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Formacin para el trabajo: pblica o privada?
FORMACIN PARA EL TRABAJO:

PBLICA O PRIVADA?
La pregunta est mal planteada evidentemente, no hay una disyuntiva tan tajante, aun cuando haya una tendencia generalizada en la regin de transferir
actividades productivas y servicios del sector pblico al privado. La formacin
profesional y capacitacin se ubican en un rea limtrofe entre lo pblico y lo
privado, en tanto que proveen un bien complejo que tiene caractersticas de
bien pblico y, al mismo tiempo es apropiado privadamente, parcial o totalmente, por individuos y empresas. Habra que hablar de mltiples productos
con diferentes elasticidades de demanda asociadas con cada uno de ellos. En
cada uno de estos productos existen varios factores que afectan esta elasticidad.
Por ejemplo hay formaciones y capacitaciones que, adems del entrenamiento
que es el producto principal, confieren prestigio, acceso a otros niveles de formacin, conocimientos de valor ms general, acceso a determinados empleos,
certificados y diplomas, las que pueden llegar a ser tanto o ms deseables que el
entrenamiento o capacitacin mismos. La oferta de las instituciones establecidas
muestra rigideces, especialmente en perodos como los que ha vivido la regin
en las ltimas dos dcadas, cuando la demanda se ha diversificado a causa de
una mayor heterogeneidad del aparato productivo y de la sociedad.
Las rigideces o inelasticidades de la oferta de formacin son inherentes no solo
a la formacin para el trabajo sino a todo sistema de educacin, en tanto que
estos aplican criterios de evaluacin basados en la eficiencia interna, como son
desempeo, certificados entregados o alumnos que han participado en sus actividades Estos no siempre dan cuenta del ajuste cualitativo entre oferta y demanda. Tambin incide en esta inelasticidad el hecho que la evaluacin de los
efectos de la formacin y capacitacin son percibidos en plazos medianos o
largos y difcilmente pueden ser tomados en cuenta cuando programan sus
actividades; a lo que hay que sumar los intereses que existen en los sistemas
mismos de formacin que dificultan una respuesta a la demanda existente.
Otro factor que incide en el desajuste entre oferta y demanda de formacin para
el trabajo y capacitacin es la carencia de evaluaciones confiables. Esto es as
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por la complejidad misma del proceso formativo que entrega ms productos

que la simple capacitacin y porque las decisiones equivocadas en este mbito generalmente se detectan en plazos largos, lo que hace difcil corregirlas
oportunamente por reformulaciones curriculares u organizativas o por los mecanismos del mercado. Esto sucede incluso cuando ha habido cambios drsticos
en la economa o sociedad.
Pero antes de tratar de entender esta relacin, las diferentes elasticidades de
oferta y demanda y las rigideces de los sistemas, es conveniente situar el problema. Para ello recurriremos a una dimensin que cruza tanto la demanda del
aparato productivo como la oferta de los sistemas de formacin. Esta es la nueva heterogeneidad de la demanda de recursos humanos introducida por los
procesos de reestructuracin en las economas de la regin. En esta introduccin trataremos de argumentar que la demanda es heterognea no slo en la
actualidad sino que es una caracterstica que se mantendr en los prximos
aos. Una consecuencia de este argumento es que los sistemas de formacin
para el trabajo y capacitacin deben tener en cuenta esta realidad para responder adecuadamente a las necesidades del aparato productivo. Esto implica a
menudo cambios institucionales y formas de participacin diferentes de los
agentes econmico sociales. Para construir nuestra argumentacin empezaremos por mencionar algunos antecedentes que muestran la relevancia de la discusin sobre este problema; en seguida pasaremos a sealar algunos factores
que inciden en la heterogeneidad; para terminar con los efectos que este movimiento tiene sobre los sistemas de formacin.
Los trabajos incluidos en este volumen permiten aproximarnos a estos cambios
institucionales y a la participacin de los agentes en situaciones especficas pero
que son relevantes ms all de la experiencia que les dio origen.
ANTECEDENTES
Durante la dcada de los noventa en la regin se ha alcanzado un consenso
sobre el papel prioritario que juega o puede llegar a jugar la educacin y formacin para el trabajo. Se espera que las distintas modalidades de formacin puedan hacer un aporte decisivo para mejorar la productividad y, al mismo tiempo,
la equidad social. Dos textos de la CEPAL: Transformacin Productiva con Equidad publicado en 1990, y Educacin y Conocimiento: eje de la transformacin productiva publicado en 1992, contribuyeron a construir dicho consenso. Estos
recogieron y sistematizaron las ideas existentes sobre el tema e hicieron contribuciones desde la perspectiva de la teora del desarrollo situndolas en el con8
texto de la regin latinoamericana. Desde la fecha de publicacin de estos hasta

hoy ha habido una gran cantidad de debates, publicaciones acadmicas, sugerencias de estrategias y polticas. Este consenso, como pocas veces antes en la regin,
alcanza a todos los agentes involucrados, Gobiernos, Asociaciones patronales y
sindicales, organismos internacionales, ONGs, medios acadmicos, etc. Resulta
interesante observar, adems, que todos estos agentes emplean un discurso similar
que enfatiza la importancia de la educacin y las deficiencias que tienen los sistemas de formacin para satisfacer una demanda cambiante. RAMREZ, en este volumen, seala que estos agentes hacen alcances similares cuando analizan la situacin de la formacin profesional: En general, todos estos actores manifiestan tener
claridad en la identificacin del problema y compromiso poltico con su solucin.
Tambin se constata una gran coincidencia en los aspectos fundamentales de sus
diagnsticos, que sealan entre otros problemas la desarticulacin institucional, la
incoherencia de las distintas modalidades de la oferta formativa, su escasa pertinencia a las necesidades de los sectores productivos, la brecha de comunicacin y
accin entre sectores educativo y productivo, etc..
Estos tienden a tipificar la demanda de recursos humanos como la que corresponde a empresas productivas o de servicios de organizacin flexible. Un supuesto de la tipificacin es que el desarrollo de las empresas sigue una pauta
comn cuyas caractersticas se encuentran en las empresas que ya han sido
organizadas en esquemas de produccin flexible. El otro supuesto es que la
formacin profesional atiende demandas de empresas con esas caractersticas y,
al mismo tiempo, debe ser un factor de innovacin tecnolgica para las empresas que aun no han adoptado formas modernas de produccin.
Con el supuesto de desarrollos tecnolgicos y organizacionales homogneos, se
han elaborado acciones y propuestas para adecuar la formacin a los nuevos
requerimientos. En todos los pases de la regin se han implementado proyectos pilotos, experimentos organizativos y curriculares, y en algunos, como en
Chile, Jamaica, Repblica Dominicana y Mxico entre otros, se han realizado
incluso reformas radicales de los sistemas de formacin para el trabajo. Todas
estas innovaciones o propuestas de innovacin conllevan, al menos en la planificacin estratgica, cuando no en la ejecucin, una reasignacin de funciones
de los agentes implicados y, a menudo, colaboraciones ms estrechas entre
ellos. As estas reclaman una mayor participacin de los empresarios en la definicin de contenidos, el uso de instalaciones e infraestructura, el financiamiento
etc. Simtricamente un papel complementario de los organismos gubernamentales de formacin que deben reestructurarse para desempear funciones de
coordinacin, supervisin y de instituciones financieras de segundo piso.
La activa participacin empresarial en los procesos de formacin ha generado

modalidades nuevas de formacin como lo muestra el trabajo de S. SILVEIRA,
en este volumen. Lo mismo ocurre con iniciativas sindicales, como es el caso de
DIEESE de Brasil (GANZ, en este volumen), que cuenta con organizaciones de
trabajadores slidas y con un nivel tcnico poco comn en la regin. Slo Mxico y Brasil tienen o han tenido sindicatos tan bien estructurados y capaces de
ofrecer innovaciones en este mbito. Estas iniciativas nacen y se desarrollan de
y para el sector ms moderno del aparato productivo, donde existe capacidad
de innovar. Sin embargo, estas no alcanzan a sectores que se encuentran fuera
de l, como son empresas pequeas, de bajo desarrollo tecnolgico, desempleados, etc. G. SALAZAR en el trabajo publicado en este volumen se refiere a esta
realidad, que hace parte de la heterogeneidad de las sociedades de la regin.
La heterogeneidad en la regin no es ninguna novedad, los anlisis econmicos
realizados desde el inicio de los procesos de industrializacin as lo muestran.
Se la ha caracterizado de sociedad dual, de desarrollo desigual y combinado, se
ha hecho referencia a la marginalidad como trazo distintivo, etc. Pero, una de
las caractersticas ms distintivas del desarrollo reciente en la regin es una
acentuacin de las diferencias entre sectores y al interior de cada uno de ellos,
amn de las diferencias que existen entre pases al interior de la regin y de la
regin con los pases ms desarrollados.
Esto no parece ser slo un rasgo propio de perodos de transicin sino que una
caracterstica permanente y ms compleja que en los perodos anteriores. En
aquellos, la dimensin determinante era la brecha tecnolgica en relacin con la
tecnologa de punta que exista entre sectores. M.A. GALLART muestra en su
trabajo que los sistemas de formacin para el trabajo y capacitacin fueron estructurados de manera de responder a una demanda de las actividades ms
dinmicas y como un medio para introducir avances tecnolgicos. La estructura
organizativa de estos servicios de formacin, con la excepcin de Brasil y Mxico, dependa de la gestin y del financiamiento del Estado. Conviene tener presente que, cualquiera que fuera la modalidad como estos fueron organizados o
financiados, subyaca la nocin que las sociedades estaban polarizadas en dos
grandes sectores internamente homogneos, aun cuando manifestaban grandes
diferencias entre ellos. El rol de los sistemas de formacin para el trabajo y capacitacin, centralizados y bajo el paraguas estatal, apuntaban tambin a contribuir a pavimentar el camino para que el sector ms atrasado transitara hacia
la modernidad.
En la situacin actual ya no se trata ms de la coexistencia de dos grandes sectores, sino de un tejido con diferenciaciones no reducibles a una polaridad. Las
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demandas de recursos humanos son complejas y no pueden ser resueltas fcilmente por modalidades de formacin uniformes. Incluso la discusin sobre si
poner el acento sobre la formacin de habilidades bsicas o en formacin especializada es un intento de simplificacin que a menudo no tiene en cuenta la
multiplicidad de habilidades bsicas o de especialidades demandadas. La
manera como esto se vaya resolviendo depende de la estructura que se vayan
dando los distintos sistemas de formacin, y del papel que asuman en relacin
con la formacin los agentes econmico sociales en cada una de las sociedades
de la regin.
DIMENSIONES DETERMINANTES DE LA HETEROGENEIDAD
Los patrones de desarrollo en la regin han cambiado, ya no nos encontramos con
un patrn nico que consista en pasar de sociedades agrarias a industrializadas. La reestructuracin en curso ha definido tres patrones bsicos: el basado en
recursos naturales, es el caso de Chile, Argentina, Uruguay; otro basado en
recursos humanos, trabajando generalmente en rgimen de maquila como sucede en los pases del Caribe y Centroamrica; y regmenes mixtos, principalmente Mxico. A estos hay que sumarle el impacto que en el caso de Mxico y
Brasil tiene la industria automotriz. Estas diferencias se reflejan en anlisis sobre el desarrollo de la regin (KATZ 2000, STALLINGS y PERES, 2000) y deberan reflejarse tambin en las polticas y estrategias de recursos humanos, lo que
no sucede a menudo.
Cada patrn de desarrollo configura demandas especficas de recursos humanos. Esto marca diferencias entre los pases, pero incluso al interior de cada
sector de la economa. Recursos naturales son, por ejemplo, la minera con demandas de tcnicos y trabajadores especializados, y la fruticultura cuyo nivel de
calificacin del grueso de los trabajadores es bastante bajo. En ambas existe
demanda por profesionales para investigacin y desarrollo. Estos distintos patrones de desarrollo establecen diferencias importantes entre los pases, e incluso, como es el caso de Mxico y Brasil, entre regiones del mismo pas.
La brecha tecnolgica y la capacidad de cerrarla contribuye tambin a establecer
demandas diferenciadas de recursos humanos. Las polticas macroeconmicas y
las caractersticas del mercado para el cual se est produciendo definen la dinmica de una economa para acercarse a la frontera tecnolgica. As, los mercados muy pequeos que no generan economas de escala y las polticas proteccionistas desincentivan la innovacin. Simtricamente, mercados ms abiertos
inducen cambios de tecnologa o, en su defecto, llevan a la desaparicin de
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sectores ineficientes, sin capacidad de competir con economas que usan las
tecnologas ms avanzadas. En perodos de transicin, como el que se vive en la
regin, se reorganiza el aparato productivo en torno a las actividades ms eficientes. Simultneamente sobreviven algunas con tecnologas ms tradicionales,
a menudo ineficientes, pero que no se someten a la competencia porque sus
mercados son restringidos y por ello no son atractivos para los sectores ms
dinmicos. Ejemplos triviales son ciertos servicios personales, industrias de
alimentos frescos, como son las panaderas de ciudades menores y, servicios de
reparacin, etc. Estos sirven a mercados menores que no ofrecen rentabilidad a
empresas que usan tecnologa avanzadas.
Cada nivel tecnolgico genera demandas diferentes en materia de recursos humanos. En relacin con ello ocurre algo similar a lo que se observa con los patrones de cambio tecnolgico: competencias diferentes. Sin embargo, aqu la
diferencia est marcada por el nivel tecnolgico, lo que implica conocimientos y
habilidades muy diferentes entre las actividades cercanas y lejanas a la frontera
tecnolgica. El nivel de especializacin de las primeras es muy superior a las
segundas, las que adems de tcnicas productivas y habilidades de ejecucin
incluyen capacidades de gestin para un desempeo eficiente.
Las caractersticas de la innovacin tecnolgica son tambin determinantes. No
basta con la distancia a la frontera tecnolgica para determinar las caractersticas de los procesos de produccin y de ah los perfiles ocupacionales requeridos. El cambio tecnolgico mismo no es tampoco homogneo, como lo suponen
las propuestas de poltica y estrategias de formacin en los pases de la regin.
Durante el desarrollo de algunos de los trabajos contenidos en este volumen y
en uno anterior llamado Formacin y Empresa hemos detectado al menos dos
modalidades de cambio tecnolgico; uno evolutivo y otro que marca una ruptura cualitativa.
El cambio evolutivo es el que ocurre cuando, sobre una tecnologa existente, se
aplican transformaciones qumicas, mecnicas, elctricas, electrnicas u organizativas que no alteran los principios bsicos de la tcnica en cuestin. El cambio
de ruptura es cuando la tecnologa misma cambia hasta el punto de mudar la
lgica que gobierna la tcnica. Ejemplos del primero son todos los aditamentos
electrnicos que se han introducido progresivamente a muchos procesos productivos, como son las mquinas de control numrico, las imprentas, el automvil, etc. Ejemplos de ruptura tecnolgica es el paso del motor a explosin a la
turbina, de la mquina de escribir al computador, de la produccin mecnica de
aceite a la reduccin qumica, etc.
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En los cambios evolutivos hay una conservacin del capital humano, que puede
reciclarse para poder operar las innovaciones tecnolgicas existentes, sin que se
pierda totalmente el conocimiento adquirido. En el caso de la ruptura tecnolgica, las tcnicas de ejecucin y de manutencin son completamente diferentes,
necesitndose calificaciones nuevas sin que se pueda aprovechar el capital instalado. Es as como la formacin de recursos humanos para los dos tipos de
cambio tecnolgico son diferentes, en el primer caso hay una capital acumulado
y gran parte de los perfiles ocupacionales siguen siendo especializados y contenidos en oficios. En el segundo caso hay mayor necesidad de trabajadores flexibles. Las modalidades para ensear a unos y otros son diferentes, as como la
organizacin de los procesos formativos, lo que determina a su vez la manera
de intervencin de los diferentes actores. Esta es diferente en modalidades con
currcula fijos que en las que ponen un acento mayor en la formacin en el trabajo mismo. La revolucin tecnolgica en curso ha ido conformando universos
de competencias diferenciados a los que hay que sumar aquellos que se mantienen ajenos a estos cambios, los que contribuyen a hacer an ms heterogneo
el panorama.
Las formas atpicas de organizacin del trabajo, si bien incipientes en la regin,
introducen otro elemento de diferenciacin. Algunas de ellas son consecuencia
de la externalizacin de funciones de algunas empresas, otras son formas modernas de trabajo a domicilio, o trabajadores especializados que trabajan a destajo, o actividades ligadas al internet y a los medios modernos de comunicacin.
Son cada vez menos las personas que tienen acceso a un empleo tpico definido como un trabajo con contrato de duracin indefinida, a tiempo completo, en
los locales de una empresa, bajo la supervisin de un empleador con una remuneracin pactada y con prestaciones sociales completas. Tanto en las economas
desarrolladas como en los pases en desarrollo se registra un aumento de las
formas de empleo atpicas en las cuales existen variadas condiciones de dependencia jurdica y econmica, mltiples mecanismos de generacin de ingresos y de adquisicin de comp etencias (MONTERO, 2000).
MONTERO (2000) formula las siguientes hiptesis en relacin con estos trabajadores. La primera es que la formacin profesional, en este tipo de empleos,
no se logra por las vas clsicas de una carrera educativa formal sino que es el
resultado de un proceso progresivo y autogestionado de construccin de un
capital de competencias. La segunda hiptesis es considerar la adquisicin de
competencias como resultado del encuentro de una demanda proveniente de
las empresas, de una oferta limitada de capacitacin formal y de las opciones
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personales y familiares de ciertas categoras de la fuerza de trabajo cuya trayectoria laboral los inclina a este tipo de actividad.
El concepto de nueva economa ha sido acuado para caracterizar algunas de
estas formas atpicas de organizacin del trabajo. Muchas de ellas estn relacionadas con el procesamiento de datos, la electrnica, la biotecnologa, etc., todas
ellas asociadas con el fuerte impacto de los avances tecnolgicos y cientficos.
Como sucede a menudo, al analizar los procesos de desarrollo econmico, est
aqu presente el supuesto que todas las actividades avanzan en una misma direccin, vale decir, que el conjunto de la economa va hacia la direccin marcada por estas tecnologas y que la organizacin del trabajo seguir pautas inducidas por estas. En este contexto las propuestas realizadas por acadmicos y
otros estudiosos del tema son acogidas y reproducidas por los medios de comunicacin e incluso por los agentes gubernamentales, finalmente se plasman
en propuestas de poltica que rara vez se implementan cabalmente. Probablemente el efecto ms poderoso de estos conceptos es el de enmascarar las caractersticas de la totalidad de la economa que, en la regin al menos, no se va
organizando de la manera deseada, o si lo hace la velocidad del cambio es muy
lenta. De aqu hay dos consecuencias relevantes: en primer lugar, que las demandas en el corto y mediano plazo son mucho ms diversificadas de lo que
dejan suponer los anlisis mencionados; y, que es razonable actuar teniendo
presente que esta situacin se mantendr todava para toda la generacin actualmente en la poblacin activa y para una proporcin importante de los que
se estn formando.
Existen factores sociales que contribuyen a la heterogeneidad no de las competencias y contenidos de la formacin, pero s de los procesos y estrategias de
formacin, y por ende a la estructuracin de las modalidades. Son significativas
en este contexto las diferencias de sexo, raciales, de nivel socio econmico.
Dos dimensiones son importantes en relacin a esta situacin. En primer lugar,
estos grupos tienen dificultades de acceso a la formacin y capacitacin, por
razones derivadas del capital cultural, medios econmicos, situaciones familiares, falta de incentivos, discriminacin abierta o escondida, etc. Estos han sido
analizados y estudiados especialmente en lo que se refiere a mujeres, jvenes y
sectores ms empobrecidos y menos en relacin a adultos mayores y grupos
tnicos y raciales. En segundo lugar, al examinar los trabajos realizados en relacin con mujeres se advierte que ellas, para avanzar en la carrera ocupacional
deben, al menos en puestos de ejecucin, contar con un bagaje de conocimientos
y experiencias superior al de los hombres. No es aventurado plantear la hiptesis que, para los restantes grupos, la situacin de falta de oportunidades es si14
milar, con ciertas diferencias especficas. Son precisamente las diferencias propias de cada grupo lo que contribuye a la heterogeneidad de la demanda por
formacin.
Esto es tanto ms importante cuanto que, como lo seala RANGEL (2000), en
la ltima dcada se ha profundizado la brecha para alcanzar una mayor equidad y la pobreza se ha acentuado (en todos los pases con la excepcin de Chile)
empeorando la calidad de vida de los grupos ms vulnerables de la poblacin
como los pueblos indgenas y afroamericanos que ya se encuentran en situacin
de desventaja social.
Es claro que este conjunto de problemas, ms que ningn otro, no se puede
resolver con polticas aisladas, de formacin o en cualquier otro mbito. Aun
cuando la formacin y capacitacin jueguen un papel importante para acceder a
empleos, progresar en la carrera ocupacional, mejorar productividad y salarios,
esta no es suficiente, precisa de acciones complementarias para que sus efectos
puedan ser recogidos por personas en grupos vulnerables. Es con relacin a
estos grupos, que sumados son la mayora de las poblaciones econmicamente
activas en todos los pases de la regin, que los agentes econmico sociales deben establecer formas de cooperacin. Ello conlleva la creacin y/o reestructuraciones institucionales y necesarias colaboraciones entre los diferentes interesados, en tanto que las acciones, estrategias y polticas para estos grupos incluyen dimensiones asociadas con el mejoramiento de productividad y con polticas sociales, las que no siempre siguen lgicas coincidentes.
Las diferencias etarias son un otro factor de heterogeneidad. Las demandas de los
diferentes grupos de edades son diferentes, en tanto que cada generacin ha
hecho aprendizajes distintos en materia de formacin general, habilidades bsicas, especializaciones, en el trabajo, etc. Existen trabajadores adultos cuyo nivel
de alfabetismo es muy bajo, mientras que hay jvenes que han completado educacin secundaria pero no tienen experiencia laboral significativa. Algunos han
hecho especializaciones muy avanzadas pero carecen de la flexibilidad de otros
que han tenido una formacin ms general. Estas y otras situaciones configuran
patrones de formacin diferentes que dan pie para demandas muy diversificadas.
La formacin y capacitacin difcilmente puede optar por un slo grupo de
edades. No puede, por ejemplo, privilegiar slo a los ms jvenes, con el argumento que tienen mejor formacin bsica y que se estn incorporando o se han
incorporado recientemente a las actividades productivas. Esto significara desconocer que alrededor del 85% (dependiendo de los pases) de la poblacin
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activa actual estar trabajando o buscando trabajo en 10 aos ms y que alrededor del 50% estar en las mismas condiciones en 30 aos ms. Tampoco se pueden dejar de atender la demanda de los jvenes que son los que muestran los
ms altos niveles de desempleo en la regin. Ambas polticas son diferentes. El
trabajo de GANZ (2000), en este volumen, hace alcances valiosos emanados de
la experiencia de las organizaciones sindicales brasileas.
USO DE LOS SISTEMAS DE FORMACIN
De todo esto resulta un panorama muy heterogneo con demandas diversificadas, tanto de orden general como especializado. Los desbalances entre oferta y
demanda de recursos humanos calificados y la relativa inelasticidad de la instituciones se ha ido corrigiendo por una reestructuracin de los sistemas de
formacin y capacitacin y la incorporacin de nuevos actores. GALLART da
cuenta en su trabajo de esta evolucin que ha menudo se ha realizado con dificultades, oposicin interna de los sistemas mismos, concesiones, medias medidas en algunos casos e innovaciones interesantes en otros casos:
Se puede trazar un panorama con dos posiciones polares. En una de ellas, las
polticas de formacin profesional son definidas y ejecutadas por instituciones
pblicas financiadas por el Estado. En estos casos, las transformaciones se han
dado en la direccin de una descentralizacin por sectores y ramas econmicas,
estableciendo un intercambio ms especfico con las cmaras empresariales
para descubrir las demandas del sector productivo. Se busca tambin regionalizar las grandes instituciones ajustndolas a los requerimientos locales. Mediante estos mecanismos se espera acercar la oferta institucional a la demanda
de las empresas la cual se expresa a travs de comits de vinculacin. Por otro
lado, se intenta restringir las financiaciones no atadas a servicios especficos, y
promover la venta de actividades de formacin y asesoramiento tcnico al sector privado como forma de disminuir costos y articular demandas.
En el polo opuesto, el Estado se reserva la regulacin y la provisin de fondos a
la capacitacin, pero deja al mercado de formacin la asignacin de los recursos
por medio de la interaccin entre instituciones privadas y pblicas de capacitacin por un lado, y empresas y particulares en demanda de capacitacin por el
otro.
En este ltimo caso, cabe dos preguntas. Una pretende averiguar qu actividades y tipos de formacin deben ser financiados por el Estado y cules por el
sector privado, y la segunda plantea a quin se subvenciona, si a las personas
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que desean capacitarse o a las empresas. La respuesta fctica a estos interrogantes puede observarse en los distintos programas instrumentados en la regin. No se puede identificar, en todo caso, estrategias y polticas homogneas
que permitan deducir una sola lnea de comportamiento en esta materia.
Algunos ejemplos significativos son los que se analizan en este mismo trabajo
de GALLART y en el de RAMREZ. En el primero se hace referencia a los Centros Nacionales de Tecnologa SENAI con un modelo basado en un sistema de
incentivos internos para actualizar una organizacin slida, antigua, y de gran
tamao; y buscar nuevas formas de adecuarse a las demandas de la industria.
De aqu se pueden sacar enseanzas de cmo modificar los sistemas establecidos, sin destruirlos y preservando sus mayores mritos. El SENCE en Chile,
desde una perspectiva muy neoliberal, ha optado por despojarse de toda actividad directa de formacin para pasar a subvenciones a la demanda de las empresas. En este esquema las instituciones de capacitacin asignan los fondos
pblicos por medio del mercado de capacitacin. Esta experiencia es analizada
crticamente por SALAZAR, quien postula que esta modalidad de distribucin
de recursos no tiene ningn efecto positivo sobre la equidad social. Por otra
parte Mxico, que nunca tuvo una institucin de formacin profesional pero
que ha implementado desde la Secretara de Trabajo polticas activas de empleo
con un componente fundamental de capacitacin, resulta de singular importancia pues centra su respuesta en la posibilidad de instrumentar un sistema nacional de competencias laborales que opere como gua de la formacin El
INFOTEP en la Repblica Dominicana, intenta evitar los peligros de la institucionalizacin rgida a travs de una participacin activa de los empresarios, una
focalizacin clara y la inclusin del sistema dual (GALLART).
RAMREZ, que pone el acento sobre los agentes comprometidos dice: Cules
son esos actores? Convencionalmente se habla de tres de ellos: Estado, empresarios, trabajadores. Y por supuesto, tambin estn los formadores. Pero estas
categoras son demasiado generales para pretender una lectura inteligible de
sus expectativas y posiciones. El Estado no es una realidad monoltica, los empresarios y los trabajadores reflejan la gran heterogeneidad de los sistemas productivos de la regin; los formadores son cada vez ms y ms variados, incluyendo algunos que no se reconocen formalmente como tales.
Acua la nocin de un agente-eje que lidera y motiva las transformaciones y
renovaciones. Este es un agente dinmico, capaz de resolver creativamente los
problemas a que se enfrenta la formacin. La condicin de protagnico y crtico
no necesariamente significa que sea dinmico y de igual manera, un agente por
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nuevo no quiere decir que sea novedoso, pues puede estar afectado por intereses o estilos que los hagan mas bien anacrnico o poco propositivo
El financiamiento, especialmente la asignacin de los recursos pblicos, es un
factor determinante de la definicin de las polticas y las estrategias y en el xito
de ellas. Aun cuando este asunto no es un objetivo central del proyecto que
sustenta este libro, se convirti en un tema ineludible. Ninguno de los variados
esquemas de financiamiento y de asignacin del gasto aplicados son capaces de
tener en cuenta todas las situaciones de una realidad tan compleja. Ninguno de
ellos llega a todos los sectores sociales y econmicos que necesitan algn tipo de
financiamiento para operar. En relacin a los fondos pblicos las decisiones de
poltica en todas las situaciones discriminan en favor de determinados grupos
de la poblacin y en contra de otros.
RAMREZ tipifica las modalidades de financiamiento pblico de acuerdo al
destino de los fondos distinguiendo entre el:
i)
financiamiento directo de las instituciones oficiales de capacitacin (pblicas o privadas);
ii)
contratacin de servicios de capacitacin en el mercado;
iii)
subsidios de capacitacin a las empresas a travs de subsidio directo o

como crdito fiscal;
iv)
subsidios a los trabajadores;
v)
subsidios a centros de capacitacin corporativos.
El volumen de los fondos estatales depende de la importancia de la formacin

en los presupuestos estatales, de la asignacin de fondos propios provenientes
de impuestos especficos y de la disponibilidad de crditos de bancos de cooperacin para financiar determinados programas. Estas diversas fuentes permiten
distintos grados de libertad a las polticas de capacitacin.
Al mismo tiempo se percibe un crecimiento de los fondos privados para inversin en formacin y capacitacin. Estos vienen tanto de los individuos como de
las empresas. Varios factores inciden aqu, que van desde una tendencia a la
privatizacin de la formacin hasta las demandas de recursos humanos impuestas por el cambio tecnolgico. La contribucin privada se efecta por diferentes modalidades, entre las cuales se destacan la creacin o reforzamientos de
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escuelas e instituciones de formacin sectoriales por parte de las cmaras empresariales, como son por ejemplo la Fundacin Gutemberg en Argentina, el
plan Vulcano en Chile o las iniciativas de la industria grfica en Mxico, solo
para mantenernos en este sector; o la que realizan sectores enteros, cuyo ejemplo ms relevante es el SENAI en Brasil; la inversin directa que hacen las empresas al margen de subsidios estatales, especialmente pero no nicamente,
cuando hacen cambios tecnolgicos de proceso u organizativos, de los cuales
hay muchos ejemplos, algunos de los cuales estn repertoriados en el libro
Formacin y Empresa (LABARCA, 1999) en esta misma coleccin y en el texto
de Silvera en este volumen; la instalacin de instituciones de formacin y capacitacin, las que tambin usan recursos pblicos pero crecientemente tambin
recursos privados.
En este panorama se advierte tambin que los individuos mismos invierten
crecientemente en su formacin y capacitacin la que ven como una inversin, o
como un medio, a veces excesivamente oneroso, de certificar conocimientos ya
adquiridos en el trabajo. La privatizacin de la formacin y capacitacin, la
desvalorizacin de los diplomas que obliga a estudios tcnicos superiores, post
secundarios o post universitarios segn sea el caso, y la necesidad real de adquirir conocimientos sistemticos son incentivos para que los individuos o sus
familias inviertan en formacin.
La formacin en el trabajo, que es una modalidad que existe desde que existen
los colectivos de trabajo, ha tomado una importancia particular en la ltima
dcada, especialmente cuando se introducen cambios tecnolgicos. Actualmente, en los sectores de tecnologa avanzada esta supone una carga de conocimientos, tanto de orden general como de tecnolgicos, mucho ms importante
que en el pasado, cuando lo crucial era el aprendizaje de operaciones. En el
interior de la empresa quienes asumen el papel de la formacin prctica, sean
estos oficiales ms antiguos o colectivos de trabajadores, no slo deben ensear
las operaciones de los procesos productivos, sino que tienen una tarea ms
compleja que en el pasado, por cuanto estos deben conocer bien los principios
en los que se basan los procesos y ser capaces de transmitir estos conocimientos.
En estos esquemas la relacin de los agentes formadores entre s debera ser
mucho ms estrecha a fin de que se satisfaga la demanda de recursos humanos
proveniente de las actividades ms prximas a la frontera tecnolgica. Como
eso es difcil de conseguir, sucede que la formacin para el trabajo y la capacitacin corrigen deficiencias anteriores de la formacin general e incluso de la
tecnolgica especializada, dejando en manos de los departamentos de forma19
cin, en la capacitacin y en los colectivos de trabajadores de las empresas, una

cuota muy importante del proceso formativo.
La mayor participacin del sector privado en el proceso formativo en los sectores tecnolgicamente avanzados puede ser un factor positivo, en el sentido de
acercar la formacin a los procesos reales de trabajo. Pero tambin tiene ribetes
preocupantes en tanto puede conducir a un sesgo o a un mal uso de los recursos
existentes, un desplazamiento de los agentes tradicionales de la formacin y un
bajo efecto dinmico sobre el total de los sistemas de formacin, ampliando la
brecha entre los sectores ms avanzados de los ms retrasados. La tendencia
puede reforzarse si se concentra la formacin en las empresas o se subordinan a
su demanda todas las modalidades de formacin y capacitacin, pblica y privada.
El aumento de participacin de empresas y organismos privados de formacin
ha llevado a establecer relaciones diferentes entre ellos que GALLART y
RAMREZ tipifican en sus trabajos. La distincin entre formacin general o
habilidades bsicas y formacin especfica toma nuevas formas y las fronteras
entre lo general, a cargo del sector pblico, y lo especfico, a cargo del sector
privado (individuos o empresas), se hace ms difuso salindose de los cdigos
tradicionales. Como consecuencia de ello las relaciones entre los agentes se reconfiguran en nuevas estructuras permanentes, como es, por ejemplo, el abandono del gobierno de las instituciones de formacin o la participacin de empresas en la formacin escolar. Tambin se observan asociaciones temporales
entre el sector pblico y privado para resolver problemas puntuales como la
consulta del gobierno a las cmaras empresariales o a un conjunto regional de
empresas. Otra modalidad son las asociaciones fluctuantes que dependen de
mecanismos de mercado, como son las licitaciones de formacin. Todo esto
lleva a relaciones de colaboracin y, simtricamente, a tensiones de un nuevo
carcter, las que se van resolviendo de acuerdo a circunstancias propias del
entorno productivo, social y de formacin propio de cada pas y regin. La diversidad de esquemas de participacin es diferente siendo difcil por el momento tipificarlas en un patrn nico, ms an cuando los agentes, el entorno y
el grado de desarrollo de los diferentes sistemas de formacin son distintos.
La financiacin obra como articuladora de muchas acciones, estableciendo
orientaciones y maneras de incorporacin al proceso formativo, a veces con
resultados que escapan a la idea original. Aun cuando la financiacin de la formacin es una dimensin decisiva en la constitucin de estas nuevas relaciones
de colaboracin, y la participacin en ellas de los agentes econmicos, sociales y
de la formacin, no es la nica relevante. Otros factores son, por ejemplo, la
20
inercia de los sistemas establecidos, que impulsa a algunos agentes a iniciar

acciones independientes. Los experimentos y acciones innovadoras, con o sin
participacin de los organismos establecidos, llevan a nuevas configuraciones
de actores y a nuevos esquemas de interrelaciones. Tal el caso del apoyo de la
cooperacin internacional y los prstamos de organismos financieros internacionales, que se han transformado en actores centrales en el rea, o las iniciativas de grupos corporativos, de empleadores o de empleados en busca de intereses propios, que tambin usan la formacin como un instrumento para expresar
demandas y proponer estrategias que ubican a los diferentes agentes.
Es precisamente en el mbito del financiamiento donde se echan de menos instrumentos que estn ms de acuerdo con las transformaciones realizadas y en
curso de la formacin profesional y la capacitacin. Estos, cuando son adecuados, adems de incentivar inversiones en rea, operan como nexo entre los interesados. Ha habido iniciativas para crear o reforzar incentivos existentes, todos
en el mbito de la poltica fiscal, como son los subsidios a las empresas, licitaciones, etc. (GALLART), pero estos se mantienen a la zaga de las nuevas demandas y del nuevo papel de los agentes interesados. Los instrumentos que
existen ignoran el creciente inters de las personas y las familias por invertir en
formacin. En la regin, por ejemplo, no es posible conseguir prstamos a los
individuos y a la empresas para que inviertan en formacin. No se ha explorado
la posibilidad de usar los fondos de retiro como garanta para estos prstamos.
Tampoco hay instrumentos de ahorro para este fin. En este mismo proyecto se
hizo la propuesta de crear fondos individuales de formacin (AGEROLABARCA), que podra ser una forma de administrar recursos para este fin e
incentivar la obtencin de recursos complementarios de parte de las personas.
Todava en el mbito de la poltica fiscal, tampoco es deducible de impuestos el
gasto individual en formacin. Se podran mencionar otros tantos instrumentos
faltantes, fiscales o financieros, pero junto con ello hay que considerar la carencia de instituciones adecuadas para administrarlos, dado que estos requieren
formas organizativas muy diferentes a las actualmente existentes.
Una ltima observacin sobre la calidad de la formacin y capacitacin. Los
estndares de calidad, tanto de los sectores de avanzada como de aquellos que
estn ms lejanos de la frontera tecnolgica (la mayora de las Pymes), han aumentado. Desde la ptica de la productividad, en las primeras se plantea tanto
para atender los bienes de capital en la industria como para emplear los instrumentos modernos de trabajo, y en las segundas para sobrevivir en ambientes
crecientemente competitivos, incluso al interior de mercados restringidos.
21
El tema de la calidad es complejo porque incluye muchas dimensiones, entre

otras, que contribuya a mejorar productividad, que entregue conocimientos
pertinentes, que mejore desempeos laborales, que contribuya a cerrar desigualdades sociales, etc. Estas se estructuran a partir de las demandas que se
hacen hoy a la formacin. El panorama se complica si se considera que al interior de cada una de estas demandas hay diferencias cualitativas decurrentes de
las diferencias reseadas anteriormente. Desde un punto de vista operativo, el
conjunto de variables que inciden en la calidad hace que la medicin de esta sea
difcil. Tradicionalmente se ha medido la eficiencia interna de los sistemas de
formacin, a partir de los resultados en trminos de exmenes tomados por las
instituciones de formacin misma, por la insercin ocupacional de los egresados
y por la tasa de retornos de las inversiones en formacin. Ninguna de estas mediciones es satisfactoria y, en cualquier caso, son caras y demandan bastante
tiempo. A esto hay que sumar que en la actualidad, con la complejificacin de
los sistemas de formacin, no basta con las mediciones de rendimiento en el
sistema ni tampoco con los diplomas y ttulos, mxime cuando una parte importante de la formacin se hace en el trabajo y no est estructurada en currcula
cerrados.
Una opcin que se abre es la certificacin de competencias: se trata de evaluar
lo que los individuos pueden hacer y no su desempeo al interior de una modalidad de formacin. El tema, producto de la complejidad de la estructura
econmica, ha cobrado importancia en la ltima dcada y se han iniciado varias
acciones para establecer sistemas de certificacin por competencias. Esto, que
todava est en una etapa inicial de bsqueda y experimentacin, puede llegar a
ser un polo articulador de los agentes comprometidos con la formacin.
Las distintas experiencias analizadas en este libro son producto de una investigacin realizada por la CEPAL con apoyo financiero y tcnico de la Agencia
Alemana para el Desarrollo (GTZ) Cada una de estas toca uno o ms de los
temas reseados, tratando de dar cuenta de qu manera las instituciones y
agentes econmico sociales buscan resolver los problemas a que se ve enfrentada la formacin y se insertan en su propio entorno.
BIBLIOGRAFA
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23
LA ARTICULACIN ENTRE EL SECTOR

PBLICO Y LA EMPRESA PRIVADA
EN LA FORMACIN PROFESIONAL
DE AMRICA LATINA
MARA ANTONIA GALLART
Sumario: 1. Introduccin. 1.1. El contexto de la formacin profesional en el fin de siglo.
1.2. La respuesta a los cambios por parte de la formacin profesional. 2. Cuatro estudios
de caso de los procesos de transformacin de la formacin profesional. 2.1. Brasil: Los
Centros Nacionales de Tecnologa del SENAI. Una nueva forma de articular servicios a
sector productivo por parte de una institucin lder de formacin profesional. 2.2. Chile:
Un cambio radical hacia una nueva organizacin de la formacin profesional. 2.3. Mxico: La vocacin sistmica de un modelo institucional. 2.4. Repblica Dominicana: Una
institucin de formacin profesional joven que naci con el nuevo modelo de formacin.
2.5. Conclusiones del estudio de casos. 3. Los grandes temas. 3.1. Las formas de financiacin. 3.2. La articulacin entre formacin general y especfica. 3.3. Gerenciacin privada
o pblica de la formacin. 3.4. Provisin de los servicios de apoyo a la formacin de
mediano y largo plazo. 4. Reflexiones finales. 4.1. Bibliografa.
1. INTRODUCCIN
El objetivo de este trabajo es analizar las diversas formas de articulacin existentes entre el Estado y las organizaciones privadas para dar respuesta a las
demandas de formacin profesional en Amrica Latina. El texto se limita a la
capacitacin no formal. La oferta privada de capacitacin y su articulacin con
el Estado financiador, se considera slo como dimensin secundaria de la relacin sector pblico/sector privado. Otras instituciones de la sociedad civil tales
como los sindicatos, de indudable relevancia en cuanto actores de las polticas
de formacin, no estn en el foco del anlisis1 . La principal dimensin a anali-
La articulacin entre los actores de la formacin profesional, entre los cuales se encuentran los
sindicatos, es tema de otro de los documentos de integracin del Proyecto CEPAL-GTZ.
23
Mara Antonia Gallart
zar, por lo tanto, es la del sector pblico como regulador, financiador y en algunos casos proveedor de la formacin profesional, y las empresas productivas
privadas como demandantes de capacitacin.
Se plantea aqu un dilema bsico: la formacin debe dejarse librada al juego
del mercado, entre una oferta de formacin y una demanda de capacitacin
privada, de manera que esa relacin fije el precio y el tipo de formacin a impartirse, o el Estado debe asumir la responsabilidad para obtener una maximizacin de la productividad social y la equidad en cada pas?
El patrn latinoamericano tradicional de formacin para el trabajo entrega una
gran responsabilidad al Estado. Este recauda impuestos especficos para financiar instituciones autnomas de formacin profesional, de caractersticas cuasi
monoplicas, pertenecientes en la mayora de los casos al sector pblico (salvo
en Brasil, donde son administradas por las federaciones patronales). Esta tradicin ha entrado en crisis en las ltimas dcadas, principalmente por la con fluencia de dos factores: los cambios productivos que exigen una mayor ductilidad en la formacin y las restricciones presupuestarias que hacen difcil continuar asignando abundantes fondos a dichas instituciones.
1.1. El contexto de la formacin profesional en el fin de siglo
La formacin profesional en Amrica Latina cuenta con medio siglo de historia.
Su primer antecedente es la fundacin del Servicio Nacional de Aprendizaje
Industrial (SENAI) en Brasil a comienzos de la dcada de los aos cuarenta,
seguido por la creacin del Servicio Nacional de Aprendizaje Comercial
(SENAC) en 1946. Este modelo se extiende luego a lo largo y a lo ancho de la
regin, replicado en una multiplicidad de instituciones de formacin profesional nacionales que adaptan el modelo original a la realidad de los distintos pases: Servicio Nacional de Aprendizaje (SENA), 1957 (Colombia); Instituto Nacional de Cooperacin Educativa (INCE), 1959 (Venezuela); Servicio Nacional
de Aprendizaje en Trabajo Industrial (SENATI), 1961 (Per); Instituto Nacional
de Aprendizaje (INA), 1963 (Costa Rica); Instituto Nacional de Capacitacin
(INACAP), 1966 (Chile); Servicio Ecuatoriano de Capacitacin Profesional
(SECAP), 1966 (Ecuador). Durante los aos setenta surgi la ltima generacin
de instituciones: Servicio Nacional de Promocin Profesional (SNPP), 1971 (Paraguay); Instituto Nacional de Formacin Profesional (INFOP), 1972 (Honduras); Servicio Nacional de Formacin de Mano de Obra (FOMO), 1972 (Bolivia);
Instituto Nacional de Capacitacin y Productividad (INTECAP), 1972 (Guatemala); Instituto de la Formacin y el Aprovechamiento de los Recursos Humanos (IFARHU), 1973 (Panam) y el Centro Interamericano de Investigacin y
24
Documentacin Sobre Formacin Profesional (CINTERFOR, 1990). El Instituto

Nacional de Formacin Tcnica y Profesional (INFOTEP) de la Repblica Dominicana, creado en 1980, es una de las ms recientes. El Consejo Nacional de
Educacin Tcnica (CONET) de la Argentina y la Universidad del Trabajo del
Uruguay (UTU) del Uruguay fueron instituciones donde predomin netamente
la educacin tcnica escolar; por ello no forman parte de ese grupo. La cooperacin internacional tuvo un rol decisivo en la difusin del modelo organizacional
y de metodologa de las Instituciones de Formacin Profesional, a travs del
Centro Interamericano de Investigacin y Documentacin Sobre Formacin
Profesional (Cinterfor/OIT), organismo de asistencia tcnica y cooperacin
dedicado a la formacin profesional regional.
Dos rasgos son centrales en este modelo. El primero es que se trata de intervenciones deliberadas de los Estados, comprometidos con el desarrollo de la in dustria de sustitucin de importaciones, para cubrir las necesidades de capacitacin de las nuevas poblaciones de trabajadores industriales, muchos de ellos
con escasa educacin formal y sin las actitudes y habilidades necesarias para el
empleo en las fbricas. Paulatinamente se desarroll la capacitacin de mandos
medios, originalmente diseada para personas en actividad, pero volcada luego
a formas cuasi-escolares de formacin pre-ocupacional. La articulacin con el
sistema educativo formal es mnima: en general las instituciones de formacin
profesional estn insertas en los Ministerios de Trabajo y no en los de Educacin; adems, originalmente, eran escasos los requisitos educativos exigidos a
los trabajadores que ingresaban en los cursos, de acuerdo con la real situacin
educativa de esos nuevos trabajadores industriales.
El Estado, entonces, cre estas instituciones de formacin profesional (IFP) como
servicio al sector productivo (empresas privadas y grandes empresas estatales) y
les asegur el financiamiento por medio de impuestos a la nmina salarial. Esta
medida parte de un supuesto: que la limitacin de los recursos financieros, atados
a los ingresos laborales sectoriales, implica una adecuacin del volumen de la
oferta de formacin al tamao de la fuerza de trabajo de ese sector.
En la casi totalidad de las instituciones de formacin profesional los empresarios, junto con el Estado y los sindicatos, participan en su gestin a travs de
organismos tripartitos. Esta participacin en las polticas de formacin reviste
caractersticas muy diferentes: en algunos pases es puramente formal, en otros
se manifiesta activamente y, en el caso del Brasil, las confederaciones empresariales administran el organismo de formacin, sin intervencin de los sindicatos, y con una presencia fundamentalmente reguladora del Estado. En la generalidad de los pases, el rol principal de las empresas privadas consiste en ser
consumidoras de los servicios, pero con poca capacidad de respuestas correctivas a los desarrollos institucionales de las instituciones de formacin profesio25
nal. Ms an, la presencia de las corporaciones empresarias impone un cierto

sesgo hacia las grandes empresas. La pequea y mediana empresa tiene relativamente poca participacin en las polticas de formacin.
Este proceso reviste manifestaciones distintas en cada pas. Algunos con desarrollo industrial considerable como Mxico y Argentina nunca desarrollaron
fuertes instituciones de formacin profesional. En Mxico se organizaron importantes y prolongados programas de capacitacin desde la Secretara del Trabajo, pero nunca tomaron la forma de una institucin de formacin profesional.
En el caso argentino, el Consejo Nacional de Educacin Tcnica (CONET), fue
responsable fundamentalmente de la creacin y difusin de un modelo de educacin tcnica formal en el mbito del Ministerio de Educacin, con un desarrollo tardo y relativamente poco extendido de la formacin profesional. Slo
recientemente, a partir de la descentralizacin hacia las provincias de la educacin formal y del crecimiento de los programas de capacitacin en el Ministerio
de Trabajo nacional, la formacin profesional est adquiriendo un papel importante en las polticas de formacin.
Este proceso de crecimiento y desarrollo de las instituciones llamadas por
CASTRO las S y las I, debido a las iniciales de sus siglas, se prolong a lo
largo de varias dcadas (CASTRO, 1998), pero a partir de los aos ochenta se
produjo un replanteo de las polticas de formacin para el trabajo. Esto obedeci a la confluencia de dos situaciones: la crisis de la dcada perdida con su
secuela de ajuste estructural del Estado, y la difusin de nuevos paradigmas
productivos de produccin flexible, los cuales cuestionaban la formacin profesional tradicional elaborada a partir de las calificaciones acotadas y estrechas
del modelo taylorista-fordista. La reestructuracin productiva y el cambio tecnolgico se dieron en el marco de polticas econmicas que buscaban una mayor integracin con el proceso de globalizacin, con sus exigencias de competitividad empresaria y, por ende, de recalificacin de los recursos humanos.
Dos temas aparecen frecuentemente en el nuevo planteo. El primero se relaciona con la necesidad de una base slida de educacin general bsica y media
como fundamento para adquirir las competencias requeridas por las modernas
formas de produccin (CEPAL-UNESCO, 1992).
El segundo gran tema es el del cambio tecnolgico y la reestructuracin productiva (CINTERFOR, 1990) que exige a los trabajadores mayores niveles de
instruccin; al mismo tiempo imponen la adecuacin de la formacin profesional a procesos de trabajo muy difciles de seguir desde instituciones relativa mente rgidas y burocratizadas (CASTRO, 1995a). La sede del cambio tecnolgico y de las transformaciones estructurales de la produccin es la empresa pri26
vada, la que adems, debido a los procesos de privatizacin, se extiende a sectores productivos y de servicios anteriormente en manos del Estado.
La creacin y desarrollo de las instituciones de formacin profesional se hicieron sobre el supuesto de la necesidad de una formacin profesional subvencionada, supuesto vlido en los albores de la industrializacin, ya que nunca se
hubiera podido realizar la inversin necesaria en capital humano sin el apoyo
del Estado. En las primeras dcadas, el sector productivo absorbi sin problemas a los trabajadores capacitados por estos programas, pero a medida que se
fue estancando la demanda y variaron las necesidades, se advirti que no existan mecanismos de ajuste de la formacin ofrecida. Las instituciones definieron
desde la oferta la creacin y mantenimiento de cursos, los mecanismos de financiacin no enviaban seales de alerta pues los presupuestos estaban relativamente asegurados por los impuestos y la venta de servicios era mnima
(CASTRO 1995a, 1998).
A partir del comienzo de la dcada de los aos ochenta, este enfoque inicial
entra en crisis. Las empresas empiezan a satisfacer sus necesidades de formacin por otros medios, el ajuste estructural del Estado restringe los recursos
destinados a las instituciones de formacin profesional y se tiende a cambiar las
formas de financiamiento; este se ejecuta a travs de partidas permanentes
asignadas en el presupuesto nacional, o bien por medio de formas nuevas que
separan la administracin de fondos de la ejecucin de los programas (DUCCI,
1991; MARTNEZ ESPINOZA, 1995).
Se plantea entonces que ha llegado el momento de pasar de un modelo de formacin definido desde la oferta, a un modelo de formacin desde la demanda
del sector productivo (CASTRO, 1998). El nuevo paradigma, con apoyo de las
instituciones multilaterales de crdito (BID y BM), preconiza la reduccin o
desmantelamiento de las instituciones de formacin profesional monoplicas y
la creacin de un mercado de la formacin en el que el Estado tenga el papel de
administrar subsidios a la demanda empresarial o a los usuarios pertenecientes
a grupos objetivo definidos, y en el que las instituciones de capacitacin compitan con sus servicios.
Llevar a la prctica este enfoque no es fcil, pues la formacin profesional incluye dos aspectos: la capacitacin general aplicable en ms de una firma y en
ms de un puesto de trabajo, y la capacitacin especfica para el manejo de mquinas determinadas, conocimientos y desempeos propios de particulares
organizaciones productivas. Las empresas, por su propia dinmica y por las
dificultades de apropiacin de los resultados de la formacin, tienden a invertir
en esta ltima, es decir en la capacitacin especfica, y descuidan la capacitacin
27
ms general necesaria para una fuerza de trabajo flexible y adaptable a los cambios (AGERO y LABARCA, 1998).
Como consecuencia de las circunstancias sealadas, el panorama de la formacin profesional a final de siglo presenta una enorme variedad de formas ins titucionales. Por una parte se registra el desarrollo de mercados de formacin
y la contratacin de cursos de formacin por instituciones privadas o pblicas, a travs de concursos, con mecanismos que exigen adecuacin a las demandas del sector productivo (Chile y Mxico). En otro extremo muchas instituciones de formacin profesional siguen siendo instituciones pblicas autnomas con adecuaciones parciales a las nuevas circunstancias. En una actitud intermedia se encuentran el SENAI, que ha concretado cambios importantes en la relacin con el Estado y las empresas, siempre administrado por
la federacin patronal.
La cantidad de trabajadores capacitados por las instituciones de formacin profesional no es desdeable. Alrededor de 5 millones de personas pasaron por sus
cursos en 1993, ms de la mitad de las cuales fueron capacitadas para el sector
secundario de la economa y alrededor del 90% era personal de ejecucin. La
suma de la matrcula de tres instituciones (SENA, SENAI y SENAC) incluye
alrededor del 85% de los usuarios de instituciones de formacin profesional de
la regin (CINTERFOR, 1995). Por otro lado, en la aplicacin del nuevo modelo
el SENCE de Chile el Programa Empresa de subvencin a la demanda cubre
ms del 90% de los capacitados por esa institucin; en 1995, se capacitaron
423.618 personas, es decir 8.03% de la fuerza de trabajo chilena, lo que muestra
la amplitud de su cobertura (CRESPI, 1997, p.5).
La reestructuracin productiva dio como resultado un cambio radical en la demanda de calificaciones (NOVICK y GALLART, 1997). El ajuste estructural del
Estado, por otra parte, presente en casi todos los pases a partir de la dcada de
los aos ochenta, produjo efectos directos en la formacin profesional en, al
menos, tres aspectos. El reordenamiento impositivo tiende a desechar los impuestos de asignacin especfica que solan financiar a las instituciones de formacin profesional. Se restringieron las funciones antes asignadas al Estado,
delegando las no esenciales al sector privado y al mercado. Y, finalmente, la
bsqueda de mayor eficiencia en el gasto pblico condujo a polticas de descentralizacin, subcontratacin de la ejecucin y focalizacin en grupos objetivo
especficos. Estas tendencias fueron fuertemente inducidas y apoyadas por los
Bancos de cooperacin internacional y en todos los casos modificaron las formas tradicionales de articulacin entre el Estado y el sector privado en la formacin profesional.
28
1.2. La respuesta a los cambios

por parte de la formacin profesional
Se han manifestado opiniones que dejan ver las imperfecciones del mercado de
la formacin, la existencia de externalidades y, en algunos casos, hasta sus propias caractersticas que la acercan a un bien pblico lo que hace aparecer entonces como necesaria la accin del Estado (AGERO y LABARCA, 1998;
MARTNEZ ESPINOZA, 1995).
El argumento usual que justifica la intervencin del Estado es que el mercado
de la formacin profesional es eficiente siempre y cuando los beneficios y costos
sociales se reflejen en los ingresos y costos de los productores. Pero la realidad
muestra que los organismos capacitadores, el pblico en general y las empresas
(agentes privados) tienen conductas que suelen no reflejar el ptimo social,
tanto desde un enfoque macroeconmico como desde el punto de vista de la
equidad (MARTNEZ ESPINOZA, 1995). Las empresas tienden a evitar las inversiones en capacitacin general, pues el incremento de capital humano pasa a
ser patrimonio del trabajador quien puede venderlo a la competencia. Los trabajadores carecen del capital que les permitira invertir en su propia capacitacin. Adems, la falta de transparencia de los mercados de trabajo y de formacin y el largo plazo de los retornos hacen que se produzca una subinversin en
capital humano, factor considerado crucial en los actuales procesos de produccin. Por otro lado, existe un desequilibrio entre el poder adquisitivo de los
trabajadores que buscan formaciones calificadas en la industria, y los costos de
las formaciones duras de fuerte contenido tcnico y equipamiento oneroso necesarias en los sectores de punta del sector manufacturero; en cambio las formaciones blandas para el sector terciario de la economa resultan menos costosas y
son requeridas por una clientela de clase media con mayor poder adquisitivo
(CASTRO, 1995b). Finalmente, los grupos en riesgo de desocupacin prolongada jvenes con bajos niveles educativos y trabajadores adultos desplazados
por los procesos de privatizacin y el cambio tecnolgico difcilmente puedan
costear en el mercado el tipo de formacin indispensable para una insercin
laboral de aceptable productividad.
Otro argumento a favor de la intervencin estatal pasa por las obvias externalidades de la formacin, tales como: la difusin del conocimiento a otros trabajadores, una mayor flexibilidad de la fuerza de trabajo para adaptarse a los cambios estructurales, la atraccin que representa para la inversin de capitales, la
disponibilidad de una fuerza de trabajo calificada, y finalmente, el incremento
de la responsabilidad social en trminos de ciudadana, salud pblica y seguridad (CASTRO, 1995b; MARTNEZ ESPINOZA, 1995).
29
Una primera respuesta frente a la disyuntiva inicial de este apartado es que el

Estado debe hacerse cargo de la formacin general, considerada como bien pblico, con sus componentes de educacin general formal y formacin profesional no especfica. Esa responsabilidad se concreta al menos en su financiamiento, aunque pueda delegar su gestin en organismos privados. En cambio,
la formacin especfica correra por cuenta de los empleadores que tienen la
posibilidad de recuperarla en mayor productividad. Sin embargo, es muy difcil
delimitar la frontera entre formacin general y especfica ya que existe una importante interaccin entre ambas. Adems, la bsqueda por los trabajadores de
competencias de empleabilidad que les permitan insertarse en diferentes empresas y ocupaciones tiene un efecto inverso al inters de las empresas en aumentar la especificidad de la formacin y fijar los salarios por debajo de la productividad marginal del trabajador. El conjunto de estas presiones redunda en
fallas de mercado, ya que no se generan suficientes incentivos ni para los trabajadores ni para las empresas para invertir en educacin (AGERO y
LABARCA, 1998).
Los nuevos modelos productivos pasaron de una demanda de calificaciones a
una de competencias. La formulacin, evaluacin y acreditacin de las comp etencias hacen necesarias formas de alternancia entre el aprendizaje en el lugar
de trabajo y la formacin profesional terica en contextos educativos, de lo que
es ejemplo el sistema dual alemn. En consecuencia, tanto las imperfecciones
del mercado que aconsejan mantener un importante papel para el Estado, como
la articulacin entre las instituciones que formulan las polticas de formacin y
las organizaciones productivas, plantean la necesidad de una colaboracin entre
el Estado y el sector privado (CASTRO, 1995a; ZARIFIAN, 1998).
Las respuestas institucionales de la formacin profesional a la situacin sealada aqu pueden sintetizarse en algunas tendencias generales que dan lugar a
una serie de procesos: descentralizacin, subcontratacin de la ejecucin de los
programas, cambios en sus formas de financiamiento y en la relacin con las
empresas y poblaciones especficas de usuarios. La importancia de estos componentes vara de pas a pas. La descentralizacin puede realizarse por sectores
de la economa y/o regionalmente. La subcontratacin de la ejecucin de los
programas permite una variedad de convenios con diferentes tipos de instituciones: ONGs, escuelas, instituciones de formacin privadas, etctera. La relacin con las empresas en algunos casos fomenta el contacto con las pequeas y
medianas organizaciones productivas como entidades colectivas usuarias de la
formacin, y en otros promueve los servicios tcnicos de las instituciones de
formacin (laboratorios, apoyo en la gestin); ambas constituyen vas privilegiadas de una interaccin real entre las empresas productivas y las instituciones
de formacin profesional. La variedad de la insercin de estas instituciones con
30
respecto al sector pblico agrega un elemento ms a la complejidad de la articulacin sector pblico - sector privado en la regin.
Se puede trazar un panorama con dos posiciones polares. En una de ellas, las
polticas de formacin profesional son definidas y ejecutadas por instituciones
pblicas financiadas por el Estado. En estos casos, las transformaciones se han
dado en la direccin de una descentralizacin por sectores y ramas econmicas,
estableciendo un intercambio ms especfico con las cmaras empresariales
para descubrir las demandas del sector productivo. Se busca tambin regionalizar las grandes instituciones ajustndolas a los requerimientos locales. Mediante estos mecanismos se espera acercar la oferta institucional a la demanda
de las empresas la cual se expresa a travs de comits de vinculacin. Por otro
lado, se intenta restringir las financiaciones no atadas a servicios especficos, as
como promover la venta de actividades de formacin y asesoramiento tcnico al
sector privado como forma de disminuir costos y articular demandas.
En el polo opuesto, el Estado se reserva la regulacin y la provisin de fondos
a la capacitacin, pero deja al mercado de formacin la asignacin de los recursos por medio de la interaccin entre instituciones privadas y pblicas de
capacitacin por un lado, y empresas y particulares en demanda de capacitacin por el otro.
En este ltimo caso, caben dos preguntas. Una pretende averiguar qu actividades y tipos de formacin deben ser financiados por el Estado y cules por el
sector privado, y la segunda plantea a quin se subvenciona, si a las personas
que desean capacitarse o a las empresas. La respuesta fctica a estos interrogantes puede observarse en los distintos programas instrumentados en la
regin. Veremos a continuacin algunos ejemplos de estas diferentes orientaciones con el objeto de observar cules son las condiciones de partida de los
procesos, cules las acciones desarrolladas, y cmo se evalan sus consecuencias.
2. CUATRO ESTUDIOS DE CASO DE LOS PROCESOS DE
TRANSFORMACIN DE LA FORMACIN PROFESIONAL 2
Se comenzar con la presentacin de los desarrollos recientes de la decana y
lder de las instituciones de formacin profesional, el SENAI. Insertos en esta
institucin, los Centros Nacionales de Tecnologa plantean un modelo alternati-
Se presentarn cuatro casos analizados en el proyecto CEPAL-GTZ.
31
vo con dos mritos simultneos: crear un sistema de incentivos internos para

actualizar una organizacin de larga trayectoria institucional y gran tamao, y
buscar nuevas formas de adecuarse a las demandas cualitativas y cuantitativas
de la clientela industrial. Lo seguir el planteo chileno de subvencin a la demanda, en la que las organizaciones empresariales y las instituciones de capacitacin tienen un rol clave para la asignacin de los fondos pblicos por medio
del mercado de capacitacin. El caso de Mxico, que nunca tuvo una institucin
de formacin profesional, pero que ha implementado desde la Secretara de
Trabajo polticas activas de empleo con un componente fundamental de capacitacin, resulta de singular importancia pues centra su respuesta en la posibilidad de instrumentar un sistema nacional de competencias laborales que opere
como gua de la formacin. Finalmente, se analizar el caso del INFOTEP en la
Repblica Dominicana, una de las instituciones de formacin profesional ms
jvenes, la cual intenta evitar los peligros de la institucionalizacin rgida a
travs de una participacin activa de los empresarios, una focalizacin clara y la
inclusin del sistema dual.
2.1. Brasil: Los Centros Nacionales de Tecnologa del SENAI.
Una nueva forma de articular servicios al sector productivo
por parte de una institucin lder de la formacin profesional
Las tendencias recientes del mercado de trabajo brasileo han generado cambios en la demanda de los recursos humanos. Se requieren otras actitudes, conocimientos y habilidades (CARUSO, 1998) y mayores niveles de calificacin. A
lo anterior se une la discusin sobre las nociones de calificacin y competencia,
mayores habilidades intelectuales y capacidad de solucionar problemas. Todo
ello confluye para obligar a las instituciones a repensar sus estrategias pedaggicas y operacionales.
Dentro de este marco se desarrolla un plan de configuracin de la Red Nacional
de Tecnologa del SENAI. Esa Red Nacional, en fase de implementacin, est
integrada por el Centro Internacional para la Educacin, el Trabajo y la Transferencia de Tecnologa (SENAI-CIET), por los Centros Nacionales de Tecnologa
(CENATEC) y por los Centros Modelos de Educacin Profesional (CEMEP). Se
espera pasar de la respuesta a la demanda actual de las empresas a una accin
proactiva que permita anticiparse a las alteraciones futuras de esa misma demanda. Esto implica la apertura a nuevos perfiles de formacin, una amplia
visin de los cambios en el contexto, la activacin de las empresas como agentes
de su propio proceso de formacin y la alternancia como dimensin pedaggica
del proceso de trabajo. Para ello se necesita una visin ms global del proceso
de trabajo en las empresas.
32
El nuevo modelo de los Centros Nacionales de Tecnologa se destaca por:
i)
privilegiar la integracin de la formacin profesional y la prestacin

de servicios;
ii)
basarse en la formacin en competencias;
iii) orientarse al autoempleo; y

iv) contar con un soporte informtico y computacional que le permite
actuar como red y acceder a recursos, datos, bancos de especialistas,
etctera.
La disminucin de los fondos provenientes de los impuestos a la nmina reforz la necesidad de encontrar fuentes alternativas de ingresos. El anlisis ocupacional que haba fundamentado la estrategia pedaggica anterior se mostr
insuficiente ante los rpidos cambios en la tecnologa y en el contenido del trabajo. La alternancia y la participacin ms directa de las empresas se vislumbr
como necesaria. Las estrategias de gerenciamiento, la descentralizacin y generacin de recursos, y las transformaciones pedaggicas contribuyeron entonces
a configurar el modelo de los CENATEC.
La nocin subyacente en este proyecto fue que un centro de formacin profesional no poda dedicarse solamente a la capacitacin, sino que deba incorporar
las innovaciones tecnolgicas en su proceso de enseanza. Luego se adopt una
visin ms integrada de apoyo y servicios a las empresas. Esta experiencia
acumulada en la dcada de los aos ochenta, fue la que dio origen, en los noventa, a la nueva estructura conocida como CENATEC.
Los CENATEC buscan promover una educacin de avanzada, para lo cual debe
conocer al cliente y al mercado; enriquecer y modulizar los currculos de manera que incorporen componentes transversales (nociones bsicas de metrologa,
medio ambiente, seguridad en el trabajo, informtica, ingls tcnico); organizar
enseanza a distancia; e instituir la rotacin de tareas, buscando la polivalencia
funcional.
Para que un centro de formacin profesional del SENAI obtenga el ttulo del
CENATEC debe someterse a un proceso de evaluacin y certificacin. Este fue
estructurado segn el modelo del Premio Nacional de Calidad (PNQ), basado
en gestin de la calidad total.
33
Los CENATEC que ejemplifican el resultado de estas polticas de promocin

institucional muestran que la transferencia de tecnologa promueve interacciones
entre las diferentes reas de la institucin. Asimismo, cada CENATEC debe ser
un centro de referencia autosustentado, reconocido por las empresas y otras instituciones como un instrumento de informacin y transferencia, para lo cual tiene
que establecer asociaciones con una multiplicidad de distintas organizaciones en
diversos campos (universidades, institutos tecnolgicos y otras). El reconocimiento como centros de referencia permite a estas instituciones mantener en el
mercado de los servicios pagos a las empresas, que a veces, por sus limitaciones
de recursos y personal entran en conflicto con las demandas de cursos.
La formacin profesional contina siendo el eje estructurante de las actividades
de los CENATEC. La interaccin entre las diferentes reas aporta nueva informacin que permite la actualizacin constante de los currculos, as como posibilita actividades de prcticas para los estudiantes. Sin embargo, la educacin
est permanentemente tensionada por la bsqueda de ingresos alternativos,
problema que podra superarse a travs de la integracin de las reas mediante
el fortalecimiento de la transferencia de tecnologa. En general se considera que
la accin de los CENATEC contribuye a una mejora de la adecuacin y calidad
de la formacin y al aumento de productividad de las empresas, y agrega un
nuevo elemento en la compleja red de subcontratacin de la reestructuracin
industrial.
La implementacin de los Centros Nacionales de Tecnologa es una forma de
superar los cuestionamientos y la crisis financiera de las instituciones de formacin profesional. Implican una continuidad con la original articulacin entre
Estado y sector privado del SENAI. La descentralizacin de los CENATEC, as
como la relacin directa con las empresas locales y el autosustentamiento financiero, se apoyaron en la tradicin de eficiencia, interaccin directa con los empresarios y calidad de la formacin que caracteriz al SENAI. Puede concluirse
que para que esta superacin por arriba de la crisis sea posible, se necesita
una institucin con niveles altos de actualizacin tecnolgica, gerencia institucional y relacin con la industria; dichos requisitos estaban dados en el caso del
SENAI, pero es muy difcil hallarlos en otras instituciones con un desarrollo
organizacional menos autnomo y que interactan con un sector empresario
menos dinmico.
2.2. Chile: Un cambio radical hacia una nueva organizacin
de la formacin profesional
En 1976 el gobierno de Chile decide retirar a su institucin de formacin profesional del monopolio de la formacin profesional financiada por el Estado y la
34
convierte en una institucin ms de capacitacin. Se crea entonces el Servicio

Nacional de Capacitacin y Empleo (SENCE) que canaliza la financiacin estatal a travs de programas que subcontratan la ejecucin de la capacitacin a
instituciones independientes de capacitacin (OTEs). El Estado se reserva tambin el papel de supervisar las acciones de las diversas iniciativas. Se crean programas dirigidos a poblaciones objetivo especficas (Becas, Aprendices, Chile
Joven, etctera), entre los cuales el ms importante, que abarca a la inmensa
mayora de los capacitados, es el Programa Empresa que promueve la capacitacin al nivel de las empresas, teniendo como beneficiarios a los trabajadores
dependientes de ellas. Se trata por lo tanto de un proyecto de subsidio a la demanda, financiado a travs de un incentivo tributario del 1% de la remuneracin de los trabajadores.
El estudio de CRESPI (1997) analiza la vinculacin entre el sector pblico
(SENCE) y el sector privado, focalizando la indagacin en la accin de los organismos intermediarios (OTIR) creados para activar la relacin entre la oferta y la
demanda de capacitacin. El objetivo de dicho documento es constatar si el
proceso de formacin se ha dirigido a los individuos y sectores que ms lo necesitan, si responde a los requerimientos de las empresas, y si se ha llevado a
cabo en aquellas reas con mayores externalidades o que posean un alto potencial de progreso tecnolgico.
Se pueden indicar algunos rasgos estructurales del Programa Empresa. El Estado lo financia, los cursos deben ser autorizados por el SENCE y son ejecutados
por instituciones reconocidas por ese servicio. Las empresas pueden organizar
las acciones de diversas maneras: realizar capacitacin directa contratando instituciones externas o con su propio personal; subcontratar cursos ofertados por
organismos de capacitacin autorizados (OTEs), tales como universidades, institutos profesionales, centros de formacin tcnica; o bien brindar capacitacin a
travs de los Organismos Tcnicos Intermediarios Reconocidos (OTIR).
La creacin de los OTIR en 1989 se debi a la baja utilizacin de la franquicia
tributaria por parte de las empresas y a la deteccin de asimetras entre las
ofertas de capacitacin y las demandas de las firmas. Se buscaba facilitar el acceso a la formacin, creando una economa de escala para las pequeas y medianas empresas (PYME), y a la vez mejorar la informacin acerca de las distintas alternativas de capacitacin existentes en el mercado. Estos organismos
brindan un apoyo tcnico a la promocin, organizacin y supervisin de programas de capacitacin, cumpliendo varias funciones, que incluyen difusin,
seguimiento y control de calidad y administracin. Los resultados muestran
que los participantes de los OTIR representan la mayora del incremento de la
matrcula en cursos de capacitacin entre 1991 y 1995 (69%).
35
Algunas tendencias de las acciones mediadas por los OTIR plantean interrogantes. Los capacitados tienden a concentrarse en sectores de empleados de mayores
ingresos: el 88% de stos ganan ms de diez ingresos mnimos versus 72% del
resto del sistema. Por otro lado no se cre un mercado competitivo de OTIR ya
que dentro de la industria manufacturera dos OTIR concentran el 80% del mercado: el de la Cmara de la Construccin (50%) y el de la Sociedad de Fomento Fabril (30%). Otro aspecto crtico es que la expansin de la matrcula ha reproducido
las caractersticas anteriores del sistema, esto es, la concentracin de la capacitacin para los trabajadores ms calificados en sectores de tecnologas blandas y de
gestin, y en el rango de trabajadores con ingresos superiores. Del mismo modo,
la preponderancia de entrenamiento en niveles administrativos con respecto a la
formacin profesional de operarios de ejecucin seala tendencias que no se adecuan a los objetivos iniciales de la instalacin del sistema SENCE.
Uno de los objetivos importantes de la creacin de los OTIR fue facilitar el acceso a la capacitacin a las pequeas y medianas empresas que tenan dificultad
de articular sus demandas. Una encuesta aplicada a una muestra aleatoria del
universo de PYME que han sido objeto de programas de apoyo estatal arroj los
siguientes resultados: el 50% de las PYME registra falencias de capacitacin a
nivel de trabajadores calificados y un 45% lo hace tambin en el rango de trabajadores no calificados; en relacin a las reas temticas, mientras el 60% de las
empresas revel necesidades insatisfechas en administracin, casi la mitad presenta demandas de capacitacin a nivel de tecnologas y procesos industriales.
Cabra por lo tanto preguntarse si esta deficiencia se debe a los mayores costos
de este ltimo tipo de capacitacin, o a la carencia de una oferta de calidad. Slo
un 38% de las PYME encuestadas ha recibido los beneficios del SENCE, lo que
implica grandes posibilidades de crecimiento futuro.
Las conclusiones del estudio de caso sealan que los OTIR han hecho un aporte
importante al crecimiento del sistema. Sin embargo, no han podido cubrir ciertas deficiencias, debido quiz a fallas en la formacin general bsica de la fuerza
de trabajoprovenientes de su paso por el sistema educativo, al sesgo hacia
la capacitacin administrativa y la escasa formacin en tecnologas y procesos
industriales. Finalmente, se puede afirmar que la performance de la capacitacin
llevada a cabo directamente por las empresas en relacin con la implementada
por los OTIR no registra diferencias estadsticamente significativas.
El estudio de caso chileno muestra con claridad las ventajas e inconvenientes de
la articulacin entre el Estado y el sector privado en la que el primero tiene la
funcin de financiador y regulador del mercado de capacitacin, pero sin intervencin en la eleccin de los cursos y en la asignacin de fondos a stos. La idea
que la informacin incompleta y la carencia de escala de las PYME podan ser
36
solucionada mediante mecanismos privados de intermediacin parece no haber

rendido los resultados esperados. Si bien los OTIR han contribuido con una
mayor difusin del sistema y el acceso de nuevos usuarios, se han mantenido
algunos de los aspectos preocupantes diagnosticados: la insuficiente demanda
efectiva de las empresas, y la concentracin de la capacitacin en las reas administrativas y en niveles ocupacionales relativamente altos. No parece afirmativa la respuesta a las preguntas iniciales sobre si la formacin se ha focalizado
en los individuos y sectores que ms la necesitan y si se ha realizado en aquellas
reas con fuertes externalidades o que posean un mayor potencial de progreso
tecnolgico.
Queda pendiente entonces un interrogante: cmo mejorar la focalizacin, la
calidad y la cantidad de capacitacin tecnolgica que permita cambios significativos en la fuerza de trabajo. Esto no parece darse solamente por la asignacin
del mercado, an con el apoyo financiero del Estado.
2.3. Mxico: La vocacin sistmica de un modelo no institucional
En la dcada de los aos sesenta el Estado mexicano decide asumir un rol protagnico en la formacin profesional. Para ello, se instaura el Adiestramiento
Rpido de Mano de Obra (ARMO), que financia y ejecuta programas de formacin de supervisores con el fin de que estos instruyan a los operarios.
Se desarrolla un servicio de consultora para las empresas ofrecindoles asistencia tcnica destinada a definir los programas de adiestramiento de los trabajadores. El perfeccionamiento rpido de mano de obra se imparte en la unidad
central del ARMO en Mxico D.F. El financiamiento proviene del sector pblico
con apoyo de organismos internacionales; las empresas hacen un aporte parcial
a travs del pago de cursos y asesora. La matrcula suma entre 10 000 y 15 000
capacitados por ao. Existen comits consultivos regionales con participacin
formal de organismos empresariales, de los sindicatos y del sector educativo;
tambin hay participacin informal a travs de las demandas de asistencia y de
cursos. Coexisten con el ARMO diversas instituciones sectoriales de formacin
profesional, como el Instituto de Capacitacin de la Industria de la Construccin (ICIC) y el Instituto de Capacitacin de la Industria Azucarera (ICIA); asimismo se conoce una oferta de educacin tcnica y formacin profesional escolar en varias instituciones en el mbito del Ministerio de Educacin.
Durante la dcada de los aos setenta, la Ley Federal de Trabajo declar de
inters social promover y vigilar la capacitacin, considerndola un derecho de
los trabajadores que debe ser provisto por sus patrones. Los planes que las empresas presentan deben ser aprobados por la Secretara Federal de Trabajo. Se
37
crea as el Sistema Nacional de Capacitacin y Adiestramiento basado en comisiones mixtas constituidas en las empresas; se conforman rganos bipartitos al
nivel de empresa y rama de actividad, y tripartitos en el mbito regional y nacional. Paralelamente surge en el ao 1978 el Colegio Nacional de Educacin
Profesional Tcnica (CONALEP), organismo pblico descentralizado para la
formacin de tcnicos, con participacin del sector empresario en la direccin.
El propsito de esta iniciativa es vigilar y normar a travs de un enfoque sistmico la capacitacin impartida por las propias empresas.
Ms adelante, en la dcada de los aos ochenta, una evaluacin del Sistema
Nacional de Capacitacin y Adiestramiento realizada por el Banco Mundial y el
CONALEP seala sus limitaciones ms significativas: no llega a la mayora de
los trabajadores, ni alcanza a la pequea y mediana empresa; no ha logrado
superar la etapa burocrtica de registro de las comisiones mixtas (sindicatos y
empresas) y de los planes y programas de capacitacin; slo genera procesos
fragmentados de formacin, sin anticiparse a futuras demandas.
Frente a estas fallas evidentes, el Estado opta por desempear el rol de facilitador de la formacin de dos grupos vulnerables: los desempleados y los trabajadores de las PYME. Desde la Secretara del Trabajo se busca atender los desequilibrios del mercado, promoviendo polticas activas orientadas al futuro mediante la inversin en acciones formativas. Esta visin se inscribe en la perspectiva de una economa abierta en la que el empleo es una funcin de los aumen tos de productividad, y sta a su vez, de la capacidad de innovacin, producto
de un proceso de aprendizaje que incluye la inversin en equipo y en los recursos humanos. La poltica de empleo, por lo tanto, tiene como objetivo el incremento de la productividad y la competitividad del sector privado, especialmente las PYME, y el desarrollo de los mercados de trabajo.
Los dos programas innovadores que se crean en consecuencia, dirigidos a los
grupos no atendidos por el mercado, son el Programa de Becas de Capacitacin
para Trabajadores Desempleados (PROBECAT) y Calidad Integral y Modernizacin (CIMO). De la compleja trama de comisiones mixtas slo se conservan
las de empresa y el organismo central de registro y verificacin del Estado.
En el caso del PROBECAT se parta del supuesto de la existencia de una demanda potencial de mano de obra que poda ser cubierta capacitando a los desempleados. En cuanto al CIMO, se esperaba incrementar el empleo en las
PYME, a travs de un aprendizaje organizacional. En los dos proyectos se considera a la empresa como sujeto de capacitacin y desarrollo autosostenido. Los
programas no son ejecutores de la formacin sino instancias intermedias entre
la oferta existente y las necesidades detectadas. Ambos actan de manera des38
centralizada, el PROBECAT operado por el gobierno central utilizando los servicios estatales de empleo, y el CIMO a travs de sus propios consultores provinciales, quienes ejecutan el programa desde oficinas instaladas, por lo general, en una cmara o asociacin empresarial local. Se entrenan actualmente por
ao unos 500.000 trabajadores bajo el PROBECAT, y existen 54 unidades promotoras de la capacitacin del programa CIMO que atendieron a 157.000 empresas entre 1988 y 1994.
Estos programas han operado ya ms de diez aos, han corregido errores y han
aprendido de su propia experiencia dependiendo de financiamiento externo.
Sin embargo, resulta difcil garantizar la calidad del servicio prestado, pues no
se trata de un proceso estandarizado sino a medida. Otro es el de la normatividad del sistema de la administracin pblica con sus dificultades para adaptarse a los requerimientos de la demanda. El formato contable de los presupuestos, la necesidad de establecer metas predeterminadas y evaluar resultados, con el agravante de tener que renovar el programa cada dos o tres aos,
confluyen para que la empresa se comporte como si fuera parte de la administracin pblica. Estas trabas han significado una tensin extra y una cierta prdida de tiempo til para los promotores, lo que es expresado as por MERTENS
(1997): Si la descentralizacin de la operacin y la participacin del sector privado no son acompaadas por una innovacin en la administracin pblica, se
tiende a provocar un desgaste interno entre el personal de un programa grande
que, a fin de cuentas, repercutir en un impacto menor en el objetivo principal
del programa.
En este contexto, la extensin, diversificacin y descentralizacin de la educacin formal en el sistema educativo, y los programas de formacin presentados
anteriormente constituyen una oferta amplia generada por el Estado. Sin embargo, la reestructuracin del sistema productivo y la exigencia de competitividad sealan la necesidad de una innovacin de fondo en la formacin, que
permita adecuar cuantitativa y cualitativamente esa oferta a la demanda. El
problema va ms all de cambiar los procedimientos administrativos: desde el
inicio, cuando se asign a los actores sociales trabajadores y empresas el rol
de decidir la forma y el tipo de capacitacin, el Estado asumi un papel fiscalizador. Cambiar esta imagen de un Estado vigilante por la de un Estado activo,
socio en la tarea de formacin, es uno de los desafos de la dcada actual
(MERTENS, 1998).
Simultneamente, los diagnsticos sobre los problemas de calidad mostraron la
insuficiencia de los programas dirigidos a grupos especficos y la necesidad de
un replanteo integral de la formacin que incluyera una mejora en la educacin
bsica y una mejor articulacin entre educacin formal y formacin profesional.
39
Faltaban criterios de evaluacin y acreditacin de conocimientos e incentivos

estratgicos que motivaran a trabajadores y empleadores a participar en la formacin.
Ante las carencias del sistema de formacin, incluyendo la educacin tecnolgica y la formacin profesional, se lleg, al comienzo de la dcada actual, a la
reforma educativa titulada Programa de Modernizacin Educativa. Hacia
mediados de los aos noventa se lanza el proyecto de modernizacin de la educacin tcnica y la capacitacin, con un financiamiento del Banco Mundial. Los
principales componentes del proyecto son los siguientes:
i)
instalacin de un sistema nacional de certificacin de competencias;
ii)
transformacin de los programas de capacitacin en cursos modulares basados en estndares de competencia;
iii) estmulos a la demanda, incluyendo la promocin del sistema,

pruebas piloto de educacin fundamentadas en competencias en
empresas, incentivos para la capacitacin y certificacin, adquisicin
de equipo y formacin de formadores; y
iv) mtodos de informacin, estudio y administracin del proyecto.

