11) Chapoy, B. D. (2003). III.

Presupuestacin, Programacin y
Planeacin. En Planeacin, programacin y presupuestacin (pp.
101-120). Mxico: UNAM. Instituto
de Investigaciones
Jurdicas.
CAPTULO
TERCERO

PRESUPUESTACIN PROGRAMTICA Y PLANEACIN

I. Evolucin del mtodo presupuestal en Mxico . . . . . . .

102

1. Presupuestacin y poltica . . . . . . . . . . . . . . . .

105

2. Relacin entre planeacin y presupuestacin . . . . . .

107

3. Integracin de la presupuestacin en la planeacin a travs de la programacin . . . . . . . . . . . . . . . . . .

109

4. Presupuesto tradicional . . . . . . . . . . . . . . . . . .

111

5. Presupuesto por programas . . . . . . . . . . . . . . . .

115

6. Unidad presupuestal y diversidad en la asignacin . . .

120

II. Base programtica del presupuesto . . . . . . . . . . . . .

121

1. Nocin de programa . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

122

2. Principios de la programacin . . . . . . . . . . . . . .

123

3. Elementos de la programacin . . . . . . . . . . . . . .

123

4. Relacin entre el programa anual de trabajo del gobierno

y el presupuesto . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

124

III. Presupuestacin por programas . . . . . . . . . . . . . . .

125

1. Naturaleza jurdica del presupuesto . . . . . . . . . . .

125

2. Efectos jurdicos del presupuesto . . . . . . . . . . . . .

128

3. Principios presupuestales . . . . . . . . . . . . . . . . .

128

4. Fases de la presupuestacin . . . . . . . . . . . . . . . .

129

5. Carcter de la presupuestacin programtica . . . . . . .

133

6. Contenido del presupuesto . . . . . . . . . . . . . . . .

136

Colofn . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

159

IV.

Material compilado con fines acadmicos, se prohbe su reproduccin total o parcial sin la autorizacin de cada
autor.

CAPTULO TERCERO
PRESUPUESTACIN PROGRAMTICA Y PLANEACIN

Como se ha visto en los captulos precedentes, cada presidente de la repblica, gobernador de un estado o presidente municipal, decreta un plan de
desarrollo al iniciar su periodo en el gobierno. La etapa crucial del proceso de planeacin es la transformacin de ste en una serie de presupuestos anuales, condicin indispensable para llevarlo a la prctica, porque el
presupuesto es el instrumento para traducir los planes de desarrollo en
programas de accin.
La relacin entre el plan de desarrollo y el presupuesto es muy estrecha, porque este ltimo es la exposicin financiera del plan anual de trabajo del gobierno,276 en el que se establece lo que debe hacerse en el siguiente ejercicio fiscal para convertir las metas multianuales de los planes
a mediano y largo plazo en objetivos inmediatos para hacerlas realidad,
especificando las acciones para llevarlos a la prctica, y los recursos necesarios para hacerlo.
Requisito indispensable para hacer del presupuesto un instrumento
efectivo de la planeacin econmica del sector pblico es una formulacin realista.277 sta y la ejecucin del presupuesto desempean un importante papel en el desarrollo de la actividad econmica del sector pblico, a condicin de que la formulacin lleve a un programa racional de
gasto verdaderamente vinculado a la previsin de ingresos, y que dentro
de una natural y necesaria flexibilidad, su ejecucin no altere drsticamente la escala de prioridad del presupuesto original ----como ha sucedido muchas veces----. Sin disciplina presupuestaria se desvirta el sentido del presupuesto, porque si habitualmente la diferencia que existe entre los
Waterston, Albert, op. cit., nota 3, pp. 195-197.
Navarrete, Jorge Eduardo, Mxico: The New Goverments Economic Policy, Mxico, Banco Nacional de Comercio Exterior, 1971, pp. 117 y 129.
276
277

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DOLORES BEATRIZ CHAPOY BONIFAZ

egresos e ingresos previstos y los ejercidos es sustancial, invalida los primeros y hace de los segundos un obstculo para la sana gestin financiera
del pas.278
I. EVOLUCIN DEL MTODO PRESUPUESTAL EN MXICO
La Ley Orgnica del Presupuesto de Egresos de la Federacin, en vigor desde 1935 hasta 1976, no permita determinar la eficiencia de la gestin presupuestal, porque se basaba en un proceso emprico, mecnico y
unitario de presupuestacin que asignaba recursos atendiendo nicamente
al objeto especfico del gasto, e impeda localizar las duplicaciones de
funciones y de erogaciones. Asimismo, al establecer nicamente una verificacin legal y financiera que no inclua el control de avances ni la evaluacin de resultados, slo permita fincar responsabilidad respecto al mal
manejo de los recursos autorizados.279
Con el fin de que todos los gastos de la administracin pblica se encuadraran en un solo documento, tanto para controlarlos280 mejor, como
para apreciar con mayor exactitud las obligaciones del Estado y garantizar el
cumplimiento de las mismas, a partir de 1965 se incluyeron en el presupuesto federal los organismos descentralizados y las empresas de participacin estatal, porque slo integrados en un documento nico todos los
gastos, pueden conocerse con exactitud tanto la magnitud de stos y la
utilidad que se deriva de cada uno de los proyectos con los que se relacionan,
como la proporcin que del Producto Interno Bruto representa el gasto
del gobierno. Adems, esa presentacin permite percibir con certeza si el
presupuesto est equilibrado o no, dificulta la ocultacin de gastos, y facilita el control que el Poder Legislativo ejerce sobre el gasto pblico.281
En 1974 se inici una etapa de transicin que se llam de orientacin
programtica, la cual condujo a que en diciembre de 1976 se abrogara la
Ley Orgnica del Presupuesto de Egresos de 1935 y se expidiera la que
Vzquez Arroyo, Francisco, op. cit., nota 2, p. 15.
Secretara de Educacin Pblica y Universidad Autnoma de Tlaxcala, V Curso
Nacional Universitario sobre Presupuestacin Programtica, Mxico, 1982, p. 68.
280 Originalmente, el presupuesto fue sinnimo de control de gastos. Este sentido tena cuando fue adoptado en Francia, alrededor de 1820, y posteriormente en otros pases
europeos. En el gobierno federal de Estados Unidos de Amrica, lo fue en 1921. Vzquez
Arroyo, Francisco, op. cit., nota 2, p. 13; Rolph, Earl R. y Break, Georg F., Public Finance, Nueva York, The Ronald Press Company, 1961, p. 51.
281 Osornio Corres, Francisco Javier, op. cit., nota 22, pp. 85-87.
278
279

