Gobernanza Con Transparencia en Tiempos de Abundancia

Este libro es una valiosa contribucin
al debate sobre las polticas y mecanismos disponibles para promover

la transparencia en la gobernanza
de las industrias extractivas.
Eleodoro Mayorga Alba
Ministro de Energa y Minas
Gobierno de Per
Este libro es una contribucin importante y oportuna a nuestra comprensin de cmo la abundancia de
recursos naturales puede producir
un crecimiento sostenido y un desarrollo incluyente.
Brge Brende
Ministro de Asuntos Exteriores
Gobierno de Noruega
Amylkar Acosta Medina

Ex Ministro de Minas y Energa
Gobierno de Colombia
Carlos Monge
Coordinador Regional para Amrica
Latina
Natural Resource Governance Institute
El gobierno de Trinidad y Tobago
felicita al Banco Interamericano de
Desarrollo por proporcionar una
manera de compartir experiencias
de mejora de la transparencia en el
sector extractivo.
Kevin Ramnarine
Ministro de Energa y Asuntos
Energticos
Gobierno de Trinidad y Tobago
El Banco Mundial aplaude al Banco

Interamericano de Desarrollo por
destacar la importancia que tiene
mejorar la calidad de la gobernanza
extractiva, un problema cada vez
ms urgente en los pases de Amrica
Latina y el Caribe y un componente
central de nuestro programa.
Paulo De Sa
Gerente
Unidad de Energa, Gas, Petrleo y
Minera
Departamento de Energa Sostenible
Grupo Banco Mundial
Este libro transmite un mensaje que
tiene una fuerte resonancia en la visin del Secretariado de la EITI, a saber, que la divulgacin sistemtica
de la informacin puede contribuir
a mejorar la rendicin de cuentas y
la eficiencia en la gestin de los ingresos extractivos para beneficio de
todas las partes interesadas.
Clare Short
Presidenta
Iniciativa para la Transparencia en las
Industrias Extractivas (EITI)
Juan Cruz Vieyra y Malaika Masson, Editors
En esta destacada publicacin, el

Banco Interamericano de Desarrollo
llama la atencin sobre la enorme
importancia de la transparencia, que
todos los actores en las industrias
extractivas deberan respetar.
La sociedad civil lucha para asegurar

una buena gobernanza, lo cual significa aplicar controles y fomentar
la participacin ciudadana en todos
los niveles. Para esto, los ciudadanos
deben tener acceso a informacin
actualizada y fiable. Este volumen
contribuye al debate sobre este
tema urgente y complejo.
GOBERNANZA CON TRANSPARENCIA EN TIEMPOS DE ABUNDANCIA
Durante la ltima dcada, la regin de Amrica Latina y el Caribe ha experimentado una abundancia
sin precedentes por sus recursos naturales. Este libro pone de relieve cmo la transparencia puede
ayudar a hacer realidad los beneficios y reducir las externalidades negativas asociadas a las industrias
extractivas en la regin. Un mensaje central es que la informacin de alta calidad y bien manejada
es fundamental para garantizar la gestin transparente y eficaz del sector. Las lecciones aprendidas
a partir de las experiencias de la regin pueden ayudar a quienes buscan disear e implementar
reformas eficaces de los marcos regulatorios y adoptar estndares internacionales que contribuyan
a alcanzar este objetivo. Esto es particularmente importante en un momento en el cual el reciente
auge experimentado por las industrias extractivas de la regin puede estar llegando a su fin.
GOBERNANZA CON TRANSPARENCIA

EN TIEMPOS DE ABUNDANCIA
Experiencias de las industrias extractivas
en Amrica Latina y el Caribe
Juan Cruz Vieyra y Malaika Masson, editores
Gobernanza con transparencia

en tiempos de abundancia
Catalogacin en la fuente proporcionada por la

Biblioteca Felipe Herrera del
Gobernanza con transparencia en tiempos de abundancia: experiencias de las industrias extractivas en Amrica Latina
y el Caribe / Juan Cruz Vieyra, Malaika Masson, editores.
p. cm.
Incluye referencias bibliogrficas.
978-1-59782-209-1 (Rstica)
978-1-59782-210-7 (Digital)
1. TransparencyManagementLatin America. 2. TransparencyManagementCaribbean Area.
3. Mineral industriesBusiness planningLatin America. 4. Mineral industriesBusiness planningCaribbean Area.
5. EnergyLaw and legislationLatin America. 6. EnergyLaw and legislationCaribbean Area. I. Vieyra, Juan Cruz.
II. Masson, Malaika. III. Banco Interamericano de Desarrollo. Divisin de Capacidad Institucional del Estado. IV. Banco
Interamericano de Desarrollo. Divisin de Energa.
HD9502.L32 T73 spa.ed.
IDB-BK-129
Cdigo de publicacin: IDB-BK-129
Cdigos JEL: H50, H71, L71, L72, Q32, Q33, Q38, O54
Palabras clave: poltica del gobierno, transparencia en el gobierno, industria del petrleo y comercio, comercio de
combustible, industria del gas, industrias minerales.
Copyright 2015 Banco Interamericano de Desarrollo. Esta obra se encuentra sujeta a una licencia Creative Commons
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El Sector de Instituciones para el Desarrollo y el Sector de Infraestructura y Medio Ambiente fueron

responsables de la produccin de la publicacin.
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Revisin editorial: Clara Sarcone y Eva Vilarrubi (Fastlines Inc.)
Diseo: Claudia Saidon (Graphic Ideas Inc.)
Fotografa de portada: Rafal Cichawa
Gobernanza con transparencia

en tiempos de abundancia
Juan Cruz Vieyra y Malaika Masson

Editores
ndice
Prlogo
xiii
Palabras de respaldo
xvii
Visin general
xxi
Mensaje de los editores
xxvii
Acerca de los editores
xxxi
Acerca de los colaboradores
xxxiii
Acerca de los autores
xxxv
xliii
Introduccin
Parte I
La brecha de la gobernanza en las industrias extractivas
Captulo 1 Legislacin, estndares y comparaciones para fortalecer
la transparencia en las industrias extractivas
Juan Cruz Vieyra, Malaika Masson y Martin Walter

Captulo 2

Estndares para medir transparencia y rendicin

de cuentas: retos y oportunidades para una
gobernanza efectiva
41
Juan Carlos Quiroz

ndice
Captulo 3
De la teora de la dependencia a la gobernanza local:

evolucin de las investigaciones sobre las industrias
extractivas y el desarrollo
83
Osmel Manzano
Captulo 4
Conflictos y recursos naturales: es Amrica Latina

y el Caribe diferente del resto del mundo?
119
Michael Ross
Parte II
Legislacin, concesin de licencias y contratos
Captulo 5 Consecuencias de la Ley Dodd-Frank y de las reglas
de la Unin Europea sobre transparencia en las
industrias extractivas
159
Heather A. Lowe
Captulo 6 Rol de la informacin en la adjudicacin de derechos
de prospeccin y produccin de petrleo
201
Mara Jos Jarqun y Rhea Brathwaite

Captulo 7 Qu podemos aprender de los contratos petroleros?
Los vnculos entre transparencia y rendicin de cuentas
235
Jordan Kyle
Captulo 8 En busca del equilibrio: transparencia y rendicin
de cuentas vs. confidencialidad en las industrias
extractivas de Trinidad y Tobago
Tira Greene y Mark Regis
vi
ndice
279
Parte III
Gestin pblica y regmenes fiscales
Captulo 9
La transparencia en la gestin de los ingresos

de las industrias extractivas: el caso de Colombia
303
Diego Arisi y Ana Carolina Gonzlez Espinoza

Captulo 10 Los ingresos fiscales imprevistos, la transparencia
y la eficiencia en el suministro de bienes pblicos:
evidencia de los gobiernos locales en Brasil
347
Martn Ardanaz
Captulo 11 La transformacin de la abundancia petrolera
y desempeo sectorial: cules son las instituciones
que de verdad importan?
381
Lenin H. Balza, Ramn Espinasa y Ral Jimnez Mori

Captulo 12 El Consejo de tica y las industrias extractivas
407
Pablo Valverde Martnez

Comentarios finales
Captulo 13 Comentarios finales
435
ndice
vii
Lista de grficos y cuadros

Lista de grficos
viii
ndice de Gobernanza de los Recursos Naturales
1.1
Volatilidad relativa de los precios de las materias primas
1.2
PIB per cpita en pases extractivos y otros pases por terciles de calidad
de gobernanza (en US$)
11
2.1
Relacin entre el componente ILS y la posicin en percentiles del WGI
56
2.2
Puntuaciones del RGI y calificaciones para los pases de ALC

(dentro de los 58 pases)
66
3.1
Precios de las materias primas, 1870-1950
86
3.2
Las interacciones del sector de los recursos
90
3.3
Margen para mejorar las polticas en las instituciones mineras
95
3.4
Impacto de los sistemas tributarios en las inversiones petroleras
96
3.5
Volatilidad de los precios (1960-2013)
98
4.1
Tasas anuales de conflicto, pases petroleros y no petroleros, 1960-2006
133
4.2
Conflictos en curso en ALC, 1960-2006
137
4.3
Comienzos de conflictos en ALC y el resto del mundo, 1960-2006
138
4.4
Conflictos en curso en ALC y el resto del mundo, 1960-2006
139
5.1
Cadena de valor de las industrias extractivas
188
7.1
Variacin de la recaudacin del gobierno basada en la rentabilidad

del yacimiento
248
7.2
La recaudacin del gobierno
249
7.3
La recaudacin del gobierno segn la prospectividad
251
7.4
Evaluacin de cmo los sistemas fiscales responden a diferencias

en la rentabilidad, dcada de 1990
257
7.5
Tamao de los yacimientos
265
9.1
MapaRegalas: informacin sobre la generacin de ingresos centrada

en la actividad extractiva
325
xlv
9
9.2
MapaRegalas: informacin sobre la distribucin del ingreso,

centrada en regiones y sectores
326
9.3
MapaRegalas: informacin sobre la gestin de los ingresos

y la implementacin de los proyectos
327
10.1
Recaudacin tributaria e ingresos disponibles por nivel de gobierno,

2010 (en porcentaje)
353
10.2
Pagos de regalas a los municipios, 1999-2012
356
10.3
Pago de regalas por Estado en 2010 (en R$)
357
10.4
Concentracin de pagos de regalas en los municipios, 2012
358
10.5
Desarrollo y riqueza petrolera a nivel local
359
10.6
Datos fiscales faltantes por ao y contribucin de los receptores

de regalas
362
10.7
Pagos de regalas y resultados en la infraestructura de vivienda:

cambios 2000-10
365
A10.1
Lneas paralelas y ortogonales (costa de Rio de Janeiro)
373
A10.2
Municipios de la costa y pagos de regalas per cpita, 2012
374
A10.3
Frontera de eficiencia
375
11.1
Relacin entre recursos naturales y crecimiento econmico
383
11.2
Relacin entre los recursos naturales y las instituciones
383
11.3
Rentas de los recursos naturales como porcentaje del PIB

(promedio 2001-11)
386
11.4
Crisis petroleras histricas (en precios reales de 2012)
387
11.5
Aumento en la demanda de petrleo, 1987-2011
388
11.6
Aumento de la oferta petrolera mundial, 1986-2010
389
11.7
Tendencias de produccin petrolera promedio por grupos de pases
399
11.8a
Precio de referencia del crudo y produccin petrolera de Colombia,

tendencia Hodrick-Prescott
400
11.8b
Produccin petrolera en Colombia y ruptura institucional,

tendencia Hodrick-Prescott
401
ix
Lista de cuadros
1.1
Factores estructurales y favorables clave en las iniciativas de gobernanza
13
1.2
Tipos de iniciativas de transparencia, rasgos clave y ejemplos
30
2.1
Estructura del ndice de Gobernanza de los Recursos Naturales
47
2.2
Resultados del RGI por compuesto y componente
51
2.3
Coeficientes de correlacin para los componentes RGI y las variables WGI

(valor del percentil)
55
2.4
Promedio de los resultados del RGI por regin
58
2.5
Indicadores promedio del RGI (puntajes por regin)
60
2.6
Puntajes del RGI por indicador para pases de ALC
68
3.1
Los canales y el conocimiento
110
4.1
Recientes disputas relacionadas con la minera en Amrica Latina

y el Caribe
120
4.2
Comienzo de guerras civiles
132
4.3
Conflictos internos en Amrica Latina y el Caribe, 1960-2011
135
4.4
Tasas de comienzo del conflicto en pases productores de petrleo

en comparacin con pases no productores de petrleo
136
4.5
Tasas de comienzo de conflictos por tipo
140
4.6
Conflictos en Amrica Latina y el Caribe (por tipo)
141
4.7
Conflictos separatistas por regin, 1948-2006
142
4.8
Comienzos de guerras civiles, 1991-2006
143
4.9
Tasas de comienzo de conflictos en los pases productores de petrleo,

1991-2006
144
4.10
Conflictos separatistas en regiones productoras de petrleo
145
5.1
Principales disposiciones de la Seccin 1504 de la Ley Dodd-Frank

y de las Directivas de la UE sobre Rendicin de Cuentas y Transparencia
171
5.2
Divulgacin de datos de las grandes empresas mineras que operan

en Per
182
5.3
Estado de divulgacin de las empresas parte de Atlantic LNG

Company de Trinidad and Tobago Train 1
183
5.4
Calificaciones y puntuaciones de pases de ALC en el RGI 2013
185
6.1
Mejores prcticas en el proceso de adjudicacin del petrleo
226
7.1
Polticas de transparencia de los contratos en Amrica Latina
243
7.2
Clusulas del contrato
261
A7.1
Supuestos en los clculos de las estadsticas de la recaudacin

del gobierno
271
A7.2
Informacin sobre disponibilidad de los contratos por pas
272
8.1
Marco fiscal, legislativo y contractual
281
9.1
Distribucin de las regalas del petrleo y el carbn (en 2011)
308
9.2
Distribucin de regalas a partir de 2012
309
10.1
Determinantes de la transparencia fiscal en los municipios brasileos

(regresiones logsticas)
361
10.2
Efectos de los pagos de regalas en los ingresos y gastos municipales

(efectos fijos)
364
10.3
Determinantes de la eficiencia del gasto (regresiones de Tobit)
367
11.1
Resultados de la estimacin transversal
394
11.2
Crecimiento, desempeo del sector petrolero

e instituciones (Panel, Ec. 1)
396
11.3
Desempeo del sector petrolero e instituciones (Panel, Ec. 2)
397
12.1
Directrices relevantes
419
12.2
Subcriterios para la investigacin de violaciones en materia

de derechos humanos y corrupcin
421
xi
PRLOGO
Julie T. Katzman
Durante la ltima dcada, a medida que las megaciudades surgan en toda China y las clases medias globales se consolidaban en numerosas economas en desarrollo, los precios
de los recursos no renovables se dispararon. Conscientes de que Amrica Latina y el Caribe
(ALC) posee algunos de los yacimientos de petrleo, gas y recursos minerales ms grandes
del mundo, las empresas extractivas desembarcaron en la regin.
Los flujos de dinero que ingresaron han producido beneficios importantes para la economa regional y han promovido el aumento de la recaudacin de impuestos y regalas, as
como la creacin de empleos formales y de nueva infraestructura. Actualmente, las industrias extractivas son el principal motor de la actividad econmica en cientos de comunidades en la regin. De hecho, es habitual que la construccin de infraestructura comunitaria
bsica en muchas de ellas est financiada completamente por las regalas pagadas por las
compaas extractivas multinacionales o locales. Aun as, apalancar adecuadamente los
ingresos del sector extractivo para el desarrollo no deja de tener sus dificultades. En numerosos lugares de ALC, las industrias del petrleo, el gas y la minera han participado o
al menos as se percibe en prcticas que han conducido a un aumento de la corrupcin
y a un conjunto de impactos negativos, lo que ha desatado conflictos sociales y ha dejado
un reguero de daos medioambientales y de escepticismo en toda la regin.
Resulta evidente que las comunidades no siempre se benefician de la presencia de
las actividades extractivas. Cules son, no obstante, los factores que influyen en que se
beneficien o no? No hay una respuesta sencilla a esta pregunta. Se requiere una combinacin de numerosos elementos, entre ellos, la responsabilidad social y medioambiental,
la efectividad y la eficiencia fiscal y la capacidad institucional. Marcos fiscales efectivos, por
ejemplo, pueden facilitar la recaudacin de impuestos y regalas; sin embargo, estos deben
ir acompaados de agencias gubernamentales capaces y de mecanismos de supervisin y
transparencia para asegurarse de que esos ingresos se inviertan inteligente y efectivamente
en proyectos que arrojen el mayor valor a largo plazo para los ciudadanos. Las industrias
Prlogo
xiii
extractivas solo pueden operar rentablemente y producir beneficios para las comunidades a
largo plazo cuando se crean entornos institucionales y regulatorios seguros y esas industrias
se adhieren a ellos. Una vez creadas, estas instituciones pueden asegurar el cumplimiento
de las normas laborales, los derechos humanos y las salvaguardias medioambientales.
La transparencia es un factor clave en el establecimiento de las condiciones sistmicas
que favorecen el crecimiento econmico basado en recursos naturales. Un primer paso
para los ciudadanos consiste en ser capaces de obligar a los gobiernos y a las empresas
extractivas a rendir cuentas, identificar los defectos institucionales y regulatorios y mejorar
la eficiencia en el uso y asignacin de los recursos pblicos. La transparencia tambin fomenta la confianza entre las empresas, los actores de la sociedad civil, los ciudadanos y los
gobiernos; es fundamental construir el consenso necesario para una toma de decisiones
estratgicas incluyente. La transparencia puede crear el clima de apertura e inclusin necesario para mitigar los conflictos potenciales y activar sosteniblemente el potencial econmico del sector, tanto para las comunidades como para la industria. Sin duda, la transparencia no es suficiente para que los pases apalanquen sosteniblemente la dotacin de
los recursos naturales para el desarrollo, pero es una condicin esencial para catalizar los
factores necesarios para alcanzar este objetivo.
El Banco Interamericano de Desarrollo (BID) ha puesto la transparencia al frente de
sus esfuerzos de desarrollo. Por eso, ha aumentado considerablemente sus esfuerzos para
generar nuevas maneras de mejorar la transparencia y de impedir y controlar la corrupcin, a menudo usando la tecnologa como un factor fundamental. En coordinacin con
las partes interesadas relevantes a nivel internacional, regional y local, el BID proporciona
asistencia tcnica a la mayora de los pases de ALC sobre estos temas, y explora permanentemente nuevos enfoques para mejorar la calidad de la gobernanza.
En 2012, por ejemplo, el Banco comenz a disear el instrumento MapAmericas, una
plataforma innovadora que permite a los ciudadanos, los gobiernos y otros interesados
seguir los resultados de los proyectos de inversin financiados por el BID en todo el hemisferio de una manera georreferenciada. Esto ha sido crucial para que el BID rinda cuentas y
lidere la agenda de transparencia con el ejemplo. En una demostracin de su compromiso
con la transparencia, Colombia adopt esta plataforma para permitir a los ciudadanos seguir no solo las regalas que pagaban las industrias extractivas sino tambin los proyectos
que esas regalas financiaban en todo el pas. Actualmente, toda esta informacin est disponible en la pgina web: http://maparegalias.sgr.gov.co/. Este instrumento permite realizar un seguimiento completo a lo largo del ciclo de las regalas, es decir, desde la fuente
de los ingresos hasta la implementacin de los proyectos de inversin pblica financiados
por los ingresos extractivos.
xiv
Julie T. Katzman
Mapa Regalas y los otros casos destacados en este libro son motivos para reflexionar y
mostrarse optimista. Cuando se observan la naturaleza cclica de las industrias extractivas
y las innovaciones disponibles en tecnologa de la informacin, es importante aprovechar
la oportunidad y crear las redes de confianza y conocimientos expertos que permitirn la
implementacin de soluciones efectivas para los gobiernos, las comunidades y las industrias. De esta manera, el BID espera asegurar beneficios tangibles para las comunidades en
toda la regin gracias a las industrias extractivas, en la actualidad y para las generaciones
futuras.
Julie T. Katzman
Vicepresidenta Ejecutiva y Jefa de Operaciones
Prlogo
xv
PALABRAS DE RESPALDO
Per ha fijado la trayectoria de un pas que quiere y necesita explotar sus recursos naturales
con transparencia. Nuestra experiencia ha demostrado que la transparencia es un factor
crucial para reducir las asimetras entre los actores y mejorar la capacidad de regulacin y
control del sector pblico. Este libro es una valiosa contribucin al debate sobre las polticas y mecanismos a nuestro alcance para promover la transparencia en la gobernanza de
las industrias extractivas.
Gobierno de Per
Con esta publicacin, el BID realiza una contribucin importante y oportuna a nuestra
comprensin de cmo la abundancia de recursos naturales puede producir un crecimiento sostenido y un desarrollo incluyente. En sus captulos se demuestra el valor de una
gobernanza ms transparente del sector extractivo en Amrica Latina y el Caribe, explorando las innovaciones de las polticas pblicas que ayudan a los pases a obtener resultados concretos. La experiencia de Noruega en la gestin del sector petrolero demuestra
que las polticas gestionadas con criterios ticos son un ingrediente clave para compartir
el crecimiento y reducir la desigualdad.
Brge Brende
Gobierno de Noruega
xvii
Este libro llama la atencin sobre la enorme importancia de la transparencia, con la que
deben operar todos los actores en las industrias extractivas. Asegurar la transparencia en
este sector, lo cual es esencial para el desarrollo econmico y social de los pases que dependen en gran medida de sus recursos naturales no renovables, es uno de los mayores
desafos a los que se enfrentan los pases de la regin de Amrica Latina y el Caribe. En
Colombia, estamos dando pasos importantes y concretos para mejorar la gestin de la
informacin y la transparencia en el sector extractivo porque estamos convencidos de que
estos son los elementos fundamentales necesarios para mejorar la rendicin de cuentas, la
productividad y la sostenibilidad, que a la larga beneficiarn a todos nuestros ciudadanos.
La gobernanza se vincula con la toma de decisiones y es fundamentalmente una cuestin

de poder. Quin decide qu? Cules son los arreglos institucionales bajo cuyo marco
se toman las decisiones? La sociedad civil lucha para asegurar una buena gobernanza. La
buena gobernanza implica una gobernanza democrtica, lo cual significa no solo aplicar
controles en el sector pblico, sino tambin fomentar la vigilancia y participacin ciudadana en todos los niveles. Para que esta visin se convierta en una realidad, los ciudadanos
deben tener acceso a informacin actualizada y fiable. Queremos felicitar al BID no solo
por apoyar la EITI y otros mecanismos de transparencia y rendicin de cuentas sino tambin por contribuir con este volumen al debate sobre un tema urgente y complejo.
Carlos Monge
Coordinador Regional para Amrica Latina
Instituto de Gobernanza de los Recursos Naturales
xviii
El gobierno de Trinidad y Tobago felicita al Banco Interamericano de Desarrollo por proporcionar una va para compartir experiencias sobre la mejora de la transparencia en el sector
extractivo. Las iniciativas para promover la transparencia conllevan un mayor compromiso
pblico y debates sobre la gestin de los recursos naturales de Trinidad y Tobago. Este libro
logra capturar las complejidades de estas iniciativas de polticas, as como la necesidad de
progresar en estos temas a nivel regional.
Kevin Ramnarine
Ministro de Energa y Asuntos Energticos
El Banco Mundial aplaude al Banco Interamericano de Desarrollo por destacar la importancia que tiene la mejora de la calidad de la gobernanza extractiva, un problema cada vez
ms urgente en los pases de Amrica Latina y el Caribe y un componente central de la
agenda del Banco Mundial. Este libro es una contribucin importante a nuestra comprensin de los diversos desafos institucionales del sector extractivo y una inspiracin para la
comunidad internacional para el desarrollo.
Paulo de Sa
Director
Unidad de Petrleo, Gas y Minera
Grupo Banco Mundial
Este libro es una excelente fuente para comprender los numerosos obstculos que hay
que superar para mejorar la transparencia en el sector extractivo. Adems, el mensaje de
este libro tiene una fuerte resonancia en la visin del Secretariado de la EITI, a saber, que
la divulgacin sistemtica de la informacin puede contribuir a mejorar la rendicin de
cuentas y la eficiencia en la gestin de los ingresos extractivos para beneficio de todas las
partes interesadas.
Clare Short
Presidenta
Iniciativa para la Transparencia en las Industrias Extractivas (EITI)
xix
VISIN GENERAL
Alejandro Melandri y Carlos Santiso
Este libro se centra en la importancia y los beneficios de la transparencia en la gobernanza
de las industrias extractivas en la regin de Amrica Latina y el Caribe (ALC). Uno de los
principales mensajes es que la informacin de buena calidad y bien gestionada es crtica
para asegurar la gobernanza transparente y efectiva en las industrias extractivas. Esto es
especialmente cierto cuando se trata de la gestin de los ingresos derivados de estas
industrias en un perodo de fluctuacin de los precios de las materias primas. Si bien la
transparencia no es una solucin a todos los problemas, es un componente clave en la
bsqueda de respuestas para las dificultades fiscales, institucionales y sociales que caracterizan al sector. Los habitantes de la regin demandan una mayor apertura y rendicin de
cuentas en estas industrias, que en muchos pases constituyen el motor del crecimiento.
Los editores de este libro se han esforzado en seleccionar experiencias relevantes
para un amplio espectro de partes interesadas (stakeholders) y para extraer importantes
lecciones de la gestin de las industrias extractivas en los pases de ALC a lo largo de
la ltima dcada. Con el fin de fundamentar sus argumentos, el libro introduce conocimientos tericos relevantes, analiza el rol de los gobiernos en el sector minero y presenta
informacin ilustrativa a partir de ejemplos actuales. El libro destaca el progreso favorable,
las innovaciones prometedoras y los retos pendientes para el fortalecimiento de la transparencia en la gobernanza de las industrias extractivas. An ms importante, enfatiza que
la mejora de la gobernanza en este sector constituye una agenda crtica que los pases
de ALC han adoptado y persiguen activamente. Por ejemplo, numerosos pases se han
comprometido con la Iniciativa para la Transparencia en las Industrias Extractivas (EITI, por
sus siglas en ingls), un estndar de aplicacin voluntario que cuenta con la participacin
de los gobiernos, las sociedades civiles y las empresas. Los gobiernos de Guyana, Mxico
y Repblica Dominicana han expresado formalmente su inters en adherir a la iniciativa;
Colombia, Honduras y Trinidad y Tobago son pases candidatos, y Guatemala y Per cumplen con los estndares de la EITI.
Visin general
xxi
En este contexto, el Banco Interamericano de Desarrollo (BID) ha ampliado su apoyo

a los pases de la regin de ALC que se proponen promover la transparencia en las industrias extractivas. En 2009, la Junta Directiva del BID apoy oficialmente la EITI, y en 2011, el
Banco aprob Fortalecimiento de la gobernanza en las industrias extractivas en Amrica
Latina y el Caribe, una iniciativa conjunta de las Divisiones de Capacidad Institucional del
Estado (IFD/ICS) y de Energa (INE/ENE) para apoyar a los gobiernos de ALC en sus esfuerzos para fortalecer la gobernanza de la industria petrolera, gasfera y minera. La iniciativa
se ha financiado a travs del Fondo Fiduciario de Transparencia, una facilidad de mltiples
donantes establecida con el apoyo del gobierno de Noruega, y que actualmente cuenta
con el apoyo de los gobiernos de Noruega y Canad y de la Corporacin MasterCard. El
Fondo ha desempeado un rol crtico para impulsar esta agenda y actualmente incluye la
gobernanza de las industrias extractivas como uno de sus pilares centrales.
Los objetivos especficos de la iniciativa son: i) aumentar la transparencia y el acceso
a la informacin, ii) fortalecer las reformas legales y regulatorias, iii) construir capacidades en los gobiernos y las sociedades civiles para mejorar el monitoreo de los impactos socioeconmicos y medioambientales, y iv) aumentar la divulgacin de informacin
sobre las industrias extractivas. El proyecto ya ha arrojado importantes resultados, entre
ellos, por ejemplo, una mayor divulgacin de la informacin a travs de una reforma de
la legislacin que regula el sector en Trinidad y Tobago, y una mayor participacin de las
partes interesadas en los debates sobre los ingresos fiscales del petrleo y el gas. Adems,
el Fondo proporcion un apoyo oportuno a Colombia a travs de un diagnstico de las
oportunidades y dificultades para disear e implementar un sistema de informacin que
gestionara los recursos de la industria minera. Tambin ofrece asistencia tcnica focalizada
y hecha a la medida en etapas crticas del debate sobre la gobernanza de las industrias
extractivas, apoyando el diseo de iniciativas innovadoras para abordar las brechas clave
en materia de gobernanza. En Trinidad y Tobago y en Colombia, esta asistencia tcnica ha
sido acompaada de reformas ms amplias y de una modernizacin del sector a travs de
prstamos.
El libro est estructurado en tres partes. La primera presenta una visin general de
las teoras que explican los desafos para la gobernanza en el sector extractivo, as como
algunas iniciativas clave desarrolladas para abordarlos. El primer captulo explora las iniciativas para la promocin de la transparencia, que puede ser impulsada por actores del
sector pblico, del mercado y de la sociedad. Estos actores operan y se relacionan unos
con otros, en un marco de diversas condicionalidades estructurales y factores favorables.
La transparencia es un instrumento poderoso y necesario, usado para asegurar que la dotacin de recursos naturales se asocie ms fcilmente con un mayor desarrollo humano y
con mejores resultados macroeconmicos.
xxii
El ndice de Gobernanza de los Recursos Naturales (RGI, por sus siglas en ingls), un instrumento de referencia destacado en el captulo 2, permite medir la calidad de la gobernanza de los productores de hidrocarburos y minerales en todo el mundo. Los resultados
del ndice demuestran que si bien los pases de ALC que fueron medidos han adoptado
numerosos principios de transparencia y rendicin de cuentas no han explotado todos los
beneficios que derivan de estas para asegurar entornos favorables en el sector.
El debate sobre la maldicin de los recursos naturales ha evolucionado desde las teoras generales sobre el impacto del sector extractivo en el desempeo econmico hasta
los anlisis ms matizados de cmo el sector interacta con la economa, lo que incluye
el anlisis de los impactos sectoriales y locales reales. El captulo 3 aborda la utilizacin de
este nuevo enfoque para desarrollar soluciones a la brecha de gobernanza de las industrias extractivas y subraya el rol clave de la transparencia.
La relacin entre conflictos y dotacin de recursos naturales se analiza en el captulo
4, el cual llega a la conclusin de que la regin de ALC no es inmune a los problemas sociopolticos asociados con los recursos naturales y con los conflictos internos que tienen
su origen en la gestin de esos recursos.
La segunda parte del libro versa sobre cmo los gobiernos pueden aumentar los ingresos, mejorar su poder de negociacin y, a la larga, proporcionar mejores servicios a sus
ciudadanos a travs de una mejor legislacin y una mayor transparencia en la concesin
de licencias y en los contratos. Comienza, en el captulo 5, con un anlisis del Artculo
1504 de la Ley Dodd-Frank de Estados Unidos y las Directivas de la Unin Europea sobre
Rendicin de Cuentas y Transparencia. Segn estas regulaciones, las empresas extractivas
deben divulgar pblicamente las regalas, los impuestos y otros pagos hechos a los gobiernos de los pases en los que operan. Sin embargo, si bien la mayora de las empresas
extractivas globales ms conocidas se someten a los requisitos de divulgacin de estas
leyes, no sucede lo mismo con algunas empresas locales y empresas de propiedad estatal
en la regin.
En el captulo 6, la seccin contina con un anlisis del rol de la informacin en el establecimiento de las reglas del juego en la adjudicacin de derechos petroleros y de produccin. La tesis es que una mayor informacin sobre la adjudicacin de estos derechos
aumenta la confianza y la rendicin de cuentas de las instituciones y empresas pblicas y
ayuda a las empresas a estructurar sus ofertas con mayor precisin.
El captulo siguiente destaca la transparencia de los contratos como un aspecto cada
vez ms importante de las industrias extractivas, y llega a la conclusin de que, en el sector petrolero, esta no necesariamente permite a los ciudadanos saber si sus gobiernos
han obtenido trminos competitivos, aunque puede ayudar a extraer informacin acerca
i) del equilibrio que los gobiernos establecen entre la conservacin de los recursos y la
Visin general
xxiii
maximizacin de los ingresos, ii) de la adaptabilidad de los sistemas fiscales ante cambios
en los precios internacionales y iii) de las obligaciones sociales y medioambientales de las
empresas.
En el captulo 8, se destacan las dificultades para superar las obligaciones de confidencialidad existentes en la legislacin tributaria y en los contratos de las industrias extractivas,
tal como requiere la implementacin de iniciativas como la EITI. Los autores sealan que
la supervisin nacional de las acciones a nivel municipal quiz no sea suficiente para impedir conductas corruptas e ineficiencias en la explotacin de los recursos no renovables.
Por ltimo, la tercera parte se centra en cmo pueden mejorarse los regmenes e instituciones fiscales a travs de una mayor transparencia. Un mensaje clave en el captulo 9
es que la distribucin de regalas de manera ms o menos equitativa entre los municipios
es un buen punto de partida para mejorar la transparencia, como lo demuestra el caso de
Colombia.
La principal conclusin del captulo 10 es que, aunque se reconoce que la transparencia es crucial para una gestin eficiente de los ingresos, la probabilidad de que los
gobiernos subnacionales autodeclaren los datos de las finanzas pblicas puede disminuir
a medida que aumentan los pagos de regalas de las industrias extractivas. Como se demuestra en el caso de Brasil, las intervenciones focalizadas y adecuadas del sector pblico
pueden mitigar los riesgos inherentes a la gestin ineficiente de los ingresos.
El prximo captulo pone a prueba empricamente la relacin entre el desarrollo, la
abundancia petrolera y las instituciones. Los resultados destacan la relevancia del rol
de intermediacin que desempean las instituciones para mejorar la capacidad de los
Estados de maximizar los beneficios potenciales del sector extractivo.
En el captulo 12, el anlisis se centra en las prcticas innovadoras para evitar las prcticas no ticas en las decisiones de inversin por parte de los fondos soberanos. El captulo pasa revista a la experiencia del Consejo de tica del Fondo de Pensiones Global de
Noruega y sus recomendaciones. El libro concluye con un debate sobre la relevancia del
sector extractivo en la regin de ALC, destacando algunos retos e ideas clave para allanar
el camino.
Esta publicacin cubre un amplio espectro de desafos y oportunidades a lo largo de
la cadena de valor de las industrias extractivas, desde la concesin de licencias hasta la
gestin de los ingresos. Sus captulos individuales lo hacen de manera sistemtica, presentando las teoras que explican los retos en el sector, explorando las soluciones regulatorias inspiradas en la transparencia y, finalmente, destacando la importancia de una
mejor gestin pblica como solucin a la brecha de gobernanza en las industrias extractivas. Existen tres aspectos transversales importantes en todos los captulos: i) la transparencia es un componente necesario para asegurar la gestin efectiva de los ingresos
xxiv
de los recursos naturales para beneficio de los habitantes de la regin de ALC; ii) la gestin
eficiente de los ingresos provenientes del sector es un motor clave del cambio, que tiene la
oportunidad de beneficiar a las empresas, los pases y los ciudadanos, y iii) la informacin de
calidad y los sistemas de gestin de informacin son elementos esenciales para fortalecer la
gobernanza y la regulacin de las industrias extractivas.
Alejandro Melandri
Jefe Interino
Divisin de Energa
Departamento de Infraestructura y Medio Ambiente
Carlos Santiso
Jefe
Divisin de Capacidad Institucional del Estado
Sector de Instituciones para el Desarrollo
Visin general
xxv
MENSAJE DE LOS EDITORES

Los orgenes de este libro se remontan a finales de 2011. En aquel momento, la Divisin de
Capacidad Institucional del Estado (IFD/ICS) y la Divisin de Energa (INE/ENE) del Banco
Interamericano de Desarrollo (BID) nos design a los editores de este libro como puntos
focales para el trabajo que el BID llevaba a cabo a travs de su iniciativa de Fortalecimiento
de la gobernanza en las industrias extractivas en Amrica Latina y el Caribe. Estas designaciones se vincularon con el valor agregado que cada uno de nosotros aporta a este tema.
Juan Cruz Vieyra, de IFD/ICS, tiene una larga experiencia y conocimientos expertos en el
mbito de la transparencia y gestin pblica, y Malaika Masson, de INE/ENE, tiene una amplia experiencia tcnica y pericia en industrias extractivas.
A lo largo de los ltimos aos, nuestro equipo se ha enfrentado a mltiples desafos
y, con el apoyo de los equipos gerenciales del BID, tambin hemos logrado importantes
victorias. Tuvimos el honor de representar al Banco en foros de alto nivel en todo el mundo
y la buena suerte de establecer valiosas relaciones de trabajo y amistades con numerosas
personas a lo largo de nuestro viaje. En este sentido, podemos decir que este libro tiene
numerosos padres e innumerables comadronas.
Quisiramos expresar nuestro agradecimiento a los autores de los captulos con quienes hemos tenido el placer de trabajar a lo largo de los ltimos dos aos. Tambin quisiramos agradecer a nuestro equipo de direccin: Julie T. Katzman, Vicepresidente Ejecutiva
y Jefa de Operaciones; Ana Mara Rodrguez, Gerente del Sector de Instituciones para el
Desarrollo, y Alexandre Meira da Rosa, ex Gerente del Sector de Infraestructura y Medio
Ambiente y actual Vicepresidente de Pases del BID.
Esta publicacin no habra sido posible sin el aliento y la orientacin tcnica y estratgica de Carlos Santiso, Jefe de la Divisin de IFD/ICS, y Alejandro Melandri y Leandro Alves,
ambos ex Jefes de la Divisin de INE/ENE.
Tambin estamos en deuda con la Oficina del Vicepresidente de Sectores y
Conocimiento, dirigida por Santiago Levy; Toms Serebrisky, Asesor Econmico del Sector
de Infraestructura y Medio Ambiente del BID, y Ana Corbacho, ex Asesora Econmica
xxvii
del Sector de Instituciones para el Desarrollo, por su valioso apoyo. Asimismo agradecemos a los miembros del Comit de Estudios del BID, dirigido por el Departamento de
Investigacin a travs de Andrew Powell.
Los miembros del equipo del proyecto para esta iniciativa entre ellos, Elizabeth Joana
Brito, Cesar M. Buenadicha, Gilberto Chona, Nicols Dassen, Melissa Mara Laura Gonzlez,
Miguel Aldaz Guallart, Dana Michael King, Ana Mara Lpez Quesada y Bernardita Saez
tambin merecen una mencin especial por su trabajo a lo largo de los aos. Adems,
Mara Bouroncle y Michelle Viegas merecen crdito por su trabajo gestionando las relaciones con los donantes del Fondo Fiduciario de Transparencia, actualmente apoyado por los
gobiernos de Noruega y Canad y de la Corporacin MasterCard, que han desempeado
un rol crtico en el xito de esta iniciativa.
Este libro refleja sugerencias y comentarios clave realizados en el contexto de un seminario y almuerzo informal dedicados a revisar y discutir el borrador del libro en la sede
del BID en marzo de 2014. Ms de 60 participantes, entre ellos los autores de este libro,
importantes especialistas, profesionales de diferentes pases y personal y consultores del
BID asistieron a las sesiones y proporcionaron una plataforma para intercambiar ideas sobre un amplio espectro de temas que contribuyeron a profundizar el contenido del libro.
Quisiramos expresar nuestro especial agradecimiento a Rhea Brathwaite y Martin
Walter, que nos han proporcionado una ayuda inestimable en la investigacin. Asimismo
agradecemos a Theodore Kahn, Ren Osorio y a un colega revisor annimo, que ofreci
valiosas contribuciones a las primeras ediciones de este libro. Esta publicacin tambin se
ha beneficiado de los fructferos intercambios que el equipo tuvo con Nils Handler, Daniel
Johnston, Bryan Land, Juan Pablo Martnez, Francisco Monaldi, Robert Porter, Axel Radics,
Pedro Rodrguez Sosa y Armando Zamora. Mariano Lafuente y Francesco De Simone proporcionaron un valioso feedback sobre los comentarios finales del libro. Tambin agradecemos al Consejo para la Transparencia en Chile, a Ral Ferrada Carrasco (Director General)
y a Paulina Salcedo Guzmn (Jefa de la Unidad de Comunicaciones), que nos permitieron
incluir las obras artsticas individuales en el libro.
Adems, los editores agradecen a los miembros del Secretariado de la EITI especialmente a Victor Hart, Jonas Moberg y Francisco Paris por su permanente apoyo durante
los ltimos dos aos de colaboracin en Colombia, Per y Trinidad y Tobago. Tambin quisiramos agradecer a Javier Aguilar, Paulo de Sa y Kristina Svensson, del Grupo del Banco
Mundial, por sus comentarios sumamente tiles. Nuestra colaboracin con el Grupo del
Banco del Mundial en esta iniciativa ha generado numerosos y fructferos intercambios,
acercndonos al objetivo compartido de fortalecer la gobernanza transparente en las industrias extractivas.
xxviii
A travs de esta iniciativa, el BID ha establecido fuertes vnculos con miembros de

la sociedad civil que son actores clave en la promocin de la transparencia en las industrias extractivas. Quisiramos agradecer especialmente al Natural Resource Governance
Institute (antiguamente, Revenue Watch Institute), entre ellos, a Daniel Kauffman y Carlos
Monge, as como a Global Financial Integrity, por su trabajo permanente para acercar el
tema a los ciudadanos.
De la misma manera, quisiramos reconocer la contribucin de Sarah Schineller, que
supervis la edicin y produccin del libro, y el apoyo del personal administrativo del IFD/
ICS y el INE/ENE, as como los oficiales de contratos del Sector de Instituciones para el
Desarrollo, Franz Ibanez-Carmona y Mara Laura Olave, y del Sector de Infraestructura y
Medio Ambiente, Ximena Cardenas y Mara del Pilar Rodrguez Rojas. Tambin agradecemos a Patricia Baltar de Castro, de la Oficina del Vicepresidente Ejecutivo por sus encomiables esfuerzos de coordinacin.
Manifestamos nuestros especiales agradecimientos a los miembros del gobierno de
Noruega, especialmente a Per Oyvind Bastoe y Harald Tollan, por sus generosas contribuciones y por la confianza que han depositado en el Banco y en sus profesionales desde el
primer da de funcionamiento del Fondo de Transparencia.
Por ltimo, y lo ms importante, quisiramos agradecer el apoyo permanente e incansable de nuestras familias, y sobre todo de nuestros hijos, Jo-Martial Masson y Noah Inti
Vieyra, durante el largo viaje de esta publicacin hasta las manos de los lectores. A ellos
dedicamos este libro.
Juan Cruz Vieyra
Especialista en Operaciones
Divisin de Capacidad Institucional del Estado
Dr. Malaika Masson

Especialista en Energa
Divisin de Energa
Sector de Infraestructura y Medio Ambiente
xxix
ACERCA DE LOS EDITORES
Juan Cruz Vieyra es Especialista en Operaciones en la Divisin de Capacidad Institucional del Estado del Sector de Instituciones para el Desarrollo del Banco Interamericano de Desarrollo (BID). Se incorpor
al BID en 2006, y actualmente es el responsable del Programa Especial de Desarrollo
Institucional, del Fondo de Capacidad Institucional del Estado, y del Fondo Fiduciario de
Transparencia. Se ha especializado en operaciones del sector pblico destinadas a fortalecer la gestin pblica, la transparencia y el
acceso a la informacin. Antes de integrarse al
Banco, fue investigador en la Universidad de
Buenos Aires, profesor adjunto de Sistemas
Polticos Comparados en la Universidad
Catlica de La Plata y ayudante de investigacin en el School of Advanced International
Studies, Universidad de Johns Hopkins.
Cuenta con una licenciatura en Ciencias
Polticas de la Universidad Catlica de La Plata
y una maestra en Relaciones Internacionales
de la Universidad Torcuato Di Tella y de la
Universidad de Johns Hopkins. Actualmente
es doctorando en Estudios Internacionales en
la Universidad Torcuato Di Tella.
Malaika Masson es Especialista en Energa.

Se incorpor al Banco Interamericano de
Desarrollo en 2009, alternando puestos en
el terreno (la Representacin de Banco en
Bolivia) con trabajos en el Departmento de
Financiamiento Estructurado Corporativo
en Washington, D.C. Experta en desarrollo
econmico, tiene ms de 12 aos de experiencia en el diseo y financiamiento de
proyectos complejos, combinado con el
desarrollo e implementacin de polticas
estratgicas. Es experta en los sectores de
petrleo, gas, minera y energa, y en fortalecimiento institucional, gobernanza y eficiencia energtica, fundamentalmente en
Amrica Latina y el Caribe. Ha ocupado cargos en el gobierno del Reino Unido, en el
Departamento de Desarrollo Internacional
(DFID, por sus siglas en ingls), Shell y
Chatham House. Posee un doctorado en
Gestin (especializada en la industria minera) del Judge Business School de la
Universidad de Cambridge, una maestra en
Estudios del Desarrollo, de Cambridge, y una
licenciatura con honores de la Universidad
de British Columbia.
Acerca de los editores
xxxi
ACERCA DE LOS COLABORADORES
Julie T. Katzman es Vicepresidenta Ejecutiva y Jefa de Operaciones del Banco

Interamericano de Desarrollo (BID). Se incorpor al BID en 2009 como Gerente General del Fondo Multilateral de Inversiones
(Fomin). Con una larga experiencia en la
banca de inversiones, especializada en capital de riesgo, se ha especializado en estructuras y productos financieros en numerosas
industrias. Es una figura pionera en materia
de transformaciones institucionales para
promover el esfuerzo del BID para alcanzar,
medir e informar sobre resultados tangibles, y para mejorar el acceso y la disponibilidad de estos resultados mediante una
gestin innovadora y con instrumentos de
visualizacin, como MapAmericas (http://
www.iadb.org/MapAmericas). Tambin es
una defensora de la diversidad y la inclusin
progresiva y de los programas de empoderamiento econmico de las mujeres. Ha
participado en diversas juntas corporativas
y sin fines de lucro, y actualmente es miembro de la Junta Directiva de la MacArthur
Foundation y del International Center for
Research on Women, y de la Junta Asesora
del Instituto de Empresa en Madrid. Se licenci con summa cum laude en el School
of Foreign Service de la Universidad de
Georgetown y obtuvo su maestra en
Gestin con distincin del Kellogg School
en la Northwestern University. Tambin estudi en la American University de El Cairo y
en la Hebrew University de Jerusaln.
Alejandro Melandri es Jefe interino de
la Divisin de Energa del Sector de Infraestructura y Medio Ambiente del Banco
Interamericano de Desarrollo (BID), institucin a la que se incorpor en 2005. Desde
entonces ha trabajado como responsable
de proyectos en energa, petrleo y gas, en
las industrias extractivas y en bioenerga
para Amrica Latina y el Caribe. Como especialista principal de la Divisin de Energa del
BID, ha dirigido la preparacin de las operaciones de prstamos de inversin para apoyar grandes proyectos de infraestructura,
sobre todo aquellos relacionados con la
energa hidroelctrica, as como en la aplicacin de programas de apoyo a las reformas
polticas del sector. Anteriormente trabaj
xxxiii
como consultor en proyectos de energa y

transporte del Ministerio de Infraestructura
y Vivienda en Argentina. Es ingeniero civil
formado en la Universidad de Buenos Aires
y posee una maestra en Administracin de
Empresas de la Universidad del CEMA.
Carlos Santiso es Jefe de la Divisin de
Capacidad Institucional del Estado del
del Banco Interamericano de Desarrollo
(BID), institucin a la que se incorpor en
2011. Anteriormente, fue Director del Sector
de la Divisin de Gobernanza del Banco
xxxiv
Africano de Desarrollo. Tambin se desempe como Oficial senior de programas de

gobernanza y finanzas pblicas del Instituto
Internacional para la Democracia y Asistencia
Electoral (1996-2000), y como asesor de la
Oficina del Primer Ministro de Francia (199596). Ha trabajado en ms de una docena
de pases en frica y en Amrica Latina y el
Caribe para otras tantas organizaciones en
diferentes tareas. Es licenciado del Institut
dtudes Politiques, Columbia University y de
la Universidad de Johns Hopkins, y ha escrito
extensamente sobre democracia, gobernanza y programas de ayuda.
ACERCA DE LOS AUTORES
Martn Ardanaz es Miembro Asociado

Senior de la Divisin de Gestin Fiscal y
Municipal del Sector de Instituciones para
el Desarrollo del Banco Interamericano de
Desarrollo (BID). Actualmente investiga los
determinantes de la eficiencia del gasto
pblico a nivel subnacional en Amrica
Latina. Su investigacin se centra en la economa poltica de las finanzas pblicas en
pases en desarrollo, y ha publicado artculos sobre este y otros temas en publicaciones como World Development, International
Organization y Comparative Political Studies,
y ha contribuido con un captulo en el Oxford
Handbook of Latin American Economics.
Obtuvo un doctorado en Ciencias Polticas
de Columbia University en 2012.
incorporarse al Banco se desempe como

asesor del Viceministro de Economa y Obras
Pblicas de Argentina, donde fue nombrado
gobernador suplente del BID y del Banco
Centroamericano de Integracin Econmica
(BCIE). Ha publicado diversos artculos sobre
rendicin de cuentas y asuntos de gestin
pblica. Posee una licenciatura en Derecho
de la Universidad de Buenos Aires y una
maestra en Estudios Legales Internacionales
de la Universidad de Georgetown.
Lenin Balza es alumno de posgrado de la

Universidad de Harvard en el programa del
Harvard Kennedy School sobre desarrollo
econmico (MPN ID). Ha trabajado como
investigador en la Divisin de Energa en el
Banco Interamericano de Desarrollo (BID),
Diego Arisi es Especialista Lder en Moder- como economista investigador junior en
nizacin del Estado en la Oficina del Banco Santander Investment, del Grupo Santander,
Interamericano de Desarrollo (BID) en y como consultor en la Corporacin Andina
Colombia, y tiene ms de 20 aos de ex- de Fomento (CAF). Sus intereses en la inperiencia profesional en el sector pblico. vestigacin se centran en la economa de
Ha dirigido el diseo e implementacin la energa y los impactos de la abundancia
de numerosas operaciones de prstamo de recursos en el desarrollo. Posee una lien Amrica Latina y el Caribe. Antes de cenciatura en Economa de la Universidad
xxxv
Central de Venezuela y ha completado sus imparte un seminario de posgrado en seestudios de posgrado en Economa en la guridad energtica en el hemisferio ocUniversidad Torcuato Di TelIa.
cidental. Anteriormente, se desempe
como consultor en la Corporacin Andina
Rhea Brathwaite es consultora de Moder- de Fomento (CAF) y el Banco Mundial en
nizacin del Estado de la Divisin de temas relacionados con el petrleo en los
Capacidad Institucional del Estado del Andes y en Medio Oriente. Durante 20
Sector de Instituciones para el Desarrollo del aos trabaj en Petrleos de Venezuela SA,
Banco Interamericano de Desarrollo (BID). donde se desempe como Economista
Se incorpor al BID en 2012 y actualmente Jefe entre 1992 y 1999. Es Ingeniero
participa en sus trabajos sobre transparen- Industrial por la Universidad Catlica
cia y rendicin de cuentas. Anteriormente, Andrs Bello en Caracas (1974) y posee un
trabaj para el Departmento de Pases del doctorado y una maestra en Economa de
BID en Hait como consultora legal y de ad- la Energa y Desarrollo Econmico por la
quisiciones. Antes de unirse al BID, trabaj Universidad de Cambridge, y una maestra
en la Organizacin de Estados Americanos, en Desarrollo Econmico del Instituto de
Scotiabank y en bufetes de abogados pri- Estudios Sociales de La Haya.
vados. A lo largo de su carrera en el sector
privado y en las organizaciones internacio- Tira Greene es abogada y actualmente tranales, ha desarrollado experiencia opera- baja como consultora legal en la revisin y
cional y de investigacin en temas como la redaccin de comunicaciones electrnicas
transparencia, el acceso a la informacin, y y legislacin y regulaciones comerciales, y
adquisiciones pblicas y privadas en la re- en la preparacin de polticas y documengin de Amrica Latina y el Caribe. Posee tos legales relacionados. Desde 1999, ha
una licenciatura en Derecho (con hono- participado en numerosos proyectos de
res) del University College de Londres y cooperacin tcnica destinados a fortalecer
una maestra en Derecho Internacional del los marcos legales y regulatorios y a facilitar
Georgetown University Law Center.
el comercio en frica, el Caribe y el Sudeste
asitico, centrados en la armonizacin leRamn Espinasa es Especialista Lder en gal y la aproximacin de los tratados y en
Petrleo y Gas de la Divisin de Energa buena gobernanza. Es redactora jurdica
del Banco Interamericano de Desarrollo para asuntos legislativos de la Iniciativa para
(BID). Se incorpor al Banco como consul- la Transparencia en las Industrias Extractivas
tor en 2008, para los Departamentos de (EITI, por sus siglas en ingls) de Trinidad y
Investigacin y de Integracin y Comercio. Tobago. Entre 1995 y 1999, se desempe
Actualmente, es profesor adjunto en como asesora parlamentaria en la Oficina
la Universidad de Georgetown, donde del Fiscal General en Trinidad y Tobago. Entre
xxxvi
1992 y 1995 trabaj como abogada en el

sector privado en Trinidad y Tobago. Posee
una licenciatura en Derecho, un diploma
avanzado en Derecho Internacional Pblico
y una maestra en Polticas y Regulacin de
las Telecomunicaciones por la Universidad
de West Indies.
sido profesora invitada en la Universidad

de Columbia y en la Pontificia Universidad
Catlica del Per.
Mara Jos Jarqun es Especialista en Modernizacin del Estado en la Divisin de
Capacidad Institucional del Estado del
Banco Interamericano de Desarrollo (BID).
Se incorpor al Banco en 2009 y actualmente coordina el equipo de Transparencia
y Rendicin de Cuentas. Antes de incorporarse al Banco, se desempe como Asesora
de Gobernanza en Amrica Central en el
Departamento de Desarrollo Internacional
del Gobierno del Reino Unido (2003-09).
Tambin fue Directora de la Unidad de
Reforma del Sector Pblico y Modernizacin
del Estado en la Oficina del Vicepresidente
de Nicaragua, su pas natal (1999-2003).
Otras experiencias relevantes son el desarrollo de un sistema de evaluacin de la
prestacin de servicios pblicos, realizado
para el Ministerio de Finanzas de Nicaragua,
y asesora poltica en temas de lucha contra la corrupcin y competitividad para la
Vicepresidencia de Nicaragua. Posee una
licenciatura en Economa de la Universidad
lberoamericana (Mxico) y una maestra en
Administracin Pblica y Polticas Pblicas
de la Universidad de Chile. Ha completado
sus estudios de posgrado en Sistemas de
Gestin Pblica Financiera en el Harvard
Kennedy School of Government.
Ana Carolina Gonzlez Espinosa es Investigadora Asociada en la Universidad Externado en Colombia. Sus investigaciones se
centran en la gobernanza de los recursos
naturales, en los estudios de lucha contra la
corrupcin y la rendicin social de cuentas.
Ha trabajado en el Programa de las Naciones
Unidas para el Desarrollo, en Transparency
International Colombia y en el Revenue
Watch Institute. Fue coordinadora de una
publicacin sobre la gobernanza de los recursos naturales y ha publicado trabajos en
el mbito de rendicin de cuentas de los ingresos de recursos naturales en Colombia;
en proyectos extractivos en Bolivia, Ecuador
y Venezuela, y en la Iniciativa para la
Transparencia en las Industrias Extractivas
(EITI, por sus siglas en ingls). Posee un
doctorado en Ciencias Polticas del Institut
dtudes Politiques en Pars; en su disertacin analiz las empresas extractivas como
actores polticos e identific su rol en la
promocin de la transparencia y la rendicin de cuentas a nivel local. Posee maestras en Estudios del Desarrollo y Poltica
Comparada, tambin del Institut dtudes
Politiques, as como una licenciatura en Ral Jimnez Mori es consultor econGobierno y Relaciones Internacionales de mico de la Divisin de Energa del Banco
la Universidad Externado en Colombia. Ha Interamericano de Desarrollo (BID) y
xxxvii
alumno de doctorado en la Universidad de

Roma Tor Vergata. Posee una maestra en
Econometra de la Universidad Torcuato Di
Tella y en Economa de la Universidad de
San Andrs. Tambin posee una licenciatura
en Economa de la Universidad Nacional de
San Marcos. Anteriormente se desempe
en el Ministerio de Economa de Per, en
el Instituto de Estudios Peruanos (IEP) y en
Innovations for Poverty Accin (IPA). Sus intereses principales se centran en la econometra aplicada y la economa del desarrollo,
y ha publicado trabajos sobre la economa
de los recursos naturales. Sus proyectos de
investigacin en la actualidad estn relacionados con prdidas en el sector elctrico,
impactos econmicos de la electrificacin
rural y la disponibilidad para pagar por servicios de agua y electricidad.
y la competencia sobre la calidad de la prestacin de los servicios sociales, la poltica

de asignacin de ayuda extranjera y los incentivos a los gobiernos para que adopten
polticas de transparencia en la elaboracin
del presupuesto. Anteriormente, trabaj en
el Boston Consulting Group, donde se vincul con proyectos de infraestructura en
Mxico y Estados Unidos. Posee una maestra en Ciencias Polticas de la Universidad
de Columbia y una licenciatura en Ciencias
Polticas de la Universidad de Duke.
Heather Lowe es Asesora Jurdica y Directora de Asuntos Gubernamentales en

Global Financial Integrity y dirige las actividades de defensa de la organizacin en
Estados Unidos y en el mbito internacional. Es activa participante en las comunidades de lucha contra la corrupcin, el lavado
Jordan Kyle es alumna de doctorado en de dinero y en reforma tributaria, donde
Ciencias Polticas en la Universidad de coordina con la sociedad civil, los funcioColumbia, especialista en Poltica Compa- narios de gobierno y las organizaciones inrada y Economa Poltica Internacional, con tergubernamentales en diversos pases con
foco en poltica econmica del desarrollo y el fin de promover polticas para restringir
poltica energtica. Tambin es investiga- los flujos financieros ilcitos. Es una de las
dora de posgrado en la National Science dos representantes de la sociedad civil que
Foundation. Su disertacin versa sobre participan en consultas con la industria en
cmo las instituciones polticas modelan la las Recomendaciones internacionales y del
gestin de las dotaciones de recursos natu- Grupo de Accin Financiera Internacional
rales y analiza los sistemas fiscales, las leyes (GAFI), y pertenece al Grupo de trabajo del
nacionales y los contratos petroleros que re- Programa Anticorrupcin de la Organizacin
gulan la extraccin de recursos en los pases para la Cooperacin y el Desarrollo Ecoen desarrollo. En otros proyectos examina el nmicos (OCDE). Anteriormente, trabaj
apoyo pblico a los subsidios para el com- como ayudante de un miembro britnico
bustible fsil, los efectos de la transparencia del Parlamento Europeo en Bruselas y
xxxviii
xxxviii
como abogada en el sector de banca y finanzas en Clifford Chance LLP, en Londres,

y en Bingham McCutchen LLP, en Boston.
Forma parte del Colegio de Abogados del
Estado de Nueva York y del Commonwealth
de Massachusetts. Es licenciada del Boston
College Law School y de la Universidad de
Chicago, y ha estudiado Derecho Europeo,
Internacional e Ingls en el London School
of Economics and Political Science y en el
Kings College de Londres.
Osmel Manzano es Economista Principal
en el Departmento de Pas para Belice, Amrica Central, Mxico, Panam y Repblica
Dominicana del Banco Interamericano de
Desarrollo (BID). Se ha especializado en
desarrollo econmico en pases ricos en
recursos, con nfasis en la abundancia petrolera y en la productividad y crecimiento.
Anteriormente, se desempe como subdirector y coordinador del programa de
investigacin en la Corporacin Andina
de Fomento y como profesor adjunto
en la Universidad Catlica Andrs Bello y
en el Instituto de Estudios Superiores de
Administracin (IESA, Venezuela). Es autor de numerosas publicaciones, ha sido
profesor invitado en el Mossavar-Rahmani
Center for Business y el John F. Kennedy
School of Government (Universidad de
Harvard) y tambin analista en la Oficina del
Economista Jefe de Petrleos de Venezuela.
Posee un doctorado en Economa del
Massachusetts Institute of Technology.
Juan Carlos Quiroz es consultor senior en

el Mining Policy Group, ha trabajado como
analista senior de polticas en el Natural
Resource Governance Institute (antiguamente, Revenue Watch Institute) donde dirigi el diseo metodolgico del ndice de
Gobernanza de los Recursos y coordin sus
investigaciones, su desarrollo y sus publicaciones. Anteriormente, trabaj en la Divisin
de polticas del petrleo, gas y minera del
Banco Mundial, analizando las polticas
energticas en Amrica Latina y contribuyendo al lanzamiento de la Iniciativa para
la Transparencia en las Industrias Extractivas
(EITI, por sus siglas en ingls). Tambin se
desempe como redactor de los discursos
del Equipo de planificacin de polticas del
Ministerio de Asuntos Exteriores de Mxico
y ocup cargos en la investigacin en agencias de proteccin de los derechos humanos. Posee una licenciatura en Relaciones
Internacionales del Colegio de Mxico y
una maestra en Relaciones Internacionales
y Economa Internacional del School of
Advanced International Studies de la
Universidad de Johns Hopkins.
Mark Regis dirigi la Secretara de la Iniciativa para la Transparencia en las Industrias
Extractivas de Trinidad y Tobago (TTEITI, por
sus siglas en ingls) desde su creacin en
septiembre de 2011 hasta marzo de 2014.
Actualmente, es asesor de relaciones y comunicaciones del gobierno en Trinidad
y Tobago, el Caribe y Amrica Central en
xxxix
Shell. Como coordinador nacional de la

TTEITI, supervis la implementacin del
proceso de reporte de la industria extractiva en Trinidad y Tobago. Tiene ms de 20
aos de experiencia en el servicio exterior
de Trinidad y Tobago y en los sectores pblico y privado de la energa en las fases
anteriores (BG T&T), posteriores (Trinidad y
Tobago Methanol Company) e intermedia
de la produccin (Shell Trinidad). Posee una
licenciatura en Historia y Ciencias Polticas
de la Universidad de West Indies (UWI) y
un diploma de posgrado en Relaciones
Internacionales del Graduate Institute
of International Relations de la UWI, St
Augustine Campus.
Michael Ross es Profesor de Ciencias Polticas de la Universidad de California, Los
Angeles, y Director del Center for Southeast
Asian Studies. Ha publicado extensamente
sobre los problemas polticos y econmicos
de la abundancia de recursos naturales, las
guerras civiles, la democratizacin y los derechos de gnero. En 2009, fue galardonado
con el Premio Heinz Eulau de la Asociacin
de Estados Unidos de Ciencias Polticas por
el mejor artculo publicado en la American
Political Science Review. Actualmente trabaja en el Comit consultivo del Natural
Resource Governance Institute (antiguamente, Revenue Watch Institute), de la Carta
de Recursos Naturales y de Clean Trade.
Anteriormente, perteneci al Grupo Asesor
para la Revisin de las Industrias Extractivas
xl
del Banco Mundial. Actualmente, es miembro del Political Instability Task Force y
APSA Task Force on Democracy Audits and
Governmental Indicators. En diciembre de
2012, el Secretario de Interior nombr a
Michael en un mandato de tres aos en el
Comit Consultivo de la Iniciativa para la
EITI de Estados Unidos.
Pablo Valverde Martnez es Director de
Pas en la Secretara Internacional de la
Iniciativa para la Transparencia en las Industrias Extractivas (EITI, por sus siglas en ingls)
en Oslo, Noruega; trabaja fundamentalmente en pases de Oriente Medio y Norte
de frica. Anteriormente, se ha desempeado como asesor senior del Consejo de
tica para el Fondo de Pensiones Global de
Noruega. Adems de ser el responsable de
las evaluaciones preliminares del consejo
de las empresas del Fondo, dirigi y contribuy en diversas evaluaciones de empresas extractivas en Amrica Latina y frica
occidental, y particip en varios proyectos
destinados a fortalecer los trabajos del consejo sobre derechos laborales y corrupcin.
Posee una maestra en Estudios de Guerra
del Kings College de Londres y un diploma
de posgrado en Estudios Internacionales de
la Universidad de Barcelona. Tambin posee
una licenciatura en Ciencias Polticas de la
Universidad de Trondheim (Noruega) y licenciaturas en Estudios de Oriente Medio y
en Antropologa de la Universidad de Oslo.
Martin Walter es consultor del proyecto

Fortalecimiento de la Gobernanza en las
Industrias Extractivas en Amrica Latina y el
Caribe, en la Divisin de Energa del Banco
Interamericano de Desarrollo (BID). Ha investigado y publicado sobre el clima y la gobernanza de la energa y recursos hdricos
internacionales. Anteriormente, trabaj para
el Programa de las Naciones Unidas para el
Medio Ambiente, donde investig sobre el
impacto de la corrupcin en el medioambiente y analiz asuntos de seguridad operativa y responsabilidad social corporativa
como consultor independiente. Posee una
maestra en Polticas Medioambientales
Comparadas Especializadas en Amrica
Latina del Institut dtudes Politiques y
doctorados en Ciencias Polticas de la
Northwestern University y el Institut dtudes Politiques.
xli
INTRODUCCIN
Amrica Latina y el Caribe (ALC) es la principal fuente mundial de metales y la segunda
fuente ms importante de petrleo. En el primer trimestre de 2014, la regin produjo diariamente ms de 10 millones de barriles de petrleo y ms de 800 millones de metros cbicos de gas natural (AIE, 2014). La regin posee aproximadamente una tercera parte de la
cartera de inversiones minerales del mundo y es el principal objetivo de los inversionistas
globales en este sector (Larsson y Ericsson, 2014). Los nueve pases de la regin que producen la mayor cantidad de petrleo, gas y minerales (Bolivia, Brasil, Chile, Colombia, Ecuador,
Mxico, Per, Trinidad y Tobago y Venezuela) producen aproximadamente el 10% del total
mundial de petrleo, el 5% del gas natural, el 15% del oro, el 45% de la plata y el 40% del
cobre. En estos mismos pases, los combustibles y los minerales suman aproximadamente
el 60% de las exportaciones totales, y los ingresos del sector extractivo proporcionan casi
una tercera parte del total de los ingresos del gobierno.1 Si se compara con las industrias
extractivas a nivel mundial, estas generan ms del 50% de los ingresos del gobierno en los
pases ricos en petrleo y ms del 20% en los pases ricos en minerales.
A pesar de que la riqueza mineral y de hidrocarburos en ALC se ha traducido en ingresos sustanciales y en crecimiento macroeconmico, las operaciones en el sector extractivo
tambin han creado importantes problemas como corrupcin, impactos medioambientales
negativos y prdidas econmicas. Las comunidades han expresado su preocupacin por la
falta de beneficios tangibles para el desarrollo local, lo que ha generado encendidos debates
acerca del potencial que tienen las industrias extractivas para promover efectivamente un
A lo largo de esta publicacin, se considera que la industria extractiva abarca las diversas empresas privadas, pblicas y mixtas que trabajan en la extraccin fsica de metales, minerales y agregados de la tierra. El
concepto incluye un conjunto de actores econmicos dedicados a la minera, las canteras, los dragados y
la extraccin de petrleo y gas. Para un estudio detallado de las similitudes y diferencias particulares que
existen entre las empresas mineras y petroleras, vase Land (2007).
Introduccin
xliii
crecimiento econmico sostenible e incluyente. Sin embargo, a pesar de estas dificultades,

las industrias extractivas proporcionan insumos fundamentales, como materiales bsicos de
construccin, gas para el transporte y fertilizantes para la produccin agrcola, que constituyen la piedra angular de la mayor parte del crecimiento econmico en la regin.
Durante dcadas, los investigadores han dedicado mucho tiempo a comprender la
maldicin de los recursos, a saber: la relacin inversa entre la abundancia de los recursos
naturales y el desarrollo econmico. Desde los aos cincuenta, numerosas teoras han intentado explicar los efectos negativos de la riqueza mineral. Se ha sugerido, por ejemplo,
que la abundancia de recursos naturales conduce a la dependencia de los ingresos extractivos, los que a su vez generan vulnerabilidad ante los precios voltiles de las materias primas,
as como ante los incentivos perversos de bsqueda de rentas.
Sin embargo, estudios empricos recientes sealan que es posible cumplir con los objetivos de desarrollo a travs de la ampliacin del sector extractivo. A partir de las experiencias
de pases como Australia, Botsuana, Canad, Chile y Noruega, algunos expertos han afirmado
que el crecimiento econmico sostenido basado en los recursos naturales es una realidad
posible. Las experiencias demuestran que, cuando el sector extractivo es gestionado adecuadamente, puede contribuir al desarrollo de la infraestructura y de los servicios bsicos,
promover la innovacin tecnolgica y la mejora de las capacidades y conocimientos de la
fuerza laboral, y tambin apoyar el desarrollo de las empresas locales mediante la integracin en las cadenas de produccin. Si bien la diversificacin puede reducir la dependencia
de los recursos naturales para el desarrollo econmico, los pases pueden apalancar y de
hecho lo estn haciendo su capital natural como una ventaja competitiva para alcanzar objetivos de desarrollo. El anlisis de estas experiencias revela la importancia de los controles,
es decir, de la instauracin de mecanismos efectivos para impedir la corrupcin y mejorar la
transparencia y la rendicin de cuentas en el sector extractivo.
Cmo son los resultados de ALC en comparacin con otras regiones? Segn el ndice de
Gobernanza de los Recursos Naturales (RGI, por sus siglas en ingls) de 2013, publicado por el
Natural Resource Governance Institute (anteriormente, Revenue Watch Institute), ms de la mitad de los 11 pases con las mejores puntuaciones en trminos de calidad de la gobernanza en
el sector extractivo pertenecen a ALC: Brasil, Chile, Colombia, Mxico, Per y Trinidad y Tobago.2
Sin embargo, la referencia del RGI debera interpretarse con cierta cautela, dado que hay
diversos problemas de gobernanza en el sector extractivo que siguen afectando el bienestar de los ciudadanos. Por ejemplo, los conflictos sociales relacionados con la explotacin
El RGI mide la calidad de la gobernanza en los sectores petrolero, gasfero y minero de 58 pases. Para ms
detalles, vase el captulo 2 de este libro.
xliv
xliv
Grfico 1
ndice de Gobernanza de los Recursos Naturales
120
100
80
60
40
20
Noruega
Estados Unidos (Golfo de Mxico)
Reino Unido
Australia (Australia Occidental)
Brasil
Mxico
Canad (Alberta)
Chile
Colombia
Trinidad y Tobago
Per
India
Timor Oriental
Indonesia
Ghana
Liberia
Zambia
Ecuador
Kazajistn
Venezuela
Sudfrica
Rusia
Filipinas
Bolivia
Marruecos
Mongolia
Tanzania
Azerbaiyn
Irak
Botsuana
Bahrin
Gabn
Guinea
Malasia
Sierra Leona
China
Yemen
Egipto
Papa-Nueva Guinea
Nigeria
Angola
Kuwait
Vietnam
Congo (RDC)
Argelia
Mozambique
Camern
Arabia Saudita
Afganistn
Sudn del Sur
Zimbabue
Camboya
Irn
Qatar
Libia
Guinea Ecuatorial
Turkmenistn
Myanmar
Satisfactorio
Parcial
Dbil
Insatisfactorio
Fuente: RWI (2013).
de los recursos minerales siguen siendo un asunto delicado en ALC, sobre todo los vinculados con las comunidades indgenas. Asimismo, los ciudadanos estn cada vez ms
preocupados por los impactos ambientales asociados con las actividades del sector, por
ejemplo, sus efectos en las fuentes de agua, el uso del suelo y la conservacin de los bosques. Una mirada ms detenida al RGI proporciona una perspectiva novedosa sobre por
qu estos problemas persisten. A pesar de los resultados prometedores en varios pases,
ALC en su conjunto obtuvo puntuaciones muy bajas en el componente de entorno favorable del RGI, con un promedio de 50 sobre un total de 100 puntos, en comparacin
con el promedio de 95 puntos de los pases de la Organizacin para la Cooperacin y el
Desarrollo Econmicos (OCDE). Estas puntuaciones se deben sobre todo a calificaciones
bajas en la variable de Estado de derecho y control de la corrupcin, lo cual sugiere que
la regin an debe trabajar mucho para consolidar los controles contra la corrupcin e
implementar efectivamente el marco legal que regula la industria extractiva.
A lo largo de la ltima dcada, los gobiernos, la industria y las organizaciones de la sociedad civil han desarrollado diversos instrumentos para mejorar la calidad de la gobernanza
Introduccin
xlv
extractiva. En general, su objetivo ha consistido en maximizar los beneficios derivados

del sector mientras se minimizan los costos sociales y medioambientales potenciales. Las
iniciativas han incluido establecer leyes contra la corrupcin ms estrictas, crear nuevos
mecanismos de transparencia y rendicin social de cuentas, y mejorar la planificacin y la
predictibilidad de los ingresos extractivos.
Las iniciativas de transparencia han desempeado un rol de primer orden en los esfuerzos de los gobiernos para corregir sistemas de gobernanza disfuncionales. Este libro
presenta perspectivas nuevas sobre diversas experiencias en la implementacin de dichas
iniciativas en ALC. El supuesto clave detrs de estos esfuerzos es que la capacidad del
sector pblico para gestionar y controlar las actividades del sector extractivo tiene un impacto directo en el nivel de riesgo y en la prevencin de conflictos.
Este libro nace como respuesta a la necesidad de ayudar a los gobiernos y a otras partes interesadas a cerrar la brecha de la informacin tcnica en relacin con las industrias
extractivas. Las operaciones extractivas son tcnicamente complejas, riesgosas y pueden
conducir a incentivos econmicos a la vez positivos y perversos. Es esencial apoyar las
actividades de desarrollo de capacidades entre los funcionarios de los gobiernos de ALC,
sobre todo para ayudarlos a mantenerse al da sobre los avances recientes del mercado y
de la tecnologa. Esto es especialmente importante, ya que en la ltima dcada la brecha
de conocimientos entre el sector pblico y el privado ha aumentado en todos los tramos
de la cadena de valor, dado que este ltimo ha desarrollado enfoques innovadores en la
negociacin de contratos, la gestin de los ingresos, la mitigacin de riesgos, la reduccin
de impactos y la consulta pblica.
Afortunadamente, hay seales positivas de que los pases de ALC estn decididos a cerrar esta brecha y avanzar hacia mejores marcos de transparencia. La mayora de los pases
han adoptado y comenzado a implementar leyes de acceso a la informacin y de transparencia a nivel nacional, a la vez que introducen nuevos mecanismos de transparencia y
supervisin en el sector extractivo. El inters por la Iniciativa para la Transparencia en las
Industrias Extractivas (EITI, por sus siglas en ingls) tambin ha aumentado en los ltimos
aos. En 2012, Per se convirti en el primer pas de la regin en cumplir plenamente con
la norma EITI. Desde entonces, Guatemala y Trinidad y Tobago han dado pasos importantes para adecuarse a la norma, lo que ha allanado el camino para que otros pases, como
Colombia, Guyana, Honduras y Mxico, contemplen unirse a la iniciativa.3
En particular, los grandes pases industrializados tambin estn demostrando inters en la norma EITI. En 2013,
Francia declar formalmente su inters en implementar la iniciativa. En 2014, Estados Unidos y Reino Unido se
convirtieron oficialmente en candidatos a la iniciativa y estn dando los primeros pasos hacia su implementacin.
3
xlvi
xlvi
Este libro presenta una exhaustiva visin general de los marcos conceptuales e instrumentos prcticos actualmente disponibles; su objetivo es ayudar a los profesionales y
a los funcionarios pblicos a lidiar con las dificultades en las industrias extractivas. El libro
tambin analiza asuntos legislativos, iniciativas de reforma y otros instrumentos ya adoptados en la regin. Esta informacin se presenta no solo en un contexto cambiante del
panorama econmico, social y poltico de la regin, sino tambin en el de una demanda
creciente de rendicin de cuentas y transparencia, y de evolucin de las relaciones entre
gobiernos y ciudadanos en ALC.
Si bien la transparencia no puede solucionar todos los problemas que nacen de la
explotacin de los recursos naturales, es un instrumento poderoso que puede contribuir
a asegurar que los beneficios potenciales de las dotaciones de recursos naturales sean
plenamente efectivos. Los pases de ALC estn realizando un progreso lento pero firme en
esta direccin, y se encuentran a la vanguardia de las mejoras de las polticas y de innovacin tecnolgica que experimenta el sector extractivo.
Referencias
AIE (Agencia Internacional de la Energa). 2014. Oil Market Report: 14 de marzo 2014. Pars,
Francia: AIE. Disponible en: http://omrpublic.iea.org/omrarchive/14mar2014fullpub.
pdf.
Land, B. C. 2007. The Similarities and Differences between Mining and Petroleum
Investment: A Comparison of Investment Characteristics, Company Decisions, and
Host Government Regulation. Voorburg, Pases Bajos: OGEL 2. Disponible en: http://
www.ogel.org/article.asp?key=2397.
Larsson, V., y M. Ericsson. 2014. E&MJs Annual Survey of Global Metal-Mining Investment.
Engineering and Mining Journal, enero de 2014: 26-31. Disponible en: http://www.e-mj.
com/features/3674-e-mj-s-annual-survey-of-global-metal-mining-investment.html#.
U7oBOY2wKzg.
RWI (Revenue Watch Institute). 2013. The 2013 Resource Governance Index: A Measure of
Transparency and Accountability in the Oil, Gas and Mining Sector. Washington, D.C.: RWI.
Disponible en http://www.revenuewatch.org/sites/default/files/rgi_2013_Eng.pdf.
Introduccin
xlvii
xlvii
El Consejo para la Transparencia es una corporacin autnoma de derecho pblico creada el ao 2009 por la
Ley de Transparencia de la Funcin Pblica y de Acceso a la Informacin de la administracin del Estado de
Chile. Su principal labor es incentivar y propiciar la construccin e institucionalizacin de una cultura de la
transparencia, promoviendo, garantizando y fiscalizando el cumplimiento de la ley y del derecho de acceso
a la informacin pblica.
Con este fin, y buscando una visin ms integral de la transparencia, el Consejo cre en 2013 el concurso
TransparentARTE, cuyo objetivo es formar una coleccin de obras de arte contemporneo que perdure en
el tiempo y cuyo sentido nos ayude a reflexionar sobre nuestra identidad, logrando visualizar, interpretar,
significar y dialogar sobre el valor y el sentido de la transparencia en el Chile actual.
Las obras ganadoras pasan a integrar la coleccin del Consejo para la Transparencia que se exhiben al
pblico que visita sus dependencias y tambin en la Feria Ch.ACO (Feria Chilena de Arte Contemporneo).
Dicha coleccin cuenta con las obras de Beatrice Di Girolamo, Leonardo Guajardo Portus y Rodrigo Vergara
(ganadores de 2013), y las de Violeta Larran, Paula Garca y Elvira Valenzuela (ganadores de 2014).
Primer lugar en la edicin de 2013

del concurso TransparentARTE
Ilusin y Certeza
Beatrice Di Girolamo
Acrlico sobre duelas de roble y tejuelas
de alerce, ensamblados, de 140 x 180 cm.
Captulo 1 Legislacin, estndares y comparaciones para fortalecer

la transparencia en las industrias extractivas
PARTE I
La brecha de la gobernanza
en las industrias extractivas

Captulo 2

Estndares para medir transparencia y rendicin

de cuentas: retos y oportunidades para una
gobernanza efectiva
41
Juan Carlos Quiroz

Captulo 3 De la teora de la dependencia a la gobernanza local:
evolucin de las investigaciones sobre las industrias
extractivas y el desarrollo
83
Osmel Manzano
Captulo 4
Conflictos y recursos naturales: es Amrica Latina

y el Caribe diferente del resto del mundo?
119
Michael Ross
11
PARTE I
CAPTULO 1
Legislacin, estndares y
comparaciones para fortalecer
la transparencia en las
Este captulo examina las iniciativas para promover la transparencia, centrndose especialmente en su influencia en los pases de Amrica Latina y el Caribe (ALC). Se destaca que
quienes impulsan estas iniciativas son las partes interesadas (gobiernos, industria y sociedad civil) mediante el establecimiento de relaciones entre s en un contexto de dificultades estructurales, pero tambin de factores favorables. Propone una heurstica sencilla
para distinguir entre el conjunto de instrumentos desarrollados e implementados con el
fin de convertir la maldicin de la riqueza de los recursos naturales (la maldicin de los recursos) en una bendicin. El anlisis de las diferencias entre distintos enfoques contribuye
a destacar el consenso general sobre el rol de la transparencia como un paso necesario
hacia la solucin de los problemas de gobernanza en las industrias extractivas. A la luz del
xito relativo de los pases de ALC en la implementacin de polticas y reformas de transparencia, este captulo tambin pone de relieve que la simple mejora de la transparencia
no es suficiente para asegurar que la dotacin de recursos se convierta efectivamente en
mayor bienestar social y econmico.
Legislacin, estndares y comparaciones para fortalecer la transparencia en las industrias extractivas
Introduccin
En las ltimas dcadas, el mundo ha sido
testigo de la proliferacin de nuevas leyes,
normas y comparaciones destinadas a mejorar el desempeo del sector extractivo.
A pesar de su diversidad, estas distintas
iniciativas se sustentan en la hiptesis de
que se requiere una mayor transparencia
para mejorar la calidad de los sistemas de
gobernanza. Esto genera diversas preguntas: cules son los factores que impulsan
la proliferacin de iniciativas de transparencia?, cules son sus caractersticas clave?,
y an ms importante, cmo contribuyen
a mejorar la gobernanza en las industrias
extractivas?
La transparencia ocupa un lugar

especial en los debates sobre la toma
de decisiones en el sector extractivo
porque contribuye a reducir muchas
de las brechas que dificultan su
gobernanza.
Este captulo se centra en la transparencia, debido a su rol preponderante en
los actuales debates internacionales sobre
cmo mejorar la gobernanza. La transparencia ocupa un lugar especial en los debates sobre la toma de decisiones en el sector
extractivo1 porque contribuye a abordar
Al mencionar el sector extractivo, los autores se refieren a las industrias del petrleo, el gas y la minera.
muchas de las brechas que dificultan su gobernanza,2 a las que se suele sealar como
culpables de la maldicin de la riqueza de
recursos naturales (o maldicin de los recursos) (Auty, 1993; Bellver y Kaufmann,
2005; Sachs y Warner, 2001; Williams, 2011).
La transparencia puede revelar debilidades
y disfunciones en los sistemas institucionales que gobiernan las industrias extractivas, lo cual es necesario para su mejora y la
transformacin positiva de la conducta de
los actores en el sector (Bellver y Kaufmann,
2005; Fung, Graham y Weil, 2007; Hale,
2008). Adems, puede contribuir a mejorar
los procesos y procedimientos en las industrias extractivas, como la elaboracin e
implementacin de las polticas o el modus
operandi de las entidades privadas (Florini,
2007; Schiavo-Campo y Sundaram, 2000).
En realidad, el inters en la promocin
de la transparencia se vincula con su funcionalidad, tanto desde una perspectiva
normativa como prctica. Por un lado, la
transparencia pone de manifiesto el potencial para el consenso, dado que revela
Los estudios del sector extractivo generalmente
emplean el concepto de dficits de gobernanza
para referirse a las lagunas legales y a los asuntos
operativos que dificultan su desempeo social, econmico y ambiental. Este dficit se ampla no solo en
los marcos regulatorios y legales generales; tambin
abarca dficits organizacionales, como la gestin disfuncional de los ingresos de los recursos y los sistemas de transferencia, burocracias ineptas, y normas
y mecanismos de control de calidad inadecuados.
conflictos e intereses subyacentes; puede

aplicarse en diversos contextos institucionales, organizativos e ideolgicos (Florini,
2007; Hood y Heald, 2006), trascendiendo
barreras disciplinares y fronteras jurisdiccionales. Como se ha sealado a menudo en
la literatura especializada, arrojar luz sobre
las reglas, planes, procesos y actuaciones
contribuye a que la conducta de los actores
sea ms comprensible, visible y cuando
resulta apropiado susceptible de revisin
por parte de terceros. Esto es fundamental
para que la gobernanza en las industrias
extractivas sea ms efectiva y sostenible
(Sreide, 2012; TI y RWI, 2011).3 Por otro
lado, puede contribuir a asegurar la estabilidad y la sostenibilidad social, ambiental y
econmica de los sistemas de gobernanza
para las industrias extractivas (Kaufmann,
Kraay y Mastruzzi, 2009; Parry, 2007). Las investigaciones empricas apoyan esta idea
e insisten, por ejemplo, en que sistemas
transparentes de gobernanza contribuyen
a un mejor desempeo macroeconmico
(Andreula, Chong y Guilln, 2009; Hameed,
2005; Parry, 2007) y en que la transparencia
Como seala Florini (2007), la transparencia denota
la disponibilidad de informacin para las personas
externas, lo cual contribuye a un consenso basado
en la informacin, a fin de supervisar y resistir ante las
decisiones y actuaciones que afectan a las personas
externas. El Grupo de Trabajo sobre Transparencia y
Rendicin de Cuentas del Grupo de los 22 lo define
como un proceso por el cual se hace disponible, visible y comprensible la informacin sobre las condiciones, las decisiones y las actuaciones existentes
(FMI, 1998).
disminuye la corrupcin y aumenta los

beneficios derivados de las actividades
del sector (Kolstad, Wiig y Williams, 2008;
Kolstad y Wiig, 2009; OHiggins, 2006). Se ha
demostrado tambin que la transparencia
mejora la seguridad y estabilidad de los entornos de inversin para las empresas privadas (Gelos y Wei, 2002; Hamilton, 2005) y
ayuda a reducir conflictos entre las partes
interesadas (Bebbington, 2010; Langton y
Longbottom, 2012).
En coincidencia con estos argumentos,
demandas de mayor transparencia en la
gestin del sector extractivo han aumentado significativamente en las ltimas dcadas. Organizaciones de la sociedad civil y
redes transnacionales de actores con intereses compartidos estn exigiendo mayor
participacin e informacin sobre las operaciones en el sector. Asimismo, demandan
reformas de los marcos regulatorios que rigen a las industrias del sector y un cambio
fundamental en cmo los gobiernos y las
empresas se relacionan con la sociedad civil, un fenmeno que se refleja en la nocin
de que los operadores deben obtener una
licencia social para operar (Esteves, 2008a;
Gunningham, Kagan y Thornton, 2004; Prno
y Slocombe, 2012). Las partes interesadas
buscan participar en la elaboracin de normas que determinen cmo se distribuyen
los beneficios econmicos derivados de las
industrias extractivas, y evalan los riesgos
e impactos socioambientales vinculados
con inversiones en el sector (Esteves, 2008b;
Mares, 2010; Vivoda, 2009). Los ciudadanos
exigen beneficiarse de las transferencias
sociales a los gobiernos locales, una compensacin apropiada por daos a la propiedad y al medioambiente causados por
actividades extractivas, y otros beneficios
directos como pueden ser prescripciones
particulares en materia de polticas de contenido local (Hale, 2008; Culverwell, Lee y
Koziell, 2003).
El surgimiento de estas iniciativas
dirigidas a mejorar los sistemas
de gobernanza refleja una
transformacin fundamental
en las relaciones sociales.
An ms importante, el surgimiento de
estas iniciativas dirigidas a mejorar los sistemas de gobernanza refleja una transformacin fundamental en las relaciones sociales.
Los llamados a reformar y mejorar los sistemas de gobernanza a nivel local, nacional
e internacional indican nuevas formas de
interaccin entre las partes interesadas y
en la generacin de normas (Alkoby, 2008;
Finnemore y Sikkink, 1998; Keck y Sikkink,
1998; Price, 2003). De hecho, actores que
tradicionalmente carecan de poder de
injerencia y visibilidad como medios de
comunicacin, organizaciones no gubernamentales (ONG), fondos privados de inversin y comunidades indgenas actualmente ejercen una influencia significativa
en la formulacin de decisiones y polticas
para el sector.
Las organizaciones de la sociedad civil

y las empresas privadas participan cada vez
ms a la par de los gobiernos, tanto en el
plano nacional como internacional, en el
desarrollo de nuevos programas e instrumentos para la gobernanza del sector extractivo. Los marcos institucionales y normativos que gobiernan el sector, entre ellos,
leyes y regulaciones, directrices no vinculantes y comparaciones (benchmarking),
actualmente estn sujetos a la influencia de
un conjunto de redes transnacionales de
actores con intereses compartidos (Cutler,
Haufler y Porter, 1999; Haufler, 2010; Scherer
y Palazzo, 2011). Sin embargo, aunque estas redes de actores son importantes, no
son las nicas que demandan reformas en
la gobernanza de las industrias extractivas.
Los gobiernos han introducido importantes
reformas destinadas a mejorar marcos regulatorios e institucionales, incluidas las leyes
que garantizan la libertad de informacin, la
transparencia de los contratos y la participacin pblica en la elaboracin de polticas
y en el proceso de implementacin. De la
misma manera, las empresas privadas han
elaborado nuevas formas de interaccin
con actores externos, mediante estrategias
corporativas de responsabilidad social (CSR,
por sus siglas en ingls) y un conjunto de
reformas de procedimientos que las tornan
ms abiertas a los interesados. Responder
a las demandas sociales se ha convertido
en un elemento fundamental para las industrias que operan en el sector extractivo y para los gobiernos. La ausencia de
respuestas puede socavar no solo la legitimidad de las decisiones y de las inversiones

sino tambin su seguridad y sostenibilidad
(Boutilier y Thomson, 2011; Gifford, Kestler
y Anand, 2010; Zamprile y Llorente, 2009).
La reforma de los sistemas de gobernanza en las industrias extractivas est
marcada por decisiones complejas. En la
reforma de las polticas fiscales y de los
sistemas tributarios, los gobiernos y los
responsables de las polticas deben equilibrar la necesidad de marcos institucionales
estables y crebles, que estimulen inversiones externas, con su inters por capturar
rentas de la industria extractiva y aumentar as su popularidad (Barma et al., 2011).
Las empresas privadas deben encontrar un
equilibrio entre las presiones sociales para
ir ms all de lo legalmente establecido
y su responsabilidad ante los accionistas
(Calder y Culverwell, 2005; Gunningham,
Kagan y Thornton, 2004; Hamilton, 2005),
y las partes interesadas de la sociedad civil
deben evaluar adecuadamente los riesgos
y beneficios derivados de las actividades
extractivas (Urkidi y Walter, 2011). Esto es
particularmente importante en numerosos
pases de Amrica Latina y el Caribe (ALC),
donde los marcos regulatorios que rigen la
actividad de las industrias extractivas han
estado sujetos a importantes revisiones,
o lo estarn en el futuro. Esta tendencia
se puede observar en Argentina, Bolivia,
Ecuador y Venezuela, donde los gobiernos
han asumido un rol ms visible en el sector, y tambin en Chile, Colombia, Mxico
y Per, donde los incentivos para atraer
inversiones privadas parecen haber prevalecido sobre las presiones para aumentar la
participacin del Estado en el sector.
Sin embargo, incluso en casos en que
los gobiernos han mostrado reparos, las reformas no han sido completamente eliminadas de la agenda poltica. Por ejemplo, es
probable que los gobiernos de Per y Chile
reestructuren las instituciones que determinan la participacin del sector pblico
y de la sociedad en el sector extractivo. De
la misma manera, Colombia y Brasil estn
revisando sus cdigos mineros, y los pases de Amrica Central y Uruguay han iniciado conversaciones en torno a la posible
reforma de las leyes mineras (Superneau,
2013; Oxford Analytica, 2012) y las disposiciones legales en el sector del petrleo y el
gas (Cereceda, 2013; TI y RWI, 2011).
A medida que las iniciativas

dirigidas a mejorar los sistemas de
gobernanza siguen multiplicndose,
se vuelve cada vez ms importante
entender tanto los retos
fundamentales de la gobernanza
a los que se enfrenta el sector
extractivo como los instrumentos
generados para abordarlos.
A medida que las iniciativas dirigidas

a mejorar los sistemas de gobernanza siguen multiplicndose, se vuelve cada vez
ms importante entender tanto los retos
fundamentales de la gobernanza a los que

se enfrenta el sector extractivo como los instrumentos generados para abordarlos. Este
captulo ofrece una visin general sobre los
ltimos desarrollos conceptuales y las polticas orientadas a promover la transparencia en el sector, centrndose en describir
los factores que impulsan estas mejoras y
en sus caractersticas. Despus de un breve
anlisis de las teoras que relacionan la calidad de la gobernanza en general y en el
sector extractivo con la transparencia, se
describen los principales instrumentos desarrollados para promover la transparencia,
distinguiendo marcos legales y regulatorios
vinculantes de estndares, protocolos, directrices y comparaciones y reportes voluntarios no vinculantes. El captulo propone
una heurstica sencilla para dar sentido al
conjunto de iniciativas de transparencia
que han proliferado en las ltimas dcadas,
y enfatiza el importante rol que estas desempean en la mejora de la calidad de la
gobernanza en el sector extractivo.
al esperado respecto de pases donde no

abundan los recursos naturales. La tesis de
la maldicin de los recursos pone de relieve
una relacin paradjica entre la abundancia de recursos naturales y los malos resultados econmicos y de desarrollo. Esta
paradoja de la abundancia se plantea hipotticamente como el resultado de diversos factores, entre ellos, disminucin de la
competitividad de otros sectores econmicos, volatilidad de los ingresos del sector
debido a su exposicin a las fluctuaciones
de los precios de las materias primas en los
mercados globales, mala administracin de
los recursos por parte del gobierno e instituciones dbiles, ineficaces, inestables o corruptas. Diferentes aspectos de esta observacin emprica han generado numerosos
estudios, que se revisan con ms detalle en
los captulos 3 y 4 de este libro.
A pesar de que la literatura especializada describe una tendencia adversa en
los pases ricos en recursos, tambin advierte que la maldicin de los recursos no
es inevitable. Los expertos insisten en que
una buena gobernanza del sector de las inDficit de gobernanza e
dustrias extractivas puede convertir a esta
iniciativas de transparencia maldicin en una bendicin. Sostienen
que si los gobiernos gestionaran el sector
La idea de que los recursos naturales pue- extractivo con ms transparencia y eficacia,
den ser una maldicin econmica en lugar este podra constituir la base para un crede una bendicin refleja el hecho de que cimiento econmico exitoso y para reducir
los pases ricos en recursos naturales suelen la pobreza (Pegg, 2006). En este sentido, las
ser incapaces de utilizar esa riqueza para investigaciones sealan, por ejemplo, que
potenciar sus economas y que, contraria- instituciones financieras slidas, capaces de
mente a lo que podra esperarse, tienden lidiar con fluctuaciones repentinas en los
a tener un crecimiento econmico inferior ingresos del sector primario, transparencia
8
Grfico 1.1
Volatilidad relativa de los precios de las materias primas
80
60
40
Variacin (%)
20
0
-20
-40
-60
-80
-100
1965
1969
1973
1977
1981
1985
1989
1993
1997
2001
2005
2009
2013
1967
1971
1975
1979
1983
1987
1991
1995
1999
2003
2007
2011
Bebidas, 2000 = 100, constante 2000$
Materias primas, 2000 = 100, constante 2000$
Energa, 2000 = 100, constante 2000$
Alimentos, 2000 = 100, constante 2000$
Metales y minerales, 2000 = 100, constante 2000$
ndice valor unitario de manufacturas
Fuente: Elaboracin propia con datos sobre materias primas del Global Economic Monitor (GEM), disponible
en http://databank.worldbank.org/.
y acceso fsico al mercado internacional, reducen las externalidades negativas asociadas a la volatilidad del precio de las materias
primas (van der Ploeg y Poelhekke, 2009), lo
que se ilustra en el grfico 1.1.
La transparencia en la gestin fiscal y de
los ingresos puede promover la estabilidad
econmica y conducir a una mejora de la
calificacin de los crditos con garanta soberana, al reducir el costo de los prstamos
que los inversionistas tienen vinculados a
activos o a actividades en ese pas (Parry,

2007). En este sentido, un estudio sobre
los costos asociados con la falta de transparencia en las industrias extractivas en
Ecuador seala que podran oscilar anualmente entre el 2,87% y el 18,17% del producto interno bruto (PIB) (Donoso y Lpez,
2010). De la misma manera, Esanov y Heller
(2011) destacan que el costo de los prstamos con garanta soberana en Venezuela,
que haba disminuido del 12,5% en 2002 al
8% en 2004 y aument al 9,3% en 2007, se

puede explicar por la reduccin de las garantas del Estado de derecho, del control
de la corrupcin, de la estabilidad poltica,
la participacin y la rendicin de cuentas y
de la efectividad del gobierno, a pesar de
tendencias macroeconmicas positivas. Los
autores sealan que, en sentido contrario, el
costo de los prstamos con garanta soberana de Per disminuy unos 6 puntos porcentuales entre 2000 y 2007, mientras que
la economa del pas creci a un promedio
del 5%. Esto se debe al fortalecimiento de
las capacidades de gobernanza, necesarias para responder a shocks externos, que
contribuye a impedir comportamientos
depredadores y a disminuir la corrupcin, y
tambin a mejorar la capacidad general del
Estado para funcionar eficazmente.
Los pases con normas satisfactorias

de gobernanza y control de la
corrupcin complementado con
buenas prcticas de gobernanza
corporativa arrojan resultados de
mayor crecimiento y desarrollo. La
buena gobernanza tiende a traducirse
en ingresos ms altos en la mayora de
los pases ricos en recursos naturales.
La mayor parte de las investigaciones

que se centran en el rol de las instituciones en la maldicin de los recursos concluyen que las variaciones en la calidad de la
10
gobernanza reflejan factores de nivel macro. Estos trabajos postulan que los sistemas de gobernanza son determinados por
factores como las dotaciones de recursos
naturales, el PIB y los niveles de la inversin
extranjera directa (Auty, 2006; Humphreys,
2012; Isham, 2005). Una corriente alternativa de investigacin destaca la importancia de los microfundamentos sectoriales,
que son las disposiciones regulatorias focalizadas y factores organizacionales que
condicionan la capacidad de un gobierno
o empresas para trabajar con xito y eficiencia en el sector extractivo, reaccionar a
shocks externos y responder a las demandas de las partes interesadas (Bebbington,
2010; Manzano y Monaldi, 2008; Prno y
Slocombe, 2012; Zamprile y Llorente, 2009).
Ambas corrientes de anlisis concuerdan
en que el dficit de gobernanza plantea
desafos importantes a los gobiernos, empresas y organizaciones de la sociedad
civil. Coinciden en enfatizar la necesidad
de desarrollar marcos institucionales que
contribuyan a maximizar el bienestar social y a asegurar un entorno atractivo para
las inversiones y el xito comercial (Calder
y Culverwell, 2005). Finalmente, los pases
con normas satisfactorias de gobernanza y
control de la corrupcin complementadas
con buenas prcticas de gobernanza corporativa arrojan resultados de mayor crecimiento y desarrollo. La buena gobernanza
tiende a traducirse en ingresos ms altos
en la mayora de los pases ricos en recursos naturales (Kaufmann y Penciakova,
2012) (grfico 1.2).
Grfico 1.2
PIB per cpita en pases extractivos y otros pases por terciles de calidad de gobernanza (en US$)
44.235
PIB per cpita (PPA), 2011
32.879
10.000
5.000
9.286
10.310
6.692
5.105
56,6%
25,5%
Gobernanza deficiente
28,3%
35%
Gobernanza promedio
PIB per cpita (PPP, 2011), pases extractivos
15,1%
36,5%
Buena gobernanza
PIB per cpita (PPP, 2011), otros pases
Fuente: Kaufmann y Penciakova (2012).

Nota: La lnea en zig-zag denota un cambio en la escala.
por ejemplo, la implementacin de nuevas

prcticas de reporte mediante la modificacin de los procedimientos burocrticos
del gobierno y tambin la divulgacin de
los pagos al Estado y las transacciones con
Las mejoras en la divulgacin de informa- los gobiernos por parte de las empresas,
cin permiten promover la transparencia de sus filiales y socios comerciales. Dichas
y mejorar la calidad de la gobernanza. A reformas pueden implicar no solo una
menudo esto requiere una reforma de pro- transformacin organizacional interna sino
cesos internos en las organizaciones que tambin cambios importantes en las reladivulgan informacin y/o de los marcos le- ciones de las organizaciones con actores
gales y regulatorios bajo los cuales operan externos. La reforma de los mecanismos
(Culverwell, Lee y Koziell, 2003). La promo- legales y regulatorios que rigen a las orcin de la transparencia puede comprender, ganizaciones del sector extractivo puede
Instrumentos para
promover la transparencia:
condiciones y tipos
11
significar una reasignacin de la autoridad

y de las responsabilidades entre los actores.
Por consiguiente, la resistencia o el apoyo a
las iniciativas destinadas a mejorar la transparencia y las caractersticas de las propias
iniciativas varan significativamente, dependiendo de dnde y por quin son promovidas, de su escala y del carcter de las reformas necesarias para su implementacin.
Cules son las condiciones necesarias para implementar reformas orientadas a mejorar la calidad de la gobernanza?
Cul es el rol especfico de las iniciativas
de transparencia en el cuadro ms amplio
de la gobernanza? Un informe reciente del
Foro Econmico Mundial (FEM, 2013) sobre Amrica Latina analiza y especifica las
variables clave que moldean la implementacin de iniciativas para la mejora de la
gobernanza en el sector extractivo (cuadro
1.1). El estudio destaca que la gobernanza
del sector refleja a la vez factores estructurales y condiciones favorables. Define los
factores estructurales como la dotacin
de recursos naturales de un pas, las variables demogrficas y macroeconmicas, el
modelo de desarrollo socioeconmico y la
madurez de las industrias extractivas. Estos
factores delimitan las condiciones generales que dan forma tanto a los incentivos de
los actores en el sector como a las ventajas
comparativas de un pas. El informe pone
de relieve que los sistemas de gobernanza
tambin reflejan la configuracin de factores favorables, como los marcos institucionales, el inters y la capacidad de los actores
privados y la confianza y el compromiso de
12
partes interesadas a nivel local. En conjunto,

se sugiere que estas variables condicionan
la gobernanza de las industrias extractivas
y contribuyen a explicar por qu los pases
con estructuras similares pueden tener diferentes desempeos.
Segn el FEM, la transparencia desempea un doble rol en los sistemas de gobernanza: determina la calidad de las instituciones y moldea el grado de confianza
y de compromiso de las partes interesadas.
Aun as, la transparencia es solo uno de los
componentes que definen la calidad de
la gobernanza y el desempeo del sector.
Muchos otros factores contribuyen a dar
forma a las industrias extractivas y no hay
un nico conjunto de mejores prcticas que
pueda abordar todos los retos que plantea
el sector. La calidad y los resultados de la
gobernanza pueden y deben mejorarse a
travs de medidas adecuadas aplicadas a
contextos especficos. En coincidencia con
esta valoracin, existe un variado conjunto
de estrategias para mejorar la transparencia y la calidad de la gobernanza. Distintas
iniciativas de transparencia suelen apuntar
a diferentes subsistemas institucionales y
normativos: instituciones fiscales (como las
disposiciones sobre confidencialidad, las
modalidades de distribucin de los ingresos tributarios o los principios de asignacin), sistemas presupuestarios y de administracin financiera (como las normas de
auditora o los sistemas de contabilidad) y
procedimientos organizacionales generales
(como los protocolos burocrticos, las normas operativas formalizadas o los requisitos
Cuadro 1.1
Factores estructurales y favorables clave en las iniciativas de gobernanza
Estructurales
Naturaleza inherente de un pas, Tipo, localizacin y tamao de los yacimientos

su base de recursos e industria minerales.
extractiva
Tamao de la poblacin, geografa y clima.
Ciclo global de las materias primas.
Ciclo minero en el tiempo.
Estado actual de desarrollo y
edad de la industria minera del
pas
Niveles de capacidades y tecnologa.

Infraestructura del pas (blanda y dura).
Tamao y edad de la industria minera.
Diversificacin de la economa.
Favorables
Estructura y capacidad
del gobierno y el entorno
institucional
Capacidad humana e institucional.

Estructura y complejidad del gobierno.
Integracin de la minera en la planificacin
econmica.
Capacidad de monitorear y hacer respetar las
leyes y regulaciones.
Niveles de rendicin de cuentas.
Desarrollo de capacidades y educacin.
Capacidad y voluntad del sector Marco temporal de los inversionistas.

privado
Voluntad para participar en enfoques asociativos.
Compromiso con el desarrollo responsable.
Niveles de confianza y
colaboracin e influencia de las
partes interesadas
Niveles de debate social.