Este esfuerzo de innovacin conduce a la institucionalizacin del sistema de
normalizacin y certificacin de competencia laboral. A tal fin se crea un fideicomiso para el financiamiento de las actividades desarrolladas por el Consejo
de Normalizacin y Certificacin de Competencia Laboral (CONOCER), integrado por consejeros del sector pblico, privado empresarial y social (trabajadores y campesinado). El aspecto operacional es manejado por una secretara
ejecutiva, que para 1997 contaba con alrededor de 70 consultores.
La estrategia de trabajo del CONOCER ha sido la de actuar simultneamente en
los diferentes frentes involucrados en el modelo, no con un enfoque nico sino
utilizando un conjunto de metodologas variadas provenientes de otros pases.
Las instituciones participantes formativas y empresariales tuvieron que entrar en una dinmica de aprendizaje por experimentacin, ensayo y error. Toda
esta actividad se basa en que en el modelo de competencia laboral, la normalizacin de habilidades, destrezas, actitudes y conocimientos, expresada en trminos de estndares o referencias de desempeo, es la parte medular, porque
de all surge el fundamento para la evaluacin y la certificacin, as como para
desarrollar el currculum y la capacitacin.
40
Se est trabajando simultneamente en los diferentes campos de operacin del

sistema, coordinados por CONOCER. Para fines de 1997, se tena como meta
contar con trece Comits de Normalizacin instalados y ms de cien normas
tcnicas nacionales definidas al nivel de unidad. Los especialistas o tcnicos
vinculados a CONOCER actan como agentes orientadores, tanto hacia el campo productivo como hacia el educativo.
El sector privado participa en grados diferentes segn la capacidad de los especialistas para motivarlos. Se trata de una participacin voluntaria, que depende
de descubrir el valor agregado que puede tener la implementacin del progra ma. Existen diversos obstculos: uno es la desconfianza de los empresarios hacia el Estado, cuando tienen la impresin de que se introduce en actividades
que incumben a la gestin empresarial. Pese a que CONOCER es tripartito,
tiende a ser visto como estatal. Otra limitacin es la resistencia de grupos empresarios de punta de compartir y divulgar informacin sobre las competencias
laborales en sus respectivas plantas. Finalmente, las normas tcnicas al nivel de
rama de actividad suelen quedarse en un plano demasiado general, lo que desalienta que sean tomadas como referencia para la gestin de recursos humanos
en organizaciones productivas concretas.
Como problema ms especfico a nivel empresa se destacan dificultades en
varios campos: para lograr la participacin permanente de los empresarios y
trabajadores en la construccin de la experiencia piloto; para involucrar a los
trabajadores en la participacin de los beneficios que se obtengan; para crear
una nueva cultura empresarial que valore la competencia laboral como una
forma moderna de organizacin del trabajo y de replantear la formacin; y por
ltimo, para unificar criterios al interior de las empresas con respecto a la capacitacin.
La descentralizacin del sistema se logra por distintos medios: los comits sectoriales, la estrategia de instrumentacin de centros de formacin profesional a
partir de la oferta existente, y las experiencias piloto a nivel empresa llevadas a
cabo por el CIMO y CONOCER. Frente a ello, se pretende alcanzar la coordinacin centralizada mediante normas tcnicas de carcter nacional, las cuales sintetizan las normas de las empresas de las respectivas ramas y/o reas de competencia.
Como conclusin puede decirse que este modelo, que tiene antecedentes en las
polticas instrumentadas en pases anglosajones (Australia, Gran Bretaa, Canad), parece sumamente ambicioso y est fundamentado en el paso de las
calificaciones tradicionales a las competencias ms amplias necesarias en un
mercado de trabajo moderno. De ser exitoso permitir una mayor flexibilidad y
41
transparencia del mercado de trabajo, una coordinacin mejor entre la oferta

educativa y la demanda empresarial, y una reinsercin ms fluida de los trabajadores que cambien de empleo. Las dificultades sealadas por MERTENS
muestran los problemas para instrumentar un sistema de este tipo con un sector
productivo muy heterogneo, en un pas con gran diversidad regional, con una
oferta educativa casi totalmente estatal y con un sector productivo privado que
muestra poca experiencia de interaccin en la construccin de formas compartidas de normatividad. Sin embargo, la iniciativa resulta muy importante para
la regin pues brinda un eje nuevo sobre el cual construir la articulacin entre
Estado y sector privado, y entre oferta y demanda de formacin.
2.4. Repblica Dominicana: Una institucin de formacin profesional joven
que naci con el nuevo modelo de formacin
La creacin del INFOTEP en 1980 fue liderada por empresarios dominicanos
con el apoyo de la Organizacin internacional del Trabajo (OIT). Se trata de una
entidad autnoma, de carcter no lucrativo y patrimonio propio, con participacin tripartita en la conduccin, encargada de regir el sistema de capacitacin,
perfeccionamiento, especializacin y reconversin de trabajadores (AMARGS,
1998).
El financiamiento de la formacin profesional se produce por varias vas: la que
asigna el presupuesto nacional y la que proviene de las contribuciones obligatorias (1% del monto de las planillas de sueldos a cargo de las empresas y 0,5% a
cargo de los trabajadores). El INFOTEP capacita directamente en sus centros
propios y subcontrata a otras instituciones, en general privadas.
Desde el punto de vista del contexto econmico, el turismo y las zonas francas
industriales, que haban tenido un crecimiento lento hasta 1982, experimentaron
luego un incremento muy importante, generando empleo. En ese escenario aparecieron nuevos institutos y academias comerciales que, junto a las instituciones
oficiales, configuran la oferta actual de formacin. Se verific, entonces, el desarrollo incipiente de un mercado de capacitacin, con el surgimiento de instituciones que generan sus propios recursos de apoyo financiero mediante la venta del
servicio de formacin y capacitacin. Sin embargo, es conveniente destacar que la
mayora de los centros clasificados como de formacin profesional son pequeas
unidades educativas dedicadas a proveer capacitacin en el rea de comercio
(academias e institutos comerciales), de belleza y de confeccin.
En 1995 comienza el desarrollo del plan INFOTEP 2000 que incluye las siguientes estrategias fundamentales: mejorar la eficacia y eficiencia del Sistema
42
Nacional de Formacin Ocupacional; cuando sea posible, pasar a los centros

colaboradores la capacitacin directa de mano de obra y de empresarios; los
centros del INFOTEP se ocuparn de la formacin de formadores, la transferencia de mtodos de enseanza y la difusin de nuevas tecnologas; adems, se
mantendr la ejecucin de los programas de formacin ocupacional hasta que
se haya demostrado su viabilidad y luego los transferir a los ejecutores directos o centros colaboradores.
Los centros colaboradores requieren un proceso de evaluacin para adquirir la
categora de tales; actualmente hay 75 instituciones reconocidas. Existe, sin embargo, una limitacin: no se han podido adjudicar todos los cursos licitados por
escasez de institutos oferentes que cumplieran los requisitos. En 1997 se restringieron las licitaciones al rea de informtica y en el momento de conocer las
propuestas todas haban consignado el mismo costo. A partir de esa experiencia, la institucin de formacin profesional no ha convocado nuevas licitaciones.
Otra observacin que se plantea en el estudio de caso es que no hay suficientes
entidades capacitadoras en las reas de tecnologas duras, que son las ms demandadas. Para crearlas se deberan hacer fuertes inversiones en equipamientos de talleres y laboratorios didcticos. Desde el punto de vista de la demanda,
los clientes particulares con capacidad de pago no se interesan por esta rea de
educacin, pues tradicionalmente han considerado que es un tipo de formacin
para los pobres. Al mismo tiempo, las empresas estn poco motivadas a invertir en capacitacin por miedo a la rapia de los trabajadores formados por
parte de otras empresas.
Del total de estudiantes (146.964), el INFOTEP registr una matrcula del 55.8%
(82.000 participantes). Esta institucin tiene tres centros propios, a los que se
suman los centros colaboradores. Del total de los existentes, 78,6% son privados, con y sin fines de lucro, y su contribucin a la matrcula es del 38.8%. Los
centros pblicos pertenecen a las Fuerzas Armadas (escuelas vocacionales), al
INFOTEP y a la Secretara de Estado de Educacin. Los cursos se dictan en las
propias empresas y en locales habilitados temporalmente (talleres mviles).
En el ao 1992, se estableci un convenio entre la Asociacin Dominicana de
Zonas Francas (ADOZONA) y el INFOTEP, dentro del marco del Proyecto
INFOTEP - Zonas Francas. En ese convenio se estableca que la institucin de
formacin profesional se comprometa a invertir el 35% del 1% que deben
aportar las firmas, en actividades de capacitacin para beneficio de las empresas de las zonas francas. Se organizaron comits locales en los diferentes parques industriales, con participacin mayoritaria de los responsables de la produccin. Estos comits deciden qu tipo de capacitacin se va a ejecutar, y si la
43
institucin de formacin profesional no la puede llevar a la prctica directamente, a qu organizacin se va a contratar. La supervisin nacional la ejerce un
Comit Nacional integrado por directivos del ADOZONA y del INFOTEP.
Parte de los recursos as obtenidos se invierten en la infraestructura que permite
llevar adelante la capacitacin en el propio parque industrial. De este modo,
existen ya cinco centros de capacitacin instalados en su correspondiente parque. Mediante esta alianza estratgica, entre 1992 y 1997, ms de 74.000 trabajadores de zonas francas han recibido entrenamiento. Tambin, fuera de las zonas
francas, el INFOTEP ha contribuido a que grandes empresas organicen sus propias unidades de formacin.
Asimismo, la implementacin de la formacin dual ha ayudado a acercar los
servicios de capacitacin a las empresas. El proyecto se inici en 1988 en 35
empresas, cubriendo ocupaciones de mecnica automotriz y mecnica industrial. En el transcurso de 10 aos se han formado 1.671 jvenes, y ms de 900
estn en proceso de preparacin en ms de 20 especialidades, con la participacin de varios centenares de empresas. En la actualidad funcionan 30 comisiones tcnicas, integradas por empresarios, trabajadores, especialistas y/o conocedores de un rea ocupacional, con las siguientes responsabilidades: identificar
los perfiles profesionales del nivel ocupacional, participar en la planeacin,
organizacin y diseo del currculum instruccional, transmitir informacin
sobre el desarrollo tecnolgico de la familia ocupacional, servir de enlace con
las diferentes asociaciones profesionales y colaborar con la formacin de instructores. Se han creado tambin comisiones evaluadoras que verifican el proceso de certificacin de la capacitacin ofertada.
El INFOTEP ha definido como una de sus funciones imprescindibles la preparacin de docentes para la formacin profesional. Hasta 1997 cerca de 4.000
instructores en servicio y aspirantes han recibido entrenamiento metodolgico y
1.200 han participado en cursos de actualizacin de tecnologas y realizado
pasantas en empresas.
En el caso del INFOTEP, la articulacin entre el sector pblico, financiador de la
capacitacin y a cargo de las polticas, y el sector productivo ocurre con cierta
fluidez. El hecho de ser una institucin joven en un pas pequeo, creada con
apoyo del sector empresarial, favorece esta articulacin. La subcontratacin de
cursos y la promocin de la oferta privada de capacitacin evita la rigidez observada en instituciones de formacin profesional mayores y ms antiguas. La
existencia y continuidad del sistema dual es un indicador de la posibilidad de
colaboracin. No obstante, la dificultad para promover una oferta suficiente de
buena calidad por parte de las instituciones privadas de capacitacin, y la rela44
tiva carencia de servicios en las reas duras de tecnologa industrial sealan un

riesgo de los sistemas de subcontratacin, ya observado en otros contextos
(CASTRO, 1998).
Como indicadores positivos de la accin del INFOTEP pueden contarse el incremento de los cursos ejecutados por los centros colaboradores y el estmulo a
la capacitacin de las empresas en las zonas francas (parques industriales). El
INFOTEP tambin ha contribuido a que grandes empresas organicen sus propios centros o esquemas de entrenamiento, en algunos casos con introduccin
exitosa del sistema dual.
2.5. Conclusiones del estudio de casos
En el conjunto de las polticas de formacin profesional de la regin se pueden
reconocer dos vertientes. Una de ellas comprende los programas activos de
empleo, basados en los fondos de empleo administrados por los Ministerios de
Trabajo que licitan cursos dirigidos a poblaciones objetivo particulares de usuarios y a sectores de empresas. Estos son ejecutados por instituciones de formacin distribuidas en distintas regiones o Estados. La idea en este caso es incrementar la empleabilidad de los trabajadores y mejorar la productividad de las
empresas, especialmente las pequeas y medianas, que tienen dificultad para
articular sus demandas y subinvierten en formacin (Brasil, PLANFOR, 1997 y
1998; Mxico, MERTENS, 1997). Dentro de esta lnea, el Estado define prioridades y tipo de cursos.
El modelo ms radical en la vertiente opuesta es el chileno. Los fondos estatales
se dirigen a cubrir los costos de los programas elegidos por las empresas y destinados a sus trabajadores. La articulacin privado - pblico, en esta vertiente,
se concreta de diferente manera. El Estado fija prioridades, establece las condiciones para la subvencin y la corresponsabilidad de las empresas en la financiacin de determinados programas, y les asigna los fondos. Pero el tipo de
cursos y su ejecucin pasa por el sector privado, ya sea directamente, ya sea a
travs de organismos intermediarios (OTIR).
En niveles intermedios entre estos tipos polares, aparecen instituciones de formacin profesional ms dinmicas que las del modelo tradicional. Se trata en
particular del SENAI y el SENAC. Estas institucin de formacin profesional
siempre respondieron de cerca de las necesidades del sector privado, pero recibieron crticas debido a sus altos costos. De all la urgencia de buscar fuentes
alternativas de ingresos y generar nuevos servicios que permitan una articulacin ms cercana con el sector privado y otros mbitos institucionales (universidades, institutos tecnolgicos). Esta bsqueda, adems de sus objetivos inme45
diatos con respecto a la financiacin, tiene como objetivo mediato, pero fundamental, una transformacin de la estructura de estas instituciones.
Los resultados en trminos de la articulacin Estado, sector privado y la organizacin institucional son muy variados, como pudo verse en los ejemplos anteriores. Esa estructura, en cada caso, est basada en la evolucin de los modelos
preexistentes y en el peso de los actores sociales en el proceso de transformacin. Una manera de sistematizar el anlisis ser entonces enfocar los temas
centrales de la articulacin Estado, sector privado en la formacin profesional,
de lo cual trata el prximo captulo.
3. LOS GRANDES TEMAS
3.1. Las formas de financiacin
El instrumento central que ha utilizado el Estado en la regin para intervenir en
las polticas de formacin profesional ha sido financiacin pblica. En todas las
formas expuestas de articulacin entre el Estado y las organizaciones privadas,
la provisin por el Estado de una parte o la totalidad de los fondos es una
constante. Si existe acuerdo en que el papel del Estado es fundamentalmente
evitar la subinversin en formacin es primordial que los mecanismos de obtencin y asignacin de fondos tengan efectos positivos y no perversos. Por ello
parece relevante examinar las diversas maneras en que se consigue y se distribuye el financiamiento destinado a la formacin profesional.
Las modalidades de aplicacin del financiamiento pblico a la formacin pueden tipificarse as:
i)
financiamiento a las instituciones oficiales de capacitacin;
ii)
contratacin de servicios de capacitacin en un mercado abierto a

entidades pblicas o privadas;
iii) subsidios de capacitacin a las empresas, mediante los cuales se les

reembolsa a stas los gastos de capacitacin a travs de subsidio
directo o como crdito fiscal;
iv) subsidios a los trabajadores bajo la forma de becas o fondos que ellos
mismos invierten en capacitacin;
v)
subsidios a centros de capacitacin corporativos.

46
Si se analizan a un nivel ms emprico las formas de financiacin existentes

pueden enumerarse las siguientes (DUCCI, 1991): asignaciones del presupuesto
estatal a las instituciones de formacin profesional; desgravacin impositiva
asignada a las empresas para financiar la formacin profesional; financiamiento
de programas especiales de formacin profesional a nivel nacional, sectorial o
local; financiamiento de los componentes de capacitacin en proyectos de in versin y desarrollo; becas para capacitacin; financiamiento de organismos de
supervisin y monitoreo de la formacin profesional implementada a travs de
fondos privados o pblicos.
La tendencia actual es hacer desaparecer los impuestos de asignacin especfica,
debido a que encarecen el factor trabajo y provocan distorsiones en el mercado
de empleo. Se tiende en cambio a manejar los recursos del Estado desde la planificacin del presupuesto, incluyendo el total de los ingresos por impuestos.
Sin embargo, al examinar los programas e instituciones de la regin se observa
que en muchos pases existe la asignacin de fondos especficos provenientes
del impuesto a la nmina salarial. La defensa de esta prctica se basa en que
representa una inversin forzosa en la capacitacin por parte de empleadores y
empleados, que por otra parte son sus destinatarios, y brinda a la formacin
profesional un monto de recursos que de otra manera no existiran. En la literatura no aparecen como factor relevante los crditos de los organismos multilaterales; sin embargo, en casos como los de Mxico, Chile y Argentina, esos
crditos fueron motores de innovaciones importantes, con el agregado de que
los fondos pblicos de cada pas debieron cubrir la contrapartida nacional de
los programas as financiados. Se puede concluir que la disponibilidad de fondos pblicos para la capacitacin depende del peso de sta en los presupuestos
estatales, de la posibilidad de asignacin de fondos propios provenientes de
impuestos especficos y de la disponibilidad de crditos de bancos de cooperacin para financiar determinados programas. Estas diversas fuentes permiten
distintos grados de libertad a las polticas de capacitacin.
La realidad presentada en los captulos anteriores muestra un retroceso de la
financiacin global a las instituciones de formacin profesional y un avance de
las otras estrategias, a menudo combinadas de manera pragmtica, en las polticas de un determinado pas. La subcontratacin de la formacin profesional
mediante licitaciones o concursos es practicada en Mxico (casi exclusivamente
escuelas pblicas), en Chile (con participacin mayoritaria de organizaciones
privadas), y en Repblica Dominicana. En Brasil, este tipo de subcontratacin es
ejercido por el Plan de Formacin Profesional del Ministerio de Trabajo
(PLANFOR), pero en el caso del SENAI solo en muy pequea escala y para
cursos destinados al sector informal.
47
Esta modalidad de asignacin de fondos tiene la ventaja de ser ms dctil,

pues permite reformular el tipo de formacin en cada llamado a concurso y
tambin establecer condiciones de calidad y relevancia para el mercado de
trabajo, lo cual no era corriente en la asignacin tradicional a instituciones de
formacin profesional nacionales. Presenta, en cambio, algunas limitaciones.
Una es que deben existir en el pas suficientes instituciones de formacin que
permitan una oferta variada y competitiva; las dificultades para cubrir las
licitaciones de cursos en la Repblica Dominicana son un ejemplo de lo que
ocurre cuando esa oferta an no es suficiente. Otro problema es que, en estas
situaciones, la oferta institucional se concentra generalmente en el tipo de
formacin que exige menos inversin y tiempo en la preparacin de instructores, es decir en los cursos relacionados con la administracin y con el sector
terciario; se descuidan en cambio los cursos tcnicos para ocupaciones calificadas en el sector manufacturero de tecnologas de punta. La crtica en este
caso se focaliza en la tendencia a financiar cursos para personal de niveles
medios y altos que podra costear su propia formacin, y a descuidar sectores
estratgicos donde se observan carencias y a los que de hecho acceden trabajadores con poco poder adquisitivo. Finalmente, se cuestiona la atomizacin y
falta de continuidad de los programas que dependen totalmente de sucesivos
llamados a concurso para cursos no encadenados. Se piensa que estos proyectos no permiten disear carreras que impliquen la adquisicin progresiva
de calificaciones, ni cumplir ciertos requisitos importantes en el mediano y
largo plazo, tales como bsqueda de nuevos enfoques pedaggicos, indagacin de las carreras profesionales y actualizacin tecnolgica de los formadores.
Los subsidios a las empresas, llamados comnmente subsidios a la demanda,
presentan la ventaja de situarse en el propio lugar en que se crean y destruyen
los nichos ocupacionales en los que se deben insertar los trabajadores; de este
modo tienen garantizada su relevancia. Obviamente deben responder a las
competencias reales demandadas, tan difciles de definir desde el mbito educativo. El problema radica en el escaso inters de las empresas por invertir en
la formacin general que es la que asegura las externalidades, lo cual funda menta la intervencin del Estado. La clave podra ser comprometer la financiacin estatal para estos aspectos ms generales, favoreciendo una economa
de escala que le permita a la empresa invertir para la formacin especfica en
un esquema de cofinanciacin. Se podra exigir, por ejemplo, la inclusin en la
capacitacin de componentes de recuperacin de habilidades bsicas de lectoescritura y matemtica aplicada (problema sealado en R.Dominicana), o la
fundamentacin tecnolgica de la utilizacin de mquinas especficas, o conceptos ms generales de calidad total, u otro tema similar.
48
Los subsidios a centros de formacin por ramas o regiones, gerenciados por

cmaras empresarias, pueden ayudar a reforzar e implementar estos comp onentes de formacin susceptibles de ser utilizados en ms de una unidad productiva. El problema en este caso es que difcilmente esa formacin llegue al
conjunto de los trabajadores; es posible que tienda a restringirse a aquellos
puestos que muestran cuellos de botella en la oferta en el mercado de trabajo y
que son crticos para el desarrollo empresario, y a un nmero relativamente
reducido de candidatos. La participacin de los trabajadores en la gerenciacin
de los progra mas puede moderar esta tendencia.
Respecto de los subsidios a los trabajadores, la forma restante de asignacin de
fondos, es frecuentemente utilizada para dirigir la formacin a los grupos crticos,
en riesgo de desocupacin prolongada, tales como jvenes, trabajadores adultos
desplazados por la reestructuracin productiva y mujeres desocupadas. La manera ms comn es la adjudicacin de becas que permiten a cada uno elegir cursos
en el mercado de la capacitacin. Adems de cubrir necesidades evidentes de
grupos especficos, esta estrategia lleva a un fortalecimiento del mercado de capacitacin, incorporando una demanda que de otro modo no podra satisfacerse a
causa de la carencia de poder adquisitivo de estos trabajadores.
Una innovacin en la financiacin de la formacin de los trabajadores, planteada en el Proyecto CEPAL-GTZ, podra ser el Fondo de Capacitacin y Entrenamiento (AGERO Y LABARCA, 1998). Esta iniciativa est basada en la financiacin a travs de fondos individuales de capacitacin; establece sistemas de
ahorro con cuentas personales para pagar los costos de formacin de trabajadores de todas las categoras. Las cuentas se engrosaran con aportes de los trabajadores (1 al 2% de su salario), ms aportes voluntarios y, eventualmente, contribucin de los empresarios. Se podra agregar un subsidio del Estado, igual
para todos los trabajadores, durante sus primeros aos de empleo. Estos fondos
individuales se administraran de la misma manera que los fondos de pensiones, por instituciones privadas con fines de lucro que compitan entre ellas invirtiendo en el mercado de capitales. Slo se podran hacer retiros de las cuentas individuales para invertir en formacin para el trabajo.
El objetivo de este sistema es incentivar la demanda de capacitacin por parte
de los trabajadores y captar recursos para ese fin. Tambin ayudara a asignar
recursos ms eficientemente, aumentara el ahorro, promovera la colaboracin
en la formacin entre empresas y empleados, y tendra un efecto directo en la
motivacin de los propios trabajadores para formarse.
Para implementar estos fondos, una condicin necesaria es la constitucin de
las instituciones administradoras de fondos. Adems, es conveniente la inclu49
sin de la capacitacin en las negociaciones colectivas, especificando el tipo de

entrenamiento y el aporte correspondiente a empresarios y trabajadores. Facilitan tambin esta propuesta la formacin profesional por mdulos, la certificacin de competencias, y el subsidio estatal durante los primeros aos para permitir el despegue de la capacitacin. Parece muy importante para la mejor
utilizacin del fondo la orientacin e informacin a los usuarios.
Parece relevante indagar sobre las posibilidades de implementar un sistema de
este tipo en la regin pues ayudara a integrar en las polticas de formacin a los
trabajadores, cuyo aporte y capacidad de decisin sobre la formacin a recibir
suelen estar relativamente desdibujados en el presente. Sera recomendable
fomentar un mayor protagonismo de los trabajadores, tanto en trminos de su
peso en el mercado de capacitacin, como en la definicin de las polticas y
programas de formacin profesional, y, asimismo, en la negociacin de los convenios colectivos nacionales o por empresa.
Si recordamos las formas especficas de subsidiar a la formacin profesional
sealadas ms arriba (DUCCI, 1991) y las referimos a los ejemplos nacionales
analizados en el captulo anterior, se pueden observar combinaciones de ellas
en los casos concretos. En el ejemplo de la Repblica Dominicana hay una asignacin del presupuesto nacional y contribuciones de las empresas sobre las
planillas de sueldos, ambas complementadas por el pago privado de matrcula.
En el caso de Brasil, el PLANFOR financia programas especiales de formacin
profesional tanto en el mbito de los Estados como en el local. El SENAI en
cambio recibe su financiacin de un impuesto a la nmina complementado por
aportes especficos de las empresas y venta de servicios. El caso mexicano es el
que combina ms variedad de financiacin: recibe recursos del fondo de empleo
provenientes de impuestos a la nmina; aportes de los bancos multilaterales
que se aplican al financiamiento de programas especiales de formacin profesional y a componentes de capacitacin en proyectos de inversin y desarrollo
de PYME; se conceden becas de capacitacin y se financian organismos de supervisin y monitoreo de los programas implementados, algunos de los cuales
constituyen desarrollos importantes como la creacin de un sistema de comp etencias laborales que se espera orientar la capacitacin en el futuro prximo.
Las grandes diferencias entre las tradiciones de los Estados nacionales y la institucionalidad de la formacin profesional en cada pas hacen imposible la aplicacin de un mismo sistema de financiacin pblica en todos ellos. Inclusive
resulta difcil la evaluacin de las formas existentes, por el hecho de la coexistencia en cada uno de los pases de ms de una forma de financiacin, con resultados diversos segn los aportes de los actores y la tradicin institucional. La
posibilidad de articular ingresos privados y pblicos y aplicarlos a investiga50
cin y desarrollo y transferencia de tecnologa no es fcilmente transferible. En

el caso de los procesos de subcontratacin a instituciones de capacitacin, no es
lo mismo subsidiar a escuelas pblicas que a una multiplicidad de instituciones
privadas, como en Chile o Repblica Dominicana, con los peligros de atomizacin y desfocalizacin que esto entraa. Finalmente, el financiamiento a organismos centrales de supervisin y monitoreo adopta formas muy distintas segn se trate de CONOCER o CIMO, INFOTEP o el SENCE.
Se pueden en cambio establecer algunos criterios generales para una adecuada
asignacin y evaluacin de la financiacin que servirn para analizar cada poltica o programa especfico. El primer criterio es que la financiacin estatal refuerce aquellos aspectos en que se ha detectado que la inversin privada es
insuficiente; esto significa evitar la sobreinversin en programas no relevantes
(por ejemplo, la capacitacin administrativa), y focalizarla en aquellos que implican transferencia de tecnologas, estn dirigidos a sectores estratgicos de
empresas (PYME y sectores en crecimiento), o atienden a grupos objetivo que
pueden quedar al margen del mercado. Por ende, se trata de privilegiar el financiamiento de aquellos programas que tienden a corregir fallas de mercado o
generan externalidades. En este ltimo caso se incluyen fundamentalmente los
programas que imparten competencias de empleabilidad y, en particular, formas de reconversin no asequibles para los trabajadores que las necesitan.
Un segundo criterio debera ser seleccionar las modalidades de inversin que
permitan una realimentacin desde los resultados y eviten la prolongacin en el
tiempo de tipos de formacin obsoletos. Los mecanismos de descentralizacin a
escala local y por empresas, y el papel de los propios trabajadores en la decisin
de la implementacin de los cursos es clave para este criterio.
3.2. La articulacin entre formacin general y especfica
En contextos de cambio tecnolgico y flexibilizacin de los mercados de trabajo,
la formacin especfica debe estar basada en una slida formacin general. Es
conocido que los empresarios no la van a proveer (BECKER, 1964). De all que
es necesario que el Estado se ocupe de la formacin general necesaria para la
existencia de una fuerza de trabajo capacitada y reconvertible; y es asimismo
imprescindible su articulacin con el sector privado, sede de la produccin y el
cambio tecnolgico, con el objeto de definir la formacin especfica y la complementariedad de acciones entre ambos. Este tema resulta fundamental respecto de la vinculacin entre entidades formativas y productivas; es interesante
analizar la variedad de formas de integracin, y el papel del Estado y de los
sindicatos en esa integracin.
51
El problema es, entonces, cmo subsidiar la demanda a las empresas logrando

que ese subsidio se aplique a la formacin general, no solamente a la especfica.
Lo que complica an ms la situacin es que resulta difcil encontrar componentes nicamente generales o especficos. La capacitacin concreta es un mix que se
encuentra entre dos extremos: el entrenamiento en el uso de mquinas o tecnologas especficas de una empresa particular y la formacin general. Muchos trabajadores adultos carecen de los conocimientos y habilidades generados por esta.
La mayora de los procesos de formacin incluyen componentes generales tales
como la formacin tecnolgica transferible a nuevas tecnologas. La formacin
especfica en el uso y mantenimiento de determinadas mquinas tampoco es tan
especfica como puede parecer en un primer momento. Si se observa la introduccin de la microelectrnica en la produccin fabril, se constata que no se
limita a un aprendizaje puramente mecnico de operaciones sino que se deben
conocer sus fundamentos, que luego permitirn utilizar esos conocimientos
para distintas innovaciones. En trminos generales, el paso de las calificaciones
a las competencias implica la integracin de las habilidades y conocimientos
especficos con un componente ms general que asegure la autonoma necesaria
en los nuevos roles ocupacionales.
Se observa que los programas e instituciones presentadas adjudican una relevancia central a esa integracin entre ambos tipos de formacin. El proyecto de
los CENATEC seala la importancia de la transferencia de tecnologa y la relacin con una variedad de empresas para actualizar los currculos; los servicios
son concebidos como una forma de generalizar e introducir en la formacin
nuevos contenidos tecnolgicos. En los dems casos tambin se plantea la necesidad de establecer contenidos aplicables en una pluralidad de contextos.
Ante la pregunta de qu le corresponde al Estado y qu a las empresas en este
continuo entre educacin general y especfica, la respuesta que se puede aventurar es que el Estado debe garantizar que la formacin que subsidie tenga
fuertes componentes de formacin general, independientemente de que cofinancie formacin especfica para promover el compromiso de las empresas en
la inversin en capacitacin.
3.3. Gerenciacin privada o pblica de la formacin
En los procesos de descentralizacin y subcontratacin, la ejecucin de las acciones de capacitacin se suele asignar a terceros, pblicos o privados. Las
combinaciones entre fondos de orgenes diversos, las maneras de asignarlos, las
instituciones ejecutoras y los marcos regulatorios implican consecuencias distintas para las polticas de formacin.
52
En el caso de Mxico, los programas se subcontratan pero los ejecutores son en

general escuelas pblicas, con lo cual la relacin es pblico-pblico, lo que permite a la vez una descentralizacin de la ejecucin y un insumo renovador para
las instituciones escolares ejecutoras. En el caso de la Repblica Dominicana,
una proporcin importante de los cursos financiados por INFOTEP son ejecutados por centros colaboradores. Los concursos pblicos no han podido cubrir
todos las acciones que se podan financiar por falta de oferentes de calidad. Esto
seala la necesidad de contar con una cantidad suficiente de instituciones de
capacitacin, con infraestructura, recursos humanos y organizacin adecuados
para implementar las polticas de descentralizacin. Cuando dichas instituciones no existan se las debe promover con crditos y apoyo tcnico, como se ha
sealado para la formacin tcnica destinada al sector manufacturero en Repblica Dominicana.
En trminos generales, la tendencia actual es responsabilizar de la ejecucin de
los programas a instituciones que puedan competir entre s y sean lo suficientemente dctiles para transformarse, actualizando sus ofertas al cambio tecnolgico y la reestructuracin productiva, sin arrastrar pesos institucionales y
altos costos burocrticos. Para evitar los problemas de atomizacin de la oferta
y permitir la posibilidad de itinerarios de capacitacin que den continuidad a la
formacin individual, as como una respuesta ms estructural a la demanda de
las empresas, es conveniente que el Estado, en dilogo con las cmaras empresarias y la representacin de los trabajadores, estructure polticas de formacin
que encuadren la ejecucin de los programas a cargo de las organizaciones individuales. Adems, el Estado debe prever y promover las acciones de largo y
mediano plazo necesarias como fundamento de la capacitacin. Estas incluyen
la calidad y cobertura de la educacin bsica sin la cual la formacin en competencias laborales es imposible, y todas las inversiones y servicios de apoyo a
las instituciones individuales de formacin que se presentan en el prximo
apartado.
3.4. Provisin de los servicios de apoyo a la formacin
de mediano y largo plazo
El desarrollo curricular, la elaboracin de material didctico, la formacin de
formadores son algunas de las funciones necesarias para la implementacin
adecuada de la formacin profesional, por lo cual se debe hay que evitar que
sean descuidadas en un proceso de descentralizacin y subcontratacin atomizada. Estos servicios no pueden ser provistos por una multiplicidad de pequeas y medianas instituciones pues se trata de acciones que exigen economas de
escala. Tampoco pueden ser provistas por un organismo estatal con escaso
contacto con la evolucin del sistema productivo.
53
La creacin de sistemas de validacin de las competencias impartidas por la

formacin profesional, y en particular de sistemas de acreditacin de las mismas, es tambin una funcin que debe ser promovida por el Estado ya que supera las posibilidades de las instituciones individuales. Mxico y la Repblica
Dominicana estn en este camino. La normalizacin y certificacin de competencias y la formacin por competencias como mtodo de construccin curricular exigen descentralizacin, compromiso de las empresas y de las instituciones de formacin, y un complejo trabajo de elaboracin consensuada. Los desafos son enormes y las dificultades no escasean, pero las versiones nacionales en
este sentido estn en vas de desarrollo.
En cuanto a la provisin de servicios de apoyo a la formacin profesional en el
mediano y largo plazo, es conveniente fortalecer las instituciones de nivel nacional o regional en los diferentes pases. Puede tratarse de una institucin especfica creada a tal fin, o ser un componente dentro de un programa de largo
aliento. Lo importante es que articule la institucin o programa nacional, las
instancias locales, las empresas y los ejecutores de la capacitacin, permitiendo
as la circulacin de los avances tecnolgicos, la inversin en equipo y la administracin en el mediano y largo plazo de los fondos adjudicados a dichas polticas de apoyo a la formacin profesional.
4. REFLEXIONES FINALES
A lo largo de este documento se ha presentado el anlisis de la relacin entre el
Estado y el sector privado con respecto a la formacin profesional en la regin,
con especial nfasis en su desarrollo reciente y en la situacin actual. Aparecen
tendencias que se observan claramente y sobre las que hay un principio de
acuerdo en la literatura.
El cambio tecnolgico, la reestructuracin productiva y las modificaciones en el
mercado de trabajo hacia una mayor flexibilidad han llevado a un cambio en las
demandas de calificaciones, el cual ha puesto en crisis los sistemas tradicionales
de formacin. Frente a ello, se hace necesaria una mayor articulacin entre la
formacin bsica y de fundamento, normalmente provista por el sistema educativo, y la formacin profesional ms especializada impartida en el sistema de
capacitacin. El Estado interviene para asegurar la formacin que provee las
externalidades, las cuales favorecen al total de la sociedad en trminos de productividad y equidad. En un contexto de escasez de recursos, eso implica cubrir
los gastos indispensables para una formacin de base destinada a toda la poblacin, e invertir lo necesario para impedir la asignacin inadecuada de recursos
en la formacin profesional.
54
La empresa privada tiene un papel irreemplazable: brindar la formacin en el

trabajo, on the job training, y definir los nichos ocupacionales y los perfiles de
competencias requeridas para el desempeo adecuado de dichas ocupaciones.
Queda un espacio gris entre lo que es claramente responsabilidad del Estado y
lo que es tarea indiscutible de las empresas. La formacin profesional general y
especfica est situada en ese espacio. La articulacin de los esfuerzos del sector
pblico y el privado en responder a los desafos de la formacin profesional es
fundamental tanto en trminos de la productividad y competitividad econmica, como de la equidad de la sociedad. En la perspectiva de un proceso de cambio continuo, esta articulacin debe tener mecanismos de actualizacin constante e institucionalizacin adecuada.
Los ejemplos presentados muestran una variedad de respuestas en el contexto
de los distintos pases. El papel asumido por los empresarios, la tradicin institucional de las instituciones de formacin profesional, la fuerza y amplitud de
los procesos de reestructuracin del Estado y de las empresas, confluyen para
generar modelos diferentes de adaptacin a los cambios. Los casos estudiados,
que pueden ser considerados relativamente exitosos, tienen concreciones institucionales muy diversas. Conviene, ms que propiciar uno u otro de los modelos presentados, observar tendencias generales y problemas comunes, y dejar a
la elaboracin propia de los actores sociales en cada pas las soluciones concretas.
Las tendencias generales son: el nfasis en mantener el protagonismo del Estado en la financiacin y regulacin de la formacin profesional; la descentralizacin de la ejecucin, independizando a las autoridades centrales de la responsabilidad en la implementacin de los cursos y, en muchos casos, llevndolas a
subcontratar con instituciones de capacitacin privadas; la definicin de los
destinatarios de la capacitacin empresas y trabajadores, privilegiando el
apoyo a sectores estratgicos.
Se considera a la formacin profesional como parte de un proceso ms amplio
que incrementa la productividad y la competitividad de las empresas; en
cuanto a los trabajadores, el acento se pone en aumentar las competencias de
empleabilidad de aquellos que se encuentran en riesgo de desocupacin prolongada y de los que no cuentan con los medios para adquirir en el mercado las
competencias tecnolgicas clave.
La inversin en la pequea y mediana empresa resulta estratgica dada su capacidad de absorcin de mano de obra, por lo que es necesario paliar las dificultades que enfrenta para competir y aumentar su productividad. Si no se incrementan la capacidad de gestin, el acceso al crdito de los pequeos empre55
sarios y el capital humano de sus trabajadores, la nica salida de las PYME para
sobrevivir es la precarizacin del trabajo y la evasin fiscal, con las consecuencias que esto significa para el bienestar de la sociedad.
Hasta aqu las tendencias comunes en cuanto a la orientacin de la formacin
profesional. Hay otros problemas que aparecen recurrentemente, como es que
los mecanismos de asignacin de recursos al mercado de capacitacin, a travs
del sistema de subvencin a la demanda, dan como resultado un predominio de
la capacitacin administrativa en tecnologas blandas y atencin preferente a
usuarios de niveles de ingresos relativamente altos. La capacitacin en tecnologas de produccin, que exigen mayor inversin en equipos, en formacin de
instructores y en cursos ms prolongados, queda en cambio postergada. Por
otro lado, el cobro de servicios a las empresas, si bien abarata la formacin costosa, crea una tensin entre la utilizacin de recursos humanos e institucionales
en dichos servicios y la formacin propiamente dicha (CENATEC). La dificultad para controlar la calidad y pertinencia de los cursos implementados es sealada como otro problema. El control de la calidad, sea por mecanismos de
seguimiento de egresados, sea por la evaluacin de la satisfaccin de los usuarios, se practica en muy pocos pases e instituciones.
La desconfianza de los empresarios ante la intromisin del Estado dificulta
tambin la accin conjunta del sector pblico y el privado, sobre todo cuando la
reforma de la formacin profesional no participa de la reforma general de la
articulacin Estado-sector privado. Se observa una actitud positiva en las situaciones donde existe responsabilidad directa de los empresarios en la formacin
profesional, como en el SENAI, o al menos un inters manifiesto de ellos, como
en la Repblica Dominicana. En la situacin mexicana, en cambio, la simplificacin de los trmites y la bsqueda de mayor flexibilidad en el aparato estatal es
sealada como una necesidad, tanto para el apoyo a las PYME como para la
implementacin de la normalizacin y certificacin de competencias.
A partir de esta somera revisin de los principales contenidos de este documento se pueden plantear ahora como pautas para el futuro que: la articulacin institucional se vincula con la historia de la formacin profesional en
cada nacin, por lo que el trasplante es siempre difcil. La propuesta entonces
es seguir y promover las iniciativas exitosas que aparecen en cada pas, y reforzar las instancias institucionales que puedan cubrir los dficits sealados
ms arriba.
Para responder a las demandas cambiantes de un mercado de trabajo moderno
es importante evaluar las ventajas y carencias de la actual articulacin entre el
Estado y el sector privado, desde varios puntos de vista:
56
i)
la posibilidad de que las personas puedan estructurar carreras

profesionales en una sucesin de ocupaciones calificantes;
ii)
el apoyo a la competitividad de las empresas en general, y del pas en

particular, con especial nfasis en las PYME;
iii) la focalizacin en los grupos de trabajadores en riesgo de exclusin,

as como en las ocupaciones importantes para el desarrollo del sector
productivo cuya capacitacin no sea cubierta por el mercado.
Los instrumentos con que cuenta el Estado para implementar estas polticas y
activar su relacin con el sector privado son los siguientes:
i)
los incentivos, en particular franquicias tributarias y el acceso a la

financiacin;
ii)
la regulacin de las actividades de formacin y de la colaboracin

entre las empresas y las entidades de formacin, fijando las reglas de
juego que aseguren el cumplimiento de lo sealado en el prrafo
anterior;
iii) el fortalecimiento institucional de las organizaciones existentes,

promoviendo el cumplimiento de las funciones an no cubiertas y
manteniendo el apoyo a las que se desempean adecuadamente.
En aquellos casos en que se concluya que la situacin actual es negativa, se
puede plantear el cambio del sistema de capacitacin. Sin embargo, se deben
evaluar cuidadosamente los posibles efectos negativos del cambio, tanto en
cuanto a prdida de la memoria institucional, como con respecto al costo de la
instalacin de nuevas instituciones de capacitacin. Es recomendable, adems,
asegurarse de que esa transformacin sea coherente con la evolucin de la relacin Estado-sector privado en un contexto ms amplio, y de que el peso poltico
de los reformadores pueda contrarrestar las fuerzas de resistencia al cambio.
Como sntesis final cabe reafirmar una de las conclusiones de este documento:
que el Estado tiene una importante responsabilidad en la promocin y regulacin de la formacin profesional. La otra es la necesidad de la participacin
activa de las empresas privadas en la implementacin de las polticas de formacin, tanto en cuanto a la definicin de las competencias laborales como en
cuanto a la alternancia entre la formacin terica y prctica, teniendo en cuenta
la necesaria contribucin que ello implica para el bienestar general. Las formas
concretas de implementar la articulacin entre Estado y sector privado son especficas de la historia e instituciones de cada pas: Es de esperar que el anlisis
57
comparativo de los trabajos presentados en este documento pueda brindar algunas pistas sobre su desarrollo futuro.
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59
60
AGENTES VINCULADOS A LA FORMACIN Y

CAPACITACIN PARA EL TRABAJO
EN AMRICA LATINA Y EL CARIBE
-Anlisis Exploratorio de Posiciones y ExpectativasJAIME RAMREZ GUERRERO
Sumario: Introduccin. I. Necesidad y utilidad de un anlisis ms detallado del conjunto
de agentes vinculados a la formacin y capacitacin para el trabajo. Descripcin de cada
uno de los agentes. II. Acercamiento a los agentes crticos vinculados a la formacin y
capacitacin para el trabajo en Amrica Latina y el Caribe. III. Las posiciones y expectativas de agentes crticos vinculados a la formacin y capacitacin para el trabajo en Colombia. IV. Conclusiones. Bibliografa.
INTRODUCCIN
La educacin en general, y especficamente la formacin y capacitacin para el
trabajo (FCT) 1 , han sido por muchos aos temas recurrentes en las polticas y
En este documento se utilizar el concepto de Formacin y Capacitacin para el Trabajo (FCT),

entendido como el conjunto de procesos educativos estructurados, dirigidos a crear o desarrollar las competencias de las personas para incorporarse al mundo laboral y para desempearse eficientemente en l. La FCT incluye la educacin media tcnica, la educacin tcnica y
tecnolgica post-secundaria (no universitaria), la oferta de las llamadas Instituciones de Formacin Profesional, la oferta de capacitacin no formal, sea ella comercial o sin nimo de lucro, y la capacitacin en la empresa.
Mantenemos la distincin convencional entre el concepto de Formacin, que alude a los procesos formativos generales conducentes a crear competencias bsicas laborales en una cierta
rea ocupacional, y el de Capacitacin Laboral, por el que se entiende a los procesos de
formacin dirigidos a desarrollar habilidades y competencias ocupacionales especficas, sean
ellas previas al empleo, durante el mismo, o para fines de recalificacin laboral. Se asume
tambin otra connotacin de la Formacin, como proceso continuado y acumulativo a lo largo
de la vida productiva del individuo, alimentado tanto por la formacin bsica como por la capacitacin laboral, e incluso por la educacin informal.
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Jaime Ramrez Guerrero
programas gubernamentales de desarrollo, en las manifestaciones pblicas de

los sectores productivos empresariales y laborales, en las propuestas de los
educadores y de los centros acadmicos y de investigacin, en los programas de
las agencias de cooperacin internacional y en los espacios de opinin de los
medios de comunicacin de Amrica Latina y el Caribe. Este fenmeno se ha
hecho ms notorio en la actual coyuntura regional de competitividad internacional, reestructuracin productiva y agudizamiento de los problemas del empleo, circunstancia que evidentemente reclama el desarrollo de los recursos
humanos como imperativo dentro de propsitos pblicos y privados de competitividad econmica y equidad social.
Dando por entendidas diferencias nacionales, sectoriales e institucionales, y
sin desconocer que en general se asignan a estos fines volmenes significativos de recursos, que muchos agentes pblicos y privados realizan respetables
esfuerzos conceptuales y operativos, y que se registran casos con resultados
muy interesantes en diversas escalas de magnitud, el balance general de la
FCT en los pases de la regin es an bastante insatisfactorio, tanto en calidad
como en cobertura, como lo demuestran estudios y evaluaciones, el persistente tono inconforme de los empresarios, los reclamos de las organizaciones
laborales, la inquietud de los educadores y el recurrente proceso de reformas,
ajustes y contrarreformas que se genera desde los organismos gubernamentales.
En general, todos estos actores manifiestan tener claridad en la identificacin
del problema y compromiso poltico con su solucin. Tambin se constata una
gran coincidencia en los aspectos fundamentales de sus diagnsticos, que
sealan entre otros problemas la desarticulacin institucional, la incoherencia
de las distintas modalidades de la oferta formativa, su escasa pertinencia a las
necesidades de los sectores productivos, la brecha de comunicacin y accin
entre sectores educativo y productivo, etc. Ellos mismos adelantan experiencias innovadoras, surgen novedosos arreglos institucionales, se generan redes
nacionales e internacionales de investigacin, innovacin y comunicacin. En
suma, se constata una gran efervescencia social alrededor del tema; pero no
parece ser suficiente para introducir cambios significativos en la estructura ni
en los procesos bsicos de los grandes sistemas de oferta de formacin tcnica
y capacitacin laboral, como tampoco para impactar efectivamente la prctica
de la capacitacin y el desarrollo de los recursos humanos en los sectores productivos. Pareciera que la suma de buenas voluntades no es suficiente para
generar accin sinrgica y eficaz.
Como resultado, se constata una vez ms la brecha entre el discurso y la prctica de los actores sociales. Qu impide que los actores de la FCT sean capa62
ces de articularse en procesos de cooperacin efectiva que, por otra parte,

generen los niveles de sensacin de logro necesarios para fundamentar su
sostenibilidad en el largo plazo? Sin duda hay factores de nivel macro y tipo
estructural, con capacidad explicativa de este problema, referentes al modelo
de desarrollo predominante, a la conformacin cultural de nuestras sociedades, a los procesos de cambio que universalmente se registran en la concepcin y la prctica de la educacin, etc. Pero tambin existe una realidad en los
niveles meso y micro de la vida social que condiciona de manera inmediata la
prctica de los actores.
Cules son esos actores? Convencionalmente se habla de tres de ellos: Estado,
empresarios, trabajadores. Y por supuesto, tambin estn los formadores. Pero
estas categoras son demasiado generales para pretender una lectura inteligible
de sus expectativas y posiciones. El Estado no es una realidad monoltica, los
empresarios y los trabajadores reflejan la gran heterogeneidad de los sistemas
productivos de la regin, los formadores son cada vez ms y ms variados,
incluyendo algunos que no se reconocen formalmente como tales. Probablemente sea conveniente entrar ms detalladamente en el anlisis de la manera en
cmo diversos grupos especficos (en adelante se har referencia e ellos como
los agentes) perciben y actan sobre la cuestin de la formacin tcnica y la
capacitacin laboral, como punto de partida para elaborar estrategias dirigidas
a impactar esta realidad social, las que necesariamente deben contar con estos
agentes como sus interlocutores e impulsores.
El principio bsico de este trabajo es el reconocimiento de la complejidad de los
procesos sociales. El acercamiento a realidades a partir de categoras demasiado
abstractas, generales o gruesas puede llevar a simplificaciones explicativas muy
costosas. Costosas en el sentido que pueden distraer la atencin hacia interpretaciones poco sustentadas. Como se mencionaba anteriormente, uno de los problemas generalmente identificados con respecto a la formacin y capacitacin para el
trabajo es la distancia entre el discurso y los hechos. Una manera de romper este
pernicioso comportamiento es que lo escrito busque acercarse lo ms posible a la
realidad. Que lo escrito parta de la realidad y se refiera a la misma. Por esto parece conveniente el esfuerzo de acercarse a una taxonoma de los agentes involucrados en la formacin para el trabajo mucho ms detallada y compleja.
En el presente documento se realiza una revisin preliminar de las posiciones y
expectativas de los principales actores involucrados en la temtica de la formacin y la capacitacin para el trabajo en la regin, con dos objetivos:
a) aproximarse a una caracterizacin de estos actores, ms discriminada que la
usualmente convenida;
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b) identificar los agentes especficos y temas concretos donde convenga focalizar

una estrategia dirigida a desencadenar ese potencial de accin, en la expectativa
de impulsar cambios significativos en la prctica de la FCT en la regin2 .
I. NECESIDAD Y UTILIDAD DE UN ANLISIS MS DETALLADO
DEL CONJUNTO DE AGENTES VINCULADOS A LA FORMACIN
Y CAPACITACIN PARA EL TRABAJO
Es evidente que hay que crear polticas innovadoras en Amrica Latina y el Caribe en cuanto a la formacin y capacitacin para el trabajo. Se vienen presentando,
con diverso grado de desarrollo, importantes iniciativas en diferentes sectores y
pases, pero en trminos generales el ambiente es de expectativa, de bsqueda de
opciones. Ya se notan algunas tendencias generales. Con respecto al Estado, la de
mantener su protagonismo en la financiacin y regulacin de la formacin profesional, la descentralizacin de su ejecucin y la focalizacin en sectores estratgicos. En cuanto a las empresas, tienden a incluir la formacin profesional como
parte de un proceso ms amplio que incrementa la productividad y la competitividad. Los trabajadores ponen el acento en aumentar las competencias de empleabilidad de aquellos que se encuentran en riesgo de desocupacin prolongada
y de los que no cuentan con los medios para adquirir en el mercado las competencias tecnolgicas claves. Tambin es cada ms notoria la necesidad de inversin en la pequea y mediana empresa por su alta capacidad de absorcin de
mano de obra y por que ellas dependen, en general, de la formacin bsica o especfica adquirida por sus trabajadores en otros mbitos formativos o laborales.
Sin embargo, el contexto de los agentes involucrados es diferente en cada pas,
o en cada regin (DUSSEL, 1998), por lo que se hace necesario contar con un
mapa que permita identificar los agentes claves, la forma de su participacin,
sus aportes, etc. Es en este sentido que se presenta la tabla nmero 1. Propone
un anlisis de los agentes ms relevantes en el campo de la formacin para el
trabajo, agrupados en cinco categoras: Estatales, Empresariales, Laborales,
Formadores e Intermediarios, y Otros Actores Relevantes 3 .
2
3
El autor desea dejar constancia, y agradecer, la colaboracin recibida del Socilogo Jos David
Lpez en la preparacin del presente documento, aunque asume exclusiva responsabilidad
por su contenido.
Esta es una clasificacin exploratoria, que por lo tanto no tiene pretensiones de exhaustividad
y cuyas categoras no son siempre mutuamente excluyentes. Para sealar slo un caso las
agencias estatales de formacin y capacitacin aparecen a la vez como agentes estatales y
como instituciones formadoras y/o intermediarias.
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Tabla 1 - ACTORES, AGENTES Y FACTORES CONTEXTUALES RELEVANTES PARA
EL ANLISIS DE LA FORMACIN
TCNICA Y LA CAPACITACIN EN AMRICA LATINA Y EL CARIBE
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En la segunda columna se presenta un listado de agentes especficos que componen cada grupo. A continuacin se propone una valoracin de carcter puramente conjetural acerca del papel ms o menos critico o relevante que juega
cada uno de ellos, y en la ultima columna se anotan algunos factores del contexto que afectan el papel y desempeo de los diferentes actores.
Hay una actitud de bsqueda de opciones, de posibilidades de cambio que procura superar el simple diagnstico, o la repeticin de frmulas ya muchas veces
dichas. Como dice GANZ (1998) en su trabajo sobre el sindicalismo brasileo:
Actualmente, en todos los niveles, la educacin es un asunto presente en diferentes agendas, dando origen a un amplio debate de carcter nacional que abre
nuevos espacios de negociacin y anuncia posibles articulaciones entre campos
de distintos intereses. Lo interesante es que se hace un esfuerzo para superar el
momento de diagnstico de los problemas educacionales, intentando producir
alternativas innovadoras para los desafos que se presentan y, an ms, se propone trabajar intensamente para facilitar su puesta en obra. La educacin para
el trabajo, que comprende la enseanza regular y la educacin profesional, es el
eje de ese proceso 4 .
Pero los agentes se encuentran ante diferentes opciones, algunas de ellas contradictorias. Una de las ms grandes decisiones que se deben tomar en todo
plan de reforma es si la formacin y la capacitacin deben dejarse libradas a la
lgica del mercado o si el Estado debe participar activamente ejerciendo funciones clave dentro del sistema en pos de la mejor distribucin de posibilidades
entre las partes.
Este asunto ha sido tratado con profundidad por Mara Antonia GALLART (en
este mismo volumen) quien en diferentes ocasiones ha resumido los argumentos que justificaran la participacin del Estado. Se dice que el mercado resulta
un mecanismo eficiente siempre y cuando los beneficios y costos sociales se
reflejen en los ingresos y costos de los productores, pero que el comportamiento
real de los agentes que se desenvuelven en estas circunstancias ha demostrado
que no es habitual que as suceda.
Otro problema son las empresas que tienden a evitar las inversiones en capacitacin general porque al hacerlo estn enriqueciendo al trabajador y ste puede despus aplicarlo en beneficio de la competencia, o el desafortunado fen-
GANZ, Lcio Clemente y otros (1998) Experiencias y propuestas del sindicalismo brasileo frente a
la formacin profesional. Santiago de Chile: Proyecto Conjunto CEPAL - GTZ Polticas para
mejorar la calidad, eficiencia y la relevancia del entrenamiento profesional en Amrica Latina
y el Caribe
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meno que, por lo general, las personas que necesitan capacitacin en tecnologas duras no tienen los recursos necesarios para pagarla, mientras que los que
buscan las tecnologas ms blandas y fciles de implementar, por lo general son
de estratos medios de mayor poder adquisitivo. Una circunstancia no menos
grave es que las poblaciones identificadas como de alto riesgo de desocupacin
prolongada (jvenes mal preparados, trabajadores adultos desplazados por los
procesos de privatizacin o actualizacin tecnolgica) son los que menos pueden costearse la formacin necesaria para poder integrarse al sector productivo.
Todos estos fenmenos y caractersticas del mercado hacen necesario e inevitable, para muchos, la participacin activa del Estado5 .
Es habitual que cuando en algn pas se adelantan diagnsticos sobre la formacin y capacitacin para el trabajo se llegue a grandes conclusiones, muy genricas, que muchas veces ya han sido identificados en otros pases. Es pertinente
un comentario hecho por Oscar AMARGS sobre lo sucedido en Repblica
Dominicana: Se observa una reiteracin de los clsicos problemas que con
frecuencia identifican los representantes de entidades de capacitacin. Se percibe que son problemas cuya solucin sera responsabilidad del Estado y sus
instituciones especializadas. Esta percepcin generalizada est en contraposicin a la que sostienen algunos actores involucrados, de que el problema de la
capacitacin tcnica y el entrenamiento debe ser una responsabilidad del sector
privado (empresa e instituciones proveedoras privadas). As, en las propuestas
relacionadas con el financiamiento prcticamente todas son responsabilidad del
Estado. Lo ideal es que los sectores pblicos y privados, en las actuales circunstancias revalen sus roles para determinar cules son las responsabilidades
particulares y cules las compartidas6 .
Las respuestas a quines y cmo tampoco son sencillas. Generalmente aparecen
ciertos actores. Continuando con el trabajo de Oscar AMARGS: Organizar y
proveer este servicio implica la participacin de varios actores sociales: los empresarios y las asociaciones empresariales, los trabajadores y los sindicatos, los
organismos gubernamentales, las organizaciones no gubernamentales, etc.;
vencer dificultades para usar eficientemente la capacidad de los sectores pbli-
GALLART, Mara Antonia (1998) La articulacin entre el sector pblico y la empresa privada en la
formacin profesional en Amrica Latina. Santiago de Chile: Proyecto Conjunto CEPAL - GTZ
Polticas para mejorar la calidad, eficiencia y la relevancia del entrenamiento profesional en
Amrica Latina y el Caribe
AMARGS, Oscar (1998) Posiciones, intereses e interpretaciones sobre la capacitacin y el entrenamiento en Repblica Dominicana. Santiago de Chile: Proyecto Conjunto CEPAL - GTZ Polticas
para mejorar la calidad, eficiencia y la relevancia del entrenamiento profesional en Amrica
Latina y el Caribe.
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cos y privados y de los empleadores a fin de preparar trabajadores para empleos que requieren conocimiento y habilidades, es una tarea apremiante 7 .
Es el juego que se da entre estos actores lo que interesa en este trabajo. Es
normal que haya celos o dificultades de comunicacin entre algunos agentes,
principalmente por los prejuicios que cada uno tiene sobre los dems. Pero solo
en un ambiente de concertacin y colaboracin ser posible pensar en obtener
resultados positivos. El ejemplo de Costa Rica es ilustrativo. All se conformaron cuatro comits de cpula, en los que concurren los principales agentes implicados en la formacin y capacitacin para el trabajo. Sus funciones ms importantes como organismos de asesora al ms alto nivel son: facilitar el dilogo
tripartito, actuar en la definicin de necesidades y colaborar en la orientacin,
programacin, ejecucin, y actualizacin tecnolgica de los programas aplicados por la institucin formadora del pas. Falta hacer un seguimiento a esta
experiencia para verificar qu tan real ha sido este proceso, si realmente los
diversos agentes interactan entre ellos y enriquecen la posicin de los dems.
En este punto son muy significativos los resultados del trabajo de Sara SILVEIRA
(en LABARCA (ed), 1999) con respecto al estudio de caso de algunas empresas en
Uruguay. Los procesos exitosos se enmarcaban en un ambiente apropiado que se
expresa en una actitud sindical de adhesin e involucramiento con la propuesta
capacitadora hecha por las directivas empresariales. Comenta que, para que este
clima surja y se mantenga, es imprescindible una estrecha interrelacin entre las
posiciones y estrategias de las partes, para as dar los pasos necesarios que permitan romper el crculo vicioso de la desconfianza mutua. Las directivas, por su
parte, deben ser muy claras en sus propuestas y definir desde el principio qu
relacin hay entre la capacitacin y la estabilidad del empleo, el desarrollo de la
carrera laboral y la remuneracin8 . Hay que cuidarse de suponer que esta es la
condicin generalizada, por el contrario, representa la minora de las experiencias
exitosas en nuestro continente. Muchas veces los estudios, por centrarse tanto en
los casos exitosos, pueden dar al lector la impresin de que las cosas, en trminos
generales, se estn haciendo bien en muchas partes.
La posicin y actitud de los diversos agentes involucrados no es esttica y/o
permanente. Cambia a medida que los procesos adelantan o se estancan. Un
acercamiento a una realidad dada, que no tenga en cuenta esto, fcilmente podra etiquetar a los diversos actores teniendo en cuenta slo algunas de sus
7
8
AMARGS, Oscar (1998) Ibd.

SILVEIRA, Sara y otros (1997) El rol de la capacitacin empresarial en los procesos de transformacin
industrial. Santiago de Chile: Proyecto Conjunto CEPAL - GTZ Polticas para mejorar la calidad, eficiencia y la relevancia del entrenamiento profesional en Amrica Latina y el Caribe.
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declaraciones o comportamientos. Por ejemplo, es necesario establecer la distincin entre capacitacin y entrenamiento teniendo en cuenta las posiciones, intereses e interpretaciones que un mismo actor asume. Lo que se quiere mostrar es
que es muy probable que un mismo agente manifieste una opinin distinta
sobre, por ejemplo, quin debe proveer o financiar la capacitacin previa al
empleo o el entrenamiento en planta de los trabajadores, cambiando su opinin
en el transcurso en el tiempo, sin que esto lo descalifique de ninguna manera.
1. Actores estatales
Puesto que el Gobierno no es una organizacin monoltica, conviene diferenciar
las posiciones y expectativas de diversos agentes que operan en su interior lo
que, frecuentemente, se traducen en juegos de poder e influencia que, de una
manera u otra, inciden en la base institucional y financiera, y aun, en ocasiones,
en la estructura operativa y programtica de las organizaciones pblicas ejecutoras de la FCT.
Ministerios de Educacin. Son actores fundamentales en el mundo de la

FCT. Son responsables por la calidad y la cobertura de la educacin general,
que es la base de formacin de los recursos humanos. Adems bajo su administracin directa est, en todos los casos, la orientacin y regulacin de algunas de
las modalidades bsicas de la FCT: la educacin media tcnica y la educacin
tcnica y tecnolgica post-secundaria. A partir de esta lnea de base comn,
sin embargo, se encuentra una variedad de situaciones nacionales en las que el
principal factor diferenciador es la existencia o no de aparatos estructurados de
FCT en otros mbitos de la administracin pblica. Cuando se da esta situacin
tienden a presentarse dos problemas: a) un debilitamiento de la oferta y del
inters de la educacin formal en la FCT, y b) una tensin institucional crnica,
aunque sorda, entre los Ministerios de Trabajo y de Educacin, que dificulta la
articulacin de polticas, programas y procesos de la FCT.
Por lo general se percibe una debilidad de los Ministerios de Educacin en el
terreno de la FCT, que se registra especialmente en aquellos pases donde se
consolidaron Instituciones de Formacin Profesional del llamado modelo
IFP 9 , tales como Colombia y Repblica Dominicana. Pero en otros, tales como
Argentina, Uruguay y Mxico, donde no fue ese el caso, y donde se contaba con
Se entiende por modelo IFP el de instituciones de naturaleza y administracin tripartita - Estado, empresarios y trabajadores - promovido por la OIT en Amrica Latina durante las dcadas de los cuarenta a setenta, que generalmente gozan de alto grado de autonoma administrativa y financiacin especfica proveniente de una contribucin parafiscal, y que generalmente pertenecen a la esfera de los Ministerios de Trabajo.
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una vigorosa tradicin de educacin tcnica y profesional desde el sistema educativo formal, este mbito continu teniendo mucho peso institucional. Una
situacin sui generis es la del Brasil, donde a pesar de la existencia de importantes IFPs (de hecho, fue este el pas originador del modelo), y quizs en una medida importante, por el hecho de que este es el nico caso en el que su administracin est en manos exclusivas del sector empresarial, no slo subsiste un
importante movimiento de educacin media tcnica en el mbito del Ministerio
de Educacin, donde recientemente se reportaba la realizacin de un proceso de
revisin curricular del conjunto de la educacin media, buscando dotarla de
gran flexibilidad en procura de que ofrezca diversas opciones a los alumnos,
incluyendo las de pre-profesionalizacin, mediante acuerdos de los centros de
enseanza con otros agentes formativos. En los ltimos tiempos ha surgido otro
factor que tiende al debilitamiento de la FCT dentro de los Ministerios de Educacin, dada en la desvalorizacin que este tipo de educacin ha tenido en algunas corrientes internacionales de anlisis, que preconizan una concentracin
intensa de la atencin pblica en la educacin bsica general.
Otro problema son las tensiones y celos institucionales entre los Ministerios de
Educacin y de Trabajo (ms propiamente, entre los Ministerios de Educacin y
las IFPs dependientes de los Ministerios de Trabajo), que expresa en los primeros un cierto resentimiento por el contraste entre su situacin de relativo abandono frente a la seguridad y protagonismo de las IFPs, y el menosprecio de lo
que consideran una actividad no legtimamente formativa, sino supuesta o
realmente adaptadora de mano de obra a las necesidades empresariales. De la
otra parte, desde la perspectiva de las IFPs, en el menosprecio por lo que perciben como mundo obsoleto y burocratizado de la educacin formal. Cualesquiera que sean las explicaciones a este extraamiento, la consecuencia es una dificultad muy grande para establecer relaciones de complementacin e intercambio.
Ministerios de Trabajo. Estos ministerios se caracterizan en Amrica

Latina por tener como funcin principal la propuesta en implementacin de
polticas de empleo, aunque, en la prctica, la mayora de sus acciones se concentran en la funcin de polica de las condiciones y relaciones de trabajo y la
administracin de conflictos laborales. La mayora de las IFPs de Amrica Latina estn bajo la direccin de esta entidad, aunque el grado de dependencia vara de pas a pas. Tradicionalmente era a partir de esta responsabilidad que
entraban en contacto directo con la formacin y capacitacin de la fuerza laboral, incluyendo la seleccin de los oficios materia de contratos de aprendizaje y
de la normatizacin jurdica de esta modalidad de contratacin. Sin embargo,
recientemente se ha visto un renacer del inters y un fortalecimiento del rol de
los Ministerios de Trabajo como agentes de poltica y an de gestin directa
70
de programas de FCT, en el contexto de nuevos enfoques de polticas activas de

empleo; los casos del SENCE en Chile, de la Direccin Nacional de Empleo del
Ministerio de Trabajo en Uruguay, del Ministerio de Trabajo del Brasil, parecen
ser ejemplos de una tendencia significativa.
Ministerios de Fomento, Desarrollo, Industria, etc. Por lo general su

vinculacin a la formacin y capacitacin profesional en los pases latinoamericanos y del Caribe ha consistido en la formulacin de los diagnsticos que evidencian la necesidad de prestar atencin a esta rea, vinculados a su inters en
promover el desarrollo tecnolgico y la competitividad de las economas nacionales. Casi siempre son instituciones que tienen una visin ms macro y ms
relacionada con el contexto internacional, lo que les permite ser de las primeras
en notar los desbalances internos en cuanto a calidad y/o cantidad de la produccin y al papel que la calificacin de la mano de obra desempea en este
frente. Estos ministerios pueden jugar, y de hecho juegan, un papel importante
en el tema de la creacin de articulaciones y sinergias institucionales entre las
funciones de innovacin y desarrollo tecnolgico y las de FCT. Un ejemplo interesante es la alianza entre COLCIENCIAS, la institucin pblica responsable
del fomento de la investigacin cientfica y tecnolgica en Colombia, con el
SENA, la IFP nacional.
Ministerios de Economa, Hacienda, etc. El problema de la administracin de los casi siempre escasos recursos pblicos es la responsabilidad de este
tipo de entidad. Por lo general se les acusa de una visin estrictamente tecncrata que busca minimizar costos sin tener en cuenta otras dimensiones de los
asuntos. En muchos de los pases latinoamericanos su relacin con las IFPs ha
sido compleja en tanto que, generalmente, el financiamiento de estas instituciones se obtiene por contribuciones parafiscales de destinacin especfica, lo
que las convierte en objeto de crtica de los Ministerios de Economa y Hacienda que las ven como ruedas sueltas o, por lo menos, peligrosamente independientes de aparato central del Estado. En cuanto a la FCT generada en el mbito de la educacin formal, ella sufre de los dilemas de asignacin de recursos
en contextos de ajuste fiscal que generalmente restringen la disponibilidad financiera para las reas de servicios sociales, adems de presionar polticas de
racionalizacin tales como las de aligeramiento de las plantillas de personal de
las instituciones de formacin, la subcontratacin de servicios con ejecutores
privados, la focalizacin poblacional en la oferta de servicios, etc., todos ellos
temas de la mayor importancia en el panorama de la FCT.
Ministerios o Departamentos de Planeacin. Tienden a ser entidades

pequeas dedicadas a aspectos muy tcnicos. Son los encargados de proponer
al Estado la mejor manera de invertir su dinero. Aunque no se les da poder real
71
de asignacin y/o ejecucin, su presencia e influencia es grande al interior de

los gobiernos, especialmente en la definicin de polticas de desarrollo y de
estrategias de asignacin de recursos. Generalmente reconocen la vital importancia de la formacin y capacitacin para el trabajo, lo que los hace agentes
importantes en los procesos de reforma institucional en este terreno, pero por
su misma naturaleza institucional no tienen control administrativo sobre los
organismos responsables de su ejecucin, lo que llama la atencin acerca de la
necesidad de que este tema adquiera mayor relevancia en los mecanismos de
seguimiento y evaluacin de polticas y programas de FCT.
El anterior es un breve registro de los agentes gubernamentales que tienen o
han tenido participacin en las polticas de formacin y capacitacin para el
trabajo en Amrica Latina y el Caribe. Como se ve, la actitud del sector estatal
rara vez es monoltico, pues en su interior hay diversidad de formas de en tender y acceder a un mismo problema. No es comn que la actitud del Ministerio de Hacienda coincida ciento por ciento con la del Ministerio de Educacin.
Hay un grupo muy especial de actores sociales que no son parte del Estado
pero que se inscriben dentro de l. Son los polticos. Es pertinente tenerlos en
cuenta ya que su participacin en la discusin de este tema viene siendo cada
vez mayor en nuestros pases. Dos ejemplos concretos son: la alianza establecida entre sectores polticos y sindicales para bloquear la propuesta guberna mental de reforma del SENA de Colombia, y en el posterior proceso de concertacin que desemboc en la Ley de reforma de esta institucin a principios de
los aos noventa, y el prolongado y complejo trmite de la Ley de reforma del
SENCE en Chile, que culmin en 1997.
Para muchos el hecho que los polticos estn cada vez ms interesados en este
tema es un fenmeno positivo porque es una clara indicacin de lo vital que es
la formacin y capacitacin para el trabajo en la agenda actual de nuestros pueblos. Pero para otros este inters tiende a ser perjudicial, por cuanto frecuentemente su acercamiento a estos asuntos est fuertemente teido de ideologa y
de intereses electorales, por lo que tienden a asociarse intereses muy particulares, lo que hace que su participacin sea ms reactiva e inmediatista que propositiva y equilibrada. Es un problema de difcil abordaje porque involucra consideraciones fundamentales acerca del papel de los partidos polticos en las democracias, que deben estar presentes en cualquier estudio que pretenda ofrecer
un cuadro completo de la situacin.
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2. Actores empresariales
Por ser tan clave y evidente su participacin en el tema que nos ocupa, pero
tambin por la heterogeneidad productiva y organizativa de este sector, es conveniente diferenciar con mayor detalle esta categora general: no se hablar
entonces de los empresarios en general, sino de los gremios o asociaciones
empresariales, de los grandes empresarios y de las pequeas y medianas in dustrias. Adems, incluiremos la figura del lider empresarial.
Asociaciones empresariales. Tambin conocidas como Cmaras empresariales o como Gremios empresariales en algunos pases. Los diferentes
sectores productivos tienden a reunirse para defender sus intereses con mayor
capacidad de negociacin. En algunos pases se da incluso la unin de todas las
asociaciones sectoriales en un solo ente lo que hace an ms significativa su
voz. Este tipo de agente ha tenido una participacin muy activa en el tema de la
formacin y capacitacin para el trabajo. Esto no slo se explica por ser directamente afectados por la alta o baja calidad de la mano de obra, sino por la
contribucin parafiscal que es el mecanismo financiero de las IFPs, y que los
empresarios tienden a considerar como recursos propios cuya coadministracin
con agentes estatales y laborales delegan en las mencionadas asociaciones.
Grandes empresas y conglomerados. Dentro del sector productivo es

muy comn que los ejercicios prcticos, reales, sean aplicados por grandes empresas o conglomerados, tanto nacionales como transnacionales. Estas ltimas
suelen ser portadoras de la tradicin cultural de los pases de origen, con lo que
se convierten en referentes demostrativos de gran importancia, como sucede
con las empresas de origen alemn, suizo o austraco, grandes difusoras del
sistema dual. Son los agentes que cuentan con las herramientas y condiciones
ms propicias para el desarrollo de planes y programas efectivos. Estn en condiciones de realizar inversiones de cierta significacin y de movilizar recursos
externos, pblicos y privados, a travs de procesos de contratacin, outsourcing
o alianzas estratgicas. Incluimos en esta subcategora a las organizaciones de
produccin tipo cluster o encadenamiento productivo, cuando responden a
criterios y mecanismos de alta sofisticacin productiva, generalmente detonada
por su articulacin con mercados internacionales, en los que la formacin de sus
recursos humanos juega un papel fundamental.
Pequeas y Medianas Empresas. Aunque su opinin se oye con frecuencia, su papel, por lo general, ha consistido en buscar el apoyo del Estado por
medio de programas especficos. Sus peculiares condiciones de tamao y capacidad econmica las limita fuertemente en la ejecucin propia de polticas o
programas de FCT. Dependen fuertemente de la oferta formativa de la educa73
cin general o de las instituciones pblicas especializadas en la FCT. Sin embargo, su papel es reconocido como clave por los analistas, en la medida que es
este tipo de unidad productiva la que ms crea puestos de trabajo y est en
mejores condiciones para absorber mano de obra con relativamente menores
niveles de formacin, incluso aquella proveniente poblaciones que sufren de
desventajas sociales especficas.
Lderes empresariales. No es raro que en ocasiones la vocera la tomen

ciertos personajes sobresalientes por su dinamismo y su capacidad de liderazgo. Se convierten en ineludibles a la hora de concertar polticas o planear proyectos. Son individuos que han sabido adelantar exitosos programas de formacin de personal en sus respectivas empresas y que estn dispuestos a difundirlas.
3. Actores laborales
Este grupo de actores lleva sobre s una de las imgenes ms estereotipadas y
que es fcilmente objeto de prejuicio. Se les relaciona con ideologas contrarias a
las tendencias actuales de organizacin de la produccin y de fenmenos asociados tales como la flexibilizacin de las relaciones laborales. Es evidente que
hay razones para ameritar este tipo de juicios, entre otras porque su actitud
suele ser ms reactiva que propositiva. Sin embargo, se percibe en general en
este sector un proceso de maduracin, de realismo, que no necesariamente
significa conformismo, y de mayor apertura a discutir y concertar nuevos acercamientos polticos e institucionales a la cuestin del trabajo y, ms concretamente, a los procesos y estructuras organizacionales de la formacin y la capacitacin.
Federaciones Sindicales. En la mayora de los pases de la regin los

trabajadores sindicalizados no han logrado la unidad de representacin, es decir, cuentan con un amplio abanico de Centrales o Confederaciones. Casi siempre esta variedad refleja una diversidad de posturas y comportamientos en
cuanto a la formacin y capacitacin. Para algunos es ms importante que para
otros y debe formar parte de la agenda sindical. La tendencia actual es que los
sindicatos y sus federaciones cada vez prioricen ms este tema en sus negociaciones y propuestas a la sociedad.
Sindicatos de Empresa e Industria. A este nivel las posiciones s varan

mucho porque cada empresa o industria ha tenido un particular proceso de
relacin con el tema. Hay industrias en las que, desde sus inicios, el tema ha
estado presente. Hay otras en las que incluso hoy no es reconocido como vital.
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Organizaciones de Trabajadores Informales. Los trabajadores informales en las economas de Amrica Latina y el Caribe son una amplia proporcin
de la poblacin econmicamente activa. Su nmero, sin embargo, por lo general
no tiene un correlato en su capacidad organizativa.
Lderes Sindicales. Ms aun que en el sector empresarial, es comn que

en los sindicatos se destaquen lderes. No poco del surgimiento y permanencia
de muchos sindicatos se explica a partir de la presencia de personajes de especial carisma que logran sumar voluntades y crear movimientos de masa. Su
misma condicin de lderes sindicales implica algn grado de claridad sobre el
panorama del mercado de trabajo, lo que les hace ver como vital el punto de la
formacin y capacitacin laboral.
Sindicatos de Trabajadores Docentes y de las IFPs. Este grupo especial

de sindicatos merece un trato analtico aparte porque presenta dos condiciones
que tienden a hacerlos protagnicos: el gigantismo de los sistemas educativos
formales y de algunas de las IFPs, que da a sus organizaciones sindicales un importante poder poltico, ampliado por el peso relativo que las organizaciones
sindicales de trabajadores estatales sus aliados naturales adquieren dentro del
panorama de la organizacin laboral en Amrica Latina. En algunos pases estos
grupos de trabajadores se han convertido en la principal resistencia a los programas de reforma institucional, que al poner en juego planteamientos como la creacin de un mercado abierto de competencias laborales, rompiendo el cuasimonopolio de las instituciones pblicas tradicionales, ponen en peligro la estabilidad y
los beneficios laborales que ellos han venido afianzando a lo largo del tiempo. Sin
embargo, es difcil imaginar no slo por el poder poltico arriba mencionado
sino por el legtimo bagaje de experiencia y conocimiento del que son portadores,
un proceso de reforma que no los reconozca como actores legtimos, lo que por
otra parte requiere de su parte la toma de posiciones abiertas a la concertacin.
4. Actores formadores e intermediarios
Instituciones de Formacin Profesional (IFPs). Son las grandes protagonistas de este panorama. El modelo surgi en Brasil y floreci en todo el continente, cumpliendo un importante papel y ganando un merecido reconocimiento social. Sin embargo, ya en los aos ochenta se empiezan a percibir seales de agotamiento del modelo y de bsqueda de nuevos caminos 10 . A partir
10 CINTERFOR/OIT ( 1990) La Formacin Profesional en el umbral de los noventa. Un estudio de los

cambios e innovaciones en las instituciones especializadas de Amrica Latina. Estudio auspiciado por
BIRF-CIID-GTZ-BID.
75
de los aos noventa se constata un escenario de cambio profundo, estimulado

tanto por procesos endgenos como por presiones externas, que buscan romper
las rigideces internas y establecer articulaciones interinstitucionales ms abiertas y sistmicas. El paradigma de las IFPs cede ante el de los Sistemas Nacionales de Formacin para el Trabajo. Como lo resea VARGAS ZIGA: En
general los modelos de entidades grandes y nicas empezaron a dar paso a
modelos de mltiples entidades y con esencia ms sistmicas en su concepcin
y funcionamiento (as como) tambin una mayor participacin de instancias
gubernamentales asociadas a los Ministerios, como la Secretara de Empleo y
Formacin Profesional de Argentina, la creacin del SENCE en Chile, con rango
de subsecretara, la Junta Nacional de Empleo de Uruguay, la Secretara de
Empleo y Formacin Profesional del Brasil11 .
Se percibe una clara tendencia no sin grandes resistencias de algunos sectores
de las IFPs a que ellas modifiquen su papel, desde el de ejecutores nicos y
universales, hacia el de agentes orientadores de polticas y proveedores de recursos tcnicos y metodolgicos a los nuevos sistemas de formacin, en los que
se reconozca y estimule la participacin de oferentes pblicos y privados y se
potencie el papel de la empresa como agente de formacin 12 .
Escuelas de Educacin Media Tcnica. Tradicionalmente no han tenido

voz propia, ellas eran agentes relativamente pasivos de polticas, programas y
marcos normativos definidos desde el Estado central. Sin embargo, en el contexto de las nuevas tendencias de descentralizacin educativa, de involucra miento de la comunidad local en sus procesos de gestin y de incremento de su
autonoma para establecer alianzas con otros agentes locales (empresas, IFPs,
etc.) pueden adquirir un mayor protagonismo que les permita ganar iden tidad.
Instituciones de Educacin Tecnolgica (postsecundaria). Este nivel ha

gozado de una mayor capacidad de accin que las escuelas de educacin media
tcnica, en la medida que muchas veces son instituciones privadas que cuentan
con las posibilidades que les ofrece el juego del mercado. Han sido claves dentro de los nuevos esquemas de participacin del sector privado en la formacin
y capacitacin para el trabajo. En varios pases son las mayores oferentes de
cursos de este tipo.
11 VARGAS ZIGA, Fernando (1997). Tendencias de la organizacin y gestin de la formacin profesional en Amrica. La Habana, Programa para la reconversin y la recalificacin de la fuerza laboral cubana.
12 RAMREZ GUERRERO, Jaime, (1997) Diagnstico de la Formacin para el Trabajo en Colombia.
Programa de Formacin para el Trabajo.
76
Empresas de Capacitacin No Formal. Tradicionalmente han sido instituciones pequeas y de estructura dbil, pero en los ltimos tiempos se benefician de un incremento importante en la demanda de sus servicios, lo que ha
permitido que muchas de ellas ganen en su capacidad institucional. Tienden a
cubrir poblaciones en situacin desventajosa en el mercado laboral (jvenes
salidos del sistema de educacin formal, adultos desempleados, etc.). Se les
reconoce un papel actual o potencialmente importante como entidades que
permiten la reinsercin de este tipo de poblaciones al mercado laboral, por lo
que son consideradas con mucho inters en esquemas de diversificacin de la
oferta y de promocin de mercados abiertos de competencias laborales.
Instituciones de Capacitacin de Origen Empresarial. Estrictamente

forman parte del grupo anterior, pero se caracterizan por que la poblacin que
cubren son los trabajadores de la propia empresa o sector industrial. Estas instituciones cada vez son ms numerosas y amplias. Tienen condiciones muy
propicias para ofrecer programas apropiados en la medida que el capacitando
est en contacto permanente con el proceso de produccin, al mismo tiempo
que adquiere nuevas destrezas o comp etencias.
ONGs y Entidades de Servicio Solidario. Las ONGs son uno de los

agentes nuevos ms dinmicos en la formacin y capacitacin laboral. Hay una
verdadera explosin, en muchos de los pases de Latinoamrica y el Caribe, de
este tipo de entidades. Tienen una gran capacidad de adaptacin a los rpidos
cambios de la demanda, pero adolecen de debilidades financieras y, por lo tanto, de infraestructura. Juegan un importante papel en la atencin de las poblaciones en mayor situacin de riesgo social (jvenes vinculados a ambientes de
delincuencia o drogadiccin, mujeres jefas de hogar, etc.) y, por ello, son agentes especialmente importantes en los programas de capacitacin laboral de j venes del llamado modelo Chile Joven que se han extendido por Amrica
Latina con el impulso del Banco Interamericano de Desarrollo 13 . Dos pases
donde se han consolidado procesos, e incluso organizaciones de ONGs con
mayor fortaleza y con proyecto institucional de impacto en polticas pblicas,
son Uruguay y Colombia. En este ltimo se ha constituido un consorcio de varias fundaciones y de organizaciones empresariales, el Programa de Formacin
para el Trabajo, uno de cuyas principales lneas de accin es el fortalecimiento
13 Al respecto, ver: RAMREZ GUERRERO, Jaime, (1997,b) Los programas de capacitacin laboral de
Jvenes del modelo Chile Joven en Amrica Latina: Una agenda para el seguimiento, en
CINTERFOR/OIT y Red Latinoamericana de Educacin y Trabajo: -Por una segunda oportunidad: la formacin para el trabajo de jvenes vulnerables. JACINTO C. y GALLART, M.A, coordinadoras. Montevideo, 1997.
77
institucional de ONGs que prestan servicios de formacin para trabajo de jvenes vulnerables 14 .
5. Otros actores relevantes
Centros de Investigacin y Desarrollo Tecnolgico (CDTs). Es una modalidad institucional que se est extendiendo en la regin en el contexto de las
polticas de promocin de la competitividad. Generalmente son el fruto de
alianzas entre actores gubernamentales, responsables de este tipo de polticas,
sectores empresariales y centros acadmicos y de investigacin. Algunas IFPs
(como el SENAI y el SENA) apuestan a la conversin de algunos de sus centros
de formacin ms avanzados tecnolgicamente en CDTs que, adems de ofrecer
servicios de formacin y actualizacin de tcnicos, presten servicios tecnolgicos a las empresas. Juegan, o pueden jugar, un importante papel como formadores de formadores.
Centros Acadmicos de Investigacin. Es comn que tanto los industriales como los trabajadores vean con recelo, o por lo menos con lejana, a este
tipo de centros de investigacin. Casi siempre son clasificados como apartados
de las realidades que se experimentan en el mundo productivo. El reto es lograr
de estos centros un mayor acercamiento a los empresarios, que, por su parte,
deben abandonar la visin simplista de pretender sacar provecho econmico
inmediato de las investigaciones.
Medios de Comunicacin. Por su intermedio es posible crear consensos

y promover ideas, pero tambin pueden crear confusin cuando su base de
informacin es insuficiente, parcial o sesgada, por cierta tendencia a la inmediatez y al efectismo de la noticia. Pero, puesto que el tema del desempleo es
uno de los ms llamativos socialmente, tienen el potencial de actuar como difusores de nuevas experiencias y enfoques de polticas pblicas en el terreno de la
FCT.
Organizaciones Cvicas y Comunitarias. Abundan las organizaciones de

autoayuda comunitaria. Muchas de ellas devienen en instrumentos del clientelismo poltico, pero otras se consolidan con mayor grado de autonoma y de
legitimidad social En ocasiones estas organizaciones no estn relacionadas con
poblaciones vulnerables, sino que se producen como resultado de la iniciativa
cvica de sectores sociales con un alto grado de sensibilidad comunal. Sea como
14 Fundaciones FES, CORONA, RESTREPO BARCO y CONSEJO GREMIAL NACIONAL: Programa de Formacin para el Trabajo. Informacin Bsica. Policopiado. Bogot, 1996.
78
fuere, este tipo de organizaciones son agentes que paulatinamente empiezan a

jugar un papel ms significativo como articuladores entre los agentes pblicos y
privados de formacin para el trabajo, y las organizaciones productivas presentes en la localidad o en la regin.
La Cooperacin Internacional. Es un actor con gran variedad de expresiones: desde las agencias de cooperacin multilateral tipo BID/Banco Mundial,
o las del sistema de Naciones Unidas, las agencias de cooperacin bilateral de
los pases desarrollados, hasta las grandes ONGs internacionales que cooperan
con contrapartes similares nacionales. Juegan un importante papel en la creacin de espacios de experimentacin de estrategias y metodologas de intervencin y en la promocin de polticas pblicas. Con frecuencia se ha criticado que
algunas de ellas usan este instrumento (de manera ms o menos deliberada)
para imponer estrategias y metodologas que no siempre consultan especificidades o intereses nacionales, pero en general es perceptible una tendencia a
establecer mecanismos ms transparentes y horizontales de concertacin, con
los Gobiernos y con la sociedad civil.
II. ACERCAMIENTO A LOS AGENTES CRTICOS VINCULADOS
A LA FORMACIN Y CAPACITACIN PARA EL TRABAJO
EN AMRICA LATINA Y EL CARIBE
Los actores ms crticos vinculados a la formacin y capacitacin para el trabajo
han sido las IFPs, los empresarios y el gobierno a travs de sus ministerios. Estas son categoras ms bien gruesas, lo que aparentemente contradice la idea
general de este trabajo de intentar un acercamiento ms diversificado y profundo al conjunto de agentes implicados.
Esto se puede explicar de dos maneras. Primero, aunque efectivamente estos s
son los agentes principales, esto no invalida la propuesta. El que tengan esta
condicin no entra en contradiccin con el hecho de que estn inmersos en un
entretejido complejo con otra diversidad de agentes. Que sobresalgan no quiere
decir que estn solos.
La segunda manera de explicar esta situacin es que, en general, la literatura
sobre el tema se concentra sobre estos mismos agentes, lo que comprueba que
se ha venido trabajando con categoras demasiado gruesas, demasiado genricas. Se debe afinar mucho ms la mirada, a fin de obtener categoras y criterios
ms sutiles y precisos. En este sentido, la serie de monografas promovida por
el proyecto conjunto CEPAL/GTZ en el que se inscribe el presente estudio, as
como esfuerzos como el de la Red Latinoamericana de Educacin y Trabajo, con
79
apoyos tales como los del CIID, el CINTERFOR y la UNESCO, son avances
promisorios. Es de la mayor importancia, adems, rescatar el papel que vienen
desempeando, y que podran cumplir, agentes como los Centros de Desarrollo
Tecnolgico, las ONGs y los arreglos institucionales de base local o regional
donde se asocian organizaciones comunitarias con agentes pblicos y privados
de formacin.
Los empresarios, por ejemplo, han tenido una participacin protagnica en los
pases de Amrica Latina y el Caribe, pero sus acciones varan mucho. No pocas
veces se han limitado a solicitar al Estado una solucin a sus problemas. Algunos analistas opinan que este comportamiento es entendible si se tiene en
cuenta que la mayora del sector productivo latinoamericano proviene de un
ambiente de proteccionismo en el que no existan mayores fuentes de angustia,
y donde los gobiernos estaban prestos a plantear algn tipo de solucin.
En algunos pases los empresarios se han asumido como lderes y han cambiado esa actitud por la de la propuesta en mano, la de la bsqueda de soluciones.
Es notorio que algunos de los experimentos ms sobresalientes en Amrica
Latina y el Caribe en cuanto a formacin y capacitacin para el trabajo han tenido como fuente a este grupo de agentes. El anlisis de Marta NOVICK15 sobre
casos en Brasil, Chile, Mxico, Repblica Dominicana y Uruguay, muestran la
efervescencia de ciertos sectores industriales sobre el tema y seala, tambin, las
diferencias de estrategia de capacitacin entre tipos de empresas segn su ubicacin en la trama productiva, sea por tamao, por su papel en las cadenas
productivas o por su forma de organizacin.
Es llamativo constatar que en este momento se encuentra una gran variedad de
modelos institucionales de IFPs en nuestro continente, a pesar de su origen
similar. Casi todas fueron muy prometedoras al principio, pero solo unas
cuantas han llenado las expectativas a lo largo del tiempo. La regla comn es
que, tras un inicio positivo, se han desdibujado y perdido el norte. Algunas,
ante la seguridad de su condicin econmica y su independencia normativa, se
niegan a ser cuestionadas seriamente. Otras han intentado procesos de cambio,
pero sus dificultades internas y los condicionamientos externos, los han dificultado enormemente. Finalmente se encuentran aquellas que sin temor al cambio han permitido replanteamientos profundos.
15 NOVICK, Martha (1998), Experiencias exitosas de capacitacin de empresas innovadoras en Amrica

