MDULO 7

LAS PROPIEDADES PBLICAS1

Jos Luis Pearanda Ramos
Letrado de las Cortes Generales.- Profesor Asociado
Universidad Carlos III de Madrid
Sumario:
7.1. Evolucin y rgimen actual de las propiedades pblicas.
7.2. Concepto y rgimen jurdico de los bienes de dominio pblico.
7.3. Concepto y rgimen jurdico de los bienes patrimoniales.
7.4. Otras propiedades pblicas: El patrimonio nacional y los bienes comunales.

7.1. EVOLUCIN Y RGIMEN ACTUAL DE LAS PROPIEDADES PBLICAS.

Hacienda y
Patrimonio de las
Administraciones
Pblicas

176. Las Administraciones pblicas disponen de medios materiales para

satisfacer los fines pblicos que tienen asignados. Dichos medios integran el
patrimonio de las Administraciones Pblicas que, conforme a lo dispuesto en el
artculo 3.1 de la Ley 33/2003, de 3 de noviembre, del Patrimonio de las
Administraciones Pblicas (LPAP) est constituido por el conjunto de sus bienes y
derechos, cualquiera que sea su naturaleza y el ttulo de su adquisicin o aquel en
virtud del cual les hayan sido atribuidos.
En el Derecho Pblico, sin embargo, no se da un tratamiento unitario a todas las
posiciones jurdicas de contenido patrimonial, sino que se distingue entre Hacienda y
Patrimonio. A diferencia del mbito jurdico privado, en el que el patrimonio de una
persona est compuesto por la totalidad de sus derechos y obligaciones, el patrimonio
de las Administraciones Pblicas no comprende los derechos de crdito, esto es, el
dinero, los valores, los crditos y dems recursos financieros de la Hacienda, que
conforme al artculo 3.2 de la LPAP, forman parte de la Hacienda Pblica2.
De modo que, en el sentido legal del trmino, el patrimonio de las
Administraciones est constituido por los derechos reales y excepcionalmente, algunos
derechos de crdito (vgr. valores y ttulos representativos de acciones y participaciones
en el capital de sociedades mercantiles).
1

Revisado en marzo de 2013.

Conforme al artculo 3.2 de la LPAP No se entendern incluidos en el patrimonio de las

Administraciones pblicas el dinero, los valores, los crditos y los dems recursos financieros de su
hacienda ni, en el caso de las entidades pblicas empresariales y entidades anlogas dependientes de las
Comunidades Autnomas o Corporaciones Locales, los recursos que constituyen su tesorera.

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Por eso, es tradicional estudiar el patrimonio de las Administraciones Pblicas a

partir del concepto de propiedades pblicas, a cuyo examen se destinarn las tres
ltimas lecciones del curso.
Antes de entrar en su estudio, conviene recordar desde el principio que el
reconocimiento de la titularidad pblica de estos bienes y derechos se justifica, en todo
caso, por su vinculacin a la satisfaccin de fines pblicos. Esa es la razn de ser en el
moderno Estado de Derecho de que las Administraciones Pblicas sean titulares de
propiedades pblicas. Pero vinculacin con los fines pblicos explica tambin que las
propiedades pblicas estn sometidas a un especial rgimen jurdico de proteccin que
garantice su adecuada utilizacin. Como recuerda PARADA3, al igual de lo que ocurre
con los contratos administrativos, sin perjuicio de su sometimiento ltimo al derecho
patrimonial civil comn, estn sujetos a un rgimen singular de derecho administrativo,
derogatorio y exorbitante respecto del derecho privado que responde a principios
jurdicos singulares, tal y como se ver ms adelante.
Al estudio de las clases de bienes pblicos y de las reglas generales de su
rgimen jurdico se destina esta primera Leccin.
Origen de la
distincin entre
bienes demaniales y
patrimoniales

177. Nuestro ordenamiento jurdico parte de la divisin de los bienes pblicos

en dos categoras: los bienes demaniales o de dominio pblico y los patrimoniales o
de dominio privado 4 . O, si se prefiere, el patrimonio de las Administraciones
Pblicas, entendido en sentido amplio, se divide, a su vez, en bienes de dominio
pblico y bienes patrimoniales, o patrimonio en sentido estricto. La simplicidad de esta
distincin es tan slo aparente, puesto que en nuestro Derecho se conocen otras
categoras de bienes (bienes comunales, bienes que integran el Patrimonio Nacional)
que introducen, a veces, modulaciones en el rgimen jurdico de los bienes anteriores y
a las que se har referencia en la parte final de la Leccin.

R. PARADA VZQUEZ, Derecho Administrativo, Parte General, III, Undcima Edicin, Marcial
Pons, 2007, p.19.
4

Artculo 4 de la LPAP: Por razn del rgimen jurdico al que estn sujetos, los bienes y
derechos que integran el patrimonio de las Administraciones pblicas pueden ser de dominio pblico o
demaniales y de dominio privado o patrimoniales.

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a) La distincin entre bienes demaniales y patrimoniales tiene sus precedentes

en el Derecho Romano. Como recuerda SANTAMARA 5 , el Derecho Administrativo
hered de los juristas romanos cuatro nociones fundamentales:
-

En primer lugar la elaboracin de la categora de las cosas pblicas. En sus

Instituciones, GAYO dividir las cosas segn fueran de derecho divino o
humano; y, dentro de estas ltimas, distinguir las res publicae,
caracterizadas por no ser de nadie, de las res privatae, que pertenecen a
personas singulares. MARCIANO matizara la anterior distincin para dividir
las cosas pblicas en res communes, que pertenecen a todos, como el aire, el
agua de los ros, el mar y las playas; res universitatis, que pertenecen a las
colectividades; y res nullius, que carecen de dueo.

En segundo trmino, la distincin entre los bienes pblicos no por razn de

su titular, sino de su funcin: as CELSO distinguir las res publicae in usu
publico, destinadas al uso general, de las res publicae in pecunia populi, esto
es, pertenecientes al pueblo romano y destinadas al cumplimiento de los
fines pblicos (vgr. los tributos, los palacios).

En tercer lugar la idea de la extracomercialidad de las cosas pblicas: la

calificacin de una cosa como pblica determinaba que quedase fuera del
comercio de los hombres y no fuera susceptible de apropiacin por los
particulares. Idea que llegar hasta nuestros das.

Y, en cuarto, lugar, la idea de que las cosas se convierten en pblicas

mediante un acto formal de adscripcin (la dicatio), que constituye el
precedente de la moderna idea de afectacin.

As pues, esas cuatro notas (consideracin de las cosas pblicas como bienes de
todos, vinculacin de las mismas al uso general, exclusin de tales propiedades del
trfico jurdico privado y necesidad de calificacin formal de los bienes pblicos estn
ya presentes desde entonces.
b) La tarda recepcin del Derecho Romano pblico durante el periodo
medieval, la desaparicin de la idea de populus y la personificacin de la comunidad
poltica en el rey, favorecieron la patrimonializacin de las cosas pblicas, que
pasaron a ser propiedad de aqul. Con todo, el progresivo proceso de
institucionalizacin que supuso la utilizacin del Concepto de Corona, permiti
5

J. A. SANTAMARA PASTOR, Principios de Derecho Administrativo General, Segunda Edicin,

Iustel, 2009, pp 529 y 530.

