Sentencia C-426/02

INTERS EN LA ACCIN DE NULIDAD

CONTRA ACTOS DE CONTENIDO PARTICULAR
Referencia: expediente D-3798
Demanda de inconstitucionalidad contra el artculo 84 del Cdigo Contencioso Administrativo.
Magistrado Ponente: Dr. RODRIGO ESCOBAR GIL.
(...)
2. El problema jurdico.
2.1. Como se deduce del texto de la demanda y de lo expresado en las distintas intervenciones, en el presente juicio le corresponde a la Corte establecer si
el alcance normativo reconocido por la jurisprudencia del Consejo de Estado al artculo 84 del Cdigo Contencioso Administrativo (C.C.A.), en el sentido de
condicionar la procedencia de la accin de simple nulidad contra los actos de contenido particular, a los casos en que la ley lo consagre expresamente o
cuando stos representen inters para la comunidad, resulta contrario a las garantas constitucionales de defensa y acceso a la administracin de justicia,
particularmente, por no estar contenidas tales exigencias en el texto del precepto acusado ni deducirse de la regla que all se fija.
()
4. El contencioso de anulacin en el derecho colombiano.
4.1. La construccin jurdica y poltica del Estado Social de Derecho descansa en el principio de legalidad, que conlleva no slo a que toda la actuacin de
los rganos del poder pblico se someta a la Constitucin y a las leyes (artculos 1,2,6,121,123, inciso 2 y 124), sino tambin a la necesidad de que el
ordenamiento positivo instituya toda una gama de controles polticos y jurdicos para sancionar las actuaciones que se desven de los parmetros
normativos a que estn sometidas. En orden a preservar real y efectivamente la legalidad de la actividad administrativa, surge en el derecho colombiano
el contencioso de anulacin que constituye una verdadera garanta jurdica de los ciudadanos para asegurar que los actos de la Administracin Pblica,
tanto los de carcter general y abstracto como los de contenido particular y concreto, se adecuen a las normas jurdicas preexistentes, con lo cual se
propende por la defensa de la legalidad en abstracto y de los derechos e intereses legtimos de los particulares.
4.2. En Colombia, el contencioso de anulacin se regul inicialmente en la Ley 130 de 1913, la cual a su vez vino a constituir el primer Estatuto sobre la
jurisdiccin de lo Contencioso Administrativo. Segn lo expresado por la doctrina y la jurisprudencia nacional, en dicho ordenamiento se consagraron dos
tipos de acciones notoriamente diferenciadas: la accin de nulidad, que poda ser ejercida por cualquier persona y cuyo objetivo era buscar la declaratoria
de nulidad del acto administrativo que se considerara contrario a la Constitucin o a la ley aplicable (arts. 52, 72 y 78); y la accin privada, promovida slo
por quien demostrara un inters legtimo y dirigida a obtener la nulidad de los actos violatorios de derechos subjetivos de naturaleza civil (art. 80). En los
dos casos, la citada ley dispona que la solicitud de nulidad deba promoverse ante el rgano jurisdiccional competente, dentro de los noventa (90) das
siguientes a la sancin, ejecucin o publicacin del respectivo acto (arts. 53 y 81).
Cabe destacar que, atendiendo a una interpretacin armnica y sistemtica de estas dos acciones, por va jurisprudencial se reconoci la existencia de
unaaccin mixta, la cual poda ejercerse por el afectado para lograr la declaratoria de nulidad del acto, tanto por ser contrario a una ley superior como por
violar los derechos civiles individuales [1]. No obstante el surgimiento doctrinal de esta tercera accin, para ese entonces no se poda hablar con propiedad
de un restablecimiento del derecho a favor de la persona agraviada, pues el tema de la responsabilidad patrimonial del Estado, si bien ya se haba
insinuado a nivel de algunas decisiones judiciales, slo haba alcanzado un incipiente grado de desarrollo en el contexto estrictamente jurisprudencial [2];
precisamente, como consecuencia de la competencia que le fue asignada en el artculo 4 de la Ley 80 de 1935 a los tribunales contenciosos, para
proceder a fijar los posibles efectos reparadores cuando la declaratoria de nulidad del acto era consecuencia del ejercicio de la accin privada.
4.3. Posteriormente, el Congreso expidi la Ley 167 de 1941 sobre organizacin de la jurisdiccin contencioso-administrativa, en la que, reiterndose el
principio de la prevalencia de la norma superior, se mantuvo vigente la accin de simple nulidad con caractersticas similares a las previstas en el rgimen
anterior, salvo en lo que se refiere al trmino de caducidad (art. 66), y se instituy la llamada accin de plena jurisdiccin, la cual poda ser promovida por
quien se creyera lesionado en un derecho suyo amparado en una norma de carcter civil o administrativo, buscando con ello, adems de la declaratoria de
nulidad del acto, el verdadero restablecimiento del derecho afectado mediante el reconocimiento de una indemnizacin o de la prestacin correspondiente
(art. 67). Ha de agregarse que, a partir de la expedicin de la Ley 167, tambin era posible solicitar el restablecimiento del derecho afectado cuando la
causa de la violacin provena de un hecho o una operacin administrativa, evento en el cual no era necesario ejercitar la accin de plena jurisdiccin sino
demandar directamente de la Administracin las indemnizaciones a que hubiera lugar [3].
Tambin es del mayor inters sealar que, con la promulgacin de la citada Ley 167, se suprimi el trmino de caducidad previsto en la Ley 130 de 1913
para la accin de simple nulidad, de manera que sta poda ejercerse en cualquier tiempo, y se le reconoci a la accin de nulidad y plena jurisdiccin un
trmino de caducidad de cuatro meses, los cuales empezaban a correr una vez fuera publicado, notificado, comunicado o ejecutado el respectivo acto
administrativo.
4.4. Con anterioridad a la expedicin de la Constitucin de 1991, y en ejercicio de las facultades extraordinarias que le confiri el artculo 11 de la Ley 58 de
1982, el Presidente de la Repblica expidi el Decreto 01 de 1984, el cual, con algunas modificaciones y adiciones hechas en normas posteriores, contiene
el actual Cdigo Contencioso Administrativo (C.C.A.). Este ordenamiento, al margen de establecer una completa regulacin sobre los medios de control
judicial de la actividad administrativa -acorde con el derecho comparado-, en lo que se refiere al contencioso de anulacin conserva en gran medida las
previsiones de la Ley 167 de 1941, modificando la denominacin de la llamada accin de plena jurisdiccin, en adelante accin de nulidad y
restablecimiento del derecho, y concretando el marco de aplicacin del precitado instituto. Ntese que, de acuerdo con la formula adoptada en el artculo 83
del C.C.A., en el que se define el mbito de competencia funcional de la jurisdiccin de lo contencioso administrativo, en nuestro rgimen jurdico todos los
actos de la Administracin Pblica estn sometidos al control de legalidad de esta jurisdiccin, superndose definitivamente cualquier inmunidad que
hubiera podido tener el poder pblico en el ejercicio de las competencias del Estado.
4.5. As, en el artculo 84 del C.C.A. -tal y como fue subrogado por el artculo 14 del Decreto 2304 de 1989-, se faculta a todas las personas para demandar
la nulidad de los actos administrativos, no slo cuando stos infrinjan las normas en que deban fundarse, sino tambin cuando hayan sido expedidos por
funcionarios u organismos incompetentes, o en forma irregular, o con desconocimiento del derecho de audiencias y defensa, o mediante falsa motivacin, o
con desviacin de las atribuciones propias del funcionario o corporacin que los profiri. Del mismo modo, en el artculo 85, subrogado por el artculo 15 del
Decreto 2304 de 1989, se regula la accin de nulidad y restablecimiento, mediante la cual se le concede a quienes se crean lesionados en un derecho
amparado por la ley, la posibilidad de solicitar la declaratoria de nulidad del acto y el reconocimiento de una situacin jurdica individualizada, en aras de
lograr su pleno restablecimiento o la reparacin del dao. En relacin con el trmino de caducidad, en los numerales 1 y 2 del artculo 136 del C.C.A.,
modificado por el artculo 44 de la Ley 446 de 1998, se reproduce la previsin contenida en el artculo 83 de la Ley 167 de 1941, segn la cual, la accin de
nulidad puede ejercerse en cualquier tiempo a partir de la expedicin del acto, y la de nulidad y restablecimiento del derecho dentro de los cuatro meses
siguientes a la publicacin, notificacin, comunicacin o ejecucin del acto.