Latina y el Caribe: su articulacin con el aprendizaje en la empresa. Santiago de Chile: Proyecto
Conjunto CEPAL-GTZ Polticas para mejorar la calidad, eficiencia y la relevancia del entrenamiento profesional en Amrica Latina y el Caribe.
80
Es notoria la unanimidad de discurso de los gobiernos en cuanto a la necesidad

de cambio y modernizacin de su poltica e instrumentos de formacin y capacitacin, pero como se expres en la introduccin, la distancia entre el discurso
y el hecho es an muy grande en nuestros pases. Pocos problemas han sido
ms discutidos y diagnosticados, y sin embargo, a pesar de contar muchas veces con los suficientes elementos de juicio para iniciar acciones efectivas, algunos gobiernos se bloquean en ciertos puntos.
Tambin es cierto que algunos Estados han logrado adelantar con relativo xito
ambiciosos planes de formacin y capacitacin para el trabajo, pero son la minora. Qu es lo que impide realizar las buenas intenciones? No parece que la
falta de recursos sea el problema principal: las IFPs en general estn bien financiadas (algunos diran que en ciertos casos estn sobrefinanciadas) as como los
presupuestos asignados a la educacin han venido creciendo relativamente en
los pases de la regin. Tambin parecen crecer las inversiones en capacitacin
hechas por las empresas, por lo menos aquellos conglomerados ms vinculados
a procesos dinmicos de cambio tecnolgico e insercin internacional.
Ms bien pareciera que el problema en el mbito estatal es la paradoja entre una
conciencia clara sobre la importancia del tema dentro de los profundos cambios
que se estn produciendo en sus modelos de desarrollo, una cierta perplejidad
acerca de las lneas de accin que deben tomarse, y una actitud vacilante ante
las reformas institucionales y normativas que son imperativas en sus estructuras institucionales.
Probablemente, para explorar escenarios complejos por la diversidad de agentes involucrados sea conveniente, adelantar en una preliminar teora de los
actores16 , importantes caractersticas a verificar. La primera es la de madurez.
Con ella me refiero, buscando una analoga con la misma condicin en los seres
humanos, a la capacidad de solucionar problemas. La madurez de los agentes
se ve reflejada en la habilidad para reconocer un problema o una falla y buscarle la mejor solucin. Otra forma de decir lo mismo es si el agente expresa una
actitud proactiva o reactiva. La madurez o inmadurez del agente es de gran
importancia porque es la condicin bsica para la discusin de ideas. La madurez tambin se relaciona ntimamente con la capacidad de realizar esfuerzos de
largo aliento, que son la base para polticas sistmicas y duraderas. Cuando la
institucin o agente en cuestin logre una visin de largo plazo, podr evitar
16 Se trata, en este caso, de una interpretacin muy libre de la teora de los actores, teniendo en
cuenta que este es un campo muy serio de anlisis en la sociologa actual, por lo que no se
pretende comprometer a ningn autor o escuela concreta como fuente de referencia terica.
81
esa costosa costumbre de iniciar proyectos y dejarlos inconclusos o truncos. Los

recursos a disposicin muchas veces son escasos como para desperdiciarlos en
magnficas ideas que al poco tiempo de haber sido iniciadas fracasan porque
no responden a necesidades reales, o porque su implementacin es mucho ms
costosa y compleja que lo pensado al principio o porque simplemente el agente
pierde inters en su ejecucin. Saltar de proyecto en proyecto sin consolidar
ninguno o sin crear una lnea de profundizacin, es un indicador claro de lo que
podramos llamar inmadurez del agente.
Otra caracterstica de gran importancia es el dinamismo de los agentes. El dinamismo no es lo mismo que el protagonismo. Una IFP, por ejemplo, puede ser
una actor protagnico ya que es la mxima institucin de formacin profesional, tiene grandes recursos financieros y una amplia red de instalaciones, pero
esto no quiere decir que sea un agente dinmico. La dinmica es la virtud de la
movilidad y la agilidad. Es la capacidad de poder cambiar, de reaccionar. Los
estudiosos del tema han demostrado hasta la saciedad que el asunto de la competitividad y la globalizacin implican mucha dinmica, mucha rapidez, y solo
agentes que hagan gala de una apropiada dinmica sern capaces de responder
adecuadamente a los retos del mundo contemporneo.
La teora organizacional, la sociologa industrial, etc. han planteado el concepto de que las instituciones aprenden que, en cierto sentido, tienen inteligencia. La inteligencia institucional se refiere a si el agente tiene la capacidad
de identificar y apropiarse de las seales emitidas por los dems agentes y el
contexto en general. Solo un agente que despliegue esta capacidad ser capaz
de interactuar y es bien sabido que cualquier poltica que se intente en estos
campos requiere de la coordinacin de varios de los agentes implicados. Una
forma de identificar si un agente expresa esta disposicin es verificando hasta
qu punto solo copia o repite soluciones propuestas o aplicadas por otros y
para otros. La institucin inteligente es capaz de apropiarse de los logros ajenos, pero tomando la distancia necesaria como para crear su propia frmula,
su propia mezcla de ingredientes, de la manera que ms conviene a sus circunstancias.
Otra caracterstica es la dificultad de que las grandes instituciones asuman responsabilidades sociales, la llamada accountability, es decir aquel comportamiento tan comn entre las grandes instituciones aunque no solo en ellas de
suponer que no tienen que rendir cuentas a nadie, y que cualquier cuestionamiento a su actividad es expresin de envidias, celos o intenciones destructivas.
Cuando una institucin o agente presenta esta actitud, es muy difcil comprometerla en cualquier plan o proyecto, o si se logra, es despus de demasiado
tiempo, cuando ya el proyecto ha perdido mucha de su vigencia.
82
Las caracterizaciones son numerosas y las anteriores slo pretenden un acercamiento preliminar. Hay otras consideraciones que son pertinentes. Hemos insistido sobre el surgimiento de nuevos agentes, la mayora de ellos con origen
en el sector privado. Hay una marcada tendencia a, por el simple hecho de ser
nuevos, suponerlos novedosos. No todo nuevo agente tiene necesariamente
actitudes y expectativas novedosas u originales. Lo importante es lo que piensa
y hace cada actor, independientemente de su condicin de antiguo o nuevo. Si
bien es cierto que por sentido comn se espera de nuevos actores nuevas propuestas, es perfectamente posible encontrar nuevos actores con viejas polticas,
lo que nos lleva a la obvia conclusin de que tambin es viable la condicin de
ser un actor de larga trayectoria con nuevas polticas. En algunos pases en los
que se ha dado mayor participacin a nuevos agentes privados se ha notado,
algunas veces, que caen en comportamientos poco propositivos o novedosos,
como ofrecer solo cursos en tecnologas blandas por consideraciones de rentabilidad. En otros pases, instituciones con una larga permanencia han demostrado una valiosa capacidad de renovacin y reacomodacin permanente, lo
que les ha permitido mantener su vigencia.
Un aspecto crtico que no tiene que ver directamente con los actores sino con el
ambiente en que se desenvuelven, es el de la sensibilidad a la accin. Es comn
que en nuestros pases circule una cantidad apreciable de documentos e informes sobre la FCT, en los que se hacen los ms juiciosos anlisis y en los que
generalmente se hacen propuestas de polticas o planes, pero todo lo anterior no
implica un compromiso (con nfasis en esta palabra) con la accin. No pocas
veces parece que las instituciones descargan su responsabilidad (o su culpa
segn otras interpretaciones) por medio de la produccin y reproduccin de
documentos que a la larga no tienen consecuencias profundas o sustanciales en
el accionar cotidiano. A veces el problema es el excesivo ritualismo o el inevitable trnsito por un laberinto burocrtico que consume demasiadas energas que
podran invertirse mejor.
En contraste, si un agente hace uso de su protagonismo para inyectarle dinamismo al entorno en que interacta, el ambiente de trabajo posiblemente cambie. Este agente dinmico podra provocar la sensibilizacin necesaria para que
los dems actores participen. Esto requiere de capacidad comunicativa. La capacidad comunicativa permite que los diversos agentes se reconozcan, pero
ms importante an, que logren un intercambio de opiniones y propuestas. Es
bien sabido que el esfuerzo aislado y solitario de un solo agente no puede llevar
a logros significativos y duraderos por lo que se hace necesaria la cooperacin,
pero para lograrla es necesario primero el reconocimiento de los dems agentes.
Esa capacidad de darse a conocer, de motivar, de crear sinergias, es un aspecto
crtico.
83
Otra consideracin de importancia dentro de cualquier teora de los agentes es

la de poder identificar y establecer responsabilidades. No es posible asignarle a
un solo agente, por ms maduro, dinmico, inteligente que sea, todas las responsabilidades. Algn agente debe tener la responsabilidad de crear las polticas generales, otro de ejecutarlas, otro de proveer la informacin necesaria, etc.
Esta distribucin de responsabilidades debe responder a las cualidades o ventajas particulares de cada agente. Hay quienes estn mejor capacitados y dispuestos para tal o cual funcin, pero menos o peor dispuestos para otras. Se han
dado casos de que, por el orden jerrquico de instituciones, a algn agente se le
asigna cierta responsabilidad para la que no est idneamente habilitado y esto
crea serios tropiezos al resto de agentes involucrados.
Como resultado de todas las consideraciones anteriores y de la experiencia
acumulada por el autor, surge una hiptesis que se podra denominar como la
del agente-eje. No es realista suponer que, en el contexto especfico de cualquiera
de los pases de Amrica Latina y el Caribe la mayora o la generalidad de los
agentes vinculados con la FCT presenten las caractersticas positivas de los criterios arriba expuestos. Desafortunadamente, casi siempre la norma es el lado
negativo porque requiere menos esfuerzo, menos compromiso, menos creatividad, menos actividad. Se hace necesario, entonces, que un agente especfico
tome el liderazgo, que sobresalga por su dinamismo y capacidad comunicativa.
Este debe tener una visin a largo plazo, debe buscar el bien comn sobre el
particular, y debe tener la virtud de ser creble y respetado por los dems
agentes. Debe ser el encargado de motivar e impulsar el proceso. Por las condiciones especiales que debe cumplir este agente-eje lo ms probable es que este
papel lo asuma una institucin pblica (aunque no hay razones lgicas para
que una institucin privada o mixta tambin lo pueda hacer) que generalmente
cuenta con un respaldo econmico significativo y puede lograr un nivel de confianza suficiente.
Los procesos de renovacin de polticas en FCT en nuestro continente parecen
dar bases de credibilidad a esta hiptesis del agente-eje; pero, ante la cantidad
de procesos diferentes que se estn viviendo en estos pases, es importante lograr un mayor grado de certeza sobre si es vlida o no, porque podra convertirse en un mecanismo de trabajo muy productivo. Es decir, si esta hiptesis
tiene validez, uno de los primeros pasos para crear las condiciones bsicas necesarias para el xito de cualquier poltica sera la identificacin (o creacin) de
este agente. En ocasiones se ha cado en el error de una visin tan excesiva y
formalmente sistmica: se pretende que todos acten idealmente, que todos
participen activamente, que todos asuman fcil y alegremente sus responsabilidades, pero la realidad es muy diferente. Los Sistemas de Formacin Profesional o para el Trabajo que se vienen proponiendo en diferentes pases se pueden
84
realizar, pero no es realista suponer que solo por ser tan correcta y apropiada la
idea, esto se realice. Es posible que la presencia expedita y planeada de estos
agentes-eje sea la clave (o por lo menos una ayuda apreciable) para lograr los
propsitos de las grandes polticas en curso.
Obviamente el comportamiento de los diferentes agentes variar de pas en pas
y de contexto en contexto, pero lo que se est proponiendo es un modelo, una
herramienta de anlisis para que los estudiosos de cada pas, conocedores de
sus peculiares circunstancias, puedan crear una imagen mucho mas ntida y
precisa de su realidad, lo que tendra resultados valiosos en los diagnsticos o
polticas planteadas. Casi que sobra insistir en que esta es una idea en un punto
muy preliminar de desarrollo y que sera valioso contar con las opiniones y
comentarios de los interesados para poder convertirla en un instrumento realmente til, o reformularla si es el caso.
III. POSICIONES Y EXPECTATIVAS DE AGENTES VINCULADOS
A LA FORMACIN Y CAPACITACIN PARA EL TRABAJO
EN COLOMBIA
A modo de ejemplo, y teniendo en cuenta que el autor de este documento conoce en profundidad la realidad de la formacin y capacitacin para el trabajo en
Colombia, se har una descripcin de la actitud y expectativas de sus principales agentes teniendo en cuenta las ideas y categoras sealadas.
Los agentes que de una u otra manera han participado en el debate sobre la FCT
son: el SENA, el sindicato de trabajadores del SENA (SINDESENA); el Estado a
travs de su Ministerio de Educacin, Ministerio de Trabajo, el CONPES 17 y el
Departamento de Planeacin Nacional; y los industriales a ttulo personal, pero
principalmente por intermedio de las asociaciones empresariales en el llamado
Consejo Gremial Nacional. En el sistema educativo se encuentran las instituciones de educacin media tcnica, las instituciones de formacin tcnica y tecnolgica posecundaria, as como las numerosas instituciones de educacin no
formal. Han surgido con fuerza fundaciones de origen privado como FES, Fun-
17 CONPES: Consejo Nacional de Poltica Econmica y Social. Organismo presidido por el Presidente de la Repblica, en el que participan los Ministros de las reas claves de la poltica econmica y social, y cuya Secretara Tcnica la ejerce el Departamento Nacional de Planeacin.
All se toman las decisiones que implementan programtica, financiera, operativa e institucionalmente las directrices generales del Plan General de Desarrollo o las polticas coyunturales
de Gobierno.
85
dacin Corona y Fundacin Antonio Restrepo Barco. Tambin un nutrido grupo de ONGs que participan en muy diversas actividades de formacin.
En Colombia se ha dado, desde hace varios aos un proceso de apertura de su
economa al mercado internacional lo que ha tenido la ya muchas veces comentada consecuencia de hacer necesaria una poltica de competitividad que
permita responder apropiadamente a las nuevas circunstancias. Este pas
cuenta con una IFP tpica, grande, con recursos significativos y permanentes
producto de fondos parafiscales, dependiente (aunque con un alto grado de
autonoma) del Ministerio de Trabajo, y con participacin (por lo menos a nivel
formal) de los empresarios y los trabajadores: el SENA. Por su tradicional protagonismo se ha convertido en la institucin hacia la que todos miran a la hora
de hablar de una nueva poltica de formacin para el trabajo. Desde el gobierno
se han hecho varios intentos de transformacin de esta institucin que han
contado con una fuerte reaccin del sindicato de trabajadores del SINDESENA.
Las directivas del SENA han reiterado su inters en responder mejor a las nuevas exigencias. Han contratado numerosos estudios para establecer con claridad
cules son las fallas y ventajas de la institucin, pero la implementacin prctica
ha sido bastante pobre en relacin con el discurso. Las declaraciones son copiosas. En un reciente documento de trabajo sobre el proyecto de creacin de un
Sistema Nacional de Formacin para el Trabajo se lee: La dinmica que muestra la necesidad de crear el Sistema, la experiencia que ya se est desarrollando
de concertacin con el sector productivo y el imperativo de responder de manera ms eficaz a la misin que la sociedad le ha encomendado, obligan a plantear
elementos para una transformacin de la entidad, tambin de una manera concertada entre los diferentes actores sociales involucrados en su gestin, direccin y uso 18 .
A continuacin se hace un listado de los problemas internos y externos que
afectan al SENA. De igual manera, el Director General del SENA, Tulio
ARBELEZ GMEZ, en su discurso de instalacin del Seminario Lo pblico y lo
privado en la formacin para el trabajo apunta: Tenemos que reconocer que la
entidad tiene grandes debilidades en la formacin en general y en la respuesta a
requerimientos especficos de sectores estratgicos de la actividad econmica
del pas y que debemos realizar un esfuerzo gigantesco en la adaptacin a los
nuevos conocimientos y tecnologas de la produccin y a los nuevos mtodos y
medios de la formacin... Esta realidad est ya suficientemente diagnosticada.
18 Documento Bases para la operacin de un sistema concertado de formacin para el trabajo en Colombia. SENA Direccin General, segunda versin. Bogot, setiembre de 1998.
86
En nuestra opinin, lo que tenemos que hacer es reunir esta multiplicidad de

estudios y propuestas en un solo plan de accin y simplificar el proceso decisorio. Tenemos claro que debemos actuar de inmediato en la movilizacin del
activo nacional que representa el SENA, para mejorar sus servicios frente a las
necesidades que ya conocemos. Ya mencion que nuestra actitud es de plena
apertura para todas las recomendaciones que de manera juiciosa y fundamentada se hagan sobre el futuro de la institucin, pero tambin queremos subrayar
que vamos a pasar a la accin para elevar la productividad y mejorar la respuesta del SENA al pas.
Posteriormente, habla sobre la relacin pblico privado y el papel del SENA:
Se requiere entonces de incentivos externos al mercado para incrementar esa
inversin e impulsar la economa y ese incentivo lo da la presencia del Estado,
garantizando la existencia y aplicacin de una financiacin cuya fuente, en el
caso colombiano, es principalmente la contribucin parafiscal. Con este recurso
se financia una parte importante de la oferta dirigida a proveer al sistema social
y econmico de los recursos humanos adecuadamente capacitados, siguiendo
las seales del mercado y las tendencias tecnolgicas y ocupacionales de carcter estructural, es decir, los requerimientos de capacitacin para los plazos mediano y largo del desarrollo de las regiones y el pas. 19
Estas declaraciones indicaran una actitud reflexiva que reconoce las propias
fallas y est en proceso de subsanarlas, pero declaraciones similares ya se han
dado en el pasado sin cambios profundos que las acompaen. Segn la opinin
de la mayora de los expertos, el SENA contina con una estructura muy similar
a la que presentaba antes de la apertura de la economa. Qu se ha hecho o
dejado de hacer en estos ltimos diez aos para que, a pesar de ciertos cambios
y actitudes, todo contine bsicamente igual?
El gobierno ha estado muy pendiente del SENA en los ltimos aos y ha venido
adelantando diferentes propuestas legislativas para transformarlo, pero la reaccin de diferentes sectores de la sociedad, sumada a cierta debilidad y temor del
mismo gobierno, han impedido transformaciones profundas. La interpretacin
del sindicato del SENA de este proceso se ilustra con estas declaraciones: A
esta poltica de privatizacin presentada como de modernizacin, se opuso una
gran corriente de opinin pblica del pas, los trabajadores, alumnos, usuarios
del SENA (...) que de una u otra manera le sealaron al gobierno la inconve-
19 Exposicin del Director General del SENA, Tulio ARBELEZ GMEZ, en la instalacin del
Seminario sobre Lo pblico y lo privado en la formacin para el trabajo. Bogot, octubre 21
de 1998.
87
niencia para el pas de dicha privatizacin y por el contrario solicitaron mediante el acompaamiento de 1.090.000 firmas de colombianos una nueva ley,
esta ley de iniciativa popular, que discutida entre el gobierno, gremios econmicos, trabajadores y el Congreso de la Repblica, atendiera un nuevo marco
institucional para la entidad que sin privatizarla, la dotara de los mecanismos y
herramientas adecuados para que atendiera las necesidades de formacin profesional del pas20 .
El sindicato mantiene una actitud de vigilancia sobre las polticas del gobierno,
pero dice aceptar propuestas. Incluso su discurso supera la simple actitud defensiva cuando dice: No somos enemigos de gente nueva ni de nuevas ideas;
tampoco rechazamos los cambios, la tecnologa o nuevas formas administrativas. Nos oponemos s, a la desviacin de la misin del SENA o a la desviacin
de sus recursos. Somos conscientes de la importancia de la capacitacin de los
recursos humanos de un pas para avanzar hacia el desarrollo y por eso luchamos La defensa que hoy hacemos del SENA no debe entenderse como la defensa de una burocracia desconectada de la realidad nacional e impotente para
la defensa de la misin institucional ni como un apoyo al fortn burocrtico de
grupos polticos. Nuestra defensa es por Colombia, por el derecho al conocimiento que tienen los trabajadores colombianos, por el derecho de nuestro pas
a avanzar, por el derecho a entrar con vigor en la era del conocimiento y la participacin21 .
En cuanto al sector productivo, parece tener una actitud reflexiva y propositiva,
o al menos eso es lo que se colige de las declaraciones de Luis Carlos
VILLEGAS ECHEVERRI, presidente de la ANDI (Asociacin Nacional de Industriales) quien comenta: En este contexto, la necesidad de contar con un
recurso humano capaz de adaptarse a las nuevas y cambiantes condiciones del
sector productivo y el papel de los sistemas educativo y de formacin profesional, su pertinencia y calidad se han convertido en temas fundamentales. Ahora
el gran reto es cmo responder a los requerimientos del pas y cmo llevar a la
prctica una nueva concepcin educativa y de formacin 22 .
20 Ponencia de SINDESENA Foro hacia un SENA competitivo o hacia la privatizacin del SENA?
Bogot octubre 6 de 1997.
21 Ponencia SINDESENA Op cit. El ttulo de otros documentos recientes de este sindicato son El
neoliberalismo insiste en liquidar definitivamente el SENA y Documentos CONPES y plan estratgico:
dos versiones, una sola poltica.
22 Discurso de instalacin del seminario Lo pblico y lo privado en la formacin para el trabajo.
VILLEGAS ECHEVERRI, Luis Carlos, Presidente de la ANDI, Bogot, octubre de 1998.
88
En cuanto a propuestas especficas indica: La ANDI ha propuesto la creacin

de mecanismos que, de acudirse a la contratacin de jvenes menores de 23
aos, con una calificacin no adecuada, le garanticen a los empleadores la recuperacin o compensacin de esos mayores costos. (...) Asimismo, se podra considerar la disminucin del aporte parafiscal, que debe hacerse al SENA y a las
Cajas de Compensacin, por los jvenes entre 18 y 23 aos que se lleguen a
emplear 23 . Con respecto al SENA declara: No obstante, en los ltimos aos los
problemas que caracterizan al SENA y que en mi concepto son estructurales,
han impedido que la institucin utilice sus herramientas de deteccin de necesidades para responder en forma gil y flexible 24 .
Posteriormente hace un listado de las fallas que impiden al SENA ser la institucin que necesita el pas, pero seala que la nueva administracin hace resurgir
esperanzas: ... los empresarios tienen la expectativa de que en el corto plazo,
digamos para agosto del ao prximo, las inquietudes sobre el desgreo administrativo, la ineficiencia y la corrupcin de la institucin se hayan desvanecido
(...) Sin embargo, tengo que confesar que soy un tanto escptico en relacin con
el mejoramiento generalizado de la formacin de los trabajadores (...) porque
creo que las realidades de la globalizacin le han impuesto a la formacin una
dinmica de tal magnitud que el sistema actual, con su dispersin y ausencia de
poltica integral, es incapaz de acompaar 25 . Aclara que sus propuestas no
implican necesariamente la desaparicin o privatizacin del SENA, que l no es
enemigo de esta institucin. Dice: La verdadera defensa del SENA la hacemos
quienes no nos resignamos a ver cmo se va convirtiendo en una institucin no
viable, objeto de la inercia y reacia al cambio 26 .
En Colombia el debate sobre la FCT lo han protagonizado un reducido nmero
de agentes: el SENA, el Gobierno, algunos gremios y el sindicato del SENA,
aunque han habido otras voces, pero un tanto perdidas o subordinadas a la
anteriores. De acuerdo a la propuesta planteada en este trabajo qu podemos
decir de estos agentes ? Ha primado el tratamiento discursivo, se nota cierta
inmadurez en el sentido de que casi siempre se comenta lo que deberan hacer
los dems pero el autoanlisis es poco o, si lo hay ha tenido limitadas consecuencias. La dinmica es escasa, prima la actitud expectante sobre la participante. No hay un agente-eje que lidere y motive. Se tiende a mirar reiterada mente al SENA pero ste sufre de serios problemas estructurales que le impiden
asumir este papel las caractersticas con que describimos ms arriba.
23
24
25
26
Discurso VILLEGAS ECHEVERRI, Luis Carlos. Op. cit.

89
La interaccin entre estos diversos actores en Colombia se podra describir as:

un gobierno preocupado por el problema de la FCT, pero que ha encontrado
serias dificultades en ubicar correctamente al SENA dentro de su modelo de
desarrollo. Se puede decir que ha faltado algo de voluntad poltica para comprometerse a romper con las resistencias al cambio. Tambin es notoria cierta
incoherencia entre el discurso y las acciones emprendidas. Por su parte el SENA
ha adelantado muchos diagnsticos para saber qu se debera hacer, pero el
balance final es pobre en cuanto a resultados prcticos. El SENA no es homogneo, se distinguen por lo menos tres niveles: las directivas (nombradas directamente por el gobierno), los cargos altos y medios (que generalmente vienen de
carrera administrativa y no son de libre nombramiento y remocin) y el sindicato de trabajadores. Cada uno de ellos defiende visiones e intereses diferentes
a pesar de tener principios generales coincidentes. Si el SENA no logra organizarse a s mismo, es muy difcil que se convierta en el agente dinmico que todos esperan.
La capacidad de accin y la diligencia con que defiende sus polticas el sindicato del SENA son valiosas. Es un agente dinmico y protagnico, pero qu
tan propositivo o inteligente? Defiende a ultranza la permanencia del SENA
como institucin pblica principal dentro de la FCT en Colombia, pero parece
no poder distinguir opciones entre el estatismo radical y la lgica de mercado
absoluta. No ve sino el bien y el mal, los amigos y los enemigos. Es un actor
crtico que si lograra madurar se podra convertir incluso en el agente-eje.
IV. CONCLUSIONES
El mundo de la FCT en Amrica Latina presenta un proceso de ampliacin y
dinamismo como pocas veces en la historia. Hay numerosos retos y gran cantidad de necesidades insatisfechas. Surgen nuevos agentes y nuevas formas de
relacionarse entre ellos. La propuesta hecha en la primera parte de este documento, de crear un cuadro que discrimine con mayor detalle y profundidad los
diferentes actores vinculados a la formacin profesional en nuestro continente,
adquiere as validez y relevancia. La indicacin para cada pas de su papel
como crtico, importante o menor, resultara en un primer y mnimo mecanismo
de ordenamiento. La caracterizacin de cada agente con respecto a ciertas peculiaridades de personalidad permitira una comprensin muy sugestiva de la
naturaleza de cada uno.
De varias maneras es til contar con un modelo de acercamiento a los diferentes
agentes que permita un trabajo mucho ms preciso y realista. En este trabajo, se
propone de manera exploratoria un acercamiento a la utilizacin de la teora de
90
los actores como instrumento para analizar el comportamiento y las expectativas de cada uno de los agentes, especialmente de aquellos indicados como crticos en la perspectiva del cambio institucional. De esta manera se podra romper con esquemas y prejuicios muy acendrados. Suponer que los sindicatos
siempre van a ser reactivos y poco propositivos, por ejemplo, es plantear de
entrada una dificultad al proceso.
Este enfoque, al ser ms sensible, permite captar intenciones y actitudes que de
otra manera se escaparan. Haciendo eco del hallazgo de Sara SILVEIRA: Los
casos aqu estudiados confirman la tendencia anterior demostrando que, a nivel
micro, resultan ms decisivos para la instrumentacin de una actividad capacitadora intensiva los objetivos y orientaciones valricas de quienes asumen el
liderazgo de su implementacin que el determinismo tecnolgico 27 . Definitivamente las orientaciones valorativas son un elemento indispensable para la
explicacin de la accin humana y, creo, tambin de los agentes que se han
nombrado en este trabajo.
Es muy significativo cmo el lenguaje empleado por los investigadores para
referirse a alguno de estos actores en ocasiones nos hace pensar en seres humanos y no en entidades o grupos. En otro apartado del trabajo de Sara SILVEIRA
dice: Todo lo hasta aqu presentado permite visualizar, sin duda, a una entidad que crece y apuesta a los procesos de generacin de capacidades y competencias y se percibe a s misma como una organizacin moderna, abierta al
aprendizaje permanente. Por ello, concibe a la capacitacin en un doble rol:
como herramienta prioritaria para el abordaje de las situaciones de cambio y
como componente estructural del nuevo paradigma productivo y organizacional28 .
Por medio de esta forma de abordar el estudio de los diferentes actores es posible, por el mejor conocimiento de las partes, la elaboracin de una metodologa
de construccin y negociacin colectiva a partir de la diversidad de posiciones,
lo que posibilitara la construccin de proyectos comunes de accin.
Es de suma importancia tener claro que la caracterizacin propuesta ha hecho
nfasis en la faceta positiva pero que, en la realidad, muchos actores se pueden
caracterizar mejor por su condicin negativa. La inmadurez, la pasividad, la
soberbia institucional, tienden a ser ms comunes, desafortunadamente, que la
madurez, la dinmica, la inteligencia institucional.
27 SILVEIRA, Sara y otros (1997). Op. cit.

28 SILVEIRA, Sara y otros (1997). Op. cit.
91
En cuanto a la propuesta de identificar a los diversos agentes como desempeando un rol crtico, importante o menor, el autor cree que es una buena herramienta de ordenamiento siempre y cuando no se olvide que la realidad es
fundamentalmente cambiante y que, por lo tanto, un actor que hoy es de rol
menor podra pasar, por cambios de contexto o interno, a ser de rol crtico. De
hecho, una de las preocupaciones de este trabajo fue mostrar, al menos preliminarmente, la diversidad de actores, y que la condicin de protagnico y crtico
no necesariamente significa que sea dinmico. De igual manera, un agente por
nuevo no quiere decir que sea novedoso, pues puede estar afectado por intereses
o estilos que los hagan ms bien anacrnico o poco propositivo. Lo cierto es que
agentes que hasta ahora han permanecido escondidos, ocultos o dormidos tienen ahora la mejor oportunidad de surgir y tomar protagonismo. Muchos institutos de investigacin o universidades con equipos de trabajo serios podran convertirse en fuente de pensamiento y de polticas prcticas. As renovaran no solamente el dossier de agentes, sino lo ms importante, el conjunto de ideas.
Finalmente, un comentario importante: si bien la discriminacin de agentes, la
identificacin de agentes crticos y la valoracin de sus condiciones para actuar
como tales pueden ser herramientas importantes en la exploracin de estrategias para la promocin del cambio en los sistemas de FCT en Amrica Latina,
hay un escenario social que emerge como el locus donde un particular conjunto
de agentes pueden lograr las sinergias y las proyecciones necesarias para presionar a los grandes y tradicionales actores: me refiero a la comunidad local/regional, o mejor, al espacio de interseccin entre lo sectorial y lo local
planteado lcidamente por Martha NOVICK 29 . Es all donde empresas y empresarios concretos, agentes formativos especficos y de diversas naturalezas, y
autoridades locales y agentes de la comunidad local, pueden encontrar las motivaciones comunes y los instrumentos prcticos para estructurar micro o meso
sistemas efectivos, con sentido y con resultados efectivos, que sirvan como demostracin y estmulo para las grandes decisiones polticas e institucionales en
los niveles macro del Estado y de la sociedad civil.
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Ponencia SINDESENA Op cit. El ttulo de otros documentos recientes de este
sindicato son El neoliberalismo insiste en liquidar definitivamente el
SENA y Documentos CONPES y plan estratgico: dos versiones, una
sola poltica.
Discurso de instalacin del Seminario Lo pblico y lo privado en la formacin para
el trabajo. VILLEGAS ECHEVERRI, Luis Carlos, Presidente de la ANDI,
Bogot, octubre de 1998.
94
CAPACITACIN, COMPETITIVIDAD
E INNOVACIN TECNOLGICA
Lgicas sectoriales y perspectiva histrica
GABRIEL SALAZAR
Sumario: I. Introduccin. II. Las lgicas sectoriales. a) El Estado. b) Los grandes empresarios. c) Los medianos y pequeos empresarios. d) Trabajadores y sindicatos. e) Los
intermediarios. III. Temas presentes y temas ausente. IV. Una perspectiva histrico explicativa. Bibliografa.
I. INTRODUCCIN
El sistema nacional de capacitacin (SNC) vigente actualmente en Chile fue, en
su lineamiento estratgico, diseado por diversos Decretos-Leyes promulgados
por el Presidente de la Repblica A. Pinochet, entre 1976 y 1989. A veinte aos
de su promulgacin como estatuto legal, el SNC ha perfilado una trayectoria
histrica y una performance especfica que, desde 1988, ha estado sujeta a una
continua evaluacin por parte de estudiosos y de los propios sectores involucrados.
En general, esas evaluaciones coinciden en que el SNC, tras veinte aos de funcionamiento, mantiene una capacidad ociosa del orden del 80%, lo que indicara una performance altamente insatisfactoria, pese al continuo incremento
cuantitativo de los capitales invertidos y del nmero de beneficiarios cubiertos
por el sistema. Este hecho estara incidiendo en la baja ubicacin de Chile en el
ranking de competitividad internacional, precisamente en los indicadores relativos a los recursos humanos.
Lo anterior implica, de una parte, que el problema incluye no solo variables
cuantitativas sino tambin cualitativas que sera preciso entrar a considerar, y
95
Gabriel Salazar
de otra, que el problema podra estar retroactuando sobre los ejes centrales del
modelo de desarrollo estratgico de Chile (hacia afuera).
Ante esta situacin, se han multiplicado, los seminarios y las opiniones,
abrindose, por primera vez, un debate pblico sobre el tema. En medida variable, esto ha movilizado a todos los actores vinculados al SNC, en especial al
gobierno, que ha enviado al Congreso Nacional un nuevo proyecto de ley sobre
la materia.
Al observar el conjunto de la situacin, se constata la ausencia de un consenso
claro entre los actores del SNC tanto en trminos de diagnstico como de propuesta capaz de desembocar en una reforma unvoca o en un nuevo sistema
alternativo de capacitacin. Las opiniones y propuestas tienden a cruzarse, y
hay discrepancias importantes respecto a incisos neurlgicos de la nueva ley.
Este trabajo tiene como objetivo reconstituir y examinar las distintas lgicas
sectoriales envueltas en esa discusin, proponer un diagnstico intersectorial y
sugerir ciertas hiptesis explicativas del problema. En lo que sigue, se exponen
primero las lgicas sectoriales y luego los anlisis de conjunto. Por tratarse de
una situacin ya expuesta y conocida, no se describir la arquitectura legal del
SNC ni se comentar en detalle la evaluacin crtica acumulada hasta hoy sobre
l.
II. LAS LGICAS SECTORIALES
a) El Estado
A partir de 1976, el gobierno del General Pinochet privatiz la responsabilidad
gerencial y administrativa de los servicios nacionales de capacitacin, al transferir el control de casi 70 liceos industriales y el Instituto Nacional de Capacitacin (INACAP) a la Confederacin de la Produccin y el Comercio, y al centrar
en las empresas la iniciativa y gestin de los programas de capacitacin financiados por el Estado a travs del Servicio Nacional de Capacitacin y Empleo,
SENCE (MARTNEZ, E., 1992; CORVALN-VSQUEZ, 1993). Esta medida,
eje del nuevo SNC vigente hasta hoy en Chile, vino a invertir el modelo tradicionalmente aplicado en Amrica Latina, que reservaba la responsabilidad gestionaria y administrativa al Estado mientras descargaba sobre el empresariado
parte importante del financiamiento. El nuevo sistema chileno retruc ese sistema, transfiriendo la responsabilidad a las empresas y el financiamiento al
Estado (BIRF, CIID, GTZ, BID, 1990).
96
En este sentido, el Decreto con Fuerza de Ley N 1, del 19 de mayo de 1989, que
refunde decretos y normas anteriores, es, en este punto, especialmente taxativo,
sobre todo en los Artculos 10, 11 y 14. El Art. 10, por ejemplo, seala que las
actividades de capacitacin ocupacional sern de responsabilidad de las empresas; en tanto que el Art. 11 determina que las acciones de capacitacin ocupacional se realizarn directamente por las empresas o a travs de los organismos
tcnicos de ejecucin autorizados por el Servicio Nacional. Por su parte, el
Art.14 vincula esta responsabilidad con los beneficios que el Estado concede a
las empresas que asumen ese servicio pblico: incumbe a las empresas, en
todos sus niveles jerrquicos, atender las necesidades de capacitacin de sus
trabajadores. Los programas de capacitacin ocupacional que desarrollen en
conformidad al Estatuto darn lugar a los beneficios e impondrn las obligaciones que seala este cuerpo legal (Diario Oficial N 33482, 1989, 10).
La incumbencia de las empresas no es, sin embargo, una responsabilidad
compulsiva, sino optativa. Por tanto, el SNC entra a funcionar como tal sie mpre y cuando las empresas constituyan sus decisiones capacitacionales como
una demanda voluntaria frente al SENCE; mejor dicho: como un giro opcional
sobre un fondo pblico diseado y disponible para ellas. Es evidente que, en
este sistema legal, la compulsividad propia de la ley est diluida, para dar
lugar, de parte del Estado, a una delegacin parcial de responsabilidades
(reserva para s solo el diseo del sistema, el financiamiento y la supervisin),
y de parte de la empresa, a la asuncin optativa de una responsabilidad pblica (la capacitacin en s). Es evidente que el SNC est estructurado sobre
una concepcin libre-concurrente, mercantil, acerca de cmo asumir las responsabilidades pblicas. De aqu que la mayora de los estudiosos han cara cterizado el sistema como de subvencin e incentivo a la demanda (empres arial) de capacitacin.
El Artculo 21 determina el modo conforme al cual deben constituirse los fondos necesarios para esa subvencin: descontando a las empresas, del monto
anual de su Impuesto a la Renta, hasta una cantidad mxima equivalente al 1%
de las remuneraciones imponibles pagadas al personal en el mismo lapso. Por
tanto, se trata de un aporte fiscal para el financiamiento de la responsabilidad
que cada empresa tiene con el desarrollo de su propia productividad. El artculo
21, pues, configura la modalidad a travs de la cual el Estado subvenciona la
lgica de productividad de las empresas.
En el mismo texto legal, sin embargo, no se define la capacitacin en trminos
de ser un componente de la lgica productivista de las empresas, sino como un
proceso destinado a promover, facilitar, fomentar y desarrollar las aptitudes,
habilidades o grados de conocimiento de los trabajadores, con el fin de permi97
Gabriel Salazar
tirles mejores oportunidades y condiciones de vida y de trabajo (Artculo 9).

Lo cual concuerda con las definiciones clsicas de educacin y formacin personal. Es notoria la incongruencia lgica entre esta definicin formal y el articulado que constituye el cuerpo estatutario del SNC, dado que ste entrega a la
voluntad del empresario la iniciativa, la gestin y los fondos de los programas
de capacitacin, y no al Estado o a los propios trabajadores.
El nuevo SNC implica, por tanto, un segundo giro con respecto al sistema existente antes de 1976: la organizacin de las actividades de capacitacin se realiza
en torno a las necesidades de desarrollo estratgico de las empresas y ya no,
como antes, en torno a las necesidades de desarrollo tcnico-profesional del
trabajador. Esto, por otro lado, es congruente con la orientacin actual de las
tcnicas gerenciales (calidad total, reingeniera, etc.), que privilegian la lgica
del desarrollo global por sobre la de lneas o actores particulares del proceso
productivo: el sujeto de la atencin pasa a ser, cada vez ms, la unidad productiva como un colectivo, en lugar del trabajador individual. Pues lo que en
definitiva interesa es fortalecer una nueva cultura de la produccin... la productividad, la calidad, la eficiencia, los costos, en tanto ella permita asegurar
la competitividad con que salen al mercado los bienes y servicios producidos
por las empresas (BIRF, CIID, GTZ, BID, 1990, III, 2). Cabe preguntarse, en
todo caso, si el proceso productivo entendido como un colectivo debe incluir
un sistema de capacitacin en el que se privilegia la responsabilidad motriz de
solo uno de los actores involucrados.
Ya sea por la existencia de ese privilegio, o por otras razones de poltica pblica,
el hecho es que los personeros del Estado tienden a insistir, por un lado, en
sostener definiciones formales de capacitacin que se centralizan al trabajador,
mientras que, por otro, insisten en mantener la responsabilidad del SNC centrado en el empresario. Es decir, se insiste en sostener la paradoja. Para el Ministro de Hacienda, por ejemplo, la inversin en capacitacin de trabajadores
produce, casi automticamente, crecimiento econmico, desarrollo ocupacional
y mejores salarios: hay una relacin directa de causa a efecto entre educacin,
capacitacin y crecimiento econmico... Lo importante est en la relacin virtuosa entre productividad creciente, desarrollo ocupacional y mejores salarios
(SENCE, octubre de 1996, 6). Para el Ministro del Trabajo se hace necesario
variar el enfoque tradicional de la calificacin de los trabajadores, orientado a la
generacin de destrezas y habilidades, hacia uno orientado a la formacin de
competencias, que complemente lo anterior con aspectos del mbito cultural,
social y de actitudes... conectar ms estrechamente el sistema de educacin formal con el de formacin profesional y de capacitacin (Reunin de Ministros
del Trabajo del Mercosur y Chile, 1996, 4).
98
En esta misma postura, el primer Director del SENCE afirm que lo realmente
importante es desarrollar nuevas habilidades laborales para mejorar el desempeo en el trabajo (SENCE, 1996, 3). Para el segundo Director del SENCE la
empresa de hoy no nos habla de mano de obra sino de recursos humanos, no
nos habla de trabajadores sino de personas... en la gestin moderna de recursos
humanos, se entiende a la persona en su totalidad, no slo como ejecutor de una
tarea especfica... Por esta razn, tener mejores trabajadores es sinnimo de
tener mejores personas (SENCE, 1996, b, 4-5).
Podra entenderse que el discurso de los personeros de Estado, al centrar la
definicin terica de capacitacin en la persona del trabajador, tendera a
enfatizar el carcter colectivo del proceso productivo y de la gestin empresarial, pues slo dentro de esta concepcin de empresa (como equipo) tiene sentido lgico esa definicin. A ello apuntara tambin, quizs, el nuevo proyecto de
ley que establece, como novedad principal, la constitucin de comisiones bipartitas entre empresarios y trabajadores para concordar programas conjuntos
de capacitacin. Pero es evidente, sin embargo, que la instauracin de un SNC
que adopte como premisa una concepcin colectiva de la lgica de productividad de las empresas requiere, por una parte, de un completo diseo alternativo no slo de aquel sistema sino tambin de esa lgica, y de otra, de una responsabilidad ms interviniente de la ley y del Estado, a fin de adecuar la resistencia que los actores productivos puedan, en un escenario probable, oponer a
ese nuevo modelo. Pueden las eventuales comisiones bipartitas constituirse,
por s solas, en cabeza de playa de ese alternativo SNC?
Es evidente tambin que, en todo caso, necesitarn apoyarse en un consenso
poltico ad hoc. Pero, segn puede apreciarse, las autoridades no parecen interesadas en introducir reformas estructurales al SNC, sino en incrementar su productividad, a efecto de disminuir el 80% de capacidad ociosa con que opera
actualmente tras veinte aos de existencia; margen que, desde su perspectiva,
no es un ndice de fracaso sino una amplia posibilidad residual de desarrollo
dentro de la misma lgica productiva de la empresa. Por ello, el Ministro del
Trabajo afirma que lo que corresponde hacer ahora es dinamizar la utilizacin
de las franquicias tributarias, aumentando significativamente el actual subsidio
que se descuenta de los impuestos de la empresa (La poca, 20/04/97, B2).
Para el Encargado de Capacitacin del SENCE, lo importante es generar un
plan de capacitacin acorde a los reales requerimientos corporativos... El decir
yo hago solamente computacin y administracin porque es lo que me ofrecen es equivalente a lo que haca el Chavo del Ocho, al que se le caa una moneda aqu y la buscaba all porque all haba ms luz... los problemas no estn
donde est la luz sino donde estn los desafos de la empresa y por lo tanto los
empresarios van a tener que buscar la moneda en la oscuridad y nosotros lo que
99
Gabriel Salazar
tenemos que hacer es prender una luz donde se cay la moneda, para que los
empresarios puedan tomar decisiones de capacitacin... (Entrevista). Esto es:
se trata de que el Estado modernice el actual SNC y complemente la subvencin
ya existente con un cierto apoyo tcnico e informtico a las empresas. Esta tendencia est fuertemente reforzada por otros personeros del Estado. Para el presidente de la Comisin de Trabajo y Previsin Social del Senado, por ejemplo,
en un asunto que es facultad de la empresa (la capacitacin), el Estado le dice:
yo estoy dispuesto a subvencionar, pero lo har a condicin de que usted acte
de una manera determinada. El Estado tiene un marco muy amplio para decidir en qu condiciones se puede otorgar un subsidio, pero no puede condicionar su entrega a que la empresa restrinja una facultad que es privativa de ella
(SENCE, 1996, 18).
Las opiniones que vuelven a poner sobre la mesa el carcter privativo de la
lgica de productividad (que incluye la de la capacitacin) estn respaldadas,
legalmente, por la misma ley laboral, segn la cual toda decisin atingente a la
estrategia de desarrollo de la empresa es una facultad privativa de los empresarios. Este marco legal torna poco prctico plantear, aunque sea en tono implicativo, un modelo que descanse en la extensin de esa facultad a todo el equipo
productivo; es decir: que propugne alguna variante de organizacin colectiva
de la produccin (ECHEVERRA, M. & HERRERA, G., 1996, 34-38). De no cambiarse este marco legal, la propuesta de crear comisiones bipartitas no tiene
real sentido, ni lgico ni poltico, a menos que se la asuma como un inciso marginal, de carcter retrico.
Ms sentido prctico tienen las otras propuestas incluidas en el proyecto de ley:
el Fondo Nacional de Capacitacin (que mejora la postulacin de las medianas
y pequeas empresas); la red informativa que alimenta directamente a las empresas; las franquicias pre-contrato, etc. De modo que es altamente factible que,
con el nuevo proyecto no se va a cambiar mucho el espritu (del SNC) sino la
forma de operar... esto va a significar que vamos a juntar a todos los actores en
una alianza estratgica del sector privado y del sector pblico y pensar cmo
vamos a incentivar el uso de la franquicia tributaria. En consecuencia, al tornar
ms expedita la operabilidad del SNC, vendr por aadidura el mejoramiento
de calidad de la oferta de capacitacin por parte de los mecanismos tcnicos de
ejecucin (OTEs), dado que, entonces, la economa de mercado actuar con
mayor transparencia y dir cules cursos valen la pena y cules no (Entrevista).
La capacitacin, sin embargo, no es slo una necesidad privada inherente a la
lgica productiva de la empresa. Tambin es una necesidad pblica extraempresarial, inherente a la formacin para el trabajo de las nuevas generaciones y
a la incorporacin de los sectores marginados del mercado laboral. Estas nece100
sidades no han sido y no son imputables a la responsabilidad privada de las

empresas, sino a la responsabilidad pblica del Estado, y constituyen un problema tanto mayor cuanto ms dependiente sea el pas de la innovacin tecnolgica exterior y ms permanente su masa de desempleados y subempleados.
Que es, hasta hoy, el caso de Chile, donde el 90% de los bienes de capital se
importa y donde persiste una tasa de 16% de desempleo juvenil. Esta situacin
obliga al Estado a subvencionar tambin mecanismos de capacitacin extraempresa y preocupacionales, para beneficio de trabajadores potenciales, cuya
incorporacin efectiva al mercado depender, sin embargo, de la oferta ocupacional de las empresas. Pues, contrariamente a lo que a veces se ha planteado, si
la capacitacin laboral media de la poblacin aumenta, no aumenta de modo
automtico y proporcional la tasa de empleo, sino, en el mejor de los casos, la
movilidad ocupacional (KAPSTEIN, E., 1996). Que es, por dems, un objetivo
explcitamente definido en el mencionado Decreto Ley en su Artculo 3: En
materia de fomento del empleo, el rgimen comprende acciones encaminadas a
procurar una adecuada movilidad de la mano de obra. Es decir: una adecuada
rotacin de los trabajadores entre una ocupacin y otra, lo que se corresponde
con el indispensable poder para manejar contratos flexibles, que, de una parte,
las tcnicas de reingeniera, y de otra, la ley laboral, reconocen y conceden al
empresario.
De este modo, el SNC, cuando concede becas de capacitacin para jvenes
desempleados o subempleados (segunda funcin relevante de ese sistema), no
slo promueve una poltica social que apunta a la reduccin eventual de la
pobreza, sino que tambin, al mismo tiempo, apresta mano de obra potencial
para las necesidades coyunturales de la empresa. En todo caso, este segundo
ramal estatutario representa, dentro del SNC, un mecanismo secundario. No
tiene la misma importancia que los mecanismos de educacin formal para el
trabajo o que los de capacitacin propiamente ocupacional. Esto se refleja en el
nmero de beneficiarios favorecidos por estos cupos, y en el monto de las
inversiones respectivas. Entre 1983 y 1988, por ejemplo, mientras el nmero de
trabajadores capacitados va SENCE aument desde 105.452 a 174.724, el nmero de los becados disminuy desde 19.639 a 9.317, con una disminucin proporcional en los montos invertidos (MARTNEZ, E., 1993, 61). Entre 1991 y
1995, la proporcin global de trabajadores semicalificados y no-calificados
(objetivos del segundo ramal del SNC) baj de 8,3% a 7,1%; al paso que el grupo
compuesto por ejecutivos, profesionales, mandos medios y administrativos
subi de 62,4% a 62,9%, mantenindose el grupo de trabajadores calificados
en torno a 29,5% (SENCE, 1996, 2).
Podra aducirse que las becas de capacitacin han disminuido en proporcin
directa a la disminucin real del nmero de potenciales beneficiarios, debido a
101
Gabriel Salazar
la disminucin del desempleo y al desarrollo general del pas. Sin embargo, sin
bien ha disminuido la tasa general de desempleo, ha crecido como se ver ms
adelante la precariedad del empleo, especialmente en el sector informal y en la
pequea y mediana empresa (los mayores empleadores del pas), con un aumento correlativo del desempleo juvenil (CEPAL, 1994, 175). No es sorprendente, entonces, que el programa (social) de becas de capacitacin del SNC haya
sido focalizado en el sector juvenil, especialmente a travs del programa Chile
Joven.
Este programa que ha sido mucho ms publicitado que el programa central de
capacitacin con centro en la productividad de las empresas se propuso formar a 100.000 jvenes en un plazo de cuatro aos (1991-1994) y con un costo de
U$S 83 millones, financiados por el Banco Interamericano de Desarrollo y el
Estado. El programa combin una serie de cursos tericos impartidos por organismos tcnicos de ejecucin (OTEs) reconocidos por el SENCE, y perodos de
prctica en empresas (Ministerio del Trabajo, 1994, 22 et seq.). Empresarios de la
CONUPIA y ASEXMA tuvieron una activa participacin en el diseo del Programa (SENCE, 1996, 12). En trminos pragmticos, Chile Joven constituy
un incentivo a la oferta, que activ a las OTEs que participaron en l (CEPAL,
1995, 187). En trminos globales, se asumi que era un programa con un marcado carcter social (SENCE, 1996, 13). Mediante l se busc la reinsercin
social de los jvenes, y que, a travs del trabajo o el estudio reorientaran su
vida (M. del Trabajo, 1994, 65). Los empresarios que participaron en l sealaron que un porcentaje significativo de los jvenes capacitados permanecieron
trabajando en sus empresas, en empleos tales como asistentes de venta, bodegueros, juniors, empaquetadores, cajeros, ayudantes de farmacia, etc.; agregando que era importante que el trato con los jvenes haba sido y deba continuarse estableciendo en trminos de estudiantes en prctica y no sobre la base de
establecer una relacin laboral, mediante contrato de aprendizaje o a plazo fijo
(SENCE, 1996, 14-15).
En suma, la lgica operatoria del Estado, respecto al SNC, ha tendido y tender,
en uno de sus ramales, a subvencionar la demanda de capacitacin acordada
por las empresas; y en el segundo de sus ramales, a incentivar la oferta de las
OTEs para formar e incrementar la movilidad laboral de los jvenes en el
extenso hemisferio laboral mvil, microempresarial e informal de la economa
chilena.
Ambos ramales han sido evaluados. En cuanto al primero, se ha sostenido insistentemente que, si bien ha incentivado la participacin de la gran empresa
dentro del esquema SENCE, no ha ocurrido lo mismo con la mediana y pequea empresa, y menos con el sector informal, sectores donde, sin embargo, opera
102
el 80% de los trabajadores chilenos. Se dan diversas razones para ello: desconocimiento del SNC por parte de los empresarios; demora en los reembolsos fiscales; insuficiencia del 1% para los micro-empresarios; diversos prejuicios o
temores del empresariado a un nuevo tipo de fiscalismo; desconocimiento de
las bondades de la capacitacin, etc. (MARTNEZ, E., 1992; M. del TrabajoSENCE, 1994 y 1996; GUTIRREZ, M., 1996).
En cuanto al ramal social, luego de una evaluacin altamente positiva de la
primera etapa del programa Chile Joven (M. del Trabajo-SENCE, 1994 y 1996
b), se ha llegado a conclusiones menos optimistas: se trata de un programa en
que a los empresarios les interesa ms la disciplina laboral que la competencia
tcnica; que el programa ayuda a las empresas a resolver problemas de atochamiento en momentos peak, pero que no genera una efectiva insercin laboral; que predomina cierta lgica mercantil en el tema de la capacitacin, donde unos organismos supuestamente especializados en capacitar se estaran disputando un mercado abierto por Chile Joven, en desmedro de la calidad de la
capacitacin que entregan; que, en realidad, slo se busca semi-calificar a los
participantes (MIDEPLAN, 1996; para otra mirada: GMEZ, J.C., 1996), etc..
El peso especfico de estas evaluaciones ha determinado, pues, la predisposicin del Estado a intentar una segunda etapa (con ajustes tcnicos) en ambos
ramales, dentro de la misma lgica central establecida por los Decretos con
Fuerza de Ley anteriores a 1990.
b) Los grandes empresarios
Chile est hoy enfrentado seal un gran empresario a la gran batalla de la
productividad... Estamos obligados a incorporar ms tecnologa a nuestros procesos productivos.... Este es un imperativo vlido no ya para las empresas, sino
tambin para los pases. Hoy da, ms que las empresas, compiten los pases...
En otras palabras, ya no basta tener ventajas comparativas en determinadas
reas. Ahora es necesario tener ventajas competitivas... porque la competencia
es por pases, es por legislaciones, es por el nivel educacional de la poblacin, es
por la eficiencia del sector pblico, es por la calidad de los puertos, por la idoneidad de los tcnicos, por la efectividad de las vas de comunicacin...
(FELI, M., 1991, 83).
La globalizacin de la economa parece haber totalizado el concepto y el imperativo de la competitividad ms all del mbito de la empresa y aun de lo
econmico; sobre todo, en el sentido de tornar imperativa la totalizacin de las
calidades certificadas por el mercado. Lo que, al parecer, lleva a trascender la
responsabilidad de la empresa individual para depositarla, a nivel de pas, co103
Gabriel Salazar
mo un deber de modernidad que obliga, conminatoriamente, a adecuarse a los

standards globalizados de calidad total. Esto ha llevado a algunos grandes
empresarios a exigir de la clase poltica civil la gestin y desarrollo de un Proyecto Pas, y del sistema nacional de educacin el acoplamiento a los requerimientos planteados por el incremento de la productividad (Entrevista; tambin:
ASEXMA, 1996). De este modo, si el Estado, desde 1976, ha transferido a las
empresas la responsabilidad nacional de la capacitacin ocupacional, aqullas
tienden hoy a transferir al Estado la responsabilidad de alcanzar la calidad
total exigida por la competencia abierta en que ellas se encuentran envueltas.
Qu depende de qu, en este caso? Quin lidera este proceso?
Segn las definiciones del PNUD, el liderazgo es, de algn modo, compartido,
simultneo y complementario: la competitividad de una nacin es cada da
ms sistmica que individual. Las empresas no compiten aisladas de su entorno, sino que lo hacen con una buena y capacitada mano de obra, con una alta
capacidad de innovacin tecnolgica y con relaciones laborales armnicas y
justas... La productividad tiene, por lo tanto, un aspecto directamente vinculado
a la funcin productiva, y otro que se vincula al buen funcionamiento del complejo sistmico que posibilita la mejor insercin del pas en la economa mundial (PNUD, 1996, 76.). Esta definicin, claramente, apunta a que la competitividad moderna se compone de dos funciones asociadas armnicamente: la
funcin productiva (empresas) y la funcin sistmica (pas, sociedad civil, o
Estado). El problema no est en la definicin en s, que tiene un carcter descriptivo a la vez que paradigmtico, sino en cmo se gesta y define el proceso
histrico que conduce a esa situacin paradigmtica. Porque el problema chileno es que esa asociacin armnica, pese al desarrollo con equidad impulsado
desde 1990, es todava ms un postulado terico (incluso no muy difundido)
que una realidad. Los empresarios tienden a tomar la iniciativa en este sentido,
pero exigiendo ms al Estado (para que cumpla su funcin sistmica) que a s
mismos, segn queda de manifiesto en varios rubros estratgicos de la conducta
empresarial (por ejemplo, la baja utilizacin del SNC). Ha avanzado ms el
Estado que los empresarios en la asociacin armnica exigida por las definiciones modernas de competitividad total?
De una parte, los empresarios tienden a definir el espritu empresarial y el liderazgo econmico como parte de una accin privada y exclusiva de ellos mismos; forma tradicional que, como es fcil de ver, se sita fuera de la lgica
sistmica exigida por las definiciones expuestas ms arriba. Para el gran empresario ya citado, la empresa no surge de las planificaciones sistmicas, sino de
la imaginacin y el coraje del sujeto empresario: podremos hacer mil estudios
de factibilidad y de mercado... pero a la hora de la verdad la decisin de lanzarnos o no a la piscina... Toda empresa que nace es un salto a lo desconocido,
104
frente al cual las proyecciones, por muy complejas que sean, por muchos que
sean los supuestos y las variables que incorporen, nada tienen que decir. Este
capital imponderable, que contiene en s mismo todo sujeto empresario, no
slo se manifiesta en el origen de una nueva empresa sino tambin, y sobre
todo, en la fase de su desarrollo y transformacin en gran empresa: es el liderazgo carismtico, que consiste en su capacidad para formar, en torno suyo,
una comunidad laboral que se identifique plenamente con el desarrollo estratgico de la empresa (si es incapaz de provocar acuerdo, si es incapaz de generar
en torno suyo valores y sentimientos como lealtad, entrega, profesionalismo y,
ms que eso, si es incapaz de allanar el camino a satisfacciones compartidas,
quiere decir que algo anda mal en los empresarios) (FELI, M., 1991, 78-80). Es
claro que en esta perspectiva, el eje central est situado en las cualidades intrnsecas, exclusivas, del sujeto empresario, como si la demandada asociacin
armnica se centrara y dependiera slo de ellas.
Por otra parte, para los grandes empresarios, la lgica de productividad gua del
desarrollo estratgico de la empresa es una facultad privativa, exclusiva, de ellos
mismos. Ms aun: es el norte obligado y nico de toda capacitacin. Para que
realmente la capacitacin sea efectiva y eso es lo que nosotros proponemos debe
satisfacer una necesidad, una necesidad orientada a lo que el trabajador hace en
la empresa; esto es: a la productividad. Tiene que ir orientada a la estrategia de
la empresa (Entrevista). La capacitacin que no corresponda a una necesidad
real de la empresa, por mucho que sea recomendada por el Estado o reclamada
por los trabajadores, no puede ser aceptada. Incluso, puede ser peligrosa. Ese
es el tema que ms preocupa al interior de las empresas... pedir capacitacin
sobre temas que a lo mejor a la empresa no le interesan o que no son prioritarios
desde el punto de vista de la productividad, al interior de la organizacin... Yo
he ledo que se es un tema que viene en camino (participacin de los trabajadores en el diseo de los programas de capacitacin)... y a muchos ejecutivos lo
que les preocupa es que en el fondo le vengan a desarmar un poquito el naipe
(Entrevista). La gestin productiva y estratgica de las empresas no est, pues,
disponible para contribuir al desarrollo del interjuego sistmico, tan recomendado hoy por el discurso terico de la competitividad. Ni para reingenieras totales. Para el empresariado chileno, al parecer, la gestin estratgica no es
compartible con nadie. Por esto resumi un gran empresario los empresarios
no van a enganchar con las comisiones bipartitas.
La tenaz defensa de la privacidad exclusiva de la gestin estratgica ha sido
determinante en las opciones hechas por los empresarios respecto a cul de los
sistemas de gestin productiva y organizacional recurrir para impulsar el desarrollo estratgico de sus empresas. Segn un estudio, el sistema organizativo de
105
Gabriel Salazar
la produccin ms utilizado por las empresas chilenas (75% de los casos examinados) ha sido el de la subcontratacin, seguido por el sistema justo-atiempo (50% de los casos), mientras que los sistemas que implican algn tipo
de calidad total y por tanto de participacin de todos los actores del proceso
productivo (crculos de calidad, programas de cero defectos, reduccin de
niveles jerrquicos, y produccin continua o cuarto turno) no han sido, salvo
excepciones, utilizados (ECHEVERRA, M. & HERRERA, G., 1995, 8 et seq.). La
subcontratacin como se sabe implica externalizar determinados segmentos
del proceso productivo o de servicios (outsourcing), con el objeto de reducir
costos o transferirlos a empresas menores. Este proceso se ha desarrollado en
Chile desde 1985, aproximadamente, y con gran fuerza a una tasa de 15%
anual, desde 1990; pero an no ha alcanzado su plenitud, dado que el nivel
ptimo en una economa se logra cuando el 30% de las grandes empresas ha
aplicado este sistema, mientras que en Chile el outsourcing slo alcanza, actualmente, al 7% (El Mercurio, 27/5/1997, B4). Aparte de convertir las grandes
empresas en verdaderas ensambladoras habiendo ellas externalizado todos o
casi todos los procesos productivos de las partes constitutivas del ensamble, la
subcontratacin est cambiando absolutamente todas las polticas de recursos
humanos porque ya, de partida, disminuye la gente; porque no se justifica tener
una gerencia de recursos humanos en una empresa con una planta de trabajadores tan disminuida, y en donde en definitiva t vas a estar, slo, comprando (a los
proveedores) y vendiendo (el producto ensamblado)... Ya casi no tienes trabaja dores productivos.... La gestin productiva se transfiere entonces a un conjunto
de maquiladores externos (que pueden ser los mismos ex-trabajadores de la
firma). La gran empresa tiende a centrarse en actividades financieras y mercantiles. La empresa qu es lo que hace: compra la materia prima (esto sigue en manos de la empresa) y se las vende a los maquiladores, los que confeccionan el
producto y se lo venden a la empresa madre... No se externaliza la compra de
materia prima porque ah t arriesgas demasiado la calidad. Entonces, el tema
hoy en da en la empresa es el desarrollo de proveedores, y no es el tema de los
recursos humanos (Entrevista.). Dada esta opcin mayoritaria, los empresarios
no toman, del SNC, la oferta de capacitacin productiva, sino, principalmente
segn se anot ms arriba aquella que va dirigida a su personal gerencial y administrativo; esto es: a sus residuales pero centralizadas actividades mercantiles y
financieras. La calidad competitiva tiende, por esto, a deslizarse desde los procesos productivos a los de mera administracin.
Aparte de lo anterior, respecto a la innovacin tecnolgica requerida para el
desarrollo de la productividad, los grandes empresarios no promueven la creatividad tecnolgica al interior de su empresa (esto requerira incentivar la constitucin de equipos productivos, crculos de calidad, reduccin de niveles jerr106
quicos, etc.) sino, pragmticamente, la compra de tecnologa en el exterior. Casi

sin excepcin, sobre este punto, su afirmacin dominante es: la tecnologa se
compra. Es decir: enfatizan el origen mercantil y no productivo de la innovacin tecnolgica, nfasis que se corresponde y refuerza con el sello mercantil
que el outsourcing extiende sobre las grandes empresas. De este modo, en la
prctica empresarial, la innovacin tecnolgica se importa del exterior y la capacitacin, por tanto, consiste slo en la adaptacin de ejecutivos y trabajadores
a la lgica productiva y organizativa que esa compra trae consigo. Esta opcin
tiene, cuando menos, tres consecuencias relevantes: en primer lugar, la capacitacin tecnolgica de punta es recibida por las grandes empresas de sus propios
proveedores de hardware, formando parte del mismo paquete que se importa;
en segundo lugar, los grandes empresarios privilegian estratgicamente su asociacin con las firmas importadoras de tecnologa, subvaluando la asociacin
productiva con los trabajadores, por lo cual se tiende a reproducir, una y otra
vez, los niveles jerrquicos tradicionales de las empresas. Esto tambin conduce a subutilizar el SNC y a devaluar la posibilidad de establecer comisiones
bipartitas. Y en tercer lugar, las grandes empresas tienden a incorporar nuevas
tecnologas, principalmente, en las reas de administracin y servicios ms que
en la de produccin material. En una importante investigacin realizada sobre
uso y capacitacin en tecnologas emergentes, se constat que 43 de las 115 empresas examinadas en el estudio (coincidi con el porcentaje de grandes empresas de la muestra) reciban informacin y capacitacin de sus proveedores
de tecnologa: El factor fundamental que determina la decisin de iniciar cursos en tecnologas emergentes es la tendencia que se observa en el mercado. En
este sentido, juegan un papel fundamental las casas proveedoras de software y
hardware. En la medida en que logran introducir productos nuevos en el mercado, crean la necesidad de capacitacin... Algunas empresas proveedoras de
hardware y software entregan la capacitacin junto con la venta de los sistemas
o de las aplicaciones... Estas empresas realizan el contacto fundamentalmente
para vender el software, y la capacitacin es un subproducto de esta venta. En
1997, el propio Ministro del Trabajo reconoci el importante rol que en la capacitacin estn jugando las casas proveedoras, en el borde o fuera del SNC
(INTEC-Chile, 1997, 22 et seq.). Podra decirse que la capacitacin realmente
pertinente al desarrollo de la competitividad la ofrecen las casas importadoras o
las consultoras extranjeras ms bien que las criollas OTEs reconocidas por el
SENCE. Es con relacin a aqullas y no a stas que la capacitacin tiene un sentido de real inversin: si en un minuto yo tengo que optar entre una inversin
(importacin de tecnologa) o la capacitacin, yo opto por la inversin porque
es ms tangible y el retorno es inmediato, en cambio la capacitacin del trabajador es a largo plazo... implica mayor riesgo que una mquina que importo
(Entrevista). Por esta misma razn, la alianza estratgica de las empresas se
107
Gabriel Salazar
establece con agencias extranjeras ms bien que con el SENCE o los trabajadores: nosotros tenemos una alianza estratgica con Seminarium; estos cursos
muchas veces estn fuera del SENCE, son caros y los $3.200 hora (que paga el
SENCE) son como quien dice una galletita, realmente un envoltorio mnimo,
porque un curso de esa naturaleza hoy da puede costar tranquilamente unos
$300.000 y el SENCE a uno le cubre $3.200 por hora, siempre y cuando la persona gane menos de 10 ingresos mnimos... ahora, si gana ms, el 50%, la franquicia no cubre ni la dcima parte del costo.... Por esto, las grandes empresas que
capacitan, exista o no exista el SENCE, van a capacitar igual (Entrevista). Se
desprende de lo anterior que el SNC, pese a estar centrado polticamente en la
lgica de productividad de las empresas, no logra insertarse productivamente
en esa lgica, permaneciendo en el borde, con una relativa superfluidad; sin
asociarse armnicamente, como socio sistmico, con la funcin productiva. No
es extrao que un gran empresario haya dicho que el decreto vigente sobre
capacitacin contempla un subsidio, un regalo estatal a la empresa privada;
luego, segn esta ley, la capacitacin es una opcin disponible pero voluntaria
para las empresas (FANTUZZI, R., 1989, 54).
La lgica del gran empresario, en suma, se encuentra atada de modo estratgico
a la oferta mercantil de tecnologas emergentes y a la reorganizacin mercantil
de sus externalizadas plantas industriales; lo que, unido a la autopercepcin
subjetivista del empresario, lo lleva a defender la privacidad exclusiva de la
lgica de productividad y a tornarse hermtico frente a las exigencias totalizantes de la competitividad-pas. De un modo u otro, la tendencia marcada por
esta lgica se est reflejando en la performance registrada por Chile en los rankings internacionales de competitividad, en los que se registr un descenso
desde el lugar 13 al 22. El anlisis de los factores de competitividad para el perodo 1993-1997 muestra un mejor rendimiento del factor Gobierno (lugares 5,
7, 6, 5 y 13) que el factor Gestin Empresarial (lugares 8, 18, 11, 9 y 14); mientras que, como cabra esperar, el factor peor situado de la competitividad chilena ha sido el de recursos humanos (lugares 25, 28, 25, 23 y 34) (El Mercurio,
13/04/1997, B1 y 12). De acuerdo a estos datos, efectivamente el Estado parece
haber avanzado ms que los grandes empresarios en la lgica de la competitividad-pas, al mismo tiempo que el no-avance de la asociacin armnica entre
ambos parece estar situando a los trabajadores (recursos humanos) en una
peligrosa posicin postergada y marginal. O es que el modelo se desarrolla,
precisamente, descansando sobre esa postergacin?
c) Los medianos y pequeos empresarios
Dada la tendencia de las grandes empresas a mejorar sus ndices de competitividad por medio de, principalmente, la externalizacin de los segmentos costo108
sos o superfluos de su proceso productivo y la formacin de diversas periferias

o trenzas de maquiladores que asumen autnomamente esos segmentos, no
puede sorprender el hecho de que las micro, pequeas y medianas empresas
hayan tenido en Chile, recientemente, un explosivo desarrollo. La expansin de
este estrato empresarial se inici hacia 1985, pero entre 1990 y 1994 alcanz una
tasa de crecimiento casi explosiva (en coincidencia con el incremento del
outsourcing). De este modo, mientras el nmero global de empresas aument
un 13% entre 1990 y 1993, la pequea y mediana empresa (PYME) ms que duplic esa tasa, creciendo un 33%. Por su parte, las microempresas (sector informal) aumentaron desde 364.110 a 400.529 (CORFO, 1994, 4-5). Es importante
agregar que la PYME, sumada a la microempresa, proporciona el 79,8% del
empleo existente en el pas, configurndose como la principal responsable del
significativo descenso registrado en la tasa nacional de desempleo a partir de
1985 (CORFO, 1994, 14 et seq.; SALAZAR, G., 1995).
La importancia actual de los estratos empresariales se mide por su performance
competitiva, y sta por la performance realizada en el mercado internacional.
La cuestin central es tiene la PYME chilena acceso a ese mercado? Los datos
indican que los valores exportados por las empresas PYME entre 1990 y 1994
slo represent 4,6% del total, contra 94,2% de la gran empresa (CORFO, 1994,
45 et seq.). En Taiwan y Japn a modo de comparacin las empresas PYME
suman ms del 60% de las exportaciones. En cuanto a la distribucin por empresa de las ventas totales, la PYME ocupa en Chile slo el 19,3%, contra 76,0%
de la gran empresa y 4,8% de la microempresa (BIZE, T., 1996, 1).
Cabe concluir de lo anterior, en primer lugar, que, en Chile, las empresas PYME
se encuentran prcticamente reclusas en el mercado interno y que, aunque sus
produccin maquilera se incorpora en medida variable, fsicamente, a las
exportaciones, no estn directamente relacionadas con el mercado externo. En
segundo lugar, las empresas PYME tienden a regirse por factores domsticos de
competitividad y ganancia, los cuales, o bien pueden representar residuos de
prcticas tradicionales o pre-modernas de productividad, o bien pueden constituir el lado oscuro sobre el cual descansa buena parte de la competitividadpas. En tercer lugar, las empresas PYME parecen haberse transformado en el
receptculo de los segmentos costosos externalizados por las grandes empresas, razn por la cual deben asumir y resolver, de cualquier modo, un problema
de costos bsicos y de productividad acrecentado a un grado exponencial; problema que slo podrn resolver incrementando su dotacin tecnolgica a un
grado equivalente, o, en el mismo grado, capacitando o castigando a la fuerza
de trabajo. Por ltimo, cabe concluir tambin que el nuevo modelo (primario)
exportador chileno descansa, en una medida casi estratgica, en la (crtica) situacin del (recluso) estrato empresarial PYME, no slo respecto a su producti109
Gabriel Salazar
vidad sectorial, sino tambin en trminos de las condiciones reales de desarrollo

econmico-social que la PYME ofrece al 80% de los trabajadores chilenos.
En cuanto a la productividad por trabajador, la informacin existente seala
que aqulla es de $36.19 para la gran empresa; de $1.08 para la microempresa, y
para la PYME, de $5.13 (BIZE, T., 1996, 1). Otros estudios revelan que los empresarios de este estrato tienden a remontar esta dramtica diferencia incorporando, con sorprendente rapidez, tecnologa moderna: nosotros encontramos
que la difusin de nuevas tecnologas... est ms extendida de lo que es asumido en los crculos oficiales. Es cierto que en Chile las pequeas empresas muestran altos niveles de heterogeneidad tecnolgica; sin embargo, el plantel de
maquinaria de varias de las firmas que visitamos est slo un par de aos detrs de las grandes compaas exportadoras de Santiago; constatacin que est
en agudo contraste con la conviccin oficial de que el equipo productivo de la
PYME est al menos 30 aos retrasado respecto a la frontera internacional. El
problema no se relaciona tanto con el hardware, al parecer, sino con los patrones organizacionales del trabajo, donde los investigadores constataron serios
problemas (DINI, M. & GUERGUIL, M., 1994, 459-60). Al igual que los grandes
empresarios, los empresarios PYME parecen confiar ms en la inversin en
nuevas maquinarias que en la modernizacin de su organizacin laboral; lo
que, de un modo u otro, se refleja en la mnima utilizacin que hacen del SNC.
Entre 1990 y 1994, por ejemplo, slo 18,84% de las empresas PYME utiliz el
sistema SENCE, ocupando slo 7,56% de los montos disponibles para ellas (para la microempresa estos porcentajes fueron 0,18 y 1,29, respectivamente) (BIZE,
T., 1996, 4). Los estudiosos del tema explican que esto se debe a que el factor
salario fijado por el Decreto Ley como patrn de medida es, para la PYME, insuficiente, por el reducido tamao de las planillas que paga; que, adems, la
fuerte presin bajo las cuales la pequea empresa trabaja impide distraer trabajadores o al mismo empresario en los trmites propios del proceso SNC, o siquiera informarse de las franquicias existentes (MARTNEZ, E., 1992;
GUTIRREZ, M., 1996).
El problema puede ser ms complejo si se considera que el SNC est diseado a
la medida de las grandes empresas; que stas, en realidad, tienen su propio
sistema de capacitacin y que, por ello, el SNC no est diseado para la PYME,
siendo que sta, cada vez ms, es un importante soporte, no slo de la red exportadora (va maquila), sino tambin de las redes de empleo y de los costos
externalizados (va outsourcing). Por ello, se da el contrasentido de que respecto a la utilizacin de los recursos que el Estado destina a la capacitacin, el
90% lo utiliza la gran empresa; sin embargo, la gran empresa apenas concentra
el 20% de la fuerza laboral. Es un contrasentido porque se dice que esto es un
subsidio. Yo entiendo como subsidio aquellas acciones del Estado que vienen a
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compensar deficiencias del mercado. En este caso, lo que pasa es que es un subsidio perverso, que acta exactamente al revs: viene a aumentar las deficiencias del mercado... Las grandes empresas tienen acceso a la informacin, a crditos ms baratos y adems, ahora, reciben un subsidio estatal para capacitar a
su personal... Por eso, desde mi punto de vista personal es un subsidio perverso,
porque va a aumentar la diferencia entre la gran empresa y la pequea... 15.000
millones que estn utilizando las grandes empresas y no los necesitan! (Entrevista). Adems, los cursos SENCE destinados a la PYME estn concentrados en
administracin, computacin e idiomas (60%), en conocimientos generales acerca
de la industria (15%), servicios profesionales (4.7%) y conocimientos tcnicos en la
industria manufacturera (2.1%). Los empresarios que asistieron a ellos opinaron
que esos cursos tienen slo un 50% de utilidad, que son muy generales e inadecuados a las necesidades de la PYME (CORFO, 1994, 66).
El Estado ha incrementado su preocupacin por la PYME. El nuevo proyecto de
ley sobre el SNC incluye mejoramientos significativos para ella. Los fondos de
asistencia tcnica (FAT) y de desarrollo tecnolgico y productivo (FONTEC)
apuntan a incrementar la base tcnica de la productividad PYME. Se ha recomendado insistentemente que estas empresas se agrupen en asociaciones o
redes federadas, dado que as podrn aumentar su escala de operacin y acceder mejor a todas las franquicias existentes (CORFO, 1994, passim). No obstante,
la escala de operacin de las asociaciones PYME no logra equiparar a la de las
grandes empresas. Tal es el caso de la CORCAPYME, una OTIR organizada por
los pequeos empresarios a fin de acceder mejor a las franquicias SENCE. Sin
embargo, en montos de recaudacin, nosotros recaudamos $455 millones el ao
pasado; en cambio, la SOFOFA, la Cmara Chilena de la Construccin y otras
OTIR de las grandes empresas recaudaron algo as como $4.000 millones...
Atender slo a las pequeas empresas no es negocio; no se sustenta, no es sustentable... Entonces tengo que morir, y para no morir estamos trabajando con
las grandes empresas...el negocio est en atender a las grandes (Entrevista).
La lgica profunda de la pequea empresa aparece ntida en el testimonio
transcrito. Siendo la PYME, dominantemente, el vertedero de los costos indeseados (externalizacin) de las grandes empresas, la trayectoria de la PYME
tpica se desenvuelve dentro de una compresin de costos tal, que se encuentra
a menudo sujeta a un riesgo de muerte. La nica posibilidad empresarial de
escapar a ese riesgo no es tanto asocindose en transversal, sino haciendo negocios que consolidan, precisamente, la externalizacin (maquila) y la propia
perversidad de los subsidios (recurriendo a los privilegiados); es decir, usando como tabla de salvacin a las mismas grandes empresas. Es una lgica circular que reproduce la condicin crtica de la PYME y fortalece, al mismo tiempo, la competitividad internacional del sistema (gran) empresarial exportador.
111
Gabriel Salazar
Qu efecto prctico puede tener, en este sistema cerrado, la poltica estatal de

apoyo tecnolgico al empresario y capacitacional a los trabajadores de la
PYME? Parece elemental concluir que ese efecto prctico puede constituir un
alivio de la situacin crtica de la PYME, pero no una ruptura del comprimido
rol estructural que ella est jugando, bajo la gran empresa, en el modelo exportador chileno. En rigor, esa poltica tender, en lo estratgico, a fortalecer ese
modelo pero no a modificar la (crtica) posicin estructural de la PYME.
Cabe hacer notar que, habitualmente, el anlisis, la exposicin o alegato pblico
de la lgica sectorial de la PYME no incluyen la denuncia del impacto que ella
tiene en los contratos laborales y en la situacin real del trabajador que opera en
este mbito. Sin embargo, precisamente aqu radica, en buena medida, el factor
domstico o lado oscuro de la competitividad externa de la economa chilena.
d) Trabajadores y sindicatos
El discurso formal con que se presenta el SNC a la ciudadana define al trabajador como sujeto (pedaggicamente) fundante de la lgica de ese sistema, a la
vez que como masa social (prcticamente) receptora de sus beneficios. Pero al
mismo tiempo, el SNC, en tanto que estructura funcional, opera centralizando
al empresario como el actor o gestor protagnico de las actividades prcticas de
capacitacin, dado que stas necesitarn fundarse en la privativa lgica de productividad de las empresas. La trayectoria histrica del SNC, por su parte, evidencia que ni los trabajadores han demostrado mucho inters por acogerse a los
beneficios que supuestamente les concede el SNC, ni los empresarios han sido
muy entusiastas en utilizar el regalo (subvencin) que el Estado les ha concedido a travs de la operatoria del SNC. Todo indica, pues, que el SNC, ni a travs de su filosofa ni a travs de su operatoria, ha logrado que los dos actores
principales del proceso productivo se sumen masivamente a la cruzada nacional
de capacitacin (tanto el Presidente de la Repblica como los empresarios han
proclamado a 1997 como el ao de la capacitacin). En las secciones anteriores se examin la lgica inherente a la conducta de los empresarios. Ahora bien
qu lgica explica la conducta especfica de los trabajadores?
La informacin existente y las entrevistas realizadas concuerdan en que, para
los trabajadores, los factores que frenan su integracin a la cruzada nacional de
capacitacin son, principalmente, tres: la subcontratacin, la flexibilidad del
contrato laboral, y la ndole de la innovacin tecnolgica.
La subcontratacin (y en general, la mayora de los mtodos de reingeniera en
uso) torna laboralmente selectivas las grandes empresas y laboralmente ambiguas y precarias las medianas y pequeas. En las grandes empresas, las decisiones reingenieriles producen, de un lado, despidos, reduccin y/o maquila 112
miento de la planta global de trabajadores; y de otro, mantencin de un elenco

reducido de trabajadores altamente calificados, con salarios superiores al promedio (GELLER, L. et al, 1994, 63). En cualquier caso, estas operaciones generan
un fuerte sentimiento de inestabilidad y desconfianza, aun entre los trabajadores que han sido elegidos para permanecer en la gran empresa, dado que los
cambios son decididos por los empresarios sin mediar consulta a los trabajadores. Un gerente de recursos humanos seal: Es toda una nueva visin, y lo
terrible es que no es slo de esta empresa, yo he conversado con otra gente,
como por ejemplo, INDUGAS; all, de 1.500 personas que eran el ao pasado
van quedando 300; pero no porque estn produciendo menos, sino porque han
externalizado muchas reas... Aqu tenemos dos sindicatos. Por supuesto que
no estn de acuerdo con el esquema que se les ha presentado, aunque le han
pintado la parte bonita: que podran ser empresarios. Se han dado cuenta que
pierden muchos beneficios... Hay un clima de inestabilidad espantoso, y eso les
crea angustia, una cantidad de problemas sicolgicos. Si para uno como profesional es angustiante... imagnate en el caso de ellos, y ms que estn viendo
que con el vecino del lado est pasando lo mismo y que es una realidad generalizada... (Entrevista).
El gerente de otra gran empresa seal que el proceso de reingeniera iniciado
en 1994 ha producido un cambio estructural, mucha rotacin de las personas,
mucha gente nueva: el promedio de edad ha bajado... hubieron cambios todos
los meses. En este edificio, de 700 personas que trabajaban en 1994 hoy quedamos alrededor de 500... la empresa vendi todos los negocios que no formaban
parte de la actividad central, y cada corte signific la salida de 30 o 40 personas...; a la vez, se han externalizado ciertos servicios y se ha formado alrededor
de la empresa un conjunto de micro-empresitas... Durante este proceso se suspendi la capacitacin interna... (Entrevista). Un dirigente sindical de la misma
empresa coment: ya llevamos harto tiempo reestructurndonos. Soy testigo del
cambio, del cambio de concepto, de cultura, de todo. Fue un cambio bastante
violento. Ha generado una gran incertidumbre entre los trabajadores, sensaciones
de inestabilidad. Y ha cambiado la percepcin de la gente respecto a lo que espera
de la compaa... Esta forma de desarrollar la competitividad es una tendencia de
las empresas y de todo el pas, y los sindicatos no pueden cambiarla... es otra
sociedad... Y la reestructuracin va a seguir... Hay desmotivacin, temor. La gente
no se atreve a tener mejores ideas para hacer su trabajo, por temor a equivocarse...
Todo se vendi, la gente se fue. Se compr otra empresa de la competencia y lleg
gente nueva que signific nuevos despidos...No hay credibilidad sobre que la
reestructuracin slo lleg hasta aqu... (Entrevista).
A travs de la subcontratacin se selecciona a los trabajadores que van a permanecer en la empresa madre, pero, a la vez, en tanto los procesos de reingenie113
Gabriel Salazar
ra generan una atmsfera de inestabilidad, se debilita en los seleccionados su