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deslindar entre los bienes que se integraban en el patrimonio del rey, de los que
pertenecan a la Corona, con independencia de su titular.
Durante el periodo de la Monarqua estamental, a mediados del siglo XV, la
distincin entre el patrimonio personal o privado del monarca y el dominio o patrimonio
de la Corona adquiri pleno contenido: como modo de hacer frente a la prdida
patrimonial que suponan las sucesivas divisiones de los reinos por va hereditaria, se
distinguieron los bienes y posesiones pertenecientes a la Corona y que quedaban
excluidas de tal transmisin. Lo relevante a efectos de esta exposicin es que, al
distinguirse entre el dominio de la Corona y el patrimonio personal del rey, se
reconoci a los bienes integrados en el primero una cualidad decisiva para el rgimen
jurdico de los futuros bienes demaniales: la condicin de inalienables, excluidos del
comercio de los hombres.6
c) La nocin de dominio pblico, en sentido estricto, se form durante la
Revolucin Francesa. Fue paradjicamente el intento de levantar la prohibicin de
enajenar los bienes del patrimonio de la Corona que resultaba incompatible con la
doctrinas econmicas mercantilistas del final del Antiguo Rgimen lo que motiv, en
los primeros momentos (Decreto de la Asamblea Nacional de 22 de noviembre de
1790), la necesidad de precisar los bienes de la Corona (posteriormente del Estado) que,
como excepcin, no podan enajenarse: los caminos, las calles y plazas, los ros, las
playas y riberas del mar, los puertos, las radas y, en general, todas las porciones del
territorio nacional que no son susceptibles de propiedad privada.
De modo que, en esta fase inicial, la legislacin francesa slo har mencin a los
bienes de dominio pblico, sin mencionar los dems bienes del Estado no integrados en
l, pasando dicha regulacin al artculo 538 del Cdigo de Napolen.
Evolucin de la
distincin en el
ordenamiento
espaol

178. En nuestro ordenamiento jurdico, el Cdigo Civil, pese a la innegable

influencia del napolenico, consagr ya la dualidad entre bienes demaniales y
patrimoniales en los artculos 338 a 345. Aunque la rbrica del Captulo III, del Ttulo
I, hace referencia a los bienes segn las personas a que pertenecen, el Cdigo
emplear una nocin funcional para distinguir uno y otro tipo de bienes: conforme al
artculo 339, sern bienes de dominio pblico los destinados al uso pblico, al servicio
pblico o al fomento de la riqueza nacional; en tanto que de acuerdo con el artculo
6

As lo estableci en Castilla, la Ley paccionada de Juan II en las Cortes de Valladolid de 1442

y, en Francia, el Edicto de Moulins de 1566, reinando Carlos IX.

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340 todos los dems bienes pertenecientes al Estado, en que no concurran las
circunstancias expresadas en el artculo anterior, tienen el carcter de propiedad
privada. Del mismo modo, los artculos 343 y 344 disponen que los bienes de los
entes locales se dividen en bienes de uso pblico (esto es, de dominio pblico) y bienes
patrimoniales, y que todos los que no renan los caracteres de los primeros tendrn la
condicin de patrimoniales. Se consagra as, tanto la divisin de los bienes pblicos en
dos categoras distintas (demanio y patrimonio privado), como el carcter residual de
la nocin de bienes patrimoniales (integrada por todos aquellos que no son de dominio
pblico)
La regulacin de unos y otros bienes pblicos en la legislacin administrativa
habra de ser muy diferente. A diferencia de los bienes patrimoniales, que contaran con
una regulacin completa en la anterior Ley de Patrimonio del Estado de 1964, los
bienes de dominio pblico han carecido hasta fechas muy recientes de una disciplina
jurdica comn equivalente: sin perjuicio de las leyes especiales de cada tipo de bienes
(aguas, costas, minas etc..), la regulacin de tales bienes se limitaba a determinadas
previsiones de la anterior Ley de Patrimonio del Estado (artculos 113 a 129) y a la
regulacin contenida para los bienes de las Corporaciones locales (Reglamento de
Bienes de los Entes Locales).
Por ello resulta tan innovador (e inslito en el derecho comparado) la previsin
contenida en el artculo 132 de la Constitucin de 1978 que remite a la Ley la
regulacin del rgimen jurdico de los bienes de dominio pblico y los comunales, as
como la de los que integran el Patrimonio del Estado y el Patrimonio Nacional. Dicha
regulacin contiene dos previsiones decisivas en relacin con los bienes de dominio
pblico.
De una parte, que el rgimen jurdico de los bienes demaniales (as como de los
comunales) se inspirar en los principios de inalienabilidad, imprescriptibilidad e
inembargabilidad, as como su desafectacin, lo que supone reconocer las dos notas
tradicionales de los bienes de dominio pblico desde su regulacin ms antigua: la
extra comercialidad o exclusin de tales bienes del trfico jurdico y el que la atribucin
formal de la condicin de bines demaniales requiere de un acto formal, que se concreta
con la afectacin.
De otra, que declara, con el mayor rango normativo posible, que sern
demaniales, los bienes a los que la ley otorgue tal calificacin, y adems y en todo caso,
la zona martimo terrestre, las playas, el mar territorial y los recursos naturales de la
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zona econmica y la plataforma continental, con lo que se constitucionaliza la

demanialidad de una parte relevante del llamado dominio pblico natural.
La legislacin estatal bsica de cabecera se contiene en la actualidad en la Ley
33/2003, de 3 de noviembre, del Patrimonio de las Administraciones Pblicas (LPAP) 7,
que establece un concepto amplio de patrimonio que comprende el conjunto de bienes y
derechos de las Administraciones cualquiera que sea su naturaleza (excluido el dinero,
los crditos, valores y recursos financieros que se integran en la Hacienda) y clasifica
dichos bienes por razn del rgimen jurdico en bienes de dominio pblico o demaniales
y de dominio privado o patrimoniales (artculo 4 LPAP). Las Comunidades Autnomas
han dictado sus propias Leyes de Patrimonio que han mostrado un extraordinario
mimetismo respecto de la legislacin bsica estatal8.
Caractersticas del
rgimen jurdico
actual

179. Pese a la diferencia de rgimen jurdico de unos y otros bienes, la evolucin

observada en nuestro Derecho positivo pone de manifiesto un proceso de confluencia
7

La Disposicin final segunda de la LPAP define un conjunto de preceptos de aplicacin general

dictados al amparo de la competencia exclusiva del Estado en materia de legislacin mercantil, civil,
rgimen econmico de la Seguridad Social y expropiacin forzosa (arts. 149.1. 6, 8, 17 y 24 CE).
Adems, el apartado tercero de esta disposicin precisa los preceptos que tienen el carcter de la
legislacin bsica, de acuerdo con lo preceptuado en el artculo 149.1.18 de la Constitucin. En este
mismo sentido, la Disposicin final tercera establece que las normas que se promulguen en desarrollo de
esta Ley podrn tener carcter de bsicas cuando constituyan el complemento necesario de artculos que
tengan atribuido dicho carcter conforme a lo establecido en la disposicin final segunda de esta Ley y as
se seale en la propia norma de desarrollo. Por Real Decreto 1373/2009, de 28 de agosto, fue aprobado el
Reglamento General de la Ley de Patrimonio de las Administraciones Pblicas, cuya Disposicin Final
nica precisa lo siguiente:
Ttulos competenciales
1. Los artculos 14 apartado 1, 49 y 53 de este Reglamento se dictan al amparo de la competencia
atribuida al Estado por el artculo 149.1.8 de la Constitucin en materia de legislacin civil y son de
aplicacin general, sin perjuicio de la conservacin, modificacin y desarrollo de los derechos civiles
forales o especiales, all donde existan.
2. Los artculos 46.1, 48 y 68, apartado 2 que se dictan en desarrollo de los artculos 36, apartado
1 y 55 de la Ley, respectivamente, tienen el carcter de normas bsicas del rgimen jurdico de las
Administraciones Pblicas en virtud de lo dispuesto en el artculo 149.1.18 de la Constitucin.
3. El resto de los artculos de este Reglamento ser de aplicacin en el mbito del rgimen jurdico
patrimonial de la Administracin General del Estado y de sus organismos pblicos.
8

