierno y en las decisiones privadas con impacto
territorial.
174
ANEXO 1
LA POLTICA DE ORDENAMIENTO
TERRITORIAL COMO EXPRESIN
DE LA POLTICA REGIONAL
1. LOS CAMBIOS EN LA POLTICA
ECONMICA Y EL O.T.
Tanto desde planteamientos conceptuales como polticos,
se coincide en sealar al nivel regional como el ms adecuado para la puesta en prctica de un poltica territorial78
Este concepto se mantiene rme en el contexto de la
economa globalizada, an cuando el concepto de regin
ha tenido una fuerte evolucin a lo largo de la historia
econmica de Amrica Latina; Massiris Cabeza79 reconoce diferentes tipos de regiones: geogrcas, homogneas
o uniformes formales, funcionales , plan o programa,
administrativas, internacionales y competitivas y seala
justamente el carcter polismico y pluri-paradigmtico de
la regin,
CAPTULO III
...lo que diculta la comunicacin interdisciplinaria.

Sin embargo cada una de las distintas aproximaciones
tienen su valor dentro del contexto en el que se utilizan. De este modo las regiones naturales son muy
importantes, verbigracia, para proteger el patrimonio
cultural o el derecho de las comunidades tnicas a su
territorio y a su autonoma administrativa, o para construir espacios de accin poltica y/o administrativamente ms slidos o econmicamente ms competitivos.
As mismo, las regiones funcionales cobran mucha
importancia cuando se desea realizar una labor de
administracin y planicacin territorial ms efectivas.
Puede incluso, construirse espacios regionales con base
en la combinacin de distintos criterios, tales como
histricos, administrativos y funcionales. Para la construccin de regiones no existen recetas. Los criterios
a utilizar dependern de los objetivos que se buscan,
de los determinantes de la organizacin espacial, sean
78
79
80
estos fsicos o culturales y de la escala espacial en la

que nos movamos.
Chile reconoce, por su parte, el rol de la Regin en su
entorno y dene que tiene:80
- una funcin poltica: la regin debe favorecer
los procesos de descentralizacin del Estado, regionalizacin y desconcentracin de los servicios
pblicos a n de potenciar su poder de decisin y
gestin respecto del destino de la regin;
- una funcin econmica: la regin debe propender a la maximizacin de su crecimiento econmico basado en el uso sustentable de sus recursos
naturales, en el fortalecimiento de las capacidades
productivas y en el mejoramiento integral de los
recursos humanos e institucionales, generando
una oferta diversicada y competitiva con produccin limpia, orientada principalmente al mercado
mundial globalizado, favoreciendo el desarrollo de
potencialidades y oportunidades regionales y el
acceso de la poblacin regional al empleo y a la
satisfaccin de sus necesidades de consumo;
- una funcin social: La Regin debe propiciar el
fortalecimiento de los organismos sociales para
la integracin de sus habitantes en los benecios
del desarrollo, en un contexto de equidad y de
igualdad de oportunidades. Para lograr contribuir
a una mayor equidad en la distribucin de los recursos. Se asume que el crecimiento econmico
no logra resolver por s solo los problemas de
inequidad y pobreza, razn por la cual su superacin y una mayor equidad constituyen objetivos
que se deben abordar de manera simultnea y
complementaria, mediante programas asistenciales en el corto plazo y programas de educacin y
capacitacin orientados a un cambio socio-cultural en el mediano plazo;
Gomez Orea, Domingo: Ordenacin del Territorio.Una aproximacin desde el medio fsico. Edit.Agrcola Espaola SA. ITG de Espaa. 1998.
Massiris Cabeza Angel. Ordenamiento Territorial y procesos de construccin regional. Biblioteca digital Luis Angel Arango. Banco de la Rca. De
Colombia 2006.
Gobierno de Chile. Estrategia Regional de Desarrollo. Regin de Valparaso. Gobierno Regional de la V Regin de Valparaso. Documento nal
presentado al Consejo Regional en 2003. Sgo de Chile. 2003.Pag.7

- una funcin cultural: la Regin debe propiciar
la socializacin de la cultura. La participacin e integracin de las diferentes sub-culturas en la vida
regional en un marco de respeto, tolerancia y coexistencia armnica, es importante para el logro de
los objetivos estratgicos de desarrollo. La diversidad cultural constituye un bien cultural que debe
ser preservado;
- una funcin territorial: la Regin debe desarrollar polticas de ordenamiento territorial que le permitan generar un territorio integrado y armnico,
que permita superar las actuales disparidades que
se advierten. El objetivo de ese O.T es orientar y
regular la localizacin y las condiciones de usos del
suelo, de urbanizacin, edicacin y gestin de los
asentamientos humanos, de las actividades productivas, el equipamiento y la infraestructura, con el n
de propender al desarrollo econmico, el bienestar
social y la proteccin del medio ambiente.
Las nuevas tendencias emergentes de Poltica Regional

en Amrica Latina, se generan como respuestas a un
conjunto de nuevos retos para la ordenacin del territorio y otras polticas pblicas en la dcada de los noventa: la globalizacin econmica, la creacin de mercados
nicos, el rpido cambio tecnolgico, la transicin hacia
la sociedad de la informacin, la insercin de la poltica
territorial en la UE, la apertura de los pases del Este y
la evolucin demogrca diferenciada, retos todos que
tambin tienen impactos territoriales a los que la poltica
de ordenamiento del territorio debe estar atenta.
La vinculacin dinmica y permanente entre el Desarrollo, la Poltica Regional y el O.T. constituye hoy
un tema central en los pases ms desarrollados. Sin
embargo, la Poltica Regional cambi sensiblemente sus
planteos a nivel mundial cuando se produce la crisis de
1973. Hasta all se reconoca un crecimiento econmico
importante y sostenido que beneciaba especialmente
a los pases ms desarrollados (poltica regional clsica);
pero desde entonces a la actualidad diversas causas han
conuido para dar como resultado una poltica regional
diferente, en la cual se reconocen cambios de enfoque
sobre los problemas, los criterios , los objetivos y los
agentes involucrados en el proceso.
La diversicacin econmica -progresiva y sustentada por
un aparato productivo orientado hoy hacia formas de
competitividad territorial - marca una fuerte diferenciacin en los temas centrales: las estrategias territoriales
adoptadas, la organizacin de la produccin y el comportamiento de los agentes econmicos, los sectores productivos innovadores (turismo, servicios tecnolgicos, servicios
empresariales, etc), la poltica tecnolgica, la naturaleza y
funcin de la infraestructura, la calidad de vida, la calidad
ambiental y la capacidad de desarrollo endgeno.
En la Poltica Regional paulatinamente se ha ido pasando de un enfoque prioritario de correccin de desequilibrios regionales hacia una idea de desarrollo
regional, basada en la equidad, la competitividad y la
sustentabilidad.
Por otro lado, es necesario sealar tambin que en la
primera etapa la Poltica Regional era competencia casi
exclusiva de la administracin central de cada Estado,
mientras que hoy se migra hacia formas ms participativas y democrticas, donde se multiplican los actores que participan en su diseo.
2. LA POLTICA TECNOLGICA
AL SERVICIO DEL
DESARROLLO TERRITORIAL
Entre las Polticas Regionales que ms importancia han
cobrado en las ltimas dcadas, se encuentra la Poltica
Tecnolgica, cuyo desarrollo ha desplazado del foco de
inters al factor capital como recurso escaso. Desde la
CAPTULO III
En este contexto, el concepto de Poltica Regional tiene

dos acepciones que no se excluyen entre s: el conjunto de
medidas destinadas a reducir los desequilibrios o disparidades interregionales y los esfuerzos destinados al interior
de las regiones (provincias, ciudades), consideradas individualmente, para superar problemas de atraso o declive econmico. La primera aproximacin que es la clsica;
persigue - por razones de eciencia y equidad- garantizar
el crecimiento cohesionado de la economa nacional y lleva
implcita un nfasis en el apoyo a los territorios ms atrasados. La segunda, que en el medio anglosajn es conocida
como Regional Planning: busca realizar las potencialidades
propias de cada territorio en particular, con independencia
de su posicin relativa en el ranking nacional.
175
176
formulacin de ideas innovadoras, descubrimientos cientcos y su aplicacin al mbito de la produccin y del

desarrollo social, el desarrollo de la tecnologa es lejos,
el motor de la multiplicacin del benecio econmico y
social de las diferentes comunidades, en un mundo caracterizado por la velocidad de los cambios y la incertidumbre. Uno de los documentos que mejor expresa la
necesidad de estimular las Polticas Tecnolgicas para el
desarrollo regional es el de la COMUNIDAD ANDINA,
publicado por la Secretara General en su pgina web,
que corresponde al Documento 84 Bases para una poltica tecnolgica regional donde la Comisin del Acuerdo
de Cartagena expresa:
VISTO: La Declaracin de Bogot, los Artculos 25,
27, 38, 70 y 106 del Acuerdo de Cartagena y las Decisiones 24, 46 y 49 de la Comisin del Acuerdo;
CONSIDERANDO
CAPTULO III
- Que el mundo contemporneo se caracteriza por

la inuencia determinante que la posesin de conocimientos y la capacidad para usarlos tienen en la
orientacin del desarrollo econmico y social y en
la posibilidad de los pases para actuar autnomamente en la comunidad internacional;....................
- Que los esfuerzos en materia cientco-tecnolgica realizados en la Sub-regin han tenido una
orientacin desvinculada de los problemas reales
del desarrollo;
- Que el tipo de proceso de importacin de tecnologa en el pasado gener acumulativamente serios
efectos negativos; que ha existido en la Sub-regin
una falta de relacin entre la infraestructura tecnolgica y los sectores de actividad econmica; y,
- Que las caractersticas de los bienes de consumo y patrones de preferencia importados desde
81
terceros pases han tenido un impacto determinante sobre los requerimientos tecnolgicos;..................................
DECLARA:
1. La formulacin y adopcin de una poltica sub-regional de desarrollo tecnolgico es indispensable
para coadyuvar al logro de los objetivos del proceso de integracin y la satisfaccin de las necesidades del desarrollo econmico y social de los Pases
Miembros. Dicha poltica debe tener objetivos denidos, instrumentos concretos para alcanzar dichos objetivos y un orden de prioridad en cuanto a
las reas en que debe ejercitarse. Para tal efecto los
Pases Miembros establecern, en forma gradual y
progresiva, la infraestructura cientco tecnolgica formada por el conjunto de conocimientos que
la Sub-regin deber utilizar para la satisfaccin
de sus necesidades, las personas capacitadas para
dominar dichos conocimientos y utilizarlos en las
actividades productivas y la organizacin institucional indispensable para conectar los centros de
generacin o asimilacin de conocimientos con las
empresas y personas que los utilicen. Tal poltica es
slo una parte del esfuerzo global que los pases
deben emprender en el campo del conocimiento y
debe coordinarse estrechamente con las acciones
que se desarrollan en educacin a todo nivel e investigacin cientca.
La primera etapa est destinada en particular a incentivar el manejo de informacin que respalde el proceso de creacin o adopcin de nuevas tecnologas y su
posterior difusin. El esfuerzo est orientado no slo a
la insercin adecuada de tecnologas extranjeras 81 sino
tambin a la recuperacin de las tecnologas propias...
promover la creacin y el uso de conocimientos propios y la
adaptacin de tecnologas externas a las necesidades locales
y a las caractersticas propias de la Sub-regin. Dado que un
En este sentido se seala que debe corregirse la prctica tradicional de comprar tecnologa en paquetes cerrados que contienen elementos de
valor muy diverso, muchos de los cuales pueden ser generados localmente o suministrados por proveedores locales. Con el objeto de remediar los
efectos negativos de esta prctica se debe investigar detalladamente el contenido de los paquetes tecnolgicos, desagregarlos para adquirir los
insumos tecnolgicos ms adecuados, en las condiciones ms convenientes, y dirigir hacia los proveedores locales la demanda de aquellos insumos
que pueden ser suministrados por ellos.

altsimo porcentaje de las innovaciones se generan en pases
industrializados con necesidades y caractersticas muy diversas de la Sub-regin, estas acciones de adaptacin y creacin
de tecnologa son esenciales, sobre todo si se considera que
existen reas de suma importancia para las economas de los
Pases Miembros en que stos deben desarrollar sus propias
capacidades con el n de evitar la perpetuacin de una dependencia sumamente inconveniente.
En el contexto de estas deniciones se seala que la
innovacin tecnolgica- igual que la adecuacin de los
recursos humanos y la construccin de los mercados
de factores y servicios estratgicos para el desarrollo
empresarial- slo pueden hacerse ecientemente en los
contextos territoriales donde se localizan las actividades. El proceso de innovacin tecnolgica es siempre un hecho territorial. Debe referirse a los problemas y
necesidades concretas del mbito territorial en proceso
de ordenamiento.
3. LA POLTICA SOCIAL COMO ELEMENTO

DE EQUIDAD TERRITORIAL
Si bien se respetan sus singularidades - que aparecen

atravesadas por la trama social en la que estn inmersosse busca la construccin de un espacio inclusivo, que
fortalezca los derechos ciudadanos polticos, econmicos, sociales, culturales y la equidad territorial.
Se parte de la familia -donde se establecen los primeros
vnculos sociales- pero, la Poltica Social toma en cuenta
adems las particularidades de cada regin y sus posi-
82
bilidades de desarrollo, como garanta de acceso de

las personas a una sociedad que los incluya en el contexto de una adecuada calidad de vida. Por ello tambin
se tiene en cuenta el perl productivo, de servicios y la
infraestructura de ese territorio, ya que todo ello inuir
en el desarrollo de las personas.
En este sentido, es indispensable que el O.T. apoye a la
Poltica Social, para priorizar la promocin de oportunidades orientadas a crear activos patrimoniales, familiares y comunitarios que fortalezcan el
capital social.
En este contexto, por ejemplo en Argentina, el Estado
Nacional se ha planteado:
a) Promover el desarrollo humano enmarcado en un
ideario social asociado a la equidad, y los derechos. b)
Instalar capacidades y herramientas para superar las
carencias, no slo materiales sino de oportunidades. c)
Ejercitar la tica del compromiso, desde un Estado
que acompaa y articula, la consolidacin de la poltica con fuerte inversin social. d) Favorecer una gestin
asociada entre el Estado, la sociedad civil y el sector
privado. A partir de esta gestin, el Estado asume compromisos y obligaciones en razn de los principios que
lo animan, orientadas al logro de la inclusin y la
integracin social. Lo hace trabajando desde una
Democracia participativa, que no se limita a elegir gobernantes, sino que trabaja con los ciudadanos, para
que formen parte de una red de acciones solidarias y
de promocin, poniendo valor agregado a la inversin
social desde la tica del compromiso en todas las
reas geogrcas del pas82.
Hoy la cuestin social tiene que ver con el trabajo, con el
acceso de la ciudadana a mejores niveles de vida (vivienda,
salud, educacin, salarios, etc) y con la participacin, lo que
debe traducirse en POLTICAS TERRITORIALES DE INTEGRACIN SOCIAL bien articuladas. La estrategia de gestin territorial apunta, en consecuencia, a un triple enfoque:
Ministerio de Desarrollo Social, Argentina 2007, pgina web institucional.. Es necesario sealar que la pobreza comienza a crecer esponencialmente
en Argentina a partir de 1995 (36.7%) hasta alcanzar en 2002 el 52%.
CAPTULO III
La Poltica Social centra su mirada en el desarrollo humano, sobre la base de la persona, la familia y el territorio
desde una cuestin de derechos, obligaciones y equidad,
buscando la cohesin del tejido social. Se trabaja desde
una perspectiva integral, con el centro puesto en la persona, no como un individuo aislado sino formando parte
de un contexto social.
177
178
- disear una intervencin integrada, tratando

de evitar la dispersin de recursos, la duplicacin
de estructuras, la extemporaneidad de objetivos; se
debe buscar la articulacin de recursos, de circuitos administrativos y gestiones compartidas a nivel
socio-territorial;
- producir respuestas territoriales con identidad: las polticas sociales deben concebirse a partir de la dinmica territorial propia de cada localidad, provincia o regin, actuando coordinadamente
desde el terreno geogrco, con sus ventajas y limitaciones;
CAPTULO III
- coordinacin inter-jurisdiccional e interinstitucional: es necesario considerar la articulacin

entre varias escalas de intervencin (local, nacional,
regional, internacional) y una vinculacin directa
horizontal de los estamentos sociales con la produccin, la distribucin de bienes, servicios, capacitacin y asistencia tcnica.
Este planteo es necesario teniendo en cuenta la diversidad de escenarios sociales que predominan en
Amrica Latina y los diferentes niveles de vulnerabilidad
social existentes, como bien lo intenta tipicar Eduardo
Amadeo83
Como propuesta tentativa hemos organizado una
clasicacin para los pases de Latinoamrica y el Caribe en base a tres dimensiones: dimensin productiva
(crecimiento, ingresos, empleo, capacidad scal y deuda
externa); equidad distributiva (gasto social, concentracin del ingreso, lnea de pobreza, cobertura de salud y
educacin, urbanizacin/ hbitat) y grados de reforma
institucional e insercin internacional (relevamiento de
cambios institucionales, encuestas e indicadores recientes). A partir de la combinacin de estas dimensiones
proponemos una taxonoma donde los distintos pases
se ubican en cuatro grupos :
A. PRIMER GRUPO: Pases con relativamente buenos
indicadores en las tres dimensiones en la que
83
aparecen Chile y Costa Rica, que presentan indicadores superiores al promedio de la regin en las tres
dimensiones aunque con algunas diferencias.
B. SEGUNDO GRUPO: Pases de ingresos altos/ medios, con mediana satisfaccin en los indicadores de
estas tres dimensiones pero con tendencias a mejorar en alguna de las mismas, en la que estn Brasil y
Mxico que presentan tambin algunas diferencias.
C. TERCER GRUPO: Pases con mediana satisfaccin en los indicadores de cada una de las tres
dimensiones pero con tendencias a empeorar
en alguno o en la mayora de ellos, en la que
habra dos grupos: los pases que presentan un ingreso medio alto Uruguay, Venezuela, Argentina
- y los pases con un ingreso medio bajo Colombia,
Per y Panam. Estos son los pases, con la excepcin de Uruguay, donde la debilidad institucional se ha
hecho ms evidente.
D. CUARTO GRUPO: Pases que se encuentran en
una situacin insatisfactoria en todas o en la
mayora de las dimensiones estudiadas, en el
que tambin se distinguen dos situaciones diferentes;
aquellos en los que los indicadores econmicos han
sido favorables y alcanzan niveles bajos/medios en las
otras dimensiones - Repblica Dominicana, Guatemala, El Salvador, Nicaragua- y los que han
tenido una performance nula o negativa en todas las
dimensiones Ecuador, Bolivia, Paraguay, Honduras, Jamaica y Hait.
4. LA POLTICA AMBIENTAL EN EL
CONTEXTO DE LA SUSTENTABILIDAD
DEL TERRITORIO
Actualmente la calidad ambiental juega como un factor
de atraccin con respecto a las inversiones productivas. En Amrica Latina se ha producido un rpido y fuerte
proceso de toma de conciencia sobre la importancia de
la sustentabilidad ambiental en el desarrollo de los pases.
Amadeo, E. Balance y Evaluacin de las Polticas Sociales en Amrica Latina y el Caribe en los 90 y Perspectivas Futuras. Documento de Trabajo.
Observatorio Social. Bs. As. 2003. Internet.

No obstante ello, los problemas ambientales han aumentado en el proceso de transformacin territorial, como
se ha analizado en los puntos 2.1 y 4.1. El tema ambiental
aparece explicitado en las estrategias territoriales de todos los pases, aunque en la prctica, todava resta mucho
por hacer ya que alcanzar la sustentabilidad ambiental del
territorio de manera que se garantice la disponibilidad actual
y futura de los recursos del mismo, se sustenta en valores
tales como la conciencia ambiental, la responsabilidad activa
y el respeto de la biodiversidad. Las polticas que necesariamente deben acompaar estos valores son:
- capacitar y sensibilizar a la sociedad para generar conductas ambientales pro-activas y responsables;
-
mejorar los conocimientos en torno a recursos naturales y ambientales;
- incorporar la dimensin ambiental y las variables vulnerabilidad y riesgo como temas transversales en las
polticas territoriales a nivel federal, provincial y local;
ANEXO 2
COMENTARIOS DE BIBLIOGRAFA85
Para la elaboracin del presente documento se tuvieron
en cuenta una gran cantidad de antecedentes, tanto en
el contexto de la conceptualizacin del Ordenamiento
Territorial, como los avances realizados en Gestin del
Riesgo y los proyectos ms recientes en los que estos
84
85
conceptos han sido usados. El desafo ha sido encontrar

signos, testimonios, formas de actuar, mtodos, sugerencias, instrumentos, que indicaran en qu medida y cmo
se est produciendo el proceso de acercamiento entre
estas dos disciplinas de organizacin el territorio en
Amrica Latina.
Con la intencin que la riqueza de la lectura y el anlisis
documental no se pierda y pueda orientar la bsqueda de
otros investigadores, profesionales, estudiosos o interesados en el tema, se ha tratado de presentar los contenidos
de los documentos ms importantes, en forma de tabla
sinttica, para poder establecer algunas comparaciones.
Surge de la misma, que a pesar del enorme inters que
se maniesta sobre el tema, existe una escasa cantidad
de documentos donde hay un explcito inters
por reunir OT y GR en emprendimientos conjuntos,
que pone de maniesto la novedad y la juventud de este
enfoque.
Por otro lado, su lectura tambin revela la necesidad de
redenir lo que signica el OT en Amrica Latina,
donde se confunden en ideas semejantes, conceptos dispares -pero complementarios- como desarrollo, planicacin, estrategias, ordenamiento, gestin, etc. La forma
de abordaje del territorio hoy constituye un desafo a
la creatividad para re-construir los conceptos, junto con
las ideologas , las transformaciones econmicas, sociales,
polticas y el rescate de los valores.
Tambin se pone de maniesto la profundidad y el
avance realizado en G.R en Amrica Latina, a pesar de su reciente evolucin. La presin para incluir estos conceptos en la poltica territorial en su conjunto,
han encontrado diversos nichos de insercin, como
las polticas de inversin, los proyectos de desarrollo, las
polticas ambientales, entre muchas otras. En este tema
es necesario reconocer el invalorable aporte de los organismos internacionales que han ayudado a travs de la
cooperacin, a encontrar esos nichos.
Ministerio de Planicacin Federal, Inversin Pblica y Servicios: Argentina 2016, Poltica.... Op.cit., pag.. 23
Las tablas han sido preparadas especialmente por Mara Cad, alumna del ltimo curso de la Carrera de Gegrafo Profesional del Departamento
de Geografa. Facultad de Filosofa y Letras de la Universidad Nacional de Cuyo. Mendoza, Argentina.
CAPTULO III
- organizar y proteger el ambiente y el paisaje a travs

de un manejo integrado de los recursos del medio natural, de los asentamientos humanos y de las zonas de
fragilidad econmica y social.
Como producto de estas polticas, cada persona y su
comunidad podrn disponer de los recursos sin poner
en juego la biodiversidad, an frente a rpidos aumentos de productividad.84
179
180
Tambin pone de maniesto la tendencia creciente

hacia la instalacin de estos temas en los contextos locales, donde las decisiones y las conductas son
identicables con cierta facilidad y donde la informacin
conecta con la realidad de los problemas, aunque stos
estn signados por la diversidad, la debilidad y la incertidumbre. En este mbito, los municipios - apoyados en la
tendencia creciente hacia la descentralizacin del poder
y la poltica- tienen un protagonismo creciente como clulas potenciales, activas y ecientes para el control territorial y la gestin del riesgo; son los mbitos donde se
Ttulo del docu- Autor y otros datos

mento
documentales
CAPTULO III
Argentina 2016.
Poltica y Estrategia
Nacional de Desarrollo y Ordenamiento Territorial.
Localizacin
Ministerio de Planica- Ver nota (a)

cin Federal, Inversin
Pblica y Servicios.
Buenos Aires, 2004.
Argentina
multiplican los problemas y en consecuencia, tambin las

necesidades de propuestas de tipo territorial.
Quiz a nivel de estudios universitarios o de profesionales, se podra ir incrementando esta tabla para enriquecer o ampliar, mejorar, e incluso para contradecir estas
observaciones. La intencin es encontrar un camino que
nos oriente hacia una integracin adecuada entre las herramientas de poltica territorial - con inclusin de la GR
- y en la bsqueda de los mbitos donde sta encuentre
su mayor eciencia.
Concepto de Ordenamiento
territorial
Concepto de Gestin del Riesgo
Presenta la Poltica Nacional de De- Se incorporan las variables vulnerasarrollo Territorial Argentina 2016. bilidad y riesgo en las polticas y
acciones pblicas y privadas. Los
Esta poltica est basada en lograr instrumentos para ello son la caun modelo de pas, caracterizado pacitacin, la legislacin y el fortaentre otros aspectos, por la sus- lecimiento institucional.
tentabilidad ambiental, la equidad
social y la gobernabilidad. Tambin Algunos instrumentos propuestos
se espera lograr la organizacin son planes y programas de moniy proteccin del ambiente y los toreo, prevencin y control de fenpaisajes.
menos naturales catastrcos.
Relacin dialctica u operativa

entre OT y GR
Deja abierta una conexin directa
y operativa entre O.T y GR. para la
formulacin de la poltica territorial y para la intervencin pblica
y privada, tanto a nivel nacional
como provincial.
Estos objetivos, modelo de pas e

instrumentos deben ser aplicados
por las provincias en la elaboracin
y gestin de sus respectivos POT, en
un esquema de decisin federal.
Articulacin interre- Instituto de Plani- CD IPDU
gional NOA- Cuyo cacin y Desarrollo
Urbano. Tucumn, Argentina. 1998
(a)
http://www.minplan.gov.r/rminplan/pet/pet
Entre los subprogramas, se destaca No tiene en cuenta la G.R., aunque No aparece relacin directa entre
el de Sistema de Asentamientos, OT en el anlisis seala problemas na- ambas
y poblacin. De l se desprende el turales riesgosos.
proyecto de inventario de recursos y servicios para la gestin y
planicacin en la regin andina
argentina.
181

mento
documentales
Asentamientos
Humanos en
Amrica Latina
y el Caribe
Localizacin
territorial
XIV Reunin del Foro Ver nota (a)

de Ministros de Medio
Ambiente
Ocina Regional para

Amrica Latina y el
Caribe
Ministerio de la Presidencia y Planicacin

de la Repblica de
Costa Rica.
Dene y diferencia una serie de

conceptos a tener en cuanta en el
proceso de OT, y luego la metodologa de generacin del escenario
sin intervencin y del escenario
deseado.
www.pnuma.org/foroalc/esp/reuniones/pan06nfe-Asentamientos Humanos.pdf
Entre los conceptos a considerar en

el proceso de OT se denen y diferencian los conceptos de fenmeno
natural, desastres y vulnerabilidad.
Los peligros naturales y la vulnerabilidad son elementos a tener en

cuenta en la generacin de los escenarios, aunque en la metodologa
no se explica cmo hacerlo.
Explica la necesidad de conocer No aparece relacin directa entre

el riesgo para incorporar medidas ambas
de prevencin en los perles de
proyecto y expedientes tcnicos de
proyectos, para evitar la vulnerabilidad e inseguridad de las inversiones y la exposicin a peligros.
La herramienta que propone es
usar el anlisis de riesgo. Describe
4 pasos para hacerlo de manera
participativa.
CAPTULO III
Cmo
Realizar Gobierno Regional de CD, obtenido a travs Asimila el concepto de O.T al de
de OFDA
Desarrollo y planicacin, pero no
Anlisis de Riesgo Piura. 2006
en Proyectos de
lo considera en forma especial.
Infraestructura de
Maneja el concepto moderno de
Territorio y reconoce la dinmica
Riesgo Menor. (Mde sus elementos: ambiente, ecodulo 4)
noma, sociedad, aspectos legales e
institucionales.
(a)

entre OT y GR
Presenta los antecedentes de tratamiento del tema en compromisos

internacionales asumidos por la regin. Describe los desafos ambientales, sociales y econmicos para la
regin y las recomendaciones para
la accin. Se hace nfasis en la
pobreza y en la vulnerabilidad de
los asentamientos, y en las acciones
para reducirla, buscando que sean
ms seguros, acciones que se integran con medidas relacionadas con
la sanidad, contaminacin, transporte y servicios bsicos.
de Amrica Latina y el
Caribe. Panam, 2003.
PNUMA.
Base Conceptual y Oscar Lcke Snchez

Metodologa para 1998
los Escenarios de
Ordenamiento Territorial
182
CAPTULO III

mento
documentales
Localizacin
territorial

entre OT y GR
Conceptos Asocia- SNIP, Gobierno de la Ver nota (a)

dos a la Gestin de Repblica del Per.
Riesgo de Desastres 2006
CD
en la Planicacin
e Inversin para el
Desarrollo. (SNIP y
GR, Gua 1)
No habla del concepto de O.T. pero Explica los conceptos de peligro, No aparece relacin directa entre
s del Proceso de Desarrollo como vulnerabilidad, riesgo, desastre y los ambas
tipos de GR (prospectiva y correcticontexto necesario.
va). Desarrolla la relacin entre GR
y procesos de Desarrollo. Describe
los niveles de GR, el empleo del
anlisis del riesgo como mtodo
de gestin para disear y evaluar
alternativas de inversin. Tambin
explica su incorporacin en la elaboracin de proyectos de inversin,
a travs de aplicacin de herramientas como el marco lgico y
lista de chequeo.
Por ltimo expone la propuesta de
incorporar el anlisis de riesgo en
los PIP del SNIP, para mejorar el
gasto pblico. Los pasos propuestos
son el Anlisis de escenarios de peligro en el entorno del proyecto,
el anlisis de vulnerabilidad de los
elementos del proyecto y el anlisis
de riesgo de las alternativas.
Consideraciones Malavassi, R. y Salgado, Ver nota (b)

sobre las variables Douglas.1994
amenazas y riesgos
dentro de la categora Ordenamiento
Territorial. Consejos
Locales de OT. Una
alternativa al OT en
reas bajo amenaza
y riesgos naturales
en Costa Rica.
Propone a los consejos locales

de OT (CLOT) como una instancia
descentralizada, interinstitucional y
participativa de llevar a al praxis
el OT.
(a)
(b)
www.crid.or.cr/digitalizacion/pdf/spa/doc16603/doc16603.htm
http://www.crid.or.cr/crid/CD_CNE/pdf/spa/doc120/doc120.htm
La accin de los CLOT permite Plantea la necesidad de vincular la

mitigar desastres, liberando al de- G.R. con la Gestin Territorial Local.,
sarrollo del efecto negativo de los en el contexto del O.T.
mismos. Ello es necesario en Costa
Rica por las caractersticas del medio fsico y las amenazas naturales,
as como de la ocupacin del espacio, y se enmarca en la mayor
atencin prestada a los desastres
en la ltima dcada en ese pas.
183

mento
documentales
Localizacin
territorial

entre OT y GR
No habla del concepto de riesgo. El No aparece relacin directa en forriesgo est incluido en el diagns- ma explcita; pero se incorpora el
tico de los aspectos ambientales y riesgo en la intervencin territorial.
sociales, as como en los lineamientos de accin ambientales.
D&L Arquitectos, ValpaDiagnstico

del raso, Chile.1999
rea Interregional
CD
de Desarrollo Biocenico. Segunda
Fase. Informe Ejecutivo.
Toma en cuenta el O.T. En el diagnstico se hace una resea de las

instancias de planicacin en Chile
y la macro regin central desde la
dcada de 1950. Luego describe los
instrumentos de planicacin territorial actuales. Explica los sectores
de anlisis tomados en el diagnstico: sistema urbano, infraestructura,
transporte, turismo, industria y medio ambiente. El trabajo concluye
con una sntesis territorial en que
se denen reas homogneas.
Dentro del diagnstico, en algunas No aparece relacin directa entre

comunas se analizan los riesgos. ambas.
Pero, no es una variable incorporada a la sntesis nal.
Directrices para el Instituto de Plani- CD IPDU

OT de la Provincia cacin y Desarrollo
de Tucumn.
Urbano. Tucumn, Argentina. 1994.
En primer lugar se disean las No habla del tema riesgo en ningu- No aparece relacin directa entre
bases para denir el modelo tena instancia del documento.
ambas.
rritorial, describiendo el escenario
actual y futuro. Luego se describe
el modelo territorial propuesto y
las directrices de OT.
Gobierno Regional Re- Ver nota (a)

gin Metropolitana.
Divisin de Anlisis y
Control de Gestin.
Departamento de Ordenamiento Territorial
y Medio Ambiente
Universidad De Chile.
Instituto de Asuntos
Pblicos.2002
El presupuesto par- Gobierno Regional de CD, obtenido a travs Asimila el concepto de O.T al de
ticipativo.
de OFDA
Piura.2006.
(Mdulo 3)
Maneja el concepto moderno de
Territorio y reconoce la dinmica
de sus elementos: ambiente, economa, sociedad, aspectos legales e
institucionales.
(a)
www.gobiernosantiago.cl/medios/Ordenamiento_Territorial/anexo2.doc
Explica que la modalidad de presupuesto participativo asegura que

la inversin pblica sea sostenible,
al orientarse al desarrollo local y
la reduccin de la vulnerabilidad,
ya que permite la priorizacin de
inversiones viables y seguras.
No aparece relacin directa, pero

los criterios de priorizacin para
las inversiones se desprenden de las
dimensiones econmica, social, ambiental e institucional del desarrollo,
y de la necesidad de reduccin de
la vulnerabilidad en el territorio.
CAPTULO III
Contextualiza el ordenamiento de la
regin metropolitana de la ciudad
de Santiago, en la Poltica Nacional
para el Desarrollo Regional 2001.
Luego presenta el resultado del
diagnstico, en el que se tuvieron
en cuenta los aspectos ambiental,
social y econmico del territorio.
Tambin se explica la visin estratgica, los lineamientos estratgicos
y los especcos, y los criterios operacionales organizados por reas,
correspondientes a las dimensiones
del territorio.
Criterios de ordenamiento territorial

ambientalmente
sustentable para la
regin
184
CAPTULO III

mento
documentales
Localizacin
territorial

entre OT y GR
El proceso de Ges- Servicio Nacional de Ver nota (a)

tin de Riesgo
Aduanas. Gobierno de
Chile.2005
No se trata el tema de O.T.
Describe los momentos del proceso No aparece relacin directa entre

de gestin del riesgo, partiendo de ambas.
la denicin del contexto, identicacin de riesgos, anlisis de riesgo,
evaluacin y priorizacin de riesgos,
tratamiento de los riesgos (ante los
cuales se presentan las opciones de
eludirlos, reducirlos o transferirlos)
y la revisin y monitoreo continuo.
Elementos poblacionales para el

OT (Serie Poblacin,
Ordenamiento y
Desarrollo). Gua 2)
Parte de la base del Ordenamiento

Territorial vigente en Colombia. Describe las decisiones del organizador
para compatibilizar las necesidades
de la poblacin con un modelo de
organizacin territorial que puede
potenciar el desarrollo con el mnimo de riesgo.
Inserta en todo el texto el tema

de la Gestin de Riesgo como un
instrumento indispensable para la
organizacin territorial
sustentable.
Desarrollo Territorial Ver nota (b)

Viceministerio de Vivienda y Desarrollo CD
Territorial. Direccin
de Desarrollo Territorial.
Colombia. 2005
Integra el riesgo con el OT en la

denicin misma de ste, ya que
los toma como un proceso de planicacin integrado que permite
dirigir la accin de la poblacin
para potenciar oportunidades de
desarrollo y para mitigar o prevenir riesgos.
Luego explica la denicin de
atributos territoriales con bases
poblacionales y cmo se inserta el
Riesgo en ellas: en la clasicacin
del suelo, en la reubicacin, reconstruccin o mejora de viviendas, y
en la provisin del espacio pblico.
Estrategia de regio- SEGEPLAN. Repblica Ver nota (c)

nalizacin y desa- de Guatemala.2005
rrollo urbano.
No habla de Ordenamiento Terri- No habla del concepto de riesgo.

torial como tal, sino de una Estrategia de Planicacin y Desarrollo
Urbano (OT Urbano).
La Estrategia planteada responde al
problema particular de la distribucin de la poblacin y problemas
socio culturales de Guatemala. Entre los lineamientos de accin se
encuentran la regionalizacin, el
sistema urbano nacional, la poltica
nacional de desarrollo urbano sostenible y la de descentralizacin.
Evaluacin de la HYTSA Estudios y Pro- CD

demanda potencial yectos S.A. R & Q
del Paso Agua Ne- Ingeniera Ltda.2005
gra, San Juan.
No toma en cuenta el concepto En la etapa de anteproyecto, para No aparece relacin directa entre
de O.T.
comparar las alternativas seleccio- ambas.
nadas, se toman 4 criterios, entre
ellos las condiciones geolgicas y
riesgos naturales.
(a)
(b)
(c)
www.aduana.cl/p4_principal/site/artic/20050916/pags/20050916161822.html
www.minambiente.gov.co/prensa/publicaciones/docum_especializada/desarrollo_territorial.htm
www.segeplan.gob.gt/html/prd/prd001.htm
No aparece relacin directa entre

ambas.
185

mento
documentales
Formulacin
de planes de
ordenacin y manejo
ambiental de
cuencas hidrogrcas en l Valle del
Cauca
(Metodologa)
Localizacin
Corporacin Autnoma Ver nota (a)

Regional del Valle del
Cauca.
Subdireccin de Planeacin.
Grupo de Planicacin
Ambiental. 2003
BID. Departamento de Ver nota (b)

Gestin de riesgo Desarrollo Sostenible.
de desastres
2006
(a)
(b)
(c)
Joan Mac Donald M. Ver nota (c)

Francisco Otava v.R.
BID.Agencia Sueca de
Cooperacin para el
Desarrollo Internacional. 2001
Presenta la metodologa a emplear

en la formulacin de ordenacin
territorial de cuencas. Adems la
contextualiza en las experiencias y
enfoques de planicacin de cuencas, y en las principales caractersticas de la situacin ambiental.