PLANEACIN, PROGRAMACIN Y PRESUPUESTACIN

103

est en vigor, la cual implant en la administracin federal el presupuesto

por programas, mismo que a manera de prueba vena utilizndose desde
1959 en la Secretara de Obras Pblicas, en la Secretara de Agricultura y
Ganadera y en la Universidad Nacional Autnoma de Mxico.282
La Ley de Presupuesto, Contabilidad y Gasto Pblico en vigor desde
1977, racionaliz la gestin pblica al implantar la presupuestacin por
programas fundados en costos, de acuerdo con los objetivos y metas de
cada entidad gubernamental, en los que deben sealarse a los responsables de su ejecucin.283 Dichos programas son elaborados por las propias
entidades, tomando en cuenta tanto la situacin pretendida para el futuro,
como los recursos y las acciones necesarias para llegar a ella.
Con el fin de fusionar las actividades de planificar, programar y presupuestar en un proceso nico que permitiera precisar la estrategia integral, formular los programas, preparar el presupuesto, y llevar a cabo los
objetivos propuestos, se introdujo el sistema de presupuesto por programas, que es un proceso con base tcnica que asigna recursos a los proyectos de acuerdo con sus metas y previo clculo de sus costos unitarios, y
que al emplear una clasificacin combinada sectorial-administrativa hace
resaltar la duplicacin de funciones. Asimismo, al prever el control de la
ejecucin, la verificacin de las realizaciones fsicas, y la medicin de los
resultados, hace posible fincar responsabilidad si la gestin administrativa no se ajusta a lo programado y no se alcanzan las metas.284
El motivo para implantar este sistema285 fue que su aplicacin facilita
establecer las metas nacionales, investigar los medios para alcanzarlas,
seleccionar entre ellos los ms adecuados, y determinar con certeza sus
costos.
El fundamento del proceso de seleccin de los planes y de los programas ms eficaces para alcanzar los fines de la poltica gubernamental ----piedra angular del sistema---- es el empleo metdico del anlisis econmico
para decidir entre las diferentes opciones del gasto pblico, y es la comparacin entre el costo y el beneficio, o entre el costo y la eficiencia el
procedimiento ms efectivo para hacerlo.

Sedas Ortega, Cecilia, op. cit., nota 135, p. 47.

Ley de Presupuesto, Contabilidad y Gasto Pblico, artculo 13.
Secretara de Educacin Pblica y Universidad Autnoma de Tlaxcala, op. cit.,
nota 279, p. 68.
285 Rosas Arceo, Alfredo, op. cit., nota 1, pp. 194 y 195.
282
283
284

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DOLORES BEATRIZ CHAPOY BONIFAZ

Es as como la informacin sobre los costos y los beneficios de cada

una de las posibles opciones, provee a la administracin pblica de criterios efectivos para tomar decisiones sobre la asignacin y distribucin de
los recursos disponibles en funcin de los objetivos de la poltica gubernamental y de acuerdo con las metas por lograr. Por otra parte, atendiendo a su aspecto de presciencia, la presupuestacin programtica tiene
como funcin elaborar proyectos diseados de tal modo que su organizacin permita un examen con perspectiva plurianual.
El presupuesto pblico ----el plan general previo de ingresos y egresos
donde se fija una relacin de medio a fin entre ellos----286 pas de ser un
expediente administrativo y contable para autorizar gastos, a ser una de
las principales herramientas de la poltica econmica. Por lo mismo, la
presupuestacin est ligada al proceso de planeacin nacional y responde
a las demandas sociales, econmicas y polticas que afectan la conduccin de los asuntos pblicos. Por esto, el presupuesto es mucho ms que
un instrumento de la hacienda pblica,287 pues es el arbitrio por medio del
cual se establecen polticas sociales y se desarrollan programas gubernamentales sujetos a controles legislativos y administrativos. Jurdicamente,
el presupuesto es el documento relativo a la previsin de los ingresos y
los gastos pblicos, formulado y sancionado en los trminos establecidos
por la legislacin aplicable.
Sin perder su carcter de procedimiento administrativo, en tanto prev acciones concretas para cumplir en forma coordinada los planes y programas gubernamentales y controlar todo su desarrollo, como resultado
de la creciente intervencin del Estado en el proceso econmico, el presupuesto ----como expresin de un plan estructurado para hacer congruentes
los objetivos previstos con los recursos disponibles----288 ha venido a ser
un elemento de planificacin en cuanto establece metas que debe lograr
con recursos restringidos, una tctica para contrarrestar las fluctuaciones
econmicas, una estrategia con fines redistributivos, y un mecanismo impulsor del desarrollo econmico.
El presupuesto es tambin un recurso poltico en tanto implica decisiones gubernamentales respecto a compromisos concretos y beneficios
prometidos que son cumplidos ejerciendo el poder pblico.289 Por eso, y
286
287
288
289

Laufemburger, Henry, cit. por Sedas Ortega, op. cit., nota 135, p. 30.
Rosas Arceo, Alfredo, op. cit., nota 1, p. 301.
Ibidem, pp. 302-304.
Martner, Gonzalo, op. cit., nota 84, pp. 7 y 8.