Nivel de transparencia.
Consultas y colaboracin.
Actitud del pas hacia la minera.
Niveles de influencia de diferentes grupos de
interesados.
Fuente: FEM (2013).
13
regulatorios). Para lograr sus objetivos, estas

iniciativas recurren a mecanismos cualitativamente distintos.
Segn el FEM, la transparencia
desempea un doble rol en
los sistemas de gobernanza:
determina la calidad de las
instituciones y moldea el grado
de confianza y de compromiso de
las partes interesadas. Aun as, la
transparencia es solo uno de los
componentes que definen la
calidad de la gobernanza y
el desempeo del sector.
En efecto, las iniciativas para la promocin de la transparencia pueden asumir
numerosas formas. Entre estas se encuentran declaraciones, tratados, convenciones,
cartas, protocolos, acuerdos internacionales y leyes modelo, directrices legislativas,
jurisprudencia legal internacional, normas
de contabilidad y bancarias, directrices
prcticas y distintos sistemas de certificacin. Estos mecanismos pueden sugerir
conductas, declarar intenciones o sencillamente servir como instrumentos de diagnstico para evaluar prcticas e instituciones. La diversidad de estos instrumentos no
solo refleja los medios y fines divergentes
de iniciativas en favor de la transparencia
sino tambin el hecho de que estas tienden a enriquecerse mutuamente. La frontera que existe entre distintas iniciativas de
14
transparencia rara vez es definida explcitamente. Sin embargo, la distincin entre

diferentes enfoques es til para destacar la
lgica detrs de su promocin y la manera
particular en que operan. Como una heurstica sencilla, este captulo distingue cuatro
tipos de iniciativas: i) instrumentos legales y
regulatorios vinculantes; ii) principios, directrices y normas voluntarias; iii) mecanismos
de monitoreo y polticas focalizadas, y iv)
puntos de comparacin e instrumentos de
evaluacin de la gobernanza.
Como una heurstica sencilla, este
captulo distingue cuatro tipos de
iniciativas: i) instrumentos legales
y regulatorios vinculantes;
ii) principios, directrices y normas
voluntarias; iii) mecanismos de
monitoreo y polticas focalizadas,
y iv) puntos de comparacin e
instrumentos de evaluacin de la
gobernanza.
Los marcos legales y regulatorios a nivel internacional, nacional, regional y local
son los mecanismos normativos formales
de la gobernanza de las industrias extractivas. Entre estos se incluyen convenciones y
acuerdos internacionales ratificados, leyes
y regulaciones nacionales y contratos legalmente vinculantes. Los principios, directrices y normas voluntarias refieren a cdigos de conducta autoimpuestos. A pesar
de que pueden ser diseados, negociados
y auditados por terceras partes a nivel internacional o nacional, estos mecanismos

siempre son aplicados por los propios actores. Las iniciativas de monitoreo de las
partes interesadas examinan y ponen de
relieve la conducta de actividades y/o actores especficos a nivel nacional y local, en
funcin de incentivos legales y econmicos. Por ltimo, las herramientas de comparacin y evaluacin ofrecen medidas e
indicadores del desempeo de los actores,
para evaluar la calidad relativa de la gobernanza. Estos instrumentos facilitan la evaluacin de iniciativas para la transparencia,
y tambin sirven como canales para difundir informacin crucial acerca de organizaciones y partes interesadas en las industrias
extractivas.
Las iniciativas de transparencia

se pueden aplicar tanto a los
sistemas de gobernanza privados
como pblicos, y las promueven los
gobiernos pero tambin el sector
privado y las organizaciones de la
sociedad civil.
Las iniciativas de transparencia se pueden aplicar tanto a los sistemas de gobernanza privados como pblicos, y las promueven los gobiernos pero tambin el
sector privado y las organizaciones de la
sociedad civil (Bernstein y Cashore, 2007;
Gunningham, Kagan y Thornton, 2004).
En algunos casos, son impulsadas por el

Estado para moldear la conducta en el sector privado y en las propias instituciones
del Estado. Son un reflejo de procesos de
propagacin de polticas internacionales,
es decir, de la convergencia de sistemas
regulatorios e institucionales nacionales
con paradigmas de gobernanza global
(Simmons y Elkins, 2004), dado que pueden
proporcionar mayor legitimidad a normas
(Hurd, 2007), beneficios electorales, mejor acceso a los mercados internacionales
para productos nacionales y/o nuevas vas
para el financiamiento internacional de los
gobiernos que promueven reformas en el
sector (Hamilton, 2005). Las empresas privadas, las organizaciones de la sociedad civil
y las organizaciones internacionales tambin promueven iniciativas impulsadas por
el mercado.4 Estas pueden tomar la forma
de nuevos requisitos para la divulgacin
Las empresas han empezado a compensar los
dficits en la gobernanza nacional contribuyendo
voluntariamente a una autorregulacin y produciendo bienes pblicos no suministrados por los
gobiernos. El surgimiento de iniciativas impulsadas
por el Estado y el mercado a nivel nacional pone de
relieve globalmente el nuevo rol y la importancia
del panorama internacional en la gobernanza de las
industrias extractivas. Las reuniones internacionales
son instancias alternativas de cooperacin entre los
gobiernos, las empresas y las organizaciones de la
sociedad civil. Las iniciativas internacionales han demostrado ser tiles para dar una solucin a problemas locales, generar demandas a nivel local y proporcionar marcos alternativos para los desafos del
sector y nuevas estrategias para mejorarlo.
15
de informacin o incentivos fiscales, en reflejo de seales especficas a las polticas de

transparencia, interpretadas como amenazas para la sostenibilidad de las empresas
(Esteves, Coyne y Moreno, 2012; Esteves,
2008b).5 Las iniciativas impulsadas por el
mercado ponen de relieve que los sistemas
operativos transparentes pueden ayudar a
las empresas a comunicar mejor sus compromisos con las partes interesadas en las
localidades en que operan y contribuir a
asegurar entornos operativos ms estables
(Dashwood, 2012; Sagebien y Lindsay, 2011).
Las iniciativas de transparencia, ya sean impulsadas por el Estado o por el mercado,
pueden ser de cumplimiento voluntario o
estar sujetas a la vigilancia de terceras partes,
y generan responsabilidades legales, econmicas y reputacionales. Tambin pueden
operar como instrumentos de diagnstico.
Las iniciativas de transparencia,
ya sean impulsadas por el Estado
o por el mercado, pueden ser de
cumplimiento voluntario o estar
sujetas a la vigilancia de terceras
partes, y generan responsabilidades
legales, econmicas y reputacionales.
Tambin pueden operar como
instrumentos de diagnstico.
Las empresas se enfrentan a un riesgo reputacional y a problemas de gestin de marcas (Calder y

Culverwell, 2005; Boutilier y Thomson, 2011; Scherer
y Palazzo, 2011).
16
Con el fin de entender mejor su rol e

influencia, as como su respectivo valor
agregado, a continuacin se describen diversas iniciativas que actualmente se implementan en las industrias extractivas. La
seccin se basa en estudios realizados por
expertos, con foco en la responsabilidad y la
gobernanza social corporativa en las industrias extractivas (Calder y Culverwell, 2005;
Dashwood, 2012; Handelsman, 2011; Heuty,
2012; Sagebien y Lindsay, 2011; Scherer y
Palazzo, 2011).6
Marcos legales y
regulatorios vinculantes
Los marcos legales y regulatorios vinculantes mediante los cuales se promueve la
transparencia son, entre otros, las leyes de
libertad de informacin, las regulaciones
sobre la trasparencia de los contratos y las
disposiciones sobre la divulgacin de informacin financiera. Esos marcos funcionan a
nivel nacional y regional. En algunos casos,
se establecen como requisitos legales transversales y en otros se introducen como disposiciones independientes en instrumentos normativos concretos. Adems, sientan
No todas las iniciativas de transparencia cuadran
dentro de las cuatro categoras mencionadas ms
arriba. Concretamente, estas categoras no recogen el rol importante de los esfuerzos individuales
de denuncia de irregularidades, los foros de dilogo
y otras iniciativas de difusin de informacin no
sistemticas.
las bases para debates sobre la transparencia a nivel nacional. Aunque en algunos casos pueden condicionar reformas, tambin
pueden ayudar a integrar las disposiciones
de transparencia a nivel subnacional en
contextos legales y polticos complejos y
a propsito de asuntos especialmente importantes. El valor agregado ms importante de estas leyes duras es que el Estado
es responsable por su cumplimiento: disponen el cumplimiento de los actores mediante marcos de responsabilidad legal.
En la ltima dcada, se han aprobado

leyes que gobiernan el acceso a la informacin en diversos pases de ALC. Nuevas
leyes han sido aprobadas en Antigua y
Barbuda, Colombia, Ecuador, Honduras,
Jamaica, Mxico, Panam, Per, Repblica
Dominicana, Trinidad y Tobago y, ms recientemente, en Brasil, Chile, El Salvador,
Guatemala y Uruguay. Otros pases, como
Argentina y Bolivia, cuentan con decretos
ejecutivos nacionales que garantizan el
acceso pblico a la informacin. Algunos
pases tambin tienen una legislacin subnacional sobre la libertad de informacin
(Baena Olabe y Vieyra, 2011). El reciente auge
El valor agregado ms importante de
de los marcos legales y regulatorios que riestas leyes duras es que el Estado
gen el acceso a la informacin indica que
es responsable por su cumplimiento:
este acceso se entiende cada vez ms como
disponen el cumplimiento de los
un derecho fundamental y un instrumento
actores mediante marcos
clave para el ejercicio democrtico de los
de responsabilidad legal.
derechos sociales, culturales y econmicos
(Jagwanth, 2002). Por otro lado, la adopcin
de legislacin genrica que favorece el acLeyes sobre libertad de informacin
ceso a la informacin ha permeado en reguMs de 90 pases en todo el mundo han laciones destinadas a mejorar la divulgacin
adoptado legislacin sobre la libertad de por parte del sector privado.
informacin. Un principio clave postulado
por la mayora de estas legislaciones es que
la carga de la prueba recae en el organismo Ley Dodd-Frank y las Directivas de la
al que se solicita la informacin, no en el Unin Europea (UE) sobre Rendicin de
actor que la requiere. No es necesario dar Cuentas y Transparencia
explicaciones sobre las solicitudes de infor- El Senado de Estados Unidos aprob la
macin y se debe presentar una razn v- ley Dodd-Frank de Reforma de Wall Street
lida para no divulgarla. Estas disposiciones y Proteccin del Consumidor en julio de
legales estn fundamentalmente destina- 2010. El ttulo XV de la ley modifica la Ley
das a regular cmo las instituciones pbli- de Intercambio de Valores de 1934 con el
cas gestionan la informacin pblica.
fin de requerir la divulgacin de los pagos
17
relacionados con la adquisicin de licencias para la exploracin, produccin y otras

actividades de la cadena de valor del sector
extractivo: los pagos abarcan todas las tarifas, ttulos de produccin, bonificaciones
y otros beneficios materiales inherentes a
las actividades del sector. Adems, la ley
declara que estos documentos deben estar disponibles online para el pblico.7 El
captulo 5 de este libro indaga ms detalladamente en las disposiciones de la ley
Dodd-Frank. Adems, esta nueva regulacin requiere que las empresas mineras
informen a la Comisin de Bolsa y Valores
(SEC, por sus siglas en ingls) y al pblico
en general sobre la regin de origen y,
cuando sea posible, el yacimiento minero
de origen de todos los minerales brutos
producidos. Esta disposicin promueve la
divulgacin de la fuente de los minerales
con el fin de desalentar la produccin o
compra de minerales de conflicto. Como
parte de sus presentaciones anuales a la
SEC, las empresas del sector extractivo
tendrn que difundir cunto pagan al gobierno de Estados Unidos y a los gobiernos
extranjeros. Dado que todas las empresas
de petrleo, gas y mineras registradas en
la bolsa de valores de Estados Unidos estarn cubiertas por esta legislacin, la medida cubre al 90% de las empresas de petrleo y gas ms grandes del mundo que
operan internacionalmente, y a 8 de las 10

empresas mineras ms grandes del mundo
(PWYP, 2010).
Con objetivos similares a los de la ley
Dodd-Frank, en septiembre de 2012 el
Comit de Asuntos Legales del Parlamento
Europeo vot a favor de exigir a las grandes empresas de petrleo, gas y mineras
registradas en Europa que difundan los
pagos hechos a los gobiernos extranjeros.
Las directivas rigen para todas las transacciones financieras con un valor superior a
US$105.000, pas por pas y proyecto por
proyecto. Segn las nuevas regulaciones, las
empresas tambin deben difundir las actividades anuales de las filiales, de las empresas
conjuntas y de cualquier otro acuerdo comercial.8 Estos nuevos requisitos de divulgacin para las corporaciones multinacionales
que operan en el sector extractivo han sido
descritas por Transparencia Internacional
(TI) como un hito y un avance decisivo
que cambia las reglas del juego (Obi, 2013).
Principios, directrices y
normas voluntarias
A diferencia de las iniciativas vinculantes,
los principios, directrices y normas voluntarias promueven mejores prcticas. Estos
De manera similar, el Mercado de Inversiones
Alternativas (Alternative Investment Market) de la
Bolsa de Londres y la Bolsa de Hong Kong ya incorporan ciertos requisitos de reporte para las nuevas
empresas de petrleo, gas y mineras.
Ley Dodd-Frank de Reforma de Wall Street y

Proteccin del Consumidor, 2010, Ley Pblica de
Estados Unidos No: 111-203, Seccin 1504. 111.
Congreso.
18
instrumentos globales pretenden promover una mejor divulgacin de la informacin y dilogo entre las mltiples partes
interesadas en las industrias extractivas.
Como tal, tienden a especificar procedimientos operativos preferidos en el sector
extractivo, que rigen para los gobiernos
y las empresas que actan en el sector, y
tambin para los bancos comerciales y las
instituciones financieras internacionales
que los apoyan (Rustad, Lujala y Le Billon,
2012). Estos instrumentos asumen la
forma de declaraciones genricas y recomendaciones especficas para el desarrollo de polticas y prcticas transparentes y,
en algunos casos, abordan las preocupaciones y desafos propios de las industrias
extractivas. El valor agregado clave de las
iniciativas de transparencia no vinculantes es que son voluntarias, lo que significa que los propios actores no deciden
seguirlas debido a una obligacin legal
sino al costo reputacional y a los beneficios potenciales que pueden derivarse
de su cumplimiento. Estas iniciativas funcionan sobre la base de una legitimidad
consensuada: establecen incentivos racionales positivos para los actores, como
un mayor acceso a los mercados, mejor
reputacin comercial y mejores resultados operativos.
El valor agregado clave de las

iniciativas de transparencia no
vinculantes es que son voluntarias,
lo que significa que los propios
actores no deciden seguirlas debido
a una obligacin legal sino al costo
reputacional y a los beneficios
potenciales que pueden derivarse de
su cumplimiento.
Polticas globales de divulgacin
de la informacin y programas de
transparencia fiscal
Las Naciones Unidas y la Organizacin para
la Cooperacin y el Desarrollo Econmicos
(OCDE) han desarrollado modelos de convenciones fiscales para impedir la doble
imposicin internacional y promover la ratificacin de tratados fiscales bilaterales y
multilaterales entre los pases. Si bien estos
instrumentos no son legalmente vinculantes y permiten a los Estados miembros
desviarse libremente de ellos en los acuerdos bilaterales, influyen en la definicin de
las mejores prcticas (Vega y Rudyk, 2011).
Los modelos de convenciones de la OCDE
de 1963 y 1977, por ejemplo, se convirtieron rpidamente en una norma mundial
en las negociaciones de tratados tributarios (Kosters, 2004). Estos mecanismos fomentan la creacin de sistemas tributarios
transparentes y el libre flujo de informacin
entre los signatarios y han propiciado la
19
emergencia de iniciativas multinacionales

destinadas a mejorar la calidad de la gobernanza fiscal. Sobre la base de estas directrices, el Foro Global sobre Transparencia e
Intercambio de Informacin (GFTE, por sus
siglas en ingls) ha desarrollado un sistema
de revisin de pares para los sistemas tributarios nacionales, destinado a reducir la
evasin tributaria en el extranjero y a reformar las reglas tributarias internacionales. La
iniciativa evala el principio de intercambio de informacin segn solicitud que se
refiere a la relativa disponibilidad de informacin de las jurisdicciones tributarias extranjeras en el contexto de auditoras nacionales. De la misma manera, si bien la Junta
de Normas Internacionales de Contabilidad
(IASB, por sus siglas en ingls) ha decidido
no establecer una norma contable particular
para las industrias extractivas, a las empresas
canadienses se les exigi adoptar las Normas
Internacionales de Informacin Financiera
(IFRS, por sus siglas en ingls) en 2011.
Muchos otros programas ms generales, que apuntan a mejorar la calidad de
procedimientos internos de las organizaciones y a instituciones responsables por la
gestin del ingreso en el sector extractivo,
complementan estas iniciativas. Aunque la
mejora de la gobernanza y la transparencia desempearon un rol marginal en el
trabajo operativo del Banco Mundial hasta
los aos noventa, las actitudes desde entonces han cambiado significativamente. El
presidente James D. Wolfensohn reconoci
pblicamente en 1996 el impacto de la corrupcin en el desarrollo, y desde entonces
20
el Banco Mundial ha promovido activamente diversos instrumentos para mejorar

la gobernanza (Caspary, 2012).9 El desarrollo
de nuevas polticas de salvaguardia social y
del medioambiente se vio acompaado de
importantes reformas de procedimiento en
relacin con la transparencia y la rendicin
de cuentas. El Banco Mundial cre el Panel
de Inspeccin en 1993 y estableci una poltica de divulgacin de la informacin en
1994. En ese sentido, decidi difundir pblicamente los documentos de los proyectos, incluida informacin crtica ambiental
y social. Estas iniciativas influyeron en otras
instituciones financieras internacionales.
As, las polticas de salvaguardia y transparencia de la mayora de bancos de desarrollo regionales, como el Banco Asitico
de Desarrollo (BAsD), el Banco Africano de
Los cambios en la poltica del Banco Mundial fueron facilitados por dos grandes acontecimientos y
una crisis, que activ las demandas en aras de una
mejora significativa en la calidad y eficiencia de las
operaciones del Banco. El primero fue el final de la
Guerra Fra, que en opinin de muchos reduca la
urgencia geopoltica y estratgica del gasto en favor
de la cooperacin. El segundo acontecimiento fue
el aumento de la presin de los pases de la OCDE
sobre los presupuestos pblicos, lo que requiri una
asignacin ms eficiente de los recursos (Caspary,
2012). Estos cambios contextuales se vieron acompaados por una crisis social y poltica en una de las
operaciones del Banco: polmicas en torno al desarrollo de la represa de Pangue en Chile obligaron a
la Corporacin Financiera Internacional (CFI) a anunciar pblicamente que a partir de entonces obedecera las polticas medioambientales y sociales del
resto del Grupo del Banco Mundial (Hunter, 2007).
Desarrollo (BAfD) y el Banco Interamericano

de Desarrollo (BID) se implementaron poco
despus de las del Banco Mundial (Hunter,
2007; Nelson, 2003).10
En los ltimos aos, las Normas de
Desempeo de la Corporacin Financiera
Internacional (CFI) del Grupo del Banco
Mundial se han convertido en un marco ampliamente reconocido por los financiadores
de proyectos internacionales para evaluar
los riesgos medioambientales y sociales
de los proyectos en los pases en desarrollo; un instrumento similar a las Directrices
de la OCDE. Ms de 60 grandes instituciones internacionales se han comprometido
a aprobar las normas de la CFI en sus prstamos para el financiamiento de proyectos
bajo la rbrica de los llamados Principios de
Ecuador (PE) (Herz et al., 2008). Estos principios, que datan de junio de 2003, son un
conjunto de directrices voluntarias desarrolladas por los principales bancos privados
para gestionar asuntos medioambientales y
sociales relacionados con el financiamiento
de proyectos para el desarrollo (PLATFORM,
2004). Sin embargo, ms all de su rol como
directrices de gobernanza, los PE sirven
como un instrumento de referencia crucial
para evaluar la calidad de la gobernanza de

las empresas privadas que buscan financiamiento internacional (Lawrence, 2009).
Las iniciativas destinadas a optimizar
la divulgacin de la informacin a travs
de mejoras en los procesos institucionales
procuran la mejora de las relaciones entre
actores mediante procesos de revisin de
cuentas para las decisiones. Las organizaciones internacionales e instituciones financieras influyentes funcionan como una
referencia para la gobernanza de las organizaciones nacionales. La condicionalidad de
los prstamos, al igual que otros medios de
influencia ms blandos, como la legitimidad tcnica y cientfica, apalanca las iniciativas globales que defienden las estrategias
de reforma de polticas a nivel domstico.
Instrumentos desarrollados especficamente para las industrias extractivas complementan estas estrategias genricas para
la promocin de la transparencia.
Mejores prcticas en el sector extractivo
Las iniciativas de gobernanza global dirigidas al sector extractivo comprenden

normas y directrices que describen y promueven mejores prcticas reconocidas
para su gobernanza. Varias de esas iniciati10
La posicin actual del Banco Mundial sobre transvas estn promovidas por organizaciones
parencia y divulgacin queda subrayada en una seccin del Marco de Sostenibilidad de la CFI, la Poltica internacionales y por actores de la indusde Acceso a la Informacin, ratificada en 2012. Esta tria. Por ejemplo, en 2010, la OCDE cre la
poltica detalla las obligaciones de divulgacin de Gua de Debida Diligencia para Cadenas
informacin interna y externa especificando el com- de Suministro Responsables de Minerales
promiso de la Corporacin con la divulgacin de en las Zonas de Conflicto o de Alto Riesgo
informacin en sus operaciones y las responsabilida(en adelante, la Gua). Su premisa bsica es
des de sus clientes (CFI, 2012).
21
que un entendimiento comn de los roles

y responsabilidades de las partes interesadas promueve la confianza y la predictibilidad (Gordon, 2001). Sobre la base de
los Principios de Sullivan de 1977 (Gifford,
Kestler y Anand, 2010), la Gua est dirigida
a empresas que trabajan en la explotacin
y comercializacin minera, y est diseada
para asegurar que las empresas protejan
los derechos humanos y eviten contribuir
a los conflictos (Oldenziel, Wilde-Ramsing y
Freeney, 2010). La Gua rige para todas las
fases de la cadena de produccin y en zonas de conflictos o de alto riesgo, y especifica los procedimientos que las empresas
deben adoptar. Estos incluyen: i) suspender
o cesar las operaciones comerciales con
proveedores dudosos; ii) adoptar medidas
para aumentar la influencia sobre los proveedores para que se plieguen a las normas; iii) desarrollar relaciones con las autoridades de los gobiernos locales que pueden
participar en la implementacin de las normas, y iv) informar abiertamente sobre las
conclusiones de investigaciones de debida
diligencia y sobre las medidas adoptadas
para asegurar el cumplimiento de las directrices. Esta iniciativa fue la primera que
se deriv de una consulta colaborativa de
mltiples partes interesadas, apoyada por
los gobiernos, sobre la gestin de la cadena
de produccin responsable de los minerales en zonas afectadas por conflictos (Taylor,
2012).
Las directrices de la OCDE coexisten con
otras que provienen de actores de la industria y organizaciones de la sociedad civil. Por
22
ejemplo, el Marco de Desarrollo Sostenible

del Consejo Internacional de Minera y
Metales (CIMM) destaca 10 principios de
gobernanza para las empresas que operan
en el sector extractivo, dos de los cuales tienen que ver directamente con la transparencia (CIMM, 2010). De la misma manera,
los Principios Voluntarios sobre Seguridad
y Derechos Humanos son una iniciativa de
mltiples partes interesadas, que implican a
gobiernos, empresas y ONG, que promueven la adopcin de un conjunto de principios destinados a orientar a las empresas
de petrleo, gas y mineras en el establecimiento de mecanismos para proporcionar
seguridad en sus operaciones respetando
los derechos humanos (Secretara de VPSH,
2012). Ms recientemente, a estos marcos
se ha sumado otra iniciativa centrada en
asegurar los orgenes de los minerales, conocida como el Esquema de Certificacin
del Proceso de Kimberley (Blore y Smillie,
2011).
Probablemente, la norma de transparencia ms conocida en el sector es
la Iniciativa para la Transparencia en las
Industrias Extractivas (EITI, por sus siglas en
ingls). Se trata de una norma global para
la transparencia de los pagos e ingresos en
el sector extractivo (EITI y Diamond, 2013;
EITI, 2013). La iniciativa promueve disposiciones especficas para mejorar la transparencia y la rendicin de cuentas en la vida
pblica, las operaciones del gobierno y los
negocios en el sector extractivo. Aboga por
la publicacin de los pagos reconciliados
de las empresas y los ingresos percibidos
por los gobiernos a partir de la exploracin

de petrleo, gas y minera y las operaciones de produccin. A fin de ser reconocidos como pases que cumplen con la EITI,
estos deben comprometerse a un proceso
amplio de validacin realizado por la junta
internacional de EITI. Desde su creacin en
2002, 35 pases han producido informes
EITI, 26 de los cuales cumplen plenamente
con el estndar EITI. Per fue el primer pas
en Amrica Latina en ser reconocido como
cumplidor. Varios otros pases de la regin
lo han imitado, entre ellos Guatemala, que
recientemente fue reconocido como pas
implementador de la norma, y Colombia,
Guyana, Honduras y Trinidad y Tobago,
que se encuentran en diferentes etapas de
avance en la implementacin de la EITI.
Polticas de transparencia
focalizada y monitoreo
Los mecanismos legalmente vinculantes y
las directrices voluntarias normalmente se
complementan con iniciativas especficas
de transparencia impulsadas por los actores del sector extractivo. Estas iniciativas
comprenden mecanismos de monitoreo
por parte de las partes interesadas y polticas focalizadas que operan sobre incentivos
reputacionales y econmicos, y responsabilidades legales existentes. Divulgan informacin puntual a fin de alcanzar objetivos
concretos de poltica pblica (Fung, Graham
y Weil, 2007; Gaventa y McGee, 2013; Vieyra
y Dassen, 2012). La principal idea detrs de
estos esquemas es que los usuarios de la

informacin pueden ser empoderados para
influir en los divulgadores ayudndolos a
tomar decisiones mejor fundamentadas,
enfrentando a los divulgadores ms efectivamente a travs de las mociones de los interesados y proporcionando recursos para
la organizacin colectiva, cuando sea necesario (Florini, 2007; Fung, Graham y Weil,
2007). Estos mecanismos articulan disposiciones legales existentes e iniciativas voluntarias para mejorar la rendicin de cuentas,
la responsabilidad social y la efectividad
operativa. Este tipo de iniciativa ofrece un
enfoque flexible para abordar idiosincrasias
sectoriales e institucionales, aprovechando
la convergencia de intereses de las partes
interesadas (Baena Olabe y Vieyra, 2011). En
el sector extractivo, contribuyen a mejorar
la habitual dificultad de acceso a la informacin, a simplificar su complejidad tcnica y a
difundirla (Vieyra y Dassen, 2012).11 Adems,
Conceptualmente, estas iniciativas se basan en la

idea de que el acceso simtrico a la informacin y
una mejor rendicin de cuentas favorecen la calidad
de la gobernanza en las industrias extractivas. Esto
se debe a que puede ayudar a mitigar la corrupcin (Kolstad, Wiig y Williams, 2008) y construir un
entendimiento compartido del rol del sector por y
para los interesados (Yee, 1996). Al hacer responsables a los actores en posicin de poder (Dingwerth
y Eichinger, 2010), los sistemas de monitoreo de las
partes interesadas promueven la eficiencia del mercado y mejoran los resultados macroeconmicos
(Aman, 2004; Auty, 2006; Blyth, 2002; Flscher, 2010;
Gifford, Kestler y Anand, 2010; Hale, 2008; Heald,
2003; Parry, 2007).
11
23
constituyen uno de los adelantos ms prometedores para establecer la transparencia

como una herramienta de poltica pblica
con el fin de lograr una mayor eficiencia en
el uso y la distribucin de los ingresos del
sector extractivo.
Iniciativas de transparencia
focalizada impulsadas por la
sociedad civil
y el apoyo, y busca promover sistemas de

finanzas pblicas transparentes, sensibles y
sujetos a rendicin de cuentas.12 La iniciativa forma parte de una campaa global
para promover una mayor participacin
de los interesados en las decisiones presupuestarias a travs de mejores disposiciones de transparencia. La OBI moviliza
nuevas plataformas de tecnologa con el
fin de proporcionar nuevos caminos para
la participacin de los interesados en las
decisiones de las inversiones pblicas.
Iniciativas globales, como la OBI, son
complementadas y superadas ampliamente en nmero por iniciativas pblicas
nacionales y subnacionales que buscan
mejorar la eficiencia y la transparencia
en el financiamiento de proyectos de inversin con regalas del sector extractivo.
Por ejemplo, el gobierno de Colombia
ha adoptado medidas innovadoras para
evitar y eventualmente corregir errores y
desviaciones en la gestin de recursos y
de proyectos financiados con los ingresos
La Iniciativa de Presupuesto Abierto (OBI,

por sus siglas en ingls) es un programa
global de investigacin y defensa que trabaja con socios de la sociedad civil en casi
100 pases para mejorar el acceso pblico
a la informacin del presupuesto del gobierno y ampliar la rendicin de cuentas y
la inclusin en las prcticas presupuestarias
(Flscher, 2010). La OBI define como objetivo los sistemas especficos de gestin de
los ingresos combinando la investigacin
Cada dos aos, la secretara internacional lleva a

cabo la Encuesta de Presupuesto Abierto, una evaluacin independiente, comparativa y global de la
transparencia del presupuesto del gobierno central. Las conclusiones del estudio, combinadas con
evaluaciones de la transparencia a nivel subnacional, impulsan una gama de actividades de apoyo
relacionadas con la gobernanza que tienen como
objetivo la opinin pblica nacional e internacional para promover acciones con el fin de mejorar
la transparencia presupuestaria a nivel nacional y
local.
Los mecanismos de monitoreo

y polticas focalizadas operan
sobre incentivos reputacionales
y econmicos, y responsabilidades
legales existentes. Estas iniciativas
divulgan informacin puntual a fines
de alcanzar objetivos concretos de
poltica pblica.
24
12
del sector extractivo. En 2013, con el apoyo

del BID, ese pas decidi introducir nuevas
tecnologas de la informacin y la comunicacin para promover mejoras en sus interacciones con la sociedad civil, no solo facilitando el acceso a la informacin pblica
sino tambin promoviendo el compromiso
ciudadano en el monitoreo de las decisiones relativas a inversiones pblicas. El gobierno de Colombia cre un instrumento
de visualizacin (MapaRegalas, disponible
en http://MapaRegalas.sgr.gov.co) que
permite seguir el recorrido de las regalas
desde la fuente de los recursos hasta su inversin. El portal de MapaRegalas incluye
informacin georreferenciada sobre la explotacin de recursos naturales y el estado
de los proyectos ejecutados con esas regalas. Por primera vez, los ciudadanos estn
directamente informados acerca de qu
producen sus municipios, los ingresos generados por la explotacin, el presupuesto
destinado a inversiones, los proyectos
aprobados por los poderes municipales, el
departamento y la regin, y el progreso de
estos proyectos.13
Adems de estas iniciativas de transparencia especficas, los expertos sealan otras

impulsadas por las organizaciones de la sociedad civil, que no solo han presionado a los
gobiernos y las empresas para que divulguen
informacin que de otra manera no habran
compartido con el pblico, sino que han divulgado informacin tcnicamente disponible y pblica pero difcil de obtener en la
prctica (Gaventa y McGee, 2013; Peruzzotti,
2012). Entre estas iniciativas se incluyen la
de los Comits de Seguimiento y Evaluacin
a la Inversin de las Regalas en Colombia
(Gonzlez Espinosa, 2009) y auditoras sociales
y evaluaciones populares del presupuesto en
Asia, frica y Amrica Latina.14 Estas iniciativas
se basan en la legitimidad social de las partes
interesadas particulares que demandan informacin especfica del sector extractivo, lo cual
es cada vez ms importante para obtener licencias sociales para operar (Gunningham,
Kagan y Thornton, 2004).
Puntos de comparacin y
sistemas de evaluacin
La implementacin de iniciativas vinculantes,

no vinculantes y especficas a menudo est
13
El instrumento se complementa con un portal apoyada por evaluaciones de los niveles de
interno creado para el uso de los responsables de transparencia. Los sistemas para diagnosticar
las decisiones en el gobierno, que genera informes la calidad de la gobernanza se complemenconsolidados para apoyar el trabajo de seguimiento. tan con otras acciones que promueven mejoSe pueden formular solicitudes por proyectos, recursos, produccin y auditora, o se puede navegar por res prcticas e instrumentos que contribuyen
el mapa directamente para ver la informacin que
requieren las municipalidades, los departamentos o
las regiones.
Para una resea sobre esta cuestin, vase Gaventa

y McGee (2013).
14
25
a evaluar el xito de las iniciativas de reforma

de la gobernanza y el desempeo de los sistemas de gobernanza. El valor agregado crucial de las comparaciones y las mediciones
de la transparencia es que permiten evaluar
iniciativas y prcticas de gobernanza en el
sector. Estos mecanismos proporcionan un
marco general para comparar prcticas e instituciones en contextos diferentes. Adems,
son poderosos instrumentos para promover
la sensibilizacin de la opinin pblica en relacin con los retos propios a la gobernanza
del sector extractivo.
sancionadas internacionalmente en 12 mbitos: contabilidad, auditora, lucha contra

el lavado de dinero y el financiamiento del
terrorismo, supervisin bancaria, gobernanza corporativa, divulgacin de datos,
transparencia fiscal, insolvencia y derechos
de los acreedores, supervisin de seguros,
transparencia de la poltica monetaria y financiera, sistemas de pago y regulacin de
valores. El ROSC contribuye a la evaluacin
de riesgo en pases especficos y apoya
los debates de las polticas nacionales.15
Tambin permite identificar las debilidades institucionales y oportunidades para
promover la reforma financiera y reducir la
vulnerabilidad financiera nacional. Adems,
Los sistemas para diagnosticar
influye en las decisiones de financiamiento
la calidad de la gobernanza se
del FMI y el Banco Mundial, lo cual le otorga
complementan con otras acciones
al estudio influencia y poder en la toma de
que promueven mejores prcticas
decisiones. La mayora de pases de ALC
e instrumentos que contribuyen a
han elaborado un ROSC de transparencia
evaluar el xito de las iniciativas
fiscal; generalmente, los resultados para la
de reforma de la gobernanza y
regin sealan que la buena gestin fiscal y
el desempeo de los sistemas de
los avances en transparencia fiscal han megobernanza.
jorado recientemente las perspectivas del
desempeo fiscal (Parry, 2007).
Las evaluaciones del cumplimiento
Instrumentos para comparar la calidad
de
las
normas, como el ROSC, proporciode la gobernanza
nan una informacin acotada sobre los
El Informe sobre la Observancia de Cdigos principios de gobernanza en un determiy Normas (ROSC, por sus siglas en in- nado pas. Describen el cumplimiento de
gls) desarrollado por el Fondo Monetario los compromisos internacionales formales
Internacional (FMI), por ejemplo, analiza el
cumplimiento de las normas y cdigos in- 15 El FMI ha creado un manual y un cuestionario soternacionalmente reconocidos por parte de bre la transparencia fiscal, que se utiliza para prepalos pases. Este informe estudia el compro- rar los Informes sobre la Observancia de Cdigos y
miso de un pas con las mejores prcticas Normas (Heald, 2003).
26
como medio para evaluar los principios de

gobernanza general y los marcos aplicables
de las polticas que conforman los sistemas
de gobernanza. Los instrumentos de diagnstico de la calidad de la gobernanza no
reflejan niveles de cumplimiento de las normas, sino ms bien enfatizan particularidades contextuales a partir distintos modelos
cuantitativos. Estos ndices evalan las leyes
y las prcticas que permiten una divulgacin exhaustiva, la libertad de informacin
y la competencia abierta y justa.
Una de estas comparaciones, el Marco
de la Iniciativa de Reporte Global (GRI, por
sus siglas en ingls), facilita la comparacin
de prcticas de reporte de organizaciones privadas en asuntos econmicos, del
medioambiente y sociales. A pesar de estar
diseado para ser utilizado por organizaciones de cualquier tamao, sector o localizacin, el marco reconoce las consideraciones
prcticas a las que se enfrentan los sectores
concretos, e incluye contenidos especficos
para cada sector que han sido acordados por
los interesados sectoriales. El Suplemento
del Sector Minera y Metales proporciona
una orientacin especfica para las industrias extractivas (GRI, 2011). La Base de
Datos de Divulgacin de la Sostenibilidad
de la GRI sintetiza las prcticas de informe
corporativas, y proporciona a los usuarios
acceso abierto a todos los tipos de informes
de sostenibilidad, estn basados en la GRI o
no, y a informacin relevante acerca de las
organizaciones de reporte. Los usuarios se
pueden centrar en organizaciones especficas o aplicar filtros y opciones de seleccin
para afinar los resultados de la bsqueda.

Adems, pueden comparar niveles de divulgacin entre los informes que utilizan el
marco de la GRI por regin y sector.
Otros instrumentos de comparacin
similares presentan informacin agregada
a nivel de las empresas.16 Por ejemplo, los
Servicios de Gobernanza de Standard & Poor
y el ndice de Transparencia Corporativa de
TI se basan en la divulgacin pblica de los
programas contra la corrupcin y en los informes de cada pas. Otros ndices evalan
la calidad de la gobernanza centrndose
en instituciones del Estado. Los ndices
como los Indicadores de Gobernabilidad
Mundial (WGI, por sus siglas en ingls) del
Banco Mundial17 y el ndice de Percepcin
de la Corrupcin (IPC) de TI proporcionan
evaluaciones basadas en encuestas sobre
la calidad de la gobernanza (Heuty, 2012).
Los ndices proporcionan una sntesis sucinta de
informacin cualitativa y permiten una rpida comparacin de variables especficas. Como se destaca
ms ampliamente en el captulo 11 de este libro,
estas medidas son especialmente tiles para los
anlisis empricos y la investigacin acadmica. La
transparencia metodolgica es crucial para la legitimidad y validez de estos ndices, por eso las fuentes
de informacin y los problemas metodolgicos se
divulgan abiertamente entre los usuarios.
17
Los Indicadores de Gobernabilidad Mundial son
una base de datos de investigacin que resume las
visiones de la calidad de la gobernanza proporcionadas por un gran nmero de empresas, ciudadanos y
expertos encuestados en pases desarrollados y en
desarrollo. Estos datos se recopilan de diversos institutos de estudios, think tanks, ONG, organizaciones
internacionales y empresas privadas.
16
27
El acceso a las fuentes de los datos facilita

el desarrollo de plataformas secundarias,
que agregan los ndices para su evaluacin
segn distintos modelos. Por ejemplo, el
BID ofrece una plataforma de este tipo a
travs de su Base de Datos de Indicadores
de Gobernanza, que recopila aproximadamente 800 indicadores relacionados con la
gobernanza, entre ellos los WGI y el IPC. Se
trata de una plataforma de acceso abierto
para visualizar y obtener referencias sobre
la calidad de la gobernanza.18 Sin embargo,
estos ndices no estn orientados especficamente hacia la evaluacin de la calidad
de la gobernanza en el sector extractivo.
Grupo Behre Dolbear.20 Estas evaluaciones

consideran las dotaciones minerales y condiciones de inversin en el sector sobre la
base de percepciones de los actores sobre
diferentes cuestiones, entre otras, las condiciones de la poltica pblica, la calidad
de la infraestructura, las percepciones de la
corrupcin y la estabilidad poltica y econmica. A pesar de que se presentan como
indicadores cuantitativos, estas medidas
en realidad reflejan evaluaciones cualitativas de la calidad de la gobernanza relevante para los inversionistas y los responsables de las decisiones. Natural Revenue
Governance Institute (NRGI) (anteriormente Revenue Watch Institute, o RWI) ha
desarrollado recientemente otro ndice, el
Comparaciones e ndices sobre
ndice de la Gobernanza de los Recursos
gobernanza de recursos naturales
Naturales (RGI, por sus siglas en ingls),
Entre las evaluaciones de la calidad de la sobre la base de un cuestionario detallado
gobernanza del sector extractivo, las ms que identifica la informacin pblicamente
conocidas son las encuestas de percepcin. disponible de fuentes oficiales sobre la gesEstas incluyen mediciones, como las en- tin del gobierno del sector extractivo y sus
cuestas anuales de la Fraser University del ingresos, que refleja el progreso relativo de
sector minero19 y petrolero, y el ranking del las normas de transparencia promovidas en
cada pas encuestado. La metodologa del
ndice RGI de 2013 estudia 58 pases ricos
en recursos y proporciona informacin detallada acerca de cada uno y su puntuacin.
18
DataGov est disponible en http://www.iadb.org/
datagob/.
19
La encuesta recoge las opiniones de ejecutivos y
directores de las empresas mineras y de consultora
minera a nivel mundial. Incluye datos sobre 112 jurisdicciones en todo el mundo, en todos los continentes excepto Antrtida, e incluye jurisdicciones subnacionales en Argentina, Australia, Canad y Estados
Unidos.
28
El Grupo Behre Dolbear recopila evaluaciones anuales de riesgo poltico de los principales actores en la
industria minera mundial. El estudio refleja las evaluaciones de expertos, fuentes confidenciales y bases de
datos pblicas, pero proporciona informacin detallada limitada sobre la construccin del ndice.
20
El RGI define la transparencia como la

divulgacin de informacin sobre la gobernanza de los recursos naturales disponible
a travs de fuentes oficiales de informacin, entre ellas los sitios web. Adems, en
reconocimiento del hecho de que el marco
legal y las prcticas de divulgacin tambin
afectan la transparencia, el RGI evala las
reglas que facilitan la divulgacin, limitan
las decisiones arbitrarias, disminuyen los
conflictos de inters y clarifican los roles
y la autoridad (RWI, 2013). El RGI organiza
sus indicadores y preguntas en tres componentes que describen los procesos y las
reglas relativas al acceso a la informacin,
los ingresos y los mecanismos de supervisin y control. De los nueve pases de ALC
que NRGI analiza, Brasil, Chile, Colombia,
Ecuador, Mxico y Per tienen puntuaciones en la categora de transparencia integral sobre los ingresos ms alta. Y si bien
Bolivia, Venezuela y Trinidad y Tobago aparecen solo con una transparencia parcial
sobre los ingresos, ningn pas de ALC se
encuentra en el extremo inferior de la escala, que indica una escasa transparencia
sobre los ingresos. En el captulo 2 del libro,
se aborda el RGI en detalle.
un seguimiento y mejorar la gobernanza en

el sector extractivo. A pesar de su complicada economa poltica (Barma et al., 2011),
la regin ha alcanzado un registro general
positivo en la promocin de la transparencia en las industrias extractivas. Una evaluacin de TI y RWI (2011) destaca, por ejemplo, que las empresas petroleras en ALC
tienen buenas prcticas de reporte. Ms
del 45% participan en iniciativas de reporte
de la corrupcin, lo que a nivel mundial las
ubica en segundo lugar despus de Europa
(81%) y por encima de Asia (25%), Oriente
Medio (17%) y la Comunidad de Estados
Independientes (CEI) (13%). La transparencia financiera tambin est mejorando en
la regin, por lo que empieza a estar disponible una mejor informacin para la toma
de decisiones financieras (Lanez, Masci y
Durante, 2004; Banco Mundial y FMI, 2005).
En este contexto, y teniendo en cuenta
las importantes dotaciones de recursos
naturales en ALC, no debera ser una sorpresa saber que la regin espera canalizar
inversiones que oscilan entre US$200.000
millones y US$327.000 millones solo para
proyectos mineros a lo largo de la prxima
dcada (Superneau, 2013; Guajardo, 2011).
Se espera que la regin contine siendo
sumamente atractiva para las actividades
extractivas. En cualquier caso, la atencin
Conclusiones
dedicada a los asuntos de gobernanza en
A medida que aumenta el inters regional las industrias extractivas refleja el rol crucial
por adoptar leyes de transparencia, polti- del sector en las economas de los pases
cas especficas, normas voluntarias y com- de ALC, y tambin una inquietud creciente
paraciones, los pases de ALC demuestran sobre los conflictos sociales y la huella amque reconocen la importancia de realizar biental de estas actividades.
29
Este captulo destaca que hay numerosos enfoques disponibles para poner fin
a los dficits de gobernanza y mejorar la
transparencia en el sector extractivo (cuadro
1.2). En este contexto, han surgido numerosos marcos legales y regulatorios vinculantes, principios no vinculantes, directrices y
normas, as como mecanismos de comparacin que buscan optimizar la movilizacin
de la riqueza de los recursos naturales con
el fin de mejorar el desempeo social, econmico y medioambiental. La proliferacin
de estas iniciativas destaca las importantes
transformaciones en la manera como las

partes interesadas se relacionan entre s, y
tambin los retos estructurales nicos y los
factores favorables presentes en el sector
extractivo. Independientemente del enfoque seguido, los actores que apoyan estas
iniciativas en el sector extractivo comparten un supuesto fundamental, a saber, que
pueden contribuir a mejorar la calidad de
la gobernanza y, por lo tanto, a movilizar el
sector para un desarrollo ms efectivo, sostenible e incluyente.
Cuadro 1.2
Tipos de iniciativas de transparencia, rasgos clave y ejemplos
Tipos
Legislacin
vinculante
Estndares
voluntarios
Monitoreo
y polticas
focalizadas
Puntos de
comparacin e
instrumentos de
evaluacin
Rasgos
clave
Incentivos legales
Incentivos de
mercado
Descriptivo/
prescriptivo
Incentivos legales
y/o de mercado
Descriptivo
Voluntarios
Vigilados por los

interesados (Estado,
organizaciones
de la sociedad civil)
No vigilada
Leyes de libertad de
informacin
Normas de la CFI,
OCDE y CIMM
Auditoras
responsables
Ley Dodd-Frank
Normas EITI
MapaRegalas
ndice de
Gobernanza de los
Recursos
Directivas de la
Unin Europea (UE)
Esquema de
certificacin del
proceso Kimberley
Prescriptivos
Vigilados por el
Estado
Ejemplos
No prescriptos
Fuente: Elaboracin propia.
30
Participacin no
voluntaria
ndice de
Transparencia
Internacional
Existe evidencia emprica que establece

una relacin entre mayor transparencia y
mejores resultados en el sector. Desde la
perspectiva de gobierno, por ejemplo, las
iniciativas para una mejor gobernanza y
transparencia, sumadas a la disciplina fiscal y a un proceso presupuestario ms realista, predecible y transparente, reducen
el costo del capital. Desde la perspectiva
empresarial, la mayor transparencia y efectividad de las instituciones que rigen el
sector extractivo eliminan incertidumbres y
reducen el riesgo de inversin. Por ltimo,
la transparencia otorga poder a la sociedad
civil y contribuye a moldear las expectativas
acerca del rol, los beneficios y los riesgos
relacionados con el sector extractivo. Esto
permite un dilogo ms constructivo, reduce el conflicto y potencia la democracia
en ALC. A medida que los beneficios de la
transparencia a corto y largo plazo se entiendan mejor y se traduzcan en una mejor
gobernanza, se prev que la transparencia
se convertir en un rasgo integral de los sistemas de buena gobernanza en el sector.
Aun as, es poco probable que las buenas prcticas de gobernanza en las industrias extractivas se conviertan pronto en la
norma. Los acuerdos de gobernanza sectorial son a la vez estructurales y contextuales, y no hay una solucin nica para todos
los casos. La mejora de la gobernanza en el
sector gracias a la transparencia depender
de una combinacin de voluntad y capacidad de las partes interesadas. Las iniciativas
de transparencia global pueden contribuir
a transformar las buenas intenciones en

estrategias reales para el sector, proporcionando un fundamento a partir del cual las
partes interesadas pueden desarrollar una
visin comn de los desafos del futuro y generar soluciones de forma constructiva. Las
organizaciones internacionales estn particularmente bien posicionadas para apoyar
el proceso promoviendo dilogos entre los
actores, fomentando la creacin de iniciativas de transparencia, identificando y apoyando reformas que contribuyan a mejorar
la transparencia en ALC. Entre otras cosas,
pueden elaborar programas especficos hechos a medida para atacar retos concretos,
coordinar programas que mejoren la efectividad institucional y la capacidad regulatoria y tcnica para la gestin fiscal y de los
ingresos, y apoyar los esfuerzos de los pases para desarrollar sistemas de informacin
que fortalezcan la coordinacin entre las
agencias, tanto a nivel nacional como subnacional. Sin embargo, los esfuerzos globales solo pueden proporcionar apoyo a iniciativas iniciadas y sostenidas localmente.
Las partes interesadas a nivel local son el
alma de las iniciativas de transparencia y los
eventuales beneficiarios de las actividades
extractivas. Pueden fomentar o malograr la
agenda de la transparencia, por lo cual la
sensibilidad frente a sus propuestas, opiniones y preferencias sigue siendo crucial. No
se trata solo de asegurar que las empresas
tengan una licencia social para funcionar
sino tambin de tener gobiernos democrticos que rindan cuentas a sus ciudadanos.
31
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39
PARTE I
CAPTULO 2
Estndares para medir

transparencia y rendicin de
cuentas: retos y oportunidades
para una gobernanza efectiva
Juan Carlos Quiroz
La gestin de los Estados sobre su petrleo, gas y recursos minerales tiene un impacto directo en los esfuerzos por desarrollar la economa y proporcionar oportunidades a sus pueblos.
Sin embargo, hasta dnde han llegado los pases en la adopcin e implementacin de
mejores prcticas para la gobernanza de los recursos naturales? El ndice de Gobernanza de
los Recursos Naturales (RGI, por sus siglas en ingls) proporciona la primera herramienta de
diagnstico de los mecanismos de transparencia y de rendicin de cuentas en el sector extractivo en 58 pases productores de hidrocarburos y minerales en todo el mundo. El ndice
proporciona una evaluacin oportuna de cmo los pases de Amrica Latina y el Caribe se
comparan con otras regiones. El RGI apunta a ofrecer datos comparativos, fomentar un debate fundamentado sobre la gobernanza en las industrias extractivas y contribuir a la investigacin emprica sobre cmo la gobernanza influye en la gestin de los recursos minerales. La
informacin recogida en este ndice ofrece a los funcionarios pblicos, los responsables de
las polticas, la sociedad civil y los medios de comunicacin, un mecanismo para identificar
retos para la gobernanza y para promover mejores prcticas. El ndice pretende sensibilizar a
la opinin pblica sobre los temas de gobernanza en la comunidad de desarrollo y ms all.
Estndares para medir transparencia y rendicin de cuentas
41
Introduccin
En mayo de 2013, el Natural Resource Governance Institute (NRGI), antes llamado
Revenue Watch Institute (RWI), public un
ndice para definir y medir un conjunto de
elementos clave de la gobernanza en los
sectores petrolero, gasfero y minero (RWI,
2013). El ndice de Gobernanza de los Recursos Naturales (RGI, por sus siglas en ingls)
define la gobernanza de los recursos como
la existencia de reglas y mecanismos para
promover la transparencia y la rendicin de
cuentas. El RGI compara 58 pases de diferentes regiones utilizando indicadores especficos para medir estas reglas y mecanismos. Los indicadores incluyen elementos
concretos, como la publicacin de informes
sobre las operaciones mineras y los ingresos fiscales, licitaciones competitivas para
las licencias de exploracin y produccin y
la existencia de salvaguardias contra arbitrariedades en el uso del poder y conflictos
de intereses. El RGI tambin comprende indicadores independientes de corrupcin,
transparencia presupuestaria (presupuesto
abierto) y rendicin de cuentas, y democracia. El conjunto de indicadores usado en
este ndice puede servir de base para hacer un seguimiento de los mecanismos de
transparencia y de rendicin de cuentas a lo
largo del tiempo.
Este captulo utiliza los resultados del
RGI 2013 para analizar el estado de la gobernanza en el sector extractivo, identificar
las mejores prcticas y destacar los mbitos
en los que se han producido mejoras. El
42
Juan Carlos Quiroz
objetivo principal es comparar los resultados de nueve pases de Amrica Latina y el

Caribe (ALC) con otras regiones del mundo,
centrndose en las mejores prcticas ya
adoptadas por los pases de ALC, y tambin
en los permanentes retos para la gobernanza de los recursos minerales.
El captulo incluye un breve debate sobre por qu el sector extractivo es importante para la regin y por qu la medicin
de la gobernanza en las industrias mineras
es valiosa. Luego se presenta una descripcin de la metodologa empleada por el
ndice, se explica cmo se recopilan sus datos y se subrayan los usos potenciales de la
informacin publicada por el RGI para los
ciudadanos, las universidades, la sociedad
civil y los responsables de las polticas. El captulo tambin incluye un resumen de los
resultados del ndice que destaca las mejores prcticas en todo el mundo y compara
los puntajes a nivel regional para contextualizar los resultados de ALC. Una seccin
final formula comentarios sobre el anlisis
del RGI.
El RGI arroja luz sobre la gobernanza en
un sector estratgico para la economa. El
sector extractivo es controlado y regulado
por los Estados y constituye el pilar de las
finanzas pblicas en numerosos pases.
Segn los datos recopilados por el NRGI,
los 58 pases incluidos en el RGI producen
el 85% del petrleo del mundo, el 90% de
los diamantes y el 80% del cobre. Los beneficios del sector extractivo en estos pases
sumaron ms de US$2,6 billones en 2010, y

aportan en promedio una tercera parte del
producto interno bruto (PIB) y la mitad del
total de las exportaciones (datos basados
en los Indicadores del Desarrollo Mundial
[IDM]).1 Para abordar la importancia y la
complejidad del sector, el RGI considera
cuatro mbitos clave de la gobernanza. En
primer lugar, mide el grado de apertura del
gobierno en relacin con las operaciones y
pagos en el sector extractivo; en segundo
lugar, evala la legislacin y las reglas que
limitan el poder discrecional, reducen los
conflictos de intereses y promueven la divulgacin de informacin peridica y oportuna; en tercer lugar, analiza la existencia
de las salvaguardias y controles que garantizan la integridad de los activos, y por
ltimo, proporciona una indicacin del entorno institucional en el que opera el sector
extractivo.
La cifra de los beneficios utiliza datos de las rentas,

que son calculadas por el IDM como: la diferencia
entre el precio de una materia prima y el costo promedio para producirla. Esto se logra calculando el
precio mundial de las unidades de una materia prima concreta y restando las estimaciones de los costos unitarios promedio de los costos de extraccin o
de cosecha (incluyendo un retorno normal sobre el
capital). Estas rentas por unidad se multiplican por
las cantidades fsicas que los pases extraen o cosechan para determinar las rentas de cada materia
prima como porcentaje del producto interno bruto
(PIB). La base de datos est disponible en: http://
data.worldbank.org/data-catalog/world-development-indicators.
La transparencia y la rendicin de
cuentas son elementos cruciales de la
buena gobernanza en los pases productores de petrleo, gas y minerales. El acceso
a la informacin sobre cmo se gestionan
los recursos pblicos es esencial para que
los gobiernos y los ciudadanos monitoreen adecuadamente y evalen el desempeo de las instituciones pblicas y la
efectividad de las polticas en cada sector.
Adems, la informacin sobre el sector extractivo debera ser entendida y usada por
la sociedad civil, y los gobiernos deberan
hacer un esfuerzo para explicar las complejidades tcnicas de estas industrias al
pblico en general.
Los 58 pases incluidos en el RGI

producen el 85% del petrleo del
mundo, el 90% de los diamantes
y el 80% del cobre. Los beneficios
del sector extractivo en estos
pases sumaron ms de US$2,6
billones en 2010, y aportan
en promedio una tercera parte
del producto interno bruto
(PIB) y la mitad del total
de las exportaciones.
El RGI se basa en el reconocimiento
de que los pases ricos en recursos naturales se enfrentan a retos institucionales y
de gestin nicos, entre ellos los considerables ingresos de las industrias extractivas, la volatilidad de los flujos financieros
43
y la complejidad tcnica de las industrias instituciones y prcticas que apoyan la inmineras.2 Al establecer una comparacin tegridad en la gestin de los recursos naentre pases, el RGI pretende destacar las turales, promueven la divulgacin de informacin, contribuyen a reducir los conflictos
2
La literatura acadmica reconoce desde hace tiempo de intereses, limitan las facultades discrediversos retos planteados por la extraccin minera. Por cionales y minimizan las oportunidades de
ejemplo, la explicacin de la enfermedad holandesa corrupcin.
postula un vnculo causal entre abundancia de recursos
y malos resultados econmicos. El mecanismo implica
que los ingresos de los minerales y el petrleo tienden a
apreciar los tipos de cambio reales, abaratando las importaciones y aumentando los precios de los productos locales, lo cual conduce a una concentracin de la economa
en las actividades extractivas en desmedro del resto de
la economa (Sachs y Warner, 2001). La volatilidad tambin plantea a los pases el reto de elaborar presupuestos
estrechamente vinculados a los precios libremente oscilantes de las materias primas, cuyos precios a menudo
se desploman en los tiempos de crisis, provocando un
colapso de los ingresos y empujando a los gobiernos a la
peor de las situaciones (Gelb, 1988). Por ltimo, es ms fcil gravar las industrias extractivas que los ingresos individuales, y dichas industrias proporcionan incentivos para
una captura del Estado por parte de lites interesadas
en desviar los ingresos. Esto puede dar ms poder a los
gobernantes, que se vuelven independientes de los ciudadanos contribuyentes, y financian la generosidad del
Estado, generan competencia para acceder a las rentas y,
por lo tanto, fomentan las condiciones para la corrupcin
y la falta de rendicin de cuentas (Karl, 1997). En trminos
de los conflictos, los trabajos acadmicos han demostrado que los recursos naturales desempean un rol de
primer orden para alimentar las guerras civiles (Collier y
Bannon, 2003; Ross, 2006). Al mismo tiempo, la literatura
tambin sugiere que mejorar la calidad de las instituciones, hacer respetar el Estado de derecho, fortalecer la rendicin de cuentas y controlar la corrupcin permiten tener controlados los efectos negativos potenciales de las
industrias extractivas. La buena gobernanza y las buenas
prcticas de gestin han posibilitado a pases como Australia, Botsuana, Canad, Chile y Noruega beneficiarse de
la riqueza de los recursos (Sala-i-Martin y Subramanian,
2003; Islam, 2003; Hameed, 2005; FMI, 2007).
44
Juan Carlos Quiroz
Metodologa del ndice de Gobernanza

de los Recursos
El RGI es el primer esfuerzo para ofrecer
una evaluacin emprica comparativa de la
transparencia y la rendicin de cuentas en
la gestin de los recursos extractivos. Los
objetivos de este ndice son apoyar los esfuerzos de los gobiernos, organizaciones internacionales y organismos de la sociedad
civil entre ellos, la Iniciativa para la Transparencia en las Industrias Extractivas (EITI, por
sus siglas en ingls) y ayudar a los pases
a mejorar la gestin del sector extractivo.
Adems, el ndice busca proporcionar un
marco analtico comparativo para evaluar
el desempeo de cada pas en relacin con
las mejores prcticas y tambin en comparacin con sus pares.
La contribucin original del RGI es la
definicin de indicadores especficos para
medir los mecanismos de transparencia y
rendicin de cuentas en el sector extractivo. Los indicadores RGI se basan en normas desarrolladas por organizaciones internacionales e iniciativas de la sociedad
civil. Entre sus fuentes, se encuentra la Gua
sobre la transparencia del ingreso proveniente de los recursos naturales del Fondo
Monetario Internacional (FMI, 2007), la EITI

y la Convencin para Combatir el Cohecho
de Servidores Pblicos Extranjeros en las
Transacciones Comerciales Internacionales
y Documentos Relacionados de la Organizacin para la Cooperacin y el Desarrollo
Econmicos (OCDE, 2011), entre otros.3
prcticas observadas.4 El RGI recoge hasta

173 tipos de datos sobre acuerdos regulatorios y legales, publicacin de informacin
y existencia de controles en los sectores del
petrleo, gas y minero. La informacin recopilada se agrupa en lneas temticas dentro
de 45 indicadores que ofrecen un cuadro
amplio sobre la transparencia y la rendicin
de cuentas en el sector extractivo. Estos indicadores son posteriormente organizados
El RGI es el primer esfuerzo para
en tres componentes que representan mofrecer una evaluacin emprica
bitos clave de la gobernanza en el sector
comparativa de la transparencia
extractivo: entorno institucional y legal (ILS,
y la rendicin de cuentas en la
por sus siglas en ingls), prcticas de acceso
gestin de los recursos extractivos.
a la informacin (RP, por sus siglas en ingls)
La contribucin original del RGI es la
y salvaguardias y controles de calidad (SQC,
definicin de indicadores especficos
por sus siglas en ingls). Un cuarto compara medir los mecanismos de
ponente, el entorno favorable (EE, por sus
transparencia y rendicin de cuentas
siglas en ingls), aporta al ndice medidas
en el sector extractivo.
independientes del contexto institucional
de cada pas, ms all del sector extractivo
(vase la estructura del RGI en el cuadro 2.1).5
Los investigadores recopilan datos soEstos cuatro componentes muestran
bre las industrias petrolera, gasfera y mihasta qu punto un pas ha establecido instinera en 58 pases mediante un cuestionario
tuciones, mecanismos y prcticas favorables
que pregunta sobre la manera en que los
para una gestin transparente y capaz de
gobiernos gestionan su sector extractivo
rendir cuentas de los recursos extractivos. El
centrndose en temas especficos, como
las prcticas de acceso a la informacin y el 4
Los cuestionarios para todos los pases en el RGI,
marco regulatorio y otorga puntajes a las incluyendo las preguntas y los comentarios de los
Las fuentes individuales para cada uno de los indicadores del RGI estn citadas detalladamente en
RWI (2012).
investigadores, as como las revisiones de los pares y

sus contribuciones y debates, estn disponibles en:
http://www.revenuewatch.org/rgi/countries. Vase
un ejemplo en: https://www.indabaplatform.com/
ids/widgets/vcardDisplay4RWI.html?horseId=2091.
5
La metodologa RGI completa est disponible en:
http://www.revenuewatch.org/rgi/methodology.
45
puntaje compuesto final, un promedio ponderado de los cuatro componentes del RGI,
se puede interpretar como una representacin del estado de la gobernanza en el sector extractivo y del entorno institucional en
el que opera. La estructura del RGI se muestra en el cuadro 2.1, y sus cuatro componentes se definen de la siguiente manera:
1. Entorno institucional y legal
(20% del puntaje total): evala las leyes,
regulaciones y acuerdos institucionales que promueven la gestin abierta
y transparente, y la competencia en el
sector extractivo.
2. Prcticas de acceso a la informacin
(40% del puntaje total): evala la publicacin de informes, incluidas su regularidad y exhaustividad, al considerar que
la publicacin de informacin es crucial
para un gobierno abierto y sujeto a rendicin de cuentas.
3. Salvaguardias y controles de calidad
(20% del puntaje total): mide la existencia de los mecanismos de integridad que
promueven la rendicin de cuentas pblicas, limitan las decisiones arbitrarias y
reducen los conflictos de intereses.
4. Entorno favorable
(20% del puntaje total): utiliza datos de los Indicadores Mundiales de
Gobernabilidad (WGI, por sus siglas en ingls), que incluyen variables para cuatro
de sus seis dimensiones de gobernanza
(voz y rendicin de cuentas [VA, por sus
siglas en ingls], eficacia del gobierno
[GE, por sus siglas en ingls], Estado de
46
Juan Carlos Quiroz
derecho [RL, por sus siglas en ingls] y

control de la corrupcin [CC]),6 junto con
mediciones del ndice de Democracia de
The Economist, el ndice de Presupuesto
Abierto y el ndice de Percepcin de la
Corrupcin. Todas estas fuentes externas
se combinan en cinco indicadores del
entorno de gobernanza amplio, que va
ms all del sector extractivo: rendicin
de cuentas y democracia, presupuesto
abierto, eficacia del gobierno, Estado de
derecho y corrupcin.
El RGI es un ndice hbrido. Se basa principalmente en datos recopilados por expertos
para evaluar la transparencia y el entorno legal del sector extractivo, pero incorpora varias
mtricas externas del contexto de gobernanza en el que se desenvuelve la extraccin
de petrleo, gas y minerales. No es un ndice
representativo. Los investigadores que recopilan los datos calculan los puntajes individuales, que estn sujetos a revisin de los pares
y a la comprobacin de datos. El RGI informa
sobre los resultados del promedio ponderado
compuesto y los puntajes promedio simples
de cada uno de los cuatro componentes.
6
El RGI no incluye dos dimensiones contempladas
por los WGI: estabilidad poltica y ausencia de violencia (PS, pos sus siglas en ingls) y calidad del marco
regulatorio (RQ, pos sus siglas en ingls). El motivo de
esta omisin no queda recogido en el informe RGI. En
futuras iteraciones, estos componentes deberan ser
incorporados o, de otra manera, debera explicarse
el motivo para excluirlos. El RGI usa porcentajes para
calcular los puntajes de los indicadores que incluye.
Cuadro 2.1
Estructura del ndice de Gobernanza de los Recursos Naturales (contina en la siguiente pgina)
Entorno institucional
y legal
Prcticas de acceso a
la informacin
Salvaguardias y
controles de calidad
Entorno favorable
10 indicadores;
16 preguntas (20%)
20 indicadores;
122 preguntas (40%)
15 indicadores;
35 preguntas (20%)
5 indicadores (20%)
Indicadores
Indicadores
Indicadores
Indicadores
1. Ley de acceso a la
informacin
1. Proceso de concesin
de licencias
1. Controles del proceso

de concesin de
licencias
1. Rendicin de cuentas
y democracia
2. Legislacin exhaustiva 2. Contratos

del sector
2. Controles de proceso
presupuestario
2. Presupuesto abierto
3. Participacin en la EITI 3. Evaluaciones de

impacto ambiental y
social
3. Calidad de los
informes del gobierno
3. Eficacia del gobierno
4. Proceso
independiente de
concesin de licencias
4. Datos de exploracin
4. Informacin del
gobierno sobre
conflictos de intereses
4. Estado de derecho
5. Evaluaciones de
impacto ambiental y
social requeridas
5. Volmenes de
produccin
5. Calidad de los
informes de EPE
5. Corrupcin
6. Claridad en
6. Valor de produccin
recaudacin de ingresos
6. Informes de EPE
auditados
7. Balance integral del

sector pblico
7. Principales fuentes de
ingresos
7. Uso en EPE
de estndares
de contabilidad
internacionales
8. Informes financieros
EPEa requeridos
8. Fuentes secundarias
de ingresos
8. Divulgacin de
en EPE
9. Reglas del fondo

definidas en la ley
9. Subsidios
9. Calidad de los
informes del fondo
10. Reglas de
10. Nombres de
transferencia subnacional empresas en operacin
definidas en la ley
10. Auditora de
informes del fondo
11. Informes exhaustivos 11. Controles de gastos

de EPE
de fondos
47
Cuadro 2.1
Estructura del ndice de Gobernanza de los Recursos Naturales (continuacin)
Entorno institucional
y legal
Prcticas de acceso a
la informacin
Salvaguardias y
controles de calidad
Entorno favorable
10 indicadores;
16 preguntas (20%)
20 indicadores;
122 preguntas (40%)
15 indicadores;
35 preguntas (20%)
5 indicadores (20%)
Indicadores
Indicadores
Indicadores
Indicadores
12. Datos de produccin 12. Gobierno obedece

de EPE
reglas del fondo
13. Datos de ingresos
de EPE
13. Divulgacin de
en el fondo
14. Actividades
cuasifiscales de EPE
14. Calidad de informes

de transferencias
subnacionales
15. Junta Directiva de

EPE
15. Gobierno obedece

reglas de transferencias
subnacionales
16. Informes exhaustivos

del fondo
17. Reglas del fondo
18. Informe exhaustivo
de transferencias
subnacionales
19. Reglas de
transferencias
subnacionales
20. Informe de
transferencias
subnacionales
Fuente: RWI (2013).
Notas: EPE: empresa de propiedad estatal. Cada uno de los indicadores de entorno favorable se conforma
con docenas de preguntas de numerosas fuentes, entre ellas: los Indicadores Mundiales de Gobernabilidad
http://info.worldbank.org/governance/wgi/index.asp; la Asociacin Internacional de Presupuesto Pblico
http://internationalbudget.org/what-we-do/open-budget-survey/; la Unidad de Inteligencia de The Economist, https://www.eiu.com/public/topical_report.aspx?campaignid=DemocracyIndex2011, y Transparencia
Internacional, http://cpi.transparency.org/cpi2012/.
48
Juan Carlos Quiroz
Sobre la base de esta metodologa, el RGI

2013 pretende aportar datos empricos robustos que puedan ser usados por las organizaciones de la sociedad civil, los think tanks
y los parlamentarios para evaluar el desempeo del pas y exigir estndares superiores
de transparencia y rendicin de cuentas en
el sector extractivo. El NRGI incluye un anlisis de los resultados agregados, informacin
para cada uno de los 58 pases incluidos en
el ndice y acceso a todos los datos reunidos
a partir de los cuestionarios. El informe proporciona datos y explicaciones y se difunde
ampliamente con el fin de fomentar un debate informado. Los resultados detallados,
desagregados a nivel del indicador, proporcionan a los responsables de las polticas un
instrumento para responder a las demandas
del pblico, y les permiten identificar mbitos especficos de debilidad y formular recomendaciones para remediarlos.
Las principales crticas contra este ndice
son la ponderacin de cada componente y
su combinacin de diferentes tipos de indicadores (observaciones directas por parte
de investigadores y datos agregados de los
WGI) en resultados finales compuestos. Estas
crticas destacan la principal dificultad de un
proyecto cuyo objetivo es comparar pases
muy diversos, con diferentes dotaciones de
minerales, niveles de produccin y sistemas
polticos. El RGI reconoce esta dificultad y la
aborda abiertamente. Incluye nicamente
indicadores comparables en cada componente, reuniendo todas las mediciones externas de gobernanza en el componente EE.
Luego, el RGI publica no solo los resultados
agregados (ponderados) sino tambin los

puntajes no ponderados para cada componente e indicador. De esta manera, los investigadores tienen acceso a todos los datos
utilizados para construir el ndice y pueden
formular comparaciones empleando resultados basados en indicadores comparables.
Sin embargo, el NRGI cree que los resultados agregados proporcionan un cuadro til
de las tendencias de la gobernanza en el
sector extractivo.
Resumen de los resultados

del RGI 2013
Los resultados del RGI 2013 ofrecen un cuadro del estado de la transparencia y la rendicin de cuentas en el sector del petrleo,
gas y minero en 58 pases. La mejor puntuacin corresponde a Noruega (98 puntos sobre un total de 100) y la peor a Myanmar (4
de 100). La puntuacin promedio es de 51
puntos, y 33 pases se encuentran por debajo de ese promedio. El informe RGI clasifica a los pases segn sus puntajes en cuatro
grupos: satisfactorio (71-100), parcial (5170), dbil (41-50) y deficiente (0-40) (vanse
los resultados completos del RGI 2013 en el
cuadro 2.2).
Una comparacin entre los pases de
los grupos superior e inferior proporciona
un cuadro general de las conclusiones del
RGI. Los pases en el grupo superior tienen
puntajes altos en la mayora de los componentes. Sin embargo, hay cierta diversidad entre ellos, desde los 98 puntos de
49
Noruega hasta los 73 de Per. Entre los rasgos comunes figura la existencia de reglas
que apoyan el acceso a la informacin y la
divulgacin de datos, y tambin la separacin de roles entre las diferentes agencias
que gestionan el sector extractivo.7 Hay
informes peridicos sobre actividades y resultados financieros en el sector extractivo
publicados por los ministerios y agencias
directamente responsables de la gestin y
regulacin del sector extractivo, y estn fcilmente disponibles en las fuentes oficiales.8 Estos informes proporcionan datos detallados y puntuales sobre las operaciones
extractivas y los pagos recibidos por los gobiernos. Los pases de este grupo tambin
tienden a tener salvaguardias y mecanismos de control de calidad, para controlar el
Poder Ejecutivo, limitar los conflictos de intereses y realizar auditoras para monitorear
la calidad de los datos. Todos los pases en
Las referencias a las prcticas de pas especficas se
basan en el informe RGI, que comprende resmenes
por pas y cuestionarios completos que proporcionan fuentes para cada puntaje individual (disponible
en: http://www.revenuewatch.org/rgi/countries).
8
El RGI pide a los investigadores que identifiquen las
operaciones y los informes financieros publicados
por las siguientes agencias: ministerios de Hacienda, ministerios de Petrleo y Minas, agencias regulatorias para el petrleo y la minera, y empresas de
propiedad estatal. Esta lista pretende incluir a todas
las agencias responsables de gestionar o regular
los ingresos o las operaciones del sector extractivo.
Adems, los investigadores identifican los informes
con datos relevantes publicados por los bancos centrales, los comits nacionales de EITI y las agencias
estadsticas.
7
50
Juan Carlos Quiroz
el grupo superior se definen como democracias segn el ndice de Democracia de

la Unidad de Inteligencia de The Economist
(EIU, por sus siglas en ingls): cinco pases
son considerados democracias plenas y seis,
democracias defectuosas. Sin embargo, los
indicadores muestran una gran variacin
entre los pases en relacin con la eficacia
del gobierno, la lucha contra la corrupcin
y el respeto del Estado de derecho.
Los resultados del RGI 2013

ofrecen un cuadro del estado de
la transparencia y la rendicin de
cuentas en el sector del petrleo,
gas y minero en 58 pases. El
puntaje ms alto corresponde a
Noruega (98 puntos sobre un total
de 100) y el ms bajo a Myanmar
(4 de 100). El puntaje promedio
es de 51 puntos, y 33 pases se
encuentran por debajo de ese
promedio.
En cambio, los 15 pases en la parte inferior de la calificacin muestran los niveles
ms bajos de transparencia y rendicin de
cuentas. En este grupo, las industrias de
petrleo, gas y minera contribuyen, en promedio, con el 61% a los ingresos totales del
Estado. Arabia Saudita, Guinea Ecuatorial,
Irn, Libia, Myanmar, Qatar y Turkmenistn
carecen de leyes de acceso a la informacin, no tienen requisitos de divulgacin en
las empresas de propiedad estatal y no integran sus cuentas del sector pblico. La falta
de requisitos se traduce en prcticas deficientes de divulgacin de la informacin.
En este grupo, la mayora de las agencias
responsables de gestionar o regular el sector extractivo no publican informes sobre
las operaciones o los resultados financieros del sector. Camboya, Guinea Ecuatorial,
Myanmar y Turkmenistn tienen los peores
puntajes en prcticas de acceso a la informacin. Otros pases en este grupo publican informes que carecen de detalles sobre
las operaciones y pagos en el sector minero
y de hidrocarburos y/o son antiguos (publicados antes de 2008).
Los pases con sectores mineros opacos tambin tienen salvaguardias y controles de calidad deficientes. En Afganistn,
Camboya, Repblica Democrtica del Congo y Zimbabue, el mejor indicador es la
existencia de un requisito legal para que
los funcionarios divulguen la informacin
sobre los activos. La existencia de esa regla,

aunque necesaria, es insuficiente para evitar los conflictos de intereses o la corrupcin. Guinea Ecuatorial, Libia, Myanmar y
Turkmenistn tambin carecen de controles bsicos del Poder Ejecutivo. Si bien Libia
y Myanmar se han embarcado recientemente en una transicin, Guinea Ecuatorial
y Turkmenistn no han dado seales de
reformas. En este grupo, el puntaje promedio para el componente EE es significativamente inferior al de los otros grupos. Arabia
Saudita y Qatar tienen fuertes controles
contra la corrupcin pero prcticas deficientes en lo que respecta a voz y rendicin
de cuentas. En el extremo inferior, Guinea
Ecuatorial, Libia, Myanmar, Repblica
Democrtica del Congo, Sudn del Sur y
Turkmenistn tienen los puntajes ms bajos de todos los pases de la encuesta en
eficacia del gobierno, Estado de derecho,
voz y rendicin de cuentas y control de la
corrupcin.
Cuadro 2.2
Resultados del RGI por compuesto y componente (contina en la siguiente pgina)
Puesto Pas
1
2
3
4
5
Noruega
Estados Unidos
(Golfo de Mxico)
Reino Unido
Australia
(Australia Occidental)
Brasil
Compuesto
Entorno
institucional
y legal
Prcticas de
acceso a la
informacin
Salvaguardias
y controles de
calidad
Entorno
favorable
98
92
100
88
97
97
98
89
98
90
88
85
79
88
91
87
83
65
93
96
80
81
78
96
66
51
Cuadro 2.2
Resultados del RGI por compuesto y componente (contina en la siguiente pgina)
Puesto Pas
6
7
8
9
10
11
12
13
14
15
16
17
18
19
20
21
22
23
24
25
26
27
28
29
30
31
32
33
34
52
Mxico
Canad (Alberta)
Chile
Colombia
Trinidad y Tobago
Per
India
Timor Oriental
Indonesia
Ghana
Liberia
Zambia
Ecuador
Kazajistn
Venezuela
Sudfrica
Rusia
Filipinas
Bolivia
Marruecos
Mongolia
Tanzania
Azerbaiyn
Irak
Botsuana
Bahrin
Gabn
Guinea
Malasia
Juan Carlos Quiroz
Compuesto
Entorno
institucional
y legal
Prcticas de
acceso a la
informacin
Salvaguardias
y controles de
calidad
Entorno
favorable
77
76
75
74
74
73
70
68
66
63
62
61
58
57
56
56
56
54
53
53
51
50
48
47
47
47
46
46
46
84
67
77
75
64
88
60
77
76
79
83
71
70
62
57
69
57
63
80
48
80
44
57
57
55
38
60
86
39
82
72
74
73
83
83
72
82
66
51
62
62
64
58
69
31
60
54
47
60
39
48
54
52
28
40
51
45
45
81
74
65
91
86
56
83
70
75
73
71
72
65
76
67
75
62
51
63
56
49
68
51
63
53
59
39
43
39
53
96
87
58
52
55
61
28
46
59
31
37
28
32
18
72
39
46
32
42
48
42
24
9
69
58
28
11
60
Cuadro 2.2
Resultados del RGI por compuesto y componente (continuacin)
Puesto Pas
35
36
37
38
39
40
41
42
43
44
45
46
47
48
49
50
51
52
53
54
55
56
57
58
Compuesto
Entorno
institucional
y legal
Prcticas de
acceso a la
informacin
Salvaguardias
y controles de
calidad
Entorno
favorable
Sierra Leona
China
Yemen
Egipto
Papa-Nueva Guinea
Nigeria
Angola
Kuwait
Vietnam
Congo (RDC)
Argelia
Mozambique
Camern
Arabia Saudita
Afganistn
Sudn del Sur
Zimbabue
Camboya
Irn
Qatar
Libia
Guinea Ecuatorial
Turkmenistn
Myanmar
46
43
43
43
43
42
42
41
41
39
38
37
34
34
33
31
31
29
28
26
19
13
5
4
52
43
57
40
59
66
58
28
63
56
57
58
63
30
63
80
48
52
26
15
11
27
13
8
47
46
46
44
34
38
43
43
39
45
41
26
33
35
29
17
23
13
33
14
29
14
4
5
59
46
52
48
50
53
52
36
31
42
28
37
25
31
38
35
56
46
26
20
15
4
0
2
24
36
16
40
38
18
15
57
30
6
26
37
17
38
8
8
6
20
23
66
10
4
3
2
Promedio
SD
Mediana
51
20
47
59
21
60
50
22
46
54
22
55
40
24
37
Fuente: RWI (2013).

53
En los pases de las categoras medias se

observan una gama de prcticas que, segn
su posicin en el RGI y otros puntajes en los
componentes especficos, reflejan ciertas
medidas tendientes a adoptar una legislacin que incluye requisitos de transparencia.
Por ejemplo, Timor Oriental, Ghana y Liberia
han adoptado iniciativas para mejorar la gobernanza del sector extractivo. Otros pases,
como India, Indonesia y Sudfrica, han establecido requisitos legales para divulgar los
conflictos de intereses, cumplir con las auditoras o someterse a revisiones legislativas.
Sin embargo, dado que casi el 80% de los
pases de la muestra tienen un puntaje inferior a 70 en el componente de prcticas de
acceso a la informacin, la divulgacin de informacin es el mayor reto para la mayora de
ellos. Aunque la adopcin de reglas de transparencia sea un buen primer paso, la publicacin de informacin relevante y oportuna
que permita comprender las actividades y la
contribucin financiera del sector extractivo
sigue siendo un reto crucial para alcanzar la
transparencia y la rendicin de cuentas.
Comparacin de los
resultados del RGI 2013
con otras mediciones de la
gobernanza
Los resultados del RGI 2013 son en gran medida consistentes con otras mediciones de
la gobernanza. Dado que el puntaje compuesto del RGI incluye mediciones externas
54
Juan Carlos Quiroz
en su componente EE, no es sorprendente

encontrar una alta correlacin de esos resultados con el WGI 2012 (cuadro 2.3). Sin
embargo, las comparaciones con los tres
mbitos que dependen completamente
de la investigacin del RGI confirman una
correlacin positiva. Tambin se pueden
comparar los resultados del ndice con dos
de las seis variables WGI no incluidas en los
resultados del RGI 2013. Una de ellas, la estabilidad poltica y ausencia de violencia,
muestra el coeficiente ms bajo de la correlacin. Esto se debe probablemente a la
seleccin de pases que abarca el RGI, varios
de los cuales emergen de guerras civiles o
conflictos internacionales, y otros viven difciles transformaciones polticas. Si bien se
ha sostenido que los pases ricos en recursos naturales son ms propensos al conflicto que los pases sin recursos,9 la muestra
del RGI es demasiado pequea para apoyar
decididamente esta observacin.
Los resultados del RGI 2013 son en

gran medida consistentes con otras
mediciones de la gobernanza.
La segunda variable WGI que no est
presente en el RGI es la calidad del marco
regulatorio, que muestra una semejanza
ms robusta con los resultados del RGI. Sin
Vanse, por ejemplo, Collier (2008), Collier y Bannon
(2003) y Ross (2012).
embargo, esta variable no est tan fuertemente correlacionada con el componente

de entorno institucional y legal, que agrega
la mayora de los indicadores relativos a
las reglas y la legislacin. En realidad, este
componente tiene un coeficiente de correlacin muy bajo con todas las variables
WGI. Este es el mbito en que los resultados del RGI tambin son los ms altos. Esto
podra explicarse por el hecho de que este
componente del ndice identifica fundamentalmente las reglas y la legislacin que
contienen requisitos de divulgacin de la

informacin, establecen lmites a las facultades arbitrarias y recomiendan procesos
competitivos. Sin embargo, la baja correlacin de estos resultados con variables
como el Estado de derecho, la eficacia del
gobierno y el control de la corrupcin pone
de relieve una brecha en la implementacin y vigilancia del cumplimiento de la
legislacin, que supuestamente debe crear
el marco para un gobierno transparente sometido a la rendicin de cuentas.
Cuadro 2.3
Coeficientes de correlacin para los componentes RGI y las variables WGI (valor del percentil)
Control
Eficacia del Estado de Voz y
Estabilidad Calidad
Promedio
de la
gobierno
derecho
rendicin poltica y
del marco WGI
corrupcin
de cuentas ausencia de regulatorio
violencia/
terrorismo
RGI
compuesto
0,66
0,68
0,62
0,84
0,32
0,70
0,71
Entorno
institucional
y legal
0,33
0,30
0,24
0,66
0,12
0,36
0,37
Prcticas de
acceso a la
informacin
0,53
0,56
0,50
0,71
0,20
0,57
0,57
Salvaguardias
y controles
de calidad
0,47
0,51
0,43
0,72
0,16
0,53
0,52
Entorno
favorable
0,94
0,95
0,96
0,85
0,65
0,95
0,98
Incluido en el RGI
No incluido en el RGI
Fuente: Elaboracin propia con datos del RGI 2013.
55
La comparacin de los resultados del

RGI 2013 y las posiciones en percentiles del
WGI 2012 tambin pone el acento en los
pases que tienen resultados ms altos en
el RGI de lo previsible, y otros que presentan puntajes ms bajos de lo podra prever
su posicin en el WGI. Como ejemplo, el
componente ILS tiene la correlacin ms
baja con el WGI (grfico 2.1). Pases como
Botsuana, Malasia y Qatar tienen resultados
ms altos en sus posiciones de percentil promedio del WGI 2012 que en el componente
ILS, sobre todo debido a los altos puntajes

en el control de la corrupcin y eficacia del
gobierno. Por otro lado, cuando los pases
tienen un puntaje ms alto del esperado, el
RGI seala ejemplos de buenas prcticas.
Por ejemplo, algunos pases han respondido
positivamente a nuevos descubrimientos:
Afganistn aprob recientemente una ley
de minera que requiere una licitacin competitiva para adjudicar contratos y ha publicado un informe de EITI, y Mozambique ha
cumplido con el proceso de EITI.
Grfico 2.1
Relacin entre el componente ILS y la posicin en percentiles del WGI
100
NOR
CAN
AUS
GBR
CHL
Posicin promedio en percentiles del WGI
r = 0,37
80
BWA
QAT
MYS
60
KWT
ZAF
TTO
GHABRA
BHR
COL
MAR
SAU
TZA
40
EGY
20
IRN
GNQ
TKM
LBY
IND
MOZ
ZWE
SLE RUSPNG
KHM
AZE
DZA
CMR
ZAR
NGA
AGO
YEM
VEN
IRQ
AFG
20
40
60
Entorno institucional y legal
Juan Carlos Quiroz
ZMB
IDN
PHL
VNM
GAB
KAZ
CHN
MMR
56
USA
ECU
MNG
MEX PER
BOL
LBR
TMP
GIN
SDN
80
100
ses y frica subsahariana (AS) con 17 pases,

tienen un promedio de 44 puntos, y Oriente Medio y Norte de frica (OMNA), con 11
pases, tienen un promedio de 38.
El grupo de la OCDE comprende 5 de
los 10 pases con mejores puntajes. En trminos de los indicadores individuales para
los pases en este grupo, todos tienen leyes
de acceso a la informacin, leyes mineras,
autoridades independientes de las licencias mineras y reglas claras para la gestin
de los ingresos de los recursos (indicadores incluidos en el componente ILS). Todos
publican informacin exhaustiva sobre sus
procedimientos de concesin de licencias,
los ingresos de los recursos extractivos y las
operaciones de la industria (componente
RP). Asimismo, ejercen controles sobre las
autoridades encargadas de la concesin de
licencias para acceder a los recursos y sobre
Comparacin de los
su proceso presupuestario (componente
SQC). Adems de ser democracias, estos
resultados a nivel regional
pases tambin tienen fuertes controles de
Los 58 pases en el RGI 2013 son diversos. El la corrupcin, altos niveles de eficacia del
informe del ndice los agrupa en seis regio- gobierno y respeto por el Estado de derenes. En cada una hay grandes variaciones cho (componente EE) (vase el cuadro 2.4).
en trminos de desempeo, pero la variacin es menor en la regin con los mejores
puntajes (cuadro 2.4). Un grupo de pases
ALC tiene una puntuacin promedio
de la OCDE figura en lo ms alto del ranking,
de 69, significativamente ms alta
seguido de los pases de Amrica Latina y el
que los 51 puntos del promedio del
Caribe. Estos dos grupos son los nicos con
ndice, pero muy por debajo del
puntajes superiores al ndice global propuntaje promedio de los pases de la
medio de 51. Eurasia y el sur de Asia (ESA),
OCDE que es de 88.
con 7 pases, tienen un puntaje de 46; Asia
oriental y el Pacfico (AOP), con nueve paA pesar de las malas prcticas de acceso a la informacin en general, algunos pases han participado en iniciativas
para publicar informes y contratos en el
marco de la EITI. En Afganistn, Camern,
Mozambique y Repblica Democrtica del
Congo, los mejores o los nicos informes
disponibles provienen de las publicaciones
de EITI. En otros casos, los bancos centrales
publican a veces informes con datos para
el sector extractivo (por ejemplo, Arabia
Saudita, Argelia, Camern y Gabn), complementados con informes emitidos por
los ministerios de Hacienda (por ejemplo,
Afganistn), aunque en numerosos pases
no existen informes de las agencias directamente responsables de la regulacin del
sector extractivo.
57
Cuadro 2.4
Promedio de los resultados del RGI por regin
Regin
Compuesto Entorno
Prcticas de
institucional acceso a la
y legal
informacin
Salvaguardias
y controles de
calidad
Entorno
Nmero de
favorable pases
OCDE
88
84
89
82
95
Amrica
Latina y el
Caribe
69
75
72
75
50
Eurasia y el
sur de Asia
46
56
45
51
31
Asia oriental
y el Pacfico
44
53
43
46
34
frica
subsahariana
44
62
39
50
28
17
Oriente
Medio y
Norte de
frica
38
37
40
40
35
11
Promedio del
RGI
51
59
50
54
40
Al comparar los resultados agregados

por regin, ALC tiene una puntuacin promedio de 69, significativamente ms alta
que los 51 puntos del promedio del ndice,
pero muy por debajo del puntaje promedio de los pases de la OCDE que es de 88.
Estos puntajes sealan, por ejemplo, que
los pases de ALC han adoptado marcos
institucionales que promueven la transparencia, publican informes regulares sobre el
58
Juan Carlos Quiroz
sector extractivo y tienen legislaciones que

supervisan el uso de los recursos naturales
y los ingresos. La puntuacin de la regin
en las prcticas de acceso a la informacin
tambin se sita muy por encima del promedio, lo que demuestra que es posible
encontrar ms informacin sobre las industrias extractivas de ALC que sobre cualquier
otra regin, con la excepcin de los pases
de la OCDE.
Una primera mirada seala que ALC

ha avanzado en incorporar elementos de
transparencia y de rendicin de cuentas. Sin
embargo, el puntaje de la regin tambin
muestra una cada importante en el componente EE, con un promedio de 50, en
comparacin con los 95 puntos de la regin
de la OCDE, lo cual rebaja su puntaje general (cuadro 2.4). De los cinco indicadores EE
mencionados ms arriba, los puntajes promedio ms bajos corresponden al Estado de
derecho (36), la corrupcin (47) y la eficacia
del gobierno (51), mientras que los mejores
puntajes se encuentran apenas por encima
del promedio: rendicin de cuentas y democracia (57) y presupuesto abierto (58).
Estos bajos puntajes (sobre todo para el
Estado de derecho y la corrupcin) indican
que la regin tiene ante s un reto en lo que
se refiere a la implementacin de principios
legales. Aunque la legislacin consagra la
el sector extractivo, la efectiva implementacin debe reflejarse en un entorno de gobernanza ms amplio. En este aspecto, los
pases de ALC tienen puntajes por debajo
del promedio y, por lo tanto, se encuentran
ms cerca del resto de las regiones que del
grupo de la OCDE.
Los puntajes en prcticas especficas
proporcionan ms ejemplos sobre los desafos y oportunidades en la regin. El cuadro 2.5 muestra los puntajes promedio por
regin para indicadores especficos considerados en el RGI. Al estudiar los resultados por componentes se evidencia que el
primero es el entorno institucional y legal.

Los resultados en el cuadro 2.5 sealan que
los pases de ALC tienden a tener leyes de
acceso a la informacin pero que sus requisitos de divulgacin de informacin sobre
las industrias extractivas son inferiores a
los del grupo de pases de la OCDE. Esto se
compensa por la facilidad de acceso a las
leyes sobre los minerales y el petrleo en
ALC, lo cual constituye un problema menor
que, por ejemplo, en los pases de la regin
de OMNA. Los resultados de ALC tambin
muestran que la mayora de los pases del
grupo tienen una divisin de roles en el sector extractivo y que el proceso de licencias
es independiente de las empresas de propiedad estatal. Sin embargo, en contraste
con los pases de la OCDE, no todos los pases de ALC han adoptado esta prctica. Un
mbito en el que el puntaje de ALC supera
el de todas las regiones es en la adopcin
de reglas para concentrar todo el ingreso de
los recursos recaudado en las cuentas del
tesoro. No obstante, a pesar de esta buena
prctica, no todos los pases de la regin tienen empresas de propiedad estatal y fondos especiales en un balance consolidado
del sector pblico. ALC tiene un puntaje especialmente bajo en esta seccin debido al
bajo nivel de implementacin de la EITI. La
regin con la tasa de participacin ms alta
es la de frica subsahariana, donde la mitad
de los 17 pases del RGI han postulado a la
EITI. Los resultados muestran que OMNA y
ALC son las regiones donde la EITI tiene el
nmero ms bajo de participantes.
59
Cuadro 2.5
Indicadores promedio del RGI (puntajes por regin) (contina en la siguiente pgina)
Pas
OCDE Amrica
Eurasia Asia
frica
Latina y el y el sur oriental subsahariana
Caribe
de Asia y el
Pacfico
Puntaje compuesto
88
69
46
44
44
38
Entorno institucional y legal
84
75
56
53
62
37
Acceso a la informacin
100
70
48
22
35
Acceso a la legislacin minera
100
100
81
81
80
57
Participacin en la EITI
33
19
48
22
55
15
Autoridad/Proceso independiente
de concesin de licencias
100
81
52
63
82
45
Requisito de evaluaciones de
impacto ambiental y social
80
67
50
39
62
45
Recaudacin de ingresos
80
89
76
61
70
67
Balance sector pblico
93
62
30
57
43
48
Requisito EPE para publicar informes
100
88
71
86
55
18
Reglas del fondo definidas por la

legislacin
75
88
33
100
40
29
Reglas de transferencia definidas

por la legislacin
100
100
67
40
88
33
Prcticas de acceso a la
informacin
89
72
45
43
39
40
Proceso de concesin de licencias
100
67
40
50
50
57
Transparencia de los contratos
100
33
14
11
10
Evaluaciones de impacto
ambiental y social
93
52
21
15
23
Esfuerzo de prospeccinb
90
80
33
56
30
38
Volmenes de produccinb
100
96
55
50
60
64
69
81
37
53
62
63
86
71
75
50
50
38
Fuentes secundarias de ingreso
100
40
52
30
48
28
Subvenciones
56
50
48
22
24
21
Valor de la produccinb
Principales fuentes de ingreso
b
b
60
Oriente
Medio y
Norte de
frica
Juan Carlos Quiroz
Cuadro 2.5
Indicadores promedio del RGI (puntajes por regin) (contina en la siguiente pgina)
Pas
OCDE Amrica
Eurasia Asia
frica
Caribe
de Asia y el
Pacfico
Oriente
Medio y
Norte de
frica
Informacin sobre empresas que

operan en el pasb
80
79
62
52
65
57
Informes exhaustivos de EPE
100
71
48
55
27
48
Datos de la produccin de EPE
90
90
44
51
19
48
Datos de los ingresos de EPE
100
73
38
38
14
22
Actividades cuasifiscales de EPE
N/A
56
43
64
10
48
Junta directiva de EPE
100
88
58
57
45
50
Publicacin de las reglas del fondo
100
100
67
50
20
43
Informes exhaustivos del fondo
67
67
78
100
24
Publicacin de las reglas de

transferencia
100
100
67
40
89
25
Informes exhaustivos de las

transferencias
83
95
67
47
48
58
Informe subnacional de
transferencias
100
71
33
40
50
Salvaguardias y control de
calidad
82
75
51
46
50
40
Control del proceso de concesin

de licencias
87
59
48
37
42
35
Control del proceso

presupuestario
98
64
54
60
52
52
Calidad de los informesc
73
74
38
50
51
48
Informacin de los ministerios

sobre conflictos de intereses
60
78
86
44
82
50
Calidad de los informes de EPE
100
71
45
50
29
47
Auditoras de informes de EPE
100
84
62
60
40
46
Estndares internacionales de
contabilidad en EPE
100
88
57
67
70
56
Informacin sobre conflictos de

intereses en EPE
N/A
75
50
29
55
18
61
Cuadro 2.5
Indicadores promedio del RGI (puntajes por regin) (continuacin)
Pas
OCDE Amrica
Eurasia Asia
frica
Caribe
de Asia y el
Pacfico
Oriente
Medio y
Norte de
frica
Calidad de los informes del fondo
100
75
50
75
29
Auditora de informes del fondo
100
100
50
75
33
40
El gobierno obedece las reglas del

fondo
100
67
72
67
20
21
Controles de los gastos del fondo
100
75
33
50
14
Informacin sobre conflictos de

intereses del fondo
50
75
33
80
14
Calidad de los informes sobre las

transferencias
58
67
44
23
24
42
El gobierno obedece las reglas de

transferencias
100
90
78
27
44
22
Entorno favorable
95
50
31
34
28
35
Rendicin de cuentas y
democracia (WGI VA y EIU)
94
57
28
37
32
18
Corrupcin (TI CPI y WGI CC)
93
47
20
28
30
43
Presupuesto abierto
96
58
59
42
36
21
Eficacia del gobierno (WGI GE)
94
51
29
39
23
41
Estado de derecho (WGI RL)
95
36
26
29
25
41

EPE: empresa de propiedad estatal.
Estos indicadores utilizan datos de publicaciones de hasta cinco fuentes (ministerios de Hacienda, ministerios de Petrleo y Minera, agencias regulatorias, bancos centrales e informes de la EITI o agencias
estadsticas). Los investigadores del RGI evalan todos los informes disponibles, pero el puntaje final
tiene en cuenta solo el ministerio o fuente con el puntaje ms alto.
c
Este indicador es un promedio de la calidad y puntualidad de todos los informes disponibles en cada pas.
N/A indica no aplicable. Los puntajes N/A se utilizan cuando no se puede aplicar un aspecto particular
de la ficha de puntajes del ndice a la situacin local, por ejemplo, cuando una pregunta se refiere a la
existencia de empresas de propiedad estatal, pero dichas empresas no existen en el pas especfico.
b
62
Juan Carlos Quiroz
Los informes publicados en los pases

de ALC proporcionan informacin
ms puntual que el resto de las
regiones, pero siguen situndose
por debajo de la cantidad de datos
publicados en los pases de la OCDE.
Si se observa el componente RP, ALC
tiene mejores resultados que la mayora de
las regiones (con la excepcin del grupo de
pases de la OCDE) cuando se trata del acceso a la informacin sobre el proceso de
concesin de licencias. Sin embargo, la mayora de los pases no divulgan sus contratos ni las condiciones para la concesin de
licencias. Sobre este tema, el captulo 7 del
libro muestra que los contratos no son igualmente accesibles en esta regin. El captulo
tambin aborda las dificultades de traducir la transparencia de los contratos en una
mejor gobernanza y sugiere estrategias para
lograrlo. La publicacin de evaluaciones de
impacto ambiental o social en ALC tiene una
puntuacin de 52, lo cual seala que esas
evaluaciones no estn publicadas o solo se
divulgan despus de aprobar las licencias
y proyectos en la mitad de los pases. A pesar de que la mayora de las regiones tienen
puntajes por debajo del promedio en este
mbito, se trata de un aspecto en el que los
pases de ALC podran mejorar sus prcticas. La publicacin de estas evaluaciones (y
las consultas antes de la aprobacin y el comienzo de los proyectos) podra contribuir a
gestionar el creciente nmero de conflictos
en los proyectos mineros de la regin. Los informes publicados en los pases de ALC proporcionan informacin ms puntual que el
resto de las regiones, pero siguen situndose
por debajo de la cantidad de datos publicados en los pases de la OCDE. En relacin con
las empresas de propiedad estatal, las de ALC
publican informes menos exhaustivos que
las de la OCDE. Un mbito concreto de opacidad tiende a ser el de la informacin sobre
gastos y subsidios sociales de las empresas
de propiedad estatal.
Los resultados recogidos en el cuadro 2.5
tambin son tiles para comparar los puntajes regionales de los indicadores del componente SQC. Una vez ms, los pases de
ALC tienen puntajes relativamente altos en
esta seccin cuando se compara con otras
regiones, y justo por debajo de los pases de
la OCDE. Los puntajes individuales tambin
sealan que los pases de ALC tienen controles menos rigurosos para los procesos de
licencia y de presupuesto, donde los puntajes de la regin son ms parecidos a los de
los pases de Eurasia y Asia oriental. Los requisitos para que los funcionarios pblicos
informen sobre los conflictos de intereses
(lo cual incluye informacin sobre los ingresos y los activos) tienen los puntajes ms
altos en los pases de frica subsahariana,
seguidos de Eurasia y ALC. Sin embargo, la
debilidad de este indicador se debe a que
este requisito legal suele percibirse como
carente de un control y vigilancia eficaces
o es potencialmente eludido transfiriendo
activos a los miembros de la familia. En relacin con la gestin de los fondos especiales,
63
los pases de ALC llevan a cabo auditoras de

estos fondos, con lo que se adhirieren a mejores prcticas, aunque los investigadores
del RGI otorgan a la regin puntajes ms bajos en cuanto al cumplimiento del gobierno
de las reglas sobre los depsitos en fondos
especiales, incluso por debajo de los pases
de Eurasia. A pesar de esto, la regin tiene
controles ms severos de los gastos de estos
fondos, aunque se encuentran muy por debajo de los estndares de la OCDE.
Como se ha mencionado ms arriba,
ALC tiene puntajes ms bajos en el componente EE del RGI. Los mejores puntajes para
la regin en este mbito provienen del ndice WGI de voz y rendicin de cuentas, del
ndice de Democracia de The Economist y del
ndice de Presupuesto Abierto. Sin embargo,
estos puntajes son significativamente menores que los de los pases de la OCDE y son
ms parecidos a los del resto de las regiones.
El peor resultado de ALC es en el control de
la corrupcin y el Estado de derecho, lo cual
sugiere que un desafo importante para esta
regin es la implementacin de principios
legislativos de transparencia y rendicin de
cuentas. En cuanto a otras regiones, OMNA
tiene los puntajes ms bajos en rendicin
de cuentas y democracia y en presupuesto
abierto; ESA tiene el puntaje ms bajo en corrupcin y AS el puntaje ms bajo en eficacia del gobierno y Estado de derecho.
Los resultados del informe del RGI 2013
tambin destacan otras dificultades en las regiones. Por ejemplo, en la regin ESA, India y
Azerbaiyn son los nicos pases con una ley
de acceso a la informacin. En Azerbaiyn,
64
Juan Carlos Quiroz
Kazajistn y Rusia, los fondos de los recursos

estn sujetos a decisiones discrecionales por
parte del Poder Ejecutivo. Los informes encontrados en esta regin por los investigadores del RGI tienden a ser antiguos y carecen
de informacin detallada sobre los ingresos
provenientes de los recursos. Los puntajes
en supervisin legislativa son especialmente
bajos en Azerbaiyn, Rusia y Turkmenistn.
En la regin AOP, Camboya, China, Myanmar,
Papa-Nueva Guinea y Vietnam publican escasa informacin sobre el ingreso de los recursos. Malasia recibe el puntaje ms alto, lo
cual refleja una fuerte eficacia del gobierno,
pero tiene un mal desempeo en democracia y libertad de expresin. En la regin AS,
algunos pases como Ghana, Guinea, Liberia,
Sudn del Sur y Zambia reciben los puntajes
ms altos debido a las recientes reformas legales que han incluido la insercin de principios de gobierno abierto en sus legislaciones
mineras. Sin embargo, solo 3 de 17 pases
tienen leyes de acceso a la informacin.
En todo el continente, los ministerios de
Petrleo y Minera publican informacin mnima. En Camern, Mozambique y Repblica
Democrtica del Congo, los informes publicados por la EITI son las mejores fuentes de
informacin sobre los ingresos del petrleo,
el gas y la minera. Ninguna de las empresas
de propiedad estatal publica informes exhaustivos. En 11 pases, el Poder Legislativo
no examina los ingresos de los recursos. En
la regin de OMNA, solo Marruecos tiene
una puntuacin superior al promedio, con
53. La mayora de los pases en esta regin
no publica cifras sobre asuntos clave de los
ingresos, como reparto de los beneficios, impuestos y regalas. En la mayora de los pases,
las comprobaciones del Poder Legislativo
son dbiles o no existen. Seis pases en la regin tienen fondos de recursos naturales calculados en ms de US$1 billn en activos,10
pero ninguno de ellos publica informes con
datos sobre sus activos o transacciones. Por
ejemplo, en Kuwait es ilegal divulgar informacin sobre la Autoridad de Inversin.
El entorno favorable es el componente
en que todas las regiones tienen puntajes
especialmente bajos. Los indicadores de
este componente contribuyen a entender
el contexto en que funciona el sector extractivo, sealando los desafos para mejorar
la gobernanza en cada regin. En el grupo
de Eurasia, el control de la corrupcin y el
Estado de derecho tienen bajos puntajes en
los siete pases. La democracia y la libertad
de expresin es otro de sus defectos, y solo
India tiene un puntaje superior al promedio
en esos indicadores. En frica subsahariana,
solo Botsuana y Sudfrica tienen una puntuacin relativamente buena en control de
la corrupcin, rendicin de cuentas y democracia y Estado de derecho, mientras que
Angola, Guinea, Sudn del Sur, Repblica
Democrtica del Congo, Zimbabue y Guinea
Ecuatorial tienen baja puntuacin en todos
los indicadores de eficacia del gobierno. En
OMNA, Arabia Saudita, Kuwait y Qatar tienen
Esta cifra es una estimacin del Sovereign Wealth
Fund Institute, basada en informes no pblicos.
Vanse ms datos en: http://www.swfinstitute.org/
sovereignwealthmap.html.
10
puntajes relativamente altos en control de la

corrupcin, pero muy bajo en democracia y
rendicin de cuentas. Irak, Libia y Yemen tienen dificultades particulares en el control de
la corrupcin y el Estado de derecho.
Los resultados de ALC sealan
que existen elementos de buena
gobernanza en el sector extractivo.
A pesar de que la regin tiene malos
resultados en algunos conceptos,
el progreso es innegable cuando se
compara con otras regiones.
El cuadro que presenta esta comparacin regional permite reflexionar. Muestra
que la mayora de los pases del mundo tienen prcticas deficientes o, en el mejor de
los casos, parciales para promover la transparencia y la rendicin de cuentas en el sector extractivo. La distancia entre las regiones
con la mejor puntuacin y la segunda mejor
puntuacin es significativa, pero la distancia entre estas dos y la tercera y las regiones
con puntajes ms bajos es an mayor. Esto
significa que la transparencia y la rendicin
de cuentas an deben recorrer un largo camino en la mayor parte del mundo. A pesar de algunas excepciones regionales, en
la gran mayora de los pases an estn por
adoptarse e implementarse los principios
de gobierno abierto en el sector extractivo.
Los resultados de ALC sealan que existen
elementos de buena gobernanza en el sector extractivo. A pesar de que la regin tiene
65
malos resultados en algunos conceptos, el

progreso es innegable cuando se compara
con otras regiones. Sin embargo, cul es el
factor especfico en la regin y qu mbitos
se pueden considerar xitos o desafos?
Anlisis de los resultados

en ALC
Los nueve pases de ALC incluidos en el informe del RGI 2013 tienen puntajes superiores
al promedio general de 51. Sin embargo, hay
dos grupos distintivos en esta regin. Brasil,
Chile, Colombia, Mxico, Per y Trinidad y
Tobago tienen puntajes significativamente
ms altos que el promedio, que oscilan entre
los 80 y los 73 puntos, mientras que Bolivia,
Ecuador y Venezuela tienen puntajes justo
por encima de la media, que oscilan entre

los 58 y los 53 puntos (grfico 2.2).
Los resultados del RGI 2013 apoyan la
observacin de que los marcos legales en la
regin incluyen principios de transparencia
y rendicin de cuentas. Por ejemplo, todos
los pases de este grupo, con la excepcin
de Venezuela, han aprobado leyes de acceso a la informacin, y en todos, la legislacin del petrleo y minera se publica y est
fcilmente disponible. Segn la investigacin del RGI, la ley exige a las empresas de
propiedad estatal de la regin publicar informes, y todos los pases con transferencias
de ingresos a los gobiernos subnacionales
tienen para ello reglas definidas por la legislacin. Cuatro pases depositan los ingresos
en fondos para los recursos naturales, todos
tienen reglas para los depsitos y, con la
Grfico 2.2
Puntuaciones del RGI y calificaciones para los pases de ALC (dentro de los 58 pases)
5. Brasil
80
6. Mxico
77
8. Chile
75
9. Colombia
74
10. Trinidad y Tobago
74
11. Per
73
18. Ecuador
58
20. Venezuela
56
24. Bolivia
53
0
10
20
30
66
Juan Carlos Quiroz
40
50
60
70
80
90
100
excepcin de Venezuela, todos tienen reglas de desembolsos. El cuadro 2.6 muestra

un desglose del RGI por indicador para los
pases de ALC. Estos puntajes reflejan prcticas definidas a lo largo de esta seccin y
se basan en investigaciones realizadas por
el proyecto del RGI.
Sin embargo, la divulgacin real de informacin es una indicacin ms slida de
transparencia que la mera existencia de
legislaciones. En este mbito, tambin hay
prcticas positivas. La mayora de los pases
de ALC publican informes puntuales y peridicos sobre los volmenes de produccin,
los precios, las exportaciones y las principales fuentes del ingreso proveniente de los
recursos.11 No obstante, los puntajes recogidos en el RGI muestran que la informacin
sobre los costos de produccin (incluida en
el indicador de esfuerzo de prospeccin)
y sobre las fuentes secundarias de ingreso,
como las bonificaciones, los dividendos y
los honorarios, suele estar ausente en los informes de Bolivia, Chile, Colombia, Ecuador
y Venezuela. En la mayora de los pases, las
agencias encargadas de regular el sector extractivo y recaudar impuestos de los recursos naturales publican informes peridicos.
Sin embargo, en Venezuela, los informes
publicados por la empresa de propiedad
estatal y el Ministerio del Petrleo son idnticos, lo que revela una falta de autonoma
y la existencia de conflictos de intereses en
los mecanismos de supervisin.12
Segn el informe del RGI 2013, gran
parte de los pases en la regin tienen una
legislacin que exige medidas de salvaguardias y control de calidad. En la mayora, el
Poder Legislativo supervisa las actividades
en el sector extractivo y monitorea los gastos, pero en Bolivia, Ecuador y Venezuela
ejerce una supervisin muy limitada de los
ingresos de los recursos. Todas las empresas de propiedad estatal son auditadas, segn los informes, pero Bolivia y Ecuador no
publican los informes de las auditoras. En
Chile, Mxico y Trinidad y Tobago, el Poder
Legislativo supervisa el uso de los fondos de
los recursos naturales, pero Venezuela carece
de informes exhaustivos sobre los fondos y
el Poder Legislativo no revisa dichos gastos.
Chile tiene altos puntajes en los cinco
indicadores del componente EE. En el indicador de rendicin de cuentas y democracia, Brasil, Mxico y Trinidad y Tobago
tienen puntajes por encima de la media,
pero Ecuador y Venezuela tienen puntajes
significativamente inferiores al promedio. En
cuanto al control de la corrupcin, Brasil y
Per tienen puntajes ligeramente superiores
Vanse los comentarios de los investigadores y
los revisores pares sobre el cuestionario para Venezuela en: https://www.indabaplatform.com/ids/
widgets/vcardDisplayIndicators4RWI.html?horseId=1975&showscore=true&subcatId=625&showscore=true#questionset628.
12
Vanse, por ejemplo, los sitios web de los ministerios de Hacienda y de Minera y Petrleo, y de las
agencias regulatorias incluidas en la investigacin
del RGI, que estn disponibles en los cuestionarios
del pas: http://www.revenuewatch.org/rgi/countries.
11
67
al promedio, y Bolivia, Ecuador y Venezuela

tienen puntajes por debajo del promedio. La
transparencia del presupuesto es muy limitada en Bolivia, Ecuador, Venezuela y Trinidad
y Tobago, y la eficacia del gobierno tiene baja
puntuacin en Per. El Estado de derecho es
el indicador ms bajo en toda la regin, con
la nica excepcin de Chile.
Los resultados del RGI 2013 (cuadro 2.6)
apoyan la observacin general de que hay
dos grupos con diferentes estndares en
ALC. Aunque no es posible hablar de bloques bien definidos (los pases con mejores
puntajes en esta regin son muy diversos),
los tres pases de puntaje menor tienen
estrechos vnculos entre s. Sin embargo, el

objetivo del RGI es destacar la evidencia real
de las prcticas de acceso a la informacin,
de una legislacin que apoya la apertura y
la existencia de mecanismos de rendicin
de cuentas, en lugar de ofrecer recetas a
propsito de las opciones de las polticas de
los gobiernos. La brecha observada en ALC
debera proporcionar evidencia y oportunidades para que los activistas de la sociedad
civil y los legisladores comparen y evalen
diferentes casos de la gestin de los recursos minerales por parte del gobierno, lo cual
constituye la esencia de la transparencia y la
rendicin de cuentas.
Cuadro 2.6
Puntajes del RGI por indicador para pases de ALC (contina en la siguiente pgina)
Pas
Puntaje
compuesto
Entorno
institucional y
legal
Acceso a la
informacin
Acceso a la
legislacin minera
Participacin en
la EITI
Autoridad/Proceso
independiente
de concesin de
licencias
68
Juan Carlos Quiroz
Brasil Mxico Chile Colombia Trinidad Per Ecuador Venezuela Bolivia

y Tobago
80
77
75
74
74
73
58
56
53
81
84
77
75
64
88
70
57
80
100
100
67
33
33
100
100
33
67
100
100
100
100
100
100
100
100
100
33
33
100
83
100
100
100
100
100
83
17
50
Cuadro 2.6
Pas
Requisito de
evaluaciones de
impacto ambiental
y social
Recaudacin de
ingresos
Balance del sector
pblico
Requisito EPEa para
publicar informes
Reglas del fondo
definidas por la
legislacin
Reglas de
transferencia
definidas por la
legislacin
Prcticas de
acceso a la
informacin
Proceso de
concesin de
licencias
Transparencia de
los contratos
Publicacin de
evaluaciones de
impacto ambiental
y social
Esfuerzo de
prospeccinb
Volmenes de
produccinb
Valor de la
produccinb

y Tobago
50
50
50
100
50
100
50
50
100
100
100
100
67
83
100
100
50
100
100
89
78
44
78
67
100
100
100
100
100
N/A
100
100
100
N/A
100
100
N/A
100
N/A
N/A
50
N/A
100
100
N/A
100
N/A
100
100
100
100
78
82
74
73
83
83
64
69
47
100
33
67
100
83
67
83
67
33
33
100
67
33
33
33
50
50
100
100
100
17
17
100
100
50
100
100
100
50
100
17
100
100
100
100
100
100
100
67
100
67
100
100
67
100
67
67
100
67
69
Cuadro 2.6
Pas

y Tobago
Principales fuentes 100
100
67
50
100
67
33
78
44
de ingresob
Fuentes secundarias 67
67
25
33
75
40
22
27
0
de ingresob
Subvencionesb
0
100
0
N/A
100
33
0
100
67
Informacin sobre 100
N/A
100
100
100
100
100
33
0
empresas que
operan en el pasb
Informes
100
100
100
50
100
N/A
50
50
17
exhaustivos de EPE
Datos de la
86
100
100
100
71
N/A
95
95
76
produccin de EPE
Datos de los
100
83
93
38
50
N/A
60
95
67
ingresos de EPE
Actividades
50
100
100
N/A
N/A
N/A
0
83
0
cuasifiscales de EPE
Junta directiva de
100
100
100
100
50
N/A
100
100
50
EPE
Publicacin de las
N/A
100
100
N/A
100
N/A
N/A
100
N/A
reglas del fondo
Informes
N/A
33
N/A
N/A
33
100
N/A
100
N/A
exhaustivos del
fondo
Publicacin de
100
100
N/A
100
N/A
100
100
100
100
las reglas de
transferencia
Informes
100
67
N/A
100
N/A
100
100
100
100
exhaustivos de las
transferencias
Informe
100
100
N/A
0
N/A
100
100
0
100
subnacional de
transferencias
70
Juan Carlos Quiroz
Cuadro 2.6
Pas
Salvaguardias
y control de
calidad
Control del
proceso de
concesin de
licencias
Control del
proceso
presupuestario
Calidad de los
informesc
Informacin de
los ministerios
sobre conflictos de
intereses
Calidad de los
informes de EPE
Auditoras de
informes de EPE
Estndares
internacionales de
contabilidad en EPE
Informacin sobre
conflictos de
intereses en EPE
Calidad de los
informes del fondo
Auditora de
informes del fondo
El gobierno
obedece las reglas
del fondo

y Tobago
96
81
65
91
86
56
65
67
63
89
50
67
89
50
56
56
44
33
100
67
56
89
100
33
44
56
33
88
87
67
67
67
67
83
61
79
100
100
100
100
100
100
100
83
100
50
100
33
N/A
67
50
83
100
100
100
100
89
N/A
50
100
33
100
100
100
100
100
N/A
100
100
100
100
100
100
N/A
100
100
N/A
67
100
N/A
100
N/A
N/A
33
N/A
N/A
100
100
N/A
100
N/A
N/A
100
N/A
N/A
33
100
N/A
83
N/A
N/A
50
N/A
71
Cuadro 2.6
Puntajes del RGI por indicador para pases de ALC (continuacin)
Pas
Controles de los
gastos del fondo
Informacin sobre
conflictos de
intereses del fondo
Calidad de los
informes sobre las
transferencias
El gobierno
obedece las reglas
de transferencias
Entorno
favorable
Rendicin
de cuentas y
democracia (WGI
VA y EIU)
Corrupcin (TI CPI
y WGI CC)
Presupuesto
abierto (OBI)
Eficacia del
gobierno (WGI GE)
Estado de derecho
(WGI RL)

y Tobago
N/A
100
100
N/A
100
N/A
N/A
0
N/A
N/A
100
N/A
100
N/A
N/A
100
N/A
100
50
N/A
67
N/A
83
50
50
67
100
67
N/A
100
N/A
100
100
67
100
66
53
87
58
52
55
28
18
32
68
61
81
54
69
57
43
33
50
60
45
90
50
49
54
28
37
91
61
93
80
32
85
30
34
18
57
62
84
61
64
47
29
15
39
55
34
88
45
48
32
12
13

a
EPE: empresa de propiedad estatal.
b
Estos indicadores utilizan datos de publicaciones de hasta cinco fuentes (ministerios de Hacienda, ministerios de Petrleo y Minera, agencias regulatorias, bancos centrales e informes de la EITI o agencias estadsticas). Los investigadores de RGI evalan todos los informes disponibles, pero el puntaje final toma en cuenta
solo el ministerio o fuente con el puntaje ms alto.
c
Este indicador es un promedio de la calidad y puntualidad de todos los informes disponibles en cada pas.
N/A indica no aplicable. Los puntajes N/A se utilizan cuando no se puede aplicar un aspecto particular de la
ficha de puntajes del ndice a la situacin local, por ejemplo, cuando una pregunta se refiere a la existencia
de empresas de propiedad estatal, pero dichas empresas no existen en el pas especfico.
72
Juan Carlos Quiroz
Adems de sus puntajes agregados,

una parte importante del informe del RGI
es el cuestionario utilizado para la recopilacin de datos. Incluye fuentes y evidencia
para cada puntuacin as como comentarios de los investigadores y revisores pares
en cada tema.13 El RGI 2013 contiene un
resumen de estos debates, y ofrece sugerencias para abordar los problemas de
transparencia y rendicin de cuentas en el
sector extractivo. Algunos de estos, que se
resumen ms abajo, destacan la diversidad
de condiciones y los retos especficos en
cada pas.
Segn la investigacin del RGI, el sistema de concesin petrolera de Brasil sigue
un proceso de licitacin abierto y competitivo. La reforma legal de 2010 introdujo
un rgimen especial para los depsitos petrolferos presalinos submarinos. Adems,
cre una nueva agencia para administrar
la produccin, convirti a Petrobras en el
nico operador en este sector y cre un
fondo especial utilizando los futuros ingresos del petrleo. El desafo para Brasil consiste no solo en mantener prcticas que
apoyen la transparencia y la rendicin de
cuentas a medida que el gobierno ampla
su control del sector y deja de ser importador de energa para convertirse en exportador potencial, sino tambin en gestionar
las potenciales ganancias imprevistas del
Los resmenes y cuestionarios del RGI por pas estn disponibles en: http://www.revenuewatch.org/
rgi/countries.
13
petrleo.14 Un aspecto de este desafo ser

analizado en el captulo 10 de este libro,
que trata sobre la lucha de los municipios
brasileos para gestionar los recursos pblicos con transparencia y eficiencia cuando
disminuye su porcentaje de las regalas del
petrleo.
La investigacin del RGI destaca la
necesidad de que, en Mxico, la competencia mejore el trabajo de los reguladores: la Secretara de Energa y la Comisin
Nacional de Hidrocarburos. Tambin seala que la dependencia del gobierno de
los ingresos del petrleo crea un potencial
para conflictos de intereses en los mecanismos de supervisin. Una reforma constitucional aprobada en diciembre de 2013
aborda ambos problemas. Esta reforma introduce la competencia en la empresa de
propiedad estatal, PEMEX, y promete apoyar a los reguladores para que puedan supervisar un sector con mltiples actores.15
Para abordar esta tarea se requerirn estrictas reglas sobre las prcticas de acceso
a la informacin. Los reguladores y auditores necesitarn recursos adecuados para
supervisar eficazmente el sector petrolero
(vase IMCO, 2013). En el captulo 6 de este
Para ms datos sobre la reforma de 2010, vanse
http://www.eia.gov/countries/cab.cfm?fips=BR
y
http://www.bloomberg.com/news/2010-12-02/brazilian-congress-allows-petrobras-to-be-sole-operator-of-pre-salt-fields.html.
15
Vase el texto de la Ley de Energa y una descripcin de la reforma en: http://presidencia.gob.mx/
reformaenergetica/#!reforma
14
73
libro se describe y analiza el proceso administrativo seguido por el gobierno de

Mxico para adjudicar derechos petroleros a PEMEX, y tambin los contratos de
servicio ms limitados gestionados por la
empresa de propiedad estatal antes de la
reforma. El gobierno tambin podra fortalecer sus polticas de ahorro para las generaciones futuras. Entre 2006 y 2012, Mxico
experiment una bonanza en los ingresos
del petrleo (debido a que los ingresos superaron la estimacin del presupuesto) de
US$60.000 millones, pero en 2013 el fondo
de estabilizacin del pas contaba con solo
US$6.000 millones.16
Segn el RGI, el principal desafo para
Chile se vincula con un marco legal que fomenta la transparencia pero que tambin
protege el secreto de numerosas empresas
mineras (privadas). A pesar de que Chile
Fundar Centro de Investigacin, un think tank
mexicano, deriva la estimacin de US$60.000
millones de informes oficiales sobre los ingresos
del petrleo. Al comienzo de cada ao fiscal, el
Congreso aprueba un precio de referencia del
petrleo para usarlo en las negociaciones presupuestarias. Cuando el precio real del petrleo
supera el precio de referencia, se considera como
exceso de los ingresos petroleros o ganancias
imprevistas. El autor convirti las cifras nominales de Fundar en pesos mexicanos a dlares
al tipo de cambio actual (Mex$12,3 por US$1
en diciembre de 2013). Vase el blog de Fundar: http://www.animalpolitico.com/bloguerosres-publica/2012/05/31/ingresos-petroleros-excedentes-el-gran-despilfarro-del-sexenio/#axzz2lQGZCCaw.
16
74
Juan Carlos Quiroz
tiene puntajes muy altos en todos los indicadores (en marcado contraste con el
resto de los pases de la regin) podra
mejorar la transparencia exigiendo a las
empresas mineras que divulguen informacin sobre sus pagos al gobierno, y a
los funcionarios que desempeen un rol
de supervisin de la industria minera para
que divulguen sus intereses financieros
en este sector.
En Colombia, la investigacin del
RGI 2013 destaca las reformas legales de
2011 sobre la transferencia de regalas
a las regiones productoras de petrleo.
Las nuevas leyes reducen la parte de los
recursos asignados a los gobiernos regionales y municipales, de modo que las
regalas estn disponibles para un mayor
nmero de gobiernos locales, e impone
condiciones a las transferencias. El RGI
tambin sugiere maneras de mejorar la
transparencia de las transferencias de
ingresos en Colombia, y de fortalecer la
rendicin de cuentas en el uso de estos
recursos a nivel local.17 El captulo 9 de
este libro ilustra estos desafos con un
estudio en profundidad de varios casos
y sugiere maneras de fortalecer los controles del sistema para la distribucin de
las regalas.
El cuestionario del RGI para Colombia est disponible en: https://www.indabaplatform.com/ids/
widgets/vcardDisplayIndicators4RWI.html?horseId=1684&showscore=false&subcatId=-12648&showscore=true.
17
La investigacin del RGI en Trinidad

y Tobago encontr una detallada legislacin sobre el petrleo y el gas junto con
requisitos para celebrar rondas de licitacin competitiva, pero tambin revel
una fuerte proteccin de la confidencialidad en asuntos que preocupan a la opinin pblica.18 A pesar de que la ley de
acceso a la informacin otorga acceso pblico a los documentos de gobierno, esto
no se aplica a las empresas de propiedad
estatal en el sector de los hidrocarburos. El
gobierno podra remediar esta situacin si
incluyera a las empresas petroleras y gasferas de propiedad estatal en la contabilidad del gobierno. Trinidad y Tobago tiene
un alto puntaje en democracia y eficacia
del gobierno, pero la transparencia presupuestaria sigue siendo un mbito opaco,
segn el ndice de Presupuesto Abierto.
En general, un asunto complejo en este
pas es cmo encontrar un equilibrio entre la transparencia y rendicin de cuentas y la confidencialidad. El captulo 8 de
este libro proporciona un anlisis exhaustivo de esta tensin y propone algunas
soluciones.
Los investigadores del RGI dan a Per
un alto puntaje en prcticas de acceso a la
informacin y destacan las oportunidades
para fortalecer la supervisin del gobierno
sobre la industria minera y sus ingresos.
Por ejemplo, los funcionarios que trabajan en la gestin de los recursos extractivos podran verse obligados a divulgar
cualquier inters financiero en el sector y
a asegurar que el Poder Legislativo revise
peridicamente los informes de auditora
sobre el sector extractivo. Per tiene un
mecanismo transparente en cuanto a la
transferencia de un porcentaje de las regalas a los gobiernos locales. Este sistema
se podra mejorar si las contribuciones voluntarias hechas por las empresas mineras
a los proyectos de desarrollo local fueran
recogidas en un programa formal basado
en reglas claras.19
Los recientes cambios legislativos en
el sector petrolero en Ecuador han creado
un paisaje dominado por sus empresas de
propiedad estatal. Los investigadores del
RGI sealan que los acuerdos de reparto de
la produccin eran publicados cumpliendo
con la ley de acceso a la informacin del
pas, pero esos contratos fueron cancelados en 2008. Los acuerdos de prestacin de
servicios que los reemplazaron no haban
sido publicados en el momento en que se
llev a cabo la investigacin. Ecuador podra mejorar la transparencia en la industria
extractiva asegurando que los contratos
se hicieran pblicos, actualizando su informacin sobre las reservas, asegurando que
el Poder Legislativo revisara los informes
18
Vase el sitio RGI de Trinidad y Tobago en: http://
www.revenuewatch.org/countries/north-america/
trinidad-tobago/overview.
19
Vase el sitio RGI de Per en: http://www.revenuewatch.org/countries/latin-america/peru/

overview.
75
sobre los ingresos del petrleo y publicando

informes de auditora sobre las empresas de
propiedad estatal.20
En Venezuela, la investigacin del
RGI destaca la falta de independencia de
Petrleos de Venezuela S.A. (PDVSA), la empresa de propiedad estatal. El mismo ministro dirige el Ministerio del Petrleo y PDVSA.
La Asamblea Nacional no proporciona una
evaluacin independiente y rigurosa del
uso de los ingresos del petrleo. Los gastos
El RWI y Transparencia Internacional (2010) publicaron un primer informe del ndice en octubre
de 2010, un informe piloto para la metodologa del
RGI 2013. El informe inclua los mismos nueve pases de ALC presentes en el RGI 2013. Los resultados
desde 2010 hasta 2013 son muy similares para los
pases de ALC, con seis en la categora superior y
tres en la categora media. Solo dos pases cambiaron de posicin: Trinidad y Tobago se desplaz
hacia el grupo de los mejores resultados y Ecuador cay a los puestos medios. Hasta cierto punto, los cambios metodolgicos desde 2010 hasta
2013 explican este cambio. El ndice de 2010 se
bas fundamentalmente en prcticas de acceso a
la informacin, mientras que el RGI 2013 incluye
indicadores para el entorno institucional y legal,
salvaguardias y controles de calidad e indicadores
de gobernanza externos. Sin embargo, los acontecimientos en esos pases tambin contribuyen a la
explicacin. El gobierno de Trinidad y Tobago ha tomado medidas de reformas con el fin de avanzar su
proceso de EITI, lo cual se refleja en el informe del
RGI 2013. En cambio, en Ecuador se ha observado
una disminucin en la divulgacin de informacin,
por ejemplo, la publicacin de los contratos, y una
falta de datos adecuados acerca de las operaciones
del sector extractivo.
20
76
Juan Carlos Quiroz
de un fondo con activos declarados de

US$30.000 millones estn totalmente determinados por el Poder Ejecutivo.21
Segn la investigacin del RGI, los cambios en la ley de hidrocarburos en Bolivia
le otorgaron a la empresa de propiedad
estatal la facultad de actuar como regulador. A pesar de que la Agencia Nacional
de Hidrocarburos sigue siendo el regulador
nominal, carece de los recursos para desempear ese rol efectivamente. La transparencia podra mejorar si las agencias de
gobierno publicaran informes peridicos,
fiables y regulares con datos exhaustivos
sobre las industrias extractivas.
Comentarios finales
El informe del RGI 2013 es el primer ejercicio
para crear una evaluacin comparativa del
estado de la transparencia y la rendicin de
cuentas en la gestin de los recursos extractivos. Este ndice se basa en la premisa de
que la informacin actualizada, comparable
y comprensible es esencial para monitorear
y evaluar eficazmente el desempeo de las
instituciones pblicas y la efectividad de las
polticas en cada sector. Los resultados de
este ndice muestran que una gran mayora de pases se encuentran por debajo de
las mejores prcticas y que, para mejorar la
transparencia y la rendicin de cuentas, an
Vase el sitio RGI de Venezuela en: http://www.revenuewatch.org/countries/latin-america/venezuela/
overview.
21
tienen que adoptar e implementar principios de apertura y competencia, poner lmites a las facultades arbitrarias, entre otras
medidas. A pesar de que el RGI muestra que
existen ciertos progresos en la adopcin de
principios legales para apoyar la transparencia y la rendicin de cuentas, el principal
desafo sigue siendo mejorar las prcticas de
acceso a la informacin y fortalecer el control de la corrupcin, el Estado de derecho,
la rendicin de cuentas y la democracia.
los pases en la regin tambin han ejercido

controles del Poder Ejecutivo que fueron
instituidos como parte de la transicin a
la democracia en varios pases durante los
aos noventa.
Aunque todos los pases de ALC tienen
puntajes por encima del promedio, los resultados del RGI tambin muestran que tres
pases (Bolivia, Ecuador y Venezuela) sufren
retrasos en diferentes mbitos de la transparencia y la rendicin de cuentas cuando
se los compara con el resto de los pases
en este grupo. Los seis pases con puntajes
El informe del RGI 2013 es el
significativamente superiores al promedio
primer ejercicio para crear una
(Brasil, Chile, Colombia, Mxico, Trinidad y
evaluacin comparativa del estado
Tobago y Per) son muy diversos y se enfrentan a diferentes desafos en mbitos esde la transparencia y la rendicin de
pecficos. Con la excepcin de Chile, todos
cuentas en la gestin de los recursos
los pases de este grupo tienen bajo puntaje
extractivos. Este ndice se basa en
en mbitos como control de la corrupcin,
la premisa de que la informacin
Estado de derecho y eficacia del gobierno.
actualizada, comparable y
La existencia de reglas de transparencia
comprensible es esencial para
y mecanismos de rendicin de cuentas en
monitorear y evaluar eficazmente
ALC es una seal alentadora, pero solo se
el desempeo de las instituciones
trata de un primer paso. Los bajos puntajes
pblicas y la efectividad de las
en la seccin del RGI que dependen de indipolticas en cada sector.
cadores externos destacan el problema de
implementar plenamente principios legales
Los resultados del RGI tambin mues- que apoyen la transparencia y la rendicin
tran que los mejores puntajes se dan en los de cuentas. Cuanto mayor sea la distancia
pases desarrollados, pero que ALC ocupa el entre la aprobacin de leyes que requieren
segundo lugar en esta revisin, con punta- divulgar informacin sobre el sector extracjes significativamente superiores al prome- tivo y un mal desempeo en los indicadodio. Esto seala que la regin ha sido pio- res de control de la corrupcin o Estado de
nera en la adopcin de principios legales derecho, ms difcil ser instaurar la transpade apertura y transparencia. La mayora de rencia y la rendicin de cuentas.
77
Los pases de ALC publican ms informacin que la mayora de los dems pases; sin embargo, traducir los aumentos de
transparencia en procesos de rendicin de
cuentas efectivos sigue siendo un reto. A
pesar de que la informacin es necesaria
para evaluar polticas y aprender lecciones a
78
Juan Carlos Quiroz
partir de los resultados del gobierno, puede

resultar insuficiente para hacer efectiva la
rendicin de cuentas. Los pases de ALC tienen que mejorar la calidad de los marcos
regulatorios, el control de la corrupcin y el
Estado de derecho con el fin de activar todo
el potencial de la transparencia.
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80
Juan Carlos Quiroz
PARTE I
CAPTULO 3
De la teora de la dependencia
a la gobernanza local: evolucin
de las investigaciones sobre
las industrias extractivas
y el desarrollo
Osmel Manzano
En la extensa literatura sobre el tema, el rol de los recursos naturales en el desarrollo se ha
presentado ya sea como una maldicin o como una piedra angular del desarrollo. Este
captulo intenta aclarar esta paradoja revisando la literatura desde una perspectiva diferente. Se arguye que las hiptesis generales que no fueron respaldadas por fundamentos
microeconmicos ya no pueden ser usadas para orientar la formulacin de polticas en los
pases ricos en recursos naturales. El debate de las polticas pblicas en estos pases debe
ir ms all de esta simple dicotoma y tener en cuenta de qu maneras el sector extractivo
interacta con el resto de la economa, sobre todo en los niveles institucional y local.
De la teora de la dependencia a la gobernanza local
83
Introduccin
Durante dcadas, los acadmicos y polticos advirtieron acerca de los efectos potencialmente perjudiciales de los recursos naturales. En 1950, Ral Prebisch, economista
de la Comisin Econmica para Amrica
Latina y el Caribe (CEPAL), sostena que la
abundancia de recursos naturales poda llevar a una dependencia de los recursos y a la
pobreza. Juan Pablo Prez Alfonso, poltico
venezolano y fundador de la Organizacin
de Pases Exportadores de Petrleo (OPEP),
sostuvo que el petrleo era el excremento
del diablo. Los estudios empricos de Sachs
y Warner (1995 y 1997) popularizaron la
idea de que los recursos naturales eran una
maldicin.
Sin embargo, otros estudios destacaban
el rol importante y positivo que desempeaban los recursos naturales en el desarrollo de las regiones ms industrializadas,
entre ellas Australia, Canad, Escandinavia
y Estados Unidos. Por ejemplo, Finley y
Lundahl (1999) llegaron a la conclusin de
que los pases ricos en recursos naturales
no siempre han tenido malos resultados.
As, desde aproximadamente 1870 hasta
el comienzo de la Primera Guerra Mundial,
un perodo que los autores denominaron la
edad de oro de los exportadores de recursos, los principales exportadores gozaron
de resultados econmicos excepcionales.
Entonces, cmo se explican estas visiones tan divergentes? Este captulo intenta explicar esta paradoja revisando la literatura especializada desde una perspectiva diferente.
84
Osmel Manzano
Las proposiciones macroeconmicas

que sostienen que los recursos naturales
son malos para el desarrollo no han sido
confirmadas por investigaciones empricas
rigurosas. Solo recientemente se empieza a
estudiar la microeconoma del sector de los
recursos naturales y sus interacciones con el
resto de la economa.
Las investigaciones deberan pasar

de analizar teoras generales
como la teora de la dependencia
a mejorar la comprensin del
impacto de los recursos naturales
en la gobernanza y el desarrollo
local.
Sin embargo, es necesario seguir investigando sobre la interaccin entre los sectores de recursos naturales y los sectores que
no cuentan con recursos naturales con el fin
de entender mejor el impacto de aquellos y
los tipos de intervenciones que conducirn
al crecimiento. Por lo tanto, las investigaciones deberan pasar de analizar teoras generales como la teora de la dependencia a
mejorar la comprensin del impacto de los
recursos naturales en la gobernanza y el desarrollo local.
Estudios sobre la abundancia

de recursos y el desarrollo
La literatura especializada sobre el rol de los
recursos naturales en el desarrollo es extensa.1 Incluye desde argumentos que presentan los recursos naturales como una maldicin hasta aquellos que los ven como una
piedra angular del desarrollo. Esto plantea
un desafo no desdeable a los responsables de las polticas que tienen que decidir
si intervienen o no en la economa y de qu
manera lo hacen.
El viejo debate en sus primeras
versiones
Desde que Ral Prebisch (1950) public su
trabajo seminal, se consideraba que la abundancia de los recursos naturales era perjudicial para el desarrollo. Prebisch sostena que
los precios relativos de los recursos naturales estaban destinados a disminuir con el
tiempo. El razonamiento terico era que la
demanda mundial de productos primarios
no era elstica en relacin con los ingresos a nivel mundial.2 Por lo tanto, los pases
En esta seccin se presenta un breve resumen de la
literatura sobre el tema. Para una revisin ms exhaustiva, vanse Frankel (2010a) y Van der Ploeg (2011).
2
Es decir, por cada aumento del 1% en los ingresos, la
demanda de materias primas aumenta en menos del
1%. Detrs de este argumento se encuentra lo que se
conoce como la Ley de Engel, que sostiene la proposicin de que los hogares gastan una fraccin menor
de sus ingresos en alimentacin y otras necesidades
bsicas a medida que aumentan sus ingresos.
1
que se especializaban en recursos naturales

probablemente se enfrentaran a un declive
estructural en trminos comerciales y se
volveran ms pobres a lo largo del tiempo.
Este argumento era la base de la proposicin de la teora de la dependencia.3
H. W. Singer (1950) fue el primero en tratar la evolucin de los precios relativos. El
grfico 3.1 muestra la evolucin de los precios reales, entre 1870 y 1950, de tres materias primas representativas, que manifiestan
una tendencia a la baja.
En los aos setenta, la literatura especializada suscitaba preguntas acerca del posible
impacto negativo de la abundancia de los recursos. Por ejemplo, cuando los Pases Bajos
disfrutaron de un auge en la produccin y exportacin del gas, surgi la inquietud acerca
de su impacto en las manufacturas y las exportaciones. Este fenmeno fue denominado
la enfermedad holandesa (Dutch Disease).
Ms tarde, a partir del modelo de Salter
(1959), Corden y Neary (1982) formalizaron
esta hiptesis. La premisa bsica era que en
una economa de bienes transables y no
transables, los auges de los recursos tendran un impacto en los precios relativos y
en la asignacin de recursos. Lgicamente,
el descubrimiento de recursos naturales o
La teora de la dependencia postula que los recursos fluyen desde una periferia de pases pobres y
subdesarrollados a un centro de pases ricos, enriqueciendo a estos a expensas de aquellos. En esta
teora se encuentra la afirmacin central de que los
pases pobres se ven empobrecidos y los ricos se enriquecen gracias a la manera en que los pases pobres se integran en el comercio mundial.
85
Grfico 3.1
Precios de las materias primas, 1870-1950
3
Perodo promedio = 1
2,5
2
1,5
1
0,5
ndice de petrleo
ndice de cobre
1950
1946
1942
1938
1934
1930
1926
1922
1918
1914
1910
1906
1902
1898
1894
1890
1886
1882
1878
1874
1870
ndice de trigo
Fuente: Clculos del autor basados en FMI (varios aos).