entre OT y GR
Entre las situaciones ambientales No aparece relacin directa entre

en que se contextualiza el trabajo, ambas.
se encuentra la localizacin de los
asentamientos humanos en zonas
de riesgo.
Se reere a las intervenciones Explica la necesidad de abordar No aparece relacin directa entre
pblicas, pero sin hacer alusin a las causas de vulnerabilidad para ambas.
detener el crculo vicioso de despolticas de O.T.
truccin- reconstruccin en Amrica
Latina. Para ello se sugiere la aplicacin -en las polticas y medidas
institucionales- de un enfoque integral para lograrlo y para la recuperacin posterior, utilizando como
herramientas el anlisis del riesgo,
medidas de mitigacin y prevencin,
transferencia de riesgo, preparacin
e intervencin ante emergencias,
rehabilitacin y reconstruccin posterior. El BID ofrece ayuda para
que los pases integren la reduccin
de riesgos en los planes y en las
inversiones, y que creen capacidad
tcnica y operativa.
Analiza la problemtica de los asentamientos humanos en El Salvador
en la escala nacional, regional y
local, as como el marco institucional general de OT y la normativa
vigente y en estudio.
http://www.ut.edu.co/f/0906/pgsch/docs/cvc.doc
http://www.iadb.org/sds/ENV/site_2493_s.htm
www.crid.or.cr/crid/CD_Asentamientos_Humanos/pdf/spa/doc14300/doc14300.htm
Detalla el marco institucional general de GR, y la normativa vigente

y en estudio. Presenta los proyectos
del Fondo de Inversin Social para
el Desarrollo Local que inciden en
la reduccin de la vulnerabilidad de
la poblacin.
Describe las propuestas para mejorar las polticas de prevencin de

desastres, OT, desarrollo local, proyectos de inversin y GR, y cmo y
por qu deben articularse.
CAPTULO III
Gestin de Riesgo
y Ordenamiento
Territorial en el
mbito local
en el contexto del
Programa de Desarrollo Local. FISDL.
Inf. Final
territorial
186

mento
documentales
Gestin de riesgo Rosa Snchez del Valle
y Planicacin Es- 2006
tratgica Territorial
(PET)
Localizacin
territorial
XI Congreso Internacional del CLAD sobre

la Reforma del Estado
y de la Administracin
Pblica, Ciudad de
Guatemala, 7 - 10
Nov. 2006
http://portal.cnd.gob.
pe/archivos/clad/documentos/sanchdel.pdf
Presenta las deniciones de OT, PET

y a los organismos que los aplican,
y la evolucin en sus trabajos.
En la exposicin plantea la necesidad de generar instrumentos para
mejorar la percepcin- participacin ciudadana y el trabajo tcnico
en el municipio. Hace comentarios
sobre lecciones aprendidas de los
procesos de PET en el pas.
Describe la situacin de riesgo en

Amrica Central y Guatemala y el
enfoque con que se ha enfrentado
la GR en ese pas: prevencin, mitigacin, forma y vinculacin con
las causas de la ocupacin del
Territorio.
No se tiene en cuenta el concepto

de O.T, aunque se citan problemas
de no-ordenamiento como causas
de riesgo.
Se describe la importancia de la No aparece relacin directa entre

problemtica de los desastres en el ambas.
mbito urbano de los pases latinoamericanos, lo que lleva a plantarse especialmente los factores que
explican la mayor vulnerabilidad en
las ciudades, como la concentracin
y densidad de poblacin, la centralizacin de funciones y actividades
y el envejecimiento y obsolescencia
de las infraestructuras, as como la
falta de polticas, normas, instrumentos de control y la existencia
de corrupcin en el ambiente poltico institucional.
CAPTULO III
Gestin de Riesgos Allan Lavell. Facultad Ver nota (a)

Ambientales Ur- Latinoamericana de
Ciencias Sociales y
banos.
La Red de Estudios
Sociales
en Prevencin de
Desastres en Amrica
Latina-LA RED.1999
Gua para incorporar los criterios de

Ordenamiento Territorial ambientalmente
sustentable en la
revisin tcnico
econmica de los
proyectos presentados al
Sistema Nacional de
Inversiones (SNI)
(a)
(b)
Gobierno Regional Re- Ver nota (b)

gin Metropolitana.
Divisin de Anlisis y
Control de Gestin.
Departamento de Ordenamiento Territorial
y Medio Ambiente.
Universidad de Chile.
Instituto de Asuntos
Pblicos. 2003
www.desenredando.org/public/articulos/1999/grau/index.html
www.gobiernosantiago.cl/medios/prod_otas/gui_OT_prySNI.pdf
La incorporacin de los criterios Se tienen en cuenta algunos asde OT en los procedimientos del pectos de la localizacin del riesgo,
SERPLAC se realiza a travs de una pero no el concepto de G.R.
matriz de evaluacin similar a una
lista de chequeo, ya que la matriz
se organiza segn los criterios de
OT y preguntas que para evaluar si
el proyecto ayuda al cumplimiento
de estos lineamientos de accin.

entre OT y GR
Describe aspectos que hacen a la
relacin entre conceptos acciones
en PET, OT y GR. Destaca la necesidad de creacin de capacidades locales. Hace algunas consideraciones
sobre el PET, como la inclusin del
anlisis de los peligros, la inclusin
del anlisis de la vulnerabilidad, el
trabajo participativo, la identicacin de zonas de expansin municipal y la relacin percepcin- aceptacin del Riesgo en las prioridades
de la poltica territorial.
Se aconsejan lineamientos de accin

ambiental: condicionar los usos del
suelo en las zonas de riesgo, localizarlas las actividades de acuerdo
a principios de sostenibilidad y seguridad ambiental, y minimizar los
riesgos asociados a sitios de deposicin de residuos, respecto de las
cuales se formulan preguntas que
sirven para evaluar los proyectos.
187

mento
documentales
Localizacin
Gua para orientar DNP - DDUPA, Repbli- Ver nota (a)

las acciones
ca de Colombia.2005
e inversiones en
gestin local
del riesgo en el
mbito municipal.
territorial
Explica la relacin entre la gestin
local del riesgo y los Sistemas Nacionales de Planicacin, Ambiental
y de Prevencin y Atencin de
desastres, los que se implementan
por planes a nivel nacional, departamental y municipal.

entre OT y GR
Dene riesgo, amenaza y vulnera- El plan local de gestin de riesgo

ese considera como parte del plan
bilidad.
de desarrollo local, y detalla los
Explica la importancia de la gestin proyectos especcos denidos en el
local del riesgo, las caractersticas Plan de OT.
que le permiten ser eciente y la
responsabilidad del Estado y la sociedad civil en esa gestin.
Aconseja tener en cuenta el riesgo
existente, mediante polticas correctivas, y el riesgo por crearse, con
polticas prospectivas.
Especcamente sobre Colombia,
el PLAN de GR debe comprender
el conocimiento y monitoreo, la
gestin correctiva y prospectiva
de los riesgos, el fortalecimiento
institucional, el plan de emergencias y contingencias, el mercado de
seguros y el seguimiento y control
de los riesgos.
(a)
(b)
Ministerio de Am- Ver nota (b)

biente, Vivienda y
Desarrollo Territorial. CD
Viceministerio de Vivienda y Desarrollo
de Desarrollo Territorial. Colombia.
2005

Territorial vigente en Colombia. Detalla los antecedentes legislativos y
de planicacin en Colombia hasta
la ley de OT de 1997.
http://www.dnp.gov co/paginas_detalle.aspx?idp=881
http://www.minambiente.gov.co/prensa/publicaciones/docum_especializada/desarrollo_territorial.htm
Explica los conceptos de riesgo,

amenaza y vulnerabilidad, generacin de riesgo, prevencin y
reduccin del riesgo. Diferencia las
acciones de prevencin y reduccin
de riesgo, que se realizan ex_ ante
y ex_ post.
Explica el costo de no incorporar

el riesgo en los Planes de Ordenamiento Territorial, la relacin entre
OT y Riesgos Naturales. Detalla 4
pasos para incorporar al R en los
POT, que corresponde a la incorporacin del AdA, AdV y AdR en el
diagnstico, formulacin, implementacin y evaluacin del OT.
CAPTULO III
Incorporacin de la
prevencin y reduccin del riesgo en
los procesos de OT
(Serie ambiente y
OT. Gua 1)
188

mento
documentales
Localizacin
CAPTULO III
Incorporacin del SNIP, Gobierno de la CD

anlisis del riesgo Repblica del Per.
en la formulacin 2006
de proyectos de
infraestructura del
SNIP (SNIP y GR,
Gua 2)
Indicadores de riesgo de desastre y de

gestin de riesgos.
Informe Tcnico
Principal.
(a)
Universidad Nacional Ver nota (a)

de Colombia- Manizales.
Instituto de Estudios
Ambientales.
BID. 2005
www.iadb.org/sds/publication/publication_4161_s.htm
territorial

entre OT y GR
No toma en cuenta el concepto Explica los conceptos de peligro, No aparece relacin directa entre
ambas.
de O.T..
vulnerabilidad y riesgo.
Describe la incorporacin del anlisis del riesgo, en los proyectos de la
DGPMSP de Per. Tambin describe
los principales peligros naturales
que afectan al pas.
Explica los factores de vulnerabilidad (exposicin, fragilidad y resiliencia) a incorporar en los PIP
y las decisiones e instrumentacin
que debe generarse, as como la
identicacin de medidas estructurales y no estructurales para la
reduccin del riesgo.
Explica la propuesta para incorporar el anlisis del riesgo en los PIP,
en aspectos como la localizacin,
especicaciones tcnicas e indicadores en la fase de preinversin,
as como en la priorizacin de las
alternativas en la formulacin.
Describe las metodologas del listado de preguntas del BID y el
Estudio de desastres y anlisis del
riesgo de Colombia, comparndolas.
Seala cmo en la Gua Metodolgica del SNIP se combinan ambas.
Por ltimo expone una propuesta
normativa sobre los aspectos en
que debe incluirse el anlisis del
riesgo en documentos, procedimientos y formatos del SNIP.
No toma en cuenta el concepto Se explica el clculo, los fundamen- No aparece relacin directa entre
tos tericos de cuatro indicadores, ambas.
de O.T.
con ellos se busca describir elementos de vulnerabilidad y desempeo.
La elaboracin de estos indicadores
responde a la necesidad de ofrecer a los tomadores de decisiones
herramientas para dimensionar,
representar y gestionar el Riesgo,
y poder comparar con otras prioridades.
189

mento
documentales
territorial
Localizacin

entre OT y GR
No toma en cuenta el concepto Si bien los proyectos no respon- No aparece relacin directa entre
den directamente a la mitigacin ambas.
de O.T.
de amenazas, algunos se relacionan
(no explcitamente) con la modicacin de algunos elementos de vulnerabilidad de la poblacin (como
la mejora en las condiciones de
barriadas y villas, cloacas, trnsito,
infraestructura), y con la planicacin de los usos del suelo.
La Gestin de Ries- Andrs Velsquez.

gos en el Ordena- 2004
miento Territorial:
Inundaciones en
Cali, la C.V.C y el
fenmeno ENSO.
Toma en cuenta los temas de OT. Describe la interaccin del fenComenta las actividades de la CVC, meno ENSO con las inundaciones
como las obras de proteccin y histricas del Cauca.
mejora en el este de Cali desde
1952. La misma coincidi con la
presin demogrca e inmobiliaria
en la ciudad, que provoc la urbanizacin acelerada con implicancias
en el costo de la infraestructura de
servicios, y en la ocurrencia y efectos de inundaciones, lo que plantea
una nueva situacin y desafo para
la planicacin por la CVC.
Explica que la relacin del OT con

la GA y la GR depende de factores socio culturales, econmicos,
polticos y de la ocupacin del
territorio
Marco conceptual. Gobierno Regional de CD, obtenido a travs Tiene en cuenta la poltica terride OFDA
torial integrada, como marco de
(Mdulo 1)
Piura. 2006
insercin del anlisis-diagnstico
del Riesgo.
Explica los conceptos de peligro,

vulnerabilidad, riesgo y desastre,
y los tipos de gestin del riesgo
(prospectiva, correctiva y preparacin para la emergencia). Propone
un modelo de gestin de riesgo.
Explica la necesidad de introducir

el anlisis de riesgo e los planes de
OT y en los proyectos de inversin
pblica.
Metodologa para Instituto Nicaragense Ver nota (c)

estudios de Orde- de Estudios Territorianamiento Territo- les. 1998
rial.1998
Para la elaboracin del diagnstico debe recopilarse y analizarse

informacin sobre los componentes
del territorio, como el medio fsico.
Entre los elementos del mismo se
toman las amenazas naturales.
Incorpora el anlisis de los peligros

naturales como variable del aspecto
fsico del territorio en la etapa de
diagnstico y de formulacin de
propuestas de OT. No considera
vulnerabilidades sociales o de otro
origen..
(a)
(b)
(c)
Ver nota (b)
Dene al OT como un instrumento

de planicacin. La metodologa se
divide en cuatro etapas: metodologa y coordinacin, diagnstico
territorial, propuesta de OT y organizacin y gestin.
De cada elemento del territorio se
hace un diagnstico as como propuestas de ordenamiento.
www.pecba.gov.ar/
www.cambioglobal.org/enso/public/downloads/lgrotic_enso_2004.pdf
http://www.ineter.gob.ni/ atencion_al_publico/ordenamiento.html
CAPTULO III
Informe de avan- Municipalidad de Cr- Ver nota (a)

ce de proyectos. doba. 2005
PECba.
190

mento
documentales
Localizacin
Ordenamiento Te- Angel Massiris Cabeza Banco de la Repblica

rritorial: experien- 2004
de Colombia. Bibliocias internacionales
teca L. A. Arango
y desarrollos conceptuales y legales
realizados en Colombia
territorial

entre OT y GR
Presenta el enfoque, concepto, cua- No habla del concepto de riesgo.

lidades, instrumentos, requerimiento y situacin del OT en Europa,
Amrica Latina y en Colombia, de
manera que permite la comparacin entre ellos. Vincula el OT. de
Colombia al nuevo orden polticoadministrativo del pas, basado en
la regionalizacin, y al nuevo estilo
de planicacin del desarrollo; ste
ltimo en sus dimensiones econmica, ecolgica, social y espacial

ambas.
CAPTULO III
Otra mirada al Bernal Arteaga, Carlos Banco de la Repblica Explica la necesidad de tener en A pesar de que revisa conceptos, no No aparece relacin directa entre
Ordenamiento Te- Humberto. 2004
de Colombia. Biblio- cuanta en el OT para resolver habla del concepto de riesgo.
ambas.
conictos, intereses y relaciones
teca L. A. Arango
rritorial
de poder en el territorio. El OT se
concibe entonces como un proceso
de distribucin del poder.
Pautas metodolgicas para la
incorporacin del
anlisis de riesgo
de desastres en
proyectos de inversin pblica.
Ministerio de Economa Ver nota (a)

y Fianzas de la Repblica de Per. Sistema
Nacional de Inversin
Pblica. 2006
Plan Bsico de OT. Municipio de Chinchi- Ver nota (b)

Municipio de Chin- n, Provincia de Calchin. Documento das, Colombia.2005
Tcnico.
(a)
(b)
No tiene en cuenta la poltica terri- Explica la importancia del anlisis

torial integrada.
del riesgo en los proyectos de inversin pblica.
Propone pautas para incorporar el
anlisis de riesgo en las diferentes
etapas del ciclo de vida de proyectos de inversin pblica (identicacin, formulacin y evaluacin).
Encuadra el PB de OT en la legislacin vigente, en el contexto de

desarrollo del pas y de la regin
centro sur de Caldas. Expone los
resultados del diagnstico, la visin,
el objetivo, las polticas y programas de accin, as como normas
urbansticas a implementar.
La variable riesgo se incluye desde

el diagnstico, al tomar como debilidad territorial a las situaciones
de asentamiento humano en zonas
de riesgo.
La delimitacin de las reas de
riesgo a su vez se utiliza en la
clasicacin de usos de la tierra en
la normativa propuesta.
La incorporacin del anlisis del

riesgo se realiza en el mbito de
proyectos de inversin pblica. No
de poltica territorial.
El riesgo es motivo de un objetivo especco de OT, referido a la

mitigacin de los factores que lo
producen y de la poltica de identicacin del mismo, para disear
y ejecutar medidas de mitigacin
y prevencin en forma integrada
al O.T.
www.mef.gob.pe/DGPM/docs/manuales/PautasRiesgos.pdf
www.chinchina.comunidad.com.co/NR/rdonlyres/D799E142-4BE8-4A73-99CD-DCC6155EF02A/6167/DocumentoT%C3%A9cnicodeSoportePBOT.doc
191

mento
documentales
Localizacin
territorial

entre OT y GR
Plan de desarrollo Alcalda de Medelln, Ver nota (a)

Colombia. 2004
2004-2007
Medelln, compromiso de toda la
ciudadana
Presenta el Plan de Desarrollo del

Municipio. El diagnstico muestra los
principales problemas que enfrenta
la ciudad (crisis de gobernabilidad,
social y econmica, pobreza y desigualdad, insuciente integracin
al mundo y al pas). Se presenta
el modelo de ciudad, que se va a
traducir en 5 lineamientos referidos
a la gobernabilidad y participacin,
inclusin social, hbitat, produccin
y competitividad, e integracin.
Cada lineamiento seala los problemas de origen, diagnstico del
sector, objetivos y estrategias, programas y componentes. Se presenta
tambin el plan de inversiones y
fuentes de nanciamiento.
Se atiende a factores de vulnerabili- Si bien no hay un lineamiento espedad en reas de salud, vejez, familia, cco de GR, se observan programas
y minoridad, vivienda, programas de que lo integran
prevencin de desastes, educacin
para la prevencin y manejo integral de cuencas.
Plan de desarrollo
comunitario de
Klarindan, Nicaragua.
Es el Plan de Desarrollo de la Comuna de Klaridan. Presenta las fases

de elaboracin del OT: el diagnstico comunal, los objetivos planteados
y los proyectos formulados.
En la fase de diagnstico se tienen

en cuenta los problemas ambientales y amenazas a la biodiversidad,
y en la matriz FODA, los peligros
y amenazas de diferente ndole y
origen.
Proyecto Corredor Bio- Ver nota (b)

lgico del Atlntico.
Componente de Planicacin y Monitoreo.
2003
(a)
(b)
(c)
Detalla la estructura del PD y No se toma como objetivo espe- No aparece relacin directa entre
ambas.
el plan plurianual de inversiones. cco.
La estructura est dada por una
visin, una misin, un objetivo
general, principios orientadores y
cuatro reas de desarrollo. Entre
los principios orientadores se encuentran el desarrollo humano, los
Objetivos del Milenio, la integracin
regional, entre otras. Las 4 reas
de desarrollo son: social, territorial,
econmica e institucional. Cada
rea posee una poltica general,
programas y sub-programas para
cada sector pblico.
www.medellin.gov.co
www.marena.gob.ni/documentacion/metadato/PLANDCKLARINDAN.htm
http://www.alcaldiamanizales.gov.co/Manizales_Alcaldia/Informacion/PlanDesarrollo/
CAPTULO III
Plan de Desarrollo Alcalda de Manizales, Ver nota (c)

de Manizales 2005- Colombia.2005
2007
Por la ciudad que
todos queremos.
Acuerdo
Los peligros naturales se incluyen

como variables en la etapa de
anlisis- diagnstico. Los objetivos
y proyectos no se orientan directamente a la reduccin de riesgos,
sino a medidas de proteccin del
ambiente y a mejores condiciones
de vida para la poblacin.
192

mento
documentales
territorial

entre OT y GR
Instituto de Desarrollo Ver nota (a)

Rural (IDR)- Ministerio
de Economa, Gobierno de Mendoza
Argentina, 2003
Disea un plan estratgico destinado a la promocin y competitividad

de la actividad rural, en un marco
de equidad social y de preservacin
ambiental. Propone 11 estrategias
de trabajo, distribuidas entre responsables institucionales (provinciales y locales).
Una de ellas propone la realizacin
de planes de OT Rural.
Entre sus objetivos, plantea la necesidad de proteger los recursos

naturales y la prevencin de accidentes, especialmente climticos y
aluvionales, que son los que ms
traen problemas al mbito rural.
No explica cmo insertar los conceptos de GR en la prctica; pero

estn incluidos en las estrategias
propuestas, de modo que pueden
ser tomados y desarrollados, en un
contexto de integracin con el OT
y la GA.
Plan de ordena- Milln Orozco, David y Ver nota (b)

Varela Varn,
miento
Territorial.
Martha Roco.2006
Bolvar, Valle del
Cauca, Colombia

Territorial vigente en Colombia. La
elaboracin del plan const de 6
etapas: valoracin de la voluntad
poltica y factibilidad de realizacin,
denicin de objetivos y ejes temticos, pre -diagnstico, diagnstico
(basado en las mltiples dimensiones del desarrollo), formulacin del
modelo de desarrollo deseado , de
las polticas y estrategias de accin
y la implementacin.
Considera el riego como dato necesario; aplica el anlisis del riesgo

como elemento de base, pero dentro del diagnstico de la G. Ambiental. Se formulan proyectos de
mitigacin y prevencin.
La GR se incorpora desde los objetivos (identicar factores de riesgo)

para adoptar medidas de prevencin y mitigacin.
En el modelo de desarrollo se incorpora la prevencin y mitigacin,
que se traduce en polticas y estrategias de la misma temtica.
Plan de Ordena- SINAPRED.

miento Territorial Secretara
Municipal en
2005
Funcin de las
Amenazas Naturales.
Departamento de
Chinandega,
Municipio de
Corinto
Parte de la base del Ordenamien- Se utilizan todas las herramientas Es un caso en que se ha realizado
to Territorial vigente en Colombia. de la G.R
una propuesta completa de uso del
Describe el objetivo del Plan de
suelo en funcin de las amenazas
OT, el marco legal, el escenario acnaturales y el proyecto de reduccin
tual y tendencial, las amenazas que
de la vulnerabilidad ante desastres
afectan al municipio, la zonicacin
naturales, enmarcados en la ley de
OT de Colombia. Se ha utilizado el
propuesta y las fases de implementacin del POT.
anlisis del riesgo en la Gestin
Preventiva de Municipios, del SINAPRED, y en la visin del municipio
(reduccin del riesgo, a la par del
aprovechamiento del potencial de
desarrollo del puerto)
Plan de Desarrollo
Rural para la Provincia de Mendoza
Argentina
CAPTULO III
Localizacin
(a)
(b)
(c)
Ver nota (c)

Ejecutiva
[email protected]
http://www.fundicot.org/grupo%209/014.pdf
http://www.sinapred.gob.ni/Archivos/Planes/POT0409.pdf
193

mento
documentales
Localizacin
territorial

entre OT y GR
Se detallan las etapas de anlisis de

la informacin, diagnstico y propuestas. En el anlisis se recolecta
y analiza la informacin y se elaboran mapas y chas de problemas.
El diagnstico tiene en cuenta los
sistemas jurdico y ambiental, entre
otros, y se analiza la interrelacin
entre los problemas.
En las propuestas, se enumeran primero los lineamientos y luego las
propuestas por sector, entre ellos
el ambiental.
Se incluye el riesgo como variable

en el anlisis, como una limitante
del medio fsico en el diagnstico
y como un criterio en la denicin
de las unidades de planicacin en
las propuestas.
Plan Director Ro Direccin General de CD presentacin del

Mendoza
Irrigacin, Gobierno Sistema de Informade la Provincia de cin Hdrico.
Mendoza, Argentina..
2001
No se tiene en cuenta el tema de

O.T. Se trata de un plan sectorial
con carcter territorial. Se hace una
caracterizacin agronmica de la
cuenca del Ro Mendoza. Para la
elaboracin del Plan se analizaron
las caractersticas ambientales, entre las que se analiza la oferta
hdrica supercial.
Se tuvieron en cuenta los temas re- No aparece relacin explcita

lacionados con el riesgo producido
por las actividades industrial, minera, agrcola, de trasporte y urbana
en la contaminacin del agua, que
se dan a lo largo de la cuenca.
Se incluye el riesgo aluvional en el
Gran Mendoza y el de no disponibilidad de agua.
Plan Estratgico de Municipalidad de Cr- Ver nota (a)

la Ciudad de Cr- doba. 2003
doba. PECba.
Se tiene en cuenta el tema de O.T.

Se presenta el maniesto o visin
de los cordobeses para su ciudad,
las etapas de diagnstico, propuesta de desarrollo, identicacin de
proyectos prioritarios, modos de
ejecucin y seguimiento. Los objetivos se han desglosado en los
aspectos social, econmico, urbano
y ambiental. A este Plan Global, se
suman proyectos especcos para
zonas de la ciudad y la formulacin del presupuesto participativo
con los barrios.
Se hace hincapi en la identidad,
la educacin y concientizacin, la
revalorizacin del centro y la consolidacin urbana.
No se toma como objetivo especco, a pesar de que se toman como

temas crticos en el diagnstico la
sustentabilidad ambiental y el estado de los recursos de la ciudad.
En el aspecto urbano se ha tenido
en cuenta las limitantes fsicas al
desarrollo por el emplazamiento
de la ciudad: vulnerabilidad por las
inundaciones. La medida propuesta
es lograr la concientizacin de esa
situacin; pero no hay proyectos de
prevencin, mitigacin, respuesta o
recuperacin.
Plan director de
sistematizacin
de quebradas del
anco oriental de
la sierra de San
Javier y actualizacin del sistema de
desages.
www.pecba.gov.ar/
Existe una vinculacin dialctica entre ambos conceptos y una

vinculacin operativa a nivel de
propuestas.
No aparece relacin explcita entre

el O.T. y la GR. El objetivo general del Plan es que Crdoba sea
una ciudad que respete su entono
ambiental.
CAPTULO III
(a)
Instituto de Plani- CD IPDU

cacin y Desarrollo
Urbano. Tucumn, Argentina. 1994
194
mento
documentales
Plan Estratgico SENPLADES. 2005
SENPLADES, Ecuador.
Localizacin
Ver nota (a)
CAPTULO III
Plan Regional de Gobierno Regional de Ver nota (b)

Prevencin y Aten- Piura.2005
cin de
desastres de la
regin Piura. 20052010.
territorial
No habla de O. T. Se considera la planicacin y las polticas

pblicas. Se trata de un plan de
fortalecimiento institucional de la
Secretaria Nacional de Planicacin
del Desarrollo Econmico. Se presentan los componentes del plan:
diagnstico, visin, misin, objetivos,
polticas y estrategias, as como la
planicacin especica por unidad
de ejecucin.
El SENPLADES busca incorporar una

cultura de GR en los procesos de
planicacin y en la formulacin de
polticas pblicas. Si bien existe una
Unidad de GR que llevarn adelante estas polticas y estrategias,
la GR se incorpora en la Unidad
de Inversin y Proyectos, donde
se promover la incorporacin del
enfoque de Riesgo en los estudios
de proyectos.
Existe una relacin entre GR e inversin pblica territorial, pero no

entre GR y OT como instrumentos
de poltica territorial integrada.
No habla de O. T. sino de procesos Se explica el rol de la SIREDECI. Se

de Desarrollo Regional
explican los peligros y desastres que
afectan al pas y el resultado de
un anlisis DAFO. Se consignan los
principios de DC y el objetivo para
el ao 2010. Luego se describe el
marco normativo y los lineamientos
de las polticas a implementar, as
como las estrategias y programas
de accin. Se hace hincapi en la
articulacin de estos con otros instrumentos nacionales y regionales
de gestin y desarrollo.
No hay relacin entre GR y OT; pero

entre las debilidades y amenazas
del anlisis DAFO se consignan factores de vulnerabilidad institucional,
como la falta de incorporacin de
la GR en los procesos de Desarrollo Regional, y las limitaciones en
cuanto a cultura de prevencin y
presupuestos as como tambin la
lentitud en la descentralizacin.
Entre las estrategias propuestas se
encuentra la estimacin del riesgo,
su reduccin y la incorporacin de
la GR en los planes de Desarrollo,
Proyectos de Inversin y en Prevencin de Emergencias y Desastres.
Expone la necesidad de incorporar medidas de reduccin de la

vulnerabilidad en los programas
de inversin para evitar que los
proyectos creen nuevos escenarios
de riesgo.
No hay relacin entre GR y OT;

pero coloca a la GR como una
estrategia para el desarrollo, explicando la relacin riesgo- desarrollo.
Describe aspectos a tener en cuenta
en la formulacin de los planes de
desarrollo, como la vulnerabilidad
ligada a la pobreza y el anlisis de
riesgo, entre otros.
Planicacin para Gobierno Regional de CD, obtenido a travs Considera el concepto de territorio
el desarrollo con Piura. 2006
de OFDA
como un entorno donde se produce
enfoque de gestin
el desarrollo. Hace hincapi en las
de riesgo. (Mdulo
inversiones para lograrlo.
Asimila el concepto de O.T al de
2)
(a)
(b)
http://www.senplades.gov.ec/
www.regionpiura. gov.pe/recnat/defensacivil/Planes/PREPAD.pdf

entre OT y GR
195

mento
documentales
Planicacin y proteccin nanciera
para sobrevivir los
desastres
Localizacin
Ver nota (a)

Kari Keipi
Justin TysonBanco Interamericano
de Desarrollo. Serie de
informes tcnicos del
Departamento de Desarrollo Sostenible.
2002
Poltica de Desarro- Ministerio de Ambiente, Ver nota (b)

llo Territorial
Vivienda y Desarrollo
de Desarrollo Territorial. Repblica de
Colombia. 2006
(a)
(b)
Consejo Hdrico Fe- Boletn especial Conderal. Subsecretara sejo Hdrico Federal.
de Recursos Hdricos. Argentina
Ministerio de Planicacin Federal.
2003

entre OT y GR
No se tiene en cuenta el concepto Hace una diferenciacin entre GR y No aparece relacin explcita
respuesta a emergencia. Explica la
de O.T.
importancia de la reduccin de la
vulnerabilidad a raz de la imposibilidad de reducir totalmente los
desastres, para lo cual sern necesarios mecanismos de proteccin
nanciera. Dado que es una entidad
de nanciamiento, se hace hincapi
en estas formas de proteccin bonos de desastre, seguros, fuentes de
nanciamiento, fondos para prevencin y mitigacin, transferencia.
Se presenta la Poltica de Desarrollo No tiene lineamientos de GR.
Territorial del Ministerio. Se hace un
breve diagnstico de la nueva realidad desde los 90, los objetivos de
la poltica y las 3 reas estratgicas
de accin: formulacin de polticas
y lineamientos, impulso la asistencia tcnica a municipios y regiones,
y apoyo a proyectos especiales de
desarrollo, que se desglosan a su
vez en acciones. Entre las acciones
previstas en el rea de formulacin
de polticas se encuentra el desarrollo de procesos urbansticos que
garanticen un hbitat sostenible, y
el crecimiento urbano ordenado,
equilibrado y de alta calidad.
No tiene en cuenta el concepto de

O.T. Se trata de un planteo sectorial. Se remarca en la mayor parte
del documento la necesidad de un
Gestin Integrada de los Recursos
Hdricos, con un enfoque de Gestin
Ambiental.
http://www.iadb.org/sds/publication/publication_3108_s.htm
http://www.minambiente.gov.co/viceministerios/vivienda_desarrollo_territorial/desa_territ/politicas.htm
No aparece relacin explcita
Aspectos como la prevencin y mi- No aparece relacin directa entre

tigacin se incluyen al tratar la re- ambas.
lacin agua y sociedad, tomndose
al agua como un factor de riesgo,
y proponindose normativas, planes
de contingencia e infraestructura.
La incorporacin de la dimensin
ambiental en la GR Hdrico se realizar por medio de la evaluacin
del Riesgo y el impacto en proyectos especcos.
CAPTULO III
Principios rectores
de Poltica Hdrica
de la Repblica
Argentina. Fundamentos de Acuerdo
Federal del Agua.
territorial
196
CAPTULO III

mento
documentales
Localizacin
territorial

entre OT y GR
Programa Nacional Secretara de Desarro- Ver nota (a)

de Desarrollo Ur- llo Social.
bano
Mxico. 2001
y Ordenacin del
Territorio 20012006
En el diagnstico se ubica el sistema urbano y el desarrollo nacional

en el contexto internacional y nacional, y se describen los desafos
para el pas respecto al OT, el
Desarrollo Urbano y Regional y la
generacin de suelo urbano Luego
se presentan los objetivos, visin y
misin, las polticas para alcanzarlos y la forma en que se evaluar
la concrecin de los objetivos.
Tiene en cuenta la vulnerabilidad

de los asentamientos urbanos. Entre
las polticas de OT, desarrollo del
hbitat, uso del suelo y reserva de
territorio, se aconsejan polticas de
prevencin y atencin de desastres.
Propuesta de
Subcomit de OT
lineamientos de 2005
poltica de ordenamiento territorial.
Per
Presenta los problemas por los

que se hace necesario el OT y los
principios rectores del mismo, as
como los antecedentes normativos
y planes del pas. Luego presenta
los objetivos, lineamientos e instrumentos.
Se trabaja con las amenazas, la Entre los principios de OT se incluye

localizacin en reas crticas y como objetivo, la prevencin y cola concientizacin social sobre el rreccin de la localizacin de asentamientos humanos e infraestructura
riesgo.
en reas de riesgo. Del mismo se
derivan los lineamientos de identicacin de zonas de peligro, de
reasentamiento de la poblacin, de
desarrollo de una cultura de prevencin y la inclusin de la prevencin
en los proyectos de inversin.
Ver nota (b)
En el encuadre sobre la vulnerabilidad de los asentamientos humanos,

se hace hincapi en las condiciones de peligro, la generacin de
vulnerabilidad y su vinculacin
con los procesos de urbanizacin
y desarrollo del territorio. Tiene en
cuenta los avances en atencin y
prevencin de desastres.
Propuesta de Orde- Municipalidad de Junn, CD presentacin del El plan se organiza en 4 programas

namiento Territorial Mendoza, Argentina- Plan de OT.
de accin territorial (PROAT) que
corresponden a 4 sectores del muJunn 2004-2014. Instituto de Desarrollo
nicipio delimitados en el diagnstiRural (IDR)
Mendoza, Argentina
co, en los cuales se implementarn,
en funcin de las particularidades
2004
de cada sector, los 5 programas de
intervencin, que se subdividen en
subprogramas y proyectos.
Se incluyen los conceptos de GR.