5. Jurisprudencia del Consejo de Estado en torno a la aplicacin de las acciones de nulidad y nulidad y restablecimiento del derecho. Doctrina de
los motivos y finalidades. Criterio imperante.
5.1. Al amparo de la regulacin legal contenida en la Ley 167 de 1941 y en el Decreto 01 de 1984, tal y como ste fue modificado por el Decreto 2304 de
1989, la jurisprudencia del Consejo de Estado se ha pronunciado sobre las diferencias y similitudes que determinan el mbito de aplicacin de las acciones
de nulidad y de plena jurisdiccin o nulidad y restablecimiento del derecho. Del anlisis de las distintas decisiones adoptadas al respecto, puede afirmarse
que el criterio de interpretacin para delimitar las dos acciones ha tenido la siguiente evolucin jurisprudencial:
5.2. Hasta los inicios del mes de agosto del ao de 1961, durante la vigencia de la Ley 167 de 1941, el mximo organismo de la jurisdiccin contencioso
administrativa sostena que la naturaleza del acto demandado era lo que permita diferenciar las dos acciones y adecuar su ejercicio procesal. Aplicando
este criterio, consider que cuando el acto administrativo era creador de una situacin jurdica general, su enjuiciamiento slo era posible por va de la
accin de simple nulidad. Pero si lo que ste regulaba era una situacin jurdica de carcter particular y concreto, la accin que deba ejercitarse era la de
plena jurisdiccin o de nulidad y restablecimiento del derecho. [4]
5.3. En Sentencia del 10 de agosto de 1961 [5], estando todava vigente la citada Ley 167 de 1941, el Consejo de Estado (con ponencia del H. Consejero
Carlos Gustavo Arrieta), procedi a rectificar el anterior criterio jurisprudencial mediante la adopcin de la doctrina de los motivos y finalidades. Con la
consagracin de esta doctrina, se busc distinguir y separar las dos acciones, no a partir de la naturaleza propia del acto -si es de contenido particular y
concreto o de contenido general y abstracto-, sino de los motivos determinantes y de las finalidades que han conducido a su impugnacin por la va de la
jurisdiccin administrativa. De este modo, se estim que, en principio, la accin de simple nulidad proceda contra los actos administrativos creadores de
situaciones jurdicas generales y de situaciones jurdicas particulares, cuando en ambos casos la pretensin se concretara en la defensa de la legalidad y la

tutela del orden jurdico abstracto; salvo que, tratndose de un acto de contenido particular, la declaratoria de nulidad conllevara al restablecimiento
automtico de un derecho. En relacin con la aplicacin de la doctrina de los motivos y finalidades, se dijo en citada Sentencia lo siguiente:
No es la generalidad del ordenamiento impugnado el elemento que determina la viabilidad del contencioso popular de anulacin. El criterio a seguir para
apreciar su procedencia es el que imponen esos mismos preceptos. Son los motivos determinantes de la accin y las finalidades que a ella ha sealado la
ley, los elementos que sirven para identificarla jurdicamente y para calificar su procedencia. En los artculos 62 a 66 se repite insistentemente que los
motivos que dan oportunidad a su ejercicio son la violacin de la Constitucin, de la ley y de las otras disposiciones superiores de derecho. Dentro de ese
concepto de infraccin de los estatutos quedan incluidos el abuso, la desviacin de poder y la irregularidad formal, porque estas nociones, en realidad, son
simples aspectos del fenmeno de la violacin legal.
De los preceptos en cita se colige que los nicos motivos determinantes del contencioso popular de anulacin son los de tutelar el orden jurdico y la
legalidad abstracta contenida en esos estatutos superiores, y que sus finalidades son las de someter a la administracin pblica al imperio del derecho
objetivo. Pero como la causa y objetivo de la accin son incompatibles con la proteccin de derechos particulares, al utilizarla con este ltimo propsito se
desnaturaliza la esencia del sistema. Habra una simulacin de motivos, de intereses y de fines que los textos rechazan implcitamente. La aceptacin de
ese sistema traera como consecuencia el desconocimiento de los mandatos legales sobre caducidad de la accin privada.
Los motivos y finalidades del actor deben estar en consonancia con los motivos y finalidades que las normas asignan a la accin. Es presumible esta
similitud de causas y objetivos cuando se acciona por la va del contencioso de anulacin contra actos impersonales y abstractos, porque esta clase de
ordenamientos entraan una violacin continua y permanente de la legalidad objetiva que afecta directamente a toda la comunidad y lesionan los derechos
de todos en el presente y en el futuro. El posible inters que anime al demandante se diluye en el inters general de la sociedad. Distinta es la situacin
cuando el recurso se dirige contra actos particulares. En este evento, el quebrantamiento de la legalidad no tiene el carcter de continuidad y permanencia,
sino que es ocasional y episdico, y slo afecta directa e inmediatamente a determinada persona.
Cuando se utiliza el contencioso de anulacin contra actos particulares, la doctrina de los motivos y finalidades opera en dos formas: si la declaratoria de
nulidad solicitada no conlleva el restablecimiento del derecho subjetivo lesionado, el contencioso popular puede ejercitarse inclusive por el titular de ese
derecho; pero si la sentencia favorable a las pretensiones del actor determina el restablecimiento automtico de la situacin jurdica individual afectada por
la decisin enjuiciada, el recurso objetivo no ser admisible, salvo que la accin se intente dentro de los cuatro meses de que habla la ley.
5.4. Con posterioridad a la precitada sentencia de 1961, la doctrina de los motivos y finalidades ha sido objeto de diversas aclaraciones, modificaciones y
adiciones por parte del Consejo de Estado. As, en Auto de la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo del 8 de agosto de 1972, se reiter la precitada
doctrina aclarndose que, si bien la accin de nulidad procede contra todos los actos administrativos -generales e individuales- con el nico propsito de
garantizar el orden jurdico, cuando con la peticin de nulidad del acto se persigue el restablecimiento de los derechos particulares, civiles o administrativos
presuntamente afectados, se est ante una pretensin litigiosa que se debe hacer valer de acuerdo al rgimen de la accin de plena jurisdiccin.
5.5. Ya frente al contenido de los artculos 84 y 85 del Decreto 01 de 1984, tal y como fueron modificados por los artculos 14 y 15 del Decreto 2304 de
1989, en providencia de la Seccin Segunda del 2 de agosto de 1990, el Consejo de Estado le introdujo una clara modificacin a la doctrina de los motivos
y finalidades, al sostener que slo resultaba admisible promover la accin de simple nulidad contra los actos de contenido particular y concreto, en los
casos expresamente definidos por la ley. Esta posicin fue a su vez complementada en Auto de la Sala Plena del 16 de mayo de 1991, al aceptarse en l
que por fuera de los casos sealados en las normas jurdicas, tambin era posible promover la accin de simple nulidad contra actos creadores de
situaciones jurdicas individuales, en el evento en que stas tengan especial incidencia en los derechos ciudadanos, del Estado, de las libertades de los
asociados y de la comunidad en general, trastornando el orden jurdico y los principios de igualdad o equidad.
5.6. Nuevamente, en Sentencia de la Seccin Primera del 26 de octubre de 1995 [6], el criterio de interpretacin de la doctrina de los motivos y finalidades
fue ampliado, en el sentido de afirmarse que la accin de simple nulidad cabe contra los actos de contenido particular y concreto, no slo en los casos
definidos expresamente por la ley, sino tambin cuando el acto represente un inters para la comunidad de tal naturaleza e importancia que desborde el
simple inters de la legalidad en abstracto, por afectar el orden pblico social o econmico; caso en el cual es necesario vincular al proceso a la persona
directamente afectada con el acto.