sentido de pertenencia a la empresa. Por tanto, la capacitacin no se ve como
una posibilidad de mayor integracin a la empresa sino, ms bien, como un
mejor potencial para la movilidad horizontal. Ms aun: dado que la externalizacin envuelve a menudo la oferta de transformar a los trabajadores despedidos
en una microempresa satlite de la empresa madre, no tiene mucho sentido
para ellos la capacitacin SENCE para trabajadores, puesto que su destino
ms probable es ser maquiladores y micro-empresarios. Un dirigente sindical
de otra gran compaa ve esta probabilidad del siguiente modo: la empresa
est externalizando todo lo que es de la parte operaciones, todo pasa a empresas externas: mano de obra barata... esas empresas son un verdadero trfico de
esclavos, lo hemos dicho mil veces. Aqu tienen a (N.N.), que es una empresa de
esta empresa, pero que tiene una imagen distinta: las colas dan vuelta la manzana pero no es el logo de esta empresa el que se deteriora, sino una imagen
charcha que nadie conoce... Esos trabajadores ganan la mitad de lo que yo gano,
hacen lo mismo que yo hago, pero con otra imagen, con una camiseta distinta...
Entonces todo lo que es externalizable: vigilantes, auxiliares, cajeros, atencin
de pblico... Lo que no es externalizable son los que hacen los grandes negocios
de la empresa: los ejecutivos, a esos hay que regalonearlos, porque sos tienen
su carterita de clientes y si se me va puede que se lleve la cartera, porque muchos clientes tienen ms afinidad con el ejecutivo que con la institucin. Hay un
trato diferenciado: los regalones son los de la mesa, que con un slo da de trabajo pueden ganar millones de utilidad para la empresa... Estn todo el da en la
mesa, vendiendo, comprando. Son mquinas de hacer plata...sos son los regalones!... Por otro lado, nos externalizaron de una paraguazo a ms de 200
auxiliares de un da para otro... se organiz con ellos una empresa que se llama
(N.N.), y hay uno que hace de palo blanco all y es el gerente de N.N.. Se les
contrat como N.N., y le quitaron los uniformes, les quitaron auxilio mdico, les
quitaron todas las garantas que tenan y les bajaron el sueldo... les pusieron
trmino al contrato y los recontrataron porque esa gente ya conoce la labor que
hay que hacer... Entonces qu impresin me puede dar a m el esfuerzo que
est haciendo la empresa de capacitar a esa gente? Y ni siquiera tienen contrato
como trabajador... boletean, son empresarios, les han llamado empresarios
los ms osados y los tienen permanentemente en seminarios... dinmica de integracin, trabajo para mejorar el clima laboral... Pero yo me siento diariamente
aqu, veo que tengo como jefe un canalla, que no tengo posibilidades de ascenso... entonces, todo ese discursito bonito de somos una familia, somos un
equipo y toda esa dinmica dura el perodo que me tienen all no ms, llego
ac y el otro tonto sigue con la misma no ms... (Entrevista).
114
La externalizacin parece afectar incluso a los congresos de calidad, que tendan a ser la expresin ms acabada del trabajo en equipo dentro de la planta
productiva. Un gerente de recursos humanos dijo, a este respecto: Se hizo una
redistribucin de las mquinas dentro de la planta, una redistribucin que era
mucho ms eficiente que la que haba antes, y los mismos trabajadores la propusieron... Por esto es mucho ms doloroso todava lo que est pasando, porque
la gente, con todo lo que se haba hecho; ahora, no s, es como que nos miran...
uno de los dueos se empez a asesorar afuera, por unos gures externos...porque es un giro absoluto!... Se hicieron dos congresos de calidad donde
participaron diversos grupos de trabajadores y expusieron todas las reducciones de costo que haban hecho. Pero resulta que a l le gustaba esto como una
cuestin de imagen no ms... sali en el diario... No como algo del logro de la
gente porque si hubiera sido as no estara pasando lo que est pasando ahora...
el prximo ao el congreso de calidad, en vez de ser un congreso entre los trabajadores de la empresa, va a ser un congreso entre los maquiladores... (Entrevista).
La externalizacin y subcontratacin, pese a los despidos masivos que ha involucrado, no ha producido un incremento del desempleo sino, por el contrario,
su reduccin. No obstante, tras el cariz positivo de esa reduccin subyace el
hecho de que el incremento del empleo se ha dado ms entre los trabajadores
eventuales y a nivel de las empresas maquiladoras que en el ncleo laboral
duro del sector exportador de la economa. Y ms entre las mujeres que entre
los hombres (MIDEPLAN, 1996 a, 59). En un estudio sistemtico de la situacin
de los trabajadores respecto de la capacitacin, se constat que la mano de
obra indirecta de las empresas creci ms de un 13% , por encima del aumento
del empleo total manufacturero (7,6%) (GELLER, L., 1994, 19; ECHEVERRA,
M. & HERRERA, G., 1995, 17). De hecho, se ha constatado un volcamiento estructural de la economa chilena hacia la terciarizacin de las empresas y la
precarizacin del empleo (DAZ, A., 1993 y 1995). Ha aparecido una nueva
forma integrada de marginalidad laboral (CARNOY, M., 1994, 176.). El resultado de ello ha sido una reduccin del nivel de costos y de salarios, con un impacto positivo en el nivel de productividad. De algn modo, la lgica global del
outsourcing ha terminado por estructurar una suerte de neo-taylorismo
(DAZ, A., 1993). Pues ahora se trabaja ms y se realizan ms operaciones de
cualquier tipo, buscando reducir los tiempos muertos... los nuevos sistemas de
organizacin de la produccin y de las tareas estn orientados a obtener una
utilizacin ptima, o lo ms eficiente posible, tanto de la fuerza de trabajo disponible como de las nuevas mquinas, ms que a estimular el desarrollo de la
creatividad y participacin de los trabajadores en el mbito laboral... La necesidad de reducir los tiempos muertos en el trabajo... contribuye a explicar el nfa115
Gabriel Salazar
sis en el sistema de subcontratacin combinado con la ampliacin y enriquecimiento de las tareas (ECHEVERRA, M. & HERRERA, G., 1995, 11-12).
Las drsticas aplicaciones de las tcnicas de reingeniera (a efectos de reducir
costos en las empresas exportadoras) redundan, como se dijo, en despidos masivos de trabajadores. Para poder despedir y subcontratar, los grandes empresarios necesitan tener una amplia flexibilidad de contrato laboral. En otro
nivel, la proliferacin y drstica intercompetitividad de las empresas maquiladoras subcontratantes necesitan tambin de una amplia flexibilidad de contrato
laboral, de una parte, para absorber los costos desechados por las grandes empresas, y de otra, para mantener bajos los niveles salariales contratando y despidiendo trabajadores eventuales. Parece evidente que todo el proceso descansa
en la mantencin de contratos flexibles. Es decir, en que exista una gran movilidad laboral. En que la mayora de los trabajadores no haga carrera (promocin) dentro de una misma lnea de calificacin coincidente con la lnea de
desarrollo productivo de las empresas, sino, transversal u oblicuamente, sobre
varias. Que, en consecuencia, exista una masa laboral flotante, rotatoria, que se
caracteriza por su falta de pertenencia y su condicin de disponibilidad (Ibdem, 11). No es extrao, pues, que la capacitacin ocupacional los trabajadores
la ven como ventajosa para la empresa: vamos a aumentar nuestras habilidades, pero es la empresa la que va a aprovecharse de eso.... Empresarios y gerentes, por su parte, son tajantes en afirmar que: la capacitacin no implica
promocin (Entrevistas).
Dada la extrema flexibilidad de los contratos laborales existentes en Chile
tiende la capacitacin a ser ms un factor potenciador de la movilidad transversal de los trabajadores que un factor de su promocin ocupacional?
La flexibilizacin del mercado laboral consiste en facilitar al empleador la
contratacin y despido de trabajadores (YEZ, S. & LPEZ, D., 1996, 97).
Ms especficamente, consiste en ofrecer empleos sin escrituracin de contrato... sin cotizacin previsional y de salud... con salarios bajo el mnimo legal y
exceso de jornada de trabajo. Con respecto al pasado fordista, stas son formas atpicas de empleo, ncleo de la llamada precarizacin, que predomina,
precisamente, en los llamados ejes proyectivos del modelo (agricultura de
exportacin, industria maderera y la pesca) (ESPINOSA, M. et al., 1997, 3-4).
La flexibilidad de contratos y la movilidad del empleo han permitido de que,
en Chile, se haya producido una reduccin de costos laborales que es casi un
rcord a nivel internacional: el estudio de la OIT presenta un cuadro comp arativo de costos laborales para diferentes pases, entre los que se cuentan Estados Unidos, Corea del Sur, Hong-Kong y varios pases latinoamericanos. De
acuerdo a estos datos, el costo laboral por unidad de producto en Chile re116
sulta ser el ms bajo, igualable slo al de Per. En efecto: en Estados Unidos

stos representan 45% del total; en Corea del Sur, 28%; en Argentina, 21%; en
Brasil, 24%s; en Mxico, 20%, y en Chile y Per, slo 19%... (ESPINOSA, M.,
1996, 12).
La presin que el sistema laboral (lase como flexibilidad de contrato e inestabilidad del empleo) ejerce sobre los trabajadores ha motivado la presentacin
al Congreso de un proyecto de reforma laboral, cuya aprobacin parece difcil,
por la radical oposicin del empresariado y de sus representantes polticos,
para quienes la rigidez de las leyes laborales chilenas es uno de los principales problemas que afectan al quehacer empresarial. La campaa que est
realizando la poderosa organizacin sindical norteamericana AFL-CIO para que
la aprobacin del ingreso de Chile al NAFTA se condicione a la aprobacin de
la reforma laboral, ha profundizado la molestia de los empresarios frente a ese
problema (El Mercurio, 29/03/1997, B1 y D1). Todo indica, pues, que el actual
sistema de contratos atpicos se va a mantener por algn tiempo, lo mismo
que la movilidad transversal de los trabajadores eventuales. Por ello, podra
pensarse que los trabajadores continuarn entendiendo la capacitacin ocupacional como parte del desarrollo empresarial, y no de s mismos. Si, por va de
excepcin, el trabajador eventual logra capacitarse dentro de una misma lnea
ocupacional (camino posible para dejar de ser eventual), lo ms probable es que
tienda a abandonar las filas de la PYME y emigre a otros estratos superiores.
Pero este paso se da mucho mejor capacitndose en el sistema formal de educacin (Centros de Formacin Profesional, etc.) y no en los cursos temporeros de
capacitacin social, dado que stos preparan fundamentalmente para la movilidad transversal dentro de la PYME (Entrevistas).
El desafecto de los trabajadores por el SNC tiende a ser reforzado, adems, por
la forma en que impacta en ellos la recepcin de la innovacin tecnolgica
(exterior) y por la forma en que los empresarios asumen la poltica salarial de
productividad. Como se indic ms arriba, la innovacin tecnolgica no surge
en Chile del proceso productivo interno de las empresas, sino de sus conexiones
mercantiles internacionales, donde las compaas proveedoras juegan un papel
determinante. Un gran empresario sostiene permanentemente que todo se
puede comprar en exterior: la materia prima, la tecnologa de punta... (SENCE,
1996). Teniendo esas conexiones un carcter estratgico adems de mercantil,
tienden a ser, por lo mismo, privilegiadas, confidenciales y manejadas slo por
el estamento de los altos ejecutivos. Los trabajadores se informan de la nueva
tecnologa por el sbito comunicado de algn jefe: lleg una mquina nueva;
lo que implica que, si no llega gente nueva, un experto de la firma proveedora
va a capacitar en la nueva mquina a un grupo reducido de trabajadores que
son siempre los mismos (los regalones de la gerencia) (ECHEVERRA, M.
117
Gabriel Salazar
& HERRERA, G., 1995, 22). Los trabajadores no participan en la produccin de

innovaciones tecnolgicas, y cuando lo hacen, es slo para producir tecnologa
blanda (organizacin de faenas), lo que no implica ni mayores salarios, ni promocin, ni detencin de los procesos de externalizacin. La innovacin tecnolgica importada y la capacitacin en tecnologa de punta que se realiza en la
empresa, por ello, terminan por convertirse para el trabajador en otras manifestaciones de la celosa privacidad, poder y jerarqua que, desde hace mucho
tiempo, articulan verticalmente a la empresa y al empresario chilenos. Para
ellos, la lgica de la productividad es no solo importada, sino tambin, y sobre
todo, ajena. De modo que la capacitacin que se da como parte orgnica de esa
lgica puede ser, en ocasiones, incluso, opresiva: de acuerdo a lo que est escrito, es voluntaria, pero de voluntaria-obligatoria... en ninguna parte est establecido que es obligacin para el trabajador ir despus de la jornada de trabajo,
dos horas, a una sala de la empresa a estudiar materias que son un beneficio
para la institucin, pero tiene que ir, y si no va se le complica la existencia ac
dentro... pero son cursos que a uno tampoco le aseguran proyeccin ni garanta
dentro de la institucin... los aumentos de renta y las promociones no estn
condicionadas a los cursos, son materia aparte. Entonces no hay mucha motivacin de la gente por ir, tampoco... (Entrevista).
Es evidente que la capacitacin en tecnologas de punta, al disociarse del sistema
de promociones (al menos para la mayora de los trabajadores de una planta
industrial) termina por devaluar, en la mente del trabajador, la importancia
crucial de la innovacin tecnolgica. Porque, en los hechos, por encima de ella
est siempre el poder de los jefes, concretizado, por ejemplo, en la imposicin de
los regalones por sobre el rendimiento productivo o el nivel de capacitacin
logrado por el trabajador corriente. En los resultados... hay mucha gente pasada a llevar, que tiene muchos cursos aprobados, pero por ah surge un regaln y le dan la pasada... no hay seguridad de que se vaya a obtener una promocin. Desgraciadamente, depende mucho de la jefatura... (Entrevista). Regalones son los mismos ejecutivos, los mandos medios y el personal administrativo, que son, segn las estadsticas del SENCE y el testimonio de los trabajadores, los que son preferentemente capacitados con cargo a la subvencin
fiscal. Se cree que el personal administrativo es visto por los ejecutivos como
ms leal a la empresa: El empleador escoge para capacitarse, haciendo uso del
1% SENCE, fundamentalmente, a trabajadores administrativos... Piensan que el
administrativo va a colaborar con ellos ms aos que un trabajador productivo;
porque saben que si mandan a uno de stos a aprender soldadura o mecnica u
otra cosa, ste se les va a ir (ECHEVERRA, M. & HERRERA, G., 1995, 23). Y
naturalmente, los administrativos necesitan adiestrarse en los nuevos programas computacionales que llegan al mercado y en cursos de ingls o de admi118
nistracin, que son, como se sabe, los cursos que componen la mayor parte de la
oferta capacitacional en Chile. El gerente de recursos humanos de una gran
empresa asegur que el ao pasado se haba hecho una capacitacin masiva a
todo el personal. Un dirigente sindical de esa misma empresa asegur que la
capacitacin consisti en aprender el manejo del programa WINDOWS 95: o
sea, algo que uno puede aprender, simplemente, practicando (Entrevistas).
Si la innovacin tecnolgica lleva al empresario a valorar los incrementos de la
productividad logrado por sus mquinas y trabajadores, aqul puede, a modo
de incentivo, pagar a sus trabajadores bonos de productividad, que se suman
a los salarios. La tasa de esos bonos se fija segn una determinada meta de productividad. Segn los trabajadores, el empresario puede y tiende a manejar, de
mltiples maneras, el dato de la productividad: manipulando el clculo, fijando
metas colectivas altas que no se logran alcanzar pero que le permiten absorber
el plus logrado con el esfuerzo laboral realizado, otorgando bonos individuales
que estimulan la competencia y deterioran la solidaridad, reduciendo el monto
del salario base e incrementando su parte variable (bonos). Se ha calculado que
el 42% de las empresas utiliza estos sistemas, como tambin el 36% de las industrias manufactureras (GELLER, L. et al., 1994, 7).
En suma, es muy difcil no admitir que la lgica de productividad de las empresas, en tanto centrada en la subcontratacin, la flexibilidad de contratos y en la
importacin tecnolgica, se ha articulado en una relacin inversa con la lgica
de desarrollo de los trabajadores. Tan inversa que, en muchos sentidos, la conveniencia de aqulla se constituye a costa de erosionar los derechos sociales bsicos de estos. Especialmente, en cuanto a la posibilidad de articular un sindicalismo capaz de neutralizar esa inversin. Esta contraposicin, al mismo tiempo,
conspira contra la posibilidad de asociar ambos actores en un proceso conjunto
y nacional de desarrollo de la productividad y la capacitacin. No hay lealtad
ni de uno ni de otro actor para con una estrategia integrada de incremento de la
productividad y la competitividad del pas. Algunos grandes empresarios tienden a exigir al Gobierno que ponga en marcha un proyecto integrado de competitividad-pas, pero los empresarios no parecen estar proponiendo ni construyendo un proyecto integrado de Empresa (ASEXMA, 1996). En esta situacin, la propuesta capacitacional del Estado, centrada filosfica y socialmente
en el trabajador y operacionalmente en la empresa, no est sembrando en un
terreno ya abonado por la (privilegiada) accin empresarial, es decir, en un
terreno de lgicas integradas. Ms bien, est sembrando sobre la aridez de lgicas en dispersin.
Comprensiblemente, los sindicatos no incluyen, normalmente, la capacitacin
en sus negociaciones colectivas. Excepto en situaciones de emergencia, como el
119
Gabriel Salazar
traslado forzoso de plantas industriales de zonas tursticas, por ejemplo, que

obliga a los sindicatos a exigir capacitacin para su reconversin profesional
(Entrevista). El nuevo proyecto de ley sobre el SNC propone la creacin de
comisiones bipartitas. La cuestin es: pueden los sindicatos convencer a los
empresarios de que deben formar una alianza para asumir en conjunto el tema
de la capacitacin y la competitividad? Es poco probable: no est en la conciencia del trabajador la necesidad de la capacitacin para asumir niveles superiores al interior de la empresa, porque tampoco est planteado dentro de la
poltica de la empresa... el movimiento sindical est preocupado de los procesos
de formacin para la organizacin sindical, para la defensa de los intereses sindicales... adems, tampoco hay una conceptualizacin clara entre lo que es formacin y lo que es capacitacin (Entrevista). Es evidente que, para el trabajador, el problema propio pero real de la precariedad del empleo (factor de neomarginalidad y neo-pobreza) es un problema de mayor prioridad, dentro de su
lgica, que el problema ajeno (empresarial) de la productividad y la competitividad internacional del pas; sobre todo si su problema deriva precisamente de
la solucin que se le est dando al segundo. El trabajador chileno (sobre todo el
eventual) est rodeado, de hecho, por inestabilidad laboral, informalidad de
contrato, inseguridad promocional, salarios variables, as como por la semidesocupacin que significa moverse transversalmente sobre las redes del empleo
PYME. Lo que catapulta a uno (el empresario), comprime y ahoga al otro (el
trabajador): las relaciones laborales le permiten al empleador no respetar mucho los derechos que tiene el trabajador... por lo tanto, hay mucha movilidad y
la mayor capacitacin no asegura, muchas veces, los mejores puestos de trabajo (Entrevista).
En este contexto, para los trabajadores parece ms til una formacin profesional slida que les permita eludir el frrago de la movilidad transversal e insertarse por arriba, con peso propio, en el sistema laboral. En este sentido, para
ellos, es ms importante el sistema formal y nacional de educacin. Pero este
camino, que es vlido en su lgica, est bloqueado por otras razones de mercado: los altos aranceles de la educacin superior. En su defecto, parecera ideal
contar con un Instituto Nacional de Capacitacin organizado y administrado
por los propios trabajadores; lo que est en sus proyectos, pero tambin como
dicen ellos mismos en sus utopas. Entretanto, predomina la desmotivacin
(Entrevistas).
e) Los Intermediarios
La subvencin fiscal a la demanda (empresas) y a la oferta (OTES) ha promovido el surgimiento de un mercado de capitales para la capacitacin que, a su vez,
ha formado un competitivo mercado de demandas y ofertas de servicios capa120
citacionales. Tericamente es decir, conforme a la lgica neoliberal de estimulacin pblica e iniciativa privada la dinmica conjunta de estos mercados
debera producir la integracin de las lgicas sectoriales (del Estado, los empresarios y los trabajadores) y el desarrollo de un solo proceso de incremento nacional de la capacitacin, la productividad y la competitividad. Sera materia de
anlisis y discusin el problema de si el mercado abierto de la capacitacin es
capaz de superar las disociaciones cerradas (estructurales) producidas por la
innovacin tecnolgica importada, la flexibilidad de contrato legalizada y la
prctica consolidada de subcontratacin. Es decir: si a un mercado abierto pueden encomendrsele objetivos y tareas (polticas) que consisten, precisamente,
en remover los factores macro que, en gran medida, lo constituyen. Dirase, a
modo de hiptesis, que ese mercado, lo ms que puede lograr sin suicidarse
es rebotar ofertas y demandas en un ping-pong vegetativo, sin resolver la tarea
estratgica que se le ha encomendado. Lo que no obsta para que surja una frondosa actividad mercantil (cobertura) de capacitacin.
De este modo, las complejas relaciones entre los actores centrales de la productividad, la capacitacin y la competitividad (como se dijo: el Estado, los empresarios y los trabajadores) se han resuelto instalando entre ellos un mercado capacitacional, en cuya hspita ecologa ha proliferado un gran nmero de intermediarios. Estamos viviendo una revolucin exponencial de la capacitacin
acot un gerente de recursos humanos de una gran empresa, y yo, por lo menos, recibo 5 o 6 llamadas a la semana ofrecindome este curso y el otro, sin
contar las cartas y dpticos. Estamos sufriendo un verdadero acoso. Y entre los
ofertantes hay de todo: gente idnea y muchos rifleros. Hay que tener mucho
cuidado (Entrevista). Por su parte, el encargado de capacitacin del SENCE
informa que ha habido un gran aumento de los organismos intermediarios que
ofrecen capacitacin: hay 4.000 y tantos que se han inscrito, hay 3.800 OTEs
vigentes, de las cuales 1.300 ofrecieron cursos el ao pasado, y de esas 1.300,
slo 260 dan cuenta del 80% de los cursos y de los trabajadores capacitados.
Esto quiere decir que 260 OTEs hacen el 80% del trabajo del sistema, mientras
las otras 1.040 se hicieron cargo del restante 20%, y quiere decir tambin que
otras 2.500 o ms tuvieron rentabilidad negativa para el sistema (Entrevista).
El SENCE ha estado perfeccionando el registro y la supervisin global de la
masa de OTEs, pero no intenta hacer un ranking de ellas, sino caracterizar lo
que debe ser una OTE. De todos modos es un hecho que, como en todo mercado abierto, las empresas ofertantes (las OTEs, para este efecto, de hecho lo son)
resultan heterogneas, y pueden distinguirse grandes, medianas y pequeas
empresas, entre las que se dan, incluso, tendencias oligoplicas as como quiebras inevitables. Las empresas (OTEs) grandes son, por lo comn, aquellas que
ofrecen capacitacin productivo-industrial, que disponen de maquinaria mo121
Gabriel Salazar
derna o producen innovaciones propias, y que estn respaldadas, o bien por

agencias extranjeras, gremios empresariales, universidades y centros de formacin tcnica consolidados. En este sentido, destacan, por ejemplo, INACAP, las
universidades tradicionales (de Chile, Catlica, Santa Mara, Santiago, Concepcin), la universidad Adolfo Ibez, CFT Indep, CFT Cmara de Comercio de
Santiago, Instituto de Estudios Bancarios Guillermo Subercaseaux, SERVICAP,
ASIVA, ASICOM, Servicios Educacionales SONDA, Intertraining, Winners
Ltda., Price Waterhouse Consultores, Zeitgeist Ltda, etc. (SENCE, 1996, 8-9).
Puede decirse que las grandes empresas capacitadoras, por su magnitud y consolidacin, forman parte, en cierto modo, del sistema formal de educacin y
capacitacin. Muchas de ellas fueron de hecho constituidas y alcanzaron su
escala actual de operaciones por la accin interventora del Estado (caso de las
universidades tradicionales y de INACAP).
Es notable el hecho de que estas grandes empresas no tienen su clientela mayor
dentro del sistema SENCE, sino fuera de l; es decir, en clientes que, privada mente, se inscriben en sus cursos, pagando de su pecunio los aranceles respectivos. Controlan, pues, un amplio nicho natural del mercado, obtenido por su
mayor trayectoria, prestigio y escala de operaciones. El director de capacitacin
de INACAP, por ejemplo, informa que nuestros clientes particulares no tienen
ningn apoyo. Hay un grupo muy importante de gente que se inscribe en
nuestros cursos directamente, pagan con sus propios recursos y no tienen ningn apoyo del Estado... Siempre se habla de apoyo a las empresas, pero los ms
perjudicados son los particulares, que son gente que estn en distintas situaciones: desempleados, por ejemplo, que buscan entrenamiento para comenzar a
trabajar en alguna otra cosa... (Entrevista). En cuanto a las grandes compaas
e industrias, las OTEs mayores les venden, segn convenio, cursos cerrados,
ms especializados y de mayor valor. Es decir, pueden cubrir tanto las demandas individuales (generales) de formacin como las demandas empresariales
(especficas) de capacitacin. Su lgica no es reforzar o implementar esta o
aquella poltica sino ofrecer un servicio a todo el que pueda pagar por l, con o
sin subvencin del Estado. En el caso de INACAP, ese servicio se ofrece a todos
los que, pagando por l, se interesan por una capacitacin orientada fundamentalmente a la parte productiva, a todo lo que es tecnologa productiva.
Es importante considerar que, en la lgica de los trabajadores, es estratgicamente ms relevante desarrollar su formacin profesional (que potencia las
decisiones del trabajador) que su capacitacin en la planta (que potencia las
decisiones del empresario). Esto implica una motivacin mayor por seguir cursos ms abiertos y formalizados (liceos industriales, centros de formacin tcnica, universidades) que por seguir cursos cautivos (empresariales), o semiformales (SENCE). Y dentro de los ms formalizados, prefieren los cursos ms
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breves y accesibles, que es el caso de los que ofrecen los CFT. La evolucin de la
matrcula de los CFT muestra que, entre 1983 y 1993 (coincidiendo con el auge
de la subcontratacin), los alumnos inscritos se han duplicado, de 40.000 a
80.000. Y es significativo tambin que la mayor parte de ellos (51,1%) se haya
inscrito en las carreras de Administracin y Comercio, en coincidencia con la
tendencia mercantilizadora de las grandes empresas que externalizan segmen tos importantes de su proceso productivo. Dentro de estas carreras, la que concita mayor inters es, como cabe suponer, Secretariado (PERSICO, P., 1995, 3537). Y en el caso de INACAP, Hotelera (Entrevista). La opcin es, pues, por
profesiones de tipo administrativo. De acuerdo a testimonios ya expuestos, el
trabajador administrativo tiende a permanecer ms tiempo en la empresa, los
ejecutivos confan ms en l y construyen la lealtad de este trabajador distinguindolo o regalonandolo con capacitaciones y promociones. Los cambios
reingenieriles y computacionales han concluido, incluso, por transformar el
trabajo de las secretarias, que ya no tienen su rol tradicional, sino otro que puede caracterizarse como de asistentes de administracin, en el desempeo del
cual, por la rapidez de los cambios en el software que rige esta rea, necesitan
continuamente de re-capacitaciones (Entrevista). De modo intuitivo, pues, los
trabajadores han terminado por comprender que el rea productiva es ms
inestable que la administrativa, ya que la formacin profesional en aqulla vale
y pesa menos que en sta. De donde podra colegirse que, en una medida importante, esta opcin y su consiguiente demanda tienden a producir, en el plano de la oferta de las OTEs, una hipertrofia de los cursos administrativos en
desmedro de los cursos productivos. Y esto tambin lo confirman las estadsticas del SENCE.
Tambin existen, por paradoja, grandes empresas capacitadoras por el lado
de la demanda: son los llamados organismos tcnicos intermedios reconocidos (OTIR). Su funcin es servir a un grupo especfico de empresas demandantes de capacitacin diagnosticando su demanda y organizando la oferta de
capacitacin adecuada. Normalmente, con cargo a los fondos de la subvencin
fiscal. Su papel tcnico consiste en racionalizar la demanda y optimizar la oferta. En otros casos ese rol se complementa con el de crear economas de escala en
el mercado capacitacional, sobre todo, para las empresas PYME. De un modo u
otro, las OTIRes forman parte del sistema SENCE, tanto porque dependen financieramente de la subvencin fiscal, como porque amplan y afinan los canales de distribucin de esos recursos. Nosotros estamos seguros que el sistema
de las OTIR es de una sociedad muy grande con el SENCE, por la cual el
SENCE ampla sus canales de distribucin: de tener dos oficinas en todo Chile
ms esta oficina de Santiago... el primer canal de distribucin de la franquicia
son las 8 OTIRes que hoy da existen. Vemos la OTIR como un gran aliado es123
Gabriel Salazar
tratgico para nosotros (Entrevista). En verdad, las OTIRes son empresas maquiladoras que han recogido las gerencias de recursos humanos que las empresas han externalizado, tanto como las oficinas de distribucin externalizadas
por el SENCE. Son, de hecho, subproductos de la reingeniera global y de los
fenmenos de subcontratacin que determinan en la actualidad no slo el diseo de las estrategias empresariales sino tambin de las polticas pblicas. Si
ellas, al igual que otras maquiladoras, absorben los costos externalizados, reducindolos, sera materia de un anlisis ms emprico; en todo caso, por lo pronto, esos costos son absorbidos por los recursos del Estado. Cuando menos, estn
cumpliendo el papel de integrar a dos de los tres actores protagnicos de la
productividad y la capacitacin: los empresarios y el Estado.
Las OTIRes operan con las grandes empresas (inclusive CORCAPYME, que
habiendo surgido para servir a la PYME, como se vio, debi servir tambin a las
grandes, para hacerse financieramente viable), siendo las principales la de la
SOFOFA, y la de la Cmara Chilena de la Construccin, ASIVA, ASIMET, y
CODESSER, entre otras. Pueden tener, como en el caso de la primera, ms de
1.500 empresas afiliadas, por lo que manejan recursos considerables. En cierto
modo, son los bancos privados de la capacitacin financiada por el Estado. El
gerente de capacitacin de una OTIR seal: Lo que pasa es que aqu en la
OTIR funcionamos casi como un banco, aqu hay cuentas corrientes con empresas, ejecutivos de cuentas... nosotros manejamos el crecimiento que va teniendo
la empresa y cmo lo va gastando...lo que veo como riesgo es que cuando uno
funciona como OTIR est administrando recursos y es importante el tema de la
confiabilidad sobre la administracin que uno tiene... en una OTE no es lo mismo... aqu hay una administracin de recursos... y no son despreciables!... (Entrevista). Como se indic ms arriba, estos bancos pueden manejar alrededor de
$4.000 millones al ao, lo que les permite seleccionar cuidadosamente los cursos y
las OTEs que servirn las necesidades capacitacionales de sus afiliados. Retienen
el 20% del fondo de remuneraciones de sus afiliados permitido por la ley y
cobran aparte por otros servicios tcnicos (Entrevista). Las OTIRes tienen un
conjunto de beneficios y ganan dinero en forma impresionante... si dan ganas de
meterse a una OTIR! (Entrevista). No es extrao que ellas sean partidarias de
que la capacitacin deba coincidir con las necesidades de la empresa y que las
comisiones bipartitas no son convenientes para el empresario (Entrevistas).
Diferentes son las caractersticas y la situacin de las OTEs que califican como
medianas o pequeas. Muchas de ellas surgieron en los aos 80 en la lgica
solidaria de las organizaciones no-gubernamentales (ONG), y otras en los 90,
conforme la lgica subcontratista de las consultoras (SALAZAR, G., 1995). De
cualquier modo, su escala de operacin es de nivel microempresarial, no estn
respaldadas por consorcios empresariales o instituciones de origen estatal, han
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visto reducirse drsticamente los recursos externos y, no pudiendo competir

con ventaja en la capacitacin productiva (hardware technology), tienden a concentrarse en el espectro social (humanware) de la capacitacin, con fuerte dependencia del sistema SENCE, FOSIS, CONACE, SUBDERE, municipios y otros
capitales pblicos abiertos a la licitacin competitiva. En rigor, el grueso de las
OTEs opera, no en el mbito de la capacitacin productiva, sino en el mbito de
la formacin social. Si ingresan compitiendo en el primero (por lo comn en el
rea de aprendizaje), lo hacen por necesidad, con escaso equipamiento tcnico, en pequea escala, utilizando a menudo conexiones y amistades extramercado, arriesgando, por tanto, una evaluacin deficiente. El SENCE, ms que
supervisar rigurosamente su performance, incrementa y perfecciona los requisitos formales que deberan cumplir para inscribirse en sus registros y licitaciones (estamos haciendo un manual). El incremento en la calidad de la oferta
se piensa no debera inducirse por control administrativo, como demandan
muchos empresarios, sino por la propia dinmica del mercado. Porque las
OTEs se van a regular solas. Una OTE de calidad va a presentar cursos de calidad, porque no puede presentar de baja calidad porque no se lo van a comprar... Nosotros estamos trabajando precisamente en ir identificando esas dificultades y aprobando cursos que realmente valen la pena, pero desde la perspectiva de una economa de mercado; el que dice que ese curso vale o no vale la
pena es el que lo compra... lo que nosotros estamos promoviendo es poner aqu
un mercado de la capacitacin (Entrevista).
Todo indica que, entre las grandes y las pequeas OTEs se ha estado produciendo una divisin del trabajo capacitacional: las grandes tienden a operar en
el mbito de la produccin, a permanecer en los registros de las OTIRes y a
servir las necesidades estratgicas de las grandes empresas. Las pequeas, en
cambio, tienden a ganar licitaciones productivas de tipo marginal (becas de
aprendizaje, o con empresas que aun desconocen el mercado y estn fuera del
sistema OTIR, aliado estratgico del SENCE), a operar fuera de las redes OTIR
y, preferentemente, en la capacitacin social que administran el SENCE u otros
fondos fiscales o municipales. Por ello, su ventaja comparativa son las diferentes disciplinas vinculadas a lo que un empresario llam la humanware (elaboracin de proyectos, tcnicas de organizacin, de comunicacin, talleres de
autoestima, focus groups, clima laboral, planificacin estratgica, etc.), razn por
la que su verdadero campo de trabajo tiende a ser el mercado surgido de la
subcontratacin de polticas sociales, tanto gubernamentales como municipales,
y sus contratantes tienden a ser, ms bien, reparticiones pblicas y no empresas
privadas (SALAZAR, G., 1995). Sin embargo, por su especializacin y su mayor
cercana a las comunidades locales, los actores sociales y la ciudadana misma,
su trabajo capacitacional tiene mayor impacto en la sociedad civil (no en la em125
Gabriel Salazar
presa), en el plano cultural (no en la economa) y en la poltica nacional (no en el

mercado internacional); de modo que su proyeccin estratgica tiende a conectarse con los movimientos internacionales que procuran resolver o trascender
las contradicciones o problemas de arrastre del modelo neoliberal (KLIKSBERG,
B., 1993, y SALAZAR, G., 1996, a y b).
Es claro que las OTEs pequeas, a inversa de las mayores, no presentan movimientos tendientes a montar economas de escala o holdings de accin centralizada: no tienen OTIRes ni bancos que administren de conjunto las subvenciones o licitaciones que captan del Estado, ni ste las considera su aliado estratgico (el aliado estratgico del Estado parece ser la productividad y la competitividad, y no el desarrollo social). Por ello, estn expuestas, de un lado, a todos
los azares del mercado, y de otro, a todo el rigor de las normativas y requisitos
que les imponen los registros SENCE o de la SUBDERE y los complejos trminos de referencia de las licitaciones pblicas. Y sin embargo, de hecho, son los
ejecutores de las polticas sociales. De modo que, si las grandes OTEs, de un
modo u otro, son responsables ante el desarrollo estratgico de las empresas
privadas; las OTEs pequeas, en cambio, aparecen como responsables en el
desarrollo estratgico de la Sociedad, pero no ante sta sino ante el Estado. La
misma lgica mercantil adopta, as, una coloracin (responsabilidad) tica diferente, segn sea el referente-marco al cual se proyecte. Dada esta diferencia, las
OTEs pequeas definen su lgica de accin segn una tica poltica que, en
muchos sentidos, se siente incmoda (utilizada) en la desmedrada posicin
que ocupa en el mercado capacitacional y en las subcontrataciones polticas del
Estado. De aqu que un grupo importante de OTEs haya concluido por reivindicar, de algn modo, su pasado de ONG, y por constituir una red asociativa
(ACCIN) que, como tal, no es una OTIR ni un dispositivo para ensanchar la
escala econmica de operaciones, sino, ms bien, una federacin reivindicativa
para concretizar un proyecto tico-poltico (CANCINO, B. & VERGARA, D.,
1996; ACCIN, 1996).
La reivindicacin de las OTEs (ONGs) pequeas no dice relacin principal con
mrgenes de eficiencia o tasas de subvencin, sino con el rol especfico que ellas
estn jugando en los planos sociocultural y sociopoltico. Porque si bien ellas
ejecutan las polticas de desarrollo social en el terreno, tambin recogen y en
cierto modo intervienen y modelan el sentir y el querer del ciudadano. Por
tanto, actan ni ms ni menos que en plano fundamental de la soberana. Este
rol, evidentemente, las torna, de algn modo, instrumentos de esa soberana.
De hecho, las evaluaciones de terreno revelan que las ONGs estn ms prestigiadas socialmente que las propias reparticiones pblicas encargadas de la poltica social (ASN, R., 1997). De algn modo, pues, su reivindicacin central es
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la participacin no slo la suya sino tambin de la ciudadana en el diseo de

las polticas sociales. Pues, de hecho, se sienten marginadas de ese proceso.
Esta marginalidad ha afectado incluso a CORCAPYME, la OTIR de los pequeos y medianos empresarios: esto lo he planteado en todas partes. La respuesta es que no se puede, que es motivo de ley. Entonces propusimos hacerles
modificaciones a la ley... y todava estoy esperando a ver si me reciben... Yo
tengo 1.600 empresarios inscritos, y mi oferta es: yo le administro eficientemente 13 U.T. mensuales, y l me dice: no, pues, porque el SENCE me pasa
plata equivalente a 26 U.T. mensuales, y no 13. Por lo tanto, curiosamente, la
ley impone una competencia desleal del SENCE a la OTIR que est trabajando
con la PYME. Lo he conversado con el (actual) director del SENCE: me dijo que
haba un perodo de indicaciones y que a lo mejor la podramos meter. Lo he
estado llamando por telfono y no me ha resultado. Todava no me dan espacio... No he visto en las autoridades la intencin de preguntar acerca de la nueva ley. En general, a las OTIRes no nos ha llegado ninguna invitacin para discutir... Cuando yo dije que tena observaciones (el anterior director del SENCE),
me dijo: mira, no me molestes, no me compliques la vida!... la nueva ley se ha
demorado tanto ya y se va a demorar ms de nuevo... sera una complicacin... (Entrevista).
El tema de la participacin en el diseo de las polticas y en las decisiones pblicas es, sin lugar a dudas, un tema emergente. Lo impulsan las OTEs pequeas, de vocacin social; lo estn imponiendo, de modo creciente, los propios
ciudadanos. Lo exige, de algn modo, la necesidad de incrementar el rendimiento neto de los programas de desarrollo local. Lo plantean, incluso, organismos internacionales. Se ha incluido despertando crticas en el nuevo proyecto de ley de capacitacin. Lo recomiendan las tcnicas horizontales de
reingeniera (distintas a las de externalizacin). Y es evidente que la participacin (social) que se est reclamando es distinta a la participacin (individual) en
el mercado; entre otras cosas, porque sobrepone al ajuste automtico de ste la
ejecucin de una voluntad colectiva. E implica, tambin, incrementar el rol y
estatus de la Sociedad Civil a un nivel similar al del Estado y del Mercado
(SALAZAR, G., 1996, a). La marginacin que est frenando el pleno desarrollo
de la lgica de accin de las pequeas OTEs (ONGs) se funda, al parecer, en
razones (o temores) de Estado, de mayor calado, sin duda, que la simple demora en la tramitacin de un nuevo proyecto de ley sobre el SNC.
El mercado de la capacitacin ha producido en Chile, pues, no slo dos estratos
de organismos intermedios (diferenciados por su escala de operacin), sino
una suerte de divisin de tareas (productivas versus de desarrollo social) que,
de un modo u otro, tienden a desenvolverse en direcciones contrarias. Lo que
127
Gabriel Salazar
revela que los objetivos estratgicos asignados a este mercado no estn siendo
alcanzados por ste, en ninguno de sus tres sentidos (empresarial, laboral, y de
integracin). A menos que se considere que el desarrollo empresarial a costa del
no-logro de los otros dos objetivos restantes sea un xito necesario y suficiente.
III. TEMAS PRESENTES Y TEMAS AUSENTES
El tema de la capacitacin ha sido presentado, en lo explcito, con referencia al
inters general de Chile (desarrollo de la productividad y la competitividad) y
del trabajador (formacin y promocin profesional), y como una iniciativa estatal tendiente a promover la accin (eficiente) del empresario. El ncleo central
de este discurso es la subvencin estatal (el 1% de las remuneraciones), el uso
que hacen de ella los empresarios y la cantidad de trabajadores que acceden,
por su intermedio, a los beneficios de la capacitacin. Se asume que, como tal,
este sistema es intrnsecamente moderno y positivo, de modo que su baja utilizacin y cobertura histricas es un problema funcional que puede ser resuelto
con ajustes de afinamiento, pues no implica una falla estructural ni en su diseo
(estatal) ni en la performance de los que han sido encargados de activarlo (los
empresarios). No hay crisis ni motivo, por tanto, para un debate abierto, sino,
slo, la necesidad de manejar adecuadamente los actuales diagnsticos cuantitativos para superar los dficits de informacin, de utilizacin de los recursos,
de escala de operacin para la PYME, de acceso de los jvenes y trabajadores
eventuales al ncleo duro de la capacitacin, etc. No hay un problema de metas,
sino de rendimientos. En definitiva, el problema es, estrictamente, de manejo
tecnocrtico. No, por tanto, poltico.
Hay temas implcitos que, sin embargo, tienen menos cabida en el discurso y los
intercambios explcitos acerca del SNC. Uno de ellos es que el SNC ha sido
constituido, anatmica y fisiolgicamente, como un mercado sectorial engarzado al sistema global de los mercados. Que su administracin, por tanto, no est
a cargo de una voluntad poltica (legal) que acta por encima de las iniciativas
cortoplacistas de los actores, sino de los ajustes automticos de aqullas. Que
esto, sin duda, implica una concepcin ingenua, e incluso principista de mercado, en cuanto a la capacidad de ste para ejecutar con eficiencia polticas pblicas y objetivos macroestructurales sin producir dispersin de resultados. Sobre
todo, cuando lo que se espera es superar viejos antagonismos estructurales
(empresarios versus trabajadores) para instalar una tradicin indita: el desarrollo cooperativo de la productividad nacional. Del mismo modo, est implcito
tambin el tema referente a cmo se realiza el aprendizaje inherente a toda capacitacin, tomando en cuenta el modo como se origina, para el caso de Chile, la
innovacin tecnolgica que es preciso aprender. Se da por sentado que la tec128
nologa se compra en el extranjero, pero no se pondera el impacto que este origen externo tiene en el ajuste automtico (mercantil) de las relaciones internas
entre los actores domsticos de la capacitacin. En este sentido, los contenidos
de la capacitacin se asumen como materias universales (en s, disponibles),
configurando la misma relacin ingenua que se da entre el estudiante secundario y las ciencias generales. De aqu el escaso anlisis que se ha dedicado al rol
desempeado por las firmas (extranjeras) proveedoras de maquinaria y tecnologa, especialmente en su efecto determinante en la (privativa) lgica de productividad de las empresas y en la demanda especfica de capacitacin que
stas manifiestan.
Entre los temas ausentes cabe citar, principalmente, dos: a) el gasto social en
Research & Development (investigacin y desarrollo) y su conexin con la innovacin tecnolgica, y b) el efecto perverso que ciertas tcnicas de reingeniera
(externalizacin y subcontratacin, en especial) tienen en la carrera profesional
del trabajador, en el nivel socioeconmico del creciente nmero de trabajadores
eventuales y, sobre todo, en la integracin efectiva de todos los actores a un
proceso nacional de desarrollo productivo (no slo de competitividad) y de
innovacin tecnolgica local. Es evidente que ambos temas as como los temas
implcitos anotados en el prrafo anterior tienen relacin con el diseo estructural del modelo, y pueden explicar la deficiente performance histrica del SNC
desde una perspectiva distinta a la puramente funcional. Los trabajadores y pequeos empresarios tienden a poner sobre el tapete ciertos aspectos de estos temas bsicos as como algunos investigadores, pero sin configurar, ni una crtica
sustantiva al SNC vigente, ni un discurso o una propuesta alternativa. No obstante esto, cabe pensar que la fuerza de los procesos reales involucrados en el
SNC tendern a explicitar los temas ausentes o implcitos y a configurar en torno
a ellos una propuesta de recambio sin tantos niveles implicados del problema.
IV. UNA PERSPECTIVA HISTRICO EXPLICATIVA
La categrica afirmacin la tecnologa se compra (anotada ms arriba) no es
una respuesta rpida surgida al calor de una entrevista, sino la expresin ritual
de una larga tradicin empresarial chilena. Probablemente, la tradicin ms
consolidada e indiscutida de la cultura econmica nacional.
Cundo comenz a comprarse la tecnologa y a consolidarse como tradicin?
No desde siempre, en verdad, sino, aproximadamente, desde fines de la dcada
de 1830. Es decir: cuando se hizo necesario que las haciendas comenzaran a
mecanizar su produccin de trigo y harina, a fin de competir mejor con la harina
barata que los barcos balleneros norteamericanos, desde Boston, como lastre,
129
Gabriel Salazar
traan al Pacfico. Pues, de no ser as, esos barcos habran arrebatado a los hacendados el control del mercado peruano. Y se inici el reemplazo de los molinos hidrulicos (de piedras) por otros movidos a vapor. Y a importar (comprar) mquinas a vapor y maquinistas que pudieran manejarlas y repararlas.
Lo mismo se hizo en la minera, especialmente en los trapiches y fundiciones de
cobre, desde mediados de la dcada de 1840, con el fin de competir mejor con las
fundiciones de Swansea (Inglaterra), que hegemonizaban el mercado mundial
(SALAZAR, G., 1984).
Dos necesidades estratgicas del comercio exterior chileno forzaron a los empresarios exportadores, pues, a incrementar su competitividad echando mano al
procedimiento que les pareci ms rpido y moderno: la compra de tecnologa
a los mismos pases con los cuales estaban compitiendo en la comercializacin
de productos primarios. La modernizacin del sector exportador (adicin de
mquinas a vapor y contratacin de ingenieros y tcnicos extranjeros) permiti,
en dos rubros (harina, cobre), mejorar la competitividad del pas en el ranking
mundial de entonces, pero en otro rubro estratgico (tecnologa) el pas perdi
autonoma e ingres en un largo ciclo de dependencia.
Haba otra opcin? Se pudo invertir en, y potenciar otras fuentes de desarrollo tecnolgico? Para la lgica empresarial y poltica del corto plazo (dominante
entre los mercaderes y estadistas de mediados del siglo pasado), aparentemente, no haba otra opcin. Para una lgica de mediano o largo plazo, aparentemente, s. Pues debe tenerse presente que, entre 1541 y 1840, Chile no compr
tecnologa en el exterior, sino que la produjo. Era una tecnologa rudimentaria,
pero ingeniosa, til y adaptada a las condiciones geogrficas del pas (por
ejemplo, bas su fuerza motriz en los recursos hidrulicos, que eran abundantes, y no en el carbn, que no era de buena calidad). Cabe considerar que en las
postrimeras del perodo colonial y a comienzos del siglo XIX, en base a esa
tecnologa local, Chile desarroll su economa y su competitividad en un nivel
suficiente para llegar a hegemonizar no slo el mercado del virreinato peruano,
sino tambin para tornar intil y cara la tecnologa minera de los ingleses desde
1817 hasta 1845, cuando menos (el cobre chileno se coloc con ventaja en la
India, predominando sobre el de Swansea, durante las dcadas de 1820 y 1830)
(SALAZAR, G., 1996). La produccin local de soluciones tecnolgicas para resolver problemas productivos se bas, antes de 1850, en la articulacin cooperativa, y a menudo comunitaria, de los sectores populares en las faenas agrcolas,
mineras o manufactureras. En esta primera tradicin, el contrato laboral (conchavamiento) se funda frecuentemente con la asociacin solidaria. El proceso
productivo era una actividad social abierta , a menudo una fiesta (minga, rodeo,
molienda, trilla, etc.), en la que todos podan participar, todos podan capacitarse y todos podan aportar fuerza muscular y/o soluciones ingeniosas a los
130
problemas que pudieran presentarse en el trabajo. La tecnologa local y la modernizacin, por ello, eran, antes de 1850, productos normalmente comunitarios (SALAZAR, G., 1985 y 1991).
La compra de tecnologa en el exterior resolvi el problema de los grandes exportadores pero no contribuy a desarrollar las condiciones estructurales de la
economa socioproductiva. Ms bien al contrario: inici su erosin y destruccin
sistemtica. Para decirlo en trminos de la definicin actual de la competitividad: la compra de la tecnologa del vapor (que instal el carbn ingls muy por
encima de los recursos locales) increment la competitividad internacional de
las grandes haciendas y las grandes fundiciones, pero erosion dramticamente
su entorno (marco sistmico); es decir: la competitividad-pas. Pues todas las
medianas y pequeas empresas productivas entraron en un perodo de compresin y crisis. El campesinado se peoniz. El pirquinero (pequeo empresario
minero) tambin. La gran masa artesanal fue erradicada hacia los mrgenes de
la ciudad. Los caminos se llenaron de peones (rotos) desempleados, y los
suburbios de las ciudades, de mujeres abandonadas cargadas de nios. La
tasa de mortalidad infantil alcanz rcords mundiales. Lo mismo el alcoholismo
y la delincuencia. Es lo que, a fines de siglo, se llam la cuestin social. En ese
contexto estallaron las huelgas, la violencia, y florecieron el anarquismo y el
socialismo (SALAZAR, G., 1990 y 1991; GREZ, S., 1995).
No obstante, la compra de tecnologa en el exterior continu lo mismo que la
modernizacin mercantil a la que dio origen tanto como permaneci estable
la tasa de cambio del peso chileno respecto a la libra esterlina. Y mientras los
exportadores chilenos pudieron negociar paritariamente con las grandes casas
comerciales y bancos extranjeros (Gibbs & Sons, Williamson Balfour & Co.,
Duncan Fox & Co., Grace & Co, Graham Rowe & Co., Gildemeister, Anglo
South American Bank, Banco Alemn Transatlntico para Amrica del Sud,
etc.), el Estado pudo mantener equilibrado su presupuesto y controladas las
masas sociales. Y mientras no se agotaban los minerales superficiales de cobre.
Pero, hacia 1873, esos minerales se agotaron. El precio del trigo baj. La plata fue
internacionalmente desmonetizada y el cambio del peso chileno (que era de plata), desde 1878, se derrumb. Se desencaden un proceso inflacionario. Los empresarios chilenos no pudieron seguir comprando la tecnologa en masa. Cay la
productividad, se deterioraron los salarios y las empresas extranjeras aumentaron
en varios grados su hegemona estratgica sobre la economa nacional; sobre todo, porque solo ellas podan importar, instalar y reparar maquinaria moderna. Es
decir: realizar inversiones realmente reproductivas. En ese contexto, los presupuestos fiscales fueron objeto de un fuerte drenaje, mientras las masas sociales
iniciaban una gran oleada de movilizaciones (SALAZAR, G., 1987).
131
Gabriel Salazar
Cuando, hacia 1908, la crisis se hizo evidente y casi incontrolable, el pas se

hall en una situacin tal que, de un lado, ya no poda invertir en la tradicin
social-productivista porque sta haba sido desmantelada, y tampoco poda
esperar que los empresarios nacionales mantuvieran sus compras autnomas de
tecnologa en el exterior (el derrumbe del tipo de cambio y la inflacin de costos
se lo impedan). Slo poda esperar (o incentivar) que las casas comerciales y los
bancos importadores de tecnologa incrementaran sus inversiones (y su penetracin) en la economa nacional, pues slo ellos disponan de esa tecnologa y
de las divisas para importarlas. El empresariado chileno comprendi que, para
todos los efectos del desarrollo econmico, la asociacin con esas casas era estratgica, indispensable, y sin alternativas. De aqu que todas las entidades patronales (SNA, SFF, y SNM) comenzaron a informarse peridicamente de los
avances tecnolgicos en revistas extranjeras, a recomendar a sus asociados que
realizaran peridicos viajes al exterior para actualizar sus conocimientos, a
privilegiar la asociacin con las casas proveedoras devaluando las asociaciones
domsticas, y a presionar al Estado para que ste, tambin, prefiriese esa asociacin por sobre cualquier otra. La nica propuesta distinta vino de una gran
empresa alemana (la M.A.N.), hacia 1912, la cual se propona instalar en Chile
fbricas productoras de mquinas, capaces de innovar en tecnologa. Pero este
proyecto colaps a causa de la Primera Guerra Mundial (SALAZAR, G., 1988).
Cuando el Estado, despus de 1940, asumi por s mismo el papel que por cien
aos haban desempeado en la economa chilena las casas importadoras y
proveedoras de tecnologa (que colapsaron por las dos guerras mundiales y la
crisis comercial de 1930), no fue alterada la tradicin que se haba iniciado en
1840 ni reasumida la propuesta alemana de 1912. El Estado Empresarial chileno
(1939-1973), pese a su gran proyecto de industrializacin nacional, no foment
la produccin local de tecnologa sino que tom para s su tradicional compra
en el exterior. Para lo cual necesit controlar el mercado de divisas (dlares), las
exportaciones de cobre (que las generaban) y la relacin directa con los proveedores de tecnologa (Estados Unidos, de hecho). Pero el mercado internacional
no fue, entre 1945 y 1973, lo que fue antes de 1914 o 1930. Y el Estado tuvo que
hacer mal lo que las casas proveedoras de tecnologa haban hecho bien antes
de 1939. Por ello, los empresarios unidos desde 1934 en la Confederacin de la
Produccin y el Comercio buscaron una salida directa, propia, hacia esas casas
o centros proveedores. Lo que slo lograron, tardamente, hacia 1983.
Este rpido recuento indica que la tradicin remarcada enfticamente por la
frase la tecnologa se compra es una tradicin secular, excluyente y sistmica.
Que, partiendo de requerimientos competitivos del sector exportador, ha englobado la economa interior deteriorando a menudo los procesos sociales y
polticos vinculados al movimiento productivo, a tal punto que los niveles de
132
productividad resultantes (sobre todo en recursos humanos) han sido suficientemente bajos como para obstaculizar seriamente la competitividad industrial del pas. Obligndolo como ocurri despus de 1930 a promover polticas de carcter proteccionista (para proteger un sector industrial de crnica baja
productividad) y populista (para proteger a una masa laboral no incorporada
paritariamente al proceso productivo). El hecho de que, actualmente, el pas
est exhibiendo sus ms pobres ndices competitivos en rubros tales como relaciones industriales (lugar 28), especialidades y productividad (lugar 39),
capacidad tcnica local (lugar 35), ciencia y tecnologa (lugar 34) y recursos humanos (lugar 34), no es ni por azar ni por una falla coyuntural de las
polticas econmicas posteriores a 1980, sino porque este hecho es el reverso de
la tradicin secular de la frase la tecnologa se compra (El Mercurio,
13/04/1997, B1, y 21/05/1997, B1). Se trata de un hecho igualmente antiguo,
slo que no ha encontrado la frase categrica que lo perpete en la memoria
colectiva.
El pobre desempeo de los recursos humanos no es, como se ha visto, slo una
cuestin tcnica de rendimientos productivos. Es decir, no es tan slo cuestin
de incrementar el aprendizaje y la utilizacin intensiva de las compras realizadas
en el exterior. El hecho de que esas compras establecen una lnea jerrquica de
prioridades estratgicas, de flujos de poder y de gradacin del continuo actividad-pasividad, tambin impide la articulacin cooperativa y horizontal indispensable para que los actores del proceso productivo generen las innovaciones
tecnolgicas que su trabajo productivo conjunto requiere, tal como el bajo
pueblo chileno lo hizo antes de 1850. La inversin de capitales en la compra de
tecnologa se contrapone a, y anula la inversin en R&D (investigacin y desarrollo), pues la primera fortalece de hecho la pasividad que la segunda, por
principio, necesita abolir. Mientras se siga privilegiando esa compra y mientras
la innovacin tecnolgica siga siendo para el pas una funcin mercantilimportadora, el sistema educacional y capacitacional estar siempre retrasado y
ser siempre inadecuado para cubrir las necesidades productivas estratgicas
de las (grandes) empresas. Las crticas del empresariado al psimo estado de la
educacin formal (registradas en las entrevistas y en el material revisado) en
cuanto a operar como formacin actualizada para el trabajo, o para reforzar o
sustituir la capacitacin que se da dentro de la empresa, no podrn nunca ser
debidamente atendidas si, por otro lado, ese mismo empresariado preserva
categricamente la compra de tecnologa a los ya centenarios proveedores de
ella.
Es indispensable que el pas, si quiere mejorar la posicin que sus recursos
humanos ocupan en los rankings internacionales de competitividad, invierta
activamente en investigacin y desarrollo. Es decir, en intentar fundar la pro133
Gabriel Salazar
duccin interna de la innovacin tecnolgica. Dado que el pas ha dado significativos avances en el desarrollo econmico y se confronta a los desafos de la
2da. fase exportadora, el pas debe sostener y fortalecer la senda expansiva del
gasto en investigacin y desarrollo (R&D) para nuevas tecnologas... (se debe)
incentivar una segunda ola de innovacin en las empresas nacionales. Desde
1988, la importacin de bienes de capital ha aumentado 2.5 veces; la inversin
extranjera, el doble de eso, y la inversin en R&D, 2,4 veces (del 0,5 al 0,8% del
PIB). Pero el gasto en R&D sigue estando, mayoritariamente, en manos del Estado (85%) y centrado en el sistema superior de educacin (DAZ, A., 1995, 113
et seq.).
La cuestin, obviamente, no se reduce al incremento cuantitativo de ciertos
indicadores, puesto que es igual o ms relevante aun el problema de dnde y en
qu poltica industrial estratgica se insertan esos incrementos. Pues es claro que
la innovacin tecnolgico-productiva no puede depender slo de las investigaciones universitarias o de la modernizacin de la educacin bsica o secundaria.
La innovacin tecnolgica central debe realizarse en la empresa y dentro del
mismo proceso productivo (N.N. 1997, passim.). Con respecto a ella, la innovacin tecnolgica del sistema formal de educacin es slo el entorno sistmico,
su ecologa-pas. El problema es que, para que eso tenga lugar, es imprescindible morigerar o relativizar aquella tradicin secular chilena cuyo anverso es la
compra de tecnologa en el exterior, y cuyo reverso es la lnea jerrquica que
sepulta los recursos humanos en el fondo del ranking internacional de comp etitividad. Y es evidente que esa morigeracin o relativizacin no podr lograrse
mediante subvenciones polticamente blandas al empresario, que lo dejan libre
para asumir voluntariamente su autorreforma (o no), ni en la confianza de que
los mercados sectoriales amparados en la benignidad (subcontratista) del Estado realicen en los prximos aos una tarea que, a lo largo de un siglo y medio,
no se ha intentado nunca en Chile.
En el mundo actual, hay diversos modelos de poltica industrial estratgica donde la capacitacin opera en relacin a la produccin interna de nuevas tecnologas
(BIRF, CIID, GTZ, BID, 1990, passim). Y en Chile hay tambin propuestas especficas acerca de cmo implementar polticas industriales prcticas, inversin sectorial en R&D, formacin de barrios industriales e incubadoras tecnolgicas
(TAPIA, L., 1993; BENAVENTE, R., 1993.), etc.. O bien, como lo propuesto por un
gran empresario: Desde hace mucho tiempo estoy preconizando la necesidad de
que el sector empresarial aporte al menos un 1% del total de su planilla de remuneraciones para destinar esos recursos a la formacin tcnica profesional. No me
cabe ninguna duda que, de alguna manera, esa obligacin tiene que imponerse en
el prximo gobierno... Y si el 1% de que hablo no es suficiente, el Estado tendr
que poner un 1% ms; y si eso todava es insuficiente, habr que preocuparse de
134
que sea un 1,5%, pero la solucin tiene que darse a travs de ese camino: no podemos arriesgarnos que, a causa del temor de imponer una ley en este sentido,
nos quedemos cortos... (RAMDOHR, G., en MARCEL, M., 1989, 77).
El problema no radica, pues, en la ausencia de ejemplos histricos y de propuestas alternativas, sino, sobre todo, en cmo desembarazar la voluntad poltica de los principios abstractos del mercado y en cmo radicarla en el terreno
cooperativo y participativo de todos los actores sociales de la produccin. Donde, al parecer, existen potencias sinrgicas mayores (y costos sociales menores)
que las contenidas en el esfuerzo de aprendizaje pasivo de lo que han inventado
(y acumulado) otros.
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138
LA DESCENTRALIZACIN Y EL SECTOR
PRIVADO EN LA TRAYECTORIA DE LA
FORMACIN PROFESIONAL EN MXICO*
LEONARD MERTENS
Sumario: Introduccin. II. Evolucin del sistema nacional de formacin profesional. 1.
La dcada de los sesenta: el modelo inductivo. 2. Dcada de los setenta: hacia un modelo
sistmico de regulacin Estatal. 3. La dcada de los ochenta: polticas activas de mercado
de trabajo. 4. La dcada de los noventa: surgimiento del sistema de competencia laboral.
II. Trayectoria de algunas instituciones de formacin profesional. 1. Estructura actual de
la Oferta Educativa Tecnolgicas en Mxico. 2. CECATI (Centros de Capacitacin para el
Trabajo Industrial). 3. CONALEP. 4. ICIC (Instituto de Capacitacin de la Industria de
Construccin). 5. PROBECAT (Programa de Becas de Capacitacin para Trabajadores
Desempleados). 6. CIMO (Calidad Integral y Modernizacin). III. Conclusiones. Bibliografa.
INTRODUCCIN
Existe consenso en el mundo de la poltica, el Estado y las organizaciones de
empleadores y trabajadores de que la formacin profesional es un factor fundamental en el desarrollo econmico y social. Tambin hay consenso de que la
formacin profesional para que pueda ser eficaz en sus aportaciones, debe descentralizar la toma de decisiones acerca de qu y cmo impartir la formacin y
vincularse mucho ms con el mundo de trabajo. Existe, sin embargo, menos
claridad y consenso sobre cmo y cunto se debe descentralizar e involucrar al
sector privado.
En la elaboracin del presente documento se cont con el apoyo de Jaime DAZ y con los comentarios de Mnica BAEZA.
139
Leonard Mertens
Ante la complejidad del problema y para el cual no hay respuestas nicas ni

esquemas predeterminados, interesa saber qu camino ha seguido el sistema
de formacin profesional mexicano, cules han sido los aprendizajes institucionales y qu conclusiones se derivan para una estrategia de modernizacin
de la formacin profesional. Para ello se hizo una revisin de la trayectoria de
la formacin profesional mexicana durante las ltimas cuatro dcadas, resaltando aquellos elementos que han trazado y cambiado el rumbo de las acciones formativas, poniendo mayor nfasis en las experiencias de los aos recientes .
El trabajo se divide en dos partes. En la primera parte se analiza la trayectoria
de la formacin profesional en su conjunto, su articulacin con el sector privado y la naturaleza y alcance de la descentralizacin. En la segunda parte se
presentan, en forma resumida, las trayectorias seguidas por algunas instituciones de formacin profesional en torno a los dos temas que aqu nos ocupan.
I. EVOLUCIN DEL SISTEMA NACIONAL
DE FORMACIN PROFESIONAL
1. La dcada de los sesenta: el modelo inductivo
En la dcada de los sesenta se dan acontecimientos importantes en la trayectoria
institucional de la formacin profesional y capacitacin en Mxico. Era la poca
de una economa de oferta y as se visualiz tambin a la formacin profesional:
generar una cantidad abundante de mano de obra mnimamente calificada para
satisfacer la demanda de la industria naciente.
Los acontecimientos que destacan son los siguientes. En primer lugar, se consolidan las bases de la oferta de educacin tcnica y de capacitacin para el trabajo
por iniciativa de la Secretara de Educacin Pblica (en adelante: ministerio de
la educacin) sin que se contemplara desde su diseo original un mecanismo de
vinculacin expresa con la empresa.
En segundo lugar se crea el ARMO (Adiestramiento Rpido de Mano de Obra),
una nueva figura institucional, con caractersticas similares a los institutos de
formacin profesional en otros pases de Amrica Latina, la cual se centra en
formar personal en activo. El otro eje en la actividad formadora de ARMO son
los programas destinados al perfeccionamiento rpido de la formacin de
trabajadores, en los talleres de la institucin.
140
DCADA DE LOS SESENTA

CONTEXTO: CRECIMIENTO ECONMICO Y DE EMPLEO, ECONOMA CERRADA,
MODELO DE SUSTITUCIN DE IMPORTACIONES, CONSTRUCCIN
DE LA ESTRUCTURA INSTITUCIONAL DE FORMACIN TCNICA
OFERTA EDUCATIVA:
LA EMPRESA
EXPANSIN DE LA
INFRAESTRUCURA DE
LA FORMACIN
TCNICA Y
PROFESIONAL, Y DE
CAPACITACIN PARA
EL TRABAJO, A CARGO
DEL MINISTERIO DE
EDUCACIN
CONTRATOS DE
APRENDIZAJE,
FORMACIN POR
PARTE DEL
SUPERVISOR EN EL
TRABAJO
(INSTRUCCIN
SOMBRA)
NUEVA FIGURA
INSTITUCIONAL
ARMO
(ADIESTRAMIENTO
RPIDO DE MANO DE
OBRA)
TRABAJADORES
(SINDICATOS)
EMPRESARIOS
(CMARAS)
El ARMO se inscribe en una trayectoria de la formacin en donde uno de sus

principales componentes era el contrato de aprendizaje a nivel empresa, estipulado en la Ley Federal de Trabajo de 1931. Aparentemente el contrato de
aprendizaje haba sido la manera natural de la capacitacin en Mxico. Sin embargo, ms que para capacitar a las personas que se incorporaban a la actividad
productiva, el contrato de aprendizaje sirvi para obtener mano de obra barata,
lo que propiciaba la explotacin encubierta de la clase trabajadora. (UCECA,
1980) Visto desde esta perspectiva, ARMO viene a dar un nuevo giro al concepto de aprendizaje en la empresa, que con la modalidad del contrato de
aprendizaje se estaba desviando de sus objetivos.
No obstante la aparicin y la labor de ARMO, el contrato de aprendizaje se coloca en el centro del debate de las relaciones laborales, haciendo hincapi el
movimiento sindical en las desviaciones que se estaban generando, poniendo en
segundo plano las posibles bondades de formacin que una figura institucional
como sta podra tener. Ante la imposibilidad e incapacidad de los actores so141
Leonard Mertens
ciales y del Estado de dar a tiempo otro giro al contrato de aprendizaje, el sector
obrero organizado pugna por eliminar esta frmula de contratacin y lo logra
con la nueva Ley Federal del Trabajo en 1970, obligando a las empresas a la
formacin profesional de los trabajadores (Ibdem).
2. Dcada de los setenta: hacia un modelo sistmico de regulacin Estatal
En la dcada de los setenta se deja atrs el contrato de aprendizaje y se inicia
una nueva era institucional en la formacin profesional en Mxico, que se caracteriza por un intento de crear un verdadero sistema de formacin, partiendo
del nivel de la empresa, pasando por la rama de actividad, la regin hasta llegar
a la escala nacional. El nuevo sistema queda plasmado en la Ley Federal del
Trabajo en 1978, que declara de inters social promover y vigilar la capacitacin y
el adiestramiento. Establece el derecho de los trabajadores a recibir capacitacin
y adiestramiento de los patrones; obliga a los patrones a proporcionar informacin a los trabajadores sobre la aplicacin de la tecnologa, a prepararlos para
ocupar una vacante o puesto de nueva creacin, a prevenir riesgos de trabajo y,
en general, a mejorar sus aptitudes. Estas acciones, instrumentadas a travs de
planes y programas sobre capacitacin y adiestramiento, se someten a la aprobacin de la Secretara del Trabajo y Previsin Social (en adelante: ministerio
de trabajo).
La base del sistema son las comisiones mixtas de capacitacin y adiestramiento
a nivel empresa, integradas por el mismo nmero de representantes de trabajadores que de la empresa (empleador). Entre las funciones de las comisiones
mixtas est la vigilancia de la instrumentacin y operacin del sistema, y los
procedimientos que se implantan para mejorar la capacitacin de los trabajadores. Estas comisiones mixtas deben ser registradas por el ministerio de trabajo y
su principal objetivo es vigilar el cumplimiento de las obligaciones legales en
materia de capacitacin (UCECA, 1980).
Se fortalece la oferta de formacin profesional desde el sistema educativo, con
la creacin en 1978 del CONALEP (Colegio Nacional de Educacin Profesional
Tcnica), organismo pblico descentralizado con personalidad jurdica y patrimonio propio. Se crea para responder con mayor agilidad a la necesidad de
formar tcnicos, salindose del marco institucional del ministerio de educacin,
incluyendo en sus rganos de direccin y consulta al sector productivo (no as a
los sindicatos). Con este nuevo organismo, se completa el tejido de la oferta
educativa pblica centralizada en formacin profesional a nivel obrero y tcnico
que opera en la actualidad en el pas. No obstante, tampoco en esta dcada se
142
crea una vinculacin estrecha entre la oferta de la educacin tcnica profesional

y el sector productivo, prevaleciendo as el modelo de la oferta.
DCADA DE LOS SETENTA

CONTEXTO: ALTIBAJOS EN EL CRECIMIENTO ECONMICO Y DE EMPLEO,
EXPANSIN OFERTA MANO DE OBRA, AGOTAMIENTO DEL MODELO DE
SUSTITUCIN DE IMPORTACIONES, CONSOLIDACIN DE LA ESTRUCTURA
DE LA OFERTA DE FORMACIN TCNICA DE CAPACITACIN EN LA EMPRESA
OFERTA EDUCATIVA:
Consolidacin y
expansin de la
infraestructura de
la formacin
tcnica y
profesional, y de
capacitacin para
el trabajo, a cargo
del ministerio de
educacin.
ARMO
ICIA (Azcar)
ICIC ( Construccin)
SISTEMA NACIONAL DE
CAPACITACIN Y
ADIESTRAMIENTO
UCECA (Unidad
Coordinadora del Empleo,
Capacitacin y
Adiestramiento)
LA EMPRESA:
Comisiones Mixtas de
Capacitacin y
Adiestramiento,
integradas por igual
nmero de representantes
obreros y patronales, la
base el nuevo sistema
nacional de capacitacin.
SURGIMIENTO DE
CONALEP
TRABAJADORES
(SINDICATOS)
EMPRESARIOS
(CMARAS)
Existe en el perodo una creciente preocupacin de vincular la formacin con el

empleo. Aparecen los estudios de planeacin de recursos humanos a nivel nacional, ante las seales crecientes de incompatibilidad entre la oferta de formacin ofrecida por el sistema educativo y la demanda del aparato productivo y
de aptitudes, al interior de las ocupaciones.
143
Leonard Mertens
Se sita a la capacitacin (..) en las condiciones reales de trabajo, con el equipo

y las herramientas que tendrn que dominarse en el ejercicio cotidiano de un
puesto especfico de trabajo (GONZLEZ, 1982). La originalidad del camino
mexicano (..) consiste en haber entendido a la formacin profesional como
parte inseparable de una relacin laboral y, por lo tanto, como elemento que
deben normar las autoridades del trabajo (Ibdem).
Este punto ltimo revela la paradoja implcita en el sistema que, por una pa rte, deja el diseo y operacin de la capacitacin en manos de los actores sociales de la produccin y en forma totalmente descentralizada; por otra parte,
la imperativa de querer vigilar y normar dicha relacin por parte del Estado,
reafirmando una visin y realidad paternalista de las relaciones laborales,
basada en la idea de que los trabajadores por s solos, y sobre todo a nivel de
empresa, no estn en condiciones de hacer respetar sus derechos a la formacin. El no capacitar en la empresa es, entonces, un problema de voluntad que
no se relaciona con el problema de cmo hacer una capacitacin efectiva para
satisfacer las necesidades de formacin que derivan de una estrategia de mejora de productividad del negocio. Es decir, no se visualiza el problema del
aprendizaje detrs de un programa de capacitacin en la empresa, problema
que para ARMO s era uno de los temas centrales de preocupacin y de su
estrategia de implementacin.
Se opta por no seguir el modelo generalmente adoptado en Amrica Latina,
aplicando en su lugar el enfoque de sistemas a la organizacin de la formacin
profesional en Mxico: reconociendo la multiplicidad de participantes pertenecientes a diferentes sectores y con intereses particulares que deben conjugarse
para lograr la capacitacin (UCECA, 1980; GONZLEZ, 1982). En otras palabras, se abandona la idea de una institucin nacional, encargada de impartir
cursos de capacitacin; se descarta la posibilidad de un impuesto especial para
financiar la capacitacin; se busca la participacin de los obreros y patrones en
todas las etapas de la capacitacin (Ibdem). No obstante lo anterior, se crean
institutos de formacin profesional a nivel de rama de industria, resaltando el
Instituto de Capacitacin de la Industria de la Construccin (ICIC) y el Instituto
de Capacitacin de la Industria Azucarera (ICIA).
Se concluye que en la dcada de los setenta se forja un modelo de formacin
profesional, donde el Estado se hace cargo fundamentalmente de la oferta de
formacin a travs del sistema educativo formal, desarrollando el curriculum y
planes de estudio de manera centralizada, dejando la capacitacin y el adiestramiento en manos del sector privado (trabajadores y empresa), descentralizando el diseo y la operacin y con financiamiento de los empresarios, aunque
144
con la vigilancia y control del Estado. Se implement un modelo institucional

de capacitacin que podemos denominar regularista, con excepcin de las
actividades de ndole inductivas de ARMO y de algunas instituciones sectoriales.
3. La dcada de los ochenta: polticas activas de mercado de trabajo
En la dcada de los ochenta se dan nuevamente cambios en las polticas de formacin profesional, en un contexto de la primera crisis econmica despus de
tres dcadas, el estancamiento virtual del crecimiento del empleo formal, el giro
definitivo en el rumbo de la poltica econmica de apertura hacia el mercado
internacional, la desregulacin y desincorporacin estatal en la economa, y un
ambiente de pensamiento que apunta al funcionamiento del mercado como
principal mecanismo para resolver los desequilibrios que se estaban perfilando
en el mundo laboral, entre ellos, la formacin profesional.
La paradoja en el caso mexicano es que desde la dcada anterior ya se haba
dejado en manos de los actores el problema de la capacitacin en y alrededor
del trabajo. Despus de varios aos de experimentacin (MICHELI, ARTEAGA,
1994), se vislumbran una serie de deficiencias en el sistema de capacitacin que
se podran denominar fallas de mercado y que demandan y justifican una innovacin de la intervencin del Estado.
En esta innovacin no hay lugar para una institucin como ARMO de lneas
inductivas de aprendizaje institucional en capacitacin. Por tanto, desaparece
del mapa sistmico de la formacin profesional, quedando en esa lnea de
trabajo el ICIC y el ICIA, que dependen directamente de los actores de la rama.
Adems, Si bien estos institutos (para atender ramas especficas ..sic) resultaron novedosos, no tuvieron el impacto que en su momento se les adjudic. (..)
Este hecho puede ser ilustrado por la baja proporcin de trabajadores del sector
que pasan por los cursos impartidos por los Institutos, tanto en trminos absolutos como relativos. (..) Asimismo, se advierte en algunos de estos Institutos
una cierta concentracin de sus esfuerzos en la zona del Distrito Federal y alrededores; en otras palabras, no han alcanzado un significativo nivel de desconcentracin y descentralizacin de sus actividades.
Slo uno de estos Institutos sigue jugando un papel protagnico en su sector, el
ICIC. (..) acerca de las posibles falencias que llevaron a atentar contra una ms
firme presencia y consolidacin de los institutos sectoriales, es que ellos se mantuvieron en un mbito de actuacin conservador, clsico en la materia. (..) se advierte en muchos casos que los programas de capacitacin estn demasiado atados a un puesto de trabajo, no brindando al trabajador capacitado una articula145
Leonard Mertens
cin adecuada con los procesos productivos y los procesos de trabajo; de esta
manera, no se logra motivar al trabajador a incorporarse a los programas, desmotivndolo en la medida que los mismos no ofrecen una clara perspectiva de desarrollo personal y ocupacional dentro de la empresa (WEINBERG, 1992).
DCADA DE LOS OCHENTA

CONTEXTO: CRISIS ECONMICA, AJUSTE Y REFORMA ESTRUCTURAL,
PRIMEROS PASOS DE APERTURA COMERCIAL; ESTANCAMIENTO DEL EMPLEO
FORMAL Y REESTRUCTURACIONES ORGANIZATIVAS EN LAS EMPRESAS;
SURGIMIENTO DE POLTICAS ACTIVAS DE MERCADO DE TRABAJO
OFERTA
EDUCATIVA:
Consolidacin de la
infraestructura de
la formacin
tcnica y
profesional, y de
capacitacin para
el trabajo, a cargo
del ministerio de
educacin
Desempleados y
Autoempleados
PROBECAT
EMPRESA GRANDE
Polticas Activas
de Mercado de
Trabajo en
Formacin a
Cargo del
Ministerio de
Trabajo
ICIA (Azcar)
ICIC (Construccin)
Comisiones Mixtas
de Capacitacin y
Adiestramiento
EMPRESA PEQUEA
Y MEDIANA
CIMO
OFERTA PRIVADA
DE CAPACITACIN
Y ASESORA
TRABAJADORES
(SINDICATOS)
EMPRESARIOS
(CAMARAS)
Algunas de las lagunas que el modelo regulacionista haba generado eran las
siguientes: (..) la mayor parte de la poblacin econmicamente activa no se ha
visto favorecida por acciones llevadas a cabo por los servicios educativos y de
146
capacitacin existentes en el pas (GONZLEZ, N; IBARRA, A; 1984). Estos

autores mencionan lagunas de tipo legislativo, tcnico metodolgico y de relaciones laborales. En cuanto al primero, sealan que jurdicamente no se atiende
a la poblacin del sector informal urbano ni al campesinado; que la pequea y
mediana empresa necesita un marco jurdico especial para cumplir con la capacitacin; y que se requiere ampliar el concepto de ser, fines y alcances de la capacitacin, incluyendo en ste las perspectivas de los trabajadores (Ibdem).
En cuanto al aspecto tcnico-metodolgico de la capacitacin, se sealan las
diferencias profundas entre empresas de una misma rama, por lo que no es
suficiente el corte operativo por rama. A cada nivel del sistema nacional, se
observaban las insuficiencias metodolgicas: a nivel empresa, dificultades de
evaluar integralmente la capacitacin y sus impactos; a nivel de entidad federativa, la carencia casi absoluta de metodologas que permitan el cumplimiento de
los objetivos; en el normativo global, la falta de un soporte administrativo y
tecnolgico (Ibdem).
En lo que atae a la relacin laboral, la dificultad de los actores sociales de la
produccin para vincular el proceso de aprendizaje con la productividad, el
empleo y la calificacin de los trabajadores, en una forma holstica (Ibdem).
Lo ms importante son las limitaciones que se detectaban en la empresa, es
decir en la base del modelo. Estas se refieren sobre todo al desarrollo tcnico de
la capacitacin, el saber llevar a cabo la capacitacin, puesto que generalmente
las Comisiones Mixtas se circunscriben al aspecto de vigilancia y de procedimiento (Ibdem).
Una evaluacin del sistema nacional de capacitacin y adiestramiento por parte
del Banco Mundial y CONALEP, seala las limitaciones ms significativas, que
estn en concordancia de las antes mencionadas: 1) tiene baja capacidad para
promover la capacitacin a la mayora de los trabajadores; 2) la capacitacin
difcilmente llega a la pequea y mediana empresa; 3) no se ha superado la
etapa burocrtica del registro de las comisiones mixtas y de los planes y programas de capacitacin; 4) slo genera procesos fragmentados y discontinuos
de capacitacin; 5) en la mayora de las veces responde nicamente a las necesidades inmediatas en vez de anticipar a las futuras demandas (citado en
MICHELI, ARTEAGA, 1994).
Este listado de fallas del mercado eran suficientes para lanzar nuevas polticas
del Estado tendientes a dar respuesta a las limitaciones que el sistema nacional
de capacitacin haba revelado. Sin embargo, la respuesta no podra ser del tipo
inductivo general, porque ira en contra de la idea de que el Estado, o una instancia nacional tri o bipartita, pudiesen dar respuesta adecuada a las limitacio147
Leonard Mertens
nes mencionadas. Incluso, todas las instancias bi y tripartitas consultivas que el

sistema nacional contemplaba pasan a un segundo plano (UCECA desaparece),
permaneciendo solamente las comisiones mixtas a nivel empresa y el organismo central de registro y verificacin del Estado.
El Estado opta por ocupar el papel de facilitador de la formacin de dos grupos
vulnerables y hasta ese momento excluidos de la capacitacin: los desempleados y los trabajadores de la pequea y mediana empresa. Es un esfuerzo por
inducir a las personas a la capacitacin, sin presentar un modelo o esquema
acotado de contenidos ni de modalidades. Ms bien, opera con un conjunto de
normas de proceso, los procedimientos, que deben regular la descentralizacin
y el involucramiento del sector privado.
Ambos son innovaciones no slo de la manera de cmo conceptualizar la capacitacin desde la perspectiva del Estado, sino tambin quin lo ejecuta, el ministerio de trabajo y no el de la educacin. Su fundamento no est en promover
la capacitacin en trminos generales, sino en los desequilibrios en el mercado
de trabajo que deberan ser atendidos por una poltica activa orientada al futuro, de invertir en formacin, en vez de una poltica esttica de soporte al ingreso, de proteccin de los mercados e incluso de orientacin del gasto y la inversin estatal, que haban prevalecido en las polticas de empleo del pasado
(OECD, 1990). El trasfondo de esta perspectiva es el concepto de la sociedad
activa: a travs de una inversin en la persona se busca que ella puede hacerse
cargo de su proyeccin y proteccin en el mercado de trabajo.
Es un cambio radical de la perspectiva sobre polticas del empleo y del papel
del Estado. Hasta entonces se haba conceptualizado el empleo como funcin de
variables macroeconmicas, influenciables por la poltica del Estado, por la
orientacin del ingreso y gasto, la tasa de ahorro y el coeficiente del PIB destinado a la inversin productiva. El surgimiento de la UCECA para coordinar las
polticas del estado en funcin del empleo, fue el exponente ms claro de dicha
lnea de pensamiento de poltica econmica.
El papel del ministerio del trabajo se circunscriba a ser un rgano consultivo
en materia de empleo, elaborando estudios sobre el seguimiento del empleo y el
diseo de polticas, que incluan la capacitacin, entre todos los factores determinantes del nivel de empleo. En ese misma lnea de ideas se hicieron los estudios de planeacin de recursos humanos. Al ministerio del trabajo le corresponda actuar directamente en muy pocos aspectos como ejecutor de un programa de empleo.
148
Dicha escuela de pensamiento acerca del papel del ministerio de trabajo se inscribe en la visin de que, en una economa abierta, el empleo es, en primer lugar, una funcin de la mejora sostenida de la productividad, y sta a su vez, de
la capacidad de innovacin, producto del aprendizaje, resultado de la inversin
en equipo y en el recurso humano. El aprendizaje es muy difcil de guiar mediante polticas macroeconmicas, requirindose ms bien de polticas sectoriales, regionales, e incluso a nivel micro, donde el impacto macro se espera
lograr en el mediano y largo plazo, a travs de la focalizacin (una discusin
similar se present en torno a las polticas de combate a la pobreza). Elemento
importante a recordar es que, hasta entonces, el Estado haba sido directa o
indirectamente el principal dinamizador del empleo formal, papel que a partir
de los ochenta deja de jugar (MERTENS,1986). A partir de esa fecha se concentra la poltica de empleo en el desarrollo de la productividad y competitividad
del sector privado, especialmente la pequea y mediana empresa, as como en
el desarrollo de los mercados de trabajo (ARTEAGA, et.al., 1996).
El ministerio de trabajo lo plantea de la manera siguiente: Con anterioridad, la
poltica de empleo se encontraba implcita en la de proteccin e impulso al proceso industrializador. Posteriormente, la poltica de empleo se afina con instrumentos que le permiten expresarse de manera ms concreta como polticas
de mercados de trabajo. Sus instrumentos se orientan a: (i) facilitar la movilidad
laboral (..); (ii) elevar la productividad y competitividad de las empresas, mediante asistencia tcnica y apoyos a la capacitacin en el trabajo; y,(iii) elevar los
niveles de capacitacin de la mano de obra para distribuir ms ampliamente las
posibilidades de aprovechar oportunidades ocupacionales. En conjunto, es una
poltica de empleo dirigida a que el mercado laboral opere con mayor eficiencia
y a flexibilizar la movilidad de la mano de obra (STPS, 1995).
Como el ministerio del trabajo solo puede influir de manera marginal en la tasa
y en el tipo de inversin, se qued con el otro componente, ms afn a su campo
natural de actuacin: la inversin en capital humano. Se disuelve la funcin
consultiva y coordinadora de polticas de empleo, asignndole un papel de
ejecutor de un programa especfico.
En el marco de la lnea de pensamiento de que el Estado solamente debiera
intervenir en caso de fallas del mercado resultaron dos programas innovadores.
Ambos orientados a un grupo de poblacin econmicamente activa, que la dinmica natural del mercado no contemplaba: (1) los desocupados, del sector
informal urbano y tradicional rural, y (2) los trabajadores de pequeas y muchas medianas empresas. Estos programas se inscriben en un proyecto global
denominado Proyecto de Capacitacin de Mano de Obra, que cuenta con fi-
149
Leonard Mertens
nanciamiento externo, del Banco Mundial (aunque PROBECAT haba nacido

antes).
La particularidad de ambos programas, PROBECAT (Programa de Becas de
Capacitacin para Trabajadores Desempleados) y CIMO (Calidad Integral y
Modernizacin) es que ellos no son los ejecutores de la formacin, sino instancias intermediarias y facilitadoras entre la oferta existente y la demanda o necesidades identificadas. Operan bajo una modalidad de deduccin y con una relacin virtual con la oferta formativa, donde las relaciones entre oferta y demanda
no son predeterminadas, sino que se van dando segn el caso y la ocasin. La
ventaja es la flexibilidad y adaptabilidad del modelo, la desventaja es la dificultad de madurar y hacer evolucionar programas de formacin a partir del
ensayo y error, es decir, el aprendizaje institucional del cmo formar.
Entre ambos programas hay un elemento de distincin de fondo. En el caso de
PROBECAT se parte del supuesto de que existe una demanda potencial de mano de obra, que no es cubierta por una oferta cualitativamente adecuada de
personal. Para CIMO, la preocupacin central es la de conservar e incrementar
el empleo, en la empresa pequea. El aprendizaje organizacional de la empresa
es el punto de partida y la formacin se oferta en funcin de ello. La unidad
mnima de referencia es la empresa en su conjunto, y la considera como sujeto
de capacitacin y desarrollo autosostenido (CIMO, 1995). Si bien ambos programas trabajan descentralizadamente, el PROBECAT es operado por el gobierno estatal, a travs de los servicios estatales de empleo. El CIMO, por su
parte, tiene sus propios consultores en la provincia, quienes operan el programa, que tiene sus oficinas, por lo general, en una cmara o asociacin empresarial local. Para los cursos de capacitacin, PROBECAT recurre bsicamente a los
ofertantes de formacin del sector pblico, con excepcin de los programas que
se llevan a cabo dentro de las empresas. CIMO se apoya fundamentalmente en
la oferta privada de consultora y capacitacin y muy poco en las instancias de
formacin pblica (solamente en un 10% de sus acciones).
Para que estos programas pudiesen llegar a la dimensin e impacto que actualmente tienen (500 mil trabajadores capacitados anualmente bajo
PROBECAT; 54 unidades promotoras de la capacitacin del programa CIMO,
atendiendo a 157 mil empresas entre 1988 y 1994, y con alrededor de 650 cmaras y organizaciones empresariales locales que participan en el programa en
todo el pas) ha transcurrido un largo y complejo proceso de aprendizaje institucional, donde se mezclan temas y problemas tcnico-organizativos con los
polticos, locales y nacionales. Lograron ya ms de diez aos de operacin,
150
tiempo que les ha permitido corregir errores y aprender de su propia experiencia.