El programa se subdivide en la
evaluacin de los Riesgos naturales
y tecnolgicos potenciales, y en la
elaboracin de programas de manejo de emergencias y planes de
prevencin para mantener los asentamientos seguros.
Uno de los 5 programas de intervencin es el de Preservacin

ambiental y Gestin del Riesgo;
responde al objetivo especco de
proteger el ambiente, los recursos,
la poblacin y el paisaje, en un
contexto de desarrollo competitivo
y un marco de O.T permanente
En el diagnstico se tuvieron en
cuenta los sistemas ambiental, social,
econmico, legal e institucional.
Se describe la situacin territorial
actual, se evalan alternativas de
desarrollo potencial y se plantea
un escenario deseado, junto con los
programas de accin, de instalacin
del proyecto y de monitoreo de su
ejecucin.
Se desglosan los proyectos de intervencin concreta y los de estudios
de prefactibilidad, para cada rea
de la provincia.
Entre las caractersticas ambientales

se analizan los riesgos que afectan
al territorio provincial.
Se tiene en cuenta la actitud social
frente a los riesgos, que incide en
la conformacin del sistema actual.
Se aconsejan medidas de prevencin

del riesgo en el contexto del OT y
sobre todo se orienta la accin a la
capacitacin de profesionales, administradores y responsables territoriales sobre OT, GR y GA. en forma
integrada, acompaando el proceso
de descentralizacin territorial.
Tambin se proponen sistemas de
informacin integrados.
Propuesta de OT Gobierno de la
Provincia de San Provincia de San
Juan. Argentina
Juan- Ministerio de
Planicacin Federal,
Inversin Pblica y
Servicios de la Repblica Argentina.
2006
(a)
(b)
Direccin de Planicacin y Desarrollo

Urbano
Ministerio de Tecnologa y Obras Pblicas.
Gob.de San Juan.
http://www.sedesol.gob.mx/subsecretarias/desarrollourbano/subsecretaria/documentos/01%20INTRODUCCI%EEN.PDF
www.conam.gob.pe/documentos/ordenamientoambiental/OrdTerrit/Lineamientosde_OTaprobado%20Subcomite.pdf
197

mento
documentales
Proyecto Regional FAO. 2006
de Ordenamiento
Territorial Rural
Sostenible
Riesgos y sostenibilidad.
Retos para la Administracin Municipal
territorial
Banco de la Repblica Explica la metodologa de OT que No habla del concepto de riesgo.

de Colombia. Biblio- la FAO propone para aplicar en los
teca L. A. Arango
pases contraparte. Al ser un OT
Rural se basa principalmente en las
caractersticas agro ecolgicas del
territorio, el que es denido por el
uso dado al sitio, por lo que es una
denicin incompleta del mismo.
Nstor Eugenio Ram- Ver nota (a)

rez Cardona
Alcalde de Manizales
Colombia. 2004
Ver nota (b)
www.sgc-grcosude. com/boletines/documentoramirez.pdf
www.iadb.org/sds/publication/publication_2168_s.htm

entre OT y GR
ambas.
Parte de la base del Ordenamiento Presenta las condiciones de conviTerritorial vigente en Colombia.
vencia de la poblacin del municipio con factores de R. Introduce
una conceptualizacin sobre la
relacin reduccin de vulnerabilidad, de riesgo y de desastres, y su
ausencia en general en las polticas
municipales. Especica que para la
prevencin de riesgo es necesario
aadir trabajo de ciencia y tcnica,
la voluntad poltica y la aceptacin
de la comunidad. As mismo aclara
que la GR debe aadir la identicacin de riesgo a la evaluacin de
prdidas econmicas y sociales, y al
equilibrio entre crecimiento econmico y medio ambiente, para evitar
su incremento.
Existe una relacin operativa entre

O.T y GR en cuanto detalla los
aspectos en los que Manizales ha
trabajado, como la reduccin del
riesgo, el reasentamiento de familias ubicadas en zonas de riesgo y
la transferencia del riesgo, deniendo cada elemento y el objetivo de
las polticas pertinente y las tareas
realizadas.
Presenta las deniciones de amenaza, vulnerabilidad y peligro, diferencindolos, as como los peligros que
afectan a Amrica Latina. Seala los
daos ocasionados y su variacin
en las ltimas dcadas.
Explica la necesidad de invertir en

la reduccin de la vulnerabilidad
para lograr el desarrollo sustentable, haciendo hincapi en la
atencin a la vulnerabilidad poltico- institucional. Presenta algunos
elementos para incorporar la reduccin de la vulnerabilidad en las
estrategias de desarrollo sostenible,
en la gestin integral del riesgo
y en elementos ms amplios que
recaen sobre el O.T.
No habla del concepto de OT especcamente, sino de desarrollo

sostenible. Pero lo reconoce como
herramienta del mismo.
CAPTULO III
Un tema del desa- BID- CEPAL.2000

rrollo: la reduccin
de la
vulnerabilidad frente a los desastres
(a)
(b)
Localizacin
198
199
CONTRIBUCIN A LA REDUCCIN
DE RIESGOS DESDE LA PERSPECTIVA
DE LAS FINANZASY LA INVERSIN PBLICA
Preparado por:
OMAR DARO CARDONA ARBOLEDA
200
OMAR DARO CARDONA ARBOLEDA
Ingeniero Civil de la Universidad Nacional de Colombia, UNC, sede Manizales. Doctor en Ingeniera Ssmica y
Dinmica Estructural, Universidad Politcnica de Catalua, UPC, Espaa; realiz especializaciones en el Instituto
de Ingeniera Ssmica y Sismologa, Macedonia; Oxford Polytechnic, Gran Bretaa y Colorado State University,
Estados Unidos. Es profesor de Gestin Integral de Riesgos y Desastres del Instituto de Estudios Ambientales, de
la UNC, profesor de doctorado de la UPC y del Centro Universitario Europeo de los Bienes Culturales, Ravello,
Italia. Ha sido profesor de la Facultad de Ingeniera de la Universidad de Los Andes en Bogot y creador del Centro
de Estudios sobre Desastres y Riesgos, de esta universidad. Se desempe como presidente de la Asociacin
Colombiana de Ingeniera Ssmica y director general de la Direccin Nacional para la Prevencin y Atencin de
Desastres de Colombia. Miembro fundador de LA RED y gerente de INGENIAR LTDA. Ha sido consultor del
Banco Mundial, Banco Interamericano de Desarrollo BID, Programa de Naciones Unidas para el desarrollo PNUD,
Organizacin Panamericana de la Salud OPS/OMS, Ocina de Asistencia para Desastres de la Agencia de los Estados
Unidos para el Desarrollo Internacional, (USAID/OFDA) programa regional para la Amrica Latina y el Caribe,
entre otros. En 2004 fue Laureado por Naciones Unidas en Ginebra con el Premio Sasakawa de Prevencin de
Desastres, en reconocimiento por sus contribuciones sobresalientes, prcticas innovadoras e iniciativas destacadas
en la evaluacin y gestin del riesgo a nivel mundial.
Contribucin a la Reduccin de Riesgos desde la Perspectiva de las Finanzas y la Inversin Pblica
201
TABLA DE CONTENIDO
PG.
203
PRESENTACIN
205
1.
INTRODUCCIN
205
2.
TRANSFERENCIA DEL RIESGO
205
2.1
Industria de seguros y reaseguros
211
2.2
Reaseguros
212
2.3
Mercado de capitales
214
2.3.1
Bonos
216
2.3.2
Notas contingentes (Contingent Surplus Notes)
216
2.3.3
Opciones de catstrofe transadas en bolsa
217
2.3.4
Opciones de catstrofe de patrimonio (Catastrophe Equity Puts)
217
2.3.5
Swaps de catstrofe
217
2.3.6
Derivados de clima
217
3.
218
3.1
Autoaseguro
219
3.2
Crditos contingentes
219
3.3
Fondo para desastres recurrentes
221
4.
EL PAPEL DEL SECTOR GOBIERNO
225
5.
EL RIESGO ASUMIDO POR DIFERENTES SECTORES
225
5.1
Propietarios de vivienda y sector hipotecario
227
5.2
Pequeos negocios y corporaciones
227
5.3
Infraestructura de servicios pblicos
228
6.
PROGRAMAS INTEGRALES DE GESTIN DE RIESGOS
230
7.
EFECTO DE LOS DESASTRES EXTREMOS SOBRE LA TASA DE CRECIMIENTO
RETENCIN DEL RIESGO
230
7.1
Impacto sobre la tasa de crecimiento y los ingresos tributarios
231
7.2
Gasto mnimo compensatorio para suavizar el efecto del desastre
CAPTULO IV
Y LA SOSTENIBILIDAD DE LAS FINANZAS PBLICAS
202
PG.
232
7.3
Reasignacin del gasto en caso de desastre esquema nanciero para el manejo

de desastres extremos: un enfoque de portafolio
234
7.4
Responsabilidad residual: un marco coherente de anlisis
235
7.5
Modelo nanciero para la gestin del riesgo en una unidad territorial
236
8.
REFERENCIAS
PG.
238
Anexo: Cuadro Resumen de Instrumentos Financieros y de Transferencia del Riesgo
NDICE DE GRFICAS
PG.
210 Figura 1: Factores del riesgo: a mayor amenaza y mayor vulnerabilidad mayor ser el riesgo.
210 Figura 2: Riesgos asegurables por la aplicacin de las medidas de reduccin o mitigacin.
225 Figura 3: Diagrama general de una estructura de retencin y transferencia de riesgo
229 Figura 4: Desestmulo de la mitigacin por la no reduccin de la prima
229 Figura 5: Incentivo a la mitigacin debido a la reduccin de la prima
NDICE DE TABLAS
CAPTULO IV
PG.
213 Tabla 1.
Benecios para vendedores y compradores de riesgo por catstrofe
215 Tabla 2.
Indices de catstrofe
203
Contribucin a la Reduccin de Riesgos desde la Perspectiva

de las Finanzas y la Inversin Pblica
PRESENTACIN
El presente documento constituye una compilacin y revisin de diferentes artculos, documentos y trabajos de consultora realizados por Omar Daro Cardona A. en relacin con la transferencia y retencin de riesgos, el impacto de
desastres extremos sobre la tasa de crecimiento y la sostenibilidad de las nanzas pblicas, la proteccin nanciera del
Estado, los seguros y reaseguros parade desastres de origen natural, entre otros.
El trabajo de compilacin, ajuste y adaptacin del contenido de esta publicacin estuvo a cargo de Juan Pablo Sarmiento
P. Para esta labor se concibi un documento dirigido a los niveles de decisin de la administracin pblica en sus diferentes niveles y del sector privado interesado en la temtica; destinatarios que no necesariamente son especialistas en
aspectos nancieros o en gestin del riesgo.
El autor de los textos aqu seleccionados ha realizado una amplia produccin de informacin especializada donde se
profundiza en los temas aqu expuestos, por lo que si se desean precisar mayores detalles se podra hacer contacto
directo con el mismo en: [email protected]
CAPTULO IV
204

1. INTRODUCCIN
Uno de los hechos ms sobresalientes de los ltimos
quince aos es la constatacin de una tendencia de largo plazo al incremento del nmero de desastres naturales o sociales en los pases en desarrollo. A ello se suma
una mayor vulnerabilidad de las sociedades a eventos de
gran magnitud como terremotos e inundaciones, lo que
ha incrementado las prdidas esperadas tanto en vidas
humana como en capital fsico. El acelerado proceso de
urbanizacin y el crecimiento de la pobreza han desbordado los esquemas convencionales de asistencia y proteccin social tradicionales, dejando sin posibilidades de
reaccin a amplios sectores de la poblacin.
Si bien se han implementado cambios institucionales que
han introducido esquemas modernos para enfrentar los
desastres, persisten los problemas de organizacin y
asignacin de recursos a las actividades de prevencin
y mitigacin de riesgos. Paralelamente, los mercados
nancieros se han globalizado, permitiendo que los
nacionales puedan tener acceso a recursos externos y
derivados nancieros que podran reducir la exposicin
de la poblacin y de los patrimonios familiares ante los
fenmenos naturales. De all que sea necesario defender el principio bsico de que es ms humano prevenir
una tragedia que acudir a remediarla.
En este documento se presenta un resumen de los principales instrumentos nancieros disponibles para cubrir
prdidas econmicas. Se hace una descripcin general
de los mecanismos de transferencia, retencin de ries-
go desde la perspectiva nanciera y sus posibilidades

en el futuro, se hacen reexiones acerca del rol de los
diferentes sectores involucrados y se hace nfasis en la
oportunidad y el enfoque complementario que existe
entre los mismos para estimular la realizacin de medidas de mitigacin o reduccin de riesgo. El documento
culmina con un anlisis del efecto de los desastres extremos sobre la tasa de crecimiento y la sostenibilidad
de las nanzas pblicas.
2.TRANSFERENCIA DEL RIESGO

En general, se le conoce como gestin integral de riesgos al planeamiento y aplicacin de medidas orientadas
a impedir o reducir los efectos adversos de fenmenos
peligrosos sobre la poblacin, los bienes y servicios y el
ambiente. Este proceso involucra cinco pasos: 1) Identicar y analizar el peligro y la vulnerabilidad (tambin
conocida como estimacin de riesgo); 2) Examinar la
factibilidad de alternativas o tcnicas para la reduccin
del riesgo; 3) Seleccionar las mejores tcnicas disponibles y factibles; 4) Implementar las tcnicas escogidas;
y 5) Darle seguimiento al programa. Ahora bien, desde
el punto de vista nanciero, el Risk Management sigue ese mismo derrotero pero desde una perspectiva
econmica, identicando y analizando las exposiciones
de prdida, examinando las posibilidades de transferencia y retencin, llevando a cabo las transacciones
y estando atentos a los cambios o ajustes que deben
realizarse. A continuacin se hace una revisin acerca
del papel de la industria de seguros y reaseguros, la
titularizacin y otros esquemas nancieros utilizados
o que se podran explorar para integrarlos a la gestin
del riesgo colectivo a causas de fenmenos naturales o
antrpicos desde una visin multisectorial, interinstitucional y multidisciplinaria.
2.1 Industria de seguros y reaseguros

Esta gura nanciera permite a un propietario de un
bien transferir el riesgo (entendido en este caso como
el potencial de la prdida econmica) a una compaa
de seguros. Usualmente, los seguros se basan en la ley
de los grandes nmeros (eventos asegurados son vistos
como independientes entre s; la probabilidad ocurrencia de muchos en forma simultanea es baja). Sin embar-
CAPTULO IV
En consecuencia, se requiere que los pases promuevan

y utilicen los mecanismos de cobertura desarrollados
en los mercados de capitales para transferir el riesgo,
minimizando de esta manera las prdidas privadas y la
exposicin scal del Estado. La asistencia humanitaria es
insuciente y no resuelve los problemas, los gobiernos
no pueden sustentar sus polticas en lo que se ha llamado el sndrome de la primera dama (Wilches, 2000).
En verdad, la experiencia mundial muestra que el aseguramiento frente a los desastres naturales tiene dos
grandes ventajas: estimula la prevencin orientada por
las empresas aseguradoras y garantiza nanciamiento y
eciencia en las actividades de reconstruccin post-desastre (Vargas, 2002).
205
206
go, para los seguros de catstrofes como las causadas

por terremotos o huracanes la situacin puede ser diferente, pues la prdida puede ocurrir en forma simultnea a muchas propiedades en un rea grande. En estos
casos, se dice que las prdidas estn correlacionadas. A
menor correlacin la prdida o el riesgo para una compaa de seguros particular es menor.
CAPTULO IV
Los seguros son un negocio. Involucran contadores, actuarios, vendedores, ajustadores, gerentes, ejecutivos,
etc. El seguro es adems un producto, que se orienta
hacia un mercado; tiene un valor para el cliente y tiene
un precio (o prima). Pero el negocio de los seguros tiene una caracterstica que lo distingue de la mayora de
los dems productos para los consumidores: el costo
del producto para el asegurador es determinado slo
despus que el producto es vendido. Su costo depende
de las reclamaciones pagadas durante le perodo de la
vigencia de la pliza, por lo tanto las perdidas esperadas y otros costos deben ser estimadas con anterioridad. Estas estimaciones son el trabajo de los actuarios,
quienes proyectan, por ejemplo, las prdidas debido a
accidentes de automviles con base en las historias de
accidentes ocurridos en el pasado, la inacin en los
costos de atencin mdica y los cambios en la legislacin. De la misma manera los actuarios proyectan los
pagos de seguros, por ejemplo en el caso del seguro de
vida con base en las tablas de morbilidad y mortalidad,
las cuales se obtienen de la experiencia histrica que se
ha tenido con el seguro de salud y de vida en el pasado.
El seguro de los desastres, por su parte, representa un
desafo mayor para los actuarios porque el pasado no
necesariamente puede ser usado para proyectar el futuro en estos casos. Loa actuarios estn teniendo que
conar cada vez ms en el conocimiento cientco y la
ingeniera cuando tratan de cuanticar la probabilidad
de eventos de baja frecuencia y alta severidad y sus efectos sobre elementos expuestos.
La mayora de las plizas de seguros incluyen una forma
de deducible, que signica que la parte asegurada debe
cubrir la primera porcin de la prdida. Eso signica que
la compaa de seguros slo es responsable de dao a
la propiedad cuando el monto excede el porcentaje de
prdida establecida en el deducible y hasta una cantidad
mxima tambin pre-especicada de cobertura lmite.
Para reducir la magnitud de las prdidas la compaa re-
curre a altos deducibles o a guras de coaseguro, donde

el asegurador paga una fraccin de cualquier prdida
que se presente, lo que produce un efecto similar al deducible. Los aseguradores usan la industria del reaseguro para transferir a su vez y manejar sus propios riesgos.
Por lo tanto, para cubrir el exceso de prdida usualmente los aseguradores recurren a los reaseguradores
bajo contratos de cobertura a partir de una cantidad
acordada que puede, adems, tener igualmente un lmite o se comparte la prdida a partir de cierta cantidad
en forma proporcional segn se determine previamente. Las compaas de reaseguros suscriben plizas de
diferentes partes del mundo y as se distribuye el riesgo
geogrcamente.
Cuando existe alta ambigedad del riesgo, es decir
cuando hay una alta incertidumbre en relacin con la
probabilidad de ocurrencia de una prdida especca y
su magnitud, el valor de la prima ser mayor. Los actuarios y suscriptores maniestan aversin a la ambigedad
al denir un valor mayor de las primas cuando se percibe que el riesgo no est bien especicado. Cuando
no se puede distinguir entre la probabilidad de prdida
para categoras de riesgos buenos y malos se dice que
se presenta un a seleccin adversa. Esto se presenta
cuando el asegurador asigna la misma prima a toda la
poblacin de propiedades, lo que puede inducir que
slo propietarios de riesgos malos compren el seguro.
Ahora bien, si slo se compran coberturas para riesgos
malos el asegurador podr sufrir una prdida importante en cada pliza que venda, razn por lo cual es recomendable la diferenciacin de la prima entre riesgos
buenos y malos. Esto se debe hacer para evitar que los
propietarios de riesgos buenos maniesten aversin y
no se muestren interesados en pagar su cobertura por
considerarla muy alta. Aunque existen varios enfoques
para enfrentar este tipo de situacin el ms adecuado,
de acuerdo con el estado del conocimiento, es contar
con una auditoria idnea o un examen profesional que
determine la naturaleza del riesgo con mayor precisin.
Sin embargo, el costo de este estudio puede signicar
un aumento en la prima a menos que el tomador de la
pliza pague por dicha auditoria.
Este problema de la seleccin adversa se presenta, obviamente, slo cuando las personas tienen mejor informacin de la probabilidad de prdida que el vendedor

de la cobertura. Si no se tiene mejor informacin ambos lados estn fundamentados en lo mismo y se puede
tener una solo valor de prima (blanket) basada en el
riesgo promedio. En este caso tanto los propietarios de
riesgos buenos como malos podran igualmente estar
interesados en comprar las plizas. En los ltimos aos
el mayor entendimiento por parte del pblico sobre la
vulnerabilidad de los edicios y el papel de los cdigos
de construccin ha hecho que con frecuencia los propietarios cuestionen a las compaas de seguros que no
establecen la diferencia entre un edicio construido con
normas o reforzado y otro que no cumple con estas
caractersticas.
Otro aspecto que se debe tener en cuenta es el riesgo
moral. Se reere a un incremento de la probabilidad de
la prdida por el comportamiento del tomador de la
pliza. Asunto que es muy difcil de monitorear o controlar. Una de las formas para enfrentar esta situacin
es la introduccin de deducibles y coaseguros que estimulen o incentiven el comportamiento cuidadoso despus de adquirir la cobertura. Estos aspectos sumados a
la correlacin o simultaneidad de prdidas causadas por
el mismo evento, usualmente se traducen en un aumento del valor de las primas, lo que ha incidido en muchos
casos a que haya una muy baja demanda de cobertura.
Las compaas de seguros, en consecuencia, en muchos
casos no han encontrado factible ofrecer las coberturas
y se ha llegado a la conclusin que los riesgos en consideracin no son asegurables porque no permiten un
desarrollo normal del producto.
nuevas estimaciones indicaban que por desastre natural

se podran tener prdidas entre $50,000 y $100,000
millones de dlares y que el capital total de la industria
de seguros podra ser del orden de $200,000 millones
de dlares (actualmente del orden de $300,000 millones). Esta situacin motiv que algunas aseguradoras
decidieran no suscribir ms seguros de huracanes y terremotos o que intentaran retirarse o renegociar sus
plizas. Ya con anterioridad a conclusiones similares se
haba llegado, en relacin con la no asegurabilidad para
el caso de inundaciones, razn por la cual en 1968 el
gobierno de los Estados Unidos cre el Programa Nacional de Seguros de Inundaciones. Los acontecimientos
de los aos 90 en los Estados Unidos causaron una restructuracin de los contratos de seguros y reaseguros,
se crearon nuevas guras de seguro privado y gubernamental y nuevos mercados e iniciativas para enfrentar
este tipo de situaciones, como el que se fortaleci en
Bermudas. Es importante mencionar que un nuevo desastre de magnitud preocupa a la industria porque le
podra afectar su estabilidad nanciera.
Las compaas de seguros necesitan respuestas a preguntas como las siguientes:
Cul es la prdida anual esperada? Con base a esta
estimacin se puede denir cunto debe ser el valor de la prima de la pliza; es decir identicar qu
hace que haya una diferencia en la determinacin
de la prima a cobrar.
Cmo puede la compaa ajustar la prima para
diferentes condiciones de sitio, tipo de edicio y
calidad de la construccin? Cada edicio es diferente por su estructura y condiciones particulares,
algunos estn fundados en roca y otros en suelos
blandos. Debido a estas circunstancias la prdida
anual esperada para cada uno puede ser diferente.
Para el portafolio de cada compaa es necesario determinar cual es la probabilidad de la mxima prdida
en un lapso denido en aos. Esta estimacin, conocida
cmo PML (Probable Maximum Loss) para lo cual no
hay un estndar (200, 500, 1000 o ms aos) es una
informacin fundamental para las compaas y los reguladores, con el n de garantizar la solvencia y saber
por lo tanto si se requiere de fondos adicionales a los
CAPTULO IV
En los Estados Unidos, aun cuando los ingresos obtenidos por muchas compaas de seguros antes de los aos
90 haban sido muy bien vistos, la ocurrencia de eventos
como el huracn Andrew en Florida y el terremoto de
Northridge en California diluyeron en muchos casos
dichas ganancias y varias compaas de seguros quedaron insolventes o tuvieron que renanciarse. Antes de
1988 la industria aseguradora no haba experimentado
prdidas mayores a $1,000 millones de dlares en un
solo evento. El huracn Andrew signic una prdida de
$15,500 millones y el terremoto de Northridge $12,500
millones. Este ltimo evento excedi el valor de todas
las primas recolectadas durante el siglo, es decir fue claramente subsidiado dado que slo se haba recolectado
primas por $1,000 millones de dlares. En esa poca
207
208
CAPTULO IV
disponibles para atender el excedente de prdidas que

se presente.
Para controlar la sobre concentracin de la exposicin
las compaas deben programar y limitar la suscripcin
en ciertas regiones de amenaza mayor. Por lo anterior
se requiere de modelos especiales. La informacin de
promedios y estadsticas con base en la sola informacin histrica es insuciente porque estos eventos son
espordicos y la ventana de tiempo en la cual se encuentra informacin que puede ser usada para estimaciones precisas es muy pequea. Dejar de considerar,
por ejemplo, una prdida extrema en la historia estadstica puede conducir a una estimacin baja de la prdida anual promedio e, igualmente, incluir un evento
mayor en un corto intervalo de tiempo sobreestimara
la prdida anual. En los Estados Unidos, por ejemplo,
en el perodo de 1970 1993, segn los datos histricos, la tasa de prdida promedio fue de 0.26 pero si
se incluye el ao 1994 la tasa se incrementara a 2.07.
El terremoto de Northridge, ocurrido ese ao, es un
evento moderado y la prdida podra, por lo tanto,
ser muy superior si se presenta un sismo severo como
resultado del movimiento de otras fallas geolgicas en
la zona. Adems, para que esta informacin sea til
debe ajustarse apropiadamente teniendo en cuenta
factores como la inacin, el incremento de la exposicin, cambios en la vulnerabilidad (actualizacin debido a cdigos de construccin), la mayor penetracin
del mercado de seguros, los eventuales cambios en la
estructura de la pliza, etc. Debido a que estos datos
son fragmentados es difcil, sino imposible, reconstruir
ambientes socioeconmicos y demogrcos anteriores. Por estas y muchas otras razones el uso solo de
informacin histrica y de un enfoque emprico para
pronosticar prdidas de catstrofe es insatisfactorio.
Las estimaciones que resultan de estas evaluaciones
actuariales tradicionales contienen incertidumbres
muy grandes. Estas incertidumbres slo pueden ser
controladas utilizando tcnicas ms rigurosas de estimacin independientes, como los modelos basados
en estudios de ingeniera y enfoques cientcos ms
depurados. Por esta razn, se estima que la industria
ha estado incrementando sus gastos en modelacin de
riesgos desde inversiones del orden de $111 millones
de dlares en 1995 hasta una cifra proyectada de $432
millones de dlares en el 2005.
Para seguros residenciales en Estados Unidos, los cuales

son altamente regulados, en el pasado la industria aportaba una cobertura y deducible bsicamente uniforme (por
ejemplo, 100 % para el edicio, 50% para contenidos,
20% para consecuenciales, 10% para gastos de subsistencia adicional y un deducible del 5% o el 10%). Figuras semejantes se han utilizado en la mayora de los pases. Sin
embargo, despus del terremoto de Northridge, muchas
compaas empezaron a utilizar modelos ms depurados,
basados en estudios de ingeniera, para ajustar las tasas.
Las principales entidades, privas y pblicas, que ofrecen
cobertura de prdidas por terremoto en California han
adoptado este tipo de modelos. En Mxico desde hace
varias dcadas la industria aseguradora ha apoyado la investigacin para el desarrollo de instrumentos tcnicos
para la estimacin de primas puras, PMLs, taricacin y
reservas para riesgos en curso.
Un sistema de computo que utiliza las tcnicas ms
avanzadas de estimacin de la amenaza ssmica, incluida
la microzonicacin de la ciudad y la vulnerabilidad de
las edicaciones, es el utilizado en Mxico por todas
las compaas de seguros para evaluar su portafolio de
riesgos individualmente y por cmulos. Una versin especial de este sistema con nes de monitoreo y seguimiento tambin es utilizado por la Comisin Nacional
de Seguros y Finanzas y esto ha permitido que se utilice
un estndar que permiti precisar las reservas que cada
compaa requiere segn la estructura de su cartera.
Incluso este sistema permite que se acuerde entre cada
compaa y el ente regulador el porcentaje de reservas
necesarias. En Colombia una alianza estratgica entre
especialistas locales y mexicanos desarroll un instrumento de cmputo similar al anteriormente descrito.
Su utilizacin ha permitido al gremio asegurador la
realizacin de evaluaciones masivas en el ramo de terremotos de todas las compaas y ya se ha iniciado
la adquisicin y uso individual de esta tecnologa para
realizar estimaciones de manera peridica. En general,
modelos automticos estn empezando a ser usados
para orientar las decisiones de manejo de riesgo, con el
n de determinar cunto capital requiere la compaa,
cunto reaseguro debe comprar y cmo logra la mxima diversicacin.
Los gobiernos en general han ejercido una presin importante para mantener la disponibilidad de seguro de

catstrofe a un precio al alcance de los propietarios de
vivienda y al mismo y tiempo los aseguradores desean
incrementar sus precios para este tipo de cobertura,
con el n de reducir su riesgo y mantenerse rentable
y solvente en caso de un evento mayor. Este conicto,
en los Estados Unidos, ha creado una tensin importante entre reguladores de la industria y los aseguradores en lugares donde la amenaza ssmica es alta.
Este ha sido uno de los factores que ha estimulado el
establecimiento de mecanismos de seguros y reaseguros complementarios.
A menudo se dice que la compra del seguro de terremoto debera ser obligatoria para distribuir el riesgo y
hacer los terremotos asegurables. Este planteamiento
ha sido propuesto en varios programas gubernamentales en pases como los Estados Unidos. Sin embargo, no
hay una base cientca o actuarial para hacer la compra
de seguro de terremoto obligatoria. Desde el punto
de vista actuarial cualquier cosa que se quiera ganar
distribuyendo geogrcamente ya se logr desde tiempo atrs. Si el objetivo de la poltica es hacer que los
propietarios de edicaciones de bajo riesgo subsidien
los propietarios de edicios de alto riesgo (como la
mampostera no reforzada en reas propensas) entonces, ms bien, se debera imponer un gravamen (impuesto) obligatorio. Aun ms, no es claro porque debe
venderse un seguro de terremoto para cubrir muchos
edicios viejos, dado que las plizas usualmente tienen
una cobertura para la reposicin del edicio destruido, que tendra que ser nuevo y cuyo valor en esos
casos sera ampliamente mayor que el de un edicio
viejo. El argumento nal contra el seguro obligatorio
de terremoto es que las estrategias para aumentar la
asegurabilidad no podran ser posibles puesto que el
asegurador no tendra la oportunidad de seleccionar
los riesgos y controlar el PML. Por lo tanto se podra
reducir la asegurabilidad de prdidas por terremoto
por parte de los aseguradores privados que provean
cobertura.
cobertura debido a su alta posibilidad de perder. Adems se ha planteado que programas gubernamentales
podran acumular primas y ganancias de inversiones
libres de impuestos y por lo tanto podran acumular
fondos a una tasa mucho mayor que los aseguradores. Tambin se ha argumentado que un programa de
este tipo podra reducir la pesada situacin que para
el gobierno representan la ayuda post-desastre en los
prstamos y subvenciones. Uno de los puntos ms importantes es la posibilidad de impulsar la mitigacin
para reducir el dao ssmico y poder asociarla con
un programa de seguros de carcter gubernamental.
Sin embargo, aunque parecen argumentos muy razonables estos planteamientos tambin entran en conicto con algunos principios sociolgicos, econmicos
y actuariales: la veracidad de estos programas de
gobierno (el costo de oportunidad de los fondos), los
benecios esperables de un mercado competitivo de
seguros (i.e. eciencia y competencia de tasas) y la
ausencia de la posibilidad de seleccin del consumidor
(la habilidad de decidir la compra de la cobertura).
Sencillamente, este tipo la controversia conduce a
preguntarse en trminos polticos qu puede hacer
mejor el gobierno y qu pueden hacer mejor los aseguradores privados?, no sin dejar tambin de preguntarse cul es la ms adecuada orientacin del gasto
de los escasos recursos del gobierno entre todas las
demandas y compromisos sociales que compiten por
los presupuestos pblicos?
El seguro en s mismo no es considerado como una
medida de mitigacin porque, ms bien redistribuye la
prdida que reducirla. Un programa de seguros cuidadosamente diseado puede, sin embargo, estimular la
adopcin de medidas de mitigacin, asignando un precio al riesgo y creando incentivos nancieros a travs
de descuentos aplicables a las tasas de las primas, deducibles ms bajos o lmites de cobertura ms altos,
condicionados a la implementacin de dichas medidas
de reduccin del riesgo. La gura 1 ilustra cmo el
riesgo se incrementa en la medida que aumenta el nivel de amenaza o peligro, aumenta la vulnerabilidad o
aumentan ambos factores simultneamente. La gura 2
representa la reduccin del riesgo y la frontera hipottica de asegurabilidad del riesgo en la medida en que se
pueden implementar medidas de mitigacin o reduccin
del riesgo.
CAPTULO IV
Debido a lo anterior, una de las propuestas que ha

sido planteada en algunos pases es que los gobiernos
nacionales o federales ofrezcan seguro de terremoto como se hace con las inundaciones en los Estados
Unidos. Esta propuesta se ha planteado debido a que
la industria de seguros se muestra renuente a ofrecer
209
210

Figura 1: Factores del riesgo: a mayor amenaza y mayor vulnerabilidad mayor ser el riesgo.
CAPTULO IV
Figura 2: Riesgos asegurables por la aplicacin de las medidas de reduccin o mitigacin.

El pool o la mutualidad, es una gura en la que, al igual
que las compaas aseguradoras, se obtiene un seguro u
operacin mediante la cual una cantidad de interesados
amenazados por riesgos anlogos se organizan para poder indemnizar a los que sufren un sinistro gracias a las
primas recaudadas, pero el asegurado en este caso, al
rmar la pliza, adquiere la doble cualidad de asegurado
y mutualista, con los deberes y derechos de todos los
asociados. Este tipo de gura se ha utilizado por corporaciones y recientemente por municipios o distritos a
nivel gubernamental en algunos pases. De lo anterior
se concluye que no obstante que no son la panacea,
aseguradores y reaseguradores juegan un papel esencial
in compartir (pooling) el riesgo de las propiedades individuales en caso de desastres a travs de los principios
de diversicacin de los portafolios.
2.2 Reaseguros
El asegurador utiliza el reaseguro para limitar las uctuaciones temporales en los siniestros frente a los que
es responsable y para protegerse contra la insolvencia

en caso de un desastre. Existen diferentes tipos de reaseguro que son importantes para efectos de encontrar
los mejores esquemas de transferencia a travs de este
mecanismo.
Reaseguro proporcional:
En este tipo de reaseguro las primas y siniestros se
reparten entre el asegurador directo y el reasegurado en una relacin ja. Estos reaseguros pueden
ser de cuota-parte o de excedente de sumas.
Reaseguro de cuota parte
En este contrato el reasegurador asume una cuota ja de todas las plizas que el asegurador ha
suscrito en un ramo determinado. Dicha cuota
determina la manera en que el asegurador directo
y el reasegurador se dividen las primas y los siniestros. Por su sencillez, esta forma del reaseguro es fcil de manejar y suele ahorrar costos. Sin
embargo tiene el defecto de que no permite recoger sucientemente bien el riesgo de las prdidas
ms cuantiosas, por lo que genera una cartera de
riesgo poco homognea.
Reaseguro de excedente de sumas
En este tipo de reaseguros el asegurador directo
retiene la totalidad del riesgo hasta un lmite mximo de la cuanta asegurada. A partir de ese lmite
el reasegurador asume el resto de la cuanta asegurada. Las obligaciones del reasegurador se limitan a perdidas no mayores a un mltiplo denido
del lmite mximo. De la reparticin entre retencin y cesin al reaseguro resulta una proporcin
del riesgo asegurado que determina la manera en
que se dividen las primas y las prdidas.
Reaseguro no proporcional
En este tipo de seguro los siniestros se reparten
de acuerdo con las prdidas que se dan efectivamente. El asegurador directo dene una cuanta
especca hasta la cual responde por la totalidad
de las prdidas. Esta cuanta es conocida como
prioridad o deducible. Cuando las prdidas superan dicha prioridad el reasegurador debe responder por el pago del resto de estas hasta el respectivo lmite de cobertura convenido. Contrario al
CAPTULO IV
Es importante mencionar que hay diferentes razones

por las que los mercados de seguros en algunas economas emergentes no estn bien desarrollados. En algunos casos esto se debe al hecho de que grandes porciones de la economa son informales, los individuos tiene
pocos activos que asegurar o el seguro no ha sido una
parte tradicional de la cultura. Con frecuencia, la falta
de desarrollo de los mercados de seguros de debe a la
falta de familiaridad con el seguro o funcionan pobremente y, por lo tanto, no son competitivos.
Muchas veces el nivel de capacitacin y profesionalismo
es deciente, lo que impide la formacin de mercados
robustos. La hiperinacin es otro factor que ha tenido
un efecto muy negativo porque ha llegado a diezmar
los valores de reemplazo. En algunos pases tambin
se han presentado problemas con aseguradores o con
sus agentes porque no han realizado el debido pago de
prdidas aseguradas o no lo han a tiempo. Tambin, casos de solvencia cuestionable y riesgo de no pago han
hecho que existan dudas en los potenciales tomadores
de plizas. Finalmente, tambin es importante sealar
que en varios pases la legislacin y regulacin requiere
modernizarse y ser fortalecida. Por lo tanto, la industria
de los seguros en muchos pases en desarrollo apenas
es incipiente o presenta grandes deciencias.
211
212
caso proporcional, el reasegurador debe calcular

el precio del reaseguro con base en informacin
estadstica y la distribucin de probabilidad de las
amenazas. Entre los tipos de reaseguro no proporcional se encuentran los reaseguros por exceso de prdida.
Reaseguro por exceso de prdida (XL)
Este es el tipo de reaseguro ms utilizado para
desastres. En este tipo de reaseguro los importes
de las prdidas son los que determinan la proporcin de cesin del riesgo. En esta modalidad de
reaseguro el asegurador directo se responsabiliza completamente por la prdida hasta la cuanta
que determina la prioridad en la totalidad de las
plizas de un ramo predeterminado en el contrato, independientemente de la cuanta asegurada
en estas. Las prdidas que superan el monto establecido por la prioridad deben ser pagadas por
el reasegurador. Este ltimo solo participa en el
pago de las prdidas que superan la prioridad.
2.3 Mercado de capitales
CAPTULO IV
El mercado de capitales tiene un nuevo rol emergente

en la transferencia de riesgos catastrcos. Una caracterstica bsica de economas ms slidas es un sistema de
mercado de capitales bien desarrollado. Estos sistemas
localizan ahorros y capital de inversin en varios sectores econmicos con la localizacin de reglas basadas en
el riesgo y el rendimiento. En la prctica, el riesgo nanciero es empaquetado y transferido a inversionistas a
travs de instrumentos nancieros, tambin a travs de
fondos propios, (tales como acciones comunes) stocks o
derivados (opciones de valores, tasas de inters futuras,
comercio exterior, contratos de mercancas futuras).
La posibilidad, entonces, de transferir el riesgo de los
sectores que lo soportan (propietarios para decirlo de
manera amplia) a los mercados de capitales existe.
Como se mencion en la seccin anterior, la carencia
de un nivel de capital (en el sector de seguros y reaseguros tanto local como internacional) suciente para
respaldar la nanciacin requerida por un desastre, genera, en pases propensos a este tipo de riesgo, escasez
de oferta de reaseguros, aumentos desproporcionales
en las primas de seguros y en general una gran distor-
sin en el funcionamiento correcto de los mercados. En

algunas ocasiones, segn la magnitud del desastre, los
mercados de capitales locales no son capaces de absorber la demanda de recursos y de liquidez que este tipo
de desastres requieren. Aun los mercados de seguros
globales han tenido pocas en las que un leve aumento
en la frecuencia de los desastres los ha llevado a muy
bajos niveles de capital y solvencia. Finalmente, los gobiernos locales tampoco tienen capacidad de nanciar
las prdidas por este tipo de desastres, debido a capacidades scales limitadas.
An en casos en donde se asegura gran parte de las
propiedades privadas, en la mayora de los casos los activos del gobierno, al igual que la infraestructura, estn
completamente desprotegidos; esto sin tener en cuenta
la responsabilidad que recae sobre el gobierno en cuanto a aquella poblacin que por condiciones de pobreza
o escasez de recursos, a pesar de la disponibilidad de
seguros en el mercado, no los pueden adquirir y por lo
tanto tambin se encuentran desprotegidos.
Tradicionalmente, para la cobertura del riesgo de desastre, se ha optado por la bsqueda de recursos, por
parte del gobierno, para la reconstruccin luego de la
ocurrencia del desastre; recursos que en la mayora de
los casos han provenido de lneas de crdito con bancos
y otras fuentes de capital disponibles en el mercado.
Sin embargo, la carga nanciera que este tipo de mecanismos generan para los agentes involucrados en el
contrato de aseguramiento y la incapacidad de este tipo
de mecanismos de nanciamiento para nanciar grandes desastres, han llevado a la bsqueda de fuentes de
cobertura de riesgo y de nanciamiento capaces de cubrir este tipo de prdidas.
En este contexto, el mercado de capitales global ha surgido como alternativa de nanciamiento y transferencia
de riesgo. Se estima que este mercado tiene actualmente un valor cercano a los US$ 30 trillones, de los cuales
Estados Unidos representa aproximadamente la tercera parte, y que las prdidas generadas por un desastre
son de una cuanta cercana a los movimientos de precios que en un da ocurren en este mercado. De esta
manera, el mercado de capitales tiene la capacidad, en
trminos de recursos, de nanciar y absorber los riesgos nancieros que un desastre puede llegar a generar

(Andersen, 2002, p. 10). Aunque algunos pases en desarrollo no tienen gran acceso a este tipo de mercados,
instituciones multilaterales pueden facilitar esta entrada
por medio de la creacin de crditos contingentes y la
realizacin de acuerdos regionales que permitan diversicacin regional del riesgo, entre otros.
Recientemente, en los principales mercados de capitales mundiales (Estados Unidos, Europa y Japn, entre
otros) han surgido algunas innovaciones nancieras que
permiten manejar de una manera alternativa el riesgo
nanciero por desastres. Estas alternativas no son un
sustituto de los mercados de seguros y reaseguros; por
el contrario, son un complemento en tanto pueden ser
utilizadas para transferir parte del riesgo de las empresas aseguradoras y reaseguradoras al mercado global,
ya que este tiene la suciente disponibilidad de capital para absorber los riesgos y pagos derivados de este
tipo de eventos. Adems, estas alternativas permiten
la capitalizacin del sector de seguros local y global, de
manera que en el mediano y largo plazo este se convierta en un sector autosostenible. El objetivo de esta
seccin es presentar aquellos instrumentos nancieros
que actualmente estn disponibles en los principales
mercados de capitales, y que pueden ser una alternativa
de nanciamiento ante desastres para un pas. De cada
uno de estos instrumentos se dar una denicin bsica
de su estructura, se explicar su forma general de valoracin en el mercado. En general, se tienen dos tipos de
instrumentos que es importante precisar: instrumentos
213
de nanciacin e instrumentos de transferencia de riesgo. En los instrumentos de nanciacin, el emisor del

ttulo o instrumento debe devolver en algn momento
al inversionista el capital que ste le facilit a cambio del
ttulo, mientras que en los de transferencia de riesgo, el
inversionista, a cambio de un retorno ms alto, corre el
riesgo de perder su capital.
No hay una razn terica por la cual el riesgo que corren los inversionistas en caso de desastre no pueda
ser titularizado. Actualmente, las fuerzas del mercado
han acelerado la convergencia entre el seguro y los
mercados de capitales, permitiendo que los emisores
que tienen ambiciosos planes de crecimiento o excesiva exposicin a desastres puedan ahora directamente acceder a otras fuentes de capital. Por otro lado,
los inversionistas tienen la oportunidad de invertir en
nuevas clases de activos que estn no correlacionados
con otras deudas o fondos de riesgo mientras ganan un
atractivo rendimiento. El riesgo del portafolio de ttulos convencionales decrece con la adicin de ttulos no
correlacionados y las signicativas mejoras en las metodologas de manejo de riesgos y tcnicas de modelacin
pueden lograr que los inversionistas no familiarizados
con el riesgo de desastre asegurado entiendan y acepten la cuanticacin del riesgo.
La Tabla 1 resume algunos de los benecios tanto para
los emisores (vendedores) y los inversionistas (compradores) de riesgo de desastre.
Tabla 1. Benecios para vendedores y compradores de riesgo por catstrofe