5.7. No obstante lo anterior, en Sentencia de la Seccin Tercera del 18 de abril de 1996, la Corporacin retom la versin original de la doctrina de los
motivos y finalidades, reconocindole plena vigencia a la jurisprudencia del 10 de agosto de 1961. Criticando el criterio de interpretacin restrictivo que
vena promoviendo la Seccin Primera, se manifest en esta providencia que a menos de que la ley lo prohibiera expresamente, era procedente la accin
de simple nulidad contra todos los actos creadores de situaciones jurdicas particulares y concretas, siempre y cuando su nulidad no conllevara a un
restablecimiento automtico del derecho subjetivo para el administrado. Al respecto, se lee en el fallo: La tesis de la Corporacin, con ponencia del
consejero Arrieta L. (sent. Ago. 10/61) acata en toda su extensin la regla que contempla el artculo 84. Basta leer dicha providencia para corroborar ese
aserto. En inters de la legalidad todos los actos, sin distingos, son susceptibles de la accin se simple nulidad. Pero cuando esa nulidad implica el
restablecimiento del derecho del administrado la accin no podr instaurarse sino por el interesado y dentro del trmino sealado en la ley.
5.8. Finalmente, la Sala Plena del mximo organismo de la jurisdiccin administrativa, en Sentencia del 10 de agosto de 1996 (C.P. Daniel Surez
Hernndez), opt por unificar los distintos criterios de interpretacin surgidos con ocasin de la aplicacin de la doctrina de los motivos y finalidades.
Reafirmando en gran medida la posicin adoptada en la Sentencia del 26 de octubre de 1995, tuvo oportunidad de precisar que la accin de simple nulidad
prevista en el artculo 84 del C.C.A, adems de proceder contra todos los actos de contenido general y abstracto, tambin puede promoverse contra ciertos
actos creadores de situaciones jurdicas individuales y concretas en los siguientes dos casos: (i) cuando expresamente lo consagre la ley y (ii) cuando el
acto, al margen de su carcter particular, despierte un especial inters para la comunidad que trascienda el mero inters de la legalidad en abstracto,
comprometiendo el orden pblico, social o econmico del pas. En las dems situaciones, precisa la jurisprudencia, la accin de simple nulidad no ser
admisible respecto de los actos particulares, debiendo acudirse a la accin de nulidad y restablecimiento del derecho dentro del plazo a que hace referencia
expresa el artculo 136 del C.C.A; esto es, dentro de los cuatro (4) meses siguientes al de la publicacin, notificacin, comunicacin o ejecucin del acto.
Sobre el particular, se expres en la providencia citada:
En virtud de las anteriores consideraciones, y en procura de reafirmar una posicin jurisprudencial en torno de eventuales situaciones similares a la que
ahora se examina, estima la Sala que adems de los casos expresamente previstos en la ley, la accin de simple nulidad tambin procede contra los actos
particulares y concretos cuando la situacin de carcter individual a que se refiere el acto, comporte un especial inters, un inters para la comunidad de tal
naturaleza e importancia, que vaya aparejado con el afn de legalidad, es especial cuando se encuentre de por medio un inters colectivo o comunitario, de
alcance y contenido nacional, con incidencia trascendental en la economa nacional y de innegable e incuestionable proyeccin sobre el desarrollo y
bienestar social y econmico de gran nmero de colombianos. De otra parte, el criterio jurisprudencial as aplicado, habr de servir como de control
jurisdiccional frente a aquellos actos administrativos que no obstante afectar intereses de particulares, por su contenido y trascendencia impliquen, a su vez,
el resquebrajamiento del orden jurdico y el desmejoramiento del patrimonio econmico, social y cultural de la Nacin.
5.9. La posicin asumida por la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo en la Sentencia del 10 de agosto de 1996, ha sido reiterada de manera
uniforme por el Consejo de Estado, entre otras, en las siguientes providencias: Autos de la Seccin Primera de 1 de julio y 4 de noviembre de 1999,
expedientes 5444 y 5372 (C.P. Manuel Santiago Urueta Ayola); Auto de la Seccin Segunda del 1 de junio de 2000, expediente 2220-99 (C.P. Ana
Margarita Olaya forero); Auto de la Seccin Primera del 30 de marzo de 2000, expediente 6053 (C.P. Gabriel Eduardo Mendoza Martelo); Auto de la
Seccin Primera del 27 de septiembre de 2001, expediente 17001-23-31-000-2000-1038-01 (C.P. Olga Ins Navarrete Barrero); Auto de la Seccin Primera
del 14 de febrero de 2002, expediente 6581 (C.P. Olga Ins Navarrete Barrero); Auto de la Seccin Cuarta del 12 de abril de 2002, expediente 12627 (C.P.
Ligia Lpez Daz).
5.10. Como ya se ha indicado, sobre este ltimo criterio de interpretacin judicial, que constituye la orientacin dominante de la forma como el mximo
tribunal de lo contencioso administrativo viene aplicando el artculo 84 del C.C.A., es que se ha estructurado el presente enjuiciamiento. Consideran los
distintos sujetos procesales, entre los cuales se cuenta y se destaca al demandante, que la posicin asumida por el Consejo de Estado viola el derecho de
acceso a la justicia, pues le adiciona al citado artculo elementos normativos ajenos a su espritu y contenido, que impiden al ciudadano acudir al
contencioso de simple anulacin para demandar cualquier acto de contenido particular y concreto.
5.11. Pues bien, en el contexto de esta acusacin, procede la Corte a establecer si el sentido normativo atribuido al artculo 84 del C.C.A. es contrario a la
Constitucin Poltica, por el hecho de restringir en forma ilegtima el derecho de acceso a la justicia y, por tanto, el debido proceso.
6. El derecho de acceso a la administracin de justicia. Alcance y mbito de proteccin constitucional.
6.1. El artculo 229 de la Constitucin Poltica consagra expresamente el derecho de acceso a la administracin de justicia, tambin llamado derecho a la
tutela judicial efectiva, el cual se traduce en la posibilidad reconocida a todas las personas residentes en Colombia de poder acudir en condiciones de
igualdad ante los jueces y tribunales de justicia, para propugnar por la integridad del orden jurdico y por la debida proteccin o el restablecimiento de sus
derechos e intereses legtimos, con estricta sujecin a los procedimientos previamente establecidos y con plena observancia de las garantas sustanciales y
procedimentales previstas en las leyes. Por su intermedio, se le otorga a los individuos una garanta real y efectiva, previa al proceso, que busca asegurar
la realizacin material de ste, previniendo en todo caso que pueda existir algn grado de indefensin[7] frente a la inminente necesidad de resolver las

diferencias o controversias que surjan entre los particulares -como consecuencia de sus relaciones interpersonales-, o entre stos y la propia organizacin
estatal.
6.2. Segn lo ha venido sealando esta Corporacin [8], el derecho de acceso a la administracin de justicia constituye un pilar fundamental de la estructura
de nuestro actual Estado Social de Derecho, en cuanto contribuye decididamente a la realizacin material de sus fines esenciales e inmediatos como son,
entre otros, los de garantizar un orden poltico, econmico y social justo, promover la convivencia pacfica, velar por el respeto a la legalidad y a la dignidad
humana y asegurar la proteccin de los asociados en su vida, honra, bienes, creencias y dems derechos y libertades pblicas (C.P. arts. 1 y 2).
En este sentido, el acceso a la administracin de justicia es para los coasociados una necesidad inherente a su propia condicin humana, ya que -lo ha
sostenido la jurisprudencia- sin l los sujetos y la sociedad misma no podran desarrollarse y careceran de un instrumento esencial para garantizar su
convivencia armnica, como es la aplicacin oportuna y eficaz del ordenamiento jurdico que rige a la sociedad, y se dara paso a la primaca del inters
particular sobre el general, contrariando postulados bsicos del modelo de organizacin jurdica-poltica por el cual opt el Constituyente de 1991. [9]
6.3. Por ello, el derecho que se le reconoce a las personas, naturales o jurdicas, de demandar justicia le impone a las autoridades pblicas, como titulares
del poder coercitivo del Estado y garante de todos los derechos ciudadanos, la obligacin correlativa de promover e impulsar las condiciones para que el
acceso de los particulares a dicho servicio pblico sea real y efectivo. No existe duda que cuando el artculo 229 Superior ordena garantiza[r] el derecho de
toda persona para acceder a la administracin de justicia, est adoptando como imperativo constitucional del citado derecho su efectividad, el cual
comporta el compromiso estatal de lograr, en forma real y no meramente nominal, que a travs de las actuaciones judiciales se restablezca el orden jurdico
y se protejan las garantas personales que se estiman violadas.