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105

dado que la imposibilidad de aplicar las decisiones las nulifica, la habilidad del Poder Ejecutivo para movilizar el apoyo del Poder Legislativo
hacia ellas es tan importante como hacer la seleccin correcta;290 y asimismo, si el Poder Ejecutivo est en posicin de modificar a su libre arbitrio el presupuesto autorizado por la legislatura, hace nugatoria la voluntad expresada por sta. En cualquiera de estos casos es el pas el que sufre
las consecuencias.
1. Presupuestacin y poltica
A partir del triunfo de la revolucin mexicana, y hasta 1970, el presidente haba manejado el sector pblico apoyado en un sistema binario de
control poltico291 apoyado en dos estructuras: una econmica, constituida
por las secretaras a cargo de la hacienda pblica, las comunicaciones, la
economa, el comercio, la industria paraestatal, la agricultura y la pesca,
independientemente de la forma en la que estas materias se combinaran y
del nombre que se diera a las dependencias responsables de su gestin;
y otra poltica integrada por la Secretara de Gobernacin, la de Relaciones Exteriores, la del Trabajo y la de Educacin Pblica, as como por el
Departamento del Distrito Federal y el Partido Revolucionario Institucional, que fue el partido poltico dominante al que pertenecieron todos los
presidentes hasta 2000. Adems, entre 1940 y 1976 todos los presidentes
provinieron del sector poltico: dos pertenecieron a la Secretara de la Defensa, uno a la Secretara del Trabajo, y cuatro a la Secretara de Gobernacin, que era la que encabezaba el aparato de control poltico.
Que hubiera dos rdenes separados y muy definidos diferenciando el
aspecto propiamente poltico del aspecto econmico, mantuvo las decisiones en materia de economa aisladas de cualquier influencia poltica;
pero a pesar de que a lo largo de decenios esta frmula haba probado ser
altamente eficiente, el presidente Echeverra (1970-1976) ----el ltimo
surgido de la estructura poltica, pues previamente haba sido Secretario
de Gobernacin---- decidi que la Secretara de la Presidencia iba a hacerse cargo de la conduccin no slo de la poltica sino tambin de la economa, centralizando en ella todo el poder, propsito que el siguiente presi290 Wildawsky, Aarn, Budgeting. A Comparative Theory of Budgetary Process, 2a.
ed. rev., Oxford, U. K., Transaction Publishers, 1989, p. 315.
291 Torres Espinosa, Eduardo, Bureaucracy and Politics in Mexico, Brookfield, USA,
Ashgate, 1999, pp. 207, 208, 212 y 217.

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DOLORES BEATRIZ CHAPOY BONIFAZ

dente, Lpez Portillo, primer presidente producto del sector econmico

----haba sido Secretario de Hacienda---- consum en 1976 al crear expresamente con ese fin la Secretara de Programacin y Presupuesto.
Al implantar Lpez Portillo el sistema de planeacin, programacin,
y presupuestacin ----que es un mtodo muy especializado---- enalteci el
papel de los peritos en economa dentro de la administracin pblica.292
El organismo que se encarg de esa funcin, la Secretara de Programacin y Presupuesto, absorbi personal altamente calificado para crear un
instrumento de administracin cientfica que reforzara el control del presidente sobre el sector pblico de acuerdo con las lneas tradicionales del
presidencialismo.
En teora, dicha secretara debi planear, programar, controlar, supervisar y evaluar el creciente gasto pblico, y servir de vnculo entre la presidencia y la burocracia. Pero con facultades para decidir quin gastaba,
cunto, en qu y cmo; y asimismo para evaluar el proceso total ----empezando desde la planeacin----, decidir si haba ocurrido una desviacin del
proceso ----o de fondos----, y si proceda o no sancionar al responsable, en
la prctica result ser un organismo preeminente con capacidad para perseguir sus propios intereses, que lleg a ejercer tal influencia en las decisiones del presidente que lo hizo depender de ella, y de hecho dict la
poltica pblica. Fue tambin escabel para escalar altos puestos: en sus
quince aos de existencia la Secretara de Programacin y Presupuesto
produjo tres presidentes,293 y la mayor parte de los puestos de importancia
en sus gabinetes fueron cubiertos por personal proveniente de esa misma
dependencia.
Para revivir el presidencialismo y recuperar el control poltico, De la Madrid introdujo el Comit de Asesores Econmicos,294 sustituido por la
Oficina de Coordinacin de la Presidencia creada por Salinas,295 ambas instiIbidem, pp. 208, 210, 211 y 216.
Desde que comenz el declive de la Secretara de Gobernacin como cabeza del
aparato de control poltico en diciembre de 1970, y desde que la tecnocracia reemplaz al
PRI como principal pilar del presidencialismo en diciembre de 1976, en el mbito interno,
la fuerza de cambio poltico ms poderosa fue la Secretara de Programacin y Presupuesto. El cambio del rgimen de los polticos al rgimen de los tecncratas desplaz a la estructura poltica de su papel de semillero de presidentes, de all en adelante el sector econmico se convirti en el nico acceso a la presidencia. Pero cinco sexenios de crisis
hacen patente que la fusin de la economa en la poltica ha sido nefasta para el pas.
Ibidem, pp. 213, 214, 226, 227 y 229.
294 Acuerdo publicado en el DOF de 2 de enero de 1985.
295 Ibidem, 7 de diciembre de 1988.
292
293

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107

tuciones instauradas con la finalidad de servir de enlace entre la presidencia y la burocracia, y para orientar el proceso de toma de decisiones en
materia econmica. Finalmente, en uso de la prerrogativa del presidente
respecto a decidir qu organismos poltico-administrativos han de apoyarlo en el desempeo de sus atribuciones de proveer en la esfera administrativa a la exacta observancia de las leyes,296 el presidente Zedillo suprimi297 la Secretara de Programacin y Presupuesto, devolviendo a la
Secretara de Hacienda las funciones de planear el desarrollo y decidir los
objetivos del gasto pblico y su monto, que artificialmente haban sido
separadas de las de determinar su financiamiento. Tanto la creacin como
la eliminacin de la Secretara de Programacin y Presupuesto tuvieron el
mismo propsito: reforzar el papel de la presidencia.298
Las atribuciones de la extinta secretara en materia de contabilidad,
control, vigilancia y evaluacin pasaron a la Secretara de Contralora y
Desarrollo Administrativo; las relativas al desarrollo regional a la Secretara de Desarrollo Social; y las relacionadas con los recursos naturales de
la nacin a la Secretara del Medio Ambiente y Recursos Naturales.
2. Relacin entre planeacin y presupuestacin
La poltica y la estructura del presupuesto coadyuvan a hacer ms
justa la distribucin del ingreso, y por tanto a incrementar el bienestar social, siempre y cuando los recursos se recauden de quienes tienen mayor
poder econmico y se canalicen a crear obras para las clases menos favorecidas, o a prestar servicios a las mismas. En este sentido, el gasto pblico es un mecanismo eficaz para impulsar el desarrollo social a travs de
la generacin de empleos, y de la atencin a las necesidades bsicas de la
poblacin desprotegida.
El monto, la distribucin, el orden, y la calendarizacin del gasto
pueden provocar una conducta de la demanda interna que corresponda a
los niveles que puede absorber la economa, as como mejorar la eficiencia, la honradez, y el control en la ejecucin del gasto pblico, que empleado apropiadamente puede reorientar el desarrollo sectorial y regional,
as como la evolucin general de la economa, y por lo tanto coadyuvar al
Constitucin Poltica de los Estados Unidos Mexicanos, artculo 89, fraccin I.
Decreto publicado en el Diario Oficial de la Federacin de 21 de febrero de 1992,
derogando diversas disposiciones de la Ley Orgnica de la Administracin Pblica Federal.
298 Torres Espinosa, Eduardo, op. cit., nota 291, pp. 208 y 209.
296
297