Ley 6/1985, de 13 de noviembre, de Patrimonio de Castilla-La Mancha; Ley 4/1986, de 5 de mayo, de

Patrimonio de Andaluca; Ley 1/1991, de 21 de febrero, de Patrimonio de Asturias; Ley 3/1992, de 30 de
julio, de Patrimonio de la Regin de Murcia; Ley 6/2001, de 11 de abril, de Patrimonio de Illes Balears;
Ley 3/2001, de 21 de junio, de Patrimonio de la Comunidad de Madrid; Decreto Legislativo 1/2002, de
24 de diciembre, que aprueba el Texto Refundido de la Generalitat de Catalua; Ley 14/2003, de 10 de
abril, de Patrimonio de la Comunidad Valenciana; Ley 11/2005, de 19 de octubre, de Patrimonio de La
Rioja; Ley 3/2006, de 18 de abril, de Patrimonio de Cantabria; Ley 6/2006, de 17 de julio, de Patrimonio
de Canarias; Ley 11/2006, de 26 de octubre, de Patrimonio de Castilla y Len; Ley Foral 14/2007, de 4 de
abril, de Patrimonio de Navarra; Decreto Legislativo 2/2007, de 6 de noviembre, por el que se aprueba el
Texto Refundido de la Ley de Patrimonio de Euskadi; Ley 2/2008, de 16 de junio, de Patrimonio de la
Comunidad Autnoma de Extremadura; Ley 5/2011, de 10 de marzo, de Patrimonio de Aragn; Ley
5/2011, de 30 de septiembre, de Patrimonio de Galicia.
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en la regulacin de los bienes demaniales y de los patrimoniales. De modo que la

previsin del Cdigo Civil de que los bienes patrimoniales de los entes pblicos deban
regirse por sus preceptos, en trminos equivalentes a los jurdico privados, ha sido
totalmente desmentida por la legislacin administrativa, que ha atribuido a la totalidad
de los bienes de la Administracin un rgimen jurdico exorbitante del Derecho civil,
con lo que tanto los bienes de dominio pblico, como los de dominio privado de la
Administracin, estn sometidos a normas de Derecho pblico.
Esa realidad se encuentra presente en la regulacin de la LPAP que contiene una
especie de estatuto comn de los bienes pblicos (que afecta a su rgimen de
adquisicin -sin perjuicio de su eventual afectacin posterior al dominio pblico-,
inventario, registro y proteccin), al que se aade un conjunto de especialidades
respecto de los demaniales, comunales y los que integran el Patrimonio Nacional,
que se hace significativo en la regulacin del singular modo de utilizacin de una y otra
clase de bienes, sin perjuicio de las Leyes especiales que les resultan de aplicacin.
En esta Leccin se expondr el rgimen jurdico bsico de cada tipo de bienes,
comenzando por los bienes demaniales, dado el carcter residual de la nocin de
patrimoniales, al predicarse tal condicin de los bienes pblicos que no tienen aquella
condicin.
7.2. CONCEPTO Y RGIMEN JURDICO DE LOS BIENES DE DOMINIO
PBLICO.
Identificacin bienes
de dominio pblico

180. Como ya se expuso antes, el concepto de los bienes demaniales es positivo

frente al negativo o residual de los patrimoniales. Son bienes de dominio pblico
conforme al artculo 5.1 de la LPAP aqullos a los que la ley otorgue expresamente el
carcter de demaniales, as como los que, sin mediar tal declaracin legal, se
encuentren afectados al uso general o al servicio pblico. Por el contrario, son bienes
patrimoniales, los de titularidad pblica que no tengan el carcter de demaniales
(artculo 7.1 de la LPAP).
La claridad del criterio es, sin embargo, ms aparente que real. No hay dudas
sobre la condicin de demaniales de los bienes que sean calificados como tales por ley.
Pero respecto de los que requieren de afectacin, la distincin no es tan sencilla: ms
ntida, por lo general, en el caso de la afectacin al uso general (caminos, calles, plazas),
es ms difcil de delimitar en el supuesto de afectacin al servicio pblico,
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especialmente si se tiene en cuenta que la demanialidad alcanza tanto a los bienes

inmuebles, como a los muebles. De ah que el criterio de la afectacin pueda llevar a
una verdadera inflacin de la demanialidad, si no se introduce un criterio limitativo que
haga referencia a su carcter esencial o irreemplazable para la prestacin del servicio
pblico9.
Naturaleza del
dominio pblico

181. Esas dificultades vienen a reflejar la polmica tradicional sobre las

concepciones acerca de la naturaleza del dominio pblico, esto es, si puede ser
considerado como una verdadera propiedad o si se trata de un simple espacio sobre el
que las Administraciones pblicas ejercen su soberana o determinadas funciones
pblicas o ttulos de intervencin.
La idea de la extracomercialidad afirmada en el Derecho Romano respecto de
determinadas cosas pblicas, y la definicin de los bienes demaniales realizada por el
Cdigo Civil francs como aquellos no susceptibles de propiedad privada, pareceran
abundar en la dificultad de aplicar el concepto de propiedad a los bienes de dominio
pblico. As, para algunos autores de la Escuela de Servicio Pblico (DUGUIT, JZE),
que haban situado la nocin de afectacin como eje central del concepto de demanio, la
calificacin de la relacin de la Administracin con estos bienes como de propiedad
carecera de utilidad: lo relevante sera la competencia de la Administracin para el
ejercicio respecto de estos bienes de determinadas potestades de polica, ordenacin y
proteccin.
A principios del siglo XX esta tesis sera refutada por un autor contemporneo a
los anteriores, Maurice HAURIOU que calific el demanio como una modalidad de
derecho real de propiedad, aunque sometida a un rgimen especial: para este autor nos
encontraramos ante propiedades administrativas, afectadas a la utilidad pblica que,
como consecuencia de tal afectacin, quedan sometidas a un rgimen especial de
utilizacin y proteccin10.
9

Para PARADA, no cabe discutir la demanialidad de las armas o de los buques y aeronaves
afectados a la defensa nacional. No cabe decir lo mismo de las accesiones que como cosas que se unen o
surgen unidas al bien demanial...no participan en la funcin econmica de ste (y) no pueden disfrutar
de la proteccin exorbitante de aqul (por ejemplo, los frutos, flores, hierbas, leas que producen los
bienes demaniales). Ob., cit., p. 51.
10

Para este autor la idea de que los bienes demaniales no son susceptibles de apreciacin privada
puede superarse si se adopta la perspectiva del metro cuadrado. Cfr. Cfr. F. SINZ MORENO
Dominio Pblico, Patrimonio del Estado y Patrimonio Nacional. Comentario al art. 132, en Comentarios
a la Constitucin Espaola de 1978, Tomo X, pg. 188.