Inversionista
Nuevas fuentes de capital de riesgo
Valorizacin atractiva
Nueva capacidad de capital de riesgo
Diversicacin no correlacionada
Estructuras nancieras innovadoras
Estimacin sosticada del riesgo
No riesgo de crdito
Comportamiento competitivo
Precios estables
CAPTULO IV
Emisor
214
Hay costos con la titularizacin. Comisiones, anlisis de

riesgo, colocacin en compaas externas para reduccin
de impuestos, contabilidad y/o aspectos de regulacin,
costos legales y de impresin asociado. Estos costos
aumentan los descuentos de la titularizacin y el tiempo y aprendizaje de un nuevo producto. Actualmente,
la titularizacin es promisoria pero no la factibilidad de
contar con una alternativa de bajo costo para el riesgo
catastrco que pueda obtenerse del mercado de reaseguro tradicional. Con el tiempo es razonable que se que
disponga de unas fuentes muy competitivas para colocar
riesgo de seguro catastrco, especialmente despus de
que se hayan resuelto aspectos relativos a regulaciones,
contabilidad e impuestos. Por otro lado, retomando elementos conceptuales sobre mercados de capitales, una
manera de clasicar estos mercados es determinando si
los ttulos son nuevos, es decir, si el inversionista los
est adquiriendo directamente del emisor, o si est siendo transado entre diferentes inversionistas. En el primer
caso, el mercado para ttulos nuevos se denomina mercado primario, mientras que en el segundo caso el mercado
para ttulos ya emitidos (o transados entre inversionistas) es el mercado secundario. El mercado secundario,
adems de dar liquidez al mercado, permite a los emisores del ttulo o activo nanciero determinar el grado de
receptividad que los inversionistas tendran ante nuevas
emisiones de ttulos. De esta manera ste ltimo permitir, en secciones posteriores, realizar un anlisis de
la demanda de instrumentos nancieros. Partiendo de
estos conceptos bsicos, a continuacin se presentan los
instrumentos nancieros utilizados para la nanciacin y
transferencia de riesgo en desastres en los principales
mercados de capitales.
CAPTULO IV
2.3.1 Bonos
Son activos nancieros de renta ja. Los agentes involucrados en la emisin de un bono son el emisor y el inversionista. En su forma ms simple, el inversionista compra
un ttulo de cierto valor (principal) que le ser devuelto al
nal de cierto perodo (fecha de madurez del bono). A lo
largo de este intervalo de tiempo, recibe cupones (ujos
de efectivo a partir del inters que ofrezca el bono) con

cierta periodicidad.
En el caso de riesgo por desastres, existe un tipo especial
de bonos que son los Bonos de Catstrofe (Cat Bonds).
Estos bonos se diferencian de un bono en su forma ms
simple, en que estn sujetos a riesgo de crdito (riesgo de
no pago o default por parte del emisor) en todo o parte
del principal y/o de los cupones en el caso de la ocurrencia
de cierto desastre previamente especicado, convirtindose en instrumentos de transferencia de riesgo. Los fondos que se obtienen de la venta del bono son invertidos a
una tasa libre de riesgo, y los rendimientos de esta ltima
inversin son a su vez utilizados para pagar el inters o
cupn del bono. En compensacin por el riesgo de crdito
que estos presentan, ofrecen tasas de inters y rendimientos mayores que los que se ofrecen en el mercado.
En general, en el proceso de emisin de un Bono de Catstrofe, las dos partes (emisor e inversionista) utilizan un
Vehculo de Propsito Especial (SPV) como intermediario en el proceso de titularizacin de riesgo a travs del
bono1. Este Vehculo de Propsito Especial es una entidad
legal e independiente que emite el Bono de Catstrofe,
recibiendo un pago de los inversionistas que compran el
ttulo. A su vez, el SPV establece un contrato de seguros
son la rma aseguradora mediante el cual sta ltima se
cubre en los riesgos establecidos en el Bono a cambio
de primas peridicos que son utilizados por el SPV para
pagar los cupones al inversionista. La cantidad que recibe
el SPV por la venta del Bono es depositada en una Compaa de Inversin o Banco de Depsitos (Trust) que
emiten colateralmente Ttulos del Tesoro, que no tiene
riesgo de crdito (Andersen, 2002). Las empresas aseguradoras que buscan cubrir su riesgo por medio del Bono
tiene incentivos para utilizar un SPV debido a benecios
en trminos impuestos y requerimientos contables que
estos ofrecen, ya que generalmente se ubican en zonas
que tiene menos restricciones de este tipo. Por su parte,
los inversionistas utilizan el SPV para evitar el riesgo de
solvencia que ocasionalmente puede enfrentar la rma
aseguradora (Lewis y Davis, 1998).
La titularizacin de activos se dene como la emisin de ttulos (en este caso Bonos de Catstrofe) utilizando uno o varios activos como
colaterales de la emisin (Fabozzi y Modigliani, 2003). En este caso los activos que respaldan la emisin son las primas de seguros que se reciben
por parte de los asegurados.
215
Tabla 2. ndices de catstrofe

PCS (Property Claim
Services)
ndice Carpenter
RMS (Risk Management

Solutions)
Esta entidad publica nueve ndices basados en prdidas en California, Florida, Texas y
seis regiones ms. Las prdidas estn basadas en estudios sobre la industria y visitas de
PCS a reas afectadas por desastres. A diferencia del ndice Guy Carpenter, el mtodo
de PCS para calcular prdidas no es transparente.
Este ndice mide solamente daos ocurridos a propietarios de inmuebles y est
basado en pagos realizados por un grupo determinado de aseguradores en cada
regin geogrca. El ndice est basado en promedios no ponderados de proporciones
prdida/valor reportadas por los aseguradores.
A diferencia de los ndices PCS y Guy Carpenter, este ndice est basado en prdidas
estimadas por medio de modelos. Desarrollado a travs de tecnologas para modelar
catstrofes, este ndice se enfoca en una combinacin de tipo de exposicin, geografa
y peligros.
Los mecanismos utilizados para determinar, en el contrato de estos bonos, la circunstancia ante la cual se
debe utilizar todo o parte del principal y/o los cupones
para nanciar un desastre se denominan triggers o
detonantes. Estos pueden ser de dos tipos: indemnizaciones por prdidas o pagos a partir de ndices. En
el primer caso, la compensacin se determina a partir
de las cantidades aseguradas por parte de la compaa aseguradora que emite2 los bonos. Aunque esta
alternativa da un buen cubrimiento en prdidas para
el emisor, puede generar problemas de riesgo moral y
seleccin adversa3. En el segundo caso, la idea bsica
es utilizar ndices que no puedan ser inuenciados por
el asegurado, y que tengan una relacin directa con el
cubrimiento de riesgo de desastre que el bono o ttulo
est dando. Ejemplos de estos ndices desarrollados en
los Estados Unidos se muestran en la Tabla 2. Adems
de estos ndices, algunos contratos se establecen a
partir de ndices que dan informacin sobre condiciones geolgicas o climticas, como por ejemplo la esca-
Aunque como se mencion anteriormente en la mayora de casos el emisor es el SPV, este es solo un intermediario, y quien realmente solicita
los recursos en este tipo de transacciones es la compaa aseguradora, razn por la cual se asume que esta es la que emite los bonos.
El riesgo moral, en este contexto, ocurre cuando la parte asegurada descuida las medidas preventivas luego de haber establecido el contrato
asegurador, y as puede llegar a reportar prdidas excesivas. La seleccin adversa ocurre cuando alguna de las partes en el contrato tiene
informacin adicional a partir de la cual obtiene trminos ms favorables en dicho contrato (Andersen, 2002, Lewis y Davis, 1998).
En algunos casos, la imposibilidad de ocurrencia de dos eventos mutuamente excluyentes en una misma zona tambin son un atractivo para
este tipo de ttulos (por ejemplo, sequas e inundaciones).
CAPTULO IV
la de magnitudes de Richter en el caso de terremoto

en un rea predenida. A diferencia del primer caso,
en este segundo caso se puede presentar riesgo de
base, es decir, el riesgo de que el ndice no reeje de
manera adecuada las verdaderas prdidas que la ocurrencia de un desastre ha generado. De esta manera,
los aseguradores pueden convertirse en emisores de
este tipo de bonos y transferir parte del riesgo que
ellos aseguran al mercado. Adems, los inversionistas
ven este tipo de instrumentos nancieros como alternativas de inversin atractivas debido no solo a que
ofrecen un mayor rendimiento, sino tambin a otros
factores, tales como la relativamente baja probabilidad
de ocurrencia de un desastre, la ausencia de correlacin entre el riesgo de crdito de estos bonos y los
movimientos del mercado, y la posibilidad de reducir
el riesgo de prdida va diversicacin de ttulos de
diferentes zonas (una baja probabilidad de que dos
desastres naturales ocurran al mismo tiempo en dos
zonas distintas) 4.
216
Otro tipo de instrumentos nancieros han sido desarrollados por el mercado de capitales. Estos instrumentos,
aunque han tenido distintas colocaciones en el mercado,
han presentado el problema de bajos volmenes de transaccin, llevando, por ejemplo, al cese de transacciones
de opciones de desastre transadas en el Chicago Board
Trade (CBOT) (GAO, 2002). Por esta razn, estos instrumentos sern reseados pero muy posiblemente estas dicultades de transabilidad lleven a que estos sean
descartados como posibles instrumentos de nanciacin
y riesgo en desastres para ciertos pases.
2.3.2 Notas contingentes

(Contingent Surplus Notes)
CAPTULO IV
Las notas contingentes pertenecen al tipo de instrumentos nancieros denominados opciones. Las opciones son instrumentos nancieros derivados, es decir,
que su valor se obtiene del precio de un activo nanciero subyacente o base. En contraste con los contratos
de futuros, un contrato de opciones se dene como
un contrato que otorga el derecho (y no la obligacin)
de comprar (call option) o vender (put option) un activo
subyacente (como por ejemplo divisas, acciones, bonos
e ndices entre otros) en una fecha futura a un precio
establecido hoy. En un contrato de opciones, participan dos partes: el emisor o vendedor de la opcin y el
comprador. El emisor vende la opcin al comprador a
cambio de una prima o precio de la opcin, y adems,
es la parte del contrato que carga con la obligacin del
cumplimiento de la opcin. Por otra parte, el comprador por denicin slo adquiri un derecho (y no una
obligacin), por lo cual su mxima prdida ser la prima
o precio que pag por adquirir la opcin. El precio de
una opcin en el mercado dependen bsicamente de
seis factores: el precio actual del activo subyacente o
base, el precio en el que se valora el activo base en
el contrato de opcin (strike price), el tiempo que falta
para la expiracin del contrato de opcin, la volatilidad
esperada del precio del activo subyacente a lo largo del
perodo de vigencia de la opcin, la tasa de inters libre
5
6
de riesgo de corto plazo y nalmente los pagos anticipados en efectivo sobre el activo base. El efecto que
cada uno de estos factores tiene sobre el precio de una
opcin depende del tipo de opcin (de comprar o de
vender) que se est analizando.
Los modelos para valorar o determinar el precio de
una opcin parten de argumentos de arbitraje. Entre
los ms simples se tiene modelos con formulaciones
binomiales, mientras que modelos que buscan determinar con mayor precisin el precio de una opcin con
el n de construir portafolios a partir de ello parten
del modelo de valoracin de opciones de Black-Scholes.
Finalmente, hay que mencionar que los benecios que
alguna de las dos partes pueda obtener por cambios de
precios en la cotizacin del activo subyacente, dependen tanto del tipo de opcin (derecho a comprar o vender) como de la magnitud de los diferenciales de precios
(el precio establecido en el contrato de la opcin y el
precio de mercado). En el caso de riesgo de desastre,
las notas contingentes son opciones de venta, el activo
subyacente o base son bonos de deuda, los vendedores
de esta opcin son los inversionistas mientras que los
compradores son los aseguradores que desean contar
con instrumentos de nanciacin futuros en el caso de
un desastre. As, estas notas dan al asegurador primario
el derecho a emitir bonos de deuda en el caso de la ocurrencia de un desastre5, y por su parte los inversionistas
tienen la obligacin de adquirir estos bonos de deuda
en el momento en que el asegurador ejerza la opcin.
De esta manera, las notas contingentes son un instrumento de nanciacin, y no de transferencia del riesgo,
que puede ser til en el momento de requerir, ante un
desastre, liquidez inmediata.
2.3.3 Opciones de catstrofe transadas

en bolsa
Como su nombre lo indica son instrumentos nancieros derivados (opciones) en donde el activo subyacente
o activo base es un ndice6 de la industria (PCS, RMS e
Aunque tambin pueden ser incondicionales.

La utilizacin de un ndice en vez de otro activo subyacente puede generar en este tipo de activos nancieros, un riesgo adicional llamado riesgo
base. Este riesgo consiste bsicamente en que el ndice no reeje adecuadamente las prdidas en activos que gener el desastre, generando la
posibilidad de no generar cubrimiento en riesgo en ciertos tipos de catstrofes.

ndice Carpenter, entre otros) de los seguros que reeja la cantidad de recursos que las empresas aseguradoras han tenido que desembolsar como consecuencia
del cubrimiento de sus plizas (pagos por siniestros).
Estas opciones son vendidas por inversionistas y pueden ser adquiridas o compradas por empresas aseguradoras o reaseguradoras. Estas opciones dan entonces
el derecho a la empresa aseguradora o reaseguradora
a demandar pagos en efectivo por parte del inversionista o vendedor de la opcin en el momento en que
el ndice (activo subyacente) sobrepase cierto nivel. En
estos trminos, estas opciones de catstrofe son instrumentos de transferencia (y no de nanciacin) de riesgo de desastre. Para valorar este tipo de opciones, se
utilizan tambin argumentos de arbitraje a partir de los
cuales se derivan modelos de tipo binomial y modelos
tipo Black-Scholes. Finalmente hay que mencionar que
estas opciones son transadas actualmente en el CBOT
y en el Bermuda Commodities Exchange.
2.3.4 Opciones de catstrofe

de patrimonio
(Catastrophe Equity Puts)
Son opciones de venta. En este caso, el comprador de
la opcin son los aseguradores o reaseguradores, mientras que el vendedor de la opcin es el inversionista.
Estas opciones dan al comprador el derecho a vender
participacin en su patrimonio a los inversionistas a
precios prenegociados. As, en el caso en que las prdidas por un desastre excedan cierto nivel, el asegurador
ejerce la opcin y vende participacin en su patrimonio
a los inversionistas, obteniendo liquidez inmediata. Por
su naturaleza, este tipo de instrumento nanciero sirve
para nanciar riesgo y no para transferirlo. Actualmente son tambin transadas en el CBOT y en el Bermuda
Commodities Exchange.
2.3.5 Swaps de catstrofe
cidad. La cuanta de cada pago corresponde a una proporcin o tasa de un principal imaginario (notional principal). En el caso de swaps de catstrofes, el asegurador
se compromete a realizar ciertos pagos peridicos al
inversionista7, y a cambio de ello, este ltimo realizar
pagos al asegurador en caso de un desastre, o tambin
puede realizar todos los pagos generados por un portafolio de seguros cuando ocurre el desastre. Se utilizan
los ndices ya mencionados (PCS, RMS, etc.) para determinar cundo el inversionista debe realizar los pagos al
asegurador. Este instrumento nanciero por sus caractersticas puede ser clasicado como un instrumento
que permite transferir el riesgo.
2.3.6 Derivados de clima

Son instrumentos nancieros que derivan su valor de un
activo base que en este caso son ndices que revelan informacin sobre condiciones climticas, como por ejemplo, ndices de temperatura, actividad ssmicas, de sequa,
de inundacin, de huracanes, entre otros. Bsicamente,
este instrumento consiste en un contrato por medio del
cual la parte que compra el instrumento recibe pagos
en el momento en que dichos ndices sobrepasan cierto
lmite. As, este instrumento sirve para transferir riesgo.
Las prdidas generadas por desastres naturales pueden
tomar valores muy altos que pueden llegar a sobrepasar
los niveles de cubrimiento de riesgo que se pueden alcanzar utilizando un solo instrumento nanciero. Sin embargo, estas prdidas se pueden segmentar en diferentes
rangos o capas, y en cada una de estas capas se puede
utilizar un instrumento nanciero determinado. De esta
manera, en la mayora de los casos, la mejor opcin para
el cubrimiento de riesgo por parte del asegurador primario, que puede ser el gobierno, es combinar los reaseguros con otros instrumentos nancieros para cubrir las
prdidas generadas por un desastre.
3. RETENCIN DEL RIESGO

La retencin del riesgo puede ser inconsciente o pasiva,
cuando el posible afectado no es conocedor que esta en
En cierta forma, debido a la naturaleza del activo nanciero, estos pagos al igual que los realizados con otros instrumentos nancieros, son similares
a los pagos que un asegurador realiza al reasegurador.
CAPTULO IV
Los swaps son instrumentos nancieros derivados, y se

denen como un acuerdo en el cual las dos partes se
comprometen a intercambiar pagos con cierta periodi-
217
218
riesgo a causa de la ignorancia o de un examen deformado o supercial de la realidad; esta situacin puede
ser muy grave. La retencin tambin puede ser forzada
debido a que no existe ninguna otra alternativa de eliminacin, reduccin o transferencia y se debe asumir
obligatoriamente con el riesgo.
El no seguro es una gura de retencin cuando no se
justica la cobertura debido, por ejemplo, a la obsolescencia del bien, o porque la posibilidad de prdida es
extremadamente baja y puede ignorarse, o porque la
prdida es tan alta que su transferencia costara tanto
como las prdidas que se ocasionaran. Tambin, dadas
las condiciones de salud econmica puede ocurrir que
slo se cubran los riesgos ms graves y se renuncie a
cubrir los dems. Sin embargo, esta situacin indica que
un evento importante podra causar el descalabro econmico de los afectados.
3.1 Autoaseguro
Se considera una gura de retencin del riesgo. Esta estrategia consiste en tomar medidas para el control del
riesgo y asumir las prdidas potenciales. El autoseguro
tiene como nalidad mejorar la relacin entre primas y
garantas ofrecidas por las compaas de seguros y por
lo tanto bajar los costos de los riesgos. Algunos consideran que el autoseguro no puede considerarse como
una clase de seguro debido a las siguientes razones:
No existe transferencia de riesgos a otro ente
No suele basarse en la ley de los grandes nmeros
Muchas veces no se acumulan reservas para el futuro pago de prdidas
CAPTULO IV
Puede obligar a utilizar recursos o reservas destinados a otros nes en caso de prdidas excepcionales
En este tipo de poltica interviene el factor impuestos
dependiendo si las primas de seguros y los pagos realizados por desastre o por riesgos retenidos pueden ser
considerarse como gastos deducibles de los ingresos o
si tiene impuestos especiales o no. Usualmente, la creacin de fondos y reservas para la retencin total o par-
cial no tienen incentivos por lo que en muchas ocasiones se ha dicho que es necesario revisar esta situacin.
A nivel corporativo, por ejemplo, normalmente no se
pueden establecer cuentas de reservas en los balances,
en previsin de prdidas para futuros ejercicios contables por riesgos retenidos, ya que las leyes scales no
las admiten como gastos deducibles de los benecios. A
nivel gobierno, es comn que al terminar una vigencia
scal anual sea obligatorio regresar al tesoro nacional
los recursos que no se han utilizado y para este tipo de
reservas nacionales o institucionales es necesario hacer
excepciones a las leyes de presupuesto y buscar guras
que solucionen este tipo de problema. Una alternativa
es la creacin de cuentas duciarias. Esta circunstancia
ha sido una de las razones por las cuales en muchos
pases en desarrollo no ha sido posible crear fondos de
reservas ecientes para la reduccin de riesgos, la reconstruccin post desastre e incluso para la atencin de
emergencias. Sin dejar de mencionar que en ocasiones
estos fondos no han sido debidamente estimados con
base en la evaluacin de los riesgos, no es extrao que
no reciban los recursos necesarios durante el proceso
normal de desembolso del presupuesto. Esta gura es
de especial importancia, pues reservas bien conformadas con bases tcnicas slidas, tanto de ingeniera como
de anlisis nanciero, permitiran retener ciertos riesgos y negociar con compaas de seguros y reaseguros
riesgos residuales e incluso hacer parte de un pool o
participar en el mercado de capitales. Posiblemente en
los pases en desarrollo o de economas emergentes es
necesario congurar fondos que permitan un balance
entre la inversin en reduccin de riesgos (prevencin-mitigacin) y la transferencia de riesgos. En pases
desarrollados debido a la imposibilidad de obtener cobertura aseguradora o de pagar las primas exigidas el
autoseguro parcial ha sido un alternativa factible. Bajo
esta gura, se retiene una primera parte de la prdida a cambio de la reduccin del costo de la prima. En
principio este sistema permite con una poltica estricta
de prevencin el abaratamiento del costo del riesgo, a
pagar menos primas, y el asumir el dao y proceder a la
recuperacin en caso de eventos menores rpidamente. Al igual que una compaa aseguradora el exceso
de prdida puede ser manejarse con autoseguros parciales a primer riesgo o a valor parcial. Finalmente,
esto fondos tambin pueden operar como compaas
de seguros cautivas, que son creadas por grandes

corporaciones o por gobiernos locales, provinciales
o nacionales para cubrir sus propios riesgos y otros.
Esta gura facilita que las reservas que usualmente no
son deducibles de los benecios, como se mencion, se
conformen con las primas pagadas y se puede obtener
el benecio del deducible.
En adicin al seguro de activos especcos un pas que
tenga un adecuado sistema o programa integral de gestin de riesgos posiblemente estar en mejor posicin
para negociar una cobertura contingente para el caso
de eventos extremos. Los pases pueden lograr esto
mediante pooling, conformando grupos de retencin,
y/o tomando reaseguros con primas ms favorables con
altos deducibles, dados sus logros obtenidos en prevencin. Los instrumentos de seguros disponibles pueden
ayudar a los pases a manejar sus riesgos de una manera
ms eciente y efectiva. Es decir, que en caso de que un
pas no compre seguros podra de todas maneras con la
misma industria conseguir la disponibilidad de un fondo
contingente para cubrir prdidas inesperadamente altas,
siempre y cuando disponga de un buen plan de gestin
de riesgos que promueva la prevencin y mitigacin.
3.2 Crditos contingentes
gan las lneas de crdito, que en general son entidades

multilaterales, dirigen sus esfuerzos a que las regiones,
de manera autnoma, diversiquen el riesgo y generen
sistemas de incentivos que fomenten la diversicacin
del riesgo por parte de los agentes privados. Los crditos contingentes tienen la gran desventaja de que si se
deciden utilizar el gobierno incrementara su deuda con
la banca multilateral.
3.3 Fondo para desastres recurrentes

Sin duda alguna los pequeos y grandes desastres afectan de manera signicativa el bienestar de la poblacin
de la ciudad. Sus consecuencias negativas acumuladas
podran reejar un alto costo en trminos de la destruccin de activos, bienes pblicos y capital fsico, cuyo
efecto inmediato es la reduccin del nivel de vida de las
personas y adicionalmente podran presentarse menores tasas de crecimiento econmico como consecuencia de la recurrencia en el tiempo de dichos fenmenos.
Si bien desde un punto de vista terico podra disearse
un sistema de mercados contingentes y de opciones nancieras que permitieran tratar por medio del mecanismo de precios con los riesgos naturales y sociales, en
el mundo real, por diversas circunstancias, dichas alternativas estn poco desarrolladas e incluso en muchos
pases prcticamente no existen.
En realidad, la proteccin y el aseguramiento contra los
grandes y pequeos desastres puede considerarse
como un bien social, es decir, son bienes que no se
pueden dividir en unidades que se conviertan en posesin nica de los individuos sino que hacen parte del
contexto general de la vida de los ciudadanos. En consecuencia estos bienes no se pueden vender fcilmente
a consumidores individuales, y las cantidades disponibles para individuos diferentes no se pueden ajustar de
acuerdo con sus gustos respectivos. La cantidad de un
bien debe determinarse por una sola decisin aplicable
en conjunto a todas las personas. Por lo tanto, los bienes sociales estn sujetos a una demanda colectiva o
poltica, no individual 8. De all el problema para denir
el mecanismo para determinar la cantidad ptima del
Bowen, Howard. (1943). La interpretacin del voto en la asignacin de recursos econmicos, Arroz y Scitovsky, La Economa del Bienestar,
Tomo 1, Fondo de Cultura Econmica, 1974.
CAPTULO IV
En este escenario entra en juego otro instrumento que

no ha sido mencionado, que son las lneas de crdito.
Estas son utilizadas en la capa o rango ms alta (los
mayores niveles de prdida). En otras palabras, si las
prdidas por un desastre sobrepasan los niveles que ya
estn cubiertos tanto con reaseguros como con algunos
instrumentos nancieros, el excedente es cubierto por
una lnea de crdito de una institucin multilateral. En
estas lneas de crdito, el asegurador debe pagar una
comisin por el acuerdo que generalmente oscila entre
0.25% y 0.375% anual y que garantiza que la institucin
prestar los recursos en el momento en las prdidas
por desastre lleguen a la capa ms alta. Esta suele ser la
ltima opcin utilizada por las aseguradoras para nanciacin debido a que sta implica aumento de las primas
de seguros como respaldo al crdito otorgado. Sin embargo, es necesario aclarar que las entidades que otor-
219
220
CAPTULO IV
bien social y la asignacin de las cargas monetarias para

nanciarlo. Sin embargo, las dicultades no terminan
aqu. Es de sobra conocido que el manejo del riesgo de
desastres naturales exige la conjuncin y la coordinacin de las acciones de varios agentes: el gobierno, las
familias y los operadores de los mercados nancieros
y de seguros. Dado que casi siempre los intereses de
los agentes no convergen, se pueden presentar dilemas
del prisionero que dejan a la sociedad sin proteccin
y que slo podran superarse si se introducen mecanismos institucionales que favorezcan la cooperacin y
el reforzamiento de los compromisos. Por supuesto, el
agente que puede alcanzar un equilibrio eciente es el
Gobierno Central de la ciudad, pues cuenta con los recursos y los instrumentos para desarrollar las acciones
de manera directa y ecaz.
En ausencia de mecanismos de compensacin, las prdidas de bienestar son considerables. El gobierno debera actuar para reducir o eliminar las prdidas sociales. Ello se podra realizar por medio de la asignacin
de recursos pblicos haca las localidades afectadas.
Por supuesto, si el impacto es muy fuerte y la estructura productiva de la ciudad se ve seriamente afectada
y los sistemas de comunicacin y transporte estn averiados, los recursos pblicos se reducen, por lo cual
las autoridades se vern en la necesidad de acudir a
los mercados de crdito o al altruismo. Sin embargo, si
la ciudad cuenta con un fondo de desastres se podra
enfrentar la situacin de manera eciente. Una manera de abordar el problema de establecer el monto
de recursos ptimo para un Fondo de Desastres para
atender los eventos recurrentes es a partir de criterios de costo benecio. Las autoridades demandan
un stock de liquidez por motivo precaucin, es decir,
con el objeto de utilizarlos en el momento en que se
produzca una contingencia que afecte a los ciudadanos
y no se cuente con otros mecanismos para aliviar y
atender a las vctimas del suceso. Pueden emplearse
modelos adaptados de indicadores9 de reservas internacionales ptimas. No es difcil establecer una equivalencia entre los dos problemas. Un pas debe acumular reservas internacionales como una medida de
proteccin a eventos como crisis de balanza de pagos

o debacles nancieras, las cuales pueden ser tan devastadoras como un terremoto. El indicador pretende
simplemente establecer unos rangos de seguridad que
permitan a las autoridades evaluar los riesgos que se
estn asumiendo cuando los recursos guardados en el
fondo estn por debajo del nivel ptimo.
Una localidad que invierta mayores recursos en la comunidad para reducir el riesgo fsico, como por ejemplo, relocalizacin de personas en zonas vulnerables,
fortalecimiento de las construcciones, preparacin de
emergencias y dotacin de infraestructura, en general, tendr menores prdidas sociales. Las autoridades pueden compensar o eliminar esta contraccin
del bienestar si cuenta con recursos lquidos que le
permitan hacer frente a los problemas de atencin del
desastre y posterior reconstruccin de la zona. Por
supuesto, la conveniencia del fondo debe evaluarse
desde una perspectiva de costo-benecio. En efecto,
la demanda de recursos nancieros motivados por el
Principio de la Precaucin tiene un costo para la sociedad. Mantener un monto importante de dinero en una
cuenta lquida implica asumir un costo de oportunidad
de dichos recursos. Este se puede asociar con la tasa
de rendimiento social del capital, neta de los rendimientos nancieros que se obtengan de los recursos
del fondo. Para determinar el valor ptimo de reservas del Fondo, se necesita analizar tres variables: (i) las
prdidas sociales causadas por el desastre natural; (ii)
el costo de oportunidad de mantener reservas lquidas en el fondo; (iii) la probabilidad de ocurrencia del
desastre. La regla ptima establece: los costos marginales de mantener reservas deben ser iguales a las prdidas
marginales esperadas del desastre.
Es de especial importancia el establecer metodologas
que permitan mejorar la informacin sobre desastres
recurrentes, registrando cuidadosamente los daos y
la valoracin de dichos daos. En lo posible, se debe
incluir informacin sobre algn parmetro de intensidad de los eventos que causan dichas prdidas. Sin
esto ser difcil aplicar un modelo conable para esti-
Heinz Robert Sller. (1966). Optimal Internacional Reserves, The Economic Journal,Vol. 76, No. 302.

mar las necesidades requeridas para asignar recursos
econmicos destinados al manejo de situaciones de
emergencia y desastre. Por otra parte es necesario tener estudios que sugieran costos de oportunidad mejor denidos y de propensin a gastar en atencin de
desastres a nivel de las localidades o territorios.
Una vez determinados los tipos de instrumentos, el
anlisis procede a conformar estructuras ptimas de
capital, es decir, estructuras de nanciacin por medio
de las cuales, segn el pas que se est analizando, se
pueden transferir y nanciar de la manera ms efectiva
las prdidas que un desastre pueden generar sobre los
distintos agentes.
En resumen, de lo anterior se concluye que las opciones
pueden variar desde la completa retencin hasta la transferencia del riesgo a otro sector y cada opcin se basa en
la informacin que viene del especialista en riesgos.
4. EL PAPEL DEL SECTOR GOBIERNO
221
dad privada como las residencias, a travs del papel

que asume de nanciar la recuperacin post-evento.
El costo de las provisiones del gobierno, como la atencin en salud, las actividades de respuesta operativa, el
alojamiento temporal y la reparacin y rehabilitacin
despus de un desastre han venido aumentando preocupantemente con el tiempo. Estos costos tambin
deberan considerarse riesgos para el sector porque
aun cuando no corresponden a lo que tpicamente se
le reconoce como riesgo soportado de alguna manera inciden en las decisiones de las instituciones o agencias gubernamentales en lo referente a la nanciacin
del riesgo. Por otro lado, la proteccin de edicios histricos tambin es un aspecto a considerar dado que
estos edicios son patrimonio cultural por su valor
intrnseco, lo que signica que son irremplazables en
caso de que sean gravemente afectados o destruidos.
En estas circunstancias, se puede decir que la poltica
del manejo del riesgo se rige por los valores sociales
ms que por un anlisis de costo benecio.
El sector gobierno soporta, tambin, algunos de los

riesgos nancieros asociados con el dao a la propie-
Las medidas de reduccin del riesgo o mitigacin, de

alguna forma, estn relacionadas o conectadas con la
CAPTULO IV
El gobierno juega un papel importante en el establecimiento de polticas y regulaciones pblicas que afectan
la transferencia y el soporte del riesgo. Algunas regulaciones del gobierno (cdigos de construccin, normas, reglamentos de usos del suelo, etc.) y polticas de
incentivos (impuestos, prstamos de bajo costo, seguros de bajo costo, etc.) pueden reducir el potencial de
desastre. En adicin a su rol de tomador de decisiones
y regulador, el sector gobierno en todos los niveles
(nacional, provincial y local) es tambin un propietario
importante de bienes. Daos en edicios pblicos e
infraestructura pueden causar diferentes tipos de prdidas para el sector: prdida de vidas, econmicas, de
funcin y de patrimonio cultural. Este sector maneja
sus riesgos a travs de la aplicacin de medidas de mitigacin, mediante la transferencia del riesgo (tpicamente a travs de seguros) y mediante la retencin
de riesgos o autoseguro. La seleccin de cual tcnica
adoptar es una decisin compleja porque depende no
slo del costo y las metas que se intentan alcanzar sino
de la opinin pblica.
Eventos que pueden tener altas consecuencias y una

baja probabilidad de ocurrencia, como los terremotos,
no tienden a ser una preocupacin mayor para una
comunidad, especialmente si han pasado varios aos
desde el ltimo desastre. Esta situacin hace que muchas veces los gobiernos no le den mayor relevancia al
tema de la gestin de riesgos. Para el sector gobierno
la opinin pblica es la fuerza que dirige muchas de
las decisiones, detrs de la gestin de riesgos, y por
lo tanto estn cargadas de implicaciones polticas. En
algunos casos las decisiones claramente estn gobernadas por la percepcin pblica del riesgo ms que
del costo benecio o la seguridad de la sociedad. Una
situacin interesante para analizar es cuando el sector
pblico no solo es responsable del manejo sus riesgos,
relacionados con los edicios pblicos y la infraestructura, sino tambin de proveer incentivos y prstamos
para benecio del sector privado (refuerzo de edicios privados). Esta situacin puede convertirse en
un serio problema cuando los fondos para el refuerzo
de edicios pblicos se agotan o no estn disponibles
porque han sido utilizados para intervenir estructuras
privadas.
222
disponibilidad de la ayuda humanitaria post-desastre.