6.4. Cabe puntualizar que el fundamento del derecho a la proteccin judicial efectiva no slo se encuentra en los artculos 1, 2, 29 y 229 de la Constitucin
Poltica. Tambin aparece consagrado en las normas de derecho internacional, concretamente, en los tratados y declaraciones de derechos que han sido
suscritas y ratificadas por Colombia. As, por ejemplo, el artculo 25 de la Convencin Americana Sobre Derechos Humanos declara que: Toda persona
tiene derecho a un recurso sencillo y rpido o a cualquier otro recurso efectivo ante los jueces o tribunales competentes, que la ampare contra actos que
violen sus derechos fundamentales reconocidos por la Constitucin, la ley o la presente Convencin, aun cuando tal violacin sea cometida por personas
que acten en ejercicio de sus funciones oficiales. En igual medida, el artculo 14 del Pacto Internacional de Derechos Civiles y Polticos declara
que: Toda persona tendr derecho a ser oda pblicamente y con todas las garantas por un tribunal competente, independiente e imparcial, establecido
por la ley, en la substanciacin de cualquier acusacin de carcter penal formulada contra ella o para la determinacin de sus derechos u obligaciones de
carcter civil.
6.5. Teniendo en cuenta su importancia poltica, la jurisprudencia constitucional le ha venido reconociendo al acceso a la administracin de justicia el
carcter de derecho fundamental de aplicacin inmediata[10], integrndolo a su vez con el ncleo esencial del derecho al debido proceso. Esto ltimo, por
cuanto la proclamacin del derecho a la tutela judicial efectiva es, como qued expresado, el medio a travs del cual se asegura el acceso al servicio
pblico de la administracin de justicia -cuando se dan las circunstancias requeridas-, de manera que, sin su previo reconocimiento, no podran hacerse
plenamente efectivas el conjunto de garantas sustanciales e instrumentales que han sido estatuidas para gobernar y desarrollar la actuacin judicial. Sobre
el particular, ha expresado la Corte que:
La Corte Constitucional, en Sentencia 037 de 1996, que efectu el anlisis de constitucionalidad de la Ley Estatutaria de la Administracin de Justicia,
recogiendo su jurisprudencia anterior, calific el derecho de acceso a la administracin de justicia como un derecho fundamental de aplicacin inmediata.
Adems, expres que una de sus caractersticas esenciales es la efectividad. (Sentencia C-1341/2000, M.P. (e) Cristina Pardo Schlesinger ).
El acceso a la justicia se integra al ncleo esencial del debido proceso, por la circunstancia de que su garanta supone necesariamente la vigencia de
aqul, si se tiene en cuenta que no es posible asegurar el cumplimiento de las garantas sustanciales y de las formas procesales establecidas por el
legislador... (sentencia T-268/96, M.P. Antonio Barrera Carbonell).
6.6. Por razn de su vinculacin directa con el debido proceso y con otros valores constitucionales como la dignidad, la igualdad y la libertad, el acceso a la
administracin de justicia se define tambin como un derecho medular, de contenido mltiple o complejo, cuyo marco jurdico de aplicacin compromete, en
un orden lgico: (i) el derecho de accin o de promocin de la actividad jurisdiccional, el cual se concreta en la posibilidad que tiene todo sujeto de ser parte
en un proceso y de utilizar los instrumentos que all se proporcionan para plantear sus pretensiones al Estado, sea en defensa del orden jurdico o de sus
intereses particulares; (ii) el derecho a que la promocin de la actividad jurisdiccional concluya con una decisin de fondo en torno a las pretensiones que
han sido planteadas; (iii) el derecho a que existan procedimientos adecuados, idneos y efectivos para la definicin de las pretensiones y excepciones
debatidas; (iv) el derecho a que los procesos se desarrollen en un trmino razonable, sin dilaciones injustificadas y con observancia de las garantas propias
del debido proceso y, entre otros, (v) el derecho a que subsistan en el orden jurdico una gama amplia y suficiente de mecanismos judiciales -acciones y
recursos- para la efectiva resolucin de los conflictos.
6.7. Cabe precisar, que si bien la tutela judicial efectiva se define como un derecho fundamental de aplicacin inmediata, esta ltima caracterstica es
predicable bsicamente de su contenido o ncleo esencial, ya que el diseo de las condiciones de acceso y la fijacin de los requisitos para su pleno
ejercicio corresponde establecerlos al legislador, en razn de que no se agotan en si mismas, sino que con ellas trasciende la idea, por dems general,
impersonal y abstracta, de realizacin de justicia [11]. Ciertamente, en virtud de la clusula general de competencia consagrada en el numeral 2 del artculo
150 Superior, la regulacin de los procedimientos judiciales, su acceso, etapas, caractersticas, formas, plazos y trminos es atribucin exclusiva del
legislador, el cual, atendiendo a las circunstancias socio-polticas del pas y a los requerimientos de justicia, goza para tales efectos de un amplio margen de
configuracin tan slo limitado por la razonabilidad y proporcionalidad de las medidas adoptadas, en cuanto stas se encuentren acordes con las garantas
constitucionales de forma que permitan la realizacin material de los derechos sustanciales [12].
6.8. Siendo el acceso a la administracin de justicia tambin un derecho de configuracin legal, los cauces que fije el legislador en torno a la regulacin y
ejecucin material del mismo, que incluyen la posibilidad de establecer limitaciones y condicionamientos para el uso adecuado del servicio, deben respetar
siempre su ncleo esencial y ajustarse a las reglas que sobre el tema ha definido la Constitucin, sin que resulten admisibles aquellas medidas excesivas
que no encuentren una justificacin razonable y que, por el contrario, tiendan a obstaculizar la efectividad y operancia del derecho fundamental en cuestin
y la prevalencia de los dems derechos fundamentales. Esto conduce a que su desarrollo legislativo deba estar siempre orientado a garantizar el marco
jurdico de aplicacin que, como ya se anot, comprende en su parte ms ntima los derechos de acceso a un juez o tribunal imparcial -derecho de accin-,
a obtener la sentencia que resuelva las pretensiones planteadas de conformidad con las normas vigentes, y a que el fallo adoptado se cumpla
efectivamente -si hay lugar a ello-; derechos cuya ejecucin supone, entonces, la previa definicin de las condiciones y requisitos de operatividad.
6.9. En relacin con esto ltimo, es de observarse que el derecho fundamental de acceso a la justicia no se entiende agotado con el mero diseo normativo
de las condiciones de operatividad. En consonancia con el principio de efectividadque lo identifica, su mbito de proteccin constitucional obliga igualmente
a que tales reglas sean interpretadas a la luz del ordenamiento superior, en el sentido que resulten ms favorable al logro y realizacin del derecho
sustancial y consultando en todo caso el verdadero espritu y finalidad de la ley. Tngase en cuenta que, frente a la garanta de la tutela judicial efectiva, el
deber primigenio del Estado -representado por los jueces y tribunales- es precisamente el de prestar el servicio de la jurisdiccin, posibilitando el libre
acceso de las partes al proceso y permitiendo su directa participacin; objetivo al cual se accede cuando se atiende al contenido de las garantas superiores
y se aplican con mayor amplitud y en sentido ms razonable las formas y requisitos que regulan la actuacin procesal. Sobre el particular, la Corte ha sido
enftica en sealar que:
El debido proceso y el acceso a la justicia (CP arts. 29, 228 y 229) son derechos fundamentales que obligan a interpretar las normas procesales como
instrumentos puestos al servicio del derecho sustancial y a las soluciones que permitan resolver el fondo de los asuntos sometidos a consideracin de los
jueces (principio pro actione). Si bien los derechos mencionados no se vulneran cuando se inadmite un recurso o accin por no concurrir los presupuestos
legales para su aceptacin, la decisin judicial no debe ser arbitraria ni irrazonable. Se impone, por lo tanto, adoptar la interpretacin que tome en cuenta el
espritu y finalidad de la norma y que sea ms favorable para la efectividad del derecho fundamental. (Sentencia T-538/94, M.P. Eduardo Cifuentes Muoz).
6.10. Integrar los conceptos de antiformalismo e interpretacin conforme a la garanta consagrada en el artculo 229 de la Carta, en manera alguna busca
desconocer o debilitar el papel protagnico que cumplen las reglas de procedimiento en la ordenacin y preservacin del derecho de acceso a la justicia, ni
contrariar el amplio margen de interpretacin que el propio orden jurdico le reconoce a las autoridades judiciales para el logro de sus funciones pblicas.