Uno de los problemas que estos programas enfrentan es garantizar la calidad
del servicio prestado, dado que el tipo de trabajo que el consultor local debe
desempear no es fcil de documentar/describir como un proceso estandarizado. Para CIMO este problema se traduce en la capacidad de aprender de la
propia realidad por parte de los consultores/promotores en las unidades descentralizadas.
Es importante mencionar en relacin a este punto de aprendizaje institucional,
que a pesar de la prctica tradicional en el sector pblico mexicano, en CIMO (y
tambin en PROBECAT) se ha podido limitar la rotacin del personal directivo
en la gestin de la operacin. Si bien, a nivel de los puestos polticos (secretarios, subsecretarios, directores generales) los cambios siguen dndose, a nivel
de quienes dirigen operacionalmente los programas hubo una excepcional estabilidad del personal.
El problema de la calidad del servicio ofrecido, guarda relacin con la forma
de administracin y gestin de los programas. En el caso de CIMO la naturaleza de la intervencin ha permitido que, sobre la marcha y de acuerdo a
la dinmica interactiva, se haya tenido algn grado de libertad para reinterpretar, ajustar y modificar las metas en el camino, justificando y argumen tando el por qu de las modificaciones. Al parecer, en el caso de
PROBECAT, esto ha sido ms difcil, porque las metas se fijan por entidad
federativa, lo que ha disminuido la capacidad de maniobra por parte de la
gestin nacional del programa .
Otro problema ha sido la tensin provocada por la normatividad del sistema de
administracin pblica (el formato contable de hacer presupuestos, establecer
metas y evaluar resultados, no ha sabido adaptarse a la modalidad de trabajar
por la demanda). Esto ha llevado a que los consultores/promotores hayan
tenido que destinar buena parte de su tiempo a la administracin interna del
programa, en vez de dedicarse ms a cuestiones metodolgicas y formativas.
Para los consultores centrales del programa esto es an ms acuciante, dado
que reduce el tiempo disponible para guiar y acompaar tcnicamente el proceso en campo.
Es decir, si la descentralizacin de la operacin y la participacin del sector
privado no son acompaadas por una innovacin en la administracin pblica,
se tiende a provocar un desgaste interno entre el personal de un programa
grande que, a fin de cuentas, repercutir en un impacto menor en el objetivo
principal del programa. A veces en las empresas ocurre algo similar: el sistema
151
Leonard Mertens
de costos y los procedimientos de finanzas se vuelven contradictorios con los

nuevos objetivos de productividad y competitividad, basados en el servicio y
satisfaccin al cliente (MERTENS, 1997).
Cambiar la cultura que adjudica al Estado un papel primordialmente fiscalizador es uno de los desafos que el sistema de formacin ha enfrentado en los
aos noventa, para poder transformar la oferta de formacin, orientndola a la
demanda y convirtindola en un instrumento de polticas activas del mercado
de trabajo: el concepto de sociedad activa, de un aprendizaje dinmico y continuo, incluye el de un Estado activo. Dicho desafo se ha presentado con toda
claridad en los aos noventa, expresndose en un primer momento como problema de desvinculacin entre la oferta de formacin y la demanda de las empresas. La reorientacin de una capacitacin de oferta a una basada en la demanda, requiere de un cambio profundo en la cultura poltica y administrativa
de las instancias educativas y del Estado en general, proceso que difcilmente se
dar rpidamente por las tradiciones y convicciones arraigadas y construidas a
travs de varias dcadas.
4. La dcada de los noventa: surgimiento del sistema de competencia laboral
En esta dcada se mantienen las polticas activas de mercado de trabajo, ahora
en el marco del Proyecto de Modernizacin de los Mercados de Trabajo, que
cuenta con un financiamiento parcial del Banco Mundial. Desaparece el ICIA,
uno de los ltimos institutos de formacin a nivel de rama de actividad que
segua la lnea inductiva y que, ante la privatizacin y modernizacin de la industria azucarera, no alcanza a cumplir su misin de dar una respuesta a la
necesidad de formar al personal en los ingenios. Diferente el caso de ICIC, que
logra adaptarse a las nuevas condiciones del pas y de las empresas, mantenindose, a pesar de los problemas de la crisis, en un papel de liderazgo en la
formacin en la industria de construccin.
El contexto es de una euforia en los primeros aos despus de la firma del Tra tado de Libre Comercio de Amrica del Norte (NAFTA), que se convierte despus en la ms profunda crisis econmica, social y poltica en muchas dcadas,
con el estancamiento del empleo formal y una recuperacin de la crisis por va
de las exportaciones.
La trayectoria de la formacin profesional en esta dcada se caracteriza por el
esfuerzo de transformar la oferta generada por el sistema pblico. Al mismo
tiempo, y en apoyo a la transformacin de la oferta, se plantea una innovacin
integrada de todo el sistema de formacin, tanto en la empresa como en las
152
instituciones pblicas y privadas de oferta, con el lanzamiento del sistema de

normas de competencia y certificacin laboral (CONOCER).
El problema de la oferta de formacin profesional a partir de ese momento era
sobre todo un problema de calidad. Tradicionalmente la relacin escuelaempresa haba dejado mucho que desear. Situacin que se hizo insostenible,
considerando que despus de varios aos de ajuste econmico, el presupuesto
del Estado para este rubro disminuy, y adems, la asignacin de los escasos
recursos resultaba inadecuada.
DCADA DE LOS NOVENTA

CONTEXTO: APERTURA COMERCIAL (TLC), PROFUNDA CRISIS ECONMICA,
EXPANSIN DE LAS EXPORTACIONES, ESTANCAMIENTO DEL EMPLEO FORMAL
Y REESTRUCTURACIONES ORGANIZATIVAS EN LAS EMPRESAS; SURGIMIENTO
DEL SISTEMA DE COMPETENCIA LABORAL
OFERTA EDUCATIVA:
REFORMA EDUCATIVA:
DESCENTRALIZACIN
PROYECTO DE
MODERNIZACIN
DE LA EDUCACIN
TCNICA Y LA
CAPACITACIN
Desempleados y
Autoempleados
PROBECAT
EMPRESA GRANDE
Polticas Activas
de Mercado de
Comisiones Mixtas
Trabajo en
ICIC
de Capacitacin y
Formacin a
(Construccin) Adiestramiento
Cargo del
Ministerio de
Trabajo
EMPRESA PEQUEA
Y MEDIANA
CIMO
OFERTA PRIVADA DE
CAPACITACIN Y
ASESORA
SISTEMA DE COMPETENCIA LABORAL
TRABAJADORES
(SINDICATOS)
EMPRESARIOS
(CMARAS)
Result evidente que los programas activos de mercado de trabajo dirigidos a

grupos especficos, deberan ser complementados por una nueva estrategia de
153
Leonard Mertens
formacin profesional para el aparato productivo en su conjunto, partiendo de

una reestructuracin profunda del sistema escolarizado en general y en particular, de la capacitacin y la formacin tcnica profesional.
Los principales problemas de calidad que se evidenciaron a principios de la
dcada fueron los siguientes (ARGELLES, 1995; Banco Mundial, 1994;
IBARRA, 1994; WEINBERG, 1992):
Excesiva centralizacin en la toma de decisiones.
Baja calidad en la enseanza bsica y la consecuente escasa preparacin de los trabajadores para la educacin tcnica y la capacitacin.
Curricula orientada por conceptos acadmicos y clasificaciones

ocupacionales obsoletas.
Separacin legal y formal entre conceptos de capacitacin para j venes antes de su ingreso al mercado laboral y la capacitacin para
trabajadores desempleados u ocupados.
La ausencia de criterios de evaluacin y acreditacin de conocimientos.
La falta de medidas e incentivos estratgicos en la capacitacinformacin profesional.
Escasa vinculacin de las acciones de capacitacin con otros sistemas de apoyo a la productividad de las empresas.
Una oferta de formacin profesional altamente escolarizada, distante de las necesidades de las empresas y los propios trabajadores
y que no guardan consonancia con el progreso tecnolgico.
Una superposicin de subsistemas dentro del sistema de educacin

tecnolgica.
Falta de estructuras institucionales adecuadas para que participe el

sector privado (empleadores y trabajadores) en el diseo y desarrollo de la capacitacin.
Ante este cmulo de carencias de la oferta pblica de formacin profesional,

sumado a las deficiencias de la educacin en general, se plante por parte del
Estado una reforma educativa, Programa de Modernizacin Educativa, a principios de los aos noventa, con dos propsitos bsicos: mejorar la calidad de la
154
educacin y formacin profesional; elevar el nivel de escolaridad de la poblacin (SAMANIEGO, 1994)1 .

Cada uno de los subsistemas de formacin tcnica y vocacional empieza a principios de los aos noventa con los primeros pasos de transformacin de su actividad y orientacin. A mediados de la dcada los cambios se aceleran, establecindose las bases de una nueva era de educacin vocacional y tcnica en Mxico. Se lanza entonces el proyecto de modernizacin de la educacin tcnica y la
capacitacin, con financiamiento del Banco Mundial.
En el contexto de una economa integrada se reconoci que El sistema de capacitacin necesita ser ms adecuado a las demandas del sector productivo, el
cual por su parte, necesita ser capaz de comunicar sus necesidades a los proveedores de capacitacin; esto implica la adopcin de un lenguaje comn que
defina las necesidades de habilidades (Ibdem). Este lenguaje comn es el sistema de competencias estandarizadas y certificacin de habilidades con la participacin sustancial del sector productivo.
La descentralizacin contempla contenidos unificadores con currcula diseada centralmente

con la posibilidad de enriquecerse por la comunidad y gobiernos locales.
Dentro de la modernizacin se encuentra el proceso denominado federalizacin, el cual implica que los gobiernos Estatales asuman sobre todo la administracin del sector educativo
de su estado. Si bien la partida presupuestaria an provendra del gobierno federal la organizacin, determinacin de uso y administracin corresponder a la secretarias educativas estatales. Se marca en el programa un fuerte inters por vincular el mbito escolar con el productivo, estableciendo que el primero ser el encargado de hacer posible que se genere la calificacin y la formacin requerida por los sujetos.
Desde este punto de partida se proponen como acciones de la modernizacin:
1) El empleo de los modelos de competencias laborales para el replanteamiento de la oferta de
capacitacin, as como de la acreditacin de saberes adquiridos fuera del aula.
2) La federalizacin del sistema, a travs de: a) la consolidacin de los planteles federales,
dando una utilizacin a su mxima capacidad instalada as como modernizando y racionalizando sus estructuras, procurando acciones que generen ingresos propios a cada plantel; b) la
incorporacin de nuevas opciones descentralizadas y c) la creacin de institutos de capacitacin por ramas de la produccin los cuales sean apoyados por empresarios y sindicatos.
En las dos ltimas acciones los Gobiernos Estatales fungirn como promotores y, en su medida, como responsables.
3) El establecimiento de un modelo de capacitacin con modalidad abierta, y la creacin del
sistema nacional de capacitacin para el trabajo.
4) La configuracin de comits tcnico-consultivos en cada plantel con representantes de los
sectores privado, pblico y social.
5) La creacin de currcula con mayor afinidad al espacio productivo propio de cada regin y
del sector productivo.
6) El establecimiento de bibliotecas especializadas y adecuadas a las necesidades de los diferentes planteles e institutos.
155
Leonard Mertens
Los principales componentes del proyecto son: 1) montaje del sistema nacional
de certificacin de estndares de competencias; 2) modernizacin de los programas de capacitacin, hacia cursos modulares; 3) estmulos a la demanda,
contemplando la promocin del sistema, pruebas piloto de educacin basada en
competencias (EBC) en empresas, incentivos para la capacitacin y certificacin,
adquisicin de equipo y capacitacin de instructores; 4) sistemas de informacin, estudios y administracin del proyecto (Ibdem).
Naci as una nueva figura institucional en el sistema de formacin profesional
teniendo como eje el sistema de normalizacin y certificacin de competencia
laboral, resultado de un acuerdo suscrito por los ministerios de educacin y
trabajo en 1995. Se crea un fideicomiso para el financiamiento de las actividades, desarrolladas a travs de un Consejo, el CONOCER (Consejo de Normalizacin y Certificacin de Competencia Laboral), integrado por consejeros del
sector pblico, privado empresarial y social (trabajadores y campesinado).
La parte medular del modelo de competencia laboral es la normalizacin de las
habilidades, destrezas, aptitudes y conocimientos, expresada en trminos de
estndares o referencias de desempeo. Ah se tiene la base para la evaluacin,
certificacin y desarrollo del currculum. La estructura del modelo est basada
en el anlisis funcional. Ella es anloga al modelo britnico al desagregar las
funciones por unidades y elementos de competencia.
La estrategia de operacin del CONOCER ha sido la de trabajar simultneamente en los diferentes frentes involucrados en el modelo 2 .
Ha sido probablemente la primera vez en la historia de la formacin profesional
en Mxico que los diferentes actores del sistema hablan y actan en funcin de
un mismo concepto. Para mencionar algunas convergencias importantes: el
ministerio del trabajo y de educacin, juntos en el mismo proyecto; los empresarios involucrndose en la temtica al igual que los trabajadores. Este proceso
de convergencia no ha estado libre de tensiones entre los actores involucrados,
empezando por la definicin y significado del concepto de competencia hasta el
debate sobre la utilidad o no de la certificacin; mezclndose argumentos tcnicos con polticos, algunos son expresados, otros se manejan de manera oculta.
Todo esto en un contexto de cultura poltica, donde se suele trabajar como grupo y contra otros grupos. Romper ese esquema e introducir un concepto comnmente aceptado por todos los grupos y actores no es tarea fcil.
La palabra trabajar tiene en este contexto un significado especial: como no hubo una metodologa nica sino un conjunto de referencias variadas de lo que se haban aplicado en otros
pases, las instituciones participantes tuvieron que entrar en una dinmica de aprendizaje a
travs de la experimentacin y la reflexin sobre la prueba y error.
156
La puesta en prctica de la competencia laboral como eje el sistema de formacin

profesional implica un verdadero cambio cultural en el mundo laboral y en el de la
formacin. Esto y su complejidad hacen que su aplicacin en las empresas mexicanas no pueda darse de manera rpida, sino que seguir un proceso evolutivo que
tomar no aos sino dcadas, lo que es normal en cualquier cambio que pretende
modificar tradiciones y convicciones profundamente ancladas en la sociedad.
La estrategia de implementacin seguida por el CONOCER se puede tipificar
como una iniciativa que parte del Estado, involucrando a los actores sociales de
la produccin. La ventaja de esta aproximacin institucional es la de disear
con rapidez una arquitectura coherente e integrada del modelo. La desventaja
es la difcil labor de involucrar a los actores de la produccin y, lo ms importante, que se lo apropien como un instrumento efectivo de la gestin de los recursos humanos (MERTENS, 1997-1).
A un ao de haber iniciado sus labores el CONOCER, se publicaron el conjunto
de reglas generales y especficas que deben guiar el sistema de normalizacin y
certificacin de la competencia laboral. Estas comprenden desde el enfoque
general, pasando por el diseo, elaboracin y estructura de las normas tcnicas
de competencia, la actuacin de los comits de normalizacin y, finalmente, del
rea de certificacin. En total son 20 las reglas generales y especficas
(CONOCER, 1996).
Las estrategias de implementacin del sistema 3 son:
Adems de la elaboracin de la metodologa y las reglas para la normalizacin, los otros ejes
de la puesta en prctica del sistema de competencias en su conjunto, son: 1) instalar y poner en
funcionamiento los comits de normalizacin por rama de actividad o rea de competencia,
siendo stos organismos representativos de los trabajadores y empresarios, apoyados por
grupos tcnicos de especialistas en la funcin de normalizar, e integrados con el fin de definir
y presentar propuestas de normas tcnicas de competencia laboral; 2) generar normas tcnicas
de carcter nacional y su insercin en la matriz de calificaciones de competencia laboral; esta
matriz debe de facilitar la toma de decisiones en torno al mercado laboral interno y externo a
la empresa por parte de los empleadores, trabajadores y prestadores de servicio de formacin
y capacitacin; 3) realizar experiencias piloto en sectores o empresas seleccionadas, que permitan probar metodologas y documentar su desarrollo, con efectos demostrativos; 4) proponer los criterios de definicin de los procedimientos de evaluacin y certificacin y aplicar los
procedimientos de acreditacin de las instituciones a cargo de la certificacin; 5) realizar, en
una primera etapa, diversas experiencias piloto en instituciones educativas y de capacitacin a
cargo del ministerio de educacin, en cuanto a diseo de contenidos, probar metodologas,
desarrollar materiales didcticos, mejorar el equipamiento y formar el personal docente; en
una segunda etapa, se prev con base en los aprendizajes, que las instituciones de la oferta de
formacin profesional modifiquen paulatinamente sus programas y cursos hacia esquemas
modulares y flexibles, basados en las normas tcnicas del sistema de competencia laboral; 6)
aplicar un sistema de estmulos a las micro, pequeas y medianas empresas, as como apoyar
la capacitacin de trabajadores desempleados, a travs de los programas existentes, CIMO y
157
Leonard Mertens
a) promocin y organizacin y constitucin de Comits de Normalizacin;

b) realizacin de pruebas piloto;
c)
promocin, constitucin y operacin de Organismos Certificadores;
d) generacin de capital humano en normalizacin, certificacin y educacin en competencia laboral;

e)
capitalizacin de la experiencia internacional (CONOCER, 1997-3).
Simultneamente se est trabajando en los diferentes campos de operacin del

sistema, cada uno con sus respectivos avances y problemas, coordinadas todas
estas labores y aprendizajes institucionales por CONOCER.
Los especialistas o tcnicos vinculados al proyecto CONOCER estn jugando un
papel de agente orientador y multiplicador hacia el sector productivo y educativo. La participacin del sector privado en el sistema es voluntaria, lo que obliga al CONOCER a mostrar que el sistema ofrece un valor agregado para los
actores si quiere tener xito en su implementacin.
En trminos generales, el primer obstculo importante que el sistema enfrenta
con el sector privado, especialmente los empresarios, es la desconfianza de stos
hacia el Estado, sobre todo cuando tienen la impresin que ste quiere involucrarse en las actividades a cargo de la gestin empresarial. Si bien el CONOCER
es de orden tripartita, el actor de la produccin lo identifica generalmente con el
Estado.
Un segundo obstculo es la resistencia de muchos grupos empresariales de
punta en compartir y divulgar informacin sobre las competencias laborales
en sus respectivas plantas o empresas.
Un tercer problema es que las normas tcnicas a nivel de rama de actividad suelen
quedarse en un nivel demasiado general, lo que desalienta que sean tomadas como
referencia de la gestin de recursos humanos en sus organizaciones.
PROBECAT, para promover la capacitacin basada en competencias en estos segmentos vu lnerables del mercado de trabajo; 7) desarrollar un sistema integral de informacin para el registro y consulta de las normas y realizar un estudio de anlisis ocupacional para identificar
los comportamientos laborales bsicos y genricos requeridos en la fuerza laboral, con base en
una encuesta entre gerentes y trabajadores a nivel de establecimiento en el conjunto de la economa mexicana (CONOCER, 1997).
158
Algunos de los problemas ms especficos enfrentados en las experiencias piloto a nivel empresa fueron:
a) lograr la participacin permanente de los empresarios y trabajadores en
la construccin de la experiencia piloto;
b) garantizar la participacin de los trabajadores en los beneficios que se
obtengan;
c)
crear una nueva cultura empresarial que entienda la competencia laboral como una oportunidad nueva de organizacin del trabajo y de formacin de los trabajadores;
d) unificar criterios de inters al interior de las empresas en torno a la capacitacin, para transformar conflictos en oportunidades de desarrollo
(CONOCER, 1997-2).
La descentralizacin del sistema se da por los comits sectoriales, por la estrategia de instrumentacin de los centros de oferta de formacin profesional, por
las experiencias piloto a nivel empresa, llevadas a cabo por el programa CIMO,
y por el CONOCER directamente. La coordinacin centralizada de la descentralizacin se pretende hacer mediante las normas tcnicas de carcter nacional,
que deben de sintetizar las normas de las empresas de las respectivas ramas y o
reas de competencia.
II. TRAYECTORIA DE ALGUNAS INSTITUCIONES
1. Estructura actual de la Oferta Educativa Tecnolgica en Mxico
El Gobierno mexicano atiende lo referente a la educacin e investigacin tecnolgica a travs de la Subsecretara de Educacin e Investigacin Tecnolgicas
(SEIT), la cual forma parte de la Secretara de Educacin Pblica (SEP). En esta
se encuentran suscritas instituciones de educacin en cinco niveles: Capacitacin, Medio Bsico, Medio Superior, Superior, Posgrado que forman el Sistema
Nacional de Educacin Tecnolgica (SNET).
Niveles Educativos SNET

Capacitacin
Medio Bsico
Medio Superior
Modalidades Educativas
Capacitacin Formal
Capacitacin No Formal
Secundaria Tcnica
Estudios Terminales
159
Leonard Mertens
Superior
Posgrado
Bachillerato Tecnolgico
Licenciatura
Especialidad
Maestra
Doctorado
En materia de presupuesto se destin en 1996 a la educacin media superior el

48% del gasto total para el SNET mientras que a la capacitacin tan solo se le
asign el 5.6 %
Para el ciclo escolar 1995-1996 el SNET contaba con 1,629 planteles en todo el
pas, el 21 % de la oferta se concentra en el rea metropolitana del Distrito Federal y el Estado de Mxico (SEP, 1996). La matrcula de alumnos inscritos era de
1,337,781 concentrndose el 32 % en el rea metropolitana y el Estado de Mxico.
Oferta Sector Privado
La oferta del sector privado no se contempla dentro del SNET, sin embargo la
SEP reconoce y valida los estudios de la oferta particular a travs de la denominada incorporacin. Dentro de la oferta particular incorporada se observ para
el ciclo 1995-1996 una matrcula de 97,786 alumnos en un total de 1,014 planteles.
Dentro del SNET existe la opcin de capacitacin no formal, tanto en el trabajo
como para el trabajo. Consiste en cursos de corta duracin dirigidos a la capacitacin de adultos para su mejor desempeo en el trabajo.
2. CECATI (Centros De Capacitacin Para El Trabajo Industrial)
El sistema CECATI es la ofertante ms significante de formacin de mano de
obra para el trabajo industrial a nivel de operarios. Su esfera de influencia se
concentra en los jvenes, los nuevos entrantes en el mercado de trabajo, y en
aquellos que quieren especializarse en una determinada ocupacin.
Es la oferta educativa-formativa ms cercana a la poblacin obrera y tambin,
a quienes no han concluido estudios formales y que se han transformado en
excluidos de una educacin formal adicional y/o complementaria (Entrevis160
ta). La inscripcin a los cursos o especialidades bsicas no exigen antecedentes

acadmicos; estn dirigidos a cualquier persona, que sepa leer y escribir y que
tenga nociones de aritmtica y geometra; sin embargo, existen cursos que, por
su complejidad o norma de mercado laboral, requieren de conocimientos de
otro nivel acadmico.
Durante el ciclo escolar 1995-96 se inscribieron 335 mil alumnos, de los cuales el
78% corresponda a cursos regulares; del 22% restante, el 10% corresponda a la
capacitacin acelerada especfica, el 8% a cursos de perfeccionamiento y slo el
1% al reconocimiento de la competencia ocupacional adquirida fuera del centro
educativo (CECATI, sin fecha; Entrevista).
161
Leonard Mertens
En la actualidad cubre 52 especialidades, derivadas del anlisis ocupacional, las

que se encuentran en un proceso de revisin, a partir de la aplicacin del anlisis funcional propuesto por el CONOCER. Para darse una idea, de las 52 especialidades ofertadas, 9 son las ms demandadas y cubren ms del 80% de los
cursos ejercidos, a saber: 1) secretarial; 2) ingls; 3) computacin; 4) electricidad;
5) electrnica; 6) mecnica automotriz; 7) mquina herramienta (CNC); 8) confeccin industrial de ropa; 9) servicios de belleza. Llama la atencin que cursos
tpicos de oficio y de dominio de habilidad manual, como son zapatera y relojera, no han tenido demanda durante los ltimos 3 aos, porque los aspiran162
tes consideran que dichos oficios se aprenden mejor directamente en la prctica,

dirigido por el maestro (Entrevista).
CECATI y el papel del Sector Privado
La relacin con el sector privado se da en varios momentos: a) participacin en

el diseo del currculum y en la planeacin de los cursos; b) participacin en la
gestin de los planteles; c) oferta de cursos de formacin directamente y validados por CECATI.
Participacin del sector privado en currcula y planeacin de cursos
Tradicionalmente el sector empresarial ha tenido un vnculo con los CECATIs

de manera formal a travs de los convenios de participacin que, obligatoria mente, cada plantel tiene. ltimamente estos convenios empezaron a operar
ms clara e intensamente, a raz de la necesidad de actualizar ms rpidamente
el programa de estudios y la currcula, ante los cambios tecnolgicos y de gestin que las empresas estn experimentando. Informalmente, la vinculacin se
ha dado a travs de los instructores, ya que la mayora de ellos trabajan en las
empresas. Tambin a este elemento de vinculacin se pretende dar mayor importancia con la propuesta de eliminar a los profesores de tiempo completo y
nicamente contratarlos por honorarios, con el requisito de que tengan experiencia y que no se ausenten ms de seis meses seguidos del sector productivo.
Participacin del sector privado en la gestin administrativa y la operacin educativa de los planteles
El sector empresarial est participando en las juntas directivas de los nuevos

planteles. Cabe sealar, que el otro componente del sector privado, los trabajadores y sus organizaciones, no estn participando hasta el momento. Podra ser
que en un futuro prximo lo hagan indirectamente, por el involucramiento en
la construccin de las normas de competencia.
Hubieron experiencias que involucraron al sector empresarial en la gestin de
las escuelas, conformando una asociacin civil entre el sector productivo, el
estatal y el Federal-SEP. Hasta el momento han sido dos las experiencias de esa
naturaleza, ambas en estados del norte del pas: Nuevo Len y Tamaulipas.
Estas experiencias no han prosperado por la dificultad de acoplar las expectativas del sector privado empresarial a los reglamentos de la SEP. Seguramente el
sector privado tendr tambin sus puntos de vista acerca de la forma de operar
del estado (entidad federativa) y de la SEP. Lo real es que por cualquiera que
163
Leonard Mertens
fuesen las razones, por el momento la experiencia tripartita para construir y

gestionar nuevos planteles no ha prosperado.
El sector privado como ofertante de cursos de formacin para el trabajo
La cantidad de escuelas privadas que ofertan capacitacin y cuyo programa es

validado por CECATI, tanto en lo que se refiere a currcula como instalaciones y
equipo, ha ido en aumento en los ltimos aos, proceso que se dinamice probablemente en aos venideros ya que existe la propuesta de reducir los trmites
de validacin de un promedio de 6 meses actualmente, a solo 6 das. Esto de ser
posible porque el trmite se har ante la comisin estatal y es fruto de la descentralizacin administrativa y de planeacin educativa.
No obstante el nmero de planteles privados acreditados, aproximadamente
3000, el nmero de alumnos es todava pequeo en comparacin con el
CECATI: unos 50 mil en 1996, lo que representa el 15% de los alumnos de
CECATI. La oferta privada en trminos generales es pobre, e incluso se dan
casos donde el plantel tiene slo un curso incorporado o validado por CECATI,
entre los otros que ofrece. Se estima que cuando estn disponibles las normas de
competencia tcnica, la oferta privada requerir procedimientos claros y congruentes para que no aparezcan negocios de calidad dudosa.
3. CONALEP
La Nueva Arquitectura de CONALEP
Tres direcciones de cambio se destacan en la trayectoria reciente: 1) complementar la formacin tcnica profesional como carrera, con la oferta de cursos de
capacitacin para y en empresas y programas de formacin de corta duracin
para trabajadores desempleados; 2) reestructurar el programa curricular, reduciendo el nmero de carreras e introduciendo esquemas modulares basados en
normas de competencia laboral; 3) abrir el sistema curricular en forma consistente y congruente, de manera tal que los estudiantes de cursos de capacitacin
los puedan validar para cursos regulares; que estudiantes de carreras regulares
que desertan, tengan siempre una base mnima de teora y prctica certificada
por la institucin y lo puedan complementar con capacitacin.
La Descentralizacin
El CONALEP con sus 260 planteles, an guarda una estructura centralizada en

cuanto a la definicin de la currcula, aunque con la modalidad de formacin
modular por competencias, se prev que en un futuro los planteles puedan
164
configurar sus cursos dentro de los parmetros de unas 29 familias de carreras.

En 1990, tenan 260 carreras sin que hubiera una articulacin e interseccin clara
entre ellas. La descentralizacin haba llevado a un crecimiento desmesurado de
cursos: cada empresa grande aspiraba a un curso a su medida, con la certificacin o diploma de la institucin.
Se quiere sistematizar las modalidades de interseccin y crecimiento curricular
a partir del modelo de competencias, para conservar una estructura consistente
y flexible a la vez. Las competencias tendran un reconocimiento nacional dentro del sistema CONALEP (Normas Institucin Educativa) y estaran validadas
a nivel central. Cada plantel tendr cierto grado de libertad para el ensamble
modular del curriculum, de acuerdo a las necesidades de las empresas de la
micro regin a que pertenece.
Por otra parte y para optimizar el equipo e infraestructura instalada, se limitar
el nmero de carreras, de un universo de 29, a 5 por plantel, con el objetivo de
especializar a los planteles en ciertas reas, pero en un rango curricular lo suficientemente amplio para poder adecuarse a diferentes necesidades.
En el campo de la capacitacin la cantidad de cursos ofrecidos por CONALEP
se haba extendido igual que los cursos regulares, llegando a principios de los
aos noventa a 518. Actualmente se encuentra en un proceso de estandarizacin
de la capacitacin, a partir de normas de competencia y con el propsito de
hacerla compatible con el sistema de formacin escolar. A fines de 1997 tena
163 cursos diseados basados en normas de competencia.
Desde la perspectiva de la descentralizacin, la reorganizacin del CONALEP
en los aos noventa empez por crear una arquitectura organizacional que debe
permitir la flexibilidad a nivel local con la consistencia a nivel nacional. El nfasis que se est dando a la consistencia curricular tendr como consecuencia
negativa una menor adaptabilidad especfica a la demanda; lo positivo consistira en que los planteles puedan responder ms rpidamente a sta. Otro elemento positivo es que la persona se ubique en una matriz de aprendizaje, lo que
le ayuda a disear las posibles rutas de crecimiento curricular.
Para el mediano plazo se est proyectando la descentralizacin tanto operativa
como administrativa de los planteles. Lo que no puede ser un proceso rpido,
por los mltiples problemas que esto conlleva, especialmente la capacidad para
transmitir los conocimientos de gestin y de manejo de currcula basada en
competencias al personal local. Adems, la descentralizacin tendra que acompaarse del soporte didctico, las guas para el educador y el alumno, que se
encuentra en proceso de elaboracin. En apoyo a esa transferencia de conoci165
Leonard Mertens
mientos, se est diseando un modelo inteligente para que el instructor pueda

hacer los cursos de capacitacin a la medida, dentro de los lmites de los mdulos existentes.
El Sector Privado y CONALEP
El CONALEP tiene instalados comits de vinculacin en cada plantel desde

1994. En estos comits participan empresarios locales, seleccionados por su
inters en el tema de la educacin tcnica; los sindicatos no participan en ellos.
Los comits definen el tipo de vinculacin que el plantel debe de tener con las
empresas, promueven las acciones de capacitacin, pueden solicitar nuevas
carreras y pueden solicitar que se remueva a funcionarios del plantel.
El vnculo directo del plantel con la empresa se da a travs de la capacitacin,
actividad que se expandi a partir de 1995. El CONALEP capacita fundamentalmente a personas en activo en las empresas, con excepcin a los programas
llevados a travs del programa de becas para desempleados (PROBECAT).
Las empresas tienen que pagar por los cursos bajo un criterio de autofinanciamiento, ms un plus para uso del plantel. En este sentido, la capacitacin ha
convertido a CONALEP en un ofertante activo en el mercado de la capacitacin,
participando en proyectos importantes de formacin de personal en las empresas o en instancias gubernamentales.
Otro momento importante de vnculo con el sector privado se da en la construccin de las normas de competencia. En la reestructuracin del plan de estudios
se instalaron paneles con empresarios, alumnos y maestros para revisar las
carreras. En la definicin de los cursos de capacitacin por competencia ocurre
algo similar.
En cuanto al equipamiento se dan casos de donacin de equipo por parte de
empresas, sobre todo cuando hay de por medio una actividad importante de
formacin de su personal o cuando se relaciona con el tipo de calificacin demandada por ellas. El proyecto de vnculo por equipamiento ms grande se dio
en 1995 con el convenio suscrito con Microsoft. Se instalaron 25 computadoras
en cada plantel con sus respectivas programas. Todos los alumnos pasan por un
curso bsico de computacin.
No existe una oferta de servicios escolares del sector privado a CONALEP, porque considera que al subcontratar parte de los cursos, pierde el control y la garanta de su calidad. En pocas ocasiones se da la validacin por parte de
CONALEP de cursos externos, realizados en instituciones privadas y/o en las
mismas empresas. En el marco de las competencias laborales y en la medida
166
que stas se vayan difundiendo en las empresas, existe la posibilidad en el mediano plazo, que el CONALEP aparezca como centro de evaluacin y certificacin de las competencias nacionales, que ahora son las normas de institucin
educativa.
4. ICIC (Instituto de Capacitacin de la Industria de Construccin)
El ICIC (Instituto de Capacitacin de la Industria de la Construccin) se fund
en los aos setenta como una iniciativa de los empresarios/cmaras de la rama
de la construccin. Es de los pocos institutos de formacin del tipo inductivo a
nivel de rama de actividad que no solo ha sobrevivido los aos ochenta, sino
que ha sabido actualizarse y adaptarse continuamente con un impacto significativo en la capacitacin del personal de la rama, a pesar de las crisis por las
que sta ha pasado durante los ltimos 15 aos. Durante la ltima dcada el
Instituto ha capacitado anualmente a aproximadamente 100 mil personas (alrededor del 7% del empleo formal en la industria), con un promedio de 20 horas
por curso.
Descentralizacin
El Instituto cuenta con 42 delegaciones, distribuidas en todo el pas. Antes, todos los
cursos se aprobaban centralmente, as como la asignacin de recursos. Desde 1995
se descentraliz la operacin, aunque el currculum es definido modularmente
desde el centro, bajo un formato que se puso en prctica en 1989. Existe un paquete
modular de cursos con sus respectivas guas didcticas que deben dar consistencia
y calidad al servicio de formacin. Abarca todos los niveles en la industria y se ha
desarrollado por proceso de obra; como mdulos generales se cuentan el desarrollo
humano y la formacin de formadores en la empresa.
El problema que se ha enfrentado es que las delegaciones muchas veces no estn en condiciones de hacer un buen diagnstico de necesidades ni la evaluacin del impacto de la capacitacin; capacitan a los trabajadores a la hora de la
comida y el instructor se est convirtiendo en supervisor. O bien, destinan la
mayor parte del presupuesto para cursos de cmputo, enseando a personal
administrativo de las empresas constructoras el manejo de programas de moda.
Es decir, no estn del todo preparados para cumplir con la funcin de gestin
de la capacitacin.
Para enfrentar esos problemas y desviaciones, se estn apoyando en guas de
procedimientos similares a las ISO 9000, y con base en ellas, se estn efectuando
auditoras internas. Desde 1991 empezaron con las auditoras internas para
167
Leonard Mertens
evaluar la calidad de servicio de las delegaciones, pero el formato era demasiado rgido; actualmente aplican el esquema ISO, que es ms flexible y se acopla
mejor a los objetivos de la organizacin.
Otro elemento que ayudar en el futuro prximo a lograr la calidad en los cursos, es la referencia de la competencia laboral. El Instituto tiene mucha esperanza que con los criterios y evidencias de desempeo que el mapa funcional de las
competencias arrogar, se logre una mayor consistencia en los servicios de capacitacin ofrecidos. La competencia laboral operara como un formato regulador y administrador de la capacitacin bajo un esquema de descentralizacin
que el instituto est siguiendo.
La referencia de la competencia laboral ayudar tambin a administrar otra
faceta de la descentralizacin, que son los instructores. Antes las delegaciones
tenan una plantilla de instructores por tiempo completo. Desde 1992/93, los
instructores se contratan como externos y son personas que normalmente trabajan en las empresas constructoras. Para el Instituto, el modelo de competencia
laboral viene como anillo al dedo y ellos esperan que con su experiencia y las
guas didcticas disponibles, el salto hacia las competencias no sea tan grande.
Es interesante observar que justamente para un centro de corte inductivo, la
competencia resulte en un instrumento que puede ayudar en la gestin de la
capacitacin. Por otra parte, por la infraestructura creada, pueden generar un
impacto importante en el corto plazo en materia de competencias a nivel de la
industria.
No obstante, an habiendo desarrollado las normas de competencia, el problema central seguir siendo cmo lograr que los cursos lleguen a los operarios en
las empresas, que los contenidos se acoplen a las necesidades y se incorporen en
la estrategia de productividad de la empresa.
Sector Privado
El ICIC cuenta con un comit directivo tripartito, en que estn representados los
ministerios de educacin, comunicacin y transporte y de trabajo, los representantes empresariales y sindicales.
El instituto recauda sus fondos de un porcentaje (2) sobre el monto de la obra
federal/estatal contratada. Es decir, solamente en caso de una obra pblica se
aporta al ICIC. Con la nueva ley de cmaras que recientemente fue aprobada,
las empresas ya no estn obligadas de afiliarse a la cmara, ni asociarse al ICIC.
168
Si bien la afiliacin al ICIC siempre ha sido libre, al pertenecer a la cmara las

empresas tenan que aportar al ICIC. Esto ha cambiado y para el futuro el Instituto puede en frentarse a funcionar con menos recursos que antes.
El instituto opera tambin como contratista de servicios de capacitacin. Sobre
todo con el programa CIMO, quienes contratan al Instituto para dar capacitacin a pequeas y medianas constructoras, y esta figura institucional abarca
aproximadamente el 15% de las actividades realizadas por el Instituto. Con el
programa PROBECAT (becas de capacitacin para desempleados) no se logr
una vinculacin, porque la normatividad de dicho programa no se acopla a la
prctica laboral de la industria de la construccin, donde la eventualidad predomina en los contratos de trabajo, en tanto PROBECAT pide el compromiso de
la empresa, para que despus de la capacitacin el trabajador se quede contratado como personal de la empresa.
Si bien el Instituto debera llegar a toda clase de empresas, en la prctica sus
actividades se concentran en la franja del medio: los grandes consorcios contratan servicios de capacitacin para sus directivos directamente y muchas veces desde el extranjero; a las pequeas constructoras difcilmente llega. Son las
constructoras medianas a quienes ms se atiende comparativamente. No necesariamente una empresa tiene que usar los servicios o paquetes del Instituto:
puede pedir que se les reembolsen los cursos dados por externos; en ese caso, se
hace una auditora por parte del Instituto. En caso que la empresa no haya
aportado, tendr que pagar por los servicios. En 1997, el 12% de los recursos del
Instituto provenan de esa fuente.
Pocas veces el Instituto subcontrata servicios de formacin a otros institutos
privados o pblicos. Estiman que el 80% de la demanda de capacitacin puede
ser cubierta por el Instituto, el resto se cubre con externos, contratados directa mente por las empresas y apoyados financieramente por el Instituto.
5. PROBECAT (Programa de Becas de Capacitacin
para Trabajadores Desempleados)
PROBECAT naci a principios de los ochenta en el marco de polticas emergentes de empleo, a raz de la crisis de 1982-83, como programa del ministerio
de trabajo. En un principio se manej como un programa de corta duracin bajo
la idea de que, al pasar la crisis, dejara de existir. Sin embargo, los desequilibrios en el mercado de trabajo perduraron cuando se reactiv la economa, indicando la profundidad de los desequilibrios estructurales en el mercado de trabajo. El programa continu y de un nmero de 50 mil becarios al ao en 1986,
169
Leonard Mertens
pas a 500 mil anuales desde la crisis de 1995. El programa ha contado con financiamiento externo, primero del Banco Mundial y ahora del BID.
El programa no capacita, sino asigna recursos para que las personas desocupadas o en riesgo de ser desocupadas, pueden ser capacitadas, ofreciendo al educando un salario mnimo por la duracin del curso, que generalmente no rebasa
los tres meses.
La Descentralizacin
La operacin de los programas PROBECAT es descentralizada y funciona a

travs de los servicios estatales de empleo, instancias que fueron creadas a principio de la dcada de los ochenta por parte del ministerio de trabajo, estableciendo convenios con los gobiernos estatales. PROBECAT como programa no
tiene una plantilla de personal en los estados.
La autorizacin de los cursos y la asignacin de los fondos es centralizada, igual
que la normatividad que regula el programa. En la actualidad estn experimentando con la descentralizacin de la autorizacin de los cursos, con una
auditora de por medio.
La currcula es relativamente libre y lo definen a nivel estatal de acuerdo a las
necesidades del momento en la localidad, con la aprobacin a nivel central.
El sector privado y PROBECAT
El sector privado (empresas, sindicatos) no participa en la gestin del pr ograma. Se involucran a partir de las acciones, en el sentido de que codeterminan con los servicios estatales de empleo los contenidos de formacin requeridos.
Los ofertantes de la formacin son bsicamente las instituciones de educacin
del sector pblico, relacionadas con la formacin tcnica y la capacitacin. El
sector privado casi no participa como ofertante porque la normatividad exige,
para esos casos, un proceso de licitacin con altos costos de transaccin.
Una de las modalidades importantes de vinculacin con el sector privado ha
sido la formacin de operarios para plantas nuevas. En ese caso, la capacitacin
se da en las propias empresas; el programa financia la beca a los participantes y
la empresa financia el instructor, los materiales y el transporte. Para que esto no
se convierta en un subsidio a una actividad que de todas formas el sector priva170
do iba hacer, el programa exige que se incluya en la capacitacin a personas que

son difciles de colocar en el mercado de trabajo, por ejemplo, por falta de nivel
de educacin formal (no haber terminado primaria).
Modalidades nuevas que estn siendo experimentados en la actualidad son los
programas de formacin por competencia laboral, a travs de las instancias
educativas que han formulado programas de capacitacin por competencia.
Otra experiencia novedosa es la instalacin de modalidades bsicas, que son
cursos de tres meses en los que se ensean a las personas las habilidades bsicas
relacionadas con el saber ser y el saber social en la organizacin. Esto corresponde a la necesidad de las empresas de contar con personal cuyo perfil, en
primer lugar, debe responder de determinadas actitudes, ya que de la parte
tcnica se encargarn stos en la prctica de la planta.
6. CIMO (Calidad Integral y Modernizacin)
El programa CIMO naci en 1987-88 en el seno del ministerio de trabajo. El
grupo objetivo de CIMO son los integrantes de las micro, pequea y mediana
empresas (MPyME). La unidad mnima de referencia es la empresa en su conjunto, de tal suerte que la considera como sujeto de capacitacin y desarrollo
autosostenido (CIMO, 1995).
El CIMO es una nueva modalidad institucional que surge como iniciativa del
Estado en el marco de las polticas activas del mercado de trabajo. Bajo este
concepto, el Estado facilita que las empresas tengan acceso a una serie de recursos (conocimientos tecnolgicos y administrativos, informacin sobre mercados,
trmites ante instancias financieras, capacitacin de los trabajadores) cuya asimilacin posibilitara su sobrevivencia y desarrollo en el mercado, y con ello, la
conservacin y ampliacin de la plantilla de personal. No es el Estado quien
capacita y asesora a las empresas por medio del personal del programa, sino
ste hace la labor de un intermediario entre el mercado de oferta de servicios y
las demandas-necesidades de las empresas.
Es muy difcil establecer una relacin directa de causa-efecto del programa, ya
que sta se da en una situacin de contexto, en que la accin del programa se
suma o interacta con un conjunto de otras iniciativas de las empresas. Ms
an, lo que el programa busca es que se d la sinergia entre las acciones o servicios ofrecidos a travs del programa y las otras iniciativas emprendidas por las
empresas. Esto hace complejo la labor de evaluar y con ello, la administracin
del aprendizaje institucional interno del programa CIMO, as como la evaluacin para y por parte de agentes externos.
171
Leonard Mertens
Considerando que la principal funcin de CIMO es promover un sistema de

apoyo a la MPyME, propiciando enlaces de servicios integrados, y que las empresas tienen que comprometerse financieramente con los servicios ofrecidos a
travs del programa, se parte de la hiptesis de que la cantidad de acciones de
servicio de enlace y el nmero de empresas involucradas, constituye un indicador vlido de impacto institucional del programa en la comunidad empresarial,
en cuanto a recursos movilizados hacia y a favor de las MPyME. En el ao 1996
se haban llevado a cabo alrededor de 50 mil acciones de servicio, involucrando
a la triple cantidad de empresas, por el hecho de que en muchas acciones se
busca reunir a un grupo de empresas. El 53% de las acciones correspondan a
cursos de capacitacin y el 47% a consultora.
Geogrficamente el programa se ha extendido en todos los estados (entidades
federativas) que conforman el pas, a travs de 54 oficinas de promocin, lo que
ha permitido que el programa se haya convertido en una nueva figura institucional en el sistema de formacin profesional de cobertura nacional, estando
vinculado con 650 cmaras y asociaciones empresariales en 1997, y teniendo
vnculos vivos con ms de 2000 instituciones y personas que participan ofreciendo servicios de consultora y capacitacin, a travs de las actividades del
programa.
Aparte de lo cuantitativo, se tiene que considerar las dimensiones cualitativas
de los enlaces de servicio ofrecido. Estas han venido evolucionado en el tiempo,
distinguindose tres momentos en la trayectoria del programa (CIMO, 1992;
CIMO 1995; CIMO 1997; Ibarra, 1995).
En un primer momento, el programa se centra en elaboracin, conjuntamente
con la empresa, de una propuesta de capacitacin, a partir de un diagnstico
bsico y la elaboracin de un programa de trabajo. En un segundo momento, el
programa se orienta a la promocin de programas integrados de capacitacin,
que parten de objetivos de mediano y largo plazos, con un carcter ms permanente y a partir de un diagnstico ms profundo. Se busca impactar de manera
integral en la empresa, incidiendo en la cultura empresarial, apoyando la capacitacin del personal, tanto de las reas de gestin y administracin como de la
produccin y/o servicio, vinculndola directamente con el mejoramiento de la
productividad.
Tambin se intenta agrupar empresas para que fortalezcan su posicin en el
mercado a partir de un mejor encadenamiento productivo, intercambio de experiencias y la adopcin de servicios conjuntos, entre otros. Para esto, se consolida e intensifica la formacin de los promotores de CIMO como consultores de
proceso.
172
La asesora integral a la empresa se brinda bajo un enfoque o visin de gestin

social participativa, en la que la capacitacin debe tomar en cuenta la experiencia en el trabajo y la capacidad de innovacin de las personas, alentando su
participacin en la incorporacin, desarrollo y adaptacin de nuevas tecnologas.
Este cambio en la trayectoria obedeca a dos factores. En primer lugar, lograr un
impacto ms evidente en la productividad mediante los eventos formativos, lo
que requiere una estrategia de continuidad y trabajar en varios frentes a la vez,
focalizando la innovacin y el proceso social que sta conlleva. Estudios empricos han mostrado la efectividad de trayectorias de innovacin concebidas de
esa manera (MERTENS, 1997-1). En segundo lugar, para poder responder a un
nmero significativo de micro empresas, la ampliacin de la referencia productiva apareca como una opcin viable para extender del impacto del programa,
sin recurrir en costos adicionales.
El tercer momento se centra en el desarrollo institucional: crear en los organismos empresariales el inters por brindar a sus agremiados servicios integrados,
relacionndolo con la construccin de una red de servicios integrales a la empresa y el agrupamiento de las empresas.
Por la parte sustancial y de operacin, en este tercer momento se enfatizar ms
el sello social en las acciones de apoyo, reafirmando los orgenes del ministerio
de trabajo. Esto significa incluir con mayor claridad los siguientes aspectos:
nueva cultura laboral; capacitacin vinculada con la participacin de los trabajadores en la gestin de la productividad y calidad; distribucin de los beneficios de la productividad; mejoramiento de las condiciones de trabajo; nfasis en
la atencin de la mujer.
En su corta vida, el programa CIMO ha logrado construir una nueva base institucional en apoyo al desarrollo de la MP y ME, que se est evolucionando
hacia una red cada vez ms densa de relaciones y conexiones a nivel de la localidad, ocupando un lugar estratgico de enlace entre la oferta y la demanda de
la formacin profesional. El proceso de desarrollo institucional ha avanzado de
manera desigual. Los avances del programa han sido muy diversos, debido al
grado de penetracin de CIMO en los rganos empresariales, su cobertura y
articulacin regional, la maduracin de las acciones en las empresas atendidas,
el tipo de servicios ofrecidos y la capacidad de movilizacin de oferentes de los
servicios y de otros apoyos institucionales a la competitividad. Lo anterior necesariamente se traduce en una heterogeneidad en el tipo y grado de los impacto en las empresas y sus trabajadores (IBARRA, 1995).
173
Leonard Mertens
El punto delicado va ser la transicin definitiva del programa hacia el sector

privado. Por el momento, los promotores de las oficinas descentralizadas del
programa son contratados temporalmente por el ministerio de trabajo. Es probable que la sobrevivencia del programa en el mediano plazo seguir dependiendo del apoyo Estatal, ya que la cultura de los organismos empresariales,
para poder sostener un programa de esa naturaleza, avanza muy lentamente en
una direccin que contemple ofertar este tipo de servicios. Aunque cabe sealar
que en el marco de la nueva ley de cmaras empresariales, que estipula que el
empresario ya no est obligado asociarse a una cmara, el inters por modificar
e innovar el servicio ofrecido aumentar, y con ello el espacio para actividades
del tipo CIMO.
Por otra parte, el hecho de que en la tercera etapa del programa se est poniendo ms nfasis en los aspectos sociales, tpicos del ministerio de trabajo, puede
interpretarse como una salida para el futuro que permite justificar, desde la
posicin del Estado, la continuacin de su aporte al programa. Esto conllevara
a su vez al riesgo de inclinarse demasiado en una direccin que para la mayora
del empresariado resulte inviable, al insistir en los aspectos inductivos del programa.
La descentralizacin y CIMO
El programa opera de manera descentralizada a travs de unidades promotoras

de capacitacin (UPC), que estn localizadas en todos los estados de la Repblica. Cada UPC cuenta con personal contratado bajo el programa y coordinados
centralmente por consultores nacionales, todos bajo la responsabilidad de una
direccin del ministerio de trabajo (CIMO, 1997).
La normatividad y la direccin del programa se define a nivel central, buscando
crear espacios de libertad lo suficientemente amplios para que los UPCs puedan
maniobrar de acuerdo a las necesidades de la demanda. No obstante, el aspecto
de la normatividad que se impone desde la estructura administrativa del Estado, ha generado obstculos en el funcionamiento de las UPCs, en opinin de los
entrevistados. Esto ha llevado, entre otros, a que muchos de los pagos tienen
que pasar por una autorizacin a nivel central, con todo lo que esto implica en
cuanto a labores administrativas.
A diferencia de PROBECAT, en el programa CIMO hay mayor direccionalidad
conceptual y metodolgica desde la coordinacin central lo que permite avanzar sobre una trayectoria de aprendizaje institucional delineada. Esto se justifica
por la complejidad que la labor del programa implica, la necesidad de guiar el
174
aprendizaje continuo paro no perder la profundidad y congruencia, as como la

conveniencia de mantenerlo lejos de las influencias de la poltica local o regional, para darle consistencia como programa nacional.
El sector privado y CIMO
El programa se vincula por cuatro vas con el sector empresarial.

La primera es la institucional: las UPCs estn ubicadas en el seno de las organizaciones empresariales intermedias, quienes se encargan de otorgar a la UPC el
espacio fsico de operacin. Alrededor de 650 cmaras y organizaciones empresariales locales participan en el esquema del programa CIMO en todo el pas
(CIMO, 1997).
La segunda va es la demanda de programas de parte de las empresas.
La tercera va es la aportacin financiera de las empresas que solicitan el servicio de la UPC. Actualmente el gobierno aporta el 35% de los gastos, salvo en el
caso de las microempresas, en que sigue participando con el 70% (IBARRA,
1995).
La cuarta va es a travs de la oferta de servicios. Entre el 80 y 90% de las consultoras y capacitacin contratadas a travs del programa y para las empresas,
es de origen privado.
Estas cuatro formas de vinculacin hacen que CIMO se haya convertido en el
programa del Estado que, en formacin profesional, ms intrnsecamente est
articulado con las empresas.
III. CONCLUSIONES
En el modelo de formacin profesional y en lo que atae a la capacitacin en y
para el trabajo, desde varias dcadas hubo una dimensin importante de descentralizacin y de participacin del sector privado. No as la formacin tcnica
escolarizada que apenas en los aos recientes intenta tomar el camino en esa
direccin.
El modelo se ha caracterizado por una polaridad muy fuerte en ese sentido, en
donde a los actores sociales de la produccin se les dejaba un campo libre, aunque dentro de un marco regulatorio de relaciones laborales, de cmo desarrollar
la capacitacin. Por otra parte, una oferta escolarizada del sector pblico, cen175
Leonard Mertens
tralizada en el desarrollo de la currcula y con mucha distancia del aparato productivo. Es decir, se configuraba por una extrema descentralizacin y participacin del sector privado en la capacitacin en el trabajo, y por otra parte, de una
centralizacin y ausencia del sector privado en los componentes escolarizados.
Al moverse entre estos extremos, el sistema como un todo se qued atrapado en
su desarrollo por las limitaciones que cada polo expresaba. A lo largo de la
trayectoria del sistema haban intentos de construir conexiones entre ambos
sistemas, los cuales con la excepcin de algunos, no han prosperado o sufrieron
una muerte anticipada. As, las experiencias de los institutos de formacin a
nivel de rama y en manos de las cmaras empresariales, en muy pocos casos
han podido desarrollarse exitosamente. Por otra parte, el caso de ARMO en los
aos sesenta-setenta, una figura jurdicamente mixta (Estado, actores), flexible
en su diseo y orientado a formar formadores para y en las empresas, fue una
experiencia que probablemente sufri un entierro contrario a una schumpeteriana destruccin creativa. Aqu se perdi un componente dentro del sistema
que hasta la actualidad no se ha sabido restituir y que, justamente en el marco
del sistema de competencia laboral, tendr que ser retomado: formar formadores para las empresas, capaces de disear, aplicar y evaluar un sistema de capacitacin efectiva. Es una muestra de que cambiar por cambiar, o bien, por la
moda del momento, sin considerar los pros y contras de los aprendizajes institucionales acumulados, puede resultar en un desperdicio de recursos, especialmente de capital humano y de capital organizativo.
La experiencia mexicana muestra que la virtud de un sistema nacional de formacin consiste en encontrar el justo balance entre lo inductivo y deductivo, un
balance que por cierto se encuentra en una continua evolucin, que tendr que
ser construido y reconstruido en el tiempo, lo que requiere que las instituciones
tengan institucionalmente incorporados mecanismos de reflexin y autoaprendizaje que les permitan administrar y guiar su rumbo, a partir de los
aciertos obtenidos y errores cometidos. Esto requiere de un ambiente de comunicacin, de apertura, de interaccin social y, sobre todo, de autonoma en las
instituciones, condiciones necesarias para el proceso de aprendizaje institucional continuo. Adems exige que haya una cierta base de continuidad en las
principales lneas de accin as como en el personal que integra las instituciones.
En el contexto mexicano, con los cambios sexenales del gobierno, esto ha sido
problemtico para muchas programas en el pasado. Sin embargo, en el caso de
los nuevos programas de poltica activa del mercado de trabajo, se ha podido
mantener un equipo de personal directivo y operativo relativamente constante,
lo que los ha hecho ms robustos como sistema. Es muy probable que el finan176
ciamiento externo del Banco Mundial y el BID en apoyo a estos programas haya
favorecido la continuidad en la lnea de trabajo y de personal.
La descentralizacin es un mecanismo que puede facilitar la creacin de dichos
ambientes, siempre y cuando la normatividad del Estado o de la instancia centralizada, sea lo suficientemente flexible y adaptable para que pueda darse. Las
experiencias de los programas novedosos de polticas activas de mercado de
trabajo en Mxico muestran un potencial enorme, siempre y cuando la normatividad del Estado lo acompae, lo que al parecer no ha ocurrido en la manera y
con el alcance deseado, lo que inhibe que las instituciones logren una vinculacin ms profunda e intrnseca con el sector privado.
Otro factor importante para que la descentralizacin resulte exitosa, es la presencia de un programa de formacin permanente del personal local. La misma
centralizacin ha llevado a que el personal ms calificado de las instituciones se
concentre por lo regular en la sede principal. Por otra parte, la descentralizacin
significa hacer responsable al personal local de funciones nuevas, que demandan aprendizajes que deben ser guiados por los funcionarios centrales. Esto
demanda de los ltimos prepararse en la funcin de instructores, actividad por
la que se debera empezar el proceso de descentralizacin, pero que en la prctica las instituciones no han seguido.
No obstante lo anterior, hubo avances importantes por parte de las instancias
pblicas en su vinculacin con el sector privado, a pesar de que la imagen del
Estado es muy mala en el mundo empresarial, que en una reaccin de instinto,
rechaza todo lo que se parezca a gobierno. La densidad y variedad de conexiones entre el sector pblico y las empresas se ha multiplicado y est en vas de
expandirse an mucho ms. La capacidad de los programas novedosos citados
en el trabajo, tanto por parte del ministerio de trabajo (CIMO, PROBECAT)
como de educacin (CECATI, CONALEP), muestra que s es posible que las
instancias pblicas se vinculen con el sector empresarial y cubran las fallas del
mercado, siempre y cuando su orientacin sea la satisfaccin de las necesidades
que emerjan de la demanda (unidad productiva) y de generar nuevos elementos de valor en la cadena productiva de la empresa y de su entorno inmediato.
Menos clara ha sido la vinculacin con la parte obrera o trabajadora, ms all de
ofrecerles una oportunidad de formarse. En CIMO se est trabajando para introducir las perspectivas de los trabajadores en un sentido amplio, incluyendo
esquemas de beneficios monetarios por mejora de la productividad y competitividad, producto del aprendizaje y la formacin del personal.
177
Leonard Mertens
Es un campo que merece ser analizado y experimentado con mayor detencin,

ya que incide directamente en el campo de las expectativas y estmulos del
aprendizaje de las personas, contribuyendo as a un desarrollo compartido.
Lo anterior no significa que no se debe partir de ningn marco inductivo, sino
que dicho marco corresponda a un concepto de estimular el aprendizaje ms
que a decir, qu hay que aprender especficamente. Dejar totalmente libre el
sistema, sujeto a los vaivenes de la demanda tampoco funciona, como lo ha
demostrado la experiencia mexicana en el caso de las carreras de educacin
tcnica y tambin con las comisiones mixtas de capacitacin en las empresas.
El sistema de competencia laboral cumple la funcin de ocupar el espacio entre
lo inductivo y deductivo. Por el momento el sistema de competencia laboral ha
permitido establecer un elemento de comunicacin entre las diferentes instituciones y actores involucrados en la formacin profesional, en un esquema
abierto y al mismo tiempo integrador. El sistema es prometedor y es, en definitiva, una respuesta a la necesidad de construir el balance entre lo inductivo y lo
deductivo en la formacin, creando un nuevo bien pblico en el mercado de
trabajo, que tiene la caracterstica de ofrecer a las empresas referentes de cmo
orientar sus esfuerzos de formacin, representando a su vez, un mecanismo de
transferencia tecnolgica entre las empresas, o bien, una cooperacin no pronunciada y no explcitamente expresada, entre ellas.
Sin embargo, la competencia laboral es mucho ms que simplemente agregar
un nuevo programa o iniciativa ms a la larga lista de instituciones que, en el
campo de la formacin profesional, operan en el pas. Implica un cambio cultural, de visiones y prcticas, en el campo de la formacin, lo que no solamente es
un proceso lento, sino que requiere de orientaciones claras, de capacidad y sensibilidad para involucrar a los actores sociales de la produccin, y de las instancias educativas y de formacin existentes en el pas. Esto demanda un aprendizaje institucional importante de los participantes e instituciones, para lo cual las
experiencias internacionales pueden jugar un papel importante. Siendo un modelo complejo, mucho se puede y se debe aprender de otros pases. En el caso
de CONOCER, en la mayora de los pasos metodolgicos e institucionales, hubo el insumo de uno o varias experiencias internacionales, capitalizando aprendizajes mundialmente desarrollados. Es un campo en el cual los organismos
internacionales pueden jugar un papel importante, por la distancia que por la
naturaleza de su constitucin tienen de la prctica comprometedora de la ejecucin de un programa determinado.
178
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181
EXPERIENCIAS Y PROPUESTAS DEL

SINDICALISMO BRASILEO FRENTE
A LA FORMACIN PROFESIONAL
LCIO GANZ
Sumario: 1. La bsqueda de una agenda comn entre las centrales sindicales. 2. Participacin institucional. 2.1. Programa Brasileo de Calidad y Productividad (PBQP). 2.2.
Programa de Apoyo a la Capacitacin Tecnolgica de la Industria (PACTI). 2.3. Instituto
Brasileo de Calidad y Productividad (IBQP). 2.4. Programa de Educacin para la Competitividad (PROEDUC). 3. Programa de Capacitacin de Dirigentes y Asesores Sindicales (PCDA). 4. El Fondo de Asistencia al Trabajador. 4.1. El Plan Nacional de Educacin Profesional (PLANFOR). 5. Experiencias innovadoras con participacin sindical. 5.1.
Proyectos para una poltica de formacin profesional para el Estado de So Paulo. 5.2.
Observatorio Permanente de Situaciones de Empleo y Formacin Profesional. 5.3. Observatorio de la Situacin del Mercado de Trabajo del MERCOSUR. 6. Experiencias sindicales de formacin profesional. 7. La formacin profesional en los acuerdos colectivos.
7.1. El movimiento sindical y la negociacin de formacin profesional en el perodo de
1993 a 1996. 7.2. Algunas consideraciones. 8. Agenda sindical en la negociacin de formacin profesional. 9. Conclusiones. Bibliografa.
1. LA BSQUEDA DE UNA AGENDA COMN

ENTRE LAS CENTRALES SINDICALES
As como en muchos otros pases, el tema del empleo y de la formacin estn al
orden del da en Brasil. Nunca trabajadores, empresarios, gobierno, polticos,
investigadores y dems formadores de opinin hablaron tanto sobre estos temas y sobre sus relaciones con el desarrollo del pas. En todos los niveles, la
educacin es un asunto presente en diferentes agendas, dando origen a un debate de carcter nacional que abre nuevos espacios de negociacin y anuncia
posibles articulaciones entre sectores con intereses distintos. Lo interesante es
que se hace un esfuerzo para superar el diagnstico de los problemas educacionales, intentando producir alternativas innovadoras y, an ms, se propone
181
Lcio Ganz
trabajar intensamente para facilitar su implementacin. La educacin para el

trabajo, que comprende la enseanza regular y la educacin profesional, es el
eje de ese proceso.
Eso no significa que recin ahora los principales interesados en ese debate hayan despertado para darle un carcter estratgico a la educacin en el proceso
de desarrollo social y, menos an, que tengan opiniones y puntos de vista comunes. Al contrario, adems de la importancia que se le otorga al tema, trabajadores, empresarios y gobierno vienen defendiendo diferentes posturas que
son, a veces, hasta contradictorias para enfrentar la crisis educacional del pas.
Para los trabajadores y, particularmente, para el movimiento sindical, la novedad
en esa agenda de educacin est reflejada en la naturaleza de los proyectos oficiales y privados, as como en el nuevo espacio de negociacin que se abre frente
al gobierno y a los empresarios. Se trata de un espacio an incipiente pero los
trabajadores intentan hacerlo ms slido mediante la utilizacin del poder de
negociacin de que disponen. Poder que se mide por la capacidad de presentar
propuestas de formacin profesional en el contexto establecido por las nuevas
formas de producir y de organizar la produccin que estn poniendo en jaque el
empleo, las remuneraciones, las formas de contratacin del trabajo, la duracin de
la jornada y dems derechos conquistados por el movimiento sindical.
La formacin profesional y el movimiento sindical siempre tuvieron una estrecha relacin. Ello se debe a que los sindicatos tienen sus orgenes marcados por
reivindicaciones asociadas con la educacin para el trabajo, indispensable para
los primeros trabajadores industriales que necesitaban de una calificacin especfica para substituir los artes y oficios de los antiguos artesanos. Desde entonces, de diferentes formas e intensidades, la preparacin para el trabajo ha sido
uno de los focos de accin para el conjunto de los trabajadores.
Estas acciones siempre buscaron superar en calidad y amplitud las actividades
educativas (cursos profesionales y programas de entrenamiento, entre otros)
ofrecidas por el gobierno y por los empleadores. En este sentido, cabe recordar
la propuesta de los grficos que, ya a inicios del siglo, demandaban del gobierno la creacin de un Centro de Perfeccionamiento Tcnico. A eso siguen los
esfuerzos de los metalrgicos paulistas que, en los aos cuarenta, iniciaron una
campaa por el reconocimiento de tcnicos metalrgicos brasileos y por mayores inversiones en el rea de la formacin profesional. Esas son algunas de las
demandas pioneras del movimiento sindical, que inauguran todo un perodo de
reivindicaciones por formacin y calificacin. A esas se sumaron, al mismo
tiempo, innumerables escuelas profesionales sindicales en el sector de la construccin, muchas de ellas hasta hoy en pleno funcionamiento.
182
Los temas de la educacin para el trabajo siempre estuvieron presentes en la accin sindical. Sin embargo, no se puede olvidar que, en los ltimos veinte aos, la
agenda de la negociacin colectiva estuvo centrada en la lucha contra las perdidas
salariales causadas por un grave proceso inflacionario. Esa condicionante dejaba
poco espacio para otros aspectos de negociacin, fuera de aquellos ligados directamente a los salarios. Al mismo tiempo, el empresariado estaba muy poco preocupado con el tema de la educacin, y aun cuando lo estaba, no lo reconoca como
parte de la agenda de negociaciones, salvo raras excepciones.
En ese perodo la formacin profesional deba ser, segn la visin de los trabajadores, objeto de negociacin, buscndose la gestin pblica de recursos, programas, proyectos y actividades relacionadas. Ese es el caso, por ejemplo, del
Servicio Nacional de Aprendizaje de la Industria (SENAI), del Servicio Nacional
de Aprendizaje del Comercio (SENAC), del Servicio Nacional de Aprendizaje
de la Agricultura (SENAR), del Servicio Nacional de Aprendizaje del Transporte (SENAT) que, bajo el control de los empresarios y con recursos pblicos,
dictaban las polticas nacionales de capacitacin profesional. Hoy da se plantea
tambin la demanda por una gestin pblica y por la reestructuracin del Sistema Nacional de Empleo (SINE).
Las tres Centrales Sindicales: Central nica de los Trabajadores (CUT), Confederacin General de los Trabajadores (CGT) y Fora Sindical, en conjunto con el
Departamento Intersindical de Estadsticas y Estudios Socioeconmicos
(DIEESE), vienen desarrollando en los dos ltimos aos una agenda comn de
trabajo que, respetando las diferencias polticas, permita un marco referencial
de actuacin articulada en ese campo. Estas originaron un plan de accin conjunto sobre la formacin profesional asentado en seis lneas de actuacin:
promover la circulacin de informaciones;
desarrollar la capacidad de dirigentes y asesores sindicales;
asistir a los foros que tratan el tema, en especial las comisiones estaduales
y municipales de empleo1 ;
capacitar a los representantes de los trabajadores para actuar en los foros

institucionales;
estructurar un proyecto institucional para una poltica pblica de formacin profesional;
En el desarrollo de este artculo ser esclarecido lo que son las Comisiones Estaduales y Municipales de Empleo.
183
Lcio Ganz
priorizar la creacin de espacios de negociacin de la formacin profesional en la relacin capital-trabajo.
2. PARTICIPACIN INSTITUCIONAL
Se denomina participacin institucional a las acciones que se desarrollan en
espacios pblicos en diferentes niveles (la mayor parte dentro del mbito del
Estado) de negociaciones tripartitas que renen tanto a gobernantes como a
empresarios y trabajadores. Esa concepcin de relacin tripartita presupone la
existencia de intereses divergentes y conlleva la posibilidad de interaccin de
los interesados en busca de acuerdos. Estos casi siempre son parciales en el
tiempo y en sus objetivos, pero regulan la relacin capital-trabajo en un nivel
diferente al establecido en la relacin bipartita, que se da en el mbito de la
negociacin y contratacin colectiva. Sus principios estn asentados en el reconocimiento de la legitimidad, representatividad, autonoma y preservacin de
la identidad de los actores.2
A lo largo de los ltimos cinco aos, se crearon en Brasil, diferentes espacios de
participacin institucional. La actuacin sindical ha intentado abrir espacios de
intervencin y negociacin de temas cuyo carcter tiene una amplitud nacional,
tales como empleo y desempleo, distribucin del ingreso, poltica econmica,
industrial y tecnolgica, entre otros. Se destacan, a continuacin, aquellos que
se relacionan directamente con el tema de la formacin profesional y en las
cuales el movimiento sindical viene actuando de forma sistemtica.
2.1 Programa Brasileo de Calidad y Productividad (PBQP)
Se trata de un programa gubernamental, creado en 1990, con el objeto de sensibilizar y movilizar a los actores sociales para tratar los temas relacionados con
la calidad y la productividad. Inicialmente solo con participacin empresarial y
gubernamental. La representacin de trabajadores se incorpor en 1993, con la
creacin de la Comisin de Valorizacin del Trabajo y del Empleo (CVTE). Esta
comisin 3 era coordinada por el DIEESE. Su principal actividad fue organizar,
2
3
Al respecto vase MORGADO, Emilio, Reflexiones en Torno al Tripartismo en El tripartismo

y las normas internacionales del trabajo, OIT, 1995, pgs. 101 a 111.
La composicin de la CVTE era la siguiente: DIEESE (coordinacin), Central nica de los Trabajadores (CUT), Confederacin General de los Trabajadores (CGT), Fora Sindical; Confed eracin Nacional de Industria (CNI); Servicio Nacional del Aprendizaje de la Industria
(SENAI); Ministerio de Industria, Comercio y Turismo (MICT); Ministerio del Trabajo (MTb);
Ministerio de Ciencia y Tecnologa (MCT) y el empresario Aldo Sani.
184
en 1993, un seminario en Campinas (So Paulo) que cont con la presencia de

300 dirigentes de todo el pas para discutir los principios del PBQP, sus metas y
la forma de participacin de los trabajadores. Los participantes del seminario
elaboraron recomendaciones en relacin a los siguientes temas: empleo, distribucin del ingreso, educacin y formacin profesional, negociacin, participacin, derecho a la informacin, derecho de organizacin, tercerizacin, democratizacin de las relaciones de trabajo, contrato colectivo de trabajo, jornada y
condiciones de trabajo, fondos pblicos y trabajo de la mujer. 4 Como recomendacin final de ese encuentro se cre el Programa de Capacitacin de Dirigentes
y Asesores Sindicales (PCDA), que hoy es uno de los proyectos estratgicos del
PBQP.
Desde 1993, el DIEESE y las centrales sindicales vienen participando de instancias de coordinacin del PBQP. Actualmente el PBQP est vinculado directamente al gabinete civil de la Presidencia de la Repblica. En su versin actual el
PBQP se estructura en torno de proyectos estratgicos y el movimiento sindical
est presente en la coordinacin de algunos de ellos y coordina, a travs del
DIEESE, el PCDA.
2.2 Programa de Apoyo a la Capacitacin Tecnolgica de la Industria
(PACTI)
Creado en 1990, el PACTI, es un programa gubernamental, vinculado al Ministerio de Ciencia y Tecnologa, que moviliza a los actores sociales para un movimiento de apoyo al desarrollo de la competitividad de la industria brasilea.
Tiene como objetivo especfico apoyar al sector industrial en el proceso de difusin e incorporacin de tecnologas.
El DIEESE y las centrales sindicales participan de la Comisin Nacional de Coordinacin del programa. La subcomisin de tecnologa, empleo y educacin es
coordinada por el DIEESE. 5 Esta comisin realiza un proyecto de sistematizacin de estudios nacionales e internacionales basado en la articulacin entre
desarrollo tecnolgico, empleo y educacin, con nfasis en el desempleo es-
4
5
Ese encuentro est reistrado en el documento Os trabalhadores e o Programa Brasileiro da

Qualidade e Produtividade, en la serie DIEESE -Seminarios y Eventos, N 1, setiembre de 1994.
Composicin de la subcomisin de tecnologa, educacin y empleo: DIEESE (Coordinacin);
Central nica de los Trabajadores (CUT); Confederacin General de los Trabajadores (CGT);
Fora Sindical; Ministerio del Trabajo (MTb); Ministerio de Ciencia y Tecnologa (MCT); Ministerio de Educacin (MEC); Ministerio de Industria, Comercio y Turismo (MICT); Financiadora de Estudios y Proyectos (FINEP); Consejo Nacional de Desarrollo Cientfico y Tecnolgico (CNPq); Confederacin Nacional de la Industria (CNI); Servicio Nacional de Aprendizaje
de la Industria (SENAI).
185
Lcio Ganz
tructural e identificacin de experiencias en el sentido de sugerir acciones y

recomendaciones en el rea.
En una accin conjunta de la subcomisin de educacin y gestin tecnolgica
del PACTI y del subgrupo de formacin profesional del PBQP se elabor el
documento Cuestiones crticas de la educacin brasilea. En este se analizan
y proponen acciones para superar los obstculos que presenta la formacin
profesional para el desarrollo de calidad, productividad e innovacin tecnolgica.
2.3. Instituto Brasileo de Calidad y Productividad
(IBQP)
Fundado en 1995, el Instituto se propuso trabajar las dimensiones estructurales
de la calidad y productividad en la sociedad brasilea. Tiene como propuesta
organizarse en unidades regionales, siendo la primera de ellas y, hasta ahora, la
nica en funcionamiento, el IBQP de Paran, que fue preparada para realizar el
entrenamiento en productividad y calidad segn el modelo japons. Tanto en el
IBQP Nacional como en el IBQP de Paran, el movimiento sindical participa de
los consejos de gestin y nombra miembros para el consejo tcnico. En el programa del IBQP Paran participan cuatro tcnicos del movimiento sindical,
realizando el entrenamiento suministrado por el Instituto con el objetivo de
conocer el tipo de programa, su concepcin y contenido y multiplicar ese conocimiento en el movimiento sindical.
2.4 Programa de Educacin para la Competitividad
(PROEDUC)
Este programa es desarrollado por la Financiadora de Estudios y Proyectos
(FINEP), organismo de fomento e investigacin del Ministerio de Ciencia y
Tecnologa, y tiene por objeto financiar, con intereses subsidiados, el desarrollo
de proyectos innovadores de formacin bsica de los trabajadores. Las centrales
sindicales participan del Comit Coordinador, instancia consultiva. Esa participacin permite, adems de discutir los tipos de proyectos a ser aprobados y
desarrollados, abrir una puerta para que el tema de la formacin profesional
entre en la agenda de las negociaciones colectivas. Uno de los criterios, presen tado por las centrales, e incluido en el programa, para aprobacin de financiamiento, es que la empresa debe establecer una relacin de negociacin y estimular la participacin de las entidades sindicales de trabajadores en la gestin
de los proyectos.
186
3. PROGRAMA DE CAPACITACIN DE DIRIGENTE

Y ASESORES SINDICALES (PCDA)
El PCDA se origin en el seminario Los trabajadores y el Programa Brasileo
de Calidad y Productividad, realizado en 1993, cuando ms de trescientos
dirigentes sindicales recomendaron su creacin. Hoy es un programa estratgico del PBQP, financiado por el Ministerio de Ciencia y Tecnologa (MCT), por el
Consejo Nacional de Desarrollo Cientfico y Tecnolgico (CNPq) y por el Ministerio del Trabajo (MTb), con recursos del Fondo de Asistencia al Trabajador
(FAT).
El PCDA es un proyecto conjunto de la CUT, CGT, Fora Sindical y DIEESE,
y tiene por objetivo la preparacin de dirigentes, activistas y asesores del movimiento sindical para la intervencin calificada en el proceso de reestructuracin productiva.
El objetivo del PCDA es desarrollar un programa de formacin que proporcione
calificaciones de alto nivel orientadas a:
capacidad analtica para la accin sindical;
capacidad de formulacin y elaboracin de propuestas alternativas;
capacidad de multiplicacin del conocimiento adquirido;
capacidad de negociacin en todos los niveles;
capacidad de articulacin y movilizacin para la intervencin en el tema.
El PCDA es para dirigentes y asesores sindicales que actan en los temas relacionados con la reestructuracin productiva. La coordinacin general es de las centrales y del DIEESE, correspondiendo a ste la coordinacin ejecutiva, temtica y
pedaggica. El tratamiento de contenido del programa moviliza centros especializados en el tema, universidades, y expertos brasileos e internacion ales.
En 1994/95 el primer grupo de cien dirigentes y asesores sindicales se capacit
a travs de un programa de ms de quinientas horas, incluyendo horas/clase y
un intercambio internacional en nueve pases. El PCDA 1997/98 pretende atender a ms de mil dirigentes y asesores sindicales con siete tipos de actividades,
como ser:
curso de reestructuracin productiva, con una duracin de 240 horas;
cursos temticos, con duracin de 40 horas;

187
Lcio Ganz
cursos sectoriales, con una duracin de 40 horas;
cursos para la direccin de las centrales sindicales;
intercambios temticos internacionales;
intercambios temticos nacionales;
encuentros de intercambio.
Este programa, que se financia a travs de recursos pblicos, es el resultado de

demandas del movimiento sindical al gobierno de inversiones semejante a las
realizadas con empresarios en la primera mitad de los aos noventa, cuando los
recursos pblicos fueron usados en capacitacin de dirigentes empresariales en
programas de calidad y productividad. Esa reivindicacin tuvo fuerte resonancia en el Ministerio de Ciencia y Tecnologa, que, sensible a la demanda, y percibiendo su importancia estratgica para el desarrollo del pas, actu para hacer
posible el programa, articulando inclusive la participacin del Ministerio del
Trabajo.
Recientemente, en junio de 1997, se realiz un Seminario de Actualizacin para
aquellos que asistieron al PCDA 1994/95. Como parte de esa actividad se presentaron 21 experiencias innovadoras de actuacin sindical en el campo de formacin y multiplicacin del conocimiento adquirido, negociacin, elaboracin
de propuestas y formas de gestin desarrollados, fruto del trabajo de las personas formadas por el PCDA.
4. EL FONDO DE ASISTENCIA AL TRABAJADOR
El Fondo de Asistencia al Trabajador (FAT) es el mayor fondo pblico del
pas. Sus recursos se originan del descuento del 1% sobre la planilla de sueldos de las empresas formales y, una parte de ellos se destina al financia miento del sistema nacional del empleo, intermediacin de mano de obra,
seguro de desempleo, recalificacin profesional, informaciones sobre el desempleo y programas de generacin de empleo e ingreso. Este fondo es administrado por el Consejo Deliberativo del Fondo de Asistencia al Trabaja dor (CODEFAT), en composicin tripartita y paritaria, siendo la presidencia
ejercida en rotacin anual entre las partes, y la secretara ejecutiva responsabilidad del Ministerio del Trabajo. Los recursos son administrados por medio de los estados y municipios que deben organizar comisiones estatales y
municipales de empleo para estimar la situacin en las diferentes reas y
decidir sobre su uso.
188
Uno de los grandes desafos de esa participacin est en la calificacin de los

dirigentes para intervenir de manera adecuada en la temtica tratada. Cuestiones como el tipo de programa, sus impactos, costos y forma de financiamiento,
resultados, entre tantos otros, hacen parte de la agenda regular de esas comisiones. Cmo preparar dirigentes para actuar en ms de mil comisiones existentes actualmente en el pas es uno de los temas centrales enfrentados por el
movimiento sindical. En ese sentido, algunas acciones de capacitacin vienen
siendo desarrolladas por las centrales sindicales.
4.1 El Plan Nacional de Educacin Profesional (PLANFOR)
El Ministerio del Trabajo, con recursos del FAT, elabor el PLANFOR, con el
objetivo de entrenar y recalificar a los trabajadores, capacitndolos en reas de
habilidades bsicas, especficas o de gestin. El movimiento sindical, adems de
actuar en las Comisiones Estaduales y Municipales de Empleo y en el
CODEFAT, ha realizado experiencias como promotor de formacin profesional
en el mbito del PLANFOR.
5. EXPERIENCIAS INNOVADORAS CON PARTICIPACIN SINDICAL
En los espacios en que se trabaja el tema de la formacin profesional han surgido oportunidades para desarrollar proyectos y experiencias innovadoras. A
continuacin se analiza una experiencia innovadora de la cual el DIEESE viene
participando activamente.
5.1 Proyectos para una poltica de formacin profesional
para el Estado de So Paulo
La Secretara de Empleo y Relaciones del Trabajo del Estado de So Paulo
(SERT), la Organizacin Internacional del Trabajo (OIT) y el DIEESE se reunieron para proponer la creacin de un proceso participativo y multipartito que
tuviese como resultado un nuevo diseo de formacin profesional para el Estado de So Paulo 6 .
Desde su inicio, la idea era trabajar el tema de la formacin profesional y su
relacin con las transformaciones en el mundo del trabajo, tomando como eje la
naturaleza del trabajo, el empleo y el mercado de trabajo, y las habilidades y
competencias profesionales.
A este grupo de trabajo se le llam Grupo Meta.
189
Lcio Ganz
Se intent abordar esos temas de forma innovadora a fin de ir ms all de la

fase del diagnstico. En general, cuando se intentaba dar ese paso, no se lograba
ms que enunciar sugestiones genricas de cmo tratar los problemas presentados, lo que generaba muy poco compromiso de los participantes con las soluciones enunciadas. Al surgir la pregunta de qu hacer, tres fueron las respuestas
bsicas: la primera se refera a la insuficiencia, y muchas veces inexistencia, de
informacin actualizada sobre diferentes aspectos relacionados a la formacin e
imprescindibles para la construccin de propuestas de accin y polticas de
educacin profesional. La segunda, vio como necesaria una experiencia de gestin pblica de la formacin profesional, involucrando varios sectores y actores
sociales. Finalmente, se afirm la necesidad de experimentacin o seguimiento
de metodologas para la enseanza profesional que pudiesen satisfacer las nuevas demandas sociales de capacitacin.
Teniendo como referencia esa discusin, se originaron tres proyectos a ser implantados como experiencia piloto por el SERT. Se cre el Observatorio Permanente de Situaciones de Empleo y Formacin Profesional, el Centro Experimental Pblico de Formacin Profesional y el Proyecto Habilidades Bsicas y
Especificas. Para responder a la pregunta cmo hacer, se parti del principio que
se debera concebir un proceso que involucrara los actores sociales en todas las
etapas de la formulacin y desarrollo de los proyectos. Se dise una estrategia
para facilitar la negociacin entre los agentes sociales involucrados.
El centro de la estrategia consisti en la elaboracin de propuestas por grupos
pluripartitos, involucrados en la problemtica. La implementacin de esas propuestas, convertidas en proyectos, proporcionara un nuevo espacio de discusin y de acuerdo en torno de problemas reales y concretos y, consecuentemente, de soluciones posibles, siempre dentro de un campo pluripartito de
negociacin. El carcter innovador de la propuesta reside en la definicin de un
mbito de negociacin que combina los diagnsticos con el diseo colectivo de
soluciones. Por lo tanto, el objetivo central fue que el proceso de negociacin
generara el compromiso efectivo de los actores con la implantacin del proyecto. Los trabajos, discutidos en un seminario de amplia participacin, concluyeron con las siguientes recomendaciones:
garantizar la plena articulacin entre los proyectos;
pensar cmo se podra alcanzar el conjunto del Estado de So Paulo;
desarrollar las experiencias sin contaminarlas con las urgencias del da a

da;
incorporar la preocupacin de registrar y difundir las experiencias.