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Esta concepcin, que hara fortuna en la doctrina y jurisprudencia tanto francesa

como espaola, fue expresamente admitida en la anterior Ley de Patrimonio del Estado
de 1964 (cuyo artculo 1 aluda a los bienes propiedad del Estado que tienen la
consideracin de demaniales) y se encuentra implcita en la vigente LPAP de 2003
(cuyo artculo 16 alude a la adquisicin o apropiacin de bienes, sin perjuicio de su
posterior afectacin al uso general o al servicio pblico).
Sin embargo, la consideracin como propiedades de los conocidos como bienes
del demanio natural (aguas, costas, espacio areo, etc..) resulta difcil desde la
perspectiva de la apropiacin, puesto que la condicin de propietarias de estos bienes
de las Administraciones Pblicas, se entiende a efectos puramente finalistas: para tutelar
algn fin pblico, para justificar un ttulo de intervencin y proteccin sobre estos
bienes.
Titularidad de los
bienes pblicos

182. La titularidad de los bienes que integran el dominio pblico corresponde,

en todo caso, a los entes pblicos. Tradicionalmente se entenda, con base en la diccin
de los artculos 339 y 343 del Cdigo Civil, que slo podan ser titulares de bienes
demaniales las Administraciones territoriales (Estado, provincias, municipios y,
posteriormente, Comunidades Autnomas), negando tal posibilidad a los entes
instrumentales.
Ello fue desmentido por la legislacin sectorial que reconoci la titularidad de
este tipo de bienes a otra clase de entes (vgr. Universidades por el artculo 80.2 de la
LOU)11. Y la vigente LPAP, siguiendo la lnea de la LOFAGE ha terminado admitiendo
la titularidad de bienes demaniales de los Organismos Pblicos, aunque no quepa decir
lo mismo de las sociedades pblicas12.

Identificacin de los
bienes demaniales
11

Conforme al artculo 80.2 de la Ley Orgnica 6/2001, de 21 de diciembre, de Universidades

Las Universidades asumen la titularidad de los bienes de dominio pblico afectos al cumplimiento de
sus funciones, as como los que, en el futuro, se destinen a estos mismos fines por el Estado o por las
Comunidades Autnomas. Se exceptan, en todo caso, los bienes que integren el Patrimonio Histrico
Espaol. Cuando los bienes a los que se refiere el primer inciso de este apartado dejen de ser necesarios
para la prestacin del servicio universitario, o se empleen en funciones distintas de las propias de la
Universidad, la Administracin de origen podr reclamar su reversin, o bien, si ello no fuere posible, el
reembolso de su valor al momento en que proceda la reversin. Las Administraciones pblicas podrn
adscribir bienes de su titularidad a las Universidades pblicas para su utilizacin en las funciones
propias de las mismas.
12
As el artculo 72.4 de la LPAP se refiere a la mutacin de destino de los bienes demaniales
propios de los organismos pblicos. El artculo 167.2 dispone, en cambio, que las sociedades mercantiles
estatales ajustarn la gestin de su patrimonio al derecho privado.

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 183. Por lo que se refiere a la identificacin de los bienes de dominio pblico

dispone el artculo 5.1 de la LPAP que son bienes y derechos de dominio pblico
aqullos que una ley (o la Constitucin, como hace el artculo 132.2) otorgue
expresamente el carcter de demaniales, as como aqullos que siendo de titularidad
pblica se encuentren afectados al uso general o al servicio pblico. Conforme al
artculo 338.2 del Cdigo Civil son tambin bienes de dominio pblico los que estn
afectados al fomento de la riqueza nacional (vgr. minas), aunque en rigor todos los
bienes pblicos lo estn.
A) La calificacin como demaniales de determinados bienes por la ley o la
propia Constitucin (el artculo 132.2 se refiere a la zona martimo-terrestre, las
playas, el mar territorial y los recursos naturales de la zona econmica y la plataforma
continental) ha sido tradicional respecto del llamado demanio natural, esto es, aqul que
se declara como tal por la concurrencia en el mismo de determinadas caractersticas
intrnsecas que justifican tal calificacin 13 . Se trata de bienes de dominio pblico
natural cuyo ingreso en el demanio se produce, en bloque y simultneamente, para
cada una de sus especies, de manera que no hay acto administrativo y singular de
afectacin caso a caso, sino que sta es global y ex lege o ex Constitutione. Y aunque su
desafectacin en bloque exige una Ley en sentido contrario, su carcter de demanio
natural permite asimismo su alteracin o extincin tanto por causas igualmente
naturales (vgr. cuando un ro cambia su curso abriendo un nuevo cauce y abandonando
el primitivo, o cuando se mueve una duna) como artificiales, pudindose variar o
extinguir tambin por la accin humana mediante la ejecucin de obras que operen su
transformacin.
B) A los bienes destinados al uso general se refieren los artculos 339.1 y
344.1 del Cdigo Civil que enumera entre los mismos los caminos, canales, ros,
torrentes, radas y otros anlogos, as como los caminos provinciales y los vecinales, las
plazas, calles, fuentes y aguas pblicas, los paseos y las obras pblicas de servicio
general. Enumeracin que ha sido precisada por la legislacin sectorial, que no slo
califica estos bienes como demaniales, sino que determina con mucho ms detalle sus
lmites (vgr. Ley de Costas o de Aguas).
Como puede apreciarse, esta categora de bienes destinados al uso general se
superpone a la anterior, puesto que los bienes pertenecientes al demanio natural se
13

De l se distinguira el demanio artificial, integrado por todos los dems bienes que no renen
caractersticas especficas.

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10

destinan, por lo general, al uso general, y su afectacin se declara con carcter global
por una Ley. La afectacin puede hacerse, no obstante, tambin por acto singular, tal y
como se examinar en la Leccin siguiente.
C) Las mayores dificultades de precisin se plantean en relacin con los bienes
que se califican de dominio pblico por estar destinados al servicio pblico, dada la
necesidad de concretar el alcance de esta ltima nocin. El artculo 5.3 de la LPAP
considera demaniales por este motivo, en todo caso, los inmuebles de titularidad de la
Administracin General del Estado o de los organismos pblicos vinculados a ella o
dependientes de la misma en que se alojen servicios, oficinas o dependencias de sus
rganos o de los rganos constitucionales del Estado14. El artculo 4 del Reglamento de
Bienes de los Entes Locales se refiere a los mismos al aludir a los destinados
directamente al cumplimiento de fines pblicos de responsabilidad de las entidades
locales, tales como Casas Consistoriales, Palacios Provinciales y, en general, edificios
que sean de las mismas, mataderos, mercados, escuelas, cementerios, elementos de
transporte, piscinas y campos de deporte y, en general, cualesquiera otros bienes
directamente destinados a la prestacin de servicios pblicos o administrativos.
El criterio ms seguro es siempre el de la calificacin legal de los bienes como
demaniales, con independencia de que la justificacin de la calificacin responda al
destino de los bienes al uso general (caminos, playas) o al servicio pblico (edificios,
dominio pblico aeroportuario o ferroviario).
Incompatibilidades
con actividades
pblicas

184. En nuestro ordenamiento el ncleo esencial del rgimen jurdico de los

bienes demaniales se encuentra constitucionalizado. Como recuerda PAREJO, de la
Constitucin resultan los siguientes principios fundamentales del rgimen jurdico de
los bienes de dominio pblico:
- el principio de reserva de Ley (art. 132.1 CE);
- los principios de inalienabilidad, inembargabilidad e imprescriptibilidad (lo
que tambin se predica de los comunales, art. 132.2 CE);
- y el de posibilidad de atribucin directa por la Ley de la condicin demanial (lo
que hace la propia Constitucin para determinados bienes).15
14

El artculo 66.1 e) considera tambin demaniales los bienes muebles necesarios para el
desenvolvimiento de los servicios pblicos o para la decoracin de dependencias oficiales.
15

L. PAREJO ALFONSO, Lecciones de Derecho Administrativo. Tirant lo Blanch, 2012, 5 edicin,

pgina 923.