Nota: Dadas las diferentes unidades de precios, estn representadas como nmeros ndices donde el promedio del perodo es igual a uno.
un alza en el precio de las exportaciones de

estos recursos generar un incremento en
los ingresos en el pas productor, que a su
vez aumentar la demanda agregada. Dado
que la oferta de bienes transables en las
economas pequeas y abiertas es infinita,
sus precios no aumentarn. Sin embargo, la
oferta de bienes no transables es limitada,
por lo que sus precios s aumentarn. De
esta manera, a medida que los precios de
los bienes no transables aumentan en relacin con los bienes transables lo que en
trminos tcnicos se conoce como apreciacin real los recursos son reasignados del
sector transable al no transable.
86
Osmel Manzano
Esto condujo a una nueva veta de las

investigaciones sobre el tema, resumidas
en Gelb (1986) y Neary y Van Wijnbergen
(1986). Varios casos analizados demuestran
que este fenmeno se produca en los pases exportadores de materias primas en los
aos setenta y ochenta, cuando los precios
de las materias primas se dispararon. Esos
pases experimentaron una disminucin de
las exportaciones de productos manufacturados y una reduccin del tamao relativo
del sector industrial. Sin embargo, uno de
los temas que apenas se trat fueron las
consecuencias para el bienestar general.
A lo largo de la segunda mitad del

siglo pasado, imperaba la idea de
que los recursos naturales eran
perjudiciales para el desarrollo, ya
sea porque sus precios relativos
disminuan a largo plazo o porque los
shocks positivos en los precios podan
desplazar los sectores productivos.
En esa literatura, la abundancia de
los recursos naturales se consideraba
una maldicin y a partir de ello se
generaron algunas recomendaciones
para las polticas. En especial, el
argumento de los precios relativos
que disminuyen y el aprendizaje
prctico en el sector de los productos
transables fueron utilizados para
apoyar las polticas de sustitucin de
las importaciones.
En este aspecto, Van Wijnbergen (1986)
y Krugman (1987) introdujeron evidencia
para demostrar que la abundancia de recursos naturales poda transformarse en una
enfermedad. Proponan que la dotacin
de factores por s sola no determina la ventaja comparativa de un pas; tambin poda
darse un proceso de aprender haciendo. En
este proceso, las empresas aprenden produciendo bienes y mejorando la productividad a medida que producen cada vez ms.
En este caso, un aumento en la riqueza derivada de beneficios inesperados en el sector
de los recursos naturales aumentar los costos debido al mayor costo de los bienes no
transables. Estos costos ms altos podran

llevar a algunos pases a interrumpir la produccin de ciertos productos en los que el
pas ya no es competitivo. Aun cuando el aumento de la riqueza es transitorio, la prdida
de productos es permanente, porque el conocimiento adquirido al producir el bien se
pierde cuando la produccin se detiene.
Sin embargo, la evidencia de cualquier
efecto negativo en el bienestar no fue probada empricamente hasta que Sachs y
Warner (1995 y 1997) demostraron que los
pases ricos en recursos naturales crecen
menos. Midieron la abundancia como el
porcentaje de las exportaciones de recursos en el producto interno bruto (PIB). As,
si se utiliza su estimacin, el pas promedio
de Amrica Latina y el Caribe (ALC) crecer
entre un 0,5% y un 0,7% menos al ao debido a que sus exportaciones de recursos
representan el 7% del PIB.
En resumen, a lo largo de la segunda
mitad del siglo pasado, imperaba la idea
de que los recursos naturales eran perjudiciales para el desarrollo, ya sea porque sus
precios relativos disminuan a largo plazo o
porque los shocks positivos en los precios
podan desplazar los sectores productivos.
En esa literatura, la abundancia de los recursos naturales se consideraba una maldicin
y a partir de ello se generaron algunas recomendaciones para las polticas. En especial,
el argumento de los precios relativos que
disminuyen y el aprendizaje prctico en el
sector de los productos transables fueron
utilizados para apoyar las polticas de sustitucin de las importaciones.
87
La literatura reciente
A comienzos de la dcada de 2000, nuevas
investigaciones comenzaron a impugnar
estas conclusiones. Cuddington, Ludema
y Jayasuriya (2002), que escribieron sobre
un grupo de materias primas, y Pindyck
(1999), que lo hizo sobre el petrleo, no
hallaron evidencias de una tendencia a la
disminucin en los precios relativos de las
materias primas. Pindyck (1999) encontr
una tendencia positiva en el precio real del
petrleo, algo que era ms consistente con
la teora de los recursos no renovables, que
sostiene que los precios de estos recursos
deberan aumentar a medida que se vuelven ms escasos.4
Stijns (2002) utiliz un modelo de gravedad del comercio y encontr evidencias
de la enfermedad holandesa.5 Sin embargo,
La tendencia encontrada por Pindyck era menor

que la tasa de inters real, aquella que el modelo
de Hotelling (1931) dara como prediccin. Sin embargo, como sostiene Sweeney (1993), esto podra
ser consistente con un panorama donde hay una
tecnologa sostenible que eventualmente podra
reemplazar al petrleo.
5
La analoga de la gravedad proviene del hecho de
que el comercio entre dos pases est modelado
como una funcin de su PIB, es decir, su masa econmica, y como una medida de la distancia entre
ellos. Los resultados en esta literatura especializada
son sistemticamente consistentes, estadsticamente significativos y econmicamente relevantes.
Stijins (2002) utiliza las exportaciones netas de energa como una variable explicativa y encuentra un
impacto negativo significativo en el comercio de los
bienes manufacturados.
4
88
Osmel Manzano
los efectos en el bienestar no eran claros.

A medida que los pases ricos en recursos
naturales se hacen ms ricos, se espera que
utilicen la riqueza para comprar bienes en
el exterior que son producidos en otros
pases con menores costos. A pesar de la
volatilidad, la enfermedad holandesa es un
ajuste eficiente del mercado que permite al
pas favorecido por los beneficios inesperados del sector extractivo consumir ms
bienes transables y no transables. Por consiguiente, era necesario seguir investigando
para entender por qu esto tiene un impacto negativo en el desarrollo.
Se public, entonces, una nueva serie
de estudios que contradecan las anteriores
investigaciones. Davis (1997) encontr evidencia de que los pases ricos en recursos
naturales tenan mejores indicadores de
capital humano, como mortalidad infantil, escolarizacin y otros. Posteriormente,
Davis (2009) demostr que los pobres tienen ms probabilidades de beneficiarse del
crecimiento en las economas extractivas
en desarrollo que en las economas no extractivas en desarrollo.
A su vez, Lederman y Maloney (2007)
presentaron una serie de documentos
que impugnaban los resultados de Sachs y
Warner (1995 y 1997). A pesar de que los documentos empleaban diferentes argumentos y metodologas, la idea comn era que
Sachs y Warner (1995 y 1997) realizaban un
anlisis transversal y que sus resultados no
se sostenan cuando se utilizaban datos de
panel. Este argumento indica que el efecto
negativo de la abundancia de recursos en
el crecimiento estimado por Sachs y Warner

(1995 y 1997) probablemente provena de
una caracterstica no observada correlacionada con la abundancia de recursos, pero
que la abundancia de recursos en s no era
la que provocaba un impacto negativo en
el crecimiento.
Adems, Lederman y Maloney (2007)
cuestionaron la medida de la abundancia
de recursos naturales utilizada por Sachs y
Warner (1995 y 1997), quienes emplearon
las exportaciones de recursos como porcentaje del PIB, lo cual no proviene de la
teora estndar del comercio internacional
sobre cmo medir la abundancia de recursos. Si se utilizan medidas ms estndar,
como el ndice Leamer (1984) de abundancia de recursos, el efecto negativo desaparece.6 Como sostienen Sachs y Warner (1995
y 1997), se pueden interpretar mejor los hallazgos como una medida de la concentracin del PIB y, por lo tanto, ms como un
sntoma que como una causa del problema
econmico.
Los resultados de estos autores siguieron siendo impugnados en relacin con el
lastre de los recursos. Alexeev y Conrad
(2009) y Davis (2011) encontraron que las
grandes dotaciones de recursos pueden
tener como resultado altas tasas de crecimiento en las primeras etapas de la extraccin y tasas ms lentas cuando los depsitos
de recursos maduran. En realidad, un patrn de crecimiento de ese tipo puede ser

ptimo. Por lo tanto, las estimaciones del
crecimiento que utilizan el PIB total incluirn este lastre del sector de los recursos. Van
der Ploeg y Poelhekke (2010) corrigieron estos aspectos y no encontraron evidencias
de la maldicin de los recursos. Diversos
estudios de caso en Australia, los pases escandinavos y Estados Unidos (Lederman y
Maloney, 2007) han demostrado la importancia del sector de los recursos naturales
en el desarrollo de esos pases. Por lo tanto,
la abundancia de recursos puede ser beneficiosa para el desarrollo.
Diversos estudios de caso en

Australia, los pases escandinavos
y Estados Unidos (Lederman y
Maloney, 2007) han demostrado
la importancia del sector de los
recursos naturales en el desarrollo
de esos pases. Por lo tanto, la
abundancia de recursos puede ser
beneficiosa para el desarrollo.
Estos resultados son similares a los encontrados en relacin con la economa

poltica. Junto con el argumento de que
la abundancia de recursos era perjudicial
para el desarrollo, se propuso una hipte6
El ndice de Leamer se construye estimando las ex- sis similar para los regmenes autoritarios
portaciones netas per cpita. Se puede demostrar
alimentados por los recursos. Esta hipteque esta medida deriva de los modelos tericos del
sis sostena que los pases ricos en recursos
comercio internacional.
89
naturales eran ms proclives a tener regmenes autoritarios, dado que la concentracin de los ingresos implicaba que el contribuyente habitual renunciaba a ms poder e
independencia en aras de la autoridad central. Sin embargo, Haber y Menaldo (2011)
no encontraron evidencia de que existiera
un concepto hermano de la maldicin de
los recursos en la economa poltica. Como
en el caso de los estudios sobre la maldicin
de los recursos, hallaron efectos negativos
en los datos transversales pero no en los de
panel. Por lo tanto, puede existir otro factor
que explique esta correlacin.
Grfico 3.2
Las interacciones del sector de los recursos
90
Osmel Manzano
Nuevos desafos para

el sector extractivo
Dada esta evidencia aparentemente contradictoria, cmo deberan ver los responsables de las polticas la contribucin del
sector extractivo al crecimiento y el desarrollo? Las lecciones clave de recientes hallazgos indican que se requiere una mayor
comprensin de la microeconoma del
sector. Es evidente que las hiptesis macroeconmicas y la incapacidad de tener en
cuenta los fundamentos microeconmicos
podran inducir a polticas errneas.
Por eso, el primer paso consiste en analizar cmo el sector de los recursos interacta con el resto de la economa. El grfico
3.2 presenta un esquema de los diversos
actores con los que se relaciona el sector
de los recursos. Dado que se incluye al sistema bancario, estas relaciones no son mutuamente excluyentes. A partir del grfico,
puede observarse que el sector de los recursos naturales no es un enclave.
El sector de los recursos interacta

directamente con la economa local.
A pesar de que este canal suele
considerarse menor, es relevante.
Debido a que el sector de los recursos
demanda bienes y servicios de la
economa local, afecta directamente
al desempeo econmico de otros
sectores.
La relacin ms evidente, sobre todo en
los pases ricos en recursos, se da entre el
sector de los recursos y el resto del mundo.
El sector de los recursos vende sus productos al resto del mundo y recibe pagos por
ello. Luego, utiliza sus recursos monetarios
para importar bienes y pagar dividendos a
las empresas productoras, que en muchos
casos son de propiedad extranjera.
Sin embargo, en general, existe una
cantidad importante de recursos que corresponden al pas anfitrin. Estos son los
canales que es importante entender. El
primer actor evidente que interacta con

el sector es el gobierno. Este recibe ingresos del sector a travs de diversos canales,
como los impuestos, las regalas, el reparto
de los ingresos, entre otros. La manera en
que el gobierno recauda estos ingresos influye en el comportamiento de los productores de recursos, lo que a su vez influye
en el desempeo del sector y la economa.
Ms all de la recaudacin, debe considerarse cmo el gobierno usa los ingresos y
cmo su comportamiento al gravar la economa local cambia debido a la recaudacin
de los ingresos provenientes de los recursos
naturales.
Adems, el sector de los recursos naturales utiliza el sistema financiero local. No se
trata de un destino final sino ms bien de
un medio utilizado para efectuar transacciones con el gobierno y la economa local.
En algunos pases, el sector de los recursos
se ve obligado a vender todos sus ingresos
en moneda extranjera al banco central. En
otros casos, es posible que solo utilice el
sistema financiero local con objetivos transaccionales. Segn la situacin, el sistema
financiero posteriormente utilizar esos
depsitos para intermediar. Como complemento de esos canales, la disponibilidad
de financiamiento extranjero podra verse
afectada por el desempeo del sector de
los recursos. Este es otro canal mediante el
cual el sector influye en la economa.
Por ltimo, el sector de los recursos interacta directamente con la economa local.
A pesar de que este canal suele considerarse
91
menor, es relevante. Debido a que el sector

de los recursos demanda bienes y servicios
de la economa local, afecta directamente al
desempeo econmico de otros sectores.
Cules son las dimensiones de estas interacciones? La Organizacin para la
Cooperacin y el Desarrollo Econmicos
(OCDE) recopila cuadros de input-output
armonizados para sus pases miembros y
algunos pases no miembros. En el caso de
Chile, el cuadro ms reciente data de 2003,
por lo que es necesario hacer ciertas advertencias a propsito del uso de datos de ese
ao. En primer lugar, los precios reales del
cobre en 2003 eran el 35% de los precios en
2013 y el 50% del precio promedio desde
1960. Por lo tanto, el peso del sector del cobre en Chile ser subestimado, dado que
las matrices input-output se componen utilizando el precio relativo del ao en que se
compil el cuadro. En segundo lugar, como
2003 fue un ao de precios bajos, tambin
lo es de bajas inversiones y bajos beneficios.
A pesar de estas advertencias, la produccin bruta de la gran minera y de la industria extractiva representaba el 9,2% del
PIB. El 7% del PIB corresponda a las exportaciones y el 4,4% al uso local. Por otro lado, la
economa chilena tambin import el 2,2%
del PIB en productos de minera. En trminos de las contribuciones locales, el sector
compr localmente el 4,6% del PIB, import
el 0,5% del PIB de insumos, pag 0,9% del
PIB por la mano de obra local y la diferencia fue el supervit bruto. De ese supervit, el 1,4% del PIB se cont como ingresos
fiscales, en gran parte como ingresos de la
92
Osmel Manzano
Corporacin Nacional del Cobre (Codelco),

por lo que no hubo repatriacin de dividendos. Por ltimo, Codelco tena una deuda
de corto plazo con el sistema bancario local
del 0,3% del PIB y depsitos por 0,03% del
PIB. Por lo tanto, incluso en un ao malo,
estos canales tienen importancia, y los impactos locales pueden ser altos en comparacin con el tamao relativo del sector.
Recaudacin de los ingresos
Los gobiernos con sectores extractivos no
solo recaudan los impuestos regulares del
sector. Por lo general, el pas que descubre
los recursos no renovables es su dueo.
Por lo tanto, las rentas del sector deberan
favorecer a los gobiernos como representantes de los ciudadanos. De esta manera,
la recaudacin de ingresos del sector de los
recursos naturales genera complejos problemas para las polticas.
La recaudacin de ingresos influye

en las decisiones de los productores
y, por ende, en los resultados
econmicos en el sector extractivo.
La reciente literatura especializada
ha demostrado que ciertos
regmenes tributarios promueven
la eficiencia y, por lo tanto, mejores
resultados en el sector. Adems,
los acuerdos institucionales tienen
importancia.
Evidencia emprica y recomendaciones

de poltica
Como sostiene el Banco Interamericano de
Desarrollo (BID, 2013), una primera contrapartida bsica es que gravmenes ms altos
en el sector de los recursos reducirn las inversiones y la produccin. Sin embargo, dentro de esta contrapartida, hay otras que son
ms sutiles. En una gran medida, estas dependen de los instrumentos tributarios que
se empleen. Los instrumentos ms tradicionales han sido las regalas por la produccin
y los impuestos a la renta. Con el tiempo, se
han agregado los impuestos sobre los dividendos y otros de los llamados impuestos
al rendimiento, o de factor R. Ms recientemente, se han aadido las regalas contingentes, las regalas sobre los beneficios y
algn concepto de ingresos netos y de impuestos a los beneficios inesperados.
Tordo (2007) aborda las propiedades de
diferentes sistemas tributarios y define una
serie de caractersticas deseables. En primer
lugar, los sistemas tributarios deberan ser
neutros (un sistema es neutro si no influye
en las decisiones de los agentes privados).
Adems, debera ser flexible (es flexible si
puede adaptarse a los cambios en las condiciones externas).7 Por ltimo, un sistema tributario debera ser estable (es estable si no
se producen grandes cambios o si los cambios son predecibles).
La flexibilidad tambin incluye la progresividad,
dado que implica que el sistema se puede adaptar a
los cambios en los precios de los recursos.
Los sistemas tradicionales de regalas y

de impuestos a la renta tienen malos resultados en materia de neutralidad y estabilidad (BID, 2013). Es posible que los impuestos sobre los beneficios o los ingresos netos
sean ms eficientes y demuestren una mayor estabilidad. Adems de que estos sistemas puedan ser ms eficientes y estables,
les han permitido a algunos pases aumentar las tasas impositivas efectivas a medida
que suban los precios. Sin embargo, aumentan la complejidad del sistema y los
gastos administrativos, por lo que generan
una fuente de conflicto potencial entre
los productores y los gobiernos dado que
requieren ms costos de monitoreo y de
transparencia en general.
En este sentido, el desarrollo de normas internacionales sobre la explotacin
de los recursos no renovables ha sido una
innovacin importante. La ms conocida
es la Iniciativa para la Transparencia en las
Industrias Extractivas (EITI, por sus siglas
en ingls), que proporciona un marco para
que los gobiernos, el sector privado y otros
participantes obtengan informacin y participen en las decisiones vinculadas con
la extraccin de recursos naturales. Si este
proceso tambin puede servir para mejorar
la confianza entre las partes y reducir las asimetras de informacin, entonces pueden
disearse sistemas de ingresos para reducir las distorsiones y mejorar la eficiencia
econmica.
Otro tema relacionado con la gobernanza de la recaudacin de ingresos son los
acuerdos institucionales. Balza y Espinasa
93
(de prxima publicacin) estudiaron los

siete pases productores de petrleo ms
grandes de Amrica Latina sobre la base de
sus resultados entre 1995 y 2010, y analizaron especficamente su reaccin a lo que
consideraban un aumento permanente de
los precios despus de 2002. De este grupo,
tres pases (Brasil, Colombia y Per) han aumentado permanentemente su actividad
y produccin. En cambio, en Argentina,
Ecuador, Mxico y Venezuela la actividad
de las perforaciones permaneci estancada
y la produccin disminuy a lo largo de la
ltima dcada.
La evidencia muestra que las
polticas macro desempean un
rol importante en las fluctuaciones
macroeconmicas en los mercados
emergentes. Adems, sugiere que la
volatilidad en los pases productores
de materias primas no es diferente
de la de otros pases emergentes,
lo cual fortalece los argumentos a
favor de las mejoras en la poltica
macroeconmica.
Balza y Espinasa (de prxima publicacin) sostienen que la diferencia en el rendimiento entre estos dos grupos de pases se
relaciona con las caractersticas del marco
institucional que regula las inversiones, la
actividad y la produccin. El primer grupo
de pases tiene un marco regulatorio con
caractersticas similares: estn abiertos a las
94
Osmel Manzano
inversiones privadas junto y en competencia con las empresas de propiedad estatal;

estn abiertos al escrutinio pblico, a la
adjudicacin de tierras y a operar bajo una
agencia regulatoria independiente, y tienen
reglas de distribucin y operativas estables.
El segundo grupo tambin muestra rasgos
institucionales comunes: la produccin est
bajo directo control monoplico de la empresa de propiedad estatal; hay diferentes
grados de intervencin discrecional del gobierno, tanto en la distribucin del ingreso
como en la gestin de la compaa, y el sector petrolero est cerrado a la competencia
y al escrutinio pblico. Estas caractersticas
explican las diferentes respuestas ante las
seales del precio de los mercados y demuestran la importancia de los acuerdos
institucionales.
Implementacin de las mejores
prcticas
Dada esta evidencia, cmo llevan adelante
los pases las mejores prcticas? Resulta difcil contestar esta pregunta, puesto que la
mayor parte de la literatura especializada
sobre la implementacin es relativamente
reciente. Por consiguiente, ha habido pocos cambios institucionales que evaluar.
Diferentes encuestas que recaban las percepciones del sector privado arrojan resultados distintos.
El grfico 3.3 presenta los resultados de
las encuestas del Instituto Fraser 2002/2003
y 2011/2012 sobre el atractivo para el sector minero de los pases ricos en recursos
Grfico 3.3
Margen para mejorar las polticas en las instituciones mineras
0,6
0,5
ndice
0,4
0,3
0,2
0,1
2002/2003
Chile
Per
Brasil
Bolivia
Ecuador
Sudfrica
R.B.
Venezuela
Kazajistn
Federacin
Rusa
2011/2012
Fuente: Instituto Fraser (varios aos).
clasificados en su ndice.8 La encuesta separa las condiciones naturales (es decir, la

dotacin) de las condiciones de las polticas
(es decir, los impuestos y las regulaciones).
Con esta informacin, construye un indicador sobre el margen para mejorar las polticas en las instituciones mineras: cuanto ms
La determinacin de si un pas es rico en recursos naturales se basa en los indicadores del Banco
Mundial y en el ndice Leamer (1984) de abundancia
de recursos. De 105 pases, se determin que 27 eran
ricos en recursos: Arabia Saudita, Argelia, Armenia,
Azerbaiyn, Bahrin, Bolivia, Botsuana, Brasil, Bulgaria,
Chile, Chipre, Colombia, Ecuador, Federacin Rusa,
Georgia, Guyana, Kazajistn, Kuwait, Malasia, Omn,
Per, Sudfrica, Sudn, Trinidad y Tobago, Venezuela
y Zambia.
arriba se encuentre en la clasificacin, ms

baja ser la calidad de las instituciones del
pas. En algunos pases hay evidencia de mejoras y en otros de deterioro. Concretamente,
en los pases de Amrica Latina hay una percepcin de deterioro en las instituciones. Por
lo tanto, parecera que la implementacin de
las opciones de las polticas destacadas aqu
ha sido todo un reto.
Ha habido escasa investigacin sobre
la calidad de los sistemas tributarios en
Amrica Latina. Fuentes, Piedrabuena y
Calani (2012) estudiaron el sistema tributario chileno y destacaron que hasta 2005, el
nico impuesto pagado por las empresas
privadas era el impuesto a la renta. En 2006,
el gobierno introdujo un impuesto sobre
95
las actividades mineras o una regala basada

en los ingresos operativos imponibles del
operador minero. En este punto, es necesario mencionar dos importantes ajustes en
los ingresos de explotacin: i) los pagos de
regalas eran considerados gastos necesarios
para producir ingresos, lo cual significa que
podan ser restados de los ingresos con el
fin de calcular el impuesto a la renta, y ii) la
Ley 20.026 no permita la depreciacin acelerada de los activos fijos, las amortizaciones
aceleradas de los costos de organizacin y
los costos iniciales, o las prdidas trasladadas
de un ao al siguiente para deducirlas de los
ingresos operativos con el fin de calcular la
base imponible a la cual aplicar la regala. Los
autores descubrieron que la regala produce
una prdida de eficiencia equivalente al 5,7%

de los ingresos tributarios si el precio del cobre permanece constante en US$3 por libra
a lo largo de todo el programa. Por lo tanto,
el cambio en la percepcin del sistema tributario chileno podra deberse al impacto
de estos cambios.
Cooper y Moron (2012) estudiaron el
sistema tributario peruano. En Per, una ley
aprobada en septiembre de 2011 sustituy
el sistema basado en regalas a partir de las
ventas brutas por un nuevo marco basado en
tasas marginales aplicables al margen operativo y que exige que las nuevas empresas
que entran en el mercado paguen impuestos. Esta reforma signific un cambio en la
base imponible, desde el valor de mercado
Grfico 3.4
Fuente: Instituto Fraser (varios aos).
96
Osmel Manzano
2007
2012
2007
2012
2007
2012
2007
2012
2007
2012
2007
2012
2007
2012
Kuwait
Nigeria
Per
Federacin Rusa
Trinidad y Tobago
R.B. Venezuela
2007
2012
Ecuador
No es disuasivo
Kazajistn
2007
2012
Colombia
2007
2012
Bolivia
2007
2012
2007
2012
Azerbaiyn
Brasil
2007
2012
100
90
80
70
60
50
40
30
20
10
0
Argelia
Porcentaje de respuestas
Impacto de los sistemas tributarios en las inversiones petroleras
Fomento de la inversin
de la produccin hasta los beneficios operativos. Los regmenes tributarios aplicados a

los beneficios son ms eficientes, dado que
los patrones de inversin y produccin estn menos afectados que con el escenario
de referencia sin impuestos, o estn afectados positivamente. Una vez ms, el cambio
en la percepcin puede ser un resultado del
impacto de las nuevas leyes tributarias.
Con respecto al petrleo, el grfico 3.4
presenta los resultados de encuestas realizadas a empresas petroleras por el Instituto
Fraser en 2007 y 2012 para estudiar cmo
se percibe el impacto del sistema tributario en las inversiones petroleras. El grfico
muestra las respuestas de aquellos que sostienen que el sistema fomenta las inversiones y quienes sostienen que no es un factor
disuasivo. Los resultados dan a entender
una visin negativa de los sistemas tributarios. Sin embargo, entre los pases donde la
percepcin cambi en un sentido positivo,
Colombia y Per implementaron acuerdos
institucionales favorables a las inversiones en el sector (vase Balza y Espinasa, de
prxima publicacin).
En resumen, la recaudacin de ingresos
influye en las decisiones de los productores
y, por lo tanto, en el desempeo econmico del sector extractivo. Los estudios recientes han descrito regmenes tributarios
que promueven a la vez la eficiencia y un
mejor desempeo del sector. No obstante,
en trminos de implementacin, la percepcin de los inversionistas es que el marco
regulatorio y los sistemas tributarios en la
regin se han deteriorado. La investigacin
sobre los rasgos especficos de algunos sistemas tributarios en Amrica Latina apoya
esta afirmacin. Sin embargo, es necesario
seguir investigando sobre los desafos concretos a los que se enfrentan los pases en el
plano de la implementacin. Por ejemplo,
regmenes ms eficientes podran generar
costos de gobernanza puesto que requieren monitoreo y transparencia. Las normas
internacionales que actualmente se elaboran para la explotacin de los recursos no
renovables podran contribuir a solucionar
estos problemas.
Canales macroeconmicos
Un segundo instrumento importante de
las polticas que influye en el impacto del
sector extractivo en la economa local es la
poltica macroeconmica. Dos de los canales a travs de los cuales el sector extractivo
interacta con la economa local son los impuestos y los gastos del gobierno y el sector
financiero. Por lo tanto, las polticas fiscales
y monetarias son clave en este sentido.
El grfico 3.5 muestra una medida de
la volatilidad de los precios para un conjunto de materias primas y tambin en
comparacin con los de bienes industriales.9 Los precios de las materias primas son
Esta no es una comparacin justa, dado que los
precios de los bienes individuales se cotejan con
un promedio. Un ndice de precios promedio de los
bienes industriales podra ser menos voltil que el
precio de cada bien industrial individual, dado que
podra incluir precios que tienen una correlacin
negativa y, por ende, nivelan el ndice promedio.
97
Grfico 3.5
Volatilidad de los precios (1960-2013)
Desviacin estndar de cambio

(porcentaje trimestral).
25%
20%
15%
10%
5%
Minerales
Petrleo
Pltanos
Roca de fosfato
Caf
Aceite de coco
Aceite de linaza
Aceite de palmiste
Aceite de palma
Arroz
Cobre
Nquel
Soja
Cacao
Algodn
Azcar
Mineral de hierro
Pescado
Carbn
Agricultura/alimentos
Contrachapado
Maz
Oro
Mantequilla
Aluminio
Pulpa de madera
Cordero
Camarn
Carne
Manganeso
Bienes industriales
0%
Manufacturas
Fuente: Clculos propios basados en FMI (varios aos).
particularmente voltiles.10 Por lo tanto,

plantean un desafo importante para la gestin de las polticas macroeconmicas, sobre todo si las exportaciones se concentran
en unos pocos productos.
En este sentido, Hausmann y Rigobn
(2003) sostienen que la volatilidad por s
sola puede explicar resultados econmicos
malos. Su modelo predice que en las economas con una alta volatilidad en el precio
relativo de los bienes transables frente a los
no transables, donde hay una imperfeccin
del mercado que encarece el desplazamiento de los recursos de un sector a otro
el costo de los despidos o de una quiebra,
por ejemplo, la economa podra especializarse ineficientemente en bienes no transables. La idea detrs de su modelo es que
10
En promedio, la volatilidad de las materias primas
minerales no es diferente de las materias primas no para el productor local, los ingresos y costos
de los bienes no transables son en la misma
minerales.
98
Osmel Manzano
moneda, mientras que en el sector de bienes transables los ingresos son en divisas y
los salarios en moneda local. Por lo tanto,
una mayor volatilidad del tipo de cambio
implica una mayor volatilidad de los retornos en el sector transable, en un contexto
donde los recursos no pueden reasignarse
fcilmente al sector no transable. La poltica
macroeconmica desempea un rol importante para evitar la transmisin de esta alta
volatilidad de los ingresos de las exportaciones a la economa nacional.
Evidencia emprica y recomendaciones
de poltica
En la literatura reciente, Raddatz (2007) sostiene que aunque los shocks externos tienen efectos econmicos importantes en la
actividad real, sobre todo si se compara con
el desempeo econmico promedio de los
pases de bajo ingreso, aquellos explican
solo una pequea parte de la volatilidad
del PIB real de estos pases. Por lo tanto, la
inestabilidad econmica experimentada
por pases de bajo ingreso es en gran parte
el resultado de factores internos. Adems,
sostiene que los episodios de inflacin, sobrevaluacin del tipo de cambio real y altos
niveles de dficit pblico vivido por estos
pases sealan que la gestin econmica es
una parte importante de esta realidad. En
este sentido, la poltica macroeconmica
tiene ms importancia que el shock externo.
A partir de las respuestas de las polticas,
Raddatz (2007) descubre que el gasto del
gobierno suele ir a la par con la produccin
total. Por lo tanto, los shocks que tienden a

aumentar la actividad real tambin tienden
a aumentar los gastos del gobierno. En la
medida en que el gasto del gobierno se utiliza para suministrar valiosos servicios sociales, los resultados sugieren que los shocks
externos negativos influirn en la estabilidad del gobierno para suministrar dichos
servicios. Por otro lado, mientras el aumento
en el gasto del gobierno no se financie solo
con los ingresos tributarios, es posible que
la deuda del gobierno aumente como resultado de un shock positivo. Por lo tanto, la
poltica fiscal parece ser procclica.
Cmo pueden los gobiernos evitar
estos problemas? Hay una corriente importante de la literatura especializada sobre la
poltica fiscal contracclica y las maneras de
implementarla. Van der Ploeg y Venables
(2010) presentan una revisin de esta literatura y un men de opciones de las polticas
especficamente diseado para los pases
ricos en recursos naturales. Como sostienen
esos autores, la poltica ptima depende
del estado de desarrollo del pas y de los
instrumentos de los que dispone el gobierno. En estadios ms tempranos de desarrollo, se puede abogar por un aumento
del gasto en el presente. En ese caso, se requiere una combinacin de inversiones en
la economa nacional y de reduccin de la
deuda externa, que podra disminuir las tasas de inters. Asimismo, el gasto que complementa las inversiones privadas es particularmente valioso. Por ltimo, cualquier
intervencin de las polticas debera tener
en cuenta las fallas del mercado (creadas,
99
por ejemplo, por un acceso imperfecto a

los mercados de capital internacionales). Es
posible que esta imperfeccin requiera el
uso de impuestos o subsidios para generar
la combinacin adecuada de activos versus
participaciones en el capital.
En trminos de la gobernanza y la implementacin de estos instrumentos de polticas, las opciones se comparan con aquellas tratadas en la literatura general sobre el
desempeo fiscal. Por ejemplo, en el caso
de las reglas fiscales que tienen como objetivo el equilibrio presupuestario y un gasto
estable, los principios concuerdan con los
de una poltica fiscal solvente: las reglas fiscales establecidas adecuadamente deberan generar ahorros.
Sin embargo, como sostienen Sinnott,
Nash y de la Torre (2010), la decisin sobre
el uso ptimo de las rentas de los recursos
naturales es bastante compleja, y los mecanismos institucionales diseados para
ahorrar recursos reflejan esta complejidad
y diversidad en lo que se refiere a los objetivos. La mayora de los fondos de recursos naturales se basan en la estabilizacin
y en mtodos de ahorro. No obstante, los
autores sostienen que una funcin de ahorros a largo plazo en la poltica fiscal seguir
siendo esencial para lidiar adecuadamente
con los desafos planteados por los recursos
naturales no renovables.
Este objetivo de ahorros a largo plazo
podra crear otros problemas institucionales. Alesina et al. (1999) tratan las caractersticas del proceso presupuestario
asociadas con un mejor desempeo fiscal,
100
Osmel Manzano
concretamente con la manera como la legislacin contribuye a mantener una poltica fiscal sostenible y los acuerdos institucionales de aprobacin del presupuesto.
Estas recomendaciones se pueden aplicar a
los pases ricos en recursos naturales.
En relacin con la poltica monetaria/
financiera, Raddatz (2007) sostiene que la
cuenta corriente tiende a convertirse en
supervit (o en dficit) como resultado de
un shock negativo (o positivo). En otras
palabras, en los pases ricos en recursos, la
cuenta corriente es contracclica, es decir,
se endeudan en tiempos buenos y prestan
o se ven obligados a pagar es decir, mejoran su posicin en tiempos malos. Sin
embargo, al parecer estos pases no se comportan de manera diferente a otros mercados emergentes, por lo que se enfrentan a
los mismos desafos de cualquier pas, independientemente de su dotacin de recursos naturales.
Estos resultados apoyan los de Braun y
Hausmann (2002) quienes concluyen que
en Amrica Latina se observa una mayor
incidencia de episodios de contraccin del
crdito. Esto se puede explicar por la mayor
importancia de los shocks en los trminos
de intercambio, las reversiones de los flujos
de capital y la escasa profundidad financiera.
Sin embargo, el pas promedio de Amrica
Latina no tiene una volatilidad mayor que
cualquier otro pas en desarrollo en los trminos de intercambio o en los flujos de capital.
A pesar de que se han llevado a cabo
escasas investigaciones sobre las caractersticas especficas de los productores de
materias primas, parece haber un consenso

de que los pases deberan avanzar hacia regmenes de control de la inflacin. Sinnott,
Nash y de la Torre (2010) sostienen que los
productores de materias primas con tipos
de cambio flexibles y un rgimen de control de la inflacin tuvieron menos inflacin
durante los aos de auge en los precios
de las materias primas y mayor capacidad
para llevar a cabo una poltica monetaria
contracclica en los momentos crticos. Sin
embargo, la desventaja de los regmenes
flexibles es la mayor volatilidad del tipo de
cambio real. En los pases ms grandes con
sectores no transables ms significativos,
esto podra presentar un problema especialmente complicado.
Una segunda cuestin es si el ndice de
precios al consumidor (IPC) es el objetivo
correcto de los productores de materias primas. Frankel (2010a) sostiene que durante
los perodos en los que el shock de precios
fue uno de oferta, es posible que este no
funcionara adecuadamente, como se pudo
observar en la crisis financiera mundial de
2007-09. Las metas de inflacin son ciertamente ms adecuadas para controlar las
presiones inflacionarias generadas por un
exceso de demanda agregada. Durante la
crisis, las autoridades en pases de ALC con
rgimen de metas de inflacin tuvieron que
centrarse no solo en el IPC sino tambin en
el tipo de cambio y en los precios de los
productos agrcolas y mineros, as como en
sus efectos de segunda vuelta en las expectativas de inflacin. Sin embargo, la solucin a este problema no es sencilla, sobre
todo en los pases donde abundan las materias primas. Frankel (2010b) sostiene que
con este tipo de metas de inflacin, los pases podran reducir la volatilidad de los precios nacionales si tienen como objetivo el
ndice de precios al productor en lugar del
IPC, dado que el primero captura mejor los
precios ms voltiles de las exportaciones
de un pas, o un grupo ms exhaustivo de
las exportaciones de un pas. Catao y Chang
(2013) llegan a una conclusin similar.
Por ltimo, la poltica financiera tambin
es relevante. Izquierdo y Talvi (2011) sostienen que los flujos financieros procclicos
destacan la importancia de tener sistemas
financieros slidos. En un perodo de fuerte
crecimiento, todos los prstamos son buenos en el momento en que se otorgan; solo
cuando el crecimiento cae, tienden a revelarse los riesgos y las vulnerabilidades. Esto
seala que la regulacin y supervisin bancaria son clave precisamente en momentos
de fuerte crecimiento del crdito. Adems,
los instrumentos macroprudenciales entendidos como polticas que reducen el
riesgo a la vez que tienen un impacto en
la gestin macroeconmica (equilibrio interno o externo) deberan desempear un
rol importante. La experiencia de la reciente
crisis mundial demuestra que estas polticas pueden contribuir a reducir tanto la
demanda nacional (el sobrecalentamiento)
como el riesgo de problemas en el sistema
financiero en el futuro.
En trminos de las instituciones, en general se reconoce que un banco central independiente es la piedra angular de una
101
poltica monetaria slida (Crowe y Meade,

2007).11 Existen, no obstante, menos investigaciones sobre la poltica financiera. Las normas
establecidas por el Comit de Supervisin
Bancaria de Basilea dan cierta validez a las
polticas implementadas en este mbito. Las
normas de Basilea III comprenden reservas
de capital contracclicas, en consonancia con
las regulaciones macroprudenciales.
En resumen, la evidencia muestra que las
polticas macro desempean un rol importante en las fluctuaciones macroeconmicas
en los mercados emergentes. Adems, sugiere que la volatilidad en los pases productores de materias primas no es diferente de
la de otros pases emergentes, lo cual fortalece los argumentos a favor de las mejoras
en la poltica macroeconmica. Por lo tanto,
hay un importante conjunto de instrumentos disponibles para los responsables de las
polticas en los pases ricos en recursos.
Implementacin
Las opciones de las polticas para promover
un desempeo macroeconmico slido en
los pases exportadores de materias primas
han sido ampliamente estudiadas (vase,
por ejemplo, Neary y Wijnbergen, 1986). Sin
embargo, esto no significa que las ltimas
aportaciones a estos estudios hayan sido
La evidencia emprica encontr una asociacin
estadsticamente significativa entre una mayor independencia y una inflacin ms baja en los pases
industriales. Sin embargo, esta relacin inversa era
menos robusta en los pases en desarrollo.
11
102
Osmel Manzano
plenamente incorporadas en el proceso de

formulacin de polticas.
Con respecto a la poltica fiscal, los pases intentan crear instituciones adecuadas.
Budina et al. (2012) analizaron las reglas fiscales de 81 pases y descubrieron que hay
una mayor proporcin de pases ricos en
recursos que estn implementado reglas
fiscales: 12 de los 29 pases ricos en recursos
tienen reglas, mientras que solo 18 de los
76 pases que no son ricos en recursos las
tienen.
Sin embargo, implementar reglas no significa un mejor desempeo fiscal. Izquierdo
y Talvi (2008) demostraron que en 2007, seis
de cada siete pases productores de materias primas en Amrica Latina tenan dficits fiscales estructurales a medida que los
precios de esas materias primas aumentaban una vez que se extraa del clculo el
componente cclico, entre ellos, tres que
tenan reglas fiscales. Como consecuencia,
la relacin estructural deuda/PIB aumentaba al mismo tiempo que los precios de las
materias primas.
Un mbito en que las polticas macroeconmicas han logrado progresar es en
la reduccin de la inflacin. La inflacin
promedio ha cado en los 105 pases ya
mencionados entre los aos noventa y la
primera dcada de este siglo. En este mbito no hay diferencias significativas entre
los pases ricos en recursos y los que no son
ricos en recursos, lo cual se debe en parte a
que muchos pases se han desplazado hacia tipos de cambio ms flexibles, con algn
tipo de mecanismo de metas de inflacin.
Por otro lado, los bancos centrales se han

vuelto mucho ms independientes que en
los aos ochenta (Crowe y Meade, 2007).
De hecho, en las ltimas dos dcadas, en las
economas emergentes y en desarrollo estas instituciones han vivido un cambio an
ms profundo hacia la independencia que
sus contrapartes en las economas avanzadas. Esto tambin es vlido para los bancos
centrales de los pases ricos en recursos.12
Por ltimo, el desempeo del sector financiero en las economas emergentes durante la reciente crisis apunta hacia una mejora en la gestin macroeconmica en este
frente. Sin embargo, como sostiene Lane
(2012), todava es temprano para sacar conclusiones definitivas. La estructura de los
balances internacionales de las economas
emergentes las aisl en gran medida de la
crisis. En parte, esto refleja el marcado cambio en las estrategias macroeconmicas de
los pases emergentes despus de las crisis
financieras de los aos noventa. Estos pases redujeron los pasivos externos netos al
registrar supervits de la cuenta corriente;
mejoraron la liquidez al acumular reservas
en divisas, y disminuyeron los coeficientes
deuda/capital en la composicin de los pasivos externos.
Adems de una mejor gestin del sector externo, se han producido avances en
Si se compara el cambio en el ndice medio de la
independencia del banco central de los pases ricos
en recursos con el de los pases que no son ricos en
recursos estudiados por Crowe y Meade (2007), la diferencia no es estadsticamente significativa.
12
la regulacin bancaria, tambin como resultado de las crisis de los aos noventa. El
Comit de Supervisin Bancaria de Basilea
estableci algunas normas en este sentido.
Sin embargo, Izquierdo y Talvi (2011) sostienen que Amrica Latina se ha mostrado
ms bien escptica ante Basilea II, y diferentes pases han adoptado alternativas muy
diferentes a ella. Estas tendencias sacrifican
la homogeneidad y la estandarizacin, pero
es posible que tambin se estn produciendo porque las diversas alternativas no
se adecuan a las caractersticas de la regin.
Por lo tanto, es necesario seguir investigando en este mbito.
La implementacin de los
instrumentos de las polticas
descritos en la seccin anterior ha
sido irregular. La poltica monetaria
ha mejorado en la medida en que los
pases han aprendido las lecciones
de las crisis anteriores. Sin embargo,
en el frente fiscal las noticias son
diversas. Aunque los pases estn
adoptando algunos instrumentos,
como las reglas fiscales, no han
tenido tan buenos resultados como
se esperaba.
En resumen, la implementacin de los
instrumentos de las polticas descritos en la
seccin anterior ha sido irregular. La poltica
monetaria ha mejorado en la medida en
que los pases han aprendido las lecciones
103
de las crisis anteriores. Sin embargo, en

el frente fiscal las noticias son diversas.
Aunque los pases estn adoptando algunos instrumentos, como las reglas fiscales,
no han tenido tan buenos resultados como
se esperaba. Es necesario investigar ms en
profundidad para entender mejor los procesos institucionales que conducen a un
uso efectivo de los instrumentos fiscales.
Vnculos reales
Otro mbito de futura investigacin es
cmo el sector de los recursos naturales interacta con la economa local a travs de
su actividad real, es decir, la demanda de
bienes y servicios y la demanda por parte
del sector no abundante en recursos de los
productos del sector de los recursos.
Actividad
Cmo afecta el sector de los recursos naturales a la economa local a travs de sus
inversiones y su produccin? Herbertsson,
Skuladottir y Zoega (2000) estudian el impacto de un sector de recursos no extractivo la pesca en la economa de Islandia
y encuentran un claro efecto de la produccin del sector primario y su volatilidad en
los salarios reales, pero no en el tipo de cambio real, definido como el coeficiente de los
precios de bienes transables/no transables.
A su vez, los salarios reales ms altos frenan
la produccin, la inversin y el empleo.
Marchand (2012) mide los impactos de
los auges y cadas de energa en los mercados laborales locales en Canad, y compara
104
Osmel Manzano
las zonas ricas en recursos con zonas sin

recursos energticos. La evidencia muestra que los impactos directos de cada auge
producan aumentos sustanciales de los
ingresos totales y del empleo en la industria de extraccin de recursos energticos,
mientras que los perodos de cadas son
etapas de estancamiento. Tambin hay
impactos indirectos en el empleo y en los
ingresos en los sectores no energticos.
Una vez que se desagregan las industrias
no energticas, se observa un aumento
importante en el empleo y los ingresos
totales en la construccin, el comercio minorista y las industrias de servicios locales.
Durante el perodo de cadas, las industrias
locales experimentan una prdida de los
ingresos por trabajador. En la industria de
los bienes transables, representada por el
sector manufacturero, se informa de aumentos importantes en los dos auges para
las dos medidas de los ingresos, pero ms
pequeos que los aumentos que muestran
cada una de las industrias locales. Durante
las cadas, estos aumentos en los ingresos
totales y por trabajador se mantienen en
las manufacturas, lo cual indica que los trabajadores con formacin en la extraccin
de recursos energticos pueden encontrar un empleo en el sector manufacturero
durante las cadas. Por ltimo, la creacin
de empleo en el sector de la extraccin
de recursos energticos muestra externalidades positivas modestas en los sectores
locales, como la construccin, el comercio
minorista y, sobre todo, los servicios. Por
cada 10 empleos creados en la extraccin
energtica en un perodo de auge, se crean

aproximadamente 3 empleos en la construccin, 2 en el comercio minorista y 4
en el sector servicios.
Aragon y Rud (2013) analizan el impacto en la economa local de Yanacocha,
una gran mina de oro en el norte de Per. Al
utilizar datos anuales de los hogares desde
1997 hasta 2006, estos autores encuentran
evidencia de un efecto positivo en los ingresos reales de la demanda de insumos locales de la mina. Los efectos solo se observan
en el mercado de proveedores y en mbitos
aledaos, y alcanzan a los trabajadores no
cualificados en los sectores no mineros. En
concordancia con un marco de equilibrio
general, tambin observan un aumento en
el precio local de los bienes no transables.
Con una perspectiva de largo plazo,
Michaels (2011) utiliza la variacin geolgica en la abundancia petrolera en Estados
Unidos para estudiar los resultados de los
condados ricos en petrleo. En 1890, esos
condados eran fundamentalmente agrcolas y similares a otros condados cercanos,
pero despus del descubrimiento del petrleo empezaron a especializarse en su
produccin. Desde 1940 hasta 1990, los
condados ricos en petrleo desarrollaron
un sector manufacturero ms pequeo en
trminos de su porcentaje en el empleo,
pero no en trminos de su tamao absoluto. Adems, disfrutaron de un ingreso per
cpita ms alto y atrajeron ms poblacin a
un ritmo ms rpido. Hacia 1990 estas ventajas haban disminuido, pero los condados
ricos en petrleo an tenan un ingreso per
cpita ligeramente superior sin que aumentara la desigualdad de los ingresos.13

La Comisin Econmica para Amrica
Latina y el Caribe (CEPAL) ha llevado a cabo
investigaciones sobre los efectos del desarrollo de clusters productivos en torno a los
proyectos mineros, concretamente el desarrollo de vnculos econmicos progresivos
y regresivos en Brasil, Chile y Per (Buitelaar,
2001). Al analizar las redes de suministro en
Antofagasta, Chile, Culverwell (2001) destaca el crecimiento de los proveedores locales de mediana y pequea escala a travs
de vnculos con proyectos mineros del cobre a mayor escala. A travs de su investigacin sobre la contribucin del comercio de
recursos minerales en Chile, Korinek (2013)
describe el proceso evolutivo de la industria de servicios de la minera, que comenz
sustituyendo las importaciones de bienes y
servicios intermedios. En la segunda mitad
del siglo XX, la proporcin de bienes intermedios nacionales aument de menos del
25% en los aos cincuenta hasta aproximadamente el 60% hacia finales de siglo. En el
Aadland y James (2011) llegan a un resultado
opuesto. A partir de datos de 3.092 condados de
Estados Unidos, calculan el impacto de la abundancia de recursos naturales medida como el porcentaje de ingresos de la agricultura, la pesca, la industria
forestal y la industria minera en el crecimiento anual
del ingreso per cpita personal entre 1980 y 1995. Sin
embargo, el breve perodo podra estar capturando
el impacto del progresivo agotamiento de los recursos y la variable utilizada para la abundancia de
recursos podra estar ms relacionada con la concentracin del PIB que con la abundancia.
13
105
largo plazo, este proceso condujo a un aumento de las exportaciones de suministros

al sector minero. En los ltimos 12 aos, las
exportaciones de suministros de la minera
aumentaron de menos de US$5 millones a
casi US$300 millones.
Esta literatura concuerda con los resultados de las investigaciones que utilizaron
matrices de input-output y que constatan
vnculos entre el sector de los recursos y la
economa local (Tordo et al., 2013). Estos resultados por s mismos no implican ningn
efecto en el bienestar, pero muestran que
el sector de los recursos influye en la economa nacional, aunque no se sabe si estos
efectos son positivos o negativos.
Imperfecciones del mercado y
externalidades
Las imperfecciones y/o externalidades del
mercado relacionadas con el sector pueden
influir en la asignacin eficiente de recursos.
Hausmann y Rigobn (2003) demuestran
que la volatilidad y las imperfecciones generales del mercado (por ejemplo, los costos fijos de ajustes o inversiones, como los
costos de despidos o quiebras y las barreras al ingreso de nuevas empresas) podran
forzar una especializacin ineficiente en
bienes no transables. Sin embargo, existe
escasa investigacin sobre estos impactos.
La externalidad ms evidente del sector es
su impacto en el medioambiente. Estudios
que demuestran esto y tambin las opciones sugeridas para las intervenciones de
las polticas, han sido publicados tanto en
106
Osmel Manzano
la literatura de las ciencias naturales como

econmicas (por ejemplo, Figueroa, 1999).
Otro mbito que merece una investigacin ms en profundidad es el efecto de
las fallas de mercado en la cadena de proveedores del sector extractivo. Tordo et al.
(2013) proponen tres tipos de posibles fallas/externalidades. La primera es la falta de
conocimientos y experiencia especializada.
Cuando un pas se encuentra en las primeras etapas de desarrollo de su sector petrolero y gasfero, tiende a carecer de la mano
de obra especializada que se requiere. Para
superar esta deficiencia, las empresas petroleras pueden traer (y generalmente lo
hacen) a trabajadores extranjeros con las
capacidades y conocimientos necesarios.
Sin embargo, esto podra provocar una
disminucin del empleo de trabajadores
locales. En esos casos, se podra justificar la
intervencin del gobierno para apoyar el
desarrollo de habilidades y capacidades especficas de la fuerza laboral local. Un argumento similar se podra esgrimir para apoyar el desarrollo del sector productivo local.
Por ltimo, la movilidad laboral en el sector
del petrleo y el gas podra generar externalidades de aprendizaje. Si la movilidad
laboral es alta, es posible que las empresas
ofrezcan menos formacin que la que corresponde a un nivel socialmente ptimo.
En este caso, hay una externalidad positiva. Es probable que esta situacin ocurra,
por ejemplo, en relacin con los funcionarios pblicos que trabajan en el ministerio
del sector o incluso la empresa petrolera
nacional, donde la movilidad hacia el sector

privado es alta debido a los mejores salarios
y beneficios que este ofrece.
Las externalidades productivas pueden
dar lugar a un segundo tipo de dificultad.
Los responsables de las polticas y los investigadores suelen sostener que la inversin
extranjera directa puede ser una fuente de
valiosas externalidades en la productividad
de los pases en desarrollo. Entre los mecanismos ms conocidos se encuentran el
desbordamiento de conocimientos y los
vnculos entre las empresas multinacionales (EMN) y las empresas locales en los pases anfitriones. Cuando las empresas locales interactan con las EMN, los aumentos
de productividad se producen a travs de
la transferencia de tecnologa de las EMN
y la decisin de las empresas locales de invertir en mejoras tecnolgicas. Se pueden
presentar argumentos similares para el sector extractivo. En el caso de un pas con un
sector metalrgico competitivo, es posible
que el sector sea competitivo en la produccin de vlvulas y tubos. Sin embargo, las
demandas del sector petrolero podran ser
especficas, y una vez que el sector empieza
a satisfacer esas demandas, se beneficia de
una mejora productiva.
Por ltimo, podra haber fallas de mercado especficas del sector. Habitualmente,
las grandes EMN, que tienen suficiente poder de mercado para desplazar a las pequeas empresas locales de la cadena de valor
del sector, son las que suministran al sector
del petrleo y el gas. Adems, tienden a
tener relaciones bien establecidas y de larga

data con las empresas del petrleo y el gas.
Por lo tanto, los proveedores del sector petrolero y gasfero podran temporalmente
vender a precios por debajo del mercado
para desplazar a los competidores locales.
Esto puede crear un sesgo contra el uso
de proveedores locales similar a las distorsiones generadas por la prctica conocida
como dumping en el comercio internacional.14 De la misma manera, las regulaciones
destinadas a otros objetivos de las polticas
podran fomentar las fallas de mercado existentes. Por ejemplo, las normas de seguridad y medioambientales impuestas a las
empresas de petrleo y gas por las leyes y
regulaciones del petrleo y del medioambiente pueden crear una barrera para el
desarrollo de la industria de proveedores
locales a favor de grandes corporaciones
con poder de mercado. En este caso, quizs sea necesaria una cuidadosa revisin de
las regulaciones, lo cual constituira un bien
pblico.
A pesar de que ha habido escasa investigacin en este mbito, los siguientes
estudios indican externalidades positivas.
El dumping es llevar un producto al mercado de

otro pas a un precio inferior al normal de ese producto en el mercado de origen. La prctica est condenada pero no prohibida por las regulaciones de la
Organizacin Mundial del Comercio (OMC). La OMC
permite a los pases imponer aranceles antidumping
si hay perjuicios materiales para los productores
locales.
14
107
Lederman y Maloney (2007), por ejemplo,

presentan casos que ilustran el rol del sector de los recursos en el aumento de la productividad de los proveedores. Cuando las
empresas comenzaron a interactuar con
el sector extractivo, la productividad aument despus de que las empresas decidieran invertir en mejoras tecnolgicas.
Los autores presentan ejemplos de cmo
el gobierno intervino para facilitar estas
mejoras.
A pesar de que aparecen evidencias
sobre el impacto del sector de los
recursos en la economa local,
hay menos investigacin sobre
los efectos en el bienestar. Existen
incluso menos trabajos sobre la
presencia de fallas de mercado y/o
externalidades que influyen en cmo
el sector de los recursos interacta
con la economa.
Balza y Manzano (2013) utilizan la Encuesta de Grandes Empresas Industriales
de Venezuela para analizar la presencia de
las externalidades en la productividad del
sector del petrleo en ese pas. Los autores concluyen que el consumo de petrleo y sus derivados tiene un impacto negativo en la productividad. Sin embargo,
el efecto indirecto es menos claro. Si se
considera que la productividad es un proceso dinmico, podran darse externalidades horizontales negativas del consumo
108
Osmel Manzano
de petrleo en la productividad. Adems,

hay efectos indirectos negativos progresivos para sus proveedores de las empresas industriales que proveen a la empresa
nacional de petrleo. Sin embargo, los autores no pudieron separar el impacto de
las polticas de los efectos puros de la externalidad. Los productos del petrleo en
Venezuela se venden a precios por debajo
del mercado. Adems, el sector petrolero
est obligado a comprar productos de los
proveedores locales.
Por ltimo, los cambios en los precios
relativos provocados por el sector de los
recursos podran tener impactos sociales.
Black, McKinnish y Sanders (2005) estudian el efecto del auge del carbn en los
Apalaches en relacin con las altas tasas de
matriculacin escolar. Durante los aos setenta, debido a un auge en la industria del
carbn, los salarios de los estudiantes que
haban abandonado la educacin secundaria aumentaron en relacin con los de
los graduados. Durante los aos ochenta,
el auge disminuy y el efecto fue inverso.
Los autores descubren que las altas tasas
de matriculacin escolar en los condados productores de carbn en Kentucky
y Pensilvania disminuyeron considerablemente en los aos setenta y aumentaron
en los aos ochenta en relacin con los
condados no productores de carbn.
Por otro lado, Michaels (2011) muestra
que los condados ricos en petrleo tienen
una fuerza laboral con una mejor educacin. La principal diferencia es que el estudio de Black, McKinnish y Sanders considera
la minera en el marco de un auge de corto

plazo, mientras que Michaels analiza el impacto de la abundancia de petrleo a largo
plazo. Es posible que los efectos sean diferentes pero, en cualquier caso, las externalidades positivas de la educacin (vase
Moretti, 2004) podran configurar un canal
negativo a travs del cual el sector de los
recursos influye en la economa local.
En resumen, a pesar de que aparecen
evidencias sobre el impacto del sector de
los recursos en la economa local, hay menos investigacin sobre los efectos en el
bienestar. Existen incluso menos trabajos
sobre la presencia de fallas de mercado
y/o externalidades que influyen en cmo
el sector de los recursos interacta con la
economa y, por lo tanto, hay escasa evidencia para apoyar la necesidad de que
intervengan las polticas.
De la teora de la dependencia a la
gobernanza local
El cuadro 3.1 presenta un resumen de la
evidencia tratada en este captulo. Para
cada canal, seala si la literatura especializada ha identificado los impactos y
los mecanismos a travs de los cuales el
sector interacta con la economa. Luego,
presenta el estado del conocimiento sobre
las opciones de las polticas, centrndose
en los posibles instrumentos e instituciones necesarios para abordar los cambios
de las polticas que se derivan para ese
canal, y sealando si los problemas de gobernanza han sido estudiados. Por ltimo,
presenta el estado actual de la implementacin en la regin de ALC.

Este resumen corre el riesgo de caer en
una excesiva simplificacin de los resultados de la literatura especializada. Por ejemplo, aun cuando en materia de gestin de
los ingresos se hayan formulado las recomendaciones generales para las polticas,
es posible que se requiera ms investigacin sobre ciertos pases para determinar
cul es la mejor manera de implementarlos. Sin embargo, el resumen aporta algunas ideas sobre cules son las brechas de
las interacciones entre el sector de los recursos naturales y el resto de la economa.
Al desplazarse ms hacia temas

relacionados con la gobernanza y
los asuntos locales, mayor ser la
necesidad de ms investigacin,
sobre todo en los pases en
desarrollo.
Cuanto ms situados hacia abajo y hacia la derecha del cuadro, menos investigacin hay para dar una respuesta. Incluso
en el caso de la recaudacin de ingresos,
es posible que los impuestos sobre los beneficios o sobre los ingresos netos sean
ms eficientes. Sin embargo, estos pueden
generar una fuente de conflictos potenciales entre los productores y los gobiernos,
dado que sus costos de monitoreo y de
transparencia en general son ms altos.
109
Cuadro 3.1
Los canales y el conocimiento
Impacto
fiscal
Se conoce
el impacto o
mecanismo
a travs
del cual
el sector
extractivo
influye en
este mbito?
Opciones de polticas
Se
conocen los
instrumentos
de las
polticas
que se
requieren?
Se conoce
el entorno
institucional
que se
requiere?
Se sabe
cmo
abordar los
problemas
relacionados
con la
gobernanza?
Recaudacin
de ingresos
S, cuando
se abordan
los temas
relacionados
con la
transparencia.
S, cuando
se abordan
los temas
relacionados
con la
transparencia.
Minera: implementacin
con mejoras
parciales.
Petrleo:
Ninguna implementacin o
implementacin
parcial.
Gestin de
los ingresos
Quiz
Quiz
Quiz
Aparente
implementacin
pero sin mejoras.
Alta
implementacin
con buenos
resultados.
Quiz
Quiz
Implementacin
parcial.
Quiz
No hay
No hay
No hay
No procede.
suficiente
suficiente
suficiente
investigacin. investigacin. investigacin.
Impacto Inflacin
financiero
Crdito
Impactos Mercado de
reales
factores
Externalidades Escasa
productivas
evidencia
emprica
formal.
110
Osmel Manzano
Ha
funcionado la
implementacin
en la regin de
ALC?
No hay
No hay
No hay
No procede.
suficiente
suficiente
suficiente
investigacin. investigacin. investigacin.
Se pueden esgrimir argumentos similares para la gestin de los ingresos. El bajo

grado de implementacin puede deberse
a una falta de instrumentos e instituciones
adecuadas. En la poltica financiera, el escepticismo en ALC frente a Basilea II puede
reflejar el hecho de que las diversas alternativas no se adecuan a las caractersticas de
la regin.
En cuanto a los impactos locales, las incgnitas son todava ms numerosas. Se requiere mayor claridad sobre los impactos e
incentivos para el desarrollo y la implementacin exitosa de las recomendaciones de
polticas. Al desplazarse ms hacia temas relacionados con la gobernanza y los asuntos
locales, mayor ser la necesidad de contar
con ms investigacin, sobre todo en los
pases en desarrollo. Diversos estudios han
destacado la importancia del contexto institucional (Mehlum, Moene y Torvik, 2006)
y las condiciones iniciales para explicar la
aparicin de la maldicin de los recursos en
cualquier pas (Gelb y Grasmann, 2008). Sin
embargo, deberan intervenir los gobiernos? Cules son los mbitos clave que los
gobiernos deben tratar para que las polticas obtengan mejores resultados? Cules
son los incentivos de los diferentes actores
y cmo deberan tenerlos en cuenta las intervenciones de las polticas?
Conclusiones
A partir de la revisin de la literatura presentada en este captulo, es evidente que
las hiptesis generales que no se apoyen
en fundamentos microeconmicos no
pueden seguir usndose para orientar la
formulacin de polticas en los pases ricos
en recursos naturales. Por lo tanto, en estos
pases el debate sobre las polticas no debera fundarse en argumentos basados en
teoras de la dependencia o en la maldicin
de los recursos. Al contrario, deberan avanzar hacia una mejor comprensin de cmo
el sector extractivo interacta con el resto
de la economa. En cuanto a los mbitos
clave donde se produce esta interaccin
la recaudacin de ingresos, la poltica macroeconmica y los impactos reales, existe
menos investigacin sobre los impactos
locales. Al desplazarse hacia la gobernanza,
no hay un consenso sobre la manera ms
eficaz de implementar las opciones de
poltica. Estas brechas del conocimiento
influyen en el impacto que tiene el sector
extractivo en los resultados econmicos y
deberan zanjarse mediante futuros trabajos analticos.
111
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116
Osmel Manzano
PARTE I
CAPTULO 4
Conflictos y recursos naturales:

es Amrica Latina y el Caribe
diferente del resto del mundo?
Michael Ross*
Los pases ricos en petrleo sufren guerras civiles en una medida significativamente mayor
que los pases pobres en este recurso. Si bien otros estudios han demostrado este patrn
a nivel mundial, este captulo demuestra que es igualmente vlido en Amrica Latina y el
Caribe (ALC). Tambin describe una importante singularidad: en la regin, el petrleo solo
est vinculado con los conflictos por el control del gobierno, mientras que en el resto del
mundo el petrleo aumenta la posibilidad tanto de conflictos por el control del gobierno
(en los que los rebeldes luchan por controlar el gobierno central) como de conflictos secesionistas (en los que luchan por un Estado soberano). Esto no se debe a que la regin
produce petrleo con propiedades inusuales sino a que es una regin a prueba de secesiones, lo cual es una propiedad nica. Finalmente, el captulo sugiere que las lecciones
acerca de la prevencin de conflictos en pases productores de petrleo que se han extrado a nivel mundial son igualmente vlidas para ALC.
* El Banco Interamericano de Desarrollo y la Oficina del Economista Jefe del Banco Mundial para Amrica
Latina y el Caribe apoyaron la investigacin para este captulo. El autor agradece las perspectivas y valiosas
sugerencias aportadas por Rhea Brathwaite, Barbara Geddes, Steve Haber, Phil Keefer, Doug Lemke, Malaika
Masson, Dan Posner, Karen Remmer, Emily Sinnott, Sinclair Thomson, Juan Cruz Vieyra, Martin Walter y
Andreas Wimmer.
Conflictos y recursos naturales
119
120
Introduccin
Cuadro 4.1
Amrica Latina y el Caribe (ALC) tiene una

larga historia de conflictos violentos por los
recursos minerales. La Guerra del Pacfico
(1879-83), un conflicto entre Bolivia, Per y
Chile, comenz con una disputa por el control del desierto de Atacama, rico en salitre.
La Guerra del Chaco (1932-35) entre Bolivia
y Paraguay se desat por el control de una
regin que, segn se crea, albergaba importantes reservas petrolferas. En las ltimas dcadas, pases ricos en petrleo como Bolivia,
Mxico y Per han sufrido violentos conflictos; en el Amazonas ecuatoriano, la explotacin del petrleo ha provocado numerosos
choques entre los indgenas de las tierras
bajas y el gobierno. Desde los aos ochenta, la guerra civil de Colombia, de larga data,
ha estado estrechamente vinculada con el
descubrimiento y transporte del petrleo. El
nmero de conflictos no violentos en la minera tambin es grande. Segn una base de
datos, en 2013 se produjeron cerca de 200
conflictos activos relacionados con la minera en la regin. La causa de la mayora de
ellos eran cuestiones relativas a los derechos
de la tierra, las prcticas laborales y la proteccin medioambiental (cuadro 4.1).
Este captulo demuestra que la incidencia de los conflictos violentos en ALC est
estrechamente relacionada con la riqueza
del petrleo, un patrn consistente con el
concepto de maldicin de los recursos,
que, a grandes rasgos, se refiere a las maneras en que la abundancia de riqueza
petrolera puede provocar ciertos males
Recientes disputas relacionadas con la

minera en Amrica Latina y el Caribe
Michael Ross
Pas
Nmero de conflictos
Chile
33
Per
33
Mxico
27
Argentina
26
Brasil
20
Colombia
12
Bolivia
Ecuador
Guatemala
Panam
Repblica Dominicana
Nicaragua
El Salvador
Honduras
Costa Rica
Guyana Francesa
Trinidad y Tobago
Uruguay
Total
197
Fuente: Observatorio de Conflictos Mineros de Amrica

Latina (disponible en: www.conflictosmineros.net).
econmicos, sociales y polticos, entre ellos,

un crecimiento econmico lento o voltil,
una gobernanza dbil y no democrtica
y violentas insurgencias. En general, otros
tipos de riqueza de recursos naturales
entre ellos, la riqueza mineral no combustible no estn asociados con los mismos resultados perjudiciales (Ross, 2003 y
2004b). Desde comienzos de la dcada de
2000, el auge global de las materias primas
ha conducido a nuevos descubrimientos
de petrleo y gas en numerosos pases de la
regin, entre ellos, Brasil, Ecuador, Guyana,
Guyana Francesa y Surinam, lo que aumenta la posibilidad de que la maldicin de
los recursos se extienda a nuevos pases en
el futuro cercano.
secesionistas (en los que los movimientos

rebeldes pretenden establecer un Estado independiente y soberano); sin embargo, en
ALC el petrleo solo est vinculado con los
conflictos por el control del gobierno. Esto
no se debe a que el petrleo en ALC tenga
propiedades inusuales sino a que la regin
es a prueba de secesiones ya que ningn
conflicto separatista ha tenido lugar en ms
de un siglo. La gran anomala de la regin,
entonces, no es la ausencia de conflictos
secesionistas basados en el petrleo sino la
ausencia total de ese tipo de conflictos.1
Los pases productores de petrleo de

ALC han sufrido las mismas altas tasas
de conflictos que el resto del mundo.
Los pases ricos en petrleo en ALC han
evitado muchos aspectos de la maldicin
de los recursos. Si se comparan con los
exportadores de petrleo en el resto del
mundo, sus economas han sido relativamente fuertes (Lederman y Maloney, 2007)
y sus gobiernos, relativamente democrticos (Dunning, 2008). Sin embargo, cuando
se trata de conflictos violentos, estos pases
han sido menos afortunados. Los pases
productores de petrleo de la regin han
sufrido las mismas altas tasas de conflictos
que el resto del mundo con una diferencia importante. En todos los dems pases
la riqueza del petrleo tiende a aumentar
el peligro de dos tipos de conflicto: por el
gobierno (donde los movimientos rebeldes
intentan controlar el gobierno central) y los
La gran anomala de la regin

no es la ausencia de conflictos
secesionistas basados en el petrleo
sino la ausencia total de conflictos
secesionistas.
Este captulo suscita ms preguntas de
las que responde. Si bien describe, no pretende explicar la proliferacin de conflictos
de menor nivel en torno a los proyectos mineros, un fenmeno crtico que merece una
atencin sostenida. Otros estudios han analizado la cadena de acontecimientos que
vinculan los recursos naturales con los conflictos violentos (Ross, 2004b y 2006; Dube
y Vargas, 2013), pero este captulo trata solo
En este captulo se utilizan indistintamente los trminos secesionista, separatista e independentista,
as como los vocablos rebelin e insurgencia.
121
brevemente estos mecanismos causales.

Ofrece, en cambio, una perspectiva de la
ausencia de rebeliones separatistas en la regin durante el ltimo siglo, demostrando
que los estudios transnacionales de los
conflictos secesionistas no explican cabalmente lo que sucede en los pases de ALC, y
sugiere diversos factores que pueden explicar por qu la regin es diferente. Un anlisis ms cuidadoso de este y otros temas
quedan para futuras investigaciones.
La idea de que la riqueza en recursos naturales puede tener consecuencias perversas tiene una historia intelectual larga y distinguida. Los primeros filsofos modernos,
como Maquiavelo, Bodin y Montesquieu,
sostenan que cuando los pases tenan dotaciones de recursos favorables, sus ciudadanos se volvan miopes y perezosos. En La
riqueza de las naciones, Adam Smith enfatiz
los peligros de la riqueza de los minerales.
Sin embargo, de todos aquellos proyectos onerosos e inciertos que trae la
bancarrota de la mayora de las personas que participan en ellos, quiz
no haya ninguno tan ruinoso como
la bsqueda de nuevas minas de
plata y oro []. Por lo tanto, son los
ltimos proyectos que debera alentar
un legislador prudente que desea aumentar el capital de su nacin (Smith,
1776 [1991]: captulos 7 y 18).
La maldicin de los recursos

La maldicin de los recursos se puede definir como los efectos perversos de la riqueza de recursos naturales de un pas en su
bienestar econmico, social o poltico. Si
bien numerosos estudios aportan evidencia consistente con la idea de la existencia
de una maldicin de los recursos, existe un
desacuerdo considerable a propsito de los
mecanismos que relacionan la riqueza de
recursos con las disfunciones sociales o polticas, las condiciones bajo las cuales estas
pueden ocurrir y las intervenciones de las
polticas que pueden ayudar (vase el captulo 3 de este libro para ms detalles sobre
la maldicin de los recursos).
La idea de que la riqueza en recursos

naturales puede tener consecuencias
perversas tiene una historia
intelectual larga y distinguida.
122
Michael Ross
Los cientistas polticos que analizan la

maldicin de los recursos se basan en los
trabajos de estudiosos en Oriente Medio
que, a partir de los aos setenta, revivieron el concepto de Estado rentista para
explicar las peculiares caractersticas de
los gobiernos de los pases productores de
petrleo en la regin.2 Mahdavy (1970:428)
ha sido citado extensamente por dar al
El concepto de Estado rentista data, por lo menos,
de comienzos del siglo XX, cuando Lenin utiliz el
trmino para reprochar a los gobiernos europeos
que ganaban intereses por sus prstamos a gobiernos no europeos (Lenin, 1917 [1975]).
trmino su significado contemporneo: un

Estado que recibe rentas sustanciales de
individuos, empresas o gobiernos extranjeros. Posteriormente, Beblawi (1987:50) desarroll una definicin ms precisa, y sugiri
que un Estado rentista era aquel en que las
rentas son pagadas por actores extranjeros,
donde se beneficia directamente al Estado
y donde solo unos pocos participan en
la generacin de esta renta (riqueza), y la
mayora solo participa en su distribucin o
utilizacin.
Tanto Mahdavy como Beblawi sostenan que los gobiernos financiados por rentas externas se liberaban de la necesidad de
recaudar impuestos; esto los haca menos
responsables de rendir cuentas a sus ciudadanos y, por lo tanto, menos proclives a
utilizar estas rentas para que promovieran
el desarrollo econmico. El argumento de
estos autores contiene dos de las afirmaciones ms conocidas en la literatura de la
maldicin de los recursos: las rentas daan
tanto la rendicin de cuentas del gobierno
como el crecimiento econmico.
El inters en la idea de una maldicin de
los recursos adquiri mayor relieve despus
del anlisis de Gelb y asociados (1988) sobre
cmo seis pases ricos en petrleo Argelia,
Ecuador, Indonesia, Nigeria, Trinidad y
Tobago y Venezuela respondieron a las
crisis del petrleo de los aos setenta. En
estudios similares, Auty (1990 y 1993) analiz a los exportadores de petrleo y de
minerales no combustibles; en un documento de trabajo seminal, Sachs y Warner
(1995) informaron sobre una correlacin
negativa entre la dependencia de un pas

de la exportacin de recursos naturales y
su posterior crecimiento econmico, y Karl
(1997) analiz los decepcionantes resultados polticos y econmicos en Venezuela y,
ms brevemente, en Argelia, Irn, Indonesia
y Nigeria, despus de las crisis del petrleo
de los aos setenta.3
Desde 2000, una eclosin de investigaciones ha conducido a cuatro claras afirmaciones acerca de los efectos perversos de
la riqueza petrolera.4 La primera es que esa
riqueza es econmicamente perjudicial, sobre todo a travs de sus efectos en la volatilidad del crecimiento.5 La segunda es que la
riqueza petrolera puede debilitar la calidad
de las instituciones, es decir, la efectividad
de la burocracia del gobierno, la incidencia
de la corrupcin, el Estado de derecho y,
en trminos ms amplios, la capacidad del
Muchos otros tambin se basaron en los trabajos
de Corden y Neary (1982) sobre el concepto de enfermedad holandesa, aunque tanto los investigadores como los periodistas confundieron esta idea con
la de la maldicin de los recursos.
4
Solo el petrleo est consistentemente correlacionado con menos democracia y ms corrupcin,
pero tanto el petrleo como los diamantes aluviales
estn estadsticamente asociados con guerras civiles
(Fearon, 2005; Lujala, Gleditsch y Gilmore, 2005; Ross,
2003 y 2006). Diversos estudios sealan que otros tipos de minerales tienen efectos similares, aunque el
debate est lejos de ser zanjado (vase, por ejemplo,
Collier, Hoeffler y Rohner, 2009).
5
Para estudios ms detallados de los recientes trabajos sobre la economa de la maldicin de los recursos, vanse Frankel (2012), van der Ploeg (2011) y
Wick y Bulte (2009).
3
123
Estado para promover el desarrollo econmico (Besley y Persson, 2010; Isham et al.,
2005; Sala-i-Martin y Subramanian, 2003). La
tercera afirmacin es que la riqueza petrolera tiende a hacer menos democrticos los
gobiernos, ya sea ayudando a los autcratas a permanecer en el poder o debilitando
los controles en las democracias de ingreso
bajo y mediano (Jensen y Wantchekon, 2004;
Ross, 2001 y 2012; Tsui, 2010).6 Finalmente,
la cuarta seala que dos tipos de recursos
naturales el petrleo y los diamantes aluviales podran probablemente desatar una
guerra civil, que puede definirse en trminos amplios como un conflicto violento entre un gobierno y un ejrcito rebelde que
provoca ms de un determinado nmero
de muertes relacionadas con los combates
(Sambanis, 2004). No hay una referencia universalmente aceptada para identificar estos
conflictos ya que diferentes bases de datos
emplean distintos umbrales de muertes en
combate, por ejemplo 25, 100 o 1.000 en un
ao natural. Los anlisis de Collier y Hoeffler
(1998), Le Billon (2001) y Reno (1995 y 1998),
entre otros, inspiraron una gran cantidad

de investigaciones sobre los vnculos entre
la riqueza de los recursos naturales y el comienzo, duracin e intensidad de los conflictos violentos.7
Una de las conclusiones ms importantes de las investigaciones de la ltima dcada es que el lugar importa: la probabilidad de que la riqueza de recursos naturales
desate, prolongue o intensifique un conflicto parece depender del lugar donde se
sitan los recursos dentro de las fronteras
de un pas. Si la explotacin de petrleo es
martima, no tiene efectos en el riesgo de
conflicto de un pas. Si est en tierra, puede
tener un gran efecto (Lujala, 2010; Ross,
2012). El conflicto tambin es ms probable
si estos recursos se encuentran en regiones
pobres en relacin con el promedio nacional y pobladas por grupos tnicos marginados (stby, Nords y Rd, 2009; Basedau
y Richter, 2011); en regiones con un grupo
tnico altamente concentrado (Morelli y
Rohner, 2010), y en regiones donde los empresarios tnicos utilizan la riqueza de los
recursos para promover la resistencia colectiva al gobierno central (Aspinall, 2007). Los
6
Una visin ms elaborada de este patrn proviene
conflictos que tienen lugar cerca de regiode una serie de estudios subnacionales en las democracias, entre ellas Argentina (Gervasoni, 2010), nes ricas en petrleo o en diamantes aluBrasil (Brollo et al., 2013; Monteiro y Ferraz, 2010) y viales tambin parecen durar ms (Buhaug,
Estados Unidos (Goldberg, Wibbels y Mvukiyehe, Gates y Lujala, 2009; Lujala, 2010; Lujala,
2009; Wolfers, 2009). Todos ellos constatan que las
bonanzas del petrleo (y bonanzas exgenas similares de los ingresos) tienden a alargar los perodos
de los funcionarios locales elegidos. Esto no implica
necesariamente que el petrleo haya fortalecido o
debilitado estos regmenes, sino solo que tuvo efectos a favor de los elegidos.
124
Michael Ross
Para reseas anteriores de esta literatura, vanse

Ross (2004a y 2006). Una lnea distinta de investigacin (e.g., Gleditsch, 2012) pregunta si la escasez
de recursos renovables puede desatar conflictos
violentos.
Gleditsch y Gilmore, 2005), y volverse ms

graves (De Luca et al., 2012; Lujala, 2009;
Weinstein, 2007).8
La relevancia del lugar ha abierto las
puertas a comparaciones ms detalladas entre pases. Por ejemplo, Dube y Vargas (2013)
utilizan datos a nivel municipal de Colombia
y estiman los efectos de los shocks de los
precios del caf y del petrleo en la violencia rebelde y paramilitar. Descubren que los
precios ms altos del caf tienden a reducir la violencia en las regiones productoras
(quizs al restar fuerza laboral al conflicto y
orientarla al sector cafetalero), mientras que
los precios ms altos del petrleo tienden a
aumentar la violencia en las regiones ricas
en petrleo (posiblemente creando oportunidades ms lucrativas para la depredacin). Sus conclusiones coinciden en gran
parte con las predicciones de un modelo de
Dal B y Dal B (2011), en el que los shocks
exgenos pueden aumentar o disminuir
el riesgo de conflictos, dependiendo de si
ocurren en sectores intensivos en mano de
obra o intensivos en capital.
El petrleo y la guerra civil

Si bien numerosos estudios han llegado a la
conclusin de que la riqueza del petrleo se
asocia con un mayor riesgo de guerra civil,
Besley y Persson (2010) desarrollaron y probaron un
modelo relacionado en el que las rentas de los recursos aumentan la probabilidad de conflicto, dependiendo de la incapacidad ex ante del Estado para
facilitar transacciones pacficas entre los grupos.
no hay consenso acerca de los mecanismos

ocultos tras este patrn. Un grupo de teoras sugiere que la riqueza de los recursos
naturales conduce a la violencia al afectar
al gobierno, ya sea debilitndolo administrativamente y, por lo tanto, volvindolo
menos capaz de impedir las rebeliones,
o aumentando el valor de la captura del
Estado y, por lo tanto, induciendo a nuevas
rebeliones (Besley y Persson, 2010; de Soysa,
2002; Fearon, 2005; Le Billon, 2005). Una
perspectiva alternativa es que la riqueza de
los recursos naturales conduce al conflicto
al afectar a los insurgentes, no a los gobiernos. Por ejemplo, los rebeldes de una regin
tnicamente marginada podran verse motivados por la perspectiva de establecer un
Estado independiente, de modo que los ingresos de los recursos generados localmente no tendran que ser compartidos con el
resto del pas. Tambin podran financiar
una rebelin ya sea saqueando el recurso
mismo (si es un recurso saqueable como
las piedras preciosas aluviales o el petrleo)
o cobrando dinero a las empresas y trabajadores que operan en su territorio (Collier,
Hoeffler y Rohner, 2009; Dal B y Dal B,
2011; Ross, 2012).
Si bien numerosos estudios han

llegado a la conclusin de que la
riqueza del petrleo se asocia con un
mayor riesgo de guerra civil, no hay
consenso acerca de los mecanismos
ocultos tras este patrn.
125
Muchas otras condiciones han sido vinculadas con la guerra civil. Quiz las ms robustas
sean el ingreso y la poblacin del pas ya que
los pases ms pobres y ms poblados tienen
conflictos con mayor frecuencia. Los correlatos
menos robustos incluyen un crecimiento econmico lento o negativo, inestabilidad poltica,
desrdenes en los aos iniciales de la independencia soberana, fragmentacin etnolingstica o religiosa, territorio no contiguo, terrenos
montaosos, pequeos establecimientos militares y vecinos propensos a la guerra y no democrticos. Sin embargo, Fearon (2005), Hegre
y Sambanis (2006) y Sambanis (2004) sealan
que muchos de estos factores no son robustos
ante cambios en la especificacin del modelo,
el perodo cubierto por la muestra, la duracin
de cada observacin (es decir, si las observaciones de pas estn agrupadas en perodos de un
ao o cinco aos) y la definicin de guerra civil.
Muchos de estos factores se pueden incorporar en una teora de la rebelin que se
centre en la viabilidad de los movimientos
insurgentes, que aparecern con ms probabilidad cuando los costos de unirse a una
organizacin rebelde sean suficientemente
bajos y los beneficios sean suficientemente
altos.9 En los pases con ingresos ms bajos, los costos de oportunidad de unirse a
una rebelin representados por el salario
existente para los trabajadores varones no

cualificados sern ms bajos. Tambin es
ms probable que los grupos rebeldes eludan la captura en pases con poblaciones
ms grandes, terrenos montaosos, territorios no contiguos y pases vecinos que les
permiten refugiarse. Los beneficios estn
representados por los salarios de los soldados rebeldes, que suelen provenir del financiamiento de potencias extranjeras, donaciones (incluidos alimentos y techo) de
habitantes locales que apoyan los objetivos
de los rebeldes y el dinero ganado por los
propios insurgentes mediante actividades
delictivas, como la extorsin, el secuestro y
la venta de productos de contrabando.
Este sencillo modelo de costo-beneficio
de la viabilidad insurgente sugiere tres maneras en que la riqueza petrolera de un pas
puede afectar la probabilidad de una rebelin. Puede influir en los costos al afectar los
ingresos de los ciudadanos. Si se asume el
sencillo supuesto de que ms petrleo conduce a ingresos ms altos si no lo hace a
travs de los empleos, entonces por medio
de beneficios gubernamentales ms amplios tambin debera ser ms difcil para
los insurgentes reclutar soldados, lo que reducira de esta manera el peligro de guerra
civil.10
Collier y Hoeffler (2004) desarrollaron el modelo

cannico de viabilidad insurgente, partiendo de modelos anteriores de conflicto de Hirschleifer (1991) y
Skaperdas (1992). Para estudios de la literatura sobre
las teoras de la guerra civil, vanse Blattman y Miguel
(2008) y Kalyvas (2007).
Si, por el contrario, la riqueza petrolera conduce a ingresos ms bajos, quiz a travs de una administracin
calamitosa, se disparara el peligro de conflicto armado.
Sin embargo, en la mayora de los casos, la riqueza petrolera parece enriquecer a los pases en el largo plazo;
vase, por ejemplo, Alexeev y Conrad (2009).
126
Michael Ross
10
La riqueza del petrleo puede

desactivar las rebeliones
aumentando los ingresos, inducirlas
haciendo que la independencia sea
rentable en las regiones productoras
de petrleo o procurarles a los
rebeldes una manera fcil de
ganar dinero.
El petrleo tambin puede aumentar
los beneficios de unirse a un ejrcito rebelde. En primer lugar, la riqueza petrolera
puede conducir a mayores donaciones a los
grupos rebeldes por parte de los residentes locales que creen que estaran mejor si
pudieran formar un Estado independiente
que les diera a cada uno una porcin ms
grande de la riqueza.11 Esto no significa
Desde luego, el gobierno central debera ser capaz
de anticipar este movimiento de independencia. Por
lo tanto, por qu no sencillamente dar a los locales
una parte ms grande de los ingresos del petrleo
de su regin para anticiparse a una rebelin? De hecho, numerosos gobiernos siguen esta estrategia y
asignan a los gobiernos locales una parte desproporcionada de los ingresos por minerales de la regin
(Ahmad y Mottu, 2003; Brosio, 2003). Sin embargo,
estos acuerdos no son siempre suficientes. A menos
que el gobierno central est dispuesto a ceder todos
los ingresos del petrleo de una regin a los gobiernos locales, los residentes tendran beneficios mayores si fueran independientes. De manera ms sutil,
es posible que los secesionistas desconfen de las
promesas del gobierno de compartir los ingresos, y
temen que si se desarman, el gobierno no cumplir
sus compromisos (Fearon, 2004; Walter, 2002).
11
necesariamente que los insurgentes locales inicien el conflicto. Es posible que los
mismos gobiernos desaten el conflicto al
lanzar preventivamente campaas de represin y terror como forma de anticiparse
a los movimientos de independencia (Ross,
2004b). En segundo lugar, la riqueza del
petrleo podra facilitar a los rebeldes obtener ganancias a travs del crimen, como
robar petrleo, secuestrar a los trabajadores
de los pozos y cobrar dinero a las empresas
petroleras que intentan evitar el conflicto
(como robos, secuestros y sabotaje). Los insurgentes tambin tienen como meta otros
tipos de negocios, pero es probable que las
empresas petroleras sean objetivos ms lucrativos por diversas razones. En primer lugar, estn ms dispuestas que otras empresas grandes a trabajar en regiones remotas
e inestables; en segundo lugar, el contraste
entre sus altos costos fijos y bajos costos variables les da un fuerte incentivo para mantener su posicin con el fin de recuperar sus
inversiones iniciales en activos fijos, y finalmente, la disponibilidad de las rentas de los
recursos les permite seguir siendo rentables
a la vez que incurren en altos costos de seguridad, as como en prdidas financieras
por robos, extorsin y el pago de rescates
por los secuestros.
En pocas palabras, la riqueza del petrleo puede desactivar las rebeliones aumentando los ingresos, inducirlas haciendo que
la independencia sea rentable en las regiones productoras de petrleo o procurarles
a los rebeldes una manera fcil de ganar dinero. Sin embargo, los efectos que inducen
127
el conflicto de la riqueza petrolera deberan

pesar ms que los efectos que lo disuaden,
en tanto el aumento de los ingresos (que
se extiende entre toda la poblacin) es
menor que el aumento de los beneficios
para los habitantes de la regin productora de petrleo mediante la secesin o la
depredacin.
Este simple modelo tiene tres implicaciones para analizar los conflictos en los pases de ALC. En primer lugar, el impacto del
petrleo debera depender del nivel de ingresos general de un pas: dado que US$100
per cpita en ingresos del petrleo tiene un
impacto mayor en los salarios en los pases
pobres que en los ricos, una determinada
cantidad de riqueza petrolera debera ser
ms propensa a desatar insurrecciones en
pases de bajo ingreso que en pases de
alto ingreso. En segundo lugar, el valor de
la produccin de petrleo debera asociarse
tanto con las guerras civiles separatistas
financiadas por ciudadanos que pretenden obtener la independencia en las regiones productoras de petrleo como con las
guerras civiles por el control del gobierno
financiadas por insurgentes a travs de la
depredacin relacionada con el petrleo.
Algunas de las condiciones subyacentes
que causan insurgencias, segn el modelo,
han cambiado a lo largo del tiempo. Esto se
vincula con la tercera consecuencia: la incidencia de las guerras civiles relacionadas
con el petrleo debera haber aumentado
debido a dos factores. En los aos setenta,
los gobiernos comenzaron a capturar una
128
Michael Ross
parte mucho ms grande de las rentas del

petrleo que antiguamente iban a las empresas petroleras internacionales, gracias a
la creciente influencia de la Organizacin
de Pases Exportadores de Petrleo (OPEP)
y a una ola de expropiaciones. Esto ha aumentado progresivamente los beneficios
para que los residentes de regiones productoras de petrleo establezcan sus propios
gobiernos soberanos. En segundo lugar,
debido a la creciente demanda de petrleo
en los aos setenta y ochenta, las empresas
petroleras se desplazaron hacia las regiones
ms pobres de los pases ms pobres (por
ejemplo, en Colombia, Indonesia, Nigeria,
Sudn y Yemen), donde haba ms probabilidades de que la extraccin de petrleo
desatara nuevos conflictos.12
Un anlisis estadstico del

petrleo y la guerra civil
Es posible ilustrar el vnculo entre el petrleo y los conflictos violentos con regresiones logsticas, utilizando el comienzo de
guerras civiles como variable dependiente.
La medicin del comienzo de guerras civiles se construye a partir de la Base de Datos
de Conflictos Armados (Armed Conflict
Database, versin 4), la base de datos ms
Desde 1970 a 2006, el nmero de Estados que ganaban al menos US$100 per cpita en ingresos de
petrleo y gas (en dlares de EE.UU. constantes de
2000) aument de 15 a 56.
12
exhaustiva y transparente sobre conflictos

violentos.13 La base de datos define conflicto como
una incompatibilidad cuestionada que
concierne al gobierno y/o el territorio,
donde el uso de fuerzas armadas entre
dos partes, al menos una de las cuales
es un gobierno, tiene como resultado
al menos 25 muertes relacionadas con
los combates [en un solo ao natural].
Este es el umbral ms bajo en cualquier
base de datos para definir las rebeliones violentas. Tiene la ventaja de capturar los conflictos polticamente importantes pero que
han producido relativamente escasas bajas,
y la desventaja de excluir las luchas fundamentalmente no violentas en torno a los
proyectos mineros recogidos en el cuadro
4.1. Dado que el presente anlisis se centra
en los conflictos internos ms que en los
conflictos externos, queda restringido a los
eventos tipo 3 (conflicto intra-Estatal) y tipo
4 (conflicto intra-Estatal internacionalizado).
Sobre la base de estos datos, el estudio actual utiliza una variable llamada comienzo de
La Base de Datos de Conflictos Armados es mantenida por el Uppsala Conflict Data Program (UCDP)
del Departamento de Investigacin para la Paz y
el Conflicto, Universidad de Uppsala (Suecia), y el
Centro de Estudios de la Guerra Civil, del Instituto de
Investigacin para la Paz, en Oslo (Noruega), y est
disponible en: http://www.pcr.uu.se/research/ucdp/
datasets/ucdp_prio_armed_conflict_dataset/. El sitio web tambin informa con mayor detalle cmo
definen el conflicto y presenta un listado completo
de los conflictos armados en la base de datos.
13
conflicto interno que asume el valor de 1 durante el ao en que un conflicto comienza y

el de cero en los otros casos.
Para evitar contar los conflictos dos veces
cuando recomienzan despus de un breve
perodo de calma, solo se incluyen las insurrecciones que se producen despus de dos
o ms aos consecutivos de paz. A partir de la
Base de Datos de Conflictos Armados (ACD,
por sus siglas en ingls), se han creado variables para medir dos subcomponentes del
comienzo del conflicto interno: el comienzo
de conflictos para el control del gobierno nacional (comienzo de conflicto por el control del
gobierno) y el comienzo de conflictos separatistas (comienzo de conflicto separatista).
La variable independiente clave es ingreso
per cpita del petrleo, que corresponde al valor anual de la produccin de petrleo y de gas
natural de un pas, dividido por su poblacin.
Esta medida fue elegida por encima de otros
indicadores comunes de riqueza de recursos
naturales porque est implcita en el modelo
y tiene menos probabilidades de ser influida
por otras variables de inters; concretamente,
no debera tener un sesgo al alza en los pases ms pobres, que tienen mayores riesgos
de conflicto. Las medidas que solo consideran
las exportaciones de petrleo de un pas, en
lugar de su produccin, tendrn un sesgo al
alza en pases demasiado pobres para consumir su produccin internamente. Por ejemplo,
sobre una base per cpita, Estados Unidos
produce ms petrleo que Angola o Nigeria
pero estos dos pases exportan ms a Estados
Unidos, que es ms rico y consume todo su
petrleo internamente.
129
De la misma manera, la medida de la

dependencia de un pas de la produccin
o las exportaciones de petrleo (utilizando
el producto interno bruto [PIB] o el total de
exportaciones como denominador) mezcla
la informacin sobre el tamao del sector
petrolero de un pas con la del tamao
aproximado del resto de la economa.
Aunque dos pases exporten la misma cantidad de petrleo, el pas ms pobre tendr
un PIB ms pequeo y, por lo tanto, un mayor coeficiente de exportacin de petrleo/
PIB, lo cual dificulta saber si un determinado
resultado ha sido provocado por la presencia de petrleo o la ausencia de otros tipos
de actividad econmica. Tambin abre la
puerta a diversos problemas de endogeneidad. Por ejemplo, tener un alto coeficiente
de exportacin de petrleo/PIB podra provocar una guerra civil, pero tambin podra
ser el resultado de una guerra civil (o de la
inestabilidad interna que suele preceder a
la guerra civil), que podra disminuir las inversiones en sectores que pueden ser fcilmente relocalizados en otros pases (por
ejemplo, las manufacturas) y dejar a los sectores que no son fcilmente relocalizados
o que pueden funcionar en enclaves (por
ejemplo, la extraccin de petrleo) en una
posicin dominante.
El presente anlisis comienza desarrollando un modelo central que incluye solo
la medida de ingresos del petrleo y las dos
variables explicativas que estn ms robustamente vinculadas con la guerra civil: el ingreso y la poblacin. Como contraste de robustez, ms tarde aade las otras variables
130
Michael Ross
explicativas en el modelo sumamente influyente de Fearon-Laitin (vase Fearon y

Laitin, 2003).
Para identificar las variables vinculadas
con una variable dependiente dicotmica,
los estudiosos suelen utilizar la regresin logstica. Sin embargo, King y Zeng (2001) han
demostrado que la regresin logstica tiene
malos resultados al estimar la probabilidad de
eventos raros, y los comienzos de guerra civil
son bastante raros (entre 1960 y 2006, solo
193 de esos conflictos comenzaron en aproximadamente 6.800 aos-pas). Para corregir
este problema, para el anlisis se incorpora el
modelo logit de eventos raros de King-Zeng.
Para abordar el problema de la dependencia temporal, el siguiente anlisis sigue
a Beck et al. (1998), pero aade tres splines
cbicos a cada modelo y controla por el
nmero de aos desde el final del conflicto
anterior en ese mismo pas.14 Retrasa todas
las variables explicativas mediante un nico
perodo (para contribuir a mitigar la endogeneidad) y los errores estndar de cluster
por pas. El logaritmo natural (ms uno) de
cada una de las variables del lado derecho
(ingreso nacional bruto per cpita, poblacin
e ingreso petrolero per cpita) es utilizado
para mitigar sus distribuciones no normales.
El cuadro 4.2 presenta los resultados de
estas estimaciones de forma reducida. La
columna (1) muestra que las dos variables
Un conjunto ms temprano de estimaciones (Ross,
2006) muestra que el mtodo alternativo de abordar
la dependencia temporal adoptado por Fearon y Laitin
(2003) produca resultados prcticamente idnticos.
14
de control (ingresos y poblacin) estn cada

una significativamente correlacionadas con
comienzo del conflicto interno en la direccin
esperada: los pases con ingresos ms bajos
y poblaciones ms altas son ms propensos
a la guerra civil. La variable de ingresos del
petrleo se aade en la columna (2); est relacionada positivamente con el comienzo del
conflicto interno y es estadsticamente significativa al nivel de p = 0,01. Esto es consistente
con la primera implicacin del modelo, es
decir, el ingreso del petrleo est asociado con
una mayor probabilidad de guerra civil.
La columnas (3) y (4) ilustran la muestra
segn los ingresos: el modelo en la columna
(3) incluye solo pases de alto ingreso (ms
de US$5.000, en dlares de EE.UU. constantes
de 2000) y el modelo en la columna (4) solo
incluye pases de ingresos bajos o medianos
(menos de US$5.000). Los ingresos del petrleo
estn significativamente vinculados con el comienzo del conflicto interno solo entre los pases
de ingresos bajos y medianos. En la columna
(5), el modelo muestra que un trmino de la
interaccin ingresos del petrleo * ingresos (log)
est fuertemente vinculado con el comienzo
de los conflictos, lo cual es consistente con la
segunda implicacin de que el petrleo tendr
un efecto mayor en los pases de bajo ingreso.15
Las columnas (6) y (7) demuestran que

ingresos del petrleo est asociado con comienzo de conflicto separatista y comienzo de
conflicto por el control del gobierno, respectivamente. Esto es consistente con la tercera
implicacin, segn la cual el petrleo est
vinculado con los conflictos separatistas y
por el control de los gobiernos.
Las columnas (8) y (9) ilustran la muestra
segn dos perodos: la era de la Guerra Fra de
1960-1990 y la era Post Guerra Fra de 19912006. La variable de ingresos del petrleo est
significativamente vinculada con el comienzo
del conflicto interno en ambos perodos, pero
su importancia estadstica y sustantiva es mucho mayor en el ltimo perodo, lo cual coincide con la cuarta implicacin, segn la cual
las cualidades inductoras de conflicto del petrleo han aumentado a lo largo del tiempo.
Por ltimo, como prueba de robustez,
todas las variables del lado derecho en el
modelo de guerra civil de Fearon-Laitin
(Fearon y Laitin, 2003) que an no haban
sido explicadas se aaden al modelo. La variable ingresos del petrleo sigue siendo sumamente significativa.
Cun importante es el impacto del petrleo en la amenaza de una guerra civil?
Una manera sencilla de abordar esta pregunta es comparar la tasa de conflictos es
15
Para facilitar la interpretacin, la variable de ingre- decir, el nmero de conflictos por 100 aossos en el trmino de interaccin es una variable car- pas de los pases petroleros y no petroledinal de uno a cinco que indica el quintil de ingresos ros en diferentes condiciones. Como muesde un pas, donde cinco refiere al quintil ms bajo y tra el grfico 4.1, entre 1960 y 2006, la tasa
uno, al ms alto. Esto significa que un trmino ms
de conflictos en los pases petroleros de toamplio de interaccin (lo cual seala ms petrleo,
ingresos ms bajos, o ambos) debera asociarse con dos los niveles de ingreso era ms del 35%
superior a la de los pases no petroleros,
un mayor riesgo de guerra civil.
131
132
Michael Ross
169
6382
-0,311
(5,06)***
0,314
(4,35)***
169
6382
-0,437
(6,27)***
0,258
(3,35)***
0,131
(3,44)***
169
1831
(3)
Pases
de alto
ingreso
-0,490
(2,66)***
0,452
(4,11)***
0,115
(1,33)
140
4551
(4)
Pases
de bajo
ingreso
-0,280
(2,81)***
0,255
(2,92)***
0,124
(2,92)***
169
6382
0,109
(3,45)***
-0,410
(6,25)***
0,247
(3,19)***
169
6382
-0,457
(2,56)***
0,532
(4,90)***
0,139
(2,05)**
(6)
(5)
Todos los Conflictos
pases separatistas
169
6382
156
3747
169
2635
0,438
(2,94)***
-0,040
(3,01)***
1,260
(3,32)***
-0,766
(2,12)**
0,093
(1,68)*
0,589
(2,47)**
1,209
(2,58)***
-0,274
(1,29)
154
5507
(10)
(9)
(8)
(7)
1991 Todos los
1960
Conflictos
pases
2006
1990
por control
del gobierno
-0,411
-0,329
-0,587
-0,320
(5,48)***
(4,46)*** (4,81)*** (3,59)***
0,051
0,275
0,231
0,220
(0,93)
(3,11)*** (2,89)*** (3,39)***
0,132
0,074
0,194
0,104
(3,09)***
(1,65)* (3,34)*** (2,80)***

Notas: * significativo al 10%, ** significativo al 5%, *** significativo al 1%. Las estadsticas z robustas figuran entre parntesis. Cada estimacin incluye una constante, una variable que mide el nmero de aos desde el conflicto anterior y tres splines cbicos para corregir
la dependencia temporal. Los errores estndar estn agrupados por pas y las variables explicativas estn retardadas un ao. Las estimaciones se calculan con Stata 10.1, utilizando regresiones logsticas de eventos raros.
Pases
Observaciones
Inestabilidad
Nuevo Estado
No contiguo
Fragmentacin
etnolingstica
Fragmentacin
religiosa
Montaas (log)
Poltica2
Ingresos del
petrleo (log)
Ingresos del
petrleo*
Ingresos (log)
Poltica
Poblacin (log)
Ingresos (log)
(2)
(1)
Todos los Todos los
pases
pases
Comienzo de guerras civiles
Cuadro 4.2
aunque los pases petroleros eran en promedio ms del doble de ricos que los pases no petroleros, lo cual, en teora, debera haberlos hecho ms pacficos.16 En la
poca posterior a la Guerra Fra, la tasa de
conflictos en los pases petroleros ha sido
cerca del 50% ms alta que la tasa en los no
petroleros. Entre los pases de ingreso bajo

y mediano, desde 1960 los pases petroleros
presentaron tasas de conflictos un 75% ms
altas, mientras que durante la poca posterior a la Guerra Fra, los pases petroleros
tuvieron tasas de conflictos ms del doble
de altas que las de los no petroleros.
Grfico 4.1
Porcentaje de aos con conflictos violentos
Tasas anuales de conflicto, pases petroleros y no petroleros, 1960-2006

10
9,1
9
8
7
6
5,3
3,9
4
3
4,2
3,6
2,8
2
1
0
Todos
Posterior a la Guerra Fra
Estados no productores de petrleo
Posterior a la Guerra Fra y

bajo ingreso
Estados productores de petrleo
A partir de ahora, los pases son clasificados como

productores de petrleo si generan al menos
US$100 per cpita de petrleo o gas natural en un
ao natural (utilizando dlares de EE.UU. constantes de 2000). Desde 1960 hasta 2006, el ingreso
16
medio
de de
losahora,
paseslos
nopases
petroleros
era de US$3.962
A partir
son clasificados
como
per
cpita en comparacin
US$8.738
cproductores
de petrleocon
si los
generan
al per
menos
pita
paraper
los cpita
pases de
petroleros
dlares
de EE.UU.
US$100
petrleo(en
o gas
natural
en un
constantes
2000). Lasdlares
poblaciones
promedio
de
ao naturalde
(utilizando
de EE.UU.
constanlos
eran casi
idnticas.
tes dos
de grupos
2000). Desde
1960
hasta 2006, el ingreso
16
medio de los pases no petroleros era de US$3.962

per cpita en comparacin con los US$8.738 per cpita para los pases petroleros (en dlares de EE.UU.
constantes de 2000). Las poblaciones promedio de
los dos grupos eran casi idnticas.
133
Patrones del petrleo y

conflictos en Amrica Latina
y el Caribe
Entre 1960 y 2011, en la regin se produjeron 24 conflictos internos en 18 pases diferentes, segn la Base de Datos del Conflicto
Armado (vase el cuadro 4.3). La ACD clasific 9 de ellos como grandes conflictos
(es decir, causaron al menos 1.000 muertes
relacionadas con los combates en un solo
ao). De los 24 conflictos, 7 incluidos 2
grandes conflictos empezaron en pases
que generaron al menos US$100 per cpita
en petrleo y gas, y un octavo conflicto se
declar en un pas que posteriormente se
convirti en un gran productor de petrleo
(Colombia). Otras bases de datos, que utilizan diferentes definiciones de guerra civil,
identifican 9 o 10 grandes conflictos durante este perodo, aunque no codifican los
conflictos menores.
Entre 1960 y 2011, en la regin se

produjeron 24 conflictos internos,
7 de los cuales empezaron en pases
que generaron al menos US$100 per
cpita en petrleo y gas.
en que comenz el conflicto) estn destacados en cursiva. Colombia se convirti

en un pas productor de petrleo en 1974,
despus de que comenz su conflicto. Los
aos considerados para el comienzo del
conflicto provienen de la ACD; las otras
bases de datos son menos completas y
tambin identifican diferentes aos como
el inicio. Algunas bases de datos tratan los
conflictos de larga data como dos o tres
conflictos consecutivos. Las casillas con
un nico asterisco indican que una base
de datos cuenta el acontecimiento como
un nico conflicto; cuando una base de
datos lo considera como dos o tres conflictos consecutivos pero independientes,
las casillas estn marcadas con dos o tres
asteriscos.
Desde 1990, la regin se ha vuelto

mucho ms pacfica que el resto
del mundo, en parte porque la tasa
de nuevos conflictos aument en el
resto del mundo y, en parte, porque
disminuy en ALC.
El cuadro 4.4 ofrece una primera evaluacin de los datos del cuadro 4.3, ya
que muestra las tasas de conflictos de los
pases productores y no productores de
En el cuadro 4.3, los pases clasificados petrleo en ALC y el resto del mundo. Las
como productores de petrleo (es decir, diferencias estadsticamente significativas
aquellos que generan al menos US$100 per (que se obtienen utilizando una prueba
cpita en ingresos de petrleo en el ao de chi-cuadrado o, cuando las frecuencias
134
Michael Ross
Cuadro 4.3
Conflictos internos en Amrica Latina y el Caribe, 1960-2011
Pas
Ao
ACD
(todos)
Cuba
1961
Venezuela
1962
Argentina
1963
Rep. Dom.
1965
Guatemala
1965
Per
1965
ACD
Fearon(principales) Laitin
Sambanis
WimmerMin
**
***
**
Colombia
1966
Bolivia
1967
El Salvador
1972
Uruguay
1972
Argentina
1973
Chile
1973
Nicaragua
1978
**
**
**
**
El Salvador
1979
**
10
Per
1981
Surinam
1986
Hait
1989
Panam
1989
Paraguay
1989
Trinidad
1990
Venezuela
1992
Mxico
1994
Hait
2004
Per
2007
Total
24
10

Notas: Los datos de la ACD abarcan hasta 2006, los de Wimmer-Min, hasta 2001 y los de Fearon-Laitin y de
Sambanis, hasta 1999.
135
esperadas disminuyen por debajo de cinco,

un test exacto de Fisher) estn marcadas
con asteriscos.
El cuadro 4.4 seala tres patrones. En
primer lugar, durante la Guerra Fra, ALC tena la misma tasa de guerras civiles que el
resto del mundo, un patrn que rigi tanto
para los pases productores como no productores de petrleo. En segundo lugar,
desde 1990, la regin se ha vuelto mucho
ms pacfica que el resto del mundo, en
parte porque la tasa de nuevos conflictos
aument en el resto del mundo y, en parte,
porque disminuy en ALC. En tercer lugar,
desde 1990, los pases productores de petrleo tanto en la regin como en el resto
del mundo tenan tasas de conflictos superiores a las de los pases no productores de
petrleo. En Amrica Latina y el Caribe, la
diferencia entre los pases petroleros y no
petroleros no alcanza a tener significancia
estadstica (p = 0,172) en el test exacto de
Fisher, siempre que el perodo posterior a la
Guerra Fra sea definido como 1991-2006. Si
se incluye 1990 en el perodo, la diferencia
entre los pases petroleros y no petroleros
se vuelve estadsticamente significativa en
el nivel de 0,10 (p = 0,058). Si se observan las
Cuadro 4.4
Tasas de comienzo del conflicto en pases productores de petrleo en comparacin
con pases no productores de petrleo
Resto del mundo
ALC
1960-1990
Pases productores de petrleo
2,70
2,44
Pases no productores de
petrleo
2,32
2,38
5,76*
1,75*
4,06***
0,31***
3,27**
1,81**
1991-2006
Pases no productores de
petrleo
General
Todos los estados y perodos

Notas: *** p < 0,01, ** p < 0,05, * p < 0,10 en el test de chi-cuadrado de Pearson (filas dos, cuatro y cinco) o
un test exacto de Fisher (filas uno y tres). Los test representan valores en las columnas (es decir, el resto del
mundo en comparacin con ALC).
136
Michael Ross
tasas de conflictos a lo largo del tiempo, los

pases productores de petrleo de la regin
han tenido un nmero notablemente ms
alto de conflictos desde aproximadamente
1980 (grfico 4.2).
El grfico 4.3 muestra cmo las tasas

de conflictos en ALC divergen del resto del
mundo desde 1960. En los aos sesenta y
setenta, la regin sufri las mismas tasas
de nuevas guerras civiles que el resto del
Grfico 4.2
Conflictos en curso en ALC, 1960-2006
Fraccin de pases con conflictos en curso
0,5
0,4
0,3
0,2
0,1
0
1960
1970
1980
1990
2000
Ao
Pases no productores de petrleo
137
Grfico 4.3
Comienzos de conflictos en ALC y el resto del mundo, 1960-2006
Fraccin de pases con conflictos nuevos
0,12
0,1
0,08
0,06
0,04
0,02
0
1960
1970
1980
1990
2000
Ao
ALC
Resto del mundo
mundo; pero a partir de los aos ochenta,

la tasa de nuevos conflictos en la regin ha
cado bruscamente en relacin con el resto
del mundo.
Se observa un patrn similar cuando se
estudian los conflictos en curso, en lugar
de solo los nuevos, aunque unos aos ms
tarde, alrededor de 1990, ALC diverge del
resto del mundo (grfico 4.4).
138
Michael Ross
Quiz la anomala ms llamativa en

ALC es el tipo de guerras civiles que ha padecido (cuadro 4.5). Durante la Guerra Fra
(1960-1990), la regin sufri ms o menos la
misma tasa de comienzos de guerras civiles
que el resto del mundo, pero tuvo tasas de
guerras por el control del gobierno significativamente ms altas y una tasa mucho
ms baja de guerras separatistas (de hecho
Grfico 4.4
Conflictos en curso en ALC y el resto del mundo, 1960-2006
0,3
Fraccin de pases con conflictos en curso
0,25
0,2
0,15
0,1
0,05
0
1960
1970
1980
1990
2000
Ao
ALC
Resto del mundo
no hubo ninguna). En la poca posterior a la

Guerra Fra (1991-2006), la tasa de conflictos
por el control del gobierno y de los conflictos
separatistas en el resto del mundo aument;
concretamente, la tasa de conflictos separatistas se duplic. Sin embargo, en ALC, la tasa
de conflictos por el control del gobierno disminuy, mientras que el nmero de guerras
separatistas sigui siendo cero.
Desde los aos ochenta la tasa de

conflictos por el control del gobierno en
ALC ha pasado de ser atpicamente alta
a ser atpicamente baja. Desde 1990, sus
pases productores de petrleo han tenido
una tasa de conflictos ms alta que sus
pases no productores de petrleo.
139
Cuadro 4.5
Tasas de comienzo de conflictos por tipo
Resto del mundo
ALC
1960-1990
Conflictos por control del gobierno
1,49*
2,39*
1,15***
0,00***
2,64
2,39
Conflictos por control del gobierno
1,97**
0,69**
Conflictos separatistas
2,53***
0,00***
Todos los conflictos
4,5***
0,69***
Conflictos separatistas
Todos los conflictos
1991-2006

Notas: *** p < 0,01, ** p < 0,05, *** p < 0,10 en el test de chi-cuadrado de Pearson (filas dos, cuatro y cinco) o
un test exacto de Fisher (filas uno y tres). Los test representan valores en las columnas (es decir, el resto del
mundo en comparacin con ALC).
En resumen, ALC es diferente del resto

del mundo en dos grandes aspectos: no
sufri conflictos separatistas ni durante
la Guerra Fra, ni desde entonces y desde
los aos ochenta su tasa de conflictos por
el control del gobierno ha pasado de ser
atpicamente alta a ser atpicamente baja.
La regin es similar al resto del mundo en
un aspecto importante: desde 1990, sus
pases productores de petrleo han tenido una tasa de conflictos ms alta que
sus pases no productores de petrleo. La
ausencia de conflictos separatistas en ALC
es especialmente llamativa, y sigue siendo
vlida incluso al remontarse ms atrs en
el tiempo. Segn la ACD, desde 1948 hasta
2011 la regin sufri 36 grandes conflictos
140
Michael Ross
en 19 pases diferentes y, no obstante, ninguno de ellos implicaba un movimiento

separatista.
Otras bases de datos sobre las guerras
civiles, que utilizan definiciones ms estrechas de guerra civil, muestran la misma
ausencia de conflictos separatistas (cuadro 4.6). La base de datos de Correlatos
de Guerra, que contiene informacin sobre las guerras civiles en todos los pases
desde 1816, identifica tres tipos de guerras
civiles: los conflictos intercomunales, que
la mayora de los estudiosos consideran
guerras civiles ya que el gobierno no es
parte en el conflicto; los conflictos por el
control del gobierno central, y los conflictos por asuntos locales, una categora algo
Cuadro 4.6
Conflictos en Amrica Latina y el Caribe (por tipo)
Base de datos
Conflictos
Conflictos
ltimo conflicto separatista
por control
separatistas
del gobierno
UCPD/PRIO (1946-2011)
36
Correlatos de guerra (1900-2001)
27
1932: Brasil vs. los Paulistas
Wimmer-Min (1900-2001)
30
1918: Hait vs. Estados Unidos

Nota: La base de datos de Correlatos de Guerra no identifica los conflictos separatistas, sino ms bien los
conflictos locales, una categora que incluye los conflictos separatistas y regionales.
ms amplia que incluye todos los conflictos

secesionistas. Entre 1900 y 2001, la base de
datos registr 27 conflictos en la regin por
el control del gobierno central, pero solo un
conflicto local: la Guerra Paulista de Brasil
(tambin conocida como la Revolucin
Constitucional de 1932).
La base de datos de los Correlatos de
Guerra ha sido criticada por diversos motivos, entre los cuales puede mencionarse
la consistencia de sus definiciones de conflicto (vase, por ejemplo, Sambanis, 2004).
Recientemente, Wimmer y Min compilaron
una lista ms exhaustiva de conflictos entre 1816 y 2001 que comprende 64 guerras
no incluidas en los datos de los Correlatos
de Guerra y desarrolla una nueva tipologa
de conflictos segn su propsito. Estos autores identifican la guerra secesionista ms
reciente en ALC como la Guerra del Caco
(1918) en Hait una revuelta contra la ocupacin de Estados Unidos y como anterior a
aquella, la Guerra Hispano-estadounidense

en Cuba en 1895. Concretamente en ALC,
Wimmer y Min identifican el conflicto separatista ms reciente en la Batalla de Cepeda,
en 1859, entre el gobierno argentino y el
gobierno provincial de Buenos Aires, ya que
consideran la Guerra Paulista en Brasil como
no secesionista.
El cuadro 4.7 compara ALC con otras
regiones, y proporciona a la vez el nmero
total de conflictos separatistas en cada una
desde 1948 y la tasa de conflictos separatistas (es decir, el nmero de conflictos separatistas divididos por el nmero de aospas soberanos). El sur de Asia tuvo la tasa
ms alta de conflictos separatistas, seguida
por la antigua Unin Sovitica, Asia oriental y sudoriental, Oriente Medio y Norte de
frica, frica subsahariana, Europa central y
oriental y Europa occidental. ALC es la nica
que no sufri guerras de secesin.
141
Cuadro 4.7
Conflictos separatistas por regin, 1948-2006
Regin
Conflictos
separatistas
Aos-pas soberanos
Tasa conflictos
separatistas
Sur de Asia
20
346
5,78
Antigua Unin Sovitica
11
257
4,28
Asia oriental y sudoriental
27
674
4,01
Oriente Medio
11
775
1,42
frica subsahariana
26
1.903
1,37
Europa central y oriental
538
1,30
Europa occidental
893
0,56
Amrica Latina y el Caribe
1.197
0,00

Nota: Los datos sobre los conflictos separatistas provienen de la ACD.
Las estimaciones en el cuadro 4.8 muestran lo mismo que las tabulaciones cruzadas en los cuadros 4.4 y 4.5. En el cuadro 4.8,
los datos para cada modelo estn limitados
al perodo posterior a la Guerra Fra, cuando
han surgido diferencias entre ALC y el resto
del mundo. La columna (1) muestra el modelo central desplegado en la columna (9)
del cuadro 4.2. La columna (2) incluye una
variable ficticia para la regin que est negativamente asociada con los comienzos
de las guerras civiles.17
La columna (3) incluye la variable ficticia

Amrica Latina y el Caribe y una variable que
interacta, ingresos del petrleo y Amrica
Latina y el Caribe, para ver si el petrleo
tiene un efecto distintivo en los conflictos
en la regin; esta variable est lejos de la
significancia estadstica y su inclusin tiene
escaso impacto en la variable de ingresos
del petrleo. Esto implica que el petrleo no
tiene un impacto distintivo en el conflicto
en la regin. En otras palabras, el petrleo
est vinculado con tasas de conflictos ms
altas en ALC, tal como sucede en el resto del
mundo.
Stata no puede estimar un modelo de
17
En estas estimaciones, la variable ficticia marca los
conflictos
separatistas que incluya la variapases de ALC; una variable ficticia que abarca solo
ble Amrica Latina y el Caribe, dado que la
Amrica Latina arroja resultados similares.
142
Michael Ross
Cuadro 4.8
Comienzos de guerras civiles, 1991-2006
(1)
Todos los
conflictos
(2)
Todos los
conflictos
(3)
Todos los
conflictos
(4)
Solo conflictos
por control del
gobierno
Ingresos (log)
-0,587
(4,81)***
-0,520
(4,46)***
-0,517
(4,42)***
-0,598
(3,60)***
Poblacin (log)
0,231
(2,89)***
0,224
(2,86)***
0,222
(2,85)***
0,015
(0,14)
Ingresos del
petrleo (log)
0,194
(3,34)***
0,185
(3,35)***
0,182
(3,21)***
0,214
(2,75)***
-1,009
(1,96)**
-1,012
(0,75)
-0,508
(0,89)
Amrica Latina y
el Caribe
Ingresos del
petrleo en
Amrica Latina y
el Caribe*
Pases
Observaciones
0,043
(0,16)
169
169
169
169
2.635
2.635
2.635
2.635

Notas: * significativo al 10%, ** significativo al 5%, *** significativo al 1%. Las estadsticas z robustas figuran
entre parntesis. Cada estimacin incluye una constante, una variable que mide el nmero de aos desde
el conflicto anterior y tres splines cbicos para corregir la dependencia temporal. Los errores estndar estn
agrupados por pas y las variables explicativas estn retardadas un ao. Las estimaciones se calculan con
Stata 10.1, utilizando regresiones logsticas de eventos raros.
regin no ha sufrido conflictos separatistas.