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fortalecimiento de la posicin econmica externa. En este sentido, el presupuesto es un dispositivo fundamental para hacer realidad lo previsto en
el Plan Nacional de Desarrollo.299
Modificar la Constitucin para dar respaldo legal a la rectora econmica del Estado, fue el primer paso para iniciar institucionalmente la planeacin econmica. En el primer Plan Nacional de Desarrollo emitido de
acuerdo con la Ley Nacional de Planeacin, se explic la relacin que
de all en adelante existira entre los planes nacionales de desarrollo y la
poltica de gasto pblico,300 enmarcando el ejercicio de ste dentro de
la programacin a mediano plazo derivada de dichos planes, en los que
de manera explcita y en una perspectiva de varios aos, se consideran
desde entonces los objetivos macroeconmicos y los cambios previsibles en la situacin internacional.
En el mismo documento se expusieron las consideraciones respecto a
la reestructuracin del gasto pblico en relacin con el Plan Nacional de
Desarrollo, especficamente con el Programa Inmediato de Reordenacin
Econmica para adecuar el crecimiento y la composicin de la demanda
agregada a la lucha contra la inflacin y a la proteccin del empleo. A
este respecto se decidi programar conjuntamente la disponibilidad de recursos fiscales y el volumen del gasto por ejercer, para as reducir gradualmente el dficit pblico como proporcin del producto interno bruto
hasta estabilizarlo en un nivel compatible con un crecimiento sostenido y
con un ritmo de inflacin decreciente, e impedir que su financiamiento
fuera una fuente de presiones inflacionarias.
Asimismo, se resolvi que sin desatender la responsabilidad de proporcionar los servicios bsicos, era necesario aminorar la participacin
del gasto corriente en el gasto total, e incrementar el gasto de capital con
la finalidad de fortalecer la capacidad del Estado para orientar el desarrollo. Tambin se determin que para reforzar el potencial del presupuesto
como instrumento de regulacin coyuntural que contrarrestara los efectos
negativos de los cambios imprevistos tanto en la situacin interna como
en el mbito internacional, se requera cuidar la calendarizacin del ejercicio del gasto con el fin de evitar su concentracin en el tiempo, y de
controlar, por una parte, las disponibilidades, y por la otra las presiones
de ampliacin.
299
300

Madrid Hurtado, Miguel de la, op. cit., nota 27, pp. 167, 169 y 170.
Ibidem, pp. 172 y 173.

PLANEACIN, PROGRAMACIN Y PRESUPUESTACIN

109

3. Integracin de la presupuestacin en la planeacin

a travs de la programacin
Al convertir los objetivos generales contenidos en los planes de desarrollo ----nacional, estatal o municipal, segn el caso---- en programas de
trabajo anuales, y stos en presupuestos al determinar su costo, la presupuestacin programtica se integra en el proceso de planeacin, haciendo
de la poltica presupuestaria la expresin ms evidente de la poltica econmica y social del gobierno, y del presupuesto un eficaz instrumento de
la rectora econmica del Estado.301
Pero para que el presupuesto sirva a la planeacin, la predictibilidad
----no la variabilidad---- es decisiva, porque sin la certeza de que va a mantenerse el curso de accin proyectado durante el plazo previsto, la planeacin carece de sentido.302 La prctica de hacer modificaciones al presupuesto varias veces al ao, puede que obedezca a factores econmicos, y
que en este caso facilite hacer los ajustes necesarios, pero an si stos son
imprescindibles crea caos en las dependencias, desordena los clculos y
empeora los conflictos.
Todo presupuesto es, por una parte, la expresin en cifras de los gastos planeados para un periodo futuro, y por la otra, la estimacin de los
recursos previstos para cubrirlos, e implica tanto la autorizacin para
efectuar las erogaciones como el lmite de stas. Tratndose de gastos pblicos ----los destinados a proporcionar un servicio pblico o a cumplir
fines econmico-sociales, realizados por un poder del Estado o por empresas pblicas---- el presupuesto debe ser aprobado por el rgano que
representa a la poblacin de la jurisdiccin para la que se formula, y ser
expresado en un documento nico cuya estructura permita el conocimiento claro tanto de la procedencia del ingreso, como de los fines econmico-sociales a los que se destina el gasto.
El presupuesto pblico303 es el instrumento de planificacin de carcter poltico, econmico y administrativo, formulado y sancionado en los
trminos establecidos por la legislacin aplicable, que contiene el plan financiero del gobierno expresado en un programa anual de trabajo con la
especificacin de todas las actividades que ste entraa, con la descripcin de sus metas y objetivos, y con la determinacin de su costo.
301
302
303

Osornio Corres, Francisco Javier, op. cit., nota 22, p. 88.

Wildaswky, op. cit., nota 290, p. 314.
Morones Hernndez, Humberto y Santana Loza, Salvador, op. cit., nota 4, p. 15.