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11

La reserva de Ley (estatal o autonmica, pues como ha declarado el Tribunal

Constitucional el artculo 132.1 no es un precepto atributivo de competencias 16 )
reconocida en la Constitucin no se hace mediante una mera remisin en blanco al
legislador, sino introduciendo unas previsiones determinantes de su rgimen jurdico,
que aluden a su inalienabilidad, inembargabilidad e imprescriptibilidad y consagran el
principio de afectacin (aunque curiosamente se aluda al fin de la misma o
desafectacin) como criterio de inicio de la demanialidad.
De este modo, los bienes demaniales no son susceptibles de apropiacin
privada en tanto que mantengan tal calificacin, sta se produce por su afectacin o
destino al uso o servicio pblico (ya se determine la misma por declaracin de la ley o
por un acto expreso) y se someten por tal razn a un especial rgimen de utilizacin y
proteccin que los distingue de cualquier propiedad regulada en el Derecho privado.
El artculo 6 de la LPAP precisa los principios relativos a los bienes de dominio
pblico en los siguientes trminos:
a) Su sujecin a los principios de inalienabilidad, inembargabilidad e
imprescriptibilidad;
b) Su adecuacin al uso o servicio pblicos a que estn destinados;
c) Su dedicacin preferente al uso comn frente a su uso privado;
d) La atribucin a la Administracin de un conjunto de prerrogativas para
garantizar la conservacin e integridad de los bienes demaniales;
e) Su sujecin a un sistema de inventarios y registros;
f) Y el deber de colaboracin de la Administraciones pblicas en el ejercicio de
las competencias sobre dominio pblico.
A estas reglas referidas a la afectacin, utilizacin y proteccin del dominio
pblico se hace referencia en la Leccin siguiente.

7.3.

CONCEPTO

RGIMEN

JURDICO

DE

LOS

BIENES

PATRIMONIALES.
Origen y evolucin
de los bienes
patrimoniales

185. Junto a los bienes demaniales, forman parte tambin del patrimonio de las
Administraciones pblicas los bienes de dominio privado o patrimoniales, que han

16

SSTC 58/1982, de 27 de julio y 150/1998, de 2 de julio. F. SINZ MORENO ob. cit., pgs. 196 y 197.

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12

respondido histricamente a una diferente finalidad segn la concepcin sobre el modo

de ejercicio de las funciones pblicas.
As, durante el Antiguo Rgimen perseguan una finalidad de obtencin de
rentas para el mantenimiento de la organizacin burocrtica del monarca. Se vieron
afectados por el movimiento desamortizador del Estado liberal que incide sobre el
patrimonio en manos muertas y por la expansin del concepto de la Hacienda como
sustitucin de las rentas puramente patrimoniales. Con el Estado social respondern a
una finalidad no fiscal dando cauce a las polticas publicas sectoriales de contenido
econmicos. Y se vieron nuevamente afectados por el proceso desregulador y
privatizador del ltimo tercio del siglo XX.
186. Los bienes patrimoniales son bienes pblicos, de titularidad de las

Identificacin de los
bienes patrimoniales

Administraciones pblicas, que stas utilizan para el ejercicio de funciones

igualmente pblicas.
Como ya se expuso con anterioridad, los bienes patrimoniales se definen
negativamente por relacin a los demaniales. Son bienes patrimoniales aquellos otros
bienes pblicos que no estn afectados a un uso o servicio pblico o al fomento de la
riqueza nacional (artculo 340 del Cdigo Civil). O, como dispone el artculo 7.1 de la
LPAP, son bienes y derechos de dominio privado o patrimoniales los que, siendo de
titularidad de las Administraciones pblicas, no tengan el carcter de demaniales.
Para el Estado tienen, en todo caso y por definicin legal, este carcter los
derechos de arrendamiento, los valores y ttulos representativos de acciones y
participaciones en el capital de sociedades mercantiles o de obligaciones emitidas por
stas, as como contratos de futuros y opciones cuyo activo subyacente est constituido
por acciones o participaciones en entidades mercantiles, los derechos de propiedad
incorporal y los derechos de cualquier naturaleza que se deriven de la titularidad de los
bienes y derechos patrimoniales (artculo 7.2 de la LPAP).
Para evitar su condicin de bienes inertes, la LPAP establece en su artculo 8 un
principio de administracin operativa de estos bienes (han de sujetarse a los
principios de eficiencia y economa en su gestin y eficacia y rentabilidad en su
explotacin) y un rgimen de publicidad, transparencia, concurrencia y objetividad en la
adquisicin, explotacin y gestin de los bienes patrimoniales17.
17

El artculo 8 de la LPAP, que lleva por rbrica Principios relativos a los bienes y derechos
patrimoniales, dispone lo siguiente:
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13

Rgimen jurdico de
los bienes
patrimoniales

187. En cuanto a su rgimen jurdico, los bienes patrimoniales, pese a

calificarse de dominio privado de la Administracin, no se sujetan al rgimen jurdico
civil comn, sino que se rigen por un conjunto de reglas exorbitantes del Derecho
privado que imponen, de una parte, limitaciones de fondo y procedimentales para la
gestin de estos bienes, y de otra, un conjunto de potestades propias de la autotutela
administrativa, como son las de deslinde, reintegro posesorio o desahucio.
Dado el proceso de confluencia de la regulacin de los bienes demaniales y
patrimoniales operada en nuestro ordenamiento, este rgimen jurdico de los bienes
patrimoniales se configura como un rgimen bsico de todos los bienes pblicos
respecto del que los llamados bienes demaniales disfrutan de un plus de exorbitancia
expresado en los principios de imprescriptibilidad, inalienabilidad e inembargabilidad
(aunque sta ltima se aplica tambin a los bienes patrimoniales), as como por el
ejercicio ilimitado de la potestad de recuperacin de oficio (frente a la limitacin por un
ao para los patrimoniales).
De modo que las reglas que afectan al rgimen de adquisicin, administracin,
defensa y enajenacin de los bienes y derechos patrimoniales, as como las relativas a la
competencia y procedimiento para adoptar los actos, son comunes a todos los bienes
pblicos, con las excepciones derivadas de los principios anteriormente expuestos.
A dichas reglas, as como a la existencia de patrimonios en las diferentes
Administraciones pblicas se har referencia en la Leccin 9.
7.4. OTRAS PROPIEDADES PBLICAS: EL PATRIMONIO NACIONAL Y
LOS BIENES COMUNALES.