190
La coordinacin general para la implementacin de los proyectos busc la mxima sinerga en el desarrollo de las acciones. La idea central era el hecho que
cada proyecto tena sus propias caractersticas, y al mismo tiempo, debera relacionarse con los otros de modo de contribuir a la elaboracin de polticas pblicas en el campo de la formacin profesional y del empleo.
El trabajo desarrollado por el DIEESE dentro de este proyecto ha proporci onado un aprendizaje importantsimo para el Departamento, en especial para
los tcnicos involucrados 7 . De esa experiencia se destacan los siguientes
aspectos:
la oportunidad de profundizar la temtica del empleo, del mercado de

trabajo y de la formacin profesional, sea por el contenido de las cuestiones propiamente tales, sea por el conocimiento/reconocimiento de la posicin de los diferentes actores sobre cada aspecto tratado;
el desafo enfrentado por la necesidad de abordar la problemtica especfica de la formacin profesional como parte de una poltica pblica con
sus oportunidades, obstculos y demandas;
el conocimiento del real estado de arte y de la necesidad de produccin

de informaciones que otorguen las acciones en torno de la formacin profesional;
la elaboracin y la vivencia de una metodologa de construccin y negociacin colectiva a partir de la diversidad de posiciones y en el diseo de
construccin de proyectos comunes de accin;
la experimentacin del tripartismo y del mutipartismo como prctica

colectiva, lo que involucra, ms que una simple negociacin, una manera
de trabajar que combina elaboracin y construccin colectivas, o sea, el
desarrollo de acciones conjuntas que exigen la definicin de objetivos,
estrategias y metodologa comunes;
el establecimiento de nuevas relaciones institucionales y el reconocimiento de esas entidades a partir de una situacin de trabajo solidario .
EL DIEESE, como parte de la bancada de los trabajadores, particip del Grupo Meta, est en la
coordinacin general y coordina el proyecto del Observatorio.
191
Lcio Ganz
5.2 Observatorio Permanente de Situaciones de Empleo

y Formacin Profesional
El Observatorio Permanente de Situaciones de Empleo y Formacin Profesional
es un espacio de investigacin de la realidad actual y de elaboracin de perspectivas de futuro sobre los temas del mundo del trabajo, del empleo, del mercado laboral, de las profesiones, de la formacin y del desarrollo profesional. Es
un rgano de carcter pblico, constituido por asociaciones pluripartitas de
representantes de la sociedad. Este tiene por objeto general proveer informaciones, anlisis y propuestas de accin a las instituciones gubernamentales y no
gubernamentales, pblicas y privadas que desarrollan polticas y acciones relativas al tema del trabajo.
Sus objetivos especficos son:
congregar instituciones que se dedican a la investigacin, diagnsticos y

seguimientos sobre los temas que son objeto del Observatorio;
promover investigaciones, diagnsticos y seguimientos sobre estos temas;
crear, mantener y divulgar una base de datos proporcionada por las instituciones y/o producida por el Observatorio;
analizar y producir diagnsticos, propuestas de accin, de polticas o de

formas de orientacin de los problemas estudiados;
realizar evaluaciones de la experiencia, polticas, proyectos y situaciones

de emergencia.
La base poltica del Observatorio est asentada en el compromiso de las partes

de poner a disposicin del conjunto (as como del pblico ms amplio) las informaciones y anlisis producidos e invertir en la bsqueda de alternativas
reales para los problemas. Uno de sus principios metodolgicos bsicos es el
registro de la diversidad de opiniones y enfoques.
5.3 Observatorio de la Situacin del Mercado de Trabajo del MERCOSUR
Dentro del mbito del Subgrupo de Trabajo 10 del MERCOSUR fue creado, a
finales de 1996, un Observatorio del Mercado de Trabajo. El DIEESE representa
las centrales sindicales brasileas en el Consejo de Implantacin. El trabajo se
encuentra en la fase de definicin de cmo va a funcionar ese organismo y cul
ser la forma de su implementacin.
192
6. EXPERIENCIAS SINDICALES DE FORMACIN PROFESIONAL

Durante la dcada de los aos noventa las entidades sindicales de implementaron escuelas y cursos de formacin profesional. Segn una reciente encuesta de
la educadora Silvia Mara MANFREDI las entidades que actualmente realizan
ms capacitacin profesional son los sindicatos de trabajadores, lo que indica
que el movimiento sindical brasileo ha tomado parte de la responsabilidad de
ofrecer alternativas de educacin y formacin en funcin de los cambios tecnolgicos y organizacionales.
En su trabajo, MANFREDI seala tres distintos tipos de iniciativas de formacin
profesional. El primero de ellos son las iniciativas de educacin que no se diferencien de los cursos regulares oficiales en convenio, ya sea con el SENAI, SESC
o SESI, o con rganos pblicos como las municipalidades, gobiernos estaduales
o entidades asistenciales. El segundo grupo de iniciativas surge a partir de los
aos noventa, autnomas en relacin a las estructuras y propuestas institucionales y convencionalmente reconocidas. Esas iniciativas podran ser clasificadas
de la siguiente manera, en cuanto a los objetivos y al pblico que se destinan:
iniciativas de formacin continua, destinada a los trabajadores con empleo,

con el objetivo de capacitarlos para nuevos trabajos asociados con el
cambio tecnolgico y organizacional y/o para mejorar sus condiciones
para competir en el mercado laboral;
iniciativas de reciclaje para trabajadores desempleados;
cursos tcnicos orientados a atender a jvenes en edad escolar;
cursos de formacin profesional de carcter intensivo destinados a la

poblacin adulta de bajos ingresos;
alfabetizacin para jvenes y adultos;
formacin profesional para satisfacer las propias necesidades de la organizacin, como por ejemplo, el programa de cooperativas del Movimiento Sin Tierra.
El tercero y ltimo grupo, identificado como el ms interesante, ya que se refiere al perodo ms reciente, y que es respuesta a los problemas originados por las
nuevas tcnicas de produccin, son las escuelas de sindicatos reconocidas por
los organismos educacionales competentes, mantenidas con recursos de entidades sindicales de trabajadores, y que despus de haber promovido discusiones
polticas sobre su naturaleza y funcin, estn pasando por procesos de reestructuracin y redimensionamiento.
193
Lcio Ganz
Tales experiencias son recientes y embrionarias, pero revelan la preocupacin

poltica de los sectores ms organizados del movimiento sindical brasileo de
involucrarse en la elaboracin de propuestas en pro de una escuela popular y
pblica que atienda a los intereses de la clase trabajadora brasilea, a partir de
sus espacios de gobernabilidad. Creadas a partir de 1989, estas escuelas Colegio Graham Bell (Sintel, RJ), Escuela Mesquita (Sindicato de los Metalrgicos de
Porto Alegre/RGS) y el Colegio de los Metalrgicos (Sindicato de los Metalrgicos de Ro de Janeiro) integran el Consejo de las Escuelas Operarias. Los
dirigentes sindicales estiman que la creacin de estas escuelas es importante
para los trabajadores al ofrecer oportunidades de formacin profesional.
Los sindicatos metalrgicos son los que tienen el mayor nmero de cursos de
capacitacin. En las dems categoras profesionales, los cursos se encuentran
distribuidos por igual entre los siguientes sectores: procesamiento de datos,
funcionarios pblicos, trabajadores de la salud, trabajadores en alimentos y
panaderas, bancarios, trabajadores de telecomunicaciones, trabajadores en
caucho, petroleros, trabajadores en el comercio, hoteleros, vestuario, textiles,
grficos, trabajadores en relojera, lapidacin y profesores. Es un hecho conocido que gran parte de las entidades sindicales estn buscando fuentes de financiamiento para implementar cursos de capacitacin en su sector.
Una investigacin reciente realizada por la subseccin del DIEESE del Sindicato
de los Metalrgicos de ABC8 indic que muchos proyectos estn siendo negociados por el sindicato y las empresas del sector en esa regin. Fueron estudiadas 24 experiencias en diferentes empresas que van desde la concesin del auxilio-escolar, a travs de la compra de tiles escolares para los hijos de los trabajadores y del vale transporte para los estudiantes, hasta proyectos ms audaces como el que prev la enseanza fundamental para todos los funcionarios
que no hayan concluido el primer grado.
A continuacin una descripcin de algunas experiencias de la CUT y de la
Fora Sindical seleccionadas por las propias centrales:
La Secretaria de Formacin Profesional de Fora Sindical seal como uno de
sus proyectos relevantes el Proyecto Educacin y Trabajo: Parcera por la Ciudadana. Ese proyecto, iniciado en 1996, y promovido por la Federacin de los Metalrgicos de So Paulo, tiene como meta la formacin de 850 miembros de sindicatos y entidades no gubernamentales. Fueron entrenados, hasta setiembre de
1997, 180 personas. La actividad bsica prevista es la formacin y capacitacin
Sindicato que rene las categoras de Santo Andr, So Bernardo, So Caetano y Diadema.
194
de los dirigentes de entidades sindicales y no gubernamentales para actuar en

temas relacionados con la educacin fundamental. El curso es ofrecido en la
capital y en varias regiones del Estado de So Paulo. El financiamiento proviene
de recursos de la Federacin de los Metalrgicos de So Paulo y de la UNICEF.
El contenido incluye educacin y trabajo, la Ley de Directrices y Bases (LDB),
movimiento sindical y educacin, sistema educacional, instrumentos oficiales
de participacin en la educacin, la realidad educacional del Estado de So
Paulo, trabajo infantil, la escuela como solucin y la participacin del movimiento sindical en los temas relacionados a la educacin.
Otra experiencia relacionada con Fora Sindical es el Proyecto Formacin Profesional e Interaccin. Este se inici en 1996 por el Sindicato de los Metalrgicos de
Piracicaba y la empresa Caterpillar del Brasil. La meta es formar 1.100 personas
hasta finales de 1997. Ya fueron capacitados o recapacitados 952 adultos y 50
nios de 7 a 14 aos en situacin de riesgo. Las actividades desarrolladas por el
proyecto son acciones complementarias a la escuela. Esta comprende formacin
profesional en torno con Comando Numrico Computarizado (CNC), soldadura al arco elctrico, informtica bsica e industrial, auxiliar de escritorio y diseo tcnico mecnico. En cada curso de capacitacin profesional se prev impartir portugus, matemtica, ciudadana y educacin para el trabajo. La parte de
interaccin cuenta con educacin artstica, salud y sexualidad, medio ambiente,
refuerzo escolar y deporte.
La tercera experiencia es la de la Escuela de Calificacin Profesional del Sindicato de
los Metalrgicos de So Paulo, fundada en octubre de 1992 con el proyecto de
Mantencin del Empleo de los Trabajadores socios del Sindicato de Trabajadores
en las Industrias Metalrgicas, Mecnicas y de Material Elctrico de So Paulo. La
escuela, desde su fundacin, capacita y forma trabajadores empleados, desempleados y jvenes. Fueron reciclados 16.050 metalrgicos y, solo en 1995, fueron
reciclados 1.000 desempleados. En 1996 el nmero subi a 6.000 y la escuela
recicla otros 6.000, en 1997. La escuela tambin ofrece cursos para hijos de metalrgicos y aproximadamente 900 ya realizaron uno de los cursos ofrecidos.
La escuela de Calificacin de los Metalrgicos de So Paulo actualmente ofrece
dieciocho cursos: portugus y matemtica, tecnologa bsica, tecnologa mecnica, perfeccionamiento, diseo tcnico de mecnica fase I y II, control de medidas Fase I, II y III, electricidad bsica, reparador de aparatos electrodomsticos,
clculo trigonomtrico aplicado a la mecnica, clculo tcnico para operaciones
de mquinas CNC, CNC, operacin y programacin, CEP, ISO 9000, diseo
arquitectnico fase I y II, CAD, automatizacin industrial neumtica e hidrulica. Adems de ese conjunto de cursos profesionales, la escuela ofrece la enseanza suplementaria de primer grado que formar sus primeros grupos en
195
Lcio Ganz
diciembre de 1997 y, a partir de 1998, ofrece suplemento del segundo grado a

travs del sistema Telecurso 2000, en convenio con la Federacin de Industrias
del Estado de So Paulo (FIESP). Los cursos se ofrecen en cinco localidades
diferentes, en veintisis salas. El financiamiento proviene de cuatro fuentes:
Sindicato de los Metalrgicos de So Paulo, convenio con el SENAI, convenio
con la Secretara de Empleo y Relaciones del Trabajo (SERT), recursos del Ministerio del Trabajo, del Fondo de Asistencia al Trabajador (FAT) y empresas
que se benefician con la recapacitacin de sus trabajadores. La certificacin corre por cuenta del SENAI, que tambin es la entidad responsable por el apoyo
tcnico de esos cursos profesionales.
La Secretara Nacional de Formacin de la Central nica de Trabajadores ta mbin contribuy con algunas experiencias en el rea de formacin profesional y
capacitacin que se detallan a continuacin:
El proyecto del Centro de Formacin Profesional, inaugurado en julio de 1996,

cuenta como entidad promotora el Sindicato de los Empleados en Establecimientos Bancarios de So Paulo, Osasco y Regin. Los cursos ofrecidos
son anlisis de crdito I, matemticas financiera, anlisis de crdito II, contabilidad, cambio y comercio exterior II, y mercado de capitales. Esos cursos son financiados por los propios trabajadores bancarios, y ya se formaron aproximadamente 2 000 alumnos. Con el financiamiento del Fondo de
Asistencia al Trabajador (FAT), el sindicato realiz en diciembre de 1996 un
curso de formacin y capacitacin para 240 alumnos. La certificacin para
todos los cursos es responsabilidad del sindicato.
El Programa Integra Formacin y Recapacitacin Profesional - Proyecto So

Paulo se inici en octubre de 1996 y tiene como meta la formacin de 1
320 alumnos. El proyecto est a cargo de la Confederacin Nacional de
los Metalrgicos (CNM/CUT) y es financiado por el Fondo de Asistencia
al Trabajador (FAT). El proyecto prev educacin de primer grado y formacin profesional. Los cursos sern impartidos en 20 localidades del
Estado y abarcan el Gran So Paulo, el litoral y el interior del Estado.
El Proyecto Escuela de 1 y 2. Grado Jos Cezar Mesquita se inici en febrero

de 1963. Las actividades desarrolladas son de informtica, diseo tcnico,
electricidad bsica, lectura e interpretacin de diseo y mecnica de automviles. La entidad promotora de los cursos es el Sindicato de los Metalrgicos de Porto Alegre. La propia escuela es la que otorga la certificacin de los cursos ofrecidos.
El Proyecto de Formacin Profesional para Bancarios tuvo inicio de 1992 y ya

ha capacitado hasta septiembre de 1997 aproximadamente 2 000 trabaja196
dores. Los cursos ofrecidos son de calidad total, matemtica financiera e

informtica. La entidad promotora es el Sindicato de los Bancarios de Ro
de Janeiro que tambin financia y da la certificacin de los cursos impartidos.
El Proyecto Luchar con Arte fue creado en septiembre de 1997 y es promovido por el Sindicato de los Bancarios de Brasilia con financiamiento del
Fondo de Asistencia al Trabajador. Se imparten los siguientes cursos:
criterios de participacin, gestin financiera de crdito, anlisis de crdito, comunicacin y expresin, relaciones interpersonales, gestin financiera de capitales y marketing bancario. La meta es formar 550 bancarios
en un perodo de 4 meses. El Sindicato y la Secretara del Trabajo otorgan
la certificacin de los cursos.
Otros proyectos estn siendo desarrollados por las entidades sindicales en el

pas. Los proyectos aqu mencionados ofrecen una pequea muestra de lo que
viene realizando el movimiento sindical en del mbito de la formacin profesional de los trabajadores brasileos.
7. LA FORMACIN PROFESIONAL EN LOS ACUERDOS COLECTIVOS
Adems de la participacin en foros nacionales, el movimiento sindical tambin
se ha preocupado de la formacin profesional en el estricto campo de la accin
sindical. De esta forma, crece la inclusin de la capacitacin para el trabajo como un tem de pauta de negociacin sindical con los patrones.
Para los sindicatos el desafo que se presenta en la negociacin de la capacitacin profesional es el de la intervencin calificada en los rumbos de la reestructuracin productiva y tecnolgica.
Dentro del mbito de la contratacin colectiva se identifican como objetos de
negociacin los objetivos, el contenido de la formacin profesional y sus condiciones de viabilidad. Tambin se discuten los derechos y obligaciones de los
trabajadores, como, por ejemplo, la compatibilidad entre actividad de formacin profesional y jornada de trabajo, costos de los cursos, e intereses de las
empresas en formacin, entre otros.
7.1 El movimiento sindical y la negociacin de formacin profesional
Cada vez con ms frecuencia, los sindicatos tratan de incluir el tema de la educacin/capacitacin en sus pautas de reivindicacin en la tentativa de resolver
197
Lcio Ganz
los problemas que fueron generados por la introduccin de las innovaciones

tecnolgicas y organizacionales. Aunque la problemtica de la educacin de los
trabajadores no sea consecuencia solamente de los cambios producidos por el
nuevo modelo, podemos afirmar que esos cambios suscitaron y dieron un nuevo rumbo a las discusiones sobre el tema. Este es reconocido como de extrema
importancia por los principales actores sociales, sin embargo la legislacin brasilea nada determina sobre cmo y de qu manera se debera impartir esta
capacitacin y/o recapacitacin de la mano de obra.
La legislacin educacional solo establece el funcionamiento de las instituciones
de enseanza bsica, media y universitaria orientada hacia la profesionalizacin, a travs de escuelas tcnicas y/o profesionales. Entre ellas, dentro del
mbito de la administracin pblica destacan las Escuelas Tcnicas, Federales y
Estaduales, y el SENAI, SENAC, SENAR y SENAT en el mbito de los proyectos privados. Todos estn obligados por ley a capacitar la mano de obra que aun
no est en el mercado de trabajo y la ya empleada.
El Sistema de Acompaamiento de Contrataciones Colectivas (SACC), del
DIEESE, sistematiza y analiza las clusulas de los acuerdos colectivos. A continuacin se detallan algunas de esas informaciones para ayudar a entender el
panorama de las negociaciones entre sindicatos y empresas sobre el tema de la
formacin.
El perodo que este anlisis abarca es desde 1993 a 1996 y su alcance es nacional.
Aqu se tratan las clusulas relativas al incentivo a la formacin, calificacin,
reciclaje y entrenamiento del trabajador y sus dependientes. Para fines expositivos, se crean tres conjuntos de clusulas. Uno se refiere exclusivamente al salario-educacin, previsto en ley y relativo a la enseanza bsica; otro ligado al
tema del entrenamiento y calificacin del trabajador y el tercero, que se refiere a
la introduccin de nuevas tecnologas.
Auxilio a la educacin
El salario educacin fue instituido en 1975 por el decreto ley No 1422 y tiene por
objeto beneficiar la enseanza de primer grado en el pas a travs de la contribucin de las empresas del sector privado con ms de diez empleados. Esta
asciende al 2,5% de la plantilla salarial.
El artculo 9 o del mismo decreto permite diferentes modalidades de aplicacin:
restitucin de los gastos de educacin del trabajador debidamente comprobados, becas para estudiar en Instituciones de enseanza, o mantenimiento, por
198
parte de la empresa, de escuelas y/o instituciones de enseanza de primer grado. Queda a criterio de la empresa la forma de recolectar esta contribucin obligatoria. Slo en el caso de programas de alfabetizacin de los trabajadores se
establece que se debe constituir una comisin con participacin ms amplia y la
empresa debe asumir los costos del curso.
En general en la legislacin hay pocos incentivos a la educacin, la gran excepcin es este artculo 9.
Calificacin y entrenamiento
La legislacin brasilea no obliga al sector productivo a invertir en programas o
proyectos de capacitacin del trabajador ya inserto en el mercado de trabajo.
Los proyectos de ese tipo terminan por depender exclusivamente de programas
de inversiones del estado. El movimiento sindical ha intensificado reivindicaciones en esta direccin, las que han sido negociadas en acuerdos y convenciones colectivas firmadas en los ltimos aos.
Aqu son tratados los acuerdos que de alguna forma incentivan la formacin
y/o reciclaje profesional, sin incluir los que se refieren al entrenamiento cuando
se han introducido nuevas tecnologas.
La gran mayora de los acuerdos relacionados con la formacin y el reciclaje
fueron firmadas en el sector de servicios. De los acuerdos en 1996, solamente
ocho se refieren a trabajadores de la industria. Las quince restantes fueron con
profesores, profesionales de la comunicacin, vigilantes, comerciantes, procesamiento de datos y transporte. Ese mismo comportamiento fue el verificado en
los aos anteriores (1993-1995).
En relacin al contenido, se encontraron acuerdos en que se prev el reembolso por
parte de las empresas de los gastos efectuados por los trabajadores en cursos de
especializacin, siempre que stos sean de inters para las empresas y autorizados
por ellas; otorgar facilidades a los empleados para participar en cursos, conferencias
y seminarios relativos a la profesin; acciones de las entidades sindicales para apoyar el reciclaje profesional, a travs de la promocin de cursos y seminarios, la organizacin de escuelas profesionales o complementacin de iniciativas de la empresa en el rea de la capacitacin profesional de los trabajadores. Merece destacarse un convenio que estipula la creacin de un fondo de formacin profesional que
debe captar recursos de las empresas (4% del total de la planilla de sueldos) y de los
trabajadores para inversiones en capacitacin profesional.
199
Lcio Ganz
El anlisis de los documentos indica que an es pequea la cantidad de acuerdos negociados que determinan inversiones en educacin bsica y en la capacitacin de los trabajadores por parte de las empresas. El resultado de las negociaciones relativas al tema calificacin/entrenamiento revelan que no ha existido, por largo tiempo, grandes avances en los contenidos de los convenios, y
que, por lo tanto, pocos cambios pueden verificarse en relacin al cuadro actual
de la educacin y formacin de los trabajadores. En principio, esa realidad parece incoherente pues, al mismo tiempo que se verifica por parte de los empresarios un discurso que denota gran inters por un cambio en el escenario educacional de los trabajadores, por otro lado no se constatan grandes avances en el
momento en que se negocian inversiones y proyectos para la calificacin/capacitacin de sus cuadros funcionales.
Nuevas tecnologas
Una de las causas de desempleo constatadas es resultado de la introduccin de
nuevas tecnologas intensivas en capital y cambios organizacionales en el proceso de trabajo. De ah surge la necesidad de considerar lo que ha sido negociado en relacin a ese tema, que an es nuevo en el escenario de las discusiones y
negociaciones en el pas.
La Constitucin Federal promulgada en 1988 define proteccin en fase de automatizacin, en forma de ley 9 . Este dispositivo constitucional aun depende de
la ley complementaria que la reglamenta, o sea, aunque exista un dispositivo
legal que define la proteccin de los trabajadores frente a la introduccin de
nuevas tecnologas, en la prctica, esto no ocurre, dependiendo siempre de las
negociaciones realizadas.
Como los trabajadores no pueden contar con la proteccin de la ley frente a los
cambios resultantes de las introducciones de nuevas tecnologas, prevalecen los
resultados de las negociaciones sindicatos/empresarios. En la mayora de los
documentos analizados se encuentran clusulas relativas a la obligatoriedad de
comunicacin por parte de las empresas de la implantacin de nuevas tecnologas, as como de la participacin o no, de los trabajadores y de los sindicatos en
esa negociacin. La reubicacin o entrenamiento de los trabajadores que son
afectados por las medidas tambin han sido objetivo de negociaciones entre las
partes.
El texto de la Constitucin tiene la siguiente redaccin: Art. 7, XXVII, proteccin en fase de

automatizacin, en forma de ley.
200
Una evaluacin de los sectores de la economa que han negociado el tema

muestra que en el sector de servicios eso ha ocurrido en un tercio de los casos
registrados, en la industria en un nmero menor, en tanto que en el comercio no
existe un registro de garantas en ese sentido.
El anlisis del contenido de los convenios investigados muestra la ausencia de
mecanismos que reglamenten la introduccin de innovaciones organizacionales, que, como se sabe, pueden tener como consecuencia la eliminacin de
puestos de trabajo o la necesidad de entrenamiento o reubicacin de las personas afectadas. La nica norma que protege a los trabajadores dice que las empresas que adoptan cambios en el sistema de trabajo, con modificaciones de las
actividades, estn obligadas a capacitar a los trabajadores dentro de las nuevas
modalidades de trabajo. En solo dos casos se constata un avance en este mbito.
En uno de ellos se han logrado dos conquistas importantes: a) la garanta de
promover la adaptacin de los trabajadores a las nuevas tcnicas y equipa mientos (incluso reciclaje), que debe producirse dos meses antes de la implantacin de los nuevos procesos y la estabilidad laboral de dos meses para los trabajadores que no son empleados en el sector modificado. En otro caso se obtuvo
la garanta de no despedir trabajadores a raz de la introduccin de nuevas tecnologas o procesos de automatizacin, asegurando a los afectados el derecho a
la capacitacin y readaptacin funcional.
7.2 Algunas consideraciones
El anlisis de los acuerdos y de las convenciones colectivas sobre educacin/formacin indican que las clusulas acordadas todava representan poco
frente a las actuales necesidades de educacin de los trabajadores brasileos.
Sin embargo, por primera vez en muchos aos, empresarios y trabajadores, a
travs de sus organizaciones representativas, negocian y acuerdan un conjunto
de medidas y acciones orientadas a ampliar la calificacin y el desarrollo profesional de los trabajadores, acciones que salen del mbito del auxilio educacin,
previsto en la ley, y que se orientan hacia temas relacionados a la formacin de
los trabajadores, aunque de manera muy embrionaria.
La compleja realidad del mundo de la produccin, aliada a las diversas caractersticas del mercado de trabajo brasileo, no permite hablar de un nuevo modelo de organizacin del trabajo, pues el nuevo y el viejo conviven en un ambiente muy heterogneo formando un cuadro que llega a ser paradojal. Sin embargo, no queda duda que la calificacin profesional es tema fundamental para
el diseo de las nuevas trayectorias, tanto de las empresas, como de los trabajadores. En vista de eso, el compromiso entre ambos, en el sentido de concebir
201
Lcio Ganz
una poltica de formacin de inters comn, tal vez sea el aspecto mas positivo
de cuadro que hoy se vislumbra.
8. AGENDA SINDICAL EN LA NEGOCIACIN
La formacin profesional es patrimonio social y debe ser responsabilidad del
trabajador y estar integrada al sistema regular de enseanza en la lucha ms
general por una escuela pblica, gratuita, laica y unitaria, en contraposicin a la
histrica dualidad escolar del sistema educacional brasileo. Pblica y gratuita
con el estado asumiendo todas sus responsabilidades, por lo tanto con la efectiva participacin de la sociedad en su gestin pedaggica y administrativa10 .
Contraponindose a la concepcin estricta de formar para responder a las necesidades de la produccin sobre la tica del lucro, la formacin profesional que
interesa al trabajador es aquella que amplia la satisfaccin de las necesidades
mltiples del ser humano 11 .
Fora Sindical, en su documento Un proyecto para el Brasil, seala cuatro temas
centrales en la calificacin de la fuerza de trabajo: la mejora en los padrones
de escolaridad bsica de la poblacin; nuevas metodologas de enseanza que
permitan al trabajador desarrollar plenamente sus capacidades con vistas a los
desafos ms ambiciosos que los esperan dentro del proceso de produccin; la
adecuacin operacional del sistema formador y la nueva realidad (descentralizacin, flexibilizacin, aproximacin de la concepcin y de la ejecucin) y la
democratizacin de la gestin del sistema, con mayor participacin de los trabajadores 12 .
Los trabajadores tambin se definen por la formulacin pblica de las polticas
de formacin profesional con participacin de varios sectores sociales. La resolucin de la OIT que prev la composicin tripartita en la gestin de los fondos
pblicos y en las agencias y programas de formacin profesional tambin merecen el apoyo de los trabajadores.
Como era de esperarse en una poca de transicin, actualmente existen varios
proyectos de formacin profesional dentro de la sociedad. Aun cuando existe
10 V CONCUT:1994:52.
11 Informacut #257:22.
12 Fora Sindical:1993:486.
202
un relativo consenso sobre la necesidad de cambios, de formulacin de polticas

para la calificacin profesional, y hasta sobre algunos aspectos de su concepcin, tanto el gobierno, como empresarios y trabajadores, tienen opiniones divergentes sobre varios puntos fundamentales. A pesar de ello, ya sea desde el
punto de vista econmico o poltico, existen seales evidentes del reconocimiento que el tema debe tratarse con la participacin de varios sectores sociales.
Desde el punto de vista de las organizaciones de los trabajadores, el tema de la
formacin profesional se trata en el contexto de una discusin ms amplia que
engloba cuestiones como la educacin bsica, la generacin de empleo e ingresos, que hoy da son candentes en el pas. Los trabajadores conciben la educacin como requisito indispensable al pleno ejercicio de la ciudadana, sea como
medio de acceso y desarrollo de sus conocimientos, sea como requisito para
facilitar la entrada y permanencia en el mercado de trabajo. Se puede afirmar
que la educacin es entendida por los trabajadores como recurso indispensable,
al alcance de los niveles de competitividad y de desarrollo tecnolgico que,
aliados a polticas estratgicas, garanticen el bienestar de la poblacin y la insercin soberana del pas al nuevo orden mundial.
El inters fuera de lo comn que la educacin para el trabajo viene despertando
actualmente en los poderes pblicos y en los empleadores sorprende a los trabajadores, tradicionalmente los nicos que reivindicaban inversiones en proyectos de capacitacin de mano de obra de manera articulada con las dems
condiciones de vida de los trabajadores.
El inicio de la discusin por los trabajadores brasileos sobre la formacin profesional se remonta a la dcada de los aos cuarenta, aunque se dio de manera
aislada durante varias dcadas. Hoy la discusin se encuentra diseminada en
todos los sectores y consigui, a partir de la necesidad, unir en torno del mismo
tema a trabajadores, empresarios y gobierno.
A las transformaciones en curso en el mundo del trabajo, el movimiento sindical brasileo ha respondido con propuestas que derivan tanto de su visin crtica de la prctica tradicional de formacin profesional, como de la percepcin
del tipo de capacitacin para el trabajo que hoy se hace necesaria.
El camino recorrido por el movimiento sindical desde el proyecto del Centro de
Perfeccionamiento Tcnico implementado por los grficos en los aos cuarenta,
hasta la actual participacin en los foros de negociaciones tripartitas, ha posibilitado la definicin de estrategias y directrices de accin. Estas se vienen materializando en propuestas de formacin profesional. Intervenir en el debate sobre
formacin con propuestas propias, originadas en definiciones polticas, y en el
203
Lcio Ganz
diagnstico de las condiciones reales del mundo del trabajo han sido estrategias
de las organizaciones de los trabajadores que han buscado, entre otras cosas, la
participacin en todos los foros de decisiones, pues ellos saben que el conocimiento que poseen sobre la compleja realidad de las relaciones de trabajo del
pas es de fundamental importancia. A continuacin se citan algunos ejemplos
de articulacin entre directrices, propuestas y acciones divulgadas ampliamente
por documentos sindicales.
Creacin de Centros Pblicos de Enseanza Profesional que se deben articular en un
sistema general y pblico de enseanza
Segn los trabajadores, los Centros Pblicos deben tratar la capacitacin de
jvenes y adultos, empleados y desempleados, a travs de la enseanza profesional para personas en edad escolar (modalidades de enseanza y de actualizacin cientfica, y cultura y enseanza profesional como parte de la educacin
continua) alfabetizacin y post alfabetizacin de adultos, cursos de capacitacin
profesional de empleados y desempleados, cursos de actualizacin cientfica,
artstica y cultural de los trabajadores.
El discurso de los sindicalistas ha buscado mostrar que la discusin del tema de
la formacin profesional debe pautarse por el ideario democrtico pensando en
jvenes, adultos, empleados y desempleados, as: la construccin de prcticas
de formacin profesional que consideren las necesidades de los trabajadores
slo puede realizarse en espacio pblico con forma, contenido y mtodos democrticos. Defendemos la creacin de Centros Pblicos de enseanza profesional de alta calidad. Centros que, con flexibilidad, pueden atender las demandas especficas o permanentes de capacitacin de millares de jvenes y adultos,
empleados y desempleados13 . Aun existe, en lo que se refiere a los centros
pblicos de enseanza profesional, la dimensin de elaborador y difusor de
metodologas de educacin profesional, de currculos y de formacin de formadores.
Participacin en el Control Social de los Fondos Pblicos destinados al financiamiento
de la formacin profesional
Participar en el diseo de polticas de educacin profesional ha sido una de las
metas y conquistas de los trabajadores. Sin embargo, es fundamental poder
decidir sobre los caminos de los recursos a ella destinados, y esta es una de las
banderas de lucha de los trabajadores. Reivindicamos que todos los recursos
204
compulsorios o de carcter de incentivos fiscales, destinados a la formacin,

y/o capacitacin profesional sean considerados y administrados como fondos
pblicos, con la participacin de los trabajadores14 .
Creacin de Consejos Tripartitos Paritarios para la gestin de agencias de formacin
profesional
Las organizaciones de trabajadores plantean que esos consejos supervisen las
actividades del Sistema S (SENAI, SENAC, SESI, SEC, SENAR y SENAT), y que
las otras iniciativas complementarias a la enseanza regular sean realizadas dentro de los niveles municipales, estaduales o federales. Esa reivindicacin tiene
como fundamento el hecho de que los recursos que sostienen esas entidades son
fruto de una contribucin obligatoria del 1% sobre la planilla de sueldo mensual
de las empresas, y que los empresarios controlan y administran esos recursos. Los
trabajadores consideran que el costo de mantencin del sistemas S y de otras
agencias empresariales de formacin profesional transforman los recursos de la
institucin en recursos pblicos, lo que implicara una gestin tripartita (empresarios, sindicatos y el estado) o bipartita (empresarios y sindicatos).
Propuestas de cursos y dems actividades de Formacin y Reciclaje Profesional, a travs
de convenios con el Sistema Nacional del Empleo (SINE) y del Fondo de Asistencia al
trabajador, para apreciacin de esos consejos
Certificacin legal para los cursos de formacin profesional
Desde el punto de vista de las organizaciones de trabajadores es necesario el
reconocimiento legal de los cursos de formacin profesional para que sean valorizados por las empresas. Es fundamental que los cursos obtengan aprobacin
legal a travs de crditos y certificados escolares reconocidos tanto por los Ministerios de Educacin y de Trabajo, de manera que sean considerados vlidos
por las empresas en las negociaciones, convenciones y contratos colectivos 15 .
Cogestin de los programas de formacin profesional realizados por las empresas
El movimiento sindical negocia la participacin de los sindicalistas en el diseo
y gestin de las actividades de formacin profesional, capacitacin realizados
dentro de las empresas y en los lugares de trabajo, a travs de la constitucin de
comisiones paritarias.
15 Informacut #25727.
205
Lcio Ganz
Poltica de formacin profesional integrada a la poltica nacional de educacin

Plantean que el tema de la calificacin profesional debe colocarse en el conjunto
de la crisis educacional brasilea, principalmente en lo que respecta a la enseanza pblica, gratuita y de alta calidad para la clase trabajadora, que, a su vez,
debe estar atenta y participativa en el debate sobre las acciones a tomar dentro
del rea de la educacin.
Se defiende tambin la necesidad de articulacin entre educacin bsica y formacin profesional como uno de los principios orientadores de las acciones
sindicales sobre la educacin del trabajador.
Polticas educacionales aliadas a las dems polticas sociales para la atencin de la poblacin pobre y grupos desprotegidos: nios, ancianos, jubilados, deficientes y desempleados
Participacin en la formulacin de Polticas Pblicas de Educacin Bsica y Formacin
Profesional que atiendan, tanto a las demandas empresariales, como a las necesidades de
los trabajadores
El discurso y las acciones de los sindicalistas en lo que se refiere a la formulacin de polticas pblicas de educacin y formacin profesional apuntan hacia
la necesidad de considerar la trayectoria de lucha de los trabajadores, y as lo
afirman al decir: La discusin de enseanza profesional/educacin permanente debe estar vinculada a la lucha por un salario digno, libertad de organizacin en el lugar de trabajo y garanta de empleo () 16 . Defienden la necesidad
de articulacin de los temas de la formacin profesional, como las demandas
por garanta de empleo, remuneracin digna, organizacin de los trabajadores
en el lugar de trabajo y polticas pblicas que garanticen el desarrollo del pas.
Un amplio proceso de discusin de la organizacin de la Enseanza Tcnica en el pas,
tematizando la integracin de enseanza general secundaria con la enseanza profesional tcnica orientada a la educacin integral o politcnica
Las acciones de los sindicalistas que participan de las discusiones y foros que
tratan de la temtica de enseanza tcnica indican que las decisiones deben ser
tomadas pensando en una formulacin no solo tecnicista, sino tambin general
206
de los trabajadores, y defienden, principalmente, la univerzalizacin de las

oportunidades tanto de enseanza profesional como de escuela bsica.
Creacin de un servicio pblico de empleo que atienda a las necesidades de calificacin,
recalificacin y reingreso del trabajador en el mercado de trabajo. Defienden pblicamente una poltica de empleo y renta que posibilite la instauracin del Servicio Pblico
de Empleo
Esas son algunas de las propuestas e iniciativas que derivan de las constantes
evaluaciones sobre el papel de la educacin y, particularmente, de la enseanza
y formacin profesional, entendidos como requisitos de la ciudadana e instrumentos importantes en la formacin de los trabajadores para el enfrentamiento
tcnico y poltico de las transformaciones cotidianas dentro del mundo del trabajo y sus desdoblamientos en el proceso de desarrollo social del pas.
El discurso y los documentos de las entidades que representan a los trabajadores apuntan a que los esfuerzos deben orientarse, en el sentido de intervenir en
el actual debate sobre empleo/formacin profesional, partiendo de una concepcin propia del empleo y defendiendo los principios de incorporacin universal
de los trabajadores al mercado de trabajo formal. Se debe buscar alternativas
que posibiliten no slo una mejor capacitacin para los trabajadores, sino tambin una poltica de formacin para los posibles excluidos, aquellos que necesitan con urgencia desarrollar habilidades que hoy son indispensables dentro del
mercado de trabajo, creando condiciones para la univerzalizacin de acceso a la
escuela bsica.
9. CONCLUSIONES
La amplitud de la agenda sindical sobre formacin profesional es una demostracin de la recuperacin de la importancia del tema para estas organizaciones.
Presionados por los cambios en los proceso del trabajo y por el desempleo, los
trabajadores exigen el derecho universal de la educacin.
El movimiento sindical responde a esa demanda interviniendo en diferentes
foros institucionales donde los temas del empleo y de la capacitacin profesional estn presentes. Crece el nmero de intervenciones de las Centrales Sindicales, desde el nivel federal hasta el municipal, caracterizadas como un nuevo
espacio y momento de negociacin ms complejo, en la medida que involucran
un mayor nmero de actores sociales con diversos intereses, muchas veces
contradictorios. Es interesante observar que la presencia en esos foros ampli la
agenda del movimiento sindical, tornando sus propuestas ms universales y
207
Lcio Ganz
mostrndose capaz de dialogar con competencia con un amplio abanico de

actores sociales.
Se verifica un avance considerable cuando se considera que la participacin
sindical no se limita solamente a un momento de formulacin y arreglo de las
negociaciones. Algunas experiencias tratan de discutir y deliberar sobre las
polticas a ser desarrolladas y sobre las acciones a realizar. Otras alcanzan la
etapa de implantacin, materializadas en diferentes formas de gestin de proyectos y programas. Tmese, a titulo de ejemplo, la experiencia de Consejo Deliberativo del Fondo de Asistencia al Trabajador (CODEFAT), o el Observatorio
de Empleo y Formacin Profesional en So Paulo, donde la gestin y ejecucin
tambin estn a cargo de los representantes de los trabajadores. Esa nueva forma de participacin no es simple y revela cuestiones complejas sobre el papel
del movimiento sindical.
Los espacios de participacin institucional plantean nuevos desafos, entre los
que destacamos:
la capacidad de formular propuestas coherentes con los intereses de los

trabajadores;
la posibilidad de acompaar las decisiones tomadas y de divulgar las

decisiones y evaluaciones realizadas;
articular una intervencin unificada de los representantes de los trabajadores;
ampliar esas experiencias para nuevos espacios institucionales que tratan

de otras dimensiones de la vida del trabajador.
Esa forma de participacin institucional permite un tipo de control social de los

recursos y de las polticas pblicas, con al menos tres diferentes dimensiones:
fiscalizacin, formulacin y ejecucin/gestin. Por lo tanto, se trata de la capacidad concreta de un actor social para influenciar el desarrollo de las polticas
pblicas.
El avance conquistado en el campo institucional no se reproduce en relacin
directa entre capital y trabajo. Los datos analizados en el estudio sobre las clusulas de los acuerdos y convenciones colectivas demostraron el estado incipiente en que se encuentra el tema de la formacin profesional en las negociaciones colectivas.
Las empresas aun se toman el derecho exclusivo de capacitar al trabajador en su
espacio, o presentan su demanda al Estado. Para muchas empresas, la capacita208
cin del trabajador aun no es un problema, en la medida en que continan

atendiendo sus necesidades, como siempre lo han hecho, entrenando al trabajador en su lugar de trabajo. Para otros, el nivel de escolaridad pasa a ser un requisito de seleccin, formando una barrera entre los puestos de trabajo que se
ofrecen y una masa de desempleados con baja escolaridad en busca de un empleo.
Aunque un gran nmero de empresas se preocupan por elevar el nivel de escolaridad de sus trabajadores y por un sistema de capacitacin profesional continua, la negociacin colectiva en esa rea no hace parte del actual paradigma
de la relacin entre capital y trabajo. Hay mucho que hacer para que esa situacin cambie. Al final, el derecho de conocer y saber tambin pasa por decidir el
qu y cmo aprender. La negociacin an es el mejor medio de formular, concebir y desarrollar, de forma bipartita, polticas de formacin profesional dentro
del mbito de la empresa, o incluso del sector. Ese tal vez sea uno de los grandes desafos de la prctica sindical al interior de las empresas en los prximos
tiempos.
209
Lcio Ganz
SIGLAS
CGT
Confederacin General de los Trabajadores
CODEFAT
Consejo Deliberativo del Fondo de Asistencia al Trabajador
CONTAG
Confederacin Nacional de Trabajadores en la Agricultura
CUT
Central nica de los Trabajadores
CNI
Confederacin Nacional de la Industria
CNPq
Consejo Nacional de Desarrollo Cientfico y Tecnolgico
CVTE
Comisin de Valorizacin del Trabajo y del Empleo
DIEESE
Departamento Intersindical de Estadsticas y Estudios

Socioeconmicos
FAT
Fondo de Asistencia al Trabajador
FINEP
Financiadora de Estudios y Proyectos
FORA SINDICAL Fuerza Sindical

IBQP
Instituto Brasileo de Calidad y Productividad
MCT
Ministerio de Ciencia y Tecnologa
MTb
Ministerio del Trabajo
MICT
Ministerio de Industria, Comercio y Turismo
PACTI
Programa de Apoyo a la Capacitacin Tecnolgica de la

Industria
PCDA
Programa de Capacitacin de Dirigentes y Asesores Sindicales
PBQP
Programa Brasileo de Calidad y Productividad
PLANFOR
Plan Nacional de Educacin Profesional
PROEDUC
Programa de Educacin para la Competitividad
SACC
Sistema de Acompaamiento de Contrataciones Colectivas
SENAI
Servicio Nacional de Aprendizaje de la Industria
SENAC
Servicio Nacional de Aprendizaje del Comercio
SENAR
Servicio Nacional de Aprendizaje de la Agricultura
SENAT
Servicio Nacional de Aprendizaje del Transporte
SERT
Secretara de Empleo y Relaciones del Trabajo del Estado

de So Paulo
SESI
Servicio Social de la Industria

210
SINE
Sistema Nacional de Empleo
211
LA FORMACIN PARA EL TRABAJO

Y LA CAPACITACIN
EN LA REPBLICA DOMINICANA:
ESTUDIO SOBRE RELACIONES ENTRE
EL SECTOR PBLICO Y PRIVADO
OSCAR AMARGS
Sumario: Introduccin. A. La Privatizacin y Descentralizacin. 1. Oferta Pblica y Privada de Educacin para el Trabajo. 2. Matrcula por Sexo y reas de Estudios. B. La Institucionalidad de la Educacin para el Trabajo: Estrategias y polticas actuales. 1. Educacin
Tcnica. 2. Formacin Profesional. 3. Estrategias de Competitividad y Estrategia Nacional
de Capacitacin. C. Polticas de Financiamiento y Prcticas Financieras de las Instituciones
de Educacin para el Trabajo. 1. Mecanismos de Financiacin. 2. Privatizacin, Descentralizacin y Financiamiento de la Educacin para el Trabajo. D. Sntesis, Conclusiones y Pr opuestas. 1. Educacin Tcnica Media y Superior. 2.Formacin Profesional.
INTRODUCCIN
Durante los aos noventa nuevamente se disearon polticas de competitividad
industrial1 en varios pases de la regin. Brasil, Chile, Colombia, Costa Rica,
Guatemala, Jamaica, El Salvador, Mxico, Uruguay y Repblica Dominicana,
han estructurado sus respectivas propuestas. En todos los planes emerge, como
uno de los factores claves para crear el ambiente propicio a la competitividad, la
formacin de Recursos Humanos. Se proponen estrategias especficas, algunas
de las cuales sugieren cambios conceptuales y estratgicos. Tambin se plantean
modificaciones de las instituciones responsables de proveer este servicio.
PERES, Wilson (Coordinador): Polticas de Competitividad Industrial. Amrica Latina y el Caribe

en los aos noventa. Editora Siglo XXI. Mxico.
211
Oscar Amargs
Las reformas implementadas y las aun pendientes abarcan la cuestin de cul

debe ser el papel del Estado en la provisin de los servicios sociales. La educacin, y sobre todo, la orientada a la formacin para el trabajo, ocupa un lugar de
primer orden. El problema es si este servicio debe ser provisto solo por el Estado, o debe ser traspasado al sector privado, o lograrse una combinacin donde
se redefinan los roles de las instituciones estatales especializadas y del sector
privado. Es en este contexto que se aborda aqu la Formacin para el Trabajo en
la Repblica Dominicana.
A. LA PRIVATIZACIN Y DESCENTRALIZACIN DE LA
FORMACIN PARA EL TRABAJO
En la Repblica Dominicana, por razones histricas y por el desarrollo incipiente de un mercado de servicios de capacitacin, se verifican simultneamente procesos de privatizacin, entendida como el surgimiento de entidades
proveedoras que generan sus propios recursos financieros y de apoyo, y de
descentralizacin, entendida como la delegacin de la responsabilidad de gestin de los establecimientos educativos a terceros, manteniendo el Estado la
funcin financiera y la facultad para decidir sobre el tipo de capacitacin a
ofertar.
1. Oferta Pblica y Privada de Educacin para el Trabajo
Nmero de Centros
En el ao 1991 un estudio patrocinado por el Programa BID/FUNDAPEC,
,
denominado Encuesta Nacional de Necesidades Institucionales (ENNI)2 determin que haban 507 centros que ofertaban programas o cursos que corresponden
a los niveles medio y superior de Educacin Tcnica y a la formacin profesional.
La mayora de los centros relevados de formacin profesional son pequeas
unidades educativas dedicados a la provisin de servicios de capacitacin en las
reas de comercio, (academias e institutos comerciales), de belleza (academias
de belleza) y de confeccin (modista y sastrera). De los 507 censados en 1991,
299 estaban reconocidos por una de las tres instituciones del Estado que tienen
atribuciones para ello. El 61% (208) operaba sin ningn tipo de regulacin o
reconocimiento de las entidades oficiales. El cuadro N 1 ofrece las reas o especialidades que cubren.
FUNDAPEC: ENNI 92, julio de 1994. Santo Domingo, p. 31.
212
Cuadro 1
CANTIDAD DE LABORATORIOS Y TALLERES POR REA
DE CONOCIMIENTO Y NIVELES EDUCATIVOS 1991
TALLERES Y/O LABORATORIOS
Agropecuario
Confecciones
Artes Grficas
Maderas y Afines
Metalmecnica, Electricidad,
Electrnica y Mecnica Automotriz
Construccin
Informtica
Hotelera y Turismo
Comercio
Manualidades y Artesana
Belleza
Otros
Total
NIVELES
Medio Form. Prof.
2
2
11
202
3
4
3
30
23
10
3
50
3
4
12
126
123
10
73
83
278
55
104
15
981
Total
4
213
7
33
%
0.4
19.2
0.6
3.0
146
10
83
86
328
58
108
27
1107
13.2
0.9
7.5
7.8
29.6
5.2
9.8
2.4
100
Fuente: ENNI92
Existen en el pas 247 centros educativos que incluyen a las universidades (27) e
institutos superiores (8) registrados en las dependencias oficiales. Con respecto
al ao 1991 se evidencia una disminucin de un 17.4% de los centros reconocidos. De los registrados oficialmente en 1997, el 63.47% es de propiedad privada;
el 18.73% pertenece al Tercer Sector; y el 17.8%, al sector pblico. La explicacin
de este aparente retroceso en el nmero de oferentes privados se debe a la
irrupcin de la informtica en las actividades cotidianas de las empresas.
Si bien los centros de formacin profesional disminuyeron, los de nivel medio
registran un importante crecimiento. El nmero de centros que ofrece el bachillerato tcnico aument en un 126% con respecto al ao 1991. Este crecimiento
se debe a dos factores. El primero, a la reestructuracin del plan de estudio de la
Educacin Tcnica media que empieza a aplicarse a partir de 1995.3 . El segundo
En la reglamentacin de esta se establece que la Educacin Media comprende la Modalidad

Tcnico Profesional con dos opciones, una de carcter post-primaria, el Tcnico Bsico, con un
ao de duracin, y la otra, el Bachillerato Tcnico, que corresponde al segundo ciclo del nivel,
con una duracin de dos aos.
213
Oscar Amargs
factor tiene que ver con el impacto del Programa BID/FUNDAPEC. De las 22
entidades que fueron beneficiadas con el crdito, ms de la mitad son colegios
privados que se reconvirtieron a esta modalidad para ofertar el Bachillerato
Tcnico en el rea comercial.
2. Matrcula por Sexo y reas de Estudios
La encuesta ENNI91 determin que haba una matrcula de 222,882 alumnos,
incluyendo los alumnos universitarios de todas las carreras. Descontando la
matrcula universitaria, el nmero de estudiantes vinculados a carreras y cursos
de Educacin Tcnica y Formacin Profesional, sumaron alrededor de 197,422.
De este total, el 6% corresponde al nivel medio y el 94% a la formacin profesional. Los Institutos Tcnicos Superiores se crearon entre 1989 y 1991. Todos
estn bajo gestin privada. El cuadro 2 muestra la distribucin por sexo y reas
de estudios.
Cuadro 2
ALUMNOS POR SEXO, SEGN REAS DE ESTUDIO TODOS LOS NIVELES
rea de Estudio
Total
Industria
44585
Comercio
81964
Agropecuaria
3013
Informtica
17380
Labores
15773
Turismo
12718
Salud
2372
Belleza
11031
Construccin
949
Educacin
50
Otras reas
7587
Totales
197,422
Masculino
Cantidad
24779
29162
2553
9084
4553
3486
565
525
667
15
2686
78,075
%
55.6
35.6
84.7
52.3
28.9
27.4
23.8
4.8
70.3
30.0
35.4
39.5
Femenino
Cantidad
19806
52802
460
8296
11220
9232
1807
10506
282
35
4901
119,347
%
44.4
64.4
15.3
47.7
71.1
72.6
76.2
95.2
29.7
70.0
64.6
60.5
Fuente: Encuesta INNI92
Se observa que, del total de la matrcula, el 60.5% es de sexo femenino. La mujer

predomina en las reas de Comercio (64%), Labores (manualidades), Turis mo, Salud (enfermera), Belleza (95%), Educacin y en otras reas no especificadas. Este tipo de segregacin ocupacional sexista, progresivamente se ha venido modificando, en la medida que la economa ha entrado en un proceso de
214
modernizacin relativa y por iniciativas para promover la incorporacin de la

mujer a estudiar carreras tcnicas no tradicionales, estereotipadas como propias para el sexo fuerte (Mecnica Industrial, Mecnica Automotriz, Electricidad, Madera, etc.). INFOTEP por ejemplo, se plantea que en ese tipo de profesiones, y sobre todo, en la formacin dual, cada vez que se inicia un nuevo curso, se debern incorporar por lo menos el 5% de mujeres 4 .
Cuadro 3
MATRCULA SEGN SEXO Y CENTROS PRIVADOS Y PBLICOS
RECONOCIDOS POR NIVEL 1997
Niveles
Sector Pblico
Sector Privado
Totales
Nivel Superior
Centros Matrcula
Total
Fem
1
8,300
4800
1
8,300 4,800
Matrcula
Total
Fem.
7,156
4,007
2,753
1,628
9,909
5,635
Centros
1.Universidad
2.Inst. Superior
Subtotal
Nivel Medio
1. Politcnico
2. Liceos y
Colegios
Subtotal
Formacin
Profesional
1. Centros Tipo
FP (*)
2. Escuelas,
Institutos,
Academias
Subtotal
TOTAL
10
8
18
11
8
19
Matrcula
Total
Fem.
16,090
9,449
2,753
1,628
18,843
11,077
(58.8%)
18
23
4,868
6,220
2,813
3,594
80
5,192
2,813
18
103
4,868
11,312
2,813
6,407
41
11,088
6,407
80
5,192
2,813
121
16,288
9,220
(56.6%)
13
82,290
36,306
780
400
15
83,070
12
7,517
4,510
90
56,377
33,826
102
63,894
36,706
(46.1%)
38,336
(60%)
25
89,807
40,816
92
57,137
34,226
117
146,964
67
99,295
52,024 193
72,238
42,674
257
182,095
75,042
(51.0%)
95,339
(52.35%)
Fuente: Elaborado a partir de informaciones suministradas por el CONES, SEEC e INFOTEP.

(*) Centros que poseen equipamientos y herramientas que permiten aprender una ocupacin u oficio, realizando tareas reales relacionadas con las distintas reas ocupacionales.
La IFP dominicana ha firmado un acuerdo con una ONG del rea de la mujer para facilitar la
aplicacin de esta poltica.
215
Oscar Amargs
En resumen, la Educacin Tcnica Media ha experimentado un crecimiento

cuantitativo modesto en estos cinco aos. De una matrcula de 12 mil estudiantes registrada en 1991, pas a 16,280 en 1997. Ese crecimiento se ha debido en
gran medida al surgimiento de colegios o liceos privados que han recibido la
autorizacin del Secretara de Estado de Educacin para ofrecer esta modalidad. En lo que respecta a las reas o especialidades, sigue predominando la
comercial; de hecho el crecimiento en la matrcula se ha producido bsicamente
en esta rama de actividad, ya que en el ao de referencia (1991) haba una matrcula de 9,677 estudiantes, y en 1997, pas a 11,6965 . El crecimiento experimentado es responsable del 47% del incremento total de la matrcula correspondiente a este nivel donde se verifica simultneamente, un proceso de privatizacin y de descentralizacin.
En lo que respecta a la formacin profesional, la oferta es dominada por el Instituto Nacional de Formacin Tcnico Profesional. En 1997, del total matriculado en programas de esta naturaleza (146,964) INFOTEP registr una matrcula
de 82,000 participantes, que representa el 55.8% del total. De los 117 centros, 92
son privados (con y sin fines de lucro). Sin embargo, su contribucin en relacin con los matriculados en ese ao, es de slo un 38.8% con respecto al total.
Los centros pblicos pertenecen a las Fuerzas Armadas (Escuelas Vocacionales),
a INFOTEP y a la Secretara de Estado de Educacin.
Considerando la oferta de formacin profesional, se puede concluir que el servicio de capacitacin, que por su naturaleza y propsito debera estar de acuerdo al enfoque neoliberal, en manos de proveedores privados, lo ofrece bsicamente el Estado. Pero para poder realizar una correcta lectura de los datos
precedentes, se debe profundizar en el anlisis de las estrategias y polticas
actuales referidas a la formacin para el trabajo en este pas, en particular, a la
institucionalidad de la formacin profesional.
Lo anterior permite aseverar que se ha configurado un subsistema segmentado dirigido a ocupaciones de nivel medio y una educacin vocacional
dirigida a ocupaciones manuales semicalificadas y calificadas. Este subsistema an no opera interrelacionadamente, lo que progresivamente permitira superar la segmentacin y desarrollar una mejor articulacin entre las
ofertas en los niveles de trabajador calificado, tcnico profesional y tecnlogo.
Estadsticas Educativas. Secretara de Estado de Educacin y Cultura. Santo Domingo. Nov.

1995
216
A diferencia de otras naciones de Amrica Latina, el proceso de apertura recin

empieza a materializarse en la Repblica Dominicana con la reforma arancelaria an pendiente; con las negociaciones para integrar el pas a bloques econmicos subregionales 6 ; en el diseo de leyes relativas a la transferencia al sector
privado de las empresas de propiedad pblica; con la creacin de una instancia
gubernamental para disear e implementar reformas del Estado y otras iniciativas como el Plan Nacional de Competitividad. Este nuevo escenario plantea,
igualmente, nuevos retos a la Educacin para el Trabajo y la Capacitacin
B. LA INSTITUCIONALIDAD DE LA EDUCACIN PARA EL TRABAJO:
ESTRATEGIAS Y POLTICAS ACTUALES
Se est en un proceso de configuracin de una nueva institucionalidad de la
formacin para el trabajo cuyos desafos son garantizar una oferta que cubra
por lo menos el 10% de la Poblacin Econmicamente Activa 7 y reformas institucionales que tomen en cuenta la realidad actual. Qu tipo de reformas se han
introducido en Repblica Dominicana? Este captulo pretende responder a esta
pregunta.
1. Educacin Tcnica
Tres organismos estatales intervienen en la regulacin de la Educacin para el
Trabajo. Dos de ellos tambin participan de la oferta. El Consejo Nacional de
Educacin Superior (CONES), regula la oferta universitaria; la Secretara de
Estado de Educacin y Cultura (SEEC), regula y participa de la oferta en el nivel
secundario; y el Instituto Nacional de Formacin Tcnico Profesional
(INFOTEP), con facultad legal para regir la formacin profesional ocupacional
del pas, tambin es un organismo ejecutor.
Educacin Tcnica Superior
El Consejo Nacional de Educacin Superior (CONES) regula la Educacin Superior Dominicana. El CONES concede las licencias a las entidades de educacin superior.
6
7
La Repblica Dominicana acaba de firmar Acuerdo de Libre Comercio con los pases de Centroamrica; tambin, con el mismo propsito, se han iniciado contactos con la comunidad caribea de naciones.
La actual oferta slo cubre un 60.6% de la demanda (322,000 personas), o sea, menos de un 6%
de la PEA.
217
Oscar Amargs
Algunas universidades privadas tambin ofrecen estudios conducentes a las

titulaciones de Tcnico Superior o Tecnlogo. Las universidades gozan de entera libertad para ofrecer programas denominados de Educacin Continuada
(cursos de corta duracin).
Los institutos de Educacin Superior, exceptuando el Politcnico Loyola, y la Pontificia Universidad Catlica Madre y Maestra, no han consolidado una oferta que
cubra especialidades de tecnologa dura. Sus ofertas son en las reas de informtica,
turismo y secretariado. La universidad del Estado, inici en 1994 un plan denominado Proyecto de Carreras Tcnicas UASD/BID/FUNDAPEC que contempla
formacin en reas relacionadas con las actividades manufactureras, pero que todava no ha iniciado su operacin.
Consolidar una oferta que contemple especialidades en las ramas industriales y
de mantenimiento requiere grandes inversiones en equipamientos de talleres y
laboratorios, que sin incentivos especiales, no habr inters en realizar, considerando lo lento que es recuperar inversiones en proyectos de esta naturaleza. La
experiencia de ejecucin del Programa BID/Fundapec as lo evidenci. Las
entidades que tomaron prstamos para mejorar y/o ampliar sus equipamientos,
orientarn la inversin al equipamientos de talleres y laboratorios en informtica, el comercio y el turismo.
Educacin Tcnica Media
La Educacin Tcnica Media ha experimentado un crecimiento cuantitativo
modesto en los ltimos cinco aos. En 1997, del total de estudiantes matriculado en la secundaria, el 6.35% estaba en la modalidad de educacin tcnica.
Este porcentaje est muy por debajo del que se registra en pases 8 como Costa
Rica (22.2%), Panam (25.6%), Cuba (32.2%) y Honduras (30.2%). El modesto
crecimiento se ha debido al surgimiento de colegios o liceos privados que han
recibido la autorizacin de la Secretara de Estado de Educacin para operar
esta modalidad. Estos centros se orientan hacia la rama comercial (el 71.80%
de la matrcula del ao 1997). La explicacin de este fenmeno radica en la
demanda de los estudiantes y que los centros educativos, para poder ofrecer
formacin de acuerdo al desarrollo industrial, tendran que ejecutar fuertes
inversiones en equipamiento. Desde la dcada de los setenta, el Gobierno
Central tampoco ha realizado inversiones en los liceos especializados en esta
rea.
PNUD: Informe sobre el Desarrollo Humano 1996. Ediciones Mundi-Prensa. 1996. ps. 182/183.
218
En Repblica Dominicana se da una mezcla de centros de enseanza industrial

y agrotcnica, bien equipados y relativamente actualizados en curriculum, que
cuentan con un profesorado bien formado; y otros centros, ms vocacionales
que tcnicos, con bajo nivel acadmico, que pretenden formar tcnicos bsicos en ocupaciones de muy bajo nivel de profesionalizacin, no reconocidas
por la sociedad y de dudosa insercin laboral. Sobre el desempeo de los primeros no se registran controversias de consideracin; ms bien gozan de mucho
prestigio. Sobre los segundos, dado su escasa presencia en relacin con la matrcula total del nivel secundario, no generan mayores preocupaciones.
Poltica Actual
Al final de la dcada de los aos ochenta, el Sistema Educativo Dominicano
atravesaba una crisis que motiv diversas iniciativas por parte de la sociedad
civil que contribuyeron a crear un movimiento que atrajo directivos de asociaciones empresariales, acadmicos, al gremio magisterial, e investigadores y
que culmin con la formulacin, por consenso, de un Plan Decenal de Educacin presentado en 1992, cuyos objetivos y metas se agrupan en seis grandes
reas9 :
Acceso y Permanencia: ampliar de manera significativa la actual cobertura de la
educacin bsica.
Transformacin Curricular: con el objeto de hacer posible una educacin de ma yor calidad, ms pertinente y adecuada.
Condicin Docente: mejorar la condicin social, econmica y profesional de los
educadores.
Reforma Institucional: elevar los niveles de competencia y eficiencia de la Secretara de Educacin y de sus rganos descentralizados.
Participacin Comunitaria: lograr una participacin efectiva y organizada de la
sociedad en la gestin del proceso educativo.
Asignacin de Recursos: aumentar los recursos econmicos que el Estado y la
sociedad invierten en la educacin, ampliando la contribucin de fuentes no
convencionales de financiamiento.
Sntesis del Plan Decenal de Educacin, serie A. Documento 5, 1992.
219
Oscar Amargs
En 1997 se promulg la Ley General de Educacin N 66. Este nuevo rgimen

jurdico establece una serie de disposiciones relacionadas con la Educacin Tcnica que a continuacin se citan:
La ley reconoce la existencia de centros privados y prev que el Estado

puede, incluso, coauspiciarlos. El Estado ejercer la debida supervisin
de los centros educativos.
Los rganos de Descentralizacin de la Secretara de Educacin y Cultura estarn conformados por los Institutos Descentralizados, por las Juntas
Regionales, por las Juntas Distritales y las Juntas de Centros Educativos.
La nueva ley prev que en todos los centros escolares se fomente la participacin educativa de la Comunidad, la Familia y el Sector Privado en la
gestin de la escuela.
Establece que La Modalidad Tcnico-Profesional permite a los estudiantes obtener una formacin general y profesional que los ayude a
adaptarse al cambio permanente de las necesidades laborales para ejercer
e integrarse con xito a las diferentes reas de la actividad productiva
y/o continuar estudios superiores.
A travs del Programa para el Fortalecimiento del Sistema de Enseanza Tcnico Vocacional en Repblica Dominicana (el Programa BID/FUNDAPEC),
ejecutado en el perodo 1990-1994, se disearon ms de 50 planes de estudios tecnolgicamente actualizados mediante asesora internacional y con la
participacin de empresarios y egresados, a travs de paneles ocupacion ales 10 .
En los cinco aos de vigencia del Plan Decenal, no ha existido ni se ha planteado ninguna poltica dirigida a fomentar la privatizacin de los politcnicos y
liceos pblicos. Sin embargo, se debe recordar que los principales politcnicos
del pas (los que ofertan especialidades consideradas de tecnologa dura 11 y los
que estn mejor equipados ), son administrados por congregaciones religiosas
catlicas, por lo que de hecho existe una descentralizacin de la administracin
de esos centros. El Estado tambin estimula iniciativas privadas otorgndoles
10 DAZ SANTANA, Miran: Educacin y modernizacin social en Repblica Dominicana. Instituto

Tecnolgico de Santo Domingo. Santo Domingo, 1996. p.16.
11 Mecnica Industrial y Automotriz, Electricidad y Electrnica, Construcciones Metlicas, Procesamiento de Alimentos, etc.
220
subvenciones, aunque sin ningn criterio 12 , a centros que participan de la oferta

de Educacin Tcnica Media. Para el programa BIB/FUNDAPEC, a travs del
Banco Central, asumi la responsabilidad de servir de garante de la operacin
financiera del programa. Adems, se comprometi a aportar los fondos de con trapartida de algunas de las entidades subprestarias. El Instituto Nacional de
Formacin Tcnico Profesional tambin apoy esta iniciativa a travs de su
programa de Centros Colaboradores 13 , reconociendo a los nuevos centros que
decidieron ofrecer cursos de capacitacin.
La nueva Ley de Educacin crea las condiciones para profundizar la descentralizacin ms all de la delegacin de la administracin de esos centros. Sin embargo, no se ha avanzado mucho en esa direccin. Por ejemplo, en ninguno de
los centros existe Junta de Centro Educativo, rganos asesores o comits consultivos.
Un hecho que puede sentar las bases para lograr mayor vinculacin de esos
centros con un desarrollo industrial moderno, es lo que se ha denominado el
apadrinamiento de escuela. Al asumir la conduccin del Estado, el Presidente
le confiri carcter oficial a una iniciativa que vena impulsando una ONG 14
perteneciente al sector empresarial. El apadrinamiento consiste en que la
empresa contribuye con el equipamiento, mejora y mantenimiento de la in fraestructura del centro escolar y otras actividades que permitan un funcionamiento adecuado de la escuela o centro educativo. A ms de dos aos de esta
iniciativa, varias escuelas y centros, entre los que se cuentan dos especializados
en educacin tcnica, han sido apadrinados.
En resumen, en el mbito de la Educacin Tcnica Media y Superior no hay
estrategias de consideracin para aumentar la oferta disponible, tanto en lo
cuantitativo como en lo cualitativo, ni vincularla ms directamente con las demandas, o mejorar la inversin para ampliar y actualizar los equipamientos y
laboratorios, ni a introducir mecanismos de vinculacin con los demandantes
empresariales. Sin embargo, la experiencia histrica de involucrar a terceros, el
nuevo estatuto jurdico y la voluntad de las autoridades de darle participacin
al sector privado, ofrece la oportunidad de iniciar un proceso de descentraliza-
12 Por ejemplo el Instituto Politcnico de Monte Planta (municipio de escaso desarrollo industrial) recibe una subvencin mensual catorce veces superior a la que recibe el Instituto Tcnico
Salesiano que es uno de los centros ms importantes del pas.
13 Este programa se explica ms adelante.
14 Accin para la Educacin Bsica (EDUCA), entidad sin fines lucrativos, creada y gestionada
por el sector empresarial para apoyar programas de mejoramiento docente de los planteles
ubicados en sectores pobres.
221
Oscar Amargs
cin de aquellos centros que aun estn bajo la administracin directa de las
autoridades de la Secretara de Estado de Educacin.
2. Formacin Profesional
En la actualidad, este tipo de oferta es liderada por el Instituto Nacional de
Formacin Tcnico Profesional (INFOTEP), que es la entidad oficial ms importante de Formacin Profesional de la Repblica Dominicana, de conformacin tripartita conforme al modelo de Instituciones de Formacin Profesional
(IFP) de Amrica Latina; tiene como misin impartir a los jvenes y adultos,
educacin para el trabajo utilitario. Sus principales objetivos son:
1. Organizar un Sistema Nacional de Formacin y Promocin Tcnico Profesional de
Trabajadores con el esfuerzo conjunto del Estado, de los trabajadores y de los empleadores.
2. Impulsar la promocin social del trabajador a travs de su formacin integral para
hacer de l un ciudadano responsable, poseedor de los valores morales y culturales necesarios para la armona y la convivencia nacional 15 .
Esta Institucin es autnoma, y descentralizada del Estado, opera con independencia de las instancias del Gobierno Central. Probablemente esta es una de las
caractersticas que la distingue de sus pares en Amrica Latina, y le confiere
autonoma para tomar sus propias decisiones a la hora de aplicar polticas y
estrategias.
La frmula de participacin tripartita en la conduccin de la Institucin es frecuentemente destacada por todos los sectores involucrados. Reconocen que su
intervencin en el gobierno de la IFP es real y que, por tanto, la siempre latente
pugna de poder por la administracin y asignacin de los recursos no ha llegado a materializarse, an cuando han surgido algunos intentos en su dcada y
media de existencia. La participacin y concertacin de los tres sectores en el
gobierno de la IFP es norma imperante y un valor frecuentemente resaltado en
la Repblica Dominicana.
Esta entidad tiene diecisiete aos de fundada. Opera en todo el pas a travs de
tres Oficinas Regionales. En 1997 tuvo una matrcula de ms de 80 mil participantes en los diversos cursos organizados, desde el punto de vista curricular, en
15 Ley N 116. Enero 1980 y su Reglamento 1894 de agosto 1980. Publicacin del INFOTEP.
222
mdulos , itinerarios y modalidades de capacitacin 16 . Mantiene un programa

de Asesora a la Empresa cuyo objetivo principal es contribuir con el mejora miento de la productividad empresarial a travs de la capacitacin de sus
recursos humanos y de la asistencia relacionada con la gestin empresarial.
Tambin un programa de Formacin Metodolgica de Instructores dirigido
a preparar los docentes de esa institucin y de las dems entidades que ofr ecen programas similares a los de la IFP. En su primera dcada de vida instit ucional dedic sus energas a lograr su reconocimiento ante los empresarios y
la sociedad dominicana a travs de la ejecucin de programas de capacitacin
que le permitiera demostrar que no era una entidad estatal ms que se creaba,
y que la tributacin que las empresas deben de aportar para financiar sus operaciones, efectivamente se invertiran en preparar los trabajadores que ellas
necesitaban 17 .
En 1991 decide establecer vnculos ms estrecho con centros que estaban en
capacidad de ofrecer cursos similares a los que la IFP ofrece. En 1995, empez a
desarrollar un Plan Estratgico denominado INFOTEP 2000, cuyo objetivo principal es integrar y organizar el Sistema Nacional de Formacin Ocupacional.
Las siguientes estrategias fundamentales resumen la postura que esa Institucin adopta para el perodo 1995-200018 :
Pondr nfasis a la eficacia y eficiencia del Sistema Nacional de Formacin Ocupacional.
Con ciertas excepciones, cuando sea posible, pasar a los Centros Colaboradores la capacitacin masiva directa de mano de obra y empresarios, dedicndose principalmente a las
funciones imprescindibles.
Preservar los centros de INFOTEP como medio para la Formacin Tcnica y Metodolgica de Docentes para la Formacin Ocupacional; demostracin de experticia en mtodos de enseanza y difusin de nuevas tecnologas en relacin con las ocupaciones predominantes en la economa.
Mantendr la ejecucin de los programas de Formacin Ocupacional hasta que se haya
demostrado su viabilidad, y luego lo transferir para su implementacin a los ejecutores
directos.
16 Las modalidades son: Habilitacin, Complementacin, Formacin Dual y Formacin de

Maestros Tcnicos.
17 INFOTEP: Plan Estratgico INFOTEP 2000. Mimeo, p. 3. Santo Domingo. 1995.
18 Ibdem, p. 5.
223
Oscar Amargs
En funcin de las cuatro grandes estrategias, se estructur el Plan en seis

programas cuyos objetivos estn dirigidos a mantener una institucin gil,
eficiente y en capacidad de reaccionar ante los retos que el nuevo entorno de
la formacin profesional le plantea19 . Se definieron estrategias derivadas
entre las que destacan las referidas a su vocacin sistmica, a la provisin de
la oferta de formacin para el trabajo, y las de impulsar un mejoramiento de la
productividad de las empresas para que puedan competir en un mercado
abierto.
El Sistema Nacional de Formacin Ocupacional comprende todas las entidades
y grupos que tienen Inters Comn con respecto a su misin (otras instituciones de enseanza pblicas y privadas, las empresas, los empleados, los desempleados, etc.). Para lograr la participacin de los dems integrantes, se propuso
disear un Plan Nacional de Desarrollo y Coordinacin del Sistema Nacional
de Formacin para el Trabajo donde todos los integrantes identificarn su rol
frente al Sistema y se comprometieran a ejecutar polticas dirigidas a enfrentar
las demandas de recursos humanos frente a los desafos de la competitividad
internacional. El rol que se reserva es promover su eficacia, eficiencia y vigilar
las normas de calidad del sistema.
Consecuente con el propsito descrito, esa Institucin cre en 1995 un Comit
Nacional de Planificacin del Sistema de Formacin para el Trabajo. Este organismo celebr varias sesiones de trabajo, pero todava no ha podido cumplir
con su cometido inmediato: definir el Plan de Desarrollo. La idea es interesante.
Sin embargo, para ponerse en prctica requiere una fuerte voluntad poltica y
disposicin a ceder espacios institucionales considerados como propios,
tanto de la Institucin Rectora como de los otros organismos estatales que intervienen en la provisin de este servicio educativo.
Varias acciones desarrolladas por esta Institucin relacionadas con la organizacin del Sistema merecen ser destacadas. El INFOTEP reconoce la existencia de
otras entidades privadas y pblicas que ofrecen capacitacin. Frente a ellas
asume la responsabilidad de colaborar con su desarrollo, estimularlas, e incluso
servir de entidad intermediaria para que logren, mediante la cooperacin internacional, proyectos que contribuyan a mejorar sus capacidades operativas 20 .
19 Ibdem.
20 Varias Organizaciones No Gubernamentales que ejecutan programas de capacitacin han
contado con el aval INFOTEP para canalizar sus solicitudes de financiamiento internacional.
224
Aumento de la oferta de capacitacin

Esa entidad propuso aumentar la capacidad de oferta de formacin para el
trabajo reconociendo que la oferta la proveen los centros de formacin, el
INFOTEP, las empresas, y otras instituciones 21 .
En funcin de ese reto, se propuso:
A) Estimular el incremento de la oferta de capacitacin, a travs de la contratacin de
la capacidad instalada.
B) Estimular a las empresas a crear su propio esquema de entrenamiento.
C) Asumir el rol de promotor, ms que de proveedor de la Formacin Ocupacional.
D) Promover la innovacin de los medios para la enseanza y el aprendizaje.
E) Promover la creacin de entidades privadas de Formacin Ocupacional.
F) Estimular a las empresas a participar en la preparacin de jvenes y adultos a travs
de la formacin dual y de maestros tcnicos.
G) Establecer los centros de INFOTEP como soporte para el cumplimiento de las funciones imprescindibles de la Institucin.
Las estrategias indicadas reflejan un compromiso con la desconcentracin operativa y de reconocimiento de oferentes pblicos y privados de formacin para
el trabajo. En esta perspectiva, probablemente es la IFP latinoamericana que
ms ha avanzado en la implementacin de sistemas de reconocimiento y contratacin de entidades externas como entidades ejecutoras de servicios de capacitacin; se promueve un tipo de descentralizacin de segundo nivel, es decir,
de una institucin descentralizada del Estado, a entidades ejecutoras, sean estas
pblicas o privadas.
Estmulo al Incremento de la Oferta de Capacitacin por va Centros Colaboradores
La propia IFP ha solicitado cooperacin internacional para mejorar el equipamiento de otros

centros que no son de su propiedad, segn explicaron sus principales ejecutivos.
21 Ibdem, p.18.
225
Oscar Amargs
En el ao 1994, el INFOTEP estim que en el pas existan cerca de 300 centros

con infraestructura mnima para desarrollar capacitacin tcnica. Desde el ao
1990, haba empezado a desarrollar una relacin con varios de ellos estableciendo acuerdos para utilizar la infraestructura y parte de la planta de personal
docente. Con el Plan Estratgico pas a otro estadio de relacin con esos centros, organizando un mecanismo denominado ejecucin de acciones formativas en Centros Colaboradores. Para el ao 2000, estableci como meta que el
75% de su programacin de cursos sera ejecutada a travs de Centros Colaboradores.
La IFP los clasifica en dos tipos: 1) Centros Colaboradores de Gestin Compartida, que proveen instalaciones y parte del personal docente para ejecutar
la capacitacin; y 2) Centros Colaboradores de Gestin Delegada que son
aquellos a los cuales el INFOTEP le reconoce capacidad tcnica, probidad y
tica para manejar recursos pblicos y ejecutar programas de capacitacin que
cumplen con los estndares establecidos por las normas de la IFP.
Los Centros Colaboradores adquieren la categora de tales despus de un proceso de evaluacin 22 de su capacidad para ejecutar la accin de capacitacin en
la rama o especialidad de que se trate. A la fecha, INFOTEP ha reconocido 75
entidades conforme a los estndares establecidos.
Licitaciones Pblicas de Acciones de Capacitacin
En 1995 se organizaron las primeras licitaciones pblicas de capacitacin en el
pas. La convocatoria contempl 40 cursos, con un total de 24,000 horas y 800
participantes. Se adjudicaron 28, con 15 mil horas y 560 estudiantes. Segn las
autoridades de INFOTEP, la falta de organismos concurrentes y que cumplieran
con los requisitos exigidos, determin que no se lograra adjudicar la totalidad
de los cursos que fueron objeto de licitacin pblica.
Al siguiente ao, en 1996, se licitaron 283 nuevos cursos que involucraban a
5,660 estudiantes; sin embargo, solo se adjudicaron 76 cursos con 1,520 estudiantes, equivalente al 26.8% de los cursos e igual porcentajes de participantes.
En la celebrada en 1995, el 100% de las licitadas en el rea de informtica fueron
adjudicadas; mientras que en las dems especialidades, la relacin fue de 5 a 1.
22 INFOTEP: Normas y Procedimientos para la Calificacin y Reconocimiento de Programas de

Formacin Profesional. Versin revisada, 1996.
226
En el ao 1996, slo en el rea de informtica, se adjudic ms del 50%. La relacin entre los licitados y adjudicados en las dems especialidades es marcadamente desigual; en Refrigeracin y Aire Acondicionado, de 28 se adjudicaron 6;
en Confeccin de Prendas de Vestir, la relacin fue de 80 a 12; Mantenimiento
Electrnico, de 30 a 4; Mecnica Automotriz, de 10 a 1.
El escaso porcentaje de adjudicacin evidencia las dificultades para crear un
mecanismo de regulacin de la oferta de formacin por criterios de mercado.
Aun cuando existan centros privados y pblicos en capacidad de competir, la
experiencia dominicana indica una escasa disposicin para participar en concursos de esta naturaleza.
En 1997, dada la experiencia del ao anterior, la IFP dominicana decidi limitar
los concursos pblicos de capacitacin al rea de informtica. Se realiz la convocatoria y conforme a las normas establecidas, al momento de conocer las propuestas de los centros, todos presentaron el mismo costo por curso. Todo pareci indicar que antes de enviar sus respectivas ofertas, se haban puesto de
acuerdo 23 , manifest un funcionario de INFOTEP ligado directamente a este
proceso. A partir de esa experiencia, la IFP no ha convocado nuevas licitaciones.
Para crear un ambiente que favorezca la competencia entre los organismos capacitadores como una manera de estimular la eficiencia, calidad y pertinencia
de los servicios de capacitacin; es decir, para que el mercado de la capacitacin
opere con eficiencia y justicia se requieren por lo menos la combinacin de los
siguientes elementos 24 :
Oferta: Debe existir una oferta cualitativa y cuantitativamente adecuada del
servicio.
La experiencia reciente del proyecto BID/FUNDAPEC ejecutado en Repblica
Dominicana sirve de referencia para ilustrar este problema. De los crditos
otorgados a las entidades netamente privadas slo una hizo inversiones en talleres y laboratorios en tecnologas duras. Esa entidad se mantuvo por tres
aos, gracias a que INFOTEP la utiliz como Centro Colaborador. Sus costos y
la escasez de clientes la obligaron a cerrar sus operaciones 25 .
23 A partir de las expectativas creadas por las licitaciones pblicas patrocinadas por INFOTEP y
otras motivaciones, los centros de Informtica decidieron crear una Asociacin.
24 SOBORNE, D y GEABLER, T: Ob.cit. p. 408/409.
25 El Instituto Tcnico de la Construccin.
227
Oscar Amargs
La otra entidad del tercer sector que recibi una fuerte suma de dinero para
remozar su infraestructura, talleres y laboratorios mantiene su operacin y
cumple con sus compromisos financieros gracias a un fuerte subsidio que le
otorga el Estado.
Demanda: Los clientes deben contar con suficiente poder adquisitivo para comprar el producto o servicio y tienen que sentir el deseo de ejercer ese poder adquisitivo.
En el mercado de la capacitacin laboral, muchos clientes no pueden costear el
servicio. Adems, por cuestiones de ndole cultural derivadas de la misin que
se le encomend en dcadas pasadas a la educacin para el trabajo, de ser receptora de sectores poblaciones excluidos de las oportunidades educativas,
gener un estigma de que la formacin profesional es una educacin para los
pobres, generando un prejuicio social que se convierte en un obstculo para
que clientes con capacidad de pago se interesen por este tipo de educacin.
Un buen nmero de las empresas no se sienten motivadas a pagar la capacitacin, o utilizarla aunque sea gratis, porque razonan que los trabajadores capacitados se los roba la competencia, o porque no logran resolver la paradoja de
que, aun reconociendo el valor de la formacin-capacitacin como una de las
principales fuentes de la mejora de productividad y competitividad, no intensifican las actividades de capacitacin 26 .
Informacin: Los vendedores deben ser de fcil acceso para los compradores. Las
entidades oficiales deberan desarrollar programas de informacin y orientacin.
Reglas: Las entidades oficiales deben establecer las normas correspondientes
para evitar acciones no ticas de parte de los proveedores privados, y un sistema de vigilancia y castigos efectivos para quien no respete los reglamentos.
Centros Colaboradores de Gestin Delegada
Este es un mecanismo alternativo al de la licitacin pblica, en razn de que la
experiencia con esa va no logr los resultados esperados. En la actualidad, diez
entidades reconocidas como Centros Colaboradores de Gestin Delegada son
26 MERTENS, Leonard: Estado de Arte del Concepto de Formacin Profesional Basada en Competencia
Laboral. Versin Preliminar para Discusin. CONOCER. Mxico. Nov. 1997.
228
utilizadas por la IFP para ejecutar parte de su programacin de cursos correspondiente a 1998. La IFP mantiene el control del contenido del curso y las especialidades o reas ocupacionales en las que se va a ofrecer la capacitacin.
El grfico 1 muestra la utilizacin de los Centros Colaboradores por parte del
INFOTEP.
Grfico 1
INFOTEP. HORAS/CURSOS EJECUTADAS EN CENTRO

COLABORADOR
1990- 1997
180,000
160,000
140,000
120,000
100,000
80,000
60,000
40,000
20,000
0
1990
1991
1992
1993
1994
1995
1996
1997
Horas 19,765 24,248 31,307 66,790 80,377 84,456 131,753 170,674

Horas
Estmulo de la Capacitacin en la Empresa

Uno de los indicadores ms importantes para evaluar esta accin es el Proyecto INFOTEP-Zonas Francas27 . En el ao 1992 las empresas representadas
por la Asociacin Dominicana de Zonas Francas (ADOZONA) y el INFOTEP,
establecieron un convenio donde la IFP se comprometa a invertir el 35% del 1%
que las empresas establecidas en el territorio nacional deben aportar, en actividades de capacitacin para beneficio de las empresas de zonas francas28 . A par-
27 La Repblica Dominicana ha tenido mucho xito en desarrollar parques industriales de zonas

francas de exportacin. En los ltimos aos, las empresas que operan bajo este esquema mantienen el liderazgo en la creacin de empleos en el pas. En la actualidad, ms de 185 mil trabajadores trabajan en esos enclaves industriales.
28 Las empresas de zonas francas estaban renuentes a realizar a INFOTEP los aportes fijados por
la ley.
229
Oscar Amargs
tir de ese pacto, la IFP organiz un proyecto que permite utilizar esos recursos
en funcin de las necesidades de capacitacin y entrenamiento de las empresas
de los 25 parques industriales.
Por cada parque industrial organiz un Comit Local integrado por dos representantes de las empresas (uno que representa a la Asociacin de Industriales;
otro a la empresa operadora del parque) y un representante de INFOTEP. Ese
comit tiene por funcin decidir qu tipo de capacitacin se va ejecutar y, si la
IFP no lo puede proveer directamente, decide a qu empresa de capacitacin
contrata. El proyecto tiene una supervisin nacional que la ejerce un Comit
Nacional integrado por directivos de ADOZONA e INFOTEP.
La accin concertada permite dedicar parte de los recursos para realizar
inversiones en infraestructura de formacin en el propio parque industrial.
Se han construido y/o acondicionado cinco centros de capacitacin. Mediante esta alianza estratgica, de 1992 a 1997 29 ms de 74 mil empleados
de zonas francas han recibido entrenamiento. Investigaciones realizadas por
las propias empresas indican una mejora en el desempeo de los trabajad ores de zonas francas. Otro efecto es que los operadores de los parques utilizan los resultados de la referida alianza para promover la inversin en sus
respectivos espacios; y en los nuevos que construye el gobierno o la empresa
privada, ya se contemplan los Centros de Entrenamiento INFOTEP/Zonas
Francas.
Fuera de las zonas francas, el INFOTEP ha contribuido a que grandes empresas 30 organicen sus propios centros o esquemas de entrenamiento. Es el
caso de la principal empresa minera del pas, la Falconbrige Dominicana,
que ha organizado su propio centro el cual funciona con eficiencia. La relacin entre la empresa y la IFP ha permitido definir los programas de capacitacin de los trabajadores e introducir la formacin dual en la extractora
de ferronquel 31 .
Frente al reto de lograr competitividad internacional sobre la base del recurso
humano calificado; dado lo difcil que resulta desarrollar una cultura de capacitacin en una economa donde predomina un tejido empresarial compuesto
29 En 1992, el proyecto brind capacitacin a 1,024 empleados y en 1997, a 21,367. Departamento

de Investigacin de INFOTEP.
30 Listn Diario, Corts Hermanos, INDUVECA, Centro Cuesta Nacional, etc.
31 DEWIND, Beltrand, Gerente de Recursos Humanos: La Formacin Dual y la Falcombrige Dominicana.
230
de micro, pequeas y medianas empresas32 ; y dado que es frecuente escuchar a

parte de los empresarios o gerentes de las empresas grandes plantear que, si
bien estn convencidos de que capacitar al recurso humano es fundamental, y
que muchos no saben con qu empezar o cmo administrar el proceso de cambio en la gestin de su personal, deducimos que la iniciativa de INFOTEP tiene
mritos.
Otras Medidas y Evidencias del proceso de Descentralizacin
Participacin de las empresas y los trabajadores en la Definicin de los Contenidos.
Impacto de la Formacin Dual en el Proceso de Descentralizacin
Al introducir la formacin dual se ha contribuido a acercar los servicios de capacitacin al mundo de la empresa y comprometerlas en la definicin de los
contenidos y en la evaluacin de sus resultados. El ensayo33 se inici en el ao
1988, con la participacin de 60 jvenes y 35 empresas formadoras en Mecnica Automotriz y Mecnica Industrial. Diez aos despus se han formado 1,
671 jvenes, y ms de 900 estn en proceso de preparacin en ms de veinte
especialidades. Alrededor de 500 empresas participan como empresas formadoras.
Las investigaciones de seguimiento a los egresados de la formacin dual confirman que un poco ms del 80% estn trabajando en las especialidades en que
fueron formados; y de ellos, el 2% ha creado su propia empresa.
La estrategia de la IFP para lograr la relacin empresainstitucin educativa, se
concentr en comprometer a los empresarios en la definicin de los contenidos
de las ocupaciones. Cre organismos que se denominan Comisiones Tcnicas34 integradas por empresarios, trabajadores, especialistas y/o conocedores
de un rea ocupacional: cuyas funciones son identificar los perfiles profesionales; participar en la planeacin, organizacin y diseo del curriculum; aportar
informaciones sobre el desarrollo tecnolgico de la familia ocupacional; servir
32 El 86.6% de las empresas que aportan al INFOTEP (y por tanto empresas formales), tienen
entre 1 y 49 empleados; el 10% entre 50 y 300; y el 3.4%, ms de 300 empleados.
33 En 1986, INFOTEP, la Cmara de Baja Baviera y la GTZ, firmaron el protocolo correspondiente al Proyecto de Cooperacin Econmica para el Fomento de la Pequea y Mediana
Empresa del pas. Se adopt como estrategia inicial de fomento, introducir la Formacin
Dual (Sistema Dual) como punto de partida para apoyar la formacin de los trabajadores de
las pequeas y medianas empresas, para luego, en una segunda fase, apoyar las empresas con
la formacin de sus mandos medios y gerenciales.
34 INFOTEP: Normas Generales de las Comisiones Tcnicas. Febrero 1998.
231
Oscar Amargs
de enlace con las asociaciones empresariales y de trabajadores; y colaborar en el

perfeccionamiento tcnico del personal docente del centro de formacin. Funcionan treinta Comisiones Tcnicas. Se renen por lo menos una vez al ao para
revisar los programas de las distintas ocupaciones (Habilitacin, Complementacin) 35 .
La relacin institucin-empresa tambin se verifica en el proceso de certificacin de
la capacitacin. Con una composicin de empresarios y trabajadores la IFP cre las
Comisiones Evaluadoras. Su funcin principal es ayudar a definir las pruebas y
participar en la aplicacin para determinar si el aspirante es merecedor del ttulo
correspondiente de Trabajador Calificado o de Maestro Tcnico .
Si bien no ha sido posible masificar la formacin dual, por factores como la
heterogeneidad del sistema productivo con escenarios laborales tambin heterogneos 36 , las evidencias de su impacto permiten aseverar que esa modalidad
se ha convertido en la punta de lanza para lograr una relacin mucho ms
fluida entre la institucin de formacin y la empresa.37 La formacin dual ha
contribuido a mejorar la eficiencia y eficacia de la IFP, y ha sentado las bases
para desarrollar nuevas iniciativas en el mbito de la capacitacin.38
La preparacin de los docentes de los centros de formacin
35 Los cursos que ofrece el INFOTEP, desde el punto de vista curricular, estn organizados por
mdulos e itinerarios. Una persona puede obtener el ttulo de Trabajador Calificado, sea a
travs de la formacin dual o despus de completar el itinerario de la ocupacin correspondiente.
36 PREZ SIZ: Los Nuevos escenarios laborales en Amrica Latina. Revista Nueva Sociedad N
143 Mayo-Junio 1996. Segn este autor, se pueden distinguir cinco mbitos laborales, donde se
da una nueva heterogeneidad ocupacional . El primero corresponde al sector emergente, integrado por las nuevas empresas y las reconvertidas; el segundo, la neoinformalidad subordinada, compuesto por pequeas empresas articuladas con el sector formal que elaboran
ciertos componentes del producto de las empresas emergentes, o son subcontratistas; el tercero, el integrado por el conjunto de pequeas empresas dinmicas; el cuarto, corresponde al
sector formal del modelo de sustitucin de importaciones (empresas pblicas y privadas); y
por ltimo, el de la informalidad de subsistencia que provee bienes y servicios a los trabajadores formales (microempresarios y trabajadores por cuenta propia).
37 Un mtodo que nos ha resultado particularmente til a nosotros en Falconbridge ha sido la
implementacin del Sistema Dual, exclusivamente, dentro de nuestra empresa, forzando una
colaboracin que va ms all de los aspectos profesionales entre los representantes de
INFOTEP y de los de la nuestra, con miras a desarrollar un programa que llene las expectativas mutuas. Bertrand de Windt, Director de Recursos Humanos, Falconbridge Dominicana:
Formacin Dual y Productividad.
38 La IFP ha iniciado un proyecto piloto de Introduccin de la capacitacin basada en normas de
competencia y est utilizando la experiencia de las Comisiones Tcnicas.
232
La IFP ha definido como una de sus funciones Identificar y adaptar tcnicas de

punta para la formacin profesional, apropiadas para la economa nacional, y
multiplicarlas por medio de la formacin de docentes. Para ello mantiene un
programa de formacin metodolgica y de actualizacin tcnica de instructores,
y de formacin de monitores de empresas.
Hasta 1997, cerca de 4 mil instructores en servicio y aspirantes han recibido
entrenamiento metodolgico; 1.200 han participado en cursos de actualizacin
en tecnologa del oficio y realizando pasantas en las empresas.
El Programa Mejoramiento de la Productividad
La mayora de las empresas tienen sistemas de administracin y produccin no
adecuados a las circunstancias actuales y desconocen las tcnicas de mejora de
la productividad. La IFP dominicana, desde su creacin, mantiene un programa de asesora a la empresa. En el marco de su planificacin estratgica decidi reenfocar dicho programa, concentrando el esfuerzo en apoyar en la definicin de los planes de mejoramiento de productividad. En funcin de este propsito, con la asistencia de la OIT, decidi aplicar una Metodologa de Medicin y Mejoramiento de la Productividad 39 que debe conducir a que las empresas logren establecer sus respectivos curriculum de desarrollo de recursos humanos y produzcan una intensificacin de la capacitacin.
3. Estrategias de Competitividad y Estrategia Nacional de Capacitacin
Durante la II Conferencia sobre el Mejoramiento de la Productividad Nacional, realizada en 1996, se plante por primera vez la necesidad de que se
diseara una Estrategia Nacional de Productividad y Competitividad 40 . En
abril de 1998, la Secretara de Industria y Comercio present el Plan Nacional
de Competitividad con el propsito de establecer un marco de referencia
estratgico para lograr la competitividad internacional de la economa y las
39 INFOTEP: Estrategia de Aplicacin de la Metodologa de Medicin y Mejoramiento de la Productividad. Segunda Versin. 1998.
40 La nueva visin de la competitividad debe definirse como la capacidad de una nacin de
producir bienes y servicios que puedan competir adecuadamente en los mercados internacionales y, al mismo tiempo, aumentar el ingreso real de sus habitantes. Es por tal razn que
proponemos la creacin de un Consejo Nacional de productividad y competitividad conformado por empresarios, trabajadores, acadmicos y el gobierno. Su principal rol sera definir
una Estrategia Nacional de Productividad y Competitividad que garantice en el mediano y
largo plazo el desarrollo sostenible de nuestra nacin. Cesar Nicols Penson, Presidente de la
Asociacin de Industriales de Herrera.
233
Oscar Amargs
empresas41 . En l se proponen tres objetivos: 1) Desarrollar el Potencial Econmico del Pas; 2) Invertir en el Capital Humano; y 3) Fortalecer las Capacidades Institucionales.
El capital humano debe ser fortalecido mediante mejoras de la educacin bsica, los servicios de salud, la seguridad social, y a travs de programas intensivos de capacitacin focalizada. Para desarrollar y aumentar la capacidad nacional de formacin y capacitacin del capital humano, se plantean las siguientes
lneas de accin:
a) Estrategia Nacional de Capacitacin: Tomando en cuenta el modelo de Clusters
o conjuntos productivos, se elaborar una estrategia nacional de capacitacin 42 .
Esta deber abordar la estructuracin de un Sistema Nacional de Capacitacin,
con miras a establecer canales efectivos para la formacin del capital humano.
b) Desarrollar proyectos pilotos de adiestramiento en las empresas de un cluster
maduro
c) Competencia Laboral: Esta iniciativa comprende estructurar un Proyecto Piloto
de Normalizacin y Certificacin de Competencia Laboral 43 .
El INFOTEP se consolida como la institucin responsable de formular polticas
sobre formacin de recursos humanos y la ejecucin de programas, conservando su autonoma del Estado, ofreciendo servicios formativos en concurrencia
con otros organismos pblicos y privados, y procurando mantener relaciones
con el medio productivo y social.
41 Secretara de Estado de Industria y Comercio. Plan Nacional de Competitividad. Mimeo.