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DOLORES BEATRIZ CHAPOY BONIFAZ

Ingresos y gastos considerados en su totalidad an si formalmente

constan en distintos ordenamientos ----las leyes de ingresos y los decretos
de presupuestos respectivamente, en cada uno de los tres niveles de gobierno----, deben figurar por su importe ntegro sin afectar determinadas
entradas a un desembolso especfico,304 porque fraccionado no se puede
controlar de modo eficiente el gasto pblico, y deben ser ejercidos dentro
del periodo cubierto por el presupuesto, sin exceder la previsin autorizada y sin trasladar a periodos futuros las partidas no ejercidas. Asimismo,
la gestin del presupuesto ----centralizada en una sola dependencia---- debe
ser sometida al control del rgano que aprob su ejecucin. La regulacin
jurdica del ciclo presupuestario ----elaboracin, ejecucin y control del
presupuesto---- constituye el derecho presupuestario.
El presupuesto de ingresos y el presupuesto de egresos son complementarios toda vez que los gastos deben ajustarse a los ingresos disponibles, lo que significa que los recursos estimados deben ser los suficientes
para cubrir las necesidades de inversin, de gasto corriente, y de deuda
pblica que contemple el programa general de gasto.305
Contenido el primero de ellos en las leyes de ingresos federal, estatales y municipales, es el instrumento jurdico que comprende el plan financiero del gobierno en lo referente a la poltica tributaria que ha de seguirse para costear los objetivos programados, as como la estimacin de los
recursos que el gobierno espera obtener de las fuentes de recaudacin que
en la misma se enumeran, y que en todo caso deben ser suficientes para
cubrir el programa de trabajo que va a desarrollarse.
El segundo de ellos ----comprendido en los decretos de presupuesto
federal, estatales y municipales---- es el documento que establece el plan
financiero del gobierno respecto a la cuantificacin de todas y cada una
de las actividades de su programa anual de trabajo, abarcando las diversas
erogaciones que habrn de efectuar los rganos pblicos con base en sus
respectivos programas de trabajo.
Para efectos de la planeacin, el presupuesto debe garantizar la continuidad, y por razones econmicas debe adaptarse al cambio; desde el
punto de vista econmico debe ser flexible, y para controlar los lmites
del gasto debe ser rgido. Como no hay instrumento que simultneamente
304 An cuando determinados ingresos se destinen a un fin especfico, de acuerdo con
el artculo 4o., prrafo segundo, del Cdigo Fiscal de la Federacin, son recaudados por la
Secretara de Hacienda.
305 Morones Hernndez, Humberto y Santana Loza, Salvador, op. cit., nota 4, pp. 15-17.

PLANEACIN, PROGRAMACIN Y PRESUPUESTACIN

111

favorezca la continuidad y el cambio, ni que al mismo tiempo proporcione rigidez y flexibilidad, no es de extraar que, segn los crticos, se concentre en uno u otro de estos propsitos, la presupuestacin resulte siempre inadecuada.306
4. Presupuesto tradicional
Desde siempre y en cualquier organizacin relacionar, los gastos con
los ingresos ha sido indispensable. Un sistema de contabilidad pblica
que permitiera saber si los fondos asignados eran gastados en las actividades designadas, y si lo erogado se mantena dentro de los lmites estipulados, era imprescindible para verificar el empleo de los recursos
pblicos.307 Este control fue uno de los primeros propsitos de la presupuestacin.
El presupuesto tradicional ----como cualquier otra tradicin---- no fue
resultado de un proceso de anlisis que llev a tomar una decisin, sino
de una experiencia repetida a lo largo del tiempo; sus procedimientos y
propsitos no fueron postulados tericamente en un determinado momento e implantados siguiendo un acuerdo, sino que fueron producto de una
evolucin que oblig a hacer las acreciones que las circunstancias iban
haciendo necesarias.308
El presupuesto tradicional era un instrumento administrativo y contable que centraba su inters en lo que el gobierno adquira para desarrollar
su funcin, y que slo proporcionaba informacin respecto a la utilizacin de los fondos asignados; pero que no daba a conocer los antecedentes indispensables para que los funcionarios pudieran tomar las decisiones adecuadas para cumplir las metas de la administracin pblica, y que
frustraba los intentos de interpretar el significado del presupuesto en relacin con la actividad del Estado.309
El presupuesto tradicional slo tomaba en consideracin el periodo
de doce meses para el que era preparado, se basaba en incrementar lo
ya gastado en el ao anterior, de acuerdo con las nuevas erogaciones previstas, se empleaba para planear y controlar las entradas y salidas de efectivo, y se estructuraba con base en partidas que agrupaban conceptos
306
307
308
309

Wildawsky, op. cit., nota 290, p. 315.

Ibidem, p. 314.
Ibidem, pp. 313 y 314.
Vzquez Arroyo, Francisco, op. cit., nota 2, p. 22.

112

DOLORES BEATRIZ CHAPOY BONIFAZ

idnticos ----sueldos o mantenimiento----. En vez de abarcarlo todo, fragmentaba las decisiones en segmentos; se apoyaba en lo ya ocurrido y no
en lo que era modificable en el futuro; y era indiferente a los objetivos.310
Pero precisamente porque no era totalizador, facilitaba calcular el
gasto, y la experiencia del pasado proporcionaba una base slida en qu
apoyar las previsiones porque era conocida, en tanto que el futuro no poda serlo; por otra parte, al fragmentar las opciones que podan ocasionar
conflictos, tambin descompona en sus partes las decisiones que deban
tomarse, de modo de que no todas las dificultades tenan que ser enfrentadas al mismo tiempo.
Que el presupuesto fuera organizado de acuerdo con actividades o
funciones ----personal, mantenimiento---- no implicaba que la administracin pblica careciera de objetivos, y s permita que stos pudieran ser
modificados sin arriesgar la supervivencia de la organizacin. Si bien el
presupuesto tradicional no exiga el previo anlisis de todas las polticas
posibles, tampoco lo impeda; y al ser neutral respecto a ellas, era compatible con todas las que pudieran expresarse en partidas. Esto haca del
presupuesto tradicional un instrumento sencillo, controlable y flexible.311
Pero al no hacerse pblicos los propsitos de la gestin gubernamental, haca innecesario establecer un sistema de normas y coeficientes de
medida que sirviera para evaluar la productividad de los recursos materiales, humanos y financieros empleados; y careciendo de elementos que
permitieran identificar los distintos programas de accin, as como de
metas cuantificables, impeda por una parte calificar el grado de eficiencia del sector pblico como impulsor de la utilizacin racional de los
recursos humanos, y por la otra evaluar los efectos del gasto pblico, as
como establecer propsitos definidos y cuantificados de mejoramiento de
la actividad gubernamental.312
A ese esquema de presupuestacin, diseado para facilitar la administracin, contabilizacin y auditora de las cuentas, y no para desarrollar la planeacin econmica y social del pas,313 corresponda el sistema
previsto en la ley de 1935, que produca un documento compuesto de claves con su asignacin mensual y anual,314 que atenda casi exclusivamenWildawsky, op. cit., nota 290, p. 315.
Ibidem, p. 328.
Vzquez Arroyo, Francisco, op. cit., nota 2, p. 15.
Ibidem, p. 16.
Arriaga Conchas, Enrique, Finanzas pblicas de Mxico, 2a. ed., Mxico, Instituto
Politcnico Nacional, 2001, pp. 64 y 65.
310
311
312
313
314