Patrimonio Nacional

1. La gestin y administracin de los bienes y derechos patrimoniales por las Administraciones pblicas
se ajustarn a los siguientes principios:
a. Eficiencia y economa en su gestin.
b. Eficacia y rentabilidad en la explotacin de estos bienes y derechos.
c. Publicidad, transparencia, concurrencia y objetividad en la adquisicin, explotacin y
enajenacin de estos bienes.
d. Identificacin y control a travs de inventarios o registros adecuados.
e. Colaboracin y coordinacin entre las diferentes Administraciones pblicas, con el fin de
optimizar la utilizacin y el rendimiento de sus bienes.
2. En todo caso, la gestin de los bienes patrimoniales deber coadyuvar al desarrollo y ejecucin de las
distintas polticas pblicas en vigor y, en particular, al de la poltica de vivienda, en coordinacin con las
Administraciones competentes.

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14

 188. El Patrimonio Nacional, mencionado junto al Patrimonio del Estado en el

artculo 132.3 de la Constitucin Espaola, constituye un conjunto patrimonial
independiente, integrado por los bienes de titularidad del Estado afectados al uso y
servicio del Rey y de los miembros de la Familia Real para el ejercicio de la alta
representacin que la Constitucin y las leyes les atribuyen (artculo 2 de la Ley
23/1982, de 16 de junio, reguladora del Patrimonio Nacional). Ese concreto destino los
singulariza, por tanto, del resto de los bienes demaniales que sirven de sede a las
Administraciones para el ejercicio de funciones pblicas.
No se confunden estos bienes, por tanto, ni con la asignacin que los
Presupuestos Generales el Estado establecen anualmente para el sostenimiento de los
gastos de la Corona, ni tampoco con el patrimonio privado que pueda tener el Rey, en
cuanto persona fsica, despojado de toda reminiscencia histrica.
El Patrimonio Nacional est integrado por tres tipos de bienes:
a) el conjunto de bienes inmuebles situados en diversas partes del territorio
nacional adscritos al desempeo de las funciones de la Corona18;
b) los bienes muebles de titularidad estatal contenidos en los reales palacios y
dems edificios que se enumeran en el correspondiente inventario;
c) y los derechos de patronato o de gobierno y administracin sobre una serie de
fundaciones, denominadas Reales Patronatos, titulares de un conjunto de

18

Conforme al artculo 4 de la Ley de Patrimonio Nacional :

Integran el Patrimonio Nacional los siguientes bienes:
1. El Palacio Real de Oriente y el Parque de Campo del Moro.
2. El Palacio Real de Aranjuez y la Casita del Labrador, con sus jardines y edificios anexos.
3. El Palacio Real de San Lorenzo de El Escorial, el Palacete denominado la Casita del Prncipe, con su
huerta y terrenos de labor, y la llamada Casita de Arriba, con las Casas de Oficios de la Reina y de los
Infantes.
4. Los Palacios Reales de la Granja y de Riofro y sus terrenos anexos.
5. El monte de El Pardo y el Palacio de El Pardo, con la Casita del Prncipe. El Palacio Real de la
Zarzuela y el predio denominado La Quinta, con su Palacio y edificaciones anexas; la Iglesia de
Nuestra Seora del Carmen, el Convento de Cristo y edificios contiguos.
6. El Palacio de la Almudaina con sus jardines sito en Palma de Mallorca.
7. Los bienes muebles de titularidad estatal, contenidos en los reales palacios o depositados en otros
inmuebles de propiedad pblica, enunciados en el inventario que se custodia por el Consejo de
Administracin del Patrimonio Nacional.
8. Las donaciones hechas al Estado a travs del Rey y los dems bienes y derechos que se afecten al uso
y servicio de la Corona.
Para la exacta delimitacin de los bienes enumerados en los seis primeros apartados de este artculo, se
atender al permetro fijado por los correspondientes Decretos de declaracin de conjunto histricoartstico. En su defecto, se seguir el criterio de preservar la unidad del conjunto monumental.
A los efectos de est Ley se entiende por Monte de El Pardo la superficie de terreno que, bajo este
nombre, aparece descrita en los planos del Instituto Geogrfico Nacional.
El Plan de proteccin medioambiental del monte de El Pardo afectar nicamente a los terrenos de dicho
monte que tengan la calificacin de rsticos.
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15

instituciones religiosas (iglesias, conventos, monasterios, etc.) que enumera el

artculo 5 de la LPN19.
Se trata, por tanto, de bienes y derechos de titularidad estatal afectados al uso y
servicio del Rey y de los miembros de la Familia Real, para el ejercicio de sus funciones
representativas, aunque tambin podrn ser dedicados a otros usos con fines culturales,
cientficos y docentes (artculo 3.1 LPN).
Se encuentran sometidos a un rgimen jurdico exorbitante idntico al del
dominio pblico pues los bienes y derechos integrados en el Patrimonio Nacional
sern inalienables, imprescriptibles e inembargables, gozarn del mismo rgimen de
exenciones tributarias que los bienes de dominio pblico del Estado y debern ser
inscritos en el Registro de la Propiedad como de titularidad estatal (artculo 6.2 LPN).
En realidad esta unidad de rgimen jurdico y su afectacin al servicio pblico
hace que su distincin de los bienes demaniales sea puramente formal.
En cuanto a su administracin, lo ms relevante es que se encuentra
encomendada a una entidad de derecho pblico denominada Consejo de Administracin
del Patrimonio Nacional dependiente de la Presidencia del Gobierno que asumen el
deber de conservacin y mejora de estos bienes, realizan los actos de administracin
ordinaria, y proponen la afectacin y desafectacin de los bienes al servicio de la
Corona20.
19

Conforme al artculo 5 de la Ley de Patrimonio Nacional:

Forman parte del Patrimonio Nacional los derechos de patronato o de Gobierno y administracin sobre
las siguientes Fundaciones, denominadas Reales Patronatos:
1. La Iglesia y Convento de la Encarnacin.
2. La Iglesia y Hospital del Buen Suceso.
3. El Convento de las Descalzas Reales.
4. La Real Baslica de Atocha.
5. La Iglesia y Colegio de Santa Isabel.
6. La Iglesia y Colegio de Loreto, en Madrid, donde tambin radican los citados en los apartados
precedentes.
7. El Monasterio de San Lorenzo de El Escorial, sito en dicha localidad.
8. El Monasterio de Las Huelgas, en Burgos.
9. El Hospital del Rey, sito en dicha capital.
10. El Convento de Santa Clara, en Tordesillas.
11. El Convento de San Pascual, en Aranjuez.
12. El Copatronato del Colegio de Doncellas Nobles, en Toledo.
20

Conforme al artculo 8 de la Ley de Patrimonio Nacional: El Consejo de Administracin del

Patrimonio Nacional estar constituido por su Presidente, el Gerente y por un nmero de vocales no
superior a diez, todos ellos profesionales de reconocido prestigio. En dos de los diez vocales habr de
concurrir la condicin de miembro del Ayuntamiento en cuyo trmino municipal radiquen bienes
inmuebles integrados en el Patrimonio Nacional o en alguna de las Fundaciones gobernadas por su
Consejo de Administracin. El Presidente, el Gerente y los dems miembros del Consejo de
Administracin sern nombrados mediante Real Decreto, previa deliberacin del Consejo de Ministros, a
propuesta y con el refrendo del Presidente del Gobierno. Corresponde al Consejo de Administracin:
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16