Santo Domingo, Enero 1998.
42 Ibdem, p. 51.
43 La IFP dominicana inici en este ao un proyecto piloto de Formacin Profesional Basado en
Normas de Competencia Laboral, que comprende el diseo de metodologa de identificacin
y validacin de norma; el diseo de la capacitacin basada en ella; diseo y elaboracin de
mtodos e instrumentos de pruebas de desempeo; y la difusin e implantacin de normas de
competencia laboral. La estrategia que est implementando para desarrollar esta experiencia
es utilizar la Metodologa de Medicin y Mejoramiento de la Productividad como plataforma
para construir las normas de competencia laboral de las empresas y grupos de empresas para
luego convertirlas en normas nacionales. La aplicacin de la metodologa debe conducir a
que las empresas logren establecer sus respectivos curriculum de desarrollo de sus recursos
humanos.
234
C. POLTICAS DE FINANCIAMIENTO Y PRCTICAS FINANCIERAS

DE LAS INSTITUCIONES DE EDUCACIN PARA EL TRABAJO
1. Mecanismos de Financiacin
A continuacin se presenta un breve anlisis de las fuentes de financiamiento
por nivel.
Educacin Tcnico Profesional del Nivel Superior: aunque el gobierno

otorga subvenciones a algunos de los institutos superiores y universidades, el financiamiento proviene del pago de la matrcula de los estudiantes.
Educacin Tcnico Profesional Nivel Medio: existen dos mecanismos de

financiamiento: i) con cargo al presupuesto de la Nacin; y ii) el financiamiento directo de los usuarios por va del pago de matrcula en los
politcnicos y liceos (colegios) privados y del tercer sector.
Algunos de los centros privados reciben subvenciones del gobierno. Todos los
del tercer sector reciben fondos pblicos que oscilan entre mil y 100 mil dlares mensuales. El grfico siguiente, muestra la ejecucin presupuestaria del
perodo 19911996, en relacin con el financiamiento pblico a la Educacin
Tcnica de nivel medio.
Grfico 2
235
Oscar Amargs
EJECUCIN PRESUPUESTARIA EDUCACIN TCNICA

MEDIA.1991-1996 (RD$)
80
70.6
60.7
60
30.5 35.1
40
40.3
14.8
20
0
Pres. Ejecutado
1991
1992
1993
1994
1995
1996
Fuente: Secretara de Estado de Educacin y Cultura

() Tasa de cambio: RD$14.35 por un dlar Norteamericano
Formacin Profesional: el financiamiento de esta modalidad se produce

por tres vas, la que proviene del presupuesto de la nacin; la que recibe
INFOTEP a travs de las contribuciones obligatorias de las empresas del
uno por ciento sobre la nmina salarial, y el medio por ciento a cargo de
los trabajadores de las empresas y entidades con fines lucrativos, deducible de las utilidades; y el pago de matrcula en los centros privados.
Con cargo al presupuesto de la nacin se financian las Escuelas Vocacionales de las

Fuerzas Armadas y la Polica Nacional y otros Escuelas o Centros Laborales administradas por congregaciones religiosas, municipalidades y patronatos. Desde el
punto de vista de quin aporta los recursos, los de las empresas, sumados a los de los
trabajadores y capacitandos que pagan matrcula, equivale al 71.33% de los dineros
invertidos en el financiamiento de los programas de Educacin para el Trabajo. Este
porcentaje es probablemente ms alto en razn de que muchas empresas grandes
invierten directamente en el entrenamiento en el puesto de trabajo.
En un perodo de seis aos, se ha invertido 1,317.1 millones de pesos en la Educacin para el Trabajo y la Capacitacin, que equivalen a 219.5 millones de pesos (15.1 de dlares) en promedio por ao. Esta es una suma realmente baja
vistos los desafos que enfrenta el pas para mejorar su posicin competitiva.
236
2. Privatizacin, Descentralizacin y Financiamiento

de la Educacin para el Trabajo
En la Repblica Dominicana, se habla de una convergencia de propsitos
entre el Estado, los sectores empresariales y laborales. De hecho, es frecuente
escuchar entre los lderes de esos sectores reclamar su crdito para que
INFOTEP sea lo que es hoy, una entidad modelo de servicio pblico.
Independientemente de la saludable disputa de quin ejerci mayor influencia para la creacin de la IFP dominicana, tanto los centros existentes antes de
su creacin, como la propia IFP nacieron por la voluntad poltica de quienes en
ese momento ejercan las funciones de gobierno, y en tal virtud, se le asegur
una base de financiamiento. Ese mecanismo de financiamiento ha sido objeto de
debates en varios pases de Amrica Latina, pero en la Repblica Dominicana
no se plantea modificarlo. Quizs la ausencia de cuestionamiento obedece al
prestigio que goza el INFOTEP, a la imagen positiva que tiene frente a los empresarios y los trabajadores, y a la transparencia en el uso de los recursos.
Al replantear el rol y, consecuentemente, el financiamiento de la Educacin
para el Trabajo y la Capacitacin y de las instituciones estatales que la proveen
y/o la regulan, se debe resolver la pregunta de quin y cmo va a financiar ese
cometido; ejercer la labor de rector de la formacin profesional implica realizar
investigaciones, disear programas, dar soporte tcnico y metodolgico a las
entidades ejecutoras, formar docentes, desarrollar tecnologas educativas, canalizar recursos nacionales e internacionales, y ejecutar directamente programas
en apoyo a grupos que difcilmente pueden acudir a la oferta privada.
En este estudio se considera que el modelo de financiamiento con cargo a una
contribucin obligatoria de las empresas es apropiado para pases de ingresos
mediano, en razn de que se constituyen en una fuente protegida y una forma
de movilizar fondos que de otra manera no estaran a disposicin para financiar
capacitacin. Las crticas que se pueden formular a este modelo dependern de
si la institucin de formacin profesional acumula excedentes innecesariamente,
si desva los recursos hacia actividades ajenas a su misin, si los servicios y
cursos de capacitacin ofrecidos no responden a las necesidades de las empresas, si no usa su condicin de experta para fomentar la capacitacin en ellas.
El financiamiento de la Educacin para el Trabajo y la Capacitacin no debe ser
responsabilidad exclusiva de uno de los actores involucrados, por las siguientes
razones: i) si es la empresa que financia directamente el servicio, probablemente
slo invertir en la capacitacin especifica de sus trabajadores; ii) los trabajadores
menos calificados, de menores recursos, o los que se encuentren en situacin de
237
Oscar Amargs
paro, no podran invertir lo suficiente en su propia capacitacin, aunque pudieran internalizar los beneficios que se derivan de ella; y iii) si el Estado no interviene no se pueden generar beneficios de estabilidad social que trascienden el
inters particular. La formacin para el trabajo constituye un instrumento de
equidad social en el sentido de la voluntad y capacidad que sta tiene para
transferir recursos al servicio de los sectores en desventaja 44 .
D. PROPUESTAS
Siguiendo la estructura de anlisis adoptada en este estudio las propuestas se
presentan por tipo de oferta.
1. Educacin Tcnica Media y Superior
En la Repblica Dominicana sera aconsejable realizar un estudio acerca del
impacto de la formacin profesional y sobre esa base proponer medidas de
reformas. Sin embargo, a partir de las informaciones disponibles acerca de sus
caractersticas actuales, y del contexto econmico y de los mercados de trabajo,
se puede sugerir algunas propuestas, tomando en cuenta el compromiso pblico y el privado, con relacin a:
aumento de la oferta;
mejora de la eficacia y la eficiencia ofrecida por el Sector Pblico y el

Sector Privado;
vinculacin con las Estrategias de Mejora de la Productividad y la Competitividad.
Cuadro 4
AUMENTO DE LA OFERTA DE FORMACIN PARA EL TRABAJO Y LA
CAPACITACIN: EDUCACIN TCNICA MEDIA Y SUPERIOR
Compromiso Pblico
Compromiso Privado
Creacin de un ambiente propicio para la
Educacin Tcnica, que incluye:
Subsidios focalizados (combinacin Desde el mbito de los proveedores priva-
44 Cinterfor: Boletn N 134. Eneromarzo 1996, p.76. Montevideo.
238
de calificaciones y ubicacin social)

mediante becas a los estudiantes de
los politcnicos y liceos de Educacin
Tcnica y de Educacin Tcnica Superior.
Los estudiantes ganadores tendran la
libertad de escoger el centro que mejor
satisfaga sus expectativas. Una vez el
estudiante escoja el centro, el Estado
transferira el monto de la beca a ste.
De esta forma los proveedores, sean
pblicos o privados, debern competir
por atraer al usuario, lo que permitira
un cambio de la poltica de cmo se
subsidia actualmente la educacin
tcnica media y superior. De esta forma el Estado subsidia la demanda, en
vez de la oferta, como es la prctica
vigente.
dos de programas.
Disposicin a participar en procesos de
evaluacin y acreditacin de solvencia
acadmica y tica.
Disposicin para participar en proc eso de concursos pblicos de capacitacin.
Disposicin para someterse controles
de aseguramiento de la calidad.
La estrategia de subsidiar la dema n da estimulara la participacin de

centros privados en la oferta de capacitacin.
Cuadro 5
MEJORA DE LA EFICACIA Y LA EFICIENCIA DE LA EDUCACIN
TCNICA OFRECIDA POR EL SECTOR PBLICO Y EL SECTOR PRIVADO
Compromiso Pblico
Compromiso Privado
Informacin adecuada sobre oportunidades Desde el mbito de la empresa:
de empleo y salario.
239
Oscar Amargs
La disponibilidad de informacin puede influir en la eficiencia de los mercados de trabajo y orientar la inversin
en capacitacin.
Es esencial tener fuentes de informa cin fiables sobre las necesidades en
materia de demanda y sobre la capa cidad de los oferentes. Las pautas del
cambio y el crecimiento econmico
deben interpretarse a fin de identificar las habilidades que requieren
perodos de estudio relativamente
prolon gados.
Asumir una actitud de disposicin

para convertir la unidad productiva en
empresa formadora, permitiendo el
ingreso de aprendices de la formacin
dual o de pasantes provenientes de
otros mtodos de formacin.
Participar en forma activa en las instancias de consulta y planificacin del
sistema nacional de formacin y capacitacin para el trabajo, tales como
Comisiones
Tcnicas,
Comisiones
Evaluadoras, Juntas de Regente de
Centros Educativos de Educacin Tcnica y otros.
Propiciar un programa de descentralizacin.

La rica experiencia de administracin
y gestin de los principales centros o
politcnicos dominicanos por parte de
las congregaciones religiosas, sirve de
referencia para proponer que los dems centros pblicos bajo el control
directo de la Secretara de Estado de
Educacin, a travs de un Programa
de Descentralizacin, pasen a ser administrados por Juntas de Regente
de Centros Educativos Tcnicos (la
nueva Ley de Educacin lo permite),
integradas por representantes empresariales de las ramas profesionales
que el centro ofrece, egresados de los
planteles y padres de los alumnos.
Estas juntas deberan tener capacidad
para decidir sobre la gestin eficaz de
los recursos humanos, financieros y
de apoyo de cada centro, facultad
para establecer relaciones con la in dustria y proponer innovaciones al
curriculum de estudio. Es deseable
dotar de mayores niveles de autono240
ma, tanto acadmica como administrativa a los establecimientos educativos de manera que les permita innovar y adaptarse constantemente a su
medio.
Uso eficiente de las instalaciones y equipamientos
Sobre los costos operativos de estos
centros, de por s altos por la naturaleza de los programas, bajarlos sin afectar la calidad es una falacia. Pero s se
puede aprovechar al mximo sus equipos e instalaciones, utilizndolos durante un mayor nmero de horas diarias y convirtiendo en sede para la
ejecucin de otros programas, por
ejemplo, de formacin profesional
especfica patrocinados por la Institucin Nacional de Formacin Profesional.
Cuadro 6
VINCULACIN CON LAS ESTRATEGIAS DE MEJORA DE LA
PRODUCTIVIDAD Y LA COMPETITIVIDAD
Compromiso Pblico
Compromiso Privado
Desde
el
mbito
de la empresa:
Realizar inversiones en los centros
241
Oscar Amargs
para ampliar la cobertura en reas

profesionales de tecnologa duras.
Sin descuidar su misin fundamental,
ampliar la cobertura de los servicios
que ofrecen los actuales politcnicos
y/o los Institutos de Educacin Superior, convirtiendo algunos de ellos en
centros tecnolgicos capaces de desarrollar actividades de investigacin y
desarrollo en coordinacin con las
empresas y las instituciones de ciencia
y tecnologa del pas.
Participar, a travs de las agremiaciones sectoriales de actividad, en las

actividades de investigacin y desarrollo aportando recursos econmicos
para su financiamiento, utilizando los
servicios de ingeniera y diseo de estos
centros.
2. Formacin Profesional
Propuestas
Nosotros pensamos que ni la privatizacin ni el monopolio estatal de los servicios formacin para el trabajo y la capacitacin van a resolver o a mantener los
estndares de calidad, eficiencia y pertinencia requeridos de estos vitales servicios para mejorar la posicin competitiva de nuestras economas. Quienes
apoyan la privatizacin en todos los casos porque les desagrada el gobierno,
estn tan equivocados como quienes se oponen a ella en todos los casos porque
les desagradan las empresas45 .
Como subsistema educativo, la formacin para el trabajo y la capacitacin tiene
caractersticas que se derivan de los propsitos que persigue. Es de inters de la
Empresa, del trabajador en servicio y del que aspira a trabajar, es tambin inters del Estado. Es normalmente costosa, para proveerla se requiere de infraestructuras especiales; implica investigaciones continuas, diseos, rediseos;
para las personas tiene un inicio, pero no termina hasta que no concluya la
vida laboral; es instrumento de apoyo a decisiones econmicas de nivel macro
y micro; y es instrumento de poltica social. La privatizacin total o parcial de
un servicio pblico puede ser beneficiosa para las partes envueltas. Para el
caso que nos ocupa, la privatizacin total del servicio, en pases de escaso
desarrollo como es la Repblica Dominicana, puede generar mayores problemas que los que se pretenden resolver. La experiencia de la Repblica Domi-
45 OSBORNE, David y GAEBLER, Ted: Un nuevo modelo de gobierno. Como transforma el espritu
empresarial al sector Pblico. Mxico, Ediciones Gernika, 1994.
242
nicana demuestra que los factores determinantes del xito de los programas
de capacitacin no radican en si los ofrece una entidad privada o pblica, sino
en los procesos administrativos y las estructuras que se utilicen para proveerlos.
Pero igualmente, no propiciar la participacin parcial del sector privado en este
servicio, proveyndolo, participando en su diseo, en su financiamiento, sera
un grave error. Hay cosas que las empresas hacen mejor que el gobierno, pero
hay otras que el gobierno hace mejor que las empresas. Si se traspasa toda la
educacin al mercado privado, buena parte de los ciudadanos no podran asistir a la escuela ni siquiera a la escuela elemental46 .
En varios pases de Amrica Latina la Educacin Tcnica y la Formacin Profesional y las Instituciones que la ofertan, en los ltimos aos han sido blancos de
fuertes crticas por la desvinculacin de sus programas con las actuales necesidades y demandas de las empresas, por su burocratizacin, por la rigidez de
sus ofertas, por la forma como se financian; en resumen, por su ineficiencia para
responder oportunamente a los nuevos requerimientos del mundo productivo.
Por otra parte, el entorno que se est prefigurando indica la necesidad de introducir reformas para poder solventar con xito la apertura comercial que empieza manifestarse en este pas y del consecuente ajuste estructural que habr de
producirse. A diferencia de otras naciones de Amrica Latina, el proceso de
apertura recin empieza a mostrarse, no slo en los debates sobre la reforma
arancelaria, sino con el inicio formal de negociaciones para integrar el pas a
bloques econmicos subregionales; en los planes de transferencia al sector privado de muchas de las empresas de propiedad pblica; en la creacin de una
instancia gubernamental para las reformas del Estado47 y otras iniciativas como
el Plan Nacional de Competitividad recientemente presentado. Este nuevo escenario plantea igualmente nuevos retos a la formacin profesional, y en especial, a la principal Institucin que la provee.
Frente a ese panorama, se plantean varias alternativas para mejorar la calidad,
eficiencia y relevancia de la formacin profesional en Amrica Latina y el Caribe. Diversas frmulas se han propuesto, algunas de las cuales se encuentran en
fase de desarrollo y/o consolidacin; otras recin empiezan a ponerse en prctica. Una de las ms comentadas por su alcance, expectativas de xitos, por el
46 OSBORNE, D y GEABLER, T: Ob. cit. p. 408/409.

47 Comisin Presidencial para la Reforma y Modernizacin del Estado creada por el actual Gobierno.
243
Oscar Amargs
cambio radical que ha implicado, es la reestructuracin llevada a cabo en Chile.

En ese pas se privatiz el organismo principal de capacitacin y se cre el Sistema Nacional de Capacitacin y Empleo (SENCE).
No es objeto de este estudio analizar las ventajas y desventajas del modelo
chileno, o de otras iniciativas que configuran un abanico de posibilidades que
van desde la concentracin de las funciones planificadoras y reguladoras en los
Ministerios de Trabajo, dejando la responsabilidad de la ejecucin de los programas a agencias pblicas y privadas de formacin, hasta la inclusin de las
funciones de planificacin y ejecucin en el seno de una sola institucin pblica
de formacin profesional.
Entendemos que las caractersticas que presenta la institucionalidad de la
formacin profesional en cada pas, o la disposicin manifiesta de los act ores sociales a crear una nueva institucionalidad, es el punto de partida para
el diseo de estrategias de capacitacin destinadas a mejorar la competitividad y la equidad social. Sin embargo se pueden prefigurar algunos escen a rios posibles.
La actuacin de las instituciones de formacin profesional adquiere matices
distintos cuando se trata de estructurar programas de capacitacin de preempleo y programas destinados a los trabajadores en servicio. Los vnculos con los
demandantes individuales y con las empresas son distintos; de aqu que la
mezcla ptima entre compromiso pblico y privado con respecto a enfrentar
la falta de recursos humanos, vare segn si es formacin profesional previa o
durante el empleo. Sin dejar de reconocer estos matices a continuacin se plantean, cul debera ser, a nuestro juicio, el compromiso pblico y el privado con
respecto a:
aumento de la Oferta de Formacin Profesional;
mejora de la eficacia y la eficiencia de la Formacin Profesional ofrecida

por el Sector Pblico y el Sector Privado;
vinculacin de la Formacin Profesional con las Estrategias de Mejora de

la Productividad y la Competitividad.
La primera propuesta y la ms general es que la IFP dominicana debera continuar con

el proceso de consolidacin de las estrategias asumidas en su Plan Estratgico
244
Las entidades de formacin profesional surgieron con la expresa encomienda

de ofrecer programas de capacitacin para la preparacin de la mano de obra,
para ocupar puestos disponibles o previsibles en el mercado de trabajo en los
niveles ocupacionales calificados y semicalificados. De este concepto han evolucionado a ofrecer una capacitacin en base al trabajo productivo, cualquiera
que sean las condiciones de ese trabajo en relacin con las exigencias tecnolgicas, la productividad y los vnculos laborales. En la actualidad se configura una
nueva etapa que implica un cambio profundo en el paradigma de la formacin
para el trabajo y, consecuentemente, un cambio en el rol de las instituciones
pblicas de formacin profesional. No slo es importante el individuo como
blanco de atencin de los programas, sino la empresa como totalidad, parques
industriales, conjuntos productivos o clusters, centro de innovacin y desarrollo
tecnolgico, centros de calidad y productividad, etc. Frente a la nueva realidad,
el compromiso pblico y el privado son distintos a los predominantes en dcadas anteriores.
El compromiso tambin vara de acuerdo al modelo de financiamiento. Las
siguientes propuestas de identificacin de compromiso presuponen que se
mantendr el modelo de financiamiento con cargo a una contribucin obligatoria de las empresas. En este estudio hemos considerado que este modelo de
financiamiento es particularmente apropiado para pases de ingresos medianos.
245
Oscar Amargs
Cuadro 7
COMPROMISO PBLICO Y PRIVADO
Compromiso Pblico
Estimular el incremento de la oferta de
capacitacin a travs de la contratacin
de la capacidad instalada mediante
concursos pblicos cuando existan por
lo menos ms de un proveedor de la
especialidad de que se trate, o mediante
la contratacin directa de centros acreditados por la entidad oficial.
Estimular a las empresas a crear su
propio esquema de entrenamiento y/o
centros de formacin.
Asumir el rol de promotor, ms que de
proveedor de servicios de capacitacin.
El papel de proveedor directo se justifica
cuando la capacidad de adiestramiento
de la empresa privada es deficiente y las
instituciones privadas del ramo no existan o estn poco desarrolladas.
Promover la innovacin de los medios
para la enseanza/aprendizaje.
Promover la creacin de entidades de
capacitacin bajo administracin privada.
Estimular a las empresas a participar
en la preparacin de jvenes a travs
de la formacin dual.
Reduccin de las intervenciones con respecto
a los salarios mnimos de los aprendices que
participan en programas de capacitacin.
Establecer los centros propios de la IFP
como soporte para el cumplimiento de
las funciones imprescindibles de las
instituciones (Formacin Tcnica y
Metodolgica de Docentes para la
Formacin Ocupacional; demostracin
de experticia en mtodos de enseanza
Compromiso Privado
Desde el mbito de los proveedores privados de programas.
Disposicin a participar en procesos de
evaluacin y acreditacin de solvencia
acadmica y tica.
Disposicin para participar en proceso
de concursos pblicos de capacitacin.
Disposicin para someterse a controles
de aseguramiento de la calidad.
Desde el mbito de empresas, los gremios

empresariales y laborales.
Asumir una actitud de disposicin
para convertir la unidad productiva en
empresa formadora, permitiendo el
ingreso de aprendices de la formacin
dual o de pasantes provenientes de
otros mtodos de formacin.
Considerar la capacitacin como factor
preponderante en el nuevo paradigma
productivo e integrndola como parte
de su planificacin estratgica.
Participar en forma activa en las instancias de consulta y planificacin del
sistema nacional de formacin y capacitacin para el trabajo, tales como
Comisiones
Tcnicas,
Comisiones
Evaluadoras, Juntas de Regente de
Centros Educativos de Educacin Tcnica y otros.
246
y difusin de nuevas tecnologas en

relacin con las ocupaciones predominantes en la economa, centros de
acreditacin de competencia laboral).
Organizar programas de formacin y
capacitacin dirigidos a jvenes, adultos
desempleados, a las mujeres y a los grupos en desventajas y otorgar subsidios
focalizados en las mismas condiciones
que los propuestos para Educacin Tcnica, pero con el objetivo mejorar su
empleabilidad sea mediante capacitacin
para el Autoempleo, mediante su establecimiento como trabajadores independientes, sea mediante la creacin de una
Microempresa o Pequea Empresa.
Cuadro 8
MEJORA DE LA EFICACIA Y LA EFICIENCIA DE LA FORMACIN
PROFESIONAL OFRECIDA POR EL SECTOR PBLICO Y EL SECTOR PRIVADO
Compromiso Pblico
Compromiso Privado
La preparacin de los docentes de los
centros de formacin
Promover la participacin de las empresas y los trabajadores en la Definicin de los Contenidos
Promover la participacin de los empresarios y trabajadores en la evaluacin de
los resultados de la capacitacin.
Mantener un eficiente mecanismo de
planificacin que permita disear
oportunamente las reacciones estratgicas ante los estmulos de cambio del
entorno productivo.
Disear programas de atencin especializados conforme a necesidades
estratgicas sectoriales o de conjuntos
productivos (clusters).
Mantenimiento de la autoridad cientfica
247
Oscar Amargs
e institucional para orientar las polticas

relacionadas con la capacitacin.
Cuadro 9
VINCULACIN DE LA FORMACIN PROFESIONAL
CON LAS ESTRATEGIAS DE MEJORA DE LA PRODUCTIVIDAD
Y LA COMPETITIVIDAD
Compromiso Pblico
Estructurar la formacin profesional en
base normas de Competencia Laboral
con el objeto de contribuir al aumento
de la productividad y competitividad
de la empresa y mano de obra
Compromiso Privado
Desde el mbito de empresas, los gremios
empresariales y laborales.
Disposicin para participar en estas

iniciativas ya que sin la participacin
de los actores no es posible estructurar
el nuevo paradigma de la formacin
Esta estrategia comprende:
El diseo de metodologas de identifi- para el trabajo y la capacitacin.
cacin y validacin de norma;
El diseo de la capacitacin basada en
ella; diseo y elaboracin de mtodos e
instrumentos de pruebas de desemp eo;
Y la difusin e implantacin de normas
de competencia laboral.
Contribuir con las pequeas y medianas empresas en el desarrollo mecanismos de Medicin y Mejoramiento
de la Productividad como plataforma
para construir los respectivos curriculum de desarrollo de sus recursos humanos de las empresas
Dado que los mercados de bienes y servicios estn cambiando, que los productos tambin se modifican constantemente, que la organizacin social del trabajo
se transforma, y que el trabajo mismo tambin se modifica, entonces se requiere
un nuevo paradigma de la formacin para el trabajo y la capacitacin donde se
verifiquen las siguientes caractersticas:
Por su objeto: de puestos y especialidades a competencias laborales
248
Por su orientacin: de centrado en la oferta a centrado en la demanda

Por mtodo: de nfasis en procesos a nfasis en resultados
Por su enfoque: en funcin de planes de estudios diversos a planes de estudios
derivados de normas de competencia.
Este nuevo paradigma exige un enfoque renovado del Sistema Nacional de
Formacin para el Trabajo y la Capacitacin; es decir, evolucionar de un concepto de sistema integrado por la oferta y claramente segmentado de educacin
tcnica, dirigida a ocupaciones de nivel medio en el mercado de trabajo y educacin vocacional dirigida a ocupaciones manuales semicalificadas y calificadas,
a un sistema donde sus componentes estn claramente interrelacionados en base
a la identificacin de niveles de competencia laboral ms que en niveles ocupacionales o titulaciones otorgadas por las entidades oferentes de programas de
Educacin para el Trabajo y la Capacitacin.
Lograr mayores niveles de competitividad internacional de las economas de
Amrica Latina con base en el recurso humano, plantea enormes desafos al
liderazgo poltico, social y a las propias Instituciones proveedoras de los servicios de formacin para el trabajo y la capacitacin, desafos que trascienden las
polticas de privatizacin y/o descentralizacin. Se requiere de una transformacin del paradigma conceptual de la formacin para el trabajo y la capacitacin.
249
EL ROL DE LA CAPACITACIN
EMPRESARIAL EN LOS PROCESOS
DE TRANSFORMACIN INDUSTRIAL 1
SARA SILVEIRA
Sumario: I. Introduccin. II. La capacitacin para la reconversin continua: Alcan Aluminio del Uruguay S.A. 1. La historia empresarial. B. De la modernizacin tecnolgica a
la reconversin productiva. C. Las estrategias para la reconversin. D. Las competencias
y perfiles del capital humano para una nueva gestin organizacional. E. El rol de la capacitacin. III. La capacitacin en un nuevo modelo de relaciones laborales: Fbricas
Nacionales de Cerveza S.A. A. La historia empresarial. B. El perfil tecnolgico y sus
impactos estructurales. C. Estrategias para la implementacin del cambio y relaciones
laborales. D. El perfil del componente humano: realidad y aspiraciones. E. El rol de la
capacitacin. IV. Una visin fundacional de la capacitacin y la participacin: Sagrn S.A.
A. La historia empresarial. B. El camino tecnolgico. C. Filosofa empresarial y relaciones
laborales. D. La gestin del capital humano. E Rol de la capacitacin. V. Conclusiones.
Bibliografa.
I. INTRODUCCIN
La dcada de los noventa se caracteriz por un consenso entre los diferentes
actores del mundo del trabajo en torno a la implementacin creciente de un
nuevo paradigma de organizacin industrial. El cambio presupone la difusin en profundidad de nuevas tecnologas, as como un creciente liderazgo en
el establecimiento de controles de calidad y de modernizacin de los sistemas
de administracin y de supervisin tcnica. En ese escenario, la bsqueda de la
calidad total y la flexibilidad operacional constituyen el eje en torno al cual gira
toda la problemtica empresarial actual. Ante esta nueva realidad, y tambin en
Con la colaboracin de MACHADO Angel, DAMONTE Ral y CASAV Rubn.
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Sara Silveira
forma unnime, la preocupacin y los esfuerzos se concentran en el logro de

una dotacin de trabajadores munidos de una cultura del trabajo diferente y
de una considerable capacidad de aprendizaje y de adaptacin, lo que slo parece posible mediante una poltica activa de capacitacin de los recursos humanos.
Ahora bien, esta uniformidad en el diagnstico y en los objetivos no excluye un
doble reconocimiento: la heterogeneidad de los procesos de desarrollo y la diversidad de estrategias o caminos emprendidos para alcanzar los objetivos segn el pas, el sector o la empresa. Como bien seala Mara Antonia GALLART:
El cambio tecnolgico y la reestructuracin productiva son el marco de un
complejo proceso de creacin y destruccin de nichos ocupacionales, y de crecimiento y fracaso de iniciativas empresariales, que se conjugan en un complejo
tejido, en el que se inserta la mayora de la fuerza de trabajo.
Es precisamente a partir de este sustrato terico que, en este trabajo se ha optado por la metodologa de estudio de casos sobre capacitacin empresarial con el
objeto de entender las prioridades, opciones, procedimientos y recursos a los
que se apelan en la empresa para asegurar que sus trabajadores posean las calificaciones que requieren sus peculiaridades comerciales y tecnolgicas.
II. LA CAPACITACIN PARA LA RECONVERSIN CONTINUA:
ALCAN ALUMINIO DEL URUGUAY S.A.
A. La historia empresarial
Su origen data de 1935, fecha de constitucin de la empresa de capital nacional
ECLAM. En 1956, el grupo internacional ALCAN ALUMINIUM LIMITED adquiere la mayora accionaria y pasa a llamarse Aluminio del Uruguay y recin
en 1966 adquiere su actual denominacin (en adelante AAU).
AAU produce mayoritariamente para el mercado uruguayo pero ha ido intensificando con xito su insercin en el MERCOSUR; en 1995 lleg a exportar el
13% de sus ventas totales, cuyos principales destinos fueron Brasil (60% del
total) y Argentina (20%).
El perfil actual es el resultado de una doble reestructuracin: interna y del complejo a nivel de la regin. La primera fue construyndose en funcin de la evolucin tecnolgica y la redefinicin de la canasta de productos fabricados y la
segunda, siguiendo los lineamientos macroeconmicos, en torno a la especializacin productiva regional, en forma tal de intensificar los perfiles exportadores
250
de cada una de las sucursales. El proceso se fue desarrollando en forma simultnea y articulada e implic una reduccin significativa del nmero de plantas
fabriles del grupo y la definicin de polticas tecnolgicas y organizacionales a
nivel mundial.
B. De la modernizacin tecnolgica a la reconversin productiva
En los inicios de los 60, AAU adquiere las mquinas madres de los sectores de
extrusin y laminacin, en procura de la dominacin del mercado nacional. As,
al llegar a los 70, poda definrsela, segn los parmetros locales, como una
empresa industrial grande con niveles tecnolgicos dispares, en un esquema
propio de produccin monoplica y en serie. Se caracterizaba por una diversificacin considerable ms de 15 productos y 6 lneas de produccin derivadas
de los procesos bsicos post-fundicin: extrusin y laminacin.
Al inicio de los 80 encar las primeras etapas de su modernizacin tecnolgica,
reformando las mquinas madres electromecnicas de extrusin y laminado,
adoptando dispositivos electrnicos de control y adquiriendo equipamientos
continuos y semiautomticos para algunas de las instancias productivas. Esta
transformacin continu con la extensin de los controles electrnicos a otras
reas y con la introduccin de una seccin completa para la produccin de recipientes extrudados, asentando las bases materiales de una poltica monoplica en esta rea. O sea, en esta etapa, la estrategia de modernizacin tecnolgica
instrumentada fue limitada, es decir, orientada a mejoras parciales, a la ampliacin de capacidad, etc., y sin afectar el perfil organizativo del trabajo, dado
que a lo sumo, alternaba la automatizacin fija fordista con la produccin en
series discontinuas.
Es recin en el perodo comprendido entre 1988-1992 que AAU percibe la necesidad de estimular el desarrollo de procesos ms automatizados, flexibles y
especializados, as como de mejorar el control de calidad. Para ello adquiere
diversos equipamientos electrnicos destinados a implementar lneas continuas
de produccin semiautomtica y a modernizar los laboratorios, en el nivel central, y en el control de calidad en distintas secciones e instancias de la fabricacin.
Con estas medidas, la estrategia de innovacin adquiere carcter global, en la
medida que la renovacin de equipamientos se universaliza y se complementa
con modificaciones en el proceso de fabricacin, impactando fuertemente en la
cuanta y en la calidad del empleo. Lo que fuera iniciado como una modernizacin tecnolgica limitada se transformar en una reconversin global que deber abarcar, en forma simultnea, al componente material y humano de la em251
Sara Silveira
presa. El logro de nuevas competencias y perfiles, la participacin activa de los

trabajadores en la organizacin del trabajo y la revisin de las concepciones de
direccin, gestin y administracin irn constituyendo los centros neurlgicos y
los desafos ms importantes de dicha reconversin.
La concrecin de esta reconversin gener enfrentamientos patronal-sindicales
coincidentes con los dos momentos culminantes ya sealados del proceso. La
medida de la crisis de 1990 la da el alejamiento de 220 personas, incluidos 10
dirigentes sindicales, algunos de ellos miembros de la direccin nacional del
gremio (UNTMRA). A su vez, en 1993, el cierre de las actividades de laminacin, llev a la ocupacin de la planta y al despido de una treintena de trabajadores.
Pero este doloroso camino tambin tuvo sus efectos positivos desde que habilit
instancias de negociacin y cambios en ambos actores, que resultan especialmente interesantes a los efectos de este trabajo, desde que combinaron las medidas paliativas de carcter econmico (despidos incentivados), la tercerizacin
de actividades contratando empresas del medio o formadas por los propios
trabajadores (limpieza, mantenimiento de equipos, mensajera, compras de
emergencia, dibujo computarizado de proyectos, etc.) con la revalorizacin de
la experiencia y el conocimiento, tanto escolarizado como no formal, de los operarios, y la apelacin a la capacitacin como elemento mediador fundamental y
como eje estructurador de la transformacin.
C. Las estrategias para la reconversin
Las pautas impuestas por la macroeconoma, los requerimientos de nuevas
competencias especficas y actitudinales; una poltica empresarial y de relaciones laborales orientada por lineamientos internacionales modernos y la presencia de un Comit de Base (CB) dispuesto a involucrarse en el conjunto de la
estrategia empresarial y, particularmente, en las temticas de competitividad,
tecnologa, gestin y desenvolvimiento del conocimiento operario 2 son los
factores determinantes de una sinergia que explican la estrategia adoptada.
En 1990, la reduccin de la dotacin tuvo un carcter compulsivo y recin despus de dos aos de relaciones conflictivas, en 1991 ALCAN present, al gremio
metalrgico (UNTMRA) y al CB, un borrador con los lineamientos bsicos para
un programa piloto de capacitacin titulado capacitmonos para el maana,
con lo que incorporaba a la mesa de negociaciones la formacin para el trabajo,
MASSERA, Ema, ob. cit.
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al mismo tiempo que otorgaba un papel protagnico que fue reconocido y

aceptado por los trabajadores. Esta propuesta concibi la capacitacin como
una oportunidad de crecimiento y desarrollo personal y el aprendizaje como
herramientas que nos posibiliten afrontar los desafos con mayor seguridad 3 .
Los cursos seran, mayoritariamente, de corta duracin, dictados por instituciones reconocidas del medio (UTU, COCAP, Centro de Tecnologa, Universidad
de la Repblica, etc.) y estructurados de acuerdo a las necesidades de los participantes. En todos los casos, la financiacin correra por parte de la empresa.
Pero, si su temtica tena relacin directa con la funcin desempeada, se realizaran en la empresa, utilizando su equipamiento, en horario de trabajo o fuera
de l pero abonndose como horas extras mientras que, cuando se tratara de
abordar conocimientos de carcter general o de inters particular, su realizacin
deba ser fuera de horario y sin pago del tiempo dedicado.
Resulta interesante el relevamiento de las temticas planteadas en las dos grandes reas de capacitacin definidas, especialmente en lo que refiere a la formacin no especfica porque adquiere un carcter de avanzada en el contexto nacional4 .
Para las actividades referidas al perfeccionamiento de las tareas desempeadas los
cursos ofertados, a ttulo de ejemplo, fueron: control de calidad, manejo de mquinas herramientas, uso de aparatos de medida, clculos matemticos sencillos, hidrulica, neumtica, flujo de procesos, etc.
Para el aprendizaje sobre temticas que respondieran al inters y/o necesidad del
trabajador, las acciones pensadas se agrupaban en cuatro sub-reas:
a.
Oficios y profesiones: instruccin para posibles alternativas laborales fuera

de la empresa.
b.
Conocimientos prctico-domsticos: destinados a estar preparado para

resolver eficientemente problemas cotidianos.
c.
Informacin general: su objetivo fue la preparacin para el cambio y all se

encuentran temas como legislacin laboral, nutricin, escuela para padres,
montaje de microempresas, etc.
3
4
Tal como se indicaba en la Hoja Informativa N 6, elaborada por el Departamento de Personal

en marzo de 1991,
Situacin y concepcin similar a la que se encuentra en la empresa, SAGRIN S.A.
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Sara Silveira
d. Arte y cultura: acciones complementarias a las anteriores y atentas a intereses o inclinaciones vocacionales.
Si bien en esta primera etapa de construccin de los procesos de negociacin no
parece haber, por ninguna de las dos partes, un reconocimiento explcito del
proceso de reconversin productiva y el conocimiento a ser proporcionado en
los cursos tena sustancialmente carcter emprico, prctico e instrumental, ya
se registraba, por parte de la empresa, el inters por iniciar la exploracin de
una nueva modalidad de organizacin del trabajo. Se plante la introduccin
del kaizen: mtodo de gestin de la produccin que, a travs de la optimizacin
de la mquina, la eliminacin de tiempos muertos, la racionalizacin de stock y
la constitucin de grupos de trabajo con participacin de operarios y direcciones intermedias, se propone el estudio permanente de las operaciones breves y
concisas en procura de su perfeccionamiento y la solucin de los problemas
puntuales con el objetivo de la mejora continua del trabajo que se desempea
habitualmente.
Con la combinacin de estas dos propuestas, AAU empez a dar seales claras
de su disposicin para otorgar importancia a la participacin e iniciativa de los
trabajadores, lo que lentamente, conducir a la revisin de las concepciones
sobre las relaciones jerrquicas y de trabajo.
Por su lado, el CB comenz a tomar conciencia de la reestructuracin y a discutirlo internamente, se plante distintas concepciones del papel del sindicato, y
asumi una estrategia reservada de ir realizando un estudio completo de la
empresa que le permita tomar posicin sobre la reconversin . Para ello form
un grupo de trabajo integrado por tcnicos universitarios y dos de sus miembros. Esta estrategia contribuy a consolidar uno de los rasgos distintivos del
sindicato de trabajadores de ALCAN: el otorgamiento de un papel sustantivo al
conocimiento operario y la preocupacin ya sealada porque dicho conocimiento tenga slidos fundamentos.
Respecto a los cursos (el CB) propone:
a.
concebirlos en funcin del desenvolvimiento deseable o previsible de la

empresa dentro del MERCOSUR y sobre tareas de la empresa hoy o previsibles a futuro, sin discriminacin sindical, con algn tipo de reconocimiento tcnico y salarial y contemplando, por un lado, los principios cientficos y tecnolgicos de los procesos y, por otro, las diversas formas de organizacin y gestin del trabajo;
254
b.
quiere discutir los cursos junto con los otros problemas tales como puestos
de trabajo en litigio, productividad, seguridad, etc. 5 .
Recogiendo lo planteado, AAU ajusta sus propuestas a partir de las necesidades de cada seccin, las que se van definiendo con la participacin de los trabajadores desde que el jefe haca un planteo inicial en cartelera que los obr eros complementaban con sus sugerencias. En muchas oportunidades se detectaba que los jefes proponan programas prcticos e instrumentales y que
los obreros pedan el conocimiento de procesos. Tambin en el marco de un
replanteo de las relaciones laborales, se firma un convenio con el sindicato
que significa un incremento salarial del 14% e incorpora la mejora de la eficacia operativa, la polifuncionalidad traducida en revisin de las categoras
ocupacionales, la reduccin de la supervisin, la responsabilidad obrera en los
controles y mantenimiento de la maquinaria, y se reafirma el compromiso
empresarial y la demanda sindical para que la capacitacin brindada incluya
los elementos de matemticas, qumica y fsica que fundamentan los procesos,
necesarios para mejorar las capacidades personales de los trabajadores, as
como el conocimiento de los innovadores principios organizacionales y de
gestin de la fuerza de trabajo.
Las acciones de capacitacin se iniciaron en mayo de 1991 y participaron entre
115 y 135 trabajadores, y las instituciones con ms presencia en su dictado fueron las dos pblicas especializadas en formacin para el trabajo (COCAP y
UTU).
Cada curso tuvo su examen y quin lo aprobada reciba su diploma. Posteriormente, se efectuaron reuniones de evaluacin con la empresa, el CB y los capacitadores, en las cuales los obreros pusieron de manifiesto su inters en continuar y en conocer las bases cientficas de las tareas. Tambin en esa oportunidad se consider que la recolocacin de trabajadores en el mercado haba tenido
un buen nivel de xito.
Cuando, en 1993, AAU decide el cese definitivo de las actividades de Laminacin Chapa y Papel, la experiencia de esta primera etapa es tenida en cuenta
para realizar medidas destinadas a facilitar y apoyar la reinsercin del personal cesante en el mercado laboral 6 .
5
6
MASSERA Ema, 1992, op.cit.

Boletn de Informacin al Personal, Reestructura de la Organizacin, emitido por el Gerente General, Jorge Soler, el 30 de agosto de 1993.
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Sara Silveira
Las acciones de reubicacin son:

a.
indemnizaciones superiores a lo establecido por ley;
b.
cursos de capacitacin a eleccin del empleado;
c.
cobertura mdica para los hijos menores de 18 aos durante un semestre;
d. servicio de orientacin laboral;

Lo hasta aqu planteado refiere a una poltica empresarial de recursos humanos
que apunta a atenuar el impacto social de las decisiones tomadas y a enfrentar
los primeros momentos de la transicin. Pero, junto con ello, el desafo del mejoramiento continuo de la competitividad y rentabilidad se juega al interior de
la empresa y, para ello, AAU apost a la creacin de una nueva cultura institucional y a una gestin organizacional que resultara compatible con la reconversin y especializacin productiva definidas.
D. Las competencias y perfiles del capital humano
para una nueva gestin organizacional
AAU parte de la conviccin de que, ante una globalizacin total de la economa,
el precio lo fija el mejor competidor y que si no se ofrece lo que el cliente quiere,
no se vende. La condicin bsica de la competitividad pasa a ser la satisfaccin
del cliente. Ello solo puede lograrse mediante una cultura institucional centrada
en la mejora continua de la calidad (que) es el camino elegido (por AAU) 7 .
Estructurar una organizacin en torno de una poltica de calidad requiere de:
1.
el compromiso de todos los miembros de la organizacin;
2.
un proceso de decisiones que vincule calidad y costo;
3.
la capacitacin continua en todos los niveles;
4.
implantar y mantener un sistema de aseguramiento de la calidad;8
7
8
Definicin de la Poltica de calidad, Jorge Soler, Gerente General, mayo de 1995.

AAU ya ha obtenido la certificacin de las normas ISO 9000 y su Gerente General preside la
Asociacin Uruguaya de Empresas por la Calidad Total.
256
5.
una organizacin flexible y con un mnimo de niveles que permita transmitir

la informacin y tomar las decisiones rpidamente;
6.
la excelencia operacional.
Esta poltica de calidad fundamenta otras dos polticas: la de seguridad y salud

ocupacional, y la ambiental. La excelencia operacional incorpora implcitamente Seguridad y Salud, y la calidad del proceso y del producto conduce
necesariamente a compatibilizarla con el medio ambiente, implementando
planes para aumentar la eficiencia en el uso de la energa y materias primas,
minimizando la generacin de desperdicios y emisiones9 . Las polticas mencionadas tienen como condicin la participacin activa de todos los integrantes
de la organizacin. Estos grandes lineamientos regulan la gestin de la fuerza
de trabajo, definen los perfiles y competencias, y ordenan las principales acciones encaradas desde el rea de Personal para cumplir con ellas.
El primer indicador a destacar respecto a la gestin de la fuerza de trabajo es la
reestructuracin ocupacional. Entre 1990 y 1997 la dotacin de AAU se reduce
en el entorno del 40%, lo que se explica tanto por la redefinicin productiva
como organizacional (tercerizacin de actividades).
El segundo refiere a la modificacin de la estructura jerrquica. Hasta 1989, dicha
estructura responda a un organigrama vertical con predominio amplio de personal formado en la propia empresa, sin formacin universitaria y de mayor edad.
A partir de los 90, la estructura tiende a horizontalizarse, se duplica el nmero de
gerentes en el rea productiva, se incorporan adjuntos a nivel de jefatura de departamento con formacin en el rea de ingeniera industrial y qumica, lo que
indica la profesionalizacin de la pirmide de direccin de la empresa.
Los siguientes datos ejemplifican este proceso: en 1990, el promedio de antigedad era de 18 aos y el de edad de 48 aos y ningn mando medio era profesional. En 1997, el promedio de antigedad descendi a 10 aos y el de edad a
31 y revistan 11 profesionales como mandos medios. Este cambio del perfil educativo testimonia un cambio de rol. En la medida en que la organizacin del
trabajo se horizontaliza, su rendimiento y calidad pueden ser medidos a travs
de datos estadsticos, la divisin de responsabilidades se altera y crece la demanda por trabajadores polivalentes, creativos y autnomos, el rol del supervi-
Fundamentos y objetivos extrados de las publicaciones de la empresa sobre Poltica de Seguridad y Salud Ocupacional (noviembre de 1994 y octubre de 1996) y Poltica ambiental (julio de
1996).
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Sara Silveira
sor se desdibuja o, al menos, se decreta la desaparicin de la convencional figura del capataz/ controlador/ guardin.
Un tercer elemento surge de la revisin de los perfiles educativos requeridos al
personal nuevo. En el quinquenio pasado no hubo ingresos de obreros no calificados y para incorporarse como obrero calificado se requiere formacin tcnica
de segundo nivel en electromecnica, electrnica y grfica (o sea post-ciclo bsico) en el Consejo de Educacin Tcnico-Profesional (UTU). Ello implica un
promedio de 11 a 12 aos de escolaridad. La empresa reconoce muchas dificultades para su reclutamiento dadas la obsolescencia y excesiva especificidad que
este nivel formativo presenta. Para administrativos se requiere nivel universitario incompleto, complementado con informtica e ingls, y para tcnicos y jefes
se reclama ser profesional.
Es destacable la coherencia que presenta la demanda de nuevas competencias
cognitivas y comportamentales con la gestin organizacional. Ante un listado
de habilidades, destrezas, actitudes y conocimientos que se requieren a obreros
y supervisores para desenvolverse en el mbito laboral actual, la jefatura de
Personal de AAU reconoci que su empresa las demanda todas. En primer lugar, la exigencia de mayor educacin general como condicin para acceder al
dominio del pensamiento abstracto, la capacidad para interpretar instrucciones,
para comunicarse por escrito, para realizar operaciones lgico-matemticas, y
para entender y utilizar los procesos y medios informticos. O sea, la empresa
espera de sus operarios una fuerte capacidad de readaptacin, reaprendizaje y
autoaprendizaje que se expresa en las competencias cognitivas y herramentales
bsicas para la empleabilidad. Adems, se da relevancia a las competencias
comportamentales, tales como la capacidad para trabajo en equipo, elevados
grados de responsabilidad y autonoma, y aptitud de liderazgo y compromiso
con los resultados. Estas competencias se traducen en produccin flexible, trabajo en equipo y polifuncionalidad que incluye la responsabilidad por el control y la produccin de la calidad, as como por el mantenimiento bsico de la
maquinaria, la ya sealada redefinicin del rol del supervisor transformado en
facilitador de los grupos de trabajo e, incluso, su supresin en el turno nocturno, la definicin de una categora especial de trabajadores integrada por quienes tienen aptitudes de liderazgo y la paulatina sustitucin de la figura gerencial por jefaturas profesionalizadas.
La ltima observacin que corresponde hacer es la identificacin de acciones
que requieran de la gestin de los recursos y procesos para alcanzar las metas
prefijadas por las polticas. Entre ellas se destaca el Programa Sol, mediante el
cual se ha comprometido a todos los estamentos de la organizacin en un plan
de mejoramiento de las condiciones ambientales, el que se complementa con
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inversin empresarial en reparaciones, pintura y mejoramiento de la infraestructura fsica, con la participacin y creatividad de los grupos de trabajadores
para mantener saludable, ordenado y limpio (SOL) el hbitat laboral. Se organizan competencias entre las secciones cuyo premio es la conquista del logo del
Programa y cuyos resultados se publican en las pizarras. A travs de este programa se est contribuyendo a operacionalizar los objetivos de la poltica ambiental y de salud laboral.
Existe un mecanismo similar para encarar la seguridad en el trabajo. Se establecen metas de seguridad medibles por cantidad de das sin accidentes. Las planillas se exhiben en las carteleras y entre los integrantes de las secciones que
alcanzan mejores performances se sortean computadoras u otros electrodomsticos. Paralelamente, se desarrolla capacitacin intensiva de carcter preventivo
a cargo del personal tcnico que ha sido formado por instructores internos. Los
grupos de trabajo en seguridad laboral encaran el estudio minucioso de la informacin que AAU recibe de todas las sucursales sobre diversos incidentes.
Dicho estudio busca identificar las condiciones que generaron el accidente para
evitar su repeticin en otro lugar. Todas estas actividades estn en funcin del
cumplimiento del compromiso institucional de salvaguardar la salud y la seguridad de todos sus empleados y del objetivo ltimo de alcanzar la concientizacin en accidente cero y enfermedad cero. La informacin sobre el desempeo de cada sucursal en materia de estndares de salud y seguridad es objeto
de evaluacin y revisin peridica de la alta gerencia y debe ser trasmitida al
Directorio del grupo.
Un ltimo ejemplo en esta lnea es el Programa de control de energa peligrosa.
Se implementa a travs de grupos de trabajo integrados por operarios, tcnicos
y directivos que debe monitorear y controlar el uso de la energa para incrementar el nivel de eficiencia y prevenir cualquier desperdicio o filtracin. Este
programa se inscribe en la poltica ambiental y cumple con los de la poltica de
calidad en cuanto colabora con el logro de costos ptimos.
Las acciones reseadas tienen el valor de ejemplificar la traduccin en el quehacer cotidiano de los principios rectores de la poltica empresarial y la creatividad para encontrar caminos y medios innovadores y motivadores para el
aprendizaje personal e institucional.
E. El rol de la capacitacin
Se concibe a la capacitacin en un doble rol: como herramienta prioritaria para
el abordaje de las situaciones de cambio y como componente estructural del
nuevo paradigma productivo y organizacional.
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El primer papel ha sido presentado en el punto anterior. El segundo, se detecta

en el anlisis de los motivos de capacitacin expresadas por ALCAN y en la
relevancia que se otorga al desarrollo personal y a la formacin para un mejor
desempeo individual y colectivo.
Esta ltima ha dado origen a un plan a largo plazo basado en Los Siete Hbitos de las personas altamente eficientes de COVEY. La clave de esta propuesta
es entender que el cambio externo, en este caso el cambio organizacional, solo
es posible a partir del cambio de las personas y que para que resulte eficaz se
hace necesario cambiar las percepciones o los paradigmas. Sobre esta concepcin se est trabajando en 1997 mediante talleres para formar los futuros instructores que deben generar un efecto cascada en la organizacin y en la fa milia de los trabajadores dado que el sujeto del cambio es el individuo. El primer grupo est integrado por los cuadros jerrquicos y, adems, se ha invitado
a participar a algunos de los integrantes del Comit de Base que han considerado interesante la propuesta. Se trata de una apuesta a la formacin para un
nuevo modelo de liderazgo, basado en principios para aglutinar a personas de
culturas e intereses muy diversos en la consecucin de un objetivo comn de
eficacia. Esta preocupacin por la eficacia se expresa, a nivel simblico, en la
designacin del lugar de la capacitacin como Sala de la efectividad.
Otro indicador de la significacin otorgada a la capacitacin es la inversin para
este rubro que, en el perodo 1991-1997, alcanz los US$ 70.000 anuales, llegando casi al doble en el ao crtico de 1992.
1. La deteccin de necesidades
El plan anual de capacitacin es coordinado por la jefatura de Personal, a partir
de un relevamiento de Necesidades bsicas de entrenamiento que realiza
cada responsable de seccin, en consulta con sus trabajadores. Para ello cuenta
con un perfil del cargo y con el conocimiento de los planes de desarrollo empresarial.
Se definen las necesidades de formacin en dos mbitos: a nivel tcnico especfico y la comportamental que busca cubrir aspectos como flexibilidad, trabajo
cooperativo y multidisciplinario, motivacin para el logro y la mejora continua
en calidad y productividad, orientacin al servicio del cliente, manejo y organizacin de reuniones de trabajo, etc. Adems, en todos los casos, se ha prestado
atencin al entrenamiento para la utilizacin de medios informticos -que en la
actualidad se encuentran a disposicin de la mayora de los trabajadores- y que,
para el personal administrativo y jerrquico, se han transformado en el mecanismo casi exclusivo de comunicacin interna.
260
Tambin mediante el sistema informtico se lleva un registro minucioso del

desarrollo profesional de cada integrante de la organizacin, lo que permite
dibujar planes de carrera y un aprovechamiento intensivo de la calificacin
lograda.
Las modalidades de capacitacin son diversas: cursos internos por instructores,
centros privados e incluso proveedores. Su duracin promedio es entre las 50 y
100 hrs.
Los obreros, tcnicos y jefes, por su lado, han compartido la formacin tcnica
especfica y en ella adquiere especial relevancia la tecnologa flexogrfica, policroma, etc.
Los jefes han agregado a las actividades compartidas y a las especficamente
tcnicas diversos cursos sobre Marketing, Costos y Comercio Exterior, de intensidad media y alta en cuanto a su duracin y dictados por centros privados del
medio.
Significativa en todos los niveles es la formacin para la calidad, como corresponde a una empresa que obtuvo la certificacin del Instituto de Normas Tcnicas. Se inici con la capacitacin de 16 personas que actuaron como facilitadores
y se disemin a la totalidad de la organizacin.
III. LA CAPACITACIN EN UN NUEVO MODELO DE RELACIONES
LABORALES: FBRICAS NACIONALES DE CERVEZA S.A.
Se trata de un complejo empresarial de arraigada presencia en la historia nacional. Fue fundada en 1866 hasta constituir la mayor productora nacional en la
dcada del 20, bajo la denominacin de CERVECERA ORIENTAL S.A. A fines
de los aos 60, la mayora de su capital accionario fue adquirido por el GRUPO
QUILMES INTERNATIONAL BERMUDA y as se integra a una red de cerveceras de Argentina, Chile y Paraguay con participacin del grupo HEINEKEN de
Holanda.
Atiende la totalidad del proceso de transformacin hasta 1992, fecha en la que
se produce la separacin jurdica de la planta de malteo, la cual con el nombre
de MATERIA ORIENTAL S.A. (MOSA) opera en la ciudad de La Paz, mientras
FABRICAS NACIONALES DE CERVEZA S.A. (FNC) se dedica exclusivamente
a la elaboracin de la cerveza, la malta y el agua mineral en Montevideo. El
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Sara Silveira
capital accionario y la administracin siguen siendo compartidas consolidando

su condicin de grupo econmico multinacional, pudindose estimar que ms
del 50% de las acciones son de origen holands en la primera y argentino en la
segunda. Se est diseando una nueva reunificacin de los establecimientos.
B. El perfil tecnolgico y sus impactos estructurales
La diferenciacin entre maltera y cervecera define la proximidad a la frontera,
puesto que las cerveceras han avanzado ms en el camino de las innovaciones
y, como rama, han experimentado saltos tecnolgicos ms radicales que las
malteras. Una de las caractersticas de la tecnologa de punta es que el proceso
de fermentacin adquiere mayor independencia del control personalizado del
maestro cervecero, con la consiguiente prdida de valoracin de su experiencia, la que comienza a ser reemplazada por el control estadstico 10 .
FNC asume la vanguardia tecnolgica en el pas en 1988. Este avance impacta
en el empleo dando inicio a un largo e intenso proceso de reconversin que
comprender lo cuantitativo y lo cualitativo. En una primera instancia, dicha
reconversin signific reduccin negociada mediante despidos incentivados,
subcontrataciones o tercerizaciones estimulando la creacin de microempresas
y reubicaciones en funcin de la capacitacin recibida. Esto ir dando espacio al
paulatino desarrollo de una poltica de recursos humanos que concibe a la capacitacin como un componente estructural fundamental.
El segundo momento en este proceso ocurre en 1992, con la ya indicada escisin
de Maltera Oriental, que fue acompaada de una transformacin organizativa
y de gestin en ambas plantas. Dado el atraso tecnolgico del rea de malteo,
los bajos ndices de productividad 11 y el excedente de personal, sumado a las
condiciones de comercializacin vigentes, que traa aparejada la fijacin de los
precios de la malta desde el exterior, la empresa se vio en la disyuntiva de reconversin o cierre. La planta contaba, en ese momento, con 200 trabajadores,
de los cuales 150 eran efectivos y 50 zafrales; mientras las otras malteras
(OMUSA y NORTEA) tenan 45 personas como promedio 12 .
La reestructuracin de la Maltera implic una considerable inversin destinada
a ampliar la capacidad de malteo y a mejorar la calidad y la productividad (incrementa la produccin de 28000 a 40000 toneladas al ao con 64 trabajadores),
10 MASOLLER Andrs, El complejo de la cebada cervecera en el Uruguay, mimeo.

11 18 veces menores que en Europa y 5 veces menores que el promedio de la regin.
12 TOMS, Juan, La reestructura de la planta de la Maltera PILSEN en Relaciones Laborales y Convenios en el Uruguay. Los sindicatos ante la reestructura productiva, CUI, julio 1995.
262
y se apoya en la introduccin de nuevas tecnologas y de nuevas modalidades

de gestin del trabajo.
C. Estrategias para la implementacin del cambio y relaciones laborales
Una transformacin de tal porte no es exclusiva de una empresa sino que impacta en el conjunto del sector, aunque con diferencias de matices en cuanto a
impacto e innovacin. Luego de diversos episodios de enfrentamiento con los
trabajadores, la rama en su conjunto y la empresa objeto de este estudio, se embarcaron en un proceso de negociacin patronal-sindical singular, fundado en
la necesidad de buscar caminos alternativos que permitieran atenuar los efectos
negativos en el empleo y encarar la recalificacin de los trabajadores afectados.
La intensificacin, a comienzos de la dcada, de la innovacin tecnolgica viene
a incorporar a ese marco un diseo de acuerdos mucho ms integrales.
La actitud gremial fue la de aceptar los acuerdos bipartitos especialmente
cuando la correlacin de fuerzas a nivel de la Federacin era desfavorable con
las premisas de defender las fuentes de trabajo; acordar o generar mecanismos
para reubicar a los trabajadores excedentes o para mejorar las condiciones del
retiro; aprovechar los cambios para mejorar las condiciones y el medio ambiente laboral; cuidar que las reubicaciones no resultaran econmicamente perjudiciales y, en todo momento, preservar el desempeo de la actividad sindical.
El gremio asumi esta actitud porque consider que: quedar afuera puede
significar que la empresa unilateralmente lo instrumente como hizo antes con
otros cambios13 .
Segn la opinin de algunos de los ms avanzados dirigentes (la actitud acuerdista) forma parte de una nueva cultura laboral que, en lo inmediato, se presenta como alternativa al modelo neoliberal y, a ms largo plazo, sirve para
crear una conciencia colectiva para un proyecto de pas diferente, a la vez ms
solidario y ms competitivo 14 .
En el caso especfico de FNC y MOSA, el gremio propuso como ejes de los posibles acuerdos la transparencia y disponibilidad de la informacin, la capacitacin y la reubicacin de los trabajadores excedentes. Estos parmetros, aceptados por la empresa, abrieron el espacio de planificacin y puesta en prctica de
13 La informacin detallada y en profundidad de este proceso, se encuentra en los textos ya citados de NOTARO y PZZOLO y Juan TOMS, y en el de Adolfo PRIZ y Roque APECETCHE
El caso Nortea en Relaciones Laborales y Convenios en el Uruguay ... op.cit.
14 TOMS, Juan, La reestructura de la planta de la Maltera PILSEN en Relaciones Laborales y
Convenios en el Uruguay. Los sindicatos ante la restructura productiva, CUI, Uruguay, 1995.
263
Sara Silveira
los procesos de reconversin. Sin duda, este fuerte proceso de reestructura del
complejo empresarial hubiera sido distinto si no se hubiera contado, de parte de
empresarios y sindicalistas, de una nueva conceptualizacin de las relaciones
laborales.
Especialmente corresponde sealar la actitud innovadora de la Federacin de
Obreros y Empleados de la Cerveza al aceptar los convenios bipartitos e impulsar la diversificacin temtica en ellos, lo que ha conducido a la introduccin de
mecanismos para evitar o resolver conflictos, acuerdos sobre productividad,
tercerizacin y negociacin salarial diferenciada, capacitacin y organizacin
del trabajo.
Este ha sido, por tanto, el escenario en el que se inscribe la poltica de capacitacin objeto de este estudio, aunque corresponde establecer que FNC contaba
con una estrategia activa en materia de formacin de sus trabajadores con anterioridad a los procesos arriba sealados.
D. El perfil del componente humano: realidad y aspiraciones
Los ingresos de personal nuevo en esta empresa se han concentrado en administrativos, tcnicos y escasos supervisores. En ellos la edad y los perfiles educativos son diferentes. Ello se confirma con las observaciones del Gerente de
Recursos Humanos respecto a cules seran los perfiles educativos y etarios que
requerira si tuviera que ingresar personal en la actualidad: la formacin mnima debera ser educacin bsica completa (9 aos) para obreros no calificados, a
lo que agregara estudios tcnicos en el Consejo de Educacin TcnicoProfesional (UTU) si se tratara de obreros calificados y deberan ubicarse en el
grupo etario de 21 a 35 aos. A su vez, si se trata de personal administrativo y
tcnico, las exigencias son mayores: se pretende educacin universitaria completa evidenciando conocimiento del incremento en aos de educacin que
caracteriza a la poblacin joven uruguaya y la plena superacin del prejuicio
empresarial en torno al personal sobreeducado.
Las exigencias de FNC a sus obreros son: mayor nivel educativo general, mayor
formacin especfica, disponibilidad para rotar de puesto/horario, capacidad
para trabajar en equipo e incremento del nivel de responsabilidad. Esta seleccin marca un equilibrio entre competencias estrictamente cognitivas y comportamentales que apuntan a la existencia de obreros polivalentes, con capacidad de aprendizaje permanente, de comprensin de los procesos de produccin
y de manejo correcto de la informacin. La exigencia de una mayor formacin
especfica distingue a FNC de las restantes empresas de la rama y est definida
precisamente por su nivel tecnolgico de frontera.
264
Cuando se atiende a los supervisores, las exigencias se incrementan al agregar a

las ya enunciadas, conocimientos en computacin, capacidad para realizar clculos lgico-matemticos y aptitud de liderazgo.
Una de las mayores preocupaciones de FNC refiere al cambio radical en la funcin del supervisor, lo que implica una paulatina disminucin en el total de la
dotacin. La demanda de competencias sealadas indica que se espera del supervisor que acte como referente tcnico y como motivador o estimulador de
la creatividad y la autonoma obrera, de manera de maximizar su potencialidad
innovadora. Dado que la empresa conserva todava un cuerpo de supervisores
formados en la antigua modalidad, se ha optado por ir logrando un perfil combinado mediante la incorporacin reciente de personas con nivel universitario y
competencias afines a los requerimientos de polivalencia y fuerte adaptabilidad.
Respecto a la introduccin de nuevas modalidades organizativas, FNC ha centrado sus esfuerzos en la profesionalizacin del nuevo rol gerencial y en la instrumentacin de programas participativos mediante los grupos de gestin, destinados a la consolidacin de una nueva cultura institucional articulada en torno a la eliminacin de la improvisacin, la calidad y la planificacin rigurosa de
metas y recursos.
Este complejo empresarial tiene una clara conciencia de que la implementacin
de un nuevo patrn cultural requiere de tiempo y de atencin constante, y que
la peor de las estrategias es la aplicacin discontinua y contradictoria o superficial. Esto se traduce en la elaboracin de un Plan Quinquenal de Desarrollo.
En lo que refiere al capital humano, dicho plan tiene por objetivo asegurar la
disponibilidad de los recursos humanos que permitan consolidar la excelencia.
La ubicacin privilegiada de la actividad capacitadora se correlaciona con la
existencia, en el organigrama empresarial, de una Gerencia de Recursos Humanos que depende directamente de la Gerencia General y en cuya dotacin se
incluye una Secretara de Capacitacin, a cargo de una Licenciada en Relaciones
Laborales que acta como asistente tcnica del Gerente del rea, responsable
directo de las polticas de capacitacin.
Los costos de la capacitacin son abonados por la empresa cuando corresponden a su iniciativa y al plan anual. Si la iniciativa es del trabajador y el curso es
de inters de la empresa se establece un rgimen de bonificacin que se va incrementando en la medida que avanzan los estudios y se demuestra un buen
rendimiento hasta llegar, en algunos casos, a la cobertura del 100%. El tiempo
265
Sara Silveira
requerido trata de compartirse en forma tal que se equilibre el horario de trabajo con el tiempo libre del trabajador partiendo de la conviccin que el esfuerzo debe ser compartido.
La respuesta sindical ante la actividad capacitadora ha sido acorde con esta
concepcin y es evaluada como buena. Tal como ya se ha dicho, sin la oferta
empresarial y la demanda gremial por capacitacin no habra sido posible en frentar la reestructuracin del sector. El pago de un complemento a los trabajadores por participacin en el plan de capacitacin constituy uno de los elementos claves en la negociacin de la reestructuracin. FNC reestructur su
plan, cada vez que fue necesario, para que la formacin propuesta resultara
funcional a la reubicacin de los trabajadores excedentes, en especial en aquellos casos en los que se estimul la tercerizacin. Para estos trabajadores la formacin administrativo-contable, empresarial e informtica result nodal.
IV. UNA VISIN FUNDACIONAL DE LA CAPACITACIN Y
LA PARTICIPACIN: SAGRN S.A.
A fines de 1946 un grupo de jvenes aspirantes a empresarios se asociaron con
un industrial con trayectoria en el medio para adquirir la pequea planta industrial de la F.R.A.L.(Fbrica de Recuperacin de Algodn y Lana). Tres de
ellos eran ingenieros qumicos y los otros dos eran contadores.15 Esa asociacin
fue de corta duracin. Desde 1948, la firma pas a llamarse Sapriza, Grundel &
Ca. y, en 1952, se fusiona con Wilfredo G. Ponce de Len & Ca. En 1957 se
transforma en Sociedad Annima para, en 1979, asumir su actual designacin.
Con una dificultosa identificacin desde el punto de vista de la rama de actividad, dado que se afilia tanto a la textil como a la qumica, hoy SAGRIN S.A.
produce algodn hidrfilo, toallas higinicas, paales descartables, mantas para
relleno de tapicera y comercializa, a partir de licencias de compaas extranjeras y pago de royalties, mltiples productos en las lneas de cosmticos, farmacia, plsticos, etc. As la representacin de marcas reconocidas, como NIVEA,
ENO, ATRIX, LEUKOPLAST, HANSAPLAST, etc., se asocia a esta empresa
nacional que inici su actividad con una reducida dotacin de mquinas de
fabricacin de guata y una cardadora para competir en algodn hidrfilo. Este
15 Ingenieros Qumicos Wilfredo G. Ponce de Len, Hermann Grundel y Carlos A. Rainusso y

Contadores Armando M. Rainusso y Hctor M. Sapriza.
266
fue su principal producto desde 1950 hasta los mediados de los 70, perodo en
el que oper exclusivamente en el mercado interno aprovechando su condicin
casi monoplica en el rubro. Paralelamente, y a partir de la adquisicin de la
Fbrica de Tiza que faculta el traslado de la planta a su actual ubicacin, inicia
el proceso de adquisicin de licencias de compaas extranjeras que ampli
notoriamente el set de productos en forma tal que, en el presente, SAGRIN S.A.
opera tanto en el mbito productivo como en el de la comercializacin y servicios al cliente.
El esquema asociativo de origen basado en las relaciones de amistad y de
identidades profesionales se ha mantenido y se ha constituido en un estilo
singular de gestin. En efecto, a travs de la opcin de un plan de continuidad
de la Direccin, que lleva consigo el reemplazo de los miembros fundadores
por sus hijos o familiares directos, se ha buscado construir una identidad filosfica de la empresa que se articula en torno a una concepcin de la empresa como organizacin econmica con fines sociales, y a la valorizacin del conocimiento y de la participacin de todos los actores en la construccin de la identidad comunitaria, la eficiencia y el desarrollo empresarial. En este marco, se ha
previsto la sustitucin de los jvenes empresarios de 1947 por sus herederos,
pero entrenndolos previamente en forma minuciosa. Esta preparacin complementa los estudios universitarios y de posgrado especficos en el pas con la
incorporacin temprana en el desempeo de diversos puestos considerados
claves para acceder al conocimiento pleno de la empresa y actividades de entrenamiento tcnico en el exterior (desde visitas a fbricas y proveedores de
equipamiento a cursos de capacitacin). Este plan se viene cumpliendo en
forma muy satisfactoria asegurando, de este modo, que el cambio generacional
en la conduccin de la empresa (as como su continuidad filosfica) se realice
sin dificultades....16
B. El camino tecnolgico
Durante la dcada de los 70 SAGRIN S.A. privilegi el rea de Importacin, lo
que se tradujo en la adquisicin de las licencias ya indicadas. Pero, a partir de
1985 esta ptica empieza a ser equilibrada, retomando el proceso de paulatina
industrializacin con miras hacia la exportacin. Para ello se encara la innovacin tecnolgica de ms de la mitad de la planta de ese entonces. Dicho impulso
innovador en el mbito tecnolgico se articula con una poltica de larga data de
innovacin en las modalidades organizativas del trabajo y de las relaciones
laborales.
16 Editorial 40 aos de la Compaa.
267
Sara Silveira
La bsqueda de insercin exportadora as iniciada adquiere mayor impulso y

sistematizacin en el presente quinquenio con la renovacin parcial de equipamiento en la fbrica preexistente y la adquisicin de una nueva planta, en la
zona de Pearol, para producir paales descartables y toallas higinicas, destinadas prioritariamente a Brasil. SAGRIN S.A. cuenta con un agente de ventas
en dicho pas y est preparando la apertura de oficinas y depsitos en Porto
Alegre. Mientras en 1990 apenas el 2% de la produccin estaba destinado al
mercado externo, en 1997 este supera el 7%. Este crecimiento exportador ha
permitido neutralizar la cada de la venta en plaza dada la competencia con
productos importados y explica la tendencia de crecimiento en su dotacin,
situacin de excepcin en un contexto nacional de clara recesin industrial.
El nuevo equipamiento fue adquirido en Alemania, pertenece a la ltima generacin para la elaboracin de paales, pero no introduce cambios radicales en
materia de proceso productivo. Esta caracterizacin tecnolgica, en la que la
innovacin est apunta al incremento de la automatizacin y a los controles
microelectrnicos en procura de la mejora de calidad y la productividad, es la
que determina la estrategia de formacin y reclutamiento de los recursos humanos requeridos para operar la nueva planta.
Como es habitual en la empresa se escogi a un directivo, un ingeniero y un
tcnico electricista a los que se envi a la sede de la firma fabricante para que
asistieran a todo el proceso de desarmado y embalaje de la maquinaria, en forma tal de habituarse y conocer en profundidad su operatoria y poder responsabilizarse de la instalacin en el pas. Estos tres funcionarios, junto a otros cuatro
trabajadores con amplia experiencia y capacitacin en el proceso productivo,
constituyen el equipo tcnico responsable de las instalaciones recientemente
adquiridas y de la capacitacin de los nuevos trabajadores para los que se aplicaron los criterios de reclutamiento y seleccin vigentes en la Compaa. O sea,
no se requirieron perfiles tcnicos diferentes o innovadores, sino que la estrategia ha sido la actualizacin y perfeccionamiento de las capacidades humanas
existentes.
Igual procedimiento se est aplicando en el mbito organizacional al poner en
marcha un proceso de reingeniera con el objetivo de obtener la ISO 9000. Dado
que en las actuales circunstancias socioeconmicas, la calidad no slo es una de
las manifestaciones de las nuevas modalidades organizativas del trabajo, sino
que se ha transformado en factor determinante para enfrentar la competencia
internacional, SAGRIN que tiene muy claro que su desafo actual pasa por
liderar en calidad y precio el segmento mediano del mercado, especialmente en
el rea de paales consider imprescindible complementar los esfuerzos en
materia de tecnolgica dura con la revisin organizacional de los sectores de
268
contacto con el cliente. As se est encarando la reingeniera de cuatro reas:

comercial, logstica, administracin y finanzas y produccin partiendo de la
premisa de que todos y cada uno de los afectados por las diferentes etapas del
proceso, desde el diseo a la distribucin y desde el marketing a la venta, deben
participar en este desarrollo. El camino para este cambio no difiere del elegido
al incorporar nueva maquinaria: primero, durante el bienio 1995-96, se acudi a
la asesora externa para obtener un diagnstico en profundidad; posteriormente
se constituy un equipo, integrado por personal de nivel intermedio y operativo de las secciones comprometidas apoyado en una capacitacin intensiva con
fuerte base informtica para analizar cada instancia de los procesos laborales
proponer los cambios que permitan pasar de una actitud de control de la calidad del producto a la calidad del proceso. Ello exige el compromiso activo con
el cambio de toda la organizacin.
Esta estrategia resulta factible y exitosa no slo por el carcter gradualista de los
procesos de innovacin sino, fundamentalmente, por la anticipada opcin por
una direccin participativa realizada por SAGRIN y por la apuesta a un programa continuo de capacitacin, concebido como fuente de motivacin y de
involucramiento de los trabajadores. Es precisamente por la singularidad de
este modelo de cooperacin creativa que esta empresa ha sido incluida en el
presente estudio.
C. Filosofa empresarial y relaciones laborales
En la actual coyuntura, la demanda a los trabajadores de una mayor participacin, autonoma y creatividad y la disposicin empresaria para instrumentar
una mejor comunicacin entre los niveles jerrquicos es casi un dogma. Pero, en
1973, fecha en la que SAGRIN S.A. lleg a un acuerdo con sus trabajadores para
implementar un Plan de Participacin, era una alternativa estratgica de excepcin y despertaba dudas respecto a sus resultados y sostenibilidad. La propuesta, en ese entonces, era explicable por la articulacin entre un equipo directivo convencido de la ecuacin produccin = bienestar y un rea de Relaciones Laborales moderna y profesionalizada, a cuyo frente se encontraba un
especialista con slida formacin.
Uno de los socios fundadores explicitaba el primer factor en su discurso, pronunciado con motivo de la conmemoracin de los 40 aos de la Compaa, al
establecer que: (una empresa) es una institucin formada por hombres organizados, que aportan capital y que aportan trabajo cuyo fin es: produccin de
bienes y servicios que satisfagan necesidades humanas al menor costo econmico posible y al menor costo social posible... Esta direccin cree en la participacin... La direccin participativa es una forma ms eficiente de manejar una
269
Sara Silveira
empresa, tanto del punto de vista econmico como del punto de vista humano.
Fundamentalmente porque pone a trabajar la mente de todos los que forman
la empresa (lo que en general no sucede o sucede en mnima parte, lo que es un
desperdicio imperdonable, o sea, implica una tremenda ineficiencia)... Al poner
a trabajar las mentes, mejoramos la eficiencia econmica pero tambin la eficiencia del punto de vista humano, porque los hombres se sienten ms realizados cuando aportan todo de lo que son capaces y no solamente el esfuerzo fsico, en lo que, por otra parte, pueden ser sustituidos ventajosamente por mquinas.
Tambin la conceptualizacin del rea de Relaciones Laborales era precisada en
dicha oportunidad: La poltica laboral est integrada en el enfoque general de
direccin y no es de ahora, sino que hay una historia y una tradicin... La Direccin cree que el personal, todo el personal, forma parte de la Empresa... Es por
esto que, para esta Direccin, las relaciones laborales son tan importantes y se
manejan al ms alto nivel de la Organizacin 17 .
La conjuncin de estos dos factores defini, por tanto, un proceso de modernizacin coherente y planificado que an en el inicio de los 90 era minoritaria en
el universo industrial nacional. Esta modalidad organizacional no slo mostr
su carcter anticipatorio (en el pas) sino su pertinencia y correlacin con la
lgica de accin empresarial.
El Plan de Participacin fue acordado con el sindicato de trabajadores y sus
objetivos fueron:
1.
asegurar la supervivencia dinmica de la empresa;
2.
lograr una mayor participacin activa y constante del personal;
3.
posibilitar una participacin en los resultados econmicos de la empresa

que permita mejorar la remuneracin real al mismo tiempo que cumplir con
el primer objetivo;
4.
mejorar las condiciones de trabajo.
Se desarroll en tres etapas comenzando, en 1973 como ya se indic, con la participacin funcional destinada a estimular el involucramiento de los trabajado-
17 Contador Hctor M. SAPRIZA -Discurso con motivo de la conmemoracin de los 40 aos de la

Compaa, 1986.
270
res en la organizacin y planificacin del trabajo y en el control de la calidad.