Por su intermedio, lo que se pretende es armonizar y racionalizar el ejercicio de tales prerrogativas, evitando que los criterios de aplicacin de la ley,
excesivamente formalistas, en cierta medida injustificados o contrarios al espritu o finalidad de las normas aplicables, puedan convertirse en un obstculo
insuperable que terminen por hacer nugatorio el precitado derecho a la proteccin judicial y, por su intermedio, el desconocimiento de valores superiores
como la igualdad de trato, la libertad y el debido proceso.
6.11. Con razn esta Corporacin ha sostenido que [e]l derecho a acceder a la justicia no cumple su finalidad con la sola consagracin formal de recursos
y procedimientos, sino que requiere que stos resulten realmente idneos y eficaces [13]. Este criterio hermenutico, que recoge en gran medida el
fundamento universal de lo que en esencia es el derecho a la tutela judicial efectiva, juega un papel de singular importancia en su proceso de consolidacin
y desarrollo a nivel legal, pues permite concluir que la aplicacin de la ley sustancial y procesal debe cumplirse a partir de un criterio de interpretacin
sistemtica, que obligue al operador a fijar su alcance consultando los principios, derechos y garantas que consagra la Constitucin Poltica, los cuales,
como es sabido, constituyen a su vez la base o punto de partida de todo el ordenamiento jurdico.

7. El sentido normativo atribuido por el Consejo de Estado al Artculo 84 del Cdigo Contencioso administrativo (C.C.A.), resulta contrario a los derechos de
acceso a la administracin de justicia y al debido proceso.
7.1. Como es sabido, la Constitucin Poltica y las leyes le han asignado a la jurisdiccin de lo contencioso administrativo, la funcin especfica de juzgar las
controversias jurdicas que se originen en la actividad de las entidades estatales y de los particulares que cumplen funciones administrativas. En estos
casos, la cuestin litigiosa y el correspondiente control judicial por parte de esta justicia especializada, surge cuando la Administracin o quien hace sus
veces, en cumplimiento de los deberes asignados y con ocasin de sus reglamentos, actos, hechos, omisiones, contratos y operaciones administrativas, ha
desconocido la normatividad que regula la actividad pblica y ha lesionado derechos e intereses de la comunidad, de los particulares o de otras entidades u
organismos estatales.
7.2. En procura de hacer expedito el objeto de la jurisdiccin de lo contencioso administrativo, el ordenamiento jurdico ha consagrando una gama de
acciones entre las que se destacan las tradicionales de simple nulidad y nulidad y restablecimiento del derecho, cuyo propsito especfico, como ya se
anot, es el de buscar la declaratoria de invalidez de los actos administrativos que se estimen contrarios a las normas superiores que les sirven de sustento
y, para el caso de la accin de restablecimiento, tambin la restitucin del sujeto afectado a una situacin jurdica particular amparada por una ley superior.
7.3. Atendiendo a su naturaleza jurdica, ha dicho la Corte [14] que mediante el contencioso de anulacin se busca garantizar el principio de legalidad que
resulta ser consustancial al Estado Social de Derecho que nos rige, al tiempo que se asegura la vigencia de la jerarqua normativa y la integridad del orden
jurdico -a partir de la supremaca de la Constitucin Poltica-, dando paso a las sanciones tpicas del mencionado principio de legalidad que, salvo en lo que
toca con la declaratoria de invalidez del acto, pueden variar segn se trata de proteger, adems del inters comn -actos de contenido general y abstracto-,
un inters individual y subjetivo -actos de contenido particular-.
7.4. Siguiendo lo expresado por la jurisprudencia constitucional, la accin de nulidad, que bajo el imperio de la Constitucin de 1886 subsisti a nivel de la
mera regulacin legal sobre la materia, encuentra en vigencia de la Carta Poltica de 1991 un claro fundamento constitucional, no slo por el hecho de
haberse consagrado expresamente en el numeral 2 del artculo 237 Superior, sino adems, por su incuestionable y estrecha vinculacin con valores,
principios y garantas que la Constitucin reconoce y recoge en diferentes disposiciones, las cuales a su vez constituyen el fundamento esencial de la
nueva concepcin poltica del Estado colombiano y de su dinmica garantista y protectora. En la Sentencia C-513 de 1994 (M.P. Antonio Barrera Carbonell),
la Corte se ocup de precisar el fundamento constitucional de la accin de nulidad y su directa vinculacin con el principio de legalidad, en los siguientes
trminos:
El prembulo de la Carta Poltica reconoce que el nuevo orden institucional poltico y social diseado para asegurar a los integrantes de la comunidad
nacional los valores de la vida, la convivencia, el trabajo, la justicia y la igualdad, y garantizar un orden poltico, econmico y social justo, se estructura a
partir de un ordenamiento jurdico o un marco normativo que sirva de instrumento para la realizacin y efectivizacin de dichos valores y propsitos.
El referido marco normativo lo constituye el ordenamiento jurdico que, a partir de la Constitucin, estructura y pone en funcionamiento el Estado Social de
Derecho, el cual comporta el desarrollo de una serie de cometidos de naturaleza social y busca asimismo que el Estado, a travs de sus diferentes rganos,
proteja y efectivice los principios, derechos y deberes consagrados en la Carta Poltica (arts. 1o. y 2o.)
El reconocimiento de la supremaca de la Constitucin, implica que en todo caso de incompatibilidad entre la Constitucin y la ley, u otra norma jurdica, es
decir, de un acto administrativo normativo se apliquen las disposiciones constitucionales. Por lo tanto, la Constitucin ha dispuesto de mecanismos - la
accin de inconstitucionalidad y la accin de nulidad - para asegurar dicha supremaca. (arts. 4o. y 40-6), e igualmente ha deferido a la ley la creacin de
las acciones para que las personas puedan proteger la "integridad del orden jurdico" (art. 89).
La accin de nulidad tiene un slido soporte en el principio de legalidad que surge, principalmente, del conjunto normativo contenido en los arts. 1, 2, 6,
121, 123, inciso 2o., 124 de la C.P., pero as mismo tiene su raz en las normas que a nivel constitucional han institucionalizado y regulado la jurisdiccin de
lo contencioso administrativo (arts. 236, 237-1-5-6 y 238).
7.5. En este contexto, es preciso subrayar que la norma acusada, el artculo 84 del C.C.A. -tal y como fue subrogado por el artculo 14 del Decreto 2304 de
1989-, es la llamada a definir y delimitar el alcance de la accin de simple nulidad al disponer que: toda persona podr solicitar por s, o por medio de su
representante, que se declare la nulidad de los actos administrativos. El mismo precepto se ocupa de establecer su mbito de procedibilidad, sealando
que esta accin [p]roceder no slo cuando los actos administrativos infrinjan las normas en que deberan fundarse, sino tambin cuando hayan sido
expedidos por funcionarios u organismos incompetentes, o en forma irregular, o con desconocimiento del derecho de audiencias y defensa, o mediante
falsa motivacin, o con desviacin de las atribuciones propias del funcionario o corporacin que los profiri. Tambin puede pedirse que se declare la
nulidad de las circulares de servicio y de los actos de certificacin y registro.
7.6. En plena concordancia con lo anterior, el artculo 85 del mismo C.C.A, subrogado por el artculo 15 del Decreto 2304 de 1989, se encarga de regular la
accin de nulidad y restablecimiento del derecho -conocida durante la vigencia de la Ley 167 de 1941 como la accin de plena jurisdiccin-, consagrando
que Toda persona que se crea lesionada en un derecho amparado en una norma jurdica, podr pedir que se declare la nulidad del acto administrativo y se
le restablezca en su derecho; tambin podr solicitar que se le repare el dao. La misma accin tendr quien pretenda que le modifiquen una obligacin
fiscal o de otra clase, o la devolucin de lo que pag indebidamente.
7.7. En relacin con el trmino de caducidad de las citadas acciones, los numerales 1 y 2 del artculo 136 del C.C.A., modificado por el artculo 44 de la
Ley 446 de 1998, disponen que la accin de simple nulidad podr ejercitarse en cualquier tiempo a partir de la expedicin del acto, y que la de nulidad y
restablecimiento del derecho caducar al cabo de cuatro (4) meses contados a partir del da siguiente al de la publicacin, notificacin, comunicacin o
ejecucin del acto, segn el caso.