Bienes comunales

189. Tambin a los bienes comunales se refiere el artculo 132.1 de la

Constitucin que los sujeta al mismo rgimen de proteccin de los bienes demaniales:
son inalienables, imprescriptibles e inembargables y les son de aplicacin las tcnicas
de proteccin predicables de los bienes de dominio pblico.
Su origen se encuentra en formas de propiedad colectiva (comunidades de bienes
de base germnica) desarrolladas en el mbito local, en zonas de aprovechamiento
forestal y de pasto, cuya titularidad se atribua comunidades vecinales especficas no
constituidas en municipios21.
a. La conservacin, defensa y mejora de los bienes y derechos del Patrimonio Nacional.
b. El ejercicio de los actos de administracin ordinaria que sean necesarios para la adecuada
utilizacin de los bienes.
c. La Jefatura del personal tanto funcionarios como contratados en rgimen laboral.
d. Dictar las normas necesarias para la organizacin y funcionamiento de las distintas dependencias,
as como dirigir e inspeccionar stas.
e. Contratar en rgimen de Derecho privado, las obras y suministros que sean de inters para el
Patrimonio Nacional, previas las formalidades que se determinen en el Reglamento de est Ley, as
como cualesquiera otros contratos que se refieran al aprovechamiento de los bienes del mismo.
f. La constitucin con fines exclusivamente culturales o para el decoro de edificios pblicos y por un
perodo mximo de dos aos de depsitos de bienes muebles de valor o carcter histrico o artstico,
adoptando las medidas necesarias para la adecuada seguridad y conservacin de los mismos.
En todo caso, se velar por el integro mantenimiento de las colecciones.
g. La promocin y el cumplimiento de los fines de carcter cientfico, cultural y docente a que se
refiere el artculo tercero.
h. Ejercer la administracin de los Reales Patronatos a que se refiere el artculo quinto.
i. La formacin del inventario de bienes y derechos del Patrimonio Nacional, con intervencin de los
rganos de la Administracin del Estado que reglamentariamente se determine, su elevacin al
Gobierno y la correspondiente propuesta al mismo para su rectificacin anual.
j. La propuesta al Gobierno de afectacin de bienes muebles e inmuebles al uso y servicio de la
Corona.
k. La propuesta al Gobierno de desafectacin de bienes muebles e inmuebles del Patrimonio Nacional,
cuando stos hubiesen dejado de cumplir sus finalidades primordiales. En ningn caso podrn
desafectarse los bienes muebles o inmuebles de valor histrico-artstico.
l. Aceptar donaciones, herencias o legados y, en general acordar las adquisiciones a ttulo lucrativo
de cualquier clase de bienes. La aceptacin de herencias se entender hecha a beneficio de inventario.
m. Elaborar y aprobar con carcter anual el Anteproyecto de Presupuesto del Patrimonio Nacional y
remitirlo al Gobierno para su posterior inclusin en los Presupuestos Generales del Estado.
n. La adopcin de las medidas necesarias para el uso y gestin de los espacios naturales, en ejecucin
de los Planes de proteccin medioambiental a que se refiere el artculo 3.
21

Para A. NIETO, Los bienes comunales, Madrid 1964 los bienes comunales son en Espaa
un resultado de la desamortizacin. Hasta entonces, el patrimonio municipal es un conjunto
indiferenciado de bienes (derechos y acciones) demaniales, comunales y de propios. Ms an, no se
trata todava de un patrimonio municipal, sino de bienes propios y comunes de los pueblos, segn la
terminologa consagradapero con posterioridad a 1855 desaparece este estado de indiferenciacin.
Los Ayuntamientos, que hasta entonces haban dispuesto libremente del destino de los bienes, puesto
que tal cambio no implicaba transformacin de su naturaleza, pierden esta facultad y la destinacin de
los bienes se convierte en la clave de su naturaleza jurdica. El patrimonio municipal se descompone:
por un lado, bienes de los pueblos no aprovechados en comn cuya desamortizacin se ordena y, por
otro, bienes aprovechados en comn, que se conservan. Estos bienes de los pueblos no apropiados (no
de propios, es decir, que no producen renta) son los que hoy llamamos bienes comunales. Pero se
hubieran evitados muchos equvocos si desde el primer momento se hubiera empleado otra
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17

Hoy, el artculo 79 de la Ley Reguladora de las Bases del Rgimen Local,

clasifica los bienes de las entidades locales en dos categoras (dominio pblico y
patrimoniales) y concibe los bienes comunales como una especie de los primeros que se
integra por aquellos bienes cuyo aprovechamiento corresponda al comn de los
vecinos.
Aunque su titularidad se atribuya por la legislacin vigente a los municipios y
entidades locales menores (artculo 2.1 RBEL), la doctrina y la jurisprudencia conviene
en otorgar respecto a los mismos una titularidad compartida entre el municipio y los
vecinos.
Lo ms relevante de los bienes comunales es su particular rgimen de
aprovechamiento. Son titulares del mismo los vecinos y extranjeros domiciliados
(artculo 103 RBEL); el aprovechamiento se rige por Ordenanzas locales y normas
consuetudinarias y puede tener lugar en tres modalidades de aplicacin subsidiaria:
-

en rgimen de explotacin comn o cultivo colectivo, que consiste en el

disfrute general y simultneo de los bienes por quienes ostentes en cada
momento la condicin de vecinos (artculo 96 RBEL);

cuando la modalidad anterior no fuera practicable se acudir a cualquier

forma de aprovechamiento segn costumbre o bien mediante adjudicacin de
lotes o suertes (artculo 97 RBEL);

finalmente, cuanto tampoco resultara posible la modalidad anterior, se

acudir a la adjudicacin mediante precio, que habr de acordar el Pleno de
la Corporacin con el voto favorable de la mayora absoluta de los miembros
de la Corporacin, ser autorizada por la Comunidad Autnoma y se efectuar
mediante subasta pblica en la que tendrn preferencia, en igualdad de

terminologa, porque lo que se quera con aprovechamiento comn, era aprovechamiento comn de los
vecinos, aprovechamiento vecinal y, por tanto, bienes vecinales, como ocasionalmente se les ha
llamado, lo que es mucho ms correcto.
E. GARCA DE ENTERRA, Las formas comunitarias de la propiedad forestal y su posible proyeccin
futura, A. D. C. 1976, explica los factores que determinaron la conversin en bienes de propios de la
mayora de los montes que en 1859 eran comunales. De diez millones de hectreas que eran montes
pblicos en 1859 de ellos nueve y medio de los pueblos y quinientas mil hectneas del Estado- se
declararon enajenables tres millones cuatrocientas mil hectreas. Sin embargo, la sujecin a tributacin
(fincas arbitradas) de la Hacienda de tales bienes, el inters de los ayuntamientos en vender bienes
para superar su penosa situacin, el inters de los vecinos en adquirir grandes extensiones de bienes en
condiciones muy favorables, la legislacin de montes de 1863 que traspas la titularidad de los vecinos
a los pueblos y el paso de una agricultura de subsistencia a un rgimen de economa de mercado
favorecieron una importante transformacin. Cuando en 1883 el ministro Camacho presenta su memoria
sobre la Hacienda Pblica en Espaa, la gran mayora de las fincas declaradas exceptuadas en 1859 por
considerarse comunales, haban pasado a la condicin de bienes propios y, por tanto, enajenables.
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18