Los gobiernos locales y provinciales usualmente cuentan con una ayuda nacional que funciona como un seguro sin costo. Esto desincentiva el contar con fondos
locales para la mitigacin y preparacin. La Agencia
Federal de Manejo de Emergencias, FEMA, de los Estados Unidos ha considerado la posibilidad de exigir a los
niveles locales asegurar los edicios pblicos para que
puedan ser elegibles de la ayuda federal despus de un
desastre, que hasta ahora ha sido automtica con slo
la declaracin de desastre por parte del presidente.
Una necesidad que cada vez es ms sentida. por ejemplo, y para lo cual es necesario atraer recursos de todos los niveles es el caso de las instalaciones de salud,
como los hospitales, y los establecimientos educativos
(escuelas). Estos edicios, debido a su importancia
(que es percibida fcilmente) en relacin con quienes
son las personas que los alojan y cul sera su uso en
caso de desastre, tanto como capacidad de respuesta y
refugio, han sido los primeros edicios que usualmente se han intentado reforzar contra los terremotos,
por ejemplo. Por lo tanto, dado que es una prioridad,
existe la preocupacin de cmo incentivar inversin
local para la evaluacin e intervencin de la vulnerabilidad de estos edicios.
CAPTULO IV
Diferentes estrategias de gestin de riesgos proveen

diferentes benecios. Un mecanismo de transferencia
de riesgos como el seguro podra pagar parte del costo de reparacin y entonces reducir la prdida econmica causada por el dao de los edicios, pero este
mecanismo poco puede hacer por la proteccin de
la vida, la prdida de funcionalidad, la proteccin del
patrimonio y por mitigar otros costos sociales derivados.
Por esta razn, desde la perspectiva de la ingeniera
ssmica el refuerzo estructural es la estrategia tcnica
ms efectiva que se debe seleccionar para reducir el
riesgo, porque este mecanismo inuye favorablemente
en la reduccin de todos los tipos de prdidas a las que
el gobierno esta expuesto. Sin embargo, los factores
limitantes en su adopcin han sido siempre el costo y
su factibilidad de implementacin. Aunque, el refuerzo
debera ser llevado a cabo antes que un evento peligroso se presente, es muy frecuente que se realice
cabo como parte de la actualizacin de las estructu-
ras daadas despus de un sismo o un huracn, por

ejemplo, porque es cuando los fondos tienen mayor
disponibilidad. Para mitigacin preevento las fuentes
de los fondos varan notablemente en cada nivel de jurisdiccin y de hecho a nivel local usualmente existe la
posibilidad de acceder a recursos del nivel provincial y
nacional; y a nivel provincial existe la posibilidad de recibir apoyo nacional. Infortunadamente, este esquema
subsidiario y complementario no se desarrolla siempre
e esta manera en muchos pases en desarrollo. Incluso
en muchos de ellos, slo existen esquemas centralizados donde los recursos slo provienen y son administrados desde el orden nacional.
En los Estados Unidos las fuentes de recursos tpicas
para la realizacin del refuerzo de las edicaciones pblicas y esenciales a nivel estatal y local son bonos,
impuestos y alianzas pblicas y privadas. Uno de los
ejemplos ms comentados es el caso de Los ngeles
en California. Algunos incentivos en relacin con impuestos federales tambin se han facilitado para la rehabilitacin de edicios histricos, aunque este tipo de
estructuras tpicamente son intervenidas con fondos
locales. Actualmente, porciones de fondos federales
facilitados despus de un desastre se pueden aplicar
a proyectos de mitigacin. Se acepta que se intervengan preventivamente edicios pblicos o cierto tipo de
edicios de organismos sin nimo de lucro, utilizando
parte de los fondos federales de asistencia para la reparacin. Las medidas de mitigacin pueden ser objeto
de inversin de hasta un 15% del total de los costos
elegibles. No obstante, esta disponibilidad est condicionada a que los solicitantes obtengan una cobertura
de seguros de todas sus instalaciones.
Tambin existe la posibilidad de establecer fondos institucionales o de reservas para el refuerzo de edicios
como escuelas, hospitales y otros edicios esenciales
mediante la misin de bonos a nivel local. Despus
del terremoto de Loma Prieta en 1989 la ciudad de
Berkeley emiti bonos para el refuerzo de edicios de
escuelas vulnerables.
El sector gobierno tiene diversas opciones para transferir el riesgo a travs de seguros, incluido el seguro
privado, el risk pooling y la mutualidad entre agencias
gubernamentales. Una opcin que podra considerarse

es la transferencia del riesgo a mercados de capitales
a travs de instrumentos nancieros. Usualmente, la
decisin de buscar seguro surge de la ausencia de programas o sistemas gubernamentales (estatales o federales) de apoyo. Como se coment el gobierno nacional o federal esencialmente acta como un asegurador
sin costo, pues cubre frecuentemente una porcin de
los costos de reparacin de la infraestructura pblica afectada. Ahora bien, los seguros de terremoto no
son fcilmente disponibles o pueden ser muy costosos
para el gobierno (altas primas y deducibles). Una de las
razones principales por las cuales no es viable obtener
seguro para las instalaciones del sector pblico a tasas
aceptables es la falta de datos detallados del inventario
de inmuebles, lo que la diculta a las compaas de
seguros estimar el precio de las plizas. En general,
las entidades pblicas compran una pliza global de
seguro comercial para cubrir el caso de terremoto, es
decir que no hay una diferenciacin o separacin de limites por edicio. Para escuelas y hospitales el seguro
comnmente se obtiene a travs de plizas comerciales. Muchos edicios pblicos tienen seguro porque ha
sido un requerimiento conectado a la constitucin de
bonos nancieros o la realizacin de contratos. Algunas veces han sido asociados a un pool de seguros por
obligaciones y compensaciones de los trabajadores.
seguro de terremoto no es comn bajo esta gura,

estos fondos estn en capacidad de obtener tasas muy
favorables en la obtencin de seguros de propiedad
debido a que comnmente ofrecen diversidad geogrca y grandes portafolios. La retencin del riesgo es
tambin una opcin que para algunos resulta factible;
es decir el autoaseguro. Ejemplo de estos casos son
los de Nueva York y Texas y la ciudad de Los ngeles.
No obstante, algunos seguros han sido tomados para
un nmero menor de instalaciones donde se ha requerido por la nanciacin de bonos. El concepto ms
reciente que se ha discutido dentro del sector gubernamental es la suscripcin de una mnima cantidad de
cobertura de seguros de edicios como criterio para
la elegibilidad de fondos de asistencia pblica desde el
nivel federal.
En relacin con las medidas de mitigacin para inundaciones hay consenso que estas medidas son slo son
efectivas si se realizan a nivel de las comunidades locales dado que son los gobiernos locales los que tiene
la jurisdiccin sobre el suelo y sobre el desarrollo urbano. En el caso de los Estados Unidos se han logrado
resultados sobresalientes al condicionar el apoyo de
FEMA y la posibilidad de obtener seguros, dependiendo de la implementacin de medidas de mitigacin por
parte de las comunidades locales.
Para los tomadores de decisiones, sin duda, es muy
importante una buena informacin acerca de los costos econmicos y de los benecios asociados con una
estrategia particular de reduccin de riesgo. Ellos necesitan, tambin, recomendaciones de qu tan fcil o
difcil es implementar dicha estrategia, cules seran
sus bencos sociales y comunitarios, cules sus efectos indirectos, como la integracin de la comunidad al
desarrollo de los proyectos. Es importante mencionar,
que a menudo las agencias de gobierno necesitan ser
tratadas como corporaciones privadas en lo relacionado con la evaluacin de las decisiones de gestin de
riesgos. En muchas ocasiones la administracin de la
ciudad es el mayor propietario de la tierra o, por ejemplo, una universidad puede ser la entidad ms importante de la ciudad;.por lo tanto, la informacin sobre
el no funcionamiento de la universidad podra ser de
especial importancia. En conclusin, las complejidades
asociadas con este proceso hacen que el establecer
CAPTULO IV
Solo muy pocas ciudades o estados, en los Estados Unidos, tienen seguro de terremoto de compaas privadas, por una parte por sus altos costos y por otra por
su baja disponibilidad. En ocasiones seguros para mltiples amenazas. Algunos combinan el seguro comercial
con el autoseguro o retencin. Otros tienen seguros
con un lmite y lo restante lo asumen directamente.
Tambin hay ciudades que han tenido un seguro para
la ciudad, por ejemplo Anaheim en California paga entre US$ 1.0 y US$ 1.3 millones de dlares anualmente
en cobertura para proteger sus propiedades, con un
lmite de US$ 200 millones de seguro en una pliza
que cubre todos los riesgos. Cada edicio publico esta
asegurado. En algunos casos donde el seguro privado
no ha sido factible lo gobiernos locales han establecido un pool de seguros que con algunos lmites cubren
los costos de las emergencias, de reparacin e incluso de otras obligaciones. Estos fondos de autoseguro
por riesgo en ocasiones son orientados hacia sectores especcos como escuelas u hospitales. Aunque el
223
224
estrategias de reduccin, transferencia y retencin de

riesgos sea un reto actualmente.
En pases en desarrollo e incluso en pases desarrollados el papel del gobierno es denitivo ante la pregunta
que surge de si los seguros son el mejor mecanismo
para proveer proteccin nanciera a la poblacin de
bajos ingresos. En los Estos Unidos, en el caso de las
inundaciones, se arma que slo logrando que obligatoriamente se realicen medidas de reduccin de riesgo
es posible pensar en la posibilidad de privatizar el seguro de inundaciones que est a cargo del gobierno federal y que el seguro adems sea realmente factible en
trminos nancieros. El refuerzo puede ser la mejor
opcin tcnica para salvar vidas y reducir el dao, pero
puede ser prohibitivamente costoso. En ese caso, alguna complementariedad entre transferencia y refuerzo
puede ser lo ms factible. Relaciones de intercambio
entre costos de prevencin y de recuperacin postevento pueden orientar las decisiones de manejo del
riesgo nanciero. Para lograr avanzar en esta direccin es fundamental mejorar la comprensin del papel
de los sectores y sus posibles problemas y limitaciones; comunicar mejor la informacin de riesgo /costo/
benecio y pensar desde una perspectiva externa
acerca del desarrollo de tecnologas innovadoras para
facilitar el manejo global del riesgo entre los sectores
involucrados.
CAPTULO IV
El costo del dao en el sector pblico debido a fenmenos naturales es un costo que puede ser muy alto para
los contribuyentes que pagan impuestos. Los funcionarios de las instituciones pblicas deberan fomentar la
compra de seguros para cubrir las estructuras pblicas
e invertir en medidas de reduccin de riesgo efectivas
desde el punto de vista de los costos. Un camino para
lograr este propsito es cambiar las legislaciones de
tal manera que slo un bajo porcentaje de los daos en

esas estructuras sea cubierto por lo fondos del gobierno para la recuperacin. Estos fondos, en lo posible,
deberan ser condicionados en su disponibilidad slo
cuando los municipios implementen medidas ecientes
de reduccin de riesgos o mitigacin.
Otra alternativa es recaudar impuestos sobre las
propiedades de todos los residentes para cubrir las
prdidas de las estructuras pblicas en caso de desastres. Esta es una gura de seguro basado en la comunidad, en la cual todos los residentes pagan en forma
compartida una porcin del seguro en proporcin al
valor de su propiedad. Otro ejemplo es el cobro de
una fraccin sobre cada transaccin que se realice
en entidades nancieras por parte de sus clientes.
En Colombia se ha implementado este tipo de medida temporalmente (2/1000 que luego se aument
al 3/1000) y se ha planteado mantenerla permanentemente.
Otras propuestas han sido establecer el traslado de
una fraccin del impuesto al valor agregado de los
pagos de las plizas de seguros privados de cualquier
tipo, lo que permite recaudar fondos gubernamentales
complementarios. Si hay un sentimiento en los legisladores que la responsabilidad de la recuperacin de
los desastres recae, en primera instancia, en el sector
privado o en el nivel local, entonces los seguros, los
incentivos, impuestos y la aplicacin efectiva de los cdigos de construccin tendran en el futuro un perl
ms alto que hoy. Estos aspectos merecen, sin duda, un
serio estudio.
La gura 3 ilustra un diagrama general de una estructura de retencin y trasferencia del risgo considerando
diferentes posibles instrumentos disponibles.
225
Figura 3: Diagrama general de una estructura de retencin y transferencia de riesgo
el mercado ha mostrado alta transabilidad. Caso contrario ocurre con los derivados y opciones, los cuales
han tenido bajos niveles de transabilidad, razn por la
cual han dejado de circular en mercados como el Catastrophe Risk Exchange (CATEX).
5. EL RIESGO ASUMIDO
POR DIFERENTES SECTORES
La percepcin del riesgo de prdidas por desastre y la
aversin al mismo varan de un sector a otro, aceptando
como sector un conjunto amplio de la comunidad. Usualmente, la informacin y el tipo de decisiones que se toman con respecto a la reduccin o mitigacin del riesgo
varia segn factores internos y externos a dichos grupos.
A continuacin se resumen algunos aspectos caractersticos de algunos sectores y ms adelante se hace mencin
especca al sector gobierno debido a su relevancia.
5.1 Propietarios de vivienda

y sector hipotecario
Sin duda, uno de los grupos sociales que en primera instancia soporta el riesgo por fenmenos peligrosos, es el
grupo constituido por los propietarios de residencias,
CAPTULO IV
Con este diagrama es posible observar la complementariedad existente entre los diferentes instrumentos o
alternativas. La primera capa (retencin) es responsabilidad del Estado a travs de fondos de reservas o prstamos contingentes. La siguiente capa (transferencia)
constituye el valor de las prdidas que se pueden transferir al sector asegurador/reasegurador. Las siguientes
capas de prdidas (por debajo de la prdida mxima
probable o PML) podran ser llevadas a los mercados
de capitales. Las capas ms altas en la mayora de los
casos podran tambin ser cubiertas a travs de crditos con organismos multilaterales. Para retener los
recursos presupuestales correspondientes al pago de
primas de seguros es necesario realizar acuerdos con
las entidades nacionales. El aseguramiento conjunto de
todas las entidades a travs, por ejemplo, de un fondo
nacional de desastres o de calamidades, generara una
economa de escala que se podra reejar en el valor
de la prima. Como ya se mencion, en los mercados
de capitales existen dos categoras bsicas de instrumentos de nanciacin y transferencia de riesgo: ttulos
de renta ja (cat bonds) y derivados (opciones, swaps).
Estos ttulos actualmente son emitidos por grandes empresas aseguradoras o reaseguradotas (Swiss Re, AON,
entre otras) y su monto de emisin ha sido hasta ahora
relativamente alto. En cuanto al primer tipo de ttulos,
226
CAPTULO IV
arrendadores y propietarios de edicios multifamiliares

en las reas propensas. Para la mayora de las personas
la propiedad de vivienda es probablemente su mayor
inversin y, con la inversin que se ha hecho en ella,
los propietarios estn soportando el riesgo de su prdida potencial. El riesgo puede ser reducido, a travs
de medidas de mitigacin, o transferido, a travs de la
diversicacin de la propiedad, el seguro y las hipotecas. Los arrendadores usualmente soportan el riesgo
ms directamente puesto que ellos no tienen mucha
opcin de llevar a cabo medidas de reduccin o mitigacin y pueden solamente transferir el riesgo a travs
de los seguros. Infortunadamente, se reconoce que en
la actualidad los propietarios de bienes, en general, han
mostrado poca inclinacin a realizar gastos en medidas de mitigacin voluntariamente. Por esta razn se
ha concluido que se necesitan incentivos econmicos
para fomentar la adopcin de las medidas de prevencin. Aunque los seguros no se consideran una medida
de prevencin-mitigacin propiamente dicha, el diseo
de un programa integral de seguros, como se han dicho,
podra fomentar la adopcin estas medidas a travs de
incentivos como la reduccin de primas y bajos deducibles. Los propietarios de vivienda y de negocios pequeos, infortunadamente, tienden a rechazar el destinar
recursos, muchas veces escasos, para la mitigacin en
general. A menudo disciernen que los benecios directos de los costos asumidos (i.e. el retorno de la inversin) se materializa slo cuando el evento ocurre y la
propiedad experimenta daos menores.
El impacto agregado en trminos de prdida de vivienda, desempleo, abandono de la propiedad, el costo de
servicios pblicos, etc. son costos sociales y econmicos soportados, en general, por el sistema social y por
lo tanto requiere de asistencia nanciera directa del
gobierno. Reducir el riesgo o los daos potenciales en
los edicios pblicos en donde se prestan servicios o se
realizan funciones sociales es por lo tanto un benco
directo no slo para el sector gobierno sino para el pblico que paga los impuestos. Cuando el riesgo privado
llega a ser un riesgo pblico o social, la reduccin del
riesgo o mitigacin a travs tanto de la accin (privada)
voluntaria y la gubernamental (pblica) requiere de una
regulacin que por una parte impulse la prevencin y le
d consistencia. Dos aspectos fundamentales que deben analizarse son:
Qu factores o incentivos son necesarios para

motivar a los propietarios de bienes privados a
involucrarse en acciones de mitigacin voluntaria
para reducir los riesgos por fenmenos naturales,
en particular, eventos de baja probabilidad y altas
consecuencias?
De quin es la responsabilidad de realizar medidas
de reduccin de riesgos por fenmenos naturales
peligrosos? Interpretndose, en primera instancia,
que corresponden a una serie de decisiones individuales privadas y, en segunda instancia, como un
problema pblico que requiere de la intervencin
del sector pblico (i.e. dnde se encuentra el umbral a partir del cual el gobierno debe denir los
estndares bsicos de la prevencin-mitigacin de
los fenmenos naturales?)
Para dar respuesta a estas preguntas se necesita una gran
comprensin de los riesgos que imponen las amenazas
naturales tanto para el sector pblico y privado, del costo
y la ecacia de las alternativas de mitigacin o reduccin,
de las percepciones de riesgo por parte de los diferentes
actores o sectores sociales y de los factores fundamentales que se requieren para motivar un comportamiento
encaminado hacia la reduccin del riesgo.
El sector hipotecario con el de seguros y el de mercados de capitales provee un mecanismo para la transferencia de riesgos. Los bancos hipotecarios tpicamente
no retienen, en realidad, mucho riesgo dado que, en la
mayora de los pases donde existe esta actividad, las
entidades hipotecarias venden la mayora de sus prstamos. Los compradores soportan, por lo tanto, el riesgo
en muchos de sus portafolios. Estos compradores, conocidos como el mercado secundario de hipotecas, en
consecuencia retienen el riesgo asociado puesto que,
como se seal, son instituciones nancieras que compran la mayora de las hipotecas.
Una situacin preocupante, es que al intenta hacer la
compra de una casa usada, es comn que la inspeccin
para facilitar el prstamo no incluye ninguna evaluacin
del bien, por ejemplo, desde el punto de vista ssmico.
Algunos propietarios indican que si quien les va a prestar el dinero para adquirir la propiedad no reconoce ese
riesgo por qu s lo tienen que hacer los compradores?

El problema es que para los prestamistas este riesgo
usualmente no es muy importante comparado con otros
riesgos. Los terremotos mayores que han sido trgicos
eventos para los propietarios, por ejemplo, por lo que
un nmero importante de propietarios se ve forzado a
dejar el prstamo y la propiedad, pero la prdida ha sido
minscula si se le compara con el tamao de la industria
hipotecaria y el riesgo de crdito o no pago.
5.2 Pequeos negocios y corporaciones

Varias caractersticas surgen en el caso de los pequeos negocios. Dado que es un importante sector de la
economa preocupa mucho como puede lograr sobrevivir despus de un desastre. La preocupacin es mayor,
porque infortunadamente los propietarios de empresas
pequeas y medianas (como lo son la mayora de las
existentes en pases en desarrollo) destinan pocos de
sus ingresos para invertir en medidas preventivas y no
tienen usualmente personal dedicado al manejo de riesgos en general. Por otra parte tampoco tienen la misma
libertad de negociar coberturas de seguros, como s la
tiene los grandes negocios o corporaciones, y sus opciones de diversicacin son muy limitadas. En consecuencia, el riesgo soportado por los pequeos negocios
y establecimientos comerciales es importante y se traduce principalmente, aparte de los daos, en el impacto
que signica la interrupcin del negocio, que como tal
es considerado un riesgo indirecto.
del negocio es el aspecto de mayor consideracin en la

evaluacin del riesgo nanciero debido a la manifestacin de fenmenos naturales peligrosos.
5.3 Infraestructura de servicios pblicos

Las empresas de servicios pblicos soportan riesgo en
caso de eventos peligrosos de la naturaleza dado que
aparte de contar con edicios de ocinas, bodegas, talleres, etc., sus servicios se basan en sistemas de redes
masivas constituidas por innumerables componentes
que estn dispersos en un espacio geogrco amplio
con dependencia funcional, es decir interconectados
para desempear en conjunto su funcin. Estas empresas a diferencias de otras corporaciones tienen restricciones de localizacin (i.e. deben estar donde estn) y
por lo tanto no tienen la opcin de cierta diversicacin de sus riesgos. En general, la reduccin del riesgo
mediante medidas preventivas y la transferencia son las
dos alternativas fundamentales que tiene este sector
para el manejo del riesgo. Ahora bien, en general, los
sistemas de lneas vitales tradicionalmente han sido manejados desde el mbito del sector pblico y aunque se
han realizado ampliamente procesos de privatizacin y
el sector privado ms recientemente ha ofrecido opciones, en muchos pases an se conserva que este tipo de
servicios siga siendo administrado por el gobierno. La
mayora de esta infraestructura no ha sido asegurada y
ha sido caracterstico que el riesgo sea retenido prcticamente en su totalidad.
Tambin, es importante indicar que en los pases en desarrollo, a menudo, no es posible asegurar ciertos edicios,
puentes, vas, etc. debido a que no han sido construidos
siguiendo las prescripciones de diseo y construccin de
los cdigos y las normativas sismorresistentes, por ejemplo. Esto hace que ciertas obras no pueden ser cubiertas
por el seguro o no es econmicamente factible. Estructuras pobremente diseadas y construidas han sido gravemente daadas incluso por fenmenos naturales menores y se han tenido que reconstruir reiterativamente con
un incremento de la inversin inicial del orden del 20% al
30%. Incrementos con los cuales se hubiera podido proteger la inversin para todos los eventos y mltiples desastres. La historia, posiblemente apcrifa, es decir que
el puente ha sido reconstruido siete veces (cada vez con
nanciacin externa). El nico beneciado en este caso
CAPTULO IV
Por otra parte las corporaciones o grandes empresas,

usualmente, s cuentan con recursos para invertir en
decisiones asociadas con el riesgo y han tenido en cuenta en sus decisiones gerenciales el cmo manejar mejor
dicho riesgo. Entre el espectro de posibles decisiones
las corporaciones evalan alternativas que van desde la
relocalizacin, el abandono despus del desastre, esperar el evento y llevar a cabo la reparacin y rehabilitacin, hasta alternativas de transferir el riesgo al mercado asegurador y llevar cabo medidas anticipadas de prevencin o mitigacin. El riesgo para las corporaciones o
grandes compaas no slo incluyen el dao potencial
de los edicios sino sus contenidos e inventarios, la
posibilidad de interrupcin del negocio debido al dao
fsico del inmueble, los daos en los alrededores o en la
regin, e incluso el dao en los proveedores o clientes.
Sin duda, en este caso, la posibilidad de la interrupcin
227
228
ha sido la rma de construccin que mantuvo el precio

ms bajo (y posiblemente la mas baja calidad) para poder
ganarse la licitacin.
6. PROGRAMAS INTEGRALES DE GESTIN

DE RIESGOS
En el diseo de un programa de gestin de riesgos surgen dos preguntas centrales que deben responderse
apropiadamente y de lo cual depende el proceso de
toma de decisiones:
Quin debera asumir el costo de hacer seguras
las comunidades que estn expuestas a peligros o
amenazas?
CAPTULO IV
Quin debera pagar por las prdidas que se causan cuando ocurre un desastre?
Hay dos criterios que normalmente se utilizan para responder estas preguntas: la eciencia y la equidad. Como
eciencia se puede entender la adecuada localizacin de
los recursos econmicos para maximizar el bienestar
y la calidad de vida de la sociedad. La calidad de vida
esta denida por la ciudadana y por lo tanto vara de
una entidad poltica a otra. Una sociedad que cree que
cada ciudadano debera compartir las prdidas de las
vctimas de los desastres puede encontrar que los impuestos son el instrumento de poltica ms eciente
para generar la renta necesaria para cubrir esos costos.
Si, por otra parte, la sociedad cree que cada persona
individualmente debera ser responsable de asumir su
propio gravamen por riesgos naturales, entonces alguna forma de seguro, con tasas variables basadas en los
riesgos involucrados, puede ser el medio ms apropiado
para cubrir los costos de los desastres. La equidad se reere a la preocupacin por el bienestar y la distribucin
de los recursos. Una distribucin equitativa de recursos
puede signicar el tratamiento especial de ciertos individuos o grupos de personas a expensas de otros. Ahora bien, lo que puede en un momento ser visto como
equitativo, por ejemplo inmediatamente despus de un
desastre, puede ser visto como ineciente en una perspectiva a largo plazo, si mucha gente sufre los daos
de manera continua. Por ejemplo, si a las vctimas no
aseguradas de un desastre se les garantiza subvencio-
nes y prstamos con bajos intereses para que rehabiliten o reconstruyan sus propiedades de nuevo en reas
propensas al peligro, quienes pagan impuestos estaran
obligados a tener cada vez mayores gravmenes para
atender las vctimas de los futuros desastres. Es decir,
lo que puede ser visto como equitativo despus de un
desastre podra ser visto como ineciente desde una
perspectiva sostenible a largo plazo.
El seguro privado puede ser una parte importante de
programas de gestin de riesgos pero requiere de una
reorientacin de su rol, en relacin tanto con la prevencin como del cubrimiento de los daos a causa de
desastres. Si se piensa ampliamente acerca de cmo el
seguro puede ayudar a enfrentar estos riesgos en el futuro, debido al avance de la tecnologa para analizar los
datos y debido a la reciente disponibilidad del mercado
de capitales para fondear el reaseguro tradicional complementario, se podra esperar que muy pronto seria
factible el diseo de programas novedosos y efectivos.
Los avances de la ciencia y la ingeniera, ahora ms que
nunca, sugieren que es factible establecer una estrategia
que permita que los seguros jueguen un rol muy efectivo desde el punto de vista de la poltica pblica y el
desarrollo social. Un programa de gestin de riesgos de
este tipo podra desarrollarse cuidadosamente teniendo en cuenta los siguientes aspectos:
a) El mejoramiento de las estimaciones de riesgo
b) La auditoria y la inspeccin de propiedades
c) El nfasis en la aplicacin real de los cdigos
de construccin
d) Promover incentivos econmicos
para la mitigacin
e) Ampliar la proteccin contra las prdidas
por catstrofe.
En general, todos los aspectos antes mencionados son
fcilmente entendibles y obvios, pero la promocin
de incentivos econmicos es quizs el aspecto que no
siempre es fcil visualizar. La gura 4 ilustra el porqu el
no modicar el valor la prima desincentiva la realizacin
de medidas de mitigacin.
229
atractivo por los benecios de reducir la prima de

seguros. La gura 5 ilustra cmo la reduccin de la
prima de riesgo puede estimular la inversin en las
medidas de prevencin y mitigacin.
Figura 4: Desestmulo de la mitigacin por la

no reduccin de la prima.
Figura 5. Incentivo a la mitigacin debido
a la reduccin de la prima.
Muchas viviendas decientemente construidas de familias pobres de muy bajos ingresos que no pueden
asumir los costos de las medidas de mitigacin o los
costos de reconstruccin sufrirn daos en su vivienda
por fenmenos naturales. Consideraciones de equidad
argumentan proveer a este grupo con prstamos a muy
bajos intereses o subvenciones, as que puedan tanto
adoptar efectivas medidas de reduccin de riesgos o
relocalizarse a un rea segura. Puesto que las victimas
de bajos ingresos son lo que ms posiblemente reciban
asistencia del gobierno para cubrir sus prdidas no aseguradas despus de un desastre, el subsidio de estas
medidas de mitigacin puede tambin justicarse en terrenos de la eciencia. Al respecto quedara la pregunta de cules podran ser las mejores alternativas para
proveer subsidios a las familias de bajos ingresos para
fomentar en ellos la adopcin de medidas efectivas de
reduccin de riesgo?
Para concluir, es importante hacer nfasis que el aumento del subsidio, obtenido del pago de impuestos, le resta
importancia al rol que el seguro privado podra tener en
la cobertura de los daos asociados con los desastres. En
el largo plazo, estos subsidios a grupos especiales podran
mantenerse en forma exitosa bajo alguna gura de seguro social. Si la preocupacin pblica es genuina, con el
CAPTULO IV
Un ejemplo que ilustre este tipo de medida es el siguiente: Consideremos que el costo de aplicar una medid a de reduccin del riesgo en un sitio es de US$1,500
dlares. Si una muy buena estimacin de especialistas
en terremotos indica que la probabilidad de un terremoto es de 1/100 y la reduccin de la perdida debido a
esta inversin es $27,500 dlares, entonces el benecio
anual esperado es de $275 dlares. Un prstamo que
la aseguradora podra promover a travs de un banco
u otra institucin nanciera, a 20 aos por US$ 1,500
dlares, con una tasa de inters anual del 10% resultara
en pagos de $145 dolares por ao. Si la reduccin de la
prima anual del seguro reeja los benecios de la medida de reduccin de riesgos (i.e. $275 dlares), entonces el propietario de vivienda asegurado tendra un ms
bajo valor total de pagos por la inversin en mitigacin
comparado con no haber llevado a cabo la medida.
Este ejemplo reeja tambin la robustez de la estimacin del riesgo que hara deseable para el propietario
asegurado tomar prstamos a largo plazo para mitigacin. Incluso, en caso de que la probabilidad anual
del sismo sea tan baja como 1/189, el propietario estara dispuesto a tomar prstamo. (Si la probabilidad
del sismo fuese 1/189, la reduccin de la prima anual
sera de $145 dlares, lo mismo que el pago anual del
prstamo). De la misma manera, si la probabilidad
fuese conocida, como 1/100, entonces la reduccin
de la prdida por la mitigacin podra ser tan baja
como $14,500 dlares y el prstamo podra ser an
230
aumento de los costos de los desastres naturales, como

se cree hoy en da, un buen sistema de seguros con tasas diferenciales, basadas en el riesgo real podra servir
de piedra angular para un programa integral de gestin
de riesgos. Los aseguradores podran orientar el manejo
de los problemas de riesgo desde una perspectiva integral y de una manera ms constructiva solo a travs de
esfuerzos conjuntos con otros actores de la gestin y
mediante estrategias que combinen el seguro con incentivos monetarios, sanciones, crditos scales, cdigos de
construccin bien aplicados y regulaciones de usos del
suelo. Por otra parte, la efectividad de la implementacin
de medidas de reduccin de riesgos o mitigacin, como
la efectiva aplicacin de los cdigos de construccin y de
los reglamentos de usos del suelo dependen de la capacidad institucional del gobierno tanto en el nivel local,
provincial y nacional. Por lo tanto, slo fortaleciendo la
capacidad y organizacin institucional para la gestin de
riesgos se puede partir de una buena base que permita
asumir el reto o desafo de lograr resultados efectivos en
la convergencia del sector pblico y privado en el propsito de reducir el riesgo y los futuros desastres.
CAPTULO IV
7. EFECTO DE LOS DESASTRES EXTREMOS

SOBRE LA TASA DE CRECIMIENTO Y LA
SOSTENIBILIDAD DE LAS FINANZAS
PBLICAS
La implementacin de una estrategia nanciera ptima
para el manejo de los desastres requiere tener presentes
las restricciones institucionales y de recursos que enfrentan una administracin en el corto y en el mediano plazo.
En primer lugar, es necesario discutir el contexto nacional en el cual se disea la poltica scal y los efectos que
puede tener un evento catastrco de alta intensidad
sobre los ingresos y los gastos del gobierno en cuestin.
La responsabilidad scal del gobierno central o de los
gobiernos subnacionales debe cumplir con una serie de
requerimientos nancieros y de sostenibilidad de la deuda pblica que limitan sus grados de libertad y de accin.
Usualmente se establece para la administracin central
y las administraciones territoriales un Marco Fiscal de
10
Mediano y Largo Plazo, el cual ser el punto de referencia para la evaluacin de la sostenibilidad de poltica scal
con un horizonte que puede variar, pero que para efectos
de este documento se emplea el de 10 aos. La toma de
decisiones sobre los ingresos, los gastos y la deuda pblica debe mantenerse alineada con las proyecciones y los
supuestos contenidos en el Marco Fiscal.
En este sentido, el objetivo ms importante de este instrumento es lograr que los presupuestos anuales sigan
lineamientos precisos, especcos y coherentes con la
regla bsica de convergencia de las nanzas pblicas,
segn la cual el valor presente de los supervit primarios debe igualar a la deuda inicial; esto requiere que
el gobierno compense sus excesos de gasto por medio
de aumentos en los ingresos netos de intereses en el
mediano y largo plazo. En general, el contenido del plan
nanciero contempla el balance scal de la administracin pblica, supuestos econmicos usuales para la proyeccin de los ingresos, los gastos y la deuda pblica.
Por otra parte, el documento debe tener una relacin
completa de los llamados pasivos contingentes. El objetivo de este aparte es complementar el anlisis de la
sostenibilidad de las nanzas pblicas del gobierno, introduciendo los efectos que puede tener un desastre
extremo sobre la tasa de crecimiento del pas (regin,
estado, departamento o ciudad motivo de anlisis) y
los ingresos tributarios. Es importante tener presente
las proyecciones del Marco Fiscal de Mediano y Largo
Plazo, con el n de hacer explcitos los pasivos contingentes del gobierno y as contribuir a la transparencia
de la informacin pblica y a toma de conciencia por
parte de las autoridades para adelantar acciones con el
n de proveer los recursos que permitan hacer frente a
dichos eventos sin amenazar la sostenibilidad scal.
7.1
Impacto sobre la tasa de crecimiento

y los ingresos tributarios
Un punto de partida para analizar el impacto negativo

sobre la tasa de crecimiento del PIB de un evento catastrco es el trabajo de Albala-Bertrand (1993)10. Este
autor construye un marco analtico simple que permite
J. M. Albala-Bertrand. (1993). Natural Disaster Situations and Growth: A Macroeconomic Model for Sudden Disaster,World Development,Vol. 21,
pp. 1417-1434.

estimar un rango razonable para las prdidas en trminos de puntos porcentuales de crecimiento del PIB
ocasionadas por un desastre.
Se deben distinguir dos tipos de efectos. El primero
sobre el stock de capital y el segundo sobre los ujos
macroeconmicos. Un evento de alta intensidad puede
destruir gran parte de la capacidad productiva de una
ciudad o regin. Por ejemplo, capital jo de las empresas, unidades habitacionales de los hogares, infraestructura pblica, capital humano y capital social. Todo ello
se reeja en un ajuste negativo en la tasa de crecimiento de la economa. Tambin se han identicado otras
consecuencias negativas que pueden derivarse de situaciones de emergencia y desastre. En una sociedad con
problemas de altos ndices de pobreza y concentracin
del ingreso, un choque negativo que destruya los patrimonios exiguos de las personas de escasos recursos y
afecte su capacidad para generar ingresos puede conducir a desordenes polticos y problemas de gobernabilidad. Todo ello destruye la conanza social y la toma de
riesgo por parte de los inversionistas, lo cual nalmente
profundizara los costos econmicos y sociales (Cooper
y Olson, 1998). Aunque es importante tener una idea
cuantitativa de todos los costos del desastre, los modelos an estn en desarrollo. Estos modelos emplean clculos sobre las prdidas en trminos de stock de capital,
y en general comparten algunos parmetros:
1. Los efectos del desastre se localizan en un rea
delimitada, es decir, no afectan a todo el territorio
de la misma manera o en igual magnitud.
2. No todos los agentes son afectados de la misma
manera por el evento natural. De hecho, el capital
menos productivo y las familias ms pobres y con
menor capital humano sufrirn los mayores daos.
3. No todos los tipos de capital son afectados de manera igual. En realidad, el capital menos productivo
sufrir las mayores consecuencias.
11
se puede derivar de los modelos convencionales

de crecimiento exgeno (Okuyama, 2003)11.
5. Los grandes desastres son eventos de muy baja frecuencia.
Estos modelos permiten calcular la cada esperada en
la tasa de crecimiento para lo cual se hace necesario
reconocer los siguientes factores:
Las prdidas de los desastres no se concentran
nicamente en el capital
Las prdidas estimadas de capital son calculadas a
su costo de reposicin en el mercado
El capital es heterogneo, por tanto, el efecto del
desastre es diferencial entre tipos de
capital
El capital tambin es heterogneo dentro de cada
tipo de capital
El crecimiento del producto no depende nicamente del stock de capital.
.
La primera determinacin consiste en estimar las prdidas potenciales por el desastre incluyendo la prdida de
capital y la prdida en produccin corriente, as como
la tasa de depreciacin y el costo de reposicin. Finalmente, como el crecimiento no depende nicamente
del capital, sino que tambin contribuyen otros factores, como el trabajo, el capital humano, etc., el modelo
debe incluir factores adicionales que optimizan los resultados.
7.2 Gasto mnimo compensatorio

para suavizar el efecto del desastre
En el acpite anterior se deriv el intervalo para las prdidas de ingresos tributarios. Ahora es necesario hacer
una estimacin del gasto de reposicin que el gobierno
debe realizar para compensar las prdidas del desastre.
Okuyama Yasuhide (2003). Economics of Natural Disasters. A Critical Review, Research Paper 2003-12,Virginia University. Tambin, IDEA (2005).
Indicators of Disaster Risk and Risk Management, Universidad Nacional de Colombia y Inter-American Development Bank, Bogot Colombia.
CAPTULO IV
4. La tasa de crecimiento y de inacin de largo plazo

no se ver afectada por el desastre. Este supuesto
231
232
Ello complementa el anlisis de las presiones scales en

el corto plazo que se veran reejadas en la dinmica
de la deuda de las autoridades para manejar sus pasivos
en el mediano y largo plazo. Se asumen para ello los
siguientes supuestos:
internos para hacer frente a los costos de reconstruccin de un desastre natural. Adicionalmente se propone la solucin de un problema de optimizacin sencillo
para determinar la reasignacin de gasto pblico que
minimiza la prdida social.
Cualquier gasto adicional ms all de la emergencia

es de reconstruccin de infraestructura pblica y
privada
Determinar el monto de recursos que se puede obtener por reasignacin implica conocer detalladamente
el proceso presupuestal. Es decir, las normas e instituciones que denen la poltica scal. Se debe tener en
cuenta que el presupuesto de un determinado ao debe
tratar con apropiaciones que por diversos motivos corresponden a vigencias pasadas. Este hecho hace que
sea necesario tener en cuenta este aspecto para determinar el gasto discrecional (inversin) que se pueda
reasignar en un momento dado. El proceso se puede
subdividir en las siguientes etapas:
La inversin de reconstruccin es gasto autnomo

de capital
Existe capacidad sub-utilizada en los sectores de
construccin
A partir de estos supuestos, se puede acudir al modelo
ms simple del multiplicador para determinar el gasto
de inversin. Dado que el gobierno slo debe comprometerse con un porcentaje de las prdidas, es decir, las
ocasionadas a la infraestructura pblica y a los hogares
pobres de ms bajos estratos socioeconmicos, es necesario introducir elementos de ajuste en los clculos,
igual que por el hecho de que parte del gasto se ltrar
a otras regiones del pas, reducindose el potencial de
la demanda autnoma.
CAPTULO IV
Las estimaciones incluyen datos sobre una economa

abierta de un territorio con pago de impuestos como la
propensin a ahorrar, la tasa tributaria y la propensin a
importar, obtenindose los niveles mnimos y mximos
de aumento de inversin del territorio en estudio y a
su vez permite determinar el gasto adicional mximo y
mnimo que deber realizar despus de la emergencia.
Ello junto con la cada de ingresos mostrar la vulnerabilidad scal del gobierno. Se asumir que el dcit
scal generado por el desastre se nancia con deuda, y
a partir de la identidad presupuestal intertemporal del
gobierno, se inere que la deuda pblica se incrementa
en la misma proporcin.
7.3 Reasignacin del gasto en caso de desastre
esquema nanciero para el manejo de desastres extremos: un enfoque de portafolio
En este acpite se describe un modelo de nanciamiento
sencillo que permite identicar la necesidad de recursos
1. Apropiaciones: pueden ser modicadas durante

el ao scal, pueden ser aumentadas, reducidas o
transferirse entre partidas.
2. Compromisos: cuando se suscriben contratos
formales.
3. Obligaciones: cuando el trabajo se ha terminado y
se entregan los bienes y servicios, y se emiten las
facturas respectivas
4. Pagos: cuando se emiten los cheques
5. Efectivo: cuando se cobren los cheques
Al nalizar un ao scal, no todos los trabajos estn
culminados, es decir, se han generado compromisos
pero no obligaciones, a estos rubros se les denomina
en algunos pases reservas de apropiacin, las cuales
mantienen su vigencia para el siguiente perodo. En los
otros casos, cuando los trabajos se terminaron y se entregaron pero los cheques no se han girado, se acumulan cuentas por pagar que se mantienen vigentes para
el siguiente ao scal. Este rubro se denomina deuda
otante. La acumulacin intertemporal de esas obligaciones restringe los grados de libertad de las autoridades territoriales. Finalmente, se tienen las vigencias
futuras, que consisten en autorizaciones de compromisos de proyectos que duran ms de un perodo scal

(inversiones en servicios, infraestructura fsica y otros).
De all que para determinar el monto de gasto discrecional se deben tener en cuenta (sustraer) estos tems
del presupuesto de gasto:
Gasto Total Gasto de Funcionamiento - Amortizaciones
- intereses de deuda privada (interna y externa) - deuda
otante = Gastos de Inversin + Vigencias futuras.
As se propone que sean el gasto en inversin ms las
vigencias futuras los rubros que se deberan reasignar
en caso que se requieran para atender los costos de un
desastre natural.
Las autoridades tienen que denir la mejor manera de
reasignar el gasto pblico para cubrir los costos de reconstruccin nanciados con recursos internos. Una
manera sencilla de resolver el problema es minimizar el
costo de oportunidad de cambiar el destino del gasto
de inversin sujeto a una tecnologa Coob Douglas que
permite transformar recursos pblicos en inversin de
reconstruccin.
se reconoce que un Gobierno como cualquier otro

agente est sujeto a una serie de restricciones nancieras e institucionales. De una parte, las polticas de
gasto deben cumplir con la llamada restriccin intertemporal del gobierno, es decir, la condicin segn
la cual el valor presente de los supervit primarios
debe ser igual a los saldos de la deuda inicial. Con
ello se quiere decir que la administracin no puede
acumular saldos de deuda crecientes por perodos
prolongados, pues los mercados entienden que tarde
o temprano el desbalance debe corregirse, lo cual
puede reejarse en un aumento del riesgo de que el
gobierno incumpla sus obligaciones y termine por repudiar la deuda. Por otra parte, existen reglas y normas nacionales y de manejo scal que un gobierno no
puede evadir. En este sentido, se pretende reconocer
que los recursos son escasos y que la autonoma
de los gobiernos subnacionales tiene lmite. En este
contexto, es necesario que las autoridades respondan una serie de interrogantes con el n de cumplir
con su objetivo, minimizar los costos sobre el bienestar social en caso de desastres, y por el otro, lo haga
de manera consistente, sin amenazar la estabilidad
nanciera y la sostenibilidad de la poltica scal.
El primer interrogante que se debe responder tiene
que ver con el alcance de la accin del gobierno, es
decir, con su responsabilidad constitucional frente a
los ciudadanos. La prioridad de la accin del Estado
debiera estar con las personas ms pobres y vulnerables de la sociedad. Por supuesto, en una situacin
de desastre es posible que el nmero de hogares bajo
esta condicin aumente dramticamente y el gobierno deba atender sus necesidades. De todos modos, es
importante establecer algunos criterios mnimos que
permitan disear un esquema viable y equitativo para
afrontar de manera eciente una contingencia adversa sobre la sociedad. En segundo trmino, se requiere
que las autoridades elijan los instrumentos para disear el esquema de intervencin. Al respecto, vale la
pena sealar que de lo que se trata es que se cumplan
algunas reglas bsicas del diseo de la poltica ptima.
Por ejemplo, que el nmero de objetivos sea igual al
nmero de instrumentos linealmente independientes.
A continuacin se desarrollan estas ideas y se presenta el esquema nanciero para el manejo de grandes
desastres causado por eventos extremos.
CAPTULO IV
Si bien es cierto que el diseo de una estrategia ptima para el manejo de contingencias negativas como
la ocurrencia de un gran terremoto o de un huracn
en zonas densamente pobladas caracterizadas por la
existencia de fuertes enlaces inter-industriales, exigen una combinacin de acciones ex-ante -como lo
son la mitigacin y la prevencin- y polticas ex-post
-orientadas a la atencin de las vctimas y a la reconstruccin de las zonas afectadas-, no por ello se debe
desconocer el papel de los mercados y los mecanismos nancieros y de aseguramiento en el paquete
de opciones disponibles para reducir o compensar
las prdidas ocasionadas por los desastres naturales.
Como lo reconoce Robert Shiller, los riesgos de los
megadesastres se pueden manejar con los mercados
nancieros privados, siempre y cuando stos logren
obtener toda la atencin e inters de los inversionistas de cartera. De hecho, se ha logrado establecer
que despus del Katrina, se emitieron cerca de 2.1
mil millones de dlares en bonos de catstrofe en los
mercados burstiles. En este sentido, la retencin y
transferencia de riesgos es un componente sustancial
en cualquier programa de gestin de riesgos (o de
prevencin y atencin de desastres), mxime cuando
233
234
7.4 Responsabilidad residual: un marco

coherente de anlisis
En muchas circunstancias es prcticamente imposible
determinar la asignacin de costos y benecios de manera ptima. En eventos como las inundaciones y los
terremotos es posible que sectores de la poblacin
que antes de producirse la catstrofe no eran objeto
de la poltica social, terminen perdiendo su patrimonio
y caigan en condiciones de pobreza. Un utilitarista defendera la subsidiaridad del Estado en esta situacin12 .
As las cosas, la responsabilidad de los gobiernos puede
extenderse dependiendo de la gravedad del evento y de
las externalidades negativas que se generen como consecuencia del desastre. En este sentido, es importante
establecer un marco coherente que permita determinar
rigurosamente la compatibilidad de los equilibrios macroeconmicos con las decisiones y responsabilidades
de cada uno de los agentes de la economa. En este acpite se presenta dicho esquema conceptual13.
CAPTULO IV
Para efectos de este documento se denen los siguientes agentes: los hogares, las empresas, el Estado, el Gobierno (nacional, estatal, departamental o municipal), el
sector externo y las compaas de seguros. Los hogares toman decisiones de oferta de trabajo, consumoahorro, aseguramiento de sus activos y portafolio. Las
empresas son las dueas del capital y contratan trabajo
para producir bienes y servicios; invierten para aumentar la capacidad productiva de la economa y adquieren
seguros contra terremoto e inundaciones por ejemplo.
El Estado y el Gobierno reciben transferencias de las
empresas en forma de impuestos, realizan gasto pblico, otorgan subsidios, compran plizas de seguros
contra terremotos e inundaciones. El Estado emite
pasivos monetarios y no monetarios, el Gobierno slo
emite pasivos no monetarios. Las compaas de seguros
cobran las primas de los seguros y atienden los pagos
sobre las prdidas de los hogares, el Estado y las empresas. El sector externo realiza donaciones y otorga
crditos al gobierno nacional. Finalmente, la naturale-
12
13
14
Amartya Sen (2002). Desarrollo y Libertad, Planeta.