7.8. Teniendo en cuenta el objeto fundamental y las circunstancias de orden legal que reglamentan y condicionan su ejercicio, es vlido afirmar que la
accin de nulidad presenta las siguientes caractersticas: (i) se ejerce exclusivamente en inters general con el fin de salvaguardar el orden jurdico
abstracto; (ii) por tratarse de una accin pblica, la misma puede ser promovida por cualquier persona; (iii) la ley no le fija trmino de caducidad y, por tanto,
es posible ejercerla en cualquier tiempo; (iv) procede contra todos los actos administrativos siempre que, como se dijo, se persiga preservar la legalidad en
abstracto -la defensa de la Constitucin, la ley o el reglamento-.
7.9. Por su parte, en lo que corresponde a la accin de nulidad y restablecimiento del derecho, (i) sta se ejerce no solo para garantizar la legalidad en
abstracto, sino tambin para obtener el reconocimiento de una situacin jurdica particular y la adopcin de las medidas adecuadas para su pleno
restablecimiento o reparacin. (ii) A diferencia de la accin de nulidad, la misma slo puede ejercerse por quien demuestre un inters, esto es, por quien se
considere afectado en un derecho suyo amparado por un precepto legal. (iii) igualmente, tal y como se deduce de lo dispuesto en el numeral 2 del artculo
136 del C.C.A, esta accin tiene un trmino de caducidad de cuatro meses, salvo que la parte demandante sea una entidad pblica, pues en ese caso la
caducidad es de dos aos.
7.10. Sobre los efectos de la decisin que se adopte en uno y otro caso, siguiendo con lo preceptuado en el artculo 175 del C.C.A., se tiene que tanto en el
contencioso de simple anulacin como en el de nulidad y restablecimiento del derecho, la sentencia que declara la nulidad del acto administrativo produce
efectos de cosa juzgada erga omnes, en tanto que la decisin desestimatoria slo produce tales efectos en relacin con la causa petendi que ha sido
fallada. En los casos en que se ejerce la accin de nulidad y restablecimiento del derecho, y a travs de la sentencia se obtiene la nulidad del acto y el
reconocimiento de una situacin jurdica particular y concreta, el efecto restablecedor slo es predicable de las partes en contienda, esto es, de quienes
promovieron y obtuvieron tal declaracin.
7.11. Ahora bien, en lo que tiene que ver con el alcance de la accin de nulidad frente a los actos de contenido particular y concreto, como ya se explic en
el punto 5 de las consideraciones de esta Sentencia, el Consejo de Estado ha venido adoptando distintas posiciones que encuentran un fundamento de
principio en la aplicacin de la llamada doctrina de los motivos y finalidades. No obstante, la posicin que en forma institucional asumi el mximo tribunal
de lo contencioso administrativo en la Sentencia del 10 de agosto de 1996, reiterada de manera uniforme en mltiples pronunciamientos, se dirige a
considerar que la simple nulidad slo procede frente a los actos de contenido particular y concreto en dos casos especficos: (i) cuando expresamente lo
consagre la ley y (ii) cuando el acto individual revista un especial inters para la comunidad que trascienda el mero inters de la legalidad en abstracto,
comprometiendo el orden pblico, social o econmico del pas. Segn dicho criterio jurisprudencial, en los dems casos la accin de simple nulidad no ser
admisible respecto de los actos particulares, debiendo acudirse a la accin de nulidad y restablecimiento dentro del trmino de caducidad fijado en la ley.
7.12. Respecto al contenido del artculo 84 del C.C.A., no observa la Corte que el mismo establezca distinciones en relacin con la clase de actos
administrativos que pueden ser demandados por esa va, como tampoco que condicione o restrinja su mbito de procedibilidad frente a los actos de
contenido particular, o bien al cumplimiento de ciertos presupuestos -como el de tener que acreditar que el acto acusado representa un especial inters
para la comunidad-, o bien a los casos expresamente consagrados en normas o leyes especiales. Por el contrario, la circunstancia especfica de que el
artculo en cuestin disponga en forma clara y precisa que toda persona podr solicitar por s, o por medio de su representante, que se declare la nulidad
de los actos administrativos, lleva a la conclusin de que la voluntad del legislador extraordinario al regular la accin pblica de simple nulidad, no fue la de
privilegiar su ejercicio respecto de los actos relativos a situaciones jurdicas generales, sino la de permitir, en plena concordancia con la Constitucin, que
sta pudiera ejercerse tambin contra los actos de contenido particular y concreto. Ello, en el entendido de que stos, independientemente de regular

situaciones jurdicas individuales, igualmente pueden entrar en contradiccin con la integridad del ordenamiento jurdico, que es lo que en ltimas busca
preservarse a travs de la accin pblica de nulidad.
7.13. Ciertamente, conforme a las reglas que identifican las acciones de nulidad y de nulidad y restablecimiento del derecho, se tiene que la diferencia
fundamental entre stas radica en que mientras la accin de nulidad tiene por objeto principal, directo y exclusivo preservar la legalidad de los actos
administrativos, a travs de un proceso en que no se debaten pretensiones procesales que versan sobre situaciones jurdicas de carcter particular y
concreto, limitndose a la simple comparacin del acto con las normas a las cuales ha debido estar sujeto, la de restablecimiento del derecho, por su parte,
no solo versa sobre una pretensin de legalidad de los actos administrativos, sino que propende por la garanta de los derechos subjetivos de los
particulares mediante la restitucin de la situacin jurdica de la persona afectada, ya sea a travs de una reintegracin en forma especfica, de una
reparacin en especie o de un resarcimiento en dinero.
7.14. Ello conduce a que, por fuera de lo que constituyen sus caractersticas ms prximas, la procedencia de una u otra accin no est determinada por el
contenido del acto que se impugna -general o particular- ni por los efectos que de stos se puedan derivar, sino por la naturaleza de la pretensin que se
formule, o lo que es igual, por la clase de solicitud o de peticin que se haga ante el rgano jurisdiccional. Si el proceso administrativo de anulacin define
su propia identidad a partir del bien jurdico a tutelar -la simple legalidad o sta y la garanta de un derecho subjetivo-, la pretensin procesal se convierte en
su objeto principal pues en torno a ella es que tiene lugar todo el curso de la actuacin judicial. La promocin o iniciacin del proceso, su desarrollo e
instruccin y la posterior decisin, encuentran como referente vlido la declaracin de voluntad del demandante o lo que ste pida que se proteja, sin que
tenga por qu incidir en la actuacin la condicin del acto violador o sus efectos ms prximos.
En esos trminos, si la pretensin procesal del administrado al acudir a la jurisdiccin se limita tan slo a impugnar la legalidad del acto administrativo, no
existe razn para desconocerle el inters por el orden jurdico y privarlo del acceso a la administracin de justicia, por la ftil consideracin de que la
violacin alegada provenga de un acto de contenido particular y concreto que tambin afecta derechos subjetivos. Resultara inslito y contrario al Estado
de Derecho que la Administracin, acogindose a criterios netamente formalistas que no interpretan fielmente los textos reguladores sobre la materia, se
pueda sustraer del rgimen legal que gobierna la actividad pblica y, de contera, del control judicial de sus propios actos, como si unos -los de contenido
general- y otros -los de contenido particular- no estuvieran sometidos al principio de legalidad.
7.15. Bajo este entendido, consultando el espritu de la Constitucin y de la ley, se tiene que la accin de simple nulidad procede contra todos los actos
administrativos, generales y particulares, cuando la pretensin es nicamente la de tutelar el orden jurdico, caso en el cual la competencia del juez se limita
a decretar la simple anulacin sin adicionar ninguna otra declaracin, pese a que con el retiro del acto impugnado eventualmente se restablezcan derechos
o se ocasionen daos al actor o a terceros. Siguiendo este mismo razonamiento, si lo que persigue el demandante es un pronunciamiento anulatorio y la
consecuente reparacin de los daos antijurdicos causados, lo que cabe es la accin de nulidad y restablecimiento del derecho, a ejercitarse dentro del
trmino de caducidad a que hace expresa referencia el numeral 2 del artculo 136 del C.C.A., para que el juez proceda no slo a decretar la nulidad del
acto sino tambin al reconocimiento de la situacin jurdica individual que ha resultado afectada.