condiciones, los postores vecinos sobre los no residentes (artculo 98.1

RBEL).
190. Se habla, por ltimo, de propiedades especiales o de inters pblico
para hacer referencia a un conjunto de bienes y derechos que, aunque puedan ser de
titularidad privada y se rijan en lo sustancial por la legislacin civil y mercantil (vgr.
propiedad industrial o intelectual), se hallan sujetos a una intensa intervencin y control
administrativos.
Destaca de entre ellos, por confluir en muchos casos la legislacin de patrimonio
con la especfica de tales bienes, el conjunto de propiedades que integran el patrimonio
histrico espaol. Conforme al artculo 1.2 de la Ley 13/1985, de 25 de junio, de
Patrimonio Histrico Espaol forman parte del mismo los inmuebles y objetos muebles
de inters artstico, histrico, paleontolgico, arqueolgico, etnogrfico, cientfico o
tcnico. Tambin forman parte del mismo el patrimonio documental y bibliogrfico, los
yacimientos y zonas arqueolgicas, as como los sitios naturales, jardines y parques, que
tengan valor artstico, histrico o antropolgico. Y, de acuerdo con el apartado 3 de
dicho precepto Los bienes ms relevantes del Patrimonio Histrico Espaol debern
ser inventariados o declarados de inters cultural en los trminos previstos en esta Ley22.
La integracin de tales bienes en el PHE es independiente de su titularidad
pblica y privada y determina la sujecin de los mismos a un especial rgimen de tutela
y proteccin que comprende su inclusin en un registro especial, la expedicin de un
ttulo oficial acreditativo, y el deber de conservacin, mantenimiento y custodia, cuyo
incumplimiento puede ser causa de expropiacin forzosa 23 . Adems, en casos de
22

Conforme al artculo 9 y siguientes de la LPHE la integracin de los bienes en el Patrimonio

Histrico Espaol se hace por la propia Ley o por Real Decreto que declare su inters cultural, previa
tramitacin del correspondiente procedimiento administrativo que los incluye en alguna de las diferentes
categoras comprendidas en la Ley.
23
Conforme al artculo 36 de la LPHE:
1. Los bienes integrantes del Patrimonio Histrico Espaol debern ser conservados, mantenidos y
custodiados por sus propietarios o, en su caso, por los titulares de derechos reales o por los poseedores de
tales bienes.
2. La utilizacin de los bienes declarados de inters cultural, as como de los bienes muebles incluidos en
el inventario general, quedar subordinada a que no se pongan en peligro los valores que aconsejan su
conservacin. Cualquier cambio de uso deber ser autorizado por los organismos competentes para la
ejecucin de esta Ley.
3. Cuando los propietarios o los titulares de derechos reales sobre bienes declarados de inters cultural o
bienes incluidos en el inventario general no ejecuten las actuaciones exigidas en el cumplimiento de la
obligacin prevista en el apartado 1 de este artculo, la Administracin competente, previo requerimiento
a los interesados, podr ordenar su ejecucin subsidiaria.
Asimismo, podr conceder una ayuda con carcter de anticipo reintegrable que, en caso de bienes
inmuebles, ser inscrita en el Registro de la Propiedad. La Administracin competente tambin podr
realizar de modo directo las obras necesarias, si as lo requiere la ms eficaz conservacin de los bienes.
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19

enajenacin, el artculo 38 de la LPHE reconoce los derechos de tanteo y retracto tanto a

la Administracin del Estado como a de las Comunidades Autnomas24.
Una buena parte de los bienes integrantes del patrimonio histrico espaol son
de titularidad pblica, superponindose en tal caso este rgimen especial al general
establecido por la legislacin de patrimonio.
NORMATIVA DE REFERENCIA:
-

Constitucin Espaola.

Ley 33/2003, de 3 de noviembre, del Patrimonio de las Administraciones

Pblicas.

Real Decreto 1372/1986, de 13 de junio, por el que se aprueba el Reglamento de

Bienes de las Entidades Locales

Ley 23/1982, de 16 de junio, reguladora del Patrimonio Nacional.

Ley 16/1985, de 25 junio, de Patrimonio Histrico Espaol.

LECTURAS COMPLEMENTARIA:
-

PAREJO ALFONSO, Luciano: Lecciones de Derecho Administrativo, 3 ed., Tirant lo

Blanch, Madrid, 2012. (leccin 28 y 29).

SANTAMARA PASTOR, Juan Alfonso: Principios de Derecho Administrativo, Tomo

I, 2 ed. Iustel, Madrid, 2009 (captulo XXIII).

Excepcionalmente la Administracin competente podr ordenar el depsito de los bienes muebles en

centros de carcter pblico en tanto no desaparezcan las causas que originaron dicha necesidad.
4. El incumplimiento de las obligaciones establecidas en el presente artculo ser causa de inters social
para la expropiacin forzosa de los bienes declarados de inters cultural por la Administracin
competente.
24

stas han completado la regulacin con la aprobacin de legislacin especfica sobre el

patrimonio histrico-artstico de cada Comunidad que han completado el rgiemn de proteccin de tales
bienes al modo en que establece la legislacin del patrimonio histrico espaol. As Ley 14/2007, de 26
noviembre. Ley de Patrimonio Histrico de Andaluca y Ley 8/2007 de 5 de octubre de museos y
colecciones museogrficas de Andalucia; Ley 3/1999, de 10 marzo, del Patrimonio Cultural de Aragn;
Ley 1/2001, de 6 marzo, del Patrimonio Cultural de Asturias; Ley 4/1999, de 15 marzo 1999, del
Patrimonio Histrico de Canarias; Ley 4/1990, de 30 mayo, del Patrimonio Histrico de Castilla-La
Mancha; Ley 12/2002, de 11 julio 2002, del Patrimonio Cultural de Castilla y Len; Ley 9/1993, de 30
septiembre, del patrimonio cultural de Ctalua; Ley 2/1999, de 29 marzo, del Patrimonio Histrico y
Cultural de Extremadura; Ley 8/1995, de 30 octubre, del patrimonio cultural de Galicia; Ley 12/1998, de
21 diciembre; del Patrimonio Histrico de Illes Balears; Ley 7/2004, de 18 octubre 2004, del Patrimonio
Cultural, Histrico y Artstico de La Rioja; Ley 10/1998, de 9 julio. Ley del Patrimonio Histrico de la
Comunidad de Madrid; Ley 4/2007, de 16 marzo 2007, del Patrimonio Cultural de la Comunidad
Autnoma de la Regin de Murcia; Ley Foral 14/2007, de 4 abril. Ley Foral de Patrimonio de Navarra;
Ley 7/1990, de 3 julio 1990, del Patrimonio Cultural Vasco; Ley 4/1998, de 11 junio; del patrimonio
cultural valenciano.

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20

BIBLIOGRAFA ESPECIALIZADA:
-

PAREJO ALFONSO, Luciano; PALOMAR OLMEDA, Alberto (dirs.) : Derecho de los

bienes pblicos, 2 ed., Aranzadi, Cizur Menor, 2013.

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