Se adapta un esquema presentado para el DNP y Banco Mundial (2005).
Edmond Malinvaud (1986). Teora Macroeconmica, Alianza Editorial.
za, cuya accin ciega infringe prdidas a los agentes

por concepto de desastres causados, en este caso, por
terremotos e inundaciones. Ahora bien, Las operaciones en que se ocupan los agentes deben ser coherentes
entre s. Esta exigencia, que siempre habr que tener
muy presente, podr traducirse explcitamente por una
contabilidad econmica de conjunta planteada en trminos abstractos14.
El marco contable permite ver como un evento catastrco afecta el crecimiento de largo plazo de la economa. Si por alguna razn, las prdidas de capital ocasionadas por un terremoto o una gran inundacin superan
el ahorro global, el stock de capital del pas se reduce,
es decir, se presenta una inversin neta negativa. De
todos modos, es importante observar que incluso cuando se cuenta con las compensaciones nancieras y el
ahorro necesario para cubrir las prdidas, la dinmica
de la acumulacin de capital a nivel global se desacelera.
Esto se observa con claridad cuando se asigna el valor
de cero a las prdidas por terremoto e inundacin. En
este caso, es obvio que el nivel de inversin neta es mucho mayor, lo cual se reeja en un ritmo de crecimiento
ms alto.
Para determinar la responsabilidad residual del Estado y del Gobierno es conveniente concentrarse en las
cuentas de ujos de los hogares. Los hogares enfrentan las prdidas de los desastres naturales netas de
donaciones y pago de seguros por medio de ajustes
negativos de su riqueza nanciera y su ahorro. De este
resultado es claro deducir que el Estado y el Gobierno
deberan asistir a los hogares que carecen de riqueza
nanciera, ahorro y cobertura de los mercados de seguros. La poblacin objetivo que rene dichas caractersticas se podra asociar inicialmente con las familias
de estratos socioeconmicos ms bajos. Por supuesto,
el criterio de equidad tiene que ser real y efectivo. De
all que el Estado tiene la obligacin de contrarrestar
todas las desventajas que afectan a los discriminados
o marginados, a los dbiles y a las personas vulnera-

bles. El instrumento ms importante con que cuenta
el Estado para lograr la igualdad de oportunidades
es el gasto pblico social. El criterio de su manejo y
asignacin tiene un claro sesgo distributivo.
Es importante sealar que si bien la denicin de gasto
social es difusa y no establece criterios claros de demarcacin, se puede decir que el gasto en prevencin de
desastres y aseguramiento para los ms pobres es, sin
duda, gasto social y como tal debe entenderse y registrarse en los presupuestos pblicos. La razn es evidente: los deslizamientos, las inundaciones, los terremotos
afectan de manera adversa a la poblacin, pero sus efectos sobre los pobres es devastador, de all que para que
la accin del Estado sea acorde con la equidad necesariamente se deben eliminar las condiciones de amenaza
natural sobre los mnimos activos de las personas de los
estratos socioeconmicos ms bajos.
Suponiendo que las empresas privadas y del gobierno se
protegen de las prdidas, por ejemplo, de terremoto e
inundacin por medio de su ahorro y los seguros, quedan los hogares, de los cuales se puede excluir los estratos socioeconmicos altos, quienes cuentan con activos
nancieros, ahorro y los mecanismos de cobertura de
riesgos del mercado de capitales. De este modo se mantienen como objeto de atencin las familias que carecen
de activos nancieros, que simultneamente son racionados por los mercados de capitales y gastan todo lo
que ganan, es decir, carecen de ahorros. Por supuesto,
si el gasto del Estado y el Gobierno no cubren el monto
de las prdidas, los hogares asumirn las consecuencias
reduciendo sus activos de capital (bienes durables y casas) ahondando an ms su nivel de pobreza.
mera instancia al gobierno del territorio en estudio y al

Gobierno Nacional el de una especie de reasegurador.
Es decir, se puede establecer un valor mnimo de prdidas a partir del cual la Nacin asumir los costos del
desastre, dado que la magnitud del choque sobrepasa la
capacidad nanciera del nivel local. Los umbrales obedecen a factores econmicos y nancieros y tambin a
la economa poltica del problema.
7.5 Modelo nanciero para la gestin

del riesgo en una unidad territorial
La construccin de un modelo nanciero que permita
denir las estrategias ptimas a seguir por parte de la
unidad territorial- para manejar y gestionar el riesgo de
un desastre natural exige tener informacin sobre las
prdidas probables de este tipo de eventos en su jurisdiccin. Dichas simulaciones provienen de los modelos
de catstrofe diseados por los ingenieros y especialistas en ciencias de la tierra. Una vez se establecen los
rangos de las prdidas y sus respectivas probabilidades,
se deben elegir los instrumentos y opciones nancieras
ms adecuados para minimizar las prdidas sociales. Los
criterios de optimizacin son simples. Se construye un
modelo general en el cual se introducen los benecios
y los costos de las opciones existentes en los mercados
de seguros, de capitales y de orden gubernamental; as
se construye un portafolio de recursos que permitir a
las autoridades hacer uso de los mismos para enfrentar
las consecuencias de un terremoto u otra desastre de
grandes proporciones, sin comprometer su estabilidad
nanciera y scal.
El primer paso en el diseo de modelo de ingeniera
nanciera es la estimacin del PML. Este indicador
es una medida del riesgo correspondiente a la mayor
prdida que la unidad territorial puede experimentar
a partir de los clculos del modelo de catstrofe. En
general, la PML se estima para un perodo de retorno
dado. Por ejemplo, una PML de 100 millones de dlares para un perodo de retorno de 500 aos, implica
que las prdidas por encima de este valor tienen una
probabilidad de 0.2% de ocurrir en cualquier ao dado.
Una herramienta complementaria es la curva de probabilidad de excedencia para un valor dado de prdidas monetarias. Una vez se estima la funcin de probabilidad excedente, los riesgos se hacen explcitos. Las
CAPTULO IV
Ahora bien, falta por denir los puntos crticos de intervencin del Gobierno Central Nacional y del Gobierno.
Es claro que para pequeos desastres, como inundaciones y deslizamientos, el Gobierno debe actuar para
compensar a los ciudadanos ms pobres de la ciudad,
sin embargo, los puntos de demarcacin de la responsabilidad del gobierno se hacen ms difusos cuando el
evento que se produce es un terremoto de alta intensidad que destruye una parte importante del capital de
la ciudad y genera un nmero importante de muertos
y afectados. Al parecer la manera como podra tratarse
este problema es asignar el papel de asegurador en pri-
235
236
autoridades territoriales deben establecer que parte

de estas prdidas probables son de su responsabilidad,
de acuerdo a los mandatos constitucionales y a los
programas de gobierno. Posteriormente, necesita determinar que parte de ese riesgo puede retener y que
parte transferir a otros agentes, ya sea el Gobierno
Nacional, las aseguradoras y los mercados de capita-
les. Una vez se decide que la administracin territorial

asumir la responsabilidad de las prdidas del desastre por un valor de X millones, se deben generar los
recursos necesarios para realizar las compensaciones
que sean del caso. Existen varios instrumentos nancieros y arreglos institucionales que se pueden utilizar
como ya se explic previamen.
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CAPTULO IV
238

ANEXO: CUADRO RESUMEN DE INSTRUMENTOS
FINANCIEROS Y DE TRANSFERENCIA DEL RIESGO
CAPTULO IV
Instrumento
de Financiacin
Caractersticas
Observaciones
Fondos de
desastres
Fondo de recursos destinados a la

atencin de desastres. Los recursos
acumulados en dicha cuenta deben
mantenerse en activos lquidos, es decir,
en papeles o cuentas bancarias que se
puedan cancelar rpidamente sin grandes
costos de transaccin. En la medida que
los recursos se demanda para enfrentar
contingencias y eventos catastrcos,
las inversiones deben tener bajo riesgo
y por ende un pequeo rendimiento.
En ltimas deben considerarse como
depsitos a la vista.
El gobierno incurre en un costo de oportunidad, pues estos

dineros podran destinarse a otras inversiones con mayores tasas
de rendimiento social como la educacin, la salud o programas
de empleo. Sin embargo, la decisin depender del balance
entre los costos y los benecios marginales de mantener dinero
ocioso, mientras sucede lo peor.
Endeudamiento
El gobierno puede acudir a los mercados

bancarios nacionales o internacionales
y pedir fondos prestados ya sea para
cubrir los costos directos del desastre o
contratar crditos contingentes.
En el primer caso, pueden presentarse problemas en la

consecucin de los recursos, debido a que en una situacin
de desastre, la demanda de crdito de todos los sectores
aumenta, encareciendo los recursos y el riesgo nanciero.
Los intermediarios estarn menos predispuestos a otorgar
emprstitos y posiblemente se agudicen los problemas de
racionamiento. De otra parte, si las prdidas son excesivas
es posible que el gobierno no pueda conseguir los recursos
necesarios y necesite acudir a la ayuda del gobierno central o de
la banca internacional, esta ltima puede incluso ser ms adversa
a otorgar crditos a la administracin central si no existen
avales del gobierno central, mxime cuando las calicaciones
de riesgo de los bonos de deuda pblica prcticamente se han
deteriorado signicativamente. De otro lado, el problema del
crdito contingente es similar al del fondo de desastres, el
gobierno incurre en un costo nanciero que implica reducir el
gasto en otras reas de mayor rentabilidad social. Finalmente,
los crditos contingentes tienen la gran desventaja de que si
se deciden utilizar el gobierno incrementara su deuda con la
banca multilateral.
Emisin de nueva
deuda en forma
de bonos
Una alternativa para conseguir recursos

es la emisin de bonos de deuda pblica.
Nuevamente, esta fuente de recursos puede verse seriamente

limitada si los mercados consideran que la situacin scal se
est deteriorando y por tanto exigen altas primas de riesgo que
pueden hacer prcticamente imposible la colocacin de nuevos
papeles en el mercado.
Instrumento
de Financiacin
239
Caractersticas
Observaciones
Seguros
Contrato por medio del cual una

empresa aseguradora se compromete
a asumir el riesgo de ocurrencia de un
acontecimiento incierto, obligndose
a pagar las prdidas en que pueda
incurrir el tomador por efecto del
riesgo determinado en el contrato. En
contraprestacin el tomador debe pagar
una prima al asegurador. Este mecanismo
es posible gracias al principio mutual;
el cual plantea la compensacin entre
personas sometidas a un mismo riesgo
Es de vital importancia que el gobierno central y las entidades

descentralizadas implementen nuevas estrategias para estimular
el desarrollo del mercado primario de seguros contra las
distintas amenazas que representan las catstrofes naturales,
dando especial importancia a la transferencia del riesgo de
los daos en la infraestructura fsica pblica. Este primer paso
permitira disminuir la carga scal de los gobiernos despus de
una catstrofe y abrira la senda a seguir para facilitar el acceso
del sector privado al mercado de seguros.
Reaseguros
Es el seguro de las compaas aseguradoras. En otras palabras, es la transferencia

del riesgo a un segundo asegurador por
parte de una compaa que ha adquirido
directamente el riesgo de sus clientes. El
asegurador utiliza el reaseguro para limitar las uctuaciones temporales en los
siniestros frente a los que es responsable
y para protegerse contra la insolvencia
en caso de una catstrofe.
Los precios de los seguros y reaseguros a nivel mundial

tienden a ser muy inestables. Despus de una catstrofe de
grandes proporciones las primas de seguros y de reaseguros
se incrementan sbita y dramticamente. Estos incrementos
tienden a desvanecerse en el tiempo pero de manera mucho
ms lenta a la elevacin. Este comportamiento de los precios
puede estar explicado por el intento de los reaseguradores de
obtener una compensacin va precios por las prdidas en que
incurren despus de un desastre, dado que los contratos entre
aseguradores y reaseguradores son de largo plazo. Otro factor
que inuye en este comportamiento cclico de los precios
es la revisin que hacen las compaas aseguradoras de los
daos potenciales de un desastre. As como la tendencia de los
aseguradores por reducir su nivel de reaseguramiento conforme
aumenta la magnitud del desastre y se reduce la probabilidad
de ocurrencia. Esto indica que las compaas aseguradoras,
contrariamente a la teora, suelen retener el riesgo.
CAPTULO IV
240
Instrumento
de Financiacin
CAPTULO IV
Bonos de
Catstrofe
(Cat Bonds)
15
16
Caractersticas
Observaciones
Estos bonos se diferencian de un bono

en su forma ms simple, en que estn
sujetos a riesgo de crdito (riesgo
de no pago o default por parte del
emisor) en todo o parte del principal
y/o de los cupones en el caso de la
ocurrencia de cierto desastre natural
previamente especicado, convirtindose
en instrumentos de transferencia de
riesgo. Los fondos que se obtienen de
la venta del bono son invertidos a una
tasa libre de riesgo, y los rendimientos
de esta ltima inversin son a su vez
utilizados para pagar el inters o cupn
del bono. En compensacin por el riesgo
de crdito que estos presentan, ofrecen
tasas de inters y rendimientos mayores
que los que se ofrecen en el mercado.
En general, en el proceso de emisin de un Bono de Catstrofe, las

dos partes (emisor e inversionista) utilizan unVehculo de Propsito
Especial (SPV) como intermediario en el proceso de titularizacin
de riesgo a travs del bono15. Este Vehculo de Propsito Especial es
una entidad legal e independiente que emite el Bono de Catstrofe,
recibiendo un pago de los inversionistas que compran el ttulo.
A su vez, el SPV establece un contrato de seguros con la rma
aseguradora mediante el cual sta ltima se cubre en los riesgos
establecidos en el Bono a cambio de premios peridicos que son
utilizados por el SPV para pagar los cupones al inversionista. La
cantidad que recibe el SPV por la venta del Bono es depositada
en una Compaa de Inversin o Banco de Depsitos (Trust) que
emiten como colateral Ttulos del Tesoro, que no tiene Riesgo de
crdito. Las empresas aseguradoras que buscan cubrir su riesgo
por medio del Bono tiene incentivos para utilizar un SPV debido a
benecios en trminos impuestos y requerimientos contables que
estos ofrecen, ya que generalmente se ubican en zonas que tiene
menos restricciones de este tipo. Por su parte, los inversionistas
utilizan el SPV para evitar el riesgo de solvencia que ocasionalmente
puede enfrentar la rma aseguradora16. El gobierno territorial
puede combinar todos estos instrumentos para cubrir las prdidas
ocasionadas por un evento catastrco de gran intensidad. El uso de
los instrumentos depende de su costo nanciero o de oportunidad
y de la posibilidad de acceder a dichos recursos.
La titularizacin de activos se dene como la emisin de ttulos (en este caso Bonos de Catstrofe) utilizando uno o varios activos como
colaterales de la emisin. En este caso los activos que respaldan la emisin son las primas de seguros que se reciben por parte de los
asegurados.
Patricia Grossi and Howard Kunreuther (2005). Catastrophe modeling: A new approach to managing risk, Springer Science.
241
EXPERIENCIAS PRCTICAS PARA REDUCCIN

DEL RIESGO EN BOGOT, D.C:
Proyecto de Inversin: Reforzamiento, mejoramiento
y estandarizacin de Colegios de la Secretara de Educacin
y Estrategia nanciera para gestin integral del riesgo en el programa
de reduccin de vulnerabilidad scal del Distrito Capital
Preparado por:
LUCY VILEIKIS
DIANA RUBIANO
FERNANDO RAMREZ
LUCAS RODRGUEZ
242
LUCY VILEIKIS
Economista, investigadora y consultora en el diseo y ejecucin de programas ambientales con entidades estatales
locales y regionales en Colombia. Trabaj con la Corporacin Autnoma Regional de Cundinamarca (C.A.R) en la
formulacin de su plan de accin, en proyectos de incentivos econmicos para conservacin de fuentes de agua y
zonas de reserva forestal, en la evaluacin de planes de ordenamiento territorial y en la aplicacin de metodologas
de trabajo para la organizacin sostenible de acueductos. Realiz una amplia asesora a Transmilenio S.A. sobre los
aspectos ambientales del nuevo sistema de transporte de Bogot. Con la Direccin de Prevencin y Atencin de
Emergencias (DPAE)de la ciudad de Bogot hizo seguimiento y anlisis a proyectos de impacto socioeconmico de
reduccin del riesgo. Actualmente se desempea como asesora de la Empresa de Energa de Bogot para el manejo
ambiental de embalses de regulacin hidrulica de la ciudad.
DIANA RUBIANO VARGAS

Ingeniera Civil de la Universidad de los Andes, con una maestra en Geotecnia de la misma universidad. Vinculada
al sector pblico, trabaj para el Servicio Geolgico Colombiano INGEOMINAS, entidad donde lleg a ser
Subdirectora de Amenazas Geolgicas. Desde all lider proyectos de Microzonicacin Ssmica de diferentes
ciudades de Colombia. Ingres a la Direccin de Prevencin y Atencin de Emergencias de Bogot - DPAE como
Coordinadora de Informacin, Educacin y Enlace y posteriormente como Subdirectora de Gestin Territorial.
En el marco de esta posicin, coordin la formulacin del Plan Distrital de Prevencin y Atencin de Emergencias
PDPAE que constituye el primer instrumento de planicacin de largo plazo (visin de 10 aos) que orientar
de manera coordinada y articulada el conjunto de acciones de reduccin de riesgo y atencin de emergencias en
Bogot. Actualmente se desempea como Directora de dicha entidad.
FERNANDO RAMREZ-CORTS
Ingeniero Civil con Maestra en Estudios de Geotecnia. Su vida profesional ha estado dedicada al estudio de las
amenazas naturales con un nfasis en los fenmenos geolgicos. Lidero proyectos de amenaza por deslizamiento y
aprovechamiento del subsuelo en el Servicio Geolgico Colombiano INGEOMINAS, y ha representado a la nacin
en varias iniciativas regionales de reduccin de riesgos y atencin de emergencias como el Programa regional Andino
para la Prevencin y Reduccin de Riesgos PREANDINO, Preparacin y Prevencin de Desastres en la Comunidad
Andina PREDECAN y Earthquakes and Megacities Initiative EMI. Se desempe como Director de la Direccin de
Prevencin y Atencin de Emergencias de Bogot, ocina gubernamental encargada del manejo y gestin del riesgo
para la capital colombiana. Bajo su administracin se desarrollaron proyectos de gran importancia y envergadura
regional como: El Simulacro Internacional de Bsqueda y Rescate en Estructuras Colapsadas, El Decreto 332 que
organiza y regula el Sistema Distrital de Prevencin y Atencin de Emergencias y la Implementacin del Plan de
Respuesta por Terremoto de Bogota. Actualmente se desempea como consultor del Programa de las Naciones
Unidas para el Desarrollo PNUD, en el tema de recuperacin post-desastres.
Experiencias Prcticas para Reduccin del Riesgo en Bogot, D.C:
243
TABLA DE CONTENIDO
PG.
245
INTRODUCCIN
245
ANTECEDENTES
246
2.1
Antecedentes jurdicos
247
2.2
Antecedentes de planeacin
248
2.2.1
Situaciones de hecho en el crecimiento de la ciudad
249
2.2.2
Plan de desarrollo y nanciacin del plan
249
249
3.1
249
3.1.1
251
3.2
Ejecucin del proyecto
253
3.3
Comentarios nales
255
257
4.1
260
REFORZAMIENTO, MEJORAMIENTO Y ESTANDARIZACIN DE COLEGIOS

Construccin del proyecto
El estudio
ESTRATEGIA FINANCIERA PARA GESTIN INTEGRAL DEL RIESGO

Importancia de Bogot D.C en el mbito nacional
REFERENCIAS
261 Anexo 1: Lnea de Tiempo - Hitos jurdicos y de planeacin para control del riesgo
en documentacin de dos experiencias
262 Anexo 2: Revisin de literatura antecedentes jurdicos
267 Anexo 3: Revisin de literatura documentos tcnicos
271 Anexo 4: Dos experiencias prcticas para reduccin del riesgo en Bogot D.C
CAPTULO IV
244
NDICE DE CUADROS
PG.
250 Cuadro 1: Clasicacin de colegios segn criterios de vulnerabilidad ssmica
254 Cuadro 2: Ejecucin proyectos de reforzamiento y mejoramiento
de edicaciones indispensables de entidades del Distrito
257
Cuadro 3: Importancia de Bogot D.C. en Colombia
258 Cuadro 4: Distribucin del presupuesto 2006-2008 del programa de reduccin

de vulnerabilidad scal del Distrito
265 Cuadro 5: Requisitos de espacio mnimos en la construccin de nuevos colegios
267
Cuadro 6: Divisin del gasto del programa de reduccin de la vulnerabilidad nacional
245

1 INTRODUCCIN
Desde diferentes frentes, Bogot D.C viene consolidando
su trabajo en gestin del riesgo. Las acciones preventivas
han venido integrndose en el tiempo, y actualmente aparecen en un cuerpo coherente de poltica que se completa en su ejecucin.
El documento que a continuacin se presenta tiene el
propsito de identicar, a travs de un proyecto de inversin de mitigacin del riesgo ssmico, y de la inclusin explicita de una estrategia nanciera dentro de las nanzas
de la ciudad, buenas prcticas en el proceso de denicin
y ejecucin de los mismos.
Por una parte, el proyecto: Reforzamiento, mejoramiento y estandarizacin de colegios pblicos,
y por otra, la Estrategia nanciera para gestin
integral del riesgo fueron seleccionados por ser considerados resultado exitoso en una cadena de esfuerzos
de diferentes administraciones de la ciudad. Estos dos
trabajos han supuesto el mejoramiento de la calidad de
vida de un grupo importante de la poblacin estudiantil,
la proyeccin en el tiempo de la proteccin nanciera y
fsica de la ciudad para abordar el riesgo, y continuidad
en el desarrollo de proyectos, criterios y herramientas
nancieras.
El documento recoge y ordena diferentes acciones que
ha desarrollado el Distrito Capital y que han hecho posible la ejecucin de estos proyectos otorgndoles sostenibilidad nanciera mantenindolos dentro del Plan de
Desarrollo.
Es claro que formulas con garantas de xito son inexistentes como tales. Sin embargo, s existen una serie de
elementos clave que permiten y facilitan que el proceso
Este documento resalta y hace explcitos los diferentes

eslabones que contribuyeron y continan contribuyendo
directamente a que actualmente se est desarrollando
tanto el proyecto como la estrategia nanciera.
El Documento tiene tres partes: en la primera se hace
una revisin de los antecedentes describindose los principales hechos jurdicos, de planeacin y de gestin, que
han dado lugar al desarrollo de las experiencias que se
analizan. En la dos partes restantes, se toman los principales elementos con los que se construyeron el proyecto
y la respectiva estrategia.
2 ANTECEDENTES
En esta seccin se hace un recuento de los principales
puntos a travs de los cuales la ciudad de Bogot fue
incorporando el tema del riesgo natural.
Los aspectos tcnicos y de planeacin suelen llevarse a
cabo en la medida que la legislacin pida determinadas
acciones que deben ser asumidas por el gobierno y sus
instituciones. De esta forma suele haber un origen de carcter jurdico en la incorporacin del riesgo, pero este
es un punto de partida que sin la determinacin poltica
de asumir los costos de un tema con tantos frentes de
accin, podra quedarse en el papel o prolongarse indenidamente.
En los dos casos a documentar los antecedentes de planeacin, jurdicos y de voluntad poltica han sido determinantes para tomar las decisiones requeridas para generar,
concretar y desarrollar los respectivos procesos.
La planeacin de la ciudad en sus diversos aspectos ha incorporado el tema del riesgo en el diseo y aplicacin de
tres importantes instrumentos: La formulacin del Plan
de Ordenamiento Territorial que establece los lineamientos de crecimiento y desarrollo de la ciudad e incorpora
los factores de riesgo geolgico y ambiental, el Plan de
CAPTULO IV
Las mejores prcticas se identican en decisiones acertadas en el proceso de desarrollo de un proyecto. Hay
decisiones directas y otras que posibilitan las anteriores.
Una buena practica es aplicable y replicable dependiendo
de los ajustes que se le puedan hacer a diferentes realidades manteniendo su esencia.
de incorporacin del tema del riesgo, a los asuntos prioritarios de la ciudad, sea un hecho.
246
Desarrollo que estructura en sus programas y proyectos la ejecucin de la administracin, y la formulacin

de planes generales y sectoriales para que el Estado y la
poblacin asuman las consecuencias de posibles eventos
catastrcos.
Generalmente la proteccin ante amenazas es asumida
despus de las catstrofes, por el periodo de reconstruccin y restauracin. Despus, deja de ser urgente y pasa
a ser tratado como un asunto de tercer orden, mas en
pases con grandes necesidades bsicas insatisfechas. Es
por esto que Bogot D.C., despus de un recorrido de
ms de 10 aos, asume con proyectos concretos la incertidumbre de potenciales eventos catastrcos y simultneamente mejora la calidad de vida de sus habitantes, es
realmente destacable.
2.1 Antecedentes jurdicos

Antes de 1983 la administracin pblica tena mnima
conciencia sobre las amenazas latentes en su territorio y
sus consecuencias, de tal forma que la vulnerabilidad de
la poblacin y el Estado eran totales. La ocurrencia en
1983 del terremoto de Popayn, dio inicio a un proceso
de toma de conciencia estatal.
En consecuencia, en 19841 se expide la primera norma
de sismoresistencia. El proceso se vio reforzado por la
erupcin del volcn nevado del Ruiz y las severas consecuencias que se produjeron: la desaparicin de la prospera ciudad de Armero. Con estos dos antecedentes se
expidi la Ley 46 de 19882, que es una gua de planeacin
sectorial, regional y municipal para la prevencin y atencin de desastres. Organiza a las diferentes instituciones,
les da funciones especcas y, en situaciones de desastre,
les otorga capacidad de accin mediante un rgimen especial.
CAPTULO IV
Bogot se organiza institucional y nancieramente para

atender las emergencias y asumir las consecuencias de
los riesgos en la ciudad, crea en 19873, el Fondo para
1
2
3
4
5
Ver Anexo 1: Lnea de Tiempo.

Ibid.
Ibid.
Ibid, ver Anexo 2.
Decreto 93 de 1998, ver Anexo 1..
la Prevencin y Atencin de Emergencias FOPAE- y en

1990 la Ocina de Prevencin y Atencin de Emergencias hoy en da Direccin para la Prevencin y Atencin
de Desastres DPAE-. Dentro de este marco el FOPAE
acumula recursos nancieros mientras que la DPAE se
organiza tcnicamente y se hace cargo del proceso del
conocimiento de los riesgos y de la planeacin de las
acciones para la proteccin de la ciudad.
Para 1997-98 se expiden la ley y norma reglamentaria
NSR984 que establece la reglamentacin en sismoresistencia para todas las nuevas construcciones en el pas. Esta
normatividad clasica las construcciones de acuerdo a su
funcin y utilidad para la recuperacin de la comunidad en
casos de emergencia, y establece condiciones de sismoresistencia especcas para cada tipo de edicacin.
Adicionalmente, estas normas establecen plazos de tres
y seis aos respectivamente para realizar estudios de vulnerabilidad ssmica y realizar el reforzamiento a todas las
edicaciones consideradas como indispensables dentro
del marco normativo.
En 1998 se expide, despus de 10 aos de promulgacin
de la ley que lo exiga, el Plan Nacional para la Prevencin
y Atencin de Desastres PNPAD-5, que obliga la Incorporacin de criterios preventivos y de seguridad en los
planes desarrollo e incluye y estructura los cuatro ejes
de manejo del riesgo, que sern insumo para la planeacin y normatividad subsiguientes.
Paralelamente a las iniciativas del orden nacional en este
momento se inicia un proceso local, y se inician los esfuerzos distritales en el marco de la sismoresistencia de
las edicaciones pblicas.
En el 2001 Bogot expide el Decreto 074 de 2001 donde
se adopta la micro-zonicacin ssmica consolidando el
proceso de evaluacin de amenaza ssmica en la ciudad.
Este proceso es liderado por el DPAE en conjuncin con
la academia.

Otros trabajos de diagnstico y evaluacin de las amenazas y riesgos se fueron desarrollando en un periodo de
15 aos hasta que actualmente podemos hablar de una
entidad con una amplia infraestructura de informacin,
excelente capacidad tcnica y ejecutiva para asumir las
emergencias y liderar los procesos de prevencin y mitigacin.
El Sistema nacional es un marco jurdico general para el
desarrollo del tema de la proteccin de las ciudades ante
las catstrofes. Las medidas con impacto sobre la incorporacin del tema a las agendas legislativa y ejecutiva se
dan o dejan de darse en las ciudades dentro de la estructura descentralizada de la gestin del riesgo.
Los municipios y las ciudades tienen autonoma administrativa y presupuestal para hacer frente a las necesidades de proteccin ante desastres. Este hecho tiene la
ventaja de que posibilita actuar con eciencia, la toma
de decisiones es directa, las relaciones con instancias del
orden nacional y regional son mas de colaboracin que
de dependencia.
Mas all de los antecedentes jurdicos y de planeacin
de estos proyectos se encuentran la cada vez mayor
capacidad de accin de la entidad encargada de liderar
la gestin del riesgo en la ciudad. Evidentemente la legislacin y normatividad suelen hacer el sealamiento
de los problemas y las posibles soluciones, pero la legislacin en si misma, o las herramientas de planeacin,
estn lejos de generar las condiciones necesarias para
su cumplimiento.
En este sentido la labor de liderazgo y posicionamiento
que ha realizado la entidad encargada del manejo integral
del riesgo en la ciudad ha sido fundamental
La coordinacin interinstitucional del nivel nacional y local de las actividades, proyectos y programas que asumen
el riesgo el la ciudad es abordado por la DPAE. Esta es
una excelente prctica en la medida que tiene la capacidad tcnica y organizacional para acompaar a las diferentes entidades de la ciudad en la aplicacin y ejecucin
de las acciones de prevencin, mitigacin y atencin de
emergencias.
La DPAE se cre como una dependencia de la secretara de Gobierno y este hecho constituye una buena
prctica en la medida que como ente de trabajo directo
con el alcalde tiene la mayor y mas eciente capacidad
de convocatoria. Sin embargo, este hecho por si solo
puede ser insignicante sin la capacidad pro-activa de la
DPAE para posicionarse como prioridad en los asuntos
de gobierno.
El FOPAE se cre con una fuente de nanciacin estable
y especca para nanciar buena parte de la inversin
directa que realiza la ciudad en manejo integral del riesgo
en la ciudad.
Con la ltima ley de sismoresistencia, la DPAE convoca a las entidades del distrito para iniciar el proceso de
evaluacin ssmica de las edicaciones de cada entidad.
Cada entidad inicia la contratacin de los estudios de
vulnerabilidad ssmica y los respectivos diseos de reforzamiento.
En 2002 el Comit Tcnico del Distrito, instancia en la
que participaban todas las entidades de carcter tcnico de la Ciudad, considera la importancia de atender
con premura, el tema del reforzamiento de edicaciones indispensables, de tal forma que el en la agenda de
trabajo de la administracin Distrital se establece como
prioritario.
La ley 400 de 1997 pone un trmino de tiempo para evaluacin de la vulnerabilidad ssmica de las edicaciones
indispensables y para su reforzamiento.
2.2 Antecedentes de planeacin

Los riesgos que corre Bogot por la potencial ocurrencia de eventos naturales se vienen abordando desde la
va normativa, institucional y ejecutiva, a travs de los
CAPTULO IV
Parece evidente el hecho de que se requiere una cabeza de direccin para la toma de decisiones de carcter
tcnico y construccin de los procesos de proteccin
de la ciudad. El DPAE se cre como entidad encargada del manejo del riesgo en la ciudad, pero tanto o mas
importante ha sido el hecho de que esta institucin ha
incluido el tema del riesgo en la agenda de la administracin y ha tomado las riendas para inducir los procesos de
apropiacin de la Leyes de proteccin de la ciudad ante
desastres naturales.
247
248
Planes de desarrollo de la ciudad. El Plan constituye el

eje ejecutivo de cada administracin y hace mas de una
dcada que incorpora y aborda el tema de manejo del
riesgo. Los proyectos escogidos son resultado de una
serie de eventos dentro de los que se pueden identicar buenas practicas que hacen menos costosa la
inversin de la ciudad en la reduccin del riesgo y proteccin de la poblacin.
Como mencionamos atrs, el pas viene consolidando
las directivas de poltica de proteccin ante el riesgo
de desastre del nivel nacional, dentro del desarrollo de
sus instrumentos locales de Planeacin, como son los
respectivos planes de ordenamiento territorial- POT y
los Planes de Desarrollo. De hecho, Bogot consolid el
POT mediante el Decreto 619 de 2000 el cual incorpora
las zonas de amenaza por fenmenos de remocin en
masa, inundacin y ssmica y dene directrices en el tema
de riesgo.
Se destaca el hecho de que el pas y la ciudad estn planeando su actividad a mediano plazo, rompiendo con la
tradicin de gobernar bajo las corrientes del da a da.
El Plan de Ordenamiento es a diez aos y su estructura bsica es inmodicable. El Plan de desarrollo es un
instrumento de gobierno que con el tiempo ha venido
asumiendo una mayor rigurosidad y los controles y seguimiento sobre el mismo tambin se han anado de tal
forma que pas de ser un documento de regla a la gua
practica de la actividad institucional de gobierno.
CAPTULO IV
Dentro del mbito de la gestin del riesgo la ciudad viene

realizando esfuerzos de investigacin, organizacionales y
de gestin propiamente dicha.
En el ao 2002 vena trabajando el denominado Comit
Tcnico del Distrito en el que tienen asiento todas las
entidades de carcter tcnico de la ciudad, en el tema relacionado con la Prevencin y Atencin de Emergencias.
En relacin con la temtica de sismorresistencia se insiste desde la DPAE en la necesidad de implementar una estrategia de reforzamiento para las edicaciones pblicas.
La DPAE hace un inventario de las edicaciones e indaga
en las entidades del Distrito cuales tienen estudios especcos para cada sector y contina con el proceso de coordinacin de acciones para asumir las implicaciones que
supone el cumplimiento de la ley de sismoresistencia.
La ciudad en su gran mayora ha crecido informalmente y la legislacin ambiental, de ordenamiento del

territorio y la de sismoresistencia son relativamente
recientes, como guas para el desarrollo de la ciudad.
Los diferentes gobiernos de la ciudad han trabajado
con las diferentes situaciones de hecho que esta situacin a producido, e igualmente con los respectivos
costos del desorden implcito y de la respectiva baja
capacidad de control.
Antes de la ley 400 de 1997 se tena una mas general la
1400 de 1984 sobre sismoresistencia. En trminos generales, el desarrollo de la ciudad se haca con parmetros
dependientes de la idiosincrasia colombiana, en la que
la vivienda propia es fundamental y la construccin de
bienes pblicos en los estratos bajos, generalmente es
liderado y realizado por las propias comunidades.
Las nuevas normas sobre construccin y ordenamiento territorial han tenido desarrollos que hacen muy
difcil que se cumplan para situaciones de hecho. El
estricto cumplimiento de la normatividad hara imposible el desarrollo de los proyectos. Se encontraron
soluciones que sin desconocer la norma exibilizaron
su aplicacin.
2.2.1 Situaciones de hecho en el

crecimiento de la ciudad
El manejo del riesgo el la ciudad debe afrontar varios
hechos consumados:
1. El crecimiento urbano de la mayor parte de la ciudad se ha producido de manera informal: el permetro se ha expandido en diferentes direcciones
geogrcas con la ausencia de cualquier tipo de
planeacin y sin los instrumentos de seguimiento y
control que requerira la complejidad y tamao de
esta urbe.
2. La mayor parte de las construcciones estn por
fuera de requerimientos bsicos de sismoresistencia
3. La ciudad est localizada en una zona con amenaza
ssmica de nivel medio, con amplias reas bajo amenazas geotcnicas y de inundaciones.