Este ejercicio contina sin interrupciones hasta el presente.
La segunda etapa, implementada en 1976, estuvo destinada a la organizacin de
la participacin en el rea social. La metodologa es de autogestin y se desarrolla mediante la instalacin de comisiones, coordinadas por el rea de Recursos Humanos e integradas por dos operarios, dos administrativos y un directivo. Los trabajadores aportan su tiempo y dedicacin y la empresa la infraestructura, as como asistencia administrativa y tcnica. Esta modalidad ha permitido ofrecer, entre otros, los siguientes servicios:
Comedor y cafetera
Biblioteca
Fondo de Ahorro y Crdito (que ya tiene caractersticas de pequeo banco

con estatuto propio y cinco lneas de crdito que cubren las necesidades bsicas y prioritarias de los trabajadores, tales como vivienda, equipamiento
del hogar, emergencias, etc.)
Seguridad social
Cooperativa de consumo
Servicio de atencin preventiva de la salud, ptica, Banco de sangre
Deportes y recreacin
Por ltimo, a partir de 1977, se encar la participacin econmica distribuyendo

parte de la utilidad empresarial como premio anual. Se elabor una escala que
permiti la distribucin de hasta el 20% de las utilidades, cuando stas superaban el 14%. La actual coyuntura econmica ha dejado sin efecto este tipo de
participacin, aunque el directorio sigue informando de los resultados del ejercicio, comparndolo con los anteriores y utilizando este espacio como modalidad de capacitacin interna, puesto que en l se comparten y discuten los planes de desarrollo, los lineamientos en materia de personal y capacitacin, etc.
En la actualidad, se est encarando una revisin del plan de capacitacin a los
efectos de intensificar la participacin en la gestin empresarial propiamente
dicha puesto que an no hay intervencin de los trabajadores en la planificacin
estratgica.
271
Sara Silveira
Esta modalidad organizativa se ha sostenido y seguir hacindolo en el futuro,

en una poltica de empleo, diseada con el sindicato, que es la responsable del
perfil funcional vigente y, por ende, de la determinacin de las competencias
comportamentales y herramentales acordes con el nivel tecnolgico y organizacional buscado.
D. La gestin del capital humano
La poltica de empleo se constata en el anlisis estadstico de la dotacin. Actualmente SAGRIN S.A. cuenta con 200 trabajadores de los cuales 158 corresponden a la planta histrica. Esta ha crecido en forma leve pero sostenida. Dicho crecimiento fue de un 8% en la planta histrica, y un 25% en el total de la
empresa, que es decididamente alto en un contexto industrial de marcada tendencia recesiva.
El segundo es la estabilidad de la estructura ocupacional que tambin es un
elemento claramente diferenciador con relacin a los procesos de reestructuracin. La estabilidad tambin se registra en la escasa rotatividad de la dotacin:
casi el 60% de sus trabajadores tienen ms de 10 aos de antigedad y ms de
36 aos de edad.
La tercera caracterizacin refiere al perfil formativo. El nivel educativo mnimo en
la empresa es secundaria incompleta con una representacin porcentual muy
baja, concentrada en trabajadores mayores de 35 aos, lo que indica una exigencia
alta considerando la cobertura del sistema educativo en esas franjas etarias. El
personal menor de 35 aos testimonia los requerimientos actuales: ciclo bsico
completo para obreros no calificados; formacin tcnico-profesional (UTU) de
segundo nivel, mayoritariamente cursos tcnicos en Mecnica y Electricidad para
los calificados, secundaria completa para supervisores y administrativos y universitaria completa cuando se trata de puestos de jefatura o gerenciales. A estos
niveles de educacin formal se le adicionan conocimientos informticos los que,
para el personal histrico, han sido aportados mediante capacitacin interna.
En 1986, la Direccin y el Sindicato nico de Trabajadores en el marco de sus
relaciones normales y basados en la filosofa participativa establecida en la Empresa acordaron dichos procedimientos los cuales, con ajustes, siguen vigentes
hasta el presente. El ingreso a la empresa se produce mayoritariamente a travs
de los puestos iniciales agrupados en cuatro categoras: cadetes, obreros no
calificados, promotores de ventas y cargos tcnicos o especializados.
El reclutamiento de nuevos trabajadores se realiza entre aspirantes presentados
y recomendados por la direccin o por los integrantes del personal y que sean
272
vecinos de la zona. Esta modalidad pone de manifiesto la importancia que se le

da al aval personal, as como a la bsqueda de una insercin fuerte a nivel comunitario que garantice el compromiso y la identidad trabajador- empresa,
ilustrando la concepcin social de empresa que define a SAGRIN. Si el proceso
de reclutamiento y seleccin se limitara a estos requisitos de inicio, la empresa
debera ser rotulada como de comportamiento familstico en materia de poltica
de personal. Sin embargo, se inscribe en la categorizacin opuesta, dado que ha
logrado, en forma inteligente, conjugar e integrar la valorizacin de lo comportamental y actitudinal con la instrumentacin de procedimientos de seleccin
rigurosos.
Dichos procedimientos apelan a los siguientes instrumentos:
1) descripcin de tareas y definicin de perfiles: existe un plan de revisin anual
de tareas con participacin activa del sindicato, ajustndolos de acuerdo a la
evolucin tecnolgica. Adems de los requisitos de habilidades y destrezas
especficas se valoran las competencias comportamentales a travs de la
adaptacin al grupo, la actitud ante las relaciones interpersonales y la
disponibilidad para la capacitacin y actualizacin permanente;
2) aplicacin de tcnicas objetivas de seleccin: son realizadas por empresas
especializadas incluyendo pruebas de aptitud y manualidad, exmenes
psicotcnicos, grafolgicos y mdicos as como informe de antecedentes
laborales;
3) contrato a prueba: con definicin precisa de los criterios (rendimiento,
adaptacin, obediencia, asiduidad y puntualidad, responsabilidad, relaciones interpersonales, lealtad y fidelidad) y las expectativas de actuacin
que se tendrn en cuenta al evaluar el desempeo alcanzado durante dicho
perodo.
La conjuncin de reclutamiento restrictivo y personalizado con seleccin tecnificada y objetiva define un elevado nivel de planificacin y modernizacin en la
gestin de la fuerza de trabajo. Su singularidad radica en ser el resultado de un
acuerdo especfico con el sindicato y de la coherencia y articulacin que presenta con la filosofa empresarial. Tambin confirma el esfuerzo por la comunicacin, determinando con claridad lo que se espera de cada trabajador, puntualizando los alcances del mutuo compromiso, contrado al momento del reclutamiento. Esta rigurosidad en la eleccin del nuevo trabajador corresponde con
una estrategia de desarrollo funcional igualmente precisa: la promocin mediante concurso que se rige por una normativa especfica que establece una
273
Sara Silveira
antigedad empresarial mnima de dos aos y evaluacin de desempeo satisfactoria para ser habilitado como postulante, el que a su vez, tendr que cumplir con los requisitos mnimos de instruccin y con las dems exigencias tcnicas, de personalidad, etc. detalladas tanto en la descripcin tipo del cargo como
en el propio llamado interno. Una vez finalizadas las pruebas y en disponibilidad de los informes, la Direccin empresarial retiene el poder decisorio entre
los mejores candidatos para lo que usa los antecedentes de actuacin y recin,
en situacin de empate, resultar obligatoria la consideracin de la antigedad.
Este mecanismo difiere bastante de la prctica usual en las empresas nacionales
de promocin directa o por mera antigedad.
La normativa para las promociones internas, que constituye la otra pieza de la
poltica de empleo, se ha sometido a peridicas revisiones desde su implemen tacin en 1976. Durante mucho tiempo, las promociones fueron cubiertas exclusivamente mediante concurso interno pero, en la actualidad, y salvo para las
categoras de peones y promotores, se realiza llamado mixto, por lo que el mejor de adentro debe competir con el mejor aspirante externo, transformndose
en otro elemento de motivacin para la formacin permanente.
Todo lo expuesto conduce a poner en evidencia el rol fundacional que SAGRIN
ha concedido a la formacin y capacitacin, en el entendido adems que esa es
una de las funciones sociales ms importantes que la empresa puede desarrollar
y la que le aporta mayores beneficios porque asegura una mayor y ms eficiente
utilizacin de los recursos fsicos. Somos conscientes que lo nico que nos
puede salvar es el conocimiento y el involucramiento de nuestra gente en la
marcha del negocio. Nuestra fortaleza es la motivacin de nuestros trabajadores
para aprender en forma permanente (Gerente de Personal).
Esta conviccin se traduce en su poltica de capacitacin, que se caracteriza por
la amplitud temtica y por la valorizacin que otorga a la actitud y disposicin
para la incorporacin de conocimientos, con independencia de su aplicacin
estricta e inmediata a la actividad empresarial. El objetivo ltimo es el incremento del nivel formativo promedio y el ascenso de la estructura de calificaciones, lo que es condicin de existencia en una organizacin que va eliminando
las tareas repetitivas y descalificadas y apuesta a la participacin y al compromiso. El enunciado de base es que la sociedad del conocimiento y la empresa
flexible requieren cada vez ms de la educacin para poder cambiar la distribucin y apropiacin del saber en la esfera laboral y evitar reproducir la polarizacin y apropiacin del conocimiento por unos pocos que ha caracterizado a la
empresa tradicional.
274
Un primer testimonio de estos conceptos es que 1992 fue el ao de la capacitacin en SAGRIN en el que se ofreci a todo el personal el financiamiento de
una accin de capacitacin libremente elegida. La nica condicin era la aprobacin del curso elegido. Las temticas por las que optaron los trabajadores
fueron bien diversas enfermera, cocina, repostera, dibujo tcnico, diseo grfico por computadora, contabilidad, especializaciones en informtica e idiomas,
postgrados en consultora de empresa, marketing etc. pero la adhesin fue
total y su aplicabilidad termin siendo muy alta, dado que tambin el amplio el
espectro de actividades sociales y comunitarias que se desarrollan en la Compaa.
Otra manifestacin de la referida conceptualizacin es la intensidad de los vnculos que SAGRIN tiene con las instituciones educativas nacionales. Empezando por la UTU zonal a la que acuden peridicamente en bsqueda de aspirantes, siguiendo por los acuerdos de pasantas y contrataciones de becarios con el
Instituto Nacional de la Juventud y el Instituto Kolping y continuando con el
relacionamiento con el Instituto Tecnolgico ORT, la Universidad Catlica del
Uruguay y la Universidad de la Repblica. Con estas, se interacta recibiendo y
brindando asesoramiento e intercambio de experiencias. Por parte de las instituciones el apoyo es en primer lugar a nivel formativo del personal directivo y
tcnico y, eventualmente, en diagnsticos y planificacin. Por su lado, SAGRIN
colabora y participa en las tareas de investigacin y docencia encaradas por
aqullas y recibiendo de manera sistemtica pasantes.
Un tercer indicador, de ndole ms objetiva, de la significacin otorgada a la
formacin es la inversin. En 1996 sta alcanz al 1.5% de la nmina salarial lo
que ubica a la empresa en los valores promedio de los pases desarrollados.
1. La deteccin de las necesidades
La instrumentacin de la capacitacin est a cargo de la Gerencia de Personal
que confecciona el Plan Anual a partir de la deteccin de necesidades realizada
en forma conjunta con la lnea de produccin y de la consideracin de las ofertas del medio. Estas son comunicadas por circular a todo el personal que puede
postularse para su realizacin. Con la informacin recogida por ambas vas se
confecciona el Plan Anual.
2. Las temticas: sus destinatarios y su modalidad organizativa
La atencin de necesidades especficas se resuelve por cursos internos a medida, los que slo excepcionalmente se realizan en horario de trabajo, en el entendido que la inversin en tiempo es la contraparte que debe poner el trabajador.
275
Sara Silveira
Tambin se atiende con cursos internos la capacitacin masiva en informtica y

en idiomas. En la actualidad funcionan 3 grupos de ingls, cada uno de 20 personas y 2 de portugus (inicial y avanzado) y la asistencia a estas dos actividades est abierta a la totalidad del personal.
Las prioridades temticas en el bienio en curso estn dirigidas a fortalecer las
reas de Servicio al Cliente, cuyo proceso de reingeniera est en marcha, y a la
preparacin de toda la Compaa en los procesos de calidad total que le permitan obtener la certificacin del Instituto Uruguayo de Normas Tcnicas. En
esta lnea se est trabajando a dos vas: incrementando la realizacin de actividades culturales y de participacin crtica de todo el personal y fortaleciendo
en el cuerpo directivo y tcnico su formacin en alta direccin, liderazgo
basado en principios, etc.
V. CONCLUSIONES
En el esfuerzo por dar cuenta de los objetivos propuestos para este trabajo, y a
partir de los datos y testimonios que surgen del anlisis de las situaciones empresariales elegidas, a continuacin se intentarn identificar:
1) las principales tendencias que orientan y definen el rol, las responsabilidades
y las expectativas que las empresas, caracterizadas por un compromiso y una
inversin sostenida en la formacin de su gente, le otorgan a la actividad
capacitadora;
2) las condiciones para que dicha inversin en tiempo, en esfuerzo y en
dinero resulte fructfera.
Respecto a las primeras, los comportamientos empresariales estudiados permiten identificar como tendencias dominantes a las siguientes:
1.1 La existencia de una poltica sostenida y sistemtica de calificacin de la
fuerza laboral aparece, en el pas, estrechamente vinculada con una filosofa
poltica empresarial comprometida con la innovacin, ya sea a nivel
tecnolgico u organizacional. Pese a ello, se encuentran en la industria
nacional mltiples ejemplos que permiten afirmar que esta asociacin es ms
dbil cuando la apuesta empresarial por la innovacin se concentra de
manera exclusiva en las tecnologas duras. A la inversa, cuando la
transformacin tecnolgica de la rama no es sustantiva, o cuando la empresa
no puede asumir la incorporacin de la ltima tecnologa pero realiza ya
sea por estrategia compensatoria o por haber encontrado un nicho de
276
competitividad satisfactorio una opcin fuerte por la innovacin

organizacional, se registra con contundencia la referida asociacin.
1.2 Los casos aqu estudiados confirman la tendencia anterior demostrando que, a
nivel micro, resultan ms decisivos para la instrumentacin de una actividad
capacitadora intensiva los objetivos y orientaciones valricas de quienes
asumen el liderazgo de su implementacin que el determinismo tecnolgico.
1.3 La presencia de una poltica integral de capacitacin es el indicador ms
potente de una organizacin que entiende que no es posible enfrentar las
actuales condiciones de desarrollo econmico y tecnolgico sin otorgar un
papel central a sus recursos humanos. Ello explica que en un contexto
organizacional de paulatino desdibujamiento de las reas especficas se
registre un fuerte correlato entre valoracin del conocimiento personal e
institucional, ubicacin jerarquizada y gestin profesionalizada del rea de
Recursos Humanos e inversin en capacitacin.
1.4 Sin ser condicin excluyente, parece evidente que la presencia de un rea de
Personal con participacin en el nivel decisorio de las polticas
institucionales contribuye, en forma categrica, a otorgar carcter sistmico
al diseo y a la concepcin de las estrategias formativas, as como a definir
su rol asocindolas y articulndolas con las estrategias en materia de
inversin, comercializacin, tecnologa, etc. afirmando su condicin de
dimensin especfica de las polticas empresariales.
1.5 Cuando la poltica formativa es as concebida, los ejemplos analizados
demuestran que se le otorga un doble rol: es, al mismo tiempo, instrumento
del cambio y componente estructural del nuevo paradigma productivo y
organizacional. Como instrumento se transforma en un agente facilitador de
la innovacin o mediador del conflicto y, como componente estructural
asume la responsabilidad de internalizar en el tejido empresarial la nueva
percepcin o cultura institucional (conjunto de objetivos, estrategias,
valores y estilos de direccin y gestin que constituyen la singularidad de la
organizacin en el sistema productivo nacional).
1.6 Esta complementariedad de roles que se detecta en las empresas
innovadoras es expresin de la nueva concepcin de las relaciones
educacin-trabajo que hoy rigen en el contexto de implementacin de los
nuevos paradigmas productivos y organizacionales. Simboliza la superacin
de la vieja concepcin de calificacin para un puesto, propia del paradigma
fordista, por un modelo de competencias, donde la presencia de las
condiciones subjetivas e intersubjetivas tienen un papel determinante. A su
277
Sara Silveira
vez, presupone pasar de un modelo esttico de instrumentacin a uno

dinmico de gestin. La nocin de calificacin basada en la correspondencia entre un saber, una responsabilidad, un puesto, un salario tiende
a desaparecer en la medida en que las exigencias de un puesto de trabajo
especfico son reemplazadas por un estado inestable de distribucin de
tareas18 donde la colaboracin, la polivalencia y la movilidad pasan a ser las
competencias dominantes. Desde el punto de vista de las polticas
formativas ello supone:
a) adicionar cuando no abandonar al entrenamiento para habilidades y
destrezas especficas (que puede atenderse mediante una poltica de
capacitacin puntual, determinada por las necesidades, tambin puntuales, y por la oferta del mercado) la formacin integral del individuo,
aportndole las bases cientfica del conocimiento y estimulando su
desarrollo personal y social;
b) involucrar a todos los actores en el proceso formativo y en la
incorporacin de un cdigo cultural comn que se centre en el
reconocimiento de la posibilidad y la importancia del aprendizaje
institucional y colectivo, o sea, en la conviccin de que las organizaciones tambin aprenden;
c)
actuar en la planificacin de las necesidades y en desarrollo de las potencialidades individuales y colectivas para anticipar y preparar el
cambio y no en la bsqueda de soluciones para lo imprevisto y lo
inmediato.
1.7 La sostenibilidad y xito de las polticas formativas aparece claramente

condicionada por su capacidad y creatividad para generar el compromiso y
la motivacin de la amplia mayora, as como por encontrar el modelo
didctico ms adecuado para encarar la gestin de las competencias. Para
ello ya no parecen ms viables los modelos de aprendizaje tradicionales, o
sea el escolar o el tutorial, puesto que el concepto de competencia es
inseparable de la accin, es sometido a prueba en la resolucin de problemas
y en la aplicacin de los conocimientos a circunstancias nuevas y/o crticas.
El modelo escolar estuvo construido sobre la transferencia de los
conocimientos y los comportamientos existentes, y parta de la premisa que
18 HILARA, Helena, Da la polarizao das qualificaes ao modelo da competncia, en Novas tecnologias, trabalho e educao: Un debate multidisciplinar, 1994.
278
se requera su asimilacin para luego poder reproducirlos en situaciones

reales. A su vez, el aprendizaje en el puesto del trabajo o modelo
experiencial, se bas en la adquisicin del conocimiento en el ejercicio del
trabajo y con la ayuda de la transmisin de la experiencia del tutor (pares,
jefes o instructores propiamente dichos). Este modelo supone la estabilidad
de la prctica laboral, de la manera de hacer, y descansa sobre la premisa
que los conocimientos son durables a lo largo de toda la vida profesional.
La actual coyuntura demuestra que buena parte de los conocimientos ya
no existen o se tornan obsoletos rpidamente, y que son los saberes
contextuales los que permiten tratar los imprevistos y las innovaciones y
realizar arbitrajes entre performances nuevas. Las competencias no pueden
ser reproducidas sino en la situacin real del trabajo y a partir de un reexamen de la situacin o de una actualizacin en funcin de los
acontecimientos.
Por lo tanto, la manera de movilizar y aplicar los conocimientos
asumiendo responsabilidad y reflexividad es tan importante como el
contenido de las propias competencias. La medida del xito de un programa
formativo en este marco ser entonces que el educando sepa hacer uso de lo
aprendido para encontrar por s solo buenas soluciones. Todo esto entraa
un cambio radical en las formas de ensear y aprender. El aprendizaje
profesional, actualmente, depende de la vinculacin entre dos tiempos: el
tiempo de la confrontacin con las situaciones reales (las personas adquieren
competencias confrontndose con el distanciamiento necesario, pero en
ligazn directa con los acontecimientos) y el tiempo de la formacin
(reflexin y reexamen de las cuestiones generales, de la adquisicin del
conocimiento). Es, por tanto, la relacin entre ambos tiempos lo que se torna
vital y ella se expresa, cuando la poltica de capacitacin es pertinente, en la
utilizacin formativa de la propia organizacin del trabajo. Este parece ser el
fundamento pedaggico que sustenta tanto las modalidades formativas
(crculos de calidad, grupos de autogestin, aprendizaje en equipo, talleres
de reflexin, jornadas o espacios informativos sobre polticas, torneos
internos, etc.) como la preeminencia de las temticas referidas al rea
comportamental (desarrollo personal, comunicacin, trabajo en equipo,
metodologa de calidad, nuevas formas de liderazgo, redefinicin del rol
gerencial, etc.) que, ejemplificando lo anterior, se detectan en las empresas
estudiadas.
1.8 La poltica de capacitacin y de gestin de la fuerza de trabajo contradas por
la empresa testimonian la posicin que sta asume frente a la distribucin y
apropiacin del saber en la esfera laboral. Cuando la estrategia formativa se
279
Sara Silveira
propone la impregnacin de los nuevos valores; se compromete a

trabajadores de diferentes responsabilidades y perfiles en la consecucin de
un determinado objetivo institucional; cuando las temticas se direccionan
hacia el desarrollo personal y se otorga significacin prioritaria a la
identificacin de los altos potenciales o de las figuras de reemplazo, as como
cuando se apela a contratos a plazo fijo para especialistas muy caros, o de
tiempo flexible para permitir los servicios sin dedicacin exclusiva de
profesionales que prefieren trabajar por su cuenta durante un tiempo, etc., se
est reconocimiento que, cada vez ms, la balanza del poder en las actuales
organizaciones residir en el individuo y, por otro lado, se estn dando
seales de que la empresa busca mecanismos para neutralizar la
vulnerabilidad en la que quedara si no est permanentemente atenta para
estimular la democratizacin del saber, pero tambin para desprenderse
de quienes no se comprometen con esta espiral siempre creciente. En ese
esquema, la educacin y la formacin se convierten en una prioridad
siempre creciente en las empresas porque constituyen una manera de
armonizar sus intereses con los de la persona.
Esta identificacin de tendencias conduce indefectiblemente a interrogarse
acerca de cules han sido las condiciones y requisitos que permitieron su
irrupcin. En tal sentido, de los casos estudiados surgen algunos procesos o
rasgos que no ofrecen dudas acerca de su condicin de tales. Ellos son:
2.1 La existencia de un clima institucional favorable que se expresa en una
actitud sindical o del conjunto de los trabajadores de adhesin e
involucramiento con la propuesta capacitadora. Si bien esta disposicin no
ha sido lineal ni se ha mantenido incambiada en el tiempo (con excepcin de
SAGRIN S.A.) parece evidente que, sin ella, no hubieran sido posibles las
profundas transformaciones estructurales pero tampoco la sostenibilidad de
la actividad capacitadora. Para que este clima surja y se mantenga por lo
menos como tendencia ms all de choques y desencuentros puntuales se
requiere de una estrecha interrelacin entre las posiciones y estrategias de
los distintos actores (trabajadores y empresarios) que tenga como objetivo la
ruptura del crculo vicioso de la desconfianza mutua, la coincidencia en la
valorizacin del conocimiento y seales bien claras, especialmente desde el
sector empresarial, acerca de las relaciones entre capacitacin y estabilidad
del empleo, desarrollo de carrera, y remuneracin.
2.2 Si las propuestas de cambios comportamentales y la convocatoria a la
responsabilidad, la autonoma y la creatividad son unilaterales y no se
incorporan en una transformacin efectiva en las relaciones jerrquicas al
interior de la empresa, difcilmente se lograr la motivacin y el compromiso
280
de los trabajadores con los cambios buscados. Es, por tanto, claramente una
responsabilidad empresarial la implementacin de estilos de gestin y
direccin participativa que convoquen y respeten las sugerencias y saberes
de los trabajadores para que stos, a su vez, respondan y asuman
entusiastamente el desafo de la incorporacin de nuevas habilidades
tcnicas e interpersonales y sientan ganas de hacerse cargo de nuevas
responsabilidades y tecnologas de trabajo. Con estos supuestos de base el
aumento de la calificacin se puede convertir en una inversin (no slo
material sino tambin humana) de alta rentabilidad para ambos actores.
2.3 Un reaseguro potente para el xito de la capacitacin es la participacin
sindical en la deteccin de las necesidades y en la propia elaboracin del
plan formativo. O sea la asociacin entre sindicato y empresa para definir el
rumbo de la reconversin o para acordar los planes de desarrollo parece ser
el camino ms adecuado para que tanto los beneficios como los costos,
puedan ser compartidos. La apertura de un espacio de dilogo que se inicie
en el terreno de la formacin y que permita acordar las relaciones de sta con
la productividad y la competitividad puede y de hecho lo ha sido en
muchos casos sentar las bases para un cambio real en el tipo de relaciones
laborales y en la distribucin del poder-saber al interior de la empresa.
BIBLIOGRAFA
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Montevideo.
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Sara Silveira
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Relaciones Laborales y Convenios en el Uruguay. Los sindicatos ante la
reestructura productiva. Montevideo: CUI.
282
CENTROS NACIONALES DE TECNOLOGA

DEL SENAI: UN MODELO ALTERNATIVO
DE EDUCACIN PROFESIONAL 1
LUIZ ANTNIO CRUZ CARUSO
Sumario: 1. Introduccin. 2. Tendencias recientes en el mercado de trabajo brasileo. 3.
Tendencias de cambio en las instituciones de formacin profesional. 3.1. Red Nacional
de Tecnologa del SENAI. 3.2. CENATEC - Aspectos metodolgicos. 3.3. Proceso de
acreditacin. 4. CENATEC - Algunos casos. 4.1. Centro Nacional de Tecnologa de soldaduras. 4.2. Estructura. 4.3. Interaccin entre los ncleos. 4.4. Gestin de personal. 4.5.
Acompaamiento de los cambios en el mercado de trabajo. 4.6. Comentarios finales. 5.
Centro Nacional de Tecnologa de Alimentos. 5.1. Estructura. 5.2. Interaccin entre los
ncleos. 5.3. Gestin de personal. 5.4. Acompaamiento de los cambios en el mercado de
trabajo. 5.5. Conclusiones finales. 6. Conclusiones. 7. Bibliografa.
1. INTRODUCCIN
En la dcada de los aos noventa y dentro del contexto de la tendencia del mercado de trabajo brasileo, el Servicio Nacional de Aprendizaje Industrial
(SENAI) viene actuando de manera de desarrollar nuevas competencias para el
sector industrial, as como promoviendo acciones en los campos de la reconversin y de la recalificacin profesional, que permiten ampliar el contratar personas con riesgo de prdida del empleo o desempleadas.
Dentro de este mbito, el SENAI ha realizado 408 actividades en el perodo
1995-1996 que involucraron aproximadamente 72 000 participantes, lo que re-
Documento preparado por Luiz Antonio CRUZ CARUSO, coordinador del rea de trabajo del
Servicio Nacional de Aprendizaje Industrial y el Centro Internacional para la Educacin, Trabajo y Transferencia de Tecnologa para la CEPAL, especficamente para el proyecto conjunto
CEPAL-GT2: Polticas para mejorar la calidad, eficiencia y la relevancia del entrenamiento
profesional en Amrica Latina y el Caribe.
283
Luiz Antnio Cruz Caruso
present 8% de las matrculas del SENAI dentro de las modalidades de entrenamiento y calificacin. Dentro de esas actividades se pueden citar el Programa
de Empresas Comunitarias (PEC), el Programa de Acciones Mviles Integradas
y las Acciones para las poblaciones de baja renta.
El PEC provee a los participantes de capacitacin tcnica, gerencial y mercadolgica y de apoyo para establecer redes de cooperacin con empresas o instituciones pblicas y privadas. El Programa de Acciones Movibles Integradas ofrece atencin a la poblacin de la regin norte en localidades alejadas de las capitales. Adems de ello, existe la posibilidad y la intencin de expandir ese programa hacia otros Estados del pas. El programa orienta la educacin profesional para el auto empleo y para la formacin de empresas o cooperativas, valindose de las instalaciones existentes en la comunidad.
Adems de las actividades de reconversin y recalificacin profesional el
SENAI implement una estrategia de gerenciamiento de sus unidades op eracionales (centros de formacin profesional y escuelas) con vistas a la con figuracin de la red nacional de tecnologas SENAI. Esa red nacional est
integrada por el SENAI y el Centro Internacional para la Educacin, Trabajo
y Transferencia de Tecnologa (CVIET), por los Centros Nacionales de Tecnologas (CENATEC) y por los Centros Modelos de Educacin Profesional
(CEMEPS).
El presente documento tiene por objeto presentar elementos que configuran la
actuacin de los centros nacionales de tecnologa, a partir de aspectos presentes
en los documentos oficiales de las instituciones y de prctica de algunos
CENATEC.
Inicialmente, se analizan las tendencias recientes en el mercado de trabajo brasileo (punto 2) y las tendencias de cambios en las instituciones de formacin
profesional (punto 3). Esos dos puntos sirven como referencia para entender el
proceso de constitucin de los CENATEC. A continuacin se pasa a revisar las
descripciones de esas unidades, inicialmente dentro del mbito de la red nacional de tecnologa del SENAI (punto 4) para, enseguida, analizar su prctica
(punto 5). Finalmente se presentan las conclusiones.
2. TENDENCIAS RECIENTES EN EL MERCADO
DE TRABAJO BRASILEO
La economa brasilea atraviesa profundas transformaciones en la dcada de
los aos noventa, como resultado de la apertura comercial y de la consecuente
284
reestructuracin productiva en las empresas, producidas principalmente debido a la forma de incorporacin de nuevos modelos de organizacin del trabajo
y de la produccin (en una proporcin bastante superior a la incorporacin de
la automatizacin industrial) 2 que se expresaron en estrategias como las de
downsizing, desverticalizacin y reduccin del personal. El proceso de tercerizacin reforz la tendencia de constitucin de un nuevo tejido industrial, basado
en relaciones contractuales distintas de las que prevalecan en el proceso de
trabajo ms verticalizado. La flexibilizacin de la produccin apunt, por lo
tanto, a la flexibilizacin de las relaciones de trabajo, a la polivalencia y a la
formacin de nuevas redes de subcontratacin.
Los cambios ms generales del mercado de trabajo en esos perodos pueden
verse en la secuencia de cuadros y comentarios que se presentan a continuacin.
En el cuadro 1 se observa un cambio relativo en la estructura de la mano de
obra ocupada entre 1991 y 1996, con la prdida de la participacin de la mano
de obra en la industria de transformacin en cerca de cuatro puntos porcentuales, teniendo como contrapartida un crecimiento de 6% en comercio y servicios,
que alcanz 56% en 1996.
Cuadro 1
PARTICIPACIN DE LA PEA POR SECTOR DE ACTIVIDAD
(En porcentajes)
1991
22
1997
17
Comercio/Servicios
Otras actividades
50
28
56
27
Total
100
100
Industria/Transformacin
Fuente: PME/FIBGE
Ese aumento en la participacin de la mano de obra en la terciarizacin fue

acompaado de un crecimiento en la participacin de trabajadores sin con trato permanente y de trabajo autnomo, indicadores de mano de obra oc upada en el sector informal, que pasaron de 21% a 25%, y de 20% a 23%, respectivamente.
Vase Investigacin CNI/SENAI Modernizacin, Empleo y Calificacin Profesional, marzo 1998.
285
Cuadro 2
PARTICIPACIN DE LA PEA
EN CUANTO A SU POSICIN EN LA OCUPACIN
(En porcentajes)
Trabajador con cartera

Trabajador sin cartera
Trabajador por cuenta propia
Empleador
TOTAL
Fuente: PME/FIBGE
1991
54
21
20
5
100
1997
47
25
23
5
100
Al considerar las caractersticas ms cualitativas de los cambios en el mercado

de trabajo en la dcada de los aos noventa, se percibe que la poblacin econmicamente activa pas por un intenso proceso de escolarizacin, cambiando
significativamente el perfil de la oferta de mano de obra. En 1997 la oferta de
sta contaba con una escolaridad de 43% sobre 2do. Grado con respecto a 35%
en 1991.
Cuadro 3
DISTRIBUCIN DE LA PEA POR NIVEL DE ESCOLARIDAD
(En porcentajes)
Hasta 8a. Serie

2do. Grado
Superior
TOTAL
Fuente: PME/FIBGE
1991
65
21
14
100
1997
57
26
17
100
Al observar los cambios verificados en el mercado formal de trabajo, los que se

reflejan en el saldo entre contratacin y despidos de mano de obra por faja etaria, se verifica que entre 1991 y 1996 se contrataron ms de dos millones y medio de trabajadores con edades comprendidas entre los 18 y 29 aos, en tanto
que, para trabajadores con edad superior a 29 aos, ese saldo fue negativo en
cerca de dos millones doscientos mil trabajadores.
286
Cuadro 4
SALDO ENTRE CONTRATACIN Y DESPIDOS POR FAJA DE EDAD
(Sector formal entre 1991 y 1997)
Saldo
Fuente: CAGED-MTb
De 18 a 29 aos
2 627 411
De 30 a 49 aos
-1 263 676
Mas de 50 aos
-998 531
Por lo tanto, algunos hechos estilizados de los cambios del mercado de trabajo
en la dcada de los aos noventa, seran los siguientes:
reduccin de la participacin de la mano de obra en la industria;
aumento de la participacin de la mano de obra en el comercio y servicios;
aumento del sector informal;
aumento de la participacin de la mano de obra ms escolarizada;
sustitucin de la mano de obra adulta por joven, no formal.
Con el objeto de complementar esta caracterizacin de los cambios en el mercado de trabajo, se presentan algunos datos de los trabajadores que han perdido
su empleo en la industria.
Una primera constatacin es que las oportunidades de retorno al mercado de
trabajo formal decrecen continuamente a medida que el tiempo transcurre, entre los aos 1989 y 1993.
Cuadro 5
EVOLUCIN DE LAS OPORTUNIDADES DE RETORNO AL
MERCADO FORMAL
1989
1990
1991
1992
1993
Despidos
Reinsercin (3 aos)
2 802 651
3 073 117
2 635 654
2 037 467
1 893 389
2 049 214
2 105 711
1 746 043
1 311 125
1 187 363
287
Oportunidad de reinsercin
(en porcentaje)
73.12
68.52
66.25
64.35
67.51
Se comprueba que, aunque la cantidad de trabajadores que pierden su empleo

disminuye cada ao, la excepcin es 1990, con el plan Collor, la cantidad de
trabajadores que consiguen reinsertarse en un perodo de tres aos, computados a partir del ao de la prdida del empleo, disminuye rpidamente, lo que
hace que la oportunidad de retorno al mercado de trabajo formal disminuya en
cerca de 10 puntos porcentuales entre 1989 y 1993. El grfico 1 ilustra ese movimiento ms claramente.
Grfico 1
EVOLUCIN DE LAS OPORTUNIDADES DE RETORNO AL MERCADO
Chances de Retorno ao Mercado Formal (%)

74,0
72,0
70,0
68,0
66,0
64,0
62,0
60,0
58,0
56,0
1989
1990
1991
1992
1993
FORMAL
Con la intencin de corroborar algunas tendencias apuntadas anteriormente se

debe agregar que, aunque la tendencia general sea de reduccin, las oportunidades de retorno al mercado formal varan considerablemente segn edad y
escolaridad. Si se define el empleo, a partir de esa base de datos, como la oportunidad de retorno al mercado de trabajo formal, en el cuadro 6 se puede comprobar como vari el empleo de los trabajadores despedidos de las industrias
entre 1989 y 1993, considerando la oportunidad de retorno en los tres aos subsecuentes a su salida.
288
Cuadro 6
VARIACIN DEL EMPLEO DE LOS TRABAJADORES DESPEDIDOS DE LA
INDUSTRIA ENTRE 1989 Y 1993
(en porcentajes)
Caractersticas
Escolaridad
Hasta 4ta. serie
De 4ta. a 8a.serie
Segundo grado
Edades
De 18 a 29 aos
De 30 a 49 aos
Ms de 50 aos
Fuente: Raismigra
1989
1993
1989/1993
73
74
73
62
64
64
-15.1
-13.5
-12.3
76
72
53
67
62
35
-11.8
-13.9
-34.0
Queda demostrado que, en el perodo 1989-1993, aunque se produjo reduccin

del empleo de los trabajadores en todas las desagregaciones examinadas, se
percibe que los que tienen escolaridad inferior a la 4ta.serie y edad superior a 50
aos son los que tendencialmente pierden relativamente ms espacio en el mercado formal de trabajo.
El tema de fondo de los cambios en el mercado de trabajo se completa con la
discusin en torno de las nociones de calificacin y de competencia. Estas se
encuentran referidas a cambios en el contenido de trabajo, otra dimensin que
trae implicaciones significativas para las instituciones de formacin profesional.
La tendencia a la declinacin del trabajo vinculado con un puesto de trabajo
estable y determinado, es el resultado de las nuevas configuraciones que asumen los sistemas tcnico-sociales de la produccin. La inestabilidad de los mercados y la determinacin de los sistemas tcnico-sociales exige una mayor flexibilidad de produccin con implicaciones en la movilizacin de las capacidades
de los trabajadores para la resolucin de problemas no previstos. Esas capacidades se traducen en un crecimiento del trabajo intelectual y en exigencias de
nuevos comportamientos y actitudes, perdiendo cada vez ms espacio las secuencias de gestin de los trabajadores. Si ese tipo de observacin pierde sentido como criterio de codificacin del trabajo, se busca medir el desempleo, o sea,
se intenta observar los resultados producidos por las acciones orientadas para
solucionar los problemas.
289
Por lo tanto, las nuevas actitudes, conocimientos y habilidades que pasaron a

requerirse en el trabajo, conllevaron a que las instituciones repensasen sus estrategias de actuacin desde el punto de vista pedaggico y operacional.
En resumen, la reduccin del empleo industrial, la transformacin del contenido del trabajo, las nuevas dimensiones y relaciones del llamado mercado informal del trabajo, impactaron, especficamente, las opciones del modelo de formacin profesional del SENAI y de la estrategia de gestin de los CENATEC,
temas que se tratan a continuacin.
3. TENDENCIAS DE CAMBIO EN LAS INSTITUCIONES
Este apartado muestra una sntesis de los principales cambios ocurridos en las
instituciones de formacin profesional en la dcada de los aos noventa y que
contribuyeron a la estructuracin del Proyecto CENATEC.
A nivel internacional, la educacin profesional experiment un cambio de sistemas
orientados por la oferta a sistemas orientados por la demanda. En el modelo basado
en la oferta, que surgi en la poca de la sustitucin de importaciones (creacin de
una cultura fabril) la oferta era definida a priori. El modelo entr en crisis, pasando
por el financiamiento, inadecuacin de la oferta de la demanda, rigidez de la oferta
y burocratizacin creciente de las instituciones de formacin profesional3 .
La idea del modelo orientado por la demanda surgi del debate, considerando
inicialmente que era preciso atender las demandas concretas de las empresas y
trabajadores, de manera que toda la oferta debera guardar correspondencia
directa con la demanda del momento. Posteriormente, comenzaron a incorporarse otras dimensiones debido a que, al atender la demanda de manera pasiva,
no se consegua tener una intervencin pro activa que posibilitase anticiparse a
sus alteraciones. Esto inviabilizaba una actuacin de las instituciones de formacin profesional con vistas a contribuir a la promocin del desarrollo econmico
e industrial en regiones de baja industrializacin.
Al incorporar esas dimensiones, el modelo percibira la demanda compuesta
por las necesidades de formacin profesional originadas bsicamente por empresas, gobierno y trabajadores. El gobierno tendera a comprar capacitacin y
WEIMBERG, 1998.
290
no a ejecutarla; establecera reglas, definiendo polticas para la compra de capacitacin; demandara certificacin (para garantizar la calidad de su compra) y
atendera al sector informal y los desempleados 4 .
La relacin de las instituciones de formacin profesional con las empresas aparecera bajo las siguientes formas bsicas: aumento de la exigencia de nuevos
profesionales y programas de reciclaje, mayor apertura de las instituciones de
formacin profesional al mundo econmico y mayor actuacin de las empresas
como agentes de su propio proceso de formacin, con o son asistencia de las
instituciones de formacin profesional. La idea de alternar escuela/empresa
gana fuerza, principalmente entre las instituciones que actan en el rea industrial, donde cada vez encuentran ms dificultades en acompaar el desarrollo
tecnolgico y los cambios en los procesos de trabajo. Por otro lado, se reforzaba
de la dimensin pedaggica del proceso de trabajo, cada vez ms valorizada
por las empresas, de acuerdo a la forma de construccin pedaggica de competencia, dentro del mbito de organizaciones calificadas, en las que la innovacin tecnolgica de productos y procesos es una bsqueda permanente.
La demanda de los trabajadores por capacitacin se producira de manera autnoma, debido al crecimiento del sector informal, a las nuevas relaciones de ese
sector con el formal por medio de la constitucin de redes de subcontratacin, y
de un probable crecimiento de la demanda autnoma por capacitacin orientada a la constitucin de pequeos proyectos.
Un segundo tipo de cambios en la educacin profesional se producira por el
agotamiento del modelo de formacin basado exclusivamente en la ejecucin de
programas. La mayor proximidad de las instituciones de formacin profesional
con el sector productivo ocasion la necesidad de promover una visin ms
global del proceso de trabajo de las empresas, extrapolando la dimensin formativa strictu-sensu.
Con relacin a los mtodos de enseanza, habra una fase en las propuestas que
privilegian la construccin y la organizacin del conocimiento, el cambio en el
rol del profesor, la utilizacin de herramientas multimedias, la enseanza a
distancia y la modularizacin.
A partir de esas consideraciones, la emergencia de algunos modelos de formacin profesional, no excluyentes, pueden sugerir:
WEIMBERG, 1998, op. cit.
291

i)
el modelo privilegia la integracin de la educacin profesional y prestacin de servicios:
ii)
se basa en la competitividad;
iii)
se vuelca hacia el autoempleo.
La integracin de la educacin profesional con la prestacin de servicios preconiza la transferencia de tecnologa; el modelo basado en competencias reorganiza el proceso de formacin para desarrollar capacidades orientadas a la solucin de problemas en situaciones diversas; el modelo volcado hacia el auto empleo considera el empleo asalariado como un cuadro irremediablemente declinante, y dirige sus esfuerzos hacia las llamadas estrategias de desarticulacin
del mercado de trabajo formal.
Los CENATEC estn ms prximos del modelo que privilegia la integracin de
la educacin profesional y prestacin de servicios, aunque con interfases significativas con los otros dos modelos, de acuerdo a lo que se ver a continuacin.
3.1. Red Nacional de Tecnologa del SENAI
La Red Nacional de Tecnologa SENAI est constituida por el SENAI-CIET,
Centros Nacionales de Tecnologa (CENATEC) y Centros Modelos de Educacin Profesional (CEMEPS). Poseen un soporte informtico y computacional
que posibilita dar respuesta a diferentes demandas de las empresas y de la comunidad en general, independientemente de la existencia de competencias del
SENAI en la localidad de origen de esta demanda. El sistema de comunicacin
al interior de la red posibilita el acceso a la base de datos, nacionales e internacionales, bancos de especialistas y otros recursos, de manera de generar soluciones tcnicas, tecnolgicas y educacionales a los problemas de las empresas y
de la comunidad.
Los CENATEC son centros que actan en la capacitacin de tcnicos industriales a nivel, por lo menos de 2do. grado, adoptan prcticas de extensin tecnolgica, consultora a las empresas, difusin de informacin tecnolgica, certificacin de calidad y de desarrollo experimental de productos y procesos, orientados hacia el sector de actividad industrial en su rea competitiva. En sntesis,
los CENATEC ejercen funciones de: educacin tecnolgica, informacin tecnolgica, asistencia tcnica y tecnolgica e investigacin aplicada.
Los CEMEP cuentan como funciones bsicas la educacin para el trabajo, la
asistencia tcnica y la informacin tecnolgica. La educacin para el trabajo
292
desarrolla programas con metodologas flexibles, de acuerdo con las necesidades del mercado en calificacin profesional. Otorgan servicios de asistencia
tcnica y tecnolgica, utilizando recursos propios o en asociaciones internas y
externas. Y la funcin de informacin tecnolgica tiene como caractersticas
estratgicas: prestar servicios a travs de la captacin, adecuacin y difusin de
informaciones tecnolgicas e interligarse a la red nacional de tecnologa del
SENAI. Considerando que la educacin para el trabajo es el objeto final de los
CEMEP, es fundamental que los resultados del ejercicio de las actividades de
asistencia tcnica y tecnolgica y de informacin tecnolgica puedan alimentar
o enriquecer el proceso de enseanza.
La diferencia bsica entre los CENATEC y los CEMEP se refieren a la funcin
de la investigacin aplicada (inexistente en los CEMEP) y la intensidad con que
las dems funciones existen en cada tipo de unidad.
3.2. CENATEC - aspectos metodolgicos
En los orgenes de los Centros Nacionales de Tecnologa, a finales de la dcada
de los aos setenta, exista la idea-clave de una escuela de avanzada tecnolgica
en su proceso de enseanza. Posteriormente, se comenz a consolidar la idea de
una actuacin ms integrada (muchos de los problemas de las empresas no se
resolvan solamente con educacin profesional: era necesario tener una visin
ms integrada, lo que implicaba la realizacin de diagnsticos que cubriesen
otras dimensiones, como, por ejemplo, anlisis de procesos de fabricacin y de
productos, lay-out, etc.). En la dcada de los aos noventa, se consolidan en el
CENATEC las funciones de informacin tecnolgica e investigacin aplicada.
Aunque toda una experiencia se fue acumulando a lo largo de la dcada de los
aos ochenta en torno de una nueva forma de actuacin del SENAI a partir de
sus unidades operacionales (escuelas y centros de formacin profesional), fue
solamente en la dcada de los aos noventa que este proceso culmin en una
estructura denominada Centro Nacional de Tecnologa (CENATEC).
Se puede percibir de discusiones anteriores, producidas durante los acontecimientos de la dcada de los aos noventa, la existencia de factores de contraccin de las acciones de las instituciones que les impedan tomar nuevos rumbos.
La reduccin del ingreso de contribuciones pertenece a esa categora de factores
obligatorios. La principal fuente de financiamiento del SENAI tiene su origen
en la planilla de salarios de las empresas industriales y la reduccin del empleo
industrial volvi la necesaria la bsqueda de fuentes alternativas de ingreso.
293
Adems, es sabido que la formacin profesional para la actividad industrial es

cara. Acompaar el desarrollo tecnolgico de las empresas industriales fue la
principal estrategia pedaggica utilizada entre la dcada de los aos cuarenta y
ochenta, e intentaba reproducir el ambiente fabril en las mismas escuelas. Ese
esfuerzo de reproduccin englobaba desde la etapa de captacin de contenido
del trabajo (a travs del anlisis ocupacional), hasta la adquisicin de mquinas
y equipamientos que servan de soporte y de enseanza. Ese fue un modelo
exitoso.
Sin embargo, la estabilidad que daba soporte a esta estrategia se alter radicalmente a partir de mediados de la dcada de los aos ochenta debido a los cambios que se produjeron en el contenido de trabajo (de calificaciones a competencias); alteraciones en el mercado de trabajo; aumento de la velocidad de incorporacin del progreso tcnico en los procesos productivos, etc.
Se hizo necesario modificar la estrategia global de actuacin y, al mismo tiempo, redefinir la estrategia pedaggica. Una dimensin importante de cambios en
la estrategia global estaba relacionada al gerenciamiento: en cmo concentrar
esfuerzos y recursos dado que el SENAI es un sistema de bases federativas, con
amplia autonoma en cada Estado: cmo descentralizar el proceso de toma de
decisiones, enriquecido y burocratizado a lo largo de una trayectoria institucional de xito, durante el perodo de sustitucin de importaciones.
De esa forma, contribuir a la capacitacin tecnolgica de la industria y al mismo
tiempo modificar la estrategia de gerenciamiento, fueron dimensiones contempladas en la estructuracin del proyecto CENATEC, que tuvo su inicio a comienzos de la dcada de los aos noventa, privilegiando dos vertientes principales: gestin educacional y gestin tecnolgica.
La gestin educacional de un CENATEC intenta promover una educacin de
punta, lo que significa:
conocer el cliente y el mercado;
enriquecer y modulizar los curriculum;
propiciar un slido conocimiento tecnolgico;
incorporar componentes transversales (nociones bsicas de metrologa,

medio ambiente, seguridad del trabajo, informtica, ingls tcnico);
294
actuar, siempre que se justifique, en la enseanza de nivel superior;
organizar la enseanza a distancia; y
instituir el alternar de funciones, buscando la polivalencia funcional.
La gestin tecnolgica debe conducir a un CENATEC a mantenerse actualizado,

atender a las demandas del sector productivo y generar innovaciones tecnolgicas, autnomamente o por medio de asociaciones. Entretanto, un CENATEC
debe dominar las tecnologas industriales bsicas, o sea, el conjunto de conocimientos que sustentan los sistemas de gestin tecnolgica (metrologa, normatizacin, acreditacin y certificacin; propiedad industrial, informacin tecnolgica y tecnologa de gestin).
Considerando esas dos dimensiones de la gestin, la estrategia bsica de actuacin de un Centro Nacional de Tecnologa est compuesta por:
multidisciplinariedad;
rapidez en la circulacin de informacin tecnolgica;
flexibilidad en la actualizacin de los instrumentos pedaggicos, contenidos programticos y curriculares;
interaccin permanente entre las prcticas tecnolgicas de las empresas y

las actividades de formacin profesional; y
actuacin sectorial o por rea tecnolgica.
Actuando en la interfase entre cultura tecnolgica y sistema productivo, los

Centros Nacionales de Tecnologa seran, por lo tanto, un espacio de encuentro
entre varios ramos del saber y del conocimiento, asociados a experiencias operacionales, volcadas hacia la modernizacin industrial del pas. Sus funciones
bsicas son la educacin tecnolgica, la informacin tecnolgica, la asistencia
tcnica y la investigacin aplicada. Finalmente, un CENATEC debe desarrollar
actividades de investigacin aplicada, generando innovaciones tecnolgicas
radicales e incrementales, utilizando recursos propios o en asociaciones, preferentemente por solicitud externa.
295
3.3. Proceso de acreditacin

Para obtener el ttulo del CENATEC, el centro de formacin profesional del
SENAI se debe someter a un proceso de evaluacin y de certificacin. Se constituy un sistema de evaluacin estableciendo procedimientos de auditora
existentes para garantizar la conformidad a las normas acordadas entre las unidades operacionales candidatas a este centro.
El sistema de evaluacin para otorgar un ttulo del Centro Nacional de Tecnologa se estructur basado en el premio nacional de calidad (PNQ) y, para lograr el ttulo, la unidad tiene que alcanzar un padrn mnimo de puntuacin.
Este sistema establece sus criterios de evaluacin sobre la base de las referencias
de excelencia de la gestin de la calidad total, siendo, por lo tanto, ms amplias
que las normas ISO 9000, que priorizan la garanta del relacionamiento cliente/proveedor.
El sistema de evaluacin de los CENATEC presenta tres versiones distintas. La
primera, utilizada para la atribucin del ttulo en la categora bronce, consiste
en una versin simplificada del premio nacional de calidad (PNQ). La segunda
versin la categora plata presenta un sistema de evaluacin compleja y de
mayor alcance, ya que adems de aumentar el nivel de exigencias de gestin de
la calidad, introduce un parmetro de evaluacin relativo al contenido tecnolgico del CENATEC. Esta versin del sistema de evaluacin, categora plata,
se destina a los CENATEC en etapas ms avanzadas de implantacin de administracin estratgica y de gestin de calidad. Las unidades candidatas debern
demostrar cmo atienden a los requisitos de cada categora de evaluacin, dando mayor nfasis al proceso descriptivo en los relatorios de auto evaluacin, tal
como en el sistema del PNQ. En la tercera versin, para la categora oro, se utilizan los criterios de excelencia del PNQ, en su versin vigente, incrementando
el tem referente al contenido tecnolgico.
Son candidatos al ttulo CENATEC categora bronce todas las unidades del
SENAI que presentan un perfil de Centro Tecnolgico. Ese perfil se caracteriza por el ejercicio de las funciones de educacin tecnolgica, informacin tecnolgica, asistencia tcnica y tecnolgica e investigacin aplicada. Las unidades
candidatas en ms de un rea tecnolgica debern realizar un relatorio de auto
evaluacin especfico de cada rea.
La evaluacin se realiza sobre la base de 25 tems en siete categoras, y cada
tem focaliza un requisito principal al que se le atribuye una puntuacin. Las
siete categoras son: liderazgo, informacin y anlisis, planificacin estratgica,
296
desarrollo y gestin de recursos humanos, gestin de procesos, evaluacin de

desempeo, focalizacin en el cliente y en su satisfaccin.
4. CENATEC - ALGUNOS CASOS5
Con el sentido de observar en la prctica la actuacin de los CENATEC se visitaron dos de esos centros, donde fueron entrevistados los responsables de las
reas gerenciales y tcnicas.
El primero de esos centros acta en el rea de la soldadura y est ubicado en el
municipio de Ro de Janeiro. El segundo se centra en el rea de alimentos y
bebidas y est ubicado en Vassouras, ciudad del estado de Ro de Janeiro.
4.1. Centro Nacional de Tecnologa de soldaduras
Las entrevistas relevaron algunos hechos que orientan la actuacin de ese Centro, siendo el principal el de fundamentar toda su actuacin entorno de la idea
de transferencia de tecnologa. Ese eje atraviesa y organiza la actuacin de las
reas de educacin tecnolgica, informacin tecnolgica, calificacin y certificacin, y asistencia tcnica y tecnolgica.
El vector de transferencia de tecnologa amplifica las interacciones entre las
reas en el da a da de la escuela, porque se trata no solo de estar muy cercano
de la frontera tecnolgica para ser capaz de proveer una respuesta telefnica a
la demanda de una empresa, sino tambin de incorporar nuevos contenidos
programticos al proceso de enseanza.
De ese modo, dominar la tecnologa es transmitirla a los diversos segmentos de
la sociedad por medio de palestras, cursos, seminarios, artculos en revistas, lo
que ha sido el principal vector de la actuacin del Centro. Por ejemplo, si en la
ciudad de Ro de Janeiro se coloca a una tubulacin de gas de polietileno, el
Centro ya est dominando esta tecnologa soldadura, que es detentada por
Espaa, y ser la institucin responsable para entrenar a los profesionales que
actuarn en esa rea.
Las entrevistas de campo fueron realizadas por Elizabeth SAAR DE FREITAS, de la maestra
del IPPUR/UFRJ - Instituto de Investigacin y Planificacin Urbana y Regional de la Universidad Federal de Ro de Janeiro.
297
A travs de eventos como seminarios el Centro atendi a ms de 600 personas

en 1997, adems prest asesora a otras unidades del SENAI y a instituciones
similares en el exterior.
Este eje est asociado a otro, que es un centro de referencia autosustentado. Eso
significa ser reconocido por las empresas y otras instituciones que actan con
tecnologa de punta en el rea de soldadura, participando e influenciando su
evolucin, particularmente en el proceso de transferencia al sector productivo.
Al mismo tiempo significa obtener ingresos por medio del proceso de generacin y difusin de conocimientos en tecnologa de soldar, lo que les permite
cubrir sus costos.
Ese proceso est claramente definido por las asociaciones con las cuales se viene
trabajando desde el inicio de sus actividades. Inicialmente, es preciso destacar
los convenios con instituciones internacionales, ya que el centro naci de una
asociacin con el gobierno alemn. Otro punto crucial para la actuacin del
centro se refiere a la visin que posee acerca de instituciones que son o pueden
ser socias en algunas inversiones. As, por ejemplo, en el caso de asociaciones
nacionales, varias fueron las instituciones de investigacin citadas por los en trevistados, como por ejemplo, la Universidad Federal Fluminense (UFF), y el
Centro Federal de Educacin Tcnica de Qumica de Ro de Janeiro, entre otras.
La idea de complementariedad es la que preside el movimiento en la bsqueda
de nuevos socios: la idea es trabajar en determinado servicio. Por ejemplo: si se
tratara de realizar un clculo o un anlisis de extensiones, es posible encontrar
en el Instituto Militar de Ingeniera (IME) un buen socio. En la UERJ o en la
Pontificia Universidad Catlica (PUC) se puede encontrar excelentes socios
para el rea de vibraciones; la UFF est desarrollndose en el rea de la robtica
y es interesante porque la Fluminense no tiene robot y nosotros s tenemos, de
modo que podemos ayudarnos(Entrevista).
El Centro aplica una tasa por los servicios que brinda. Esta tasa posiblemente
est asociada al hecho de que se sienten amenazados con respecto al financiamiento de sus actividades. El pago compulsivo exigido a las empresas sirve
para financiar los programas de aprendizaje para menores y calificacin de
adultos. Como el Centro no tiene matrcula (ya que naci as por fuerza de ley)
los profesionales se sienten fuertemente impedidos para obtener nuevos ingresos.
A partir de entrevistas se pudo identificar que la estrategia de bsqueda de
nuevos ingresos trajo a la superficie, por lo menos, dos temas de orden gerencial: el primero se relaciona con la perspectiva de mantenerse como centro de
298
referencia y el segundo demuestra una tendencia de crecimiento mayor de los

ingresos de servicios en relacin a los de los cursos.
En el primer caso, tienden a converger, en la mayora de los casos, la estrategia
de bsqueda de ingresos con aquella de mantenerse como un centro de referencia. Ello se debe a que es ms fcil promover la venta de servicios cuando se es
reconocido en crculos institucionales especficos. Por otro lado, es preciso gerenciar la venta de modo de preservar la calidad de los servicios ligados al proceso de transferencia de tecnologa.
Cuando esas estrategias no convergen, surgiran las siguientes situaciones:
i)
para mantenerse como centro de referencia es preciso, por ejemplo, invertir en la capacitacin del personal y, dada la gestin an centralizada
de personal y de recursos financieros se viene produciendo una prdida
de profesionales, principalmente debido a motivos salariales, que los hace emigrar hacia otras instituciones;
ii)
para obtener ingresos es preciso que el personal est disponible, la mayor

parte del tiempo posible, para visitar empresas e instituciones, lo que
puede generar conflictos con el tiempo que sera necesario para su capacitacin.
La segunda cuestin se refiere a la existencia de una tendencia del crecimiento

del ingreso por servicios (ensayos, calificaciones de procedimientos y de puestos de trabajo, y una paralizacin de los provenientes de los cursos. A pesar de
la constante actualizacin de los profesionales y de los materiales didcticos, la
demanda por cursos ha venido cayendo, tanto la proveniente de empresas como de profesionales. Esa disminucin se da principalmente en los turnos de la
maana y de la tarde.
El aumento de la competencia y el elevado precio de los cursos pueden estar
entre los factores que justifican esa reduccin de la demanda. Los cursos son
pagos, siendo los ms econmicos del orden de los 300,00 reales: el material
del curso es muy caro, porque incluye gas, chapa, equipo de proteccin (guantes, delantal) y eso puede ser parte del problema. Por otro lado, existen muchas
organizaciones no gubernamentales (ONGs) ofreciendo cursos gratis para comunidades en el rea de soldadura lo que, aunque no sea formacin profesional
porque no se va a tener un certificado equivalente al del SENAI, compite con
nosotros(Entrevista).
299
Este aumento de la competencia a veces es generado dentro del propio Centro:

las empresas medianas y grandes estn tercerizando esa funcin de recursos
humanos, por lo menos, en el rea de soldadura. Actualmente, existen muchos
ex alumnos del Centro que estn dando cursos dentro de nuestras empresas(Entrevista).
Otro factor puede estar ligado a la rigidez pedaggica propia de la naturaleza
del proceso de soldadura. Los profesionales de las micros y pequeas empresas
trabajan el turno normal de ocho horas y demandan el turno nocturno, generalmente por cuenta propia. Modificar la estrategia pedaggica para capacitar
esos trabajadores en el local de trabajo, tampoco es muy simple. Uno de los
entrevistados manifest: la estructura para hacer un curso de soldadura es
difcil de encontrar dentro de la empresa. Ya tuvimos una demanda para dar
clases en Botafogo, a cielo abierto, pero no se pudo realizar. Lo ideal es contar
con una estructura ya que es mucho ms difcil montar una estructura en la
empresa(Entrevista).
A continuacin se describe la forma en que est organizado el Centro y como
las diferentes reas actan e interactuan entre s.
4.2. Estructura
Inaugurado en diciembre de 1986, el Centro Nacional de Tecnologa de Soldadura (CENATEC) acta como agente de absorcin, incorporacin, gestin y
transferencia de tecnologa en el rea de soldadura. En la bsqueda de un
acompaamiento sistemtico de los avances cientficos y tecnolgicos, el Centro
es referencia nacional en tecnologa de soldadura, estando estructurado de la
manera siguiente:
Educacin tecnolgica (ET): ofrece a profesionales de la industria y la comunidad cursos, seminarios, palestras y simposios de mbito nacional e internacional y certificacin de profesionales, procedimientos, materiales y mtodos. Los
cursos son ofrecidos en los niveles de tcnico (tcnico especial en soldadura),
calificacin, especializacin y perfeccionamiento en las reas de soldadura, subacuativa, tecnologa de materiales, calidad, ensayos no destructivos. Adems
existe un curso de especializacin de ingenieros en el rea de soldadura.
Asistencia tcnica y tecnolgica (ATT): presta servicios de ensayos mecnicos,
metalogrficos y no destructivos; calificacin de procedimientos de soldadura y
soldadores: homologacin de consumibles y anlisis de fallas de equipamientos
y componentes soldados. Adems de ello realiza anlisis, diagnsticos y orienta
300
empresas en cuanto a la implementacin de cambios en los procesos y procedimientos de trabajo, destinados a la mejora de la calidad de los productos.
Certificacin de Calificacin (CEQ): aplica exmenes de calificacin de candidatos a la certificacin de ensayos no destructivos, siendo reconocidos como tal
por el Consejo de Certificacin de la Asociacin Brasilea de Ensayos no Destructivos (ABENDE). Es un ncleo acreditado por el sistema Nacional de Calificacin que trabaja junto con la ABENDE en la certificacin de profesionales que
actan dentro de la Petrobrs. Esta empresa exige la calificacin de los profesionales de las empresas que prestan servicios para ella y sta se realiza en el
Centro de Examen de Calificacin que es una parte del sistema nacional de
calificacin.
El Centro de Examen de Calificacin es acreditado junto al INMETRO que est
siendo preparado para ser auditado, de acuerdo con las normas de la ISO 9000.
Informacin Tecnolgica (IT): asesora el cuerpo tcnico para elaboracin de
trabajos, prestacin de servicios y anlisis aplicado. Tambin acta directamente junto a las empresas prestando informacin tecnolgica (servicio de preguntas y respuestas, bsqueda bibliogrfica, copia de documentos, acceso a
Internet, bases de datos y Red Antares), adems de publicacin de documentos.
Investigacin aplicada (PA): se realizan actividades de desarrollo tecnolgico
en reas potencialmente promisorias, en asociacin con empresas y universidades.
4.3. Interaccin entre los ncleos
En las entrevistas se destacaron algunos puntos revelando como se produce la
interaccin de los ncleos.
El primero se refiere a la interaccin entre las dems reas y la de educacin.
Por poseer un Centro de Calificacin (que realiza las certificaciones) y realizar
formacin profesional, el CENATEC debe adoptar determinados procedimientos. Ello porque el sistema de certificacin exige confidencialidad de pruebas y
gabaritos, de manera que la persona que realiza la calificacin profesional no
suministra clases ligadas al tema de la calificacin, porque, naturalmente, ella
pasara ese contenido de manera inconsciente (Entrevista). Los procesos de
auditora son permanentes y, si se comprueba que determinadas reglas no se
cumplen, al Centro puede quitrsele su licencia.
301
En los cursos de formacin de adultos existe la opcin de certificacin y, aquellos que desean, pueden someterse al test de calificacin, que es, por lo tanto,
voluntario y depende de la decisin del propio alumno. A veces, se detectan
puntos crticos en la prueba de calificacin de personas que fueron entrenadas
por el Sistema SENAI, o por otras instituciones. A partir de all, el personal del
rea de educacin procura perfeccionar los puntos fallidos y ese es un feedback
del rea de calificacin (certificacin) para el de educacin.
Un proceso semejante, aunque menos formal, se da entre las reas de asistencia
tcnica y de educacin. El hecho de estar permanente en contacto con las empresas provee un importante y constante flujo de informacin acerca de lo que
est ocurriendo en los procesos productivos, y con ello se posibilita crear nuevos cursos o alterar contenidos curriculares existentes.
Otro punto se refiere a la actuacin del rea de informacin tecnolgica, un
rea que se constituye en una puerta de entrada muy efectiva de servicios
para el Centro. La naturaleza de la solicitud y el plazo de ejecucin acaban
por definir, en la prctica, si el servicio puede ser realizado por la propia
rea de informacin o por las reas de asistencia tcnica o investigacin
aplicada.
Sobre este prisma se desarrolla una particular interaccin entre el ncleo de
investigacin aplicada y el de asistencia tcnica, en lmites que son, a veces,
nebulosos. Cuando slo se trataba de realizar el ensayo de una pieza, no
exista ese problema de delegacin de competencia entre las reas. Por lo
tanto, cuando pas a ser necesario, por ejemplo, desarrollar una estacin
robotizada de soldadura, surgi un cierto problema, porque es diferente
proyectar una estacin robotizada, en trminos de complejidad y de tiempo,
que hacer un ensayo de traccin. La empresa que quiere hacer un ensayo de
traccin en una pieza, en general, necesita de servicio inmediatamente. Por
otro lado, el perodo para montar una estacin robotizada tiene un plazo
mayor(Entrevista).
Por lo tanto, se intenta definir qu rea de servicios tcnicos trabajara en servicios donde la demanda tuviese un plazo menor de entrega, dejando la ejecucin
de trabajos ms complejos y lentos, que demandaran, en ciertos casos, el apoyo
de universidades, para el ncleo de proyecto de investigacin aplicada. Los
proyectos tienden, en determinadas etapas, a utilizar los profesionales que estn en el rea de servicios, momento en que nuevamente se produce interaccin
del rea de servicios con la de proyectos.
302
4.4. Gestin de personal

Para desarrollar esas actividades el profesional del Centro precisa ser una persona con gran experiencia: un instructor de soldadura, por ejemplo, posee un
conocimiento mucho mayor que el de un soldador. Y eso se consigue a lo largo
de los aos, por medio de experiencia e inversin en capacitacin profesional.
Adems de ello hay funcionarios que se convirtieron en profesionales con diversas calificaciones, que fueron pasando por programas de entrenamiento en
el Brasil y en el exterior y participando de ferias y que despus salieron del
centro para montar sus propios negocios. Ellos se convierten, despus de un
cierto perodo de experiencia y capacitacin, en profesionales capaces de abrir
su propio negocio(Entrevista).
El campo de la tecnologa de soldadura es muy especializado de modo que, en
el rea de asistencia a la empresa, el personal tradicional del SENAI (que en
general es capacitado para ofrecer cursos de oferta regular) tiene dificultades
cuando necesita resolver determinados tipos de problemas en la empresa. Generalmente identifica superficialmente el problema, vuelve al Centro, solicita
ayuda de un tcnico, para entonces retornar a la empresa(Entrevista).
En el caso del rea de investigacin aplicada el profesional necesita, adems de
la experiencia en el rea de industria, ser creativo para atender las nuevas demanda de complejidad creciente.
4.5. Acompaamiento de los cambios en el mercado de trabajo
Adems de la interaccin permanente con las empresas, la dinmica de acompaamiento de los cambios en el mercado de trabajo est ligada al cuadro institucional en el cual el Centro est inserto.
El Centro es la sede de encuentros regionales de asociaciones brasileas de soldaduras (ABS) y la Fundacin Brasilea de Tecnologa de Soldadura (FBTS) que
funcionan en sus instalaciones. Peridicamente, esas instituciones, con la participacin del Centro, organizan palestras y seminarios los cuales, adems de
eliminar las dudas, crean oportunidades de negocio entre los participantes. Eso
posibilita al Centro estar en permanente contacto con especialistas, adems de
consagrarle un espacio institucional en el rea de soldaduras.
Otra forma de acompaamiento del mercado es a travs de la edicin de un
peridico especializado en el rea, la Revista Soldadura e Inspeccin, en coedicin con el ABS y con el ABEDN. Es la nica revista existente en el Brasil que
303
trata de la soldadura e inspeccin, donde se divulgan artculos tcnicos y cientficos, un vehculo que disemina las informaciones de mercado y de tendencias
tecnolgicas.
Por lo tanto, motiva al profesional a desarrollar en la prctica los conocimientos
y habilidades aprendidos. El profesional sale del Centro con una formacin
bsica. No se forma totalmente un profesional para soldar e inspeccionar, por
ejemplo, equipamientos submersos: l sale con una nocin bsica y en la prctica es el que va a desarrollar la habilidad para aquel servicio(Entrevista).
4.6. Comentarios finales
De acuerdo a esa forma de actuacin se percibe la necesidad de construir una
imagen ms clara del Centro, intentando garantizarle una especificidad dentro
del cuadro institucional de investigacin del pas. Segn uno de los entrevistados en la Universidad Federal de Ro de Janeiro (UFRJ) el personal es bueno en
los ensayos, en la UFMG, en materias de metalurgia y en la PUB, en vibraciones. El nico forum que intenta lidiar con todo el proceso, desde la parte del
proyecto, pasando por el proceso de soldadura, estudio de los materiales, calificacin del personal y los ensayos, slo se encuentra aqu en el CENATEC de la
soldadura (Entrevista).
Esa necesidad tambin puede estar asociada a factores de percepcin, en cuanto
a que la soldadura est evolucionando en el sentido de integrarse a otras reas,
como proyectos mecnicos, corrosin, seleccin de materiales, inspeccin, etc.
De acuerdo con las declaraciones la tendencia es que esos conocimientos se
incorporarn cada vez ms al proyecto del Centro(Entrevista). El hecho es que
el Centro fue originalmente concebido para actuar de manera prioritaria junto
al sector, actividad en declinacin industrial en el pas, lo que volvi fundamental ampliar su espectro de actuacin.
Segn los entrevistados, Brasil usa muy poco los recursos del rea, principalmente en trminos de estructuras metlicas. Una de las razones puede tambin
estar asociada a la ausencia de profesionales con determinado perfil. En ese
sentido, los profesionales de las reas de servicios tcnicos y de investigacin
del Centro estn identificando que existe un problema con el profesional que
trabaja en el rea de proyectos de soldadura. Tal vez se cree un curso para
especializacin de ingenieros, el que lo transformara en un ingeniero proyectista de estructuras y equipamientos, relacionado a la utilizacin del proyecto
de soldadura. Actualmente ese profesional es formado a lo largo del tiempo, lo
que puede llevar hasta 15 aos, despus de salir de la facultad (Entrevista).
304
En ese escenario, el rea de investigacin aplicada tendera a ser el eje principal

de las acciones del Centro. Si se piensa en el desarrollo y fortalecimiento de la
industria para enfrentar ese mercado extremadamente competitivo, el Centro
podra apoyarlo en ese proceso. Cmo la pequea y mediana empresa podran
cargar aisladamente con los costos de la modernizacin? Se podra contribuir
va SENAI, para implementar una poltica industrial. El rea de investigacin
aplicada podra relacionarse con el rea de informacin tecnolgica en el desarrollo de esos trabajos, para facilitar el acceso a documentos y a, por ejemplo,
patentes. (Entrevista).
Tambin existe la necesidad que el Centro obtenga fuentes alternativas de ingresos por medio de la venta de servicios y asesora, a fin de contar con recursos para la realizacin de proyectos de investigacin (Programa de Apoyo al
Desarrollo Cientfico y Tecnolgico y Financiadora de Estudios y Proyectos).
Segn uno de los entrevistados el SENAI fue creado para sobrevivir con una
contribucin obligatoria y se est viviendo un momento en que eso est cambiando. Para que ello ocurra se hace necesario crear mecanismos para resarcir al
Centro de las inversiones que realiza en la prestacin de servicios, garantizando
que los recursos retornen al Centro (Entrevista).
Otros dos factores estn presentes en la construccin de la imagen del futuro
del Centro: las referencias de las normas ISO 9000 y el Proyecto CENATEC.
Los objetivos para 1998 son que los laboratorios sean acreditados por la ISO
9002 a fin de conseguir el ttulo CENATEC plata. Es una estrategia: la ISO como una fuente para la plata (Entrevista).
A continuacin se describen la estructura y el funcionamiento del Centro Nacional de Tecnologa de Alimentos.
5. CENTRO NACIONAL DE TECNOLOGA DE ALIMENTOS
Estructurado para atender al sector industrial de alimentos, el Centro Nacional
de Tecnologa de Alimentos del SENAI de Ro de Janeiro se localiza en la ciudad de Vassouras y desarrolla innumerables actividades englobadas en cuatro
vertientes principales: educacin tecnolgica, asistencia tcnica y tecnolgica,
informacin tecnolgica e investigacin aplicada.
Para atender a las demandas de su sector, el Centro, inaugurado en 1989, cuenta
con cuatro ncleos y dos sectores ligados directamente a la direccin. Dos de
esos ncleos se encargan de las actividades tecnolgicas: el ncleo de cervezas y
refrigerantes, y el ncleo de alimentos. El ncleo de educacin tecnolgica, a su
305
vez, coordina las actividades ligadas directamente a la enseanza, entrenamiento, prcticas y material didctico. Adems de estos ncleos existe el de
administracin que responde por las actividades relacionadas a las finanzas,
personal, mantencin, adquisicin y servicios administrativos diversos.
Los dos sectores ligados directamente a la direccin son el de relacin con el
mercado, responsable por las actividades de divulgacin y de apertura y consolidacin de canales de comunicacin con el rea de actuacin del Centro y, el
sector de documentacin bibliogrfica, que coordina los trabajos de mantencin, actualizacin y divulgacin del acervo de la unidad, as como responde
por los servicios de informacin tecnolgica (acceso a bases de datos, boletn
tcnico), etc.
Las principales reas del sector alimentos que el CENATEC abarca son:
cerveza y gaseosas
carnes y derivados
frutas y hortalizas
panadera y confitera
helados
anlisis fsico-qumico de alimentos
anlisis microbiolgico y microscpico de alimentos
anlisis sensorial de alimentos
5.1. Estructura
El conjunto de las actividades relacionadas con cada una de las cuatro vertientes son:
Educacin tecnolgica. Esta vertiente engloba la mayor parte de las actividades
desarrolladas por el Centro. Tales actividades pueden agruparse en las siguientes categoras principales:
306
Cursos tcnicos especiales (CTEs), modalidad en que el alumno ingresa en

el CENATEC, despus de concluir el 2do. Grado regular, y se especializa en
uno de los cuatro cursos ofrecidos por la unidad, a saber: CTE de cervecera;
CTE del procesamiento de carnes y derivados; CTE de procesamiento de
frutas y hortalizas y CTE de control de calidad de alimentos.
Cursos especficos solicitados por empresa. En estos casos, el contenido

programtico y la duracin del entrenamiento son establecidos de comn
acuerdo con la empresa.
Cursos de suplemento ofrecidos regularmente al mercado. Son cursos

de corta duracin ofrecidos a las industrias y a la comunidad, interesadas
en reciclar profesionales y/o adquirir conocimientos tecnolgicos bsicos.
Adems de esas actividades, el Centro posee un curso de aprendizaje en el rea

de mecnica general, que atiende al municipio de Vassouras.
Actualmente, el centro posee 40 aprendices de mecnica, 70 alumnos en la cervecera (con la parte prctica dividida con las empresas modelo dual, porque slo existen 16 puestos de trabajo) y 32 en el de alimentos (2 turnos).
Todos los cursos son pagos, con excepcin del curso de mecnica, que es de
aprendizaje. De acuerdo con uno de los entrevistadores el precio de los cursos
est subvaluado respecto de su valor del costo: el valor real para los cursos
tcnicos, es del orden 634.00 de reales por mes, el valor de una Facultad. Sin
embargo, se cobran 120.00 reales para la enseanza y 80.00 reales para alojamiento y alimentacin (Entrevista).
Asistencia tcnica y tecnolgica. Actividad cada vez ms demanda por el mercado, Se caracteriza por la prestacin de consultora tcnica para mejora de
proyectos de procesos, elaboracin de proyectos para instalacin de empresas,
realizacin de anlisis de laboratorio, entre otras.
En esta vertiente, el CENATEC ha atendido a diversos tipos de industrias, considerando que, en el campo de las micro y pequeas empresas, las asociaciones
con el SEBRAE y la Red de tecnolgica de Ro de Janeiro han facilitado el acceso
y estimulado el procurar servicios de consultora.
Informacin tecnolgica. En ese campo tambin son diversos los servicios y
productos ofrecidos por el CENATEC-Alimentos. Uno de ellos es el Boletn
Tcnico, que es distribuido cada cuatro meses aproximadamente a 2.500 clien307
tes. Otras actividades ligadas a esta vertiente son los relevamientos bibliogrficos, identificacin de fuentes de informaciones tcnicas y artculos de peridicos, adems del acceso a bases de datos. Actualmente, una buena parte de la
demanda de informaciones tecnolgicas se proveen de micro y pequeos empresarios, adems de personas fsicas interesadas en montar su propio proyecto.
As, los servicios de orientacin tecnolgica no estn restringidos al rea de
actuacin del SDB, siendo ejecutados en grande por los equipos del NPA y del
NCR, las cuales elaboran respuestas y materiales especficos para cada demanda, agregando informaciones y conocimientos no disponibles en la literatura
tcnica.
Investigacin aplicada. Dentro de esta rea el Centro desarrolla proyectos,
encomendados por empresas o no, con el objeto de investigar asuntos inherentes a las reas de alimentos y bebidas. As, pueden ejecutarse proyectos que
estudian la utilizacin de nuevos ingredientes, desarrollo y adecuacin de nuevos equipamientos, modificaciones substanciales e innovadoras inherentes al
proceso, desarrollo de nuevos productos, etc.
Tales proyectos, cuando se ejecutan por solicitudes externas, pueden realizarse
en sigilo o no, o sea, al criterio del cliente. Cuando se trata de trabajo no solicitado, pero identificado como estratgico por el equipo del Centro, ste se convierte en un trabajo cientfico que se divulga en los medios adecuados para
ponerlo a disposicin de las empresas.
Como la mayora de los proyectos de investigacin son multidisciplinarios e
involucran diversos profesionales, recursos e infraestructura, el CENATEC
establece convenios de cooperacin con Universidades y Centros de investigacin, con el objeto de tornar viable la ejecucin de este tipo de actividad.
Otra modalidad de prestacin de servicios que el CENATEC posee es la posibilidad que las empresas e instituciones utilicen sus equipamientos e instalaciones
para la ejecucin de tests o ensayos de produccin, lo que tambin puede realizarse sigilosamente o no, dependiendo del criterio del cliente.
5.2. Interaccin entre los ncleos
Existe una gran preocupacin en el Centro para que los resultados de las diversas reas se reviertan hacia la enseanza. Segn las entrevistas hasta el ao
1995 se trabajaba con muchos docentes externos, por lo tanto pocos colegas
ejercan en la docencia. Siempre se mantuvo una gran preocupacin con los
docentes externos, porque ellos venan a dictar una clase y normalmente no
desarrollaban el producto y la consiguiente asistencia tcnica. De a poco se fue
308
formando un equipo para actuar de manera integrada, de modo que el mismo

tcnico que est desarrollando una investigacin o prestando asistencia tcnica,
tambin es profesor. De ese modo, existen cursos en el rea de las carnes, vegetales, bebidas (cervezas y gaseosas) masas (panificacin y confitera) y todos
trabajamos para que el desarrollo de la investigacin sea utilizada en mejorar la
formacin profesional, la asistencia tcnica y tecnolgica de modo que sea utilizada en la formacin y en la capitalizacin de recursos humanos. En ningn
momento las personas desarrollan actividades separadas (Testimonio).
En esa misma direccin, algunos ejemplos ms especficos fueron:
a) en la medida en que los profesionales que realizan la asistencia tcnica son
los profesionales que estn en la sala de clases, es natural llevar los casos
para discutir en la respectiva sala y hasta involucrar a los alumnos, de alguna manera, para ayudar a pensar en el problema;
b) si hay algn contenido proveniente de la asistencia tcnica que no est
contemplado en la programacin y que sea de importancia, ello es incorporado al curso;
c)
cuando la investigacin aplicada no es en sigilo industrial los alumnos

participan de la produccin y de los tests en la planta: el mismo local donde
se realiza la investigacin es donde los alumnos tienen clases. El docente a
veces, es responsable por un determinado test y el alumno participa del
mismo (Testimonio).
Finalmente, la integracin entre los ncleos torna, a veces, poco ntido los lmites de actuacin de las reas de informacin y de asistencia. Las variables tiempo y complejidad de atendimiento aparecen actualmente como factores de reorganizacin de esa delimitacin: la informacin se confunde con la asistencia.
Se torna muy difcil, a veces, decir donde termina la una y comienza la otra.
Nosotros creamos un padrn: el servicio que no precisa de un desdoblamiento
mayor, no precisa de una elaboracin adems de la respuesta dada, consideramos como informacin (Entrevista).
5.3. Gestin de personal
El hecho que el Centro est localizado al interior del Estado de Ro de Janeiro le
confiere algunas especificidades en lo que respecta a la gestin de personal. De
acuerdo con los entrevistados nuestros profesionales vienen de otras regiones
309
y se produce un proceso de adaptacin a otro ritmo de vida, a otra ciudad

(Entrevista).
El Centro recluta sus profesionales del Instituto Nacional de Tecnologa de
Alimentos (INTAL), en las grandes Universidades de Ro de Janeiro y de So
Paulo, con las que el Centro normalmente trabaja en asociacin: ingenieros de
alimentos e ingenieros qumicos son los dos profesionales que, con la formacin
pedaggica del maestrado, tienen un excelente desempeo (Entrevista).
Tambin fue posible percibir una preocupacin con el entrenamiento permanente del cuadro de personal: los docentes durante el ao completo pasan por
entrenamiento, tanto con la formacin pedaggica como tambin con la formacin tcnica especfica. Participan de seminarios, ferias, simposios nacionales e
internacionales, y el propio Centro, cuando promueve entrenamiento para las
empresas, inscribe a sus docentes. Cuando se trata de docentes externos la
preocupacin de hacerlos participar de las actividades desarrolladas por el
Centro, inclusive visitando empresas (Entrevista).
La actuacin en las reas de educacin, asistencia, investigacin e informacin
requieren no solo de un personal con un cierto perfil de calificacin. Por tratarse
de reas distintas, guardan especificidades que se reflejan claramente en el perfil del personal. As es que se puede tener un tcnico especialista altamente
competente para actuar como docente o para dar asistencia tcnica, pero puede
no tener el perfil para trabajar, por ejemplo, en investigacin. Para llevar a cabo
bien una investigacin es preciso contar con un determinado perfil, que no se
forman de un da para otro: una investigacin exige dedicacin integral, en
tanto que, para la asistencia tcnica, lo que sucede es de una diversidad de actividades; otro problema es que no existe una investigacin simple a punto de
trabajarse solo como un problema, realizando un solo tipo de test. Normalmente involucra equipos multidisciplinarios, varios equipamientos e instrumentos, y no siempre se dispone de todos, siendo preciso interactuar con Universidades y otras instituciones (Entrevista).
El Centro actualmente cuenta con 82 funcionarios permanentes, siendo que 80%
de ellos tambin son tcnicos (actan en ncleos tcnicos).
5.4. Acompaamiento de los cambios en el mercado de trabajo
En una perspectiva histrica el acompaamiento de los cambios en el mercado
surge con la composicin del consejo de tcnicos. Los cursos del rea de alimentos fueron montados, en 1987-1988, con empresas del ramo como la Sadia,
EMBRAPA e Ital, que participaron de la definicin del perfil ocupacional del
310
alumno que el Centro estaba pretendiendo formar, y sugirieron especialistas

para elaborar curriculums, algunos de los cuales llegaron a ser docentes.
Existe un curriculum mnimo aprobado por la Secretara de Educacin, al que
se le fueron incorporando nuevos temas, con el objeto de atender los cambios
tecnolgicos. El curso se compone de mdulos y se est elaborando un nuevo
curriculum.
El Centro posee, adems, un Consejo Tcnico para el rea de cervecera, formado por representantes de las empresas Brahma, Antrtica y Kaiser que se rene
trimestralmente, donde se discuten temas como la duracin de los cursos, los de
suplemento necesarios al mercado y equipamientos, entre otros. La cervecera
fue creada en 1992 y est siendo introducida al sistema de mdulos. El sistema
dual existe slo en cervecera, por una necesidad de convenio con Alemania. En
ese modelo, que no es muy econmico, es preciso costear los gastos de locomocin de los alumnos porque el sistema dual debe garantizar la prctica paralela y no siempre ello resulta fcil en determinados momentos, El curso de
cervecera se encuentra modularizado y est siendo aprobado por la Secretara
de Educacin (Testimonio).
El proceso de actualizacin es el resultado del estrecho trabajo del ncleo de
educacin con los dems ncleos. Ello qued claro en varios ejemplos dados
anteriormente donde la interaccin entre las reas se explor. Actualmente, las
empresas esperan que el Centro tenga un trabajo ms dinmico, y estn aumentando la demanda por prestacin de servicios, anlisis, optimizacin de
procesos de desarrollo de productos. Ellos visan aumento de productividad,
requiriendo cada vez ms capacitacin, perfeccionamiento y especializacin de
recursos humanos (Entrevista).
Mantener el material didctico siempre actualizado es un gran desafo, sea a
nivel de informacin o a nivel de equipamientos. Es necesario tener el equipo
ligado a esas modificaciones y tenemos la obligacin de gerenciar ese proceso,
porque somos un polo difusor de informaciones. Igualmente en el rea de educacin se comenzaron a percibir nuevas ideas y procesos y se precisa correr
detrs de ello con una rapidez muy grande (Entrevista).
Las prcticas son otra forma de acompaar los cambios en el mercado y, de
acuerdos con los entrevistados, el Centro tiene una preocupacin muy grande
en evaluar los relatorios de los alumnos en trminos de su prctica. Se intenta
estar presente en las empresas buscando retorno de esos alumnos, practicantes
y egresados. Siempre que se percibe que algn tema o alguna innovacin tecnolgica se est considerando con intensidad, o los supervisores nos reunimos
311
con los supervisores tcnicos, o traemos palestras sobre el asunto con especialistas de empresas, o visitamos una que est con innovaciones en ese momento
y al regreso hacemos una mesa redonda para los alumnos (que cuando visitan
empresas van acompaados de un especialista de punta en el rea, consiguiendo un aprovechamiento total). Por ejemplo, aqu en el Centro contamos con un
matadero y lleg el momento en que presenciar la matanza de pollos es extremadamente importante en el mercado. Hoy, el rea est precisando de ello y
nosotros llevamos la matanza y el procesamiento a los alumnos (Entrevista).
Adems de ello, el Centro no tiene problemas de colocar alumnos en prctica.
Un ejemplo es el curso de control de calidad en alimentos, que va a terminar
en enero y ya tenemos a todos los alumnos colocados (Entrevista). Aun en el
campo de nuevas estrategias pedaggicas el Centro est desarrollando algunos
programas y utilizando la metodologa de enseanza a distancia. Estamos
viviendo la experiencia de colocacin de la fase escolar y de la fase de prctica
en la educacin a distancia: los alumnos durante el momento de la prctica van
a realizar un mdulo de educacin a distancia, siendo esa una primera experiencia en asociaciones con las empresas (Entrevista).
5.5. Comentarios finales
En la actual situacin, el Centro posee el sello bronce de CENATEC y, segn los
entrevistadores en condiciones de candidatearse al sello de plata. La idea es
entrar con la ISO 9002 y tener una unidad de planificacin estratgica de medio
plazo. Se hizo un seguimiento de informacin, que comenz con la planificacin
estratgica del SENAI Departamento Nacional, con criterios de largo, mediano
y corto plazo, e identificando los objetivos del SENAI-DP, las estrategias que el
SENAI-RJ va a utilizar y a partir de all estamos definiendo los escenarios internos y externos y promoviendo una reflexin sobre el futuro del Centro (Entrevista).
6. CONCLUSIONES
Aunque no sea objeto de este trabajo hacer una evaluacin del Proyecto
CENATEC, no se puede dejar de mencionar que, actualmente, es muy importante la presencia de los factores que componen el proyecto CENATEC en la
percepcin de los gerentes de los dos Centros entrevistados, tanto en la actual,
como en el futuro. Eso puede estar relacionado tanto a la necesidad de crear
parmetros externos que permitan mayor visibilidad a la actuacin del Centro,
en cuanto al proceso de obtencin de los ttulos, que son obtenidos a partir de
312
un fuerte involucramiento de todos los funcionarios del Centro. Los parmetros

externos tambin estn asociados a la definicin de padrones de eficiencia de
gestin tcnica y administrativa. En general las referencias a las normas ISO
aparecen asociadas al Proyecto CENATEC, existiendo una estrategia clara de
obtencin de un determinado sello del proyecto, conquistando una certificacin
ISO.
La inevitable cada, y tal vez extincin del ingreso de contricin (provenientes
del compulsorio) condujo a la definicin, por parte del SENAI, de estrategias de
bsqueda de fuentes alternativa de ingreso, que seguramente encontraron en
los CENATEC un brazo operacional altamente eficiente.
La educacin profesional continua siendo el eje estructurante de las actividades
en los dos Centros. La interaccin entre las reas es muy positiva para la educacin, que se traduce en una fuente permanente de nuevas informaciones las que
posibilitan la actualizacin constante de currculos. Crean condiciones, adems,
para que los alumnos tengan nuevas experiencias en la fase de aprendizaje
(participacin en testes, ensayos e investigaciones). Evidentemente existen li mitaciones para esto: investigaciones que contienen secreto industrial, testes
que requieren profesionales habilitados, entre otras.
El vector educativo est permanentemente tensado por la necesidad de buscar
estrategias alternativas, que en ciertas situaciones colocan en oposicin el rea
de educacin con las otras reas. Posiblemente, la mejor salida para esta situacin, a mediano y largo plazo, se encuentra en el fortalecimiento de la transferencia de tecnologa. Se estn realizando experimentos en este sentido en ambos
centros, lo que debe conducir a una integracin entre pedagoga y contenidos
tcnicos. Es precisamente en la integracin de las reas que se encuentra el verdadero potencial de un CENATEC.
De esta manera los CENATECs configuran un nuevo modelo de formacin
profesional capaz de dar respuestas a las caractersticas actuales del mercado de
trabajo, y al mismo tiempo muestran que pueden contribuir a transformarlo por
medio de su oferta de formacin. La actuacin de los CENATECs, a travs de
sus cuatro vertientes, conduce inequvocamente al aumento de la productividad
de las empresas.
No slo las empresas formalmente organizadas salen beneficiadas por esa nueva forma de actuacin institucional, si no que tambin se ampla el abanico de
oportunidades para apoyar la capacidad empresarial y para la constitucin de
microempresas. Se sabe que muchos cuellos de botella que ocurren en esta rea,
313
pueden ser resueltos no slo por medio de la educacin profesional, sino ta mbin por asistencia tcnica, informacin tecnolgica e investigacin aplicada.
Finalmente adems del aumento de la productividad deben tomarse en cuenta
tambin las nuevas configuraciones del mercado de trabajo decurrentes de la
conformacin de redes de subcontratacin. El proceso de externalizacin implica la formacin de un nuevo tejido industrial en el surgimiento de nuevas relaciones de interdependencia entre las empresas contratantes y las contratadas,
las que contienen actualmente un fuerte grado de inestabilidad. Como las acciones de educacin, asistencia, informacin e investigacin podran contribuir
para el aumento de productividad en estas redes es todava una cuestin
abierta.
7. BIBLIOGRAFA
CINTERFOR (1996) Formacin y Trabajo: de ayer para maana. Montevideo.
MERTENS, L. (1996) Competencia laboral: sistemas, surgimiento y modelos.
Montevideo: CINTERFOR/OIT.
OIT (1995) Training for Self-employment. Ginebra.
SENAI (1995) Projeto CENATEC. Indicadores de desempenho para a educao profissional. Rio de Janeiro.
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qualidade. Ro de Janeiro.
SENAI (1996) Projeto CENATEC. Sistema de avaliao CENATEC: categora bronze. Ro de Janeiro.
SENAI (1998) Modernizao, emprego e qualificao profissional. Ro de Janeiro.
314
1000.12.2000
315

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