7.16. As las cosas, independientemente de las tesis que hayan sido expuestas en el seno del mximo rgano de la jurisdiccin administrativa para delimitar
la procedencia de la accin de nulidad contra actos de contenido particular, la formulacin y exigencia de requisitos adicionales no contenidos en el texto de
la norma acusada ni derivados de su verdadero espritu y alcance, representan, sin lugar a dudas, una carga ilegtima para los administrados que afecta y
restringe de manera grave el ejercicio de sus derechos fundamentales de acceso a la justicia y al debido proceso, pues, lo ha dicho la Corte [15], el interprete
no puede hacer decir a las normas lo que stas no dicen, mucho menos si el sentido que les atribuye excede su verdadero contenido y no se ajusta al texto
de la Constitucin Poltica.
7.17. Establecer como orientacin jurisprudencial dominante, que la accin de nulidad slo procede contra los actos de contenido particular cuando lo
indique la ley o cuando stos representen un inters para la comunidad, no slo comporta una interpretacin inexacta del contenido del artculo 84 del
C.C.A., cuyo texto permite demandar por va de la simple nulidad todos los actos de la Administracin, sino tambin, una inversin de la regla all
establecida, en cuanto que la citada orientacin lleva a la conclusin de que slo por excepcin los actos administrativos de contenido particular son
demandables a travs de la accin de simple nulidad, sentido que jams podra extraerse del texto de la preceptiva impugnada ni del alcance que la propia
Constitucin y la ley le han fijado a la accin Pblica de nulidad.
7.18. Mediante la aplicacin de esta regla de interpretacin, y sin que la ley disponga nada al respecto, se le est impidiendo al ciudadano acceder a la
jurisdiccin para salvaguardar y hacer prevalecer el imperio de la ley, con la sola excusa de no haber solicitado en tiempo el restablecimiento del derecho o
la reparacin del dao sufrido por el acto, desconocindose de esta manera el principio de legalidad que resulta ser consustancial a nuestro Estado de
derecho y los mandatos constitucionales que subordinan el inters privado al inters pblico o social, y que difieren en la ley la facultad de regular los
recursos, las acciones y los procedimientos necesarios, precisamente, para que puedan propugnar por la integridad del orden jurdico... (C.P. arts. 58 y
89). Sobre esto ltimo, teniendo en cuenta las atribuciones asignadas por la Carta Poltica a las distintas ramas del Poder Pblico, habr de recordarse que
la regulacin de los procedimientos judiciales es competencia exclusiva y excluyente del legislador [16], de manera que slo l es el llamado a fijar y definir los
presupuestos procesales de las acciones y en particular los de la accin de simple nulidad, sin que le sea posible al juez apartarse de ellos, modificando o
alterando las reglas normativas preestablecidas en perjuicio de los administrados.
7.19. Reconocerle a la accin de nulidad un carcter eminentemente restrictivo tratndose de los actos administrativos de contenido particular, resulta,
entonces, contraria al principio pro actione o de promocin de la actividad judicial, que, como garanta fundamental de los derechos de acceso a la justicia y
al debido proceso, le impone al operador jurdico, en este caso a los rganos que integran la jurisdiccin de lo contencioso administrativo, el deber jurdico
de aplicar e interpretar las normas legales -en particular las procesales- consultado su verdadero espritu y alcance, en plena armona con las garantas
constitucionales que le sirven de sustento y en el sentido que resulten ms favorables y tiles para la realizacin del derecho sustancial; el cual, por
mandato expreso del artculo 228 Superior, est llamado a prevalecer sobre el derecho adjetivo o formal.
7.20. Es cierto que, conforme a los principios constitucionales de autonoma e independencia judicial, el juez, en particular el contencioso, est ampliamente
facultado para interpretar y aplicar las leyes. Sin embargo, segn lo ha venido sosteniendo esta Corporacin en forma por dems reiterada, el ejercicio de
esta atribucin no es absoluta, pues la misma encuentra limites claros en el conjunto de valores, principios y derechos que consagra nuestro ordenamiento
jurdico, de manera que, debiendo seleccionar entre dos o ms entendimientos posibles, debe forzosamente acoger aqul que en todo se ajuste a la Carta
Poltica.[17]La actividad interpretativa del juez, pese a gozar de un amplio margen de libertad, no puede comprender ex propio jure, manifestaciones de
autoridad que supongan un desconocimiento de los derechos fundamentales de las personas [18], tal y como ocurre en el presente caso. Sobre el particular,
dijo esta Corporacin:
Conservando la misma lnea de pensamiento, ha precisado la Corte que la autonoma e independencia judicial, como manifestacin de la facultad que
tiene el operador jurdico para interpretar las normas jurdicas, no es absoluta. Ella encuentra limites claros en la propia institucionalidad y en el orden
jurdico. As, la funcin judicial, analizada desde la perspectiva del conjunto de atribuciones y potestades reconocidas por la ley a los rganos encargados
de administrar justicia, tiene necesariamente que desarrollarse dentro del marco de la Constitucin Poltica, como la nica forma de garantizarle a los
coasociados la convivencia, el trabajo, la igualdad, la libertad, la justicia y la paz, y de procurar hacer efectivo el propsito Superior de asegurar un orden
poltico, econmico y social justo. (Sentencia SU-1185/2001, M.P. Rodrigo Escobar Gil).
7. 21. En estos trminos, si el imperativo constitucional del derecho a la tutela judicial es su efectividad, entendida sta como el compromiso estatal de
garantizar en forma real el acceso a la jurisdiccin para lograr el restablecimiento del orden jurdico y la garanta de los derechos ciudadanos, puede
asegurarse que la interpretacin que viene haciendo el Consejo de Estado del precitado artculo 84 del C.C.A. desconoce este derecho medular, pues,
adems de impedirle al afectado solicitar el restablecimiento de la situacin jurdica individual por encontrarse vencido el trmino legal estatuido para esos
efectos, tambin se le est limitando al ciudadano
-interesado o tercero- el acceso al proceso para controvertir la simple legalidad de ciertos actos
administrativos de contenido particular, sin que ese haya sido el verdadero inters del constituyente ni del legislador extraordinario al regular la accin
pblica de simple nulidad.
7.22. As, cuando una persona con inters directo pretenda demandar un acto de contenido particular y concreto, podr alternativamente acudir al
contencioso de anulacin por dos vas distintas. Invocando la accin de nulidad y restablecimiento del derecho (C.C.A. art. 85), caso en el cual lo hace
motivada por el inters particular de obtener el restablecimiento del derecho o la reparacin del dao antijurdico como consecuencia de la declaratoria de la
nulidad del acto. En la medida en que esta accin no se intente o no se ejerza dentro de los cuatro meses de que habla la ley (C.C.A. art. 136-2), quien se
considere directamente afectado o un tercero, podrn promover la accin de simple nulidad en cualquier tiempo (C.C.A. arts. 84 y 136-1), pero nica y
exclusivamente para solicitar de la autoridad judicial la nulidad del acto violador, dejando a un lado la situacin jurdica particular que en ste se regula, para
entender que actan por razones de inters general: la de contribuir a la integridad del orden jurdico y de garantizar el principio de legalidad frente a los
excesos en que pueda incurrir la Administracin en el ejercicio del poder pblico. En estos casos, la competencia del juez contencioso administrativo se
encuentra limitada por la pretensin de nulidad del actor, de manera que, en aplicacin del principio dispositivo, aqul no podr adoptar ninguna medida
orientada a la restitucin de la situacin jurdica particular vulnerada por el acto. Ahora bien, si se acusa un acto de contenido particular y concreto por va
de la accin de simple nulidad, y la demanda no se interpone por el titular del derecho afectado sino por un tercero, es imprescindible que el juez
contencioso vincule al proceso al directamente interesado, con el fin de que ste intervenga y pueda hacer efectivas las garantas propias del derecho al
debido proceso.