Sin embargo, en un modelo de conflictos
por el control del gobierno, en la columna
(4), la variable ficticia Amrica Latina y el
Caribe pierde significancia estadstica a niveles convencionales, lo cual puede sealar
que el efecto negativo de Amrica Latina y
el Caribe en todos los conflictos internos,
mostrados en la columna (2), se debe principalmente a la ausencia de conflictos

separatistas.
La ausencia de guerras secesionistas explica por qu los Estados petroleros en la regin han sufrido menos conflictos que los
Estados petroleros en el resto del mundo. El
cuadro 4.9 muestra la tasa de los conflictos
143
separatistas y por el control del gobierno en

los Estados petroleros desde 1990. Si bien los
pases petroleros de ALC han sufrido conflictos por el control del gobierno ligeramente inferiores que en los Estados petroleros en otras
partes, la diferencia no es estadsticamente
significativa; sin embargo, los pases productores de petrleo en la regin han padecido
significativamente menos conflictos separatistas y, por consiguiente, menos conflictos totales. Fuera de la regin, los pases petroleros
experimentaron tasas idnticas de conflictos
separatistas y por el control del gobierno; en
ALC, los Estados petroleros solo sufrieron los
conflictos por el control del gobierno.
Como se ilustra en el cuadro 4.10, desde 1960

hasta 2006, se declararon ocho conflictos separatistas en pases que estaban generando
al menos US$100 per cpita en ingresos del
petrleo, y donde la extraccin del petrleo
ya haba comenzado en la regin secesionista (Angola, Irn-Arabistn, Irn-Kurdistn,
Irak, Nigeria-Delta del Nger y Rusia) o estaba
a punto de comenzar (Indonesia, Yemen).18
Otros ocho conflictos comenzaron en regiones ricas en petrleo de pases que no
superaban el umbral de US$100 per cpita,
ya sea porque el petrleo haba sido descubierto pero an no era extrado (PakistnBangladesh, Bangladesh-Chittagong, NigeriaBiafra y Sudn) o porque el petrleo era
relativamente escaso a nivel nacional, aunCuadro 4.9
que era abundante en la regin secesionista
Tasas de comienzo de conflictos en los
(China, India, Pakistn-Baluchistn y Turqua).
pases productores de petrleo, 1991-2006
Fuera de ALC, los conflictos separatistas
entre 1960 y 2006 se distribuyeron ampliaResto del mundo ALC
mente en regiones productoras de petrConflictos por
2,88
1,75
leo: cinco corresponden a Oriente Medio,
control del
cuatro a frica, cuatro al sur de Asia, dos a
gobierno
Asia oriental y sudoriental y uno a Rusia. Es
Conflictos
2,88*
0,00*
evidente que la riqueza del petrleo no era
separatistas
completamente responsable de ninguno
Todos los
5,76*
1,75*
de estos conflictos, ya que todos se produconflictos
jeron en regiones cuyas poblaciones tenan
importantes conflictos histricos o polticos
Notas: * p < 0,10 en un test unilateral exacto de que databan de mucho antes de la extracFisher. Los test son para los valores en las columnas cin del petrleo. Sin embargo, los estudios
(es decir, el resto del mundo vs. ALC).
Tres de estos ocho conflictos (en Indonesia, Irn e

Los conflictos separatistas constituyen
Irak) eran recurrentes a lo largo del tiempo y, por lo
una fraccin importante de los conflictos
tanto, fueron contados por la ACD como mltiples
relacionados con el petrleo fuera de ALC. conflictos independientes.
18
144
Michael Ross
Cuadro 4.10
Conflictos separatistas en regiones productoras de petrleo
Pas
Angola
Aos del conflicto
Ingresos del pas

(en US$ reales de
2000 per cpita)
Regin
1975-2007
$861
Cabinda
1974-92
$243
Chittagong Hill Tracts
China
1991
$422
Xinjiang
India
1990
$317
Assam
1975-2005
$303
Aceh
Irn
1966
$1.053
Kurdistn
Irn
1979-80
$1.747
Arabistn
Irak
1961-
$1.100
Kurdistn
Nigeria
1967-1970
$267
Biafra
Nigeria
2004
$438
Delta del Nger
Pakistn
1971
$275
Bangladesh
Pakistn
1974-77
$280
Baluchistn
Rusia
1999-2001
$1.613
Chechenia
Sudn
1983-2005
$293
Sur
Turqua
1984
$2.091
Kurdistn
Yemen
1994
$443
Sur
Bangladesh
Indonesia

Notas: El ingreso por pas es para el ao en que comenz el conflicto, o el ao ms cercano para el que
existen datos.
de caso sealan que en muchos de ellos el

petrleo desempeo un rol en las motivaciones de los grupos separatistas.19
En ALC, el petrleo ha sido extrado a

veces en regiones pobladas por comunidades tnicas marginadas, como las recogidas
en el cuadro 4.10, pero sin desatar revueltas
19
Vanse, por ejemplo, Ross (2005), para Aceh; Said separatistas. Por ejemplo, la explotacin del
(2007), para Chechenia; International Crisis Group petrleo en la Amazona ecuatoriana desde
(2006a y 2006b), para el Delta del Nger, y Anderson los aos setenta ha producido una contami(1999), para Sudn.
nacin generalizada de las tierras y el agua,
145
conflictos por la propiedad de la tierra y

protestas y marchas organizadas en apoyo
a los derechos de los indgenas (Sawyer,
1997). Por otro lado, el estado de Chiapas,
en Mxico, rico en petrleo, ha sido el foco
de una rebelin armada protagonizada por
el Ejrcito Zapatista de Liberacin Nacional
(EZLN) desde 1994. La primera Declaracin
de la Selva Lacandona del grupo exiga al
gobierno poner fin a la expoliacin de los
recursos naturales. Posteriormente, otras
declaraciones culparon al gobierno por
su intransigencia al querer retener el control de la riqueza petrolera de Chiapas. En
los dos casos, los grupos de estas regiones
presionaron a favor de cambios en las polticas del gobierno pero no a favor de la
independencia.
Qu explica la ausencia de conflictos
separatistas en ALC? Para algunos historiadores en la regin, es posible que la
ausencia de conflictos separatistas en el
ltimo siglo, y de movimientos separatistas de inspiracin tnica durante incluso ms tiempo, sea una obviedad y no
tenga nada de particular.20 Si bien varios
estudios analizan la ausencia de guerras
entre pases en la regin (Centeno, 2003;
Kacowicz, 1998; Domnguez, 2003), ninguno trata de explicar la ausencia de guerras separatistas.
A pesar de que un anlisis exhaustivo

de estos conflictos separatistas ausentes se sita ms all del alcance de este
documento,21 dos explicaciones parecen
prometedoras. En primer lugar, la mayora
de los pases de ALC son relativamente antiguos, ya que obtuvieron su independencia a comienzos del siglo XIX; esto podra
explicar la ausencia de separatismo, ya sea
debido a una causalidad (a medida que
las fronteras nacionales eran ampliamente
reconocidas a lo largo del tiempo) o a la
seleccin (a medida que los pases menos
cohesionados se desintegraban, mientras
que los ms cohesionados perduraban).
Este argumento parece consistente con
la historia de los conflictos en ALC, ya que
una base de datos identifica 13 guerras
secesionistas en la regin entre 1816 y
1900 (Wimmer y Minn, 2009). El segundo
factor es el patrn de la movilizacin de
las comunidades indgenas de la regin.
En el siglo XX, estas poblaciones tendan
a movilizarse por conflictos definidos por
cuestiones de clase, ms que tnicas. En
lugar de aspirar a sus propios Estados soberanos, intentaban derrocar a los gobiernos en funciones y a las lites econmicas
y militares que solan representar. Segn
Cleary (2000:1133), los pueblos indgenas
a menudo han participado en las insurgencias de la regin pero lo han hecho
Vanse, por ejemplo, Centeno (2003) y Van Cott

(2005).
21
20
146
Michael Ross
Para una mirada ms detallada sobre este problema, vase Ross (2010).
como campesinos o trabajadores, y no

como pueblos indgenas. Crawford Young
observ que:
Los indios en general no son actores colectivos en el panorama poltico nacional. Son actores a veces como campesinos [], ms a menudo estn sujetos
a la influencia de partidos de ideologa
populista dirigidos por las lites de
clase media (Young, 1975:428).
Quiz los grupos indgenas de la regin
se movilizaron como clase porque carecan
de los recursos financieros y humanos necesarios para organizarse como etnia. Segn
la teora de movilizacin de recursos, los
grupos desafectos requieren acceso a una
diversidad de recursos para desarrollarse
como movimiento social (McCarthy y Zald,
1977; Tilly, 1978). La marginalizacin social y
econmica de las poblaciones indgenas de
la regin puede haberlas privado de los recursos necesarios para movilizarse independientemente, encauzndolas hacia alianzas
de conveniencia con grupos rebeldes mejor dotados pero ms orientados ideolgicamente (por ejemplo, Sendero Luminoso
en Per, el Ejrcito Zapatista de Liberacin
Nacional en Mxico y una serie de movimientos izquierdistas en Guatemala).22
A pesar de que la mayora de estas alianzas eran con

grupos izquierdistas, algunas no lo eran. Por ejemplo,
los indios Miskito de Nicaragua recibieron ayuda militar
encubierta de Estados Unidos en su conflicto con el gobierno nicaragense a comienzos de los aos ochenta.
22
La marginalizacin social y econmica

de las poblaciones indgenas de la
regin puede haberlas privado de los
recursos necesarios para movilizarse
independientemente, encauzndolas
hacia alianzas de conveniencia con
grupos rebeldes mejor dotados pero
ms orientados ideolgicamente.
Conclusiones
A nivel mundial, los pases productores de
petrleo tienen ms probabilidades de sufrir guerras civiles que los pases no productores, sobre todo en el perodo posterior
a la Guerra Fra y, especialmente, entre los
pases de ingreso bajo y mediano. Este captulo sugiere que los pases productores de
petrleo de ALC se ajustan parcialmente al
patrn mundial. Si se los compara con otros
pases de la regin, los pases petroleros
han tenido mayores tasas de conflictos por
el control del gobierno, pero las mismas tasas de conflictos separatistas. Sin embargo,
la verdadera anomala no es la incapacidad
del petrleo de generar rebeliones secesionistas, sino la completa ausencia de ellas en
la regin durante el ltimo siglo. Esto significa que las caractersticas de la industria
petrolera que inducen al conflicto no son
diferentes en ALC de cualquier otro lugar.
La extraccin del petrleo parece despertar
el mismo tipo de frustraciones y protestas,
desatar las mismas demandas de justicia
147
distributiva y contribuir al mismo tipo de sabotajes y extorsin en la regin sobre todo

en Bolivia, Colombia, Ecuador y Mxico
que en el resto del mundo. Sin embargo, ni
la riqueza mineral ni ningn otro conjunto
de circunstancias han llevado a las comunidades tnicas marginadas de la regin a
luchar por la independencia.
Quiz la escasa incidencia del separatismo tnico violento ofrece una clave para
un rompecabezas an ms grande, que
Miguel Centeno articula en un estudio de
recientes investigaciones sobre la historia
de Amrica Latina:
Es notable cmo una minora relativamente pequea fue capaz de
retener el poder, incluso despus de
armar (temporalmente) a los subalternos. Las guerras de independencia
(del siglo XIX) y los posteriores Estados
caudillistas abrieron oportunidades
a extranjeros que no eran de descendencia espaola. Por qu el control
del poder y las armas no se tradujo en
una revolucin racial? La continuidad
relativa de la jerarqua racial despus
de la independencia parece ser una de
las paradojas del siglo XIX (Centeno,
2008:160).
Los observadores han ofrecido numerosas ideas plausibles para reducir el riesgo
del conflicto en pases ricos en recursos naturales, como la distribucin directa de los
148
Michael Ross
ingresos de los recursos a los ciudadanos;

la descentralizacin de los ingresos de los
recursos a los gobiernos locales; la mayor
transparencia en los flujos de ingresos entre
empresas y gobiernos, lo cual incluye elaborar informes a nivel de proyecto; las mejores tcnicas para usar los ingresos con el
fin de reducir el patrn de auge y cada caracterstico de las economas basadas en la
minera, y los mayores esfuerzos para cambiar la relaciones entre las empresas extractivas y las comunidades locales, reduciendo
las externalidades negativas y generando
otras positivas, como mejores empleos y
oportunidades de desarrollo (Ross, 2013).
Este captulo suscita ms preguntas de
las que puede responder. Se requiere ms
investigacin en muchos de los mbitos
que toca, entre ellos, cules son los mecanismos causales que relacionan la riqueza
del petrleo con los conflictos violentos
en casos especficos; por qu los conflictos
secesionistas han prcticamente desaparecido en la regin, aunque persisten en
el resto del mundo, y cmo las conflagraciones de menor nivel se desarrollan y persisten en torno a los yacimientos mineros.
Es sumamente urgente e importante considerar atentamente las consecuencias de
las polticas e identificar intervenciones que
puedan contribuir a poner fin a conflictos
de larga data basados en los recursos y, an
ms importante, impedir que estallen otros
nuevos.
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154
Primer lugar en la edicin de 2014

Varias especies I
Violeta Larran Mac-Clure
Tcnica mixta. Collage construido con hojas de
diferentes especies rboles del sur de Chile y que,
tras ser prensadas, recortadas y unidas, construyen una cuadrcula visual que pasa por diversos
colores de rboles tales como ginkgo, haya, castao, hortensia, matico, olmo y avellano, entre otros.
Captulo 5 Consecuencias de la Ley Dodd-Frank y de las reglas

de la Unin Europea sobre transparencia en las
PARTE II
Legislacin, concesin
de licencias y contratos
159
Heather A. Lowe
Captulo 6 Rol de la informacin en la adjudicacin de derechos
de prospeccin y produccin de petrleo
201

Captulo 7 Qu podemos aprender de los contratos petroleros?
Los vnculos entre transparencia y rendicin de cuentas
235
Jordan Kyle
Captulo 8 En busca del equilibrio: transparencia y rendicin
de cuentas vs. confidencialidad en las industrias
extractivas de Trinidad y Tobago
279
157
PARTE II
CAPTULO 5
Consecuencias de la Ley
Dodd-Frank y de las reglas
de la Unin Europea sobre
transparencia en las industrias
extractivas
Heather A. Lowe
Este captulo estudia recientes iniciativas legales y regulatorias en aras de la transparencia
en los ingresos del gobierno a partir de las concesiones y la extraccin de recursos naturales, y analiza el impacto que estas iniciativas podran tener en los pases ricos en recursos
naturales de Amrica Latina y el Caribe (ALC). En el marco de la Ley Dodd-Frank, de Estados
Unidos, Seccin 1504 y de las Directivas de la Unin Europea (UE) sobre Rendicin de
Cuentas y Transparencia, el petrleo, el gas, la minera y, en la UE, las empresas deben hacer
pblicas las regalas, los impuestos y otros pagos hechos a los gobiernos de los pases en
que operan. Una vez plenamente implementadas, estas iniciativas producirn abundantes
datos para los gobiernos y la sociedad civil que pueden usarse para obligar a esas empresas a rendir cuentas y asegurar que la riqueza de recursos naturales de los pases se utilice
efectivamente. Al analizar la aplicabilidad de estos requisitos en diversos pases de ALC, se
evidencia que muchas de las empresas activas en la extraccin de recursos, aunque no
todas, publican informes bajo uno o ambos regmenes. Si bien la mayora de las empresas
Consecuencias de la Ley Dodd-Frank y de las reglas de la Unin Europea sobre transparencia en las industrias extractivas
159
extractivas globales reconocidas deben ajustarse a los requisitos de divulgacin de datos

de estas leyes, algunas empresas locales y de propiedad estatal en la regin no se ajustan
a ellas. Esta brecha seala que para asegurar que se genere un conjunto de datos completo y robusto para los proyectos extractivos que tienen lugar dentro de sus fronteras, los
pases de ALC que an no lo han hecho deberan pensar en adherir a la Iniciativa para la
Transparencia en las Industrias Extractivas (EITI, por sus siglas en ingls) e implementar sus
propios requisitos de divulgacin. El captulo concluye examinando la utilidad multifactica de la informacin revelada bajo estos regmenes para los gobiernos de ALC de pases
ricos en recursos. Se enfatiza que estos regmenes en s no son suficientes para superar la
maldicin de los recursos a la que se enfrentan numerosos pases. No obstante, se sugiere
que la transparencia en la gestin de los recursos naturales es una medida crucial y necesaria para su uso efectivo para el alivio de la pobreza.
El G-8 adoptar medidas para aumentar los estndares mundiales de la transparencia extractiva y progresar hacia normas mundiales comunes de divulgacin de
datos, tanto en los pases con industrias extractivas nacionales importantes como
en los pases de origen de grandes corporaciones multinacionales extractivas. Bajo
estas normas comunes, se requerira a las empresas informar sobre los pagos de sus
actividades extractivas, los gobiernos adoptaran medidas para asegurar el cumplimiento de la divulgacin de datos, y aquellos gobiernos que deseen avanzar hacia
la norma de la Iniciativa para la Transparencia en las Industrias Extractivas (EITI)
informarn voluntariamente sobre sus ingresos. Esto disminuira los costos de
la divulgacin de datos para las empresas, contribuira a luchar contra la
corrupcin y alentara inversiones ms efectivas y eficientes, tambin en los
pases en desarrollo.
Lderes del G-8, Comunicado de Lough Erne, junio de 2013.
160
Heather A. Lowe
Introduccin
Numerosos pases de Amrica Latina y el
Caribe (ALC) son ricos en recursos naturales, y poseen depsitos de petrleo, gas
natural, metales y minerales preciosos y
madera en cantidades importantes en
toda la regin. A medida que aumenta la
inversin y mejora la tecnologa, se descubren cada vez ms yacimientos. Sin embargo, como en muchas zonas del mundo
ricas en recursos naturales, la gestin de
estos recursos y los beneficios derivados
no han favorecido a la poblacin en general en la medida en que podra esperarse,
teniendo en cuenta su valor de mercado
y el importante comercio internacional
que suele acompaar a estos recursos limitados y muy cotizados. Este fenmeno,
a menudo definido como la maldicin de
los recursos, ha sido un tema de gran inters para los economistas y acadmicos
por lo que se han avanzado diversos enfoques para identificar sus causas subyacentes (Barma et al., 2012; Humphreys, Sachs y
Stiglitz, 2007; Ross, 1999).
Estados Unidos y la Unin Europea
(UE) han aprobado nuevas leyes para
contrarrestar al menos dos de estas causas subyacentes. En primer lugar, algunos
pases ricos en recursos sufren una corrupcin endmica, all donde la lite poltica
ve los ingresos de los recursos naturales
como una cuenta bancaria personal y no
como un bien pblico, por lo que se enriquece controlando los recursos y los
ingresos, y dejando a sus pases empobrecidos (Firger, 2010). En segundo lugar, los
gobiernos de algunos pases ricos en recursos naturales adoptan decisiones polticas
para usar los fondos de manera que beneficien intereses concretos en lugar de favorecer la economa en su conjunto (Sinnott,
Nash y de la Torre, 2010). En cualquier caso,
la transparencia en el flujo de ingresos de
las industrias extractivas es necesaria, principalmente, para que los gobiernos rindan
cuentas si se busca que los ingresos provenientes de las industrias extractivas lleguen
a las arcas de esos pases y sean usados para
beneficiar a sus pueblos. Estas nuevas leyes
se aprobaron principalmente debido a las
campaas de organizaciones miembros
de la red global Publiquen lo que Pagan
(PWYP, por sus siglas en ingls). El paraguas
internacional para la coalicin PWYP se cre
en 2002 despus de un escndalo de alto
perfil que involucr al gigante petrolero BP
y a la empresa petrolera estatal de Angola,
Sonangol, en el que se daba cuenta de una
supuesta malversacin de los fondos pblicos de ese pas por parte de su lite. Global
Witness (1999) public un informe basado
en su trabajo en Angola, que fue catalizador
de las primeras organizaciones de la sociedad civil (por ejemplo, las que pertenecan
a la red PWYP) preocupadas por la corrupcin y la mala gestin de los recursos naturales y los ingresos de los recursos en pases
en desarrollo (van Oranje y Parham, 2009).
161
La plataforma original de la campaa de

PWYP peda a las empresas petroleras, gasferas y mineras publicar lo que pagaban a los
gobiernos. La coalicin identific tres maneras de alcanzar este objetivo y recomend
cambios en i) las normas de contabilidad nacionales e internacionales; ii) las reglas de acceso a los datos en los mercados burstiles,
y iii) las condiciones exigidas a las entidades
financieras como prerrequisito para financiar
o asegurar proyectos de petrleo, de gas y
mineros (van Oranje y Parham, 2009).
Mientras la campaa de PWYP abogaba
por los requisitos obligatorios de divulgacin
de datos como uno de los pilares de su triple
enfoque, en septiembre de 2002, durante la
Cumbre Mundial sobre Desarrollo Sostenible,
celebrada en Johannesburgo, el entonces
Primer Ministro del Reino Unido, Tony Blair,
anunci el lanzamiento de una iniciativa para
crear un rgimen internacional y voluntario
de divulgacin de datos: la Iniciativa para la
(EITI, por sus siglas en ingls). Publiquen lo
que Pagan particip en el proceso EITI como
el brazo de la sociedad civil del grupo de la
coalicin y actualmente lo sigue haciendo.
La coalicin abogaba, adems, por regulaciones vinculantes que establecieran requisitos
obligatorios de divulgacin de datos en las
empresas extractivas, sobre todo en Estados
Unidos y Europa, donde la mayora de las empresas mineras, petroleras y gasferas internacionales estaban registradas en los mercados
burstiles (van Oranje y Parham, 2009).
162
Heather A. Lowe
Las nuevas leyes de Estados Unidos y

la Unin Europea se desarrollaron simultneamente y si bien el progreso en cada
foro se produjo en diferentes momentos,
acercaba a los promotores de iniciativas
en favor de la transparencia cada vez ms
a sus objetivos. En 2004, como parte de la
Directiva de Transparencia, la UE aprob
recomendaciones no vinculantes para sus
Estados miembros que promovan la divulgacin de los pagos realizados a los gobiernos por parte de las empresas extractivas que cotizaban en la bolsa (van Oranje
y Parham, 2009). En 2006, el Mercado de
Inversiones Alternativas, una seccin de la
bolsa londinense, introdujo una medida
voluntaria que alentaba a las empresas
extractivas a divulgar los pagos hechos
a los gobiernos por un monto superior a
10.000 (van Oranje y Parham, 2009). Sin
embargo, el movimiento hacia una legislacin vinculante de divulgacin obligatoria de datos en la UE se desaceler hasta
2010, cuando la Comisin Europea (CE,
2010) lanz una consulta pblica ms amplia para que todas las empresas multinacionales divulgaran sus principales indicadores financieros pas por pas. Una de las
preguntas en esa consulta era si haba una
necesidad especial de contar con informes
financieros, pas por pas, de las empresas
que operaban en las industrias extractivas.
En 2011, esto condujo a la introduccin de
las directivas propuestas por la CE que
enmendaran la Directiva de Transparencia
existente,1 la cual abarca las empresas que

cotizan en los mercados burstiles de la
UE, y la Directiva de Rendicin de Cuentas,2
que se aplica a las empresas registradas en
la UE para requerir a las grandes industrias
extractivas y a las empresas madereras con
cotizacin en la bolsa divulgar pblicamente los pagos hechos a los gobiernos,
pas por pas. Estas Directivas fueron aprobadas en junio de 2013, como enmienda
de la Directiva de Rendicin de Cuentas, y
en octubre de ese ao, como enmienda de
la Directiva de Transparencia, aunque an
deben ser implementadas por cada Estado
miembro de la UE.
La campaa para la divulgacin obligatoria de la informacin en Estados Unidos
comenz ms tarde que los esfuerzos
1
Su ttulo completo es Directiva 2013/50/UE del
Parlamento Europeo y del Consejo del 22 de octubre
de 2013 por la que se modifican la Directiva 2004/109/
CE del Parlamento Europeo y del Consejo sobre la armonizacin de los requisitos de transparencia relativos a la informacin sobre los emisores cuyos valores
se admiten a negociacin en un mercado regulado,
la Directiva 2003/71/CE del Parlamento Europeo y del
Consejo sobre el folleto que debe publicarse en caso
de oferta pblica o admisin a cotizacin de valores,
y la Directiva 2007/14/CE de la Comisin por la que
se establecen detalladas disposiciones sobre la implementacin de ciertas disposiciones de la Directiva
2004/109/CE, 2013, B.O. (L 294/13).
2
Su ttulo completo es Directiva 2013/34/UE del
Parlamento Europeo y del Consejo del 26 de junio de
2013 sobre los estados financieros anuales, los estados financieros consolidados y otros informes afines
de ciertos tipos de empresas, 2013, B.O. (L 182/19).
correspondientes en Europa, dado que el

organismo organizador de PWYP-Estados
Unidos no se cre hasta septiembre de
2004, en Washington, D.C. La primera expresin legislativa de un intento de tratar el tema en Estados Unidos se produjo
con la resolucin 995 de la Cmara de
Representantes bipartita en 2006 (H.R.
995, 109 Congreso. [2006]). La resolucin
exiga que el gobierno de Estados Unidos
demandara a las empresas extractivas de recursos naturales la divulgacin de los pagos
de ingresos de recursos naturales pas por
pas, si bien nunca fue ms all de la temprana etapa de revisin en un comit. En la
siguiente sesin del Congreso, tanto en la
Cmara como en el Senado, se presentaron
los primeros proyectos de ley que requeran
una divulgacin obligatoria, pas por pas,
de los pagos a los gobiernos realizados por
las empresas extractivas que cotizaban en
la bolsa de Estados Unidos, conocida como
la Ley de Transparencia de las Industrias
Extractivas (H.R. 6066, 110 Congreso [2008]
y S. 3389, 110 Congreso [2008]), que fue
presentada en mayo y julio de 2008. El
Presidente del Comit de los Servicios
Financieros de la Cmara, Representante
Barney Frank, present el proyecto en la
Cmara de Representantes. Sin embargo,
estos proyectos no avanzaron ms all de
la etapa de comit y fueron cancelados al
final del perodo de sesiones del Congreso
de 2008. No obstante, en 2007 y 2008 el
Congreso celebr diversas audiencias para
crear conciencia acerca del movimiento a
163
favor de la transparencia de los pagos en

las industrias extractivas, en las que se dej
constancia de ello, de manera de poder ser
citado tanto a favor como en contra de la
adopcin de los requisitos de divulgacin
obligatoria (PWYP, s.f.).
La audiencia de junio de 2008 sobre
H.R. 6066 en la Cmara, presidida por el representante Frank, puso de relieve algunas
de las grandes crticas que an se esgrimen
contra la Seccin 1504. Se debatieron diversos asuntos, por ejemplo, si la ley de divulgacin de datos situaba a las empresas de
Estados Unidos en desventaja competitiva,
si socavaba la EITI o si la carga financiera del
rgimen de divulgacin adicional superaba
cualquier beneficio que pudieran obtener los inversionistas gracias a ese nivel de
transparencia. Un ex vicepresidente de la
Royal Dutch Shell, Alan Detheridge, y un ex
presidente de la Investment Management
Association del Reino Unido y de F&C Asset
Management plc, Robert Jenkins, se pronunciaron a favor de H.R. 6066 sobre la base
de los beneficios para las empresas y la importancia de la transparencia para los inversionistas. A la vez, sealaron que la competitividad no era realmente un problema
debido al nmero y tipo de empresas que
tendran que divulgar informes en el marco
de la legislacin propuesta. Detheridge declar que cuando las empresas petroleras y
el gobierno de Nigeria comenzaron a publicar los ingresos que los gobiernos federal,
estadual y local de ese pas reciban de la
produccin de petrleo, se empez a preguntar a los funcionarios al nivel estadual
164
Heather A. Lowe
y local acerca del destino de esos ingresos,

se celebraron juicios y se dictaron penas
de prisin por corrupcin. Tambin seal
que era poco honesto que las empresas extractivas se quejaran del costo de la implementacin y la divulgacin en el marco de
H.R. 6066 cuando las mismas empresas se
haban pronunciado a favor de dicha divulgacin cuando apoyaron la EITI, algo que
haban hecho todas las grandes empresas
petroleras de Estados Unidos y Europa.3
Jenkins, por su parte, se centr en el impacto de la transparencia en la capacidad
de los inversionistas para juzgar el riesgo
y el retorno esperado, y declar que: [las]
medidas para disminuir la corrupcin aportarn beneficios reales al desempeo general de las inversiones al eliminar la ineficiencia, reducir el riesgo del conflicto y mejorar
el clima de inversiones.4
El impulso final y exitoso para una legislacin vinculante en Estados Unidos se
produjo en septiembre de 2009 cuando
los senadores Benjamin Cardin y Richard
Lugar presentaron una propuesta legislativa titulada Ley de Seguridad Energtica
a travs de la Transparencia (S. 1700, 111
Congreso [2009]) antes de que la CE lanzara
Declaracin de Alan Detheridge al Comit de la

Cmara sobre servicios financieros. H.R. 6066, The
Extractive Industries Disclosure Act, sesin del 26 de
junio de 2008.
4
Declaracin de Robert Jenkins al Comit de la
junio de 2008.
3
su consulta pblica sobre la divulgacin de

datos pas por pas. La S. 1700 exiga no solo
una divulgacin pas por pas de los pagos
hechos a los gobiernos sino tambin una
difusin de datos ms detallada a nivel de
proyecto; esto lo hizo aadiendo la nueva
Seccin 13(q) a la Ley de Ttulos Valores
de 1934 (codificada en la legislacin de
Estados Unidos como 15 U.S.C. 78(m)). Poco
despus, el representante Frank present el
proyecto que se convertira en la Ley DoddFrank de Reforma Financiera y de Proteccin
al Consumidor, un proyecto de ley mnibus
sensible a la crisis financiera de 2008 que reform una amplia gama de regulaciones financieras en Estados Unidos. Los senadores
Cardin y Lugar ofrecieron su proyecto de ley
sobre transparencia financiera en las industrias extractivas (S. 1700) un tema con el
que el representante Frank estaba familiarizado debido a su propia presentacin de un
proyecto similar en 2008 como enmienda
a la Ley Dodd-Frank propuesta. Los miembros del Congreso responsables de finalizar
las enmiendas a la Ley Dodd-Frank aceptaron la inclusin del contenido de S. 1700 y la
designaron la Seccin 1504 de esa Ley. Con
esa y otras enmiendas, la Ley Dodd-Frank
fue aprobada el 21 de julio de 2010. A pesar
de que esta nueva disposicin de transparencia enmendaba la Ley de Ttulos Valores
y ha quedado codificada en la Seccin 13
de esta Ley, se sigue refiriendo a ella en los
debates generales como la Seccin 1504
de la Ley Dodd-Frank. Independientemente
de que la disposicin se conozca como
Seccin 1504 o como Seccin 13(g) de la
Ley de Ttulos Valores de 1934, no entr en

vigencia hasta que la Comisin del Mercado
de Valores (SEC, por sus siglas en ingls) de
Estados Unidos public las regulaciones de
implementacin.
Las leyes estn vigentes pero

las normativas de apoyo
siguen indefinidas
Hasta la fecha de esta publicacin, la Unin
Europea y Estados Unidos estn empatados en lo que se ha vuelto el equivalente
legislativo del Tour de France, donde ambas
jurisdicciones emprenden el tramo final de
la carrera, a saber, la implementacin. Las
Directivas de la UE deben ser trasladadas a
los sistemas legales de cada Estado miembro de la UE antes de ser efectiva; esto debe
realizarse antes del 20 de julio de 2015
(Williams y Litvinoff, 2013). Posteriormente,
las empresas tardarn uno o dos aos en
publicar sus informes de divulgacin anuales, lo que depende del ao financiero de la
empresa. Como modo de subrayar el apoyo
del Reino Unido a estos nuevos requisitos
obligatorios de divulgacin, en la Cumbre
Anual de la Alianza para el Gobierno Abierto
de 2013, el Primer Ministro britnico David
Cameron declar que el Reino Unido implementara las Directivas hacia fines de 2014,
mucho antes de la fecha lmite estipulada.
Francia, Alemania e Italia tambin se han
comprometido a implementar tempranamente la Directiva de Rendicin de Cuentas
(Cameron, 2013; PwC, 2013).
165
La Ley de Estados Unidos entr en vigencia brevemente en septiembre de

2012, despus de que la SEC publicara las
normativas de implementacin, pero una
impugnacin legal parcialmente exitosa
presentada por poderosas asociaciones
industriales, como el American Petroleum
Institute (API) y la Cmara de Comercio de
Estados Unidos, tuvo como resultado la
suspensin de la implementacin en junio
de 2013, a la espera de que la SEC revisara
las regulaciones (API v. SEC, No. 12-1668, U.S.
Dist. Ct. D.C., pub. 7/2/2013). Las asociaciones comerciales demandantes incluan, en
sus alegatos ante el tribunal, una recusacin
de la Seccin 1504 en su conjunto al declarar que la ley violaba el derecho constitucional de las empresas extractivas a la libertad de expresin. El Tribunal de Distrito de
Estados Unidos que oy la causa entreg
una opinin sobre los mritos de dos de los
argumentos de los demandantes y juzg
que, en su conjunto, proporcionaban una
base suficiente para que el tribunal suspendiera las normativas de implementacin de
la SEC.
Esto signific que la SEC defini claramente el alcance de la divulgacin de datos que se propona exigir a las empresas
extractivas, pero tambin que una orden
de un tribunal de Estados Unidos poda
requerir ajustes a esa normativa de divulgacin. El tribunal no revis algunas de las
recusaciones legales y la SEC puede realizar ajustes en las normativas que redact y
public anteriormente basndose en esas
recusaciones legales. Resulta difcil predecir
166
Heather A. Lowe
qu informacin tendr que ser divulgada

pblicamente en el marco de la Seccin
1504. Este captulo describe los requisitos
de divulgacin que la SEC pretenda implementar sobre la base de las regulaciones
que haba emitido inicialmente, y seala
dnde existen recusaciones legales a esas
normativas y dnde estn sin definir.
La Ley de Estados Unidos entr
en vigencia brevemente en
septiembre de 2012, despus de que
la SEC publicara las normativas
de implementacin, pero una
impugnacin legal parcialmente
exitosa presentada por poderosas
asociaciones industriales, como el
American Petroleum Institute y la
Cmara de Comercio de Estados
Unidos, tuvo como resultado la
suspensin de la implementacin en
junio de 2013, a la espera de que la
SEC revisara las regulaciones.
A cada Estado miembro de la UE se le
exige utilizar las Directivas como una norma
mnima de implementacin. Sin embargo,
pueden aumentar, complementar o aportar
una interpretacin especfica de partes de
las Directivas en el proceso de implementacin, pero no pueden debilitarlas. Por lo
tanto, los detalles sobre cmo se aplicarn
no estn del todo definidos. Este captulo
refleja los trminos de las Directivas adoptadas a nivel de la UE, bajo el supuesto de
que no se introducirn cambios en el proceso de implementacin.

Dado que el proceso de implementacin e interpretacin no se ha completado
para ninguna de las dos leyes, se ha llevado
a cabo o publicado escasa investigacin
acerca de su impacto potencial en pases,
regiones o empresas especficas. Sobre la
base de la falta de anlisis crtico y ante la
incertidumbre sobre cualquier cambio legislativo que se pueda producir, este captulo debe leerse solo como una prediccin
de las expectativas ante las nuevas leyes en
ALC, y no como un anlisis definitivo con
conclusiones categricas.
Visin general de la
extraccin de recursos
naturales en ALC
Numerosas economas de ALC dependen
en gran medida de los ingresos de recursos
naturales. Siete pases de la regin (ALC-7)
representan aproximadamente el 85% del
producto interno bruto (PIB) regional, y seis
de ellos tienen un porcentaje sustancial de
ingresos por materias primas: Argentina
tiene materias primas agrcolas para la exportacin; Chile tiene cobre; Colombia, petrleo; Mxico, hidrocarburos; Per, minera,
y Venezuela, hidrocarburos. Sinnott, Nash y
de la Torre (2010) sealan que adems de
los pases de ALC-7, algunas economas
ms pequeas de la regin dependen en
gran medida de los ingresos de las materias
primas, sobre todo los productores de hidrocarburos, como Bolivia con gas natural,
Ecuador con petrleo y Trinidad y Tobago
con hidrocarburos.
La regin export el 11,8% de los minerales del mundo entre 2000 y 2009. Amrica
del Sur tiene la segunda reserva ms grande
de petrleo en relacin con otras regiones,
con un 20% del total mundial. Sin embargo,
las reservas de gas han disminuido en los
ltimos aos, hasta aproximadamente el
3% de las reservas mundiales (CEPAL, 2013).
Materias primas como el petrleo y los
minerales representan un alto porcentaje
de las exportaciones de ALC. Los ingresos
del gobierno debido a esos recursos naturales representan un porcentaje importante
de los ingresos nacionales en varios pases.
A pesar de los problemas asociados con la
maldicin de los recursos, numerosos presupuestos de ALC dependen desproporcionadamente de esos ingresos. La regin necesita una produccin continua, constante
o en aumento de su industria extractiva y
un mercado estable o en aumento para
esa produccin, hasta que sus economas
puedan diversificarse plenamente, lo cual
puede tardar aos. En relacin con los hidrocarburos, la Comisin Econmica para
Amrica Latina y el Caribe (CEPAL) ha sealado con preocupacin que los pases en la
Unin de Naciones Suramericanas (Unasur)
deben aumentar las prospecciones y la
produccin para mejorar sus posiciones de
reservas. No obstante, en el sector minero
la CEPAL descubri que un aumento de las
167
actividades de prospeccin ha generado un

aumento en las reservas probadas. Cuatro
pases de ALC se encontraban entre los 10
principales destinos de las inversiones mineras en 2011: Brasil, Chile, Mxico y Per
(CEPAL, 2013).
Un informe de la Conferencia de
las Naciones Unidas sobre Comercio y
Desarrollo (UNCTAD, por sus siglas en ingls)
destaca los roles cada vez ms dominantes
que las empresas extranjeras desempean
en los pases ricos en metales y minerales
de ALC, adems de Brasil (UNCTAD, 2013).
Por ejemplo, empresas extranjeras aportaban por lo menos el 75% de todas las inversiones mineras en Per en 2011-12, y el 62%
de toda la minera del oro y el cobre a gran
escala en Chile en 2012. UNCTAD (2013) observa que las inversiones en industrias extractivas en pases de ALC como porcentaje
de las inversiones extranjeras directas (IED)
aumentaron del 26% en 2002 al 53% del total de los flujos de IED entre 2003 y 2011.
Solo el porcentaje de la industria extractiva
de Argentina en su IED total disminuy entre 2005 y 2012.
Estados Unidos es uno de los principales
destinos para materias primas de ALC, aunque su porcentaje de participacin en las
exportaciones disminuy del 44% en 1990
al 37% en 2008. Al mismo tiempo, el porcentaje de China en las exportaciones de
materias primas de ALC aument del 0,8%
al 10% (Sinnott, Nash y de la Torre, 2010).
La dependencia de China de minerales de
la regin es importante: Per es uno de los
168
Heather A. Lowe
principales proveedores de plomo, cobre y

cinc para ese pas; Chile es el principal proveedor de cobre y molibdeno, y Brasil es
el segundo proveedor ms importante de
hierro (Kotschwar, Moran y Muir, 2012). La
demanda de China de recursos naturales
previsiblemente seguir aumentando y, por
lo tanto, probablemente suceder lo mismo
con sus inversiones en pases de ALC si se
pueden superar algunas de las dificultades
asociadas a hacer negocios con las empresas chinas y a la disonancia cultural (Bethel,
2011).
Con este claro aumento de las IED enfocadas hacia los recursos naturales en ALC,
la manera en que las empresas extranjeras
operan y cmo sus inversiones benefician
efectivamente a los gobiernos y pueblos de
la regin tendr probablemente un inters
cada vez mayor para las comunidades que
sufren el impacto de los proyectos de extraccin de recursos. Por lo tanto, ser importante entender cules son las empresas
extranjeras que tendrn que informar de
sus pagos en conformidad con las nuevas
leyes de Estados Unidos y la UE.
A lo largo de los ltimos aos, la sociedad civil se ha centrado cada vez ms en la
transparencia financiera a nivel de empresas y de gobiernos nacionales y regionales,
en los efectos del comercio especulativo
y en las implicaciones negativas de la liberalizacin del comercio. El activismo en
estos asuntos financieros ms globales por
parte de las organizaciones de la sociedad
civil de ALC tambin ha aumentado y ha
establecido vnculos entre las operaciones

en el terreno de las empresas extractivas,
su impacto en las comunidades locales y
regionales y la opacidad de las estructuras
y operaciones financieras de las empresas
extractivas. En su reciente informe, la Red
Latinoamericana sobre Deuda, Desarrollo
y Derechos (Latindadd, 2013) estableci
un vnculo entre los conceptos de revuelta
social en los yacimientos mineros con consultas previas, el acceso a la informacin y
las nuevas leyes de divulgacin de datos de
la UE y Estados Unidos para las industrias
extractivas. Si bien la red apoya las nuevas
iniciativas de divulgacin de datos, el informe seala que las iniciativas son solo una
parte del tratamiento de los problemas de
gestin de recursos, gestin fiscal y gobernanza incluyente en los pases de ALC.
Leyes de transparencia de
pagos en Estados Unidos
y la Unin Europea
Ms all de las nuevas leyes de Estados
Unidos y la UE, puede haber muchas otras
medidas que podran tener un impacto positivo en la gestin de los recursos y la gestin fiscal en pases de ALC. Sin embargo,
para entender su impacto potencial se
debe entender qu informacin tendrn
que divulgar las empresas y qu empresas debern hacerlo, segn la legislacin.
Ambos conjuntos de leyes no estn plenamente implementados. En Estados Unidos
es posible que la nueva redaccin de la SEC

de las regulaciones que public originalmente en 2012 sufra cambios sustanciales.
En la UE, cada Estado miembro debe trasladar las Directivas a su sistema legal nacional, un proceso que parte de las disposiciones bsicas de las Directivas y permite
a los Estados miembros complementarlas,
adoptar leyes nacionales de implementacin que pueden especificar trminos no
definidos o fortalecer las disposiciones bsicas establecidas en las Directivas.
Ms all de las nuevas leyes de
Estados Unidos y la UE, puede haber
muchas otras medidas que podran
tener un impacto positivo en la
gestin de los recursos y la gestin
fiscal en pases de ALC, aunque
para entender su impacto potencial
se debe entender qu informacin
tendrn que divulgar las empresas
de acuerdo con la legislacin y qu
empresas tendrn que llevar a cabo
esa divulgacin segn la legislacin.
Las descripciones de las leyes y sus
aplicaciones presentadas en este captulo
se basan en la mayor cantidad de informacin actualmente disponible. En Estados
Unidos, corresponde a la Seccin 1504 de la
ley Dodd-Frank y a las regulaciones de implementacin de la SEC, actualmente pendientes, publicadas en agosto de 2012. En la
169
UE, se trata de las Directivas de la UE sobre

Rendicin de Cuentas y Transparencia antes de la implementacin por parte de los
Estados miembros. Las leyes no estn establecidas y, por lo tanto, se ha escrito poco
acerca de su aplicacin en la prctica. Con
esta advertencia, este captulo profundiza
en los detalles de las leyes de transparencia ms recientes y de mayor alcance a
nivel mundial centradas en las industrias
extractivas.
Las nuevas leyes de transparencia de
Estados Unidos y la UE fueron aprobadas
para generar informacin sobre los pagos
que las empresas activas en la industria extractiva y maderera hacen a los gobiernos.
Estas leyes requieren la divulgacin de pagos realizados a casi cualquier gobierno,
entre ellos, a Estados Unidos y a los Estados
miembros de la UE. Ninguna establece una
excepcin al requisito de divulgacin de
datos donde el gobierno en que opera una
empresa, o con el que ha firmado un contrato, pueda prohibir la publicacin de la
informacin sobre el tema. El cuadro 5.1 resume y compara los principales elementos
de las leyes de Estados Unidos y la UE.
Informacin que las empresas tendrn
que divulgar
En el marco de la ley de Estados Unidos, deben divulgarse los pagos hechos para mejorar el desarrollo comercial del petrleo, el gas
natural o los minerales que no son de minimis,
y que incluyen impuestos, regalas y tarifas,
entre ellas licencias, derechos de produccin,
170
Heather A. Lowe
bonificaciones y otros beneficios materiales

que, segn la SEC, son parte del flujo de ingresos normalmente contabilizado en el desarrollo comercial del petrleo, el gas natural o los
minerales (15 U.S.C. 78m(q)(1)(C)).
Las regulaciones de la SEC incluyen detalles del mandato de la Seccin 1504. De
minimis significa un monto en dlares, y las
regulaciones requieren divulgacin de datos cuando un nico pago o una serie de
pagos relacionados son iguales o superiores a US$100.000 durante el ao fiscal. No es
necesario informar datos acerca de los pagos a los gobiernos por montos inferiores
o que no llegan a esa cifra en un ao fiscal
(Divulgacin, 2012).5
En las regulaciones sobre la implementacin, la SEC se ci a la lista de los tipos de
pagos que requera la Seccin 1504. Aada
los dividendos y los pagos por mejoras de
infraestructuras a la lista de pagos que fomentaban el desarrollo comercial del petrleo, el gas natural o los minerales, y que
deban ser divulgados. La Regla Final de la
SEC defina estos tipos de pagos adicionales
con ejemplos descriptivos. En este caso, dividendos no significa dividendos que una
empresa pagara a un gobierno en los mismos trminos en que paga a sus otros accionistas; ms bien, se refiere a aquellos pagos
El ttulo completo de esta divulgacin es
Divulgacin de pagos por parte de los emisores
de extraccin de recursos naturales, Exchange Act
Release No. 34-67717, No. archivo S7-42-10, disponible en: https://www.sec.gov/rules/final/2012/
34-67717.pdf.
Cuadro 5.1
Principales disposiciones de la Seccin 1504 de la Ley Dodd-Frank y de las Directivas
de la UE sobre Rendicin de Cuentas y Transparencia
Seccin 1504 de la
Ley Dodd-Frank y
las regulaciones de
implementacin de la SECa
Directivas de la UE
sobre Rendicin
de Cuentas y
Transparenciab
Rige para las empresas de extraccin

de petrleo y gas
Rige para las empresas de extraccin

de minerales
Rige para las empresas madereras

Rige para las empresas que cotizan en bolsa
P
P
Rige para las empresas privadas
P
P
(por encima de cierto
monto)
Rige para las entidades de propiedad estatal
Umbral del monto de pagos que requiere

divulgacin
P
(US$100.000)
P
(100.000)
Pagos a los gobiernos subnacionales
P
(solo de los gobiernos
extranjeros)
Requiere divulgacin a nivel de pas
Requiere divulgacin a nivel de proyecto
Impuestos
Regalas
Derechos de produccin
Tarifas
Bonificaciones
Dividendos
Mejora de infraestructuras
Requiere divulgacin de pagos para:

a
Segn queda descrito en las regulaciones pendientes de la SEC, hay nuevas regulaciones an por introducir.
b
Sujetos a adaptacin por parte de los Estados miembros de la UE.
171
que pueden hacerse a un gobierno en lugar de derechos de produccin o regalas.

Segn la SEC, la diferencia entre dividendos
ordinarios y estos dividendos en lugar de
derechos de produccin o regalas es que
los primeros no forman parte del flujo de
ingresos normalmente contabilizado definido en la Seccin 1504 (Divulgacin, 2012).
La SEC ha sido ms explcita en lo que
respecta al significado de los pagos para
mejoras de infraestructuras, despus de un
encendido debate entre defensores de la
transparencia y empresas extractivas sobre si
los pagos sociales, como los que se hacen a
un gobierno subnacional o una comunidad
para construir un hospital o una escuela, deberan incluirse en la divulgacin de datos
requerida. La SEC determin que los pagos
sociales como esos, ya sea en efectivo o en
especie, no deberan tener que divulgarse
porque no forman parte del flujo de ingresos normalmente reconocido, una aplicacin consistente con el significado literal de
la Seccin 1504. Sin embargo, deben divulgarse los pagos por infraestructura como caminos, puentes y otros proyectos que pueden beneficiar a la comunidad pero que son
creados fundamentalmente para mejorar la
explotacin comercial del petrleo, el gas y
los minerales. Esta distincin es consistente
con los requisitos de la EITI, que alientan a las
empresas a revelar los tipos de pagos sociales
descritos ms arriba, pero solo se les requiere
divulgar los relacionados con los desarrollos
de infraestructura necesaria (Divulgacin,
2012). La SEC fue clara en el sentido de que
tambin deben divulgarse los pagos en
172
Heather A. Lowe
especie, es decir, los hechos con bienes en

lugar de una transferencia de efectivo (como
un porcentaje de las materias primas producidas a partir de las actividades extractivas, la
construccin de un puente y otros). Una empresa tiene que definir un valor monetario
por el pago en especie sobre la base de su
costo, o si este no puede determinarse, con
base en el valor justo de mercado, e incluirlo
como pago en la divulgacin anual de la empresa si tiene un valor de US$100.000 o ms
(Divulgacin, 2012).
La SEC se extendi sobre tipos de tarifas, bonificaciones e impuestos que una
empresa debe incorporar en su divulgacin
de datos. Deben incluirse tarifas de licencias, alquiler, entrada y otras tarifas pagadas
por concesiones, como sucede con la rendicin de cuentas de las primas por firma
de contrato, el descubrimiento y las bonificaciones de produccin. La SEC declar
que no hay una lista exhaustiva de ninguna
de estas tarifas o bonificaciones. Una empresa debe decidir si otros pagos ya hechos
deberan considerarse tarifa o bonificacin
en el marco de la Seccin 1504 y sus regulaciones. Deben divulgarse todos los impuestos cobrados sobre los ingresos, la produccin o los beneficios. Sin embargo, no se
requiere divulgar datos de los impuestos al
consumo, como el impuesto al valor agregado, sobre la renta personal o sobre las
ventas (Divulgacin, 2012).
Las categoras de pagos que deben divulgarse en la UE son similares a los requisitos impuestos en Estados Unidos, hasta el
nivel de detalle proporcionado ms arriba
(Directivas de la UE). Segn la SEC, las normas adoptadas en Estados Unidos coincidan con los requisitos de divulgacin mnimos de la EITI (Divulgacin, 2012).
Sin embargo, una diferencia potencialmente importante puede ser la manera de
presentar la informacin. La Seccin 1504 y
las Directivas de la UE requieren a las empresas proporcionar informacin detallada
por tipo de pago y desglosada a nivel de
pas y de proyecto. La SEC decidi no definir el trmino proyecto; esto fue un asunto
de importantes debates entre aquellos que
aportaron comentarios a la Comisin durante el proceso de definicin de las reglas.
En cambio, las Directivas de la UE definen
ese trmino como: las actividades operativas gobernadas por un nico contrato,
licencia, arriendo, concesin o acuerdos legales similares, y que constituyen la base de
las obligaciones de pago con un gobierno.
Es decir, all donde haya mltiples acuerdos sustancialmente interconectados, estos sern considerados como un nico proyecto. La UE sostiene que los acuerdos estn sustancialmente interconectados cuando se refieren a: un conjunto de contratos,
licencias, arriendos o concesiones operacional y geogrficamente integrados, o a
acuerdos relacionados con trminos sustancialmente similares que son firmados
con el gobierno [y] dan lugar a obligaciones
de pago (Williams y Litvinoff, 2013:4). En la
medida en que las empresas que informan
a la SEC decidan que el significado de proyecto bajo la ley de Estados Unidos difiere
de la definicin europea, pueden surgir dos
formas de divulgacin de datos. Esto podra

crear dificultades al analizar los datos producidos por los informes.
En la medida en que las empresas
que informan a la SEC decidan que
el significado de proyecto bajo la
ley de Estados Unidos difiere de la
definicin europea, pueden surgir
dos formas de divulgacin de datos.
Esto podra crear dificultades al
analizar los datos producidos por
los informes.
Numerosas empresas extractivas dejaron constancia de sus preocupaciones a
propsito de la Seccin 1504 durante los
perodos de comentarios pblicos que se
establecieron para aportar a la redaccin
de las regulaciones de implementacin de
la Seccin 1504 por parte de la SEC. Gran
parte de las empresas que emitieron comentarios destacaron su apoyo a la EITI,
pero expresaron reparos sobre el tipo de
divulgacin pblica a la que las obligaban
las leyes de Estados Unidos y la UE. En su
mayora, opinaban que el nivel de detalle
de la divulgacin pblica requerida por las
nuevas leyes los obligara a exponer informacin comercialmente delicada y les impedira funcionar competitivamente. Sus
principales objeciones versaban sobre requisitos que obligaban a una divulgacin
a nivel de proyectos y a detallar la informacin sobre los pagos por tipo de pago, en
173
lugar de hacerlo de forma agregada. Las efecto en la Seccin 1504 y/o en las regulaempresas extractivas tambin sealaron ciones de implementacin de la SEC. Estos
que, para fines de la divulgacin, sera difcil asuntos legales son:
determinar la definicin de lo que consti- 1. Si las regulaciones causarn prdidas
monetarias importantes a las empresas
tuye un proyecto. Finalmente, mostraron
afectadas como resultado de la merma
un gran inters en la posibilidad de que las
de oportunidades comerciales y de la
leyes de un pas o los contratos ya vigentes
divulgacin de informacin comercial
con un gobierno extranjero, pudiesen prosecreta, lo que alude a si las preocupahibir el tipo de divulgacin que requiere la
ciones de las empresas deberan haber
Seccin 1504 (ten Brink, 2011; Mulva, 2011;
quedado reflejadas en las regulaciones.
Foehr, 2011; Mathews, 2011; Isakower y
Mulva, 2011). La SEC realiz pocos ajustes 2. Si las regulaciones violaban el derecho
de libertad de expresin de las empresas
en los borradores de las regulaciones de
que divulgaban datos, en cuanto las obliimplementacin que se haban publicado
gaban a proporcionar informacin que
para tener en cuenta las preocupaciones de
no deseaban suministrar, lo cual poda
estas industrias, alegando que esas divulgaconducir a la nulidad de la Seccin 1504.
ciones eran las establecidas en el estatuto y
que la SEC no tena la facultad de modificar- 3. Si el estatuto obliga a las empresas afectadas a violar sus compromisos contraclas (Divulgacin, 2012).
tuales y legales divulgando informacin
Estos argumentos motivados por los
prohibida por el contrato o bajo las leyes
negocios y la obligacin de cumplimiento
locales de los gobiernos extranjeros con
sobre el ajuste a las leyes y la implementalos que interactuaban, lo cual tendra
cin de las regulaciones, sumados a la decomo resultado ciertas excepciones a
manda legal presentada por el API y otros,
los requisitos de divulgacin aadidos a
impugnaron la constitucionalidad de toda
las regulaciones.
la Seccin 1504 y la interpretacin que hizo
la SEC del estatuto sobre el que bas sus 4. Si la adopcin de las regulaciones por
parte de la SEC era arbitraria y caprichosa
decisiones para redactar reglas que no se
en violacin de la Ley de Procedimiento
ajustaron a las preocupaciones de la indusAdministrativo de Estados Unidos en
tria. Estos debates jurdicos siguen teniendo
cuanto:
actualidad. La manera de abordarlos ya
No permita a las empresas pblicas hasea mediante la SEC o el sistema judicial
cer entrega confidencial de la informatendr importantes consecuencias para el
cin detallada de los pagos, algo que,
tipo de informacin disponible al pblico
segn ellos, permita el estatuto, y que
bajo la Seccin 1504. Los siguientes aspecpodra socavar algunos de los objetivos
tos siguen abiertos para una consideracin
de divulgacin pblica del estatuto.
judicial (Gerber, 2013) y podran tener un
174
Heather A. Lowe
No defina adecuadamente el trmino proyecto, que era la base sobre

la cual haban de divulgarse los pagos, lo cual poda conducir al agregado de una definicin.
No contemplaba excepciones para
las empresas en aquellos casos
en que la ley extranjera prohbe la
divulgacin.
No inclua una evaluacin adecuada
del costo-beneficio, un aspecto que
requiere la adopcin de reglas en
Estados Unidos, por lo que, hasta
que no se completaran adecuadamente, no se podran implementar
las regulaciones.
Las empresas mineras y sus representantes en la asociacin no se opusieron a la
adopcin de la Seccin 1504 y las Directivas
de la UE tan enrgicamente como lo hicieron sus contrapartes del petrleo y el gas.
Esta percepcin se confirm cuando la
principal asociacin comercial de la industria minera de Estados Unidos, la National
Mining Association, no se uni al API en
su impugnacin legal de la Seccin 1504.
Ms recientemente, la Mining Association
of Canada y la Prospectors and Developers
Association of Canada se han unido a PWYPCanad y redactaron una ley modelo basada en la Seccin 1504 y las Directivas de
la UE. Estas asociaciones han recomendado
que esta ley sea adoptada por cada uno de
los gobiernos provinciales de Canad para
que sea rpidamente implementada. A pesar de que se invit a las empresas petroleras y gasferas de ese pas a unirse al grupo
de trabajo para redactar las leyes canadienses, estas declinaron la invitacin.

Si bien parecera que las empresas petroleras y de gas estn decididas a oponerse a estas iniciativas de transparencia,
con unas pocas notables excepciones,6
las empresas mineras han sido progresivamente cada vez ms favorables a los requisitos de divulgacin. Paul Bugala, analista
snior de sostenibilidad para las industrias
extractivas en Calvert Investments, defini
unos cuantos motivos posibles que explican esta diferencia de enfoques. En primer
lugar, las empresas mineras tienen relativamente menos proyectos que las empresas
petroleras y gasferas, de modo que sus empresas conjuntas y otros acuerdos tienden
a ser menos complicados. Por lo tanto, el
cumplimiento de las iniciativas de transparencia es ms fcil para la industria minera.
En segundo lugar, el API es un lobby ms
poderoso y, adems, API tiene una penetracin ms profunda en los crculos polticos
adecuados y lanza con xito sus mensajes
en el contexto de lo que se percibe como
A pesar de ser miembro del American Petroleum
Institute, la empresa de petrleo y gas noruega
Statoil se desvincul pblicamente de la demanda
contra la Seccin 1504 en febrero de 2013 (DiPietro
y Rubenfeld, 2013). Por su parte, Tullow Oil, una empresa de petrleo y gas que opera en frica, empez
a divulgar voluntariamente los pagos hechos a los
gobiernos a nivel de proyecto y de pas siguiendo las
Directivas de la UE en marzo de 2014, mucho antes
de que esas Directivas, a las que Tullow tendr que
obedecer, fueran convertidas en leyes nacionales y
entraran en vigencia (Burgis, 2014).
175
los grandes intereses econmicos y polticos de Estados Unidos. Lo anterior sugiere

que es posible que el API confe ms en que
sus esfuerzos de presin sern fructferos.
Bugala tambin plantea que: Las empresas
mineras diversificadas ms grandes tienen
su base en Europa y Australia, donde el entorno de las polticas es ms dinmico, y es
posible que a la industria le interese cooperar ms a menudo.7
Esta ltima opinin es repetida por Amir
Shafaie, analista legal en el Natural Resource
Governance Institute (NRGI; antiguamente
Revenue Watch Institute [RWI]). Shafaie cree
que:
Parte del problema puede ser que las
empresas mineras tengan ms experiencia en cuestiones sociales y en las
consiguientes crticas y presiones que
suscitan sus actividades en los pases
anfitriones. Es posible que esto sea solo
resultado de la diferente naturaleza
de la actividad: la minera estar probablemente situada ms cerca de las
comunidades y tendr impactos potencialmente devastadores en las comunidades locales y el medioambiente,
mientras que al menos una parte importante de las operaciones petroleras
son martimas o estn situadas en regiones escasamente pobladas.8
Citado de una comunicacin personal con Paul
Bugala realizada el 20 de marzo de 2014.
8
Citado de una comunicacin personal con Amir
Shafaie realizada el 19 de marzo de 2014.
Shafaie tambin cree que las empresas mineras han tenido que comunicarse
ms con comunidades y con funcionarios locales y, como resultado, han tenido
que ser ms transparentes con ellos. Claire
Woodside, directora de PWYP-Canad, ha
encontrado que si bien el sector del petrleo y el gas no ha participado en la redaccin de las leyes modelo de divulgacin
de datos en Canad, como s lo han hecho
las asociaciones mineras, su participacin
en el problema ha cambiado a lo largo del
tiempo como respuesta a las presiones de la
competencia de sus miembros en Canad y
de sus miembros multinacionales, que han
tenido un rol ms activo para iniciar el litigio liderado por el API en Estados Unidos.
Sin embargo, observa Woodside, es posible
que incluso esa fisura se est cerrando:
Ms recientemente [las empresas petroleras y gasferas] han demostrado
una voluntad y un inters en comprometerse con las organizaciones de la
sociedad civil canadienses en materia
de divulgacin obligatoria de los pagos y han expresado su apoyo general
a la causa.9
Qu constituye un gobierno?
Tanto las leyes de la Unin Europea como
las de Estados Unidos requieren divulgar
176
Heather A. Lowe
Citado de una comunicacin personal con Claire

Woodside realizada el 20 de marzo de 2014.
los datos sobre los pagos hechos a los

gobiernos. La Seccin 1504 se refiere
a los pagos realizados a cualquier gobierno extranjero o al gobierno federal
y, adems, define el trmino gobierno
extranjero como: [un] gobierno, departamento o agencia extranjera o instrumento de un gobierno extranjero, o una
empresa propiedad de un gobierno extranjero, segn lo define la [SEC] (Ley
Dodd-Frank, 2010).
En Estados Unidos, esta definicin
excluye la divulgacin de pagos hechos
a un estado o a otro gobierno subnacional de Estados Unidos. En lo que respecta a los gobiernos extranjeros, la SEC
fue tajante en que cualquier pago hecho
a un gobierno extranjero subnacional o
a una empresa en la que el gobierno es
propietario de la mayora de las acciones
debera difundirse, lo cual tiene importantes consecuencias de divulgacin
para las empresas en iniciativas conjuntas o en otros acuerdos contractuales
con empresas de propiedad estatal. Esto
tambin incluye a las empresas en que
el Estado puede no ser accionista mayoritario, pero demuestra su control por
otros medios. Segn un comunicado
a un cliente de Baker & McKenzie: Una
empresa conjunta 50-50 no se puede
definir como entidad de un gobierno extranjero a menos que el gobierno tenga
una accin de oro o algn otro voto decisivo o tenga derecho a un dividendo
especial desproporcionado en relacin
con su propiedad de acciones (2012:4).
Segn la SEC, cerca de 1.101

empresas estarn sujetas a los
nuevos requisitos de divulgacin
de datos en Estados Unidos.
Empresas que deben divulgar pagos

a los gobiernos
Como resultado de las nuevas leyes de
transparencia para la industria extractiva,
una gran diversidad de empresas tendrn
que divulgar los datos de los pagos que
realizan. En el marco de la ley y las regulaciones de Estados Unidos, las empresas que
participen en la explotacin comercial del
petrleo, el gas natural o los minerales (conocidas en ingls como resource extraction
issuers), que presentan un informe anual a
la SEC, deben realizar las divulgaciones requeridas (Divulgacin, 2012). Estos informes
anuales incluirn el 10-K, presentado por
todas las empresas de Estados Unidos que
cotizan en los mercados burstiles del pas;
el 20-F, presentado por las empresas extranjeras que comercian con ttulos en los mercados burstiles de Estados Unidos, y el 40F, presentado por las empresas canadienses
que comercian con ttulos en mercados
burstiles de Estados Unidos. Las empresas
de propiedad estatal que deben informar a
la SEC tambin deben realizar divulgaciones, y no hay modificaciones en la ley para
las pequeas o medianas empresas. La ley
se aplica por igual a todas las empresas que
deben presentar informes anuales a la SEC.
177
Sin embargo, la legislacin de Estados

Unidos va ms all en lo que respecta a
los pagos de una empresa, y tambin requiere que la entidad del informe divulgue
pagos hechos por una filial o por otra empresa bajo su control si esta realiza pagos
a gobiernos para promover la explotacin
comercial del petrleo, gas natural o minerales (Divulgacin, 2012). Determinar si una
empresa est bajo el control de otra que
presenta un informe es una determinacin
factual que se realiza a partir de un estudio
de los hechos y las circunstancias, segn
lo exige la Ley de Ttulos Valores (Baker &
McKenzie, 2012). Segn la SEC, cerca de
1.101 empresas estarn sujetas a los nuevos requisitos de divulgacin de datos en
Estados Unidos (Walter, 2012).
La UE ha adoptado una visin incluso
ms amplia, tanto de las industrias como
de los tipos de empresas que quedarn
cubiertas por sus Directivas. La UE incluye,
adems del petrleo, el gas y las empresas
mineras, las empresas que participan en la
tala de bosques primarios. En su conjunto,
las Directivas de la UE requieren divulgaciones de los pagos por parte de a) todas las
grandes empresas petroleras, gasferas, mineras y madereras registradas en el Espacio
Econmico Europeo (EEE), ya sean de propiedad privada o pblica, y b) todas las
grandes empresas petroleras, gasferas, mineras y madereras que cotizan en un mercado burstil regulado por la UE. Si se considera la Directiva de Rendicin de Cuentas,
una gran empresa es aquella que supera al
178
Heather A. Lowe
menos dos de los tres criterios siguientes:

i) tiene un balance total de 20 millones, ii)
una cifra de negocios neta de 40 millones
y/o iii) un promedio de 250 empleados al
ao. Los mercados burstiles regulados en
la UE comprenden todos los grandes mercados de la UE como el Mercado Principal
de la Bolsa de Londres, la Deutsche Brse,
en Frankfurt y Euronext Pars. Las Directivas
de la UE tambin exigen a las empresas divulgar informacin acerca de los pagos de
sus filiales, cuando dichas filiales se incluyan
en sus estados financieros consolidados,
sean activas en las industrias extractivas o
maderera y se las defina como grandes, o
cuando cualquier miembro del grupo cotice en los mercados de la UE (Williams y
Litvinoff, 2013).
Las Directivas de la UE son precisamente
eso: directivas. Bajo la legislacin de la UE,
estas deben trasladarse a la legislacin de
cada Estado miembro de la UE y, en este
caso, de Islandia, Liechtenstein y Noruega,
que no pertenecen al Espacio Econmico
Europeo. Ese traslado ofrece una brecha
para que surjan diferencias en los requisitos
legales que emanan de un pas a otro; por
ejemplo, la manera en que se realiza la divulgacin de datos depende de los Estados
miembros. Sin embargo, las Directivas son
claras en cuanto estipulan que la divulgacin debe hacerse mediante algn tipo de
informe anual y que un trabajo posterior
debe establecer normas comunes sobre los
datos que se incluyen en dicho informe. Se
considera que las Directivas son las normas
absolutas mnimas que un Estado miembro

de la UE debe incorporar en su legislacin,
aunque este puede endurecer los requisitos
del original.
Para observar cmo las reglas funcionan en la prctica, puede pensarse en la
Royal Dutch Shell plc, una empresa incorporada en Inglaterra y Gales. Royal Dutch
Shell tendr que realizar una divulgacin de
los pagos en el marco de las Directivas de
la UE porque cotiza en el Mercado Principal
de la Bolsa de Londres y en Euronext,
msterdam. Si esto no fuera as, sera calificada como una empresa grande de las industrias extractivas registradas en la UE/EEE.
Con respecto a las actividades de su brazo
financiero, Shell International Finance, es
posible que deba o no realizar divulgaciones en la UE dependiendo de si esa entidad
se considera activa o no en las industrias
extractivas o madereras. Royal Dutch Shell
tendr que evaluar ese aspecto basndose
en un anlisis factual de las actividades de la
empresa financiera.
Royal Dutch Shell tambin presenta
un informe anual a la SEC con el formulario 20-F porque tiene recibos de depsitos
estadounidenses que cotizan en la Bolsa de
Nueva York, y tambin debe cumplir con las
obligaciones de divulgacin en el marco
de la ley Dodd-Frank Seccin 1504. Su filial,
Shell International Finance, presenta un formulario 20-F a la SEC y se le exigir realizar
una divulgacin de pagos ante la SEC si participa en la explotacin comercial de petrleo, gas natural o minerales.
Aunque no del todo desprovista

de errores, la base de datos EDGAR, de
la SEC10 y la base de datos MiFID de la
Autoridad Europea de Valores y Mercados
(ESMA, por sus siglas en ingls) sobre las
acciones cuya cotizacin fue admitida en
los mercados regulados de la UE11 son un
buen punto de partida para definir si una
empresa es pblica y si cumple con los criterios de la divulgacin exigida. Investigar
informacin general sobre la empresa en
cuestin es una buena idea, porque podra revelar que la empresa es una filial de
otra empresa pblica y que cumple los
criterios para la divulgacin exigida, de
modo que la empresa que era el objeto
de la investigacin tambin tendra que
presentar un informe.
Informar aqu, all y en todas partes
Este doble requisito de divulgacin de
datos puede parecer gravoso, pero la
UE, al ser el segundo espacio jurdico en
adoptar leyes obligatorias de divulgacin,
ha hecho un esfuerzo para abordar este
problema. Las Directivas incluyen una
disposicin que seala que si otro pas
tiene leyes de divulgacin equivalentes
Esta base de datos se encuentra disponible en:
http://www.sec.gov/edgar/searchedgar/companysearch.html.
11
La base de datos se encuentra disponible en:
http://mifiddatabase.esma.europa.eu/Index.aspx?sectionlinks_id=14&language=0&pageName=MiFIDLiquidSearch.
10
179
a las de la UE, y una empresa debe realizar la divulgacin conforme a ambos regmenes legales, el informe de divulgacin
elaborado para el otro pas puede ser utilizado para cumplir con los requisitos de
divulgacin de la UE. Sin embargo, lo que
no se sabe es si cualquier otro pas tiene
legislaciones equivalentes de divulgacin.
Estados Unidos es el nico candidato en
este momento, aunque es posible que las
provincias de Canad no estn demasiado
lejos de serlo. La CE ha sido encargada de
presidir la redaccin de los criterios para
evaluar la equivalencia jurdica, y despus
de establecer esos criterios, tendr la facultad para determinar qu regmenes de
divulgacin de datos son equivalentes a
los de la UE. No obstante, cualquiera sea el
criterio desarrollado por la CE, es probable
que considere que la Seccin 1504 es el
equivalente de las leyes de la UE, dadas las
importantes similitudes entre las dos.
Las Directivas incluyen una

disposicin que seala que si otro
pas tiene leyes de divulgacin
equivalentes a las de la UE, y una
empresa debe realizar la divulgacin
bajo ambos regmenes legales, el
informe de divulgacin preparado
para el otro pas puede ser utilizado
para cumplir con los requisitos de
divulgacin de la UE.
180
Heather A. Lowe
Regmenes de confidencialidad
y de divulgacin obligatoria
Ni el rgimen obligatorio de divulgacin de
Estados Unidos ni el de la UE contemplan
situaciones en las que el pas donde opera
una empresa extractiva prohba la divulgacin de pagos hechos al gobierno, o donde
los contratos entre las partes de la transaccin, incluido el gobierno, exigen confidencialidad. Tambin se ha discutido sobre los
motivos por los que no hay excepciones.
Los asuntos en torno a la confidencialidad fueron grandes obstculos en la implementacin de la EITI en Trinidad y Tobago. En
este pas, los dos asuntos de confidencialidad
eran si la autoridad tributaria del pas poda
hacer pblica su informacin para conciliarla
con aquella presentada por las empresas,
como requiere el proceso EITI. A la inversa,
no haba una legislacin vigente en Trinidad
y Tobago que impidiera a las empresas divulgar los pagos hechos al gobierno. Si bien la
informacin relacionada con los pagos de
empresas extractivas a los gobiernos es solo
un tipo de transparencia necesaria para tener un cuadro holstico de las operaciones
de la industria extractiva, es el nico tipo de
transparencia que requieren las leyes de divulgacin obligatoria de Estados Unidos y la
UE. Por consiguiente, las empresas que operan en Trinidad y Tobago que deben divulgar
pagos conforme a esas leyes no violaran la
legislacin del pas en caso de hacerlo.
Las clusulas de confidencialidad en
los contratos de produccin de la industria extractiva tambin fueron usadas para
obstaculizar la implementacin de la EITI

en Trinidad y Tobago, que determin que
tales clusulas contenan excepciones a
la disposicin de confidencialidad en relacin con la divulgacin de informacin.
Cada pas que implementa la EITI, como
Trinidad y Tobago, debera encontrar una
manera de asegurar que los reguladores de hecho divulgan los datos exigidos
por la EITI. Sin embargo, segn las leyes
de Estados Unidos y la UE, la informacin
debe ser divulgada por los reguladores,
independientemente del pas en que una
empresa extractiva est operando. Las
leyes de divulgacin obligatoria facilitan
polticamente asegurar que las reglas de
divulgacin de la EITI de un pas tengan
precedencia sobre las clusulas de confidencialidad de los contratos.
Requisitos de divulgacin de datos
para los proyectos en ALC
Existe un gran nmero de empresas activas en las industrias extractivas y madereras en ALC, algunas de las cuales tendrn
que divulgar informacin de pagos hechos
a los gobiernos y entidades de propiedad
estatal de la regin, que estn incluidas
en el trmino gobierno tanto en la legislacin de la UE como de Estados Unidos.
Eso significa que algunas entidades de
propiedad estatal tendrn que divulgar
sus pagos a los gobiernos y a otras entidades de propiedad estatal, mientras que las
empresas privadas informarn de los pagos realizados a las mismas entidades de
propiedad estatal. Ecopetrol en Colombia

y Petrobras en Brasil pertenecern a las dos
categoras. Ambas empresas presentan un
formulario 20-F a la SEC y, por lo tanto, se les
exigir presentar un segundo informe anual
a la SEC en relacin con sus pagos a los gobiernos. Al mismo tiempo, otras empresas
que participan en empresas conjuntas o en
otros acuerdos contractuales con Ecopetrol
o Petrobras divulgarn informacin de
sus pagos a estas entidades de propiedad
estatal.
Muchos de los grandes proyectos de
explotacin minera y de hidrocarburos en
pases de ALC tendrn al menos una empresa asociada que deber divulgar sus pagos a los gobiernos. Por ejemplo, el United
States Geological Survey de 2013 en Per
(utilizando datos de 2011) declara que:
Las grandes empresas mineras activas
en Per eran, en trminos del monto
invertido en nuevos proyectos mineros, Newmont Mining Corp. de Estados
Unidos asociada con Compaa
Minera de Minas Buenaventura S.A.A.;
Freeport-McMoran Copper and Gold
Inc. de Estados Unidos asociada
con Sociedad Minera Cerro Verde
S.A.A. y Compaa Minera de Minas
Buenaventura S.A.A.; Anglo American
Quellaveco S.A. (una filial de Anglo
American plc, del Reino Unido);
Southern Peru Copper Corp. (una filial de Grupo Mxico, S.A. de C.V.), y
Hudbay Minerals Inc. de Canad, entre otras (USGS, 2013a).
181
Cuadro 5.2
Divulgacin de datos de las grandes empresas mineras que operan en Per
Empresa
Presenta
informes en
Estados Unidos?
Presenta
informes
en la UE?
Newmont Mining Corp.
No
Freeport-McMoran Copper and Gold, Inc.
No
Southern Copper Corp (anteriormente, Southern Peru Copper Corp.)
No
Hudbay Minerals Inc.
No
Anglo American plc.
No
De esas empresas, Newmont Mining

Corp., Freeport-McMoran Copper and Gold
Inc., Southern Peru Copper Corp. y Hudbay
Minerals Inc. presentan informes anuales
a la SEC (cuadro 5.2) y se les exigir divulgar los pagos de sus filiales al gobierno
peruano, a las entidades gubernamentales subnacionales de ese pas y a las entidades de propiedad estatal de Per, junto
con cualquier pago hecho a cualquier otro
gobierno en caso de que fuera relevante.
Anglo-American plc. cotiza en la UE, y tendr que presentar informes conforme al rgimen de la UE.
Para incluir un ejemplo del Caribe, segn BP, su filial BP Trinidad y Tobago es el
mayor productor de hidrocarburos del pas
y representa ms de la mitad del total de
la produccin de hidrocarburos (BP, 2013).
Son socios en la empresa conjunta Atlantic
LNG Company of Trinidad and Tobago Train
1 con BG Trinidad and Tobago Ltd., Repsol
182
Heather A. Lowe
YPF, S.A., Tractobel Trinidad LNG Corp.,12 y

la National Gas Company of Trinidad and
Tobago (USGS, 2013b). BP plc presenta un
formulario 20-F a la SEC y tendr que informar en el marco de la Seccin 1504 sobre
sus pagos a gobiernos por parte de sus filiales pertinentes, que incluirn a BP Trinidad y
Tobago, BP plc, Repsol, S.A. (anteriormente
Repsol YPF, S.A.) y BG Trinidad and Tobago,
una filial del grupo BG plc; estas tendrn que
informar conforme a las leyes de la UE porque ellas o sus empresas matrices cotizan
en mercados burstiles regulados en la UE
En su sitio web, Atlantic LNG declara que sus

cinco socios son BP, BG, Repsol y Summer Soca LNG
Liquefaction S.A., una filial de la China Investment
Corporation, as como la National Gas Company of
Trinidad and Tobago (vase http://www.atlanticlng.
com/our-business). Ni Summer Soca ni la China
Investment Corp. presentan informes anuales a la
SEC ni cotizan en los mercados de Euronext.
12
Cuadro 5.3
Estado de divulgacin de las empresas parte de Atlantic LNG Company de Trinidad and
Tobago Train 1
Empresa
Presenta
Presenta
informes en
informes
Estados Unidos? en la UE?
BP Trinidad and Tobago (como filial de BP plc)
BG Trinidad and Tobago Ltd. (como filial de BG Group plc)
No
Repsol YPF, S.A. (actualmente Repsol S.A.)
No
Tractobel Trinidad LNG Corp.
No
No
National Gas Company of Trinidad and Tobago (de propiedad estatal)
No
No
(cuadro 5.3). Estas empresas informarn de

los pagos hechos al gobierno de Trinidad y
Tobago y de los pagos hechos a su socio de
propiedad estatal, la National Gas Company
of Trinidad and Tobago.
Las empresas extractivas de Estados
Unidos y Europa llevan aos operando en
pases de ALC, pero las empresas chinas estn invirtiendo cada vez ms en la regin en
los ltimos aos. China tiene una economa
floreciente y comparativamente pocos recursos naturales para sostener su crecimiento.
Debe proveerse de esos recursos naturales
en el extranjero, y ALC se ha convertido en
un objetivo primordial de esas inversiones. A
travs de acuerdos de prstamos por petrleo en Ecuador y Brasil, y de acuerdos tradicionales de capital/empresas conjuntas en
otros pases, en 2011 China figuraba como
el tercer inversionista ms importante de
la regin (Bethel, 2011). Se podra suponer
que la presencia cada vez ms extendida de

China en la regin perjudicara los esfuerzos
de transparencia, pero es posible que eso no
ocurra. A algunos de los grandes operadores
chinos en el extranjero se les requerir divulgar sus pagos a los gobiernos a la SEC en el
marco de la Seccin 1504. La China National
Petroleum Company (CNPC) y la CNPC
Exploration and Development Company
son filiales de Petrochina Company Ltd.,
una empresa que debe presentar informes
anuales a la SEC. De la misma manera, la
Chinese National Offshore Oil Company Ltd.
(CNOOC) y la China Petroleum & Chemical
Corporation (Sinopec) tambin deben presentar informes en el marco de la Seccin
1504 (Munilla, s.f.). Sin embargo, ninguna de
estas entidades chinas cotiza actualmente
en los mercados burstiles de la UE y, por lo
tanto, no se les exige informar en el marco de
las leyes de la UE.
183
Consecuencias para la
gobernanza de los recursos y
el alivio de la pobreza en ALC
en la mejora del bienestar colectivo a largo

plazo, pero es un poderoso instrumento
para aquellos que pretenden mejorar esas
condiciones, para reajustar la perspectiva
de cmo se distribuyen los beneficios de
La divulgacin de informacin segn la EITI, los recursos extractivos. En realidad, ser imla Seccin 1504 o las Directivas de la UE no posible superar la maldicin de los recursos
solucionar la maldicin de los recursos en sin voluntad poltica, pero la informacin
ALC por s sola, pero ser un componente alimenta la demanda pblica de una mayor
crucial de cualquier plan para llegar a esa voluntad poltica.
solucin. Numerosos investigadores han
identificado la necesidad de un enfoque
integrado para luchar contra la maldicin
La divulgacin de informacin
de los recursos, que incorpore otras medisegn la EITI, la Seccin 1504 o las
das adems de la informacin sobre los inDirectivas de la UE no solucionar
gresos y la transparencia de la produccin,
la maldicin de los recursos en ALC
como la inclusin poltica, la desarticulapor s sola, pero ser un componente
cin de la estructura informacional y de
crucial de cualquier plan para llegar
toma de decisiones en los gobiernos que
impiden la creacin de una poltica cohea esa solucin.
sionada de los ingresos de las industrias
extractivas y la promocin de una prensa
libre (Barma et al., 2012; Kolstad y Wiig,
Todas las sociedades pueden benefi2009; Meja Acosta, 2010). Como sealan ciarse de mayores grados de transparenBarma et al. (2012:218): La cruda realidad cia, entre ellos, pases generalmente conpoltica es que las rentas de los recursos en siderados abiertos y transparentes, como
las economas en desarrollo generalmente Estados Unidos y Reino Unido (Stiglitz,
son generadas y distribuidas en el contexto 2003). El ndice de Gobernanza de los
de estructuras de poder sumamente des- Recursos Naturales (RGI, por sus siglas en
equilibradas y no incluyentes que privile- ingls) del NRGI mide la calidad de la gogian el enriquecimiento privado por en- bernanza en los sectores del petrleo, el
cima de la mejora del bienestar colectivo gas y la minera de 58 pases ricos en rea largo plazo. La divulgacin de los pagos cursos naturales. En 2013, los nueve pases
hechos por empresas extractivas a gobier- de ALC incluidos en el ndice se situaban
nos de ALC no equilibrar las estructuras en la mitad superior de la lista debido a
de poder desequilibradas ni har que los sus puntuaciones: seis tenan calificacioresponsables de las decisiones se centren nes satisfactorias (Brasil, Chile, Colombia,
184
Heather A. Lowe
Mxico, Per y Trinidad y Tobago) y tres tenan la calificacin de parcial, un nivel por
debajo de satisfactorio (Bolivia, Ecuador
y Venezuela) (cuadro 5.4). Los resultados
muestran que los pases de ALC no tienen
los gobiernos ms abiertos dentro de los
pases ricos en recursos, pero tampoco
los menos abiertos. El componente en
que siete de los nueve pases estudiados
tenan calificaciones consistentemente
menores era el que la NRGI denomina
entorno favorable (cuadro 5.4). Los resultados por debajo de lo ptimo en este
componente reflejaban niveles ms altos
de corrupcin, limitaciones a la gobernanza efectiva, opacidad del presupuesto
y falta de instituciones democrticas y/o
del Estado de derecho. Mientras que solo
Ecuador y Venezuela eran calificados como
deficientes con respecto a la divulgacin
de datos, cinco de los nueve pases tenan
calificaciones menos que satisfactorias en
Cuadro 5.4
Calificaciones y puntuaciones de pases de ALC en el RGI 2013
Pas
Ranking
compuesto
(de 58 pases)
Puntuacin
compuesta
(sobre 100
puntos)
Gama de
resultados
compuestaa
Puntuacin
en entorno
favorable
(sobre 100
puntos)
Gama de
resultados
de entorno
favorableb
Brasil
80
Satisfactorio
66
Parcial
Mxico
77
Satisfactorio
53
Parcial
Chile
75
Satisfactorio
87
Satisfactorio
Colombia
74
Satisfactorio
58
Parcial
Trinidad y
Tobago
10
74
Satisfactorio
52
Parcial
Per
11
73
Satisfactorio
55
Parcial
Ecuador
18
58
Parcial
28
Deficiente
Venezuela
20
56
Parcial
18
Deficiente
Bolivia
24
53
Parcial
32
Deficiente
Fuente: Elaboracin propia sobre la base de datos contenidos en RWI (2013).

a
Los pases en la RGI se dividen en cuatro gamas de resultados sobre una base compuesta para cada categora individual: satisfactorio, parcial, dbil y deficiente.
b
Guyana no fue incluida en el anlisis RGI.
185
el componente de salvaguardias y controles de calidad, lo cual significa que si

bien hay divulgacin, no se asegura que
la informacin sea correcta, que se eviten
los conflictos de intereses y/o que los poderes discrecionales estn limitados (RWI,
2013).
En su conjunto estos resultados son
positivos. Las puntuaciones relativamente
ms altas en el RGI sealan que existe al
menos alguna voluntad poltica para superar la maldicin de los recursos, y que los
gobiernos de ALC podran mostrarse ms
dispuestos a aprovechar las oportunidades que presenta la divulgacin de informacin a partir de los nuevos regmenes.
Cules son esas oportunidades?
El valor de la transparencia y la informacin divulgada versa menos sobre la
propia divulgacin y ms sobre lo que se
hace con la informacin divulgada. Como
seal Daniel Firger en su crtica de la legislacin subyacente de la Seccin 1504:
La fuerza de las regulaciones basadas en la divulgacin de datos []
depende de los incentivos adecuados
para las partes interesadas (stakeholders) que pueden utilizar la informacin divulgada para vigilar las conductas indebidas (2010:1077).
Por eso, debe tenerse en cuenta el valor de
esta informacin para las partes interesadas en los pases de ALC, a saber, gobiernos, empresas y ciudadanos, y el uso que
ellos hacen de ella.
186
Heather A. Lowe
Consecuencias para
los gobiernos
A pesar de que la Seccin 1504 fue redactada como una enmienda a la Ley de Ttulos
Valores de Estados Unidos, y defini como
su objetivo central proporcionar informacin material a los inversionistas, normalmente se entiende que la intencin inicial
de la legislacin era acabar con la corrupcin y disuadirla en el futuro creando un
mecanismo de rendicin de cuentas de los
ingresos. La premisa de las Directivas de la
UE es ms o menos la misma. La manera en
que un gobierno usa la informacin para
desenmascarar la corrupcin depende de
cun arraigada est la corrupcin en los
departamentos de gobierno responsables
de recibir fondos identificados en la divulgacin pblica y tambin del nivel del gobierno en el que existe esa corrupcin. Si
un gobierno quiere asegurar la rendicin
de cuentas de los ingresos de la industria
extractiva, la Seccin 1504 y las Directivas
de la UE proporcionarn parte de la informacin necesaria para lograrlo. Si no quieren hacerlo, su uso de la informacin ser
limitado.
Se puede esperar que los pases como
Guatemala, Honduras, Per y Trinidad y
Tobago, que cumplen con la EITI o postulan
a ella, estn ms dispuestos a utilizar productivamente los datos proporcionados.
Es posible que otros pases se beneficien
de algunas ideas acerca de cmo usar la
informacin.
Si un gobierno quiere asegurar

la rendicin de cuentas de los
ingresos de la industria extractiva,
la Seccin 1504 y las Directivas de
la UE proporcionarn parte de la
informacin necesaria para lograrlo.
Si no quieren hacerlo, su uso de la
informacin ser limitado.
Uno de los usos ms evidentes de los

datos de pagos realizados por las empresas
que generarn la Seccin 1504 y las Directivas de la UE es la conciliacin de los pagos,
o controles de conformidad. No es poco
habitual que los pagos de empresas extractivas estn repartidos entre ms de un
ministerio, agencia o departamento gubernamental o, en algunos casos, del gobierno
subnacional. Tener todos los pagos de una
determinada empresa durante el ao en
una sola rendicin de cuentas, en la que se
especifique la rama del gobierno a la que se
hizo los pagos, puede ayudar a los gobiernos a determinar si las empresas extractivas
estn realizando todos los pagos requeridos en los contratos. Tambin reduce las
oportunidades de corrupcin al disminuir
la asimetra de informacin. Como sealan
Kolstad y Wiig (2009:524), los funcionarios
pblicos tienen un incentivo para aumentar
las asimetras de informacin con el fin de
acrecentar sus rentas por la informacin, lo
cual crea espacio para la corrupcin.
Idealmente, el gobierno sera capaz

de ver todos los pagos destinados a cada
rama del gobierno por proyectos petroleros, gasferos, mineros o madereros en
el pas. Sin embargo, ver el conjunto del
cuadro no ser posible hasta que el pas
adhiera a la EITI, o decida alguna otra
modalidad para requerir divulgaciones
similares de todas las empresas que operan en el pas. Por ejemplo, all donde
la minera a pequea escala y/o la produccin de las empresas de propiedad
estatal es una parte importante del sector minero, como en Bolivia, es probable
que se requiera a menos empresas informar sobre su pago en el marco de las
leyes de la UE o de Estados Unidos y, por
consiguiente, se dispondr de menos informacin acerca de la contribucin del
sector a los presupuestos nacional y subnacional. La adopcin de requisitos de
divulgacin equivalentes es una medida
lgica y proactiva que los pases deberan emprender para complementar la
divulgacin requerida en el marco de la
Seccin 1504 y de las Directivas de la UE
a fin de que sea ms til a los gobiernos.
No obstante, para pases como Ecuador,
que an no se han comprometido a adherir a la EITI, que no tienen empresas
que operan en el pas obligadas a informar bajo las leyes de Estados Unidos o
de la UE y que tienen una baja puntuacin en el RGI, es posible que se tarde
en desarrollar el impulso para un cambio
positivo.
187
Una crtica frecuente a la transparencia de los ingresos que se pretende alcanzar en el marco de la Seccin 1504 y de las
Directivas de la UE es que se centran solo
en una parte de la cadena de valor de las
industrias extractivas: la recaudacin de impuestos y regalas. Sin embargo, es posible
utilizar los datos de manera que sustente el
enfoque del gobierno hacia al menos otras
dos secciones de la cadena de produccin:
el monitoreo de las operaciones y la distribucin del ingreso (grfico 5.1).
La informacin proporcionada por las
empresas en el marco de la Seccin 1504
y de las Directivas de la UE puede ayudar a
un pas a monitorear los proyectos dentro
de sus fronteras. All donde los pagos estn vinculados a la produccin, por ejemplo, una disminucin del monto divulgado
como pago al gobierno indicara una
mengua de la produccin. La produccin
en un yacimiento de extraccin puede reducirse por varios motivos, pero los datos
divulgados a intervalos regulares como
requieren las leyes de Estados Unidos y la
UE, facilitarn la identificacin de un problema que requiera una investigacin de

gobierno, como la protesta de una comunidad, la disminucin del suministro o menores inversiones de lo que se haba esperado de la empresa.
Un segundo uso importante de la informacin producida por estas iniciativas
es la gestin de los ingresos, tanto a nivel
nacional como subnacional. En la cadena
de produccin extractiva, esto forma parte
de la distribucin de los ingresos. Antes de
que un gobierno pueda asignar adecuadamente sus recursos futuros, debe tener un
esquema de cmo estn asignados sus recursos actualmente. Parte de ese esquema
consiste en saber qu monto de los ingresos de la industria extractiva se dirige a
secciones especficas del gobierno y cmo
se rinde cuenta de esos fondos de forma
permanente.
Numerosos pases de ALC estn fiscalmente descentralizados de alguna manera, y una parte de los ingresos recibidos a nivel nacional se distribuyen a nivel
Grfico 5.1
Cadena de valor de las industrias extractivas
Adjudicacin
de contratos
Monitoreo
de las
operaciones
Fuente: Kolstad y Wiig (2009).
188
Heather A. Lowe
Recaudacin
de impuestos
y regalas
Distribucin
del ingreso
Utilizacin
en proyectos
sostenibles
subnacional. Esas transferencias de fondos

pueden corresponder a la mayor parte del
presupuesto de una municipalidad. Bauer
(2013:5) cita un ejemplo en Per:
Echarati (poblacin 42.000) recibi
US$257 millones de la distribucin de
los ingresos del gas del gobierno central
en 2012, lo cual constituye el 96% de su
presupuesto municipal de US$268 millones. Ilabaya (poblacin 4.000) recibi US$56 millones de los ingresos del
cobre en 2012, lo que representa el 94%
de su presupuesto anual.
Sin embargo, los gobiernos subnacionales tienen escasas oportunidades para
conocer qu ingresos totales de un proyecto extractivo dentro de las fronteras del
municipio recibe realmente el gobierno
nacional. La divulgacin de datos desagregada y a nivel de proyecto permitir ver con
mayor facilidad qu ingresos se generan y
qu debera esperar como ingreso el gobierno subnacional.
Para los gobiernos subnacionales, se
trata solo de la punta del iceberg, porque sin
informacin acerca de los trminos del contrato del proyecto en su totalidad, ser difcil
que un gobierno subnacional cree el tipo de
plan fiscal necesario a largo plazo para superar la maldicin de los recursos. Por eso, la
alianza PWYP y otras instituciones a favor de
la transparencia han defendido una divulgacin total de la informacin sobre contratos y pagos de la industria extractiva (PWYP,
2011). Se reconoce que tanto los contratos
como la transparencia de los ingresos son

necesarios para que un gobierno subnacional entienda cabalmente su posicin financiera actual y futura. Unos pocos pases
de ALC estn adoptando este aspecto de
la transparencia. Actualmente, Per publica
todos sus contratos petroleros, gasferos
y mineros. Ecuador ha publicado algunos
contratos, pero al parecer no lo ha hecho
con los contratos fechados despus de noviembre de 2010 (PWYP, 2011). Colombia ha
publicado casi todos los contratos del gobierno federal durante varios aos. En 2008,
el sistema online del gobierno colombiano
para tener acceso a los contratos reciba
aproximadamente medio milln de visitas
al mes (Kenny y Karver, 2012).
Los gobiernos tambin pueden utilizar
los datos generados por la Seccin 1504 y
las Directivas de la UE para atenuar los conflictos que a menudo surgen en los proyectos extractivos. Si bien los datos que revelan
hasta qu punto el presupuesto de una comunidad local se beneficia de un proyecto
extractivo probablemente no puedan responder a las preguntas acerca de las condiciones laborales, s podran aplacar los sentimientos de que hay privacin de derechos,
los que pueden ser un catalizador para que
los individuos o la comunidad acten contra las empresas extractivas. Cuando el gobierno nacional ayuda activamente a las
autoridades locales a conectar los pagos
de las empresas petroleras, gasferas y mineras al gobierno nacional, y vincula esos
pagos directamente con los realizados a las
autoridades subnacionales, ser ms fcil
189
entender cmo el proyecto beneficia a la

comunidad local. Un estudio de caso de
la EITI demuestra cmo la publicacin de
informacin acerca de los pagos de la empresa minera multinacional ArcelorMittal al
gobierno cambi la manera como la comunidad vea e interactuaba con la empresa.
Las discrepancias entre los informes de la
empresa y la rendicin de cuentas del gobierno de Liberia, as como el motivo de
ciertos pagos, se trataron en reuniones
abiertas. En ese estudio se cita al director
ejecutivo de ArcelorMittal quien afirma que
la EITI desempea un rol clave en nuestras relaciones con las partes interesadas y
nos ayuda a conectar con las comunidades
donde operamos y con el gobierno (EITI,
s.f.:2). Se trata de una consideracin importante dado que los informes sobre conflictos en los yacimientos de extraccin minera
y petrolera en ALC estn aumentando.
cuentas del gobierno sobre el uso de los

ingresos, aunque la informacin del otro
lado de las cuentas del gobierno tambin
es necesaria para hacerlo. En segundo lugar, pueden analizar los datos, compararlos
y revisarlos para contribuir a determinar si la
corrupcin ha infiltrado los proyectos o los
flujos de ingresos, ya sea por el lado de la
empresa o de los funcionarios del gobierno.
Por ltimo, los residentes que viven cerca
de proyectos extractivos planificados o con
expansiones planeadas pueden utilizar la
informacin sobre proyectos y estructuras
de pago similares para juzgar ms adecuadamente los ingresos potenciales que la comunidad puede esperar del proyecto. Este
ltimo uso implica el concepto de consentimiento informado, uno de los puntos clave
de la defensa de los pueblos indgenas en
Amrica Latina (Shilling-Vacaflor, 2012).
En cualquier caso, es poco probable
que los datos tengan un impacto en los
Implicaciones para los ciudadanos de ALC ciudadanos de ALC a menos que estos sepan cmo procesarlos y usarlos y tengan
El movimiento global de transparencia fi- la capacidad tcnica para hacerlo. Para los
nanciera ha comenzado a aumentar la de- habitantes de las comunidades rurales en
manda ciudadana de informacin finan- las que a menudo se insertan los proyectos
ciera por parte de las empresas extractivas, de extraccin, se trata de palabras mayores.
como puede verse en un informe reciente Por ejemplo, el conocimiento de la Seccin
de Latindadd (2013) sobre la estructura 1504 y de las Directivas de la UE en la regin
financiera de las economas en Amrica de ALC, segn la experiencia del autor, es
Latina y el impacto de las industrias extrac- escaso si se compara con frica. Hay muy
tivas. Existen tres grandes usos que pue- pocas organizaciones miembro de PWYP
den hacer los ciudadanos de los datos de en la regin, lo cual seala una falta de conlas empresas extractivas sobre sus pagos a ciencia sobre el uso potencial de los datos
los gobiernos. En primer lugar, pueden em- de pagos de las industrias extractivas en el
plear los datos para exigir una rendicin de mbito de la gobernanza y la rendicin de
190
Heather A. Lowe
cuentas. Tambin puede ocurrir que no se

perciba a pases de ALC como los peores actores en cuanto a la corrupcin y al mal uso
de los ingresos de las industrias extractivas
en comparacin con, por ejemplo, Guinea
Ecuatorial.
que informan a la SEC que divulguen pblicamente los pagos que hacen a gobiernos
en todo el mundo es que se trata de una
informacin til para los inversionistas. Los
datos pueden usarse para fundamentar sus
evaluaciones de riesgo y determinar ms
adecuadamente si una inversin potencial
Implicaciones para las empresas
merece el precio que se pide. Como seay los inversionistas
laron Calvert Asset Management y el Social
Se considera que la creacin de entornos Investment Forum (SIF) en su carta a la SEC
operativos ms estables para las empresas en relacin con las regulaciones propuestas
con menos conflictos con la comunidad, para la Seccin 1504:
violencia asociada y prdida de produccin
Las fuentes de energa convencionales
resultante es positivo para atraer nuevas
explotables del mundo se sitan cada
inversiones. Los gobiernos activamente
vez ms en zonas donde la extraccomprometidos en asegurar la transpacin de recursos a gran escala no ha
rencia de los flujos de ingresos, incluida la
tenido lugar recientemente ni de una
distribucin del ingreso, de manera que sea
manera comparable. Desafortunadaaccesible a las comunidades, pueden demente, muchos de estos entornos opemostrar su compromiso con las empresas
rativos productores de recursos planpara tratar de asegurar un entorno operatean riesgos regulatorios, tributarios,
tivo estable para ellas. Como evidencia el
polticos y reputacionales que la divulejemplo de Liberia, las empresas tambin
gacin actual requerida a los emisores
deben demostrar su compromiso con las
de extraccin de recursos no aborda
comunidades, si bien el proceso comienza
adecuadamente (Freeman y Bugala,
con la informacin transparente acerca del
2011:10).
dinero en juego.
El otro tipo de inversin que sufre el imLa carta de Calvert y SIF tambin explica
pacto de una mayor divulgacin financiera cmo el tipo de datos que se proporcionason las inversiones de los accionistas. Cuanto rn debido a las divulgaciones obligatorias
mayor sea el monto del capital que una em- conforme a la Seccin 1504 se utiliza en el
presa puede reunir para invertir en nuevos anlisis de riesgo de los inversionistas.
proyectos en regiones como ALC, mayor
Centrndose ms detalladamente en el
ser la prosperidad que puede producir la tema, el inversionista Robert Jenkins en su
industria en la regin. Una de las principales testimonio ante la Cmara de Representantes
justificaciones para requerir a las empresas en 2008 declar que los inversionistas
191
apoyan la transparencia cada vez que es

posible, no por correccin moral sino por la
firme bsqueda de mejores retornos ajustados al riesgo. Explic su apoyo a la H.R. 6066,
predecesora de la Seccin 1504, con esta lgica capitalista, y declar que:
Antes de invertir, todos los profesionales analizan [] su riesgo potencial
vs. su recompensa potencial. Cuanto
ms grande sea la incertidumbre del
riesgo, mayor ser la recompensa
requerida. La informacin y la transparencia dan forma a este clculo.
Cuanto ms transparente sea la informacin ms fcil ser cuantificar el
aspecto negativo. Cuanto ms comprensible sea el aspecto negativo, ms
confianza se puede tener al buscar
el aspecto positivo. De esta manera,
la transparencia puede alimentar la
confianza, la reputacin de confianza
y la reputacin a un costo ms bajo
del capital.13
Si bien hay poca utilidad en que los gobiernos de ALC se comprometan en el tipo
de anlisis de riesgo que practican inversionistas como Calvert y SIF, s la hay en que los
gobiernos de la regin garanticen que esos
datos estn libremente disponibles para los
inversionistas con el fin de demostrar que
su entorno operativo estable se basa en la
Declaracin de Robert Jenkins al Comit de la
junio de 2008.
13
192
Heather A. Lowe
apertura y la transparencia. Se trata de un

argumento para que los gobiernos de ALC
adopten los nuevos requisitos de divulgacin y para que tomen medidas con el fin
de aumentar los requisitos para todas las
empresas que operan en sus pases, destacando an ms los roles de la Seccin 1504
y de las Directivas de la UE y la EITI como
las primeras iniciativas importantes para
asegurar que las industrias extractivas sean
estables, algo cuyo xito beneficia a todas
las partes interesadas.
Aunque algunas empresas extractivas han expresado su apoyo a la EITI y a la
transparencia en general, pocas han identificado de qu manera la transparencia beneficia a sus empresas, como ArcelorMittal
hizo en Liberia. La empresa de contabilidad
KPMG, que ofrece servicios de contabilidad
y asesora a numerosas empresas extractivas,
cree que estas pueden mejorar la eficiencia
mediante una comprensin ms detallada
de sus pagos a los gobiernos y de las operaciones de la cadena de produccin. KPMG
(2012) recomienda que aunque no se hayan
terminado de definir las regulaciones, las
empresas deberan iniciar programas piloto
y crear mecanismos necesarios para seguir
la huella de los pagos que tendrn que ser
divulgados. Actualmente, Tullow Oil plc, que
opera en frica, divulga sus pagos a los gobiernos pas por pas y proyecto por proyecto,
y ha declarado que una mayor transparencia
es un paso inicial vital para permitir que los
ciudadanos de nuestros pases anfitriones
nos exijan a nosotros y a sus gobiernos una
rendicin de cuentas (Tullow Oil plc, 2012:9).
Conclusiones
El inters mundial por superar la maldicin
de los recursos se est convirtiendo en una
prioridad cada vez mayor a medida que las
reservas y los depsitos conocidos de recursos naturales disminuyen y la demanda
mundial de esos recursos aumenta. La
aceptacin creciente del proceso de la EITI,
el movimiento hacia regmenes de divulgacin obligatoria en Canad, Estados Unidos,
Hong Kong y la UE y el apoyo intergubernamental a travs del G-8 y el G-20 a los
regmenes de transparencia financiera en
las industrias extractivas demuestran que
la divulgacin pblica obligatoria de pagos a gobiernos por parte de las empresas
extractivas se ha aceptado internacionalmente como un componente crucial de los
esfuerzos para abordar la maldicin de los
recursos.
La Seccin 1504 de la Ley Dodd-Frank
de Reforma Financiera y de Proteccin al
Consumidor, junto con sus regulaciones de
implementacin actualmente suspendidas,
y las Directivas de la UE sobre Rendicin de
Cuentas y Transparencia son expresiones
sustancialmente similares de la legislacin
que establece requisitos de divulgacin financiera para numerosas empresas extractivas. Las leyes son complementarias a los
estndares de la EITI, pero crean un rgimen
de divulgacin ms fiable y uniforme que
facilita el anlisis de los datos transfronterizos. Numerosas empresas extractivas
que operan en ALC entre ellas, algunos
importantes operadores chinos tendrn
que hacer pblicos los datos en conformidad con las leyes de Estados Unidos y la UE,
como suceder con unas pocas entidades
de propiedad estatal de ALC. Sin embargo,
los datos no estarn disponibles durante
unos cuantos aos, lo que dar tiempo a
la industria, los gobiernos, los inversionistas, las organizaciones de la sociedad civil y
otras partes interesadas para desarrollar la
capacidad de analizar la informacin y los
potenciales escenarios de uso.
La importante dependencia que tiene
ALC de los ingresos de las industrias extractivas para financiar los presupuestos nacionales y subnacionales; sus depsitos potenciales de minerales an no descubiertos, y,
en algunos pases, los entornos operativos
cada vez ms estables para las empresas extractivas internacionales se unen para hacer
de la regin un terreno de ensayo frtil para
saber si los datos que sern divulgados en
el marco de las nuevas iniciativas pueden
ser usados por los gobiernos para superar la
maldicin de los recursos. Aunque la transparencia de los ingresos de los recursos
naturales no es en s misma una solucin
para la maldicin de los recursos, esa transparencia, junto con la voluntad poltica y
otras iniciativas de transparencia y de compromiso empresarial y comunitario, podra
garantizar que los pases de ALC alcancen
el crecimiento potencial y el alivio de la pobreza que permite su riqueza en recursos
naturales.
No cabe duda de que ha habido un
importante cambio con respecto a las iniciativas de transparencia en las industrias
193
extractivas en los ltimos aos. Los datos

necesarios para evaluar el impacto de estas medidas an no estn disponibles. Las
oportunidades para futuras investigaciones
y anlisis abundan. Ha llegado el momento
de desarrollar planes para estudios de caso
que sigan la produccin de datos, la sensibilidad poltica ante ellos y su impacto en
la conducta empresarial, las actividades
de inversin, el alivio de la pobreza y los
194
Heather A. Lowe
indicadores de buena gobernanza. Los estudios en el futuro debern considerar los

tipos mnimos y ptimos de otras iniciativas
de transparencia requeridas para generar la
mejora socioeconmica deseada. Dadas las
diversas formas de gobierno de los pases
de ALC, los estudios tambin podran pensar en analizar distintos usos de los datos en
mltiples niveles de gobierno y en los resultados de esas combinaciones.
Referencias
Baker & McKenzie. 2012. Client Alert: SEC Adopts Final Rules Related to Payments by Oil,
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199
PARTE II
CAPTULO 6
Rol de la informacin en
la adjudicacin de derechos
de prospeccin y produccin
de petrleo
Cuando los encargados de formular las polticas adjudican derechos de prospeccin y produccin de petrleo, deben tomar decisiones equilibradas, que maximicen los retornos
y tengan en cuenta el panorama poltico, econmico y legal/institucional. A pesar de las
dificultades inherentes a la toma de estas decisiones, ciertas prcticas, como la divulgacin
de informacin, son universalmente beneficiosas. Este captulo examina los mtodos de
adjudicacin de derechos de exploracin y de produccin de petrleo, tanto discrecionales como de subasta, basados en ocho prcticas, extradas de la literatura, que mejoran
el acceso a la informacin y su divulgacin. Adems, sobre la base de las experiencias en
Brasil, Colombia, Estados Unidos y Noruega, explora el rol de la informacin para establecer las reglas del juego en la adjudicacin de los derechos de prospeccin y produccin
de petrleo.
Rol de la informacin en la adjudicacin de derechos de prospeccin y produccin de petrleo
201
Introduccin
Los recursos naturales pueden ser motor
de desarrollo cuando se gestionan ptimamente. Esto es particularmente verdad
en el caso de la prospeccin y produccin
petrolera, debido a la gran cantidad de
recursos financieros movilizados y a los
efectos sociales y ambientales. La informacin desempea un rol en la mejora de la
transparencia y la eficiencia, caractersticas
clave de una buena gobernanza y gestin
del sector.
La mayora de los pases que poseen
reservas de petrleo tienen los derechos
sobre sus recursos naturales y la ley concede todos los derechos a sus gobiernos.
Con el fin de identificar reservas y hacer un
uso ptimo de estos recursos, los gobiernos
gestionan su exploracin y produccin. La
exploracin es la primera fase de la bsqueda de nuevos hidrocarburos y normalmente requiere la realizacin de estudios
ssmicos y perforaciones que revelen el
potencial de las reservas (Wood Mackenzie,
2013). La produccin de petrleo se refiere
al proceso de explotacin de un yacimiento
de hidrocarburos de forma econmicamente viable (New Zealand Petroleum and
Minerals, 2011).
Para maximizar el valor actual neto
de la renta econmica de las actividades
de prospeccin y de produccin petrolera, los gobiernos pueden invertir directamente o permitir a los inversionistas
202
privados hacerlo. Cuando los gobiernos

no poseen el financiamiento requerido
ni la capacidad tcnica para llevar a cabo
de manera ptima y sostenible la prospeccin y produccin petrolera, pueden
otorgar derechos para buscar, extraer y
comercializar el petrleo a empresas privadas, a empresas pblicas o a empresas
pblicas asociadas con empresas privadas. Tambin pueden adjudicar derechos
o licencias al sector privado para potenciar sus propias inversiones en el sector.
Una licencia es un acuerdo de largo plazo
de carcter contractual que transfiere
temporalmente a terceras partes los derechos para explorar y, en algunos casos,
explotar el recurso. A cambio de esas licencias, las terceras partes acuerdan una
determinada remuneracin financiera y
adquieren un compromiso para cumplir
ciertas obligaciones (Cameron, 1984).
Generalmente, si la licencia se limita a la
exploracin, se denomina permiso, y si se
limita a la explotacin, arrendamiento. A
pesar de que hay ciertas diferencias en las
definiciones, para los objetivos de este captulo se utilizar el trmino licencia.
Al otorgar derechos, los encargados
de formular las polticas deben tomar una
decisin equilibrada, orientada a maximizar los retornos y sensible al panorama
poltico, econmico, social y legal/institucional. Independientemente del mtodo
de adjudicacin, la informacin desempea un rol fundamental en apoyar a gobiernos, empresas y ciudadanos como
principales partes interesadas (stakeholders) a impedir y controlar la corrupcin,
y a aumentar la confianza en instituciones
y empresas del gobierno (Baena y Vieyra,
2011). En aquellos lugares donde los ciudadanos tienen fcil acceso a la informacin, la corrupcin normalmente es menor (Adser, Boix y Payne, 2003; Brunetti
y Weder, 2003; Reinikka y Svensson, 2005;
Pande, 2011).
El tipo, la cantidad y la calidad de
informacin disponible antes, durante
y despus de un proceso de concesin
de licencias influyen directamente en
sus resultados. Por ejemplo, la informacin desempea un rol fundamental en
la evaluacin de la zona que ser arrendada. Si la informacin est disponible
para todas las empresas, hay condiciones
de igualdad para todos los competidores.
Sin embargo, algunas empresas que ya
llevan a cabo prospeccin y produccin
en zonas cercanas podran tener a su disposicin ms informacin que la que el
gobierno publica o la que se da a conocer
al pblico, dando lugar a desigualdades
en la informacin sobre la seleccin de la
zona que ser arrendada y a una ausencia de reglas del juego. Esto podra tener
un impacto negativo en la adjudicacin
porque los gobiernos podran arrendar
terrenos a un valor inferior al verdadero
(Rodriguez y Suslick, 2008). Para evitar esto,

debera difundirse informacin acerca del
terreno ofrecido, de manera que aumente
el conocimiento que las empresas tienen
del potencial geolgico de la zona y les
permita tomar decisiones ms fundamentadas, como, por ejemplo, si participar
en el proceso de subasta. La informacin
tiene el potencial para atraer las empresas
y las ofertas ms competitivas; por ejemplo, la calidad y disponibilidad de datos ssmicos y de los yacimientos es importante
(Hodgshon y Land, 2000). Adems, los
gobiernos deberan divulgar ms informacin sobre los procesos de concesin de
licencias y licitaciones, porque la difusin
aumenta la confianza pblica en el sistema
y mejora los beneficios financieros del pas
productor (Marcel, 2013).
Tanto Noruega como Estados Unidos
han reconocido que la informacin contribuye a la adjudicacin efectiva de los
derechos del petrleo y, por lo tanto, han
establecido mecanismos para aumentar
la disponibilidad de informacin, lo cual
beneficia a gobiernos, empresas y ciudadanos por igual. Se sabe menos acerca de
los esfuerzos en ese sentido realizados por
pases de Amrica Latina y el Caribe (ALC).
Este captulo demuestra cmo la divulgacin de informacin es beneficiosa independientemente del mtodo de adjudicacin escogido. Adems, analiza el rol de
la informacin y las diversas prcticas que
mejoran el acceso a ella y su divulgacin
203
en la adjudicacin de derechos petroleros

y de produccin en pases de ALC y en
otras regiones.
Para superar la brecha existente en la
literatura especializada, el captulo identifica y aplica un conjunto de mejores prcticas. El uso de estas prcticas se analiza
en dos pases de ALC y en otros dos no
pertenecientes a la regin. Los dos primeros son Brasil, que utiliza el mtodo de
subastas, y Colombia, que combina los
mtodos discrecionales y de subasta. Los
dos pases no pertenecientes a ALC son
Estados Unidos, que emplea el mtodo
de subastas, y Noruega, que utiliza el discrecional. Estos pases fueron escogidos
debido a su slido legado de prcticas
que mejoran el acceso a la informacin y
su divulgacin, y como ejemplos de que,
independientemente del mtodo de adjudicacin empleado, la divulgacin de
informacin desempea un rol clave en
establecer las reglas del juego y obtener
resultados efectivos. El uso de prcticas
que mejoran el acceso a la informacin y
su divulgacin a nivel mundial es promovido por una iniciativa lanzada por mltiples partes interesadas, conocida como
Industrias Extractivas (EITI, por sus siglas
en ingls), que utiliza informacin sobre
los ingresos del sector extractivo para
aumentar la transparencia y mejorar la
gobernanza de los recursos naturales. En
2013, la EITI public el Estndar de la EITI,
que aboga por la transparencia en los
contratos y en la concesin de licencias
204
y que constituye una gua de las mejores