4. Bogot D. C tiene actualmente una poblacin cercana a los siete millones de habitantes y de las
mas altas tasas de crecimiento del pas: procesos
de violencia poltica y pobreza de otras reas del
pas contribuyen a este crecimiento, mas los relativos a otros estmulos a la migracin y su crecimiento autnomo. Esta creciente poblacin que
se asienta en la ciudad migra desarraigada de su
patrimonio y se localiza informalmente en zonas
de comprobado riesgo.
La administracin est generando los mecanismos e instrumentos de planeacin que le permitan regular y ordenar el crecimiento de la cuidad, a la vez que esta produciendo una mayor oferta de vivienda formal e incentivos
econmicos que promuevan un crecimiento racional y
planicado de la ciudad.
2.2.2 Plan de desarrollo y nanciacin

del plan
Actualmente el voto de eleccin popular del alcalde de
la ciudad es programtico. Esto quiere decir que despus
de aprobado el Plan de Desarrollo este es de obligatorio cumplimiento. Es notorio el hecho de que las cuatro
administraciones que han ejercido su poder en la ltima
dcada han mantenido lneas de trabajo bsicas para manejo del riesgo.
Desde hace ms de quince aos Bogot entr en un proceso de saneamiento y mejoramiento de sus nanzas de
tal suerte que se han hecho reformas conducentes al incremento de los ingresos reales provenientes de un mejor desempeo scal, aumento de la sobretasa al consumo de gasolina y la menor tasa de crecimiento de gasto.
En sntesis el saneamiento de las nanzas y la continuidad de programas y proyectos dentro de los planes de
desarrolla han sido una base propicia para asumir con

recursos efectivos la gestin del riesgo.
3 REFORZAMIENTO, MEJORAMIENTO
Y ESTANDARIZACIN DE COLEGIOS
3.1 Construccin del proyecto
En esta seccin se recogern los aspectos que hicieron
posible la conformacin del proyecto como tal, hasta el
punto en que queda listo para su ejecucin.
Las decisiones que hicieron posible que se llegara al punto de tener un panorama de accin que permitiera iniciar
la ejecucin del proyecto, se remiten a los eventos especcos que se describirn a continuacin.
En 1999 la Secretara de Educacin, quiso tener una dimensin del estado en trminos de sismoresistencia de
las edicaciones que hacan parte de los colegios Distritales. Esto condujo a que se contratara un estudio sobre
la vulnerabilidad ssmica de las edicaciones de todos los
planteles del Distrito.
3.1.1 El estudio
El Estudio: Anlisis de la Vulnerabilidad Ssmica de las Edicaciones de la Secretara de Educacin del Distrito y Diseos de rehabilitacin de Algunas de ellas,hace un anlisis
de vulnerabilidad de todas las edicaciones de los colegios
pblicos en el ao 2000, y disea la rehabilitacin de ocho,
dando tambin ndices para la priorizacin y seleccionndolos de acuerdo a coecientes tcnicos de vulnerabilidad.
El estudio se dividi en seis partes, comenzando con el
diseo de los formularios para la obtencin de la informacin de campo, la recopilacin en dichos formularios,
control y digitacin de la informacin, creacin de una
base de datos con la informacin recogida, clculo de
anlisis primario de vulnerabilidad ssmica, diseo de rehabilitacin para algunas edicaciones.
El proceso de recopilacin de la informacin
Para la recopilacin de la informacin necesaria, la empresa asesora realiz una labor de entrenamiento a los
CAPTULO IV
Las ltimas cuatro administraciones de la ciudad han

manejado una disciplina scal y nanciera conservadora.
Han hecho posible la nanciacin de inversiones bsicas
para el desarrollo integral de la ciudad en trminos del
aumento de coberturas en salud, educacin, servicios pblicos, y el fortalecimiento de infraestructuras que han
redundado en el mejoramiento general de la calidad de
vida de la poblacin.
249
250
funcionarios de la Secretara de Educacin en lo referente a identicacin de posibles puntos de vulnerabilidad

ssmica de las edicaciones de los colegios. De esta forma
los funcionarios tuvieron un entrenamiento en lo que se
reere a informacin geotcnica, informacin ssmica de
elementos estructurales, informacin ssmica sobre elementos arquitectnicos, mobiliario y contenido as como
evaluacin de planes de evacuacin.
dicadores tienen ventajas y desventajas pero dan un parmetro tcnico para la ejecucin.
En este caso, Incorporar a los funcionarios en el proceso

de elaboracin de los estudios fue una prctica que dej
memoria institucional y potencia el recurso humano de
que dispone la institucin para el seguimiento del estado
de las construcciones de los colegios.
A continuacin se presentan dos cuadros resumen con

los resultados del trabajo segn los ndices de evaluacin
que se trabajaron. Para mas informacin se anexa a este
documento la base de datos y su resea con la descripcin detallada de los ndices.
El estudio toma el Universo de 637 colegios a cargo de

la Secretara de Educacin de la ciudad, hace un barrido
plantel por plantel y posteriormente hace un trabajo de
priorizacin de tal forma que con base en la evaluacin
inicial aplica 3 ndices para clasicar en orden de riesgo o
urgencia relativa de atencin.
De los colegios evaluados, se seleccionaron 430 dentro
de la categora de altamente vulnerables.
La evaluacin de todas las construcciones fue bastante
completa. La recoleccin y depuracin de la informacin
tcnica necesaria para el clculo de los ndices de sobreesfuerzo, exibilidad y de expectativa de dao de los
que se inere sobre el nivel de vulnerabilidad ssmica de
las construcciones, denidos en la norma de sismo resistencia de 1998 fue el parmetro de clasicacin.
En el proceso de formulacin del proyecto trabajo aparecieron obstculos, resistencias que fueron superadas para
hacer posible el trabajo. El enfoque que aqu se presenta
muestra estos obstculos y las acciones que se hicieron
para superarlas.
Cuadro 1: Clasicacin de colegios

segn criterios de vulnerabilidad ssmica
Clasicacin de las Edicaciones de los Colegios
por Criterios de Vulnerabilidad Ssmica
ndice
Sobreesfuerzo
ISE<1
1<ISE<5
ISE<5
Flexibilidad
IFL<1
I<IFL<5
IFL<5
Hassan
Ligero
y Sozen
Moderado
Severo
Total Edicaciones
Edicaciones
1.782
622
114
1.423
756
339
1.663
558
297
2.518
Porcentaje
71%
25%
5%
57%
30%
13%
66%
22%
12%
Fuente: Proyectos & Diseos, Secretara de Educacin Distrital Bogot D.C.

Clculos: DPAE. septiembre. 2006
CAPTULO IV
El hecho de que se realizara un Inventario y denicin

de Criterios de seleccin de edicaciones para priorizacin de las obras de reforzamiento (indicadores tcnicos
de sismo resistencia, indicadores costo benecio, localizacin, nmero de edicaciones disponibles, poblacin
beneciada, densidad de poblacin estudiantil por localidad), constituye una buena practica de gobierno.
Puede haber mil criterios, sin embargo, se tomaron tres
parmetros tcnicos para la priorizacin, y la ejecucin
del proyecto queda planteada en estos trminos. En este
sentido es una prctica de buen gobierno pues anula
intereses polticos, y locales. Hay un claro enfoque de
reduccin del riesgo en estas determinaciones. Estos in-
Clasicacin del Nmero de Colegios segn

Criterios de Vulnerabilidad Ssmica
ndice
Sobreesfuerzo
ISE<1
1<ISE<5
ISE<5
Flexibilidad
IFL<1
I<IFL<5
IFL<5
Hassan
Ligero
y Sozen
Moderado
Severo
Total Edicaciones
Colegios
202
331
103
151
284
201
156
264
217
637
Porcentaje
32%
52%
16%
24%
45%
32%
24%
41%
34%
Fuente: Proyectos & Diseos, Secretara de Educacin Distrital Bogot D.C.

Clculos: DPAE. septiembre. 2006

Los primeros 10 colegios se escogieron por ser los mas
vulnerables. Sin embargo, dentro del proceso de presentacin de los diseos y documentos de propiedad que
acreditaban las instituciones para adquirir los permisos
de reformas y re-construccin se comenzaron a presentar vacos, particularmente en la titularidad de las edicaciones y sus respectivos predios.
El hecho de que se presentaran inconvenientes en la presentacin de los ttulos de propiedad de los colegios, por
una parte produjo una reseleccin de los colegios objeto
de reforzamiento, bajo el criterio de cumplir con los requerimientos de ley para hacer las obras, y por otra, la
conformacin de un equipo de abogados dedicados al
saneamiento de ttulos y legalizacin urbanstica.
Sin embargo, y a pesar de estas medidas, los tiempos
requeridos para el saneamiento tenan un margen alto
de incertidumbre. El grave riesgo de los colegios y la
desproteccin de grandes grupos de estudiantes era
un hecho que la Secretara de Educacin asumi por
completo al hacer paralela y simultneamente el proceso de saneamiento legal y el reforzamiento de los
colegios. La secretara privilegi el derecho a la vida
y el bienestar de la poblacin estudiantil en riesgo,
sin detrimento del cumplimiento de los permisos de
construccin aunque estos no coincidieran exactamente en el tiempo.
La denicin de los primeros colegios a ser reforzados
dej ver algunos aspectos importantes en materia de
riesgo del panorama general de las construcciones en
manos de la Secretara: construcciones bastante viejas,
con un bajo nivel de mantenimiento.
En el proceso de seleccin de los primeros colegios
adems de los hallazgos en trminos de sismoresistencia mencionados atrs, se observaron deciencias en la
funcionalidad espacial, medidas de seguridad, y sobre utilizacin relativa en algunas construcciones.
Adicionalmente se encontr un problema de informalidad institucional en la construccin de ampliaciones y

nuevas edicaciones: la mayora de ampliaciones y reformas de las plantas fsicas de los colegios dejaron de lado
factores de diseo arquitectnico y de ingeniera, que
producan construcciones dbiles e inadecuadas pero
que satisfacan sus necesidades de espacios especcos
en un momento determinado.
3.2 Ejecucin del proyecto

En esta seccin se describe la forma como el proyecto
inicia su ejecucin y desarrollo. La seccin hace nfasis
en destacar obstculos e incentivos en la ejecucin del
proyecto, de los cuales se derivan prcticas deseables y
potencialmente replicables.
En el 2004 la Secretara de Educacin contrata a una rma
constructora para hacer el reforzamiento de los primeros diez colegios. Este proyecto originalmente se inici
dentro del estricto marco del reforzamiento estructural
de las construcciones de los colegios. La interventora
estuvo a cargo de la Universidad Distrital.
La gradualidad en la ejecucin del proyecto ha permitido
ajustes permanentes en los objetivos y en muchos aspectos que en un principio no se contemplaron para hacer
posible la ejecucin a nivel de contratacin y dar cumplimiento a las de normas urbansticas y construccin de
la ciudad.
El resultado de ese trabajo mostr que si bien los colegios
quedaban reforzados, quedaban con problemas que afectaban la calidad de los espacios intervenidos por el proceso
de reforzamiento. Muchos de ellos quedaron como una
colcha de retazos: se perda la uniformidad de diseo y de
los acabados originales, otros perdan espacio de circulacin, luz, o cualesquiera caractersticas deseables para la
armona funcional y esttica de la construccin.
La Secretara de Educacin realiz la valoracin del trabajo en estos 10 primeros colegios y deni que el proyecto debera abarcar el mejoramiento y la estandarizacin de los mismos. cmo se dio este proceso?
Cmo se tom la decisin? Qu implicaciones tcnicas
y presupuestales supona?
CAPTULO IV
En cuanto a modos de construccin se observ que los

estratos econmicos bajos histricamente tuvieron una
dinmica de construccin de colegios mediante participacin comunitaria, que si bien da muestra de solidaridad,
dej infraestructuras muy decientes en lo que se reere
a sismoresistencia y espacios adecuados.
251
252
El estudio inicial se hizo con el objetivo de evaluar el

estado de las estructuras de los colegios a la luz de potenciales riesgos de colapso o falla frente a sismos de
diferente intensidad y consecuentemente las acciones
que se tomaron estuvieron dirigidas a abordar el tema
en estos trminos.
En este punto es destacable la exibilidad que presenta
el proceso en trminos del cuestionamiento del objetivo inicial, al punto de reformularlo y extenderlo al de
mejoramiento y estandarizacin de las construcciones.
Se revirti una decisin: no para anular un proceso sino
para ampliarlo.
La posibilidad de restringirse al reforzamiento era alta.
Se superaron barreras Cules fueron? Cmo se dio el
giro? Qu tipo de ajustes se hicieron en los contratos,
en la organizacin de la entidad?
Se lleg a un proyecto mas ambicioso pero realista en
trminos de las necesidades de mejoramiento de las
construcciones escolares de la ciudad.
Otro punto importante es que sin proponrselo, los 10
primeros colegios sirvieron de proyecto piloto.
El proyecto de reforzamiento de colegios qued en el
escritorio varios aos, hasta 2004, cuando la Secretara
de Educacin, recuper el estudio realizado cinco aos
atrs por P&D, un evento poco dado en Colombia, donde los planes de anteriores administraciones, son desechados por el juego poltico desprestigiando a partidos
contrarios.
CAPTULO IV
Las obras de reforzamiento de los 10 primeros colegios

fueron un xito en materia de reforzamiento propiamente dicho. Sin embargo, la funcionalidad y esttica de
las construcciones se vio gravemente afectado. Aqu el
proyecto original se amplia para incluir obras de mejoramiento y estandarizacin.
Simultneamente a este proceso se avanzaba en la consolidacin de la estrategia nanciera para el manejo in-
tegral del riesgo dentro del Distrito, conjuntamente con

el Banco Mundial. El proyecto de reforzamiento, estaba
dentro de esta estrategia, como parte del componente
de obras de reduccin de riesgos.
A raz de esta experiencia se tom la decisin de ampliar
el proyecto a reforzamiento, mejoramiento y estandarizacin de colegios, mejorndose la infraestructura de
los colegios integralmente.
Qu es el mejoramiento y estandarizacin?
Actualmente Bogot est en proceso de aprobar el Plan
Maestros de Equipamiento en Educacin que es un documento que regula los estndares arquitectnicos, de
equipamiento y urbansticos de las nuevas y viejas edicaciones que deben cumplir las entidades distritales para
dar cumplimiento al su labor educativa de la mejor forma
posible desde el momento en que son aprobados con
proyeccin a 9 aos.
Esto ha constituido un hito en la planeacin dentro del
pas, ya que es la primera vez que una ciudad pone metas
especcas con una planeacin del como a un plazo tan
largo, rompiendo la planeacin por periodos de gobierno
tan comn en los pases latinoamericanos.
Estos estndares jan mnimos requeridos en materias
como acciones de integracin urbanstica, instalaciones
mnimas por niveles6, condiciones de accesibilidad (ancho
mnimo de las puertas y los corredores de acuerdo al
nmero de alumnos, nmero de salidas, ancho de los andenes, entre otras), comodidad auditiva y trmica, reas
construidas por alumno, rea libre por alumno, reas de
salones por alumnos y reas libres especcas de acuerdo
a las condiciones circundantes al colegio, entre otras.
Adicionalmente, dentro del Plan Maestro, se dan estrategias y plazos para cumplir con las metas y las obras de
mejoramiento de colegios para alcanzar los niveles exigidos por este, condiciones especcas a los salones de
acuerdo a su uso, y se plantea la forma en que la ciudad
entiende que deben ser sus instituciones educativas.
Se reere a cuestiones como bibliotecas, salones, baos, ocinas administrativas, etc.

Ao 2005
Durante el proceso de reforzamiento y estandarizacin
de los colegios, uno de los problemas que se presentaron fueron las condiciones de legalidad de los predios: las
construcciones de muchos colegios se realizaron sin el
saneamiento y formalidad de ley de los ttulos de propiedad y en otros casos fueron construidos informalmente
por la comunidad, con iguales consecuencias. Adicionalmente, muchos colegios estaban ubicados en zonas de
alta amenaza. Ambas condiciones generaron demoras en
el comienzo de las obras de reforzamiento, pues las licencias de construccin requeran una condicin ptima
en la titularidad de los predios y en el cumplimiento de
las normas urbansticas. Sin embargo, algunas obras se
iniciaron paralelamente a los procesos de saneamiento y
formalizacin de ttulos.
Esta medida se tom teniendo en cuenta que el desarrollo de las obras debe realizarse fuera del periodo escolar, que todos los planteles estn utilizados al mximo y
que cualquier otra opcin supondra suspensin de las
actividades acadmicas. De esta forma las obras para reforzamiento, mejoramiento y estandarizacin, se inician
al siguiente da hbil de la salida a vacaciones por parte
de los alumnos, de modo que las obras que mas afectan
el proceso educativo se adelantan cuando los alumnos
estn de vacaciones.
Actualmente est en obra un colegio y 52 mas se encuentran en proceso de adjudicacin. Adicionalmente, se
aspira a hacer los pliegos para 32 colegios ms en 2007
y terminar con una primera fase para completar 201 colegios para 2008.
253
3.3 Comentarios nales

Se han realizado avances importantes en el desarrollo y
ajuste permanente de esta proyecto, en particular con
relacin al tema del saneamiento de ttulos y legalizacin
urbanstica se tiene que a mediados del segundo semestre de 2006 ya se haban legalizado 470 colegios de los
710 que esta administracin recibi.
Este proyecto se ampli en sus alcances originales de
tal forma que implic el aumento de sus dimensiones
originales al incluir un mayor numero de colegios y,
se volvi ms complejo al pasar de ser un proyecto
exclusivamente de reforzamiento e incluir el mejoramiento y estandarizacin de los planteles. Esto ha
supuesto una mayor demanda de recursos financieros, voluntad y flexibilidad de la administracin para
proveerlos.
Una de las consecuencias importantes de expresin de
voluntad poltica para ejecucin del proyecto es la duplicacin del universo de colegios a reforzar, mejorar y
estandarizar. Inicialmente se proyect el reforzamiento
de 102 colegios, y se ha ampliado a 201, con obras no
solo de reforzamiento, sino tambin de mejoramiento y
estandarizacin, elevando la calidad de la infraestructura
al servicio de la educacin, y beneciando a un nmero
mucho mayor de nios.
Por ltimo, este proyecto muestra que la prevencin y
mitigacin de riesgos trasciende estos aspectos propiamente dichos y se convierten en un factor de aumento
real de la calidad de vida de la poblacin.
CAPTULO IV
254

Cuadro 2: Ejecucin proyectos de reforzamiento y mejoramiento
de edicaciones indispensables de entidades del Distrito
1998
Mejoramiento Integral
de Infraestructura y
Prevencin de Riegos
en las Instituciones
Educativas Distritales
Educacin Construccin y dotacin de plantas fsicas
distritales
Mejoramiento Escolar
Total Educacin
Construccin remodelacin y mantenimiento
Bienestar
de plantas fsicas
Social
CAPTULO IV
Bomberos
2000
2001
2002
2003
2004
8.212
8.971
68.484
44.501
58.007
13.944
12.682
2.714
5.440
13.664
25.277
18.671
17.183 112.986
71.591
15.396
19.105
43.948
2005
36.108 126.570
42.738
2.078
91.160
0
80.924 217.729
9.199
5.765
2.298
4.514
2.603
5.889
7.017
24.630
9.199
5.765
2.298
4.514
2.603
5.889
7.017
24.630
12.698
51.755
378
21.074
26.519
22.982
3.197
11.716
12.503
940
Total Salud
21.074
26.519
22.982
3.197
11.716
12.503
13.637
52.133
Modernizacin cuerpo
ocial de bomberos
1.502
3.774
2.662
470
2.200
3.645
2.934
9.951
Total Bienestar Social
Salud
1999
Desarrollo de la direccin del sistema territorial de salud y fortalecimiento de la red

pblica hospitalaria
Plan maestro de equipamientos en salud
Mejoramiento de la
infraestructura fsica y
de la dotacn de las
ESE
Fuente: SEGPLAN
Clculos: FOPAE. Septiembre 2006

4 ESTRATEGIA FINANCIERA PARA GESTIN
INTEGRAL DEL RIESGO
La inversin que requiere la proteccin de la ciudad tiene
varias fuentes de nanciacin, siendo la mas importante
la derivada de sus recursos propios: por una parte los
destinados obligatoriamente como una proporcin del
presupuesto anual y por otra, los que proceden de la
asignacin que se establece en el Plan de desarrollo. Otra
fuente alterna son el crdito y el sector privado, ya sean
nacionales o internacionales.
255
Los pasos que se vienen dando para la estructuracin de

la estrategia y la formalizacin de este proceso son otra
contribucin real para la proteccin de la ciudad.
Los instrumentos para nanciar la proteccin de Bogot
D.C. han sido principalmente los siguientes
Creacin FOPAE
Plan de Desarrollo
Crdito externo
Cuando se hace referencia a la Estrategia Financiera para

Gestin Integral del Riesgo en Bogot, se habla explcitamente de la incorporacin estructural de la proteccin de la ciudad frente a la ocurrencia de desastres naturales, en una dependencia y funciones explicitas en la Secretara de Hacienda,
formalizados en el decreto 109 de marzo 17 de 2006.
Estrategia nanciera para gestin del riesgo ante

desastres naturales
A continuacin se har un recuento:
La creacin en 1987 del Fondo para la Prevencin y la
atencin de Emergencias- FOPAE con un patrimonio
exclusivamente destinado a los nes de nanciar procesos de proteccin de la ciudad en medicin y evaluacin
de los riesgos, ejecucin de programas y proyectos de
prevencin, mitigacin y estructuracin operativa de la
entidad encargada de liderar este trabajo en Bogot es
un hito sin precedentes en el pas y hace altamente viable
que se proteja la ciudad.
De nuevo el tema de la proteccin de la ciudad ante desastres se asume nancieramente al comprometer directamente sus recursos. Se estipula formalmente el inicio
de los estudios y trabajos requeridos para formular y estructurar la estrategia nanciera para su cobertura desde
la Secretara de Hacienda.
Se destin una suma anual de forzosa inclusin en el

presupuesto Distrital no inferior al 0.5% de los ingresos
corrientes tributarios de la Administracin Central. Esta
determinacin ha sido fundamental para el desarrollo y
consolidacin en el tiempo del trabajo necesario de proteccin real de la ciudad ante eventos catastrcos.
Fue desarrollado el estudio: Estimacin de las Prdidas

Econmicas para Diferentes Escenarios de Riesgo en Edicaciones Pblicas y Privadas en Bogot, que tuvo interventora nanciera de la Secretara de Hacienda, Tcnica
por parte de el DPAE y administrativa por el Fondo Nacional para el Desarrollo-FONADE. Este es uno de los
avances en la tarea de estructuracin de la estrategia.
Como practicas de gobierno estos hechos muestran la

importancia real que la ciudad en su proceso de asumir
la proteccin de la ciudad ha logrado. Dentro del mbito
nacional Bogot D.C tiene unas caractersticas particulares que implican grandes retos que con relacin a la
ocurrencia de tienen consecuencias que trascienden la
economa del pas.
En este sentido, no sobra anotar que la Secretara de Hacienda ya cuenta con un equipo inicial de personas que
tienen dentro de la Ocina de Anlisis de Riesgo el reto
de ir aportando en la consolidacin de la estrategia.
Es as como Bogot ha construido en el tiempo las condiciones integrales para el logro de echar andar los procesos de proteccin real de la ciudad y su poblacin:
recursos nancieros permanentes, liderazgo y claridad
CAPTULO IV
Se ha trabajado en un proceso continuo de ir atando cabos que conuyen en la ocina de anlisis de control de
riesgo nanciero de la secretara de hacienda, en la que el
tema de la ocurrencia de desastres naturales se incluye
con los directamente de riesgo nanciero: obligaciones
contingentes relacionadas con contratos administrativos,
operaciones de crdito pblico y fallos contra la secretara de hacienda.
CAPTULO IV
256
de la entidad operativa y coordinadora, y nalmente el

respaldo y la voluntad poltica necesarias para mantener
en desarrollo los diferentes frentes de accin.
2. Obras de mitigacin del riesgo
Para el ao 2002 Colombia estaba iniciando estudios

acerca de la vulnerabilidad scal del pas y recibi una
donacin para realizar algunos estudios en torno al tema.
Las instituciones del manejo integral del riesgo y de las
nanzas de la ciudad: Direccin de Atencin y prevencin
de Emergencias- DEPAE- y la Secretara de Hacienda se
apropi del Estudio: Estrategia Para Transferencia, Retencin, Mitigacin del Riesgo Ssmico en Edicaciones
Indispensables y de Atencin a la Comunidad del Distrito
Capital, Contratado por el Departamento Nacional de
Planeacin DNP dentro del marco del crdito que adquiri la ciudad para ejecutar el Programa de reduccin de
la vulnerabilidad scal de la ciudad.
4. Divulgacin y educacin en el riesgo
3. Fortalecimiento institucional
Adicionalmente, y bajo la orientacin y liderazgo de la

Direccin para la Prevencin y Atencin de Emergencias
DPAE-, varias de las instituciones del Distrito estaban
realizando estudios o estaban adelantando trabajos relacionados con la gestin del riesgo en Bogot, proyectos
que fueron recogidos y orientados con un propsito comn dentro del Plan de Desarrollo y el Programa para la
Reduccin de la Vulnerabilidad Fiscal del Distrito.
Las instituciones que estaban adelantando trabajos, tenian diseos y/o estudios que fueron:
El hecho de que una entidad del orden local tome como

suyo un estudio manejado en otra instancia merece ser
resaltado. Puede armarse que la probabilidad de que
un estudio hecho dentro del mbito del nivel nacional
sea apropiado localmente es bajo. En este sentido puede hablarse de una buena prctica: trabajar con criterios
tcnicos de calidad y voluntad de ejecucin, sobrepasando prejuicios y la rivalidad que a veces aparece entre las
entidades del orden nacional, regional y local. En otras
palabras, con el grado de madurez poltica que pone por
encima de intereses polticos se trabaja para el bienestar
de la poblacin.
La Caja de Vivienda Popular CVP- que adelantaba un

proyecto de mejoramiento integral de viviendas,
El programa, documentado en el documento del Concejo Nacional de Poltica Econmica y Social- CONPES
3318 de 2004, est dividido en cinco componentes y cuatro fases, dos de mbito nacional y dos de mbito local.
(Otros aspectos ver anexo No.2)
La Secretara de Educacin Distrital SED- que haba

realizado un estudio de vulnerabilidad ssmica de todas
sus edicaciones educativas, y que adelantaba un plan de
educacin en el riesgo para los maestros con el n de
que estos lo retransmitieran a los alumnos,
Simultneamente Bogot estaba realizando grandes esfuerzos en materia de sismoresistencia, para ajustar las
edicaciones indispensables a la normatividad vigente. El
plan que Bogot vena realizando se basaba en los cuatro
componentes mencionados en el Plan Nacional para la
Prevencin y Atencin de Desastres, que se revis dentro del marco del documento CONPES 3146 de 2001.
Estos componentes son:
El Departamento Administrativo de Bienestar Social

DABS- que realizaba el estudio para el reforzamiento
estructural para las Unidades de Desarrollo Infantil,
1. Identicacin del riesgo
El Fondo para la Prevencin y Atencin de Emergencias

FOPAE- que adelantaba estudios sobre vulnerabilidad y
riesgos presentes en el Distrito Capital, as como el monitoreo constante de estos, y la evaluacin de las familias
potencialmente afectadas.
La Secretara de Salud SS- que adelantaba estudios de
vulnerabilidad ssmica y funcional de los centros hospitalarios de la ciudad,
La Secretara de Gobierno SG- adelantaba la modernizacin del Cuerpo Ocial de Bomberos, y el reforzamiento de algunas estaciones,
El Departamento Administrativo del Medio Ambiente
DAMA- que se encontraba en proceso de fortalecimiento,
257

y el Departamento Administrativo de Planeacin Distrital DAPD- que entraba en una poltica de reasentamiento de la poblacin desde lugares de alto riesgo no
mitigable.
Con el avance de los estudios sobre vulnerabilidad del
Estado, el gran avance, los esfuerzos, y el inters mostrado por la ciudad sobre una estrategia para la reduccin
de la vulnerabilidad de la ciudad ante desastres naturales, el BM hizo una donacin con el n de adelantar
un estudio, para la construccin de una Estrategia para
transferencia, retencin, mitigacin del riesgo ssmico en
edicaciones indispensables y de atencin a la comunidad
del Distrito Capital. Con dicho estudio, y bajo la coordinacin de la DPAE y el FOPAE, Bogot avanz en el tema
de estructurar mas ampliamente las acciones frente al
riesgo ssmico.
Para el inicio de dicho programa, se realiz un proceso
de coordinacin, conocimiento y aprendizaje mutuo por
parte de las dos entidades destinadas a coordinar el programa, la Secretara de Hacienda SH- y la DPAE. Esto
permiti que la SH incorporara el riesgo por emergencias de origen natural y antrpico dentro de su programa
de riesgo nanciero que maneja su ocina de Anlisis y
Control del Riesgo, dentro del proyecto Gestin de activos y pasivos.
Recientemente con el decreto Distrital 109 de 2006, se
modica parcialmente la estructura organizacional de la
Secretara de hacienda, y se determinan funciones de sus
dependencias, en la que explcitamente a la Ocina de
Anlisis y Control del riesgo corresponde entre otras
muchas: Proponer una estrategia nanciera para la cobertura del Distrito frente a la ocurrencia de desastres
naturales.
Este hecho formaliza un hecho cumplido con origen el
los antecedentes jurdicos, de planeacin y de gestin de
la DPAE que incorpora el tema de manejo de riesgo a la

estructura nanciera y de planeacin de la ciudad.
4.1 Importancia de Bogot D.C

en el mbito nacional
Como corolario, Bogot avanza con rmeza para protegerse, minimizar costos y riesgos. Se destaca que el trabajo que viene realizando Bogot en saneamiento general
de sus nanzas y el esfuerzo de asumir la proteccin de
la ciudad y su poblacin ante la ocurrencia de eventos
naturales, tiene una trascendencia particular: Bogot es
la ciudad mas grande del pas, concentra la buena parte
de la actividad econmica en todos sus frentes, del empleo formal, de la poblacin, de prestacin de servicios,
es sede del gobierno central y gran parte de las industrias
tienen sede en esta capital.
Cuadro 3: Importancia de Bogot D.C.
en Colombia
Importancia de Bogot D. C. en Colombia
Poblacin
PIB
Tributacin
Intermediacin
Financiera
Bogot
Colombia
6.778.691
50.436.642
6.221.993
41.468.384
219.183.973
19.961.933
Porcentaje
sobre total
nacional
16.35%
23.01%
31.17%
5.324.520
11.440.572
46.54%
Fuente: DANE. PIB,Valor Agregado por Departamento 2003

Nota: A exepcin de la poblacin las cifras estn en millones
La ocurrencia de un evento catastrco tendra graves

consecuencias e impactos negativos en el resto del pas.
La ciudad tiene claro que la atencin preventiva y continuada al manejo del riesgo es compensada permanentemente.
CAPTULO IV
258
CAPTULO IV
Cuadro 4: Distribucin del presupuesto 2006-2008 del programa

de reduccin de vulnerabilidad scal del Distrito
259
Cuadro 4: Distribucin del presupuesto 2006-2008 del programa

de reduccin de vulnerabilidad scal del Distrito
CAPTULO IV
260
5 REFERENCIAS
1. Alcalda Mayor de Bogot, 1990. DECRETO 652
POR EL CUAL SE REGLAMENTA EL FONDO DE
PREVENCIN Y ATENCIN DE EMERGENCIA
DE BOGOT, D.E. Decreto 652 de 1990. Bogot,
Noviembre de 1990.
POR EL CUAL SE DETERMINA LA COMPOSICIN DE LA JUNTA DIRECTIVA DEL FONDO
PARA LA PREVENCIN Y ATENCIN DE EMERGENCIAS, FOPAE. Decreto 046 de 1994. Bogot,
Enero de 1994.
POR EL CUAL SE ORGANIZA EL RGIMEN Y EL
SISTEMA PARA LA PREVENCIN Y ATENCIN
DE EMERGENCIAS EN BOGOT DISTRITO
CAPITAL Y SE DICTAN OTRAS DISPOSICIONES. Decreto 332 de 2004. Bogot, Noviembre de
2004.
4. Alcalda Mayor de Bogot, 2005. PROGRAMA DE
REDUCCIN DE VULNERABILIDAD DEL DISTRITO ANTE DESASTRES NATURALES APL2.FORMULACIN DEL PLAN DE IMPLEMENTACIN DEL PROYECTO - PIP. Bogot, Noviembre
de 2005.
5. CEDERI, 2005. ESTRATEGIA PARA TRANSFERENCIA, RETENCIN, MITIGACIN DEL RIESGO
SSMICO EN EDIFICACIONES INDISPENSABLES
Y DE ATENCIN A LA COMUNIDAD DEL DISTRITO CAPITAL. Facultad de Ingeniera, Universidad de los Andes. Bogot, Mayo de 2005.
CAPTULO IV
6. Concejo de Bogot D.C., 1987. ACUERDO 11

POR EL CUAL SE CREA EL FONDO PARA LA
PREVENCIN Y ATENCIN DE EMERGENCIAS
EN EL DISTRITO ESPECIAL DE BOGOT Y SE
DICTAN OTRAS DISPOSICIONES. Acuerdo 11
de 1987. Bogot, Noviembre de 1987.
7. Congreso de la Repblica, 1988. LEY 46 POR LA
CUAL SE CREA Y ORGANIZA EL SISTEMA NACIONAL PARA LA PREVENCION Y ATENCION
DE DESASTRES, SE OTORGA FACULTADES EXTRAORDINARIAS AL PRESIDENTE DE LA REPUBLICA Y SE DICTAN OTRAS DISPOSICIONES.
Ley 46 de 1988. Bogot, Noviembre de 1988.
8. Congreso de la Repblica, 1997. LEY 400 POR LA

CUAL SE ADOPTAN NORMAS SOBRE CONSTRUCCIONES SISMO RESISTENTES. Ley 400 de
1997. Bogot, Agosto de 1997.
9. Departamento Nacional de Planeacin, 2001, ESTRATEGIA PARA CONSOLIDAR LA EJECUCIN
DEL PLAN NACIONAL PARA LA PREVENCIN
Y ATENCIN DE DESASTRES PNPAD- EN EL
CORTO Y MEDIANO PLAZO, Documento CONPES No. 3146 Bogot, Diciembre de 1997.
10.Departamento Nacional de Planeacin, 2004, AUTORIZACIN A LA NACIN PARA CONTRATAR OPERACIONES DE CRDITO EXTERNO
CON LA BANCA MULTILATERAL HASTA POR
US $ 260 MILLONES PARA FINANCIAR PARCIALMENTE EL PROGRAMA DE REDUCCIN DE LA
VULNERABILIDAD FISCAL DEL ESTADO FRENTE A LOS DESASTRES NATURALES, Documento
CONPES No. 3318. Bogot, Noviembre de 2004.
11.Departamento Nacional de Planeacin, 2005,APOYO DE LA FORMULACIN Y ESTRUCTURACIN DEL PROGRAMA DE REDUCCIN DE
LA VULNERABILIDAD DEL ESTADO FRENTE
A DESASTRES NATURALES MEMORIAS. Cali,
Agosto de 2005.
12.Departamento Nacional de Planeacin, 2005, GARANTA DE LA NACIN A BOGOT D.C. PARA
CONTRATAR UNA OPERACIN DE CRDITO
PBLICO EXTERNO CON LA BANCA MULTILATERAL HASTA POR US $80 MILLONES, O SU
EQUIVALENTE EN OTRAS MONEDAS, PARA
FINANCIAR PARCIALMENTE EL PROGRAMA
DE REDUCCIN DE LA VULNERABILIDAD FISCAL Y FISICA DEL DISTRITO CAPITAL FRENTE
A LOS DESASTRES NATURALES, Documento
CONPES No. 3398. Bogot, Diciembre de 2005.
13.Presidencia de la Repblica, 1989. DECRETO NO.
919 POR EL CUAL SE ORGANIZA EL SISTEMA
NACIONAL PARA LA PREVENCIN Y ATENCIN DE DESASTRES Y SE DICTAN OTRAS DISPOSICIONES. Decreto 919 de 1989. Bogot, Mayo
de 1989.
14.Presidencia de la Repblica, 1998. DECRETO 93
DE 1998, POR EL CUAL SE ADOPTA EL PLAN
NACIONAL PARA LA PREVENCINMY ATEN-

CIN DE DESASTRES. Decreto 93 de 1998. Bogot, Enero de 1998.
15.Proyectos y Diseos, 2000. ANLISIS DE VULNERABILIDAD SSMICA DE LAS EDIFICACIONES
DE LA SECRETARA DE EDUCACIN DEL DISTRITO Y DISEOS DE REHABILITACIN DE ALGUNAS DE ELLAS. Bogot, Abril de 2000.
16. Secretara de Educacin Distrital, 2006.
PROYECTO DE DECRETO, POR MEDIO DEL
261
CUAL SE ADOPTA EL PLAN MAESTRO DE

EQUIPAMIENTOS DE EDUCACION FORMAL
Y NO FORMAL DEL DISTRITO CAPITAL Y
SE DICTAN OTRAS DISPOSICIONES. Bogot,
2006.
17.TORO, Juan G. 2004. INFORME FINAL CONTRATO PS-302 DE 2004. Fondo de Prevencin y Atencin de Emergencias, Direccin de Prevencin y
Atencin de Emergencias. Bogot, Septiembre de
2004.
ANEXO 1: LNEA DE TIEMPO - HITOS JURDICOS Y DE PLANEACIN PARA

CONTROL DEL RIESGO EN DOCUMENTACIN DE DOS EXPERIENCIAS
80s
90-95
Ley 1400 de 1984: Primera norma de sismoresistencia en Colombia.