7.23. Siguiendo este razonamiento, en el entendido que la procedencia de una u otra accin est determinada por la pretensin que se formule ante la
jurisdiccin de lo contencioso administrativo, es menester precisar que cuando se demanda por va de la accin de simple nulidad un acto de contenido
particular y concreto que crea o reconoce un derecho subjetivo, pese a que el mismo haya sido declarado nulo en la respectiva sentencia, el juez de la
causa est obligado a mantener intangible el derecho en cuestin ya que, como se ha venido explicando, el pronunciamiento judicial en estos casos es
nica y exclusivamente de legalidad en abstracto. Tngase en cuenta que, una vez vencido el trmino de caducidad previsto en la ley para el ejercicio de la
accin de nulidad y restablecimiento sin que sta se haya impetrado -que es de cuatro meses si se trata de un particular o de dos aos si quien demanda
es una persona de derecho pblico-, el derecho subjetivo reconocido en el respectivo acto administrativo adquiere firmeza jurdica y se torna inmodificable,
de manera que, frente a la posible declaratoria de simple nulidad del acto, la cual puede promoverse en cualquier tiempo, deben hacerse prevalecer los
principios de seguridad jurdica, buena fe y confianza legtima en favor del titular del derecho previamente reconocido.
7.24. Asimismo, en aras de la certeza y seguridad jurdica, habr de aclararse que cuando no se promueva la accin de nulidad y restablecimiento del
derecho dentro del trmino de caducidad fijado en la ley, y se demanda un acto de contenido particular y concreto a travs de la accin de simple nulidad, la
sentencia que acoge la pretensin de nulidad del acto no abre la posibilidad para que el sujeto afectado pueda entrar a solicitar la reparacin del dao
antijurdico derivado de dicho acto. En realidad, el hecho de que no se haya reclamado en tiempo el reconocimiento de una situacin jurdica individual
afectada por un acto administrativo, impide de plano que pueda utilizarse el contencioso de simple anulacin como medio para revivir nuevamente la
posibilidad de reclamar, por va judicial, el restablecimiento del derecho presuntamente afectado.
7.25. Acogiendo los criterios que han sido expuestos, la Corte proceder a declarar la exequibilidad del artculo 84 del Cdigo Contencioso Administrativo,
tal y como fue subrogado por el artculo 14 del Decreto 2304 de 1989, siempre y cuando se entienda que la accin de nulidad tambin procede contra los
actos de contenido particular y concreto, cuando la pretensin es exclusivamente el control de la legalidad en abstracto del acto, en los trminos de la parte
motiva de esta Sentencia.
VII. DECISIN
En mrito de lo expuesto, la Corte Constitucional, administrando justicia, en nombre del pueblo y por mandato de la Constitucin,
RESUELVE
Declarar EXEQUIBLE el artculo 84 del Cdigo Contencioso Administrativo, tal y como fue subrogado por el artculo 14 del Decreto 2304 de 1989, siempre
y cuando se entienda que la accin de nulidad tambin procede contra los actos de contenido particular y concreto, cuando la pretensin es exclusivamente
el control de la legalidad en abstracto del acto, en los trminos de la parte motiva de esta Sentencia.
Cpiese, notifquese, publquese, comunquese, insrtese en la Gaceta de la Corte Constitucional y archvese el expediente.

[1]

La jurisprudencia del Consejo de Estado, con base en el artculo 4 de la Ley 80 de 1935, admiti la posibilidad de la llamada accin mixta, que deba
incoarse por el ciudadano cuyo derecho civil fuera violado por el acto, para que se pronuncie su nulidad. Al respecto, la citada norma dispone: "En los
asuntos contencioso-administrativos, cuando se ejercite la accin privada, tanto los Tribunales Seccionales como el Consejo de Estado, al fallar las
demandas determinarn, con la debida decisin, la manera como deba restablecerse el derecho violado, si fuere el caso y siempre que as se haya
solicitado". (Cfr. Consejo de Estado. Sentencia del 9 de noviembre de 1938. Anales Tomo XXXV, pg. 959).
[2]
Conforme lo ha venido precisando esta Corporacin, entre otras, en la Sentencia C-892 de 2001, (M.P. Rodrigo Escobar Gil), la responsabilidad
patrimonial del Estado como institucin jurdica, tuvo en nuestro pas un origen eminentemente jurisprudencial, alcanzando cierto valor normativo slo a
partir de la expedicin de la Ley 167 de 1941, en la que se le otorg competencia al Consejo de Estado para conocer de las acciones reparatorias por
daos antijurdicos atribuibles a las entidades pblicas. De modo que, es por va de jurisprudencia, que se ha venido estructurando el principio de la
responsabilidad estatal, mediante la aplicacin de un sistema de naturaleza objetiva y directa, que gira en torno a la posicin jurdica de la vctima, quien ve
lesionado su inters jurdico como consecuencia de las actuaciones de las autoridades pblicas, independientemente que stas fueran legtimas o
ilegtimas, normales o anormales, regulares o irregulares. En la misma Sentencia, aclar la Corte que ...bajo el actual esquema constitucional, la proteccin
al patrimonio de los particulares tiene un claro fundamento de principio en el artculo 90 de la Carta Poltica que, recogiendo el criterio doctrinal
desarrollado in extenso por el mximo organismo de la jurisdiccin contenciosa administrativa, permite su configuracin a partir de la concurrencia de tres
presupuestos fcticos: (i) un dao antijurdico o lesin, (ii) una accin u omisin imputable al Estado y (iii) la existencia de una relacin de causalidad entre
el dao y la accin u omisin de la autoridad pblica.
[3]
Este nuevo tipo de responsabilidad, la derivada de los hechos u operaciones administrativas, es la base de la actual accin de reparacin directa
consagrada en el artculo 86 del C.C.A., tal y como fue modificado por el artculo 31 de la Ley 446 de 1998.
[4]
De conformidad con lo establecido en la Sentencia de la Seccin Primera del Consejo de Estado del 26 de octubre de 1995, expediente 3332, C.P.
Libardo Rodrguez Rodrguez, ste criterio de interpretacin se encuentra consagrado, entre otras, en las siguientes providencias: Sentencia del 13 de julio
de 1938 (anales Tomo XXXIV-pg.637), Sentencia del 15 de septiembre de 1938 (Anales Tomo XXXV-pg. 915), Sentencia del 9 de diciembre de 1941
(Anales Tomo XLVII-pgs 1196 y 1197), Sentencia del 12 de mayo de 1955 (Anales Tomo LXV-pg. 45), sentencias de 1 de diciembre y 20 de agosto de
1959 (Anales Tomo LXII-Pgs. 45 y 685).
[5]
A propsito de ello, en lo que tiene que ver con el alcance de la norma impugnada, la Corte Constitucional ha valorado la importancia de la jurisprudencia
del Consejo de Estado a la luz de la doctrina del derecho viviente contenida en la Sentencia C-557 de 2001 (M.P. Manuel Jos Cepeda Espinosa).
[6]
Cfr. la Sentencia del 26 de octubre de 1995, Consejo de Estado Seccin Primera, expediente 3332, C.P. Libardo Rodrguez Rodrguez.
[7]
Para estos efectos, se entiende por indefensin la ausencia del derecho a alegar y la imposibilidad de defender en juicio los propios derechos.
[8]
Sobre el tema se pueden confrontar, entre otras, las Sentencias C-416/94, C-037/96 y C-1341/2000.
[9]
Sentencia T-476/98
[10]
Cfr., entre otras, las Sentencias T-006/92, C-059/93, T-538/94, C-037/96,C-215/99 y C-1195/2001.
[11]
Sentencia C-1043/2000, M.P. Alvaro Tafur Galvis
[12]
Sentencia C-428/2002, M.P. Rodrigo Escobar Gil.
[13]
Sentencia C-1195 de 2001 MM.PP., Manuel Jos Cepeda Espinoza y Marco Gerardo Monroy Cabra
[14]
Cfr. la sentencia C-513/94. M.P. Antonio Barrera Carbonell.
[15]
Cfr. la sentencia C-011/94, M.P. Alejandro Martnez Caballero.
[16]
Ciertamente, conforme se indic en el acpite de esta Sentencia que desarrolla el derecho de acceso a la administracin de justicia, en virtud de lo
preceptuado en los artculos 29, 89 y 150-2 de la Constitucin Poltica, corresponde al legislador regular los procedimientos judiciales y establecer los
recursos y acciones que propugnen por la integridad el orden jurdico y la proteccin de los derechos individuales, de grupo o colectivos.
[17]
Sentencia SU-1185 de 2001, M.P. Rodrigo Escobar Gil.
[18]
Sentencia Ibdem.