prcticas internacionales en este mbito
(EITI, 2013).1
Enfoques de los pases sobre

la adjudicacin de derechos
de prospeccin y produccin
petrolera
Los mtodos de adjudicacin de derechos
de prospeccin y produccin petrolera
varan de un pas a otro. Los mtodos de
subasta y discrecionales son los dos ms
usados habitualmente. En los mtodos
El requisito 3.10 de la Adjudicacin de Licencias declara que: i) a los pases implementadores se les requiere
divulgar informacin relacionada con la concesin o
transferencia de licencias pertenecientes a las empresas recogidas en el Informe EITI, lo cual incluye: una
descripcin del proceso para transferir o conceder la
licencia; criterios tcnicos y financieros empleados; informacin acerca de los receptores de la licencia transferida o concedida, incluidos los miembros del consorcio, cuando sea prescriptivo, y cualquier desviacin no
trivial del marco legal y regulatorio aplicable que regula
las transferencias y concesiones de licencias; ii) cuando
las licencias son concedidas mediante un proceso de
subasta durante el perodo contable cubierto por el
Informe EITI, se requiere a los gobiernos divulgar la lista
de postulantes y los criterios de la subasta; iii) cuando la
informacin requerida establecida en 3.10(a) y 3.10(b)
ya est pblicamente disponible, es suficiente incluir
una referencia o enlace en el Informe EITI, y iv) el grupo
de las mltiples partes interesadas puede desear incluir
informacin adicional sobre la adjudicacin de licencias en el Informe EITI, incluidos comentarios sobre la
eficiencia y eficacia de estos sistemas (EITI, 2013).
1
discrecionales, las licencias son adjudicadas de acuerdo a criterios fijados administrativa o polticamente. En las subastas, los
derechos son adjudicados al mejor postor
(Cameron, 1984).
Mtodos discrecionales
Los dos mtodos discrecionales usados ms
frecuentemente son las polticas de puertas
abiertas y los procedimientos administrativos.2 En las polticas de puertas abiertas,
los derechos de prospeccin y produccin
se adjudican como resultado de una negociacin directa entre el gobierno y uno
o ms inversionistas interesados mediante
Algunos autores, como Bunter (2002), consideran
que una poltica de puertas abiertas no es un mtodo discrecional sino una categora separada, denominada categora informal, por la cual un pas no
busca deliberadamente postulaciones de empresas
petroleras internacionales sino que acoge las postulaciones en cualquier momento. La categorizacin
usada aqu es la de Cameron, que considera que
tanto los procedimientos administrativos como las
polticas de puertas abiertas son mtodos discrecionales. En estos mtodos de concesin, las licencias son adjudicadas por funcionarios de gobierno
siguiendo criterios administrativos o polticos. En
relacin con las polticas de puertas abiertas en particular, Cameron considera que un gobierno puede
o no dar a conocer una invitacin de carcter general para que las empresas postulen a licencias hasta
una fecha concreta. Podra decidir estudiar las postulaciones de una empresa o consorcio en cualquier
momento para cierto tipo de licencias. En otras palabras, los mtodos discrecionales de concesin no
implican necesariamente rondas de concesiones
(Cameron, 1984).
expresiones de inters solicitadas o no solicitadas. Este mtodo se basa en criterios que

a menudo no estn predefinidos ni son conocidos por los participantes del mercado.
En los procedimientos administrativos, los
derechos se adjudican a travs de un proceso de adjudicacin administrativa basado
en un conjunto de criterios definidos por el
gobierno pero no siempre dados a conocer
pblicamente, o acerca de los cuales los
participantes podran tener solo una informacin vaga. Los procedimientos administrativos tambin son adjudicados por la va
de rondas de concesin de licencias.3
Con ambas modalidades, el gobierno
conserva una discrecin considerable para
conceder derechos de prospeccin y produccin (Tordo, Johnston y Johnston, 2010).
Rodriguez y Suslick (2008) sealan que los
mtodos ms informales se prestan ms a la
corrupcin, ya que, por ejemplo, los gobiernos pueden otorgar licencias a empresas
favorecidas. Sin embargo, el sistema de adjudicacin puede disearse de manera tal
que reduzca este riesgo empleando mecanismos para mejorar la informacin, como
definir criterios claros para la concesin y
publicar los resultados de las negociaciones
(Tordo, Johnston y Johnston, 2010).
Una ronda de concesin de licencias es un acto o
actos discretos de concesin de licencias, de los cuales probablemente unos cuantos tengan lugar de
manera regular separados por ao o por varios aos,
y en cada uno de los cuales el gobierno anfitrin
ofrece ciertos terrenos definidos para la concesin
de licencias (Bunter, 2002).
205
Subastas
En el mtodo de subastas, los derechos
se adjudican a los ofertantes dispuestos a
pagar la mayor suma de dinero (Cameron,
1984). A pesar de que las licitaciones con
pago de bonificaciones son el parmetro habitualmente usado, puede haber un
nico o mltiples parmetros de licitacin,
entre ellos, las regalas. Una bonificacin es
una suma pagada por las empresas para
adquirir una licencia; las regalas son tasas que las empresas acuerdan pagar para
obtener el derecho permanente a realizar
prospecciones y/o produccin de petrleo,
y normalmente estn definidas como un
porcentaje de los ingresos brutos o netos
derivados del uso de una zona con licencia.
Las subastas tienen la ventaja de la
transparencia. Es relativamente fcil para
el gobierno crear un sistema que dificulte
favorecer injustamente a cualquier grupo
especfico (Frewer, 2000). Las subastas tambin tienen la ventaja de aportar ingresos.
Sin embargo, es posible que para los gobiernos sea ms fcil controlar los mtodos
discrecionales, ya que les permiten facilitar
el logro de objetivos especficos.
Toma de decisiones
del gobierno
la alineacin con la poltica del gobierno para

el sector petrolero, la seleccin del operador
ms eficiente, los costos administrativos y de
cumplimiento y la minimizacin de efectos
distorsionadores y de deficiencias de mercado (Tordo, Johnston y Johnston, 2010). El
objetivo econmico del gobierno de Uganda,
por ejemplo, consiste en asegurar la eficiencia
en las zonas con licencia con el potencial para
producir petrleo y gas en el pas (Ministerio
de Energa y Desarrollo Minero de la Repblica
de Uganda, 2002). Yemen prefiere, en cambio,
promover la exploracin y el contenido local
para aumentar las reservas probadas, para
equilibrar el declive de los yacimientos existentes y para estimular la inversin privada
(Tordo, Johnston y Johnston, 2010:21).
El principal objetivo poltico de Reino
Unido es la competencia libre e imparcial,
con el siguiente objetivo de las polticas:
[Alentar los] mejores derechos posibles de prospeccin, exploracin y
promocin adjudicados bajo condiciones que estimulen la competencia
y el acceso no discriminatorio al recurso, teniendo en cuenta la proteccin del medioambiente y los intereses de otros usuarios del mar (Tordo,
Johnston y Johnston, 2010:21).
Brasil ha priorizado la independencia y el

desarrollo local al optar por un mtodo
Al tomar una decisin sobre un mtodo de cuyo objetivo es:
adjudicacin, los gobiernos deben tener en
[Estimular] los derechos de prospeccuenta el panorama econmico, poltico e
cin y produccin de los recursos peinstitucional, y tambin los objetivos de las
troleros del pas con el fin de mantener
polticas. Los factores econmicos incluyen
206
la autosuficiencia en la produccin
de petrleo y para reducir las importaciones de gas natural y aumentar
la contribucin del sector al desarrollo econmico local (Tordo, Johnston
y Johnston, 2010:21).
Estados Unidos destaca los aspectos medioambientales, y declara un deseo:
[Que] el desarrollo rpido y ordenado
de los recursos de gas y petrleo estn
sujetos a salvaguardias medioambientales de una manera consistente
con la vigencia de la competencia y
otras necesidades nacionales, incluidos los intereses nacionales (Tordo,
Johnston y Johnston, 2010:21).
Estas consideraciones pueden aadirse
al objetivo general de maximizar las rentas
de los recursos naturales.
Algunos de los factores que los gobiernos consideran al decidir el mtodo de adjudicacin son los siguientes:
Caractersticas del rea a la que se
otorga la licencia, como geologa,
riesgo de la exploracin, localizacin y distancia del mercado.
Por ejemplo, el conocimiento del
potencial geolgico permite al gobierno disear estrategias adecuadas
para la promocin y concesin de
licencias de derechos, como procedimientos de concesin de licencia,
trminos de la concesin que reflejen el perfil de riesgo de las zonas es-
pecficas y delineacin de las parcelas

a las que se conceder licencia.
Estructura y comportamiento del
mercado, es decir, competencia,
segmentacin del mercado, tamao y fuerza de los actores, rol del
mercado interno y tendencias proyectadas de los precios del petrleo y el gas en el futuro. Por ejemplo,
es posible que los gobiernos intenten
atraer a actores nacionales ms pequeos y, entonces, pueden optar
por el sistema discrecional que permite un mayor margen para elegir las
empresas que llevarn a cabo la prospeccin y la produccin. Es el caso de
Brasil que, en una ronda de concesin
de licencias, intent aumentar la participacin de actores ms pequeos.
Robustez de los marcos regulatorio
e institucional. Por ejemplo, cuando
los gobiernos tienen limitaciones de
capacidad, entre ellas una capacidad
inadecuada para evaluar las ofertas,
debera evitarse la complejidad administrativa y deberan usarse parmetros de subasta sencillos y criterios de
concesin claros y transparentes (Tordo, Johnston y Johnston, 2010).
En aos recientes, la concesin de licencias ha tendido a acercarse ms a los instrumentos basados en el mercado, sobre todo
en pases que estn abriendo sus mercados
a la competencia internacional. Se considera
que las subastas son mecanismos basados
en el mercado, mientras que los sistemas
207
discrecionales estn ms directamente sujetos al control del gobierno. Tericamente,

cuando hay ms participacin del sector
privado, hay mayor eficiencia, reduccin
en las restricciones a la inversin y aceleracin del desarrollo. Las subastas estn vinculadas ms a menudo con estos objetivos
(Frewer, 2000). Sin embargo, se pueden disear mtodos discrecionales para asegurar
la mxima participacin del sector privado.
Bsicamente, no hay una nica poltica
o sistema de adjudicacin modelo para
todos los gobiernos y todas las circunstancias. Los gobiernos deben pesar los objetivos econmicos, sociales y polticos que
intentan alcanzar. Algunos factores, como
el potencial geolgico y los precios en los
mercados, escapan al control del gobierno.
Otros, sobre los cuales ejerce ms control,
son la concesin de superficies basndose
en reglas anunciadas y el respeto de los trminos del contrato.
Informacin como
instrumento de eficiencia
y transparencia
Cualquiera sea el mtodo que el gobierno
decida usar, este debera asimilar ciertas
prcticas que beneficien tanto al pas como
a las empresas y, adems, debera contribuir al xito del proceso de adjudicacin
del petrleo. Esto es lo que sucede con la
generacin, el uso y la divulgacin de la
informacin.
208
Cuanto ms abierto y transparente

es el rgimen de concesin de
licencias, mejor ser considerado por
la industria, y el inters aumentar
(Brooks, 2009).
La divulgacin de informacin es un
elemento importante de la transparencia.
Cmo genera la transparencia eficiencia
en el proceso de adjudicacin? Los gobiernos necesitan informacin precisa sobre los
perfiles tcnicos y financieros de las empresas interesadas y sobre los registros de sus
resultados, y tambin sobre el terreno que
se ofrece, para aumentar la confianza de las
empresas. Las empresas requieren toda la
informacin posible sobre el terreno y sobre
el proceso de adjudicacin para calcular sus
costos y beneficios y ponderar sus riesgos.
Los ciudadanos esperan recibir informacin
precisa para pedir cuentas a los gobiernos
y las empresas por la gestin y el uso de los
recursos naturales.
Nigeria ha tenido dificultades para
introducir la transparencia con el fin de
mejorar la eficiencia de su proceso de
concesin. En 2005, el gobierno introdujo
mecanismos de transparencia y supervisin para mejorar las rondas de concesin
de licencias, entre ellos, la decisin sin precedentes de invitar a observadores internacionales (Olsen, 2005). Sin embargo, la
ronda de concesin de licencias de 2005
todava tena irregularidades considerables.
Por ejemplo, las directrices para los postores (incluidos los parmetros formales de
las ofertas) y la informacin sobre los requisitos del socio local fueron publicadas
demasiado tarde (Olsen, 2005). El Grupo
de Trabajo Nacional de Interesados de
Industrias Extractivas en Nigeria (NEITI, por
sus siglas en ingls) seal que las notas de
orientacin carecan de suficientes detalles
y eran innecesariamente complejas, y que
los criterios eran demasiado numerosos y
complicados (NEITI, 2006). El grupo de las
partes interesadas tambin exigi mejoras
en la calidad de los datos y en las capacidades de gestin. Aunque al comienzo los
observadores opinaron que el proceso era
razonablemente transparente, una evaluacin posterior revel irregularidades en
el cumplimiento de las condiciones de la
concesin, sobre todo debido a una confusin acerca de los trminos de la subasta y
del ambicioso requisito de contenido local
La calidad de la informacin divulgada
en el proceso de concesin de licencias es
importante. Las polticas de transparencia
de primera generacin, que en trminos
amplios informan a los ciudadanos acerca
de los asuntos pblicos, pueden no ser suficientes. Las polticas de transparencia de
segunda generacin, o polticas focalizadas
(aquellas que divulgan informacin a la medida para alcanzar un objetivo especfico)
podran ser ms efectivas. La transparencia
focalizada
intenta trasladar el objetivo de las

polticas pblicas a las realidades de
grupos especficos de usuarios, teniendo en cuenta las necesidades de
la poblacin objetivo, los incentivos y
la capacidad para comprender la informacin, mediante la utilizacin de
mecanismos sencillos y eficientes que
facilitan el acceso y el uso de la informacin (Dassen y Vieyra, 2012:3).
Las polticas de transparencia focalizada
pueden contribuir a cambiar el comportamiento de los actores (el gobierno y las
empresas) en el sector de la concesin de
licencias de petrleo. De esta manera, las
instituciones responsables de gestionar el
sector deberan proponerse como objetivo
polticas de transparencia que prestaran
atencin a la dinmica del sector en su conjunto y se basaran en los motivos e incentivos de estas partes interesadas (Dassen y
Vieyra, 2012).
El caso de Gabn, un pas que actualmente est reformando sus procedimientos de concesin de licencias, ilustra la importancia que tiene la comprensin de la
dinmica del sector y el importante rol de
la informacin para facilitar u obstaculizar
un proceso de adjudicacin. Hacia comienzos de 2013, se advirti un potencial sin
precedentes en la prospeccin de plataformas martimas en Gabn. El potencial para
explotar superficies subsalinas y de aguas
profundas se vio perjudicado por disputas
en el sector petrolero que no haban sido
209
divulgadas al pblico adecuada, abierta ni

oportunamente durante la ronda de concesin de licencias planeada. En un contexto de corrupcin endmica, es posible
que la falta de informacin haya eventualmente provocado un menor inters por
parte de las empresas (Business Monitor
International, 2013).
Los incentivos para las partes interesadas en los procesos de concesin de licencias del petrleo son mltiples, y la informacin desempea un rol clave para darles
influencia. Los gobiernos acogen informacin de las empresas para: i) aumentar los
conocimientos acerca de los terrenos prospectivos viables, dado que quiz no tengan
informacin suficiente o esta sea de mala
calidad; ii) medir adecuadamente el valor
del terreno que se ofrece, y iii) fortalecer su
posicin negociadora. Los gobiernos deben publicar directrices que incluyan los
criterios para juzgar las ofertas, independientemente del mtodo seleccionado. Si
se divulga escasa o nula informacin, es
posible que las empresas sospechen y consideren que el riesgo es demasiado alto al
estimar sus ofertas, o incluso se abstengan
de participar en un determinado proceso.
En ese caso, posiblemente el proceso de
adjudicacin tenga resultados no deseados
que podran poner en peligro el proceso en
el corto plazo y el desarrollo potencial del
sector en el largo plazo (Bunter, 2002).
Las empresas se sienten atradas para invertir en el desarrollo del sector del petrleo
a partir del rendimiento financiero estimado
sobre la base de la informacin disponible
210
sobre el valor del rea. Los ciudadanos se

movilizan intentando conseguir que los gobiernos y las empresas rindan cuentas. En
pases como Venezuela y Ecuador, donde el
sector del petrleo es un importante contribuyente al producto interno bruto (PIB), es
posible que el pblico en general tambin
se sienta incentivado por los beneficios del
uso final que puedan recibir debido al aumento de competitividad del sector, con
los consiguientes aumentos de los ingresos
y los mayores beneficios socioeconmicos.
En otras palabras, las asimetras de informacin podran poner en peligro el
proceso y los resultados finales en el corto
plazo y el desarrollo potencial del sector en
el largo plazo debido a una pobre gestin y
escasa confianza en el sistema del pas. La
falta de transparencia no solo perjudica la
gobernanza; tambin puede arrojar prdidas en el PIB. Los costos de la falta de transparencia son considerables. Un proyecto
apoyado por el Banco Interamericano de
Desarrollo (BID) revel que el costo total de
la falta de transparencia en toda la cadena
de produccin se estimaba entre un 2,87%
y un 18,7% del PIB de Ecuador, mientras que
una mayor transparencia en el proceso de
adjudicacin de licencias del petrleo tena
como resultado un aumento anual promedio neto de entre el 0,1% y el 1,03% del PIB
de Ecuador (Donoso, 2010).
Dassen y Vieyra (2012) exponen dos dificultades observadas en pases de ALC para
asegurar la efectividad de las polticas de
transparencia focalizadas: en primer lugar,
el predominio de una visin de corto plazo
en la aplicacin de polticas que requieren

inversiones de largo plazo de los promotores y, en segundo lugar, una retroalimentacin insuficiente a partir de las lecciones
aprendidas en la formulacin de polticas
pblicas.
Segn el ndice de Gobernanza de
los Recursos (RGI, por sus siglas en ingls), publicado por el Natural Resource
Governance Institute (NRGI) antiguamente el Revenue Watch Institute (RWI),
los pases de ALC estn obteniendo resultados relativamente buenos para asegurar
la calidad de la gobernanza en los sectores
de petrleo, gas y minera: los nueve pases
de ALC incluidos en el ndice tenan una
puntuacin superior al promedio de 51
puntos del RGI (RWI, 2013).4 En la mayora
de los casos, las puntuaciones se encuentran significativamente por encima del
promedio en el componente de entorno
institucional y legal, y la mayora de pases
obtuvo una calificacin satisfactoria superior a los 70 puntos. Esto podra explicarse
parcialmente por el hecho de que siete de
estos pases tienen leyes que regulan el acceso a la informacin.
En la agenda de la gestin pblica de
ALC, asegurar la calidad de la gobernanza
sigue siendo un reto, como sugieren las
puntuaciones ms bajas obtenidas en los
componentes de prcticas de acceso a
informacin, y salvaguardias y control de

calidad. Los indicadores sobre la divulgacin de informacin antes y despus del
proceso de concesin de licencias arrojan
puntuaciones deficientes en dos pases, y
solo tres pases obtuvieron una puntuacin
satisfactoria superior a 70. Sin embargo, en
la regin se observan mayores mrgenes
para la mejora en el componente de entorno favorable, dado que tres pases obtienen puntaciones deficientes por debajo
de 40 y solo uno obtiene una puntuacin
satisfactoria. Esto se explica fundamentalmente por la percepcin de altos niveles de
corrupcin, un control ineficaz y debilidades del Estado de derecho.
Los pases no pertenecientes a la regin, con puntuaciones generales similares
en el RGI, tambin obtienen calificaciones
ms bajas en el componente de entorno
favorable. Esto seala que el problema no
es exclusivo de los pases de ALC. En otros
pases constituye un problema mayor, dado
que otras regiones obtienen en promedio
unos 20 puntos menos en este componente que los pases no pertenecientes a
ALC con puntuaciones generales similares.
Prcticas que mejoran el acceso
a la informacin y su divulgacin
Mejorar la informacin podra ser un instrumento efectivo de las polticas pblicas

para impulsar el desarrollo del proceso de
4
En el captulo 2 de este libro se puede encontrar concesin de licencias de petrleo. Sin eminformacin detallada sobre la metodologa del RGI bargo, la transparencia focalizada requiere
y las puntuaciones obtenidas por los pases.
que la informacin divulgada est bien
211
definida. Las siguientes ocho prcticas que

mejoran la produccin y divulgacin de informacin especfica se han basado en los
siguientes trabajos sobre la adjudicacin
de derechos del petrleo: Brooks (2009),
Bunter (2002), Hodgshon y Land (2000), FMI
(2007), Lahn et al. (2006), Marcel (2013), RWI
(2013) y Tordo, Johnston y Johnston (2010).
1. Sistema de nominacin en reas
fronterizas
Para superar la falta de informacin sobre
la superficie potencial, Hodgshon y Land
(2000) sealan que los gobiernos pueden
tener acceso a datos de los actuales titulares de los derechos del petrleo con
campos adyacentes, que requiere poderes regulatorios adecuados, o utilizar los
datos disponibles de fuentes como el
Banco Mundial o programas que actualmente apoyan pases como Noruega. En
forma alternativa, pueden implementar
un sistema de nominacin disponible
pblicamente, es decir, un instrumento
de las polticas pblicas que ayudan a los
pases a planificar adecuadamente la adjudicacin de sus recursos naturales sobre la base del atractivo del rea ofrecida
a las empresas, las capacidades prcticas
de las empresas para explorar y producir
petrleo y las capacidades prcticas del
gobierno para gestionar el proceso de
adjudicacin (Johnston, 2013). En estos
sistemas, peridicamente las empresas
son invitadas a sealar las parcelas en que
estn interesadas entre todas las abiertas.
212
Esto permite a las empresas proporcionar informacin sobre el potencial de

una parcela. Una ronda de subastas probablemente tenga xito si en la industria
hay demanda de las parcelas ofrecidas
(Hodgshon y Land, 2000). La implementacin de un sistema de nominacin permite identificar las zonas de inters, sobre todo en zonas fronterizas donde hay
menos informacin sobre la prospectividad del terreno ofrecido. Sin embargo, aunque un sistema de nominacin
es deseable, los gobiernos deberan ser
conscientes del riesgo que entraa la falta de inters. Las cuencas geolgicas del
mundo han madurado hasta el punto de
que las expectativas de descubrir nuevos
yacimientos importantes son menores
que en el pasado. As, las empresas internacionales quiz no estn dispuestas
a revelar informacin acerca de la prospectividad a las autoridades responsables de la concesin o a otras empresas
(FMI, 2007). La elaboracin de un sistema
de nominacin puede ser difcil, pero ha
funcionado en pases como Brasil, Colombia, Estados Unidos y Noruega.
2. Proceso de concesin de licencias
especificado previamente en la
legislacin
El RWI (2013) considera que la publicacin previa del proceso de concesin de
licencias por parte del gobierno o a travs
de la legislacin es una mejor prctica.
Bunter (2002) considera que el Ministerio
de Energa o la autoridad equivalente debera revisar toda la legislacin para cerciorarse de su conformidad con las mejores prcticas de concesin de licencias y,
si no, el proceso de concesin de licencias
debera retrasarse para asegurar que se
puedan introducir mejoras. Los gobiernos
pueden entregar informacin acerca del
marco legal e institucional del proceso de
adjudicacin a las empresas, lo cual ofrece una oportunidad para mostrar el carcter predecible e imparcial de las rondas de
licitaciones a los inversionistas.
Los gobiernos deberan aumentar
la divulgacin de la informacin
relacionada con la concesin de
licencias y las licitaciones. Esto
aumentar la confianza pblica en
el sistema y mejorar los beneficios
financieros para el pas productor
(Marcel, 2013).
3. Comercializacin
Los gobiernos pueden llevar a cabo campaas de promocin internacional para
dar a conocer las reas ofrecidas. Esto puede ocurrir adems de o en combinacin
con anuncios en la prensa, envos de materiales informativos por correo, informacin
en un sitio web y reuniones promocionales. Todas estas medidas son mtodos
para asegurar la divulgacin adecuada
del proceso de concesin de licencias. Los
folletos enviados por correo a empresas
internacionales de petrleo comunican

informacin que estas requieren para evaluar rpidamente la prospectividad de la
oportunidad de inversin. El sitio web es
un instrumento de comercializacin complementario que debera ser integral, informativo y de la mejor calidad (Bunter, 2002).
Otra de las mejores prcticas consiste en
contratar a un gelogo especialista en petrleo para ayudar con las relaciones pblicas, asesorar en las exposiciones en las
conferencias y reunir documentos (Brooks,
2009). La divulgacin de informacin entre
audiencias focalizadas a travs de iniciativas de comercializacin adecuadas genera
una mayor participacin en el proceso de
concesin de licencias, dado que permite
a las empresas tener una mejor evaluacin
del terreno ofrecido. En Egipto, por ejemplo, no se llev a cabo ningn esfuerzo real
para comercializar el terreno fuera del territorio nacional a fines de los aos ochenta.
El terreno estaba efectivamente abierto
solo a aquellos pases que ya tenan relaciones comerciales con el pas anfitrin.
Como resultado, Egipto obtuvo escasas
ofertas (Bunter, 2002).
4. Disponibilidad de datos sobre
parcelas geogrficas
Los gobiernos tambin pueden proporcionar datos sobre parcelas geogrficas
para atraer a las empresas adecuadas.
Esto debera comprender datos geolgicos, geofsicos y de ingeniera, y podran
estar disponibles en un centro de datos o
venderse en reuniones promocionales o
213
a travs de una campaa de ventas. Adems, deberan ser de alta calidad, tcnicamente solventes y tener un mantenimiento profesional.5 Los gobiernos podran
requerir que las empresas compren los
datos, dado que se trata de una prctica
aceptada, y utilizar esta oportunidad para
recaudar dinero. Sin embargo, dichos datos deberan venderse a un precio adecuado.6 Tambin es importante practicar
una divulgacin mxima, dado que las
empresas sospecharn de los datos que
no contengan toda la informacin que
necesitan (Bunter, 2002).
5. Divulgacin previa de los trminos
contractuales y/o fiscales
Una de las mejores prcticas identificadas
por el NRGI es la divulgacin de informacin sobre los trminos de los contratos
Los datos caros pero de escasa calidad darn la impresin de que el gobierno desea estafar a las empresas internacionales de petrleo (Bunter, 2002).
6
No existe un precio internacional estndar para los
datos, pero s unas pocas consideraciones cuando se
trata de fijar el precio de los datos sobre parcelas geogrficas. i) El precio de los datos es til para disuadir
a empresas petroleras financiadas inadecuadamente
de postular a terrenos; sin embargo, las pequeas
empresas petroleras internacionales pueden ser tiles en zonas con una prospectividad percibida como
baja. As, los precios de los paquetes de datos deben
ser estructurados correspondientemente. ii) Un precio demasiado elevado disuadir la postulacin de
concesiones, excepto en los terrenos ms atractivos,
donde no existe un lmite a los precios. iii) Los gobiernos deberan decidir si estn ms interesados en otorgar licencias o en vender datos (Bunter, 2002).
5
214
de las licencias antes de las negociaciones; especficamente, la duracin del contrato y las obligaciones tributarias y de
regalas (aunque en los casos de subastas
de regalas, se trata de un parmetro y
este no sera fijo) (RWI, 2013). De manera
similar, Lahn et al. (2006) mencionan la divulgacin de licencias modelo o acuerdos
de reparto de la produccin como una
mejor prctica. Marcel (2013) va ms all y
argumenta que los productores deberan
desplazar todos los elementos fiscales posibles para convertirlos en leyes y regulaciones aplicables a todas las licencias con
el fin de simplificar funciones administrativas y minimizar el nmero de asuntos
fiscales que deben ser negociados con
cada empresa. La divulgacin de este tipo
de informacin mejora la integridad que
se percibe en el proceso y permite una
mejor planificacin de la oferta.
6. Divulgacin previa de las reglas de
la subasta / publicacin del mtodo
discrecional
La informacin sobre el proceso de concesin de licencias es importante dado
que permite a los postulantes entenderlo (Bunter, 2002). El NRGI considera que
se debera proporcionar una descripcin
completa del proceso de concesin de
licencias, que incluya los procedimientos
de calificacin de los postulantes, las reglas de subasta (en el caso de una subasta) o las reglas para tomar contacto con la
autoridad responsable de la concesin de
licencias en el caso de los mtodos discre-
cionales. El FMI (2007) y Lahn et al. (2006)

consideran que la publicacin de un proceso claramente definido es un requisito
esencial. La divulgacin de esta informacin asegura que los postulantes entiendan el proceso, lo que a su vez aumentar
la participacin y contribuir a obligar al
gobierno a rendir cuentas.
7. Publicacin de los criterios
Cualquiera sea el mtodo de adjudicacin
que elijan los gobiernos, debera aplicarse
un criterio de seleccin objetivo y transparente (Marcel, 2013). Lahn et al. (2006)
consideran que los criterios pblicos y
bien definidos son mejores prcticas. La
publicacin de los criterios de seleccin
exige al gobierno divulgar las bases para
adjudicar los derechos de prospeccin
y produccin del petrleo. Los criterios
claros mejoran la transparencia y la objetividad de la concesin (Tordo, Johnston
y Johnston, 2010). A pesar de que los criterios deberan publicarse, es posible que
sea necesario cierto grado de flexibilidad
para alcanzar un determinado objetivo de
las polticas. Por ejemplo, en licitaciones
de obras, se requiere un sistema de adjudicacin eficiente para asegurar que las
parcelas sean adjudicadas a las empresas
que presentan las ofertas de programas
de trabajos ms adecuadas, no necesariamente las ms optimistas (Tordo, Johnston y Johnston, 2010). Algunos de los
beneficios asociados con la claridad de
los criterios de concesin son: i) mejora la
eficiencia de los procesos de licitaciones,
sobre todo cuando las polticas pblicas

persiguen mltiples objetivos, y ii) permite a los licitantes estructurar ofertas adecuadas, lo cual a su vez reduce el tiempo
administrativo necesario para revisar las
propuestas y mejora la confianza en la
imparcialidad del sistema de adjudicacin
La transparencia en relacin con los
criterios de evaluacin que aplicar
el gobierno para seleccionar la
oferta ganadora a la larga mejorar
la eficiencia del proceso de licitacin
8. Publicacin de los resultados
de la adjudicacin
La publicacin de los resultados de la adjudicacin debera incluir informacin sobre la oferta ganadora (RWI, 2013). El FMI
(2007) considera que la publicacin ex
post de la concesin y los trminos de los
contratos constituye una mejor prctica
tanto en el caso de los mtodos discrecionales como de subasta, mientras que
Lahn et al. (2006) van ms all y exigen
una divulgacin pblica de los motivos
por los que se eligi la propuesta ganadora. El objetivo de difundir informacin
despus del proceso de adjudicacin es
aumentar la confianza en el proceso a largo plazo. La identificacin de los usuarios
y divulgadores de la informacin es un importante elemento de la implementacin
215
de polticas de transparencia focalizada.

Los usuarios de la informacin varan dependiendo de la prctica. En un sistema
de nominacin, la meta de la informacin
es el gobierno. Los dems usuarios empresas y pblico en general reciben informacin a travs de la comercializacin,
antes de la divulgacin de los trminos
contractuales y fiscales, y antes de la divulgacin de las reglas de la subasta y
del mtodo discrecional, la publicacin
de criterios y la publicacin de los resultados de la adjudicacin. Los datos proporcionados fuera de los centros de datos
o paquetes de datos estn disponibles
para el pblico en general y las empresas,
mientras que aquellos proporcionados en
centros de datos o paquetes solo estn al
alcance de las empresas.
Los gobiernos tienen ciertas inquietudes cuando se trata de implementar las
ocho prcticas que mejoran el acceso a y la
divulgacin de la informacin. Por ejemplo,
publicar los contratos modelo antes de las
negociaciones puede reducir la flexibilidad,
y hacerlo despus de las negociaciones
podra reducir la ventaja competitiva del
gobierno y divulgar informacin sensible.
A pesar de que hay quienes temen que publicar los criterios de seleccin disminuya la
flexibilidad del gobierno para decidir sobre
la oferta ganadora, esta inquietud es equivocada. Publicar los trminos contractuales
antes de la negociacin permite a las empresas estructurar sus ofertas teniendo en
216
cuenta los requisitos del gobierno, lo cual

tiene como resultado ofertas ms precisas.
Es posible que la transparencia de los contratos fortalezca la posicin del gobierno en
las negociaciones debido a la mayor presin
generada por el pblico en general y los legisladores (FMI, 2007). Adems, la transparencia de los contratos puede contribuir a
disminuir las asimetras de informacin en
las negociaciones entre empresas petroleras extranjeras y productores emergentes.
Asimismo, fija las reglas del juego al permitir
a los gobiernos estudiar los detalles de los
acuerdos en otros pases (Marcel, 2013). La
publicacin de los criterios no tiene por qu
perjudicar la flexibilidad que los gobiernos
requieren para conseguir los objetivos de
sus polticas, dado que el criterio se puede
idear teniendo en cuenta la flexibilidad.
La lista anterior no es exhaustiva. Es posible que haya otras prcticas que mejoran
el acceso a la informacin y su divulgacin
que podran usarse para implementar una
iniciativa para la transparencia focalizada.
Sin embargo, las ocho prcticas descritas
ms arriba ofrecen un prisma a travs del
cual se puede analizar ms detenidamente
cmo algunos pases han sido capaces de
asegurar la disponibilidad de informacin
en sus procesos de concesin de licencias
a pesar de su mtodo de adjudicacin. El
uso de prcticas que mejoran el acceso a la
informacin y su divulgacin podra servir
como modelo para otros pases que desean mejorar sus procesos de concesin de
licencias.
Rol de la informacin en el
sistema de adjudicacin del
petrleo: anlisis de pas
Los pases tienen numerosas opciones
cuando conceden licencias. Pueden usar el
mtodo discrecional, el mtodo de subastas
o una combinacin de ambos. Cualesquiera
sean sus mtodos de adjudicacin, muchos
pases han sido capaces de adoptar prcticas
que mejoran el acceso a la informacin y su
divulgacin en sus procesos de concesin
de licencias. Esta seccin analiza dos pases
de ALC y dos pases no pertenecientes a la
regin como ejemplos de cmo los gobiernos implementan prcticas que mejoran el
acceso a la informacin y su divulgacin.
Brasil
La autosuficiencia ha sido uno de los principales objetivos de las polticas del petrleo en Brasil. En 2005, este pas haba alcanzado ese objetivo (Rodriguez y Suslik,
2008). Los recientes descubrimientos de
recursos petroleros martimos presal pueden situar a Brasil como el quinto productor ms grande del mundo hacia 2020 (The
Economist, 2011). Sin embargo, la economa
de Brasil no depende de este sector, ya que
est bien diversificada y sus rentas del petrleo representaban solo el 3% del PIB en
2011 (Banco Mundial, 2013).
Brasil adjudica concesiones sobre la base
del mtodo de subastas mediante ofertas
con primas en efectivo. La Constitucin de
Brasil (artculos 20 y 177)7 establece que el

pas es dueo de sus recursos naturales y
que tiene el monopolio para explotar estos
recursos, pero que puede contratar a empresas petroleras de propiedad estatal entre ellas, la empresa petrolera parcialmente
pblica Petrobras y la Corporacin Pre-sal,
totalmente en manos del Estado o a empresas privadas para que lleven a cabo actividades a travs de acuerdos de concesin.8
En 1997, Brasil cre la Agencia Nacional del
Petrleo, Gas Natural y Biocombustibles
(ANP), una agencia tcnica independiente,
responsable de regular el sector petrolero,
otorgando derechos de hidrocarburos y
monitoreando las actividades de las empresas petroleras. El resultado fue la emergencia de un mercado competitivo que ha
beneficiado el desarrollo econmico del
pas. Tambin se cre el Consejo Nacional
de Poltica Energtica (CNPE), un organismo
asesor del presidente, que elabora polticas
y directrices, y tambin una nueva poltica
energtica nacional (Ley 9.478/97).
Vase http://www.loc.gov/law/help/guide/nations/
brazil.php#constitution.
8
Durante 40 aos, Petrobras tuvo los derechos y obligaciones de llevar a cabo la exploracin y comercializacin del petrleo (Rodriguez y Suslik, 2008), hasta
que una enmienda constitucional en 1995 acab con
el monopolio de Petrobras. Hasta 1997, Petrobras
era 100% de propiedad estatal, y la nica empresa
que explotaba el petrleo y gas en Brasil. En 1997,
fue parcialmente privatizada y se abri el mercado
a empresas privadas (vase http://www.loc.gov/law/
help/guide/nations/brazil.php#constitution).
7
217
Los principios y normas establecidos en

la poltica energtica nacional orientan el
proceso de concesin de licencias. La ANP
es responsable de elaborar todas las reglas,
contratos y procedimientos que deben
seguir las empresas que desean participar
en la concesin de licencias del petrleo
(Rodriguez y Suslik, 2008). La ANP opt por
el proceso de subasta y dise un modelo
para mejorar las reservas nacionales de petrleo y gas y atraer a las empresas petroleras nacionales e internacionales (Rodriguez
y Suslik, 2008). Hasta la fecha, se han llevado
a cabo 13 rondas de concesin de licencias y hay otra prevista. Rodriguez y Suslik
(2008) consideran que la experiencia de
Brasil ha sido un xito ya que, hasta el momento, se recuperaron R$3.840 millones en
ocho rondas de concesin de licencias que
otorgaron contratos a 141 empresas petroleras y adjudicaron 443.840 km2 de rea de
exploracin.
Brasil normalmente utiliza un proceso
de subasta multiobjeto sellada. Para precalificarse, los postulantes deben cumplir
con los requisitos tcnicos, econmicos
y legales definidos por la ANP. En caso de
un empate, la ANP adjudica el bloque relevante a Petrobras siempre y cuando esta no
concurse como parte de un consorcio con
otras empresas. Los criterios de oferta utilizados por la ANP son ofertas con primas
en efectivo, contenido local y el programa
de trabajo mnimo. La actual ponderacin
de los parmetros de oferta es como sigue:
ofertas con primas en efectivo, 40%; programa de trabajo mnimo, 40%, y contenido
218
local, 20%. Sin embargo, esta ponderacin

ha cambiado a lo largo del tiempo en concordancia con los objetivos de las polticas
de Brasil (Rodriguez y Suslik, 2008).9
La ANP define un valor mnimo de las
ofertas con primas en efectivo y las empresas pueden ofertar cuanto quieran. En
general, la literatura respectiva dice que
ofrecen hasta aproximadamente el 30% del
valor monetario esperado estimado para
esa rea, aunque la cantidad puede llegar
al 100% y ms. El programa de trabajo es la
cantidad de actividades de exploracin que
las empresas llevan a cabo en esa rea. El
contenido local es un porcentaje que corresponde tanto a la fase de exploracin
y desarrollo como a la de produccin. Las
empresas se comprometen a utilizar servicios y equipos nacionales, lo cual estimula
el crecimiento de la industria brasilea
(Rodriguez y Suslik, 2008; Tordo, Johnston y
Johnston, 2010). A pesar de que la subasta
es el mtodo que ms se suele aplicar, en
reas de importancia estratgica el CNPE
podra determinar que Petrobras explote
todo un bloque de petrleo o gas sin proceso de subasta, o que hasta el 70% del
bloque est abierto a la subasta para acuerdos de reparto de la produccin, mientras
que Petrobras opera el 30% de cada bloque
(RWI, 2013).
En la sptima ronda de concesin de licencias, el
objetivo consista en atraer a empresas pequeas y
medianas interesadas en adquirir terrenos de bajo
riesgo; esto condujo a un cambio en los parmetros
de la subasta (Tordo, Johnston y Johnston, 2010).
La introduccin de reglas claras y

el alto nivel de confianza entre los
actores del proceso son aspectos
que han conducido a un escenario
abierto para atraer a nuevos actores
(Rodriguez y Suslick, 2008).
Brasil ha establecido un marco legal que
asegura la transparencia en sus procesos de
concesin de licencias, al instaurar el principio
de transparencia en la administracin pblica
y, por lo tanto, requiere la publicacin de informacin relevante sobre los procesos de concesin de licencias (Ley 8666/93). Tordo, Johnston
y Johnston (2010) sealan que la publicacin
previa de las regulaciones y el procedimiento
asegura objetividad en las evaluaciones de las
ofertas. El proceso de concesin de licencias
se describe por adelantado a travs de resoluciones. Durante el proceso de adjudicacin,
Brasil tambin anuncia la ronda de concesin
de licencias y divulga las reas que ofrecer
mediante exposiciones celebradas en todo el
mundo para atraer el inters de las empresas.
Tambin ofrece paquetes de datos, distribuidos
durante las rondas y comprados por las empresas, que incluyen datos geolgicos y geofsicos de las cuencas sedimentarias ofrecidas
(Rodriguez y Suslik, 2008).10 Las campaas de
Los paquetes de datos en la ronda de concesin de licencias en Brasil incluyen datos ssmicos 2D y 3D, registros
de las caractersticas de los pozos, anlisis geoqumicos,
mediciones aeromagnticas y aerogravimtricas, muestras, mapas, anlisis petrofsicos, petrografa de seccin
delgada y otras informaciones (Rodriguez y Suslik, 2008).
10
comercializacin exitosas que describen el

rea potencial han tenido como resultado
una alta participacin en las rondas de licitacin. El proceso de concesin de licencias
en Brasil incluye la divulgacin previa de las
reglas y los procedimientos del proceso de
concesin de licencias, los trminos contractuales y fiscales, los criterios que se debern seguir para determinar la capacidad
tcnica y financiera y el estatus legal de los
concursantes, as como los criterios para la
evaluacin de las ofertas (Tordo, Johnston y
Johnston, 2010).
Brasil tambin ha tomado medidas que
facilitan la recopilacin de informacin,
como la publicacin de las subastas online,
que reducen la carga de trabajo y los errores
administrativos de la ANP (Tordo, Johnston
y Johnston, 2010). Adems, la ANP obtiene
una retroalimentacin de las empresas gracias a las sesiones pblicas, de manera que
el contrato de concesin y las regulaciones
reflejan la experiencia y las expectativas de
las empresas. Esto fortalece los mecanismos de retroalimentacin, que a menudo
no existen en pases de ALC (Rodriguez y
Suslik, 2008).
Despus de completar el proceso de
concesin de licencias y de acuerdo con
la Ley 8666/93, Brasil publica informacin
sobre las rondas de concesin de licencias
en el sitio web de la ANP y en los peridicos nacionales. Esta incluye el nmero de
ofertas recibidas, las ofertas ganadoras,
las concesiones finales de los contratos,
los bloques para los que se concedieron
las licencias, la duracin de las ofertas, las
219
regalas y otras medidas fiscales.11 En general, la informacin que Brasil publica sobre
sus procesos de concesin de licencias se
considera adecuada.12 A pesar de que el
pas no se ha integrado a la EITI, su marco
legal e institucional y las prcticas hasta la
fecha han adoptado la transparencia, y es
posible que el resultado sea ms eficiente
y efectivo que los procesos en otros pases. El rgimen de Brasil para gestionar los
recursos del petrleo est evolucionando
rpidamente debido al descubrimiento de
nuevos yacimientos. La posibilidad de una
concesin directa a Petrobras en casos de
inters nacional constituye un cambio considerable en relacin con los mtodos de
adjudicacin de licencias en el pasado. An
queda por verse si se introducir la transparencia en el nuevo rgimen de concesin
de licencias para los yacimientos presal descubiertos y qu prioridad se asignar a la
divulgacin de informacin.
Colombia
Colombia es actualmente el tercer productor de petrleo crudo en Amrica del Sur
despus de Venezuela y Brasil. En 2011, las
inversiones del petrleo representaron el
65% de todas las inversiones extranjeras
Para ms informacin vase la pgina web de
la Agencia Nacional del Petrleo, Gas Natural y
Biocombustibles, disponible en: http://www.anp.
gov.br/.
12
Brasil recibi una puntuacin de 100/100 en el acceso a la informacin sobre los procesos de concesin de licencias (RWI, 2013).
11
220
directas en el pas. Las rentas del petrleo representaron cerca del 8,8% del PIB en 2011
(Banco Mundial, 2013). El modelo de concesin de licencias de Colombia se considera
exitoso y, hasta la fecha, se han firmado ms
de 400 contratos. Colombia es actualmente
autosuficiente en suministro de petrleo, y
su objetivo es maximizar el valor de sus reservas de este recurso (Zamora, 2013).
Colombia utiliza tanto el mtodo discrecional como el mtodo de subastas. La
Constitucin colombiana (Artculo 332)
establece que el Estado es el propietario
del subsuelo y de los recursos renovables.
El Ministerio de Minas y Energa (MME) es
responsable de la regulacin general del
sector energtico, de la adopcin de las
polticas del gobierno colombiano y de las
regulaciones tcnicas y la supervisin de las
actividades anteriores en la cadena productiva. La Agencia Nacional de Hidrocarburos
(ANH) es el organismo encargado de otorgar los derechos de los hidrocarburos.
Antes de 2003, Ecopetrol, la empresa petrolera propiedad del Estado, tena el monopolio de la exploracin y la produccin. Desde
ese ao, el mercado ha estado abierto a las
empresas privadas, y Ecopetrol participa
como compaa independiente en un pie
de igualdad con las empresas con licencia
(Herrera y Snchez, 2013; Zamora, 2013).
La exploracin y produccin de hidrocarburos en Colombia se lleva a cabo bajo
dos tipos de contratos: convenios de evaluacin tcnica (CET) y contratos de prospeccin y produccin (E&P, por sus siglas en
ingls) concedidos por la ANH. En el marco
de los CET, el contratista tiene el derecho de

llevar a cabo una evaluacin tcnica del bloque concedido y puede convertir el CET en
un contrato E&P. Bajo el E&P, el contratista
(una parte nica o consorcio) tiene el derecho exclusivo de explorar y producir. Sin
embargo, las terceras partes pueden ofrecer
firmar un contrato E&P sobre el conjunto o
una parte del bloque, y el tenedor del CET
tiene el derecho de igualar el programa de
exploracin ofrecido por la tercera parte.
Colombia utiliza un conjunto de mtodos de adjudicacin. Concede derechos
mediante contratos directos gracias a una
poltica de puertas abiertas (por orden de
llegada) donde un postulante solicita una licencia y debe cumplir con ciertos requisitos
legales, tcnicos y operativos. Distribuye los
derechos mediante el mtodo de subastas
en zonas designadas por la ANH como zonas especiales, o zonas devueltas a la ANH
despus de la terminacin de los CET o E&P.
Los criterios de seleccin pueden incluir una
participacin de las regalas o la participacin mxima de la produccin entregada al
gobierno. Tambin se puede adjudicar una
concesin como respuesta a una solicitud
de propuestas, donde las empresas participan solo por invitacin en zonas especiales.
Como parte de la ronda de concesin
de licencias, Colombia tiene un sistema
de nominacin que permite al nominador seleccionar zonas adjudicadas para la
exploracin y explotacin. El acuerdo 008
de 2004 describe las tres modalidades utilizadas por la ANH para las obras pblicas
y elabora una lista de los criterios y sus
ponderaciones en caso de una subasta

(ANH, 2009). Como parte de sus esfuerzos
de comercializacin, se llevan a cabo exposiciones internacionales.
Durante la ronda de licencias, se pone a
disposicin informacin adicional. Pueden
obtenerse los trminos de referencia, que
incluyen las reglas del proceso de adjudicacin, los procedimientos de precalificacin
y la informacin acerca de los criterios utilizados (ANH, 2012a). El pas asegura el acceso a los datos al permitirles a las empresas
ingresar al centro de datos y a paquetes de
informacin (paquetes de datos) a precios
asequibles. Se celebran sesiones de preguntas y respuestas durante los procesos
de subasta y la informacin entregada en
estas sesiones se publica en el sitio web de
ANH (ANH, 2012b). Las ofertas son abiertas
y publicadas el mismo da.
Todo el proceso de concesin de licencias tarda unos pocos meses. Una vez
completado, Colombia publica informacin
acerca de las empresas que tuvieron xito, y
tambin sobre los contratos mismos.13
Colombia no es miembro de la EITI, pero
el gobierno ha hecho una declaracin formal de su intencin de ingresar. Antes de la
Los contratos de la ronda de licencias ms reciente
se publicaron en 2012, pero los de las rondas anteriores
todava no son fcilmente accesibles. Segn el Acuerdo
04 2012, si bien el desempeo contractual de ANH ser
pblico y los registros que contienen informacin sobre el contrato sern abiertos, algunos detalles se mantendrn confidenciales (por ejemplo, los aspectos protegidos por la ley que estn sujetos a confidencialidad
segn las clusulas del contrato) (RWI, 2013).
13
221
reforma del sector en 2003, la informacin

era restringida. Actualmente, se encuentra
fcilmente disponible en la ANH (Zamora,
2013). El NRGI considera que el acceso a la
informacin durante y despus del proceso
de concesin de licencias en Colombia es
excelente.14
Ms all de ALC
Ms all de la regin, Estados Unidos es
un buen ejemplo de un pas que utiliza el
mtodo de subasta, sobre todo en relacin
con los recursos martimos en el golfo de
Mxico. La Oficina de Gestin de la Energa
Ocenica (BOEM, por sus siglas en ingls),
una agencia del Departamento del Interior
de Estados Unidos (DOI, por sus siglas en ingls) es la encargada de gestionar el desarrollo de los recursos martimos del pas de
una manera econmica y ambientalmente
responsable (Tordo, Johnston y Johnston,
2010). El pas no tiene una empresa de propiedad del Estado (RWI, 2013).
Estados Unidos utiliza un proceso de subastas multiobjeto con ofertas selladas. Los
postulantes deben cumplir estndares de
umbral de capacidad financiera y gestin
medioambiental, demostrar competencia
tcnica a travs de su interpretacin geolgica de la zona a la cual se postulan y tener
planes para una futura exploracin y evaluacin. El mtodo de concesin de licencias
Colombia obtuvo una puntuacin de 100/100 en
el acceso a la informacin sobre el proceso de concesin de licencias (RWI, 2013).
14
222
est claramente definido en la Ley de Tierras

fuera de la Plataforma Continental. Antes de
la ronda de concesin de licencias, el DOI
elabora un plan quinquenal. Especifica el
tamao, el calendario y la localizacin de
las zonas que deben ser evaluadas para el
proceso de concesin de licencias (Tordo,
Johnston y Johnston, 2010). Segn el NRGI,
las ofertas se examinan para determinar la
adecuacin legal y tcnica y cada oferta vlida alta se analiza desde una perspectiva
imparcial de valor de mercado, una metodologa determinada por la regulacin.
El primer paso en el proceso de concesin de licencias es la llamada de informacin, que cumple diversos objetivos: i) informa al pblico sobre el rea en cuestin
para el arrendamiento de petrleo y gas
natural; ii) solicita comentarios de todas las
partes interesadas sobre zonas o temas que
deberan recibir especial atencin y anlisis;
iii) invita a los ofertantes potenciales a sealar las zonas y niveles de inters, y iv) abre
la puerta a los aportes pblicos en relacin
con posibles ventajas y desventajas de una
concesin potencial de petrleo y gas natural, exploracin y desarrollo en la regin
y en el pas (Tordo, Johnston y Johnston,
2010). Como parte de este primer paso,
se llevan a cabo reuniones de alcance en
la vecindad de las zonas propuestas para
considerar el arrendamiento con el fin de
recibir comentarios pblicos (BOEM, 2013).
Despus de que se ha producido la nominacin, tambin se llevan a cabo sesiones
pblicas. Estas medidas sirven como mecanismos de realimentacin.
Durante la ronda de licencias, se publica

una propuesta de noticia de venta, que proporciona informacin acerca de los trminos y condiciones del proceso de concesin
de licencias. Tambin est disponible en el
sitio web del BOEM un contrato estndar
con informacin fiscal. Asimismo, en el sitio
web pueden encontrarse datos sobre las
extensiones en venta e informacin acerca
de si antes del final del perodo de exploracin hubo produccin de petrleo y gas
(Tordo, Johnston y Johnston, 2010). Al final
de la ronda de concesin de licencias, las
ofertas selladas, que fueron entregadas por
participantes cualificados, se abren pblicamente en el lugar, fecha y hora especificada
en el anuncio de la venta, se leen, se anuncian y se registran pblicamente. Las ofertas
son aceptadas o rechazadas en el curso de
los siguientes 90 das, aunque el perodo
puede ampliarse si fuera necesario (RWI,
2013).15 En el sitio web del BOEM est disponible una base de datos detallada de las
ventas de arrendamientos. Estados Unidos
ha sido admitido en la EITI como pas candidato. El NRGI considera que durante y despus del proceso de concesin de licencias
se entrega informacin adecuada.16
Noruega es un ejemplo de un pas
que utiliza el mtodo discrecional de
adjudicacin bajo la modalidad de un
Si una oferta es rechazada, se devuelve el dinero
depositado con la oferta ms cualquier inters.
16
Estados Unidos obtuvo una puntuacin de
100/100 en el acceso a la informacin sobre el proceso de concesin de licencias (RWI, 2013).
15
procedimiento administrativo. En conformidad con la Ley del Petrleo, el gobierno

noruego tiene los derechos de propiedad
de los yacimientos de petrleo submarinos y los derechos exclusivos para gestionar estos recursos.17 El Ministerio del
Petrleo y la Energa est autorizado para
conceder a una empresa o persona fsica
domiciliada en el Espacio Econmico
Europeo una licencia para explorar en
busca de petrleo dentro de zonas limitadas del lecho marino o del subsuelo
(RWI, 2013). El Directorado Noruego
del Petrleo es la autoridad regulatoria.
Actualmente hay dos sistemas que conceden licencias: el sistema de concesiones anuales en zonas predefinidas (APA,
por sus siglas en ingls) en zonas maduras y un sistema de rondas de concesin
normal vinculado a las zonas fronterizas
(Directorado Noruego del Petrleo, 2012).
El Ministerio tiene en cuenta los siguientes factores cuando procede a conceder la licencia: i) la experiencia tcnica;
ii) el conocimiento de la geologa; iii) la
fortaleza financiera, y iv) la experiencia en
la plataforma noruega o en otras localizaciones y actividades (Directorado Noruego
del Petrleo, 2008). Antes de conceder
una licencia, las propuestas se someten a
un procedimiento de precalificacin que
tiene en cuenta: i) la competencia y capacidad de la empresa en relacin con el
subsuelo; ii) las tecnologas de produccin
La Ley 29 de noviembre de 1996, No. 72, modificada por la Ley 24 de junio de 2011, No. 38.
17
223
y desarrollo propuestas, y iii) asuntos relacionados con la salud, el medioambiente y

la seguridad (NEITI, 2006).
En Noruega, el marco legal favorece la
transparencia. La Ley del Petrleo establece
lo siguiente:
la concesin de una licencia de produccin se llevar a cabo sobre la
base de criterios factuales y objetivos y
de los requisitos y condiciones recogidos en la notificacin.
Cuando la concesin de licencias se
lleva a cabo en zonas fronterizas, la ronda
de concesin de licencias comienza con
una invitacin del Ministerio para que los
participantes nominen bloques (NEITI,
2006). En zonas maduras, el anuncio especifica qu bloques se incluyen y los trminos
y condiciones en que se concedern las licencias, que son publicados en el sitio web
del Ministerio y del Directorado Noruego
del Petrleo, en el Boletn Europeo y en cartas a todos los destinatarios de las licencias
y las empresas precalificadas (NEITI, 2006).
Durante la ronda de licencias, se facilita acceso a los datos e informacin relevante. Los datos ssmicos estn pblicamente disponibles para los miembros de
la base de datos Diskos, y los no miembros
pueden comprarlos. Segn NEITI, todos
los datos pueden ser fcilmente descargados y la cantidad de tiempo destinada
a encontrarlos se considera significativamente menor que la de otros pases productores de petrleo. La poltica declarada
de las autoridades noruegas consiste en
224
conceder licencias sobre la base de criterios objetivos, no discriminatorios y publicados. Antes de conceder una licencia de
produccin, se enva una carta a las empresas en la que se detallan los intereses
ofrecidos, los trminos que se aplicarn y
la posibilidad de participar en operaciones
conjuntas (NEITI, 2006). El acuerdo est disponible en formularios estandarizados en
el sitio web del Ministerio del Petrleo y la
Energa. Tambin se publica informacin
detallada sobre las licencias individuales
(operadores, participacin de propiedad,
obligaciones laborales y estatus). Sin embargo, las licencias no son publicadas.
Noruega forma parte de la EITI y regularmente informa sobre los ingresos de las industrias extractivas. El NRGI considera que
la cantidad de informacin que Noruega
entrega durante y despus del proceso de
adjudicacin es adecuada.18
Desempeo de los pases en la

implementacin de prcticas
que mejoran el acceso a la
informacin y su divulgacin
Se considera que los cuatro pases reseados en este captulo presentan buenos resultados en la gestin de informacin para
mejorar la eficiencia y la transparencia en
Noruega obtuvo una puntuacin de 100/100 en el
acceso a la informacin sobre el proceso de concesin de licencias (RWI, 2013).
18
el proceso de concesin de licencias del

petrleo, lo cual puede apreciarse cuando
se analiza desde la perspectiva de las ocho
prcticas ya mencionadas que mejoran el
acceso a la informacin y su divulgacin.
El cuadro 6.1 resume las mejores prcticas
adoptadas en estos pases.
Los cuatro pases tienen sistemas de nominacin. El proceso de concesin de licencias est especficamente integrado en las
regulaciones de Brasil, Colombia y Estados
Unidos. Brasil divulga las resoluciones caso
por caso, mientras que las legislaciones de
Colombia y Estados Unidos tienen un proceso predefinido. Noruega podra mejorar
su proceso de concesin de licencias mediante legislacin con el fin de mejorar la
predictibilidad y la certidumbre.
Cada pas utiliza tcnicas de comercializacin distintivas. Aunque los cuatro divulgan la informacin en Internet, Noruega se
comunica con las empresas directamente,
mientras que Estados Unidos utiliza convocatorias de informacin para comunicar
al pblico acerca de las zonas que sern
concedidas. Colombia y Brasil celebran exposiciones internacionales y este ltimo
tambin celebra sesiones pblicas para
transmitir la informacin.
La revelacin previa de los trminos
contractuales y fiscales se produce en los
cuatro pases. En Noruega, esta informacin
est estandarizada en leyes y regulaciones.
Los datos sobre las parcelas geogrficas

tambin pueden obtenerse fcilmente en
cada pas.
Los cuatro pases divulgan las reglas. En
Brasil, las regulaciones y los procedimientos
estn predeterminados; en Estados Unidos,
el anuncio de venta propuesta detalla los
trminos y condiciones del proceso de concesin de licencias. En Noruega tambin
existe la divulgacin previa de los requisitos
y condiciones. Todos los pases publican criterios de seleccin.
Cada pas proporciona informacin
sobre los resultados del proceso de adjudicacin. Noruega publica informacin
detallada como bloques concedidos, ofertas ganadoras y obligaciones laborales e
informacin sobre las licencias pero no las
propias licencias. Brasil y Colombia publican informacin detallada sobre los resultados de la adjudicacin. En Colombia, los
contratos estn disponibles, pero parte de
la informacin tcnica se restringe debido
a cuestiones de propiedad intelectual. En
Estados Unidos se publican los resultados
del proceso y las concesiones en Internet.
A partir de este ejercicio se constata
que cualquiera sea el mtodo de adjudicacin utilizado, la divulgacin y uso de informacin pueden estar asegurados, y las mejores prcticas de los cuatro pases podran
aportar directrices para otros pases de ALC
dotados de una riqueza petrolera.
225
Cuadro 6.1
Mejores prcticas en el proceso de adjudicacin del petrleo (contina en la siguiente pgina)
Mtodos de adjudicacin /pases
Discrecional
Hbrido
Subasta
Prcticas
Noruega
Colombia
Brasil
Estados Unidos
1. Sistema de
nominacin en
reas fronterizas
Hay un sistema de
nominacin.
Hay un sistema de
nominacin.
Hay un sistema de
nominacin.
Hay un sistema de
nominacin.
2. Proceso
de concesin
de licencias
especificado
previamente en
la legislacin
No especificado.
El Acuerdo 008
de 2004 recoge
los tres mtodos
diferentes de
adjudicacin,
los criterios y su
ponderacin.
La resolucin 27,
del 2 de junio de
2011, describe
el proceso de
concesin de
licencias.
La Ley de
Tierras Fuera de
la Plataforma
Continental
define el proceso
de concesin de
licencias y los
criterios que se
utilizarn.
El anuncio se
publica en el sitio
web de la ANH
y se organizan
exposiciones
internacionales
como parte de
las iniciativas de
marketing.
El anuncio se
publica en el sitio
web de la ANP.
Adems, se celebra
una sesin pblica
y se organizan
exposiciones
internacionales
como parte de
las iniciativas de
marketing.
Las convocatorias
de informacin
notifican al pblico
acerca del rea que
ser concedida;
la informacin se
publica en el sitio
web. Tambin se
celebran sesiones
pblicas.
3. Comercializacin El anuncio se
publica en los
sitios web del
Ministerio y del
Directorado
Noruego del
Petrleo. Tambin
se envan cartas a
los concesionarios
y a las empresas
preseleccionadas.
226
4. Divulgacin
previa de
los trminos
contractuales y/o
fiscales
Las leyes y
Hay divulgacin
regulaciones
previa de los
incluyen los
trminos fiscales.
trminos fiscales y
otras obligaciones.
Hay divulgacin
previa de
los trminos
contractuales y/o
fiscales.
Hay divulgacin
previa de
los trminos
contractuales y/o
fiscales.
5. Disponibilidad
de datos
sobre parcelas
geogrficas
Los datos estn

disponibles en
la base de datos
Diskos.
Hay paquetes de
datos disponibles.
Hay datos
disponibles en el
sitio web.
Hay paquetes de
datos disponibles.
Cuadro 6.1
Mejores prcticas en el proceso de adjudicacin del petrleo (contina en la siguiente pgina)
Discrecional
Hbrido
Subasta
Prcticas
Noruega
Colombia
Brasil
Estados Unidos
6. Divulgacin
previa de
las reglas de
la subasta /
publicacin
del mtodo
discrecional
Los requisitos y
condiciones se
publican en la
notificacin.
Los trminos de
referencia incluyen las reglas
del proceso de
adjudicacin, los
procedimientos
de preseleccin e
informacin acerca
de los criterios
empleados.
Las regulaciones
y procedimientos
estn
predeterminados
en resoluciones.
La notificacin
de venta
propuesta detalla
los trminos
y condiciones
del proceso de
concesin de
licencias.
7. Publicacin de
los criterios
Los criterios
que se tienen
en cuenta son:
conocimientos
tcnicos expertos,
comprensin de la
geologa, fortaleza
financiera,
experiencia en
la plataforma
noruega y
otros lugares y
actividades.
Los criterios se
detallan en los
trminos de
referencia y en el
Acuerdo 008 de
2004. Los criterios
varan segn
el mtodo de
adjudicacin.
La ANP publica
los criterios, que
tienen un 40%
de programa de
trabajo mnimo,
un 40% de
bonificacin en
efectivo y un 20%
de contenido local.
Los criterios se
publican en la Ley
de Tierras Fuera
de la Plataforma
Continental.
227
Cuadro 6.1
Mejores prcticas en el proceso de adjudicacin del petrleo (continuacin)
Discrecional
Hbrido
Subasta
Prcticas
Noruega
Colombia
Brasil
Estados Unidos
8. Publicacin de
los resultados de
la adjudicacin
La informacin
publicada en el
sitio web incluye
los bloques
concedidos, las
ofertas ganadoras
y las obligaciones
de trabajo. La
mayora de los
trminos de los
contratos no
se publican en
ellos, ya que los
trminos clave
(incluidos los
fiscales) estn
estandarizados
en las leyes y
regulaciones, no
en los contratos.
La informacin
sobre las licencias
como los
operadores, las
participaciones en
la propiedad y las
obligaciones de
trabajo se publica
pero no as las
licencias mismas.
La informacin
publicada en el
sitio web incluye
los bloques
concedidos,
el nmero de
ofertas recibidas,
las ofertas
ganadoras y las
adjudicaciones
finales del
contrato. Tambin
se publican los
contratos.
La informacin
publicada en el
sitio web incluye el
nmero de ofertas
recibidas, las
ofertas ganadoras,
las adjudicaciones
finales de los
contratos, los
bloques para los
que se otorgaron
licencias y los
trminos del
contrato, como
la duracin, las
regalas y otras
medidas fiscales.
La informacin
publicada en el
sitio web incluye el
nmero de ofertas
recibidas, las
ofertas ganadoras,
las adjudicaciones
finales de los
contratos y los
bloques para los
que se otorga
licencia. Las
concesiones que
cumplen con todas
las obligaciones
estn fcilmente
disponibles en el
sitio web.
228
Comentarios finales
La primera conclusin es que la informacin para la adjudicacin efectiva de los
derechos de prospeccin y produccin petrolera es importante, pero que la informacin focalizada en funcin de los objetivos
lo es mucho ms. La informacin focalizada
aumenta su efectividad porque aborda los
incentivos de los divulgadores. Para los
gobiernos, entre los incentivos para usar
esta informacin en la adjudicacin de derechos de prospeccin y produccin petrolera se incluyen ser percibido como un
intermediario honesto, lo cual mejora su
reputacin y el clima de inversin y se traduce en ms y mejores ofertas en futuras
oportunidades de concesin de licencias.
Para las empresas, los incentivos significan
una mejora de su reputacin, lo cual podra influir en decisiones de adjudicacin
en futuras oportunidades de concesin de
licencias.
La segunda conclusin es que es necesario adaptar las prcticas que mejoran el
acceso y la divulgacin de informacin sobre el panorama de cada pas. A pesar de
diferencias en los mtodos de adjudicacin

y en el panorama poltico, econmico, social y legal/institucional, las mejores prcticas adoptadas en Brasil, Colombia, Estados
Unidos y Noruega pueden utilizarse como
orientacin en pases de ALC dotados de
riqueza petrolera que se encuentran en diferentes etapas de desarrollo econmico,
social e institucional.
Finalmente, la tercera y ms importante
conclusin es que cualquiera sea el mtodo
de adjudicacin elegido para conceder derechos de prospeccin y produccin, la
generacin y divulgacin de informacin
desempea un rol clave para aumentar la
transparencia y la eficiencia y para establecer las reglas del juego. La transparencia mejora la confianza en los gobiernos y
empresas, promueve la toma de decisiones
orientadas por objetivos y faculta a los ciudadanos para pedir cuentas a los gobiernos.
Tambin da lugar a procesos ms eficientes
a la vez que reduce los costos de transaccin y la posibilidad de fraude y corrupcin.
ALC podra beneficiarse al aplicar una transparencia focalizada a sus prcticas de concesin de licencias.
229
Referencias
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232
PARTE II
CAPTULO 7
Qu podemos aprender
de los contratos petroleros?
Los vnculos entre transparencia
y rendicin de cuentas
Jordan Kyle*
La divulgacin pblica de los contratos petroleros, histricamente confidenciales, se est
convirtiendo en un componente clave del movimiento mundial por la transparencia,
pero poco se ha explicado sobre cmo la transparencia de los contratos puede mejorar la
gobernanza de los recursos naturales. Para remediar esta carencia, este captulo trata de
cmo se puede promover la rendicin de cuentas en las clusulas contractuales fiscales y
no fiscales. A partir de datos de ms de 100 contratos petroleros reales firmados en ocho
pases de Amrica Latina y el Caribe entre 1955 y 2002, se muestra que los ciudadanos
requieren informacin contextual adicional para evaluar e interpretar las clusulas fiscales,
como la participacin del gobierno en los beneficios. Si bien es ms fcil interpretar las
* Candidato al doctorado, Universidad de Columbia. El autor agradece a Rhea Brathwaite, Malaika Masson,
Juan Cruz Vieyra y Martin Walter por sus valiosos comentarios. Matthew Griechen aport una excelente ayuda
en la investigacin. Este captulo se basa en trabajos apoyados por la Beca de Investigacin de Doctorado de
la National Science Foundation en el marco de la Beca No. 2009082932 y por los Fondos de Investigacin del
Departamento de Ciencias Polticas de la Universidad de Columbia.
Qu podemos aprender de los contratos petroleros?
235
clusulas sociales y medioambientales, a menudo estas son demasiado vagas para mejorar inmediatamente la rendicin de cuentas a travs de la transparencia. Adems, el diseo
ptimo tanto para las clusulas fiscales como no fiscales no siempre es evidente, y los ciudadanos deben considerar complejos elementos en juego. Se sugiere que el vnculo entre
transparencia y rendicin de cuentas solo se desarrollar a lo largo del tiempo, a medida
que aumente la informacin sobre el sector de los recursos naturales y la gobernanza de
estos recursos, y en tanto los pases desarrollen mecanismos robustos para incorporar las
opiniones de los ciudadanos en las negociaciones contractuales. Mientras que gran parte
de la literatura especializada existente plantea que la transparencia de los contratos mejorar la rendicin de cuentas, este captulo elabora ese concepto al ilustrar cmo utilizar
clusulas especficas para promover diversos aspectos de la rendicin de cuentas y la manera de emplear la informacin sobre contratos reales para apoyar las demandas.
236
Jordan Kyle
Introduccin
Casi todos los pases de Amrica Latina
incluso aquellos con escasas condiciones
geolgicas para descubrir yacimientos han
intentado atraer inversiones en prospecciones petroleras en algn momento de su historia.1 Sin embargo, los pases que han sido
lo suficientemente afortunados para encontrar grandes yacimientos se enfrentan a
problemas relacionados con las recompensas de la riqueza de los recursos naturales.
Estos inconvenientes surgen incluso antes
de que comiencen a fluir los ingresos de la
explotacin petrolera. Si bien los yacimientos petrolferos de un pas pueden ser un regalo de la naturaleza, traducir este recurso
en crudo en producto a la venta requiere
inversiones y esfuerzos (Tordo, Johnston
y Johnston, 2010:ix). Los gobiernos tienen
que encontrar maneras de reunir el capital
y los conocimientos expertos de las empresas petroleras, y tambin de obtener un
acuerdo justo para sus ciudadanos.
Los trminos de estos negocios se han
establecido histricamente mediante contratos confidenciales, lo cual les permite a
los gobiernos ocultar fcilmente los ingresos del petrleo (Ross, 2012). El secreto hace
posible que los funcionarios del gobierno
Incluso los pases que no figuran como tpicamente
productores de petrleo han firmado acuerdos de prospeccin y produccin con empresas petroleras privadas esperando descubrir petrleo. Por ejemplo, Belice,
Costa Rica, El Salvador, Guatemala, Honduras y Paraguay
han comenzado sus esfuerzos de prospeccin.
1
tengan oportunidades para hacer negocios que facilitan el beneficio privado en

lugar del beneficio pblico. Por lo tanto, los
grandes ingresos del petrleo pueden alimentar la corrupcin y socavar la rendicin
de cuentas.2 La transparencia se considera
cada vez ms como un instrumento eficaz
para mejorar la gobernanza y disminuir la
corrupcin en los pases ricos en recursos
naturales. Las iniciativas mundiales que promueven una mayor transparencia, como el
Esquema de Certificacin del Proceso de
Kimberley (KPCS, por sus siglas en ingls),
la Coalicin Publiquen lo que Pagan (PWYP,
por sus siglas en ingls) y la Iniciativa para
(EITI, por sus siglas en ingls), han ganado
un apoyo generalizado. Hasta la fecha, las
iniciativas de transparencia se han centrado
fundamentalmente en la transparencia de
los ingresos, es decir, en la informacin sobre los pagos que las empresas hacen a los
gobiernos.
La literatura acadmica impugna que el acceso a las
rentas de los recursos naturales erosione la calidad
de las instituciones o que los pases con instituciones
dbiles tengan ms probabilidades de buscar rentas
en los recursos. Ross (2012) sostiene que, despus
de la ola de nacionalizaciones en los aos setenta,
el tamao, la volatilidad y el secreto de los ingresos
del petrleo disminuyeron la rendicin de cuentas
en los pases productores de petrleo. Por otro lado,
Menaldo (2013) afirma que los pases con problemas
de liquidez e instituciones dbiles tienen ms probabilidades de iniciar prospecciones petroleras.
2
237
El problema es que la transparencia de

los ingresos por s sola no permite a los ciudadanos evaluar, por ejemplo, el retorno
que los gobiernos reciben por la extraccin
de recursos naturales pblicos, o cmo se
estructuran los pagos a lo largo del tiempo.
Acaso sus gobiernos han cobrado importantes primas por firma de contrato que
la compaa privada recuperar posteriormente a travs de la venta del petrleo, lo
que reduce efectivamente las obligaciones
tributarias en el futuro?3 O quiz los pagos
son bajos al comienzo pero se espera que
aumenten a lo largo del tiempo? Quin sera responsable en el caso de que la produccin del recurso natural provoque daos
en el medioambiente? Responder a estas
preguntas es crucial para que los ciudadanos determinen si los pagos revelados por
el gobierno representan un valor justo por
la extraccin de sus recursos naturales. En
teora, los contratos petroleros y las leyes y
regulaciones que los rigen pueden responder estas preguntas. Por estos motivos, los
defensores de la transparencia han comenLas primas por firma de contrato actan como un
prstamo de la empresa petrolera al gobierno. El
gobierno actual recibe los ingresos por adelantado
y las empresas normalmente recuperan este dinero
mediante la posterior venta del petrleo (Stiglitz,
2007). Aunque las primas no sean deducibles fiscalmente, los gobiernos pueden sacrificar ingresos
posteriores a cambio de que los ingresos por adelantado por el valor neto actual del contrato negociado
sigan siendo constantes. No se trata necesariamente
de una mala decisin si los gobiernos invierten los
ingresos con una alta tasa de retorno.
238
Jordan Kyle
zado a incluir la transparencia de los contratos como un elemento clave en la buena

gobernanza de los recursos.
La rendicin de cuentas requiere
que los ciudadanos puedan tener
acceso a la informacin revelada y
entenderla, y que haya mecanismos
robustos para incorporar sus
preferencias en el diseo contractual.
Este captulo ilustra las limitaciones y las
oportunidades de la transparencia de los
contratos como manera de mejorar la gobernanza de los recursos naturales en Amrica
Latina. A pesar de la creciente popularidad
de la transparencia de los contratos como
instrumento para mejorar la gobernanza
de los recursos, se entiende poco cmo la
transparencia de los contratos puede mejorar la rendicin de cuentas. Este captulo
analiza por separado las clusulas fiscales y
no fiscales y de qu manera la transparencia de esas clusulas ya existentes podra
mejorar la rendicin de cuentas. A partir de
informacin extrada de contratos petroleros a lo largo de la historia, se muestra que
es poco probable que la transparencia de
los contratos mejore inmediatamente la
rendicin de cuentas. La interpretacin de
la informacin de los contratos, sobre todo
las clusulas fiscales, precisa informacin
complementaria acerca de la economa
del proyecto (por ejemplo, tamao del yacimiento, costos de extraccin y costos de
capital). Adems, tanto las clusulas fiscales como no fiscales requieren complejas
decisiones sobre las ventajas en juego, y el
diseo ptimo depende de las preferencias
de los ciudadanos a propsito de dichas
ventajas. La rendicin de cuentas demanda
que los ciudadanos puedan tener acceso a
la informacin revelada y entenderla, y que
haya mecanismos robustos para incorporar
sus preferencias en el diseo contractual. Al
ilustrar cmo la transparencia de los contratos puede mejorar diferentes dimensiones
de la rendicin de cuentas, este captulo
apoya los llamados a favor de las polticas
de transparencia de los contratos y seala
cmo dichas polticas pueden ser efectivas.
Transparencia de los
contratos: el prximo paso
en el movimiento mundial
por la transparencia
La idea de que la transparencia puede mejorar la gobernanza no es reciente ni especfica del sector de los recursos naturales.
Louis D. Brandeis (1914:26), juez del Tribunal
Supremo de Estados Unidos, al apoyar las
leyes de divulgacin financiera sostena que
la luz del sol [] es el mejor desinfectante.
En trminos similares, Woodrow Wilson
(1884:26) declaraba que la luz es lo nico
que puede mejorar nuestro clima poltico:
una luz que ilumine cada detalle de la administracin de los departamentos; una luz
proyectada sobre cada aprobacin de las
polticas. A pesar de la idea, ya de larga data,

de que la informacin es esencial para una
buena gobernanza, las iniciativas de transparencia se han introducido en el sector de
los recursos naturales muy recientemente.
Los altos precios de las materias primas a
mediados de la dcada de 2000 pusieron
de relieve las deficiencias en los marcos
nacionales e internacionales para abordar
adecuadamente los desafos econmicos y
de gobernanza que acompaaban el flujo
de la riqueza. Frente a esa situacin, las
iniciativas de transparencia y rendicin de
cuentas, como la EITI, pretendan mejorar la
gobernanza empoderando a los actores de
la sociedad civil con ms informacin.
Esas iniciativas comenzaron siguiendo
la huella del dinero, es decir, empezaron a
investigar qu parte de los ingresos flua
de las empresas a los gobiernos. A medida
que la transparencia de los ingresos gan
fuerza, se constat que muchos otros vnculos en la cadena de produccin de la
extraccin de recursos naturales seguan
siendo opacos. En primer lugar, los gobiernos deben decidir si comienzan a extraer
recursos naturales y en qu momento. Las
reas de licencias utilizadas para la extraccin de recursos naturales, sobre todo durante las etapas de prospeccin, pueden
ser bastante importantes, y los gobiernos
deben analizar cuidadosamente los costos
y beneficios de la produccin de recursos
en cada una de las reas donde se otorgan
licencias, que variarn dependiendo de las
condiciones medioambientales locales. Sin
transparencia, los ciudadanos carecen de la
239
oportunidad de participar en una decisin

fundamental: si convertir los activos en el
terreno en beneficios monetarios y cundo
hacerlo. Una vez que el gobierno ha decidido extraer recursos naturales de una determinada rea, debe definir los trminos
legales y financieros que regulan la extraccin. Posteriormente, debe otorgar el derecho de extraccin. Sin transparencia en el
proceso de licencias y adjudicacin, los ciudadanos no pueden saber si este fue competitivo o si fue diseado para asegurar el
mejor negocio para el gobierno. El captulo
6 de esta publicacin aborda en profundidad la transparencia en ese proceso.
Sin la transparencia de los contratos,
los ciudadanos no tienen una manera
de saber si estn recibiendo un acuerdo
justo por sus recursos ni cmo se gasta
el dinero (PWYP, 2013).
Despus de completar el proceso de licencias y adjudicacin, se firma un contrato
por escrito. Junto con las leyes y regulaciones nacionales, este contrato define las
obligaciones del extractor de recursos con
el gobierno y viceversa. Sin la transparencia
de los contratos, los ciudadanos no tienen
una manera de saber si estn recibiendo un
acuerdo justo por sus recursos ni cmo se
gasta el dinero (PWYP, 2013). Por lo tanto,
la transparencia de los contratos se est
convirtiendo en un componente cada vez
ms importante de la agenda para una
240
Jordan Kyle
mayor transparencia en la gobernanza de

los recursos naturales. El Fondo Monetario
Internacional (FMI) inclua la divulgacin
de los contratos como una de las mejores
prcticas de elaboracin de presupuestos
en su Cdigo de buenas prcticas de transparencia fiscal (2007). En julio de 2013, la EITI
aadi la divulgacin de los contratos a su
lista de polticas de transparencia sugeridas
(EITI, 2013). En una de las ms slidas muestras de apoyo a la transparencia de los contratos, el Banco Europeo de Reconstruccin
y Desarrollo (BERD) requerir, para fin de
2014, que todos los receptores de prstamos del sector extractivo divulguen los trminos y condiciones de los contratos que
rigen la extraccin de recursos (BERD, 2013).
Este captulo se centra exclusivamente en
el rol de la transparencia de los contratos para
mejorar la gobernanza de los recursos naturales. Al hacer esto, deja de lado los debates
sobre cmo pueden hacerse legalmente
transparentes los contratos particulares y
si deben hacerse o no, lo que supone un
proceso que puede ser tcnicamente difcil,
como se ilustra en el captulo 8 de este libro
con el caso de Trinidad y Tobago. Los defensores de la transparencia de los contratos citan
dos grandes argumentos a favor de la divulgacin de los contratos. El primero se basa en
el derecho democrtico de los ciudadanos de
tener acceso a los contratos. En un contrato
tpico, cada parte es una entidad comercial
que debe responder ante los accionistas, por
lo que en este contexto, la confidencialidad
de los contratos puede proteger la informacin propietaria. Sin embargo, en el caso de
los contratos petroleros, uno de los signatarios es un gobierno o una empresa petrolera
propiedad del Estado que firma contratos
representando a los ciudadanos. Los gobiernos deben a los ciudadanos algo ms que
una mera maximizacin de los beneficios ya
que los ciudadanos tambin pueden valorar
la conservacin medioambiental y el empleo
local, por ejemplo. Los ciudadanos tambin
tienen el derecho de constatar si sus gobiernos sirven sus intereses en las negociaciones
del contrato (Rosenblum y Maples, 2009).
Los ciudadanos no solo tienen el derecho
democrtico de tener acceso a los contratos,
sino que mantener el carcter confidencial de
los contratos puede daar la confianza entre
los ciudadanos y sus gobiernos, lo cual mina
las instituciones democrticas. Cuando los
contratos son confidenciales, los ciudadanos
pueden suponer que contienen evidencia de
corrupcin y malos negocios. Por ejemplo, los
ciudadanos argentinos actualmente demandan la divulgacin del contrato del reciente
acuerdo firmado con Chevron por US$1.240
millones en inversiones en gas de esquisto,
es decir, inversiones que podran alcanzar
los US$15.000 millones en los prximos 17
aos (Romero y Krauss, 2013a). Ms de 5.000
residentes en la provincia productora del recurso impugnaron el acuerdo. Muchos creen
que esta inversin fue asegurada ofreciendo
a Chevron trminos demasiado generosos,
entre ellos la inclusin de una supuesta clusula secreta en el contrato que otorgara a
Chevron una cobertura especial por prdidas (Romero y Krauss, 2013b). Es posible que
no exista dicha clusula en el contrato o que
haya una lgica comercial en las disposiciones

especiales sobre las prdidas; por ejemplo, los
yacimientos con costos de capital iniciales excepcionalmente altos y una geologa riesgosa
a menudo permiten trminos ms generosos
para reducir los gastos de capital. Los trminos reales del contrato siguen siendo opacos,
de modo que en esa coyuntura es imposible
saber si los ciudadanos tienen razn o no al
considerarlos demasiado generosos. Sin embargo, es posible que la confidencialidad
vuelva a los ciudadanos ms reacios a confiar
en los gobiernos y en las empresas petroleras y, por otro lado, los gobiernos no tienen
la oportunidad de explicar los trminos al pblico en general. Al divulgar los contratos, los
gobiernos y las empresas podran aumentar
la confianza de los ciudadanos en los contratos negociados. Adems, al prever que habr
divulgacin, se impedira a los gobiernos ex
ante negociar contratos que a los ciudadanos
les costara aceptar (Radon, 2007). En realidad,
aumentar la confianza en que el Estado busca
el inters pblico es el primer motivo citado
por un grupo de organizaciones no gubernamentales (ONG) entre ellas PWYP, Natural
Resource Governance Institute (antiguamente, Revenue Watch Institute [RWI]) y el
Grupo Propuesta Ciudadana en Per en un
documento de posicin antes de que la cumbre de la EITI en 2013 apoyara la iniciativa de
divulgar los contratos como un componente
de la EITI (Junta Internacional de la EITI, 2012).
El segundo argumento apoya la divulgacin de los contratos como mecanismo de
rendicin de cuentas. La corrupcin puede
producirse en cada etapa de la transaccin
241
entre gobiernos o empresas petroleras de

propiedad estatal y promotores de recursos
privados, desde la adjudicacin de contratos hasta la negociacin de trminos fiscales y la vigilancia del cumplimiento de dichos trminos. Durante cada una de estas
etapas, diversos agentes tienen incentivos
para desviar recursos para su beneficio personal. Los ciudadanos (los principales) no
pueden obligar a los agentes (los funcionarios del gobierno) a que sirvan sus intereses si no cuentan con informacin sobre el
proceder de esos agentes.4 El secreto hace
ms difcil y costoso que los ciudadanos obtengan esa informacin. Una informacin
ms completa de dominio pblico debera
permitir a los ciudadanos castigar a los gobiernos por no haber respondido a sus intereses en las negociaciones de los contratos.
A pesar de la creciente popularidad de
los argumentos a favor de la transparencia
de los contratos en la agenda general de
la gestin transparente de los ingresos de
los recursos naturales, numerosos actores
se resisten a ella. La oposicin proviene habitualmente de actores que se benefician
del secreto. Por ejemplo, cuando British
Petroleum (BP) public detalles acerca de la
prima de US$111 millones que pag al gobierno de Angola por la firma del contrato
para explotar una plataforma martima, el
gobierno angoleo amenaz a BP con la
terminacin del contrato y la expulsin
(McMillan, 2005). La resistencia tambin

puede tener una lgica comercial. Las empresas petroleras privadas a menudo se
oponen a la transparencia de los contratos
debido a la informacin propietaria que estos pueden contener, como datos de estudios ssmicos sobre la geologa del terreno.
Los defensores de la transparencia de los
contratos argumentan que se pueden tratar las cuestiones relativas a la informacin
propietaria sin perjuicio de que se observe
la transparencia en las clusulas contractuales relevantes para el pblico pero guardando la informacin sensible (Rosenblum
y Maples, 2009). An queda por probar empricamente si las polticas de transparencia
de los contratos pueden divulgar suficiente
informacin al pblico para fomentar la
rendicin de cuentas y, a la vez, proteger los
intereses comerciales. Incluso cuando todas
las partes acuerden tericamente una transparencia, puede haber obstculos legales
y tcnicos que deben superarse antes de
que la informacin se pueda hacer pblica
(vase el captulo 8 de esta publicacin).
Algunos pases productores de petrleo
ya son pioneros en las polticas de transparencia de los contratos. Al menos cinco
pases de Amrica Latina (Bolivia, Colombia,
Ecuador, Mxico y Per) ya divulgan los contratos petroleros. Sin embargo, estos contratos no estn igualmente disponibles en
todos los casos. El cuadro 7.1 subraya las diferencias clave entre los pases de la regin
4
Para un debate sobre los problemas de agencia en materia de acceso a los contratos. En
en la gobernanza de los recursos naturales, vase Mxico, por ejemplo, los ciudadanos interStiglitz (2007).
ponen demandas basadas en el derecho a la
242
Jordan Kyle
Cuadro 7.1
Polticas de transparencia de los contratos en Amrica Latina
Pas
Mtodo de
divulgacin
del contrato
Facilidad Notas
de acceso
Bolivia
Los contratos deben

Baja
ser autorizados
individualmente y
aprobados por el Poder
Legislativo.
Los contratos de operaciones fueron revisados y

aprobados por la Cmara de Diputados y el Senado,
y posteriormente fueron publicados en los sitios web
de Yacimientos Petrolferos Fiscales Bolivianos (YPFB)
y del Ministerio de Hidrocarburos. Sin embargo,
actualmente es difcil encontrar estos contratos.
Media
Colombia Los contratos se
publican en el sitio web
de la Agencia Nacional
de Hidrocarburos (ANH).a
Es fcil localizar los contratos, pero la divulgacin es

incompleta. Para las licitaciones de 2012, los contratos
estn disponibles en toda su extensin, pero para las
anteriores solo se encuentran los contratos modelo.
Ecuador
Media
Los contratos se
de Petroecuador.b
Es fcil localizar los contratos, pero la divulgacin

no contiene toda la informacin sobre los trminos
fiscales.
Mxico
Algunos contratos
Baja
de Pemex se han
divulgado gracias
a demandas por la
libertad de informacin.
Al final, los contratos han sido divulgados gracias a

demandas de libertad de informacin, pero el proceso
es largo.
Per
Alta
Los contratos se
de Petroper.c
Es fcil localizar los contratos y la divulgacin es

exhaustiva. Se puede buscar los contratos por bloque.
Fuente: Elaboracin propia sobre la base de Andrade et al. (2010-11) y RWI (2013a y 2013b).
Vase: http://www.anh.gov.co/Seguimiento-a-contratos/Paginas/default.aspx.
b
Vase: http://www4.eppetroecuador.ec/lotaip/lotaip_contratospec.cfm.
c
Vase: http://www.perupetro.com.pe/relaciondecontratos/.
a
informacin para requerir la divulgacin de

contratos especficos (Andrade et al., 201011). Por el contrario, en Per la empresa
petrolera de propiedad estatal, Petroper,
gestiona una base de datos online de los
contratos petroleros que se pueden buscar
por bloque. En la medida en que estos pases den a conocer los contratos y sigan asegurando las inversiones privadas en el sector
petrolero, ser posible perseguir los objetivos de transparencia y, simultneamente,
proteger los intereses comerciales.
243
Por lo tanto, para Amrica Latina los argumentos acerca de cmo las polticas de
transparencia pueden ser ms efectivas son
tan importantes como los argumentos de
por qu deberan hacerse transparentes
los contratos. Este captulo se centra en el
mecanismo de rendicin de cuentas, y pregunta cmo la transparencia de los contratos podra mejorar la gobernanza de los recursos naturales.
petrleo (Argentina, Colombia y Ecuador),

importadores netos de petrleo (Bolivia,5
Chile, Per) y pases que iniciaban actividades de prospeccin que nunca produjeron
grandes descubrimientos (Paraguay).6
Si bien los datos son tiles para ilustrar
cmo extraer e interpretar informacin a
partir de los contratos petroleros, son limitados en diversos sentidos. En primer lugar,
todos los contratos usados pertenecen al
pasado y no representan las condiciones
actuales del sector petrolero en estos pases.
Qu informacin se puede
En segundo lugar, es posible que los contratos presentados no describan cabalmente
encontrar en los contratos
las condiciones en el sector petrolero de
petroleros?
un pas durante el perodo en cuestin. En
algunos pases, cada contrato firmado duDatos
rante una iniciativa de prospeccin o una
Para ilustrar cmo se puede extraer infor- ronda de licitaciones contiene trminos fismacin de los contratos, este captulo se cales similares; en otros pases, los trminos
apoya en una base de datos de contratos varan en la misma ronda. El autor recopil
petroleros y en la legislacin a lo largo de todos los contratos que podan ser localizala historia (Kyle, 2014). Estos contratos fue- dos para cada ronda de licitaciones de cada
ron obtenidos en la Barrows Company, una pas; sin embargo, no todos los contratos
biblioteca internacional de referencias para firmados durante ese perodo estaban discontratos y leyes sobre petrleo, gas y mi- ponibles. Por lo tanto, no se puede interprenerales. Concretamente, el captulo utiliza tar la informacin aqu descrita como una
informacin de 103 contratos petroleros representacin de las condiciones fiscales
firmados entre 1955 y 2002 en ocho pa- actuales en el sector ni como una muestra
ses de Amrica Latina: Argentina, Bolivia, plena de las condiciones fiscales histricas.
Chile, Colombia, Ecuador, Paraguay, Per
y Venezuela. Estos pases fueron seleccionados por representar una amplia gama 5 Bolivia es exportador neto de gas natural pero no
de condiciones geolgicas y de mercado, de petrleo.
que inclua a grandes productores mun- 6 En el anexo (cuadro A7.1) se puede encontrar infordiales (Venezuela), exportadores netos de macin detallada de los contratos y las fuentes.
244
Jordan Kyle
En tercer lugar, para extraer informacin de

los contratos petroleros como la recaudacin del gobierno prevista en ese proyecto
(tratada ms adelante) el autor tuvo que
trabajar con ciertos supuestos acerca de la
economa del proyecto. La recaudacin del
gobierno real en los contratos modelados
en este captulo dependa de la economa
real del proyecto y de la vigilancia del cumplimiento de los trminos contractuales. A
pesar de estas limitaciones, los datos son
tiles para ilustrar cmo extraer e interpretar
informacin de los contratos petroleros que
fueron negociados en una amplia gama de
condiciones geolgicas y de mercado.
La prospeccin y la produccin de recursos est apoyada por decenas (cuando
no centenares) de contratos entre contratistas y subcontratistas, entre contratistas
e instituciones financieras y entre contratistas y gobiernos y/o empresas petroleras
de propiedad estatal. Sin embargo, cuando
los defensores de la transparencia la exigen
en los contratos, se refieren normalmente a
un contrato primario que rige la prospeccin y explotacin del recurso y define las
principales obligaciones del Estado y de las
empresas que participan en la extraccin
(Rosenblum y Maples, 2009). Los contratos
primarios pueden variar entre un acuerdo
de 10 pginas, que define las obligaciones en referencia a las leyes existentes, y
un acuerdo de 150 pginas, donde cada
trmino es especificado en el contrato.
Adems, pueden cubrir exhaustivamente
la mayora de los problemas que pueden

surgir en la prospeccin y produccin petrolera, o pueden guardar silencio sobre
asuntos clave, como por ejemplo, si los gobiernos se comprometen a una estabilidad
tributaria a lo largo de la vida del contrato,
de qu manera se puede calcular el precio
del petrleo para determinar los ingresos
tributables de una empresa y quin es responsable de la limpieza medioambiental.
Los contratos definen los derechos y

las obligaciones de los gobiernos y/o
las empresas petroleras de propiedad
estatal y las privadas.
Los contratos definen los derechos y
las obligaciones de los gobiernos y/o las
empresas petroleras de propiedad estatal
y las privadas. Estos derechos y obligaciones cubren diversos mbitos, entre ellos el
rea de licencia, la duracin del contrato,
las obligaciones fiscales, las responsabilidades medioambientales y las necesidades
de empleo y servicios locales. Los contratos
varan notablemente con respecto a la cobertura de cada uno de estos aspectos y a
la manera de abordarlos (cuadro 7.2). El captulo procede evaluando los dos grandes
grupos de clusulas trminos fiscales y trminos sociales/medioambientales y cmo
la transparencia de los contratos puede o
no mejorar la rendicin de cuentas.
245
Rendicin de cuentas de los

trminos fiscales
2009; RWI, 2012). Sin embargo, no hay una

nica clusula en un contrato que informe
al pblico si fueron los gobiernos/empresas
Al abordar la rendicin de cuentas de los petroleras estatales o las empresas privadas
trminos fiscales en los contratos petrole- las que tuvieron ms xito en la salvaguarros, existen dos grandes aspectos preocu- dia de sus intereses. En general, los analistas
pantes. En primer lugar, y ms importante, utilizan las estadsticas sobre la recaudacin
los contratos definen la distribucin general del gobierno para evaluar los contratos pede los beneficios que los gobiernos pueden troleros. Se trata de:
esperar a lo largo de la vida til de un yala participacin del gobierno en los
cimiento. En segundo lugar, diferentes mbeneficios econmicos de casi todas
todos de asegurar esa distribucin como
las fuentes de ingreso, incluyendo las
regalas, impuestos sobre la renta y reparto
primas, las regalas, los flujos en efecde la produccin responden de manera
tivo, los impuestos y la participacin
diferente a las condiciones cambiantes del
del Estado (Johnston: 2007:37).7
mercado. Esta seccin aborda las dificultades de calcular e interpretar la participacin Es decir, representa la divisin de los beneprevista de los gobiernos en los beneficios, ficios no descontados por la vida til de un
lo cual requiere informacin detallada so- yacimiento petrolfero.
bre la economa del proyecto. Por el contrario, es ms simple evaluar cmo la distribucin de los beneficios responder a los 7 Cuando las empresas petroleras nacionales tiecambios en los precios internacionales. Sin nen una participacin de capital en los proyectos,
embargo, diferentes formas de recaudacin el clculo de la recaudacin del gobierno incluye la
de impuestos tienen distintas ventajas y participacin de la empresa petrolera nacional en
los beneficios como parte de lo que corresponde
desventajas y un diseo ptimo puede va- al gobierno. Por lo tanto, no distingue entre los inriar segn los contextos.
gresos debidos al gobierno central y debidos a las
Una motivacin fundamental para divulgar
los contratos petroleros es la evaluacin del
reparto de los beneficios entre el gobierno
y las empresas petroleras privadas a partir
de la explotacin de los yacimientos petrolferos (Junta Internacional de la EITI, 2012;
Gary y Karl, 2003; Rosenblum y Maples,
246
Jordan Kyle
empresas petroleras nacionales. Si los gobiernos

nacionales tienen o no acceso a los beneficios cobrados por las empresas petroleras nacionales, vara
segn los pases (vase Victor, Hults y Thurber, 2012).
En los pases donde los gobiernos nacionales tienen
escaso acceso a los ingresos de las empresas petroleras nacionales, este clculo podra sobreestimar la
recaudacin del gobierno nacional; por lo que en
ese caso, la parte correspondiente estara dividida
ms adecuadamente entre gobiernos, empresas petroleras nacionales y empresas privadas.
Hay tres grandes problemas relacionados con la evaluacin de la recaudacin del

gobierno y con la pregunta acerca de si el
gobierno ha asegurado trminos competitivos. En primer lugar, la recaudacin del
gobierno vara segn la economa del proyecto, y esta informacin es necesaria para
evaluar si la recaudacin del gobierno es
competitiva. En segundo lugar, los trminos fiscales en el papel pueden diferir de los
trminos fiscales en la prctica (es decir, es
posible que no se vigile el cumplimiento de
los contratos). En tercer lugar, los trminos
no fiscales tambin aaden valor a un contrato pero no se incorporan en la estadstica
de la recaudacin del gobierno.8
Utilizar trminos contractuales para
calcular la recaudacin del gobierno es un
ejercicio complicado y es a la vez un arte
y una ciencia (Johnston, 2003). El arte del
anlisis contractual significa seleccionar parmetros apropiados de insumos, mientras
que la ciencia implica elegir mtodos apropiados de modelaje. Los clculos presentados aqu sobre la recaudacin del gobierno
utilizan el anlisis de flujo de caja para una
hiptesis de base que incorpora supuestos
acerca del tamao de las reservas del yacimiento, la tasa de agotamiento, los precios
del petrleo, los costos del proyecto y la
Existen otras debilidades potenciales en la estadstica de la recaudacin del gobierno no tratadas aqu.
Un problema importantes es que la estadstica no
se descuenta y no incorpora informacin acerca de
los plazos de los pagos esperados (Johnston, 2007).
vida til del yacimiento.9 Los clculos sobre la

recaudacin del gobierno son sensibles a los
supuestos del modelo. El grfico 7.1 muestra
cmo la misma vara segn la economa del
proyecto. Por ejemplo, en el contrato mostrado para Ecuador en 1995, la recaudacin del
gobierno se asegura mediante el impuesto sobre la renta y los acuerdos de reparto de la produccin, que no varan segn la rentabilidad
del yacimiento; de esta manera, la recaudacin
del gobierno es independiente de la rentabilidad del yacimiento.10 No obstante, en los otros
tres contratos mostrados, la recaudacin del
gobierno se asegura, adems, mediante una
regala. Dado que las regalas se cobran sobre
la base de la produccin y no a los beneficios,
estas son regresivas con respecto a la rentabilidad del yacimiento. Por lo tanto, el valor calculado para la recaudacin del gobierno aumentar a medida que se incrementen los costos
como porcentaje de los ingresos brutos.
Se pueden realizar otros tipos de anlisis. Para evaluar
proyectos, las empresas suelen recurrir al anlisis de decisiones, que se centra en el impacto de las decisiones
de gestin (por ejemplo, si perforar pozos adicionales
o no). Tambin incorporan la incertidumbre pero normalmente especificando probabilidades adscritas a
diferentes escenarios ya especificados (por ejemplo, la
probabilidad de que el tamao del yacimiento descubierto sea grande, pequeo o nulo). Se disean rboles
de decisin para orientar a las empresas en la toma de
decisiones de proyectos. Vase Galli, Armstrong y Jehl
(1999) para un debate sobre diferentes mtodos de
evaluacin de un yacimiento petrolfero.
10
La divisin de la renta del petrleo vara, en realidad, segn el tamao del yacimiento, que puede ser
una aproximacin imperfecta a la rentabilidad del
yacimiento.
9
247
Grfico 7.1
Variacin de la recaudacin del gobierno basada en la rentabilidad del yacimiento
Recaudacin del gobierno (en porcentaje)
100
80
60
40
20
0
0
20
40
60
80
100
Costos como porcentaje de los ingresos brutos

Venezuela, 1996
Bolivia, 1992
Ecuador, 1995
Per, 1995
Fuente: Elaboracin propia (vase el cuadro A7.1 en el anexo para informacin de la fuente sobre los contratos).
Nota: Cada lnea muestra la recaudacin del gobierno calculada a partir de los trminos fiscales en un nico
contrato petrolero utilizando diferentes supuestos acerca de la rentabilidad del yacimiento.
Este captulo ilustra la parte que corresponde al gobierno en diferentes pases; por
lo tanto, es til mantener la economa del
proyecto constante y variar solo los trminos fiscales en los contratos. Cuando el objetivo es analizar un nico contrato, resulta
ms apropiado someter los trminos contractuales a una amplia gama de escenarios
potenciales y calcular una gama de estadsticas sobre la parte potencial del gobierno.
Para los supuestos bsicos utilizados aqu,
vase el cuadro A7.1 en el anexo.
248
Jordan Kyle
El grfico 7.2 muestra los clculos de la recaudacin del gobierno de 103 contratos de
Argentina, Bolivia, Chile, Colombia, Ecuador,
Paraguay, Per y Venezuela firmados entre
1955 y 2002 para el escenario de base.11 Cada
estadstica de la recaudacin del gobierno
se calcula utilizando el mismo escenario de
Vase el cuadro A7.2 en el anexo para la disponibilidad
de los contratos por pas y ao. Debe observarse que no
todos los pases estn cubiertos para todo el perodo. Por
ejemplo, los datos para Argentina se terminan en 1989.
11
Grfico 7.2
100
VEN
VEN
VEN
BOL
BOL
80
ARG
60
COL
ARG
PER
VEN
ARG
PER
BOL
ARG
ARG
ARG
PER
PER
COLVEN
ARG
ARG BOL
COL
BOL VEN
BOL ARG
ARG
PER PER
PER
COL
COL
PER
BOLCOL
BOL PER
COL
PER
PER
COL
PER
PER
PER ECU BOL
COL
COL
BOLPER
COL
COLCOL
COL
COL
COL
ECU
COL
PER PER
ECU ECU PER
CHI
ECU
ECU CHI
BOL
PERARG
ECU
ECUPAR
ECU
CHI
COL
PER CHI
BOL
ECU
COL
COL
PAR
PAR
40
CHI ECU
PAR
PAR
PAR
20
ECU
ARG
0
1955
1965
1975
1985
1995
2005
Ao
Fuente: Elaboracin propia. Los datos sobre los contratos provienen de PL (1967).
Nota: Cada punto representa un contrato firmado durante un determinado ao entre un gobierno o empresa petrolera de propiedad estatal y un promotor de recursos privados. La recaudacin del gobierno se
calcula utilizando un anlisis de flujo de caja basado en los supuestos del cuadro A7.1. Vase el cuadro A7.2
en el anexo para informacin sobre la disponibilidad de datos por pas.
precios, produccin y costos utilizando un En otras palabras, el anlisis se lleva a cabo

anlisis de flujo de caja (no descontado).12 como si el mismo yacimiento petrolfero
con el mismo tamao y costos de extrac12
Se podra descontar el flujo de caja para calcular la cin fuera descubierto como resultado
recaudacin del gobierno, pero normalmente esto de cada contrato. Las diferencias en las esno se hace (Johnston, 2003). Descontar el flujo de tadsticas de la recaudacin del gobierno
caja aumentara la parte calculada para el gobierno en el grfico 7.2, por lo tanto, son atribuisi el contrato asegura ingresos tempranos para el
bles solo a diferencias en trminos fiscales.
gobierno (bajo la forma de primas o regalas). Sin
embargo, es ms complicado comparar estadsticas Esta vara sustancialmente entre pases y a
descontadas entre pases porque es posible que los lo largo del tiempo en un mismo pas.
pases no usen la misma tasa de descuento.
249
Desde una perspectiva de rendicin

de cuentas, la pregunta lgica
es: representa cada uno de estos
puntos de datos el mejor acuerdo
competitivo que el gobierno puede
haber asegurado en ese momento?
Desde una perspectiva de rendicin de
cuentas, la pregunta lgica es: representa
cada uno de estos puntos de datos el mejor acuerdo competitivo que el gobierno
puede haber asegurado en ese momento?
Por ejemplo, por qu Bolivia y Per aseguran una parte cercana al 80% a fines de
los aos setenta mientras que la parte de
Colombia (en este escenario hipottico)
se acercaba ms al 40%? Sin embargo, esta
pregunta es falaz al menos por tres razones. En primer lugar, la recaudacin del gobierno vara segn el riesgo geolgico, un
dato que cambia entre pases y a lo largo
del tiempo. El grfico 7.3 ilustra la relacin
entre la prospectividad, la probabilidad de
que un determinado yacimiento contenga
petrleo y la recaudacin del gobierno durante los aos setenta. Este anlisis ilustra
los valores solo para ocho pases durante un
nico perodo, de modo que debera verse
como un ejemplo anecdtico de las clusulas fiscales que varan con las condiciones
geolgicas, y no como una prueba formal
de la relacin. El eje y representa la recaudacin del gobierno calculada para el primer
esfuerzo de prospeccin llevado a cabo por
250
Jordan Kyle
cada uno de los ocho pases desde 1971. En

el eje x se encuentra la tasa de xito para los
pozos exploratorios perforados entre 1966 y
1971. Los pozos exploratorios son los perforados fuera de los yacimientos conocidos y
existentes por lo que se enfrentan a la incertidumbre al buscar petrleo. El tamao del
crculo es ponderado segn el nmero de
contratos utilizados para crear los clculos
de la recaudacin del gobierno, de modo
que los puntos ms grandes deberan indicar ms precisin.13
Al analizar el grfico 7.3, la diferencia entre Bolivia y Colombia en trminos fiscales ya
no presenta un rompecabezas: entre 1966 y
1971, Bolivia tuvo una tasa de xito de pozos exploratorios del 39%, mientras que la
de tasa de xito de Colombia fue del 23%
(a partir de la perforacin de 100 y 126 pozos exploratorios, respectivamente). En realidad, al observar los datos de esta manera,
Ecuador parece presentar una anomala,
con una tasa de xito de pozos exploratorios del 71% pero con una recaudacin del
gobierno de solo el 62%.14 Sin embargo, este
punto se calcula con menos precisin que
otros dada la menor cantidad de contratos
disponibles para Ecuador en ese perodo.
Los crculos ms grandes no indican necesariamente ms precisin en el modelaje econmico
de los contratos, sino en los trminos fiscales en
aquel momento (los crculos ms grandes indican
que hay ms contratos disponibles para la ronda de
licitacin).
14
Toda la informacin de las perforaciones proviene
de la American Association of Petroleum Geologists.
13
Grfico 7.3
La recaudacin del gobierno segn la prospectividad
100
VEN
80
ARG
BOL
PER
60
ECU
CHI
40
COL
PAR
20
0
0
20
40
60
80
Tasa de xito de los pozos exploratorios (1966-71)
Fuente: Los datos sobre los contratos provienen de PL (1967). Los datos sobre las perforaciones exploratorias
provienen de los Boletines de AAPG (1967, 1968, 1969, 1970, 1971 y 1972).
Nota: El eje y representa la recaudacin del gobierno calculada para el escenario de base resumido en el cuadro A7.2. El eje x representa el porcentaje de los pozos exploratorios que encontraron petrleo entre 1966 y
1971. El tamao del crculo indica el nivel de confianza en los trminos fiscales en el pas en aquel momento;
los crculos ms grandes indican que hay ms contratos disponibles para aquel perodo. Vase el cuadro A7.2
para informacin sobre la disponibilidad de datos por pas.
Estas diferencias en la prospectividad dificultan la comparacin entre los acuerdos

en diferentes pases. Por ejemplo, puede
pensarse en dos yacimientos con los mismos costos de extraccin, tamao del yacimiento y probabilidades tcnicas de xito
en la perforacin. Los trminos fiscales, entre
otros factores, determinarn si el yacimiento

puede desarrollarse comercialmente o no.
En otras palabras, un yacimiento regido por
un sistema fiscal con condiciones ms estrictas podra no ser considerado un descubrimiento comercial, mientras que el mismo yacimiento regido por trminos ms flexibles
251
podra ser desarrollado comercialmente.

Para decirlo de manera ms sencilla, si el tamao de un yacimiento y los costos de extraccin fueran iguales pero la probabilidad
de xito en la perforacin variara, la recaudacin del gobierno debera variar para que
el yacimiento mantuviera un valor suficiente
para justificar el desarrollo comercial. Por lo
tanto, la informacin sobre la economa del
proyecto es crucial para contextualizar las
comparaciones entre pases sobre la recaudacin del gobierno.15
Incluso con toda la informacin sobre
la prospectividad, comparar la recaudacin
del gobierno entre pases y perodos es
un ejercicio complicado. Las expectativas
acerca del precio futuro del petrleo en el
momento de la negociacin del contrato
influyen en las actitudes de los inversionistas hacia el riesgo (Tordo, 2010). Por lo tanto,
el atractivo que presentan dos yacimientos
con niveles similares de riesgo geolgico y
costos de extraccin pueden variar para los
inversionistas segn cundo salen a subasta
(y diferencias a lo largo de los perodos en las
expectativas de los precios del petrleo en
el futuro). Los yacimientos tambin varan
segn el nivel de conocimientos tcnicos y
de capital inicial requerido para la explotacin. En la prctica, quiz solo haya un puado de empresas en el mundo que tengan
el tipo concreto de conocimientos requeridos o que puedan reunir un nivel suficiente
de capital de inversin para desarrollar el
yacimiento. En esos casos, es posible que
los gobiernos deban permitir a los inversionistas reducir los costos de inversin antes
de recaudar los ingresos tributarios, lo que
limita efectivamente la recaudacin del gobierno en los primeros aos del contrato.
Sin estas disposiciones, los inversionistas
podran no estar dispuestos a arriesgar el nivel de capital requerido para explotar el yacimiento. De esta misma forma, se pueden
imaginar muchas otras complicaciones en
el ejercicio de las comparaciones. Por eso,
este captulo advierte contra las conclusiones acerca de la equidad de determinados
contratos sin una comprensin profunda
del riesgo geolgico, la economa del proyecto y las condiciones de mercado.
Adems, el hecho de centrarse solo en
los clculos de la recaudacin del gobierno
en las polticas de transparencia sin analizar
tambin la informacin contextual que la
acompaa podra perjudicar la capacidad
del gobierno de implementar una poltica
de recursos naturales. Debido a las diferen15
Es posible que an haya espacio para que los go- cias en la economa del proyecto y la prosbiernos capturen una mayor parte incluso en entor- pectividad en el mismo pas, los gobiernos
nos de baja prospectividad. En otras palabras, solo suelen asignar diferentes trminos fiscales a
porque es importante tener en cuenta un riesgo
distintos yacimientos. Por ejemplo, los gogeolgico cuando se compara la recaudacin del
gobierno en distintos pases no significa que las di- biernos a menudo tienen regmenes fiscaferencias en el riesgo geolgico explican todas las les diferentes segn se trate de inversiones
diferencias en la recaudacin del gobierno.
de explotacin en tierra o de explotacin
252
Jordan Kyle
martima y lo mismo sucede con las zonas

con reservas probadas y las zonas de prospeccin. La capacidad de variar los trminos
puede ser beneficiosa para los pases porque les permite fomentar inversiones en zonas de alto riesgo en las que asigna una recaudacin del gobierno menor a la vez que
se asegura una parte mayor en las zonas de
bajo riesgo. Sin un conocimiento tcnico de
las diferencias de los yacimientos, sera difcil que el pblico entendiera las diferencias
en los trminos. Por lo tanto, la informacin
sobre la recaudacin del gobierno podra
generar puntos focales que limitan las opciones del gobierno para conceder futuros
yacimientos bajo trminos diferentes, aunque la prospectividad lo exigiera.
nacional, estadual y local, y las descripciones de los regmenes fiscales (EITI, 2013). Si
bien la transparencia en estas dimensiones
es crucial para entender la gobernanza de
los recursos naturales en general, esta informacin no es suficiente para contextualizar
y comparar la recaudacin del gobierno.
En segundo lugar, la pregunta antes formulada es falaz porque resulta difcil comparar la tasa de retorno de los gobiernos en
diferentes pases debido a que el control del
cumplimiento de los trminos contractuales vara. En la prctica, un pas que negocia
una parte menor en el papel, pero que hace
cumplir con xito los trminos contractuales podra obtener una parte mayor que un
pas que negocia mejores trminos en el
papel pero tiene dificultades para hacerlos
cumplir. El incumplimiento podra deberse
a diversos factores. Las empresas podran
Un pas que negocia una parte menor
sobredimensionar los costos con el fin de
en el papel, pero que hace cumplir
reducir su carga tributaria, lo cual ocurre
con xito los trminos contractuales
incluso en Estados Unidos. Por ejemplo,
podra obtener una parte mayor que
en Alaska en los aos ochenta, varias emun pas que negocia mejores trminos
presas petroleras mundiales importantes
en el papel pero tiene dificultades para
fueron acusadas por el Estado de exagerar
hacerlos cumplir.
los costos de produccin y declarar precios
menores a los reales mediante la venta de
La importancia de la informacin con- petrleo por debajo de los precios de mertextual para que los ciudadanos evalen cado a sus propias filiales (Stiglitz, 2007).
la gobernanza de los recursos queda des- Ms recientemente, la Oficina de Ingresos
tacada en la nueva Norma de la EITI de por Recursos Naturales (ONRR, por sus siglas
2013. En el futuro, los pases que cumplen en ingls) de Estados Unidos acus a una
con la EITI tendrn que divulgar informa- empresa que opera en el Golfo de Mxico
cin sobre la produccin, la propiedad de de deducir indebidamente los costos de
las licencias, las descripciones de cmo se transporte de los pagos de regalas (ONRR,
asignan los ingresos entre los gobiernos 2014). Si este tipo de infracciones pueden
253
ocurrir en Estados Unidos, sin duda suceden

en pases con administraciones fiscales ms
dbiles.16
Los pases y las empresas tambin podran acordar mutuamente no hacer cumplir los trminos fiscales establecidos en
los contratos, o modificar dichos trminos.
Cuando hay conflictos entre la legislacin nacional y los trminos contractuales,
puede darse una confusin legtima a propsito de las cargas tributarias. Por ejemplo,
en los aos noventa, Argentina firm contratos con una tarifa de regalas del 8%, en
lugar del 12% establecido en la legislacin
nacional. Las provincias productoras de
petrleo demandaron a las empresas para
exigir que pagaran la regala legal ms alta
en lugar de la ms baja acordada contractualmente. Finalmente, la Corte Suprema
de Argentina fall a favor de las provincias,
pero hasta entonces la verdadera obligacin no era clara (Attwood, 2000). Por diversos motivos, la recaudacin del gobierno en
el papel y en la prctica puede variar.
Es difcil comparar la recaudacin del

gobierno en diferentes pases porque
los contratos contienen clusulas
no fiscales que influyen en el valor
general del contrato.
En tercer lugar, tambin es difcil comparar la recaudacin del gobierno en diferentes pases porque los contratos contienen clusulas no fiscales que influyen en el
valor general del contrato. Cmo se valora
un contrato que estipula una recaudacin
del gobierno ms baja que la de un vecino
pero contiene medidas ms estrictas de proteccin medioambiental, un concepto ms
difcil de cuantificar? Qu ocurre con los
contratos que ponen ms nfasis en las disposiciones de contenido local y la formacin
de profesionales tcnicos locales? Las transferencias tecnolgicas y de capacidades no
quedan capturadas en las estadsticas de la
recaudacin del gobierno. El cuadro 7.2 destaca una gama de clusulas que podran incluirse en un contrato primario. Como puede
notarse all, los contratos varan en cuanto a
16
El punto tratado aqu se refiere a los incentivos
para exagerar los verdaderos costos del proyecto y si abordan o no los asuntos medioambientano a las preocupaciones acerca de costos excesivos, les y sociales. El 80% de los contratos revisao incentivos para que las empresas petroleras gasten dos para este captulo no establecen responms de lo que gastaran con el fin de reducir su carga sabilidades por daos medioambientales.
fiscal. Mientras las empresas recauden una parte de Quizs esto no sea sorprendente dado el
los beneficios, siempre debera haber un incentivo
perodo histrico analizado, ya que las clupara que mantengan bajos sus costos verdaderos,
sobre todo cuando se tiene en cuenta el valor tem- sulas medioambientales se vuelven ms preporal del dinero (Mian, 2010; Johnston, Johnston y dominantes y ms estrictas con el tiempo.
Rogers, 2008).
Sin embargo, es difcil comparar contratos
254
Jordan Kyle
que varan tan drsticamente en la manera

de asegurar los intereses de un pas ms all
del reparto de beneficios.
Esto no significa que los contratos petroleros no deberan divulgarse o que deberan ignorarse los trminos fiscales contenidos en ellos. Al contrario, este captulo
sostiene que la interpretacin de esta informacin puede ser engaosa cuando se
saca del contexto de otra informacin sobre la economa del proyecto y las clusulas
no fiscales. Para que funcione el mecanismo
de rendicin de cuentas, numerosos pases
productores de petrleo tienen que divulgar los contratos junto con otras informaciones contextuales. Las nuevas Normas de
la EITI de 2013 representan un paso importante en estos temas. A medida que ms pases observan esta prctica, se pueden crear
referencias internacionales que permiten a
los pases evaluar si, dadas sus condiciones
geolgicas, pueden asegurar una parte mayor. Sin embargo, no es probable que esto
ocurra en el corto plazo, y no ofrece gran
cosa a los ciudadanos que deseen utilizar
inmediatamente los contratos de su propio
pas en la rendicin de cuentas.
Flexibilidad del rgimen fiscal ante las
condiciones cambiantes del mercado
Aunque es relativamente sencillo obtener e

interpretar esta informacin a partir de los
contratos, el diseo fiscal ptimo depende
del contexto de la economa poltica (Barma
et al., 2012). Al gravar la extraccin de recursos, los pases equilibran los objetivos de
sencillez, neutralidad y flexibilidad. Para que
los ciudadanos puedan exigir la rendicin
de cuentas a los gobiernos, deben expresar sus preferencias en relacin con estos
elementos en juego y los gobiernos tienen
que desarrollar mecanismos para incorporarlas en el diseo de los contratos.
La volatilidad de los precios del petrleo
complica ms el diseo de los sistemas fiscales. Si estos sistemas son regresivos, los precios
ms altos del petrleo se asocian con mayores porcentajes de beneficio para las empresas pero no para los gobiernos, que pueden
ver que su parte de los beneficios disminuye
a medida que los precios aumentan.17 Por
otro lado, los pases tambin tienen incentivos para equilibrar los ingresos en diferentes
condiciones de mercado. Al reclamar una
parte mayor de los ingresos en entornos de
precios bajos y permitir a las empresas exigir
mayores participaciones en entornos de precios altos, los gobiernos pueden reducir su
exposicin a la volatilidad de los precios. Esta
estructura sera tericamente vlida para los
pases que tienen baja capacidad administrativa y de comprometerse creblemente a
Una segunda dimensin de la rendicin de

cuentas que podra activarse a travs de la
transparencia de los contratos petroleros
es la evaluacin de si los gobiernos han 17 Aunque la recaudacin del gobierno sea regresiva,
previsto y planificado posibles cambios el nivel de ingresos para el gobierno sigue aumenen el mercado internacional del petrleo. tando a medida que aumentan los precios.
255
equilibrar los ingresos mediante otros mecanismos (por ejemplo, a travs de contribuciones a los fondos de recursos naturales).18
Sin embargo, es ms probable que los gobiernos expropien recursos y no cumplan
los contratos existentes durante los auges
de los precios del petrleo (Guriev, Kolotilin
y Sonin, 2010; Manzano y Monaldi, 2008 y
2010). Sobre la base de esta lgica, Stroebel
y van Benthem (de prxima publicacin)
sostienen en su estudio del diseo de los
contratos petroleros que, cuando los pases
no pueden comprometerse creblemente a
respetar los contratos, los contratos petroleros deberan asegurar partes mayores de los
ingresos cuando los precios del petrleo son
altos y partes menores cuando los precios
son bajos; en otras palabras, los sistemas fiscales deberan ser progresivos.
Diferentes sistemas fiscales responden de
manera distinta a los cambios en los precios
del petrleo. Por ejemplo, es ms sencillo
administrar las regalas (exigiendo al gobierno recaudar un porcentaje plano o variable de la produccin sin atender a la economa del proyecto), y las regalas tambin
garantizan un ingreso al gobierno en el
corto plazo. Las regalas se cobran en cuanto
comienza la produccin de los yacimientos, de modo que los gobiernos no tienen
que esperar hasta que se hayan recuperado
los costos de capital para cobrar los ingresos, como ocurre con el impuesto basado
en los beneficios. Sin embargo, las regalas
Sobre la economa poltica de los fondos de los recursos naturales, vase Humphreys y Sandbu (2007).
18
256
Jordan Kyle
distorsionan las inversiones. Debido a que

se cobran incluso cuando los proyectos de
prospeccin estn operando con prdidas,
incentivan los retrasos en las inversiones de
capital y reducen las inversiones totales en el
yacimiento, en comparacin con un escenario sin impuestos o con impuestos neutros
(Smith, 2012). Estos sistemas tambin son
regresivos.19
Por otro lado, los impuestos sobre la
renta son virtualmente neutros ante las inversiones (Smith, 2012), pero es ms difcil
administrarlos. Tambin son neutros (ni progresivos ni regresivos) en relacin con el alza
de los precios. Para recaudar los impuestos
sobre la renta, es necesario calcular los ingresos y los gastos. Si bien es relativamente sencillo evaluar los niveles de produccin para
calcular las regalas, los gobiernos necesitan
recursos y capacidad tcnica para los costos
de auditora, lo cual vuelve el clculo de los
ingresos gravables comparativamente complejo. Los impuestos basados en las tasas de
retorno como las regalas a escala variable,
los impuestos sobre la renta o la reparticin
de los beneficios del petrleo basada en
Recientes trabajos cuestionan el concepto de que las
regalas siempre son regresivas con respecto al precio. La
idea es que a mayores precios, la empresa petrolera produce ms barriles de yacimientos donde es ms caro producir, y la regala de tasa fija representa una parte mayor
de los beneficios de estos barriles de alto costo. En otras
palabras, si los costos suben junto con los precios, una
regala fija no disminuye necesariamente la recaudacin
del gobierno a medida que suben los precios del petrleo
(Smith, 2012). Sin embargo, las regalas son siempre regresivas en relacin con los beneficios ms altos.
19
Grfico 7.4
Evaluacin de cmo los sistemas fiscales responden a diferencias en la rentabilidad,
dcada de 1990
Bolivia
Chile
Colombia
Ecuador
Per
Venezuela
0
20
40
60
80
100

Escenario de alta rentabilidad
Escenario de rentabilidad media
Fuente: Los datos sobre los contratos provienen de PL (1967).