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te a una adscripcin administrativa del gasto, por lo que nicamente detallaba las adquisiciones del gobierno, organizndolas en funcin de las entidades de la administracin centralizada y paraestatal que efectuaban el
gasto pblico.315 Anticipando la solicitud de proyectos por parte de la autoridad central, cada dependencia preparaba los propios, empezando por
los de sus subdivisiones ms reducidas; cada uno de ellos contena el costo de lo que ya estaba hacindose, ms el incremento necesario para la
extensin que se planeaba hacer.
De acuerdo con las necesidades que deba satisfacer y con lo que planeaba hacer para solventarlas, cada dependencia ----empezando por el escaln ms inferior---- identificaba sus planes de trabajo ya en operacin,
con base en ellos propona su ampliacin, y presentaba sus estimaciones
en el siguiente estrato, donde eran revisadas, acrecentadas con sus propios proyectos, y transmitidas al nivel superior, y as sucesivamente hasta
completar el proyecto de presupuesto de la totalidad de la dependencia;
una vez que ste era autorizado por la autoridad superior de la misma, era
enviado a la Secretara de Hacienda para su inclusin en el proyecto de
presupuesto de la administracin pblica federal. De esta manera, dichas
estimaciones eran no slo elementos de informacin, sino tambin elementos de decisin, que en un flujo ascendente de agregacin iban englobando los planes anteriores siguiendo un proceso acumulativo.
Pero a partir de la segunda mitad del siglo pasado esa forma de
presupuestar empez a ser condenada como carente de sentido porque sus
partidas no equivalan a programas; como irracional porque relacionaba insumos en lugar de resultados; falta de previsin porque cubra un
ao y no varios de ellos ----lo que poda llevar a un gasto excesivo, dado
que desembolsos que en aos venideros habran de resultar desmesurados, quedaban encubiertos----; como propiciadora de la prctica de agotar
los recursos asignados en exceso de la capacidad de operacin, incrementando el gasto en lo que fuera al aproximarse el cierre del ejercicio presupuestal, con el fin de no slo impedir la reduccin del presupuesto, sino
para justificar la peticin de incrementos en la asignacin del ao siguiente; como fragmentaria, porque en principio slo las modificaciones
a los proyectos existentes eran revisadas; como fraccionaria porque los
programas eran analizados aisladamente y no en comparacin con su cos-

315

Osornio Corres, Francisco Javier, op. cit., nota 22, pp. 88 y 89.

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to futuro en relacin con los ingresos esperados; y conservadora porque

los cambios tendan a ser mnimos.316
Por el contrario, la presupuestacin plurianual317 empez a ser ensalzada ya que, por una parte, mejora la seleccin racional porque permite
hacer la distribucin de recursos de acuerdo con una perspectiva a largo
plazo, lo que obliga a revelar los gastos futuros, y dificulta la tctica de
iniciar proyectos encubriendo el hecho de que posteriormente pueden exigir erogaciones desmesuradas; y por la otra proporciona estabilidad a las
distintas dependencias, porque calcular y manifestar el costo de sus proyectos tan exactamente como es posible, tiende a reducir la posibilidad de
repentinas reducciones, de acuerdo con las necesidades del momento.
Siguiendo esa lnea de pensamiento, la administracin pblica federal
encontr que la forma en que haba venido presupuestando, nicamente indicaba quien gastaba, pero no los objetivos y metas del programa de gasto
pblico, ni su significacin en la economa nacional; que dicho documento no aclaraba la relacin entre los bienes y servicios adquiridos por el
gobierno y las acciones que ste realizaba; y que prevea nicamente un
control financiero legal, sin proporcionar elementos de informacin, lo
que no slo impeda identificar la duplicacin de atribuciones, sino que
dilua la responsabilidad de quienes efectuaban la gestin administrativa,
pues no especificaba a quin corresponda alcanzar las metas previstas.
Desde otro punto de vista, por falta de control sobre los resultados
obtenidos y sobre los que dejaban de alcanzarse, por una parte imposibilitaba evaluar y medir la eficiencia de la gestin del Ejecutivo, y por la otra
dificultaba la planeacin,318 porque al no desplegar los antecedentes, impeda tanto correlacionar las metas a mediano y largo plazo con las acciones que a corto plazo deban desarrollar los servidores pblicos, como tomar las decisiones adecuadas para el cumplimiento de dichas metas.
Tomando en consideracin esas circunstancias ----y pese al inconveniente de que una vez que un gasto es incluido en un presupuesto plurianual entra a formar parte de un entramado tan interrelacionado de proyectos, que all debe permanecer porque sera riesgoso desorganizar tal
urdimbre----,319 la administracin pblica federal inici el proceso de
adoptar la presupuestacin programtica.
316
317
318
319

Wildawsky, op. cit., nota 290, pp. 313 y 317.

Ibidem, p. 318.
Vzquez Arroyo, Francisco, op. cit., nota 2, p. 22.
Wildawsky, op. cit., nota 22, p. 318.

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5. Presupuesto por programas