Acuerdo 11 de 1987: Crea el Fondo para la Prevencin y Atencin de Emergencias de Bogot.
Ley 46 de 1988: Establece el Sistema Nacional para la Prevencin y Atencin de Emergencias.
Decreto 919 de 1989: Reglamenta el SNPAE estableciendo responsabilidades entre los gobiernos
nacional y locales y creando la Ocina Nacional para la Prevencin y Atencin de Desastres, dndole a
esta la responsabilidad de disear el Plan Nacional papa la Prevencin y Atencin de Desastres.
Acuerdo 13 de 1990: Crea la Direccin para la Prevencin y Atencin de Emergencias -DPAE-
96
Ley 400 de 1997: Establece las normas bsicas sobre sismoresistencia. Dene qu son edicios
indispensables y establece un plazo para que estos sean estudiados y reforzados.
98
NSR-98: Decreto reglamentario de la Ley 400. Establece los requisitos tcnicos para todas las
edicaciones. Contiene especicaciones mayores para los edicios contemplados como indispensables.
Decreto 93 de 1998: Crea el Plan Nacional para la Prevencin y Atencin de Desastres. Por primera vez
estn documentados los 4 componentes iniciales de los Planes de Prevencin y Atencin de Desastres
(Art. 6).
99
Decreto 723 de 1999: Crea el Sistema Distrital para la Prevencin y Atencin de Emergencias de
Bogot.
00
Estudio Anlisis deVulnerabilidad Ssmica de las Edicaciones de la Secretara de Educacin

del Distrito y Diseos de Rehabilitacin de Algunas de Ellas: Hace una evaluacin tcnica de
sismoresistencia de las instituciones educativas a cargo de la SED y establece mediante parmetros
tcnicos una priorizacin para su intervencin y reforzamiento.
01
Decreto 074 de 2001: Adopta la microzonicacin de Bogot.

CONPES 3146: Establece la estrategia para la consolidacin del Plan Nacional para la Prevencin y
Atencin de Desastres desde el punto de vista de priorizacin de acciones y nanciero.
02
Donaciones del BM al pas y a la ciudad para contratar estudios que conlleven a un crdito para la
reduccin de la vulnerabilidad scal de la nacin.
CAPTULO IV
97
262
03
Ley 819 de 2003: Se dictan disposiciones acerca del presupuesto. Se incluyen disposiciones acerca de
pasivos contingentes, para posibles emergencias.
Decreto 312 de 2003: Crea la Ocina Asesora de Gestin del Riesgo, asignndole sus funciones.
04
Plan Maestro de Equipamiento Educativo: Fija los estndares necesarios para el mejoramiento de
los colegios.
Plan de Implementacin del Proyecto PIP-: Base del programa de reduccin de vulnerabilidad
scal del Distrito Capital.
CONPES 3318: Autoriza a la Nacin para hacer un prstamo con el BM por US$ 260 millones, para la
reduccin de la vulnerabilidad scal de estado ante desastres naturales.
Decreto 332 de 2004: Organiza el Rgimen y el Sistema para la Prevencin y Atencin de Emergencias
en Bogot.
05
Estudio Estrategia para transferencia, retencin, mitigacin del riesgo ssmico en

edicaciones indispensables y de atencin a la comunidad del Distrito Capital: Hace un
inventario de todos los edicios indispensables de la ciudad, haciendo una valoracin econmica de los
riesgos que representan y estableciendo una priorizacin de acuerdo a ello.
CONPES 3398: Autoriza a la Nacin a garantizar la operacin de crdito de Bogot por US$ 80
millones para la reduccin de la vulnerabilidad scal de la ciudad ante desastres naturales.
Se inicia el reforzamiento, mejoramiento y estandarizacin de los colegios de la Secretara de
Educacin.
06
Decreto 109 de 2006: Reorganiza la Secretara de Hacienda asignando nuevas funciones a la Ocina
Asesora de Gestin del Riesgo, e incluyendo la gestin del riesgo nanciero relacionado con desastres
naturales a sus funciones
ANEXO 2: REVISIN DE LITERATURA

ANTECEDENTES JURDICOS
Introduccin
A raz de los desastres de Armero y Armenia en los aos
80 se desarrollaron una serie de medidas con las que se
cre el Sistema Nacional para la Prevencin y Atencin
de Emergencias.
CAPTULO IV
Ley 46 de 1988
Crea el Sistema Nacional para la Prevencin y Atencin
de Emergencias, dene lo que se considera un desastre,
crea la Ocina Nacional para le Prevencin y Atencin de
Desastres que funciona como rgano para la implementacin del Sistema.
Adems establece las reglas bsicas del Sistema en los
aspectos operativos e institucionales creando el Comit
Nacional para la Prevencin y Atencin de Desastres que

encabeza el Presidente de la Repblica, y los Comits
Regionales y Operativos locales encabezados estos por
la cabeza del ejecutivo en el rgano respectivo.
Por ltimo establece las condiciones necesarias para la
declaratoria de situacin de desastre, as como facultades
extraordinarias al Presidente en caso de declararse dicha
situacin, y para la reglamentacin de la Ley.
Decreto 919 de 1989

Este decreto reglamenta la ley 46 de 1998. Establece
las funciones del Sistema Nacional para la Prevencin y
Atencin de Emergencias y sus integrantes.
Le entrega a la Ocina Nacional para la Prevencin y Atencin de Emergencias (ONPAE) la responsabilidad de hacer
el Plan Nacional.Adems obliga a las entidades relacionadas
(sean pblicas o privadas) a otorgar la informacin necesaria para la elaboracin del Plan por parte de la ONPAE.

El Decreto establece adems las pautas especcas a seguir en casos de desastres en las diferentes regiones del
pas, establece un rgimen especial de contratacin para
las situaciones de desastre, condiciones para la ocupacin
temporal y demolicin de predios afectados, aplicacin
de servidumbres a las propiedades privadas, y compras y
expropiacin de las mismas.
Ley 400 de 1997

La ley 400 de 1997 es la norma rectora para jar normas
de sismo-resistencia en Colombia. De esta ley nacen los
NSR (la normas tcnicas jadas como decreto reglamentario de esta ley).
Es importante recalcar que en esta ley se dene qu es
una edicacin indispensable. De acuerdo a la Ley:
Son aquellas edicaciones de atencin a la comunidad
que deben funcionar durante y despus de un sismo,
cuya operacin no puede ser trasladada rpidamente
a un lugar alterno, tales como hospitales de niveles de
complejidad 2 y 3 y centrales de operacin y control de
lneas vitales.
Adicionalmente con respecto a este tipo de edicaciones
establece que deben ser evaluadas en su aspecto sismoresistente en un lapso no mayor a tres aos en todas las
reas de riesgo ssmico intermedio o alto. Exige a su vez
que sean intervenidas en los siguientes seis aos para
que estn de acuerdo con los dispuesto por los decretos
reglamentarios de la ley (los llamados NSR, actualmente
el NSR-98).
Con respecto a sus Decretos Reglamentarios y las edicaciones indispensables, especica apartes especiales
dentro del Ttulo A (Requisitos generales de diseo y
construccin sismo resistente) en lo que se reere a su
diseo, y sus caractersticas sismo-resistentes especiales
que deben cumplir para la atencin a la comunidad.
acreditacin de los profesionales que desarrollen labores

de diseo y certicacin en sismo-resistencia.
Programa de reduccin de vulnerabilidad

del distrito ante desastres naturales formulacin del plan de implementacin
del proyecto: Alcalda Mayor de Bogot
Se comienza haciendo un recuento del CONPES 3318
por el cual se autoriza a la Nacin a hacer un prstamo por US $260 millones, con el n de llevar a cabo un
proyecto de reduccin de la vulnerabilidad scal de la
Nacin frente a desastres naturales.
El tema del riesgo en Bogot es manejado el DPAE y los
fondos son canalizados a travs del FOPAE. Se cuenta
adems con fondos contingentes manejados por las Secretaras de Gobierno y Hacienda.
Los principales riesgos a los que se enfrenta Bogot son
los fenmenos de remocin en masa, las inundaciones, y
los movimientos ssmicos, as como los incendios forestales y estructurales, el derrame de sustancias y desastres
durante eventos masivos.
El proyecto:
El objetivo primordial del proyecto es reducir la vulnerabilidad del Distrito frente a desastres naturales a travs de una estrategia integral de gestin del riesgo. Para
esto se llevan a cabo una serie de objetivos especcos
como: aumento del conocimiento sobre los riesgos mediante estudios tcnicos y monitoreo, acciones especcas para la reduccin de los riesgos, fortalecimiento de
la capacidad institucional, capacitacin a la ciudadana,
creacin de un programa de transferencia del riesgo,
desarrollo y realizacin de acciones para control medio
ambiental, diseo de estrategias para la rehabilitacin
de zonas de alto riesgo, y diseo y aplicacin de una estrategia nanciera que permita reducir la vulnerabilidad
scal del Distrito.
El proyecto se divide en 5 componente bsicos a saber:
(A) Identicacin, evaluacin y monitoreo del riesgo;
(B) Obras de mitigacin del riesgo;
CAPTULO IV
Adicionalmente crea la Comisin Asesora Permanente

para el Rgimen de Construcciones Sismo Resistentes,
como un rgano consultivo del Gobierno Nacional. Esta
debe servir para responder consultas tcnicas, dirigir y
supervisar los estudios sobre sismo-resistencia y microzonicacin ssmica y jar los procedimientos para la
263
264
(C) fortalecimiento institucional;

(D) prevencin y concientizacin del riesgo y
(E) cobertura nanciera.
Cada uno de estos componentes tiene varios subcomponentes, que llevan a la reduccin efectiva del riesgo en
la ciudad. De esta forma el componente de identicacin,
evaluacin y monitoreo del riesgo tiene los siguientes
subcomponentes:
1. Identicacin del Riesgo, compuesto a su vez por
tres elementos: el anlisis y la evaluacin del riesgo
en el DC, el mejoramiento de viviendas, el desarrollo de la direccin sistema territorial de salud y
fortalecimiento de la red pblica hospitalaria7.
2. Monitoreo del riesgo.
El componente de obras de mitigacin del riesgo tiene a
su vez los siguientes subcomponentes:
1. Mitigacin del Riesgo Ssmico en el sector de educacin: Este es el componente bsico del proyecto
de reforzamiento, mejoramiento y estandarizacin
de colegios.
CAPTULO IV
En este documento se menciona el diagnstico

de los 696 colegios que existan para el ao 2000
en Bogot. Este documento se prioriza el reforzamiento de 104 colegios y se refuerzan (con mejoramiento y estandarizacin) 201.
2. Mitigacin del Riesgo Ssmico en el sector de
Bienestar Social: Con este subcomponente se pretende mejorar las condiciones de 40 centros de
Bienestar Social. Actualmente se cuenta con 138
instituciones de desarrollo infantil, se construyen
40 y se han adecuado 118 centros, con lo que se
contar con 158 centros en perfectas condiciones
de atencin.
3. Mitigacin del riesgo ssmico en el sector salud: Se reforzarn 25 sedes hospitalarias repartidas en 18 pun7
tos de atencin, 5 hospitales de tercer nivel y uno de

segundo y tercer nivel. Con este proyecto se tienen
en cuenta las caractersticas y necesidades de cada
hospital de acuerdo a su tiempo de servicio, con el n
de realizar mejoras no solo en lo que se reere a la
sismo-resistencia sino tambin en lo que se reere a
actualizaciones necesarias dentro de las instituciones
de salud. Como en el sector de la educacin ac se
hizo una priorizacin, aunque se tuvieron en cuenta
no slo aspectos tcnicos sino tambin de localizacin e importancia del centro asistencial.
4. Mitigacin del riesgo por remocin en masa e inundaciones: Con este subcomponente se realizarn
21 obras de mitigacin del riesgo por parte del FOPAE. Adicionalmente se realizar la identicacin y
priorizacin para el reasentamiento de 278 familias
ubicadas en sectores de alto riesgo ni mitigable, y
se har la adecuacin de 417 predios ubicados en
zonas de alto riesgo.
El componente de Fortalecimiento Institucional tiene a
su vez otra serie de subcomponentes:
1. Seguimiento del proyecto
2. Fortalecimiento institucional: Con este proyecto
se hace la modernizacin del cuerpo Ocial de
Bomberos construyendo dos nuevas estaciones.
Adicionalmente se hizo el reforzamiento de tres
estaciones en 2005 adicionales a las siete que estn
ya reforzadas. Adicionalmente en el periodo 20062008 se har la reposicin de dos estaciones y se
deben reforzar las restantes.
Prevencin y concientizacin del riesgo: Este componente est dividido en los siguientes subcomponentes:
1. Educacin del riesgo: Est dirigido a los docentes
para que estos a su vez incluyan esto en los planes
escolares de los colegios de la ciudad.
2. Comunicacin Masiva: Por medio de este subcomponente se realizarn piezas audiovisuales para su
divulgacin al pblico.
Este componente tiene una estrecha relacin con el proyecto de mejoramiento de Edicaciones Indispensables.
265

3. Acciones socio-ambientales para la prevencin del
riesgo: Por medio de este subcomponente se evitar
la reocupacin de unas 50 hectreas que han sido recuperadas. Adicionalmente se aumentar la capacidad
de accin de las localidades en el manejo ambienta.
4. Reasentamiento de hogares localizados en zonas
de alto riesgo no mitigable: Gracias a este subcomponente se har la reubicacin de 2540 hogares
ubicados en zonas de alto riesgo no mitigable.
Componente de cobertura nanciera en el manejo del
riesgo: Este componente est compuesto por un nico
subcomponente. Esto se debe a que es componente tiene como objetivo transferir el riesgo residual en los desastres a terceros.
Plan Maestro de Equipamientos

en Educacin
Este proyecto presenta las condiciones fsicas que deben
tener todos los colegios bogotanos bien sean pblicos,
privados o mixtos.
Con este plan se dan los estndares mnimos en lo que se

reere a interaccin con el entorno para hacer los edicios mas funcionales a la comunidad. Tambin se dan los
estndares arquitectnicos entre los cuales se destacan:
La obligatoriedad de la adecuacin de todos los edicios
a las normas sobre sismoresistencia, anchos mnimos para
los corredores, rampas y espacios de circulacin de 1.80
metros y de 1.20 metros para corredores de ocinas y
escaleras. Adicionalmente establece un ancho mnimo de
las puertas de los salones de 0.90 metros y 1.20 metros
para salones de capacidad hasta de 100 personas y mas
de 100 personas respectivamente. A su vez, con respecto
a los salones decreta un nmero mnimo de salidas de
acuerdo a la capacidad del saln.Tambin se dictan estndares en lo que se reere a las condiciones lumnicas y
auditivas dependiendo del tipo de saln y el uso del suelo
dentro de los colegios.
Establece tambin este plan un espacio mnimo en metros cuadrados por alumno para todas las instituciones
educativas tanto en la dimensin como en el rea construida. Estas condiciones son:
Cuadro 5: Requisitos de espacio mnimos en la construccin de nuevos colegios

ESTANDAR MNIMOS PARA COLEGIOS NUEVOS M2/Ect.
UNIDAD
AREA LOTE (1)
AMBIENTE
Preescolar
Bsica
Primaria
Bsica
Secundaria
y Media
Institucin
Completa
Preescolar
Bsica
Primaria
Bsica
Secundaria
y Media
Institucin
Completa
Plano - Urbano
6.00
6.00
7.00
6.50
4.50
4.50
5.60
4.90
Ladera - Urbano/Perifrico - Rural
8.40
8.40
9.80
9.10
6.30
6.30
7.40
6.90
rea libre lote plano 1er piso (2)
3.60
3.60
4.20
3.90
2.25
2.25
2.65
2.45
rea libre lote plano otros pisos (3) (8) (5)

AREAS LIBRE
Y CONSTRUIDA
1.00
1.20
1.10
0.60
0.70
0.60
rea libre total lote plano
3.60
4.60
5.40
5.00
2.25
2.85
3.35
3.05
rea libre lote inclinado 1er piso
5.00
5.00
5.90
5.50
3.20
3.20
3.70
3.50
rea libre lote inclinado otros pisos
1.40
1.68
1.54
0.84
0.98
0.84
rea libre total lote inclinado
5.00
6.40
7.58
7.04
3.20
4.04
4.68
4.34
rea Construida
3.20
4.30
4.50
5.00
2.70
3.50
3.70
4.10
ndice de Ocupacin
54%
40%
40%
40%
50%
50%
50%
50%
(1) rea de lote til sin cesiones urbanas. Para calcular el rea Toral Lote se adiciona un 8% de rea para Cesiones y en los casos que se requierea se deben tener en cuenta
adicionalmente las reas correspondientes a reas de afectaciones para cada uno de los lotes.
(2) Para Preescolar el 100% rea Libre debe localizarse en el Primer Piso
(3) Para Ncleos de Apoyo Pedaggico el 33% del rea Libre de localizarse fuera del Primer Piso siguiendo las indicaciones de la Tabla de ambientales segn niveles
(4) La Circulacin funcional equivale a un 30% del rea Construida Total y las transiciones, muros y estructura (halles, expansiones, etc.) equivalen a un 15% del rea Construida Total
(5) (Opcional) En todo los casos es obligatorio el cumplimiento del rea libre total
CAPTULO IV
NDICES
ESTANDAR MNIMOS PARA COLEGIOS EXISTENTES M2/Ect.
266
A su vez se dictan regulaciones para reas mnimas por

alumno as como capacidad recomendada por saln para
todos los ambientes de los colegios incluyendo salones
(preescolar, primaria, secundaria y educacin media), ludotecas, laboratorios, reas de sistemas, bibliotecas, baos, enfermera, y servicios administrativos.
Tambin se hace un plan para la rehabilitacin de 325
colegios en el corto plazo (antes de 2001) y la construccin de 76 nuevos colegios en el mismo periodo. En
el mediano y largo plazo (periodo comprendido entre
2012 y 2019) se proyecta la construccin de 84 nuevos
colegios, amplaidno la oferta educativa de la ciudad en
711,500 cupos.
Documento CONPES 3318 de Noviembre

de 2004- Consejo Nacional de Poltica Econmica y Social Departamento Nacional
de Planeacin: Autorizacin a la Nacin
Para Contratar Operaciones de Crdito
Externo con la Banca Multilateral Hasta
por US $ 260 Millones Para Financiar Parcialmente el Programa De Reduccin de la
Vulnerabilidad Fiscal del Estado Frente a
Los Desastres Naturales
Este documento es la autorizacin para que la Nacin contrate un prstamo con el Banco Mundial (BM) por US$ 260
millones para ser utilizados en el proyecto de reduccin de
la vulnerabilidad scal del pas ante eventos de desastre.
El documento comienza haciendo un recuento de antecedentes a la expedicin del mismo, recuento en el que
se incluyen la ley 86 de 1988, el decreto 919 de 1989 y el
CONPES 3146, documentos constituyen la base del Sistema Nacional para Prevencin y Atencin de Emergencias.
El programa de crdito tiene como objetivo la reduccin
de la vulnerabilidad scal del pas ante desastres naturales.
Para esto se plantean varios objetivos especcos a saber:
Mejorar el conocimiento sobre los riesgos mediante su
evaluacin, monitoreo y el fortalecimiento de sistemas
integrados de informacin, fortalecer los procesos de
planicacin del desarrollo, sectorial y territorial, apoyar
las acciones de reduccin del riesgo desarrolladas por
las diferentes entidades del Estado, fortalecer la capacidad institucional y nanciera del Sistema Nacional para la
Prevencin y Atencin de Desastres (SNPAD), promover
instrumentos de transferencia de riesgo para proveer
proteccin nanciera al Estado a travs del aumento en
la cobertura de seguros en el sector pblico y privado
y otros mecanismos de manejo nanciero del riesgo, y
garantizar la estabilidad macroeconmica despus de un
desastre de carcter nacional, mediante un fondo de rpido desembolso.
Como se muestra en la Grca 1, el porograma tiene
dos componentes fundamentales: una facilidad de rpido desemoslo ante la ocurrencia de un desastre (por
US$ 150 millones), y un rubro de inversiones (US$ 110
millones).
CAPTULO IV
Grca 1: Costos y estructura del programa8
Tomado del documento CONPES 3318.
267

El programa est compuesto por cinco componentes bsicos: 1) identicacin y monitoreo del riesgo; 2) reduccin
del riesgo; 3) desarrollo de polticas y fortalecimiento institucional; 4) informacin y sensibilizacin en gestin de
riesgos; y, 5) transferencia nanciera del riesgo residual.
la cual se est autorizando el crdito; APL-2 y APL-3 que

son de mbito sub-nacional; y APL-4 que ser desarrollada entre los aos 2010 y 2014.
Por ltimo cabe destacar los costos del programa, como
se muestra en el siguiente cuadro9:
Adicionalmente el programa est dividido en cuatro fases: APL-1 para llevarse a cabo entre 2005 y 2009, y para
Cuadro 6: Divisin del gasto del programa de reduccin de la vulnerabilidad nacional
Modalidad
Componente
A. Identicacin y monitoreo del riesgo
B. Reduccin del riesgo
C. Polticas y fortalecimiento institucional
D. Informacin y sensibilizacin en gestin del riesgo
E. Transferencia del riesgo y mecanismo de rpido desembolso
$ 150.0
TOTALES
$ 150.0
Documento CONPES 3398. Noviembre

de 2005 - Consejo Nacional de Poltica
Econmica y Social Departamento Nacional de Planeacin: Garanta de la Nacin
a Bogot D.C. Para Contratar una Operacin de Crdito Pblico Externo con la
Banca Multilateral Hasta por US $80 Millones, o su Equivalente en Otras Monedas,
Para Financiar Parcialmente el Programa
de Reduccin de la Vulnerabilidad Fiscal y
Fsica del Distrito Capital Frente a los Desastres Naturales:
Este documento del Consejo Nacional de Poltica Econmica y Social trata de la garanta por parte de la Nacin a
Bogot para contratar un prstamo por US$ 80 millones
con el Banco Mundial para llevar a cabo el plan de reduccin de vulnerabilidad scal en el Distrito Capital.
Tomado del documento CONPES 3318.
Desembolso
contra
resultados
$ 100.0
$ 100.0
Legalizacin
de gastos
Costo
total
$ 5.6
$ 3.1
$ 0.8
$ 0.2
$ 0.3
$ 5.6
$ 103.1
$ 0.8
$ 0.2
$ 150.3
$ 10
$ 260
Cabe destacar que el componente de reduccin del riesgo, cobija 169 edicaciones indispensables y 21 obras
de estabilizacin y recuperacin en zonas especcas. El
costo total del proyecto es de US$ 141 millones cuyas
fuentes son el crdito por US$ 80 millones y una contrapartida por US$ 61 millones.
Las entidades coordinadoras del proyecto son: la Direccin para la Prevencin y Atencin de Emergencias y la
Secretara de Hacienda.
ANEXO 3: REVISIN DE LITERATURA

DOCUMENTOS TCNICOS
Anlisis de Vulnerabilidad Ssmica de las Edicaciones de la Secretara de Educacin del Distrito
y Diseos de Rehabilitacin de Algunas de Ellas
Proyectos & Diseos, Abril de 2000.
Este estudio realiza un anlisis ssmico de las edicaciones
de todo el universo de colegios distritales, contrastando
CAPTULO IV
Los objetivos de este proyecto son iguales a los objetivos

del proyecto aprobado en el CONPES 3318, pero aplicados al Distrito Capital.
9
Facilidad
de rpido
desembolso
268
la resistencia encontrada en cada una de las edicaciones

con la que exige la legislacin en la materia10.
El trabajo se divide en siete secciones bsicas, a saber: 1)
Alcance de los trabajos y explicacin sobre vulnerabilidad ssmica y los ndices utilizados, 3) trabajo de campo,
4) base de datos, 5) resultados del anlisis, 6) prototipos
de edicaciones encontrados, 7) estudios detallados de
vulnerabilidad y rehabilitacin ssmica. A su vez cada una
de las secciones est dividida en sub-secciones, de tal forma que se tiene un mayor nivel de detalles.
aos, se supone que son las estructuras mas antiguas aquellas que son mas vulnerables pues sus
resistencia est hecha para cargas verticales y no
horizontales.
2. ndice de exibilidad: Este ndice mira que tan exible es la estructura cuando es enfrentada a cargas
horizontales. De esta manera una mayor exibilidad indica una menor vulnerabilidad ssmica. El ndice utilizado en el estudio es de la forma
Alcance de los trabajos y explicacin

sobre vulnerabilidad ssmica y los ndices
utilizados
Dentro del alcance de los trabajos redeni la metodologa a utilizar y se hace una breve explicacin sobre las
diferentes partes del trabajo general.
En la segunda seccin de hace un recuento de los trabajos realizados de acuerdo con las especicaciones dadas
en el NSR-98, explicando brevemente cada uno de los
procedimientos necesarios para la evaluacin de las estructuras.
ndices utilizados
1. ndice de sobreesfuerzo: Mira la resistencia de los
elementos de la estructura o de la estructura misma comparndola con la resistencia demandada
por la norma vigente (NSR-98). De esta forma el
ndice de sobreesfuerzo sigue la frmula:
CAPTULO IV
de esta forma a mayor ISE, se tendr una estructura

mas vulnerable siendo la unidad el valor del ndice
que se adecua exactamente a la norma.
Dado el avance de la ingeniera civil en lo referente
a sismoresistencia que se ha visto en los ltimos
10
Ley 400 de 1997 y Decreto 33 de 1998 (NSR-98).
Como en el caso de ndice de sobreesfuerzo, el

ndice comparativo con el NSR-98, es mayor en
cuanto mas vulnerable sea la edicacin.
3. Metodologa de Hassan y Sozen: Esta metodologa se basa en utilizar parmetros de la edicacin para determinar el dao posible de la
misma ante un evento ssmico. De esta forma,
la metodologa divide los daos esperados entre Severo, Moderado y Ligero, considerndose
que Severo indica riesgo de colapso, Moderado
indica daos que pueden afectar a las personas, y
Ligero daos menores.
Con estos dos ndices y la metodologa, adicionando factores como ubicacin del predio, se obtiene una calicacin global de la vulnerabilidad de la edicacin, permitiendo la priorizacin para la intervencin.
Adicionalmente, dentro de esta seccin se hace una corta
explicacin para la correcta interpretacin de los resultados obtenidos, de acuerdo a una curva esqueleto que
mide el comportamiento de la estructura y lo clasica
dentro de uno de tres grupos, a saber: ocupacin inmediata, preservacin de la vida y prevencin del colapso.
Se entiende que los colegios se deben encontrar dentro
del segundo grupo, ya que no se consideran edicaciones
indispensables.

Trabajo de campo
En este apartado se hace una descripcin de los formatos utilizados para el proceso de inspeccin de las edicaciones, una breve descripcin del procedimiento utilizado para realizar las inspecciones, y un resumen de los
hallazgos realizados durante las visitas.
Dentro de los hallazgos realizados se deben destacar:
1. existe una correlacin negativa entre los ingresos de la comunidad y la participacin de la
misma dentro de la construccin y ampliacin
de los colegios, la que ocasiona pobres diseos
estructurales y alta vulnerabilidad ssmica de los
edicios,
2. la mayora de las edicaciones no cuentan con
planos o documentos tcnicos,
3. existe un alto riesgo para los colegios debido a
la vulnerabilidad ssmica de las edicaciones vecinas,
4. los colegios con un solo rector estn mejor conservados que aquellos que cuentan con rectores
para cada jornada,
5. en los colegios donde se estaban realizando
obras, las mismas no cumplan con las normas
sobre sismoresitencia,
6. no existe en la mayora de colegios una cimentacin adecuada,
7. los cerramientos estn, en muchos casos, en mal
estado y suponen un peligro para la edicacin,
8. la mayora de los prototipos estructurales no
son sismorresistentes,
10. las modicaciones y ampliaciones no tienen, en

su mayora, en cuenta el efecto estructural sobre
la edicacin,
11. las estructuras prefabricadas estaban altamente

deterioradas,
12. los techos, tanques de agua y elementos no estructurales no estn debidamente amarrados a la
estructura,
13. los estantes no estn jados al piso y constituyen
un riesgo para los alumnos,
14. hay varios colegios sin un plan de evacuacin.
Bases de Datos
En esta seccin se explica el proceso de digitacin de la
informacin haciendo especial nfasis en los ltros utilizados para evitar errores. Adicionalmente, se hace una
breve descripcin de la base de datos y de las tablas contenidas en ella, as como explicaciones para la introduccin de nuevos campos y produccin de informes.
Resultados del anlisis

En esta seccin se presentan los resultados del anlisis de
una manera resumida, po localidad. Tambin se presentan
tablas generales con los porcentajes y con los totales del
nmero de edicaciones clasicados de acuerdo a los ndices descritos antes. Estas tablas estn transcritas y se
pueden observar al nal del documento.
En las dos ltimas secciones se hace un anlisis de los
diseos de los prototipos de edicaciones mas comunes
en los colegios distritales y se hacen los estudios detallados de vulnerabilidad y rehabilitacin de ocho de ellos.
Estrategia para transferencia, retencin,

mitigacin del riesgo ssmico en edicaciones indispensables y de atencin a la
comunidad del distrito capital CEDERIUniversidad de los Andes, Mayo de 2005
El objetivo de este estudio es el diseo de una estrategia
eciente de retencin y transferencia del riesgo ssmico
de las edicaciones indispensables en el Distrito Capital.
El procedimiento utilizado consiste en actualizar la microzonicacin de la ciudad, utilizando parmetros de in-
CAPTULO IV
9. hay varios colegios en zonas de alto riesgo por

otro tipo de amenazas,
269
270
tensidad ssmica y simulaciones, que, conjuntamente con

una evaluacin de las edicaciones indispensables da las
bases para la estrategia anunciada.
Base de Datos:
El segundo indicador mide la reduccin en el costo de las

primas de manera tambin porcentual, as:
La base de datos utiliza como insumo fundamental la base

de edicaciones indispensables de la Direccin de Prevencin y Atencin de Emergencias. Esta base se complementa con informacin de campo y de otros estudios.
Amenaza,Vulnerabilidad y Riesgo:
En esta seccin se explican brevemente los conceptos
mencionados. Adicionalmente se denen las expresiones
de Prima Pura de Riesgos11 y Prdida Mxima Probable12.
El tercer ndice mira no solo los benecios nancieros

de la rehabilitacin, sino tambin su costo, comparando estos dos tems con el n de observar la rentabilidad nanciera de llevar a cabo el proyecto de rehabilitacin. As:
Resultados generales del estudio

Al realizar las rehabilitaciones correspondientes a cada
edicacin, dndole el nivel de sismoresistencia exigido
en el NSR-98, se obtienen reducciones desde 3.9%o a
1.5%o, mientras que la Mxima Prdida Probable cae
cerca de un 40% en promedio. Dentro de los sectores
cuyas edicaciones sern reforzadas dentro del proyecto de reduccin de la vulnerbilidad scal del Distrito se
tiene que la Prima Pura en el sector de educacin cae
de 4.51%o a 0,1%o, en salud de 8.69%o a 0.9%o y en el
sector seguridad (del cual hace parte el Cuerpo Ocial
de Bomberos) de 14.12%o a 0.8%o.
Priorizacin de intervenciones
CAPTULO IV
En primer lugar se realiza un estimacin de los costos

por metro cuadrado de la rehabilitacin estructural y
funcional de las edicaciones. Dados estos indicativos se
calculan los costos de rehabilitacin para proceder a la
construccin de los indicadores.
Criterios tcnicos: Existen tres indicadores que miden
criterios tcnicos para la priorizacin. El primero de estos criterios mide la reduccin porcentual de la prdida
esperada, as:
11
12
A partir de ndices de importancia social obtenidos de la

sumatoria entre un ndice por uso y un ndice por tamao, y se este resultado se multiplica por la diferencia en
la Mxima Prdida Probable causada por la rehabilitacin.
Este criterio es el mas pertinente pues todas las edicaciones estudiadas son aquellas clasicadas como de ocupacin inmediata, luego se debe realizar su intervencin
sin importar el benecio nanciero que le reporten a la
ciudad.
Retencin y Transferencia
El estudio hace la recomendacin de cubrir los riesgos
residuales en el mercado de seguros. A su vez, se recomienda tener prstamos contingentes y recursos del
Banco Mundial as como un fonda de reservas para cubrir
la proporcin del riesgo que el Distrito est obligado a
cubrir por deducibles y lmites de reaseguro.
Sin embargo, y dado el costo de los seguros, se recomienda como medida temporal mientras se realizan las
obras de rehabilitacin de la totalidad de las edicaciones, asumir en su totalidad el riesgo de las edicaciones
con menores niveles de riesgo.
Prima Pura de Riesgo: Es la prdida esperada anual. Si a este valor se le suman los costos administrativos se debera tener el valor efectivo de un
pliza de seguros.
Prdida Mxima Probable: Mayor prdida que puede esperarse razonablemente durante un nico evento.

Adicionalmente , se recomienda la creacin de un subfondo del FOPAE para la atencin de los daos menores,
al que se le establece una regla de ingresos y egresos
ptima. Dicha subcuenta estara a cargo de la DPAE y
la Secretara de Hacienda, y debera cubrir las prdidas
esperadas para un periodo inferior a los 1000 aos, con
el n de no hacer tan cuantioso el dinero necesario para
la constitucin de dicho fondo.
ANEXO 4: DOS EXPERIENCIAS PRCTICAS

PARA REDUCCIN DEL RIESGO EN
BOGOT D.C
Buenas y mejores prcticas
Bogot asumi el tema de la proteccin de la ciudad ante el riesgo natural con presupuesto de destinacin especca y continua voluntad poltica.
Bogot D.C., despus de un recorrido de ms de
10 aos, concreta varios proyectos que toman medidas especcas de proteccin ante potenciales
eventos catastrcos y simultneamente mejora la
calidad de vida de sus habitantes.
La administracin de la ciudad es conciente de que
una norma con alcances operativos es inoperante
sin recursos nancieros y organizacionales que le
permitan funcionar, y se le garantiza la oferta de
recursos nancieros creando primero para este
propsito un fondo: FOPAE y despus la entidad
operativa: DPAE
La aplicacin de la norma toma un tiempo prudencial por parte de los implicados (Ley 400 de 1997 y
NSR 98).
de la cuidad, al igual que la realizacin de las actividades que demande la atencin de emergencias.
Los municipios y las ciudades tienen autonoma
administrativa y presupuestal para hacer frente a
las necesidades de proteccin ante desastres. Este
hecho tiene la ventaja de que posibilita actuar con
eciencia, la toma de decisiones es directa, las relaciones con instancias del orden nacional y regional
son mas de colaboracin que de dependencia.
La legislacin y normatividad suelen hacer el sealamiento de los problemas y las posibles soluciones,
pero la legislacin en si misma, o las herramientas
de planeacin, estn lejos de generar las condiciones necesarias para su cumplimiento. Se requiere
una cabeza de direccin para la toma de decisiones
de carcter tcnico y construccin de los procesos
de proteccin de la ciudad.
La DPAE se cre como una dependencia de la secretara de Gobierno y este hecho constituye una
buena prctica en la medida que como ente de trabajo directo con el alcalde tiene la mayor y mas
eciente capacidad de convocatoria. Sin embargo,
este hecho por si solo puede ser insignicante sin
la capacidad pro-activa de la DPAE para posicionarse como prioridad en los asuntos de gobierno.
La creacin en 1987 del Fondo para la Prevencin
y la atencin de Emergencias- FOPAE con un patrimonio exclusivamente destinado a los nes de
nanciar procesos de proteccin de la ciudad en
medicin y evaluacin de los riesgos, ejecucin de
programas y proyectos de prevencin, mitigacin y
estructuracin operativa de la entidad encargada
de liderar este trabajo en Bogot es un hito sin
precedentes en el pas y hace altamente viable que
se proteja la ciudad.
Se destin una suma anual de forzosa inclusin en
el presupuesto Distrital no inferior al 0.5% de los
ingresos corrientes tributarios de la Administracin
Central. Esta determinacin ha sido fundamental
para el desarrollo y consolidacin en el tiempo del
trabajo necesario de proteccin real de la ciudad
ante eventos catastrcos.
CAPTULO IV
La entidad operativa tiene Ventajas al ser la nica

encargada de los temas y asuntos de proteccin
de la ciudad ante eventos catastrcos y al ser dependiente directa del gobierno Distrital: Por una
parte, se evita la duplicidad de funciones y se le da
el respaldo de gobierno para hacer efectiva la gran
coordinacin interinstitucional que se requiere,
y por otra, se fortalece la capacidad tcnica local
para identicar, formular y ejecutar los proyectos
271
272
Los Planes de desarrollo de la ciudad han mantenido la continuidad de programas y proyectos de manejo integral del riesgo, garantizando sus recursos
nancieros y su ejecucin.
CAPTULO IV
Se ha trabajado en un proceso continuo de ir atando cabos que conuyen en la ocina de anlisis de

control de riesgo nanciero de la secretara de hacienda, en la que el tema de la ocurrencia de desastres naturales se incluye con los directamente de
riesgo nanciero: obligaciones contingentes relacionadas con contratos administrativos, operacio-
nes de crdito pblico y fallos contra la secretara

de hacienda.
El hecho de que se realizara un Inventario y
definicin de Criterios de seleccin de edificaciones para priorizacin de las obras de reforzamiento (indicadores tcnicos de sismo resistencia, indicadores costo beneficio, localizacin,
nmero de edificaciones disponibles, poblacin
beneficiada, densidad de poblacin estudiantil
por localidad), constituye una buena practica de
gobierno
Este libro se termin de imprimir

en el mes de julio del 2007
en los talleres grficos de
EDITORAMA S.A.
Tel.: (506) 255-0202
San Jos, Costa Rica
N 18,791

Tiempo para Entregar El Relevo - Reducción Del Riesgo

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5

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ORIENTACIN DE LA GESTIN DEL RIESGO

Lnea de accin del conocimiento del riesgo

Lnea de accin para el manejo del riesgo

Lnea de accin para el manejo del desastre

Organizacin para la gestin

Caractersticas de la gestin local del riesgo

La gestin correctiva y la gestin prospectiva

Modelo general de Gestin Ambiental