Nota: Vase el cuadro A7.2 en el anexo para informacin sobre la disponibilidad de datos por pas.
las tasas de retorno ofrecen a los pases

la capacidad de disear sistemas fiscales
progresivos, aunque es igualmente difcil
administrarlos. Es posible que los gobiernos
tambin tengan que esperar aos antes de
recaudar impuestos bajo sistemas ms progresivos, dado que las empresas pueden
tardar aos en recuperar completamente
los costos.
El grfico 7.4 ilustra este punto y muestra la recaudacin del gobierno para contratos firmados en los aos noventa. Para cada
pas, la regin sombreada en naranja indica

la recaudacin del gobierno cuando los
costos representan el 30% de los ingresos
brutos (un escenario de rentabilidad promedio). Las regiones ms amplias indican
mayor variacin en trminos contractuales
en el pas, mientras que las barras ms estrechas sealan mayor estandarizacin en los
trminos a lo largo del perodo. El crculo
blanco en medio de la regin sombreada
representa la mediana de la recaudacin
del gobierno de todos los contratos en el
257
conjunto de datos para el perodo, y las lneas, la amplitud intercuartil. Las regiones
sombreadas en azul reflejan la recaudacin
del gobierno para el mismo conjunto de
contratos y el mismo escenario de produccin si los costos representan solo el 15%
de los ingresos brutos (un escenario de alta
rentabilidad). Para algunos pases, las regiones sombreadas en azul se encuentran a la
derecha de las zonas en naranja, lo cual indica que los sistemas fiscales son, en promedio progresivos.20 En otros pases, las zonas
en azul se encuentran a la izquierda de las
zonas en naranja, lo que indica que los sistemas fiscales son, en promedio, regresivos.
Aumentar la transparencia de los
instrumentos fiscales utilizados para
la recaudacin tributaria y hacer
transparentes las ventajas y desventajas
de cada uno puede ser el punto de
partida de un dilogo nacional sobre
qu tipos de instrumentos tributarios
son ideales, dados los objetivos de las
polticas del pas.
A pesar de que es ilustrativo modelar diferencias en las participaciones en distintos
escenarios, es relativamente sencillo evaluar
la informacin acerca de cmo (o acerca
Los contratos individuales podran tener un comportamiento diferente del promedio del pas para el
perodo temporal si hay grandes varianzas en trminos fiscales.
20
258
Jordan Kyle
de cunto) los sistemas fiscales respondern a los cambios en los precios. Solo tiene
que considerarse la combinacin tributaria
empleada por el pas para tener una idea
bsica de cmo responder a los cambios
en los precios (grfico 7.4). Por ejemplo, durante los aos noventa, Bolivia implement
un sistema de regala-impuestos, y recaud
ingresos principalmente a travs de las regalas y los impuestos sobre la renta. Dado que
las regalas se basan en la produccin de los
yacimientos y no en la rentabilidad, la parte
recaudada por el gobierno no cambia a medida que aumentan los beneficios, por lo cual
los sistemas basados en regalas son regresivos. Por su parte, durante el mismo perodo,
Colombia recaud ingresos a travs de regalas, impuestos sobre la renta y participacin
en el capital a travs de su empresa petrolera
de propiedad estatal, Ecopetrol. En Colombia,
la parte de produccin de Ecopetrol a travs
de su participacin en el capital estaba vinculada directamente con la rentabilidad del
yacimiento, por lo cual el sistema fiscal era
progresivo en trminos generales. En Chile,
por otro lado, la recaudacin del gobierno
es prcticamente neutra con respecto a los
cambios en los precios. Durante ese perodo,
los ingresos de los recursos se recaudaron
a travs de impuestos sobre la renta y el reparto de la produccin; a pesar de que los
acuerdos sobre el reparto de la produccin
contenan contingencias de produccin (por
los que la recaudacin del gobierno aumentaba a medida que aumenta la produccin),
no contenan contingencias basadas en la
rentabilidad del yacimiento.
A travs de la transparencia de los contratos, los ciudadanos pueden evaluar si los

sistemas fiscales son flexibles ante los cambios en los precios del petrleo. Algunos sistemas fiscales son mejores cuando se trata
de asegurar los ingresos durante episodios
de precios bajos, mientras que otros lo son
asegurando los ingresos en entornos de
precios altos. Sin embargo, las combinaciones ptimas dependen de las condiciones
de la economa poltica en cada pas, lo cual
incluye la capacidad administrativa requerida para gestionar y hacer cumplir estructuras tributarias progresivas ms complejas.
Aumentar la transparencia de los instrumentos fiscales utilizados para la recaudacin tributaria y hacer transparentes las
ventajas y desventajas de cada uno puede
ser el punto de partida de un dilogo nacional sobre qu tipos de instrumentos tributarios son ideales, dados los objetivos de las
polticas del pas. Este tipo de rendicin de
cuentas puede desarrollarse a largo plazo,
pero solo si hay polticas establecidas para
facilitar el dilogo nacional sobre las maneras de equilibrar los objetivos de neutralidad, sencillez y flexibilidad.
Rendicin de cuentas en
cuestiones sociales y
medioambientales
Divulgar las clusulas sociales y medioambientales de los contratos petroleros
o no hacerlo es el componente de
la transparencia de los contratos ms
inmediatamente valioso para los ciudadanos en las regiones productoras de recursos. Las clusulas sociales y medioambientales en los contratos petroleros definen las
obligaciones de las empresas en relacin
con el empleo y la formacin local, con la
utilizacin de servicios y materiales locales,
con las contribuciones al desarrollo de la
infraestructura y a los proyectos sociales,
con el compromiso de realizar estudios
de impacto medioambiental y con las responsabilidades en caso de producirse daos medioambientales. Sin embargo, estas
clusulas suelen omitirse o son tan vagas
que los ciudadanos no podran usarlas
efectivamente para controlar el cumplimiento de las empresas. Por el contrario,
la divulgacin de las clusulas sociales
y medioambientales es ms til como
medio para exigir a los gobiernos rendir
cuentas para que negocien protecciones
adecuadas. Adems de estas clusulas,
los contratos definen cmo el gobierno
prioriza la conservacin medioambiental
al estipular la cantidad de tierras destinadas a la extraccin de recursos naturales y
cualquier restriccin en el uso de la tierra.
Los gobiernos tienen que desarrollar medios para compartir efectivamente esta informacin vital con los ciudadanos, sobre
todo con aquellos en las zonas productoras de recursos.
Clusulas sociales y medioambientales
En teora, los ciudadanos en las regiones
productoras de recursos naturales se encuentran en la mejor posicin para seguir
259
el cumplimiento de las obligaciones sociales y medioambientales. Sin embargo, en

la prctica estas clusulas suelen ser vagas
o quedar omitidas en los contratos (cuadro 7.2). En algunos casos, esto se debe a
que las obligaciones estn definidas en la
legislacin nacional ms que en los contratos. Por ejemplo, Colombia y Ecuador han
aprobado una amplia legislacin nacional
sobre responsabilidades medioambientales: se exige a las empresas realizar estudios de impacto medioambiental antes de
la prospeccin y justificar los programas
de perforacin con respecto a los efectos
medioambientales previstos. En estos casos, los contratos solo hacen referencia a
las leyes nacionales que deben obedecer
y no especifican las obligaciones detalladamente. En los aos ochenta, Argentina,
ante la ausencia de una legislacin nacional, sola agregar tratados internacionales
sobre la proteccin medioambiental a los
contratos como referencia de las obligaciones medioambientales.21
Quiz sea preferible definir las obligaciones sociales y medioambientales en las leyes nacionales en
lugar de hacerlo en los contratos. Al establecer esas
obligaciones en los contratos, podra fomentarse
el regateo durante las negociaciones del contrato
(por ejemplo, compensando mayores obligaciones
medioambientales con una menor recaudacin del
gobierno) (Radon, 2007). El debate sobre el mejor
mtodo de gobernar estos sectores est fuera del
alcance de este captulo.
21
260
Jordan Kyle
Ms all de una referencia a que las empresas deberan evitar la contaminacin o

proteger la flora y la fauna en los contratos,
se suelen omitir las obligaciones medioambientales, sin especificar cul de las partes
asumir la responsabilidad por los daos.
De los contratos analizados aqu, el 80%
apenas menciona el medioambiente y solo
el 20% especifica que las empresas pueden
ser consideradas responsables de los daos
medioambientales. A pesar de que las clusulas sociales y medioambientales son ms
visibles en los contratos actuales si se comparan con los del pasado, la realidad es que
numerosos contratos petroleros no darn a
los ciudadanos demasiada informacin til
sobre las obligaciones reales de las empresas. Es posible que estas obligaciones no
sean claras siquiera para las partes contratantes hasta que se haya producido el dao
medioambiental y las obligaciones contractuales se disputen en los tribunales.
Los ciudadanos de regiones

productoras de recursos naturales
pueden monitorear el cumplimiento
de las obligaciones fcilmente
observables, pero an ms importante,
pueden exigir a sus gobiernos rendir
cuentas sobre la negociacin de
clusulas sociales y medioambientales
y sobre la aprobacin de leyes que
respondan a la demanda pblica.
Cuadro 7.2
Clusulas del contrato (contina en la siguiente pgina)
Descripcin
Prevalencia Media
de clusula (DS)
Mnimo Mximo
Trminos generales
rea
Tamao de la superficie en hectreas

durante el periodo de exploracin
de las fronteras de la licencia. La
superficie puede disminuir a lo largo
de la duracin del contrato si hay
clusula de renuncia.
Duracin del
contrato
Duracin del contrato en aos.
785.694
(996.994)
50
6.000.000
31
(7,4)
15
58
Trminos fiscales
Primas
Pagado en el momento de firmar un

contrato (prima de firma de contrato),
durante un ao del contrato
previamente especificado (primas
anuales) o basadas en el logro de
un objetivo de produccin concreto
(bonificacin de produccin).
12%
--
--
--
Impuesto de
arriendo de
tierras
Tarifas fijas o variables pagadas por

hectrea del total de la superficie
del contrato.
18%
US$169
(US$558)
$0,008
$3.409
Regalas
Impuestos pagados sobre un

porcentaje fijo de los ingresos
brutos, independientemente de los
beneficios. Las tasas de las regalas
pueden ser fijas o variables. Las
tasas variables pueden depender,
por ejemplo, de los niveles de
produccin, el ao del contrato, la
distancia del yacimiento al puerto,
la calidad del petrleo, etctera.
62%
20%
(7,5%)
1%
48%
261
Cuadro 7.2
Clusulas del contrato (contina en la siguiente pgina)
Descripcin
Prevalencia Media
de clusula (DS)
Mnimo Mximo
Impuestos sobre Funcionan de la misma manera

la renta
que los impuestos de sociedades
(normalmente, tienen la misma tasa
que los impuestos de sociedades
normales), y pueden ser una
participacin fija o variable de los
beneficios.
89%
43%
(13%)
22%
84%
Reparto de
los flujos en
efectivo
La recaudacin del gobierno de

los flujos en efectivo (despus de
pagar regalas y deducir los costos
y la depreciacin). (Restar ese valor
de 100 dara la parte de flujos en
efectivo para el contratista).
59%
52%
(15%)
18%
87%
Pago de
servicios
Una tarifa fija o variable pagada

por los servicios prestados por el
contratista para prospecciones y
explotacin de la superficie de la
licencia.
33%
--
--
--
Clusula
Seala si la proteccin del
medioambiental medioambiente es tratada de
alguna manera en los contratos
(como mnimo, si se pide a los
contratistas no contaminar).
80%
--
--
--
Responsabilidad Seala si en el contrato se

por daos
contemplan clusulas sobre la
responsabilidad por daos al
medioambiente. Por ejemplo, se
les exige a los contratistas tomar un
seguro contra daos ambientales
o depositar un monto al que se
podra recurrir en caso de daos?
20%
--
--
--
Clusulas medioambientales
262
Jordan Kyle
Cuadro 7.2
Clusulas del contrato (continuacin)
Descripcin
Prevalencia Media
de clusula (DS)
Mnimo Mximo
Clusulas sociales
Disposiciones
para la
formacin
Seala si el contrato especifica que

los contratistas deban llevar a cabo
una capacitacin de los empleados
locales.
72%
--
--
--
Empleo local
Seala si el contrato especifica que

los contratistas deban contratar mano
de obra local para satisfacer al menos
parte de sus necesidades de empleo.
82%
--
--
--
Contenido local
Seala si el contrato especifica que,

cuando sea posible, se recurra al uso
de contenidos y servicios locales,
ya sea estableciendo porcentajes
mnimos de los materiales que
deben comprar localmente o fijando
tasas impositivas preferenciales para
los bienes adquiridos comprados en
el pas.
48%
--
--
--
Fuente: Elaboracin propia. Los datos sobre los contratos provienen de PL (1967).
Las obligaciones sociales tambin pueden

ser vagas. El 72% de los contratos estudiados
requiere que las empresas tengan programas
de formacin para los ciudadanos de los pases
anfitriones, pero solo el 27% de estos contratos
especifica ms detenidamente la formulacin
general: se requiere la formacin de empleados locales. En este sentido, los contratos ms
detallados pueden especificar cunto dinero
debe invertirse anualmente en programas
de formacin, cuntos empleados hay que
capacitar, los tipos de formacin requerida

(por ejemplo, en geologa o ingeniera) y la colaboracin con universidades locales. Como se
seala ms arriba, los contratos ms recientes
contienen clusulas sociales y medioambientales ms estrictas. Sin embargo, el punto fundamental es que los ciudadanos podran no
ser capaces de controlar el cumplimiento de
las obligaciones sociales y medioambientales
actuales, incluso los ciudadanos ms prximos
a la produccin de recursos.
263
Precisamente por esta razn estas clusulas deberan divulgarse al pblico. Los
ciudadanos de regiones productoras de
recursos naturales pueden monitorear el
cumplimiento de las obligaciones fcilmente observables, pero an ms importante, pueden exigir a sus gobiernos rendir
cuentas sobre la negociacin de clusulas
sociales y medioambientales y sobre la
aprobacin de leyes que respondan a la
demanda pblica.22 La transparencia de los
contratos debera impedir a los funcionarios de gobierno acordar trminos que la
ciudadana no puede aceptar polticamente
y que sern objeto de crticas, cuando no de
ataques (Radon 2007:97). A fin de desarrollar un mecanismo para que las empresas
rindan cuentas de sus obligaciones sociales
y medioambientales, es crucial divulgar los
contratos al pblico y generar mecanismos
para incorporar los aportes ciudadanos en
las negociaciones contractuales.
si lanza una iniciativa de prospeccin, los

polticos realizan un compromiso entre conservacin y maximizacin de los ingresos. La
tierra utilizada para la extraccin de recursos
naturales podra haber sido destinada a otros
objetivos econmicos. La extraccin de estos recursos tambin supone riesgos para el
medioambiente. Los derrames de petrleo
son el ms evidente, pero la extraccin de
recursos naturales tambin implica construir
caminos en la Amazonia, desviar cursos de
agua lejos de los agricultores y vulnerar los derechos de propiedad de las tierras de las poblaciones indgenas. Los contratos petroleros
contienen informacin sobre las restricciones
en el uso de la tierra (si es que existen) y sobre
el tamao y la localizacin del yacimiento de
explotacin. Sin embargo, decidir no explotar
las dotaciones de recursos naturales significa
renunciar a ingresos en el presente.
El grfico 7.5 muestra la distribucin de
los tamaos de los yacimientos en los contratos analizados en este estudio. El tamao
de los yacimientos vara drsticamente:
Compromiso entre conservacin
desde superficies de 50 hectreas (ms o
y maximizacin de los ingresos
menos el tamao de Ciudad del Vaticano)
Ms all de los trminos contractuales exactos a grandes extensiones de ms de 3 millode la proteccin medioambiental, los contra- nes de hectreas (ms o menos del tamao
tos pueden informar a los ciudadanos acerca de Blgica).23 Vale la pena sealar que esdel equilibrio general al que el gobierno llega tos datos corresponden al tamao de los
entre conservacin y maximizacin de los
ingresos. Cada vez que un gobierno decide
Para al menos uno de los yacimientos de tamao
superior a los 3 millones de hectreas, el contrato cubra varios bloques diferentes en una nica cuenca.
Sin embargo, no queda claro si estas zonas eran
fronterizas unas con otras o sencillamente se encontraban en la misma regin.
23
Radon (2007) sostiene que los proyectos sociales no

deberan negociarse en los contratos ya que pueden ser
distracciones para no asegurar una participacin adecuada de los beneficios econmicos para el gobierno.
22
264
Jordan Kyle
Grfico 7.5
Tamao de los yacimientos
Nmero de contratos
30
20
10
0
0
Tamao del yacimiento (en millones de hectreas)
Fuente: Los datos sobre los contratos provienen de PL (1967).

yacimientos al comienzo de un contrato.

Numerosos contratos establecen trminos
de renuncia, y obligan a los titulares de licencias a entregar tierras no usadas a medida
que los yacimientos pasan a las etapas de
produccin. Normalmente, en el contrato
los pases delinean zonas iniciales ms grandes bajo condiciones de una mayor incertidumbre geolgica porque se requiere un
rea mayor para las prospecciones cuando
las partes no saben dnde est localizado el
petrleo. Tambin se fijan perodos de prospeccin ms largos para zonas con una mayor incertidumbre geolgica, lo que permite
a los titulares de la licencia conservar la tierra

durante perodos ms prolongados. Si bien
estas polticas tienen una lgica comercial,
los pases a menudo renuncian a la mayor
parte de la tierra precisamente cuando es
menos probable que reciban altos niveles
de compensacin. En realidad, las reas ms
grandes de los contratos en el grfico 7.5 corresponden todas a zonas no exploradas.
El alcance del compromiso entre la conservacin medioambiental y los ingresos
del petrleo depende del valor de la tierra
si fuera usada para otros fines. El compromiso, por ejemplo, es mayor en Ecuador,
265
donde los yacimientos petroleros se encuentran en algunas de las zonas de biodiversidad ms ricas del mundo, en comparacin con pases donde los yacimientos se
encuentran en zonas comparativamente
poco pobladas y con menor biodiversidad.
El presidente ecuatoriano, Rafael Correa, sumamente consciente del desafo de equilibrar la conservacin medioambiental con
la necesidad de ingresos del gobierno, innov de una manera interesante a fin de
mantener este equilibrio mediante el proyecto Yasun. A travs de esta iniciativa, el
gobierno de Ecuador prometi no buscar
petrleo en los yacimientos petroleros de
Ishpingo, Tambococha y Tiputini (ITT), situados en el Parque Nacional Yasun en la
Amazonia ecuatoriana, si los donantes internacionales acordaban dar al gobierno
ecuatoriano la mitad de los ingresos a los
que renunciaba por la explotacin del petrleo (Escribano, 2013). Los yacimientos ITT
representan alrededor del 20% de las reservas de Ecuador (846 millones de barriles de
petrleo) y el gobierno peda a la comunidad internacional US$3.600 millones a lo
largo de 13 aos para renunciar a las perforaciones (BBC, 2013).
El presidente Correa sostiene que la conservacin medioambiental de este parque
una de las regiones con mayor biodiversidad del mundo constituye un bien pblico
mundial. Aunque Ecuador quiz no pueda
darse el lujo de renunciar a los ingresos, los
pases donantes ricos deberan estar dispuestos a contribuir a la proteccin del bien
pblico mundial. Sin embargo, para agosto
266
Jordan Kyle
de 2013, tres aos despus de lanzar la iniciativa, el fondo ITT haba reunido US$13 millones en donaciones (BBC, 2013), ms o menos el 1,5% del monto requerido para 2013.
Por lo tanto, el presidente Correa anul la iniciativa y anunci que comenzaran las actividades de prospeccin en el Parque Yasun.
Aunque esta iniciativa concreta no tuvo
xito, es una idea prometedora como medio para facilitar a los pases que necesitan
los ingresos del petrleo financiar los gastos
del gobierno y, simultneamente, perseguir
objetivos de conservacin medioambiental.
A pesar del ejemplo de la iniciativa de
Yasun, cuando los gobiernos recaudan los
ingresos del petrleo, estn realizando un
compromiso entre ahorros en el terreno,
ingresos en el presente y conservacin
medioambiental para las generaciones futuras de ciudadanos locales y del mundo.
Establecer contratos transparentes permitira a los ciudadanos evaluar cundo y dnde
los gobiernos inician actividades de prospeccin y qu parte de su territorio se dedica a la produccin de recursos naturales.
Entornos favorables para

la transparencia de los
contratos
Varios pases de Amrica Latina actualmente
divulgan los contratos del petrleo. Se trata
de un logro importante para la transparencia. Para esos pases, la pregunta relevante
no es si los contratos deberan divulgarse
sino cmo esta divulgacin puede facilitar
una mejor gobernanza. Como se seala en

este captulo, el vnculo entre la transparencia de los contratos y la rendicin de cuentas no se desarrollar automticamente. El
fortalecimiento de este vnculo requiere
divulgar informacin contextual para apoyar la interpretacin de los contratos del
petrleo y crear mecanismos para que los
ciudadanos incorporen sus opiniones en las
negociaciones contractuales.
A medida que los movimientos mundiales por la transparencia van ms all de la
transparencia de los ingresos hacia la transparencia de los contratos, muchos sostienen que la segunda puede contextualizar la
transparencia de los ingresos (por ejemplo,
PWYP, 2013; RWI, 2012). Los ciudadanos podran requerir informacin de los contratos
para interpretar si los ingresos declarados
representan un acuerdo justo. Sin embargo,
como se sostiene en este captulo, interpretar la informacin divulgada a travs de la
transparencia de los contratos tambin precisa informacin contextual. Para que los
ciudadanos evalen si los trminos fiscales
en los contratos representan un acuerdo
justo, tienen que poder compararlo con los
acuerdos de otros pases. Esto significa que
muchos pases productores de petrleo
deben divulgar los contratos y que deben
considerarse estos contratos a la luz de diferentes economas de los proyectos segn
los pases. Es probable que este tipo de rendicin de cuentas solo pueda desarrollarse
a largo plazo, a medida que la transparencia
de los contratos se convierta cada vez ms
en una norma mundial.
Por otro lado, en algunos trminos contractuales no es evidente, aun cuando se

cuenta con toda la informacin, qu constituye un acuerdo justo. Diferentes pases
debern alcanzar distintos equilibrios entre neutralidad de las inversiones, sencillez
administrativa y progresividad en la recaudacin de los ingresos, y entre conservacin medioambiental y maximizacin de
los ingresos. Para que los pases gestionen
ptimamente estos elementos, tienen que
desarrollar la capacidad de los grupos de la
sociedad civil que participan en el dilogo
sobre estos elementos, as como generar
mecanismos para incorporar las preferencias de los ciudadanos en las negociaciones
contractuales. En estas dos dimensiones, los
pases de Amrica Latina estn experimentando con polticas innovadoras.
Los productores de petrleo andinos,
entre ellos Bolivia, Colombia, Ecuador y
Per, han iniciado, en diversas medidas,
consultas con los ciudadanos a propsito
de la extraccin de recursos. El enfoque de
estas polticas hasta ahora ha sido consultar
con las comunidades indgenas sobre el uso
de la tierra, pero la implementacin ha sido
irregular. Las constituciones de Ecuador
de 1998 y 2008 garantizan a los pueblos
indgenas el derecho de una consulta previa sobre cualquier proyecto de desarrollo
planificado para recursos no renovables en
sus territorios. Sin embargo, ha surgido una
polmica sobre este tema cuando los activistas en Ecuador sealan la diferencia entre consulta previa y consentimiento previo.
Ellos sostienen que las consultas anteriores
267
informaban a unos pocos representantes

clave de la comunidad sobre los planes del
gobierno para el desarrollo de recursos naturales en la zona, en lugar de involucrar a
toda la comunidad en un dilogo y requerir
su apoyo para avanzar con los proyectos de
desarrollo (Saavedra, 2011). La incapacidad
de implementar adecuadamente las consultas previas ha tenido como resultado
numerosos conflictos sociales latentes y
activos en torno a la extraccin de recursos
naturales en Ecuador (DPLF y Oxfam, 2011).
La Ley de Consulta Previa en Per, aprobada en 2011, garantiza derechos similares
a los de Ecuador. La primera ronda de consultas previas en Per (por el Lote 1-AB en
la provincia de Loreto, en el noreste) deba
comenzar en abril de 2013, pero se ha retrasado debido a disputas entre las comunidades indgenas y el gobierno nacional a
propsito de la limpieza de anteriores proyectos de produccin de petrleo. De hecho, el Lote 1-AB fue finalmente declarado
zona de emergencia medioambiental
(Taj y Aquino, 2013). La Fundacin para el
Debido Proceso Legal (DPLF, por sus siglas
en ingls) y Oxfam (2011:13) sostienen que
el 44% de los conflictos en Per surgen
debido a la falta de procesos de consulta
previos.
La implementacin plena de las polticas de consulta existentes, junto con la
transparencia de los contratos, podra fcilmente aumentar o disminuir los conflictos
sociales a corto plazo. Es posible que los ciudadanos no estn de acuerdo sobre los trminos contractuales aceptables y protesten
268
Jordan Kyle
contra los trminos existentes. Estos desacuerdos pueden frenar el desarrollo de los
recursos en el corto plazo (los ciudadanos
pueden bloquear la extraccin de recursos
naturales hasta que se alcancen trminos
aceptables). Sin embargo, estos conflictos
tambin podran fortalecer el poder de negociacin de los gobiernos a largo plazo.
Los gobiernos ya no podran aceptar trminos de negociacin que seran inaceptables
para sus ciudadanos sin enfrentarse al castigo (Radon, 2007). Conseguir la aceptacin
inicial de la poblacin tambin podra mitigar los riesgos polticos a que se enfrentan
las empresas; la probabilidad de renegociar
contratos que han contado con la aceptacin pblica sera menor (Rosenblum y
Maples, 2009). Estas afirmaciones merecen
una puesta a prueba emprica a medida que
los pases ensayen el dilogo nacional en
materia de extraccin de recursos naturales.
Las consultas anteriores con las comunidades indgenas sobre proyectos especficos de explotacin de recursos son solo
un componente en la incorporacin de las
preferencias ciudadanas en el diseo del
contrato. Tambin es importante entablar
un dilogo nacional incluyente sobre los
objetivos generales de la poltica pblica
en relacin con la produccin de recursos
naturales. A medida que los ciudadanos
participen ms activamente en las decisiones relacionadas con la extraccin de
recursos, la capacidad de los grupos de la
sociedad civil para interpretar y divulgar
informacin compleja acerca de la gobernanza de los recursos ser cada vez ms
importante. La fundacin Jubileo en Bolivia

y el Grupo Propuesta Ciudadana en Per,
por ejemplo, publican reportes de alta calidad sobre la gobernanza de los recursos,
y a menudo utilizan informacin obtenida
de los contratos del petrleo para fundamentar su anlisis. La formacin de las organizaciones de la sociedad civil en la implementacin de polticas de transparencia
es actualmente un pilar clave de la EITI. En
el futuro, las organizaciones industriales y
las empresas privadas tambin podran
desempear un rol en la construccin de la
capacidad tcnica. A largo plazo, es posible
que se enfrenten a menos riesgos polticos
en materia de inversiones si antes pueden
ganarse el apoyo pblico.
transparencia y rendicin de cuentas. La

transparencia de los contratos puede apoyar una mejor gobernanza de los recursos
naturales cuando va acompaada de otras
informaciones contextuales sobre la economa del proyecto y mediante un dilogo
nacional slido sobre la gobernanza de estos recursos apoyado por organizaciones
capaces de la sociedad civil.
Conclusiones
Llevar los contratos del petrleo, histricamente confidenciales, al dominio pblico

se est convirtiendo en una parte clave del
movimiento mundial por la transparencia,
pero se ha explicado poco cmo la transparencia de los contratos puede mejorar
la gobernanza de los recursos. Este capLa transparencia de los contratos
tulo sostiene que es poco probable que
puede apoyar una mejor gobernanza
la transparencia de los contratos produzca
de los recursos naturales cuando va
una mayor rendicin de cuentas sobre
acompaada de otras informaciones
ciertos trminos fiscales como la tasa de
contextuales sobre la economa del
retorno del gobierno y la progresividad del
proyecto y mediante un dilogo
sistema tributario en el corto plazo, pornacional slido sobre la gobernanza
que es difcil medirlos e interpretarlos. La
de estos recursos apoyado por
rendicin de cuentas sobre los trminos
organizaciones capaces de la
fiscales tendr ms probabilidades de desociedad civil.
sarrollarse solo en el largo plazo, cuando
numerosos pases productores de petrleo
hayan divulgado los contratos y hayan deLa implementacin de un dilogo na- sarrollado mecanismos para incorporar las
cional significativo a propsito de la go- opiniones de los ciudadanos en el diseo
bernanza de los recursos naturales no ser de los contratos. En cambio, divulgar las
tarea fcil. Sin embargo, se trata de un paso clusulas sociales y medioambientales de
esencial en el desarrollo del mecanismo de los contratos o la falta de ellas puede
269
mejorar inmediatamente la rendicin de

cuentas. Sin embargo, contrariamente a lo
que sostienen los defensores de la transparencia de los contratos, es poco probable
que los trminos sociales y medioambientales ayuden a los ciudadanos a exigir que
las empresas estn sujetas a una rendicin
de cuentas en el cumplimiento de los contratos, dado que estos trminos suelen ser
vagos y estar mal definidos. En cambio, los
ciudadanos pueden utilizar las clusulas
sociales y medioambientales para que los
gobiernos tengan que rendir cuentas al negociar protecciones adecuadas.
En diversas medidas, varios pases de
Amrica Latina ya han aprobado muchas
de las polticas tratadas aqu, pero la implementacin ha sido irregular. Al menos cinco
pases tienen contratos transparentes y los
pases andinos han promulgado leyes que
promueven consultas previas para los proyectos de extraccin de recursos naturales.
270
Jordan Kyle
Estos pases pueden seguir abriendo camino en aras de la transparencia de la gobernanza de los recursos naturales al mejorar la
implementacin de las polticas existentes.
Tambin es posible progresar detallando
en qu medida ms transparencia produce
mayor rendicin de cuentas. Especificar qu
informacin de los contratos se puede usar
para promover diferentes tipos de rendicin
de cuentas, cmo se puede interpretar esa
informacin y cules son los tipos de polticas requeridas para apoyar y permitir que
la rendicin de cuentas se desarrolle junto
con la transparencia, es un ejercicio importante para avanzar en la agenda global de
transparencia de los contratos. Finalmente,
para que los ciudadanos puedan exigir a
los gobiernos rendir cuentas, tienen que
desarrollar preferencias a propsito de los
elementos en juego y los gobiernos deben
generar mecanismos para incorporar estas
preferencias en el diseo de los contratos.
Anexo
Cuadro A7.1
Supuestos en los clculos de las estadsticas de la recaudacin del gobierno
Supuestos del modelo
Supuestos sobre el yacimiento y la produccin
Tamao del yacimiento descubierto
100 millones de barriles
Tasa mxima de produccin
12% del tamao del

yacimiento, en el sexto ao
Tasa de agotamiento
12,5%
Vida til del yacimiento
20 aos
Supuestos de precio y costo (escenario de base)

Costos de capital como porcentaje de ingresos brutos
18%
Costos operativos como porcentaje de ingresos brutos
12%
Total costos como porcentaje de ingresos brutos
30%
Supuestos de precio y costo (escenario de alta rentabilidad)

Costos de capital como porcentaje de ingresos brutos
9%
Costos operativos como porcentaje de ingresos brutos
6%
Total costos como porcentaje de ingresos brutos
15%
Fuente: Estos supuestos provienen de Johnston (2003) sobre el anlisis del flujo de caja de los contratos.
271
Cuadro A7.2
Informacin sobre disponibilidad de los contratos por pas
Argentina
1958, 1959, 1961, 1967, 1968, 1979, 1980, 1985, 1986, 1987, 1988, 1989
Bolivia
1973, 1974, 1977, 1982, 1985, 1988, 1989, 1991, 1992, 1996
Chile
1977, 1989, 1996
Colombia
1955, 1964, 1971, 1973, 1974, 1976, 1977, 1979, 1980, 1981, 1982, 1987, 1995, 1998, 2000, 2002
Ecuador
1964, 1973, 1985, 1986, 1988, 1995, 2002
Paraguay
1957, 1973, 1974, 1979, 1990, 1995
Per
1957, 1971, 1972, 1973, 1978, 1980, 1981, 1982, 1984, 1989, 1990, 1991, 1992, 1993, 1995, 1996
Venezuela
1971, 1996, 1997
Fuente: PL (1967).
Nota: Los aos en negritas contienen ms de un contrato.
272
Jordan Kyle
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276
Jordan Kyle
PARTE II
Captulo 8
En busca del equilibrio:

transparencia y rendicin de
cuentas vs. confidencialidad
en las industrias extractivas
de Trinidad y Tobago
Trinidad y Tobago, un pas maduro en la produccin de hidrocarburos, ha tenido dificultades para cumplir con las obligaciones de confidencialidad en la legislacin y en los contratos de las industrias extractivas requeridas por la Iniciativa para la Transparencia en las
Industrias Extractivas (EITI, por sus siglas en ingls). Este captulo analiza los desafos a los
que se enfrenta el pas para dar una solucin a las obligaciones de confidencialidad y
secreto en la legislacin tributaria y en los contratos de las industrias extractivas. Recomienda la elaboracin de notas de orientacin para que sean usadas en conversaciones
con autoridades tributarias y funcionarios de las empresas cuando intentan encontrar un
equilibrio entre las obligaciones de confidencialidad y el derecho del pblico a conocer la
informacin en los contratos y la legislacin.
transparencia y rendicin de cuentas vs. confidencialidad en las industrias extractivas de Trinidad y Tobago
279
Introduccin
Encontrar un equilibrio entre las obligaciones de transparencia, rendicin de cuentas
y confidencialidad en la ley y los contratos es un foco de tensin en pases que
adoptan el estndar de la Iniciativa para
la Transpancia en las Industrias Extractivas
(EITI, segn sus siglas en ingles). Este captulo analiza la experiencia de Trinidad y
Tobago durante tres aos de aplicacin de
la EITI, as como los obstculos que el pas
ha encontrado para superar el problema de
la confidencialidad del contribuyente en el
contexto de la legislacin petrolera y tributaria y de los contratos de derechos del
petrleo. Adems, analiza la necesidad de
comprometer a las empresas y autoridades
tributarias en un debate sobre cmo establecer un equilibrio entre las obligaciones
de confidencialidad y un mayor inters pblico en la transparencia y la rendicin de
cuentas en relacin con los ingresos de la
industria extractiva.
Situada frente a la costa de Venezuela,
la Repblica de Trinidad y Tobago es un
estado caribeo pequeo compuesto de
dos islas gemelas con una poblacin de 1,4
millones. Trinidad y Tobago tiene una larga
historia en los sectores extractivos. La produccin comercial de petrleo comenz en
1908 y el desarrollo petroqumico posterior
se inici en 1959. Desde su independencia
poltica en 1962, Trinidad y Tobago, que
posee menos del 1% de las reservas mundiales de petrleo y gas natural (Furlonge,
2011), se ha convertido en uno de los pases
280
con la monetizacin ms efectiva de los hidrocarburos. Tiene posiciones globalmente

importantes en las industrias petroqumica
y de gas natural licuado (GNL). En 2012, los
sectores del petrleo, gas natural y petroqumico generaban aproximadamente el
43% del producto interno bruto (PIB) del
pas, el 50% de los ingresos del gobierno
y el 81% de sus exportaciones de mercancas (Banco Central de Trinidad y Tobago,
2012). Unas pocas empresas mundiales de
petrleo y gas, entre ellas, BP Trinidad and
Tobago (bpTT), BG Trinidad and Tobago
(bgT&T), Chevron, BHP Billiton y Repsol,
dominan el sector de la industria extractiva
aguas arriba en la cadena productiva. El sector de las industrias extractivas contribuy
con un promedio del 85% de las inversiones
extranjeras directas que el pas atrajo entre
1999 y 2010 (Taylor et al., 2012).
Anlisis del modelo de

monetizacin de los
hidrocarburos en Trinidad
y Tobago
El xito de Trinidad y Tobago en monetizar
sus recursos de hidrocarburos se basa en
una combinacin de estabilidad poltica,
proximidad a mercados importantes y un
marco fiscal, legislativo y contractual consistentemente favorable a las inversiones
(vase el cuadro 8.1).
Cuadro 8.1
Marco fiscal, legislativo y contractual
Marco contractual
Rgimen legislativo
Marco fiscal
Licencias de exploracin y
produccin
Polticas de contenido local
Ley de Impuestos del Petrleo
Contratos de distribucin de la
produccin
(modelos 1974, 1995 y 2000)
Ley y regulaciones del petrleo
Impuesto a la ganancia del

petrleo
Acuerdos de subcontratacin
Ley de Gestin Medioambiental
Impuesto complementario del

petrleo
Acuerdos de operaciones de
arrendamiento
Ley de Salud y Seguridad laboral
Ley del Impuesto a la Renta

(en apoyo a la industria)
Ley de Gravamen a la Produccin Ley de Prestaciones de

del Petrleo y Subsidios
Desempleo
Ley del Impuesto a la Renta
Tasa Fondo Verde
Ley de Inversiones Extranjeras
Fuente: Ministerio de Energa y Asuntos Energticos, Repblica de Trinidad y Tobago.
los aos sesenta y los primeros contratos de

reparto de la produccin (PSC, por sus siglas
El xito de Trinidad y Tobago
en ingls) a mediados de los aos setenta.
en monetizar sus recursos de
La principal legislacin del sector del petrhidrocarburos se basa en una
leo data de finales de los aos sesenta, y ducombinacin de estabilidad poltica,
rante el perodo transcurrido se introdujeproximidad a mercados importantes
ron enmiendas. Los ganadores de las rondas
y un marco fiscal, legislativo y
de licitacin competitiva eran anunciados
contractual consistentemente
pblicamente y los PSC tambin eran firmafavorable a las inversiones.
dos pblicamente. El gobierno comunicaba
a la poblacin los resultados de la auditora
Sucesivos gobiernos se han adherido al anual independiente de reservas de hidroprincipio de la inviolabilidad de los contra- carburo y los ingresos agregados obtenidos
tos. Las primeras licencias de prospeccin y del sector extractivo en el presupuesto naproduccin del pas fueron concedidas en cional anual y en otros anuncios pblicos.
281
En septiembre de 2013, la Iniciativa para la

en Trinidad y Tobago (TTEITI, por sus siglas
en ingls) public el primer Informe EITI
del pas (TTEITI, 2013b), que hizo pblica la
informacin desagregada sobre los pagos
individuales que las principales empresas
de la industria extractiva del pas hicieron al
gobierno, un progreso importante en materia de transparencia. Varios de los pases
que han comenzado a producir petrleo y
gas en frica han estudiado y emulado el
modelo de Trinidad y Tobago mientras desarrollan sus propios sectores de industrias
extractivas.
Estos hechos positivos contribuyeron
al alto lugar que ocupa Trinidad y Tobago,
dcimo en una lista de 58 pases ricos en
recursos naturales incluidos en el ndice de
Gobernanza de Recursos (RGI, por sus siglas
en ingls), publicado por el Natural Resource
Governance Institute (NRGI), antiguamente
el Revenue Watch Institute (RWI, 2013). Sin
embargo, un anlisis ms detallado de los
resultados del pas en indicadores seleccionados dentro de los componentes del RGI
de entorno institucional y legal (es decir, leyes y sistemas que promueven la integridad
y la apertura, incluidas directrices bsicas de
transparencia) y entorno favorable (es decir,
control de corrupcin y opacidad en los
datos del presupuesto) muestra que el pas
requiere mejoras importantes en lo que se
refiere a la transparencia y la rendicin de
cuentas en relacin con sus ingresos por recursos naturales.
282
Si bien la informacin agregada

sobre los ingresos del sector se
puede encontrar en documentos
pblicos locales e internacionales,
los requisitos de confidencialidad en
la legislacin nacional han sido un
obstculo de larga data para quienes
deseen entender los beneficios de
los proyectos individuales y las
empresas.
Anthony Paul, analista de la energa
de Trinidad y Tobago, ha cuestionado si la
tradicin del pas de mantener la inviolabilidad de los contratos ha hecho imposible
investigar el beneficio econmico de los
proyectos individuales y las inversiones de
la industria extractiva. Si bien puede obtenerse informacin agregada sobre los ingresos del sector en documentos pblicos
locales e internacionales, los requisitos de
confidencialidad en la legislacin nacional
han sido un obstculo de larga data para
quienes deseen entender los beneficios
de los proyectos individuales y las empresas. Paul (2012) cuestiona la robustez de los
sistemas de recaudacin de ingresos de las
industrias extractivas de Trinidad y Tobago.
Sostiene que en este pas pueden haberse
perdido incalculables ingresos debido a la
reduccin de las empresas extractivas de
su margen de beneficios y obligaciones
fiscales a travs de un proceso llamado
precios de transferencia, el mtodo usado
para vender un producto de una subsidiaria

a otra dentro de la empresa. Esto, sostiene
Paul, se debe al fracaso de los sucesivos gobiernos durante largos perodos de tiempo
para nombrar un comit permanente de fijacin de precios del petrleo para calcular
los precios del petrleo segn lo requiere
la Ley de Impuestos del Petrleo. El efecto
multiplicador de esta falla podra, segn
Paul, tener un impacto negativo en la capacidad de la Junta de Ingresos Internos
(BIR, por sus siglas en ingls), la autoridad
tributaria, para calcular, conciliar y recaudar
adecuadamente impuestos y regalas de las
empresas de las industrias extractivas.
Implementacin de la EITI
como herramienta de poltica
pblica
Desde la perspectiva de la poltica pblica,
el gobierno de Trinidad y Tobago ha identificado la transparencia, la rendicin de cuentas, la participacin pblica y la representacin efectiva como elementos esenciales de
la buena gobernanza. Se ha comprometido
a disminuir la corrupcin promoviendo sistemas estatales para fomentar la buena gobernanza. La aplicacin de la EITI es uno de
los compromisos del gobierno para mejorar
la buena gobernanza. La ejecucin de la EITI
est gobernada por el estndar de la iniciativa y comprende cinco etapas: inscripcin,
preparacin, revelacin, divulgacin y validacin externa.
Desde la perspectiva de la poltica

pblica, el gobierno de Trinidad
y Tobago ha identificado la
transparencia, la rendicin de
cuentas, la participacin pblica
y la representacin efectiva como
elementos esenciales de la buena
gobernanza. Se ha comprometido a
disminuir la corrupcin promoviendo
sistemas estatales para fomentar la
buena gobernanza.
La EITI, creada en 2003, es una coalicin
mundial que comprende gobiernos, empresas del sector extractivo y la sociedad
civil. Su objetivo consiste en promover la
transparencia y la rendicin de cuentas por
parte de las empresas y gobiernos involucrados en las industrias extractivas como
petrleo, gas y minera, mediante la publicacin de los pagos que las empresas hacen
a los gobiernos, conciliados con los recibos
declarados por el gobierno. Los mecanismos de control de la EITI son herramientas
esenciales para disminuir la corrupcin que
genera la riqueza y funciona como un imn
para los inescrupulosos.
Se ha alentado a todos los pases ricos
en recursos naturales a velar por el cumplimiento de la EITI. El Fondo Monetario
Internacional (FMI) define un pas rico en
recursos naturales como aquel en que
el promedio de los ingresos fiscales totales o el promedio de los ingresos de las
283
exportaciones totales del petrleo, el gas

y/o los sectores mineros ha sido de al menos
25% en los ltimos tres aos (FMI, 2007). El
FMI reconoce que esos pases, que dependen en gran medida de las exportaciones
y los ingresos de un pequeo nmero de
fuentes de ingreso concentradas, voltiles y
no renovables, necesitan gestionar esos ingresos ms cuidadosamente para evitar las
distorsiones econmicas, sociales y gubernamentales que se han producido en numerosos pases ricos en recursos naturales.
Trinidad y Tobago afirm por primera
vez su compromiso con la EITI en 2003.
Form parte de un grupo piloto de pases
implementadores que produjo el actual
marco de implementacin de la EITI durante el perodo 2003-07. Como Trinidad y
Tobago no logr completar los requisitos
mnimos de la fase piloto, fue borrada de la
lista de pases miembros de la EITI en 2007.
Poco se sabe fuera de los crculos gubernamentales acerca del verdadero motivo de la reticencia del gobierno en apoyar
la implementacin de la EITI. Lo que han
deducido los ms cercanos al crculo poltico es que en algn momento de 2006,
el gobierno revis su poltica de apoyo a la
EITI, la compar con la de otros pases en
el grupo piloto y decidi que la EITI no era
positiva para el pas desde el punto de vista
de las inversiones. Evidencia de esto puede
encontrarse en un debate parlamentario
de junio de 2009, iniciado por un miembro
del Senado, en aquel momento en la oposicin, en el que Conrad Enil, ex Ministro de
284
Energa y Asuntos Energticos, sostuvo que

el gobierno ya aportaba la informacin requerida por el proceso de la EITI para asegurar la transparencia (Enil, 2009).
En septiembre de 2010, despus de un
cambio en la administracin, el gobierno de
Trinidad y Tobago reafirm su compromiso
con la EITI, y asign la doble responsabilidad de su tramitacin al Comit Directivo
de TTEITI, un comit nombrado por el gabinete y compuesto por mltiples partes
interesadas, apoyado por el Ministerio de
Energa y Asuntos Energticos (MEEA, por
sus siglas en ingls). El Comit Directivo de
la TTEITI, compuesto por representantes del
gobierno, la industria y la sociedad civil fue
encargado de preparar la candidatura de
Trinidad y Tobago para ser aceptado como
miembro en la EITI, lo cual se consigui en
marzo de 2011. El Comit Directivo de la
TTEITI tambin fue encargado de desarrollar e implementar un plan de trabajo que
orientara a Trinidad y Tobago en la transicin de su condicin de pas candidato
a pas que cumple con la EITI. El Comit
Directivo fue apoyado por la Secretara de
la TTEITI, creada en septiembre de 2011,
con la responsabilidad de presentar el plan
de trabajo en conformidad con las reglas y
prcticas de la EITI. El Comit Directivo asumi su rol independiente de la influencia
del gobierno o de la influencia de los otros
dos grupos de interesados, las empresas y
la sociedad civil. El rol del MEEA en la implementacin de la EITI se limit a proporcionar
apoyo administrativo al Comit Directivo y
a la Secretara de la TTEITI. El MEEA proporciona la conexin formal entre el Comit

Directivo y la Secretara y la burocracia estatal, y proporciona apoyo financiero, administrativo y de recursos humanos a la ejecucin del proceso del Comit Directivo.
Instituciones de desarrollo multilaterales y regionales como el Banco Mundial y
el Banco Interamericano de Desarrollo (BID)
apoyan financieramente a los pases que
implementan la EITI. En junio de 2012, el
gobierno de Trinidad y Tobago comenz
a recibir formalmente apoyo del proyecto
regional del BID, titulado Fortaleciendo
la Transparencia en la Gobernanza de las
Industrias Extractivas en Amrica Latina
y el Caribe. Los principales objetivos de
este proyecto consistan en asistir a pases
ricos en recursos naturales en la regin de
Amrica Latina y el Caribe (ALC) en promover un mayor acceso a la informacin,
transparencia e implementacin de la EITI,
revisiones del marco legal y regulatorio, y
una mayor capacidad para monitorear los
impactos socioeconmicos y medioambientales. El proyecto concentr su apoyo
en el desarrollo de estudios de diagnstico
y planes de implementacin, a travs de
asistencia tcnica no reembolsable por un
monto de aproximadamente US$180.000.
El principal resultado del proceso de implementacin de la EITI es la produccin de
un informe anual, auditado independientemente por un administrador de la EITI sobre
los ingresos pagados por las empresas de
las industrias extractivas a los gobiernos.
El objetivo del informe consiste en eliminar barreras legales y administrativas del

sistema regulatorio y legislativo de un pas
implementador con el fin de introducir la
transparencia y rendicin de cuentas de
los ingresos. Como se ha mencionado ms
arriba, Trinidad y Tobago public su primer
Informe EITI en septiembre de 2013 (TTEITI,
2013b).
En su documento sobre la EITI, el MEEA
(2012) articula los mltiples beneficios derivados de los informes sistemticos de la
EITI, entre ellos, un mejor clima de inversiones; un marco para la colaboracin entre el
gobierno, las empresas extractivas y la sociedad civil; el fortalecimiento fiscal general,
y el fortalecimiento general de los mecanismos de supervisin presupuestaria y auditora del pas.
Obstculos legislativos a la
implementacin de la EITI
El ncleo de la iniciativa EITI es la divulgacin de informacin pblica en poder de
las empresas y el gobierno. Las reglas de
la EITI de 2011, actualmente el estndar de
la EITI de 2013, requieren la divulgacin de
todos los pagos materiales hechos por las
empresas y todos los ingresos materiales
de las agencias de gobierno. Para aplicar los
requisitos de reporte de las reglas de la EITI
de 2011, el Comit Directivo de la TTEITI intent superar las obligaciones de confidencialidad en la ley y en los acuerdos contractuales con las empresas.
285
Superar las obligaciones de

confidencialidad en la ley
de la ley, que tipifica como delito que cualquier funcionario de la BIR revele informacin de cualquier contribuyente a cualquier
La Junta de Ingresos Internos es la
persona no autorizada:
autoridad responsable del clculo y
1. Toda persona que tenga un cargo ofirecaudacin de los impuestos del pecial o est empleada en la administratrleo y el gas. Estos ingresos estn decin de esta Ley considerar y tratar
terminados por las disposiciones de la
todos los documentos, informacin,
Ley de los Impuestos del Petrleo. Sin
declaraciones, listas de evaluaciones y
embargo, la desagregacin o revelacopias de dichas listas relacionadas con
cin de los detalles de las cuentas de
los ingresos o partidas de los ingresos
las compaas de petrleo que se rede cualquier persona, como secretos y
fieren a los ingresos y los impuestos
confidenciales, y realizar y suscribir
estn regidas por la Seccin 4 de la
una declaracin bajo la forma prescrita
Ley del Impuesto a la Renta [...] Por lo
para ese efecto ante un magistrado.
tanto, es claro que la ley no contem2. Cualquier persona que tenga en su popla la divulgacin pblica de los pasesin o controle cualquier documengos del petrleo y el gas hechos por
to, informacin, declaracin o listas de
las empresas individuales al gobierno
evaluacin o copias de dichas listas en
(Enil, 2009:773).
relacin con los ingresos o las partidas
de los ingresos de cualquier persona
En concordancia con las mejores prcticas
que en cualquier momento comunique
de la EITI, el Comit Directivo de la TTEITI
o intente comunicar dicha informacin
empez por encargar un estudio del marco
o cualquier contenido de dichos doculegislativo y regulatorio para determinar
mentos, declaraciones, listas o copias a
qu impeda la implementacin de la EITI. El
cualquier persona
estudio, dirigido por la Abogada del Estado,
que no sea una persona autorizada
Arlene Lawrence del MEEA, descubri que
por el Presidente para comunicarlo; o
si bien la Ley del Petrleo recoga algunas
obligaciones de confidencialidad, la obli para fines que no sean los de esta ley
gacin de confidencialidad bajo la Ley del
o de cualquier otra ley escrita admiImpuesto a la Renta de Trinidad y Tobago
nistrada por la Junta, es culpable de
era el principal obstculo para la implemenun delito.
tacin de la EITI. La Ley del Impuesto a la
Renta tiene como fundamento mantener
En su estudio, Lawrence cit las resla confidencialidad del contribuyente. Este tricciones de la Seccin 4, a saber, la reveprincipio est establecido en la Seccin 4 lacin y publicacin de informacin sobre
286
los ingresos tributarios, como el principal

obstculo para la implementacin de la
EITI. Lawrence observ que, debido a la
disposicin de confidencialidad de la Ley
del Impuesto a la Renta, a los funcionarios
de la BIR se les impedira compartir informacin sobre los ingresos fiscales con el
administrador independiente de la EITI a
menos que se les permitiera hacerlo mediante una exencin firmada por el presidente del pas. An cuando la informacin
fuera revelada de esta manera especial, la
opinin de Lawrence es que las disposiciones de la misma Seccin no especifican si
al administrador se le permitira publicar la
informacin recibida dado que esta es secreta y confidencial. Dado que la intencin
ltima de la EITI es la publicacin exhaustiva de informacin sobre los ingresos,
obtenida de fuentes del gobierno y de las
empresas, Lawrence recomend que:
[el] Parlamento modifique la Ley del
Impuesto a la Renta, cap. 75:01 y/o
apruebe una Ley de Iniciativa para
la Transparencia en las Industrias
Extractivas que contendr disposiciones expresas autorizando al
Administrador Independiente de la
EITI recibir y publicar informacin
secreta y confidencial de la Junta de
Ingresos Internos en relacin con las
empresas petroleras, de gas y mineras (Lawrence, 2011).
Bsqueda de soluciones
legislativas y no legislativas
Entre enero y octubre de 2012, el Comit
Directivo de la TTEITI, siguiendo este consejo,
examin tres soluciones potenciales a las barreras de confidencialidad para implementar
legalmente la EITI: i) aprobacin de una legislacin especfica para adopcin de la EITI;
ii) uso de la Ley de Libertad de Informacin
(FOIA, por sus siglas en ingls) para tener
acceso a la informacin tributaria confidencial, y iii) uso de un mecanismo de exencin
presidencial, nunca antes invocado, contemplado en la Ley del Impuesto a la Renta.
El Comit Directivo empez pidiendo la
opinin legal del fiscal general sobre los pasos
necesarios para facilitar la implementacin de
la EITI en Trinidad y Tobago dentro de las restricciones de la Ley del Impuesto a la Renta.
En una opinin legal publicada en febrero
de 2012, el fiscal general seal al Comit
Directivo que la solicitud de compartir y publicar informacin tributaria confidencial sera
problemtica, dado que la Seccin 4 de la Ley
del Impuesto a la Renta tipifica como delito
divulgar la informacin tributaria de una persona o una empresa a terceras partes sin el
consentimiento de esa persona o empresa.
Por lo tanto, la opinin recomendaba que se
redactara la legislacin sobre la EITI como un
asunto de urgencia para abordar los obstculos legales, regulatorios y administrativos en
relacin con la recepcin y publicacin de la
informacin confidencial de un contribuyente.
287
Consciente del largo proceso que debe

recorrer la modificacin de una legislacin,
sobre todo debido a las implicaciones en el
derecho constitucional, el Comit Directivo
pidi consejos al BID y al Banco Mundial para
identificar soluciones no legislativas ante la
dificultad de implementacin de la EITI. Con
su ayuda, el Comit Directivo busc ejemplos de cmo otros pases implementadores
de la EITI haban superado obstculos legales similares. Una parte importante de la bsqueda consista en encontrar una solucin
dentro de la legislacin existente que permitiera compartir informacin confidencial
sobre los pagos a la autoridad tributaria con
terceras partes, como el administrador, con
el consentimiento o respondiendo a la solicitud de la parte divulgadora o de la empresa.
En su bsqueda, el Comit Directivo encontr que Per, un pas que cumple con la
EITI, haba tenido problemas similares con la
implementacin de la EITI:
Los requisitos de confidencialidad
impedan a la autoridad tributaria de
Per, la Superintendencia Nacional de
Aduanas y de Administracin Tributaria (SUNAT), revelar datos que les
haban entregado las empresas de las
industrias extractivas.
de la EITI, Per abord cada uno de estos

asuntos, aplicando medidas por separado
para asegurar que el proceso de reporte
de la EITI se ajustara al sistema jurdico existente del pas. A fin de satisfacer los requisitos de confidencialidad, Per exigi a las
empresas de las industrias extractivas que
pidieran, mediante cartas de solicitud de informacin, que la SUNAT revelara los datos
de los pagos tributarios a una lista concreta
de personas que constituan el equipo administrativo de la EITI. Las partes divulgadoras firmaron luego un acuerdo de confidencialidad con el administrador para asegurar
que los datos revelados por los receptores
individuales que los reciban en la carta seran utilizados nicamente para la implementacin de la EITI.
El Comit Directivo de la TTEITI mantuvo conversaciones con los funcionarios
tributarios en Per en junio de 2012 sobre
la solucin que utilizaron para implementar la EITI. Durante estas conversaciones, el
Comit descubri que en la legislacin peruana sobre los contribuyentes, a la SUNAT
se le permite proporcionar informacin
acerca de los detalles de su recibo de ingresos a terceras partes, respondiendo a
la solicitud de un contribuyente para que
proporcione dicha informacin a un agente
La propuesta de revelacin de los da- autorizado. En el caso de Per, para los obtos de la industria extractiva deban jetivos de reporte de la EITI, este agente era
limitarse a los objetivos de la EITI para el administrador.
impedir su uso indebido y la modificaLa BIR estudi la solucin peruana y
cin material de dichos datos.
estim que no poda funcionar en Trinidad
Se seal al Comit Directivo que para y Tobago. Esto se deba a que, a diferencia
permitir reportes en el marco del proceso de la legislacin peruana, la legislacin de
288
Trinidad y Tobago no estipulaba una exencin para el funcionario de la autoridad tributaria en caso de delito de revelacin de
informacin de los contribuyentes a terceras partes.
Inters pblico vs. disposicin de
confidencialidad/secreto en la Ley
La confidencialidad del contribuyente
presenta el problema ms difcil al poner en una balanza la necesidad de
la confianza pblica en el proceso de
recaudacin de impuestos frente a los
requisitos de la eficiencia operativa. Si
existe la confidencialidad del contribuyente, es muy difcil tener completa
transparencia (Parillo, 2012: 132).
Se pidi al fiscal general que analizara si las
disposiciones sobre el inters pblico en la
FOIA se podan utilizar para tener acceso a
la informacin tributaria confidencial de la
BIR y determinar si la informacin se poda
publicar. La Seccin 35 de la Ley de Libertad
de Informacin establece lo siguiente:
perjuicio de que cualquier ley establezca lo contrario, una autoridad
pblica dar acceso a un documento
exento cuando haya pruebas razonables de que [...] en las circunstancias
dar acceso al documento se justifica
en aras del inters pblico habiendo
tomado en cuenta tanto los beneficios como los daos que puedan tener lugar al otorgar dicho acceso.
Sin embargo, en un anlisis ms detallado, la Seccin 34 de la FOIA tiene prioridad sobre las disposiciones de inters pblico de la Seccin 35 al establecer que:
Un documento es un documento exento
si hay en vigor una ley escrita que se aplique especficamente a la informacin de
cierto tipo contenida en el documento y
que prohba a las personas a las que se
hace referencia en la ley escrita revelar informacin de ese tipo, ya sea que se trate
de una prohibicin absoluta o sujeta a
excepciones o calificaciones.
Al parecer, la intencin de la Seccin 34
consista en impedir el uso de la FOIA para
eludir las disposiciones de confidencialidad
y secreto de la legislacin que la preceda,
como la Ley del Impuesto a la Renta. Dado
que esta Ley era anterior a la FOIA, este instrumento de transparencia no poda ser
utilizado como un medio para influir en el
intercambio de informacin confidencial
entre la BIR y el administrador de la EITI.
En noviembre de 2012, el fiscal
general entreg una opinin
definitiva que descartaba el uso de la
FOIA pero recomendaba el uso de la
Seccin 4 (2) de la Ley del Impuesto
a la Renta, que permite al presidente
otorgar inmunidad procesal a los
funcionarios de la BIR por compartir
informacin tributaria confidencial
con el administrador de la EITI.
289
En noviembre de 2012, el fiscal general

entreg una opinin definitiva que descartaba el uso de la FOIA pero recomendaba el
uso de la Seccin 4 (2) de la Ley del Impuesto
a la Renta, que permite al presidente otorgar inmunidad judicial a los funcionarios
de la BIR por compartir informacin tributaria confidencial con el administrador de
la EITI. Al dar esta opinin, el fiscal general
otorgaba una consideracin importante a
los beneficios de inters pblico de la implementacin de la EITI. El fiscal general
tambin introdujo la salvaguardia de que la
informacin entregada al administrador en
ausencia de una legislacin de apoyo debera darse solo a empresas que acordaran
voluntariamente participar en el proceso de
reporte de la EITI.
voluntario para que se divulgara informacin sobre sus pagos principalmente informacin sobre sus pagos tributarios para el
proceso de reporte de la EITI i) firmando un
memorando de entendimiento (MOU, por
sus siglas en ingls) sobre la implementacin de la EITI y ii) escribiendo cartas individuales de consentimiento a la BIR para que
se divulgue informacin sobre sus ingresos
tributarios al administrador de la EITI. Los
procedimientos propuestos para alcanzar
estos objetivos se daran mediante la preparacin de las siguientes exenciones a la
confidencialidad:
Una exencin a favor del Presidente
de la BIR permitindole preparar y suministrar al administrador contratado
informacin referente a los pagos tributarios totales hechos al Estado por
cada una de las empresas del reporte
Definicin de los parmetros de la
que acordaban voluntariamente parexencin presidencial
ticipar en el proceso de reporte de la
Una vez que se determin que las disposiEITI mediante el MOU.
ciones sobre la exencin presidencial de la
Una exencin a favor del administraSeccin 4 (2) (a) de la Ley del Impuesto a la
dor para que recibiera la informacin
Renta se podan emplear para conseguir la
sobre los pagos tributarios y prepaimplementacin de la EITI, en ausencia de
rara un Informe EITI comparando la
una legislacin de implementacin de la
informacin de los pagos recibida de
EITI, deba tomarse una decisin acerca de,
las empresas participantes con la inen primer lugar, cul sera la cobertura sufiformacin de los ingresos tributarios
ciente para activar estos mecanismos nunca
proporcionada por el Presidente de la
antes empleados y, en segundo lugar, cul
BIR.
sera su alcance. Despus de largos deba Una exencin a favor del secretario
tes sobre estos dos asuntos, el consenso
permanente del MEEA, como contraalcanzado estableca que, en ausencia de
tante de los servicios del administrauna legislacin obligatoria, las empresas
dor, para recibir y publicar el Informe
tendran que manifestar su consentimiento
EITI.
290
Dilema de la publicacin
Despus de definir el mtodo para compartir informacin tributaria confidencial
a fin de conciliarla con los objetivos de la
EITI, an subsistan las preocupaciones sobre si el informe producido a partir de este
ejercicio poda publicarse tanto nacional
como internacionalmente. En el corazn
del problema, se encontraba la idea de que
la EITI careca de toda base en la ley tributaria. Surgi entonces la pregunta de si la
informacin de un contribuyente podra
revelarse a cualquier persona o personas
dentro o fuera de la jurisdiccin de Trinidad
y Tobago con cualquier fin, como los reportes de la EITI, sin relacin con los impuestos
o las exenciones de impuesto, o con cualquier otro asunto que pudiera provocar que
los pases revelaran informacin tributaria.
Con el asunto de la publicacin an sin
decidir, se solicit al fiscal general que diera
una opinin legal sobre si la ley tributaria
prohiba la publicacin de la informacin
tributaria revelada. En dos opiniones histricas dadas a conocer en mayo y agosto de
2013, el fiscal general volvi a examinar el
asunto de la confidencialidad en la Seccin
4 de la Ley del Impuesto a la Renta en lo
referente a la revelacin de informacin en
poder de la BIR. El fiscal general distingui
entre informacin intercambiada entre el
contribuyente y la autoridad tributaria durante la evaluacin de las deudas tributarias, y la informacin en poder del Estado
bajo la forma de recibos, despus del pago
de la deuda fiscal evaluada.
El fiscal general concluy que la evaluacin y el pago de las obligaciones fiscales es

un asunto privado entre el contribuyente y
el Estado en el que el pblico no puede alegar ningn inters justificable, y decidi que,
despus de cumplir con las deudas, la informacin sobre el pago de las deudas en el recibo se convierte en propiedad del Estado. El
fiscal general declar que en alguna ocasin
el Estado, respondiendo al inters pblico o
nacional, querr revelar informacin bajo su
control, de modo que la ley no impeda al
Estado divulgar al pblico informacin en su
poder, siempre y cuando fuera en aras del
inters pblico, como en el caso del cumplimiento de las obligaciones del Estado en el
marco de la EITI. De esta manera, seal el
fiscal general, la informacin en el Informe
EITI podra estar disponible despus de haber evaluado la deuda de la empresa.
Una vez despejadas las cuestiones legales de la recepcin de informacin tributaria por parte del administrador de la EITI y
la publicacin del Informe EITI, se allan el
camino para que el gobierno publicara una
instruccin administrativa indicando a la BIR
que entregara la informacin requerida al
administrador de la EITI y publicara el primer
Informe EITI del pas.
Superar los obstculos de
confidencialidad en los contratos
La principal dificultad en la implementacin
de la EITI ha sido obtener la participacin voluntaria de las empresas en el proceso. En las
empresas que operan en Trinidad y Tobago,
291
como en la mayora de los pases que han

adoptado la EITI, las principales preocupaciones se centran en la necesidad de claridad en sus obligaciones contractuales y en
la forma en que los datos de sus pagos sern divulgados y publicados.
La principal dificultad en la
implementacin de la EITI ha sido
obtener la participacin voluntaria
de las empresas en el proceso.
Debido a la divulgacin anual de los ingresos totales de las industrias extractivas en
el presupuesto nacional, el Comit Directivo
adopt la temprana decisin de preparar
un Informe EITI totalmente desagregado.
El Informe mostrara los pagos hechos por
cada empresa participante basndose en
cada tipo de pago hecho al gobierno.
A las empresas, la participacin les exiga revisar no solo sus propias polticas
sobre la divulgacin de informacin sino
tambin sus obligaciones contractuales
de mantener confidencial la informacin.
El panorama de las industrias extractivas
en Trinidad y Tobago se caracteriza por la
existencia de contratos de diferentes tipos
y antigedad. Como consecuencia, existen
diversas obligaciones de confidencialidad.
Para las empresas que operan con licencias
de exploracin y produccin (E&P) y contratos de reparto de la produccin (PSC)
emitidos en los aos sesenta y setenta,
292
cuestiones como la confidencialidad de la

informacin no formaban parte de sus obligaciones contractuales.
A medida que el entorno de los contratos evolucionaba a partir de los aos
ochenta hasta la dcada de 2000, las obligaciones de confidencialidad progresaron
con diferentes modelos de E&P y PSC, y
con contratos que tenan diferentes marcos temporales y responsabilidades en
cuanto a las obligaciones de las empresas,
o del gobierno y las empresas, de mantener confidencial la informacin. Debido a
los diversos requisitos de confidencialidad,
se redact una renuncia estndar a los derechos de confidencialidad, o carta de consentimiento, renunciando a las obligaciones de confidencialidad para las empresas,
el gobierno, o ambos, para que lo firmaran
las empresas y el MEEA, cuando fuera relevante, con el fin de proporcionar al administrador informacin sobre los pagos de
las empresas y para disponer la publicacin en el informe final del administrador.
De la misma manera, se redact una carta
estndar de consentimiento para enviar al
presidente de la BIR otorgando a la junta
permiso para proporcionar su informacin
tributaria al administrador.
Despus de lidiar con la maquinaria
para divulgar la informacin, las empresas
solicitaron que se detallara un proceso claro
para la recopilacin, preparacin y divulgacin pblica de la informacin. El procedimiento que el Comit Directivo utiliz para
alcanzar este objetivo fue un MOU sobre la
implementacin de la EITI.1 El MOU, firmado

por cada una de las empresas que acordaron participar en el proceso de reporte de
la EITI, el MEEA de parte del gobierno y las
organizaciones de apoyo de la sociedad civil, establece:
La posicin de la poltica de gobierno
sobre la EITI y la promocin de la
transparencia, la buena gobernanza y
la rendicin de cuentas en los sectores petrolero, gasfero y minero.
El marco dentro del cual las empresas
y el gobierno presentaran voluntariamente la informacin sobre los pagos
y los recibos, respectivamente, para
una evaluacin independiente por
parte del administrador de la EITI, en
conformidad con las reglas de la EITI.
Despus de un ao de negociar sus trminos, el MOU sobre la implementacin de

la EITI en Trinidad y Tobago fue firmado el
7 de junio de 2013 por 17 de las 20 empresas2 a las que se pidi participar voluntariamente en el proceso de reporte de la EITI,
el MEEA, por parte del gobierno, y las ocho
organizaciones de la sociedad civil que lo
apoyaban.
Alcanzar la sostenibilidad: la solucin
legislativa
En atencin al consejo legal del fiscal general de que se redactara legislacin como
un asunto de urgencia, y utilizando la asistencia tcnica del BID, el Comit Directivo
de la TTEITI contrat los servicios de una
consultora legislativa especializada en redacciones legales para revisar los marcos
La delineacin del proceso y la forma legislativos locales existentes con el fin de
que asumira la conciliacin de la in- determinar mbitos que requeriran enformacin por parte del administra- miendas para hacerlos consistentes con la
dor de la EITI y la posterior publicacin implementacin de la EITI. A la consultora
de la informacin conciliada.
El MOU tambin estableca la autoridad
del Comit Directivo para elaborar informes
anuales de la EITI, requiriendo la conciliacin de los recibos de las autoridades estatales con los ingresos de las empresas de las
industrias extractivas del Estado y privadas
y otras entidades de propiedad del Estado.
Vase el MOU completo en http://www.tteiti.org.
tt/about-tteiti/final-executed-memorandum-of-understanding-on-the-implementation-of-eiti-in-trinidad-and-tobago/.
Los signatarios del MOU son: el gobierno a travs

del MEEA; empresas: BP, BG, BHP Billiton, Bayfield
Energy, Chaoyang Petroleum, Chevron, Centrica,
ENI, EOG Resources, Lease Operators Ltd., National
Gas Co., Niko Resources, Petroleum Co. of T&T,
Primera Oil and Gas, Repsol, Total, Ten Degrees
North Operating Co., y organizaciones de la sociedad civil: Trinidad and Tobago Transparency Institute,
Cmara de Energa de Trinidad y Tobago, Cmara
del Comercio de Trinidad y Tobago, National Youth
Council, Fishermen and Friends of the Sea, Sindicato
de Trabajadores del Petrleo, la Cropper Foundation
y la Network of NGOs for the Advancement of
Women.
293
tambin se le encarg revisar y evaluar los

marcos legislativos de la industria extractiva
en otros pases, sobre todo en pases con
tradiciones jurdicas similares en materia de
derecho consuetudinario, para determinar
cmo se introducan los principios de transparencia y rendicin de cuentas de la EITI.
El objetivo de esta consultora era redactar
un borrador de legislacin de la TTEITI que
se beneficiara del estudio de las mejores
prcticas existentes en el mbito nacional e
internacional en relacin con la implementacin de la EITI.
La legislacin propuesta que emergi establece la creacin de la Agencia de la TTEITI.
Esta organizacin es responsable, entre otras
cosas, del desarrollo de un marco para la
los reportes y divulgacin de los ingresos debidos o pagados al gobierno por las empresas de las industrias extractivas participantes.
La legislacin de la EITI propuesta tambin
cre el Comit Directivo de la TTEITI.
La Agencia de la TTEITI est diseada
para reunir al gobierno, las empresas de
las industrias extractivas y las organizaciones de la sociedad civil. Esta colaboracin
promueve la implementacin efectiva de
los principios y criterios de la EITI. Sus objetivos consisten en promover una buena
gobernanza de los recursos naturales en las
industrias extractivas; coordinar el monitoreo de los ingresos debidos y pagados al
gobierno u otro receptor legal y recibidos
por estos, provenientes de las empresas de
la industria extractiva, y mejorar la gestin
294
financiera, la transparencia y la rendicin de

cuentas pblicas. Estos objetivos se pueden
alcanzar i) llevando a cabo, a travs de personas independientes, una conciliacin de
todos los datos sobre los pagos revelados
por las empresas de las industrias extractivas y todos los datos sobre los ingresos
revelados por el gobierno, y ii), publicando
los Informes EITI y divulgndolos mediante
medios de comunicacin ampliamente accesibles y por otros medios.
La Agencia de la TTEITI est
diseada para reunir al gobierno,
las empresas de las industrias
extractivas y las organizaciones de
la sociedad civil. Esta colaboracin
promueve la implementacin
efectiva de los principios y criterios
de la EITI.
La legislacin propuesta tambin dispone el nombramiento y calificacin de
un administrador independiente. El administrador ser nombrado en conformidad
con las Normas de la EITI, que pueden ser
publicadas ocasionalmente por la Junta
Internacional de la EITI.
La legislacin propuesta tambin requiere sanciones cuando una empresa de la
industria extractiva revela conscientemente
informacin falsa sobre sus obligaciones
en el marco de la legislacin. Asimismo es
objeto de sancin un miembro del Comit
Directivo de la TTEITI o de la Agencia TTEITI

que revele cualquier informacin o asuntos
relacionados con las funciones de la Agencia a personas no autorizadas.
En el marco de la legislacin propuesta,
el Comit Directivo debe hacer circular
una copia del Informe EITI recibido del
administrador entre todas las partes interesadas, el auditor general y el ministro. El
ministro debe presentar el Informe EITI en
el Parlamento. El Comit Directivo debe
publicar el Informe EITI de tal manera que
permita el acceso pblico para su consulta.
Despus de que el ministro haya presentado el Informe EITI al Parlamento, el auditor
general publicar comentarios o las medidas tomadas por el gobierno en virtud del
Informe EITI.
En el plazo de nueve meses, el Comit
Directivo, las empresas involucradas y la
autoridad tributaria proporcionaron opiniones sobre el borrador de ley y se introdujeron modificaciones. Al tratar con las dificultades de la Seccin 4 de la Ley del Impuesto
a la Renta, las partes interesadas tomaron
conocimiento de la Seccin 7 de la Ley de
Acuerdos de Intercambio de Informacin
Tributaria, que establece:
1) Ningn elemento en la Seccin 4
de la Ley del Impuesto a la Renta, o
de cualquier otra ley con efectos similares, impide la divulgacin de informacin cuando dicha divulgacin
se produce en conformidad con un
acuerdo declarado y a sus efectos.
2) Cuando la informacin ha sido

obtenida o recibida por la Junta en
el marco de esta ley o de un acuerdo
declarado, una persona que use o divulgue la informacin para fines diferentes del propsito para el que fue
obtenida o recibida estar sujeta a la
misma sancin a la que estara sujeta
si hubiera cometido un delito en el
marco de la Seccin 4 (2) de la Ley del
Impuesto a la Renta.
Dado el precedente para la divulgacin de informacin tributaria establecido
en la Ley de Intercambio de Informacin
Tributaria, se propuso la inclusin de clusulas similares y aprobadas por el Comit
Directivo de la TTEITI para la ley de la EITI. Se
consider que estas disposiciones eran suficientes para proteger la integridad general
del sistema tributario y el resultado fue un
acuerdo final sobre la manera de abordar
los problemas de la Seccin 4 de la Ley del
Impuesto a la Renta.
Conclusiones
Encontrar un equilibrio adecuado entre, por
un lado, la transparencia, la rendicin de
cuentas y el derecho del pblico a la informacin y, por el otro, el mantenimiento de
las obligaciones de confidencialidad en la
legislacin tributaria y en los contratos de las
industrias extractivas sigue siendo un desafo para los pases que desean implementar
iniciativas de transparencia de los ingresos,
295
como la EITI. En este captulo se ha descrito

la experiencia de Trinidad y Tobago, un pas
con un marco fiscal, contractual y legislativo
relativamente bien definido, en su intento de
introducir sistemas de mayor transparencia y
rendicin de cuentas en los ingresos de las
industrias extractivas. Este captulo tambin
analiz el largo y arduo proceso del pas para
encontrar soluciones no legislativas y legislativas con el fin de superar las barreras de
confidencialidad existentes en su legislacin
del impuesto a la renta y en los contratos de
sus industrias extractivas.
A partir de esta experiencia se han extrado diversas lecciones importantes que
pueden orientar a otros pases que buscan
mejorar la transparencia de los ingresos
para sus ciudadanos mediante procesos
como la EITI. En primer lugar, en trminos
de aprendizaje entre pares e intercambio
de experiencias, si bien el actual impulso
del NRGI ha abordado de alguna manera
el compromiso con las empresas y la sociedad civil sobre la eliminacin de las obligaciones de confidencialidad en los contratos,
se ha hecho comparativamente poco ms
all de documentarse sobre la experiencia
de los pases en la implementacin de la
EITI con respecto a la participacin de los
funcionarios de la autoridad tributaria en el
tema de la transparencia tributaria.
En el caso de Trinidad y Tobago, se logr
un avance importante para realizar un cambio en la posicin de la BIR sobre el asunto
de la divulgacin de los pagos de las empresas despus de que se descubriera un precedente y experiencia similar en Per, otro
296
pas que implementaba la EITI. El intercambio

cara a cara de preocupaciones e ideas entre los funcionarios tributarios de la BIR y su
contraparte peruana, la SUNAT, brindaba una
garanta de que se poda llevar a cabo el proceso de una manera que no comprometiera
al sistema tributario. De la misma manera, la
participacin de la BIR inclua mltiples garantas por parte de las empresas, as como
de los dirigentes polticos, contra la demanda
por incumplimiento de la ley. Esta experiencia demuestra que el proceso de comprometer a las autoridades tributarias es largo y que,
como tal, debera comenzar en los inicios del
proceso de implementacin de la EITI.
Otra leccin central aprendida fue la
necesidad de un sondeo efectivo del panorama de la industria extractiva antes de
comenzar el proceso de implementacin
de la EITI. Si bien se encarg un estudio de
alcance legal despus de que se Trinidad
y Tobago recibiera el estatus de pas candidato, un estudio de alcance efectivo del
panorama legislativo y contractual antes de
la implementacin habra sealado problemas potencialmente difciles como la confidencialidad tributaria.
En relacin con el apoyo institucional a
largo plazo para superar las dificultades de
confidencialidad en el reporte de datos de las
industrias extractivas, no se puede dejar de enfatizar la necesidad de ms estudios de caso
y notas de orientacin sobre temas como la
confidencialidad tributaria. A finales de 2013, la
Secretara Internacional de la EITI brind asesoramiento en la forma de una nota de orientacin sobre la cuestin de confidencialidad del
contribuyente en el reporte de la EITI. Si bien

esta nota de orientacin es un buen punto
de partida, la Secretara Internacional de la EITI
debera asumir un rol de liderazgo en relacin
con el compromiso de las autoridades tributarias y las empresas para superar las dificultades de la confidencialidad. Al hacer esto, la EITI
proporcionara una plataforma para el dilogo
entre grupos de mltiples partes interesadas
y funcionarios tributarios, ayudndoles a dialogar sobre los temas crticos implcitos en la
elaboracin de una solucin apta para el pas
para eliminar los obstculos a la transparencia
de los ingresos tributarios.
Finalmente se puede argumentar a favor de que las instituciones de desarrollo

regional como el BID incorporen en sus
programas de apoyo a las iniciativas de implementacin de la transparencia, como la
EITI, viajes de estudio e intercambios entre
partes interesadas clave del gobierno y las
empresas, poniendo especial nfasis en los
funcionarios tributarios. Dichos programas
contribuiran a lograr una aceptacin ms
rpida entre los grupos de partes interesadas cuando se trata de eliminar las barreras de la confidencialidad para alcanzar la
transparencia en el sector extractivo.
297
Referencias
Banco Central de Trinidad y Tobago. 2012. Annual Economic Survey. Port of Spain, Repblica de Trinidad y Tobago: Banco Central de Trinidad y Tobago.
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FMI (Fondo Monetario Internacional). 2007. Gua sobre la transparencia de los ingresos de los
recursos naturales. Washington, D.C.: FMI.
Furlonge, H. 2011. Demystifying the T&T Gas Model. GasCo News, The Quarterly Newsletter
of the National Gas Company of Trinidad and Tobago, 23(6).
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Oil Producing Economies. WP 08/2012. Port of Spain, Repblica de Trinidad y Tobago:
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TTEITI (Iniciativa para la Transparencia en las Industrias Extractivas de Trinidad y Tobago).
2013a. Mini Scoping Study of the Trinidad and Tobago Extractive Industries Sector
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. 2013b. Trinidad & Tobago EITI Report 2010-11: Making Sense of T&Ts Energy Dollars. Port of Spain: TTEITI. Disponible en: http://www.tteiti.org.tt/wp-content/uploads/
downloads/2013/11/TTEITI-report-2011.pdf.
298
Segundo lugar en la edicin de 2014

El desvelo de los elementos
Elvira Valenzuela
Escultura en acero y piedra. La piedra se deja recorrer girando el cubo que la contiene; de esa manera, permite que la piedra y el aire que la rodea
sean vistos.
Captulo 9
La transparencia en la gestin de los ingresos

de las industrias extractivas: el caso de Colombia
PARTE III
Gestin pblica y regmenes fiscales
303

Captulo 10 Los ingresos fiscales imprevistos, la transparencia
y la eficiencia en el suministro de bienes pblicos:
evidencia de los gobiernos locales en Brasils 347
Martn Ardanaz
Captulo 11 La transformacin de la abundancia petrolera
y desempeo sectorial: cules son las instituciones
381

Captulo 12 El Consejo de tica y las industrias extractivas
407
PARTE III
CAPTULO 9
La transparencia en la gestin
de los ingresos de las industrias
extractivas: el caso de Colombia
El cobro de cantidades sustanciales de regalas del petrleo y la minera por parte de los
departamentos y municipios productores de petrleo y minerales no se ha traducido en
los resultados esperados en trminos de reduccin de la pobreza y desarrollo humano a
nivel local. Incluso ha generado algunas distorsiones en la vida poltica y econmica de
estos territorios. La corrupcin y la ineficiencia en la gestin de recursos naturales son
algunos de los motivos sugeridos para explicar esta paradoja. Por lo tanto, las soluciones
de las polticas propuestas se han centrado en fortalecer los controles externos a nivel
nacional de la gestin de las autoridades locales. Debido a la insuficiencia e ineficacia de
dichos controles, han surgido nuevas iniciativas de transparencia, rendicin de cuentas
y fortalecimiento institucional, as como reformas del sistema de asignacin de recursos.
Este captulo explora las dificultades a las que se enfrentan los gobiernos locales en la
gestin de las regalas derivadas de la explotacin de recursos naturales no renovables, as
como los resultados de las iniciativas de transparencia destinadas a mejorar la administracin de los ingresos locales.
La transparencia en la gestin de los ingresos de las industrias extractivas
303
Introduccin
El financiamiento del desarrollo con ingresos de la extraccin de recursos naturales est plagado de dificultades. La
mayor parte de estas dificultades est
relacionada con los impactos medioambientales y socioeconmicos de la actividad en aquellas personas que viven
donde se llevan a cabo estas operaciones.
En realidad, algunos hechos o escndalos
que involucran a empresas y gobiernos
dieron la voz de alarma en relacin con
cmo estos actores gestionan los asuntos
socioambientales (por ejemplo, los escndalos de corrupcin de ELF en frica
o la corrupcin en los ingresos del petrleo en Angola). Otras dificultades surgen
de expectativas frustradas. La extraccin
de recursos naturales debera generar los
ingresos que los pases necesitan para
aumentar el crecimiento y mejorar el acceso a la educacin, la salud, el empleo
y otros servicios bsicos (Ross, 1999). Sin
embargo, numerosas economas ricas en
recursos naturales tienen tasas de crecimiento ms bajas, instituciones ms deficientes, niveles ms altos de corrupcin
y una mayor propensin al conflicto que
los pases pobres en recursos naturales.
As, en lugar de mayores beneficios econmicos y una mejor calidad de vida, los
ciudadanos estn sometidos a una paradoja conocida como la maldicin de los
recursos, algo que es particularmente
visible a nivel local. En contraste con las
304
altas tasas de crecimiento a nivel nacional

y regional, lo cual parecera sealar una
tendencia hacia el desarrollo econmico,
las personas que viven en zonas donde se
lleva a cabo la extraccin sufren de indicadores de desarrollo humano ms bajos
y de una mala calidad de vida (Bjorvatn et
al., 2012; Mehlum, Moene y Torvik, 2005;
Robinson, Torvik y Verdier, 2005; Ross, 2001;
Sachs y Warner, 1995; Snchez Torres, Meja
Mantilla y Herrera Araujo, 2005; Svampa y
Antonelli, 2009; Viale y Monge, 2012).
Como respuesta, las opciones de las polticas pblicas han oscilado entre la promocin de polticas anticclicas, estrategias de
ahorro (por ejemplo, las pensiones)1 y los incentivos para el sector productivo, y la mejora de las instituciones y la transparencia
en pases que desean evitar la maldicin de
los recursos (Arezki y Van Der Ploeg, 2007;
Elbadawi y Soto, 2013).2 Respondiendo a estas recomendaciones de las polticas, se han
multiplicado los esfuerzos mundiales para
promover la transparencia y la rendicin de
El captulo 12 de este libro explica la razn de ser del

Consejo de tica del Fondo de Pensiones NoruegoGlobal (Fondo Petrolero), que constituye una opcin
interesante de las polticas destinadas a ahorrar el
supervit de las industrias extractivas para pagar las
pensiones de las generaciones futuras.
2
Vase el captulo 2 de este libro para ms detalles
sobre la maldicin de los recursos.
1
cuentas en las industrias extractivas.3 Entre

los ejemplos se puede citar las demandas
iniciales de la organizacin no gubernamental (ONG) Global Witness, en Angola,
que dio lugar al nacimiento de la coalicin
Publiquen lo que Pagan (PWYP, por sus siglas
en ingls) (Klein, 2010) y a la Iniciativa para
(EITI, por sus siglas en ingls) (Aaronson,
2008).4 Aunque estas iniciativas han puesto
de manifiesto la necesidad de un escrutinio en el sector minero y petrolero en la
agenda internacional y han promovido el
dilogo Estado-empresa-sociedad civil, su
alcance inicial era limitado (Aaronson, 2011;
Gonzlez Espinosa y Klein, 2013).
Una de las principales limitaciones de
las estrategias destinadas a luchar contra
la maldicin de los recursos es que estas se
centran casi exclusivamente en el nivel nacional. Sin embargo, aquellos que soportan
la carga de la extraccin y tienen expectativas ms altas para mejorar las condiciones de vida suelen concentrarse en ciertas
La rendicin de cuentas se entiende en este captulo como una nocin en que A est obligada a
explicar y justificar actuaciones a B, y A est sujeta
a sanciones por parte de B por su comportamiento
o explicacin. En el sector pblico (rendicin pblica de cuentas), esta nocin describe el deber de
los funcionarios de informar sobre sus actuaciones
a los ciudadanos y el derecho de los ciudadanos de
sancionar a aquellos funcionarios cuya conducta se
considera insatisfactoria. Por lo tanto, se trata de un
elemento crucial de la democracia (Goetz y Jenkins,
2002).
4
Vase el captulo 1 de este libro.
regiones o municipios.5 Las externalidades

positivas de la industria extractiva, como
vnculos con el empleo y la infraestructura,
y los impactos negativos, entre ellos, deterioro medioambiental, inflacin, migraciones no controladas y conflictos, se materializan principalmente en el nivel local
(Campodnico, 2005; Libman, 2010, 2013;
Paler, 2011). Por consiguiente, numerosos
pases han optado por devolver un porcentaje de los ingresos del petrleo o la minera
a los gobiernos locales, como Brasil, Bolivia,
Colombia y Per en la regin de Amrica
Latina y el Caribe (ALC), e Indonesia, Nigeria
y Papa Nueva Guinea fuera de la regin
(Morgandi, 2008; Viale y Cruzado, 2012).
Las opciones de las polticas

para combatir la paradoja de la
abundancia han oscilado entre la
promocin de polticas anticclicas,
las estrategias de ahorro y los
incentivos para el sector productivo
y la idea aceptada de que las
instituciones y la transparencia son
elementos esenciales en los pases
que pretenden evitar la maldicin.
Sin embargo, la redistribucin de los

ingresos extractivos no ha garantizado una
mejor asignacin de recursos niveles ms
altos de desarrollo humano, ni ha reducido
5
Vanse los captulos 2, 9 y 10 de este libro.
305
los conflictos sociales en torno a las actividades en el sector. El anlisis de las regiones
mineras de Per muestra que el progresivo
aumento de los ingresos extractivos recibidos por los gobiernos locales ha coincidido
con la multiplicacin de los conflictos sociales (Arellano Yanguas, 2011). No seala
necesariamente una relacin causal; sin
embargo, muestra al menos que la llegada
de los ingresos no ha neutralizado las tensiones. En Colombia, algunos autores sealan que las regalas distribuidas localmente
han estado sujetas a la presin de grupos
armados ilegales (Barberena, 2010; Peate,
1991; Snchez y Chacn, 2005). Los mayores problemas en relacin con la gestin de
los recursos extractivos se constatan a nivel
local. Entre ellos figuran el mal uso de los
recursos provenientes de los flujos de grandes sumas que superan la capacidad de
absorcin de la economa regional, la falta
de conocimientos expertos de los gobiernos locales para asegurar que se invierten
eficientemente y las fallas de transparencia,
concretamente, la ausencia de prcticas
adecuadas de contabilidad o auditoras
cualificadas e independientes, segn un estudio de 2005 (Campodnico, 2005).6
Con este panorama, no sorprende que
las iniciativas que promueven mejores marcos institucionales y sistemas de transparencia y rendicin de cuentas se hayan multiplicado a nivel local, nacional e internacional.
Un ejemplo es la adopcin de la EITI en

algunos pases, lo cual ha significado monitorear el monto y el uso de los ingresos
extractivos que reciben los gobiernos locales. Tambin hay otros proyectos que monitorean el uso de los ingresos extractivos
locales, dirigidos por organizaciones como
el Grupo Propuesta Ciudadana o el programa Mejorando la Inversin Municipal
en Per, Fundar en Mxico, el Grupo Faro
en Ecuador y Jubileo en Bolivia.
Antecedentes
En Colombia, el debate en torno a la participacin del nivel subnacional en los

ingresos generados por la extraccin de
recursos naturales ha estado en la agenda
durante mucho tiempo, pero los debates
acerca de la gestin local de estos recursos
son un fenmeno mucho ms reciente.
La Constitucin de 1863 estableci un sistema federal, donde las regiones desempeaban un importante rol en la gestin
de los ingresos de los recursos naturales.
El primer cdigo minero del pas fue aprobado en el Estado Soberano de Antioquia,
actualmente uno de los 32 departamentos
de Colombia, donde la extraccin minera
tena una importancia primordial en la
economa. A pesar de que la Constitucin
de 1886 centraliz el gobierno y redujo la
discrecin de las regiones en estos asuntos, las reivindicaciones en la segunda mi6
Vanse tambin Arezki y Gylfason (2013), Busse y tad del siglo XX llevaron a una participacin regional en el cobro y gestin de las
Grning (2013) y Ross (2013).
306
regalas. Desde finales de los aos setenta,

importantes contratos entre las empresas
mineras y petroleras pblicas y otras empresas privadas incluan la asignacin de
una parte de las regalas a los territorios.
Por ejemplo, el contrato entre Ecopetrol y
Occidental de Colombia, que formaron la
Asociacin Cravo Norte en los aos ochenta
para la explotacin del petrleo en Cao
Limn, asignaba una porcin de las regalas
al departamento de Arauca, donde estaba
situado el yacimiento. Hacia finales de los
aos setenta, el acuerdo entre la empresa
estatal Carbones de Colombia (Carbocol) e
Intercor (una filial de Exxon) para explotar
las minas de carbn de Cerrejn comprenda la asignacin de regalas al departamento de La Guajira.
Este esquema se consolid en la
Constitucin de 1991, cuyo Artculo 332 establece que el Estado es el propietario del
subsuelo y de los recursos naturales no renovables. Tambin declara que el Estado se
beneficiar de las regalas como compensacin por la explotacin de los recursos no
renovables una vez extrados. El Artculo 360
declara que las entidades territoriales donde
se producen los recursos, as como los municipios de puertos martimos o del interior
a travs de los que son transportados, sern
beneficiarios directos de dichas regalas. En
1994, la Ley 141 regul estas disposiciones y
defini el criterio para la liquidacin, la distribucin y la ejecucin de los ingresos de los
recursos naturales. Las regalas pagadas por
el operador eran asignadas segn el tipo de

mineral y, en algunos casos, el volumen extrado. Tambin fue definida su distribucin
entre departamentos y municipios donde
se extraan los recursos (regalas directas) y
el Fondo Nacional de Regalas, al que podan
acceder otras entidades territoriales (regalas indirectas) (en el cuadro 9.1 se incluyen
ejemplos del petrleo y el carbn).
A pesar de que el objetivo de esta configuracin consista en promover el desarrollo regional, el escaso impacto de las regalas
en la calidad de vida de la poblacin y las
irregularidades en la gestin de los recursos naturales llev al gobierno nacional a
reevaluar la distribucin y asignacin de
las regalas en 2010. El Acto Legislativo 05
de 2011, que estableci la reforma, modific la Constitucin. Mantuvo el derecho de
los municipios y departamentos que producen y transportan los recursos a recibir
una porcin de las regalas, pero redujo su
participacin. El nuevo Sistema General de
Regalas (SGR) consta de cinco fondos: el
Fondo de Ciencia, Tecnologa e Innovacin,
que recibe el 10% del total de las regalas
obtenidas por el gobierno colombiano; el
Fondo para el Ahorro Pensional Territorial,
que recibe otro 10%, y el Fondo de Ahorro y
Estabilizacin, que recibe hasta el 30% de los
recursos. Los ingresos restantes se distribuyen entre las autoridades productoras locales (20%) y dos fondos regionales, el Fondo
de Compensacin Regional y el Fondo de
Desarrollo Regional (80%) (cuadro 9.2).
307
Cuadro 9.1
Distribucin de las regalas del petrleo y el carbn (en 2011)
Petrleo
Produccin municipal en barriles promedio
mensual diario (BPMD)
Hasta 50.000
Beneficiario
Ms de 50.000
Produccin de un
departamento en
BPMD
Hasta
10.000
Entre
10.000 y
20.000
Entre
20.000 y
30.000
Entre
50.000 y
100.000
Ms de Entre
100.000 180.000
y
600.000
Departamento productor
52%
47,5%
47,5%
47,5%
47,5%
4,8%
2,4%
Municipio productor
32%
25%
12,5%
12,5%
1,3%
1,3%
1,3%
Fondo Nacional de Regalas
8%
19,5%
32%
32%
36,5%
64,5%
65,8%
15%
15,8%
6,8%
6,8%
Departamentos no
productores (pertenecientes
a la misma regin que el
departamento productor)
Municipios no productores
(pertenecientes al
departamento productor)
Municipios con puertos
TOTAL
6,8%
Ms de
600.000
8%
8%
8%
8%
8%
8%
8%
100%
100%
100%
100%
100%
100%
100%
Carbn
Explotacin de menos de
3 millones de toneladas/ao
Departamentos productores
45%
42%
Municipios productores
45%
32%
Fondo Nacional de Regalas

Municipios con puertos
TOTAL
Fuente: DNP (2009).
308
Explotacin de ms de
3 millones de toneladas/ao
16%
10%
10%
100%
100%
Cuadro 9.2
Distribucin de regalas a partir de 2012
Hidrocarburos y minera
Porcentaje
Supervisin de minerales y cartografa
2,5%
Administracin del SGR (Sistema General de Regalas)
2,5%
Fondo para el Ahorro Pensional Territorial
10%
Fondo de Ciencia, Tecnologa e Innovacin
10%
Fondo Regional de Ahorro y Estabilizacin
25%
Recursos de inversin
50%
TOTAL
Regiones productoras: 20%

Fondos de inversin: 80%
Fondo de Compensacin Regional 60%
Fondo de Desarrollo Regional 40%
100%
Fuente: DNP (2009).
La distribucin de los ingresos de

los recursos naturales en Colombia
pretenda promover el desarrollo
regional. Sin embargo, el escaso
impacto de las regalas en la mejora
de la calidad de vida de la poblacin
y las irregularidades en la gestin
de los recursos naturales llev al
gobierno nacional a reevaluar la
distribucin y asignacin de las
regalas en 2010.
El sistema est gestionado por el Departamento Nacional de Planeacin (DNP),

un organismo tcnico del Poder Ejecutivo.
El DNP tambin forma parte del Comit
Directivo, cuya funcin consiste en definir la poltica pblica, crear las regulaciones del sistema y evaluar su desempeo general. El Ministro de Minas y
Energa, el Ministro de Hacienda, dos gobernadores (principales autoridades de
los departamentos), dos alcaldes (principales autoridades de los municipios), un
senador y un representante de la Cmara
constituyen el Comit. El DNP es la sede
309
de la Secretara. Esta institucin coordina el

Sistema de Monitoreo, Seguimiento, Control
y Evaluacin (SMSCE) de regalas.
Los delegados del gobierno nacional,
departamental y local revisan y aprueban las solicitudes de financiamiento.
Participan en los rganos Colegiados de
Administracin y Decisin (OCAD), concebido como un tringulo de buena gobernanza cuyo objetivo consiste en impedir el
fraude y mejorar la eficiencia y efectividad
en el uso de los recursos naturales.7 Las reuLos OCAD para el Fondo de Compensacin Regional
y el Fondo de Desarrollo Regional estn estructurados en torno a regiones definidas por el Comit
Directivo y se componen de los siguientes miembros:
el Ministro de Ambiente y Desarrollo Sostenible, tres
ministros, el director del DNP, los gobernadores de los
departamentos que constituyen el OCAD regional,
dos alcaldes de cada uno de los departamentos que
constituyen el OCAD regional, y un alcalde elegido
por todos los alcaldes de las capitales de los departamentos que constituyen el OCAD regional. El OCAD
departamental, donde los proyectos son financiados por asignaciones directas a los departamentos
productores, se componen de dos ministros, el gobernador del departamento que recibe las asignaciones
directas y el 10% de los alcaldes del departamento.
En el caso de los municipios o distritos, los OCAD se
componen de un delegado del gobierno nacional, el
gobernador del departamento donde est situado el
municipio o distrito y el alcalde del municipio o distrito que recibe las asignaciones directas. Por ltimo,
el OCAD Nacional del Fondo de Ciencia, Tecnologa e
Innovacin se compone de tres ministros, el director
del DNP, el director de Colciencias, la principal institucin de promocin de la ciencia, cuatro universidades
pblicas, dos universidades privadas y un gobernador
de cada entidad regional.
7
310
niones del OCAD se convocan con la participacin de todas las partes interesadas,
como miembros del Congreso, representantes de comunidades indgenas y afrocolombianas y otras organizaciones de la
sociedad civil.
Este captulo expone los problemas de
la gestin local de las regalas en Colombia
que condujeron a iniciativas de transparencia y rendicin de cuentas, as como a
grandes reformas institucionales. Se centra
en iniciativas de transparencia implementadas en algunas regiones y en algunos
de los resultados preliminares del nuevo
sistema de regalas. Demuestra que a pesar de que la distribucin de los ingresos
extractivos ha sido presentada como alternativa al desarrollo regional, la falta
de resultados en la mejora de la calidad
de vida de los residentes y las crecientes
irregularidades en el uso de recursos ha
provocado un doble fenmeno. En primer
lugar, aunque las iniciativas de transparencia y rendicin de cuentas han situado las
regalas en el centro de la agenda pblica
local y creado oportunidades de interaccin entre gobiernos y ciudadanos, han
tenido un efecto limitado para modificar la
capacidad institucional y la dinmica poltica local en el corto plazo, ambas necesarias si los ingresos de la industria extractiva
han de tener un efecto positivo en el desarrollo local. El segundo fenmeno es la
tendencia a la centralizacin, no solo de la
toma de decisiones sobre la asignacin de
recursos sino tambin de la ejecucin del
monitoreo.
Impacto de las regalas

a nivel subnacional
El flujo de entrada de los enormes ingresos
de la minera y el petrleo no ha producido
el aumento esperado en el desarrollo de los
departamentos y municipios productores de
la minera y el petrleo de Colombia. A pesar
de que en el marco del anterior esquema de
distribucin de regalas los gobiernos locales
reciban casi el 80% de las regalas generadas por la actividad de la industria extractiva,
desde los aos noventa las distorsiones creadas en las finanzas pblicas a nivel local y la
ausencia de beneficios sociales despert la
preocupacin en diversos interesados institucionales y sociales. Esta paradoja de la
abundancia de recursos naturales y el escaso
desarrollo local tambin se produjo en otros
pases de Amrica Latina como Bolivia, Brasil
y Per, donde los ingresos de los recursos naturales se asignan a las regiones productoras
(Viale y Cruzado, 2012). En Per, la transferencia de un monto significativo de recursos (el
canon minero) a las provincias y los municipios que carecan de la experiencia tcnica y
administrativa para gestionarlos tuvo como
resultado una mala ejecucin y expectativas
no satisfechas (Gonzlez Espinosa, 2013a). En
Colombia, la devolucin de los ingresos de
los recursos a nivel local ha sido asociada con
la corrupcin y la ineficiencia y con mecanismos de control deficientes (Hernndez Leal,
2004; Cruda historia de las regalas I, 1997;
La cruda historia de las regalas petroleras
II, 1997; Regalas siguen siendo botn, 2008;
Viloria de La Hoz, 2002).
Paradoja local de la abundancia

En los aos ochenta, poco despus de que
las regalas del petrleo comenzaran a fluir
al departamento de Arauca, en los llanos
orientales de Colombia, varias partes interesadas llamaron la atencin sobre los
problemas asociados con la volatilidad de
estos recursos, las deficiencias en los sistemas de control y la escasa capacidad de los
funcionarios que los administraban (Peate,
1991). En ese momento, Arauca era una entidad territorial con menos autonoma que
una intendencia y no estaba acostumbrada
a manejar el volumen de ingresos que empez a recibir. La ejecucin era deficiente y
a algunos actores locales y a la principal empresa petrolera en la zona les preocupaba
que el gobierno central no estuviera proporcionando suficiente apoyo a los gobiernos locales (Gonzlez Espinosa, 2013b). Esto
se vio agravado por la presencia de grupos
armados ilegales que utilizaban las regalas
como fuente de clientelismo (Peate, 1991).
Un estudio de 1988 del departamento norteo de La Guajira descubri que a pesar de
que el departamento reciba regalas de la
minera del carbn, el nivel de las necesidades no satisfechas disminua a un ritmo
ms bajo que en el resto del pas (Viloria
de La Hoz, 1998: 19). Los municipios recin
creados tenan que gestionar grandes presupuestos y las asignaciones de sus presupuestos no seguan las reglas (Benabides et
al., 2000). Las localidades que reciban ms
regalas solan tener ms dificultades para
gestionar las finanzas pblicas y tener un
impacto social y/o un valor econmico que
311
aquellas que no las reciban, lo cual coincida con la tesis de Karl (1997) sobre la paradoja de la abundancia, tambin conocida
como la maldicin de los recursos.
Las distorsiones econmicas

surgieron con la asignacin de
regalas a nivel local asociadas
con la alta concentracin de estos
recursos en unos pocos gobiernos
subnacionales y con el uso
inadecuado de estos recursos.
Distorsiones en las finanzas pblicas

Haba dos tipos de distorsiones econmicas
relacionadas con la gestin de las regalas a
nivel local en Colombia. La primera estaba
asociada con la alta concentracin de estos
recursos en unos pocos gobiernos subnacionales, y la segunda se deba al uso indebido de estos recursos. Entre 1994 y 2009,
se estim que las regalas eran de aproximadamente US$22.000 millones, de los cuales
casi el 79% eran regalas directas asignadas
a departamentos y municipios productores
o transportadores de recursos naturales.8
Dado que la asignacin de recursos estaba
basada en la produccin, las regalas se concentraban en unas pocas entidades territoBasado en la Ley 141 de 1994. Disponible en: http://
www.secretariasenado.gov.co/senado/basedoc/
ley_0141_1994.html.
312
riales. En 2009, casi el 60% de las regalas se

distribuyeron entre solo cinco de los 32 departamentos del pas: 21,5% en Casanare,
10,9% en Arauca, 9% en Meta, 7,7% en
Huila y 7,3% en La Guajira. Se calcula que
entre 1994 y 2005 el 16% de la poblacin
del pas recibi el 83% de las regalas del
petrleo (Barberena, 2010).
Los flujos de entrada de grandes cantidades de recursos pblicos a las arcas
departamentales y municipales en cortos
perodos de tiempo sin un proceso correspondiente para fortalecer la capacidad
administrativa local puede tener como
resultado una mala ejecucin del presupuesto, dificultades de planificacin y
asignacin ineficiente de los recursos. Esto
fue lo que ocurri en Arauca en los aos
noventa. Entre 1997 y 2003, las regalas
recibidas por Cesar aumentaron un 250%
(Snchez Torres, Meja Mantilla y Herrera
Araujo, 2005), mientras que en Casanare,
los recursos pblicos aumentaron un
700% (Zapata, 2010). Una alta concentracin de ingresos tambin produjo una
creciente dependencia de estos ingresos
a expensas de la recaudacin tributaria,
sobre todo en departamentos donde el
desarrollo econmico era precario antes
de que comenzara la explotacin de los
minerales o hidrocarburos (Benavides et
al., 2000; Perry y Olivera, 2010). En 2009,
el presupuesto municipal de La Jagua de
Ibirico (en el departamento de Cesar) estaba financiado en un 91% por las regalas
del carbn (DNP, 2009).
El segundo tipo de distorsin estaba

relacionado con la gestin de los ingresos.
Adems de los gastos operativos, el aumento en la inversin se vio acompaado
por un aumento considerable de las deudas de los municipios que reciban regalas
(Benavides et al., 2000; Perry y Olivera, 2010).
De hecho, los grandes proyectos de obras
pblicas estaban financiados no solo con las
regalas sino tambin con deudas. Dado que
exista la expectativa considerable de que
los municipios recibiran las regalas, los bancos se mostraban dispuestos a prestar a los
gobiernos locales. Sin embargo, no existan
mecanismos adecuados de ahorro. La creacin del Fondo de Ahorro y Estabilizacin
Petrolera (FAEP) despert un gran inters,
pero el uso de estos recursos para pagar las
deudas de los municipios y diversas rdenes ejecutivas nacionales para hacer su uso
ms flexible ha distorsionado su objetivo
inicial (CGR, 2012; Zapata, 2010). La Ley 781
de 2002 autorizaba a los gobiernos locales a
utilizar fondos del FAEP para pagar deudas
en que haban incurrido por servicios como
electricidad, alumbrado pblico, salud, educacin y agua y saneamiento.
2000, otros clculos economtricos demostraron que las regalas no tenan ninguna
influencia en las inversiones y en el crecimiento econmico regional en Colombia,
al menos en el corto plazo (Benavides et al.,
2000). Los hallazgos no son concluyentes,
y hay quienes sostienen que en lugar de
analizar la contribucin de las regalas o de
la produccin al PIB local total, la cifra ms
relevante es el impacto de las regalas o de
la produccin extractiva en la produccin
no minera.
Tanto las actividades de extraccin

de petrleo como de la minera del
carbn fortalecieron las economas
locales. Sin embargo, se considera
que las regalas tienen un impacto
relativamente pequeo en la calidad
de vida de la poblacin.
Sin embargo, es indudable que tanto la

extraccin de petrleo en Arauca como la
minera del carbn en La Guajira han vigorizado la economa local. Sin embargo, incluso cuando hay evidencia de crecimiento
Impacto limitado en el desarrollo
econmico y dinamismo de un proyecto de
humano
extraccin en la economa local, a menudo
Segn un estudio de 2010, la produccin se considera que las regalas tienen un imde petrleo y carbn produjo un creci- pacto relativamente pequeo en la calidad
miento en el producto interno bruto (PIB) de vida de la poblacin. Algunos indicadores
de los municipios donde se extraen los revelan bajos niveles de educacin, salud,
recursos naturales (Perry y Olivera, 2010). agua y alcantarillado en zonas productoras
Sin embargo, a comienzos de la dcada de de recursos. Entre 1993 y 2005, en cinco
313
departamentos con presupuestos financiados principalmente por regalas, el nmero de personas con necesidades bsicas
no satisfechas era casi 1,5 veces superior al
promedio nacional (Candelo et al., 2008). En
2006, de los 710 municipios que recibieron
regalas, solo 7 haban satisfecho los requisitos de servicios sociales bsicos; 550 tenan
tasas de mortalidad infantil superiores al
promedio nacional, y 26 municipios tenan
el doble de este promedio (Zapata, 2010).
Un estudio reciente tambin sealaba que
cuantas ms regalas reciban los municipios
productores de petrleo, mayor era la ineficiencia en el suministro de servicios sociales bsicos (Armenta, Bergara, Barreto Nieto
y Prieto Bustos, 2012). El departamento de
Meta es un ejemplo de esto: a pesar de que
el PIB departamental aument entre 1994
y 2001, el crecimiento en salud, educacin
bsica, agua potable y saneamiento bsico,
as como la reduccin de la mortalidad infantil no fueron tan importantes como se
esperaba. La pobreza disminuy en relacin
con los niveles percibidos anteriormente
(de 29,5% en 1997 a 26,2% en 2000); sin
embargo, solo disminuy hasta el nivel del
promedio nacional a pesar de los ingresos
adicionales recibidos (Hernndez, 2004).
Corrupcin e irregularidades: variables
que explican los problemas en la
gestin de las regalas
En 1997, un peridico importante de
Colombia public una serie de artculos
titulados La cruda historia de las regalas,
314
que expona la ineficiencia administrativa

de los municipios productores de petrleo. En dichos artculos se revelaba que
los dirigentes locales haban asignado recursos a proyectos caros y lujosos o innecesarios, mientras que las condiciones en
el terreno exigan inversiones en servicios
sociales bsicos (Cruda historia de las regalas I, 1997; La cruda historia de las regalas petroleras II, 1997). Diez aos despus,
el mismo peridico public otro artculo
titulado Regalas siguen siendo botn.
Adems de describir cmo las autoridades locales del departamento de Casanare
desviaron regalas a travs de fiduciarios, el
artculo comenta los retrasos en la implementacin del proyecto y la ineficiencia de
los controles externos de la administracin
de los ingresos (Regalas siguen siendo
botn, 2008). De hecho, las principales revelaciones sobre las regalas se refieren al
despilfarro de los gastos y la apropiacin
privada de los recursos pblicos. A pesar
de que la cobertura de los medios de estos temas se ha centrado en escndalos
concretos, existe la percepcin de una corrupcin generalizada no solo en las instituciones pblicas nacionales sino tambin
entre los actores locales y las organizaciones de la sociedad civil.9
Entrevistas llevadas a cabo con funcionarios pblicos y dirigentes sociales en Arauca, Sucre, Crdoba,
Cesar y Guajira por Ana Carolina Gonzlez entre 2008
y 2010.
En 2002, un documento sobre la eco- En 2007, descubri 45.033 irregularidanoma regional producido por el Banco des supuestas en la gestin directa de las
Central afirmaba:
regalas: el 39% de estos casos estaban relacionados con un destino de los recursos
Cuando estos recursos (regalas) y los
diferente al que estipulaba la ley, y el 61%
gobiernos locales se ven capturados
estaban vinculados a errores presupuestapor un grupo de dirigentes corruptos,
rios o de adquisiciones (Rentera Rodrguez,
los efectos multiplicadores positivos
2008: 118). Algunas de estas irregularidades
y los vnculos con la economa dehan sido denunciadas ante el fiscal y los rpartamental y municipal disminuganos de control disciplinarios (la Auditora
yen o desaparecen. El uso indebido
General de la Repblica y la Oficina del
de las regalas puede generar traFiscal General) para que fueran revisadas.
gedias que amenazan el bienestar
En la mayora de los casos se trata de proe incluso las vidas de las personas
blemas en los procesos de adquisiciones.10
que residen en entidades territoriales
La principal institucin nacional de suabundantes en recursos (Viloria de la
pervisin fiscal, la Auditora General de la
Hoz, 2002: 51).
Repblica, tambin haba detectado corrupEl documento sealaba que entre cin en la gestin de los ingresos extracti1997 y 2000, fueron asesinados dos alcal- vos durante el perodo 1999-2001. Entre los
des, tres miembros del concejo municipal
y otras personas involucradas en la gestin de las regalas en Tol, en el departamento de Sucre (Viloria de la Hoz, 2002:
52). El documento tambin sealaba la
solicitud desorganizada de las subastas
de obras pblicas y servicios de asesora
sin un proceso de planificacin, lo cual
llevaba a proyectos duplicados, contratos
cancelados, proyectos no terminados y
demandas irrazonables de los contratistas, que comenzaron a malversar los recursos de las arcas municipales (Viloria de
la Hoz, 2002).
El DNP ha identificado numerosas anomalas en la ejecucin de las regalas por
parte de los municipios y departamentos.
Los controles fiscales consisten en el monitoreo de

la administracin de los fondos o propiedades estatales por parte de entidades pblicas o privadas. El control disciplinario analiza el comportamiento (acciones
y omisiones) de los funcionarios pblicos. Segn la
Constitucin de Colombia, los rganos de inspeccin
son la Auditora General de la Repblica, la ms alta autoridad de control fiscal, y la Oficina del Fiscal General,
responsable del control disciplinario de los funcionarios
pblicos y de la proteccin de los derechos humanos.
Este ltimo es el encargado del procesamiento judicial,
junto con la Oficina del Ombudsman (Artculos 267 y
277 de la Constitucin). A nivel local, existe el controlador, los administradores departamentales de distritos y distritos municipales y la Auditora General de la
Repblica. La acusacin est representada por oficinas
regionales del fiscal, el ombudsman municipal o local y
los ombudsmen a nivel regional.
10
315
ejemplos, se destacan: el fraccionamiento de

grandes contratos que requieren una licitacin competitiva en contratos ms pequeos
con el fin de favorecer procesos de adquisiciones directas, un procedimiento permitido
solo cuando el monto total de los contratos es
pequeo; la concentracin de los procesos de
adquisiciones en el ltimo mes del ao fiscal,
normalmente para aumentar las tasas anuales de ejecucin presupuestaria sin procedimientos ni planificacin adecuados; la falta
de claridad en los objetivos de los contratos;
costos excesivos; pago de partidas no permitidas por la ley; deficiencias en la planificacin
del proyecto, y otros (Hernndez Leal, 2004:
51). La Auditora General de la Repblica descubri problemas administrativos, disciplinarios e incluso penales en diversos contratos
firmados en el departamento de Meta entre
2001 y 2002. En algunos casos haba pruebas
de desvo de fondos (Hernndez Leal, 2004:
54). Durante las dcadas de 1990 y 2000 se
repitieron los planes de desarrollo local que
no especificaban los proyectos que seran
financiados; la elaboracin de contratos basados en proyectos inexistentes; el desvo a
fondos no autorizados, pago de la deuda o
gastos; y los controles tcnicos inadecuados
de los proyectos, entre otros problemas (CGR,
2002, 2006; Hernndez Leal, 2004). En este
contexto, es fcil entender por qu los actores sociales e institucionales perciben la mala
gestin y la corrupcin como un elemento
central para explicar el escaso impacto de las
regalas en el desarrollo local (Los escndalos
mantienen la percepcin de la corrupcin en
el pas, 2011).
316
Tanto para los actores sociales como

institucionales, la corrupcin es un
elemento central para explicar el
escaso impacto de las regalas en el
desarrollo local.
La evaluacin difiere segn los actores
involucrados, y algunas instituciones nacionales y funcionarios consideran que el problema son los altos niveles de corrupcin.
Sin embargo, para los funcionarios locales,
otros factores, aparte de la corrupcin, explican los malos resultados. En primer lugar,
los dirigentes locales destacan el excesivo
detalle del anterior rgimen de regalas, que
fijaba los parmetros de las inversiones de
los recursos y otorgaba a las autoridades
locales escaso margen para financiar los
proyectos que consideraban ms urgentes.
Por ejemplo, un alcalde entrevistado sealaba que durante la estacin de lluvias las
autoridades tenan que resolver emergencias, como proporcionar alimentos y techo
despus de las inundaciones, pero la regulacin de la regala estipulaba que estos ingresos solo se podan utilizar en los sectores
o proyectos prioritarios recogidos en el plan
de desarrollo local. Aun cuando los ingresos
fueran gastados de acuerdo con la ley y con
el objetivo de, por ejemplo, construir y equipar una escuela, era imposible para la municipalidad pagar los salarios de los maestros o de los guardias de seguridad porque
estos gastos no podan financiarse con los
ingresos de las regalas. En la bsqueda
para encontrar soluciones de corto plazo a

estos problemas, es posible que se hayan
cometido irregularidades (por ejemplo, estableciendo acuerdos informales con los contratistas para tener acceso a estos bienes o
servicios extraordinarios sin incluirlos en las
facturas), lo cual llevaba a un menor control
y a altos gastos discrecionales.11
Un segundo problema sealado por los
actores locales se centraba en las deficiencias del proceso de certificacin para una
cobertura de salud mnima, educacin, saneamiento y suministro de agua emprendido por diferentes entidades pblicas nacionales. Este proceso de certificacin era
importante porque la ley estipulaba que, a
menos que los departamentos y municipios
alcanzaran un nivel especfico de cobertura
de los servicios sociales, solo podan invertir
una pequea parte de los ingresos obtenidos en otros proyectos de desarrollo. El requisito, que pretenda garantizar el financiamiento de proyectos sociales, se enfrentaba
a dificultades. Algunos alcaldes criticaron el
proceso de certificacin inadecuado a nivel
nacional, y sealaron que no utilizaba informacin actualizada ni tena en cuenta el
contexto local. Por ejemplo, un municipio
podra tener que destinar una parte considerable de sus regalas a la cobertura educativa cuando el objetivo de cobertura ya se
haba alcanzado, ya sea porque el nmero
La informacin se basa en declaraciones de algunos
alcaldes de municipios productores de petrleo en el
Foro sobre regalas del petrleo y desarrollo local celebrado en Bogot, Colombia, el 25 de junio de 2010.
11
de alumnos declarados era equivocado o

porque algunos nios asisten a la escuela
en otros municipios ms cercanos a sus hogares y, por lo tanto, no estn cubiertos por
la asignacin a la educacin dentro de su
propio municipio.12
A nivel nacional, se han identificado
otros tipos de irregularidades adems de la
mala gestin local de las regalas directas.
La principal institucin de supervisin fiscal identific fallas en la administracin de
las regalas indirectas, que estaban sujetas
a controles adicionales por parte del DNP
en la aprobacin de los proyectos y las auditoras administrativas y financieras (CGR,
2008). Un investigador del Banco Central
haba descubierto anteriormente que la dinmica del Fondo Nacional de Regalas haba provocado la dispersin de inversiones
en proyectos pequeos de impacto regional limitado (Viloria de la Hoz, 2002). Se encontraron deficiencias en los controles externos en diversos anlisis (Regalas siguen
siendo botn, 2008; Salazar Lpez, 2004). La
falta de conocimientos y de capacidad de
los funcionarios locales, as como las distorsiones polticas, la falta de meritocracia, el
clientelismo, el favoritismo e incluso la presin de grupos armados forman parte del
problema (Viloria de la Hoz, 2002). A pesar
de estos factores, la idea de que los polticos
locales son corruptos ha sido el motivo ms
frecuentemente dado para explicar los problemas en la gestin de las regalas a nivel
local (Caracol Radio, 2006).
12
Ibid.
317
Promocin de la transparencia
y la rendicin de cuentas
para una gestin eficiente
y efectiva de los ingresos
de las industrias extractivas
La solucin institucional predominante de
estos problemas en Colombia ha consistido en fortalecer los controles externos y
la rendicin de cuentas. La promocin de
la transparencia y el acceso a la informacin son objetivos fundamentales de esta
poltica. En primer lugar, la autonoma del
gobierno local y los mecanismos de control
interinstitucionales fueron fortalecidos, a lo
cual sigui una proliferacin de mecanismos y proyectos de supervisin ciudadana
para fortalecer la capacidad de las autoridades locales. Es importante analizar el efecto
de estas iniciativas y los desafos y oportunidades que han surgido a partir de ellas.13
los gobiernos locales que las gestionan. La

primera restriccin limitaba los gastos burocrticos y otros gastos operativos. Se instituyeron procedimientos estrictos en cuanto a
las deudas en que incurran las autoridades
locales. La Ley 141 de 1994 estableca que
las regalas solo podan usarse para financiar inversiones prioritarias incluidas en los
planes de desarrollo local. Sin embargo, si
el departamento o municipio tena brechas
en su cobertura de salud para los pobres,
o si no cumpla sus objetivos de reducir la
mortalidad infantil o suministrar agua y alcantarillado y educacin bsica, entonces
los ingresos eran reasignados para financiar
proyectos que cumplieran los objetivos. Esta
ley fue modificada en repetidas ocasiones
para especificar an ms los tipos de gastos
que podan pagarse con las regalas.14
La solucin institucional
predominante en Colombia ha sido
fortalecer los controles externos y la
rendicin de cuentas.
De la contabilidad horizontal a la
supervisin ciudadana y el desarrollo
de capacidades locales
Controles interinstitucionales
Adems de las disposiciones que regan
Durante los aos noventa, las distorsiones la asignacin de recursos, la Ley 141 cre
identificadas en el uso de las regalas lleva- una Comisin Nacional de Regalas (CNR),
ron a poner restricciones a la autonoma de con el mandato de monitorear y controlar
la gestin de las regalas directas asignadas
13
Las entrevistas realizadas en 2008, 2010 y 2011 a departamentos y municipios productores
forman parte de la investigacin llevada a cabo por
la autora para una tesis de ciencias polticas en el
Institut dtudes Poltiques en Pars, en septiembre
de 2013 (Gonzlez Espinosa, 2013d).
318
Por ejemplo, la Ley 756 de 2002, los decretos 3229

de 2003, 1572 de 2006 y 416 de 2007.
14
de petrleo y minerales, as como aquellos asociados con el Fondo Nacional de