La presupuestacin programtica320 se define en trminos de objetivos y
propsitos. En este sistema se invierte el flujo de informacin y decisiones
en relacin con el procedimiento mencionado, al tratar el mtodo tradicional: antes de emitir la solicitud de los programas anuales con el clculo de
su costo, el ms alto nivel de decisin en la autoridad central establece la
poltica general de gasto y el plan general de trabajo que han de seguirse,
y gira instrucciones sobre la poltica establecida a la mxima autoridad
del nivel inmediato inferior, con el fin de que sucesivamente sea transmitida del mismo modo hasta alcanzar el nivel mnimo de la administracin.
Conforme a esto, el proceso de decisiones crticas ----la determinacin
respecto a los propsitos y los planes----, al contrario de lo que suceda en
la presupuestacin tradicional, sigue un flujo de disgregacin descendente.
Establecer la decisin de determinar la poltica general de gasto que
ha de seguirse como antecedente de la elaboracin de los proyectos de
trabajo anuales y del clculo de su costo, produce un cambio en la distribucin de las responsabilidades en la presupuestacin. Las funciones bsicas de planeacin, operacin y control son complementarias, pero la
que de ellas adquiere mayor relevancia por su conexin con la poltica, y
porque orienta la preparacin del presupuesto centralizando la determinacin de las polticas dentro y entre las dependencias, es la de planeacin,
que debe estar firmemente centralizada, en tanto que las de operacin y
control se delegan a las distintas dependencias a cargo de la ejecucin del
presupuesto, y a la autoridad responsable de su fiscalizacin.
El presupuesto por programas es un plan operativo a corto plazo, que
consiste en un conjunto armnico de proyectos que debe realizarse en un
futuro inmediato para dar cumplimiento a las atribuciones del sector pblico, y que presupone una integracin efectiva con el proceso de planificacin, porque liga el presupuesto anual con los planes a largo y mediano
plazo. Como instrumento para ordenar las actividades de la administracin pblica, facilita la unidad de accin en dicho sector.321
El sistema de presupuestacin programtica introduce la contabilidad
de costos en la gestin gubernamental, lo que permite medir los efectos
320 Schick, Allen, The Road to PPB: The Stages of Budget Reform, en Golembiewski, Robert T. y Rabin, Jack, Public Budgeting and Finance, 4a. ed. rev. y aum.,
Nueva York, Marcel Dekker, Inc., pp. 146, 158 y 159.
321 Vzquez Arroyo, Francisco, op. cit., nota 2, pp. 21 y 22.

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directos e indirectos de la accin de la administracin pblica en la economa nacional. Con esta tcnica,322 pueden interrelacionarse los programas y determinar el costo de las actividades concretas que cada dependencia debe realizar para llevar a cabo los proyectos a su cargo; de este
modo es factible relacionar los fondos solicitados con las metas que han
de cumplirse con ellos, y comparar los costos de distintos programas, lo
que hace posible la evaluacin tcnica de stos.
Asimismo, provee tanto de ndices de rendimiento como de unidades
de medida para conocer los bienes producidos y los servicios prestados,
lo que permite determinar el grado de aprovechamiento de los recursos y
el precio pagado por ellos, y hace posible comparar entre proyectos similares. Por otra parte, dado que desglosa el funcionamiento de la administracin pblica hasta el nivel de actividades, y que suministra informacin sobre los costos, el volumen del trabajo ejecutado y las metas
logradas, esta tcnica permite producir bienes y prestar servicios con la
mayor eficiencia y el menor gasto de recursos, as como emplear stos en
forma ptima para cumplir con los objetivos sealados.323
Siguiendo este esquema, el presupuesto por programas y actividades324 introducido en Mxico desde 1977, es un proceso con base tcnica
en el que se considera de mxima importancia tanto lo que va a realizarse
con los fondos disponibles, como la comprobacin de que lo ejecutado
haya sido lo programado de acuerdo con las metas a corto plazo desprendidas de los objetivos a largo y mediano plazo. Al integrar en un solo
documento los proyectos de presupuesto de todas las entidades, permite
precisar la responsabilidad de las dependencias a cuyo cargo est alcanzar
las metas determinadas con antelacin,325 identificar la duplicacin de
funciones, y percibir las posibles ineficiencias de la administracin.
El mtodo de programacin presupuestal exige una aplicacin sistemtica del anlisis econmico a las diferentes disyuntivas del gasto pblico, examen que es la piedra angular del procedimiento del que se trata, y
322
323
324

Idem.
Idem.
Con el objeto de racionalizar los gastos de guerra y defensa, su aplicacin se inici
en 1946 en el Departamento de Marina de Estados Unidos de Amrica. Posteriormente, la
Comisin Hoover recomend que todo gasto del gobierno federal se determinar con base
en un presupuesto basado en funciones, actividades y proyectos. En cumplimiento de esa
recomendacin, se dict en 1956 la ley que oblig a establecer un presupuesto basado en
costos en todas las dependencias.
325 Osornio Corres, Francisco Javier, op. cit., nota 22, p. 90.

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constituye la mdula del proceso de seleccin de los planes y programas

ms convenientes para el logro de los fines de la poltica gubernamental,
pues pone al alcance de los niveles superiores de gestin, la informacin
relativa a los costos y beneficios de cada una de las posibles opciones,
para facilitar la asignacin racional de los recursos disponibles de acuerdo con los propsitos de dicha administracin. Como expresin financiera de la accin anunciada por el gobierno, y tambin como manifestacin
de sus lmites, el presupuesto por programas es un instrumento de poltica
econmica y tambin de racionalizacin administrativa.326
Pero el hecho de que la presupuestacin programtica se base en el
anlisis costo-beneficio y se apoye en datos estadsticos, no debe hacer
olvidar que todas las instancias implicadas en las distintas fases del proceso presupuestario tienden a producir o a allegarse informacin que puedan organizar y manipular para defender sus intereses, ms que a cambiar
su conducta, de acuerdo con la nueva informacin que pudiera surgir,
porque en el mbito poltico la informacin se usa para influir sobre
quin consigue qu, en cuanto a asignaciones presupuestales.327 Por esto
no debe olvidarse la existencia de elementos volitivos y del empleo de
tcticas estratgicas en la presupuestacin.
La presupuestacin programtica puede analizarse desde diferentes
perspectivas: como instrumento de planeacin, de rectora econmica y
de informacin; como proceso; como mtodo y como documento.328
A. La presupuestacin programtica como instrumento
de planeacin
La presupuestacin por programas es un instrumento de planeacin
que motiva a lograr los objetivos y a cumplir con las polticas de la administracin, estimula la colaboracin interinstitucional, facilita el proceso
de tomar decisiones respecto a la asignacin de recursos de acuerdo con
las necesidades y los objetivos por cumplir, hace posible relacionar los
recursos disponibles con los servicios que deben prestarse, y destaca la
importancia relativa de cada programa, as como las necesidades de la poblacin que no estn siendo remediadas por los programas en operacin.
Rosas Arceo, Alfredo, op. cit., nota 1, pp. 188 y 191-194.
Schick, Allen, op. cit., nota 320, p. 158.
Burbano Ruiz, Jorge E., Presupuestos: enfoque moderno de planeacin y control
de recursos, Mxico, McGraw-Hill, 1988, pp. 389-393.
326
327
328