Regalas, al que tenan acceso los otros departamentos. La Comisin, compuesta por
cuatro delegados nacionales, cinco gobernadores departamentales y dos alcaldes,
ejerca esta funcin directamente y a travs
de empresas de auditora administrativas
y financieras. El Programa de las Naciones
Unidas para el Desarrollo (PNUD) firm un
acuerdo con la Comisin para contratar a
estas empresas.15
En 2004, el gobierno decidi desmantelar la CNR debido a irregularidades en
la gestin financiera y la contabilidad, los
controles internos, la gestin de proyectos
y el seguimiento de las regalas. Mediante
el Decreto 149 de 2004, el gobierno asign
sus funciones al DNP, que actuaba como
controlador administrativo y financiero
mediante procesos de auditora y adoptaba medidas correctivas y preventivas,
como suspender los pagos bancarios a los
gobiernos locales cuando se descubran
irregularidades.
Tambin se fortalecieron los controles
fiscales y disciplinarios. La gestin de las regalas debera haber sido competencia de
las instituciones descentralizadas de supervisin fiscal (contraloras territoriales), pero
debido a su escasa rendicin de cuentas,
el Tribunal Constitucional declar en 1999
que la Auditora General de la Repblica
tendra una responsabilidad principal en la
supervisin de los gastos de las regalas a

nivel local, y no solo una jurisdiccin concurrente con los controladores territoriales (caso C-403, 2 de junio de 1999). Esto
significaba alejarse de los principios de
coordinacin de las instituciones de supervisin pblicas y la no interferencia de
las autoridades centrales en la supervisin
local. Tambin aumentaron las actividades
de monitoreo de los recursos. En 2003, la
Oficina del Fiscal General (institucin disciplinaria) y la Auditora General firmaron
un acuerdo para actuar concertadamente
contra la corrupcin. Una de las principales
tareas fue asegurar que se emplearan las regalas adecuadamente. La Auditora General
cre un equipo de trabajo para supervisar la
gestin de las regalas (CGR, 2008).
Las regalas son los recursos ms estrictamente controlados, declar un contratista de la Oficina del Fiscal General en
2010.16 Y, sin embargo, los resultados fueron peores de lo esperado en cuanto a la
satisfaccin de las necesidades bsicas y
la cobertura de los servicios sociales. Los
escndalos e irregularidades persistieron
a pesar de las auditoras, el monitoreo del
DNP y la presencia de rganos de supervisin. Comenzaron a aumentar las tensiones
entre las instituciones a propsito de cmo
determinar la responsabilidad por la falta
de resultados positivos, pero todos han comenzado a reconocer las limitaciones de
Entrevista personal con un acadmico y consultor
de la Oficina del Fiscal General, Bogot, 20 de abril
de 2010.
16
15
Convencin PNUD/COL/99/030.
319
sus actuaciones. El control administrativo

y financiero del DNP se orient fundamentalmente hacia la legalidad de la asignacin
de las regalas y prest escasa atencin a los
resultados, la efectividad o la eficiencia en el
uso de los recursos, al cumplimiento de los
planes de desarrollo o al efecto de los programas. El control llevado a cabo por las instituciones de supervisin fiscal fue selectivo
y posterior a los procesos de adquisiciones
y ejecucin y, por lo tanto, no estaba preparado para identificar anomalas a tiempo, y
tena escasa capacidad para monitorear los
numerosos proyectos y contratos financiados con regalas. Adems, se descuidaron
otros tipos de controles externos, entre ellos
las instituciones de supervisin locales y la
supervisin poltica por parte de los representantes locales y los ciudadanos. Incluso
se descuidaron los controles internos o el
automonitoreo practicado en el gobierno
local que gestionaba los recursos (vase
la Ley 87, 1993). El modelo normalmente
usado para promover este tipo de control
(Modelo Estndar de Control Interno, o
MECI) tena una aplicacin limitada a nivel
local.
Iniciativa de supervisin ciudadana
y proyectos de fortalecimiento
institucional local
Las deficiencias en los controles, los sistemas de control interinstitucional y la rendicin de cuentas horizontal caracterizan a las
democracias de Amrica Latina (ODonnell,
2003). Como respuesta, las iniciativas de la
320
sociedad civil que exigen a los polticos y

funcionarios pblicos cumplir la ley o los
objetivos sociales se han multiplicado en la
regin en las ltimas dcadas. Se trata de
procesos de rendicin de cuentas sociales en los que la participacin ciudadana
es esencial (Isunza Vera, 2005; Peruzzotti
y Smulovitz, 2006). En Colombia, el surgimiento de las experiencias de monitoreo ciudadano se remonta a finales de los
aos ochenta, pero fueron fortalecidas por
la Constitucin de 1991, que convirti la
participacin ciudadana en un principio
del funcionamiento del Estado y estableci derechos y mecanismos para hacerla
posible, entre ellos, el derecho de acceso a
la informacin, el derecho de supervisin
ciudadana de la gestin pblica y diversos
procedimientos legales diseados para
proteger los derechos. Desde entonces, la
participacin y las iniciativas de monitoreo de los recursos pblicos han aumentado (Transparencia por Colombia, 2004;
Velsquez, 1998).
La percepcin de la corrupcin, los
escndalos y las irregularidades
asociadas con la gestin local de las
regalas, adems de las limitaciones
de los controles y la supervisin,
llevaron a una mayor participacin de
los ciudadanos en el monitoreo de las
regalas como una opcin de poltica en
varias instituciones pblicas y privadas.
Por consiguiente, los escndalos e irregularidades asociados con la gestin local

de las regalas, adems de las limitaciones
del control y la supervisin, provocaron
una mayor participacin de los ciudadanos en el monitoreo de las regalas como
opcin de poltica en varias instituciones
pblicas y privadas. De esta manera, las iniciativas de supervisin de la sociedad civil
y muchas otras iniciativas fueron promovidas por el Estado e incluso por algunas
empresas.
En 2003, la Auditora General de la
Repblica y la Oficina del Fiscal General
decidieron crear un comit ciudadano
(Comit de Seguimiento a la Inversin de
las Regalas, o CSIR) para monitorear la inversin de las regalas en el departamento
de Cesar. Este comit rene a representantes de la sociedad civil local, como la
Cmara de Comercio, los sindicatos y los
organismos de supervisin ciudadana,
con el apoyo y el financiamiento de las
empresas de carbn que operan en la
zona. El CSIR requiri informacin sobre el
uso que los departamentos y municipios
que reciban regalas daban a sus recursos,
y comenz a divulgar estos datos a la opinin pblica en general. Posteriormente,
bajo el liderazgo de las instituciones de
supervisin fiscal y otras empresas mineras y petroleras, la iniciativa fue replicada
en varias regiones (cinco departamentos
en 2010, siete departamentos en 2013),
creando as una nueva experiencia de
colaboracin entre funcionarios pblicos, empresas y organizaciones sociales
(Gonzlez Espinosa, 2009). Todos los CSIR

se han centrado en la recopilacin y divulgacin de informacin sobre los montos que las autoridades locales reciben
bajo la forma de regalas y cmo estas son
asignadas, y en actividades de formacin
para informar a los ciudadanos acerca de
la gestin de las regalas y los mecanismos
de supervisin. Tambin han organizado
sesiones pblicas de rendicin de cuentas
donde los gobiernos locales deben comunicar sus acciones y los ciudadanos tienen
la oportunidad de formular preguntas
(Gonzlez Espinosa, 2013a).
En 2007, el Programa Presidencial de
Lucha contra la Corrupcin (PPLCC), en
sociedad con la Agencia Nacional de Hidrocarburos, la Asociacin Colombiana del
Petrleo y algunas empresas mineras, lanzaron un programa denominado Auditoras
Visibles, que permite a los beneficiarios de
proyectos financiados con regalas tener
acceso a la informacin sobre la naturaleza
del trabajo, plazos, presupuestos y origen
de los recursos, as como un espacio para
interactuar. Se esperaba que a travs de la
organizacin de foros de beneficiarios, funcionarios del gobierno local, unidades de
auditora del DNP, el contratista, sus auditores y todas las instituciones relacionadas con
el proyecto, se podra prevenir la corrupcin
y la ineficiencia, y garantizar que los trabajos
se llevaran a cabo. Estas auditoras eran uno
de los principales objetivos de la estrategia
del departamento de gestin de las regalas
en el DNP, que posteriormente asumi la
gestin del programa.
321
Desde otra perspectiva, algunas iniciativas han intentado promover un mejor

uso de las regalas mediante el fortalecimiento de la capacidad institucional del
gobierno local. En realidad, la rendicin
de cuentas se puede entender como un
concepto que incluye el derecho y el ejercicio del control de los ciudadanos sobre
la administracin pblica, as como la obligacin de los polticos y funcionarios de
proporcionar informacin, justificar sus
actuaciones y ser sancionados por los ciudadanos (Schedler, 1999, 2004). En este
sentido, adems de los esfuerzos para ayudar a los ciudadanos y las organizaciones
sociales a exigir servicios adecuados, han
surgido iniciativas para apoyar a los gobiernos locales para que mejoren su capacidad de respuesta. Un programa financiado por la Agencia de los Estados Unidos
para el Desarrollo Internacional (USAID,
por sus siglas en ingls) y desarrollado en
conjunto con la Oficina del Fiscal General
(Programa Cimientos de Consolidacin de
la Gobernabilidad) dise un conjunto crtico de pasos necesarios para invertir adecuadamente las regalas directas y mejorar
su impacto en la satisfaccin de las necesidades bsicas. USAID y la Oficina del Fiscal
General ayudaron a algunas autoridades
locales, sobre todo en el departamento de
Cesar, a aplicar estos pasos, que incluan
instrucciones para hacer un seguimiento
desde la fase de planificacin hasta la ejecucin de los recursos, la contratacin, la
322
verificacin del uso de los recursos y la

evaluacin de los funcionarios locales
(Programa Cimientos, 2010).
En este mismo sentido, una empresa
del carbn, Cerrejn, a travs de su fundacin, ha llevado a cabo varios ejercicios de
fortalecimiento de la capacidad institucional con la Secretara de Planificacin de La
Guajira y otros municipios en este departamento. Entre 2010 y 2011, el municipio
de Hatonuevo recibi formacin, apoyo
e instrumentos de planificacin, gestin
de riesgos, gestin presupuestaria, rendicin de cuentas, adquisiciones pblicas y
auditora o control interno (FCFI, 2012). En
2008, Ecopetrol firm un acuerdo con la
Corporacin Financiera Internacional (CFI)
y el DNP para dotar a diversos municipios
de asistencia tcnica en la gestin de las
regalas. Los objetivos consistan en incorporar instrumentos modernos a la administracin pblica y la organizacin institucional y fortalecer la gobernabilidad y la
transparencia con mejores sistemas y procesos de informacin (Brazo financiero
del Banco Mundial busca blindar regalas
por $112.000 millones, 2010).
De esta manera, la agenda de la transparencia, la rendicin de cuentas y el fortalecimiento institucional fue integrada
en los esfuerzos para contrarrestar las deficiencias y limitaciones de los controles
entre agencias y la mala gestin de las regalas con el fin de asegurar que los ingresos se tradujeran en desarrollo local.
Nuevo sistema de regalas como buen

instrumento de gobernanza
A pesar de que las iniciativas de rendicin
social de cuentas y fortalecimiento institucional obtuvieron importantes resultados
en trminos de la agenda para la transparencia a nivel local, persistieron las dificultades en cuanto a una gestin ineficiente e
inefectiva de los ingresos de la industria extractiva. Por consiguiente, hacia finales de la
dcada de 2000, dadas las expectativas de
crecimiento en los proyectos de extraccin
minera y petrolera y los altos precios de las
materias primas, el gobierno nacional propuso un nuevo sistema de distribucin de
regalas con el fin de aprovechar mejor el
auge esperado. El nuevo sistema entr en
vigor en 2012 con una legislacin de la reforma que condujo a la creacin del Sistema
General de Regalas, aprobado en 2011. Por
lo tanto, una evaluacin de su impacto es
prematura. Sin embargo, se pueden extraer
algunas conclusiones de su implementacin entre 2012 y 2013.
Hacia finales de la dcada de

2000, dadas las expectativas de
crecimiento en los proyectos de
extraccin minera y petrolera y los
altos precios de las materias primas,
se propuso un nuevo sistema de
distribucin de regalas con el fin de
aprovechar mejor el auge esperado.
El SGR busca solucionar el problema de

la concentracin de ingresos en unas pocas
entidades territoriales, aumentar el nivel de
ahorros de regalas y combatir la corrupcin
en su gestin utilizando buenos mecanismos de gobernanza. En trminos de transparencia, el SGR se sustenta en dos pilares.
En primer lugar, fortalece los requisitos tcnicos para la aprobacin de los proyectos
y el rol de la autoridad tcnica nacional, el
DNP, en los procesos de toma de decisiones
y como coordinadora del sistema. Junto con
los rganos Colegiados de Administracin
de Decisiones, debera asegurar una gestin pertinente y adecuada de los ingresos. La inclusin de delegados nacionales,
departamentales y municipales debera
reducir la discrecin y aumentar el control
sobre los proyectos que sern financiados y
la cantidad de informacin asociada con los
proyectos. Es por esto que los OCAD se entienden como tringulos de buena gobernanza. Los comits consultivos, incluidos
los representantes de la sociedad civil, estn
relacionados con estos rganos y contribuyen a ampliar la participacin y el control.
Adems de este elemento de buena
gobernanza, un segundo pilar de la transparencia en el SGR es la implementacin
de un sistema de monitoreo, seguimiento,
evaluacin y control emprendido por el
DNP. Dentro de este marco y con el apoyo
del Banco Interamericano de Desarrollo
(BID), se ha desarrollado un instrumento
para georreferenciar la inversin de las regalas. A partir de un instrumento existente
323
del BID que haca un seguimiento de los

resultados de proyectos financiados por el
Banco en los diversos pases de la regin
(MapaAmricas17), la meta de MapaRegalas
consiste en ofrecer un seguimiento completo a travs del ciclo de las regalas, desde
la fuente de los recursos hasta la implementacin de los proyectos de inversin pblica
financiados por los ingresos extractivos. El
objetivo radica en usar las tecnologas de
informacin y comunicacin como medio
para la interaccin gobierno-ciudadanos,
no solo para facilitar el acceso a la informacin pblica y promover la transparencia,
sino tambin para fomentar la participacin
ciudadana y crear conciencia en torno a los
procesos de monitoreo de las inversiones
pblicas. Se trata de una manera de integrar
la supervisin institucional y ciudadana.
MapaRegalas (http://maparegalias.sgr.
gov.co), diseado como una pgina web,
proporciona informacin de manera sencilla e intuitiva. Recopila datos, como valores
de la produccin y cantidades de recursos
naturales explotados en una zona geogrfica, y brinda acceso a informacin sobre
los resultados de los procesos de auditora
integrales18 llevados a cabo por la Agencia
http://www.iadb.org/en/mapamericas/mappingresults-for-latin-america-and-the-caribbean,5786.html
18
El proceso de auditora busca asegurar que los recursos naturales se exploten en conformidad con los
requisitos legales y que los impuestos se recauden
adecuadamente.
17
324
Nacional de Minera y la Agencia Nacional

de Hidrocarburos. El sistema tambin
proporciona datos sobre las regalas generadas por cada tipo de recurso no renovable. MapaRegalas demuestra que
el 81,18% de las regalas obtenidas por el
pas provenan de la produccin petrolera
y gasfera en el perodo 2012-13 (vase el
grfico 9.1).
MapaRegalas
(http://maparegalias.sgr.gov.co),
proporciona informacin a los
ciudadanos de manera sencilla
e intuitiva.
Adems de la generacin de ingresos
y la actividad extractiva, MapaRegalas se
estructura para proporcionar a los ciudadanos que tienen acceso al portal informacin precisa y oportuna sobre la distribucin de las regalas regionalmente
y por sector. Por ejemplo, la plataforma
informa a los ciudadanos que el 31% de
los proyectos aprobados en 2012 y 2013
pertenecan al sector del transporte.
Tambin comunica a los ciudadanos que
la regin caribea de Colombia ha recibido la mayor parte de los recursos (29%),
aunque a nivel departamental, Meta ha
recibido las mayores asignaciones (vase
el grfico 9.2).
Grfico 9.1
MapaRegalas: informacin sobre la generacin de ingresos centrada en la actividad
extractiva
Pgina de inicio de MapaRegalas
Informacin acerca de la produccin petrolera

y minera mensual
Regalas de recursos no renovables por tipo
Informacin sobre los procesos de auditora

en el sector extractivo
325
Grfico 9.2
MapaRegalas: informacin sobre la distribucin del ingreso, centrada en regiones y sectores
Datos consolidados por sector
Recursos aprobados por regin
326
Por ltimo, MapaRegalas pretende informar a los ciudadanos de departamentos

y/o municipios concretos sobre los ingresos totales del SGR asignados a sus territorios, el nmero de proyectos aprobados y
su estado de ejecucin, incluida informacin detallada sobre la implementacin
del proyecto. El nuevo instrumento, que
reemplaza un sistema al cual el pblico
no tena acceso (Banco de Proyecto de

Regalas), proporciona informacin sobre
el presupuesto asignado y el progreso
alcanzado en cada proyecto. Tambin incluye una galera de fotos de los resultados
de estos proyectos de inversin de modo
que los ciudadanos pueden fcilmente
monitorear y verificar la informacin en la
plataforma (vase el grfico 9.3).
Grfico 9.3
MapaRegalas: informacin sobre la gestin de los ingresos y la implementacin
de los proyectos
Visualizacin de un proyecto especfico a nivel subnacional
327
De la transparencia al
desarrollo local mejorado:
logros, dificultades y
recomendaciones de poltica
para la gestin local de los
ingresos de las industrias
extractivas
En general, tanto los esfuerzos de

transparencia del nuevo sistema de regalas como las iniciativas de rendicin social
de cuentas desarrolladas en Colombia sufren estas dificultades en la evaluacin de
sus impactos. Los efectos que generan en
trminos de ms democracia o desarrollo solo se materializarn en el largo plazo
(problema de tiempo), y se carece de un
mtodo de verificacin para determinar si
Determinar los resultados de las reformas esos impactos se derivan de estas iniciay de las experiencias de monitoreo ciuda- tivas (problema de atribucin) (McGee y
dano es una tarea compleja. Si la pregunta Gaventa, 2010). Sin embargo, a partir de las
es hasta qu punto se ha reducido la co- entrevistas llevadas a cabo en Colombia
rrupcin, esta evaluacin se enfrenta a los con funcionarios pblicos, dirigentes somismos dilemas que entraa medir la co- ciales y empleados de las empresas acerca
rrupcin en general (Gonzlez Espinosa y de las iniciativas ciudadanas de monitoBoehm, 2013). Dado que abarca comporta- reo, as como una evaluacin preliminar
mientos vinculados a delitos, solo se puede del nuevo sistema de regalas, se pueden
tener informacin sobre los delitos que las mencionar algunos resultados intermeautoridades han podido detectar y proce- dios en cuanto a las polticas, prcticas,
sar. Tambin hay un inconveniente: con el comportamientos y relaciones de poder
aumento de los mecanismos para luchar (Rocha Menocal y Sharma, 2008).
contra la corrupcin, es posible que se observe un incremento correspondiente en la
identificacin y denuncia de la corrupcin, Pasos hacia la transparencia
lo cual crea la percepcin de un aumento y la rendicin de cuentas
de la corrupcin, cuando de hecho el aumento se debe a una mayor capacidad de Aunque todava quedan dificultades imdenuncia y procesamiento del fenmeno, portantes, hay que identificar los logros
y no necesariamente la existencia de ms iniciales de las reformas y de las iniciaticorrupcin. Bajo este escenario, mejores vas de supervisin ciudadana, sobre todo
controles institucionales y la emergencia de en trminos del avance realizado hacia la
iniciativas ciudadanas de monitoreo pue- rendicin de cuentas. El alcance de cada
den contribuir a exponer la corrupcin an- experiencia es diferente, pero su complementariedad puede verse como una
teriormente oculta.
328
oportunidad. Mientras el programa de

Auditoras Visibles se centra en la supervisin de aspectos especficos de un proyecto e involucra a grupos particulares
de la poblacin, el CSIR intenta aportar
una perspectiva global sobre la gestin
pblica, distribuyendo informes peridicos sobre la gestin de los ingresos o debatiendo sobre los planes de desarrollo
de los gobiernos locales. Este enfoque,
que combina necesidades de corto plazo
con un anlisis estructural, equilibra un
ejercicio relevante y actualizado que da
seguimiento a inversiones especficas
con la bsqueda de un anlisis de ms
largo plazo del impacto de las regalas
en el desarrollo. La habilidad para sancionar es limitada en ambos casos, pero
podra ampliarse gracias a la plataforma
MapaRegalas, donde los ciudadanos
pueden subir sus comentarios y fotos. Se
espera que los funcionarios pblicos a
cargo del monitoreo y control de las regalas tambin utilicen esta informacin.
Por lo tanto, la rendicin social de cuentas podra activar y fortalecer los controles y sanciones interinstitucionales. En la
medida en que estas experiencias puedan coexistir con otros esfuerzos de fortalecimiento del gobierno local, se podra
crear un crculo virtuoso. Hasta ahora, se
pueden destacar tres grandes logros: mayor accesibilidad de la informacin, las
posibilidades de empoderamiento que
esto representa y las oportunidades para
exigir una mayor rendicin de cuentas.
Se ha logrado un importante avance

hacia la rendicin de cuentas: la
accesibilidad de la informacin, las
posibilidades de empoderamiento
que esto representa y los espacios que
abre para ms demandas de rendicin
de cuentas.
Informacin como base para crear
conciencia y promover el control
ciudadano
La divulgacin de informacin relevante fue
el primer resultado de los esfuerzos de las instituciones y los ciudadanos para promover la
transparencia de los ingresos. En un contexto
en que los ciudadanos no son conscientes
de la importancia de utilizar esa informacin
para fundamentar su toma de decisiones, la
transparencia es un instrumento para crear
conciencia. En el caso de los ciudadanos que
tuvieron dificultades para acceder a los datos
sobre las regalas, es un aporte para la rendicin social de cuentas. Estos esfuerzos tambin reducen la reticencia de los funcionarios
pblicos a informar y divulgar.
A nivel regional, algunos CSIR consiguieron llevar el debate de las regalas a la
agenda pblica local. La poblacin a menudo ha considerado tab este tema, ya sea
debido al miedo a represalias de los grupos
polticos y sus aliados o debido a la falta de
informacin. El temor al estigma social, a ser
considerado un reclamante, a la prdida del
329
empleo o de beneficios de los programas

del gobierno, e incluso a ser amenazado por
grupos armados ilegales en lugares donde
se cree que estn involucrados en la administracin de los ingresos mineros o petroleros, a menudo han llevado a la aquiescencia
frente a los abusos e irregularidades. A pesar
de las dificultades iniciales para obtener la
informacin necesaria de las autoridades locales, algunos funcionarios pblicos se mostraron progresivamente ms abiertos a estas
demandas (Gonzlez Espinosa, 2013b).
A pesar del mayor acceso a la informacin, su calidad planteaba a menudo una
gran dificultad. En este sentido, la contribucin potencial de MapaRegalas es considerable. Este instrumento no solo alienta a los
funcionarios pblicos a divulgar la gestin de
los ingresos y presentarla de manera fcil de
usar y en un formato comprensible, sino que
tambin reemplaza sistemas de informacin
anticuados. La pgina web recibi 87.000 visitas entre septiembre de 2013 y febrero de
2014.19 Esta iniciativa es un paso hacia la consecucin del objetivo de tener informacin
de calidad que sea relevante para los ciudadanos como un aporte para la rendicin
social de cuentas. En el caso del programa
Auditoras Visibles (CVA, por sus siglas en ingls), la evidencia muestra que si los ciudadanos percibieran la calidad de la informacin
de los proyectos como adecuada, estaran
ms dispuestos a invertir su tiempo en el proceso de monitoreo (Molina, 2013: 52).
Esto ha ocurrido a pesar del hecho de que an no
se ha lanzado oficialmente el sitio web.
19
330
Por otro lado, MapaRegalas es un paso

importante para ampliar la agenda de la
transparencia en el sector extractivo, que
anteriormente se limitaba a la administracin de los ingresos. Adems de la informacin sobre la gestin de las regalas, se
proporciona a los ciudadanos, sin costo
adicional, datos sobre la produccin mensual de cada mineral y la liquidacin de las
regalas. El instrumento proporciona informacin consolidada til para llevar a cabo
anlisis regionales o sectoriales, lo cual contribuye a comprender el impacto global de
los ingresos de los recursos. Se espera que
este tipo de sistema de informacin sea replicado para todas las inversiones pblicas.20
Enfoque tcnico del empoderamiento
de la sociedad civil y fortalecimiento del
Estado
Un segundo logro que merece la pena
mencionar es el empoderamiento de diversos actores. La informacin tcnica y el
riguroso procesamiento de datos derivados
de la informacin aumentan la capacidad
de los ciudadanos y las organizaciones para
participar en un dilogo poltico. A nivel local, las actividades de monitoreo suelen percibirse como dirigidas por individuos con
escasa formacin y recursos, oportunistas
o aliados de opositores polticos motivados
La operacin de crdito Programa para el fortalecimiento del sistema de inversin pblica, firmado
por el BID y el gobierno colombiano, prev la ampliacin de la plataforma MapaRegalas para incluir
todas las fuentes de inversiones pblicas en el pas.
20
por el beneficio personal. En cambio, uno

de los miembros del CSIR Sucre seal que
los ataques y amenazas polticas contra el
ejercicio de la supervisin eran menos frecuentes debido al carcter colectivo de la
iniciativa y al apoyo de conocidas organizaciones de la sociedad civil, como la Cmara
de Comercio y las universidades.21
Esto tambin rige para los programas
de fortalecimiento institucional. A pesar de
la alta rotacin de personal en las instituciones locales, el aumento de las habilidades
de gestin del personal permite establecer
procesos y procedimientos de desarrollo de
capacidades. Un empleado de la Fundacin
Cerrejn en La Guajira seal que el personal capacitado a menudo permanece en el
sector pblico y en la regin, alternando a
veces entre un municipio y otro o entre una
institucin y otra. De esta manera, la formacin proporcionada no se pierde totalmente.
Aadi que los programas de desarrollo de
capacidades suelen centrarse en volver a disear procesos y procedimientos internos,
de modo que cuando llegan los nuevos
funcionarios pueden modificar las prioridades y, a la vez, seguir los procesos ya operativos. Estos programas de fortalecimiento
institucional tambin apoyan el rol de los
organismos nacionales de supervisin. Uno
de los resultados es que las autoridades locales que participan en estas iniciativas estn comenzando a entregar regularmente
la informacin solicitada por las autoridades
Entrevista con el miembro del CSIR Sucre, Sincelejo,
2008.
21
nacionales, mejorando sus puntuaciones de

resultados y aumentando la legitimidad de
las instituciones estatales en ambos niveles.22
MapaRegalas tambin proporciona informacin esencial que fortalece la rendicin de cuentas interinstitucional. Se cre
un portal interno con informes consolidados para apoyar el monitoreo y el seguimiento por parte de los responsables de
las decisiones del gobierno. Junto con los
recursos asignados por el nuevo sistema de
regalas al sistema de monitoreo del DNP y
el control fiscal de los proyectos en tiempo
real por parte de las instituciones de supervisin fiscal, aumenta la amplitud del
control. Adems, facilita la supervisin de la
produccin minera y petrolera, as como el
cumplimiento de las empresas extractivas
porque proporciona informacin sobre la
produccin y las auditoras.23
Un discurso que abre ventanas
de oportunidad
A travs de estas iniciativas, las autoridades
nacionales y locales pueden comunicar
su compromiso con la transparencia y la
Los cambios en el nivel de reporte de Hatonuevo
antes y durante el programa demuestran esta realidad. El municipio de Hatonuevo, en el departamento
de La Guajira avanz en el ndice de desempeo
municipal despus de implementar el Programa de
Modernizacin Municipal (FCFI, 2012).
23
Se llevar a cabo un proyecto del BID (el Programa
para el Fortalecimiento Institucional del Sector
Minero Energtico) para fortalecer la capacidad de
supervisin y gestin de la informacin de las autoridades petroleras y mineras.
22
331
rendicin de cuentas. A pesar de las numerosas diferencias que pueden existir entre
palabras y hechos, este compromiso explcito abre ventanas de oportunidad para
que la sociedad civil y otros actores polticos exijan su implementacin. Como resultado de la estrategia de comunicacin, se
crean importantes espacios para la interaccin ciudadanos/Estado.
A pesar de que las sesiones de rendicin de cuentas promovidas por el CSIR
suelen considerarse comits de aplausos,
ms centradas en la comunicacin poltica
de las acciones de los lderes locales que
en el monitoreo crtico en nombre de la
poblacin, no se puede dejar de destacar
su impacto. Su existencia en s es una innovacin. Durante una sesin de rendicin
de cuentas en Arauca, una organizacin juvenil promovida por el CSIR debati sobre
polticas regionales para la juventud con el
gobernador del departamento.24 Durante
una sesin del programa de auditora en
Hatonuevo (La Guajira), un funcionario pblico declar que la administracin estaba
comprometida con un programa de modernizacin institucional que inclua la mejora de los sistemas de informacin internos
sobre los proyectos. Se le pidi que aportara
informacin adicional en la prxima sesin
sobre el proyecto.
Sesin de rendicin de cuentas para las autoridades del departamento de Arauca, Arauca, 23 de abril
de 2010.
24
332
El camino hacia una gestin eficiente y

efectiva de los ingresos extractivos
A pesar de estos resultados preliminares, las
iniciativas de transparencia y rendicin de
cuentas se enfrentan a grandes dificultades
para traducir ms informacin o capacidad
en una gestin eficiente y efectiva de los
ingresos extractivos. Su implementacin se
sustenta en diversos supuestos. Una mejor
informacin y capacitacin de los ciudadanos crea una mayor demanda y vigilancia
de los funcionarios pblicos. Enfrentarse a
estas demandas con una mayor capacidad
institucional significa que los funcionarios
pblicos tienen ms incentivos para responder y menos incentivos para caer en
comportamientos corruptos. Esto fortalece
la democracia y permite a los gobiernos
locales gestionar ms eficiente y efectivamente los recursos pblicos, lo cual tiene
un mayor efecto en los indicadores sociales y econmicos (McGee y Gaventa, 2010).
Sin embargo, la relacin causal que vincula
estos supuestos no es siempre clara y no
siempre se materializa en la prctica (Fox,
2007; Meja Acosta, 2010). Colombia hace
frente a tres grandes desafos en la implementacin de reformas e iniciativas eficaces: brindar informacin precisa, relevante
y clara; transformar la informacin en un
instrumento de apoyo, y asegurar que el
uso de la informacin genere un cambio
positivo en el comportamiento de actores
locales, organizaciones sociales y funcionarios pblicos.
Consolidacin de la transparencia
El primer desafo consiste en proporcionar
informacin precisa, relevante y clara. El
acceso a la informacin pblica es un derecho constitucional en Colombia, aunque
hay una reticencia persistente de los funcionarios pblicos a facilitar la divulgacin
por temor a que sea usada en su contra por
los opositores polticos, debido a su desconocimiento de las reglas o sencillamente
con el fin de evitar revelar irregularidades.
En muchos casos, esta resistencia proviene
de los gobiernos locales que no poseen la
informacin solicitada porque no siempre
tienen sistemas de informacin adecuados
ni personal para manejar las mltiples solicitudes de esta naturaleza provenientes de
diferentes instituciones, con distintos formatos y exigencias.
Aunque las iniciativas como CSIR y CVA
se basan en la colaboracin con los gobiernos locales, los funcionarios pblicos
no siempre estn dispuestos a proporcionar la informacin requerida. En estos casos, la evidencia muestra que la resistencia
disminuye principalmente en la medida
en que los mecanismos de control ciudadano cuentan con sanciones contra quienes no proporcionen la respuesta exigida
(Gonzlez Espinosa, 2013b). Por ejemplo, la
visibilidad del proyecto provoca cambios
en el comportamiento de los polticos en la
CVA (Molina, 2013: 78). Sin embargo, en su
intento de mantener relaciones armoniosas
con los gobiernos locales, algunas iniciativas de monitoreo ciudadano renuncian a la
oportunidad de ejercer sanciones sociales,

lo que a su vez reduce su efectividad. Por
ejemplo, la mayora de los CSIR en el pas
decidieron no enfrentarse ni denunciar a
los funcionarios pblicos locales. Contra la
opinin de algunos de sus miembros, el
CSIR Arauca ha mantenido un perfil bajo
durante las sesiones pblicas y ha evitado
reclamaciones a travs de los canales de
control institucional (es decir, la Oficina
del Fiscal General) cuando los gobiernos
locales se muestran reticentes a entregar
informacin.25
Una nueva ley otorga a los ciudadanos
el derecho a tener acceso a toda la informacin pblica sin lmites.26 Sin embargo,
la consolidacin de informacin precisa y
oportuna tambin implica comprometer
a los funcionarios pblicos encargados de
proporcionarla. Los responsables de difundir la informacin sobre el avance de
los proyectos en el caso de la plataforma
MapaRegalas son los ejecutores. Sin embargo, como sucede con las iniciativas de
supervisin ciudadana, hay un problema
con la entrega de informacin por parte
de las autoridades locales. Hasta febrero de
2014, haba unos 2.000 proyectos en ejecucin, y falta informacin sobre muchos
de ellos. Garantizar que los ejecutores de
proyectos (entidades territoriales) informen
Entrevistas llevadas a cabo con diversos miembros
de CSIR Arauca, abril de 2010.
26
Ley de Regulacin 1712 de 2014 (vase http://
www.alcaldiabogota.gov.co/sisjur/normas/Norma1.
jsp?i=56882).
25
333
constantemente acerca de su alcance es un

reto para los nuevos sistemas de regalas. Se
contemplan sanciones para los funcionaros
pblicos que no informen.
La falta de informacin no siempre
est relacionada con la reticencia poltica
o la apata. Adems de sistemas de informacin inadecuados y recursos humanos
insuficientes, hay que tener en cuenta ciertas disparidades regionales. La incapacidad
para formular proyectos ya presentaba un
obstculo en ciertas regiones o municipios
cuando se trataba de obtener los ingresos
que se les asignaba. Una capacidad institucional dbil afecta la capacidad de los funcionarios pblicos locales de proporcionar
datos sobre los proyectos. Por consiguiente,
uno de los grandes desafos de estas iniciativas y reformas es el desarrollo o el fortalecimiento de capacidades.
Por ltimo, todava hay ciertas dificultades en trminos de la relevancia de la
informacin. A pesar de que el nmero
de proyectos aprobados se reporta en
MapaRegalas, no sucede lo mismo con
los impactos esperados de estas inversiones (Maldonado, 2013). Se estn realizando
importantes esfuerzos para subir detalles
sobre la implementacin de manera oportuna. Sin embargo, el seguimiento de los
ciudadanos seguir basado en los proyectos. Por lo tanto, continuar siendo difcil
medir y monitorear los impactos de los proyectos y de las inversiones de los ingresos
extractivos en los servicios sociales o el desarrollo humano en una regin.
334
De la transparencia a la rendicin
de cuentas real
Una vez que la informacin est disponible, el segundo desafo consiste en transformarla en un recurso de apoyo de modo
que los ciudadanos y los funcionarios pblicos puedan usarla eficientemente para
demandar rendicin de cuentas y tomar
decisiones. El uso de informacin tambin
est vinculado al diseo de los controles
institucionales.
El primer elemento comprende tanto la
amplia divulgacin de informacin como
la existencia de incentivos y recursos que
permiten y fomentan su uso. Las CVA y los
CSIR limitan el alcance de la divulgacin de
la informacin. A pesar de que el CSIR del
departamento de Arauca ha utilizado carteles publicitarios en algunas calles principales de la capital para informar sobre los
montos recibidos por los gobiernos locales,
y aunque algunas emisoras de radio apoyan la divulgacin de estos informes, estas
iniciativas no han logrado divulgar informacin precisa sobre la asignacin general de
los recursos y sus impactos. La informacin
en las zonas rurales es escasa y est limitada
a algunos dirigentes sociales. Adems, el
hecho de que la CVA se centre en proyectos especficos limita el inters del pblico
en sus sesiones pblicas. Por lo tanto, una
amplia transmisin de informacin requiere
alianzas con los medios de comunicacin
as como el uso de informacin comprensible, relevante y oportuna. Ms an, el enfoque tcnico, neutral y no poltico de las
iniciativas de monitoreo ciudadano tambin puede limitar la capacidad de estos

mecanismos para fortalecer la rendicin de
cuentas horizontal y para influir en la dinmica poltica local si esto implica reducir las
reclamaciones ante organismos supervisores o si impide la promocin de debates
electorales. La decisin de algunos CSIR de
mantener un perfil bajo en tiempos electorales disminuye las posibilidades de que
la informacin sea usada para influir en las
decisiones del voto. Este tambin es uno
de los grandes retos de los programas de
fortalecimiento institucional que se centran
principalmente en procesos y procedimientos: corren el riesgo de ser inocuos si no
producen cambios reales en las prcticas
corruptas de adquisiciones pblicas o en la
influencia del clientelismo en la asignacin
de las regalas.
MapaRegalas llega a un pblico ms
amplio geogrficamente, pero las estrategias para divulgar informacin y alentar a
los ciudadanos y a las instituciones pblicas
a usarla an estn por implementarse. Dado
que la plataforma entrega informacin relevante a los ciudadanos, las empresas privadas y los responsables de las decisiones
pblicas, sera importante crear un mecanismo mediante el cual los usuarios pudieran hacer comentarios y subir informacin.
Sera necesario reforzar la coordinacin interinstitucional para garantizar que todas
las instituciones pblicas proporcionen
informacin pero que tambin la utilicen
para sus propios fines.
El segundo elemento se refiere al diseo de estrategias de buena gobernanza,

lucha contra la corrupcin y transparencia. En muchos casos, el aumento de los
controles y procedimientos puede tener
efectos no intencionados. As, en lugar de
aumentar la rendicin de cuentas, pueden
generar malversaciones o nuevos riesgos
de corrupcin. En el caso del nuevo sistema
de regalas, la reunin requerida de diversos
actores en ms de 1.000 OCAD regionales,
departamentales y locales para aprobar
proyectos puede reducir la capacidad del
sistema para procesar las inversiones. La
multiplicacin de escenarios de decisin,
junto con la transicin a un nuevo sistema,
ya ha reducido el nivel de ejecucin de los
ingresos. En 2012, el nivel de implementacin de proyectos era del 5%, lo que gener
fuertes crticas de los dirigentes locales. Esta
dificultad tambin est relacionada con una
falta de proyectos formulados de acuerdo
con los complejos trminos tcnicos definidos por el DNP. Para algunos actores,
parecera que la transparencia implica ms
requisitos, documentos y firmas, lo cual ha
perjudicado la velocidad de las inversiones.
Debido a estos obstculos, en las regiones mineras y petroleras, la percepcin
de que los ingresos han disminuido considerablemente ha aumentado las tensiones
entre ciudadanos, empresas extractivas y
gobiernos locales. Esta percepcin se ve
reforzada por el hecho de que las responsabilidades en el tringulo de la buena gobernanza no estn claras. Si un proyecto es
335
aprobado y no cumple los criterios tcnicos

o no satisface las necesidades de desarrollo,
no existe claridad acerca de qu instituciones el DNP, un ministerio, las autoridades
departamentales o el municipio deben
responder por sus resultados.
En general, el sistema parece suponer
que la centralizacin de los procedimientos de aprobacin y control disminuir la
corrupcin y la ineficiencia. La Ley 1606 de
2012, que otorga poder de veto al gobierno
nacional sobre un gran porcentaje de los
proyectos de inversin, fue aprobada bajo
esta premisa. Sin embargo, hay dos elementos que podran neutralizar un argumento
de este tipo. En primer lugar, la ley no tiene
en cuenta las irregularidades debidas a la
ineficiencia y la corrupcin que se produjeron en la asignacin de recursos y la implementacin del Fondo Nacional de Regalas.
la importancia del nivel territorial, que es

donde las empresas funcionan y producen
regalas. A pesar de que se han producido
ciertos esfuerzos para formar a funcionarios
locales en la elaboracin y presentacin de
proyectos, no se ha implementado un proceso ms sistemtico de fortalecimiento de
la capacidad municipal en materia de auditoras internas o controles territoriales.
De la rendicin de cuentas a los

resultados
El tercer desafo es asegurar que el uso de la
informacin traiga consigo un cambio positivo en el comportamiento de los actores
locales, las organizaciones sociales y los funcionarios pblicos.
El impacto de la transparencia y la rendicin de cuentas en las relaciones de poder est vinculado con la efectividad de las
sanciones y los incentivos. Sin embargo,
Los tentculos de la corrupcin que
algunos funcionarios o polticos podran
drenan las finanzas del Estado no
no prestar atencin a las sanciones sociales
o incluso a las medidas fiscales o disciplidesaparecen entregando la adminisnarias que los afectan, puesto que no hay
tracin de estos recursos al gobierno
consecuencias negativas por la manera en
nacional (De la torre, 2010).
que interactan con otros actores locales,
En segundo lugar, la presin para me- ni tampoco se ven afectados sus ingresos.
jorar el desempeo produce riesgos adi- Por lo tanto, es necesario determinar cmo
cionales para el sistema, ya que las institu- estas iniciativas aumentan el efecto disuaciones nacionales que estn representadas sorio de las sanciones o influyen en los inen numerosos comits y revisan mltiples centivos polticos. En el caso de quienes
proyectos pueden relajar sus criterios con participan en la gestin pblica para su beel fin de acelerar la ejecucin de los recur- neficio personal, es importante imponerles
sos, reduciendo la efectividad del tringulo multas y reducir su impunidad, as como fode la gobernanza. Centrarse en el control mentar una cultura poltica de rechazo de la
externo y en el nivel nacional descuida corrupcin que excluya a quienes han sido
336
sancionados de ocupar cargos pblicos.

Tambin hay incentivos polticos perversos en la gestin de las regalas que deben
ser abordados. Dado que el objetivo de un
poltico es mantenerse en el poder, los gobiernos locales intentan gastar los recursos
rpidamente con el fin de mostrar resultados. Esto lleva a la priorizacin del gasto
en infraestructuras fsicas y/o distribucin
del ingreso a los electores. Si las iniciativas
de monitoreo ciudadano no afectan la dinmica electoral y las decisiones del voto
de los ciudadanos siguen estando asociadas con regalos, ofertas de empleos en el
gobierno local y la compra de votos o de
lealtades polticas, ser difcil cambiar estos
incentivos. La dependencia econmica de
los gobiernos locales y la falta de diversificacin de la economa en numerosas regiones mineras y petroleras sustentan esta
lgica. Esta preocupacin no ha sido abordada en las iniciativas analizadas.
Ms an, aunque haya cambios positivos en la administracin de los recursos
locales, el cumplimiento de la ley, la transparencia y la eficiencia, es necesario que
se reflejen en mejores condiciones de vida.
Los programas pblicos eficientes, transparentes y bien intencionados tambin pueden fallar. Los buenos resultados no son automticos, ni son visibles en el corto plazo.
Sin embargo, en la medida en que las iniciativas de transparencia, rendicin de cuentas
y fortalecimiento institucional vayan ms
all de los cambios de procedimiento y fomenten un debate sobre la mejor manera
de utilizar los recursos pblicos en trminos
programticos sustanciales, aumentar su

capacidad de influir en el desarrollo local.
Para que esto ocurra, estas iniciativas deben
tener en cuenta otros aspectos del desarrollo local. Determinar que la corrupcin
es el principal problema puede contribuir
a expresar las preocupaciones de numerosos actores, pero esta explicacin simplifica
demasiado el anlisis de los motivos detrs
del impacto limitado de los ingresos extractivos en el desarrollo local.
Hasta ahora, las iniciativas estudiadas
los CSIR, la CVA y los programas de fortalecimiento institucional se han centrado
exclusivamente en el uso de los ingresos
por parte de los gobiernos locales. Se ha
prestado menos atencin a otros niveles
de gobierno o instituciones, o a otros aspectos del desarrollo territorial en las zonas
de extraccin. Un miembro del CSIR Arauca
consideraba que la corrupcin era la causa
principal de las necesidades bsicas no
satisfechas en el departamento,27 y un enfoque similar fue adoptado por los consultores encargados del fortalecimiento institucional en La Guajira (FCFI, 2010). Ninguna
de estas iniciativas inclua un debate sobre
los impactos generales medioambientales,
sociales y econmicos de la actividad extractiva o de las empresas extractivas. En
el caso del fortalecimiento institucional, se
concentran en las capacidades administrativas del gobierno local pero no incluyen otros tipos de instituciones (es decir,
Entrevista con miembro del CSIR Arauca, Arauca,
22 de abril de 2010.
27
337
a nivel nacional y se estn desarrollando

iniciativas ciudadanas de transparencia y
rendicin de cuentas y nuevos sistemas de
informacin.
Estas iniciativas crean importantes oportunidades. La plataforma de MapaRegalas
ofrece la posibilidad tanto a los ciudadanos
como a las instituciones pblicas de tener
acceso a la informacin de manera directa
y fcil para el usuario, a fin de tomar decisiones mejor fundadas acerca de la gestin
[estar] atado a la ayuda para el desade las regalas. Las iniciativas de supervisin
rrollo, a prstamos macroeconmiciudadana, como los CSIR y las CVA, fomentan la corresponsabilidad de los ciudadanos
cos, a contribuciones a los partidos,
para asegurar que la riqueza de los recursos
a diversos quid pro quo polticos y
se gaste adecuadamente. Dado que los indiplomticos, a intrincados acuerdos
gresos de los recursos financian el 30% de
para aumentar los ingresos controlalas inversiones pblicas nacionales, estas
dos por los titulares, o al apoyo de las
medidas facilitan niveles superiores de deindustrias donde los polticos tienen
sarrollo regional y local. En realidad, se esintereses personales.
pera que una mayor transparencia pueda
promover la participacin activa de los ciudadanos, fortaleciendo la interaccin ciudaConclusiones
dana-Estado y aumentando la legitimidad
La explotacin de los recursos naturales institucional.
no renovables genera grandes expectatiSin embargo, para que la transparencia
vas para el desarrollo de departamentos se traduzca en rendicin de cuentas y logro
y municipios ricos en recursos naturales. de los objetivos de desarrollo, deben supePromover el progreso de estas regiones ha rarse varias dificultades. En primer lugar, se
sido el objetivo de asignar una parte impor- deben mejorar la calidad de la informacin
tante de los ingresos extractivos al nivel lo- y la precisin de los controles. El gobierno
cal en Colombia. Sin embargo, la distorsin colombiano ha asumido compromisos imde las finanzas municipales y el escaso importantes en este sentido, como los intentos
pacto en la calidad de vida de la poblacin de cumplir con la EITI y otras medidas para
han conducido a grandes reformas en los mejorar la gobernanza del sector extracltimos aos. Como respuesta a esta situa- tivo. Es necesario que sus resultados sean
cin, han aumentado los controles externos evaluados en profundidad. En trminos
rganos de supervisin, el DNP, las autoridades mineras y petroleras) ni la funcin
regulatoria del Estado. Esta comprensin
estrecha de la corrupcin y de los problemas locales en general socava el alcance de
las iniciativas de transparencia y rendicin
de cuentas. Como seala Sreide (2012: 1),
la corrupcin, tanto a gran escala como en
forma pequea, afecta al sector en mltiples niveles de gobernanza, entre ellos:
338
del control, ser crucial contar con polticas

adecuadas y modelos de supervisin que,
teniendo en cuenta los riesgos, puedan
enriquecer la toma de decisiones con informacin precisa. Como el aumento de controles no siempre equivale a controles ms
efectivos y eficientes, se requerir un monitoreo adecuado de la actividad extractiva y
de la gestin de los ingresos.
Ms all de aumentar los controles, es
necesario fortalecer sin tardanza la capacidad tcnica a nivel local para formular,
implementar y reportar los proyectos. El diseo de acuerdos institucionales a nivel nacional para promover el control y aumentar
el nmero de requisitos en la gestin de los
ingresos no se traducir en los resultados
esperados de alivio de la pobreza y desarrollo humano si los funcionarios pblicos
locales no estn formados adecuadamente.
Adems, si no se tiene en cuenta la poltica
local para establecer incentivos efectivos

para los actores locales, las iniciativas de
transparencia y las reformas institucionales
siempre sern insuficientes.
Como conclusin, el objetivo de traducir la actividad extractiva en desarrollo podra requerir un mayor monitoreo y control
de toda la cadena de produccin, as como
una mejor calidad del control con informacin ms precisa, lo cual compromete a los
ciudadanos. Deben desarrollarse los procesos de fortalecimiento institucional, incluyendo no solo la capacidad tcnica sino la
educacin poltica y los incentivos polticos.
El desafo consiste en adaptar estos instrumentos y reformas a las necesidades y dinmica poltica de las jurisdicciones locales, a
la vez que se aumenta la capacidad de supervisin y apoyo y se crean los incentivos
adecuados para los actores locales.
339
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345
PARTE III
CAPTULO 10
Los ingresos fiscales imprevistos,

la transparencia y la eficiencia
en el suministro de bienes
pblicos: evidencia de los
gobiernos locales en Brasil
Martn Ardanaz*
Este captulo analiza el impacto de los ingresos fiscales imprevistos (por ejemplo, las regalas del petrleo) en las finanzas pblicas de los gobiernos locales en Brasil durante el
reciente ciclo de auge de los precios de las materias primas. Dado que una parte importante de los pagos de las regalas del petrleo se distribuyen a los municipios basndose
en criterios geogrficos, aqu se estiman los efectos de recibir ingresos imprevistos adicionales en tres resultados de inters: los niveles de transparencia fiscal, las asignaciones presupuestarias y la eficiencia en el suministro local de bienes pblicos en la infraestructura
* El autor agradece a Virginia Oliveros, Sebastian Saeigh, los editores y a un rbitro annimo por sus tiles comentarios y sugerencias, y a Rhea Brathwaite por su ayuda en reunir algunos de los datos utilizados en este
captulo. Esta investigacin es parte de un programa ms amplio de investigacin sobre los determinantes
de la eficiencia del gasto a nivel subnacional en Amrica Latina, patrocinado por la Divisin de Gestin Fiscal
y Municipal del Banco Interamericano de Desarrollo.
Los ingresos fiscales imprevistos, la transparencia y la eficiencia en el suministro de bienes pblicos
347
urbana y el sector de la vivienda. A partir de un conjunto de datos que abarca ms de 5.000

municipios entre 2000 y 2011, este captulo revela que la probabilidad de divulgar datos
sobre las finanzas pblicas (un ndice aproximado de la transparencia fiscal) disminuye
cuando un municipio recibe pagos de regalas y, aunque los ingresos fiscales imprevistos
vayan acompaados de un aumento del gasto en todos los tipos de sectores (educacin,
salud y, sobre todo, infraestructura), la eficiencia del gasto pblico a nivel local disminuye
con el tamao del shock de los ingresos fiscales imprevistos.
348
Martn Ardanaz
Introduccin
El municipio costero de Campos Dos
Goytacazes est situado en el norte del
Estado de Rio de Janeiro. En 2012 recibi
R$1.400 millones (US$667 millones) en
forma de pagos de regalas, o el 20% del
total de las rentas del petrleo distribuidas
a los gobiernos locales en Brasil ese ao. El
municipio de So Francisco de Itabapoana,
el gobierno local vecino de Campos y tambin costero, recibi el equivalente de R$8,2
millones (US$4,1 millones) en pagos de regalas, o el 0,2% del total de las rentas del
petrleo ese mismo ao. Por qu esa disparidad en los beneficios de regalas a pesar
de la contigidad geogrfica?
Aunque diversas reglas gobiernan la
asignacin de las rentas del petrleo en los
diferentes niveles de gobierno en Brasil, el
grueso de los pagos de regalas se distribuye entre los municipios segn un criterio
geogrfico: un gobierno local tiene derecho a pagos de regalas si su costa se encuentra frente a un pozo petrolfero situado
varios kilmetros mar adentro, segn proyecciones ortogonales y paralelas. Gracias
a la configuracin de su costa, a Campos
corresponde la mayor parte de los pozos
petrolferos martimos ms productivos del
pas, pero no sucede lo mismo con la costa
de So Francisco. Por este motivo, el primer
municipio recibe 164 veces ms ingresos de
regalas que el segundo.
Adems de ser el receptor individual
ms grande de ingresos fiscales imprevistos, el municipio de Campos tambin es
(tristemente) clebre por la manera en

que gestiona sus cuentas pblicas. Las
finanzas pblicas en Campos se caracterizan por la opacidad: entre 2001 y 2009,
el municipio report los gastos e ingresos
locales al gobierno federal, una obligacin bajo la actual Ley de Responsabilidad
Fiscal (2000), solo una vez en cuatro aos.
En cambio, su vecino, So Francisco, ha
enviado su informacin fiscal al gobierno
central todos los aos.
Si bien la produccin petrolera va

seguida de importantes aumentos
de ingresos municipales y niveles de
gasto en los municipios beneficiados
por el petrleo, estas expansiones
fiscales en general no se han
visto acompaadas de mejoras
correspondientes en el suministro
de bienes pblicos locales.
Esta historia es ms que una historia

de dos ciudades. A partir de una muestra
de ms de 5.000 municipios observados
entre 2000 y 2011, este documento explora en primer lugar la conexin entre la
riqueza petrolera y la transparencia fiscal a
nivel subnacional en Brasil y muestra que
los municipios beneficiados por el petrleo
tienen una mayor probabilidad de no revelar sus cuentas pblicas, una conclusin
349
consistente con la evidencia en todo el pas

que asocia la dependencia del petrleo
con la opacidad fiscal (Ardanaz, 2012; Ross,
2011; RWI, 2013).
Sobre la base de la informacin fiscal
disponible, el captulo tambin explora
la conexin entre ingresos imprevistos, la
gestin del gasto y el suministro local de
bienes pblicos. Tanto la evidencia anecdtica como emprica sugieren que, si bien la
produccin petrolera va seguida de importantes aumentos de ingresos municipales
y niveles de gasto en los municipios beneficiados por el petrleo, estas expansiones
fiscales en general no se han visto acompaadas de mejoras correspondientes en
el suministro de bienes pblicos locales, lo
cual significa que una gran parte del gasto
financiado por la riqueza de los ingresos fiscales imprevistos no se est destinando a
proyectos pblicos verdaderamente tiles
(Caselli y Michaels, 2013; Ferraz y Monteiro,
2012). En otras palabras, la combinacin de
altos gastos del gobierno y falta de mejora
en la prestacin de servicios sugiere que
una cantidad no desdeable de los ingresos pblicos est siendo despilfarrada.1 Al
vincular la informacin sobre los insumos
En realidad, el desvo abierto de los fondos es una

prctica comn en algunos de estos entornos: los
municipios ricos en petrleo suelen verse envueltos
en escndalos de corrupcin con polticos acusados
(y expulsados del cargo) por uso indebido de fondos
pblicos (irregularidades en la contratacin pblica,
contratos ilegales, etc.). Vanse Caselli y Michaels
(2013) y Ferraz y Monteiro (2012) para ms detalles.
350
Martn Ardanaz
(gasto pblico) y los resultados en la infraestructura urbana y en el sector de la vivienda,

este captulo concluye que la eficiencia de
los gastos del gobierno disminuye con los
ingresos fiscales imprevistos adicionales.
Por qu los municipios ricos en petrleo son menos transparentes y relativamente ineficientes en el uso del gasto pblico? El principal argumento presentado
en este documento se basa en una larga
tradicin de estudios que sealan que el
modo de financiamiento de los gobiernos
(ya sea a travs de impuestos generales o
nacionales, por oposicin a ingresos fiscales imprevistos, como las rentas de recursos
naturales o las transferencias) influye en las
polticas y los resultados de la gobernanza
en trminos generales.2 Concretamente,
el acceso a grandes montos de ingresos
fiscales imprevistos afecta los flujos de informacin entre los polticos y los votantes
y, por consiguiente, los incentivos de los
Schumpeter (1918) es una referencia clsica en la

sociologa fiscal, en la que a menudo se basa la literatura reciente sobre los determinantes de la capacidad fiscal (Besley y Persson, 2011). Sobre la conexin
entre diferentes tipos de ingresos fiscales y desempeo de la gobernanza, vanse Brautigam, Fjeldstad
y Moore (2008), Levi (1988) y Moore (2004). La importancia de la estructura de las finanzas pblicas
tambin se destaca en la literatura sobre el federalismo fiscal, que analiza cmo los diferentes acuerdos sobre la transferencia de impuestos moldea los
incentivos fiscales y, por ende, el comportamiento
de los funcionarios polticos para escoger diferentes
tipos de polticas (vanse Weingast [2009] y sus referencias para un anlisis).
gobiernos para suministrar servicios pblicos de manera eficiente.3

En relacin con el vnculo ingresos-informacin, en primer lugar se debe sealar que
los ingresos fiscales imprevistos van directamente a las arcas del gobierno, sin que exista
la necesidad de recaudar impuestos de los ciudadanos. Debido a este mtodo de recaudacin de ingresos no mediatizado, los votantes
carecen de una estimacin precisa sobre los
ingresos fiscales imprevistos (estos son menos
visibles que los impuestos generales) lo cual
dificulta que los votantes infieran cul es el
total de los ingresos disponibles. Adems, los
titulares de los cargos tienen incentivos para
no crear procedimientos presupuestarios ms
transparentes, dado que la asimetra de informacin puede ser usada a su favor, por ejemplo, suministrando un nivel mnimo de bienes
pblicos que dejaran satisfechos a votantes racionales pero no informados, a la vez que asignan el resto del presupuesto a rentas privadas.
Debido a estas condiciones, y en ausencia de
campaas en los medios o en niveles ms altos
del gobierno interesados en divulgar este tipo
de informacin, es plausible observar bajos niveles de transparencia fiscal en entornos locales donde los ingresos imprevistos constituyen
una parte grande del presupuesto total.
El trmino ingresos fiscales imprevistos se usa
como abreviacin para cualquier tipo de ingresos
que no requieren la recaudacin sobre los ingresos
privados de los ciudadanos. Ms formalmente, los
ingresos fiscales imprevistos estn definidos por su
desproporcionado coeficiente de ingresos/costos,
comparado con la produccin normal de bienes y
servicios en la economa (Dalgaard y Olsson, 2006).
Por ltimo, con respecto al vinculo informacin-gastos, la visibilidad limitada en torno

a los ingresos fiscales imprevistos reduce los incentivos para que los polticos respondan a las
demandas de los electores cuando toman decisiones sobre el gasto pblico, inclinando la asignacin de los ingresos pblicos hacia bienes que
benefician a los titulares de los cargos (prebendas, rentas) a expensas de los electores. De esta
manera, al comparar dos municipios con presupuestos similares pero con una composicin
diferente de los ingresos, el alcalde de la ciudad
donde dominan los ingresos fiscales imprevistos
tendr ms incentivos para desviar o despilfarrar
una mayor parte del total de los ingresos fiscales. Dado que ms recursos se gastan en rentas o
son despilfarrados, se suministran menos bienes
pblicos y, por consiguiente, el alcance de la subutilizacin o la ineficiencia en el gasto del gobierno debera aumentar con el tamao de los
ingresos fiscales imprevistos.
Al analizar el impacto de los ingresos imprevistos en las finanzas pblicas locales, este
captulo se inserta en una literatura especializada reciente sobre los efectos polticos y econmicos de diferentes fuentes de ingresos de
los gobiernos (por ejemplo, impuestos, transferencias intergubernamentales y pagos de regalas) a nivel municipal en Brasil y en otros pases.
Algunos estudios se centran en cmo las transferencias intergubernamentales moldean la calidad de los candidatos y en la incidencia de la
corrupcin (Brollo et al., 2010) o el gasto pblico
y los resultados electorales (Litschig y Morrison,
2010). Otros contrastan los efectos de las transferencias en relacin con los esfuerzos propios
de recaudacin de impuestos en la asignacin
351
de los gastos del gobierno, y aportan evidencia emprica de que las transferencias se tienden a gastar en bienes no tan valorados por los
electores, y que un aumento de los impuestos
produce un gasto pblico de mayor calidad
(Gadenne, 2011; Mendes, 2005). Varios estudios recientes, ms estrechamente relacionados con los temas tratados en este captulo,
analizan el impacto del reciente shock petrolero y los correspondientes flujos de regalas a
los gobiernos municipales en una variedad de
resultados diferentes, tales como el suministro
de bienes pblicos locales e indicadores de
los niveles de vida (Caselli y Michaels, 2013),
las tasas de crecimiento (Postali, 2009), el esfuerzo fiscal (Alves de Keiroz y Postali, 2010)
y la dinmica de la competencia poltica y el
clientelismo (Ferraz y Monteiro, 2012).
Antecedentes
Federalismo fiscal y finanzas pblicas
locales
Brasil es una repblica federal y presidencial,
constituida por 27 estados (incluido el Distrito
Federal) y 5.564 municipios. Los estados y
municipios juntos suman ms de una tercera
parte de la recaudacin nacional de ingresos
tributarios, y dos quintos del gasto total del gobierno; es decir, cifras que representan niveles
de descentralizacin fiscal no solo comparables a las federaciones de la Organizacin para
la Cooperacin y el Desarrollo Econmicos
(OCDE) (Afonso y Mello, 2000), sino que tambin hacen de Brasil uno de los pases en
desarrollo ms descentralizados del mundo
352
Martn Ardanaz
(Bardhan y Mookherjee, 2006). A los gobiernos

municipales o locales les corresponde una parte
importante del gasto total en Brasil (6,5% del
producto interno bruto [PIB]), aunque recaudan
solo una pequea fraccin del total de impuestos (2% del PIB). Los gastos locales equivalen al
15% de los gastos consolidados del sector pblico, y los municipios han desempeado un rol
cada vez ms importante en el suministro de
servicios sociales como la atencin de la salud
(preventiva) y la educacin (primaria), que juntas equivalen a casi la mitad del total de los gastos municipales. Los alcaldes tambin son los
encargados de suministrar bienes pblicos locales a los municipios, lo cual explica por qu la
vivienda y la urbanizacin es la tercera categora
ms importante de gastos, y normalmente incluye servicios locales como la recogida de residuos, el alumbrado pblico y el mantenimiento
de la red viaria urbana. Por ltimo, el transporte
pblico es competencia exclusiva de los gobiernos locales (Afonso y Araujo, 2006).
En trminos de movilizacin de los ingresos, si bien la Constitucin da un margen
sustancial a los municipios para recaudar sus
propios impuestos, hay diferencias entre la capacidad tributaria de jure de los municipios y
sus niveles de facto de recaudacin tributaria
(Gadenne, 2011). Durante 2011, los gobiernos
locales financiaron en promedio solo el 7% de
los presupuestos municipales con sus propios
ingresos fiscales (receitas tributarias), aunque
hay grandes variaciones en estas cifras: en los
municipios relativamente pobres de estados
como Maranho, los impuestos locales representan menos del 1% de los ingresos fiscales,
mientras que en los municipios ms ricos de
So Paulo, la recaudacin tributaria local representa ms del 60% de los ingresos totales.
Para abordar estas grandes asimetras
fiscales verticales, el grueso del gasto municipal se apoya en un complejo sistema de
distribucin de los ingresos y subvenciones
fiscales intergubernamentales, consagradas en la Constitucin de 1988, segn la
cual tanto el gobierno de la Unin como
los gobiernos estaduales redistribuyen los
recursos fiscales hacia los niveles ms bajos

con diferentes sistemas de ingresos y fondos.4 Como se muestra en el grfico 10.1,
los municipios son los principales beneficiarios de este sistema, dado que su parte de
ingresos disponibles (es decir, los ingresos
disponibles despus de que se han realizado las transferencias intergubernamentales) es tres veces ms grande que su contribucin a la carga fiscal total.
Grfico 10.1
Recaudacin tributaria e ingresos disponibles por nivel de gobierno, 2010 (en porcentaje)
100
90
80
70
60
50
40
30
20
10
0
Recaudacin tributaria propia
(% de la carga tributaria total)
Unin
Fuente: Afonso y Castro (2011).
Ingresos
disponibles
Estados
Municipalidades
Vanse Rezende y Afonso (2006) y Serra (2007) para ms

detalles sobre los acuerdos fiscales federales en Brasil.
353
El sistema de transferencia de igualacin

federal ms importante para los municipios
es el Fundo de Participao dos Municipios
(FPM), una transferencia estipulada en la
Constitucin que redistribuye recursos segn un criterio demogrfico, que en 2011
representaba un promedio del 40% de los
ingresos de los gobiernos locales, y gracias
al cual se han alcanzado niveles relativamente altos de redistribucin interregional
(Arretche, 2010).5 En resumen, los polticos
municipales disfrutan de una gran parte de
los beneficios polticos del gasto, pero pagan solo una pequea fraccin del costo
poltico de cobrar impuestos.
Cmo son elegidas estas autoridades?
Como en otros sistemas presidenciales,
el calendario electoral en Brasil es fijo. Se
celebran elecciones locales para alcalde y
concejo municipal cada cuatro aos, en un
ciclo diferente al de las elecciones presidenciales y de gobernadores.6 Gracias a una reforma constitucional de 1997 que flexibiliz
los lmites del mandato en todos los niveles
de gobierno, los alcaldes pueden ser reelegidos una vez, con la posibilidad de volver
a presentarse despus de una interrupcin
de un mandato. Por lo tanto, las elecciones
Las transferencias recibidas en el marco de la distribucin de los ingresos del impuesto sobre la circulacin de mercancas y servicios (ICMS) son transferencias provenientes de impuestos recaudados por
los estados y representan la segunda fuente ms
grande de transferencias para los municipios.
6
Las elecciones municipales se celebran en todo
el pas al final del ao. La nueva administracin comienza en enero del ao siguiente.
de 2000 sealaron la introduccin de la

posibilidad de un segundo mandato consecutivo para los cargos en los gobiernos
locales.
Auge del petrleo, al estilo brasileo
En el marco de estos antecedentes de
grandes desequilibrios fiscales, algunos
municipios fueron beneficiados con ingresos adicionales provenientes de las rentas
de recursos naturales desde el comienzo
de la dcada de 2000. Esto fue el resultado de un aumento de la produccin
petrolera y de una nueva legislacin que
rega la explotacin y la regulacin de la
industria petrolera y la distribucin de los
ingresos del petrleo entre diferentes
niveles de gobierno (Ley 9478/97).7 Las
rentas del petrleo en Brasil provienen de
dos grandes instrumentos tributarios: las
regalas, un 10% de impuesto ad valorem
sobre los ingresos brutos de la produccin
petrolera, y el impuesto de participacin
especial, que se cobra sobre los ingresos
de proyectos altamente productivos.8
Mientras que en 1998 estas dos fuentes
de ingresos representaban solo el 0,03%
del PIB, esta cifra aument a R$21.600
354
Martn Ardanaz
El crecimiento de la produccin se ha visto acompaado de aumentos en las reservas privadas, que

probablemente aumentarn todava ms en el
mediano plazo con la total explotacin de los yacimientos petroleros presal situados debajo de 2 km
de agua y 3 km de sal en la cuenca de Santos.
8
Para simplificar, se hace referencia a ambos conceptos como pagos de regalas.
7
millones (US$10.800 millones), o el 1% del aumento de la produccin petrolera se debe

PIB, en 2011 (Valente Serra, 2011).9
fundamentalmente a las plataformas martimas (el 90% del total de la produccin), los
municipios han sido uno de los beneficiarios clave del sistema durante el ltimo auge
La distribucin de los ingresos del
(Ferraz y Monteiro, 2012; Gobetti, 2011). El
petrleo en Brasil se caracteriza por
grfico 10.2 muestra la evolucin de los paaltos niveles de descentralizacin
gos de regalas a los municipios durante el
vertical: entre el 60% y el 65%
ltimo ciclo de los precios de las materias
del total de los pagos de regalas
primas.
se transfieren a los estados
Dos reglas bsicas definen si un muniy municipios a travs de una
cipio tiene derecho a recibir regalas: 1) el
combinacin de reglas diferentes
municipio debe considerarse una localidad
aplicadas a la produccin en tierra
productora y 2) el municipio debe sufrir
y martima (Afonso y Castro, 2010).
impactos directos o indirectos de la produccin de petrleo y gas.10 En el caso de la
produccin martima, la elegibilidad como
La distribucin de los ingresos del petrproductor se rige por un criterio geogrfico:
leo en Brasil se caracteriza por altos niveles
se considera que un municipio es colinde descentralizacin vertical: entre el 60% y
dante (confrontante) si se encuentra frente
el 65% del total de los pagos de regalas se
a un pozo petrolero situado a kilmetros
transfieren a los estados y municipios a trade distancia en el ocano, segn proyecvs de una combinacin de reglas diferentes
ciones ortogonales y paralelas de la costa
aplicadas a la produccin en tierra y martima
brasilea extradas de cartas nuticas, como
(Afonso y Castro, 2010). Las reglas que reguse muestra en el grfico A10.1 (Apndice).
lan la distribucin de las rentas de la producPor lo tanto, dependiendo de la forma de
cin martima convierten a los municipios en
su costa, el municipio incluye ms o menos
los mayores receptores individuales de los
pozos en su zona, y recibe los pagos corresingresos de las rentas, y dado que el reciente
pondientes de las regalas.11 En relacin con
Esta trayectoria ascendente es el resultado de una
combinacin de factores. Adems de los incentivos
de mercado proporcionados por el nuevo marco
regulatorio, el volumen de los pagos de regalas aument por otros dos motivos: la suba de los precios
del petrleo despus de 2000 y la devaluacin de la
moneda en 1999, dado que los precios de las regalas estaban fijados en dlares (Postali, 2009).
En Afonso y Castro (2010) y Afonso y Gobetti (2008)

pueden encontrarse excelentes visiones generales
de la estructura de gobernanza del sector petrolero
en Brasil.
11
Un ejercicio de desglose de la varianza muestra que
ms del 85% de la variacin en los pagos de regalas
per cpita se explica por factores geogrficos (ser un
municipio costero y variables ficticias estaduales).
10
355
Grfico 10.2
Pagos de regalas a los municipios, 1999-2012
35
6.000
30
20
3.000
15
2.000
R$, valores reales
25
4.000
10
Pagos de regalas (izq.)
2012
2011
2010
2009
2008
2007
2006
2005
2004
2003
0
2002
0
2001
2000
1.000
1999
En millones de R$, valores reales
5.000
Pagos de regalas per cpita (der.)
Fuente: Inforoyalties e Instituto Brasileiro de Geografia e Estatstica (IBGE).
la segunda regla, todas las actividades de

embarque y desembarque (incluido el transporte por oleoductos) se incluyen en el criterio de elegibilidad (Postali, 2009).
Como resultado de este criterio, los pagos
de las regalas se concentran en gran parte en
algunos estados y municipios costeros de Brasil
(vase el grfico A10.2 en el Apndice). El grfico 10.3 muestra la distribucin de los pagos
de regalas entre los principales estados productores de Brasil en 2012. El estado de Rio de
356
Martn Ardanaz
Janeiro por s solo concentra el 83% del total de

los pagos de regalas a nivel estadual, puesto
que las principales cuencas petroleras Cuenca
de Campos y Cuenca de Santos estn situadas
a lo largo de la costa de este estado, lo cual lo
convierte en el mayor productor de petrleo
del pas (seguido del estado de Esprito Santo).12
En 2011, los Estados de Rio de Janeiro y Esprito Santo
concentraban el 90% del total de la produccin petrolera, y el 97% de la produccin martima (ANP, 2011).
12
Grfico 10.3
Pago de regalas por Estado en 2010 (en R$)
9
300
8
250
6
200
5
150
4
3
100
Miles de millones de R$
Millones de R$
2
50
1
0
Cear
Alagoas
So Paulo
Sergipe
Fuente: Inforoyalties.
El grfico 10.4 ilustra la distribucin de los

pagos de regalas en los municipios: muestra
cada municipio clasificado en base al monto
de los pagos de regalas recibidos en 2012
(eje horizontal) comparado con su parte en
el total de los pagos de regalas (eje vertical).
Solo cinco municipios obtienen casi
el 40% del total de los pagos de
regalas, y el 1% superior obtiene
ms del 70%.
Bahia
Rio
Amazonas
Grande
do Norte
Esprito
Santo
Rio de
Janeiro
(Gobetti, Pinto y Sardinhia, 2010).13 Solo

cinco municipios obtienen casi el 40% del
total de los pagos de regalas, y el 1% superior obtiene ms del 70%. Estos tienden a
ser los municipios relativamente ms ricos
situados en el sudeste de Brasil, la regin
ms desarrollada de la Federacin (Serra,
2007). Como se muestra en el grfico 10.5,
hay una clara relacin positiva entre los niveles del PIB local y los pagos de regalas
per cpita, lo cual tiende a acentuar los ya
altos niveles de disparidades regionales y
a rebajar las caractersticas relativamente
Como sucede con los estados, es evi- 13 El coeficiente de Gini, una medida habitual de
dente un cuadro similar de distribucin la desigualdad del ingreso o la riqueza, es de 95%
sumamente desigual entre los municipios cuando se aplica a estos datos.
357
Grfico 10.4
Contribucin al total de los pagos de regalas (porcentaje)
Concentracin de pagos de regalas en los municipios, 2012

100
80
60
40
So Joo da Barra (RJ)

Cabo Frio (RJ)
Rio das Ostras (RJ)
Maca (RJ)
20
Campos dos Goytacazes (RJ)
0
0
200
400
600
800
1000
Clasificacin del municipio
Fuente: Inforoyalties.
progresivas de algunos esquemas federales de transferencias intergubernamentales, como el FPM (Afonso y Castro, 2010;
Gobetti, Pinto y Sardinhia, 2010).
Sobre una base normativa, como los
principios de justicia interregional y generacional, el criterio actual que vincula la
geografa con las rentas del petrleo ha suscitado importantes crticas en la literatura
especializada (Gobetti, Pinto y Sardinhia,
2010; Serra, 2007). La creacin de una coalicin de estados no productores en el
358
Martn Ardanaz
Congreso, con propuestas de reformas que

intentan universalizar la distribucin de las
regalas, tambin ha suscitado debates.14
Sin embargo, desde una perspectiva de di-
14
Por ejemplo, un proyecto de ley que introduca un
cambio en el sistema actual a favor de asignar los pagos
de regalas a todos los municipios segn el criterio FPM
fue aprobado por el Congreso pero vetado por el presidente Lula en 2010. Un proyecto similar fue aprobado
por el Congreso a finales de 2012, pero la Presidenta
Dilma Rousseff vet partes clave de la legislacin.
Grfico 10.5
Desarrollo y riqueza petrolera a nivel local
Pago de regalas per cpita (log)
10
-5
6
10
12
14
PIB per cpita (log)
Fuente: Inforoyalties e IBGE.
seo de la investigacin, el hecho de que

una parte importante del total de la distribucin de regalas siga un criterio geogrfico proporciona al investigador una
importante fuente de exogeneidad para
estudiar los efectos de los ingresos fiscales imprevistos en las finanzas pblicas
locales.
Datos
Para estudiar los efectos de los ingresos
fiscales imprevistos en los resultados de
las finanzas pblicas locales, se emplearon tres fuentes clave de datos. En primer
lugar, la variacin anual en los pagos de
regalas recibidos por todos los niveles de
gobierno, incluidos los municipios, entre
359
1999 y 2012 est disponible en la pgina

web de Inforoyalties (http://inforoyalties.
ucam-campos.br), creada por un centro de
investigacin local (Universidade Candido
Mendes, UCAM).15 En segundo lugar, los
datos sobre las finanzas pblicas, que contienen informacin detallada sobre los niveles y fuentes (impuestos propios, transferencias, tipos de transferencias, etc.) de
los ingresos de los gobiernos locales, as
como el tamao y la composicin de los
gastos del gobierno, estn disponibles en
la Tesorera Nacional entre 2000 y 2011, a
travs de la base de datos de Finanzas do
Brasil (FINBRA).16 Es importante sealar que
se trata de datos autodeclarados por los
municipios y que los gobiernos locales deben transmitir esta informacin al gobierno
federal, pero que no todos lo hacen todos
los aos. Por ltimo, se recopil informacin
sobre el acceso a los bienes pblicos en la
infraestructura urbana y en el sector de la
vivienda utilizando datos de los dos ltimos
censos (2000 y 2010). Concretamente, se
utilizan tres medidas de desempeo en el
anlisis de eficiencia del gasto: la proporcin de hogares con acceso a i) agua potable, ii) servicios de recogida de residuos y iii)
conexin a redes de saneamiento.
Evidencia
Esta seccin contiene tres diferentes ejercicios
empricos: primero, pone a prueba la hiptesis
de que los ingresos fiscales imprevistos, bajo la
forma de pagos de regalas, estn asociados con
una menor transparencia en el proceso presupuestario, medido por la probabilidad de que
un municipio revele sus cuentas pblicas al gobierno federal en un ao determinado. Con la informacin fiscal disponible, luego se analiza qu
impacto tienen los ingresos imprevistos en una
serie de partidas presupuestarias. Por ltimo, se
incluye un anlisis de los efectos de los pagos de
regalas en la eficiencia del gasto del gobierno.
Reducen los pagos de regalas

la transparencia fiscal?
Dado que los municipios autorreportan los
datos de las finanzas pblicas a la Tesorera
Nacional, y que los datos sobre los pagos de regalas se recogen independientemente de esta
fuente, el primer ejercicio prueba si el hecho de
ser un receptor de regalas incide en la probabilidad de que los presupuestos declaren ingresos menores de lo real, o, en otras palabras, si
la riqueza petrolera est asociada con menores
niveles de transparencia fiscal. Por lo tanto, la variable dependiente en este primer ejercicio emprico es una variable ficticia que indica si el municipio j en el tiempo t declara su presupuesto
ejecutado anual (igual a 1), y 0 si los datos para
15
Programa de Mestrado em Planejamento Regional ese municipio/ao concreto no existen.
e Gesto de Cidades, da Universidade Candido
La principal variable independiente es una
Mendes-Campos dos Goytacazes (RJ).
variable
ficticia igual a 1 si el municipio reci16
Todas las variables fiscales en la base de datos FINBRA
se expresaban en trminos per cpita reales, en unida- bi pagos de regalas en el momento t y, de lo
des de la moneda brasilea (real - R$) de 2011.
contrario, 0 (REGALA). Otros controles son el
360
Martn Ardanaz
Cuadro 10.1
Determinantes de la transparencia fiscal en los municipios brasileos (regresiones logsticas)
Logit
combinado
Regala
Efectos fijos (EF)
(1)
(2)
(3)
(4)
(5)
(6)
-0,187**
(0,076)
-0,687***
(0,164)
-0,306*
(0,175)
-0,532**
(0,214)
-0,512**
(0,214)
-0,433*
(0,225)
0,220
(0,160)
0,357**
(0,172)
0,388**
(0,181)
0,636**
(0,298)
0,694**
(0,315)
PIB
Poblacin
Margen de victoria
0,004**
(0,002)
Ao EF?
No
No
EF municipal?
No
Observaciones
67.107
19.824
19.824
12.880
12.880
11.760
Nmero de municipios
5.593
1.652
1.652
1.289
1.289
1.200

Notas: Errores estndar entre parntesis, *** p<0,01; ** p<0,05; * p<0,1.
tamao de la poblacin total (en los registros),

niveles de desarrollo econmico local (tambin
en los registros) y una medida de la competencia electoral: el margen de victoria, es decir, la diferencia de votos entre el ganador y el segundo
candidato en la primera ronda de las elecciones
en el municipio j durante las elecciones que corresponden al perodo analizado.17
El cuadro 10.1 presenta los resultados

de una regresin logstica en un panel de
datos anuales (2000-2011), reuniendo a
todos los municipios (n = 5.593). Con la
excepcin de la columna 1 (logit combinado) los efectos fijos municipales se incluyen en todas las especificaciones, de
modo que las estimaciones solo reflejan la
variacin en cada municipio. En otras pa17
Dado que el perodo de anlisis (2000-2011) abarca labras, este ejercicio emprico pregunta:
tres elecciones (2000, 2004 y 2008), los niveles de son los niveles de transparencia ms bacompetencia poltica se asignan a cada ao de la sijos cuando un municipio recibe pagos de
guiente manera: niveles de 2000 para los aos 20002003, niveles de 2004 para los aos 2004-2007 y nive- regalas?
les de 2008 para los aos 2008-2011.
361
Este efecto contrasta con variables como el

nivel de desarrollo econmico o el tamao
Los niveles de transparencia fiscal
de la poblacin, que obligan a los municison sistemticamente ms bajos en
pios a una mayor transparencia fiscal. Para
los municipios y aos cuando estos
capturar grficamente los efectos negativos
recibieron pagos de regalas.
de los ingresos imprevistos en la transparencia, el grfico 10.6 ilustra el nmero total
Los niveles de transparencia fiscal son de observaciones sobre datos fiscales que
sistemticamente ms bajos en los muni- faltan (en las barras) y la contribucin de
cipios (columna 1) y aos (columnas 2-6) los receptores de regalas a ese total (lnea
cuando estos recibieron pagos de regalas.18 punteada) por ao. Mientras que en 2000
Grfico 10.6
Datos fiscales faltantes por ao y contribucin de los receptores de regalas
25
20
500
400
15
300
Porcentaje
Nmero de observaciones
600
10
200
100
5
2000
2001
2002
2003
Nmero total de datos faltantes
2004
2005
2006
2007
2008
2009
2010
2011
Participacin de los receptores de regalas (en porcentaje)
Fuente: Inforoyalties y FINBRA.
Los municipios que recibieron pagos de regalas

tienen una probabilidad de 1 punto porcentual me18
nos
demunicipios
revelar sus que
cuentas
pblicas.
Parade
conclusioLos
recibieron
pagos
regalas
nes similares,
vase De Oliveira
(2011).
tienen
una probabilidad
de 1 punto
porcentual me18
362
Martn Ardanaz
nos de revelar sus cuentas pblicas. Para conclusiones similares, vase De Oliveira (2011).
los receptores de regalas representaban

menos del 10% del total de los datos fiscales que faltaban, hacia el final del perodo
esta cifra aument hasta el 20%. Es evidente
que la distribucin de los datos fiscales que
faltan a nivel local en Brasil no es aleatoria.
En resumen, al analizar el hecho de que
los municipios autodeclaran las cuentas fiscales y que no todos los municipios las declaran
todos los aos, la transparencia fiscal tiende a
ser significativamente ms baja en los gobiernos locales que reciben pagos de regalas, una
conclusin que concuerda con la evidencia
recogida en diferentes pases sobre la relacin
entre recursos no renovables y opacidad fiscal
(Arranaz, 2012; Ross, 2011; RWI, 2013).
Impacto de los ingresos fiscales
imprevistos en los presupuestos
municipales
Cul es el impacto de los ingresos por regalas en los presupuestos municipales?
Ms concretamente, influyen los pagos
de regalas en los incentivos para cobrar
impuestos? Cmo asignan los municipios
los ingresos por regalas? Para responder a
estas preguntas, el cuadro 10.2, que cubre
el perodo 2000-2011, presenta los resultados de modelos de panel en los cuales se
muestra la regresin de los diferentes componentes de ingresos y gastos sobre los pagos de regalas per cpita, controlando por
los efectos fijos municipales y por aos.
Las columnas (1) y (2) muestran que
cada real per cpita recibido como pago
de regalas genera R$1,06 en los ingresos
fiscales totales per cpita, y 40 centavos en
ingresos tributarios, lo cual sugiere que los

ingresos tributarios y los ingresos imprevistos no funcionan como ingreso sustituto en
este contexto concreto.19 Si se observa el
lado del gasto del presupuesto, las columnas (4) y (5) muestran que por cada real recibido, se asignan 63 centavos a gastos corrientes, mientras que se asigna 22 centavos
a las inversiones. En trminos del aumento
relativo, los pagos de regalas impulsan sobre todo los gastos de capital: un aumento
del 21% por el aumento de cada desviacin
estndar en los ingresos por regalas. Las columnas (6) a (9) muestran que, con la excepcin del transporte, los ingresos imprevistos aparecen asociados con aumentos del
gasto en todos los sectores clave del presupuesto municipal, con la vivienda y la urbanizacin ocupando los primeros lugares en
trminos de aumento relativo: un aumento
del 20% por cada cambio de desviacin estndar en los pagos de regalas.
Los ingresos imprevistos aparecen
asociados con aumentos del gasto
en todos los sectores clave del
presupuesto municipal, con la
vivienda y la urbanizacin ocupando
los primeros lugares en trminos de
aumento relativo.
Sobre el impacto negativo del acceso a los ingresos de los recursos naturales en el esfuerzo tributario
nacional, vanse Bornhorst, Gupta y Thornton (2009),
Jensen (2011) y Perry y Bustos (2011).
19
363
Cuadro 10.2
Efectos de los pagos de regalas en los ingresos y gastos municipales (efectos fijos)
(5)
(6)
(7)
Educacin pc
Salud pc
1,063***
(0,045)
0,039***
(0,015)
0,852***
(0,097)
0,631***
(0,040)
Aumento
porcentual
13,7
9,4
11,2
9,6
21,2
6,8
Observaciones
63.700
63.700
63.700
63.700
63.700
Nmero de
municipios
5.562
5.562
5.562
5.562
5.562
(9)
Transporte pc
Pagos de
regalas pc
(8)
Gastos
corrientes
Gastos
corrientes pc
(4)
Total gastos pc
(3)
Total ingresos
impuestos pc
(2)
Total ingresos
fiscales pc
(1)
Gastos
Gastos de
capital pc
Ingresos
0,143**
(0,071)
0,009
(0,008)
6,7
20,3
2,1
63.451
63.451
63.451
63.451
5.561
5.561
5.561
5.561
0,221*** 0,145*** 0,102***

(0,073) (0,014) (0,019)

Notas: Errores estndar robustos entre parntesis, *** p<0,01; ** p<0,05; * p<0,1.
la eficiencia del gasto pblico a menudo se

evala desde dos perspectivas asignaciones y cuestiones tcnicas, esta seccin se
En la seccin anterior, se mostr que los
centra en la segunda dimensin analizando
ingresos relacionados con el petrleo apasi los recursos pblicos son utilizados o no
recen asociados con aumentos del gasto de manera costo-efectiva (la produccin
en general, y en la infraestructura urbana de ms o mejores bienes pblicos para un
y el sector de la vivienda en particular. Sin conjunto dado de insumos). En este senembargo, hay diversos motivos por los que tido, hay una gran variacin en cmo los
el gasto pblico no necesariamente se tra- gobiernos gastan los ingresos pblicos
duce en mejor suministro de servicios, lo eficientemente, y cmo se financian los
cual subraya la dificultad de gastar los in- gobiernos (si mediante los impuestos gegresos fiscales de manera inteligente o efi- nerales o con ingresos imprevistos) podra
ciente (Devarajan y Reinikka, 2002). Aunque ser un determinante importante de dicha
Eficiencia del suministro de bienes
pblicos locales
364
Martn Ardanaz
variacin. Para probar esta hiptesis, esta

seccin presenta un anlisis preliminar de la
eficiencia en el gasto pblico combinando
informacin sobre los insumos y los resultados en la infraestructura urbana y el sector
de la vivienda.
Una manera de enfocar empricamente
el tema consiste en comparar cambios en
el suministro de bienes o servicios pblicos
y el acceso a los ingresos imprevistos a lo
largo del tiempo. Si los municipios asignaran
los ingresos imprevistos a los usos ms productivos, se podra esperar una relacin positiva entre las dos variables. Sin embargo,
como muestra el grfico 10.7, hay una relacin muy dbil (como indica el coeficiente
rho de Pearson) entre el cambio en los pagos de regalas per cpita y la variacin en el
porcentaje de hogares que tienen acceso a
servicios de recogida de residuos, agua corriente y conexin a redes de saneamiento
entre 2000 y 2010.
Grfico 10.7
Pagos de regalas y resultados en la infraestructura de vivienda: cambios 2000-10
Agua corriente
Recogida de residuos
Porcentaje de viviendas con acceso
100
100
p = 0,03
Redes de saneamiento
100
p = 0,03
50
50
50
-50
-50
-50
-100
-100
-100
-100
-50
50
100
-100
-50
50
100
p = 0,03
-100
-50
50
100
Pagos de regalas per cpita (R$)
Fuente: Inforoyalties e IBGE (censo).
365
Aunque sea til como primera aproximacin, este enfoque no utiliza informacin
sobre los gastos del gobierno. Por lo tanto,
se usa un anlisis de frontera para comparar
el gasto municipal en vivienda y desarrollo
urbano con tres resultados de infraestructura en la vivienda local: el porcentaje de
hogares que viven en viviendas con agua
corriente, con acceso a recogida de residuos
y con conexin a redes de saneamiento.
Para medir la eficiencia del gasto pblico local, se utiliza una metodologa no
paramtrica normal: Free Disposable Hull.20
Esta tcnica construye fronteras de posibilidades de produccin relacionando los
montos totales del gasto pblico en un
sector (por ejemplo, infraestructura) con
los resultados que interesan (por ejemplo,
porcentaje de hogares con acceso a un
determinado servicio pblico). De esta manera, la eficiencia se mide como la distancia
entre la combinacin real de gastos pblicos/resultados de un municipio y lafrontera
de eficiencia, que representa una combinacin de los productores ms observados en
la muestra. Se puede medir la distancia a la
frontera tanto en trminos de la cantidad
de insumos utilizados para generar un resultado concreto (eficiencia orientada a los
insumos), como en trminos del resultado
generado para un nivel concreto de gasto
Se obtienen resultados similares utilizando otro
enfoque habitual: Data Envelopment Analysis
(DEA). Vanse Herrera y Pang (2005) y Gupta, Keiko
y Verhoeven (1997) para una introduccin a la medicin de la eficiencia del gasto pblico.
20
366
Martn Ardanaz
pblico (eficiencia orientada al resultado).21

En ambos casos, el ndice que mide la eficiencia se construye de tal manera que los
municipios en la frontera muestran un ndice de 1 y los gobiernos menos eficientes
muestran un ndice entre 0 y 1.22
El cuadro 10.3 presenta resultados preliminares de los modelos Tobit, en el que las
puntuaciones de eficiencia se regresionan
en un nmero (limitado) de covariantes:
niveles de ingreso per cpita (PIB), tamao
de la poblacin (POBL), gastos totales del
gobierno per cpita (EXP), transferencias
intergubernamentales per cpita (FPM), y
efectos fijos de los estados.23 Para medir el
tamao de los ingresos fiscales imprevistos recaudados por un municipio, se utiliza
el monto anual de los pagos de regalas
per cpita (REG), en logaritmos.24 Para dar
cuenta de la posibilidad de que los beneficios del gasto pblico tarden en manifestarse (acumulados solo con cierto retraso),
Dado que las asignaciones del gasto (en lugar de
los resultados) estn controladas por los responsables de las polticas, centrarse en la puntuacin de
la eficiencia de los insumos parece ms significativo.
Por lo tanto, los resultados se centran en las puntuaciones de la eficiencia de los insumos.
22
El grfico A10.3 (Apndice) presenta un ejemplo
de una frontera de eficiencia, y muestra una amplia
variacin en las puntuaciones de eficiencia en los
municipios brasileos.
23
Las variables PIB, POBL y FPM se ingresan en los
modelos de regresin en logaritmos.
24
En particular, para impedir que los valores extremos dominen los resultados y evitar dejar de lado
observaciones con cero pagos de regalas, se usa la
transformacin log10 (x + 1).
21
367
(2)
***
(3)
***
(4)
***
(5)
***
(6)
***
(7)
***
(8)
***
(9)
***
***
(11)
***
(12)
***
(13)
***
(14)
***
(15)
***
(16)
***
(17)
(18)
0,006 -0,011 0,002
(0,010) (0,011)
(0,009) (0,010)
-0,062*** -0,042***
-0,044*** -0,024**
(0,010) (0,011) (0,012)
(0,010) (0,011) (0,012)
-0,047*** -0,016 -0,009
-0,008 0,009
*
-0,062*** -0,040*** -0,037***
0,026 0,016
***
(0,002) (0,003) (0,005) (0,005)
**
(0,002) (0,003) (0,005) (0,005)
0,019
*
***
(0,003) (0,002) (0,004) (0,004) (0,005)
(0,002) (0,002) (0,003) (0,004) (0,004)

***
-0,013*** -0,015*** 0,000 -0,008** -0,031***
-0,023*** -0,024*** -0,004 -0,010*** -0,022***
(0,008) (0,008)
-0,043*** -0,020**
(0,008) (0,009) (0,010)
-0,090*** -0,069*** -0,083***
(0,001) (0,002) (0,004) (0,004)
0,020*** 0,001 -0,015*** -0,006
(0,002) (0,002) (0,003) (0,003) (0,004)
-0,015*** -0,017*** 0,013*** 0,007* 0,000
(0,002) (0,002) (0,002) (0,002) (0,002) (0,003) (0,002) (0,002) (0,002) (0,003) (0,003) (0,003) (0,002) (0,002) (0,002) (0,002) (0,002) (0,003)
***
(10)
Puntuacin de eficiencia:
saneamiento
-0,025 -0,024 -0,031 -0,023 -0,026 -0,020 -0,021 -0,021 -0,030 -0,025 -0,029 -0,018 -0,029 -0,028 -0,035 -0,024 -0,027 -0,025***
***
recogida de residuos

Notas: Errores estndar robustos entre parntesis, *** p<0,01; ** p<0,05; * p<0,1.
Obser- 5.445 5.445 5.445 5.445 5.445 5.445 5.444 5.444 5.444 5.444 5.444 5.444 5.447 5.447 5.447 5.447 5.447 5.447
vaciones
EF
estado?
FPM
EXP
POBL
PIB
REG
(1)
agua corriente
Determinantes de la eficiencia del gasto (regresiones de Tobit)
Cuadro 10.3
se calculan las puntuaciones de eficiencia

utilizando datos de gastos pblicos promedio en la vivienda (Habitao e Urbanismo)
entre 2003 y 2010, combinado con mediciones de los resultados de infraestructura
del Censo de 2010. Todas las variables explicativas son promedios para 2003-2010.
En todas las especificaciones, el impacto
de los ingresos fiscales imprevistos en la eficiencia del gasto pblico en vivienda e infraestructura es negativo y estadsticamente
significativo en niveles convencionales. En trminos de la importancia cuantitativa, y segn
el resultado elegido, un aumento de 1 desviacin estndar en los pagos de regalas per cpita se asocia con una disminucin de hasta el
25% en la eficiencia del gasto en infraestructura.25 Es interesante sealar que se produce
un efecto negativo similar (aunque cuantitativamente ms pequeo) en el monto de las
transferencias per cpita hechas por el gobierno federal al municipio: un aumento de 1
desviacin estndar en las transferencias del
FPM se asocia con una disminucin de hasta
un 9% en la eficiencia. Por ltimo, el modelo
sugiere que algunas de las variables que han
recibido puntuaciones tradicionalmente bajas en la literatura sobre diferentes pases para
dar cuenta de las ineficiencias en el gasto pblico (por ejemplo, el tamao del gobierno),
tambin pueden explicar parte de la variacin
entre los municipios brasileos. En futuros trabajos, se ampliar este anlisis incorporando
Dado que el nivel medio de la eficiencia (de los
insumos) en la muestra es de solo 0,12, el tamao
del coeficiente no es desdeable.
25
368
Martn Ardanaz
posibles fuentes de heterogeneidad que

pueden mediar en la relacin entre ingresos
imprevistos y eficiencia del gasto, tales como
niveles de competencia poltica u otras variables institucionales que conforman los incentivos de los gobiernos locales.
Independientemente de si los pagos
de regalas son universalizados
o siguen estando concentrados,
debera crearse una estructura de
gobernanza basada en un sistema
de auditora que informe sobre cmo
los polticos titulares gastan los
ingresos fiscales imprevistos
Conclusiones
Este captulo analiza el impacto de los ingresos imprevistos en los niveles de transparencia fiscal, el tamao y la composicin
de los presupuestos locales y la eficiencia
en el suministro de bienes pblicos, aprovechando el drstico aumento en los pagos
de regalas transferidos a algunos municipios brasileos durante la dcada de 2000, y
utilizando datos desagregados de las finanzas locales. Se llega a varias conclusiones
interesantes, entre ellas:
Los niveles de transparencia fiscal
son sistemticamente ms bajos
en los municipios beneficiados por
el petrleo. La probabilidad de no
declarar datos sobre las finanzas
pblicas disminuye cuando un municipio recibe pagos de regalas en

un ao determinado.
Los ingresos fiscales imprevistos impulsan el gasto del gobierno en todo
el espectro, pero hacen poco para
mejorar el suministro de bienes pblicos: de esta manera, la eficiencia
del gasto pblico a nivel local disminuye con el tamao del shock de ingresos imprevistos.
Estas conclusiones se vinculan directamente con los actuales debates sobre
la nueva estructura de gobernanza para
compartir los pagos de regalas en Brasil
y en otros pases.26 El debate poltico y legislativo hasta ahora se ha centrado en los
aspectos distributivos de la nueva legislacin: es decir, si las regalas deberan redistribuirse entre todos los estados y municipios para reemplazar el sistema actual,
donde solo los estados y los municipios
productores se llevan un trozo del pastel. An as, se ha prestado mucha menos
atencin a los resultados reales que arroja
el sistema actual en este nivel.27 Este hecho
Vase, por ejemplo, el debate sobre el caso de
Colombia y su reciente reforma institucional en el
captulo 9 de este volumen.
27
Sin embargo, el hecho de que la Presidenta
Rousseff haya solicitado que se asignen las rentas del
petrleo en la nueva legislacin (es decir, que todos
los futuros pagos de regalas deberan gastarse en el
sector de la educacin) refleja cierta preocupacin
del gobierno federal a propsito del uso real de los
ingresos imprevistos a nivel subnacional.
26
es sorprendente dado el consenso en la literatura especializada en relacin con los

efectos de los ingresos imprevistos a nivel
local: estudios anteriores han demostrado
su asociacin con un escaso esfuerzo tributario (Alves de Queiroz y Postali, 2010),
sectores pblicos sobredimensionados
(Ferraz y Monteiro, 2012) y relativamente
pocas mejoras en la calidad de vida (Caselli
y Michaels, 2013). Este captulo aade a los
diversos resultados perversos generados
por la riqueza de los ingresos imprevistos
los de bajos niveles de transparencia fiscal
y gastos pblicos ineficientes. En su conjunto, estas conclusiones sugieren que,
independientemente de si los pagos de
regalas son universalizados o siguen estando concentrados, debera crearse una
estructura de gobernanza basada en un
sistema de auditora que informe sobre
cmo los polticos titulares gastan los ingresos fiscales imprevistos. A comienzos
de la dcada de 2000, el gobierno federal
lanz un programa de lucha contra la corrupcin basado en una auditora aleatoria
de los gastos de los gobiernos locales financiados por transferencias fiscales federales, y fue relativamente exitoso en revelar conductas oportunistas (Ferraz y Finan,
2008, 2011). Una ampliacin de dicho
programa, que incluya la auditora de los
ingresos fiscales imprevistos parece justificada a la luz de los hechos presentados
aqu y de otras pruebas aportadas por la
literatura especializada.
369
Por ltimo, este captulo destaca la

necesidad de avanzar en el programa de
investigaciones en varios frentes. En primer lugar, sera til aumentar el nmero
de pases y zonas de gastos en el anlisis.
Los ingresos fiscales de recursos no renovables tienen una importancia crtica para
numerosos gobiernos subnacionales en
Amrica Latina, sobre todo en la regin andina (Brosio y Gimnez, 2012). El ciclo favorable de los precios de las materias primas
durante la ltima dcada, junto con la descentralizacin de las funciones de gobierno
en mbitos como la salud, la educacin y
las inversiones pblicas, proporcionan una
excelente oportunidad para estudiar cun
bien o con qu nivel de eficiencia los ingresos fiscales imprevistos estn prestando los
tipos de servicios sociales fundamentales
para fomentar el desarrollo local.28
Por ejemplo, de manera similar a algunas
de las conclusiones en Brasil, investigaciones
recientes sealan que en Per, los ingresos
fiscales imprevistos (bajo la forma de un
canon minero) exacerban las desigualdades interregionales (Loayza, Mier y Teran,
y Rigolini, 2013; Sanguinetti, 2010), tienen
escaso o ningn efecto en el suministro de
bienes pblicos (Arreaza y Reuter, 2012) o en
el alivio de la pobreza (Loayza, Mier y Teran, y
Rigolini, 2013), pero tienen un impacto positivo en la probabilidad de que los ciudadanos
se vean envueltos en episodios de sobornos
con los funcionarios locales (Maldonado,
Esto forma parte de un programa en curso en la
Divisin de Gestin Fiscal y Municipal del BID.
28
370
Martn Ardanaz
2011). Como resultado de esta dinmica, los

ingresos imprevistos han fomentado el aumento de conflictos (a menudo violentos)
entre los ciudadanos y las autoridades locales (Arellano Yanguas, 2011).29
Al mismo tiempo, los patrones de alta
concentracin regional de los pagos de
regalas en unos pocos distritos y de asignacin ineficiente, destacados a lo largo de
este captulo, tambin eran habituales en
el caso de Colombia, lo que proporcion
la base para una reforma del sistema de
distribucin de regalas (petroleras y mineras) en 2011-12, cuando se implement el
nuevo Sistema General de Regalas (SGR).30
La nueva estructura de gobernanza redistribuye las transferencias de regalas entre un
conjunto ms amplio de gobiernos subnacionales, aborda los problemas de equidad
territorial asignando el presupuesto de SGR
en base a criterios como la poblacin y la
pobreza relativa, y crea mecanismos institucionales cuyo propsito es mejorar la calidad de las inversiones pblicas financiadas
En Ardanaz y Maldonado (2014) se analizan posibles relaciones no monotnicas entre los ingresos
imprevistos y los resultados del gasto en el caso de
Per.
30
En 2002-2011, solo 7 (de 33) departamentos, que
representan el 15% de la poblacin, reciban el 70%
del total de pagos de regalas (Bonet y Urrego, 2014).
Para evidencias sobre el uso ineficiente de ingresos
imprevistos bajo este rgimen, vase DNP (2012). En
trminos ms generales, vase Perry y Olivera (2009)
sobre las consecuencias fiscales y econmicas de
los ingresos imprevistos en los departamentos y
municipios.
29
a travs del SGR a nivel subnacional (para

ms detalles, vase el captulo 9 de este
volumen).31
En trminos generales, esta revisin parcial de las experiencias de diferentes pases
sugiere que a pesar de las diferencias en las
condiciones iniciales y del tipo de recursos
(ya sean minerales o petroleros), en el nivel
local se observan dificultades similares: concretamente, no puede darse por sentado
que los ingresos fiscales imprevistos se canalizarn de manera eficiente. Por lo tanto,
un segundo mbito para futuras investigaciones incluye un anlisis ms detallado del
impacto de los auges de los recursos en el
comportamiento de los gobiernos locales
y sus consecuencias en el plano de la prestacin de servicios y la calidad del gasto
pblico. Concretamente, sera til tener en
cuenta los efectos de los shocks de ingresos
imprevistos en los resultados de las reelecciones, la competencia/seleccin poltica y
los instrumentos que usan los polticos para
influir en estos resultados, como la prestacin de servicios y el suministro de bienes
pblicos (por oposicin a bienes particularistas/clientelistas).32 En estas lneas, sigue
siendo crucial revelar las condiciones particulares bajo las cuales los polticos tendrn
incentivos para utilizar los ingresos imprevistos eficientemente, como los niveles de
competencia electoral o la existencia de
Vase Bonet y Urrego (2014) para una evaluacin
temprana del SGR.
32
Los recientes anlisis en este sentido incluyen a
Ferraz y Monteiro (2012) y Maldonado (2013).
31
limitaciones institucionales que restrinjan

el uso de la discrecin ejecutiva. La identificacin de estas relaciones o mecanismos
condicionales es un primer paso necesario
para entender la variacin en los resultados,
detectar conductas diferenciales y, de esta
manera, aportar un slido asesoramiento en
materia de poltica pblica.
Por ltimo, a la luz de las conclusiones
sobre la transparencia, los trabajos sobre
cmo la informacin puede mejorar la conciencia de los votantes acerca del tamao
total y el uso de los ingresos imprevistos adquieren especial importancia.33 De hecho,
las encuestas llevadas a cabo durante 2003
y 2004 en Campos dos Goytacazes, el municipio mencionado en la introduccin como
Para una relacin de las iniciativas de transparencia
en Colombia en el sector petrolero y minero, vase el
captulo 9 de este volumen. Un ejemplo versa sobre
los esfuerzos en la lucha contra la corrupcin en el uso
de los ingresos por regalas. La Comisin Presidencial
de Lucha contra la Corrupcin en Colombia lanz el
programa Auditora Ciudadana Visible (ACV) en 2008
para promover la transparencia y la participacin de
los ciudadanos en la ejecucin de las inversiones pblicas (un tipo de intervencin de auditora social).
Molina (2013) utiliza tcnicas de emparejamiento
y encuestas para evaluar los efectos del programa
ACV en la satisfaccin de los ciudadanos con los
proyectos de infraestructura, as como mediciones
subjetivas de la eficiencia del proceso de ejecucin
de inversiones. En trminos generales, el programa
ACV arroj un aumento de 19 puntos porcentuales
en trminos de los ciudadanos que declaran sentirse
satisfechos con los proyectos, as como un aumento
de 15 puntos porcentuales en los ciudadanos que
declaran que el proyecto usaba insumos adecuados.
33
371
uno de los grandes receptores de regalas,

sugiere que la conciencia de los votantes
sobre la disponibilidad y naturaleza de los
pagos de regalas era relativamente escasa.
Si bien una mayora de votantes poda decir
que Campos era un municipio rico en recursos naturales, muy pocos saban acerca
de los pagos de regalas especficamente, y
una mayora considerable tenda a subestimar el tamao de los ingresos imprevistos
de que dispona el gobierno local.34 En este
contexto de grandes asimetras de informacin, las oportunidades de bsqueda de
rentas tienden a aumentar. Por lo tanto, no
tiene nada de sorprendente encontrar que
en esos gobiernos locales muy favorecidos
por el auge del petrleo, eventos como los
escndalos por corrupcin o polticos titulares acusados y expulsados del cargo por
uso indebido de fondos pblicos sean un
rasgo recurrente de su panorama poltico
Vase Boletim Petrleo, Royalties e Regio, junio

de 2004. Disponible en: http://www.royaltiesdopetroleo.ucam-campos.br/index.php?cod=1
34
372
Martn Ardanaz
(Caselli y Michaels, 2013; Ferraz y Monteiro,

2012). Al mismo tiempo, las recientes evidencias basadas en experimentos naturales (Ferraz y Finan, 2008) y en encuestas
(Winters y Weitz-Shapiro, 2010) sealan que
el impacto de revelar informacin sobre
conductas electorales, actitudes al votar y
resultados electorales es significativo tanto
a nivel municipal como a nivel individual,
respectivamente. Por lo tanto, los futuros
trabajos podran explorar los efectos en el
comportamiento electoral de ofrecer ms
informacin a los votantes sobre los ingresos imprevistos y su uso por los polticos en
el cargo. Influye en las elecciones de los votantes la informacin adicional proporcionada sobre cmo los gobiernos gastan los
recursos, por ejemplo, como para castigar a
los alcaldes corruptos en las urnas? Para responder a estas preguntas se requiere continuar con las investigaciones.
APNDICE
Grfico A10.1
Average WGI % rank
Lneas paralelas y ortogonales (costa de Rio de Janeiro)
60
40
Fuente: http://www.petroleo.rj.gov.br.
373
Grfico A10.2
Municipios de la costa y pagos de regalas per cpita, 2012
Regalas (R$)
0,00
0,01 - 0,85
0,851 - 3,32
3,33 - 62,22
62,23 - 300,00
300,01 - 17.541,62
Fuente: Ardanaz y Nunes (de prxima publicacin).
374
Martn Ardanaz
Grfico A10.3
Frontera de eficiencia
Porcentaje de hogares con acceso a saneamiento
100
80
60
40
20
0
0
200
400
600
Gasto en vivienda y urbanizacin (R$ per cpita)

Notas: Cada punto negro representa un municipio, y los municipios en la frontera (los productores ms eficientes) estn en rojo. Las puntuaciones de eficiencia de los insumos para el resto se construyen usando la
distancia horizontal a la frontera como ndice aproximado.
375
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379
PARTE III
CAPTULO 11
La transformacin de
la abundancia petrolera
y desempeo sectorial:
cules son las instituciones
Lenin H. Balza, Ramn Espinasa y Ral Jimnez Mori*
Qu determina si la abundancia de recursos naturales es una bendicin o una maldicin? Este captulo analiza la interaccin entre el sector del petrleo de una economa, el crecimiento econmico y
su marco institucional general. Demuestra que la abundancia petrolera ha tenido una influencia positiva en el crecimiento econmico, dependiendo de la calidad institucional del pas. Demuestra tambin que, independientemente del entorno institucional de un pas, la abundancia petrolera influye
positivamente en su ingreso nacional. Asimismo, este captulo cuestiona la utilidad de indicadores de
calidad institucional amplios para evaluar el desempeo del sector petrolero, y sugiere la necesidad
de una evaluacin exhaustiva de la gobernanza especfica de la industria petrolera. Sostiene que el
desempeo del sector depende fundamentalmente de instituciones especficas del sector y, en menor medida, de las instituciones nacionales. Adems, seala que la transparencia es una caracterstica
importante que moldea la relativa calidad de estas instituciones especficas del sector.
* Los autores agradecen a Osmel Manzano, Malaika Masson, Carlos Sucre, Juan Cruz Vieyra y Martin Walter por
sus valiosos comentarios.
La transformacin de la abundancia petrolera y desempeo sectorial
381
Introduccin
La existencia de la maldicin de los recursos
sigue siendo objeto de un amplio debate. A
pesar de las numerosas investigaciones sobre los efectos de la abundancia de recursos naturales en el desarrollo, su existencia
puede producir xitos y problemas econmicos.1 Numerosos economistas siguen expresando sus inquietudes a propsito de la
enfermedad holandesa y la asociacin entre
abundancia de recursos naturales, bajo crecimiento y escasa industrializacin.2 Sucede
con demasiada frecuencia que, en lugar de
fomentar el desarrollo, la abundancia de recursos naturales lo ha inhibido. Las recientes investigaciones han estudiado esta relacin y llegado a diferentes resultados.3
El rol que desempean los recursos naturales en el desarrollo ha sido debatido exhaustivamente, pero hay escaso consenso
a propsito de la relacin entre los dos. Las
primeras evidencias de diferentes pases
muestran un vnculo negativo entre recursos naturales y crecimiento. Sachs y Warner
(1995, 2001) llevaron a cabo los ejercicios
1
Pritchett (1998) demuestra que la mayora de los
pases ricos en recursos naturales han experimentado
una trayectoria de crecimiento que se parece a una
montaa, es decir, buenos resultados y un perodo de
rpido crecimiento seguido de una cada brusca.
2
El trmino enfermedad holandesa fue acuado inicialmente para describir el colapso de la industria manufacturera holandesa despus del descubrimiento de
gas natural en 1959 (La enfermedad holandesa, 1977).
3
Para ms informacin sobre la maldicin de los recursos, vase el captulo 3 de este libro.
382
ms conocidos para poner a prueba la hiptesis de la maldicin de los recursos.