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a. La planeacin econmica como instrumento de rectora

econmica
Pero la presupuestacin no se limita a la funcin antes mencionada,
pues es tambin un instrumento de rectora econmica, porque la posibilidad
de manipular el gasto pblico elevndolo o restringindolo para adaptarlo
a las condiciones mutables de la economa, aumentndolo para incrementar el empleo en periodos de recesin, y restringindolo para reducir la inflacin, es de suma importancia para la gestin macroeconmica.329
b. La presupuestacin programtica como instrumento
de informacin
Como instrumento de informacin, la presupuestacin por programas
permite el flujo de datos hacia los niveles en que se toman las decisiones;
coadyuva a planear, porque suministra detalles sobre los costos de los
distintos programas; proporciona referencias sobre los distintos objetivos
y las actividades relativas a ellos que deben ser evaluadas; y da a conocer
el tipo de servicios que ofrece el gobierno a las personas interesadas, as
como los recursos asignados a cada programa, lo que establece un vnculo entre el gobierno y la poblacin.
B. La presupuestacin programtica como proceso
Como proceso, el presupuesto por programas establece un ciclo anual
con plazos determinados para la planeacin, la programacin y la presupuestacin, de tal forma que se garantice un enfoque ordenado y el tiempo adecuado para que en todos los niveles de la administracin se tomen
las decisiones pertinentes; adapta los sistemas contables y estadsticos
con la finalidad de que suministren la informacin requerida para esos
procesos; y reconoce los problemas cuya solucin requiere ms tiempo
del ciclo anual, de tal forma que las acciones para alcanzarla puedan dividirse entre el periodo para el que se presupuesta, y los ejercicios posteriores que sean necesarios.
Asimismo, identifica los problemas que han de solucionarse, y define
los objetivos de la administracin lo ms especficamente posible; analiza los diferentes programas viables en trminos de sus posibles resulta329

Wildawsky, Aarn, op. cit., nota 290, p. 314.

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dos y sus costos; desarrolla herramientas analticas para la medicin de

costos y beneficios; y permite la revisin continua de los programas en
relacin con sus resultados y sus costos, con el fin de determinar la conveniencia de introducir modificaciones en los programas y en sus objetivos.
Como mtodo, el presupuesto por programas es un conjunto armnico de programas y proyectos330 por realizar en un futuro inmediato, el
cual sistemticamente une la planeacin a largo plazo con los programas
anuales de trabajo. Dicho mtodo consiste en la definicin de las necesidades de la poblacin; en el examen de las varias posibles soluciones con
base en la informacin social y econmica acerca de los costos y beneficios implicados en cada una de ellas; en la concepcin, comparacin y
evaluacin de los distintos cursos de accin practicables para responder a
dichas necesidades; en la seleccin racional entre las distintas opciones, y
en la implantacin de los programas sealados, usando el medio ms eficiente posible.
C. La presupuestacin programtica como documento
Como documento, siguiendo una estructura por programas que muestra la asignacin de recursos a cada proyecto y los resultados que de su
ejecucin se esperan, el presupuesto programtico despliega las metas en
funcin de las cuales se prev el trabajo de la administracin, y las actividades que han de realizar los organismos gubernamentales para cumplirlas.
D. Presupuesto base cero
El presupuesto base cero es una modalidad de la presupuestacin programtica que consiste en que cada ejercicio presupuestal debe considerarse como si fuese el ao cero,331 el ao de inicio de todos los proyectos,
sin aceptar por inercia lo erogado en el ao anterior como algo necesario
----con la obligacin de fundamentar nicamente el aumento de gastos respecto a los ya ejercidos----, sino analizando y justificando todos los recur330 En relacin con este estudio, por programa se entiende el conjunto de actividades
seleccionadas para cumplir un objetivo cuantificable y alcanzable; por proyecto, el conjunto de acciones para cumplir un programa; y por actividades, los procesos de trabajo
que consumen recursos presupuestales con el fin de contribuir a la realizacin de un programa. Burbano Ruiz, op. cit., nota 328, p. 391.
331 Burbano Ruiz, Jorge E., op. cit., nota 328, pp. 377 y 378.

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sos solicitados como si la tarea fuese totalmente nueva. El presupuesto

base cero es un proceso analticamente estructurado que permite tomar
decisiones sobre la asignacin de recursos con base en objetivos determinados para cada nuevo periodo, as como en los distintos medios para alcanzarlos, seleccionando al que de ellos rinda mayores beneficios con el
menor costo.
En el momento actual de aplicacin del sistema de presupuesto por programas, se parte de que, cuando se trata de un programa ya establecido, se
da por sentado, sin mayor examen, que va a continuar vigente con una
asignacin cuando menos igual a la del ao anterior, y slo tiene que justificarse el incremento solicitado sobre lo que se gast en el ejercicio previo. El enfoque base cero332 requiere, de cada dependencia, la evaluacin
y revisin sistemtica de todos sus programas y actividades ----tanto en curso
como nuevos----, con base tanto en los resultados, como en el costo; porque se supone que as podran obtenerse ahorros sustanciales.
Un sistema presupuestal que comienza con la determinacin de objetivos requiere que todos los programas que ya estn en operacin compitan en igualdad de condiciones con las nuevas propuestas;333 si se acepta
la base ya existente como algo permanente, y se examina slo la necesidad de incrementos, se transfiere el presente al futuro con pocas y pequeas variaciones; en este caso, la curva de la actividad gubernamental es
continua, con pocas rupturas y cambios de rumbo. Partiendo de la base
cero, las decisiones que se toman son ms radicales que las tomadas en
condiciones simplemente acumulativas.
6. Unidad presupuestal y diversidad en la asignacin
La forma del presupuesto y la de la asignacin de recursos no necesariamente tienen que coincidir,334 porque es posible analizar los gastos en periodos de tiempo extensos, en trminos de programas incluidos en una planeacin de largo alcance, sin que esa forma financiera, en la cual el presupuesto
es presentado a la legislatura y autorizado por ella, corresponda a la forma en
que los fondos son adjudicados. La unidad presupuestaria puede existir, an
si se reconoce que distintos gastos exigen diversos planteamientos.
332 Lyden, Fremont J. y Miller, Ernest G., Presupuesto pblico, planeacin, evaluacin y control de programas, Mxico, Editorial Trillas, pp. 286 y 287.
333 Schick, Allen, op. cit., nota 320, p. 158.
334 Wildawski, Aaron, op. cit., nota 290, pp. 328 y 329.