En sus documentos, estimaban empricamente la relacin entre recursos naturales
y producto nacional. Sus resultados sealaron que la abundancia de estos recursos
est correlacionada negativamente con
el crecimiento del producto interno bruto
(PIB). En promedio, los pases ricos en recursos naturales crecieron ms lentamente
que sus contrapartes escasos en recursos,
incluso despus de controlar por otros determinantes del crecimiento.
A pesar de que la asociacin negativa
no es slida, en promedio, los recursos naturales tienden a estar negativamente asociados con el desempeo general del pas.
El grfico 11.1 muestra la correlacin negativa entre recursos naturales, medidos
como las exportaciones de combustibles,
minerales y metales como porcentaje del
total de las exportaciones, y el crecimiento
econmico.
El grfico 11.2 presenta evidencia de la
relacin negativa entre abundancia de recursos naturales y crecimiento institucional
a lo largo de las dos ltimas dcadas. Salai-Martin y Subramanian (2003) sugieren que
existe una relacin causal entre recursos naturales y debilidad institucional. Segn estos
autores, los recursos naturales tienen un impacto negativo en el desarrollo institucional,
pero afirman que tienen un efecto beneficioso en el crecimiento general una vez que
se controla por la calidad de las instituciones.
Grfico 11.1
Relacin entre recursos naturales y crecimiento econmico
Promedio de la tasa de crecimiento del PIB
per cpita, 1984-2010
15
10
5
VCT
KNA
GRD
BLZ
DOM
DMA
URY
LCA
ATG
PAN
CRI
SLV
GUY
BRA
ARG
PRYHND
JAM MEX
GTM
BRB
SUR
BHS
NIC
ABW
HTI
CHL
COL
CUB
ECU
PER
TTO
BOL
VEN
-5
0
20
40
60
80
100
Promedio de las exportaciones de recursos naturales como porcentaje

del total de las exportaciones, 1984-2010
Pases no pertenecientes a ALC
Pases de ALC
Fuente: Elaboracin propia en base a los IDM.
Grfico 11.2
Promedio del crecimiento institucional,
1996-2010
Relacin entre los recursos naturales y las instituciones

4
ABW
CHL
BRB
BHS
ATG
URY
LCA
DMA
VCT
KNA
CRI
GRD
TTO
PAN
BRA
MEX
JAM
BLZ
SLV SURGUY
ARG
DOM
GTM
NIC HND
BOL
ECU
PRY
-2
PER
COL
CUB
VEN
-4
0
20
40
60
80
100
Promedio de las exportaciones de recursos naturales como porcentaje

del total de las exportaciones, 1996-2010
Pases no pertenecientes a ALC
Pases de ALC
Fuente: Elaboracin propia en base a los IDM.
383
Con la intencin de identificar los factores

ocultos tras la asociacin negativa entre la
abundancia de recursos y el desempeo
general de un pas, la literatura especializada
sugiere que algunos de los canales causales
ms importantes que explican la maldicin
de los recursos naturales son: volatilidad
econmica, tendencias en los precios de
las materias primas a largo plazo, estructura
del comercio, conductas de bsqueda de
rentas, instituciones dbiles y enfermedad
holandesa.4
Manzano y Rigobn (2001) muestran
que la maldicin de los recursos puede
deberse al factor deuda ms que a la abundancia de recursos naturales. Sostienen que
en los aos setenta, cuando los precios de
las materias primas eran elevados, los pases
ricos en recursos utilizaban su dotacin de
materias primas como garanta de deuda.
En los aos ochenta se observ una cada
significativa de los precios de esas materias
primas, que, a su vez, llevaron a esos pases
a una crisis de deuda. A partir de estos hechos, los autores descubren que el efecto
de la abundancia de recursos desapareca.
La evidencia a nivel local arroja diversos
resultados. Caselli y Michaels (2009) estudian la variabilidad en la abundancia petrolera de los municipios brasileos y muestran que los ingresos petroleros imprevistos
tienen beneficios sociales modestos o nulos. Sostienen que esto es el resultado de la
corrupcin y de la distribucin ineficiente,

y llegan a la conclusin de que las regalas
del petrleo cobradas por los municipios
ricos en recursos desaparecen. Monteiro
(2009) parte de las variaciones en los pagos
de regalas en los municipios brasileos, y
descubre que los municipios utilizaban las
rentas de las regalas para contratar a ms
empleados pblicos, pagar mejores salarios y generar algunas mejoras en la educacin. Aragn y Rud (2013) analizan la explotacin de los recursos a nivel local. Sus
resultados destacan los impactos positivos
de Yanacocha, una mina de oro en Per, en
los ingresos y en la calidad de vida locales.
Descartan los ingresos fiscales imprevistos
como la fuerza motora detrs de estos resultados. Al contrario, sostienen que los
efectos fueron el resultado de la demanda
de insumos locales de la mina y la ampliacin de la contratacin local.
Pineda y Rodrguez (2010) sealan que las
mejoras en el ndice de Desarrollo Humano
(IDH) en ciertos pases entre 1970 y 2005 estn positiva y significativamente correlacionadas con la abundancia de recursos naturales.
Adems, demuestran que los recursos naturales son buenos para los componentes del IDH
no relacionados con el ingreso, como la tasa
de alfabetismo y la esperanza de vida.
La literatura deja claro que numerosos
factores moldean las experiencias de desarrollo positivas en pases bien dotados de
recursos naturales. Un elemento surge a me4
Frankel (2012) analiza el factor causal de cmo la nudo como el factor crtico en los pases ricos
abundancia de recursos naturales podra llevar a un en recursos para evitar quedarse rezagado:
desempeo econmico subestndar.
un diseo adecuado del marco institucional.
384
La literatura deja claro que

numerosos factores moldean las
experiencias de desarrollo positivas
en pases bien dotados de recursos
naturales. Un elemento surge a
menudo como el factor crtico en
los pases ricos en recursos para
evitar quedarse rezagado: un diseo
adecuado de marco institucional.
Cmo puede superarse una capacidad
institucional baja para alcanzar un crecimiento sostenible y la inclusin social? No
es nada fcil crear instituciones crebles que
atraigan inversiones y gestionen las caractersticas peculiares de las inversiones en las
industrias extractivas. Estas industrias son
sensibles a las renegociaciones de contratos
y/o concesiones, y a las expropiaciones por
parte del Estado que acta como dueo de
los recursos. Estas renegociaciones o expropiaciones ocurren con ms frecuencia en
perodos de altos beneficios. Se producen
como respuesta a los incentivos generados
por las caractersticas nicas de la extraccin
de recursos y a la falta de marcos institucionales efectivos para capturar las rentas.5
Venezuela es un ejemplo de este tipo de
estructura de incentivos perversa. Manzano
y Monaldi (2010) sugieren que la falta de un
sistema tributario eficaz en Venezuela cre
Balza y Espinasa (de prxima publicacin) contiene una lista exhaustiva de las caractersticas
idiosincrsicas del sector de los recursos.
importantes incentivos para expropiar en el

sector extractivo. Sealan que un sistema tributario progresivo, diseado antes de firmar
los contratos, puede contribuir a evitar renegociaciones de contratos de esta naturaleza. Esta situacin tambin se ha producido
en otros pases. Argentina, Bolivia y Ecuador
han cancelado contratos y negociado directamente con el sector petrolero. Canad,
Estados Unidos, Noruega y Reino Unido, pases con slidas instituciones, tambin han renegociado contratos o cambiado las reglas de
la explotacin petrolera. Sin embargo, la renegociacin de contratos y la expropiacin concertada no deberan equipararse con cambios
unilaterales en la distribucin, las operaciones
o la expropiacin forzosa. La renegociacin es
posible en un Estado fuerte con instituciones
slidas, mientras que la expropiacin es caracterstica de estados con instituciones dbiles.
Los nuevos descubrimientos de recursos naturales en pases de bajo ingreso han
puesto de relieve el potencial de las industrias extractivas para satisfacer objetivos de
desarrollo econmico y social. No se puede
dejar de insistir en la importancia de la extraccin de recursos en los pases de Amrica
Latina. Representa una parte importante de
los ingresos de las exportaciones y del ingreso nacional total. A lo largo de la ltima
dcada, las rentas de los recursos naturales
representaron el 16% del PIB de la regin de
Amrica Latina y el Caribe (ALC). En Bolivia,
Ecuador, Venezuela y Trinidad y Tobago, las
rentas de los recursos correspondan, en promedio, a ms del 21%, 21%, 32% y 45% del
PIB, respectivamente (grfico 11.3).
385
Grfico 11.3
Rentas de los recursos naturales como porcentaje del PIB (promedio 2001-11)
50,0
Porcentaje del PIB
40,0
30,0
20,0
10,0
Regin de ALC
Rentas del petrleo y el gas
frica
subsahariana
Oriente Medio y
Norte de frica
Amrica Latina
y el Caribe
Asia oriental y
el Pacfico
Europa y
Asia central
Sur de Asia
Amrica del
Norte
Trinidad y
Tobago
Venezuela,
R. B. de
Ecuador
Bolivia
Argentina
Colombia
Mxico
Brasil
Per
Mundo
Total de rentas de los recursos naturales
Los precios al alza del petrleo y de otras

materias primas han sustentado el desempeo
econmico sobresaliente de la regin de ALC
en la ltima dcada, y no hay indicaciones de
que la demanda de estos recursos vaya a disminuir en el futuro cercano. Las demandas de
energa y de otros recursos probablemente
aumentarn ms rpidamente que la emergencia de consumidores de clase media en
todo el mundo. Segn un reciente estudio
de la Organizacin para la Cooperacin y el
Desarrollo Econmicos (OCDE), hacia 2030 la
clase media en el mundo habr aumentado a
ms del doble (de 2.000 millones de habitantes
386
a 5.000 millones) y la mayor parte del crecimiento provendr de pases en desarrollo. Los
nuevos consumidores de clase media seguirn
estimulando la demanda de recursos naturales
en la regin de ALC. Desde mediados de los
aos noventa, el mundo ha entrado en una
nueva era industrial, lo que ha mantenido el
aumento de los precios del petrleo (Hamilton,
2013). A diferencia de perodos anteriores en
que los precios del petrleo han subido bruscamente, hoy en da las prcticas oligopolsticas,
la inestabilidad poltica y las guerras no influyen
en los precios. Ms bien, estos estn influidos
por una autntica demanda de combustible
Grfico 11.4
Crisis petroleras histricas (en precios reales de 2012)
Precios reales de 2012 (US$ por barril)
120
Posguerra
Era de la OPEP
100
Nueva era industrial
Guerra Irn-Irak
Demanda creciente
y oferta estancada
80
Revolucin iran
60
Primera Guerra del Golfo
40
Inestabilidad en
Venezuela/Segunda
Guerra del Golfo
Crisis
financiera
Reanudacin del crecimiento

Embargo de la OPEP
20
Crisis financiera de Asia oriental
1965
1966
1967
1968
1969
1970
1971
1972
1973
1974
1975
1976
1977
1978
1979
1980
1981
1982
1983
1984
1985
1986
1987
1988
1989
1990
1991
1992
1993
1994
1995
1996
1997
1998
1999
2000
2001
2002
2003
2004
2005
2006
2007
2008
2009
2010
2011
2012
Fuente: Elaboracin propia en base a Hamilton (2013).
debido a la creciente actividad econmica, sobre todo en los pases no pertenecientes a la

OCDE. La ltima gran cada de los precios del
petrleo ocurri durante la crisis financiera de
2009 (vase el grfico 11.4).
La evolucin de los precios del petrleo
revela la importancia de los cambios institucionales en los mercados del petrleo. Los
precios se han mostrado muy sensibles a los
acontecimientos del lado de la oferta.6 El mer-
cado mundial del petrleo ha experimentado

cambios estructurales en los lados de la demanda y de la oferta, dado que ambos se estn concentrando cada vez ms en los pases
en desarrollo (vanse los grficos 11.5 y 11.6).
La tendencia de los ltimos 30 aos
en los pases en desarrollo y la oferta y demanda constantes en la zona de la OCDE
sugieren que probablemente la oferta incremental de crudo y de materias primas
provenga de pases no pertenecientes a la
6
Los efectos dinmicos a largo plazo de los cambios OCDE. La falta de infraestructura productiva
institucionales en el desempeo del sector petrolero y y general requerir grandes inversiones en
gasfero siguen siendo objeto de debates acadmicos.
estos pases, que, paradjicamente, tamDe la misma manera, no hay acuerdo sobre la influencia del entorno institucional en la relacin observada bin tienen condiciones menos favorables
entre abundancia petrolera y crecimiento econmico.
para atraer capital.
387
Grfico 11.5
Aumento en la demanda de petrleo, 1987-2011
Miles de barriles de petrleo por da
22.000
Pases no pertenecientes a la OCDE
17.000
12.000
7.000
Pases de la OCDE
2.000
2011
2010
2009
2008
2007
2006
2005
2004
2003
2002
2001
2000
1999
1998
1997
1996
1995
1994
1993
1992
1991
1990
1989
1988
1987
-3.000
Ao
Fuente: Agencia Internacional de la Energa (AIE) y clculos de los autores.
El crecimiento de las industrias extractivas en los pases en desarrollo requiere

1) grandes inversiones iniciales en activos
especficos; 2) tecnologas sofisticadas, y
3) capacidad de ingeniera compleja y de
grandes dimensiones. Las inversiones privadas son fundamentales para explotar las
dotaciones de recursos naturales en los pases en desarrollo de modo que puedan satisfacer la creciente demanda mundial. El rol
de las instituciones crebles y especficas del
sector es crtico para asegurar los montos requeridos de las inversiones privadas. A nivel
sectorial, las empresas privadas requieren 1)
directrices distribucionales y operativas claras y estables; 2) concesiones y/o licencias
de operacin con plazos suficientemente
388
largos, y 3) infraestructura perifrica. A nivel

nacional, las condiciones mnimas para que
la inversin privada se materialice son instituciones crebles que aseguren los derechos
de propiedad e impidan las expropiaciones
forzosas, as como un sistema legal creble.
El desempeo de las industrias extractivas es por lo tanto inseparable de las instituciones nacionales que gobiernan el sector.
El Estado es responsable del desempeo
de las industrias extractivas porque tiene
la capacidad para disear, implementar y
gestionar las instituciones que gobiernan el
desarrollo de los sectores especficos. Qu
dicen los indicadores disponibles acerca de
la relacin entre abundancia petrolera, instituciones y desempeo?
Grfico 11.6
Aumento de la oferta petrolera mundial, 1986-2010
20.000
Pases de la OPEP
Miles de barriles de petrleo por da
15.000
10.000
Pases no pertenecientes a la OPEP/OCDE

5.000
2010
2009
2008
2007
2005
2004
2003
2001
2002
2000
1999
1998
1997
1996
1995
1994
1993
1992
1991
1990
1989
1988
1987
1986
2006
Pases de la OCDE
-5.000
Ao
Fuente: AIE y clculos propios.
Este estudio llega a la conclusin de que

el anlisis emprico de la asociacin entre
estos factores empleando algunos de los
indicadores ms utilizados de calidad institucional quiz no capture adecuadamente
el rol fundamental que desempean las
instituciones. Esta conclusin tiene consecuencias importantes para el debate sobre
las fuentes de informacin necesarias para
estudiar la maldicin de los recursos, dado
que subraya la necesidad de identificarlas
con ms precisin y evaluar cuantitativamente las instituciones especficas que

moldean el desempeo del sector. A la luz
de recientes investigaciones sobre la relacin entre la calidad de las instituciones y
el desempeo del sector, el estudio sugiere
que los mecanismos de transparencia y de
divulgacin de informacin pueden ser un
punto de partida til para evaluar la calidad
de las instituciones sectoriales y entender
mejor estos complejos vnculos.
389
El desempeo de las industrias

extractivas es inseparable de las
instituciones nacionales que gobiernan
el sector. El Estado es responsable
del desempeo de las industrias
extractivas porque tiene la capacidad
para disear, implementar y gestionar
las instituciones que gobiernan el
desarrollo de los sectores especficos.
Qu dicen los indicadores disponibles
acerca de la relacin entre abundancia
petrolera, instituciones y desempeo?
una funcin del porcentaje de las inversiones en el PIB ln(I/Y), la renta petrolera
real per cpita lnoit7 y la calidad institucional general INSTit. Adems, la especificacin 1 incluye tendencias especficas del
pas ti e intercepta i0, que se espera
que capturen las variables omitidas (constantes o variables en el tiempo) y, al mismo
tiempo, evite tener que definir indicadores
aproximados adecuados y crebles.
lnyit=i0+i1ti+i2ln(I/Y)it +i3lnoit+i4
ln(INST)it+it (ec.1)
INST representa el primer componente

principal de los seis indicadores que constituyen los Indicadores de Gobernanza Mundial
Estrategia emprica
(WGI, por sus siglas en ingls). Estos son: el prePara analizar la relacin entre las instituciones, dominio de la estabilidad poltica, el Estado de
el desempeo del sector petrolero y el creci- derecho, la calidad regulatoria, voz y rendicin
miento econmico, se dividi la tarea en dos de cuentas, efectividad del gobierno y control
ecuaciones: una deba analizar la relacin ende la corrupcin. Se calcul la puntuacin del
tre la abundancia petrolera y el crecimiento factor o el componente principal para cada
econmico, y la otra deba investigar el vnculo pas. A partir del criterio de Kaiser (Kaiser, 1960),
entre la calidad institucional y el desempeo se escogieron factores para los cuales el eigendel sector petrolero. La muestra se limit a los valor es superior a 1, de modo que cada compases productores de petrolero.
ponente principal explica al menos tanta varianza como una variable observada. Esto tuvo
De la abundancia petrolera al
como resultado la eleccin de un factor que
crecimiento econmico
captura casi el 90% de la varianza. Aunque es
Para estudiar la relacin entre abundancia
petrolera y crecimiento econmico, se propuso una relacin de estado estacionario a
largo plazo. Con este fin, la ecuacin 1 expresa el logaritmo del PIB per cpita en la
paridad de poder adquisitivo lnyit como
390
La renta petrolera real per cpita se define como
* Oit
t
lnoit= Ppop
donde Pt*, representa los precios reales
del petrleo, Oit es la oferta petrolera en miles de barriles al da, y pop es la poblacin. Esto es similar a la
definicin usada por Cavalcanti et al. (2011).
difcil interpretar este mtodo, permite que se

tenga en cuenta la informacin proporcionada
por los seis principales indicadores de gobernanza. Dado que el factor de WGI toma valores
entre -2,5 y 2,5 y los ingresa en la ecuacin en
logaritmo, este componente fue convertido
previamente a la escala 1-11 como:
1+
INSTi-INSTmin
10
INSTmax-INSTmin *
(Shih, Zhang y Liu [2007] llevan a cabo una

estandarizacin similar).
Este modelo de panel se aplica a una
muestra de pases productores de petrleo
(i), tanto exportadores como importadores
netos, con perodos (t) de anlisis, dependiendo de la disponibilidad de datos, fundamentalmente sujetos a la variable INST, para
la cual existen datos solo para 1996-2010.
Ex ante, se espera que la pendiente de
los coeficientes est directamente relacionada con los porcentajes de capital y el
petrleo en la produccin. Adems, i2 es
una funcin del peso del capital, mientras
que i3 representa el peso del valor real de
la oferta de petrleo ajustada por el peso de
las inversiones de capital. Dado que esta especificacin provena de una relacin de estado estacionario a largo plazo, i3 reflejar
la asociacin estructural entre la abundancia petrolera y el crecimiento econmico.8
Una contribucin de este ejercicio es

agregar la dimensin institucional,
haciendo explcita la relacin entre
abundancia petrolera y crecimiento
econmico, dada la calidad
institucional.
Una contribucin de este ejercicio es
agregar la dimensin institucional, haciendo explcita la relacin entre abundancia petrolera y crecimiento econmico,
dada la calidad institucional. Sin embargo,
una limitacin en la ecuacin 1 es que no
responde si el sector petrolero tiene una
correlacin mayor y positiva con el crecimiento econmico en los pases con mejores instituciones. Ms an, Acemoglu (2005)
y Acemoglu, Johnson y Robinson (2001)
destacan que las instituciones son a la vez
producto y causa de las condiciones econmicas, lo cual puede conducir a una estimacin sesgada de i4. Esto llev a realizar
el clculo mediante submuestras divididas
por la calidad de las instituciones de la siguiente manera:
lny ita = i0a + i1a ti+ i2a ln(I/Y)i+ i3a lnoit+ ita
,INSTi>
lny itb = i0b + i1b ti+ i2b ln(I/Y)i+ i3b lnoit+ itb
,INSTi <
Se pueden encontrar ms detalles en Cavalcanti et

al. (2011).
391
En este contexto, se estim el parmetro

de inters, condicionado a una submuestra
especfica de pases con caractersticas institucionales similares. En general, se espera que
los pases con mejores instituciones obtengan
mayores beneficios de las inversiones y de
su abundancia petrolera; i2a > i2b y i3a > i3b ,
respectivamente. Desde luego, bajo este enfoque, cada ecuacin se enfrenta a una reduccin significativa del tamao de la muestra,
lo que sugiere que se deberan interpretar las
estimaciones con cautela. INST representa la
calidad institucional promedio durante el perodo con datos disponibles. El corte (cutoff)
(), que define una mejor calidad institucional
general est dado como la media de INST.
ltima variable, la especificacin parecera un

mercado petrolero perfectamente competitivo. lnRit representa el logaritmo de las reservas de petrleo y gas con el fin de dar cuenta
de la capacidad productiva de cada pas.9
Como en la ecuacin 1, esta representacin
son los efectos fijos especficos de pas y las
tendencias heterogneas, especficas de pas
y deterministas. Siguiendo a Balza y Espinasa
(de prxima publicacin) se incluye el promedio de pozos en funcionamiento por ao
como otro indicador aproximado del desempeo del sector petrolero en el lado izquierdo
de la ecuacin 2.
Se espera que la calidad institucional
LN(INST)*it tendr un impacto positivo y
significativo en el desempeo de la oferta del
sector petrolero. Sin embargo, pueden surgir
De la calidad institucional al
dos problemas potenciales. En primer lugar,
desempeo del sector petrolero
INST it* es al menos en parte endgena. En
El segundo objetivo consiste en analizar la segundo
lugar, dada la naturaleza del sector
relacin entre calidad institucional y desem- petrolero, es posible que no responda dipeo del petrleo. Dado un conjunto de recta ni acusadamente al marco institucional
pases productores de petrleo, el objetivo general, sino a instituciones especficas del
consiste en analizar el rol de las institucio- sector. Como antes, esto llev a la realizacin
nes en el desempeo del sector petrolero.
del siguiente ejercicio por separado:
lnOit=ai0+a2lnPt+a3ln(INST)*it +a4lnQit+
a5lnRit+eit (ec. 2)
lnO ita =a i0a +a a2 lnPt+a a4 lnQit+a a5 lnRit+

e ita ,INST it* >
La especificacin en la ecuacin 2 sigue

lnO itb =a i0b +a b2 lnPt+a b4 lnQit+a b5 lnRit+
de cerca la representacin de Griffin (1985),
e itb ,INST it* <
que expresa el logaritmo de la oferta de petrleo (lnOit) como funcin del logaritmo de
los precios internacionales reales del petrleo 9 Incluso ante la presencia de instituciones esti(lnPt) y el logaritmo de la participacin en la mulantes, la oferta no crecer si hay reservas de
oferta del mercado petrolero (lnQit). Sin esta capacidad vinculantes.
392
En este contexto, se espera que ante la

presencia de mejores instituciones, las seales de mercado (lnP) estn ms correlacionadas con la oferta petrolera que ante la
presencia de instituciones peores. Es decir,
evaluaremos si a a2 >a b2 se sostiene estadsticamente. Como en el caso anterior, el
corte () tambin se define como la media
de INST *i . Con el fin de aprovechar todos
los datos disponibles, el procedimiento de
la estimacin cuenta con el estimador de
efectos fijos, lo cual explica las tendencias
especficas de pas.10
Baker-Hughes (R). El conjunto de datos final

es desequilibrado debido sobre todo a los
valores faltantes en los datos sobre las reservas de petrleo y gas (R).
Estimaciones en diferentes pases
Antes de estimar las ec. 1 y ec. 2 se estim

una ecuacin transversal estndar empleada por Sachs y Warner (1995). El cuadro
11.1 muestra los resultados para diferentes
perodos y distintas muestras de pases. La
columna (1) reproduce los mismos resultados (estadsticos) obtenidos por Sachs y
Warner en 85 pases. Siguiendo a estos autores, se construy una variable de abundanResultados empricos
cia de los recursos y sus resultados fueron
El perodo de anlisis comprende 1984-2010 replicados en la columna (2), confirmando
y 1996-2010 (para el cual existe informacin que la abundancia de los recursos parece
sobre la calidad institucional). El conjunto influir negativamente en el crecimiento
de datos se construye con datos de los econmico.11
Las columnas (3), (4) y (5) recogen los reIndicadores de Desarrollo Mundial (I/Y, population, INST), los cuadros de Penn World sultados de la estimacin transversal por pas
(y), la Agencia Internacional de la Energa para la misma muestra de pases pero en
(O), el Fondo Monetario Internacional (P) y perodos diferentes. Aun cuando la magnitud de los coeficientes estimados es menor,
Las variables lny, lnO, and lnP son I (1). El estimador
da por supuesto la homogeneidad de las pendientes, que podra producir sesgos si esto no es lo que
ocurre. Por otro lado, este estimador no da cuenta
de la dependencia transversal potencial, que podra
llevar a una estimacin potencialmente incorrecta
del error estndar, y producir resultados incorrectos
de la prueba. Sin embargo, dado el panel desequilibrado, es preferible llevar a cabo un estimador de
efecto fijo. Por ejemplo, el breve perodo temporal
para algunos pases podra generar estimaciones
sesgadas del parmetro.
10
La estimacin de la abundancia de los recursos se

define como en Sachs y Warner; denota el porcentaje
de las exportaciones primarias/PIB en t = 0, donde 0
representa 1970, 1984 o 1996, dependiendo del perodo analizado. Para 1970, la variable est altamente
correlacionada con la calculada por Sachs y Warner.
Se encontraron algunas discrepancias para los casos
de Trinidad y Tobago y Singapur, para los cuales haba un coeficiente ms alto de exportaciones primarias/PIB que en Sachs y Warner. Esos pases fueron
excluidos en el ejercicio reseado en el cuadro 11.1.
11
393
estas estimaciones no son estadsticamente

Las columnas (6), (7) y (8) recogen los
diferentes unas de otras. Adems, siguen resultados del mismo ejercicio para una
apoyando la hiptesis de que la abundancia muestra diferente de pases. Esta muesde los recursos est negativamente correla- tra est compuesta por pases productores
cionada con el crecimiento econmico.
de petrleo (importadores o exportadores
Cuadro 11.1
Resultados de la estimacin transversal
Variable dependiente: promedio de la tasa de crecimiento del PIB per cpita
(1)
(2)
Muestreo
de pases
Perodo
(3)
(4)
(5)
(6)
Sachs y Warner
(7)
(8)
Esta muestra
1970
1990
1970
1990
1970
2010
1984
2010
1996
2010
1970
2010
1984
2010
1996
2010
PIB per cpita en t = 0
-0,800***
(-3,94)
-0,763***
(-3,80)
-0,420**
(-2,32)
-0,0671
(-0,59)
-0,163
(-1,28)
-0,445***
(-3,22)
-0,445***
(-3,20)
-0,237
(-1,07)
Abundancia de los
recursos
-8,295***
(-5,09)
-7,297***
(-5,20)
-4,928***
(-3,92)
-4,999***
(-3,08)
-4,884***
(-2,74)
-2,775***
(-2,92)
-3,960***
(-4,10)
-0,784
(-0,55)
Inversin/PIB
1,596***
(6,04)
1,628***
(6,19)
0,137***
(3,93)
0,215***
(6,53)
0,198***
(5,08)
0,113***
(2,97)
0,148*** 0,311***
(3,87)
(5,60)
Constante
4,592***
(3,14)
3,952***
(2,81)
2,038
(1,46)
-1,590
(-1,58)
-0,197
(-0,16)
3,538**
(2,25)
3,219**
(2,07)
-1,833
(-0,71)
83
83
83
82
81
43
59
58
0,422
0,428
0,392
0,367
0,254
0,454
0,478
0,381
Observaciones
R2 ajustado

Notas: Estadsticas t entre parntesis.
* p < 0,1; ** p<0,05; *** p<0,01.
Los ltimos dos pases fueron excluidos porque la estimacin de MXP era diferente de la MXP de Sachs y Warner.
(1): reproduce Sachs y Warner con 85 pases de su muestra. Incluye los 87 no anmalos de la muestra de
Sachs y Warner menos Taiwan, Costa de Marfil, Trinidad y Tobago y Singapur.
(2): reproduce las estimaciones de Sachs y Warner con la variable de abundancia de los recursos.
(3), (4) y (5): reproduce las estimaciones de Sachs y Warner con la variable de abundancia de los recursos para
los perodos 1970-2010, 1984-2010 y 1996-2010, respectivamente.
(6), (7) y (8): reproduce los resultados de Sachs y Warner para esta muestra de pases.
394
netos), que ser analizada ms abajo.12 Los

coeficientes estimados son inferiores a las
estimaciones previas, lo cual es un resultado directo de la muestra diferente analizada. En este caso, la muestra se ha limitado a 59 pases abundantes en petrleo, lo
cual reduce la variabilidad entre pases. La
especificacin transversal sigue arrojando
esencialmente los mismos resultados, excepto para el perodo 1996-2010, en el que
la abundancia de recursos no estaba estadsticamente asociada con el crecimiento
econmico. Este perodo tambin coincide
con el cambio estructural en los precios internacionales del petrleo. Los precios del
petrleo han aumentado constantemente
desde mediados de los aos noventa, con
la excepcin de la crisis financiera de 2009.
Como destacan Manzano y Rigobn
(2001), la estructura transversal no da cuenta
de efectos individuales, lo que potencialmente puede llevar a estimaciones sesgadas,
ya que esos efectos podran estar relacionados con otras covariantes. Adems, presentan evidencia de que si se incluyen las variables omitidas podra cambiar la correlacin
estimada entre crecimiento y abundancia de
recursos. La especificacin de los datos de
panel pretende superar estos problemas.
Las malas instituciones pueden

asociarse con la incapacidad de
desarrollar los sectores ms all de los
recursos y, por lo tanto, la economa
puede volverse ms dependiente del
sector de los recursos.
Estimaciones de panel
Al contrario de los resultados transversales

pero concordando con la literatura de datos de panel, la estimacin encuentra una
fuerte correlacin positiva entre la abundancia petrolera y el crecimiento econmico. El cuadro 11.2 presenta los resultados
de la ec. 1. La columna (1) muestra que el
valor per cpita real del petrleo es estadsticamente significativo, y que contribuye al
crecimiento econmico a largo plazo. Este
resultado se mantiene en la columna (2) en
el sentido de que la abundancia petrolera
sigue estando significativamente correlacionada con el crecimiento econmico, condicionado por la calidad institucional del pas. Es
decir, independientemente del entorno institucional, la abundancia petrolera parece influir
positivamente en el ingreso. Las columnas (3)
y (4) destacan la correlacin entre la abundancia petrolera y el crecimiento econmico en
entornos institucionales buenos y malos.
12
Esta es la muestra de pases que ser usada en el si- Las instituciones malas pueden asociarse con
guiente anlisis. Este conjunto de pases es, en promedio,
la incapacidad de desarrollar los sectores ms
ms rico en recursos que la muestra utilizada por Sachs
y Warner, medida por las siguientes variables: los coefi- all de los recursos y, por lo tanto, la economa
cientes de las rentas de los recursos naturales/PIB, las puede volverse ms dependiente del sector
rentas del petrleo/PIB y las exportaciones primarias/PIB. de los recursos.
395
Cuadro 11.2 (Panel, Ec. 1)

Crecimiento, desempeo del sector petrolero e instituciones
Variable dependiente: ln(PIB per cpita)
(1)
(2)
Toda la muestra
(3)
(4)
INST>
INST<
ln(inversin)
0,134**
(0,0116)
0,118**
(0,0137)
0,120**
(0,0156)
0,127**
(0,0167)
ln(valor real de la oferta petrolera

per cpita)
0,0668**
(0,00516)
0,0523**
(0,00708)
0,0306**
(0,00556)
0,103**
(0,00871)
ln(INST, factor)
Constante
0,0448**
(0,0112)
-28,72**
(0,776)
-35,88**
(1,881)
-35,40**
(0,745)
-19,53**
(1,481)
Nmero de pases
59
59
31
28
Promedio observaciones por pas
24
14
24
24
0,865
0,871
0,895
0,854
R2 ajustado
Notas: Errores estndar entre parntesis.
* p < 0,1; ** p<0,05.
ambos a nivel de pas. En todos los casos, el

precio del petrleo y la participacin en el
Lo ms sorprendente es que
mercado cumplen un rol estadsticamente
los indicadores de la calidad
significativo en la influencia que ejercen en
institucional los indicadores ms
el desempeo del sector petrolero. Lo ms
generalizados para evaluar la
sorprendente es que los indicadores de la
calidad institucional amplia tienen
calidad institucional los indicadores ms
efecto nulo en cualquiera de las dos
generalizados para evaluar la calidad insmedidas del desempeo del sector
titucional general tienen efecto nulo en
petrolero analizadas aqu.
cualquiera de las dos medidas del desempeo del sector petrolero analizadas aqu.
El cuadro 11.3 presenta las estimacio- Esto podra ser el resultado de una bidirecciones de la ec. 2, tomando como variables nalidad entre nivel de ingreso y calidad instidependientes la oferta petrolera y el n- tucional, lo que llevara a una estimacin sesmero promedio de pozos petroleros al ao, gada. Tambin podra indicar que la variable
396
Cuadro 11.3 (Panel, Ec. 2)

Desempeo del sector petrolero e instituciones
ln(oferta del petrleo)
ln(pozo)
(1)
(3)
(4)
(2)
(5)
(6)
Toda la
muestra
INST>
INST<
Toda la
muestra
INST>
INST<
ln(precio real del

petrleo)
0,0972***
(0,00166)
0,109***
(0,0180)
0,0792***
(0,0157)
0,310***
(0,0655)
0,327***
(0,0752)
0,425***
(0,0970)
ln(INST, factor)
-0,00329
(0,00492)
ln(reservas de petrleo)
0,00983
(0,00600)
0,149**
(0,0678)
0,0412
(0,0550)
-0,240*
(0,141)
-0,190
(0,263)
-0,275
(0,200)
ln(reservas de gas)
0,00498
(0,00680)
0,0657
(0,0593)
0,214***
(0,0525)
0,223
(0,163)
0,364*
(0,203)
0,124
(0,105)
ln(participacin en el
mercado)
0,991***
(0,00899)
0,892***
(0,0938)
0,952***
(0,0439)
0,156
(0,176)
0,429**
(0,167)
0,438
(0,252)
Constante
-2,861***
(0,0826)
-2,330**
(0,858)
-2,651***
(0,428)
0,775
(1,606)
-1,948
(1,379)
-2,108
(2,258)
Observaciones
526
486
489
443
450
394
Nmero de pases
38
18
20
32
17
16
Promedio observaciones
por pas
14
27
24
14
27
25
0,984
0,827
0,871
0,211
0,242
0,187
R2 ajustado
0,0401
(0,0749)

Notas: Errores estndar entre parntesis.
* p < 0,1; ** p<0,05; *** p<0,01.
institucional general no est asociada con el

desempeo del sector petrolero.
La regresin separada que se muestra
en las columnas (3), (4), (5) y (6) pretenden
poner a prueba a a2 >a b2 . Al igual que con resultados anteriores, el parmetro de los precios no es estadsticamente diferente con
distintos escenarios de calidad institucional,

ya sea para la oferta petrolera o los pozos,
las dos medidas del desempeo del sector
petrolero utilizadas en este estudio. Estos
resultados deben estudiarse con cautela,
dado el indicador aproximado imperfecto
de calidad institucional del sector petrolero.
397
Evaluacin del rol de la calidad

institucional en el desempeo del
sector petrolero
Dado que el indicador de calidad institucional proporciona una informacin limitada acerca de su efecto en el desempeo
del sector petrolero, cmo debera evaluarse su rol? Balza y Espinasa (de prxima
publicacin), utilizando un enfoque diferente, encuentran resultados alentadores.
Clasificaron a los grandes productores de
petrleo y gas en Amrica Latina en dos
grupos, segn la estructura de gobernanza
del sector. El Grupo 1 incluye pases como
Argentina, Ecuador, Mxico y Venezuela,
donde el gobierno ejerce un alto grado de
influencia discrecional en la gestin de la industria petrolera, mientras que en el Grupo
2 se encuentran los pases con una mnima
interferencia directa del gobierno y participacin privada que compite con las empresas estatales bajo la gestin de una agencia
regulatoria, es decir, pases con instituciones
favorables a los mercados. En este segundo
grupo estn Brasil, Colombia y Per.13
Balza y Espinasa (de prxima publicacin) construyen ndices promedio que
representan las tendencias en la produccin petrolera para probar la relacin entre
Segn los indicadores empleados en las pruebas
de ms arriba, Per y Colombia se sitan por debajo
de Mxico en trminos de calidad institucional en
el sector petrolero. Esto no hace ms que reforzar la
idea de que el indicador de calidad institucional general no est estrechamente asociado con el marco
institucional en el sector petrolero y gasfero.
13
398
reformas institucionales y desempeo del

sector petrolero (vase el grfico 11.7).
Muestran cmo las tendencias en la produccin petrolera en ambos tipos de pases
estn relacionadas con el marco institucional que rige el sector. La tendencia de la produccin petrolera en el Grupo 1 disminuye
despus de las reformas. Al contrario, en el
Grupo 2 la produccin aumenta. Estos autores encuentran resultados similares para
las tendencias promedio de los pozos, el
segundo indicador aproximado del desempeo del sector petrolero.
Colombia es quiz el ejemplo reciente
ms revelador de la correlacin entre calidad institucional y desempeo del sector
petrolero. Despus del auge y cada de la
produccin de los dos grandes yacimientos de Cao Limn y Cusiana Cupiagua en
los aos ochenta y noventa, la produccin
petrolera en Colombia disminuy bruscamente. Hacia comienzos de la dcada de
2010, pareca inevitable que Colombia se
convertira en un importador neto de petrleo, dado que la produccin petrolera
haba bajado a 500.000 barriles diarios en
2003, comparados con los 850.000 barriles
diarios en 1999.
Despus de la exitosa reforma de 1997
en Brasil, en 2003 Colombia modific su
marco legal que rega los hidrocarburos. La
reforma tena tres pilares bsicos: i) eliminar
la funcin regulatoria en los recursos naturales de la empresa de propiedad estatal
Ecopetrol, de modo que esta pudiera centrarse exclusivamente en sus operaciones
como empresa petrolera; ii) crear la Agencia
Grfico 11.7
Tendencias de produccin petrolera promedio por grupos de pases
ndices de tendencias de produccin

petrolera promedio
2,6
2,4
2,2
Cambio institucional
Grupo 2
2
1,8
1,6
1,4
1,2
1
Grupo 1
0,8
Tiempo
Fuente: : Balza y Espinasa (de prxima publicacin).
Nacional de Hidrocarburos (ANH), que tendra como nico objetivo la gestin de las
reservas nacionales a favor del estado propietario, y iii) abrir a la competencia entre
empresas privadas y de propiedad estatal
los territorios con reservas petroleras, bajo
la supervisin de la ANH. Los resultados de
la reforma fueron sumamente reveladores
(vanse los grficos 11.8a y 11.8b). La produccin de petrleo crudo ha aumentado a
casi el doble desde 2005, hasta un milln de
barriles diarios. Esto se debe a un enorme
aumento de las inversiones medidas por el
nmero de pozos petroleros activos, que
se ha multiplicado por siete durante el perodo, de 10 a 70 pozos activos al mes.
En lo que respecta a la transparencia, la

reforma colombiana con la creacin de la
ANH como su piedra angular representa
un salto cuntico. El proceso de licitacin
para otorgar las tierras ricas en petrleo es
pblico y transparente. Los contratos elaborados por la agencia son pblicos y tienen
plazos y condiciones establecidas para las
concesiones, as como reglas operativas y
distributivas. La existencia de los contratos
cuya vigilancia del cumplimiento corresponde a la ANH impide acciones gubernamentales discrecionales y unilaterales. Por
ltimo, la agencia ha creado un espacio
para resolver las tensiones entre el gobierno
y las empresas.
399
Grfico 11.8a
Tendencia H-P del precio del petrleo (log)
4,5
6,8
Tendencia H-P del precio

del petrleo
6,7
Ruptura en la tendencia
del precio del petrleo
6,6
Tendencia H-P de la oferta
de petrleo de Colombia
6,5
3,5
6,4
6,3
3
1995m1
2000m1
2005m1
Tendencia de liquidacin de la oferta de petrleo

de Colombia (log)
Precio de referencia del crudo y produccin petrolera de Colombia, tendencia Hodrick-Prescott
2010m1
Ao
El principal beneficiario de la reforma

en trminos de desempeo y transparencia
es la propia empresa de propiedad estatal.
En primer lugar, se la ha despojado de su
rol como administradora/reguladora del
recurso natural, y ahora puede centrarse
exclusivamente en su rol de empresa comercial. En segundo lugar, una vez que renuncia al control de los recursos petroleros
nacionales y que la propiedad de las reservas no se cuestiona, la empresa de propiedad estatal puede ser privatizada parcialmente sin poner en peligro las reservas. Una
vez que la empresa de propiedad estatal es
en parte pblica, debe rendir cuentas a las
400
partes interesadas y volverse plenamente

transparente. En tercer lugar, abrir el sector
del petrleo a las inversiones privadas bajo
un marco contractual y legal transparente
beneficia a la empresa de propiedad estatal, ya que una vez que se encuentre bajo
el mismo marco que las empresas privadas estar automticamente protegida de
las acciones discrecionales del gobierno.
Estos son los principales motivos que explican el rendimiento exitoso de Ecopetrol
y Petrobras despus de que las reformas
abrieran Colombia y Brasil a las inversiones
privadas bajo sus respectivas agencias regulatorias, ANH y ANP.
Grfico 11.8b
Produccin petrolera en Colombia y ruptura institucional, tendencia Hodrick-Prescott
Tendencia Hodrick-Prescott (log)
6,8
Toma de posesin de lvaro Uribe (08/2002)
6,7
Creacin de la ANH (06/2003)
6,6
6,5
6,4
6,3
1995m1
2000m1
2005m1
2010m1
Ao
Fuente: Clculos propios basados en AIE y Oficina de Estadsticas Laborales de Estados Unidos.
En lo que respecta a la
transparencia, la reforma
colombiana con la creacin
de la ANH como su piedra angular
representa un salto cuntico.
El proceso de licitacin para otorgar
las tierras ricas en petrleo es
pblico y transparente.
Comentarios finales y
recomendaciones de poltica
Los nuevos descubrimientos de recursos
naturales en pases de bajo ingreso destacan el potencial de las industrias extractivas
para lograr objetivos de desarrollo econmico y social. No se puede dejar de insistir
en la importancia de la extraccin de recursos en los pases de frica y Amrica Latina,
dado que representa la mayor parte de los
401
ingresos de las exportaciones y del ingreso

nacional. A pesar de los numerosos y grandes retos para las polticas que enfrentan
estos pases, se debe priorizar el diseo de
buenas instituciones para gobernar la extraccin de recursos naturales. Estas instituciones a menudo sientan los cimientos de
todo el edificio econmico y social de los
pases ricos en estos recursos.
No se puede dejar de insistir en la
importancia de la extraccin de
recursos en los pases de frica y
Amrica Latina, dado que representa
la mayor parte de los ingresos de las
exportaciones y del ingreso nacional.
A pesar de los numerosos y grandes
retos para las polticas que enfrentan
estos pases, se debe priorizar el
diseo de buenas instituciones para
gobernar la extraccin de recursos
naturales.
El principal objetivo de este captulo era
analizar la relacin entre las instituciones, el
desempeo del sector petrolero y el crecimiento econmico. El anlisis encontr una
fuerte correlacin positiva entre abundancia petrolera y crecimiento econmico, que
parece influir positivamente en el ingreso.
Adems, la abundancia petrolera est asociada significativamente con el crecimiento
econmico, dependiendo de la calidad institucional del pas, independientemente de
402
su entorno institucional. Otro objetivo de

este captulo era analizar la relacin entre
calidad institucional y desempeo del sector petrolero. La conclusin clave es que los
indicadores de calidad institucional tienen
escaso efecto en el desempeo del sector
petrolero. Esto se debe a que los indicadores de calidad institucional general no
capturan adecuadamente las instituciones
especficas relevantes para el desempeo
del sector petrolero, dado que no abarcan
las caractersticas individuales de los marcos regulatorios y las polticas sectoriales.
Los ndices institucionales nacionales globales pueden ser indicadores aproximados
inadecuados para la evaluacin cuantitativa de instituciones sectoriales especficas,
sobre todo en el mbito de la produccin
petrolera. En este sentido, Balza y Espinasa
(de prxima publicacin) muestran que un
desempeo diferente entre los siete pases
productores de petrleo ms grandes de
Amrica Latina est estrechamente asociado con las caractersticas de los marcos
institucionales que regulan las inversiones y
la produccin en su sector petrolero.
Se requieren evaluaciones cuantitativas ms detalladas de los mecanismos especficos de gobernanza que configuran
el sector del petrleo. Un conocimiento
ms preciso de la compleja relacin entre
abundancia de recursos, instituciones y
crecimiento requerir el desarrollo de ndices sensibles a instituciones sectoriales
especficas. La identificacin de estas instituciones puede ser el resultado de nuevas
metodologas prometedoras como la que

sugieren Balza y Espinasa (de prxima publicacin). El prximo paso en el desarrollo
de una base de datos exhaustiva para el
anlisis emprico ser evaluar las caractersticas que determinan la calidad de estos
mecanismos. En lnea con otros captulos de

este libro y con la experiencia de pases como
Colombia, la transparencia es una caracterstica crucial, que puede contribuir a hacer un
seguimiento de los pilares institucionales del
desempeo del sector extractivo.
403
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405
PARTE III
CAPTULO 12
El Consejo de tica
y las industrias extractivas
Pablo Valverde Martnez*
Este captulo trata del Consejo de tica (en adelante, el Consejo) del Fondo de Pensiones
Global de Noruega, el cual evala las empresas en la cartera del Fondo y recomienda si
estas deberan ser excluidas del mismo o puestas bajo observacin. El trabajo del Consejo
es nico entre los inversionistas institucionales, en tanto es especfico a la localizacin
geogrfica y sirve a un objetivo concreto: encontrar y evaluar empresas que deben ser
excluidas. La existencia del Consejo y su influencia en otros fondos puede desempear un
rol importante en cmo las empresas y los inversionistas abordan los proyectos extractivos
polmicos.
El Consejo de tica y las industrias extractivas
407
Introduccin
El Fondo de Pensiones Global de Noruega
(GPFG, por sus siglas en ingls) invierte los
ingresos del Estado de la industria del petrleo en renta variable, renta fija y sector
inmobiliario en los mercados internacionales. Su valor de mercado, al 31 de diciembre
de 2013, era de aproximadamente US$840
millones, lo que lo convierte en uno de los
fondos soberanos ms grandes del mundo.
El Consejo evala y recomienda la exclusin u observacin de empresas del
Fondo orientndose por criterios conocidos como las Directrices ticas (Consejo
de tica, 2013a). Estas establecen que no
se pueden invertir los activos del Fondo en
empresas que producen ciertos productos
o que actan de maneras consideradas inaceptables en la sociedad noruega. Entre
los criterios figuran las violaciones sistemticas de los derechos humanos, los daos
ambientales severos y la corrupcin grave.
Como se recoge en los trabajos preparatorios de las directrices, las obligaciones de
Noruega en el marco de la legislacin internacional y el consenso coincidente de la
sociedad noruega contribuyeron a decidir
cules deberan ser los productos y comportamientos inaceptables (Ministerio de
Hacienda de Noruega, 2003).
Segn los trabajos preparatorios, el
Consejo solo puede interpretar normas
internacionales vigentes; no puede crear
sus propias normas. Sin embargo, es posible que durante sus 10 aos de existencia
el Consejo haya adquirido una influencia
408
que supera lo que sugiere su limitado mandato. Aparte del tamao y la reputacin
del Fondo, el Consejo proporciona ejemplos transparentes de cmo implementar
normas internacionales para obligar a las
corporaciones a rendir cuentas de sus acciones. El resultado es que las recomendaciones publicadas son, cada vez ms, tratadas como instrumentos normativos, tanto
por las empresas como por los inversionistas (KLP Kapitalforvaltning, 2014).
La publicacin de las recomendaciones
del Consejo posibilita que otros fondos las
utilicen como punto de partida en su dilogo con otras empresas. Las recomendaciones tambin motivan a otros fondos a
estudiar ms detenidamente una empresa
o industria concreta, que quiz no se encontraba en sus radares anteriormente. La
posibilidad de ser excluida ha llevado a algunas empresas a contactar directamente
al Consejo para pedir orientacin antes de
embarcarse en acciones que en el pasado
provocaron la exclusin de otras empresas
del Fondo.
Debido a los problemas propios de la

industria, las empresas extractivas
constituyen un porcentaje
desproporcionadamente alto de las
empresas marcadas para exclusin
por el Consejo.
La cartera del GPFG incluye aproximadamente 8.500 empresas con sede en ms

de 80 pases, y opera en la mayora de las
industrias y regiones.1 Las empresas extractivas corresponden a menos del 10%
del total,2 pero aproximadamente el 40%
de las exclusiones debido a conductas
impropias corresponden a dichas empresas (Ministerio de Hacienda de Noruega,
2014). Debido a los problemas propios de
la industria, las empresas extractivas constituyen un porcentaje desproporcionadamente alto de las empresas marcadas para
exclusin por el Consejo.
A diferencia de las industrias manufactureras y otras industrias ms mviles, las
empresas extractivas no pueden hacer las
maletas y desplazar sus operaciones a otro
lugar. En la industria extractiva, se suele
decir, la geologa siempre prevalece sobre
la geografa. Esto puede constatarse, por
ejemplo, en una mina a cielo abierto que
opera en medio de una capital regional, o
en la construccin de un oleoducto a travs
de un pas conocido por sus violaciones de
los derechos humanos. Desplazarse hasta
donde estn situados los recursos puede
significar que una empresa extractiva sea
la nica empresa presente en una regin o
entorno particularmente difcil.
El resultado es que la disyuntiva de respetar las condiciones reinantes u operar

segn normas mnimas aceptadas internacionalmente se vuelve particularmente
relevante para las empresas extractivas. Los
marcos regulatorios varan considerablemente de un pas a otro, y lo mismo sucede
con su aplicacin. Numerosos proyectos
llevados ante el Consejo ocurren en zonas
donde la marca del entorno operativo es
una gobernanza dbil, o la ausencia de un
marco regulatorio que cumpla con las mnimas normas internacionales, una ejecucin
ineficaz y la ausencia de mecanismos que
garanticen la rendicin de cuentas polticas y corporativas. El Consejo debe evaluar
cmo las empresas se enfrentan a esta realidad en el curso de sus operaciones.
Otro motivo por el que las industrias
extractivas pueden estar sobrerrepresentadas en los trabajos del Consejo es que
literalmente dejan una huella en los territorios y sociedades donde operan. Tarde
o temprano, todas las operaciones mineras requieren hundir una pala en el suelo.
Las empresas mineras a menudo procesan
minerales, los almacenan en depsitos,
disponen de roca estril y lodos, tratan la
escorrenta superficial y emprenden una
multitud de otros procesos, cuyos resultados tendrn un impacto medible en el
medioambiente y en la poblacin afectada.
El tratamiento adecuado de los residuos
1
El GPFG no invierte en el mercado nacional.
mineros es, por lo tanto, uno de los deno2
La evaluacin del autor se basa en la cartera del
Fondo al 31 de diciembre de 2013, disponible en: minadores comunes en gran parte de los
http://www.nbim.no/globalassets/reports/2013/an- trabajos del Consejo con las empresas minual-report/eq_holdings_spu.pdf.
neras. Surgen problemas similares cuando
409
se trata de las operaciones de petrleo y

gas. En estos casos tambin las empresas
extractivas dejan su huella ya sea bajo la
forma de oleoductos, refineras o vertidos
y conflictos sociales.
Un ltimo motivo por el que las industrias extractivas podran estar sobrerrepresentadas es que tienen el potencial para
no cumplir con los cinco criterios de exclusin del GPFG. El Consejo ha estudiado
la exclusin de empresas extractivas por
violaciones de los derechos humanos, daos medioambientales, corrupcin grave,
violaciones de los derechos de las personas durante guerras y conflictos y otras
violaciones de normas ticas fundamentales. A menudo, sin embargo, no todas las
evaluaciones tienen como resultado una
recomendacin para excluir del Fondo la
empresa en cuestin.
El principal argumento de la Comisin

Graver era que el Fondo tena la
obligacin tica de generar riqueza
para las futuras generaciones sin
hacerlo a expensas de los derechos
fundamentales de las personas.
En 2004, el Ministerio estableci las directrices ticas para el GPFG basndose en

las recomendaciones de la Comisin Graver
(Ministerio de Hacienda de Noruega, 2003).
El principal argumento de la Comisin Graver
era que el Fondo tena la obligacin tica de
generar riqueza para las futuras generaciones sin hacerlo a expensas de los derechos
fundamentales de las personas. Esto coincide con los intereses del Fondo, dado que el
Ministerio cree que el rendimiento financiero
del Fondo a lo largo del tiempo depende de
El Consejo de tica en contexto
un desarrollo econmico, medioambiental y
La Ley del Fondo de Pensiones del Go- social sostenible. Las directrices ticas combierno de 2005 encarga la tarea de ges- prenden dos grandes estrategias: tenencia
tionar el GPFG al Ministerio de Hacienda activa para aumentar los rendimientos finan(Government.no, 2012). Sin embargo, la ges- cieros del Fondo y exclusin de las empresas
tin operativa del Fondo se delega al Banco del Fondo. Este captulo se centra en esta
Central y su divisin de gestin de activos, ltima. Con el fin de asegurar que las valoNorges Bank Investment Management raciones ticas se mantuvieran separadas de
(NBIM), que invierte el capital del Fondo se- las consideraciones financieras, el Ministerio
gn directrices emitidas por el Ministerio de de Hacienda cre un organismo asesor deHacienda. El Fondo est gestionado con el nominado Consejo de tica, con la tarea de
objetivo de alcanzar un buen rendimiento aconsejar al Ministerio sobre la exclusin de
a largo plazo con riesgos moderados, e in- empresas del GPFG.
En 2009, el Ministerio de Hacienda anunvierte solo en mercados internacionales
ci una estrategia ms integral para una
(Nystuen, Follesdal y Mestad, 2011).
410
prctica responsable de las inversiones del

GPFG. La estrategia introdujo diversas medidas nuevas y un nuevo conjunto de directrices para inversiones responsables que
reemplazaban las directrices ticas de 2004
(Ministerio de Hacienda de Noruega, 2009).
Estas medidas reflejan el compromiso del
Fondo como signatario de los Principios para
la Inversin Responsable de Naciones Unidas,
especficamente para continuar integrando
las consideraciones medioambientales, sociales y de gobernanza (ESG, por sus siglas en
ingls) en su gestin y en sus estrategias de
inversin. El GPFG utiliza los instrumentos a
su disposicin como inversionista financiero
para contribuir a este fin. El Fondo se propone:
i) promover la buena gobernanza corporativa
y una mayor conciencia de los asuntos sociales y ambientales; ii) ayudar a las empresas
de su cartera a respetar normas ticas fundamentales; iii) fomentar un desarrollo que sea
econmica, social y medioambientalmente
sostenible; iv) promover la buena gobernanza
corporativa y la organizacin eficiente de los
mercados financieros; v) asegurar que sus inversiones no contravengan las obligaciones
de Noruega bajo la legislacin internacional, y
vi) evitar invertir en empresas que incurren en
actividades abiertamente no ticas.
Para cumplir estos objetivos, la actual
estrategia del Fondo de inversin responsable utiliza diversos enfoques, entre ellos:
i) colaboracin internacional y contribucin
al desarrollo de mejores prcticas; ii) programas de inversin focalizados; iii) investigacin y desarrollo; iv) tenencia activa, y v)
exclusin de empresas.
Las instituciones que participan en la

gestin del GPFG, es decir, el Ministerio de
Hacienda, el NBIM y el Consejo, desempean diferentes roles cuando se trata de
llevar a la prctica estos enfoques. Como
propietario del GPFG, el Ministerio establece el marco para las prcticas de inversiones responsables del Fondo. Tambin
decide sobre la exclusin u observacin
de las empresas del Fondo basndose en
recomendaciones del Consejo. Como administrador operativo del Fondo, el NBIM
es el encargado de ejercer los derechos de
propiedad del Fondo. Esto significa explicar las expectativas del Fondo a las empresas, trabajar directamente con ellas y votar
en las reuniones de accionistas (Ministerio
de Hacienda de Noruega, sin fecha).
El Consejo evala a las empresas de la
cartera del Fondo segn las Directrices para
la Exclusin y Observacin de Empresas
del GPFG (Government.no 2013a). Estas
directrices establecen que los activos del
Fondo no sern invertidos en empresas
que producen tabaco, cierto tipo de armas
y material militar para vender en determinados pases. Tambin establecen que el
Ministerio puede decidir excluir empresas
si existe un riesgo inaceptable de que una
empresa contribuya a o sea responsable de
lo siguiente: violaciones graves o sistemticas de los derechos humanos, como asesinato, tortura, privacin de libertad, trabajos
forzados, las peores formas de trabajo infantil y otras explotaciones de menores; violaciones graves de los derechos de las personas en situaciones de guerras o conflictos;
411
graves daos medioambientales; corrupcin grave, u otras violaciones especficas

de normas ticas fundamentales.
En caso de duda sobre si las condiciones
para la exclusin se han cumplido, o de incertidumbre acerca de cmo evolucionar
la situacin, o si se considera apropiado por
otros motivos, se puede someter una empresa a observacin.
Identificar y valorar las empresas que
puedan haber infringido las directrices, as
como recomendar su exclusin u observacin, constituye el conjunto del mandato del
Consejo (Government.no 2011). La actual divisin del trabajo entre las tres entidades est
siendo sometida a transformacin de manera
que el Ministerio ya no ser el que tome las
decisiones sobre la exclusin, observacin
o reinclusin de empresas especficas. En su
lugar, el Banco Central tomar estas decisiones basndose en las recomendaciones del
Consejo (Parlamento Noruego, 2014).
Identificacin de empresas que sern
evaluadas
Al llevar a cabo su mandato, la primera
medida del Consejo es identificar qu empresas deberan ser evaluadas para una
posible exclusin. Con este fin, se emplean
dos estrategias.3
El informe anual del Consejo de tica generalmente incluye una breve explicacin sobre cmo el
Consejo identifica a las empresas para sus trabajos
futuros con informacin actualizada acerca del nmero de empresas evaluadas y sectores sometidos a
estudio (Government.no, 2014).
412
En primer lugar, el Consejo utiliza consultores externos para llevar a cabo bsquedas diarias en Internet de noticias
acerca de las empresas de la cartera. Estas
bsquedas se realizan en diversas lenguas,
entre ellas ingls, espaol, ruso y mandarn. El Consejo recibe informes trimestrales
sobre las empresas acusadas de colaborar
en violaciones de los derechos humanos,
causar corrupcin, generar graves daos
medioambientales o violar otras directrices
ticas. El Consejo selecciona los casos que
parecen ser los ms graves y que merecen
una evaluacin posterior.
Este proceso es sumamente selectivo. De
las 40 a 60 acusaciones que pueden presentarse al Consejo en un determinado informe,
solo cerca del 10% pasar ms all de la primera revisin. Aproximadamente el 10% de
estas quedarn despus de un anlisis ms
detallado de los hechos correspondientes a
cada caso. An as, los casos descartados sern revisados a menudo, ya sea como resultado de posteriores desarrollos o como parte
de un estudio sectorial posterior.
Los estudios sectoriales constituyen la
segunda estrategia. Este enfoque reconoce
que cualquier sistema de monitoreo que
depende de acusaciones publicadas en
Internet siempre sufrir de un cierto grado
de sesgo informativo. Para compensar esto,
el Consejo identifica sectores donde el
riesgo de las empresas del Fondo de violar las directrices ticas se considera alto, e
identifica empresas individuales para anlisis
posteriores. En 2010, por ejemplo, el Consejo
anunci que evaluara ciertos sectores y
tipos de actividades donde se considerara

que el riesgo de daos medioambientales
severos era particularmente alto. Una lista
no excluyente de nueve sectores de este
tipo fue publicada en 2011, que inclua tres
que concernan directamente a las empresas
extractivas: i) algunas formas de produccin
petrolera que provocaron grandes problemas de contaminacin local, ii) cierto tipo de
actividades mineras donde el tratamiento de
los residuos entraaba riesgos particulares y
iii) actividades con impactos severos en reas
de conservacin particularmente valiosas,
como en el caso de los sitios proclamados
Patrimonio de la Humanidad (Consejo de
tica, 2012a).
Otros sectores tambin han sido objeto
de estudio en el marco de los criterios de
derechos humanos. Como sucede con la
primera estrategia, la mayora de las empresas inicialmente identificadas para futuras
evaluaciones durante un estudio sectorial
son descartadas posteriormente; en muchos casos, los estudios sectoriales no conducen a la exclusin. Por ejemplo, el Consejo
anunci en su informe anual de 2009 que
analizara ms atentamente las inversiones
del Fondo en las minas de carbn debido a
los numerosos accidentes en esa industria
(Consejo de tica, 2010). En el curso de su
evaluacin, el Consejo descubri que los
productores de carbn chinos y rusos en el
Fondo generalmente tenan mejor desempeo que el promedio de estos pases. En
su informe anual de 2011, lleg a la conclusin de que no haba podido encontrar un
patrn claro que indicara que una o ms de
las empresas tuvieran sistemticamente un

nmero ms alto de muertes por accidentes o condiciones laborales particularmente
peligrosas (Consejo de tica, 2012a).
El criterio para seleccionar empresas individuales para una posterior evaluacin depende en parte del criterio en las directrices
con que se evala la empresa. La prctica
del Consejo ha llevado a la creacin de un
conjunto de subcriterios bajo cada criterio.
En trminos amplios, no obstante, las acusaciones podran ser examinadas en ms
profundidad si cumplen con los criterios de
severidad, proximidad y riesgo futuro.
En lo que se refiere a la severidad, el uso
de modificadores en las directrices ticas,
tales como grave y muy grave, demuestra
que solo los casos ms graves y/o sistemticos deberan acabar en una exclusin del
Fondo. Numerosos incidentes relativamente
serios podran sealar un patrn de conducta que satisfara el criterio, lo mismo que
un pequeo nmero de acusaciones excepcionalmente graves. En cualquier caso, en la
evaluacin inicial se tendrn en cuenta las
consecuencias de las acciones de la empresa,
o su incapacidad de emprender acciones.
En lo que se refiere a la proximidad, las
directrices establecen que las empresas deberan ser responsables de las violaciones
que conducen a su exclusin. De esta manera, el establecimiento del vnculo entre la
violacin y la empresa demandar una investigacin adicional. Lo que la empresa ha
hecho para evitar que la violacin ocurra y
lo que ha hecho para remediar el dao forman parte de la evaluacin inicial.
413
Por ltimo, las directrices son prospectivas y solo el riesgo de violaciones actuales o futuras puede llevar a la exclusin. No
obstante, las acciones en el pasado pueden
ser indicativas de la conducta en el futuro;
parte de la evaluacin preliminar consiste
en determinar si un incidente puede ser un
accidente puntual o si existe algn riesgo
inaceptable de que la prctica de la empresa probablemente contine en el futuro.
La severidad, la proximidad y el riesgo
futuro no estn destinados a ser criterios binarios objetivos; con pocas excepciones, las
idiosincrasias de cada caso particular convierten las evaluaciones de una empresa en
un estudio de matices y riesgos, en lugar de
certidumbres. Estos criterios deberan entenderse como un marco conceptual subjetivo utilizado por el Consejo para enmarcar sus debates.4
Recopilacin de informacin
Una vez que una empresa ha sido identificada para una evaluacin posterior, el
Consejo rene toda la informacin relevante posible sobre la empresa, las alegaciones y sus antecedentes.
El Consejo de tica pretende explicar su razonamiento en cada una de las recomendaciones que
emite. Por consiguiente, las recomendaciones constituyen la mejor prueba de la mentalidad del Consejo. La primera recomendacin emitida sobre un criterio cualquiera es especialmente til para entender
cmo el Consejo evaluar casos posteriores con este
criterio (Consejo de tica, sin fecha [b]).
414
El objetivo del Consejo es emitir recomendaciones basndose en un anlisis en

profundidad de operaciones o conductas
corporativas especficas, en lugar de sistemas o estrategias corporativas. Esto requiere informacin fiable. Uno de los primeros pasos en cualquier evaluacin, por lo
tanto, es abordar directamente la empresa y
solicitar la informacin necesaria.
El Consejo requiere informacin tcnica
especfica del sitio. Por ejemplo, al investigar daos medioambientales, el Consejo a
menudo solicitar evaluaciones de impacto
ambiental y social, informes de monitoreo
de descargas y otros. El Consejo siempre
busca informacin de diferentes fuentes
para tener una imagen lo ms clara posible de la situacin. Con frecuencia, esto requiere encargar estudios para tener acceso
a evidencia documental y contactar con expertos en ese mbito.
Si la imagen sigue siendo poco clara o
si hay explicaciones contradictorias acerca
de lo que est ocurriendo, el Consejo tambin considerar la posibilidad de realizar
una visita en el terreno para tener una visin ms clara de lo que ocurre. Una de
esas visitas fue realizada en febrero de 2011
al Delta del Nger, donde el Consejo estaba
evaluando los daos medioambientales
relacionados con las operaciones de las
empresas petroleras del Fondo. Durante la
visita, los miembros del Consejo se reunieron y dialogaron con personal de las operaciones de las empresas, as como con organizaciones locales, personas afectadas,
funcionarios de gobierno y otros actores.

La visita contribuy a situar la informacin
disponible en su contexto y aport una
comprensin ms clara de las posibilidades y limitaciones inherentes en la regin
(vase el recuadro 12.1).
En unos pocos casos, la falta de informacin es un problema real e insuperable. Esto es lo que ocurre particularmente
cuando las empresas operan o tienen su
sede en pases que carecen de una tradicin de apertura. En estos casos, la empresa
podra no desear responder a la solicitud de
informacin hecha por el Consejo. Podra
ser imposible contactar con las autoridades
de gobierno para llenar los vacos de informacin. En algunos casos, podra ser ilegal,
peligroso o imposible por algn otro motivo que el Consejo encargara un estudio
independiente.
En estas condiciones, el Consejo tiene
que llevar a cabo una evaluacin basndose
en informacin disponible. La Zijin Mining
Company (vase el recuadro 12.2) era uno
de estos casos. Segn la informacin disponible, Zijin haba experimentado roturas a
gran escala en sus embalses de relave en diferentes operaciones mineras en China. En
sus recomendaciones para excluir la compaa, el Consejo sostuvo, entre otras cosas,
que la falta de informacin sobre las operaciones de la compaa, incluso las medidas
que esta haba adoptado, si es que las haba
adoptado, para impedir ms accidentes de
Recuadro 12.1
Las empresas petroleras en el Delta del Nger
En 2012, el Consejo recomend poner bajo observacin a Royal Dutch Shell plc.
y Eni Sp.A debido a los daos medioambientales producidos por la extraccin de
petrleo en el Delta del Nger, en Nigeria. La contaminacin en la zona era de gran
envergadura, pero la evaluacin del Consejo mostr que el margen de maniobra de
las empresas era demasiado limitado para llegar a la conclusin de que el principal
motivo de la contaminacin era la falta de accin por parte de las empresas. El Consejo
determin que la mayor parte de la contaminacin se deba al sabotaje de terceras
partes. El Consejo tambin encontr que el acuerdo de propiedad un emprendimiento
conjunto en que la empresa petrolera estatal de Nigeria es el socio mayoritario podra
estar obstaculizando un seguimiento ptimo de los problemas a nivel local. El Ministerio
de Hacienda tom nota de la decisin del Consejo y decidi que Norges Bank debera
monitorear la produccin petrolera en el Delta del Nger a travs de su ejercicio de
propiedad. En su Informe Anual de 2013, el Consejo anunci que, por consiguiente, no
seguira estudiando este tema (Consejo de tica, 2013b y 2013c).
415
este tipo, contribua a un aumento en el

riesgo de graves daos medioambientales
en el futuro (Consejo de tica, 2011).
No resulta sorprendente que la disponibilidad de informacin precisa permita
al Consejo llevar a cabo una evaluacin
exhaustiva e inclusiva, mientras que la falta
de informacin significa que el Consejo
tiene que depender de las evaluaciones de
riesgo. En algunos casos, la decisin de una
compaa de colaborar con el Consejo y
aportar la informacin requerida ha llevado
a que la evaluacin se descarte o se cambie su estatus de exclusin a observacin
(Consejo de tica, 2012b).
Evaluacin de las empresas

La informacin reunida se utiliza para evaluar si se debera o no recomendar que
las empresas sean excluidas del Fondo. A
pesar de que la metodologa seguida por
el Consejo es ms o menos la misma, ya
se trate de una empresa analizada por su
complicidad en violaciones de derechos
humanos o de daos medioambientales,
cada uno de los cinco criterios de exclusin
mencionados en las directrices ticas exige
diferentes consideraciones (Mestad, 2011).
El Consejo ha establecido un conjunto
de subcriterios cuando evala las empresas para excluirlas debido a graves daos
Recuadro 12.2
Zijin Mining
El 18 de junio de 2011, el Consejo recomend la exclusin de Zijin Mining Group Co.

Ltd. La decisin del Consejo se produjo despus de diversos graves incidentes en las
instalaciones de la compaa durante la dcada anterior, cuando los embalses de relave
que almacenaban residuos de la minera y del procesamiento de minerales haban
colapsado. A pesar de la falta de informacin disponible pblicamente, era claro que
los incidentes haban provocado importantes daos medioambientales y prdidas de
vidas. El Consejo solicit informacin a la compaa, que inclua las medidas adoptadas
para reducir el riesgo de que estos incidentes volvieran a producirse. Sin embargo,
esta no respondi, ni coment acerca de la recomendacin inicial del Consejo sobre la
exclusin.
Sobre la base del alcance y la gravedad de los accidentes anteriores, adems de la
falta de voluntad de la empresa para proporcionar informacin, el Consejo lleg a la
conclusin de que haba un riesgo inaceptable de que incidentes similares tuvieran lugar
en el futuro, y recomend que la compaa fuera excluida del Fondo, lo que ocurri el 14
de octubre de 2013.
416
medioambientales. Cuando evala a una empresa con este criterio, el Consejo pone un nfasis particular en si el dao es significativo, si
causa efectos irreversibles o de largo plazo, o si
tiene impactos negativos considerables en la
vida y la salud de las personas; si la empresa se
ha negado a actuar para evitar los daos; si el
dao es resultado de violaciones de la legislacin nacional o de normas internacionales; si
la compaa ha implementado medidas adecuadas para rectificar el dao, y si es probable
que las prcticas de la compaa continen.
Estos subcriterios fueron empleados por
primera vez en la recomendacin relativa a la
exclusin de Freeport McMoRan Copper and
Gold en 2006. El Consejo lleva a cabo una evaluacin de la situacin general en cada caso;
la decisin para recomendar la exclusin o la
observacin no depende de que una empresa

cumpla todos los subcriterios enumerados.
En relacin con la importancia de los
daos y su impacto (subcriterios 1-3), las
recomendaciones del Consejo muestran
que cada evaluacin exige un enfoque diferente, incluso dentro de la misma industria. Las empresas son diferentes, y en cada
caso el Consejo basa su evaluacin en los
problemas a los que se enfrenta la empresa.
Para la empresa minera peruana Volcn
Compaa Minera SAA, el Consejo se centr fundamentalmente en los posibles impactos que tenan las operaciones en curso
sobre los niveles de plomo en la sangre de
los nios que vivan en la zona de operaciones de la empresa o su entorno (vase el recuadro 12.3) (Consejo de tica, 2012c). En el
Recuadro 12.3
Volcn Compaa Minera SAA
El 21 de junio de 2012, el Consejo recomend la exclusin de la empresa minera Volcn

Compaa Minera SAA debido a un riesgo inaceptable de que la empresa contribuy a
provocar severos daos medioambientales.
Volcn opera una mina de plomo en el altiplano peruano. La mina est situada en
medio de un pueblo que se ha desarrollado en torno a las operaciones mineras actuales. El
Consejo consider que la contribucin de la empresa a la intensa contaminacin de plomo
estaba causando daos significativos en la salud de los habitantes, sobre todo en los nios.
Aunque el dao tambin se deba a una contaminacin histrica debido a los anteriores
propietarios de la mina, el Consejo concluy que la compaa que actualmente operaba
la mina tambin era responsable de los antiguos residuos de los que ahora era propietaria
y que seguan liberando plomo en el medioambiente. El Consejo tambin constat que
probablemente la actual operacin minera estaba aumentando la carga sanitaria que ya
exista. En su evaluacin, el Consejo destac que las empresas deben tener especial cuidado
en esas situaciones con el fin de evitar mayores daos a una poblacin de por s ya castigada.
417
caso de las operaciones mineras que tenan

lugar en sitios declarados como Patrimonio
de la Humanidad, el efecto directo de las
operaciones mineras en la vida y la salud de
las personas podra ser menos acuciante,
pero el efecto sistmico en la biodiversidad
podra ser no menos importante.
Trminos como significativo, efectos
irreversibles o a largo plazo e impacto negativo considerable son rtulos interpretados subjetivamente por el Consejo para
cada caso en cuestin. Los sectores que
el Consejo define como objeto y el razonamiento que subyace a su seleccin, no
obstante, da una indicacin del umbral que
el Consejo contempla (Consejo de tica,
2012c). Aunque cada caso es nico, hay algunos denominadores comunes. Por ejemplo, el tratamiento de residuos (relaves) y
el drenaje cido de rocas son problemas
comunes a todas las operaciones mineras
usadas como ejemplos de evaluaciones
medioambientales en este captulo.5
En la experiencia del Consejo, las empresas generalmente hacen uso de la flexibilidad regulatoria de la que disfrutan.
Como resultado, ciertas actividades permitidas en algunos pases se consideran
irresponsables en otros. Como seala el
cuarto subcriterio, el Consejo no aplica las
normas imperantes en Noruega cuando
evala operaciones en el extranjero, sino
El relave es el material que queda despus del proceso de separar la parte valiosa de la parte inservible
de un mineral (SRK Consulting, 2010).
418
que, al contrario, se atiene a las leyes nacionales y normas internacionales.6 El Consejo

se basa sobre todo en directrices promulgadas por organizaciones normativas internacionales como el Banco Mundial, la
Corporacin Financiera Internacional (CFI) y
la Organizacin Mundial de la Salud (OMS).
Existen otras organizaciones multinacionales de este tipo, como la Organizacin
para la Cooperacin y el Desarrollo Econmicos (OCDE) o la Comisin de Derechos
Humanos de las Naciones Unidas. El cuadro
12.1 resume algunas directrices importantes a las que obedece el Consejo.
La descarga de los relaves en los ros el
uso de los ros para eliminar permanentemente los residuos de roca y la sobrecarga
de una mina es un ejemplo de cmo el
Consejo utiliza las directrices internacionales para fijar umbrales para las empresas del
Fondo, independientemente de la legislacin nacional.
La seccin 7.2 en los trabajos preparatorios para
las Directrices ticas (Ministerio de Hacienda de Noruega, 2003: 22): Las regulaciones medioambientales, corporativas y de seguridad laboral en Noruega
son ms estrictas de lo que sera razonable, deseable
o prctico esperar de todas las empresas en el universo de inversiones [del Fondo]. Por lo tanto, las directrices basadas en regulaciones noruegas tendran
que basarse en una seleccin de leyes que reflejen
valores particularmente fundamentales considerados relevantes en conformidad con el mandato
del comit. Utilizar las regulaciones noruegas como
el punto de partida puede ser percibido como un
intento de hacer que nuestros valores rijan universalmente.
Cuadro 12.1
Directrices relevantes
Directrices
Organizacin
Principios Rectores de las Naciones Unidas sobre

Empresas y Derechos Humanos
Comisin de Derechos Humanos de las Naciones

Unidas
Directrices para Empresas Multinacionales
OCDE
Guas sobre Medio Ambiente, Salud y Seguridad
Banco Mundial
Normas de Desempeo sobre Sostenibilidad

Ambiental y Social
CFI
Directrices, principios y umbrales especficos del

sector
Organizacin Internacional del Trabajo, Consejo

Internacional de Minera y Metales, UNESCO, OMS, etc.
La descarga de los relaves en los ros

no es ilegal en Indonesia, donde Freeport
McMoRan gestiona la mina a cielo abierto
de Grasberg. En la mayora de los dems
pases, la prctica ha sido eliminada debido
a los graves daos medioambientales que
provoca. En su decisin para recomendar la
exclusin de la empresa, el Consejo se refiri
a esta realidad global. El Consejo mencion
el hecho de que ni el Banco Mundial ni la
CFI consideran que la descarga de relaves
sea una prctica aceptable en la actualidad.
Tambin se tuvieron en cuenta los probables daos medioambientales de la propia
operacin.
Los ltimos tres subcriterios estn relacionados con las medidas de las empresas
para impedir daos o reparar los que han
provocado. Lo que la compaa hace y no
hace es un elemento central en la evaluacin del Consejo sobre si el riesgo de daos
medioambientales persistir en el futuro.

Entre otras cosas, el Consejo estudia si hay
seales claras de que la empresa ha implementado los cambios necesarios para evitar
futuros daos, si tiene planes para mejorar
las medidas de mitigacin del dao y si
se han apartado recursos para remediar el
dao existente.
La evaluacin del Consejo de las operaciones de AngloGold Ashanti en Ghana ilustra estos subcriterios. El Consejo recomend
la exclusin de esta empresa debido al deterioro medioambiental masivo provocado
por ms de 100 aos de operacin de minas de oro (vase el recuadro 12.4). Aunque
la empresa anunci diversas medidas que
podan reducir el impacto medioambiental,
el Consejo no crea posible reducir los daos a un nivel aceptable en el futuro predecible. El Ministerio de Hacienda, entre tanto,
decidi no seguir las recomendaciones del
419
Recuadro 12.4
AngloGold Ashanti Ltd.
El 27 de junio de 2012, el Consejo recomend la exclusin de AngloGold Ashanti Ltd.

debido a una extensa contaminacin de arsnico proveniente de las minas de oro de la
empresa en Ghana.
AngloGold Ashanti fue creada mediante la fusin de varias empresas en 2004 y
continu las operaciones mineras de uno de los socios de la fusin en Ghana. Las
operaciones mineras eran desde haca tiempo la causa de una extensa contaminacin
de arsnico. La empresa tena planes para adoptar varias medidas para mejorar las
condiciones a lo largo del tiempo, pero el Consejo sostuvo que el dao era tan amplio que
era improbable que las medidas sugeridas pudieran reducir suficientemente el riesgo de
daos medioambientales severos. El Consejo tambin crea que el dao medioambiental
poda infringir potencialmente el derecho a la salud de la poblacin local.
El 14 de octubre de 2013, el Ministerio de Hacienda anunci que no excluira la
empresa, pero que instara al NBIM a trabajar con la empresa. El Ministerio tambin
decidi que pedira al Consejo y al NBIM que volvieran a evaluar la situacin y la empresa
en cinco aos (Consejo de tica, 2012b).
Consejo y esperar a ver si las conversaciones en curso del NBIM con la empresa daban frutos (Government.no 2013b).
Como sucede con el criterio medioambiental, se han sido establecido subcriterios para empresas acusadas de contribuir
a la violacin de derechos humanos y de
corrupcin severa (vase el cuadro 12.2).
Mutatis mutandis la gravedad de las acusaciones, la responsabilidad de la empresa y
el riesgo futuro siguen siendo componentes bsicos en cada caso.
Con respecto a los derechos humanos, un desarrollo importante durante los
ltimos aos ha sido la creciente aceptacin de los Principios Rectores de las
420
Naciones Unidas sobre Empresas y Derechos

Humanos. Los Principios Rectores afirman el
deber del Estado de proteger los derechos
humanos y garantizar remedios efectivos
cuando estos derechos sean violados. Los
Principios Rectores tambin establecen que
las empresas tienen la responsabilidad de
respetar los derechos humanos, lo cual significa que deben evitar violar los derechos de
los dems y tratar los impactos adversos en
que se ven implicados. Entre otras cosas, la
responsabilidad de las empresas de observar
el debido respeto significa que estas deben
identificar, prevenir, mitigar y dar cuenta de
impactos adversos en materia de derechos
humanos y llevar a cabo la debida diligencia
Cuadro 12.2
Subcriterios para la investigacin de violaciones en materia de derechos humanos y corrupcin
Derechos humanos
Corrupcin
Subcriterios Hay una verdadera conexin entre las

actividades de la empresa y las violaciones?
Es probable que la empresa haya realizado

actividades definidas como corrupcin severa?
Continan las violaciones o es probable

que los derechos sean violados en el futuro?
Hay un riesgo inaceptable de que la

corrupcin persista en el futuro?
Han tenido las actividades de la empresa

consecuencias amplias y negativas en los
afectados? Afecta a grupos particularmente
vulnerables?
Aqu se ponen de relieve los anteriores

casos de corrupcin en que se ha visto
implicada la empresa, su reaccin ante las
acusaciones de corrupcin, su sistema de
cumplimiento y las investigaciones en curso.
Qu ha hecho la empresa para mejorar la

situacin?
en materia de derechos humanos. El proceso debe ser permanente, debe basarse

en conocimientos expertos adecuados y
debe incluir consultas eficaces con las partes interesadas. A pesar de que depende de
riesgos especficos y de la naturaleza de la
operacin, un proceso adecuado de debida
diligencia en materia de derechos humanos debe identificar y evaluar los impactos,
integrar las conclusiones en los procesos
de la empresa, provocar una accin directa,
monitorear la efectividad de la respuesta y
comunicar externamente cmo la empresa
ha abordado los impactos (Oficina del Alto
Comisionado de las Naciones Unidas, 2011).
Estos principios fueron posteriormente incorporados en las Directrices de
la OCDE para Empresas Multinacionales
y en las Normas de Desempeo de la CFI,
entre otras. Por lo tanto, las corporaciones
multinacionales tienen ante s un conjunto

de normas acordadas universalmente. El
Consejo tiene en cuenta estas normas para
evaluar si las empresas han hecho lo que
se podra razonablemente esperar de ellas
para identificar las consecuencias de sus
operaciones en el mbito de los derechos
humanos y para mitigar los efectos adversos que provocan (Consejo de tica, 2012d).
En estrecha relacin con los criterios
de derechos humanos, el Consejo evala
la responsabilidad de las empresas por
graves violaciones de los derechos de los
individuos en situaciones de guerra y conflicto. Aunque muchos de los procesos de
la evaluacin son similares a los que ya se
han descrito, se podra sostener que las empresas evaluadas bajo este criterio pueden
verse sujetas a una carga de prueba diferente por dos motivos. En primer lugar, este
421
criterio proviene del derecho internacional

humanitario. Por lo tanto, hay definiciones
y jurisprudencia bien establecidas en las
que el Consejo se puede basar para evaluar las acciones de una empresa. Tambin
se podra sostener que las violaciones del
derecho internacional humanitario son suficientes para aplicar el criterio de gravedad,
dada la importancia que se les asigna en la
sociedad internacional (Consejo de tica,
2009). En segundo lugar, el Consejo a veces ha utilizado este criterio cuando evala
empresas que operan en regiones donde
los conflictos permanentes crean situaciones inestables y potencialmente peligrosas.
Un ejemplo es la evaluacin del Consejo
de las empresas mineras que operan en la
Repblica Democrtica del Congo. La extraccin minera a veces puede provocar
conflictos, y el Consejo consider hasta qu
punto el mayor riesgo de violencia en la regin aumentaba el riesgo de que las empresas fueran responsables de la violacin de
los derechos de los individuos en su zona
de operaciones y los entornos (Consejo de
tica, 2010).
El ltimo criterio bajo el cual se puede
excluir a las empresas del Fondo est redactado de manera intencionalmente
vaga con el fin de aplicarse a otros casos
de irresponsabilidad corporativa, igualmente severos. Las empresas en el Fondo
pueden ser excluidas por otras violaciones
particularmente graves de las normas ticas fundamentales. Las empresas extractivas excluidas del Fondo con este criterio
422
lo han sido porque el Consejo consideraba

que sus operaciones podan haber sido
contrarias al derecho internacional. En
el caso de Kerr McGee Corporation, por
ejemplo, la empresa fue excluida debido
a sus actividades en la explotacin martima en el Sahara Occidental, un territorio
no autnomo. Marruecos ejerce una soberana de facto sobre el territorio, pero la
comunidad internacional nunca la ha reconocido. Por lo tanto, el Consejo opinaba
que realizar prospecciones con el fin de
extraer los recursos naturales del territorio bajo autoridad marroqu planteaba un
riesgo inaceptable de violacin de normas
ticas fundamentales.
De la misma manera, se recomend excluir la Potash Corporation de Saskatchewan
porque compraba fosfatos del Sahara Occidental con contratos a largo plazo a travs de
la empresa estatal marroqu Office Cherifien
des Phosphates (OCP). La OCP extraa el recurso natural, pero el Consejo otorg especial importancia al hecho de que la empresa
solicit explcitamente que la potasa proviniera de esta fuente en concreto a pesar
del impacto perjudicial que su extraccin
tena en los intereses de la poblacin local
(Consejo de tica, sin fecha [a]).
Aunque no condujo a ninguna recomendacin, el Consejo utiliz este criterio
para evaluar las actividades de los productores de petrleo y gas que operan en
Guinea Ecuatorial (vase el recuadro 12.5).
El Consejo evalu si las empresas tenan
que rendir cuentas por extraer los recursos
naturales ms importantes del pas, a pesar

de ser conscientes de que i) el presidente se
apropiaba de las rentas y ii) las condiciones
de vida de la poblacin eran de las peores
del mundo. Al final, el Consejo decidi que

la responsabilidad de las empresas por esa
situacin no era suficiente para justificar la
exclusin del Fondo.
Recuadro 12.5
Las empresas petroleras que operan en Guinea Ecuatorial
En 2012, el Consejo decidi evaluar si las empresas productoras de petrleo y gas en

Guinea Ecuatorial haban infringido normas ticas bsicas dado que la explotacin de
los recursos naturales no estaba beneficiando al grueso de la poblacin. El pequeo
pas, rico en petrleo, tiene un producto nacional bruto comparable a un pas europeo
medio, pero cuatro quintos de sus 700.000 habitantes vive con menos de US$1 al da.
El Consejo empez por evaluar las acusaciones de corrupcin que se haban lanzado
contra las empresas despus de una investigacin en 2004 del Senado de Estados
Unidos, pero encontr que las empresas haban implementado desde entonces las
medidas necesarias para limitar su exposicin a este riesgo. Posteriormente, el Consejo
consider si se poda decir que las empresas haban infringido las directrices del Fondo
al extraer el recurso natural ms importante del pas, a pesar de ser consciente de que
i) el presidente se apropiaba de las rentas y ii) las condiciones de vida de la poblacin
eran de las peores del mundo. La posibilidad de que esto llevara a la exclusin se evalu
con dos criterios separados bajo la directriz: contribucin a las violaciones del gobierno
de los derechos econmicos y sociales de la poblacin (2.3 [a]) y otras violaciones
particularmente graves de normas ticas fundamentales (2.3 [e]).
El Consejo lleg a la conclusin de que no se poda decir que las empresas evaluadas
tuvieran un grado importante de control de la situacin en Guinea Ecuatorial; su posible
contribucin a la apropiacin indebida de la lite o a la violacin de las normas por
parte del Estado se consideraba, por ende, insuficiente para satisfacer el umbral alto de
exclusin de la directriz. En tanto las empresas parecan haber implementado medidas
para responder a las acusaciones por las que se les podra considerar directamente
responsables, a saber, la corrupcin, el Consejo decidi no recomendar su exclusin.
Sin embargo, el Consejo destac que las empresas que operaban en pases ricos
en recursos naturales con una gobernanza dbil deberan tener sistemas robustos para
impedir la corrupcin; publicar los pagos hechos a las autoridades, personas y empresas
estrechamente conectadas con la lite gobernante, y cumplir con los Principios Rectores
de las Naciones Unidas (Consejo de tica, 2014).
423
En resumen, los procesos seguidos por

el Consejo al evaluar las empresas con los
criterios de exclusin del Fondo son especficos de cada criterio, aunque en trminos
generales comparten tres caractersticas:
las violaciones deben ser graves; la responsabilidad o complicidad de la empresa,
ya sea a travs de accin u omisin, debe
estar presente; y debe existir un riesgo inaceptable de que otras violaciones ocurran
en el futuro.
A propsito de este ltimo punto, es
importante destacar que las recomendaciones del Consejo no estn destinadas a
castigar conductas del pasado. Por ejemplo, en su evaluacin de 2005 de la empresa francesa Total, el Consejo decidi que
era probable que se hubieran cometido
violaciones de derechos humanos en la
construccin de un gasoducto por tierra a
travs de Myanmar y que Total hubiera contribuido a las violaciones a travs de sus acciones u omisiones. El Consejo tambin determin que era probable que las empresas
que emprendan grandes proyectos de infraestructura en el pas contribuyeran a las
violaciones de los derechos humanos. Sin
embargo, en este caso, el Consejo constat
que la empresa haba introducido una serie
de cambios para impedir futuras violaciones
y que no pensaba emprender otros proyectos de infraestructura. Por consiguiente, el
Consejo opin que el riesgo de violaciones
de derechos humanos en el futuro no era
suficiente para recomendar la exclusin de
la empresa (Consejo de tica, 2005).
424
Recomendacin de exclusin
u observacin
Una vez que el Consejo considera recomendar la exclusin o la observacin, se enva
una recomendacin inicial a la empresa evaluada para recoger comentarios. En algunos
casos, la empresa no quiere entregar comentario alguno; en ese caso, se presenta una recomendacin al Ministerio de Hacienda.
Sin embargo, en otros casos, las empresas deciden trabajar activamente con el
Consejo, a lo que puede seguir una serie de
intercambios y reuniones. Estos intercambios
pueden prolongarse en el tiempo y conducir
a una nueva ronda de recopilacin de informacin y evaluaciones. Si como resultado de
este proceso hay cambios sustanciales en
la recomendacin, se puede enviar una segunda recomendacin a la empresa para recoger comentarios. Si la nueva informacin
seala que no hay motivos para excluir la
empresa, el Consejo no presentar una recomendacin al Ministerio. Por consiguiente, la
informacin sobre estos casos no pertenece
al dominio pblico.
Cuando se presenta una recomendacin, es el Ministerio de Hacienda el que
toma la decisin final sobre si excluir o no
a la empresa o ponerla bajo observacin.
Aunque el Ministerio normalmente sigue
las recomendaciones del Consejo, esto no
ocurre siempre.7 En cualquier caso, las reVase, por ejemplo, la recomendacin del Consejo
sobre PetroChina y la decisin del Ministerio de Hacienda de no excluir la empresa (Consejo de tica, 2012e).
7
comendaciones del Consejo normalmente se hacen pblicas una vez que el Ministerio toma una decisin.8
Las empresas son excluidas del Fondo
porque existe un riesgo inaceptable de
que violen los criterios del Fondo para las
inversiones. Una vez que el Consejo decide
que este riesgo ya no existe, recomendar
que una empresa vuelva a ser aceptada
en el Fondo. Por ejemplo, una vez que se
confirm que Ker McGee no tena intencin de seguir sus operaciones en el Sahara
Occidental, el Consejo recomend que la
empresa fuera reinscrita en el universo de
inversiones del Fondo. Esto fue lo que ocurri cuando FMC Corporation inform al
Consejo de que dejara de comprar fosfatos
provenientes del Sahara Occidental. Un corolario de este principio es que las empresas
no sern readmitidas si contina la prctica
por la cual fueron excluidas. As, una empresa como Rio Tinto, generalmente considerada una empresa minera que se toma
en serio sus responsabilidades medioambientales y sociales, no debera esperar ser
readmitida si sigue eliminando relaves en
los ros en sus operaciones en Indonesia.
Cmo influye la amenaza de exclusin

en la conducta de la empresa?
Normalmente se acepta que se requiere
ms investigacin sobre los efectos de la
exclusin en la conducta de la empresa.9 La
evidencia anecdtica de las actividades del
Consejo muestra que puede haber ciertos
efectos en las empresas individuales, pero
es necesario seguir investigando antes de
que se pueda llegar a una conclusin autorizada sobre el tema.
El principal objetivo del Consejo, cuando
entabla un dilogo con una empresa, es
asegurarse de que posee informacin precisa y actualizada para llegar a una conclusin sobre si recomendar la exclusin o la
observacin. El ejercicio de las estrategias
de propiedad activa es responsabilidad del
NBIM, no del Consejo.
A pesar de esta estricta interpretacin
del mandato, la naturaleza prospectiva
de las directrices implica que el Consejo
puede decidir suspender una recomendacin si la empresa evaluada implementa
suficientes medidas para compensar o limitar el riesgo de violarlas en el futuro. Esto
les da a las empresas evaluadas un incentivo para cambiar su conducta e introducir
Esta fue una de las conclusiones del Consejo de Estrategia, que asesora al GPFG en sus trabajos con las
Inversiones Responsables y present sus conclusiones el 11 de noviembre de 2013. La gran mayora de
las organizaciones que participaron en las sesiones
posteriores se mostraron de acuerdo sobre la importancia de promover ms investigaciones sobre el
tema (Consejo de Estrategia, 2013).
La nica excepcin a esta regla contemplada en

las directrices ticas es si el Ministerio de Hacienda
decide poner bajo observacin a una empresa y circunstancias especiales justifican que la decisin sea
conocida solo por el Norges Bank y el Consejo de
tica (seccin 3(2) de las Directrices ticas) (Government.no 2013a).
425
medidas que reduzcan sus probabilidades

de ser excluidas. Por ejemplo, en el curso
de la evaluacin de las empresas petroleras que operan en Guinea Ecuatorial,
una de las empresas evaluadas inform al
Consejo que como resultado directo de
su dilogo con el Consejo haba decidido
llevar a cabo un proceso de debida diligencia social en sus operaciones en el pas, en
conformidad con los Principios Rectores de
las Naciones Unidas. Aunque la decisin
final se bas en otras consideraciones, el
Consejo recibi favorablemente esta resolucin por parte de la empresa en cuestin
(Consejo de tica, 2014).
Otra manera en que la amenaza de exclusin puede influir en la conducta de la
empresa es la decisin de algunas empresas de consultar con el Consejo antes de
embarcarse en una operacin que anteriormente ha provocado la expulsin de otras
compaas del Fondo. As, diversas empresas han solicitado reunirse con miembros
del Consejo o con la Secretara con el fin de
tener una mejor comprensin de los motivos por los que las compaas que operan
en ciertos pases o regiones como el Sahara
Occidental, Myanmar, Guinea Ecuatorial y
otros, han sido evaluadas por el Consejo.
En estos casos, el Consejo explica cules
son los elementos que sustentan las evaluaciones del Consejo y sus motivos para
excluir o proceder de otra manera. Las empresas pueden entonces utilizar esta informacin para evaluar las condiciones bajo
las cuales estaran dispuestas a abordar una
426
operacin, as como las medidas que tendran que introducir para reducir el riesgo
de ser excluidas.
Una tercera manera en que la amenaza
de exclusin puede modificar la actuacin
de las empresas es la decisin de poner a
una empresa bajo observacin. El Consejo
no emprende una evaluacin con el fin de
recomendar la observacin, y decide ms
bien centrar sus esfuerzos en excluir las empresas que cumplen con los criterios de exclusin del Fondo. Sin embargo, en algunos
casos el Consejo ha recomendado la observacin de las compaas, sobre todo si
es difcil concretar la evolucin futura.10 En
otros casos, basndose en una recomendacin del Consejo, el Ministerio de Hacienda
ha decidido dar instrucciones al NBIM para
que centre sus esfuerzos de colaboracin
en una empresa o problema concreto, y ha
solicitado al Consejo de tica que revise el
problema en cuestin despus de un determinado perodo. El objetivo de este ejercicio es utilizar el compromiso del NBIM y
la amenaza de una futura exclusin para
estimular a la empresa a introducir los cambios o remedios necesarios (Government.
no 2013b).
Una ltima manera en que la amenaza
de exclusin puede modificar la conducta
de las empresas es la decisin de algunas compaas de poner fin a la actividad
Vase, por ejemplo, la decisin mencionada anteriormente de recomendar la observacin de las
empresas Shell y Eni en 2012.
10
que provoc su exclusin para empezar.11

El Consejo de tica vuelve a evaluar cada
ao las empresas excluidas para determinar si persisten los motivos de la exclusin.
Si estos ya no existen, el Consejo recomendar rechazar la exclusin de la empresa
en cuestin.
Lecciones aprendidas
Despus de una dcada de evaluaciones,
qu lecciones pueden extraerse de la experiencia del Consejo de tica? Uno de los
aspectos que debe quedar claro es que
cada empresa evaluada es un universo en s
misma. Concentrarse en los desarrollos en
terreno en lugar de las polticas de las empresas en trminos ms amplios significa
que la metodologa del Consejo debe ser lo
bastante flexible para permitirle formar una
opinin sobre cualquier cosa, desde el envenenamiento por plomo de los nios en
el altiplano peruano hasta los derechos de
Vase, por ejemplo, el artculo publicado el 13 de
marzo, 2014, sobre la decisin de Repsol de vender
su participacin en un territorio en la Amazona peruana, donde se piensa que viven pueblos indgenas. Segn el autor del artculo, el Consejo de tica
present dos recomendaciones al Ministerio de Hacienda excluyendo la empresa, alegando que esta
contribua a las violaciones de los derechos humanos a travs de sus actividades en la zona. Segn el
autor del artculo, es posible que esto haya alentado
a la empresa a vender su participacin en el proyecto en cuestin. Es necesario destacar que no se
ha hecho pblica ninguna recomendacin sobre el
asunto hasta la fecha de la redaccin de este captulo (Hill, 2014).
11
los pueblos indgenas en India. El hecho de

que el Consejo de tica sea un Consejo experto es sin duda un punto fuerte en este
sentido. Sus miembros son nombrados basndose en sus cualidades individuales,
y actualmente cuenta con un bilogo de
aguas dulces, un abogado de empresa y un
experto en responsabilidad social corporativa. Adems, el Consejo recibe la ayuda de
una Secretara con nueve empleados con
diversos antecedentes que llevan a cabo
gran parte de las investigaciones y anlisis
en nombre del Consejo. El Consejo tambin
est relativamente bien financiado, con un
presupuesto anual de aproximadamente
NOK13 millones (alrededor de US$1,67
millones). En pocas palabras, si la exclusin
tiene que basarse en la evaluacin de la
conducta real de una empresa, se requiere
una fuerte inversin en conocimientos expertos, tiempos y recursos. Los fondos que
contemplan adoptar sistemas similares haran bien en tener esto en cuenta.
A pesar de los conocimientos expertos,
una evaluacin siempre se ver limitada
por la cantidad de informacin disponible.
El acceso a la informacin determina en
buena medida si las decisiones del Consejo
son el resultado de un proceso de toma
de decisiones basado en los hechos o una
evaluacin de riesgo. A pesar de que el
Consejo intenta ser igualmente riguroso y
exhaustivo en ambos casos, es claramente
favorable a los mejores intereses de las
empresas responsables asegurar que la informacin est fcilmente disponible y colaborar con el Consejo para proporcionar
427
esta informacin cuando se la requiere. Las

empresas deberan recordar que la mayora
de los casos evaluados por el Consejo no
acaban en la exclusin.
Una tercera leccin, ms bien poco
afortunada a lo largo de los ltimos 10 aos,
es que la mayora de las empresas hablan
por hablar y que, cuando se trata de tomar
decisiones difciles, se muestran menos dispuestas a hacer lo que hay que hacer. Una
de las ventajas de llevar a cabo anlisis en
profundidad especficos del sitio es que el
Consejo puede mirar ms all de los vagos
informes de las empresas para ver qu consecuencias tienen realmente las actividades
de estas empresas en el terreno. A menudo,
aquello que una empresa no comunica o
deja de hacer es ms importante que lo
que alega haber hecho. Los responsables
de las polticas deducen que los informes
voluntarios no siempre sern un sustituto
adecuado de un sistema de monitoreo riguroso por parte de terceros. Por su parte,
las empresas deberan ser conscientes de
esto e implementar sus compromisos y polticas en sus decisiones diarias.
Un corolario de esta leccin es que las
empresas generalmente operan dentro
del espacio regulatorio que se les asigna.
Las violaciones de las directrices ticas del
Fondo suelen ser el resultado de una compaa que aprovecha las brechas existentes
de gobernanza o incluso la implementacin de la poltica del gobierno. A pesar
de que esto no es un rasgo exclusivo de
las industrias extractivas, el hecho de que
428
hay ms probabilidades de que estas se

encuentren presentes en regiones de gobernanza dbil lleva el problema al primer
plano. Con solo contadas excepciones, las
evaluaciones del Consejo generalmente
conciernen a empresas que obedecen a
los requisitos mnimos de la legislacin del
pas o regin donde operan o, como alternativa, disfrutan de exenciones de la ley
con el fin de llevar a cabo sus negocios. En
el caso de las empresas acusadas de complicidad en la violacin de los derechos humanos, la responsabilidad del gobierno es
ms acusada dado que, en el marco de la
legislacin internacional, son los gobiernos
y no las empresas los responsables de velar
por los derechos de los individuos.
Qu consecuencias debera
tener esto para las empresas,
los responsables de las
polticas, los inversionistas
y otras partes interesadas?
Los responsables de las polticas que deseen ofrecer un entorno estable para las
industrias extractivas no deberan equiparar entorno favorable para los negocios
con regulaciones laxas ni con privar de sus
derechos a las partes interesadas no corporativas. En la experiencia del Consejo,
las races de los numerosos conflictos sociales asociados con proyectos mineros en
gran parte de Amrica Latina, en una gran
medida, pueden atribuirse a estas dos actitudes. Requerir evaluaciones de impacto

exhaustivas y rigurosas; colaborar con las
terceras partes interesadas locales; asegurar la rendicin de cuentas de los polticos
locales, y establecer un marco regulatorio
coherente y robusto que tenga en cuenta
adecuadamente los riesgos sociales y medioambientales especficos de un determinado proyecto son solo algunos de los
elementos que, segn la experiencia del
Consejo, pueden contribuir a garantizar industrias extractivas sostenibles.
Cuando los gobiernos no estn dispuestos o sean incapaces de suministrar
las condiciones necesarias para la prctica
responsable de los negocios en las industrias extractivas, los inversionistas y otras
partes interesadas tienen un importante rol
que desempear en el establecimiento de
normas de conducta especficas y mnimas.
Las iniciativas como la Iniciativa para la
(EITI, por sus siglas en ingls) pueden contribuir a reducir el riesgo de las empresas
individuales que operan en regmenes
propensos a la corrupcin. Las fuertes declaraciones de posicin de parte de los
organismos industriales, como la decisin
del Consejo Internacional de Minera y

Metales (ICMM, por sus siglas en ingls) de
no operar en los sitios declarados como
Patrimonio de la Humanidad, establece un
precedente que los inversionistas pueden
tener como ejemplo para evaluar las prcticas corporativas en relacin con las normas
mnimas de la industria.
Por ltimo, la experiencia del Consejo
durante la ltima dcada debera convencer a las empresas responsables para que
vayan ms all de los requisitos mnimos
de la ley en las jurisdicciones donde operan. La globalizacin de la informacin permite que el Consejo y otros organismos
escudrien las operaciones de las empresas
en los ms recnditos lugares del planeta,
desde el bosque lluvioso de la Amazona
hasta una isla remota en el Ocano Pacfico.
Cumplir con las normas aceptadas internacionalmente, comprometerse activamente
con las partes interesadas de una manera
significativa, llevar a cabo evaluaciones de
impacto medioambiental y social rigurosas
aunque no se les requiera y enfrentarse a
los retos de una manera abierta y proactiva
son medidas que las empresas pueden implantar para reducir el riesgo de operar de
manera irresponsable.
429
Referencias
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en: http://www.infomine.com/library/publications/docs/SRKTailings2010a.pdf.
433
Captulo 13
Comentarios finales
Este libro ilustra cmo la transparencia puede contribuir a alcanzar los beneficios de las
industrias extractivas y a reducir sus externalidades negativas en Amrica Latina y el Caribe
(ALC). Las perspectivas novedosas de las experiencias en la regin pueden ayudar a los responsables de las polticas al momento de estudiar cmo disear e implementar reformas
regulatorias eficaces y adoptar normas internacionales que contribuyan a este objetivo.
Esto es particularmente importante en un momento en el que el reciente auge experimentado por el sector extractivo en la regin puede estar llegando a su fin.
Una de las principales conclusiones es que los ingresos extractivos pueden ayudar a los
pases a fomentar un desarrollo econmico incluyente, siempre y cuando se implementen
los controles y se tengan en cuenta los factores de economa poltica y las necesidades de
las comunidades locales. Cualquier progreso sustancial en el mbito de la transparencia de
las industrias extractivas requiere una fuerte voluntad poltica y esfuerzos incesantes de las
numerosas partes interesadas (stakeholders), y tambin adaptarse a circunstancias siempre
cambiantes. Los captulos demuestran que, para obtener los beneficios de las industrias
extractivas, se requiere persistencia, apertura y flexibilidad de parte de todos los actores.
Una gobernanza efectiva de las industrias extractivas precisa lidiar con complejos problemas de diseo e implementacin de las polticas en mltiples sectores, como agua
y saneamiento, infraestructura, medioambiente y proteccin social. La capacidad de los
gobiernos para gestionar eficientemente el sector depende de la capacidad institucional
Comentarios finales
435
del sector pblico. Los casos presentados

en este libro se centran en las innovaciones de poltica (captulo 5), los contratos y
la concesin de licencias (captulos 6 y 7), la
supervisin regulatoria (captulo 8), las polticas e instituciones fiscales (captulos 10 y
11) y las inversiones ticas (captulo 12).
En el centro de la buena gobernanza se
encuentra la cuestin fundamental acerca
de cmo lidiar con las limitaciones de las
capacidades. Los dficits y las brechas en
los recursos financieros, humanos y tcnicos perjudican la capacidad de los gobiernos para hacer respetar adecuadamente las
regulaciones. Una tarea clave para los organismos multilaterales de desarrollo, como
el Banco Interamericano de Desarrollo
(BID), consiste en proporcionar a sus pases
miembros asistencia tcnica hecha a la medida y seguir explorando nuevos enfoques
para mejorar la calidad en la gobernanza en
la regin.
Los gobiernos subnacionales son especialmente vulnerables a los problemas
relacionados con las capacidades. Aunque
su capacidad institucional, que incluye la
gestin de los ingresos, suele ser menor
que la del nivel nacional, los gobiernos
subnacionales tienen la responsabilidad
fundamental de gestionar los conflictos sociales y ambientales. Estos son numerosos
y costosos. A fines de 2013, el Observatorio
de Conflictos Mineros de Amrica Latina
(OCMAL), una red de organizaciones de la
sociedad civil que registra los conflictos relativos a la minera de metales a gran escala,
inform que haba al menos 198 conflictos
436
activos que afectaban a 297 comunidades

en ALC. Un estudio publicado en las Actas
de la Academia Nacional de Ciencias (PNAS,
por sus siglas en ingls) descubri que los
retrasos causados por estos conflictos pueden generar costos de aproximadamente
US$20 millones a la semana en proyectos
mineros valorados entre US$3.000 millones
y US$5.000 millones (Franks et al., 2014).
Quiz sea ms importante sealar que estos
conflictos revelan los profundos y negativos
impactos que el sector extractivo puede tener en el medioambiente, en las prcticas
culturales y en las actividades econmicas
locales. Adems, demuestran que el fracaso
de no poder satisfacer las expectativas de
los ciudadanos est siendo cada vez ms
oneroso en trminos econmicos y polticos tanto para los inversionistas como para
los gobiernos.
La escasa capacidad de los gobiernos
subnacionales tambin influye en la eficiencia de la planificacin y del gasto de los ingresos. En Per, por ejemplo, el Ministro de
Hacienda estim que en 2012 los gobiernos
locales tenan acceso a aproximadamente
US$3.500 millones de ingresos provenientes de los recursos naturales no gastados
(Reuters, 2012). Esos fondos podran contribuir a financiar, por ejemplo, la construccin
de ms de 100 centrales de tratamiento de
aguas para ciudades de tamao mediano.
Las experiencias presentadas en este
libro sugieren que la transparencia puede
contribuir a tratar algunos de los problemas
causados por la escasa capacidad. La transparencia puede aumentar la eficiencia del
gobierno, impedir la corrupcin y contribuir

a la transformacin de las relaciones entre
los gobiernos y los ciudadanos. Al imponer plazos y normas de calidad para la divulgacin de informacin, las polticas de
transparencia contribuyen a fomentar un
entorno de gobierno abierto. Cuando se les
proporciona nuevos canales para aportar
opiniones y contribuir a disear las decisiones pblicas, las partes interesadas pueden
tener un mejor acceso a la informacin para
analizar las operaciones del gobierno y, an
ms importante, pueden hacer algo con
aquello que aprenden. Las polticas y los
procesos de transparencia tambin contribuyen a una mejor coordinacin entre las
agencias y a mejorar los planes de inversin.
A su vez, estos pueden optimizar la gestin
de los ingresos. Por ltimo, las iniciativas de
transparencia pueden favorecer las inversiones, catalizar el surgimiento y la consolidacin de mejores instituciones y crear
confianza entre las partes interesadas. En
otras palabras, la transparencia puede apoyar todos los pilares estratgicos del sector
extractivo.
A medida que los esfuerzos para fortalecer la transparencia y la gestin de la informacin aumentan en ALC, surgen tres
retos. El primero se vincula con los nuevos
instrumentos de transparencia que ponen a
prueba la capacidad del sector pblico para
hacer disponibles los datos de una manera
oportuna y en un formato de fcil acceso.
Para que esto sea operativo y pueda contribuir a mejorar la gobernanza, la informacin debe producirse en un formato legible
por computadora que pueda adaptarse

y conectarse con una amplia variedad de
instrumentos analticos actuales y en el futuro. El segundo reto est relacionado con
el acceso: las plataformas utilizadas para la
divulgacin de informacin son tan importantes como la propia informacin, y deben
ser fcilmente accesibles. El ltimo reto se
vincula con la capacidad de los gobiernos
para ser creativos cuando se trata de solicitar opiniones de los ciudadanos sobre los
datos disponibles.
La regin ya ha sido testigo del poder
transformador de la transparencia y de la
mejora de la divulgacin de informacin en
la gobernanza de las industrias extractivas.
Las polticas de transparencia focalizadas
y las nuevas tecnologas estn mejorando
la eficiencia del gobierno en la regin; a la
vez, le otorgan poder a las partes interesadas en el sector extractivo y logran que el
sector pblico est sujeto a la rendicin de
cuentas. En Colombia, por ejemplo, el BID
ha apoyado la implementacin por el gobierno de un instrumento de visualizacin
llamado MapaRegalas (vase el captulo 9)
que permite realizar un seguimiento de las
regalas desde la fuente hasta el resultado final. Este instrumento informa directamente
a los ciudadanos acerca de los ingresos
de los recursos naturales, el presupuesto
asignado a las inversiones, los proyectos
aprobados por cada municipalidad, departamento y regin, y el progreso de estos
proyectos. El resultado es una interaccin
innovadora entre el gobierno y la sociedad civil, un mejor acceso a la informacin
Comentarios finales
437
pblica y una mayor participacin ciudadana en el seguimiento de las decisiones

de inversin pblica. Otro ejemplo es el de
Trinidad y Tobago, donde se han superado
las normas de confidencialidad, lo cual ha
dado como resultado un progreso significativo hacia la adopcin de la Iniciativa para
(EITI, por sus siglas en ingls).
El libro tambin seala que no todas las
iniciativas de transparencia son igualmente
efectivas para mejorar la gobernanza. Si bien
la transparencia desempea un rol de primer orden en la conformacin del desempeo econmico, social y medioambiental
en el sector extractivo, es importante subrayar que no existe una nica frmula aplicable a todos los casos, y que las iniciativas tienen que considerar las condiciones locales.
minerales, los altos precios de la energa y

la necesidad de explorar en zonas remotas
que carecen de infraestructuras adecuadas
y de fuerza laboral especializada. Un estudio
sobre la industria minera realizado en 2012
por SNL Financial (2012) seala que los costos promedios de capital en relacin con la
capacidad de produccin del cobre en los
nuevos yacimientos aument un promedio del 15% anual en los ltimos 20 aos;
es decir, los costos de capital en la minera
del cobre son actualmente 16 veces lo que
eran hace dos dcadas.
Al mismo tiempo, el descubrimiento de
reservas importantes de recursos de petrleo y gas no convencionales sugiere que la
regin puede encontrarse en vsperas de
otro auge en el sector extractivo. La Agencia
de Informacin de Energa de Estados
Unidos (U.S.E.I.A., 2013) estima que las reservas tcnicamente recuperables en los pases
El camino hacia delante
de Amrica del Sur superan los 700 billones
Despus de una dcada de abundancia, de pies cbicos. La misma agencia informa
ALC se encuentra actualmente en una en- que, en Argentina, el campo de Vaca Muerta
crucijada. Las condiciones favorables que en la provincia de Neuqun contiene aproimpulsaron el crecimiento en el sector ex- ximadamente 16.200 millones de barriles
tractivo durante la ltima dcada parecen de petrleo de esquisto y 308 billones de
deteriorarse. El ritmo ms lento de la econo- pies cbicos de gas de esquisto. Segn The
ma china y los problemas de los mercados Economist (2014), esa cantidad basta para
en Europa, Japn y Estados Unidos estn satisfacer la demanda de energa actual de
afectando negativamente los precios de las Argentina durante ms de 150 aos. Para
materias primas. El costo de hacer negocios que estos recursos puedan explotarse, los
en el sector extractivo est aumentando, gobiernos tendrn que atraer suficiente
debido sobre todo a la licencia social que capital para ampliar la industria y transferir
permite operar cerca de las comunidades los conocimientos tcnicos necesarios a la
locales, la calidad cada vez menor de los fuerza laboral local. La explotacin de los
438
recursos de esquisto probablemente requerir incentivos de precios y nuevos marcos de polticas e institucionales.
En este entorno de nuevos desafos y
oportunidades, los pases buscan activamente enfoques prometedores e innovaciones. Actualmente, varios pases de ALC
contemplan cambios en sus polticas y grandes reformas en los marcos regulatorios del
petrleo, el gas y la minera. Los gobiernos
de Brasil, Chile, Colombia y Per, por ejemplo, trabajan para reformar las instituciones
extractivas. Brasil y Colombia tambin estn
revisando sus cdigos mineros y los pases
de Amrica Central y Uruguay han comenzado a reformar sus leyes de minera, petrleo y gas (Cereceda, 2013; Oxford Analytica,
2012; Superneau, 2013; TI y RWI, 2011).
Se espera que la transparencia desempee un rol an ms fundamental en las

prximas dcadas. Como se demuestra en
este libro, se encuentra disponible un conjunto de marcos e instrumentos financieros,
tecnolgicos e institucionales para los responsables de las polticas que trabajan para
fortalecer la calidad de la gobernanza en el
sector extractivo. Estos instrumentos pueden contribuir a establecer un clima de inversiones estable, condiciones legales y regulatorias solventes y marcos efectivos para
la extraccin y la inversin de los impuestos
y las regalas. Tambin pueden mitigar el
conflicto social y asegurar que los ingresos
extractivos se utilicen de manera que beneficien a todos los ciudadanos.
Comentarios finales
439
Referencias
Cereceda, E. 2013. Oil & Gas Intelligence Series: The Natural Gas Revolution Has Just Begun.
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Gas Resources: An Assessment of 137 Shale Formations in 41 Countries Outside the
United States. Washington, D.C.: U.S. Energy Information Agency.
440
Este libro es una valiosa contribucin

al debate sobre las polticas y mecanismos disponibles para promover
la transparencia en la gobernanza
de las industrias extractivas.
Gobierno de Per
Este libro es una contribucin importante y oportuna a nuestra comprensin de cmo la abundancia de
recursos naturales puede producir
un crecimiento sostenido y un desarrollo incluyente.
Brge Brende
Gobierno de Noruega

Carlos Monge
Coordinador Regional para Amrica
Latina
Natural Resource Governance Institute
El gobierno de Trinidad y Tobago
felicita al Banco Interamericano de
Desarrollo por proporcionar una
manera de compartir experiencias
de mejora de la transparencia en el
sector extractivo.
Kevin Ramnarine
Ministro de Energa y Asuntos
Energticos
El Banco Mundial aplaude al Banco

Interamericano de Desarrollo por
destacar la importancia que tiene
mejorar la calidad de la gobernanza
extractiva, un problema cada vez
ms urgente en los pases de Amrica
Latina y el Caribe y un componente
central de nuestro programa.
Paulo De Sa
Gerente
Unidad de Energa, Gas, Petrleo y
Minera
Grupo Banco Mundial
Este libro transmite un mensaje que
tiene una fuerte resonancia en la visin del Secretariado de la EITI, a saber, que la divulgacin sistemtica
de la informacin puede contribuir
a mejorar la rendicin de cuentas y
la eficiencia en la gestin de los ingresos extractivos para beneficio de
todas las partes interesadas.
Clare Short
Presidenta
Iniciativa para la Transparencia en las
Industrias Extractivas (EITI)
Juan Cruz Vieyra y Malaika Masson, Editors
En esta destacada publicacin, el

llama la atencin sobre la enorme
importancia de la transparencia, que
todos los actores en las industrias
extractivas deberan respetar.
La sociedad civil lucha para asegurar

una buena gobernanza, lo cual significa aplicar controles y fomentar
la participacin ciudadana en todos
los niveles. Para esto, los ciudadanos
deben tener acceso a informacin
actualizada y fiable. Este volumen
contribuye al debate sobre este
tema urgente y complejo.
GOBERNANZA CON TRANSPARENCIA EN TIEMPOS DE ABUNDANCIA
Durante la ltima dcada, la regin de Amrica Latina y el Caribe ha experimentado una abundancia
sin precedentes por sus recursos naturales. Este libro pone de relieve cmo la transparencia puede
ayudar a hacer realidad los beneficios y reducir las externalidades negativas asociadas a las industrias
extractivas en la regin. Un mensaje central es que la informacin de alta calidad y bien manejada
es fundamental para garantizar la gestin transparente y eficaz del sector. Las lecciones aprendidas
a partir de las experiencias de la regin pueden ayudar a quienes buscan disear e implementar
reformas eficaces de los marcos regulatorios y adoptar estndares internacionales que contribuyan
a alcanzar este objetivo. Esto es particularmente importante en un momento en el cual el reciente
auge experimentado por las industrias extractivas de la regin puede estar llegando a su fin.
GOBERNANZA CON TRANSPARENCIA

EN TIEMPOS DE ABUNDANCIA
Juan Cruz Vieyra y Malaika Masson, editores

Gobernanza Con Transparencia en Tiempos de Abundancia

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Este libro es una valiosa contribucin

al debate sobre las polticas y mecanismos disponibles para promover

Amylkar Acosta Medina

El Banco Mundial aplaude al Banco

Juan Cruz Vieyra y Malaika Masson, Editors

En esta destacada publicacin, el

La sociedad civil lucha para asegurar

GOBERNANZA CON TRANSPARENCIA EN TIEMPOS DE ABUNDANCIA

GOBERNANZA CON TRANSPARENCIA

Juan Cruz Vieyra y Malaika Masson, editores

Gobernanza con transparencia

Catalogacin en la fuente proporcionada por la

El Sector de Instituciones para el Desarrollo y el Sector de Infraestructura y Medio Ambiente fueron

Gobernanza con transparencia

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Juan Cruz Vieyra, Malaika Masson y Martin Walter

Estndares para medir transparencia y rendicin

Juan Carlos Quiroz

De la teora de la dependencia a la gobernanza local:

Conflictos y recursos naturales: es Amrica Latina

Mara Jos Jarqun y Rhea Brathwaite

La transparencia en la gestin de los ingresos

Diego Arisi y Ana Carolina Gonzlez Espinoza

Lenin H. Balza, Ramn Espinasa y Ral Jimnez Mori

Pablo Valverde Martnez

Lista de grficos y cuadros

ndice de Gobernanza de los Recursos Naturales

Volatilidad relativa de los precios de las materias primas

Relacin entre el componente ILS y la posicin en percentiles del WGI

Puntuaciones del RGI y calificaciones para los pases de ALC

Precios de las materias primas, 1870-1950

Las interacciones del sector de los recursos

Margen para mejorar las polticas en las instituciones mineras

Impacto de los sistemas tributarios en las inversiones petroleras

Volatilidad de los precios (1960-2013)

Tasas anuales de conflicto, pases petroleros y no petroleros, 1960-2006

Conflictos en curso en ALC, 1960-2006

Comienzos de conflictos en ALC y el resto del mundo, 1960-2006

Conflictos en curso en ALC y el resto del mundo, 1960-2006

Cadena de valor de las industrias extractivas

Variacin de la recaudacin del gobierno basada en la rentabilidad

La recaudacin del gobierno

La recaudacin del gobierno segn la prospectividad

Evaluacin de cmo los sistemas fiscales responden a diferencias

Tamao de los yacimientos

MapaRegalas: informacin sobre la generacin de ingresos centrada

Lista de grficos y cuadros

MapaRegalas: informacin sobre la distribucin del ingreso,

MapaRegalas: informacin sobre la gestin de los ingresos

Recaudacin tributaria e ingresos disponibles por nivel de gobierno,

Pagos de regalas a los municipios, 1999-2012

Pago de regalas por Estado en 2010 (en R$)

Concentracin de pagos de regalas en los municipios, 2012

Desarrollo y riqueza petrolera a nivel local

Datos fiscales faltantes por ao y contribucin de los receptores

Pagos de regalas y resultados en la infraestructura de vivienda: